Loonkostensubsidie en loondispensatie
De werking en effectiviteit van beide instrumenten

rapportnr. 1495
5 oktober 2018

Eindrapport

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten
Eindrapport

Maartje Gielen
Leonie Gercama
Marjolein Sax
Mirjam Engelen
Leo Aarts
Lennart de Ruig
Silvia Bunt
Onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid
Den Haag, 5 oktober 2018

rapport nr. 1495
© APE Public Economics & De Beleidsonderzoekers
Websites: www.ape.nl & www.beleidsonderzoekers.nl
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt via
druk, fotokopie of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming.

Inhoud
Managementsamenvatting

7

Conclusies per onderzoeksvraag

16

1

Inleiding
1.1
Achtergrond van het onderzoek
1.2
Doelstelling en onderzoeksvragen
1.3
Opzet van het onderzoek
1.4
Leeswijzer

29
29
30
31
33

2

De instrumenten
2.1
Inzet van de instrumenten
2.2
Prikkels voor werkzoekenden en werknemers
2.3
Prikkels voor werkgevers
2.4
Prikkels voor uitvoeringsorganisaties
2.5
Effecten op werkgelegenheid
2.6
Conclusie: prikkels van de instrumenten

35
35
38
48
52
54
56

3

Achtergrond van de instrumenten
3.1
Geschiedenis: loonkostensubsidie en loondispensatie tot 2015
3.2
Wijzigingen in de Participatiewet sinds 1 januari 2015
3.3
Conclusie: de Participatiewet

58
58
61
62

4

Doelgroep en inzet van beide instrumenten
4.1
Inleiding
4.2
Doelgroep
4.3
Inzet instrumenten
4.4
Conclusie: Inzet van beide instrumenten en loonwaardeontwikkeling
bij de inzet van loonkostensubsidie

65
65
66
67

Ontwikkeling arbeidsparticipatie en inzet instrumenten
5.1
Vergelijkbare groepen in de Wajong en de Participatiewet
5.2
Bruto effectiviteit
5.3
Conclusie: ontwikkeling arbeidsparticipatie en inzet
loondispensatie en loonkostensubsidie

82
82
83

5

6

Ervaringen met loonkostensubsidie en loondispensatie
6.1
Ervaringen van werknemers
6.2
Ervaringen van werkgevers

81

van
87
88
88
110

6.3
6.4
6.5

7

Ervaringen van uitvoeringsorganisaties
120
Context
128
Conclusies: aanwijzingen voor de effectiviteit van loondispensatie en
loonkostensubsidie
131

Netto effectiviteitsmeting
134
7.1
Inleiding
134
7.2
Verwachte effecten en context
136
7.3
Cohort 2014 en cohort 2015 en eerste helft 2016
141
7.4
Kans op het vinden van een baan met en zonder loondispensatie of
loonkostensubsidie
141
7.5
Baanbehoud met en zonder loonkostensubsidie en loondispensatie 149
7.6
Conclusie: effectiviteit van loondispensatie en loonkostensubsidie
157

Bijlage A. Deelvragen

160

Bijlage B. Afbakening onderzoekspopulatie

163

Bijlage C. Persoonskenmerken doelgroep

165

Bijlage D. Definitie en kwaliteit van de proxy

168

Bijlage E. Persoonskenmerken cohorten

172

Bijlage F. Kenmerken hoofdbaan van de cohorten

178

Bijlage G. Gebruikte databestanden

185

Bijlage H. Technische verantwoording

187

Bijlage I. Onderzoeksverantwoording interviews met werknemers, werkgevers en
uitvoeringsorganisaties
192
Literatuurlijst

6

|

210

&

Managementsamenvatting
Inleiding
De Tweede Kamer heeft in februari 2014 de regering gevraagd onderzoek te doen
naar de effectiviteit van loondispensatie en loonkostensubsidie en de Kamer hierover 3 jaar na inwerkingtreding van de Participatiewet te informeren. Sinds de inwerkingtreding van de Participatiewet (in januari 2015) bestaan de instrumenten
loonkostensubsidie en loondispensatie naast elkaar. Loondispensatie is beschikbaar voor mensen die zijn ingestroomd in de Wajong vóór 2015 en arbeidsvermogen hebben. Zij vallen onder de dienstverlening van het UWV. Sinds 1 januari
2015 is de Participatiewet ingevoerd en sindsdien geldt voor mensen met een arbeidsbeperking die niet zelfstandig 100% van het WML kunnen verdienen dat voor
hen het instrument loonkostensubsidie beschikbaar is.
Onderhavig rapport bevat de resultaten van dit door APE Public Economics en De
Beleidsonderzoekers uitgevoerde onderzoek. Doel van dit onderzoek is een goed
onderbouwd inzicht te geven in de effectiviteit en werking van beide instrumenten.
Een zuivere netto effectiviteitsstudie op basis van een Randomised Controlled Trial,
waarmee onomstotelijk is vast te stellen welk instrument het meest effectief is, is
niet mogelijk. De instrumenten zijn namelijk niet tegelijkertijd ingezet voor dezelfde
groepen jonggehandicapten. Loondispensatie wordt ingezet in de Wajong, waarin
instroom van jonggehandicapten met arbeidsmogelijkheden mogelijk was tot 1 januari 2015. Loonkostensubsidie wordt ingezet in de Participatiewet, waarin jonggehandicapten met arbeidsmogelijkheden vanaf 1 januari 2015 terecht komen. Een
volledig vergelijkbare controlegroep is er daarom niet. Om een onderzoek te doen
met zoveel mogelijk zeggingskracht is daarom gebruik gemaakt van de effectladder1.

1

Van Yperen en Veerman (2008). Deze effectladder geeft een kader waarin de effectiviteit van interventies is ingedeeld in een aantal niveaus. Het onderzoek naar de effectiviteit van loonkostensubsidie en loondispensatie is zo ingericht dat we in elk geval op
niveau 1 tot en met 3 heldere en betrouwbare uitspraken kunnen doen, en zo goed
mogelijk op het vierde niveau. Op niveau 1 van de effectladder is de aard van de interventie nader omschreven en gespecificeerd (‘goed beschreven’). Op niveau 2 van de
effectlader gaat het om een aannemelijk verhaal dat de interventie kan werken (‘goed
onderbouwd’). Op niveau 3 zijn er cijfers beschikbaar die laten zien dat de doelgroep
wordt bereikt, dat de doelen van de interventie worden gerealiseerd, dat er weinig clienten afhaken en dat cliënten tevreden zijn (‘effectief volgens eerste aanwijzingen’).
Op niveau vier is er sprake van een goed omschreven, theoretisch onderbouwde en in
de praktijk getoetste aanpak waarbij bovendien is aangetoond dat de interventie beter
is dan geen interventie of een andere interventie (‘bewezen effectief’).

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 7

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethode
Het onderzoek heeft tot doel de volgende hoofdvragen te beantwoorden:
1. Wat is de effectiviteit en werking van loonkostensubsidie op grond van de
Participatiewet respectievelijk loondispensatie op grond van de Wajong?
2. In welke mate verschilt de effectiviteit van het instrument loonkostensubsidie op grond van de Participatiewet van de effectiviteit van het instrument loondispensatie op grond van de Wajong, in termen van baankans,
baanbehoud en ontwikkeling van de productiviteit?
3. Wat zijn ervaringen van werkgevers, cliënten en uitvoerders met loonkostensubsidie op grond van de Participatiewet respectievelijk loondispensatie op grond van de Wajong?
Deze hoofdvragen zijn uitgewerkt in 23 deelvragen, die we in het volgende hoofdstuk beantwoorden.
Het onderzoek bestond uit vijf onderzoeksmethoden en is uitgevoerd tussen okto-

ber 2016 en september 2018.
1. Een literatuur- en documentenstudie. Doel hiervan was het zo goed mogelijk
beschrijven van de instrumenten en het vinden van theoretische aanwijzingen voor
effectiviteit.
2. Bestandskoppelingen en beschrijvende kwantitatieve analyses. Doel hiervan
was het kwantitatief beschrijven van de doelpopulatie, het gebruik en de effecten
van loondispensatie en loonkostensubsidie.
3. Diepte-interviews met acht werkgevers. Doel hiervan is het vergelijken van de
ervaringen met loondispensatie en loonkostensubsidie en het verkrijgen van inzicht
in de werking van deze instrumenten voor werkgevers.
4. Casestudies in acht arbeidsmarktregio’s. Doel is het beschrijven van de uitvoering en context waarbinnen de instrumenten worden ingezet, de ervaringen van
uitvoerders, werkgevers en werknemers en het vinden van kwalitatieve aanwijzingen voor de werking en effectiviteit. Per regio is gesproken met twee gemeenten
en het UWV en per uitvoeringsorganisatie zoveel als mogelijk met 2 werkgevers en
2 werknemers. In totaal hebben 101 interviews plaatsgevonden. Er zijn 8 regionale
UWV-kantoren geïnterviewd, 16 gemeenten, 46 werkgevers en 31 werknemers.
Deze aantallen zijn te klein om te spreken over een representatieve steekproef, wel
geven ze een dekkend beeld van wat er speelt in de uitvoeringspraktijk.
5. Multivariate analyses. Om de baankans en inzet van de instrumenten en het effect van beide instrumenten op baanbehoud te onderzoeken hebben we multivariate analyses uitgevoerd. Om een goede vergelijking te maken was het nodig dat
deel van de Participatiewet-populatie te selecteren dat zoveel mogelijk gelijksoortig is aan Wajongers met arbeidsvermogen. We noemen dit de ‘quasi-Wajongers’.

8

|

&

Om deze groep van quasi-Wajongers te construeren is gekeken naar leeftijd, het
schoolverleden en een TOG-indicatie op jongere leeftijd2.
Doel van dit onderzoek is vast te stellen of de instrumenten het beoogde effect
hebben en inzicht te krijgen in de mate waarin de effectiviteit van loonkostensubsidie en loondispensatie verschilt. Hieronder beschrijven we samengevat de resultaten en conclusies van dit kwalitatieve en kwantitatieve onderzoek.
Goed beschreven en goed onderbouwd: wat is de beleidstheorie van loonkostensubsidie en loondispensatie?
Loonkostensubsidie en loondispensatie zijn instrumenten die worden ingezet als
onderdeel van activerend arbeidsmarktbeleid voor mensen die wel arbeidsvermogen hebben, maar die niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen. Het doel en de werking van beide instrumenten komen in belangrijke mate
overeen. Loonkostensubsidie en loondispensatie zijn vooral gericht op de werkgever: het doel is de loonkosten voor de werkgever in overeenstemming te brengen
met de productiviteit van de werknemer. Per saldo betaalt een werkgever bij beide
instrumenten in beginsel alleen de vastgestelde loonwaarde. Dit betekent dat de
netto loonlasten voor arbeid van mensen met een arbeidsbeperking lager zijn voor
werkgevers door dispensatie of compensatie door middel van een subsidie in vergelijking met betaling van het wettelijk minimumloon. Dit moet de drempel voor
werkgevers verlagen om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen en
te houden. De bedoeling is dat dit uiteindelijk leidt tot een hogere arbeidsparticipatie van mensen met een arbeidsbeperking.
Uit literatuuronderzoek blijkt dat compensatie of dispensatie op de loonkosten
deels teniet wordt gedaan door (administratieve) handelingen die samenhangen
met het in dienst nemen en houden van een werknemer met een arbeidsbeperking
die de werkgever tijd en daarmee geld kosten. Verder blijkt uit de literatuur dat
werkgevers loonkostensubsidie en loondispensatie niet ervaren als motivatie om
mensen aan te nemen. Werkgevers zien de instrumenten eerder als financiële compensatie en belangrijke randvoorwaarde voor het in dienst nemen en houden van
iemand met een beperking.
Naast deze beoogde financiële prikkel voor werkgevers gaan er van de instrumenten ook financiële prikkels uit voor mensen met een arbeidsbeperking om hen te
stimuleren te gaan werken vanuit de uitkering en aan werkenden om méér te gaan
werken. Uit de literatuur blijkt dat de financiële prikkel om meer te gaan werken
niet altijd tot uiting komt. Dit heeft vooral te maken met de inregeling van loonkostensubsidie en loondispensatie binnen de Participatiewet en de Wajong. Bovendien
2

De TOG staat voor Tegemoetkoming Ouders Gehandicapte kinderen. Uit eerder onderzoek van APE (De Jong et al. , 2006) is gebleken dat (minstens) 91% van degenen van
wie de TOG was beëindigd door het bereiken van de leeftijd 18 jaar zijn toegetreden
tot de Wajong. Het gaat om de TOG van voor april 2010.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 9

is de prikkel voor werknemers complex, en voor mensen met een arbeidsbeperking
vaak té complex om te begrijpen: werknemers begrijpen vaak onvoldoende wat zij
moeten doen om tot een hoger inkomen te komen. Dat betekent dat de financiële
prikkel onvoldoende effectief is in het uitlokken van het gewenste gedrag.
Uitvoeringsorganisaties hebben een taak om werkzoekenden te ondersteunen bij
het vinden van werk. Van de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie
zelf gaat geen prikkel voor gemeenten en UWV uit. Door de manier waarop de Participatiewet is ingericht, zijn gemeenten financieel gebaat bij zoveel mogelijk uitstroom uit de uitkering. Voor gemeenten betekent uitstroom naar werk, en vervolgens de ontwikkeling tot een hogere productiviteit, winst in de vorm van bespaarde
uitkeringslasten3.( Dit is ongeacht het instrument dat daarvoor wordt ingezet: de
prikkel werkt bij loonkostensubsidie, maar zou ook werken bij loondispensatie in
de context van de Participatiewet.
De inzet van loonkostensubsidie ten behoeve NUG’ers levert de gemeente geen
besparing op. Integendeel; de loonkostensubsidie komt ten laste van het lump sum
budget inkomensdeel Participatiewet.. Voor UWV gelden deze financiële prikkels
niet omdat Wajong-uitkeringen niet op lump sum basis worden bekostigd.
Op basis van de beleidstheorie vinden we weinig steun voor de aanname dat loonkostensubsidie en loondispensatie werkgevers motiveren om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen en te houden. Wel blijkt uit de literatuur dat
loonkostensubsidie en loondispensatie fungeren als noodzakelijk randvoorwaarde
om werkgevers te laten overwegen iemand met een beperking in dienst te nemen.
De prikkel die van de instrumenten uit moet gaan om werkzoekenden te stimuleren
te gaan werken en werkenden te stimuleren meer te gaan werken blijkt niet altijd
op te gaan en bovendien voor de doelgroep vaak te complex om te begrijpen en
daarmee vaak te complex om effect te kunnen hebben op mensen met een arbeidsbeperking. Op basis van de literatuur kunnen we niet concluderen dat het ene instrument meer potentie heeft dan het andere instrument of omgekeerd.
Zijn loonkostensubsidie en loondispensatie effectief volgens eerste aanwijzingen?
Een belangrijk onderdeel van dit onderzoek waren gesprekken met uitvoeringsorganisaties, werkgevers en werknemers in acht arbeidsmarktregio’s. Op basis van
deze gesprekken en op basis van beschikbaar cijfermateriaal kunnen we uitspraken
doen over de mate waarin de instrumenten effectief zijn volgens eerste aanwijzingen.
Het wordt door zowel werkgevers als uitvoeringsorganisaties heel belangrijk geacht
dat er sprake is van financiële compensatie voor werkgevers voor de verminderde

3

Wanneer het betaalde bedrag aan loonkostensubsidie lager is dan de uitkeringslasten
voor de persoon om wie het gaat.

10

|

&

inzetbaarheid van werknemers met een arbeidsbeperking. Zonder financiële compensatie zouden de meeste werkgevers waarschijnlijk geen mensen met een arbeidsbeperking in dienst nemen, zeggen zowel werkgevers als uitvoeringsorganisaties. Werkgevers zijn tevreden met beide instrumenten. Dit wijst op de effectiviteit
van zowel loonkostensubsidie als loondispensatie om werkgevers te verleiden mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. De administratieve lasten bij
loondispensatie zijn voor werkgevers lager, maar dit weegt volgens de meeste
werkgevers niet op tegen de voordelen van loonkostensubsidie voor de werknemer. Grote werkgevers hebben vaak meer moeite met loonkostensubsidie, omdat
zij te maken kunnen hebben met meerdere gemeenten, die gebruik maken van
flankerende regelingen die, als gevolg van de decentralisatie van de Participatiewet, qua inzet en uitvoering af kunnen wijken.
Op dit moment is het aantal tijdelijke contracten van mensen met loonkostensubsidie en loondispensatie vrij groot4. De instrumenten moeten zich bewijzen op de
langere termijn wanneer het gaat om het duurzaam in dienst houden van werknemers met een arbeidsbeperking.
De financiële prikkel voor werkzoekenden en werknemer heeft effect: volgens betrokkenen van uitvoeringsorganisaties zijn financiële overwegingen één van de motieven die mensen met een arbeidsbeperking kunnen hebben om te gaan werken
vanuit een uitkeringssituatie. Ook werknemers zelf zeggen dat ze het verdienen van
een (eigen) inkomen heel belangrijk vinden. Andere motieven zijn ook heel belangrijk bij de overweging van mensen om (meer uren per week) te gaan werken, zoals
plezier in het werk en het gevoel hebben er (weer) bij te horen. De mate waarin de
instrumenten er in slagen om de werknemer, in diens beleving, daadwerkelijk voldoende te belonen voor het werk dat zij doen, verschilt. Gaan werken vanuit een
uitkeringssituatie of meer uren per week gaan werken, loont niet altijd voor de
werknemer. De mate waarin werken loont is afhankelijk van de loonwaarde en het
aantal uur per week dat de werknemer werkt, en de inregeling van loonkostensubsidie en loondispensatie binnen het regime van de Participatiewet en de Wajong.
Elke inkomensstijging is waardevol wanneer je weinig inkomen hebt, maar tegelijkertijd roept de veelal beperkte inkomensstijging vragen op over de mate waarin
financiële motieven voldoende zijn om de werknemer daadwerkelijk te stimuleren
om meer te gaan werken. Daar komt bij dat een inkomensstijging tot gevolg kan
hebben dat toeslagen worden afgebouwd, met een netto inkomensverlies tot gevolg5.
Vanuit het klantperspectief geredeneerd heeft loonkostensubsidie duidelijk de
voorkeur boven loondispensatie. De geraadpleegde gemeenten zijn daar heel duidelijk over. Ook de geraadpleegde werkgevers en UWV geven over het algemeen
4

5

Maar ook zonder loonkostensubsidie en loondispensatie hebben steeds meer werkenden een flexibel of tijdelijk contract.
Dit is de ‘armoedeval’, die ook vaak optreedt bij andere mensen die gaan werken vanuit
een uitkeringssituatie.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 11

de voorkeur aan loonkostensubsidie boven loondispensatie. Dit ondanks de complexiteit van het instrument loonkostensubsidie voor met name grotere werkgevers, die met diverse gemeenten te maken hebben. Betrokkenen zijn van mening
dat loonkostensubsidie beter rekening houdt met de kwetsbare werknemers doordat er (vaak) sprake is van één inkomstenbron, in tegenstelling tot loondispensatie,
waar de werknemer altijd met twee inkomstenbronnen te maken heeft. Voor de
eigenwaarde van werknemers is het van belang dat zij hun volledige salaris van de
werkgever ontvangen en zij zich daarmee gelijkwaardig voelen aan hun collega’s.
Bovendien vinden betrokkenen loonkostensubsidie eerlijker, doordat zij dezelfde
arbeidsvoorwaarden hebben als hun collega’s. Dit is bij loondispensatie vaak niet
het geval.
Loonkostensubsidie brengt kosten mee voor gemeenten die zij moeten financieren
vanuit het BUIG-budget. De hoogte van de loonkostensubsidie is afhankelijk van de
loonwaarde en het aantal uur per week dat de werknemer werkt. Gemeenten hebben er belang bij om werknemers uit de uitkering te laten stromen en vinden onafhankelijkheid van de gemeente ook voor de klant van belang, maar tegelijkertijd
proberen gemeenten de kosten aan loonkostensubsidie te beperken. In de praktijk
blijkt een deel van de gemeenten erop te sturen om werknemers te bemiddelen
naar een baan voor ongeveer 28 uur per week: het punt waarop de werknemer net
uit de uitkering is en de loonkostensubsidie voor gemeenten laag is. Dit kan werknemers belemmeren in hun professionele ontwikkeling en in het ontplooien van
hun verdiencapaciteit. Desondanks werkt 40 procent van de werknemers die met
loonkostensubsidie aan het werk is fulltime.
Op basis van de gesprekken met werkgevers, werknemers en uitvoeringsorganisaties concluderen we dat loonkostensubsidie de voorkeur geniet boven loondispensatie. Het instrument is minder complex voor werknemers en voelt eerlijker omdat
de werknemers volledig in dienst zijn bij de werkgevers en volledig loon krijgen van
de werkgever, inclusief opbouw van aanvullend pensioen en sociale verzekeringsrechten. Dit is voor de geraadpleegde uitvoeringsorganisatie en de meerderheid
van de werkgevers die we gesproken hebben de belangrijkste reden om loonkostensubsidie te verkiezen boven loondispensatie. Op de vraag naar effectiviteit volgens eerste aanwijzingen concluderen we, op basis van ons kwalitatieve onderzoek,
dat loonkostensubsidie effectiever is dan loondispensatie.
Hoe bewezen effectief zijn loonkostensubsidie en loondispensatie?
Om niveau vier van de effectladder (bewezen effectiviteit) te bereiken is het van
belang om een zo goed mogelijke vergelijking te maken tussen een groep jonggehandicapten voor wie loondispensatie is ingezet en een vergelijkbare groep voor
wie loonkostensubsidie is ingezet. Beide instrumenten zijn niet tegelijkertijd ingezet voor vergelijkbare groepen jonggehandicapten. Loondispensatie wordt ingezet
in de Wajong, waarin instroom van jonggehandicapten met arbeidsmogelijkheden

12

|

&

mogelijk was tot 1 januari 2015. Loonkostensubsidie wordt ingezet in de Participatiewet, waarin jonggehandicapten met arbeidsmogelijkheden vanaf 1 januari 2015
terecht komen. Een zuivere vergelijking van de instrumenten loondispensatie en
loonkostensubsidie is daarom niet mogelijk. Dat zou een onderzoeksopzet vereisen
waarbij alleen het instrument (loonkostensubsidie of loondispensatie) varieert en
alle andere omstandigheden gelijk blijven. Omdat een dergelijke opzet niet mogelijk is, hebben we geprobeerd om zo goed mogelijk toch een vergelijking te maken
tussen de groep van voor 1 januari 2015 en de groep van na 1 januari 2015. We
hebben daarom gekeken naar de mensen van 18 t/m 22 jaar (bij instroom in de
Wajong of de Participatiewet) en die een TOG-indicatie hadden op jongere leeftijd
en/of vso hebben gevolgd.6 Met deze afbakening of ‘proxy’ hebben we, gegeven de
beschikbare gegevens, zo goed mogelijk vergelijkbare cohorten geconstrueerd. Er
zijn echter aanwijzingen voor een beperkte vergelijkbaarheid van de cohorten. Het
cohort Wajong 2014 is kleiner dan het cohort Participatiewet 2015 en het cohort
Participatiewet 2016. Verschillen in de toelatingscriteria tussen de Wajong en de
Participatiewet lijken hier een voor de hand liggende verklaring voor. Een belangrijke beperking is dat we geen informatie hebben over diagnose en aard van de
beperking. Als deze informatie wel beschikbaar was geweest dan hadden we dit
verder kunnen onderzoeken en de proxy mogelijk nog beter kunnen maken.
Bij benadering zijn de cohorten vergelijkbaar en bieden zij de basis voor de effectiviteitsanalyse. Deze houdt in dat we voor de cohorten onderzoeken hoe lang het
duurt vanaf instroom in de Wajong of Participatiewet tot het vinden van een baan
(baankans) en als er dan een baan is gevonden onderzoeken we de verschillen in
het baanbehoud tussen beide cohorten. Om een zo goed mogelijke vergelijking te
maken is stapsgewijs gecorrigeerd voor verschillen in persoonskenmerken en baankenmerken (tussen en binnen de cohorten) en voor de conjunctuur.
De inzet van loonkostensubsidie of loondispensatie valt altijd samen met een baan.
Bij de analyses van de kans op een baan kunnen we dus niet spreken van causale
effecten van loondispensatie en loonkostensubsidie.
Van de mensen die voldoen aan de proxy en die in 2014 de werkregeling (eventueel
via de studieregeling) van de Wajong zijn ingestroomd heeft binnen 1,5 jaar na instroom 13% een baan gevonden zonder loondispensatie en 15% met loondispensatie. Van de mensen die voldoen aan de proxy en die tussen 1 januari 2015 en 1 juli
2016 de Participatiewet zijn ingestroomd heeft 33% binnen 1,5 jaar na instroom
een baan zonder loonkostensubsidie en 12% met loonkostensubsidie. Binnen het

6

In de vergelijking blijft een deel van de groep NUG’ers buiten beeld. Alleen de NUG’ers
voor wie in het kader van de Participatiewet een voorziening is ingezet of NUG'ers met
een advies beschut werk worden in de vergelijking meegenomen.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 13

Participatiewet cohort is dus een groter deel aan het werk gegaan. Dit kan te maken
hebben met het verschil in financiële prikkel In de Participatiewet en de Wajong.
Het kan ook een aanwijzing zijn dat de mensen in het cohort Participatiewet, ondanks dat zij voldoen aan de proxy, kansrijker/minder beperkt zijn dan de mensen
in het cohort Wajong.
Na correctie voor verschillen in de persoonskenmerken binnen en tussen de cohorten, verschillen in baankenmerken en verschillen in conjunctuur heeft het cohort
Wajong minder kans (naar schatting gemiddeld 69% minder) op een baan zonder
instrument dan het cohort Participatiewet, maar meer kans (naar schatting gemiddeld 141% meer) op een baan met een instrument. Uitgaande van een vergelijkbare verdiencapaciteit tussen beide cohorten betekent dit dat het instrument loonkostensubsidie in de Participatiewet in de waarnemingsperiode minder vaak wordt
ingezet dan het instrument loondispensatie in de Wajong.
Misschien opmerkelijk is het aantal mensen in de cohorten dat werk vindt zonder
loondispensatie of loonkostensubsidie. Het blijkt dat een behoorlijk aantal mensen
met de juiste begeleiding erin slaagt in een reguliere baan het WML te verdienen.
Dit biedt de mogelijkheid om de effectiviteit van de inzet van loonkostensubsidie
en loondispensatie op het behoud van werk te onderzoeken. Dit doen we door de
duur van het behoud van werk van mensen die binnen de Participatiewet met en
zonder loonkostensubsidie aan het werk zijn en mensen die binnen de Wajong met
en zonder loondispensatie aan het werk zijn te vergelijken.
De belangrijkste conclusies met betrekking tot het baanbehoud zijn als volgt:
• Rekening houdend met samenstellingseffecten, persoons- en baankenmerken en conjunctuur hebben de quasi-Wajongers met loonkostensubsidie in het cohort Participatiewet naar schatting 55% minder kans op beeindiging van het werk binnen 360 dagen dan quasi-Wajongers zonder
loonkostensubsidie. Loonkostensubsidie bevordert daarmee aantoonbaar
de duurzaamheid van arbeidsparticipatie van de quasi-Wajongers in de
Participatiewet.
• Rekening houdend met samenstellingseffecten, persoons- en baankenmerken en conjunctuur hebben de Wajongers met loondispensatie in het
cohort Wajong naar schatting 36% minder kans op beëindiging van het
werk binnen 360 dagen dan Wajongers zonder loondispensatie. Loondispensatie bevordert daarmee aantoonbaar de duurzaamheid van arbeidsparticipatie van Wajongers met arbeidsvermogen.
We vinden dus in de gemeten periode empirische ondersteuning voor beide instrumenten voor wat betreft de kans op behoud van werk. Het verschil in baanbehoud voor mensen met en zonder loonkostensubsidie in cohort Participatiewet is

14

|

&

groter dan het verschil in baanbehoud met en zonder loondispensatie in de Wajong. Dit indiceert een grotere effectiviteit van loonkostensubsidie in vergelijking
tot loondispensatie in de duur van het baanbehoud. Deze conclusie kan echter
niet zo hard getrokken worden, omdat er verschillen zijn waarvoor niet kan worden gecorrigeerd in de analyse zoals het verschil in financiële prikkels in de Participatiewet en de Wajong. Daarnaast is een belangrijke beperking dat er geen informatie beschikbaar is over de diagnose of de aard van de beperking.
Slotconclusie
In dit onderzoek is op verschillende wijzen inzicht gegeven in de verschillen in de
effectiviteit van de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie. Dit hebben we gedaan aan de hand van de effectladder. Dit betekent dat datatriangulatie
is toegepast: we hebben verschillende bronnen gebruikt om de instrumenten te
onderzoeken (bestaande documenten en onderzoeken, gesprekken in de arbeidsmarktregio’s, beschrijvende kwantitatieve bronnen en verklarende statistiek).
Wanneer we puur naar de beleidstheorie van de beide instrumenten kijken, dan
blijkt dat er geen verschillen zijn tussen de instrumenten. Bij de analyse van de
werking van de instrumenten in de uitvoeringspraktijk blijkt loonkostensubsidie
de voorkeur te hebben van de meeste uitvoeringsorganisaties en de meeste werkgevers. Voor werknemers is loonkostensubsidie prettiger omdat het minder complex is en eerlijker voelt. We constateren op basis van de effectiviteitsanalyse tenslotte dat beide instrumenten aantoonbaar een positief effect hebben op behoud
van werk. Bij de inzet van loonkostensubsidie binnen de Participatiewet lijkt het
positieve effect op baanbehoud groter dan bij de inzet van loondispensatie binnen de Wajong in de gemeten periode. We kunnen echter niet concluderen dat
dit aan de het verschil tussen loonkostensubsidie of loondispensatie ligt. Een belangrijke reden is dat het niet mogelijk is om te controleren voor verschillen in financiële prikkels in de Wajong en de Participatiewet.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 15

Conclusies per onderzoeksvraag
Effectladder niveau 1: Deelvragen om loonkostensubsidie en loondispensatie goed
te beschrijven
1. Wat is het doel van loonkostensubsidie en loondispensatie?
Loonkostensubsidie en loondispensatie zijn beschikbaar voor mensen die wel arbeidsvermogen hebben, maar die niet in staat zijn om het wettelijk minimumloon
(WML) te verdienen. Het doel voor beide instrumenten is om de werkgever financieel te compenseren voor de verminderde productiviteit van werknemers met een
arbeidsbeperking. De werkgever betaalt in beide systemen in beginsel alleen de
vastgestelde loonwaarde. Dit moet de drempel voor werkgevers verlagen om mensen met een arbeidsbeperking aan te nemen, wat moet leiden tot een hogere uitstroom van mensen met een arbeidsbeperking naar regulier werk.
2. Wat is de doelgroep van loonkostensubsidie en loondispensatie?
De doelgroep van loondispensatie zijn mensen in de Wajong met arbeidsvermogen
die niet zelfstandig het wettelijk minimum loon kunnen verdienen. De doelgroep
van loonkostensubsidie zijn de mensen die vallen onder de Participatiewet en die
niet in staat zijn zelfstandig het wettelijk minimum loon te verdienen, maar die wel
arbeidsvermogen hebben.
3. Binnen welke context en randvoorwaarden worden loonkostensubsidie en
loondispensatie ingezet?
Het UWV is verantwoordelijk voor de inzet en uitvoering van het instrument loondispensatie. De doelgroep waarvoor zij verantwoordelijk zijn wordt geleidelijk kleiner omdat met ingang van de Participatiewet de Wajong is gesloten voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen. Het inkomen van de werknemer bestaat uit
twee componenten: het loon dat past bij de arbeidsproductiviteit van de werknemer betaald door de werkgever en een aanvullende uitkering betaald vanuit de
overheid om het loon aan te vullen tot 70% bruto WML. Over de aanvullende uitkering bouwt de werknemer geen aanvullend pensioen en sociale verzekeringsrechten op.
Gemeenten in Nederland zijn sinds 1 januari 2015 verantwoordelijk voor de inzet
en uitvoering van het instrument loonkostensubsidie. De doelgroep waarvoor zij
verantwoordelijk zijn wordt geleidelijk groter door de instroom van de nieuwe doelgroep. Dit zijn de mensen die voorheen onder de Wajong en Wsw vielen. Bij

16

|

&

loonkostensubsidie ontvangt de werknemer het reguliere functieloon van de werkgever. De werkgever ontvangt subsidie ter compensatie van de verminderde arbeidsproductiviteit van de werknemer. De werknemer bouwt een aanvullend pensioen over het volledige brutoloon op en volledige sociale verzekeringsrechten.
4. Op welke wijze en hoe vaak worden loonkostensubsidie en loondispensatie
door gemeenten, respectievelijk UWV ingezet?
Op 1 januari 20167 werd door de gemeenten voor 1.883 mensen het instrument
loonkostensubsidie ingezet. Op datzelfde moment zette UWV het instrument loondispensatie voor 6.177 mensen in de Wajong2010 in8. In juni 2018 werd voor
13.870 mensen het instrument loonkostensubsidie (inclusief forfaitaire loonkostensubsidie) ingezet9.
5. Welke andere re-integratie instrumenten worden samen met loonkostensubsidie en loondispensatie ingezet? Hoe vaak en bij welke doelgroepen?
Beide instrumenten worden over het algemeen vaak samen met begeleiding door
een jobcoach ingezet. Van de mensen die werken met loondispensatie werd bijna
60% ook ondersteund door een jobcoach op 1 januari 2016. Voor de mensen die
met loonkostensubsidie werken, op hetzelfde moment, verwachten we dat dit percentage ongeveer gelijk is. Echter kunnen we hier geen uitspraken over doen omdat
de beschikbare gegevens hier onvoldoende betrouwbaar over zijn. Uit gesprekken
met tien gemeenten blijkt dat de inzet van een jobcoach voor de mensen die met
loonkostensubsidie werken veel voorkomend is.

Effectladder niveau 2: Deelvragen om loonkostensubsidie en loondispensatie goed
te onderbouwen
6. Wat is de beleidstheorie/interventietheorie van loonkostensubsidie en
loondispensatie? Met andere woorden: via welke mechanismen zouden
loonkostensubsidie en loondispensatie de arbeidsparticipatie van de doelgroep kunnen verhogen?

7

8
9

Het peilmoment 1 januari 2016 is gekozen omdat we in Hoofdstuk 5 en 7 groepen mensen (cohorten) volgen over een tijdsperiode van anderhalf jaar vanaf het instroommoment in 2014 (Wajong), 2015 en 2016 (Participatiewet). Begin 2016 komt in de onderzoeksperiode van alle drie de cohorten voor. Hierdoor is dit een natuurlijk en recent
peilmoment binnen de onderzoeksperiode voor een beschrijving van de cohorten en
de doelgroepen.
oWajong wordt hier buiten beschouwing gelaten.
http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=83062NED&LA=NL

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 17

Loonkostensubsidie en loondispensatie zijn instrumenten die worden ingezet als
onderdeel van activerend arbeidsmarktbeleid voor mensen die wel arbeidsvermogen hebben, maar niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen. Het doel en de werking van beide instrumenten komen in belangrijke mate
overeen. Loonkostensubsidie en loondispensatie zijn vooral gericht op de werkgever: het doel is de loonkosten voor de werkgever in overeenstemming te brengen
met de productiviteit van de werknemer. Per saldo betaalt een werkgever bij beide
instrumenten in beginsel alleen de vastgestelde loonwaarde. Dit betekent dat de
kosten van de arbeid van mensen met een arbeidsbeperking lager zijn dan het minimumloon voor werkgevers. Dit moet de drempel voor werkgevers verlagen om
mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen en te houden. Dit moet uiteindelijk leiden tot een hogere arbeidsparticipatie van mensen met een arbeidsbeperking.
Naast deze prikkel voor werkgevers gaan er van de instrumenten ook prikkels uit
naar mensen met een arbeidsbeperking om hen te stimuleren te gaan werken en
aan werkenden om méér te gaan werken. Zij kunnen wanneer zij gaan werken of
meer gaan werken een hoger inkomen verwerven dan zij ontvangen vanuit de Participatiewet of de Wajong.
Van de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie zelf gaat geen prikkel
voor gemeenten en UWV uit.
7. Welke aanwijzingen zijn er in de literatuur voor de effectiviteit van loonkostensubsidie en loondispensatie?
Uit literatuuronderzoek blijkt dat de besparing op de loonkosten deels teniet wordt
gedaan door (administratieve) handelingen die samenhangen met het in dienst nemen en houden van een werknemer met arbeidsbeperkingen die de werkgever tijd
en geld kosten. Verder blijkt uit de literatuur dat de werkgevers loonkostensubsidie
en loondispensatie niet ervaren als motivatie om mensen aan te nemen. Werkgevers zien de instrumenten eerder als financiële compensatie en belangrijke randvoorwaarde voor het in dienst nemen en houden van iemand met een beperking.
Naast deze beoogde prikkel voor werkgevers gaan er van de instrumenten ook prikkels uit naar mensen met een arbeidsbeperking om hen te stimuleren te gaan werken en aan werkenden om méér te gaan werken. Uit de literatuur blijkt dat de prikkel om meer te gaan werken niet altijd tot uiting komt. Dit heeft vooral te maken
met de inregeling van loonkostensubsidie en loondispensatie binnen de Participatiewet en de Wajong. Bovendien is de prikkel voor werknemers complex, en voor
mensen met een arbeidsbeperking vaak té complex om te begrijpen.

18

|

&

Uitvoeringsorganisaties hebben een taak om werkzoekenden te ondersteunen bij
het vinden van werk. Van de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie
zelf gaat geen prikkel voor gemeenten en UWV uit. Door de manier waarop de Participatiewet is ingericht, zijn gemeenten financieel gebaat bij zoveel mogelijk uitstroom uit de uitkering. Daar staan echter kosten tegenover voor de inzet van loonkostensubsidie. Er is op dit moment geen directe financiële prikkel voor UWV om
instroom uit de Wajong te stimuleren.

Effectladder niveau 3: Deelvragen om aanwijzingen te vinden voor de effectiviteit
van loonkostensubsidie en loondispensatie
8. Wat is de uitkomst van een kwalitatieve vergelijking van de ervaringen met
loondispensatie en loonkostensubsidie?
Financiële vooruitgang is één van de motieven om aan het werk te gaan vanuit de
uitkering en om te blijven werken. Daarnaast spelen ook andere motieven een rol,
zoals intrinsieke motivatie en plezier in het werk. Dit geldt zowel voor mensen die
werken met loonkostensubsidie als voor de mensen die werken met loondispensatie. Het hebben van twee inkomstenbronnen is voor een deel van de Wajongers
lastig. Het wordt door de doelgroep niet altijd begrepen en levert praktische problemen op. Naast de inkomenstechnische problemen die het hebben van twee inkomstenbronnen voor Wajongers met zich mee kan brengen, kan deze werkwijze
ook consequenties hebben voor het zelfbeeld van Wajongers. Voor Wajongers
geldt dat zij slechts een deel van hun inkomen van de werkgever krijgen. Zij realiseren zich vaak terdege dat andere werknemers dus meer salaris ontvangen van de
werkgever. Dit kan Wajongers het gevoel geven dat zij geen volwaardige werknemers zijn en dat zij minder waard zijn dan hun collega’s. Dit wordt volgens een aantal klantmanagers door sommige Wajongers als frustrerend en demotiverend ervaren. Ditzelfde geldt ook voor de loonwaarde: voor sommige Wajongers is het
onverkoopbaar dat zij een verminderde loonwaarde hebben.
Volgens gemeenten en werkgevers is het belangrijk voor de werknemers dat zij het
gevoel hebben erbij te horen. Dat uit zich onder andere in het salaris van de werknemer. Daarom vinden betrokkenen het belangrijk dat de werknemer een volwaardig salaris van de werkgever krijgt, naar rato van het aantal uur dat hij werkt. Werknemers hebben volgens sommigen de neiging om zich te vergelijken met anderen,
en dan merken zij dat ze bij loonkostensubsidie net zoveel verdienen als andere
werknemers. De werknemer merkt zelf niets van de loonkostensubsidie die de gemeente aan de werkgever vergoedt. Volgens gemeenten is dat voor de werknemer
wel zo prettig vanuit praktisch oogpunt.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 19

9. Welke ervaringen hebben werkgevers/uitvoerders/cliënten met de inzet
van beide instrumenten? (Financieel, procesmatig)
Zie vraag 8.
10. Wat zouden werkgevers/uitvoerders/ cliënten ervan vinden als beide instrumenten binnen de Participatiewet naast elkaar bestaan?
Werkgevers zien het liefste één instrument en één uitvoeringsorganisatie. Ze signaleren dat er twee instrumenten zijn die hetzelfde doel dienen, maar die qua opzet en uitvoering van elkaar verschillen en die worden uitgevoerd door twee verschillende uitvoeringsorganisaties. Een aantal geïnterviewde werkgevers geeft aan
dit complex te vinden. Uitvoeringsorganisaties herkennen ook uit hun eigen praktijk
dat werkgevers deze situatie complex vinden. Dit geldt het meeste voor die werkgevers die al lange tijd werkten met loondispensatie en voor wie de invoering van
loonkostensubsidie om die reden verwarrend en erg wennen was. Voor werkgevers
die maar met één instrument te maken hebben geldt dit veel minder. De complexiteit voor werkgevers zit niet alleen in twee instrumenten, maar ook in twee uitvoeringsorganisaties. Werkgevers vragen om eenvoud. De eenvoud is er niet altijd omdat gemeenten beleid rondom loonkostensubsidie en flankerend beleid op eigen
wijze in richten. Zo kunnen er verschillen tussen gemeenten zijn in loonwaardemethodiek, de duur van de proefplaatsing, de mate waarin forfaitaire loonkostensubsidie wordt verstrekt en bijvoorbeeld het recht op een jobcoach.
11. Hoeveel mensen zijn met loondispensatie aan regulier werk geholpen? Onderscheid naar wel/niet begeleid werken, omvang van de dienstbetrekking,
publiek/privaat, tijdelijk(duur)/vast.
UWV zette het instrument loondispensatie voor 6.177 mensen in op 1 januari 2016,
het gaat om de Wajong2010. Bijna 60% van deze mensen kreeg naast loondispensatie begeleiding van een jobcoach. Drie op de tien mensen met loondispensatie
werkt 36 uur per week of meer. 8% werkt minder dan 2 dagen per week. Bijna iedereen (97%) werkt in de private sector. Een kwart van de mensen die met loondispensatie werkt, heeft een vast dienstverband.
12. Hoeveel mensen zijn met loonkostensubsidie aan regulier/nieuw beschut
werk geholpen? Onderscheid naar omvang van de dienstbetrekking, publiek/privaat, tijdelijk(duur)/vast.
Op 1 januari 2016 werd door de gemeenten voor 1.883 mensen het instrument
loonkostensubsidie ingezet. Het grootste deel kreeg enige vorm van begeleiding
(zie ook vraag 5.) Vier op de tien mensen met loonkostensubsidie werkt 36 uur of

20

|

&

meer per week. Slechts 3% werkt minder dan 2 dagen per week. Bijna iedereen
(95%) werkt in de private sector. Een op de vijf mensen die met loonkostensubsidie
werkt, heeft een vast dienstverband.
13. Wat was bij aanvang van plaatsing de productiviteit/loonwaarde10 van de
onderscheiden mensen genoemd in de deelvragen 11 en 12?
De gemiddelde loonwaarde is alleen beschikbaar voor de mensen die aan het werk
zijn met loonkostensubsidie. Van 55% van de mensen die op 1 januari 2016 een
baan met loonkostensubsidie hebben weten we de gemiddelde vastgestelde loonwaarde bij aanvang van de baan. Voor deze groep is de gemiddelde vastgestelde
loonwaarde 56%. De loonwaarde verschilt nauwelijks voor de mensen met een tijdelijk of vast dienstverband, voltijd of deeltijd contract of de mensen die in de publieke dan wel private sector werkzaam zijn.
14. In welke mate hebben de onderscheiden mensen genoemd in de deelvragen 2 en 4 hun productiviteit/loonwaarde11 ontwikkeld?
Van de 524 mensen met loonkostensubsidie die een eerste loonwaarderegistratie
hadden in 2015, neemt voor bijna de helft de loonwaarde over 2 jaar toe met circa
10 procentpunt; voor drie op de tien neemt de loonwaarde over 2 jaar af met circa
10 procentpunt; bij de rest blijft de loonwaarde over twee jaar gelijk.
15. Zijn er instrumenten naast loonkostensubsidie respectievelijk loondispensatie voor de mensen genoemd in de deelvragen 2 en 4 ingezet, zoals jobcoach/begeleiding?
Zie vraag 5, 11 en 12.
Effectladder niveau 4: Deelvragen om te komen tot het niveau bewezen effectief
16. A. Wat zijn de persoonskenmerken van de Wajongers waarvoor gebruik kan
worden gemaakt van loondispensatie en de mensen die onder de Participatiewet vallen en waarvoor gebruik kan worden gemaakt van loonkostensubsidie?
Op 1 januari 2016 zijn er 60.644 Wajong2010-gerechtigden met arbeidsvermogen
die in aanmerking komen voor loondispensatie. Bijna drie kwart van deze mensen
is jonger dan 25 jaar. Iets meer dan de helft van de doelgroep is man. De

10

11

Dit onder voorwaarde dat de bestanden van gemeenten en UWV de loonwaarde bevatten.
Idem.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 21

arbeidsmarktregio’s Rijnmond en Groningen huisvesten de meeste potentiële loondispensatie ontvangers. Een derde van de doelgroep heeft een mbo-opleiding als
hoogste afgeronde opleiding, gevolgd door het basisonderwijs (29%).
Op 1 januari 2016 zijn er 497.007 mensen die onder de Participatiewet vallen.12
Voor deze groep valt op basis van de beschikbare data geen verder onderscheid te
maken naar arbeidsvermogen. Het overgrote deel van de doelgroep Participatiewet
ontvangt een bijstandsuitkering (ruim 95%), een derde ontvangt een re-integratievoorziening in het kader van de Participatiewet en minder dan een procent heeft
een advies beschut werk. Bijna de helft van de mensen is op 1 januari 2016 tussen
de 45 jaar en de AOW-leeftijd, 6% is jonger dan 25 jaar. Iets meer dan de helft van
de doelgroep is vrouw. Groot Amsterdam en Rijnmond zijn de twee arbeidsmarktregio’s waar de meeste mensen wonen die onder de Participatiewet vallen en die
mogelijk in aanmerking komen voor loonkostensubsidie.
16. B. Welke mensen die onder de Participatiewet vallen kunnen gezien
worden als quasi-Wajongers?
De combinatie van de kenmerken leeftijd bij instroom 18 t/m 22 en een TOG-indicatie op jongere leeftijd en/of het gevolgd hebben van vso is de best mogelijke
proxy om mensen in de Participatiewet te selecteren die redelijk vergelijkbaar zijn
met de mensen die in de oude situatie (voor 1 januari 2015) in de Wajong stroomden. Een belangrijke beperking hierbij is dat we geen informatie hebben over diagnose of aard van de beperking.
17. Wat is de effectiviteit van het instrument loondispensatie voor de Wajongpopulatie van UWV? (zie Paragraaf 7.4 en 7.5)
Van de mensen in het cohort Wajong 2014 vindt 15% binnen anderhalf jaar na instroom in de Wajong een baan met loondispensatie en 13% zonder loondispensatie. Het cohort Wajong 2014 bestaat uit de mensen die in 2014 voor het eerst de
Wajong-werkregeling zijn ingestroomd en die voldoen aan de bovengenoemde
kenmerken onder vraag 16B. Er is een aantoonbaar effect van loondispensatie op
de baanduur. De gemiddelde baanduur van de mensen uit het cohort Wajong 2014
die aan het werk zijn gegaan met loondispensatie is langer dan de gemiddelde
baanduur van de mensen uit het cohort die zonder loondispensatie aan het werk
zijn gegaan. Het verschil is naar schatting 72 dagen. Na een jaar heeft 56% van de
mensen die werkt met loondispensatie nog een baan. In de groep zonder loondispensatie is dit 34%.

12

De NUG’ers blijven hier voor een deel buiten beeld. Alleen als een NUG’er een voorziening krijgt in het kader van de Participatiewet (volgens de Statistiek Re-integratie Gemeenten) wordt de persoon hier meegeteld.

22

|

&

Rekening houdend met samenstellingseffecten, persoons- en baankenmerken en
conjunctuur hebben de Wajongers met loondispensatie in het cohort Wajong 36%
minder kans op beëindiging van het werk binnen 360 dagen dan Wajongers zonder loondispensatie. Loondispensatie bevordert daarmee aantoonbaar de duurzaamheid van arbeidsparticipatie van Wajongers met arbeidsvermogen.
18. Wat is de effectiviteit van het instrument loonkostensubsidie voor de gemeentelijke populatie, onderscheiden naar uitkeringsontvangers, niet-uitkeringsgerechtigden en mensen met een advies voor nieuw beschut werk?
(zie Paragraaf 7.4 en 7.5)
Binnen het cohort Participatiewet 2015 en eerste helft 2016 vindt 12% binnen anderhalf jaar na instroom een baan met loonkostensubsidie en 33% zonder loonkostensubsidie. Het cohort bestaat uit de mensen die in 2015 en de eerste helft 2016
voor het eerst de Participatiewet zijn ingestroomd en die voldoen aan de bovengenoemde kenmerken onder vraag 16B. Er is een aantoonbaar effect van loonkostensubsidie op de baanduur. De gemiddelde baanduur van de mensen die in het cohort
werken met loonkostensubsidie is gemiddeld 283 dagen. De mensen die met loonkostensubsidie aan het werk gaan werken naar schatting 114 dagen langer dan
mensen in het cohort die zonder loonkostensubsidie aan het werk gaan. Na een
jaar heeft 65% van de mensen met loonkostensubsidie nog steeds werk. In de groep
zonder loonkostensubsidie is dit 25%.
Rekening houdend met samenstellingseffecten, persoons- en baankenmerken en
conjunctuur hebben de quasi-Wajongers met loonkostensubsidie in het cohort
Participatiewet 55% minder kans op beëindiging van het werk binnen 360 dagen
dan quasi-Wajongers zonder loonkostensubsidie. Loonkostensubsidie bevordert
daarmee aantoonbaar de duurzaamheid van arbeidsparticipatie van de quasi Wajongers in de Participatiewet.
Op basis van de beschikbare databronnen is het niet mogelijk om niet-uitkeringsgerechtigden in beeld te brengen. De groep mensen met een advies voor nieuw
beschut werk is te klein om over te rapporteren.
19. Hoe verschillen de baanvindkans, baanduur en productiviteitstoename/loonwaarde tussen de doelgroep Participatiewet die met een loonkostensubsidie werkt en een vergelijkbare groep uit de Wajong die met
loondispensatie aan de slag is gegaan? Wordt daarbij in vergelijkbare mate
gebruik gemaakt van aanvullende instrumenten? (zie Paragraaf 7.4 en 7.5)

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 23

We kunnen geen uitspraak doen over de baanvindkans van mensen die ofwel van
loondispensatie ofwel van loonkostensubsidie gebruik maken. Iedereen die gebruik
maakt van één van beide instrumenten heeft immers een baan wat de baanvindkans in feite voor beide groepen 100% maakt. We zien wel verschillen tussen beide
groepen in de inzet van beide instrumenten. De kans op een baan met instrument
is hoger voor het cohort Wajong dan voor het cohort Participatiewet, namelijk naar
schatting gemiddeld 37% hoger. Als we voor baan-, persoonskenmerken en conjunctuur corrigeren dan is de kans op een baan met een instrument voor mensen
in cohort Wajong naar schatting gemiddeld 141% hoger dan voor mensen in het
cohort Participatiewet. Uitgaande van een vergelijkbare verdiencapaciteit tussen
beide cohorten betekent dit dat het instrument loonkostensubsidie in de Participatiewet minder vaak wordt ingezet dan het instrument loondispensatie in de Wajong.
We kunnen wel uitspraak doen over het baanbehoud van mensen die ofwel van
loondispensatie ofwel van loonkostensubsidie gebruik maken. Hiervoor hebben we
een duurmodel geschat waarbij een vergelijking is gemaakt tussen de groepen
mensen met en zonder loondispensatie binnen de Wajong en met en zonder loonkostensubsidie binnen de Participatiewet. Na correctie voor de samenstelling en
effecten van persoonskenmerken, baankenmerken en de conjunctuur hebben
mensen met loonkostensubsidie naar schatting gemiddeld 55% minder kans op beeindiging van het werk ten opzichte van mensen zonder loonkostensubsidie en
mensen met loondispensatie hebben naar schatting gemiddeld 36% minder kans
op beëindiging van het werk ten opzichte van mensen zonder loondispensatie.
Een vergelijk van de loonwaarde kon niet worden gemaakt, omdat gegevens hierover alleen beschikbaar zijn voor de doelgroep Participatiewet die met loonkostensubsidie werkt.
20. Wat is de uitkomst van een kwantitatieve vergelijking van de effectiviteit
van loonkostensubsidie en loondispensatie voor verschillende waarden
(bijvoorbeeld aard/omvang/duur dienstbetrekking)? (zie Paragraaf 7.5)
Beide instrumenten worden vaker ingezet voor mensen die aan het werk gaan in
een winkel en bij contracten van meer dan 16 uur per week. Daarnaast wordt binnen het cohort Participatiewet loonkostensubsidie minder vaak ingezet voor uitzendkrachten dan voor reguliere werknemers. Loonkostensubsidie wordt ook vaker
ingezet bij dienstverbanden van een grotere omvang (meer uren per week).
21. Is er een relatie tussen de effectiviteit (baankans en baanbehoud) van loonkostensubsidie respectievelijk loondispensatie en de naast deze

24

|

&

instrumenten ingezette andere instrumenten (zoals jobcoach/begeleiding)? Zo ja, welke?
Voor de groep loonkostensubsidie is er geen betrouwbare informatie beschikbaar
over de inzet van begeleiding door een jobcoach (zie ook vraag 5.) Het is daarom
helaas niet mogelijk om de gevraagde vergelijking te maken.
22. In hoeverre is de werking van het instrument afhankelijk van de uitvoeringsinstantie (gemeente vs. UWV)?
Het effect van de uitvoeringsinstantie op de werking van het instrument kunnen we
niet kwantitatief onderzoeken, omdat het altijd samen gaat. Voor de werkgevers is
het voordeel van UWV dat de aanpak landelijk overeenkomt. Bij loonkostensubsidie hebben werkgevers te maken met circa 380 verschillende gemeenten die allemaal een net iets andere aanpak (kunnen) hebben. Dat kan voor werkgevers die
met meer dan één gemeente werken lastig zijn.
23. Welke conclusies kunnen worden getrokken uit het onderzoeksmateriaal
ten aanzien van werking en effectiviteit van loondispensatie en loonkostensubsidie wanneer deze onderling worden vergeleken?
Het doel van loondispensatie en loonkostensubsidie is hetzelfde: mensen die niet
zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen aan het werk helpen en
houden. Beoogd wordt om de loonkosten voor de werkgever in overeenstemming
te brengen met de arbeidsproductiviteit van de (kandidaat) werknemer. Voor de
werknemer moet het lonen om (meer) te gaan werken.
Bij de vergelijking tussen de instrumenten dient rekening te worden gehouden met
verschillen die toe te schrijven zijn aan de instrumenten zelf en verschillen die samenhangen met de uitvoerder en de specifieke regelcontext. Voor de werking is dit
mogelijk, voor de effectiviteit ligt dit moeilijker. We benoemen hierna de belangrijkste verschillen.

Werking
De Wajongers ontvangen hun salaris o.b.v. de loonwaarde van de werkgever en de
aanvullende uitkering van het UWV. Door deze werkwijze ontvangen de Wajongers
minder salaris dan hun collega’s zonder arbeidsbeperking die hetzelfde werk doen
bij die werkgever. Veel Wajongers voelen zich daarom geen volwaardige werknemer, ondanks dat zij vaak een hoger totaal inkomen hebben dan collega Wajongers.
De mensen die werken met loonkostensubsidie krijgen hetzelfde salaris als hun collega’s zonder arbeidsbeperking die hetzelfde werk doen. De werkgever ontvangt

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 25

subsidie ter compensatie van het verschil in productiviteit tussen de arbeidsbeperkte werknemer en zijn of haar niet-arbeidsbeperkte collega’s in dezelfde functie. Volgens geraadpleegde werkgevers draagt dit bij aan de voldoening en waardering die arbeidsbeperkte werknemers ervaren en aan hun loyaliteit en motivatie.
Bij loondispensatie worden periodiek de inkomsten met de aanvullende uitkering
verrekend. UWV doet dit veelal om de drie maanden, maar het kan ook maandelijks
of eens per half jaar, afhankelijk van de (verwachte) fluctuaties in het loon. Het
komt voor dat een Wajonger een deel van zijn aanvullende uitkering achteraf moet
terugbetalen en daardoor in financiële problemen komt omdat hij of zij daarvoor
niet heeft gereserveerd. Bij loonkostensubsidie speelt dit probleem voor de werknemer in principe niet. De loonkostensubsidie wordt betaald aan de werkgever. De
werkgever kan hierbij wel te maken hebben met verschillen in uitbetalingstermijnen bij verschillende gemeenten, maar dit is geen eigenschap van het instrument.
De administratieve lasten van de regeling liggen bij loondispensatie deels bij de
toch al kwetsbare werknemer, terwijl bij loonkostensubsidie alleen de werkgever
de administratieve lasten draagt. Hierbij dient te worden aangetekend dat een deel
van de werknemers, die met loonkostensubsidie werkt, aanspraak kan maken op
een aanvullende bijstandsuitkering omdat zij in deeltijd werken en hun loon daardoor onder het sociaal minimum ligt. Zij ontvangen, net als de mensen die werken
met loondispensatie, inkomen uit twee bronnen.
Verreweg de meeste Wajongers die werken met loondispensatie bouwen geen
aanvullend pensioen op, omdat het salaris onder de franchisedrempel ligt. Dit is
financieel aantrekkelijk voor werkgevers, maar toch vinden veel werkgevers dit niet
wenselijk omdat ze hun werknemers geen gelijke behandeling kunnen bieden. Bij
loonkostensubsidie betaalt de werkgever pensioen- en sociale verzekeringspremies
over het volle functieloon. De werknemer bouwt een pensioen op en volledige sociale verzekeringsrechten.
De werking van loonkostensubsidie is voor werknemers minder gecompliceerd dan
de werking van loondispensatie, voornamelijk omdat de werknemer in principe een
volwaardig loon verdient inclusief de opbouw van pensioen en sociale rechten en
geen beroep hoeft te doen op een aanvullende uitkering. Werknemers ervaren dat
als rechtvaardiger. En dat maakt dat veel werkgevers ook de voorkeur geven aan
loonkostensubsidie boven loondispensatie. Werkgevers zien geen verschil tussen
beide instrumenten in effectiviteit wat betreft de synchronisatie van de arbeidskosten met arbeidsproductiviteit.
Bewezen effectiviteit
De effectiviteit van het instrument kan niet los van de uitvoerder worden onderzocht, omdat loondispensatie uitsluitend wordt toegepast door UWV en uitsluitend

26

|

&

bij Wajongers, terwijl loonkostensubsidie uitsluitend wordt toegepast door gemeenten en uitsluitend bij de doelgroepen van de Participatiewet. Een belangrijk
verschil tussen UWV en de gemeenten is de wijze van sturing door het Rijk en de
bijbehorende verantwoording en bekostiging. Gemeenten hebben een direct financieel belang om mensen aan het werk te helpen en houden, tenzij de kosten daarvan de baten overtreffen. UWV heeft die financiële prikkel niet.
De regelcontext verschilt. De Wajong (met de loondispensatie) kent geen inkomens- en vermogenstoets. De Participatiewet (met de loonkostensubsidie) kent die
wel. De bijstandsuitkering is afhankelijk van de huishoudsamenstelling (aanwezigheid kostendeler, alleenstaand of samenwonend), partner- en overig inkomen en
van de aanwezigheid van vermogen (boven een drempel). Uitkeringsgerechtigden
die hierdoor geraakt worden (en van wie de uitkering daardoor onder het wettelijk
sociaal minimum voor samenwonenden ligt), hebben een sterkere financiële prikkel om aan het werk te gaan. Daarnaast is de bijstandsnorm voor jongeren zo laag,
dat aan het werk gaan meer lonend is. NUG’ers ontvangen geen uitkering waarmee
hun arbeidsinkomen kan worden verrekend. Voor hen is de financiële prikkel om te
werken vooral afhankelijk van het partner- en overig inkomen en vermogen.
Afgezien van de vrijlating van eigen inkomsten gaat een samenwonende in de Participatiewet zonder partner- of overig inkomen en vermogen er pas in inkomen op
vooruit bij een fulltime baan. In de Wajong is de uitkering wat dit betreft voor iedereen hetzelfde. In principe is werken voor Wajongers lonend. Maar de berekening van de inkomenseffecten is zo complex dat deze voor Wajongers moeilijk te
begrijpen is. Dit dempt de financiële prikkel voor de werknemer om (meer) te gaan
werken.
De inzet van een instrument valt samen met het hebben van een baan. Een instrument wordt immers alleen ingezet bij mensen die een baan hebben. Daarom is het
in dit onderzoek niet mogelijk het effect van de inzet van een instrument op de
baankans statistisch te onderzoeken13. Wel zien we dat loonkostensubsidie in de
onderzoeksperiode beduidend minder is ingezet dan loondispensatie, ook als rekening wordt gehouden met verschillen in persoonskenmerken en arbeidsmarktomstandigheden. Dit is hoogstwaarschijnlijk mede het gevolg van de nieuwigheid van
loonkostensubsidie in de Participatiewet. Het gebruik is in 2017 en 2018 behoorlijk
toegenomen. In juni 2018 werd voor 13.870 mensen het instrument loonkostensubsidie (inclusief forfaitaire loonkostensubsidie) ingezet14.

13

14

Dat zou in principe wel kunnen in een onderzoekopzet met waarnemingen uit de periode vóór de invoering van de instrumenten.
http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=83062NED&LA=NL

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 27

Zowel loondispensatie als loonkostensubsidie verhoogt de kans op behoud van
werk. Het effect is voor beide instrumenten significant en is niet toe te rekenen aan
verschillen in persoonskenmerken en arbeidsmarktomstandigheden. Uit de analyse
blijkt dat het effect van het instrument loonkostensubsidie op de duurzaamheid
van arbeidsparticipatie van quasi-Wajongers in de Participatiewet beduidend groter is dan het effect van het instrument loondispensatie op de duurzaamheid van
arbeidsparticipatie in het cohort Wajongers. Rekening houdend met samenstellingseffecten, persoons- en baankenmerken en conjunctuur hebben de quasi-Wajongers met loonkostensubsidie in het cohort Participatiewet 55% minder kans op
beëindiging van het werk binnen 360 dagen dan quasi Wajongers zonder loonkostensubsidie. In het cohort Wajong is verschil in kans op beëindiging van de baan
36% lager voor mensen met loondispensatie ten opzichte van Wajongers die werken zonder loondispensatie. We kunnen hier geen harde conclusies aan verbinden.
Belangrijkste reden hiervoor is het verschil in financiële prikkels in de Participatiewet en de Wajong waarvoor niet gecorrigeerd kan worden.
Het kan geen kwaad op deze plaats de lezer erop te wijzen dat deze conclusie is
gebaseerd op de empirie van de loondispensatie in het Wajong-cohort 2014 en van
de loonkostensubsidie in het quasi-Wajong cohort in de Participatiewet 2015 en
2016. Met name de prille ervaring van gemeenten met de nieuwe doelgroep en
met het instrument loonkostensubsidie in de eerste jaren van de Participatiewet
zal sporen hebben nagelaten in het bereik van het instrument loonkostensubsidie
en in het effect op de duurzaamheid van de arbeidsparticipatie. Het bereik van
loonkostensubsidie is intussen aantoonbaar toegenomen. Hoe het effect op duurzaamheid zich in 2017 en 2018 heeft ontwikkeld kan alleen op basis van nader onderzoek worden vastgesteld.

28

|

&

1
1.1

Inleiding
Achtergrond van het onderzoek
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft APE en De Beleidsonderzoekers gevraagd om onderzoek te doen naar de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie. Doel van het onderzoek is om beide instrumenten te vergelijken op effectiviteit. Achtergrond hiervan is de motie van D66 en het CDA die is
ingediend op 19 februari 2014 waarin de regering wordt verzocht om onderzoek te
doen naar de effectiviteit van loondispensatie en loonkostensubsidie en de Kamer
hierover uiterlijk drie jaar na inwerkingtreding van de Participatiewet te informeren.
Loonkostensubsidie en loondispensatie zijn allebei instrumenten die worden ingezet als onderdeel van activerend arbeidsmarktbeleid voor specifieke doelgroepen.
Zowel loonkostensubsidie als loondispensatie zijn beschikbaar voor mensen die wel
arbeidsvermogen hebben, maar die niet in staat zijn om het wettelijk minimumloon
(WML) te verdienen.15 Het doel en de werking van loonkostensubsidie en die van
loondispensatie komen in belangrijke mate overeen. Beide instrumenten compenseren de werkgever financieel voor de verminderde productiviteit van werknemers
met een arbeidsbeperking. De werkgever betaalt in beide systemen in beginsel alleen de vastgestelde loonwaarde. Dit moet de drempel voor werkgevers verlagen
om mensen met een arbeidsbeperking aan te nemen, wat moet leiden tot een hogere uitstroom van mensen met een arbeidsbeperking naar regulier werk. Hoewel
er overeenkomsten zijn tussen beide instrumenten, zijn er ook verschillen tussen
de instrumenten. In Hoofdstuk 2 van dit rapport gaan we hier nader op in.
Voor mensen met een arbeidsbeperking die niet zelfstandig 100% van het WML
kunnen verdienen en die onder de Participatiewet vallen is vanaf 1 januari 2015 het
instrument loonkostensubsidie beschikbaar. Gemeenten in Nederland zijn verantwoordelijk voor de inzet en uitvoering van het instrument. Loondispensatie is momenteel beschikbaar voor Wajongers die vóór 2015 zijn ingestroomd en die arbeidsvermogen hebben. Zij vallen onder de dienstverlening van UWV.

15

In Hoofdstuk 2 gaan we hier nader op in.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 29

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen
Het doel van dit onderzoek is in de eerste plaats om inzichtelijk te maken hoe loonkostensubsidie en loondispensatie werken en in welke mate zij effectief zijn. Daarbij speelt nadrukkelijk ook de vraag in hoeverre één van beide instrumenten effectiever is dan de ander. Effectiviteit definiëren we hier als de kans voor een
kandidaat om een baan te vinden, deze te behouden en zich verder te ontwikkelen.
Daarnaast gaat het ook om de ervaringen van werkgevers, werknemers en uitvoeringsorganisaties.
De volgende hoofdvragen vormen het uitgangspunt van dit onderzoek:
1. Wat is de effectiviteit en werking van loonkostensubsidie op grond van de
Participatiewet respectievelijk loondispensatie op grond van de Wajong?
2. In welke mate verschilt de effectiviteit van het instrument loonkostensubsidie op grond van de Participatiewet van de effectiviteit van het instrument loondispensatie op grond van de Wajong, in termen van baankans,
baanbehoud en ontwikkeling van productiviteit?
3. Wat zijn de ervaringen van werkgevers, cliënten en uitvoerders met loonkostensubsidie op grond van de Participatiewet respectievelijk loondispensatie op grond van de Wajong?
Deze onderzoeksvragen vallen uiteen in 23 deelvragen. Deze deelvragen zijn opgenomen in Bijlage A van dit rapport.
Met het onderzoek wordt beoogd om vast te stellen of loonkostensubsidie en loondispensatie bewezen effectief zijn. Bij aanvang van het onderzoek was echter al
duidelijk dat het vaststellen van bewezen effectiviteit geen sinecure is. Het is wellicht niet mogelijk om uitspraken te doen over de effectiviteit – in kwantitatieve
termen - van beide instrumenten. Daarom is het onderzoek zo opgezet dat we ook
uitspraken kunnen doen over de werking en de effectiviteit van beide instrumenten
van het instrument wanneer we op basis van kwantitatieve gegevens geen uitspraken kunnen doen. Om die reden is het onderzoek opgezet met de effectladder als
uitgangspunt.

30

|

&

De effectladder
De effectladder is ontwikkeld door Van Yperen en Veerman (2008) en geeft een kader
waarin de effectiviteit van interventies is ingedeeld in een aantal niveaus. Op niveau 1
van de effectladder is de aard van de interventie nader omschreven en gespecificeerd
(‘goed beschreven’). Op niveau 2 van de effectladder gaat het om een aannemelijk verhaal dat de interventie kan werken (‘goed onderbouwd’). Op niveau 3 van de effectladder zijn er cijfers beschikbaar die laten zien dat de doelgroep wordt bereikt, dat de doelen van de interventie worden gerealiseerd, dat er weinig cliënten zijn die voortijdig
afhaken, en dat de cliënten tevreden zijn (‘effectief volgens eerste aanwijzingen’). Op
niveau 4 van de effectladder is er sprake van een goed omschreven, theoretisch onderbouwde en in de praktijk getoetste aanpak, waarbij bovendien is aangetoond dat de interventie beter is dan 'geen interventie' en/of een 'andere interventie' (‘bewezen effectief).

Het werken met de effectladder betekent dat dit onderzoek gericht is op het vinden
van antwoorden op alle niveaus. Concreet betekent dat voor dit onderzoek dat het
allereerst zaak is om de werking van de instrumenten te beschrijven. We gaan na
hoe loonkostensubsidie en loondispensatie worden ingezet en wat deze instrumenten precies betekenen voor alle betrokkenen. De beschrijving komt grotendeels tot
stand op basis van de literatuur. Vervolgens is het zaak om de instrumenten te onderbouwen: hoe pakken loonkostensubsidie en loondispensatie in de praktijk uit?
Welke aanwijzingen zijn er dat de instrumenten werken zoals werd beoogd en op
welke punten wijkt de praktijk af van de theorie? Hiertoe maken we gebruik van
een combinatie van beschikbare literatuur en kwalitatief onderzoek. Na de onderbouwing is het zaak om nader in te gaan op de effectiviteitsvraag: zouden de instrumenten volgens eerste aanwijzingen effectief kunnen zijn? Het kwantitatieve onderzoek moet laten zien of er aanwijzingen zijn dat de doelen behaald worden. We
kijken daar onder andere naar uitstroom naar werk en baanbehoud. De resultaten
worden waar nodig ondersteund door het kwalitatieve onderzoek, met name waar
het gaat om ervaringen van betrokkenen. De laatste stap in het onderzoek is om
aan te tonen dat de inzet van de instrumenten bewezen effectief is. Met behulp van
kwantitatief onderzoek wordt aangetoond wat de netto-effectiviteit van de instrumenten is. De vraag is dan dus: is er een causaal verband tussen de inzet van het
instrument en de kans op uitstroom naar werk en baanbehoud? Bovendien geeft
dit niveau ook uitsluitsel over de vraag of het ene instrument effectiever is dan het
ander.

1.3

Opzet van het onderzoek
Het onderzoek combineert kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethoden.
Hiermee wordt beoogd om op alle niveaus van de effectladder uitspraken te

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 31

kunnen doen. Voor de niveaus van de effectladder wordt gebruik gemaakt van diverse onderzoeksmethoden.

Niveau 1: goed beschreven
Een uitgebreide literatuurstudie stelt de onderzoekers in staat om de instrumenten
loonkostensubsidie en loondispensatie goed te beschrijven. We putten uit zowel
wetenschappelijke als ‘grijze’ literatuur. Het gaat in deze fase vooral om bronnen
die de instrumenten zelf en de manier waarop die nu worden ingezet beschrijven.
Bronnen zijn bijvoorbeeld wetteksten inclusief memorie van toelichting en beleidsstukken. Aanvullend gaan we op zoek naar bronnen, zoals eerder onderzoek, waaruit de beleidstheorie blijkt. Zo krijgen we inzicht in de vraag hoe de instrumenten
werden beoogd te werken en welke prikkels er voor welke actoren van uit moeten
gaan.

Niveau 2: Goed onderbouwd
Om de werking van de instrumenten te kunnen onderbouwen wordt literatuurstudie gecombineerd met primair kwalitatief onderzoek. Aan de hand van literatuurstudie gaan we na wat er al bekend is over de werking van de instrumenten. Wetenschappelijke literatuur en grijze literatuur verschaffen inzicht in eerdere
ervaringen en opbrengsten van de inzet van de instrumenten. Hiermee ontstaat
een eerste inzicht in de vraag of de prikkels in de praktijk ook tot uiting komen, met
het beoogde effect tot gevolg.
In aanvulling daarop gaan de onderzoekers op kwalitatieve wijze na wat de inzet
van de instrumenten oplevert. Er vinden interviews plaats met acht werkgevers die
gebruik maken of hebben gemaakt van loonkostensubsidie én loondispensatie. Zo
ontstaat meer inzicht in de werking van beide instrumenten en ervaringen van
werkgevers met deze instrumenten. Vervolgens vinden er case studies in acht arbeidsmarktregio’s plaats. Het gaat om de regio’s Twente, Drechtsteden, Groot-Amsterdam, Midden-Utrecht, Noordoost-Brabant, Stedendriehoek en Noordwest-Veluwe, Noord-Holland Noord en Midden-Limburg. De case studies bestaan uit
diepte-interviews met alle betrokkenen, zodat een volledig beeld ontstaat van de
werking van loonkostensubsidie en loondispensatie in één regio. Het gaat dan om
twee gemeenten (centrumgemeente en regiogemeente), UWV, werkgevers en
werknemers.

32

|

&

Niveau 3: effectief volgens eerste aanwijzingen
Met behulp van kwantitatieve methoden wordt onderzocht of loonkostensubsidie
en loondispensatie volgens eerste aanwijzingen effectief zijn. Bestandskoppelingen
en beschrijvende kwantitatieve analyses geven inzicht in de effecten van de instrumenten in termen van uitstroom naar werk en baanbehoud. Deze gegevens worden
aangevuld met kwalitatieve gegevens uit de interviews en case studies. De ervaringen van betrokkenen zijn ook voor de effectiviteitsvraag relevant, met name daar
waar het gaat om het daadwerkelijk optreden (of ontbreken) van de beoogde prikkels.

Niveau 4: bewezen effectief
Om vast te stellen of de instrumenten bewezen effectief zijn, dat wil zeggen, dat er
een causaal verband bestaat tussen de inzet van loonkostensubsidie en loondispensatie en het vinden en behouden van een baan en een verdere ontwikkeling daarin,
maken de onderzoekers gebruik van kwantitatieve onderzoeksmethoden. Hiertoe
wordt een quasi-Wajong cohort uit 2015 samengesteld, wat vergelijkbaar is met
een Wajong cohort uit 2010. In de multivariate analyses worden het Wajong cohort
en het quasi-Wajong cohort gebruikt om tot inzichten te komen in de relatie tussen
diverse indicatoren en de baanvindkans, baanbehoud en ontwikkeling in productiviteit. Dit moet een antwoord opleveren op de vraag of het ene instrument effectiever is dan het andere.

1.4

Leeswijzer
De verschillende niveaus van de effectladder zien we terug in de indeling van dit
rapport. Het rapport gaat van start met een beschrijving van de instrumenten loondispensatie en loonkostensubsidie (Hoofdstuk 2). Dit hoofdstuk is niet beperkt tot
een beschrijving van de instrumenten. We gaan hier namelijk ook in op de beoogde
werking van beide instrumenten en de aanwijzingen in de literatuur voor het optreden van deze prikkels. In Hoofdstuk 3 grijpen we terug op de geschiedenis van
beide instrumenten. Dit is belangrijke context om de inzet van de instrumenten te
kunnen begrijpen. Vervolgens draait het in Hoofdstuk 4 en Hoofdstuk 5 om de
daadwerkelijke inzet van de instrumenten sinds 2015. Vervolgens gaan we in
Hoofdstuk 6 in op de manier waarop de instrumenten in de praktijk worden ingezet
en wat de ervaringen daarmee zijn. Aan de hand van de kwalitatieve interviews en
case studies komen we tot eerste aanwijzingen voor de effectiviteit van de instrumenten. Op de effecten van beide instrumenten wordt nader ingegaan in Hoofdstuk 7, waar de netto-effectiviteit van loondispensatie en loonkostensubsidie centraal staat.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 33

Het rapport wordt voorafgegaan door een managementsamenvatting en de conclusies, die zoveel mogelijk antwoord geven op de onderzoeksvragen.

34

|

&

2

De instrumenten
Dit hoofdstuk gaat dieper in op de beoogde werking van loonkostensubsidie en
loondispensatie op basis van wet- en regelgeving en de beschikbare literatuur.
Eerst beschrijven we wat de instrumenten precies inhouden en hoe deze op dit
moment worden ingezet. Vervolgens gaan we nader in op de beoogde werking van
de instrumenten en de uitvoeringspraktijk zoals die blijkt uit de literatuur. Met de
instrumenten wordt beoogd dat zij bepaalde effecten hebben op het gedrag van
werkgevers, werknemers en uitvoeringsorganisaties: de prikkels. In de volgende paragrafen wordt per actor beschreven wat het beoogde effect is van het instrument,
welke prikkel er dus van het instrument uit zou moeten gaan op grond van de literatuur en welke aanwijzingen er zijn in de literatuur voor de effectiviteit van die
prikkel.

2.1

Inzet van de instrumenten
Loonkostensubsidie en loondispensatie zijn vergelijkbare instrumenten waar het
gaat om het karakter van de interventie. Het betreft een financiële regeling die het
voor werkgevers financieel aantrekkelijker moet maken om werknemers in dienst
te nemen die niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen. De
werkgever wordt, zowel in het geval van loonkostensubsidie als loondispensatie,
gecompenseerd voor verminderde arbeidsproductiviteit. De bedoeling is dus om
de loonkosten te verlagen, door deze in overeenstemming te brengen met de productiviteit van de werknemer. We zoomen nader in op beide instrumenten in onderstaande passages.
De productiviteit van de werknemer bepaalt de loonwaarde. Dus hoe hoger de productiviteit, hoe groter het deel van het salaris is dat de werknemer zelfstandig kan
verdienen. De loonwaarde wordt uitgedrukt als een percentage van de hoogte van
het wettelijk minimumloon (WML). De loonwaarde wordt vastgesteld op de werkplek met behulp van een gevalideerde loonwaardemethodiek door een deskundige
die voor die methodiek is gecertificeerd.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 35

De loonwaarde
Kemper, De Ruig en De Visser deden in 2009 onderzoek naar methoden voor de loonwaardebepaling. Zij komen tot de volgende definitie van loonwaarde:
“Loonwaarde wordt in dit onderzoek gedefinieerd als de arbeidsprestatie van een
werknemer, gegeven diens eventuele arbeidsbeperking in een bepaalde functie op een
bepaald moment.”16
Uit deze definitie blijkt dat de loonwaarde alleen kan worden vastgesteld in relatie tot
een concrete functie.
In de Participatiewet is de volgende definitie van loonwaarde opgenomen:
“[De loonwaarde is het] vastgesteld percentage van het wettelijk minimumloon voor
de door een persoon, die tot de doelgroep loonkostensubsidie behoort, verrichte arbeid in een functie naar evenredigheid van de arbeidsprestatie in die functie van een
gemiddelde werknemer met een soortgelijke opleiding en ervaring, die niet tot de
doelgroep loonkostensubsidie behoort.”

2.1.1 Loondispensatie
Het principe achter loondispensatie is dat de werkgever het loon betaalt dat past
bij de arbeidsproductiviteit van de werknemer. Hij betaalt dus het loon zoals dat is
vastgesteld op basis van de loonwaarde op de werkplek. Momenteel wordt loondispensatie ingezet voor werknemers die vallen onder de oWajong en de Wajong2010. Het loon wordt aangevuld door de overheid tot minimaal 75% van de
hoogte van het wettelijk minimumloon (WML) en tot maximaal 100% van het WML.
Per 1 januari 2018 is de uitkering verlaagd van 75% naar 70% van het WML.17 Het
inkomen van de werknemer bestaat zodoende uit twee componenten: het salaris
van de werkgever en een aanvullende uitkering van de overheid. Het is de bedoeling dat de werknemer er in inkomen op vooruit gaat wanneer zijn loonwaarde
stijgt. Hij verdient dan namelijk zelfstandig een hoger salaris, terwijl de aanvullende
uitkering niet in gelijke mate afneemt.
De werkgever draagt sociale verzekeringspremies af naar rato van het loon. Over
de aanvullende uitkering bouwt de werknemer geen aanvullend pensioen op, wel
over het salaris dat hij van de werkgever ontvangt, mits het loon dat de werknemer
verdient boven de AOW-franchise uitkomt.18

16

17

18

36

Kemper, De Ruig en De Visser, Aan de slag met loonwaardemeting. Inventarisatie van
methoden om loonwaarde te meten (2009) p. 9.
TK 2017-2018 132, Beantwoording kamervragen ‘Werken bij de Wajong loont niet’, p.
3.
Borghouts et al, p. 11-12.

|

&

Loondispensatie wordt voor Wajongers ingezet door het UWV. De aanvullende uitkering ontvangen Wajongers dan ook van het UWV. Het betreft hier zowel de ‘oude
Wajong’ als de ‘nieuwe Wajong’ die in 2010 werd ingevoerd. De oWajong moest
jonggehandicapten in de eerste plaats inkomensondersteuning bieden. De nieuwe
Wajong (Wajong2010) had als doel om werk boven uitkering te stellen. Sinds 2015
is de Wajong-regeling alleen beschikbaar voor mensen die duurzaam geen arbeidsvermogen hebben en die dus geen perspectief hebben op werk nu of in de toekomst. Er komen zodoende geen nieuwe kandidaten bij die gebruik maken van
loondispensatie. De populatie van bemiddelbare Wajongers zal om die reden afnemen.
Loondispensatie wordt voor minimaal 6 maanden en maximaal 5 jaar toegekend.
Na afloop van die periode is verlenging mogelijk, telkens voor een periode van
maximaal 5 jaar. Voorafgaand aan een nieuwe periode wordt de loonwaarde van
de werknemer opnieuw bepaald. De aanname van het instrument is immers dat de
arbeidsproductiviteit in de loop der tijd toeneemt en de loonwaarde dus stijgt. Of
dit in de praktijk ook het geval is komt nader aan de orde in Hoofdstuk 5.
2.1.2 Loonkostensubsidie
Loonkostensubsidie houdt in dat de werknemer het reguliere functieloon betaald
krijgt van de werkgever. Dit is minimaal de hoogte van het WML, maar kan ook
hoger liggen dan dat. De werkgever krijgt subsidie van de overheid voor de verminderde arbeidsproductiviteit van de werknemer. De overheid subsidieert het verschil tussen de loonwaarde en het wettelijk minimumloon, wanneer de loonwaarde
ligt tussen 30% en 100% van het WML, en vermeerderd met werkgeverslasten
(23%)19. De vorm van loonkostensubsidie die beschikbaar is sinds de invoering van
de Participatiewet heeft een structureel karakter en kan worden ingezet tot de
werknemer de pensioengerechtigde leeftijd bereikt.20
Sinds de invoering van de Participatiewet is het instrument loonkostensubsidie beschikbaar voor mensen die onder de Participatiewet vallen en die niet in staat zijn
om zelfstandig het wettelijk minimumloon te verdienen. Het gaat hier primair om
werknemers met een arbeidsbeperking. De uitvoering van de Participatiewet ligt
bij gemeenten. Gemeenten zijn dan ook verantwoordelijk voor de loonwaardemeting en de uitbetaling van de loonkostensubsidie aan werkgevers. Werknemers wier
inkomen onder het sociaal minimum blijft, meestal doordat zij een deeltijds dienstverband hebben, kunnen aanspraak maken op een aanvullende

19
20

Per 1-1-2018 is dit 23,5%.
Participatiewet Memorie van Toelichting, p. 53.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 37

bijstandsuitkering.21 Deze werknemers gaan er niet op vooruit door te werken, aangezien zij niet bijstandsonafhankelijk raken ondanks het inkomen uit loondienst.
Voor werknemers die in deeltijd werken en van wie door UWV is vastgesteld dat zij
een urenbeperking hebben geldt dat zij een vrijlating van 15% hebben. Zij worden
dus minder gekort op hun uitkering en houden zodoende een hoger inkomen over.
In de memorie van toelichting van de Participatiewet is stilgestaan bij het belang
van een objectieve loonwaardebepaling en is tevens vastgelegd aan welke voorwaarden de loonwaardebepaling moet voldoen.22 Het is van groot belang dat de
loonwaarde goed wordt vastgesteld. Wanneer namelijk de productiviteit van de
werknemer te hoog wordt ingeschat, dan ontvangt de werkgever onvoldoende
compensatie. Wanneer de productiviteit te laag wordt ingeschat, dan worden onnodige kosten gemaakt door de gemeente.23 Ditzelfde principe gaat op voor het
instrument loondispensatie. Het verschil is echter dat in het geval van loondispensatie de werknemer benadeeld wordt wanneer de loonwaarde te laag wordt vastgesteld, evenals UWV die dan meer aanvullende uitkering moet verstrekken. Wanneer de loonwaarde in het geval van loondispensatie te hoog wordt vastgesteld,
wordt de werkgever benadeeld, net zoals het geval is bij loonkostensubsidie.
In de hiernavolgende paragrafen gaan we nader in op wat loonkostensubsidie en
loondispensatie zouden moeten betekenen voor de betrokken actoren: werknemers, werkgevers en uitvoeringsorganisaties UWV en gemeenten. Dit wordt gevolgd door aanwijzingen in de literatuur voor de effectiviteit van het instrument.
Met andere woorden, wordt de prikkel, volgens eerder onderzoek, gevoeld en leidt
dit tot het gewenste effect?

2.2

Prikkels voor werkzoekenden en werknemers
Zowel loonkostensubsidie als loondispensatie zijn uiteindelijk bedoeld om meer
werkgelegenheid te creëren voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt.
Loonkostensubsidie en loondispensatie moeten meer kansen op werk creëren voor
mensen die vanwege hun beperking moeilijk aan de slag komen, en dus vaak uitkeringsafhankelijk zijn. De instrumenten moeten ten goede komen aan mensen die
niet zelfstandig 100% van het WML kunnen verdienen. Het is de bedoeling om een
hogere arbeidsparticipatie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt te bereiken door werkgevers financieel te compenseren voor het productiviteitsverlies
21

22
23

38

Participatiewet Memorie van Toelichting, p. 55. Een bijstandsuitkering is een uitkering
met een vangnetkarakter. Dit betekent dat middelen zoals (aanvullende) inkomsten uit
arbeid daarmee in beginsel worden verrekend.
Participatiewet Memorie van Toelichting, p. 54.
Koning (2016), ‘Werken aan de onderkant van de arbeidsmarkt: een kwestie van kiezen
(2016) p. 4.

|

&

van werknemers met een arbeidsbeperking en zo werkgevers te stimuleren arbeidsplaatsen voor deze groep beschikbaar te stellen of te realiseren. Voor mensen
met een arbeidsbeperking zelf gaan er ook prikkels van de instrumenten uit. Waar
de prikkel voor mensen in het geval van loonkostensubsidie relatief beperkt is, zien
we in theorie een beoogd sterke prikkel voor mensen bij loondispensatie. We lichten dat hieronder toe.
2.2.1 Loondispensatie
Het uitgangspunt van loondispensatie is dat de werkgever alleen betaalt voor de
geleverde productiviteit van de werknemer en dat er daardoor een prikkel bestaat
voor de werknemer om zoveel mogelijk te werken en zich verder te ontwikkelen.
Dit moet leiden tot een hogere loonwaarde. Door de systematiek van de aanvullende uitkering leidt een hogere loonwaarde tot een hoger inkomen: de aanvullende uitkering wordt namelijk niet evenredig afgebouwd met de toename in loon.
Niet alleen is er dus een prikkel om te gaan werken, maar ook om te blijven werken
en daarin verder te ontwikkelen, resulterend in een hogere loonwaarde.24 Deze
prikkel werd met name beoogd met de invoering van de Wajong2010. Bij de invoering van de oWajong was activering geen doel op zich, hoewel het principe van ontwikkeling door toedoen van het instrument loondispensatie ook in de oWajong tot
uiting kwam. De veronderstelling in de Wajong2010 is dat het voor deze werknemers mogelijk is om zich dusdanig te ontwikkelen dat zij zelfstandig 100% van het
WML kunnen gaan verdienen. Loondispensatie is zodoende een instrument dat
permanent ingezet kan worden, maar dat is niet noodzakelijkerwijs de bedoeling
van het instrument.
De bestaande literatuur is kritisch over het daadwerkelijk optreden van het ontwikkeleffect en daarmee samenhangend de stijging in inkomen. We putten hiervoor
uit de beschikbare literatuur over de Wajong en over de pilot loondispensatie 20102013. Er zijn drie verschillende aspecten te onderscheiden. Ten eerste is de daadwerkelijke ontwikkeling van werknemers met een arbeidsbeperking veel beperkter
dan werd verondersteld.25 Ten tweede blijkt het inkomen van de werknemer niet
altijd evenredig te stijgen met een toename in de productiviteit. Ten derde wordt
een inkomensstijging niet door alle werknemers gevoeld. Op basis van de beschikbare literatuur gaan we hieronder in op deze drie aspecten.
Ontwikkelperspectief
Aan loondispensatie ligt een ontwikkelperspectief voor de werknemer ten grondslag. In de literatuur vinden we enkele aanwijzingen over de mate waarin deze ontwikkeling ook daadwerkelijk optreedt. Het idee is dat werknemers zich vanzelf
24
25

Borghouts et al., 40; Bouma et al, p. 8.
Deze veronderstelling blijkt onder andere uit het Wetsvoorstel Werken naar Vermogen.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 39

kunnen ontwikkelen tot het verdienen van WML. Uit onderzoek van UWV uit 2013
blijkt dat van de Wajongers die aan het werk zijn gegaan, 71% na een jaar nog
steeds aan het werk is. Na 3 jaar is 61% van deze groep nog werkzaam. 9% van deze
Wajongers verdient na 3 jaar het WML of meer. Dat betekent dus dat 91% nog
steeds niet het WML verdient. Wel is bij 31% van deze Wajongers ontwikkeling
zichtbaar, aangezien het loon na 3 jaar hoger ligt dan bij toekenning van de loondispensatie. Daar staat tegenover dat bij 21% van Wajongers het loon na 3 jaar is
gedaald ten opzichte van de loonwaarde bij toekenning van de loondispensatie. Het
gemiddelde dagloon van de groep Wajongers uit dit onderzoek stijgt van 51% bij
aanvang naar 58% na 3 jaar. Van de Wajongers die op het moment van toekenning
van de loondispensatie tussen 75 en 100%26 van het WML verdienen stijgt de loonwaarde in 3 jaar gemiddeld niet of nauwelijks.27 Op basis van deze resultaten kunnen we concluderen dat er gemiddeld genomen sprake is van een beperkte ontwikkeling en dat Wajongers zich in de regel niet ontwikkelen tot het zelfstandig
verdienen van het WML.
Inkomensstijging
Werknemers die werken met loondispensatie, die er in slagen zich te ontwikkelen
en daarmee een hogere loonwaarde realiseren, zouden er in inkomen op vooruit
moeten gaan. Dit blijkt in de praktijk soms op te gaan, maar niet altijd. We gaan
hier in op wat we weten over de inkomensstijging op basis van de literatuur van
respectievelijk de pilot loondispensatie, de oWajong en de Wajong2010.
Voor ongeveer twee derde van de deelnemers aan de pilot loondispensatie betekende werken met loondispensatie een stijging van het inkomen. Klanten uit de
pilot gingen er gemiddeld € 159,37 per maand op vooruit toen ze gingen werken,
voor de doelgroep een aanzienlijk bedrag.28 Er zijn echter ook deelnemers aan de
pilot die er in inkomen op achteruit zijn gegaan. Voor sommige klanten was de uitkering hoger dan het inkomen toen zij gingen werken doordat zij bijvoorbeeld een
aanvullende uitkering kregen voordat zij gingen werken. Daarnaast werd zichtbaar
dat de combinatie van een lager dan gemiddelde loonwaarde en een lager aantal
arbeidsuren kon leiden tot een daling van het inkomen.29
Ook voor Wajongers geldt dat zij er niet altijd op vooruit gaan wanneer zij (meer)
gaan werken of de loonwaarde stijgt. We moeten hierbij onderscheid maken tussen
de oWajong (instroom voor 2010) en de Wajong2010 (instroom tussen 2010 en
2015). Voor de oWajong geldt dat de manier waarop de aanvullende uitkering
26

27
28
29

40

Voor Wajongers die meer dan 75% van de hoogte van het WML verdienen is geen loondispensatie beschikbaar.
UWV, Memo Wajongers aan het werk met loondispensatie (2013) p. 5-6.
Bouma et al., p. 89-90, p. 95.
Bouma et al., p. 90-91.

|

&

berekend wordt, een negatief effect kan hebben op het inkomen. Dat werkt als
volgt. Het salaris wordt vergeleken met het maatmanloon, wat meestal even hoog
is als het wettelijk minimumloon. De hoogte van de aanvullende uitkering wordt
vastgesteld op basis van het verschil tussen salaris en maatmanloon. Het salaris oftewel de loonwaarde staat gelijk aan de arbeidsongeschiktheidsklasse van de Wajonger. De aanvullende uitkering wordt in stappen afgebouwd. Dat is in onderstaande tabel weergegeven30:
Tabel 2-1:

Arbeidsongeschiktheidsklassen en aanvullende uitkering

Salaris in percentage van maatmanloon

Aanvullende uitkering

0-20%

75% (>2018 70%)

20-35%

50,75%

35-45%

42%

45-55%

35%

55-65%

28%

65-75%

21%

>75%

0%

Er is sprake van een zekere mate van overlap in inkomen tussen de arbeidsongeschiktheidsklassen. Daardoor kan de precieze positionering in de salarisklasse voordelig, maar ook nadelig uitpakken. Daardoor kan een toename in salaris concreet
betekenen dat het inkomen gelijk blijft of zelfs daalt door toedoen van de aanvullende uitkering. Twee voorbeelden illustreren dit. Werknemer A heeft een salaris
van 40% van het maatmanloon. Hij krijgt een aanvullende uitkering van 42%. Zijn
totale inkomen is 82% van het WML. Deze werknemer ontwikkelt zich en bij de
volgende loonwaardemeting krijgt hij een salaris van 47% van het maatmanloon.
Dat betekent een aanzienlijke ontwikkeling in productiviteit van 7%. Hij krijgt een
aanvullende uitkering van 35%. Nu is zijn totale inkomen nog steeds 82% van het
WML. Werknemer B heeft een loonwaarde van 68%. Zijn salaris is eveneens 68%
van het maatmanloon. Hij krijgt een aanvullende uitkering van 21%. Zijn totale inkomen is 89% van het WML. Bij de volgende loonwaardemeting heeft hij zich ontwikkeld tot 75% van het WML. Nu krijgt hij geen aanvullende uitkering meer. Daardoor daalt zijn inkomen met 14%. Hierbij moet opgemerkt worden dat een
aanzienlijke stijging in loonwaarde meestal wel tot een hoger inkomen leidt. Een
aanzienlijke stijging in loonwaarde komt echter niet vaak voor. Immers, de gemiddelde loonwaarde stijgt gemiddeld 7% over een periode van 3 jaar. Het is dus goed
mogelijk dat ondanks de ontwikkeling van productiviteit, het inkomen van de oWajonger niet stijgt of zelfs daalt.

30

Ontleend aan UWV, https://perspectief.uwv.nl/forum/s/sticky-inkomstenverrekeningbij-werken-naast-oude-wajong; geraadpleegd op 18-1-2018.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 41

De oWajong is zo ingericht dat, zolang de Wajonger binnen dezelfde arbeidsongeschiktheidsklasse blijft, hij meer kan gaan verdienen door meer te werken of door
(iets) te stijgen in loonwaarde. Maar zodra hij in een andere arbeidsongeschiktheidsklasse terecht komt doordat de loonwaarde stijgt, dan kan er ook een terugval
in inkomen optreden. Dat wordt geïllustreerd door onderstaande afbeelding van
de zogenaamde zaagtand.

Figuur 2-1: Zaagtand in de oWajong
In de Wajong2010 is er geen sprake meer van een indeling in arbeidsongeschiktheidsklassen en bijbehorende aanvullende uitkering. Voor Wajongers in de Wajong2010 die werken, geldt de werkregeling en aansluitend de voortgezette werkregeling. Het idee bij invoering van de Wajong2010 was dat een definitieve
beoordeling mogelijk was op minimaal 27-jarige leeftijd of na 7 jaar in de werkregeling en met inkomsten van meer dan 20% van het WML.31 In de voortgezette
werkregeling wordt de Wajonger aangevuld tot maximaal 100% van de hoogte van
het WML per maand.32 In de werkregeling is het boven de drempel van 20% loonwaarde de bedoeling dat (meer) werken gaat lonen. Van elke extra verdiende euro
aan loon, behoudt de werknemer 50 cent, tot een maximum van 100% WML als
totale inkomen. De basis ligt dus op een uitkering van 75% van het WML33, aangevuld tot 100% door te werken.
31
32
33

42

Beleidsdoorlichting SZW begrotingsartikel 4: Jonggehandicapten (2018) p.14.
Beleidsdoorlichting SZW begrotingsartikel 4: Jonggehandicapten, p.18.
Per 1-1-2018 betreft het 70% van het WML.

|

&

De Breman-regeling is in het leven geroepen om Wajongers die bij een reguliere
werkgever aan de slag gaan met loondispensatie en een jobcoach, op gelijke voet
te belonen met mensen die via de Wsw gedetacheerd werken met een CAO-loon.
Deze regeling maakt het onder de voorwaarde van werken met een jobcoach mogelijk om bij een gedispenseerd loon de uitkering te verhogen, tot de som van loon
en uitkering gelijk is aan het geldende CAO- of functieloon, tot een maximum van
120% WML. Met andere woorden, Wajongers komen in aanmerking voor een Breman-aanvulling wanneer het totale inkomen per dag lager is dan het CAO- of functieloon per dag dat bij die functie hoort. De Breman-regeling is uitsluitend beschikbaar voor werknemers in de oWajong en in de voortgezette werkregeling van de
Wajong2010. In december 2016 hadden 3.186 oWajongers een Breman-aanvulling.
Het gemiddelde aanvullingsbedrag per dag was € 11,89.34
Rekenvoorbeeld Breman-regeling
De Inspectie Werk en Inkomen publiceerde het volgende rekenvoorbeeld over de Breman-regeling.35 Dit rekenvoorbeeld laat zien hoe de regeling uit kan pakken voor Wajongers.
•
•
•
•
•
•

•
•
•

CAO-loon is 120% WML
De loonwaarde van Wajonger ‘Piet’ is 50% van het CAO-loon
Hij werkt voltijd
Zijn maatmanloon is 100% WML
Het gedispenseerde loon is dan 60% WML: 120% WML x 50%
Het loon wordt vertaald naar een arbeidsongeschiktheidsklasse. In dit geval is
dat als volgt 100 - 60 : 100 x 100% = 40%. De arbeidsongeschiktheidsklasse is
dan 35-45%, wat betekent dat de aanvullende uitkering 28% bedraagt.
Het inkomen is dan 60% loon + 28% aanvullende uitkering = 88% WML
Verschil tussen inkomen (88% WML) en Breman-regeling (120% WML) is 32%.
Dit is de aanvulling.
Controle: is Wajong + aanvulling meer dan 70% van het WML? Nee, want 28%
aanvullende uitkering + 32% Breman-regeling blijft binnen de 70% aan maximale uitkering. Dan wordt de Breman-regeling toegepast.

Uit eerder onderzoek blijkt dat UWV als aanvullende voorwaarde voor de Bremanregeling hanteert dat de werknemer minimaal 30 uur per week werkt, hoewel dit
niet in wetgeving of beleidsteksten is vastgelegd.36 De minister van SZW heeft in
34
35

36

Beleidsdoorlichting SZW begrotingsartikel 4: Jonggehandicapten, p.35.
Inspectie Werk en Inkomen, Wajong en Werk. Onderzoek naar de arbeidsparticipatie
van jonggehandicapten (2007) p. 31
CrossOver, Het botsboek. ‘Bots 3: Met een lage loonwaarde in een parttime baan’
(2009)

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 43

een reactie te kennen gegeven dat de Breman-regeling niet tot een aanvulling leidt
wanneer de Wajonger een relatief laag aantal uren werkt.37
Op basis van bovenstaande passages moeten we vaststellen dat de Wajong een
complexe regeling is waar het gaat om het inkomen van de werknemer. Voor werknemers die met loondispensatie werken is het niet vanzelfsprekend dat zij het wettelijk minimumloon verdienen noch dat zij zich dusdanig kunnen ontwikkelen dat
ze het WML op termijn kunnen verdienen. Dit geldt sterker voor werknemers die
onder de oWajong vallen, dan voor werknemers die onder de Wajong2010 vallen.
Dat blijkt ook uit de literatuur. Zo schrijft UWV in haar rapportage uit 2016 dat 45%
van de Wajongers die bij een reguliere werkgever werkt minder dan het WML ontving.38 Dat is niet voor alle werknemers te begrijpen. Bouma et al. vonden in de
evaluatie van de pilot loondispensatie dat werknemers het moeilijk te begrijpen
vinden waarom zij, terwijl ze werken, (veel) minder dan het minimumloon verdienen. Uit de pilot bleek dat dit in de praktijk demotiverend kan werken.39
Ervaren van inkomensstijging
Essentieel voor de werking van de prikkel is dat werkzoekenden en werknemers
zich laten sturen op hun inkomen. Dit vereist ook een zekere mate van begrip onder
werkzoekenden en werknemers van de potentiele effecten van het instrument
(meer of beter werken betekent meer verdienen), en dat zij zelf grip hebben op hun
financiën. Bouma et al. concluderen dat deelnemers aan de pilot loondispensatie
dit ontwikkelconcept niet of nauwelijks begrijpen. Ze hebben vaak al moeite om te
begrijpen dat ze in een traject naar werk instromen en hoe dat traject er uit zal gaan
zien. Dat hiervoor het instrument loondispensatie wordt ingezet beseft het merendeel van de klanten niet, laat staan dat ze zich bewust zijn van de consequenties
die het instrument heeft voor hun inkomen nu en in de toekomst.40 Ook wanneer
klanten in inkomen stijgen - omdat ze gaan werken, omdat ze meer gaan werken of
omdat hun loonwaarde stijgt - wordt die toename door de doelgroep niet altijd
gevoeld. In de evaluatie pilot loondispensatie wordt ook opgemerkt dat een aanzienlijk deel van de gemeentelijke doelgroep in de schuldhulpverlening41 zit. Deze
klanten merken zelf niets van een stijging van het inkomen, omdat alle extra inkomsten worden gebruikt voor aflossingen.42 De financiële prikkel gaat op die manier
teniet. Bovendien blijken werknemers het ingewikkeld te vinden dat zij hun
37
38
39
40
41

42

44

Kamerstukken II 2008-2009, 31 224 nr. 34, p. 3-4.
UWV, Monitor arbeidsparticipatie 2016, p. 17.
Bouma et al., p. 95.
Bouma et al., p. 92.
Uiteraard is de doelgroep schuldhulpverlening groter dan uitsluitend bijstandsgerechtigden.
Bouma et al., p. 90. Het spreekt voor zich dat de schuld wel lager wordt. Dit is gunstig
voor de klant en zal hij op termijn wel merken doordat hij geen schulden meer heeft.
Dit vergt echter vaak een langetermijnperspectief.

|

&

inkomen uit twee verschillende bronnen ontvangen. Dit kan het voor hen lastiger
maken om inkomsten en uitgaven op elkaar af te stemmen. De doelgroep heeft
toch al meer dan gemiddeld moeite om de financiën op orde te houden.
Overige effecten
Het instrument loondispensatie heeft nog andere effecten op het inkomen van
werknemers. In de eerste plaats zien we dat de pensioenopbouw voor werknemers
met loondispensatie gering is. In het geval van loondispensatie bouwen werknemers uitsluitend aanvullend pensioen op over hun werkelijke salaris (productiviteit)
en niet over de aanvullende uitkering. In de meeste gevallen bouwen werknemers
helemaal geen aanvullend pensioen op, omdat het salaris wat zij verdienen niet
boven de AOW-franchise uitkomt.43
Er zijn ook positieve neveneffecten gevonden bij deelnemers aan de pilot loondispensatie. Beperkingen die de werknemer heeft worden expliciet gemaakt. Een deel
van de werknemers ervaarde dit als prettig, omdat zo de druk wegviel en er volgens
hen een meer open werkrelatie met de werkgever kon ontstaan. Werknemers ervaarden het eveneens als positief dat er meer aandacht was voor hun mogelijkheden dan voor hun beperkingen.44
2.2.2 Loonkostensubsidie
Loonkostensubsidie moet het voor werkgevers aantrekkelijk maken om mensen
met een beperking in dienst te nemen, en daarmee moet het instrument het voor
werknemers mogelijk maken om te gaan werken. Zij verdienen gegarandeerd het
WML of meer, namelijk het functieloon per uur volgens de geldende CAO. Dit is
voor werknemers financieel aantrekkelijker dan een bijstandsuitkering. De bijstandsuitkering bedraagt 70% van het netto wettelijk minimumloon voor alleenstaanden, voor kostendelers en jongeren van 18 tot 21 jaar gelden andere normen.
Gehuwden of samenwonenden ontvangen samen maandelijks 100% van het WML
als bijstandsuitkering. Het wettelijk minimumloon voor mensen vanaf 22 jaar ligt
op € 1.565,40 bruto per maand45 bij een voltijds dienstverband. Een bijstandsuitkering voor alleenstaanden bedraagt € 986,52 netto.46 Werknemers kunnen logischerwijs alleen het volledige WML verdienen wanneer zij fulltime werken. Voor parttime werk geldt dat zij wel het WML verdienen, maar dat er sprake is van een
deeltijdfactor, die het totale inkomen lager uit doet vallen. Werknemers die in deeltijd werken en daarmee niet boven het niveau van de bijstandsuitkering uitkomen,
worden aangevuld tot bijstandsniveau door de gemeente. Op deze manier is er dus
sprake van een prikkel om meer uren per week te gaan werken.
43
44
45
46

Borghouts et al., p. 11.
Bouma et al., p. 95-96.
Wettelijk minimumloon per 1 juli 2017.
Rijksoverheid, Uitkeringsbedragen per 1 juli 2017.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 45

Werknemers die werken met loonkostensubsidie hebben in veel gevallen één inkomstenbron, namelijk het (volledige) salaris dat zij ontvangen van de werkgever.
Werknemers die ondanks hun inkomen uit loondienst niet uitkeringsonafhankelijk
zijn, ontvangen een aanvullende uitkering en hebben zodoende twee inkomstenbronnen. Hoe het inkomen van deze werknemers er in de praktijk uit ziet, is onderwerp van Hoofdstuk 6.
Voor de Participatiewet geldt een partnerinkomens- en vermogenstoets. Dit betekent dat mensen die geen werk hebben en niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen, geen uitkering krijgen wanneer zij een partner met voldoende inkomen hebben en/of zij vermogen hebben. Deze mensen worden nietuitkeringsgerechtigden, oftewel NUG’ers, genoemd. Zij kunnen wel aanspraak maken op de dienstverlening van gemeenten. Dit betekent dat zij ook gebruik kunnen
maken van loonkostensubsidie wanneer zij werk vinden, maar niet zelfstandig het
WML kunnen verdienen. De inzet van loonkostensubsidie vereist dat de NUG’ers
werk vindt, hetzij zelfstandig, hetzij met ondersteuning van de gemeente. In het
ervaringsonderzoek Participatiewet geeft 40% van de gemeenten aan het instrument loonkostensubsidie in te zetten voor NUG’ers.47 In dat onderzoek wordt opgemerkt dat hieronder ook de groep jonggehandicapten valt die afkomstig is van
het pro en vso, en die vaak nog thuis woont, maar op wie gemeenten vaak specifiek
inzetten. Hierdoor kan het beeld vertekend raken wanneer het gaat om de inzet
van loonkostensubsidie voor NUG’ers. Het college van burgemeester en wethouders heeft beleidsvrijheid om te besluiten of re-integratiemiddelen ook voor
NUG’ers worden ingezet. Uit eerder onderzoek blijkt dat gemeenten NUG’ers uit
praktijkonderwijs en voortgezet speciaal onderwijs wel vaak begeleiden naar werk.
Aan de andere kant blijkt uit ditzelfde onderzoek dat ongeveer twee derde van de
gemeenten NUG’ers onvoldoende in beeld heeft.48 Dit heeft vermoedelijk gevolgen
voor hun kansen op werk en zodoende ook voor de inzet van loonkostensubsidie.
Voorts blijkt uit onderzoek van de Inspectie SZW dat iets meer dan de helft van de
gemeenten grenzen hanteert bij de inzet van loonkostensubsidie op basis van de
geschatte loonwaarde. Veelal gaat het dan om een ondergrens variërend van 30%
tot 50%, al dan niet in combinatie met een bovengrens van 70% tot 80%.49 Dit

47

48

49

46

B. Culenaere et. al., Ervaringen gemeenten met Participatiewet. Rapportage tweede
meting (2017) p.49.
Inspectie SZW, Als je ze loslaat ben je ze kwijt. Onderzoek naar de begeleiding van jongeren met een arbeidsbeperking door gemeenten (2016) p. 32.
Inspectie SZW, Als je ze loslaat ben je ze kwijt. Onderzoek naar de begeleiding van jongeren met een arbeidsbeperking door gemeenten (2016) p. 47.

|

&

betekent dat er een groep werknemers is die onder de Participatiewet valt en arbeidsvermogen heeft, maar voor wie loonkostensubsidie niet wordt ingezet.50
Er is tot op heden nog weinig onderzoek gedaan naar de effectiviteit van loonkostensubsidie zoals we die kennen sinds de invoering van de Participatiewet. Wat we
op basis van de beleidstheorie in combinatie met de literatuur al kunnen zeggen is
dat loonkostensubsidie een minder sterke (beoogde) prikkel tot ontwikkeling in zich
draagt dan het instrument loondispensatie. Dit komt doordat werknemers met
loonkostensubsidie het WML verdienen, waardoor er een minder sterke prikkel tot
ontwikkeling van het instrument uit gaat. Toch is er op twee manieren sprake van
een mogelijkheid voor werknemers om in inkomen te stijgen. Ten eerste is er
sprake van een prikkel om meer uren per week te gaan werken als er sprake is van
een baan in deeltijd. Meer gaan werken leidt ertoe dat werknemers niet alleen het
bijstandsniveau ontstijgen, maar ook steeds dichter naar het WML toegroeien. Er
is op deze manier sprake van een bandbreedte van 70% (bijstandsniveau) tot 100%
(WML), waarop werknemers zich kunnen ontwikkelen. Ten tweede is er voor sommige werknemers met loonkostensubsidie de mogelijkheid om door ontwikkeling
in loonwaarde meer te gaan verdienen. Deze ontwikkelingsprikkel is er uitsluitend
voor mensen van wie het loon conform de CAO meer dan het WML bedraagt.
Recent is er een onderzoek gepubliceerd over een vergelijkbaar onderwerp. SEO,
in samenwerking met Panteia en VU, deed onderzoek naar de effectiviteit van de
Wajong in vergelijking tot jongeren in de Participatiewet. Het onderzoek was volledig gefocust op jongeren, waarbij met name is gekeken naar ‘nieuwe instroom’:
jongeren die bij ongewijzigd beleid in de Wajong zouden zijn ingestroomd. Zodoende staan 18-, 19- en 20-25-jarigen in het onderzoek centraal. Daarbij is de Wajong-instroom uit 2014 gevolgd, evenals de instroom van jongeren in de Participatiewet in 2015 en 2016. SEO concludeerde dat jonggehandicapten sinds de
invoering van de Participatiewet vaker aan het werk zijn vanwege de financiële prikkel die zij zelf ervaren.51 Voor deze uitkomst is geen verklaring gegeven.
2.2.3

Conclusie: effectiviteit van de prikkels voor werkzoekenden en werknemers
Loonkostensubsidie en loondispensatie hebben een vergelijkbaar karakter en zij
verschillen op het oog weinig van elkaar. Toch blijkt uit de beleidstheorie dat het
50

51

Op 25 april 2018 heeft de rechtbank Midden-Nederland uitspraak gedaan in een zaak
omtrent de ondergrens voor het vertrekken van loonkostensubsidie. De rechtbank bepaalt dat de gemeente de doelgroep niet bij verordening mag beperken. Zodoende valt
op te maken dat gemeenten de verstrekking van loonkostensubsidie niet mogen beperken tot een doelgroep die afwijkt van hetgeen is opgenomen in de Participatiewet. In:
Gemeentenieuws van SZW 2018-3, p.5
Kok et al., Jonggehandicapten onder de Participatiewet (2018) p. 24.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 47

instrument loondispensatie sterker gericht is op het realiseren van gewenst gedrag
bij werkzoekenden en werknemers dan het instrument loonkostensubsidie. Het uitgangspunt van loondispensatie is dat ‘meer en beter werken moet lonen’. Voor
loonkostensubsidie is de prikkel voor werknemers beperkt tot ‘werken en meer
werken moet lonen’. Voor werkzoekenden met loonkostensubsidie loont werken,
op voorwaarde dat zij bijstandsonafhankelijk raken doordat zij gaan werken. Hetzelfde geldt voor meer werken: dat loont wanneer de werknemer bijstandsonafhankelijk is of bijstandsonafhankelijk raakt door meer te gaan werken.
De prikkels van loondispensatie voor werkzoekenden en werknemers pakken minder positief uit dan werd beoogd. Ondanks enkele positieve neveneffecten worden
de financiële prikkels door werknemers die werken met loondispensatie niet voldoende ervaren. We concluderen op basis van bestaande literatuur dat Wajongers
er op vooruit kunnen gaan wanneer zij gaan werken vanuit een uitkeringssituatie,
maar dat dit geen gegeven is. Het ontwikkelconcept52 wordt onvoldoende begrepen waardoor dit ook niet goed uit de verf komt, een substantiële ontwikkeling in
productiviteit is niet de standaard en een ontwikkeling tot het WML komt heel weinig voor. Bij een productiviteitstoename stijgt het inkomen niet altijd (significant),
zeker niet in de oWajong. Dit maakt dat Bouma et al. concluderen dat: “In de praktijk blijkt dat de financiële prikkel te complex en te omslachtig is om effectief te kunnen zijn.”53

2.3

Prikkels voor werkgevers
Zowel loonkostensubsidie als loondispensatie zijn direct gericht op de werkgever.
Het idee is dat de werkgever uitsluitend betaalt voor de werkelijke productiviteit
van de werknemer. Daarmee dalen de kosten van arbeid voor de werkgever, zodat
die meer in overeenstemming zijn met de opbrengst van de werknemer. De veronderstelling die ten grondslag ligt aan beide instrumenten is dat werkgevers meer
bereid zullen zijn werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt aan te nemen,
omdat zij gecompenseerd worden voor de verminderde productiviteit van de werknemer. De vraag van werkgevers naar deze vorm van arbeid moet dus toenemen.
Voor werknemers resulteert dit in een hogere baanvindkans en een grotere kans
op duurzaam baanbehoud. Voor de arbeidsmarkt als geheel moet dit leiden tot
meer werkgelegenheid, een hogere participatiegraad en het terugdringen van armoede en inkomensongelijkheid.

52

53

48

In de oWajong stond inkomensondersteuning voorop en werd minder ingezet op activering. Desondanks bestond ook in de oWajong de mogelijkheid om door ontwikkeling
tot een hoger inkomen te komen.
Bouma et al., p. 95.

|

&

Loondispensatie en loonkostensubsidie verschillen qua prikkel voor de werkgever
niet van elkaar. Hoewel loonkostensubsidie en loondispensatie allebei zijn bedoeld
als instrument om werkgevers te verleiden iemand met een arbeidsbeperking aan
te nemen, blijkt uit onderzoek dat werkgevers een financiële compensatie voor de
verminderde productiviteit van de werknemer, zodat zij uitsluitend voor de productiviteit betalen, niet noodzakelijkerwijs als prikkel ervaren. Werkgevers vinden financiële compensatie van de risico’s, inclusief betalen naar loonwaarde, een noodzakelijke randvoorwaarde om iemand uit de doelgroep aan te nemen.54 Werkgevers
worden dus niet zozeer gemotiveerd om werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt in dienst te nemen vanwege deze financiële instrumenten, maar wel
worden er mogelijke barrières weggenomen. Uit diverse onderzoeken blijkt dat er
veel verschillende factoren een rol spelen bij het in dienst nemen van werknemers
met een afstand tot de arbeidsmarkt. Een positieve houding van de werkgever ten
opzichte van de doelgroep is de eerste vereiste om werkgevers te motiveren met
de doelgroep te gaan werken. Motieven zijn bijvoorbeeld een persoonlijke affiniteit
met de doelgroep, de wens om maatschappelijk verantwoord te ondernemen of de
eis van social return on investment. Volgens Bouma et al. geven financiële instrumenten hooguit het laatste duwtje, maar vormen zij niet de initiële prikkel om kandidaten uit de doelgroep aan te nemen.55
Dat uitsluitend financiële instrumenten werkgevers niet noodzakelijkerwijs over de
streep trekken blijkt ook uit de combinaties van instrumenten die werkgevers vaak
gebruiken. Werkgevers die gebruik maakten van loonkostensubsidie, maakten tevens gebruik van een jobcoach (43%), tegemoetkoming loondoorbetaling bij ziekte
(no-riskpolis) (42%), proefplaatsingen (40%), loondispensatie (37%), premiekorting
(25%) en/of een vergoeding voor aanpassing van de werkplek (7%).56 Ook voor
werknemers die werken met loondispensatie geldt dat er vaak meerdere instrumenten naast elkaar worden ingezet. UWV concludeert dat bij 30 procent van de
werkende Wajongers meer dan één ondersteuningsvorm werd ingezet. Het gaat
dan meestal om de combinatie van loondispensatie en jobcoaching.57 Werkgevers
zijn over het algemeen tevreden over de instrumenten loondipsensatie en loonkostensubsidie. 77% van de werkgevers die gebruik maken van loonkostensubsidie
zegt daarover tevreden of zeer tevreden te zijn. 75% van de werkgevers die gebruik
maken van loondispensatie is daarover tevreden of zeer tevreden.58

54
55
56
57
58

Bouma et al., p. 97; Borghouts et al.,
Bouma et al., Borghouts et al., p. 27.
Borghouts et al., p. 28-29, uit Rosing et al (2011).
UWV, Monitor arbeidsparticipatie 2016, p. 17.
Adelmeijer et al., Onderzoek Participatiewet bij werkgevers. Rapportagefase 2 (2017)
p.62

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 49

2.3.1 Loondispensatie
De uitvoering van loondispensatie verschilt van de uitvoering van loonkostensubsidie. In het geval van loondispensatie betaalt de werkgever uitsluitend voor de productiviteit van de werknemer. Na de loonwaardebepaling is het bedrag dat de
werkgever betaalt duidelijk. De werknemer krijgt van UWV een aanvullende uitkering.
Zoals we hiervoor al zagen moet loondispensatie tot een kostenbesparing voor de
werkgever leiden, ten opzichte van het minimumloon wat werkgevers anders zouden moeten betalen. Borghouts et al. werpen op dat het maar de vraag is of arbeid
daadwerkelijk goedkoper wordt. De werkgever zal handelingen moeten verrichten
die tijd en/of geld kosten, zoals het aanvragen van subsidie, het uitvoeren van de
loonwaardebepaling en het voorzien in begeleiding.59 Werkgevers ervaren de administratieve belasting en de tijd die hiermee gemoeid is als nadeel van loondispensatie.60 Dit zou de gerealiseerde besparing op de loonkosten (deels) teniet kunnen doen.
2.3.2 Loonkostensubsidie
Bij loonkostensubsidie betaalt de werkgever het volledige (CAO-) loon aan de werknemer, in tegenstelling tot loondispensatie. De werkgever wordt gecompenseerd
voor verminderde productiviteit van de werknemer door de gemeente. Hij krijgt
dus achteraf een subsidie op de loonkosten. Dit bedrag wordt aangevuld met de
werkgeverslasten (23%61).
Werkgevers krijgen maximaal 70% van het WML aan subsidie. Soms is het CAO-loon
echter hoger dan het WML. De werkgever is verplicht om het CAO-loon te betalen.
Hij moet dan dus boven het WML betalen, terwijl de subsidie is bepaald op basis
van het WML. In dat geval moet de werkgever zelf het verschil bekostigen. Loonkostensubsidie kan om deze reden tot relatief hoge kosten leiden, en daardoor niet
tot een kostenbesparing leiden62.

59
60

61
62

50

Borghouts et al., p. 18.
Bouma et al, p. 100. In Hoofdstuk 5 gaan we nader in op de administratieve lasten die
werkgevers ervaren, hoewel dat op basis van dit onderzoek niet te kwantificeren is.
Per 1 januari 2018 is dat 23,5%.
Op 21 februari 2014 heeft de Stichting van de Arbeid cao-partijen opgeroepen zoveel
mogelijk speciale loonschalen op te nemen in cao’s, speciaal voor de doelgroep van de
loonkostensubsidie, te beginnen bij 100 procent van het WML. Het ministerie van SZW
monitort dit en constateert in een brief van 14 juli 2017 dat inmiddels 73% van de cao’s
is vernieuwd na de oproep van de Stichting van de Arbeid en dat in 46% van deze cao’s
een doelgroepen-, aanloop- en/of reguliere schaal is opgenomen op het niveau van
100% WML.

|

&

Rekenvoorbeeld salaris boven WML
In deze fictieve situatie werkt Anton bij een kleine drukkerij. Hij kan niet zelfstandig het
WML verdienen en zijn werkgever heeft dus recht op loonkostensubsidie. Hij wordt betaald conform het CAO-loon, wat hoger is dan het WML. Zijn salaris bedraagt € 1800
p/maand, bij een loonwaarde van 65%. De werkgever betaalt hem dus € 1800,-, en zou
normaal gesproken 35% loonkostensubsidie krijgen. Maar de werkgever krijgt niet 35%
x € 1800,- = € 630,- aan subsidie van de gemeente. De gemeente vergoedt namelijk tot
maximaal het WML. Dit betekent dat de werkgever een subsidie krijgt van € 408,- (WML
- 65% WML loonwaarde). Het verschil tussen het CAO-loon en het WML betaalt de werkgever dus zelf.

Net als voor loondispensatie vergt het verkrijgen van loonkostensubsidie aanvullende handelingen die voor de werkgever kosten met zich meebrengen. In het onderzoek naar ervaringen van werkgevers met de Participatiewet komt naar voren
dat werkgevers de administratieve belasting van loonkostensubsidie (en loondispensatie) als belastend ervaren. Zij zijn kritisch over de hoeveelheid administratieve
handelingen en missen eenvoud. 37 procent van de werkgevers beoordeelt de benodigde tijd voor loonkostensubsidie als matig of slecht, en zij vinden dus dat het
relatief veel tijd kost.63 Uit recent onderzoek van Berenschot blijkt dat 23% van de
werkgevers de hoeveelheid administratieve handelingen als ‘slecht’ of ‘zeer slecht’
beoordeelt.64 Dit sluit aan bij het idee dat de winst van financiële compensatie voor
verminderde productiviteit van de werkgever (deels) teniet wordt gedaan door
nieuwe kosten.
Loonkostensubsidie brengt in sommige gevallen meer administratieve lasten met
zich mee dan loondispensatie. Zo moet de no-riskpolis, bij ziekte van de werknemer, door de werkgever bij UWV worden aangevraagd en niet bij de gemeente.
Zodoende ontstaat er een nieuwe financierings- en administratiestroom. In het geval van loondispensatie is er uitsluitend een financiële relatie tussen werkgever en
werknemer. Voor loonkostensubsidie geldt dat de werkgever een financiële relatie
heeft met zowel werknemer als gemeente. Die subsidierelatie kan door werkgevers
mogelijk als extra belastend worden ervaren. We gaan hier in Hoofdstuk 6 nader
op in.
Een veelgehoorde klacht van werkgevers is tevens dat de loonwaarde voor de loonkostensubsidie van werknemers pas na enkele maanden wordt vastgesteld. Hij

63
64

Adelmeijer (2015) p. 68.
Adelmeijer et al., Onderzoek Participatiewet bij werkgevers. Rapportage fase 2 (2017)
p. 63.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 51

weet dus niet van tevoren waar hij aan toe is.65 Mogelijk heeft de invoering van de
forfaitaire loonkostensubsidie per 1 januari 2017 dit probleem ondervangen.
2.3.3 Conclusie: effectiviteit van de prikkels voor werkgevers
Van loonkostensubsidie en loondispensatie gaat dezelfde prikkel uit voor werkgevers, namelijk dat arbeid goedkoper wordt en werkgevers daardoor meer bereid
zijn om een werknemer met een arbeidsbeperking aan te nemen en in dienst te
houden. Deze prikkel wordt mogelijk niet in die mate door werkgevers gevoeld als
wel werd beoogd. Ten eerste staan er tegenover de besparing op de loonkosten
administratieve handelingen die kosten met zich meebrengen. De besparing op de
loonkosten wordt daardoor (deels) teniet gedaan. Daar komt in het geval van loonkostensubsidie nog bij dat de werkgever niet volledig gecompenseerd wordt voor
verminderde productiviteit wanneer het functieloon boven het WML ligt. De subsidie vergoedt het verschil tussen WML en CAO-loon namelijk niet. Dit deel van het
loon moeten werkgevers zelf bekostigen. Dit doet een besparing op de loonkosten
in het geval van loonkostensubsidie verder teniet.
Ten tweede blijkt dat werkgevers het niet meer dan logisch vinden dat zij slechts
voor de productiviteit van de werknemer betalen. Het is daarom aannemelijk dat
beide instrumenten werkgevers niet zozeer over de streep trekken, maar wel dat
dit een noodzakelijke randvoorwaarde is. Met andere woorden, het is niet vanwege
deze instrumenten dat werkgevers mensen met een arbeidsbeperking aannemen.
Andere factoren liggen ten grondslag aan de initiële overweging van werkgevers
om een werknemer met een arbeidsbeperking aan te nemen, evenals de combinatie met andere instrumenten. Dit doet echter niets af aan het belang dat werkgevers hechten aan een vorm van financiële compensatie, hetzij loondispensatie, hetzij loonkostensubsidie.

2.4

Prikkels voor uitvoeringsorganisaties
De uitvoeringsorganisaties moeten zorgdragen voor de bemiddeling tussen kandidaat-werknemer en werkgever, zodat een match tot stand komt. Als dienstverleners zijn gemeenten en UWV verantwoordelijk voor het ondersteunen van hun
klanten bij het vinden van werk. Wanneer een kandidaat uitstroomt naar werk, vervalt diens uitkering geheel of gedeeltelijk. Voor overheden is het beoogde effect
van beide instrumenten dus om door de toegenomen vraag naar arbeid, uitkeringsonafhankelijkheid te bevorderen en daarmee een kostenbesparing op de uitkeringslast te realiseren.66

65
66

Bouma et al., p. 61.
Borghouts et al., p. 18-19; CPB, Kansrijk arbeidsmarktbeleid deel 2, 159, p. 85; Coomans
en Bollen, p. 6.

52

|

&

2.4.1 Loondispensatie
Op dit moment werkt UWV met loondispensatie voor Wajongers. Naast het aan het
werk helpen van zoveel mogelijk mensen, is besparen op de uitkeringslast een opgave die de overheid zich tot doel heeft gesteld. UWV is één van de uitvoeringsorganisaties die zich voor die taak gesteld ziet. Wanneer UWV een Wajonger naar
werk bemiddelt en de uitkeringslast neemt af, dan is dat dus gunstig. De uitkeringslasten van Wajongers die niet naar werk zijn bemiddeld worden door het Rijk voldaan. Met andere woorden, de uitkeringslast van UWV wordt door het rijk vergoed
op basis van werkelijke uitgaven. Voor UWV zelf is er dus geen financiële winst te
boeken met de uitstroom van Wajongers. UWV werkt wel met interne targets voor
uitstroom, dus in die zin is er wel een doelstelling waaraan UWV moet voldoen. Dit
kunnen we zien als een vorm van prikkel.
Er komen geen nieuwe Wajongers met arbeidsvermogen bij. Dit betekent dat de
bemiddelbare populatie naar alle waarschijnlijkheid afneemt. Een deel van de Wajongers heeft inmiddels een vast dienstverband, een ander deel werkt op tijdelijke
basis en zal mogelijk in de toekomst opnieuw bemiddeld moeten worden en ten
slotte is er een groep die (zeer) moeilijk bemiddelbaar is.
2.4.2 Loonkostensubsidie
Gemeenten hebben loonkostensubsidie tot hun beschikking voor alle mensen die
onder de Participatiewet vallen en die niet in staat zijn om het wettelijk minimumloon te verdienen. Het doel van gemeenten is vergelijkbaar met dat van UWV, namelijk arbeidsparticipatie bevorderen en daarmee besparen op de uitkeringslast
door uitstroom naar werk te bevorderen.
Gemeenten ontvangen een vast budget voor bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidie. Tekorten moeten gemeenten zelf aanvullen. Overschotten daarentegen
mogen gemeenten houden en naar eigen inzicht besteden. Het loont dus voor gemeenten om werknemers uit te laten stromen naar regulier werk, zodat zij kunnen
besparen op de uitkeringslast. Daar staat tegenover dat gemeenten kosten maken
aan de loonkostensubsidie, die deze besparing (deels) teniet doen. Dit betekent dat
er voor gemeenten een prikkel is om werknemers te helpen zich verder te ontwikkelen, zodat de loonwaarde stijgt en de subsidiekosten afnemen67 Daarmee is er
een sterkere prikkel voor gemeenten om uitstroom te realiseren tegen een zo hoog
mogelijke loonwaarde, dan voor UWV68. Dit staat los van het instrument: ook tijdens de pilot loondispensatie was het voor gemeenten financieel aantrekkelijk om
kandidaten te plaatsen op werk en hen te helpen zich te ontwikkelen.
67
68

CPB, Kansrijk arbeidsmarktbeleid deel 2 (2016) p. 203.
Overigens zijn gemeenten ook verantwoordelijk voor het ondersteunen van niet-uitkeringsontvangers. Voor deze groep ontbreekt echter de financiële prikkel voor gemeenten om te werken met het instrument loonkostensubsidie.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 53

Uit de evaluatie van de pilot loondispensatie, een pilot die was opgezet om gemeenten ervaring te laten opdoen met het instrument loondispensatie, blijkt dat
gemeenten er niet in slagen om alle kandidaten waarvan ze dachten die te kunnen
plaatsen bij een reguliere werkgever, te plaatsen op een reguliere werkplek. Dat
betekent dat de winst op de uitkeringslasten die er behaald wordt door het plaatsen van kandidaten uit de doelgroep, ook de kosten voor de kandidaten die niet
geplaatst worden moeten dekken. Afhankelijk van hoe deze balans uitpakt, kan de
besparing op de uitkeringslasten (deels) teniet worden gedaan.69
2.4.3 Conclusie: effectiviteit van de prikkel voor uitvoeringsorganisaties
De inzet van loonkostensubsidie is voor gemeenten onderhevig aan de financiële
prikkel van de Participatiewet, en deze kent de Wajong (en daarmee loondispensatie) niet. Dezelfde prikkel zou echter wel van loondispensatie uit kunnen gaan, wanneer dit voor UWV anders zou worden ingeregeld. Met andere woorden, de financiële prikkel om te besparen op de uitkeringslasten zit in de huidige
financieringssystematiek en niet zozeer in de instrumenten.
Voor gemeenten betekent uitstroom naar werk, en vervolgens de ontwikkeling tot
een hogere productiviteit, winst op de uitkeringslasten. Dit is ongeacht het instrument dat daarvoor wordt ingezet: de prikkel werkt zowel met loondispensatie als
met loonkostensubsidie. Het is echter de vraag of de winst die wordt geboekt op
kandidaten die uitstromen naar werk de kosten voor kandidaten die niet uitstromen naar werk voldoende ruim overstijgt om de prikkel effectief te laten zijn. Er
worden tenslotte ook inspanningen gepleegd voor kandidaten die om uiteenlopende redenen uiteindelijk niet uit zullen stromen uit de uitkering. Dit geldt ook
voor de kosten van loonkostensubsidie, die uitstroom naar werk met zich mee
brengt.

2.5

Effecten op werkgelegenheid
Langdurige ondersteuning van werknemers met een arbeidsbeperking, door middel van onder andere loondispensatie en loonkostensubsidie, heeft als belangrijkste doel om mensen te laten participeren op de arbeidsmarkt voor wie anders geen
plek zou zijn. Deze vorm van actief arbeidsmarktbeleid zorgt per definitie voor een
hogere structurele werkgelegenheid. Immers, zonder deze extra ondersteuning zou
deze groep niet aan het werk zijn.70 Uiteindelijk is het beoogde effect van zowel
loonkostensubsidie als loondispensatie dus om meer kansen te creëren op de arbeidsmarkt voor mensen met een arbeidsbeperking door werkgevers financieel te

69
70

54

Bouma et al., p. 112.
CPB, p. 190.

|

&

compenseren, resulterend in een hogere werkgelegenheid. Maar is dat ook zo? In
deze paragraaf gaan we op basis van de literatuur na welke effecten de inzet van
loonkostensubsidie en loondispensatie hebben op de werkgelegenheid.
We hebben eerder in dit hoofdstuk al gezien dat de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie de initiële bereidheid van werkgevers niet lijken te beïnvloeden, maar dat daar ook andere factoren aan ten grondslag liggen. Beide instrumenten lijken op basis van onderzoek meer een noodzakelijke randvoorwaarde te
zijn, die bovendien nog gecombineerd worden met een veelheid aan andere instrumenten. Dit laat onverlet dat het instrument wel degelijk van invloed kan zijn op de
uitstroom naar werk. De vraag is dan: zouden werkgevers ook zonder deze instrumenten mensen van de doelgroep aannemen?
Uit internationaal onderzoek blijkt dat financiële regelingen voor werkgevers een
positief effect hebben op de kans van individuele werknemers om uit te stromen
naar werk. Bovendien zijn financiële regelingen voor werkgevers ruimschoots effectiever dan trainingsprogramma’s voor werknemers (40 tot 50 procent meer kans
op een positief effect op de individuele kans op het vinden en behouden van een
baan).71 Ook blijkt dat de arbeidsvoorwaarden van werknemers die zijn doorgestroomd naar een andere baan na een dienstverband met loonkostensubsidie gunstiger zijn dan de arbeidsvoorwaarden van werknemers die niet eerst met een vorm
van loonkostensubsidie hebben gewerkt. De meerwaarde van loonkostensubsidie
is dus gelegen in het opdoen van arbeidsritme, werkervaring en werknemersvaardigheden.72
De individuele kans op het vinden van werk zegt echter niet alles over de invloed
van de instrumenten op de werkgelegenheid als geheel. Er zijn aanwijzingen in de
literatuur over loonkostensubsidies dat financiële regelingen voor werkgevers,
waaronder loonkostensubsidies, ook neveneffecten hebben, die de positieve invloed op de werkgelegenheid deels teniet doen. Er kunnen verdringingseffecten
optreden en er kan sprake zijn van ‘deadweight loss’. Deadweight loss houdt in dat
ook zonder het instrument hetzelfde effect bereikt zou zijn. In dit geval betekent
het dus dat de werkgever een kandidaat uit de doelgroep ook zonder loonkostensubsidie of loondispensatie zou hebben aangenomen. Er is weinig onderzoek gedaan naar verdringingseffecten en deadweight loss, waar bovendien uiteenlopende
resultaten mee geboekt zijn. Van verdringingseffecten is duidelijk dat zij optreden,
maar de mate van verdringing lijkt uiteen te lopen. Bovendien vermeldt de literatuur dat dit ook een gewenst effect kan zijn: het is misschien wel de bedoeling van

71
72

Kluve, p. 10, p. 27.
Borghouts et al., p. 29.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 55

de financiële regelingen dat de werkgever een reguliere werknemer vervangt voor
een werknemer met een beperking.73 Ook is moeilijk te achterhalen wat de omvang
van de deadweight loss is. Marx (2001) en Martin (2001) concluderen dat de gecombineerde neveneffecten van verdringing en deadweight loss kunnen oplopen
tot 90% en de netto-tewerkstelling van selectieve loonkostensubsidies kunnen reduceren tot 10%.74 Het CPB stelt juist dat zonder de inzet van langdurige extra ondersteuning deze groep niet aan het werk zou zijn.75 Uit zelfevaluatie door werkgevers blijkt dat zij minder bereid zouden zijn om werknemers met verminderde
productiviteit aan te nemen zonder loonkostensubsidie of loondispensatie. 20%
van de werkgevers zegt dit niet te hebben gedaan zonder loonkostensubsidie, 45%
is niet zeker of hij een werknemer zou hebben aangenomen zonder loonkostensubsidie.76 Dit wijst eveneens op een beperkte deadweight loss.
Op basis van de literatuur hebben we weinig zicht op de netto-effectiviteit van loonkostensubsidie en loondispensatie. Aannemelijk is echter dat de instrumenten de
kans op werk voor individuen uit de doelgroep verhogen.

2.6

Conclusie: prikkels van de instrumenten
Van de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie gaan prikkels uit voor
werkgevers, werknemers en uitvoeringsorganisaties. In de literatuur vinden we
eerste aanwijzingen voor de mate waarin die prikkels ook gevoeld worden, met andere woorden, of zij effectief zijn.
Loonkostensubsidie en loondispensatie zijn in de eerste plaats bedoeld om werkgevers te compenseren voor verminderde productiviteit van de werknemer. Van
beide instrumenten gaat zodoende dezelfde prikkel uit: arbeid wordt goedkoper.
Tegenover de besparing op de loonkosten staan echter administratieve handelingen die de werkgever tijd kosten. Uit de literatuur blijkt dat de beschikbaarheid van
loonkostensubsidie en loondispensatie door werkgevers niet ervaren wordt als motivatie: werkgevers beschouwen financiële compensatie als randvoorwaarde voor
het in dienst nemen van een werknemer die niet volledig inzetbaar is.
Loondispensatie en loonkostensubsidie moeten mensen met een arbeidsbeperking
stimuleren om te gaan werken vanuit een uitkeringssituatie en, wanneer zij eenmaal werken, om meer te gaan werken. Loondispensatie moet werknemers tevens
73
74
75
76

56

Coomans en Bollen, p. 10-12.
Coomans en Bollen, p. 12.
CPB, p. 190.
Rosing, Mallee en Blommesteijn, Monitor loonkostensubsidie UWV meting najaar 2010
(2011) V.

|

&

stimuleren om zich te ontwikkelen in loonwaarde. Uit de literatuur blijkt dat de
prikkel om (meer) te gaan werken niet altijd tot uiting komt: werknemers gaan er
niet altijd op vooruit. Dit geldt met name voor de oWajong en voor werknemers die
vallen onder de Participatiewet die niet uitkeringsonafhankelijk zijn77. Verder blijkt
uit de literatuur dat de prikkel voor werknemers te complex is om goed te kunnen
werken.
Uitvoeringsorganisatie hebben een taak om werkzoekenden te ondersteunen bij
het vinden van werk. Van loonkostensubsidie en loondispensatie gaat geen prikkel
voor UWV en gemeenten uit. Door de manier waarop de Participatiewet is ingericht, zijn gemeenten financieel gebaat bij zoveel mogelijk uitstroom uit de uitkering. Daar staan echter kosten tegenover voor de inzet van loonkostensubsidie. Er
is op dit moment geen financiële prikkel voor UWV om uitstroom uit de uitkering
te stimuleren.
Er zijn diverse overeenkomsten tussen de instrumenten loonkostensubsidie en
loondispensatie, in de manier waarop zij (beoogd zijn te) werken. Er zijn ook diverse
verschillen tussen beide instrumenten. In onderstaande tabel geven we aan welke
verschillen en overeenkomsten te wijten zijn aan de instrumenten loondispensatie
en loonkostensubsidie zelf.
Prikkel van het instrument
Loondispensatie
loonkostensubsidie
Werkgever betaalt voor de productiviteit van
de werknemer
Meer werken loont

Mits Wajong2010

Mits bijstandsonafhankelijk

Inkomen werknemer wordt beïnvloed door
de hoogte van de loonwaarde
De werknemer heeft altijd twee inkomstenbronnen
Opbouw sociale premies werknemer

Gedeeltelijk: alleen over Volledig
het salaris van de werkgever

Werknemer krijgt hetzelfde salaris als reguliere werknemers

In Hoofdstuk 6 gaan we nader in op de effectiviteit van deze prikkels, zoals die zijn
gebleken gedurende dit onderzoek.

77

Dit is niet gelegen in het instrument zelf, maar in de manier waarop het georganiseerd
is.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 57

3

Achtergrond van de instrumenten
Financiële compensatie voor werkgevers als arbeidsmarktinstrument is niet nieuw.
Hoewel we hebben gezien dat loonkostensubsidie zoals die nu wordt ingezet pas
sinds 2015 beschikbaar is, zijn er vele voorlopers van loonkostensubsidie in Nederland bekend. Ook van loondispensatie wordt al lange tijd gebruik gemaakt. In dit
hoofdstuk gaan we nader in op de geschiedenis van financiële instrumenten die zijn
ingezet om werkgevers te verleiden om werknemers uit een bepaalde doelgroep in
dienst te nemen. Dit biedt de nodige context voor het vervolg van dit rapport.

3.1

Geschiedenis: loonkostensubsidie en loondispensatie tot 2015
Al geruime tijd bestaan er in Nederland en in het buitenland instrumenten die gericht zijn op de vraagzijde. Door middel van diverse vormen van subsidie op arbeid
wordt getracht het voor werkgevers financieel aantrekkelijk te maken om specifieke groepen werkzoekenden in dienst te nemen. De manier waarop deze regelingen voor werkgevers precies waren vormgegeven liep uiteen. De subsidie kon van
tijdelijke aard zijn of een meer permanent karakter hebben. Er zijn diverse voorbeelden van loonkostensubsidies te noemen. In 1990 werd de Wet Loonkostenreductie op Minimumloonniveau ingevoerd, die later opging in de Wet Vermindering
Afdrachtskorting. Ook de Instroom/Doorstroombanen en de WIW-banen maakten
gebruik van een vorm van loonkostensubsidie. Van meer recente datum is de Wet
Stimulering Arbeidsparticipatie uit 2009. Al eerder in de Nederlandse geschiedenis
bestonden vormen van loonkostensubsidie naast loondispensatie. In 1976 werd de
AAW ingevoerd voor zelfstandigen en vroeggehandicapten, waarmee een basisvoorziening werd gecreëerd met uitkeringen op het niveau van het sociaal minimum. In 1998 werd de inkomensvoorziening voor vroeggehandicapten omgezet in
de Wajong.78 Al in de AAW was het instrument loondispensatie beschikbaar voor
vroeggehandicapten, en dat werd voortgezet in de wet Re-integratie Arbeidsgehandicapten (Wet REA, 1998) en daarmee ook in de Wajong.79

78
79

58

Beleidsdoorlichting SZW begrotingsartikel 4: jonggehandicapten, p. 11-12.
Borghouts et al, p. 7-16

|

&

Loonkostensubsidie in het verleden
De vormen van loonkostensubsidie die in het verleden zijn ingezet, verschilden in een
aantal opzichten van de huidige loonkostensubsidie zoals die wordt ingezet voor mensen
die onder de Participatiewet vallen. Ten eerste had het instrument loonkostensubsidie
een tijdelijk karakter, in tegenstelling tot het huidige, meer permanente karakter van het
instrument loonkostensubsidie. Ten tweede was de loonkostensubsidie niet gekoppeld
aan de loonwaarde van de werknemer op de werkplek. De loonkostensubsidie bestond
in het verleden uit een vast bedrag voor de werkgever als tegemoetkoming in de kosten.
Het bedrag dat de werkgever ontving verschilde per regeling. Desondanks was ook van
deze vormen van loonkostensubsidie het doel om mensen met een arbeidsbeperking
meer kans op werk te bieden door middel van een financiële prikkel voor werkgevers.
We zetten diverse varianten van loonkostensubsidie op een rijtje80:
• Afdrachtvermindering Lage Lonen (SPAK): fiscale tegemoetkoming aan werkgevers voor werknemers die niet meer dan 115% van het WML verdienen bij
een 36-urige werkweek. Het SPAK bedroeg in 2001 maximaal € 1.924. De fiscale loonkostenreductie bedroeg circa 10% van het WML.
• Afdrachtvermindering Langdurig Werklozen (VLW): fiscale tegemoetkoming
aan werkgevers voor het in dienst nemen van langdurig werklozen die niet
meer verdienen dan 130% WML (150% WML voor 50+). Maximale vergoeding
aan de werkgever van € 2.215 per werknemer voor maximaal vier jaar. VLW
werd vaak gecombineerd met SPAK en/of andere regelingen, waardoor de feitelijke loonkostensubsidie hoger lag.
• Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW): langdurig werklozen kwamen in
dienst van de gemeente en werden gedetacheerd bij een reguliere werkgever.
Die kreeg een subsidie van € 8.485 voor één jaar. De subsidie kon oplopen tot
€ 14.520,- voor diverse specifieke doelgroepen.
• Regeling in- en doorstroombanen (I/D-banen): langdurig werklozen werden
door gemeenten bemiddeld naar een baan voor onbepaalde duur. De werkgever ontving een subsidie van € 16.790 voor een instroombaan (maximaal 130%
WML) en € 20.875 voor een doorstroombaan (maximaal 150% WML).
•
Wet Stimulering Arbeidsparticipatie: voor langdurig werklozen en gedeeltelijk
arbeidsongeschikten kon de werkgever maximaal 50% van het WML als subsidie vergoed krijgen, voor een maximale periode van 12 maanden.81

Het denken over financiële en/of fiscale regelingen voor werkgevers kreeg een
nieuwe impuls door de commissie-De Vries.82 In 2008 werd de commissie ‘fundamentele herbezinning Wsw’, ook wel commissie-De Vries genaamd, geïnstalleerd.
De commissie moest met voorstellen komen ter verhoging van de
80

81

82

Ontleend aan SER, Advies Sociaal-economisch beleid 2002-2006, Bijlage 5 ‘Gesubsidieerde arbeid en loonkostensubsidies’ (2002) p. 277-279.
Staatsblad 2008 nr.590, Wet van 29 december 2008 houdende regels met betrekking
tot participatieplaatsen en loonkostensubsidies (Wet stimulering arbeidsparticipatie),
p. 1-2.
De Vries et al., Werken naar Vermogen. Advies van de commissie fundamentele herbezinning Wsw (2008).

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 59

arbeidsparticipatie van mensen met een arbeidsbeperking die niet zelfstandig het
wettelijk minimumloon kunnen verdienen, maar die wel in staat zijn om zinvolle en
regelmatige arbeid te verrichten. Doel van het kabinet Balkenende IV was om de
participatiegraad binnen de beroepsbevolking te verhogen naar 80% bij gelijkblijvende budgettaire middelen. De commissie had dan ook niet uitsluitend betrekking
op de Wsw, maar op alle regelingen voor mensen met een arbeidsbeperking. De
commissie-De Vries adviseerde vier pilots ‘Werken naar Vermogen’ uit te voeren.
Eén van die pilots betrof een experiment met het instrument loondispensatie, met
het oog op mogelijke landelijke invoering. In de periode 2010-2013 hebben 32 gemeenten geëxperimenteerd met de tijdelijke wet pilot loondispensatie. Doelgroep
van de pilot was iedereen die niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kon verdienen.83
Voordat de pilots waren afgerond kwam kabinet Balkenende IV ten val (20 februari
2010). Het nieuwe kabinet Rutte I bood in 2011 de hoofdlijnennotitie aan van de
Wet Werken naar Vermogen. Deze notitie kwam op hoofdlijnen overeen met de
aanbevelingen van de commissie De Vries. Op 1 april 2012 kwam ook kabinet Rutte
I ten val. Daarop kon het wetsvoorstel Werken naar Vermogen niet meer op een
Kamermeerderheid rekenen en werd controversieel verklaard.84 Het kabinet Rutte
II volgde, die 29 oktober 2012 zijn regeerakkoord publiceerde. In dat regeerakkoord
wordt gesproken van één participatiewet, die de Wwb, Wsw en een deel van de
Wajong samenvoegt. Ook valt te lezen dat ‘voor de hele doelgroep een systeem
van loondispensatie wordt geïntroduceerd zoals dat nu in de Wajong bestaat’.85
Hoewel de Participatiewet er in 2015 wel kwam, werd loondispensatie vervangen
door loonkostensubsidie. Oorzaak daarvan was het Sociaal Akkoord, waarin in april
2013 het kabinet en de sociale partners afspraken hebben gemaakt over de volle
breedte van het arbeidsmarktbeleid. Eén van de afspraken uit het Sociaal Akkoord
was om het instrument loondispensatie te vervangen door een nieuwe vorm van
loonkostensubsidie. Reden hiervoor was dat loondispensatie op onvoldoende
draagvlak kon rekenen bij sociale partners. Ook bij gemeenten bestonden twijfels
over dit instrument. Het gebrek aan draagvlak is terug te voeren op de financiële
consequenties voor werknemers. Met loondispensatie zouden werkgevers hun
werknemers met een arbeidsbeperking namelijk onder het WML betalen, waarmee
de in Nederland afgesproken ondergrens voor het betalen van werknemers niet
langer gehanteerd zou worden. Dit in tegenstelling tot wanneer loonkostensubsidie
gebruikt wordt.86 Deze nieuwe vorm van loonkostensubsidie was niet per definitie
tijdelijk, maar kon zo nodig voor een langere periode worden ingezet. Het potentieel langdurige karakter van de nieuwe vorm van loonkostensubsidie wijkt af van de
83
84
85
86

60

Borghouts et al, p. 12; Wolf, De Visser en Engelen, p. 7-9.
Wolf, De Visser en Engelen, p. 7-9.
Regeerakkoord Bruggen slaan (2012) p. 64.
Memorie van Toelichting wetsvoorstel invoering Participatiewet, p. 34-35.

|

&

manier waarop loonkostensubsidie in het verleden is ingezet. Eveneens nieuw was
dat de hoogte van de subsidie bepaald werd op basis van een loonwaardemeting.
Zo compenseerde het instrument uitsluitend voor verminderde productiviteit. In
eerdere vormen van loonkostensubsidie ging het vaak om een vast bedrag dat de
werkgever ontving, bij het aannemen van een werkzoekende uit een specifieke
doelgroep.
Sinds de invoering van de Participatiewet in 2015 hebben gemeenten zodoende de
beschikking over het instrument loonkostensubsidie. De Participatiewet vervangt
de Wet werk en bijstand (Wwb), de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) en een
groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong).
De Wajong is sinds 2015 uitsluitend beschikbaar voor jongeren die duurzaam geen
arbeidsvermogen hebben. Gemeenten kunnen loonkostensubsidie inzetten voor
werknemers die onder de Participatiewet vallen en die niet in staat zijn om zelfstandig het WML te verdienen bij een reguliere werkgever.87 Het UWV bemiddelt
in feite een vergelijkbare doelgroep van werknemers die niet in staat zijn om zelfstandig 100% van het WML te verdienen bij een reguliere werkgever, de Wajongers,
met als verschil dat zij vóór 2015 zijn ingestroomd.

3.2

Wijzigingen in de Participatiewet sinds 1 januari 2015
In het doelgroepregister banenafspraak88 zijn onder andere de mensen opgenomen
die onder de Participatiewet vallen en die meetellen voor de banenafspraak uit het
Sociaal Akkoord. UWV beoordeelt of een kandidaat in aanmerking komt voor opname in het doelgroepregister, als hij niet in staat is om zelfstandig het wettelijk
minimumloon te verdienen door ziekte of gebrek. Er hebben zich sinds 2015 diverse
wijzigingen voorgedaan die van invloed zijn geweest op de uitvoering van de Participatiewet en opname in het doelgroepregister. We lopen deze wijzingen langs.
Per 1 januari 2016 worden leerlingen van het voortgezet speciaal onderwijs (vso)
zonder beoordeling door UWV opgenomen in het doelgroepregister89, wanneer zij
de aanvraag beoordeling arbeidsvermogen opsturen. Dit is per 1 januari 2017 ook
ingevoerd voor leerlingen van het praktijkonderwijs (PrO)90. Per 1 januari 2016 zijn
de no-riskpolis en mobiliteitsbonus beschikbaar voor kandidaten in het doelgroepregister, conform de Wet harmonisatie instrumenten ter bevordering van arbeidsdeelname arbeidsbeperkten.

87
88

89
90

Loonkostensubsidie is dus niet beschikbaar voor de gehele doelgroep van gemeenten.
Doel van de banenafspraak is 125.000 extra banen bij reguliere werkgevers te realiseren voor mensen uit de doelgroep van de banenafspraak.
Dit kon met terugwerkende kracht vanaf juli 2015
Dit kon met terugwerkende kracht vanaf november 2016.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 61

Sinds 1 januari 2017 geldt de Praktijkroute banenafspraak. Die houdt in dat mensen
van wie op de werkplek via een gevalideerde loonwaardemethodiek is vastgesteld
dat zij niet in staat zijn om zelfstandig het WML te verdienen, zonder beoordeling
door UWV opgenomen worden in het doelgroepregister. Per 1 januari 2017 is ook
forfaitaire loonkostensubsidie wettelijk beschikbaar. Vooruitlopend op de wetgeving mochten gemeenten vanaf 5 juli 2016 forfaitaire loonkostensubsidie inzetten.
Dit houdt in dat gemeenten gedurende maximaal de eerste zes maanden van het
dienstverband zonder loonwaardebepaling een loonkostensubsidie van 50% van
WML in mogen zetten bij de plaatsing van een kandidaat die valt onder de Participatiewet. Tijdens deze periode van 6 maanden moet de loonwaardebepaling
plaatsvinden.
Per 1 januari 2017 is de berekening van de loonwaarde voor loonkostensubsidie
vereenvoudigd. Het functieloon is sindsdien geen onderdeel meer van de berekening van de loonwaarde.
De wettelijke definitie van loonwaarde luidt:
vastgesteld percentage van het wettelijk minimumloon voor de door een persoon,
die tot de doelgroep loonkostensubsidie behoort, verrichte arbeid in een functie
naar evenredigheid van de arbeidsprestatie in die functie van een gemiddelde werknemer met een soortgelijke opleiding en ervaring, die niet tot de doelgroep loonkostensubsidie behoort.
Tevens is er een flexibele termijn ingesteld voor de loonwaardebepaling Participatiewet. De loonwaardebepaling hoeft niet langer jaarlijks te worden vastgesteld, en
bij beschut werk hoeft de loonwaarde niet langer eens per drie jaar te worden vastgesteld. De frequentie kan worden afgestemd op de individuele omstandigheden
van de werknemer en het perspectief op eventuele ontwikkelmogelijkheden.91

3.3

Conclusie: de Participatiewet
Er is inmiddels ruime ervaring opgedaan met de instrumenten loonkostensubsidie
en loondispensatie. We zien een lange aanloopperiode naar de Participatiewet,
waarin er diverse opvattingen zijn geweest over de rol van en keuze voor een instrument. Schematisch is dit weergegeven in onderstaande tijdlijn:

91

Ontleend aan: Samen voor de klant, Overzicht vereenvoudigingen Participatiewet en
Wet Banenafspraak (december 2016)

62

|

&

Figuur 3-1: Tijdlijn gebeurtenissen rondom invoering Participatiewet
De wijzigingen in de Participatiewet volgden elkaar in hoog tempo op. Die hadden
ook betrekking op het instrument loonkostensubsidie. Al snel na invoering van de
Participatiewet werden er veranderingen doorgevoerd die invloed hadden op de
inzet en uitvoering van loonkostensubsidie. We kunnen stellen dat er pas na 1 januari 2017 rust was en de Participatiewet volledig was ingevoerd. Een nieuwe fase
van (mogelijke) veranderingen brak aan met de publicatie van het nieuwe regeerakkoord, Vertrouwen in de Toekomst, op 10 oktober 2017. In het regeerakkoord
wordt gesproken over het vervangen van loonkostensubsidie door het instrument
loondispensatie. Op 27 maart 2018 heeft Staatssecretaris Van Ark (SZW) een hoofdlijnennotitie naar de Tweede Kamer gestuurd ter uitwerking van het voornemen
zoals opgenomen in het regeerakkoord. Op 7 september 2018 schreef staatssecretaris Van Ark dat zij afziet van de invoering van loondispensatie ter vervanging van
loonkostensubsidie. Ze kondigt in diezelfde brief een breed offensief aan om tot
meer banen te komen voor mensen met een beperking. Dit brede offensief zal nader uitgewerkt worden.92
Tijdens de uitvoering van ons onderzoek, waarbij de dataverzameling liep tussen
oktober 2016 en juni 2018 hebben we gemerkt dat ons onderzoek zich niet afspeelde in een vacuüm. Veranderingen in wet- en regelgeving en plannen voor de
toekomst hadden hun invloed op onze respondenten (gemeenten, UWV, werkgevers en werknemers). Wij hebben zoveel mogelijk geprobeerd onze analyses en
conclusies te ontdoen van emoties en de politieke gebeurtenissen en puur te kijken naar de instrumenten zelf - loondispensatie en loonkostensubsidie - en de
werking van deze instrumenten.
Overigens is de beoogde doelgroep van de instrumenten gedurende het hele onderzoek dezelfde gebleven.
92

Kamerbrief ‘Breed offensief om meer mensen met een beperking aan werk te helpen’
(7 september 2018).

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 63

64

|

&

4
4.1

Doelgroep en inzet van beide instrumenten
Inleiding
Dit hoofdstuk geeft voor 1 januari 2016 “de stand van het land” voor de gehele
onderzoekspopulatie93. De groepen waar we in geïnteresseerd zijn, zijn de mensen
die in aanmerking komen voor loonkostensubsidie of loondispensatie. Dit zijn de
mensen die wel arbeidsvermogen hebben, maar die niet in staat zijn om het wettelijke minimumloon (WML) te verdienen. Vervolgens beschrijven we kenmerken
van de mensen waarvoor een van beide instrumenten is ingezet op 1 januari 2016.
Als laatste gaan we in op de loonwaardeontwikkeling van mensen die werken met
loonkostensubsidie. Zodoende geeft dit hoofdstuk invulling aan niveau 3 van de effectladder: effectief volgens eerste aanwijzingen.
De doelgroep voor loondispensatie bestaat uit Wajong-gerechtigden. Voor dit
hoofdstuk hebben we alle Wajong2010-gerechtigden (of ‘nieuwe’ Wajong) geselecteerd die op 1 januari 2016 Wajong2010-gerechtigd waren en arbeidsvermogen
hadden (hierna kortweg: Wajongers). We spreken in dit hoofdstuk niet over de
oude Wajong (Wajongers die voor 2010 de Wajong zijn ingestroomd), waar ook
mensen werkzaam zijn met loondispensatie. De financiële prikkel is anders (zie
Hoofdstuk 2), waardoor de situatie in de oWajong minder vergelijkbaar is met de
situatie in de Participatiewet dan de situatie in de (nieuwere) Wajong2010-regeling.
De wettelijke definitie van de doelgroep loonkostensubsidie luidt: personen van
wie is vastgesteld dat zij met voltijdse arbeid niet in staat zijn tot het verdienen van
het wettelijk minimumloon, maar die wel mogelijkheden tot arbeidsparticipatie
hebben. De groep mensen die vallen onder de Participatiewet is breder en omvat
ook mensen die bijstand ontvangen omdat zij in zodanige omstandigheden verkeren of dreigen te raken dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Met de beschikbare gegevens kunnen
93

Het peilmoment 1 januari 2016 is gekozen omdat we in Hoofdstuk 5 en 7 groepen mensen (cohorten) volgen over een tijdsperiode van anderhalf jaar vanaf het instroommoment in 2014 (Wajong), 2015 en 2016 (Participatiewet). Begin 2016 komt in de onderzoeksperiode van alle drie de cohorten voor. Hierdoor is dit een natuurlijk en recent
peilmoment binnen de onderzoeksperiode voor een beschrijving van de cohorten en
de doelgroepen.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 65

wij de groep met arbeidsvermogen, maar die niet het wettelijk minimumloon kunnen verdienen, niet van de bredere groep Participatiewet onderscheiden.94 We
spreken daarom van ‘mensen die vallen onder de Participatiewet’. In Bijlage B geven we een uitgebreide beschrijving van de afbakening van de onderzoekspopulatie.

4.2

Doelgroep
De instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie dienen hetzelfde doel,
maar worden voor verschillende doelgroepen ingezet. Deze paragraaf beschrijft de
persoonskenmerken van de Wajongers waarvoor gebruik kan worden gemaakt van
loondispensatie en van de mensen die onder de Participatiewet vallen en waarvoor
gebruik kan worden gemaakt van loonkostensubsidie. De tabellen en figuren die bij
deze paragraaf horen zijn te raadplegen in Bijlage C.
4.2.1 Doelgroep Loondispensatie
UWV kan loondispensatie inzetten voor werknemers met een Wajong-uitkering95
die niet zelfstandig het wettelijke minimumloon kunnen verdienen. Op 1 januari
2016 zijn er 60.644 Wajong2010-gerechtigden met arbeidsvermogen en die dus
mogelijk in aanmerking komen voor loondispensatie.
Bijna drie kwart van deze mensen is jonger dan 25 jaar op dat moment. Iets meer
dan de helft van de doelgroep is man. De arbeidsmarktregio’s Rijnmond en Groningen huisvesten de meeste potentiële loondispensatie ontvangers. In deze twee regio’s woont 15% van de doelgroep. Een derde van de doelgroep heeft een mboopleiding als hoogste afgeronde opleiding, gevolgd door het basisonderwijs (29%).
4.2.2 Doelgroep Loonkostensubsidie
Gemeenten kunnen loonkostensubsidie inzetten voor mensen die onder de Participatiewet vallen en die niet in staat zijn om zelfstandig het minimumloon te verdienen. De doelgroep loonkostensubsidie is dus slechts een deel van de totale populatie van de Participatiewet. Het is helaas niet mogelijk om, op basis van de
beschikbare gegevens, te identificeren wie van de mensen die onder de
94

95

66

Er is wel een variabele arbeidsvermogen, waaruit we af kunnen leiden of iemand langdurig een arbeidsvermogen heeft onder het wettelijk minimumloon. Deze is echter alleen beschikbaar voor de mensen met een voorziening in het kader van de Participatiewet en niet voor mensen met een bijstandsuitkering of advies beschut werk. Als we van
deze variabele gebruik maken wordt de afbakening van de doelgroep te smal.
Loondispensatie wordt ook ingezet voor mensen in de oude Wajong. De financiële prikkel is echter anders (zie Hoofdstuk 2). De situatie is hiermee in de oude Wajong minder
vergelijkbaar met de situatie in de Participatiewet dan de situatie in de (nieuwere) Wajong2010 regeling. Daarom kijken we alleen naar de Wajong2010.

|

&

Participatiewet vallen wel of niet in staat is om zelfstandig het minimumloon te
verdienen. We gaan hierna daarom alleen kort in op de kenmerken van de mensen
die vallen onder de Participatiewet vanwege een bijstandsuitkering, een re-integratievoorziening en/of advies beschut werk96. Dit is dus een bredere groep mensen
dan de doelgroep loonkostensubsidie.
Kenmerken mensen die vallen onder de Participatiewet
Op 1 januari 2016 zijn er 497.007 mensen die vallen onder de Participatiewet. Het
overgrote deel van deze mensen ontvangt een bijstandsuitkering (ruim 95%), een
derde ontvangt een re-integratievoorziening in het kader van de Participatiewet en
minder dan een procent heeft een advies beschut werk. De groep mensen die onder de Participatiewet vallen wordt geleidelijk groter door de instroom van de mensen die voor 2015 onder de Wajong en Wsw vielen.
Bijna de helft van de mensen die vallen onder de Participatiewet is op 1 januari
2016 tussen de 45 en de AOW-leeftijd, 6% is jonger dan 25 jaar. Iets meer dan de
helft van de doelgroep is vrouw. Groot Amsterdam en Rijnmond zijn de twee arbeidsmarktregio’s waar de meeste mensen wonen die onder de Participatiewet vallen en die mogelijk in aanmerking komen voor loonkostensubsidie. Zij huisvesten
samen 23% van de doelgroep.

4.3

Inzet instrumenten
4.3.1

Inzet van loonkostensubsidie en loondispenstatie op peildatum 1 januari
2016
Tabel 4-1 toont het aantal mensen waarvoor loonkostensubsidie dan wel loondispenstatie is ingezet op peildatum 1 januari 2016. 1.883 mensen97,98maken op 1 januari 2016 gebruik van loonkostensubsidie. 6.177 mensen, die in de Wajong-2010
zitten, maken op datzelfde moment gebruik van loondispensatie.
Een mogelijke verklaring voor de beperkte inzet van loonkostensubsidie is dat het
instrument relatief nieuw is vergeleken met loondispenstatie; er is sprak van een
ingroeitraject. Dit blijkt ook uit de gesprekken met gemeenten (zie verder in Paragraaf 6.3.3).

96

97

98

NUG’ers die geen advies beschut werk hebben en/of een re-integratievoorziening ontvangen blijven buiten beeld. Zij zijn niet te identificeren o.b.v. beschikbare gegevens.
Dit aantal is hoger dan de aantallen die op CBS Statline staan. Dit komt doordat wij de
aanname maken dat de voorziening doorloopt als er geen einddatum is opgegeven. Het
CBS maakt deze aanname niet. Voor verdere toelichting: zie Bijlage H.
Volgens de gegevens op CBS Statline ontvangen 13.870 mensen loonkostensubsidie
(incl. forfaitair) in juni 2018. Zie: http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=83062NED&LA=NL

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 67

Tabel 4-1:

Aantal mensen waarvoor loonkostensubsidie (LKS) of loondispensatie
(LDP) werd ingezet op 1 januari 2016
Inzet instrument op 1 januari 2016

LKS

1.883

LDP

6.177

Persoonskenmerken van mensen die aan het werk zijn met loonkostensubsidie of
loondispensatie
Hierna gaan we in op de kenmerken van de mensen waarvoor gebruik wordt gemaakt van de instrumenten loonkostensubsidie en loondispenstatie op 1 januari
2016. Figuur 4-1 toont de leeftijdsverdeling van degene waarvoor een van beide
instrumenten is ingezet. De inzet van loonkostensubsidie gebeurt in alle leeftijdscategorieën (linker staaf in het diagram), maar in belangrijke mate voor de categorie tussen de 45 en AOW-leeftijd. Het beeld voor loondispensatie is geheel tegengesteld (rechter staaf in het diagram). Vier op de vijf mensen voor wie
loondispenstatie is ingezet is jonger dan 25 jaar.

Figuur 4-1: Leeftijdsverdeling van de mensen waarbij loonkostensubsidie (LKS) (n
= 1.883) of loondispensatie (LDP) (n = 6.177) is ingezet op 1 januari
2016
Zowel de mensen die gebruik maken van loonkostensubsidie als loondispensatie
zijn overwegend man, zie Figuur 4-2.

68

|

&

Figuur 4-2: Man-vrouw verhouding van de mensen met loonkostensubsidie (LKS)
(n = 1.883) of loondispensatie (LDP) (n = 6.177) op 1 januari 2016
Mensen waarvoor loonkostensubsidie dan wel loondispensatie is ingezet op 1 januari 2016 zijn verspreid door heel het land. Tabel 4-2 toont per arbeidsmarktregio
het aantal inwoners dat gebruikt van loonkostensubsidie of loondispensatie. Loonkostensubsidie wordt relatief veel ingezet in de arbeidsmarktregio’s Groot Amsterdam, Haaglanden en Noordoost-Brabant. Dit zijn niet de arbeidsmarktregio waar
relatief veel loondispensatie wordt ingezet, of waar (met uitzondering van Groot
Amsterdam) een dergelijk groot percentage van de mensen die vallen onder Participatiewet woont.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 69

Tabel 4-2:

70

|

&

Aantal mensen met loonkostensubsidie (LKS) (n=1.883) of
loondispensatie (LDP) (n=6.177) woonachtig in arbeidsmarktregio en
procentuele verdeling van totaal aantal mensen met
loonkostensubsidie/ loondispensatie over arbeidsmarktregio’s op
peildatum 1 januari 2016.

Arbeidsmarktregio

LKS

LDP

Groningen

33

1,8%

430

7,0%

Friesland

70

3,7%

422

6,8%

Drenthe

<10

<10

121

2,0%

Twente

126

6,7%

386

6,2%

Stedendriehoek en Noordwest Veluwe

33

1,8%

268

4,3%

Midden-Gelderland

32

1,7%

197

3,2%

Rijk van Nijmegen

15

0,8%

116

1,9%

Achterhoek

27

1,4%

172

2,8%

Rivierenland

<10

<10

74

1,2%

Flevoland

62

3,3%

138

2,2%

Gooi en Vechtstreek

26

1,4%

51

0,8%

Midden-Utrecht

17

0,9%

158

2,6%

Amersfoort

10

0,5%

97

1,6%

Noord-Holland Noord

103

5,5%

276

4,5%

Zaanstreek/Waterland

<10

<10

102

1,7%

Groot Amsterdam

270

14,3%

194

3,1%

Holland Rijnland

26

1,4%

169

2,7%

Midden-Holland

<10

<10

93

1,5%

Haaglanden

214

11,4%

227

3,7%

Rijnmond

40

2,1%

410

6,6%

Drechtsteden

155

8,2%

77

1,2%

Zeeland

10

0,5%

79

1,3%

West-Brabant

17

0,9%

200

3,2%

Midden-Brabant

21

1,1%

133

2,2%

Noordoost-Brabant

287

15,2%

154

2,5%

Zuidoost-Brabant

27

1,4%

113

1,8%

Noord-Limburg

28

1,5%

143

2,3%

Zuid-Limburg

75

4,0%

249

4,0%

Food Valley

18

1,0%

184

3,0%

Helmond-De Peel

45

2,4%

68

1,1%

Midden-Limburg

17

0,9%

112

1,8%

Zuid-Holland Centraal

15

0,8%

100

1,6%

Gorinchem

<10

<10

49

0,8%

Regio Zwolle

22

1,2%

315

5,1%

Zuid-Kennemerland en IJmond

<10

<10

89

1,4%

Onbekend

<10

<10

11

0,2%

Totaal

1.883

100,0%

6.177

100,0%

Inzet van loonkostensubsidie met additionele re-integratieinstrumenten of
aanvullende bijstandsuitkering

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 71

Figuur 4-3: Aantal mensen met een baan en loonkostensubsidie/ loondispensatie
en aantal mensen met een baan, loonkostensubsidie/ loondispensatie
en een jobcoach op peildatum 1 januari 2016
Op peildatum 1 januari 2016 waren 1.883 mensen aan het werk met loonkostensubsidie. 260 daarvan kreeg daarbij ondersteuning van een jobcoach. Zie Figuur 4-3,
linker diagram. Dit is 14% van de mensen die met loonkostensubsidie aan het werk
is. Op datzelfde moment waren er 6.177 mensen met loondispensatie aan het werk.
Van deze mensen kreeg bijna 60% (3.658 mensen) ondersteuning van een jobcoach. Zie Figuur 4-3, rechter diagram.
Loonkostensubsidie en loondispensatie kunnen samen met andere re-integratievoorzieningen worden ingezet wanneer iemand aan het werk is. Tabel 4-3 toont
het aantal mensen, dat naast loonkostensubsidie, een andere re-integratievoorziening ter ondersteuning van hun werk ontvangt. De meest voorkomende combinatie
is loonkostensubsidie met ondersteuning van een jobcoach.
Tabel 4-3:

Aantal mensen die op 1 januari 2016 aan het werk zijn met
loonkostensubsidie (LKS) (n = 1.883) waarbij daarnaast andere reintegratie instrumenten zijn ingezet (meerdere instrumenten per
persoon mogelijk)

Voorziening
WIW/ID-baan of participatieplaats

Aantal

Percentage van LKS inzet

23

1,1%

Beschut werk

23

1,2%

Begeleiding jobcoach

260

13,8%

0

0,0%

Vervoersvoorziening woon-werk

72

|

&

Hierbij is het belangrijk om aan te geven wat de betrouwbaarheid is van de gegevens over jobcoaching. Bij de invoering van de Participatiewet is wettelijk bepaald
dat de doelgroep loonkostensubsidie, net als mensen die loondispensatie ontvangen, aanspraak hebben op een jobcoach99. Omdat we hebben geconstateerd dat
de inzet van jobcoaches laag is, hebben we bij gemeenten en een samenwerkingsverband (hierna kortweg: gemeenten) geïnventariseerd of de gegevens die zij aanleveren aan het CBS (SRG) overeenkomen met de werkelijkheid. We hebben tien
gemeenten gesproken. Alle gemeenten hebben aangegeven voor de doelgroep begeleiding in te zetten. Dit gebeurt wel in allerlei verschillende vormen (bijvoorbeeld
door interne of externe jobcoaches) en met een verschillende mate van intensiteit.
Volgens de SRG zijn er van de tien gemeenten die wij hebben gesproken slechts vier
gemeenten die jobcoaches/begeleiding in de werkkring hebben geleverd. Van zes
gemeente zijn er dus geen gegevens beschikbaar in de SRG, terwijl zij wel voorzien
in begeleiding op de werkvloer. Van de vier gemeente waarvan er wel gegevens in
het SRG staan geven drie gemeenten aan dat dit wel ongeveer overeenkomt. Bij
een gemeente was er het vermoeden dat de werkelijke aantallen voor 2016 en
2017 hoger zijn dan wat er in de SRG staat.
De gemeenten geven aan dat de inzet in 2015 en 2016 nog heel laag was of er zelf
nog helemaal niet was. In 2017 komt de inzet wat meer op gang, maar de meeste
gemeenten zijn nu, anno 2018 pas echt volledig aan de slag met de inzet van jobcoaches. De resultaten die getoond worden over jobcoaching zijn dus een onderschatting van de werkelijke inzet van jobcoaches.
Naast extra re-integratie instrumenten kunnen mensen die aan het werk zijn met
loonkostensubsidie een aanvullende bijstandsuitkering ontvangen. Dit zijn werknemers wier inkomen onder het sociaal minimum blijft, meestal doordat zij een deeltijds dienstverband hebben. Van de 1.883 mensen die met loonkostensubsidie aan
het werk zijn op 1 januari 2016, ontvangen 255 mensen (14%) daarnaast een bijstandsuitkering.
4.3.2 Kenmerken hoofdbaan
In de vorige paragraaf hebben we gezien dat respectievelijk 1.883 en 6.177 mensen
aan het werk zijn met loonkostensubsidie en loondispensatie op 1 januari 2016.
Vaak worden deze mensen ondersteund door een jobcoach. Maar waar werken
deze mensen? Hoeveel uren werken zij en gaat het hierbij om tijdelijke banen of
om langdurige arbeidsovereenkomsten? Om deze vragen te beantwoorden kijken
we naar de hoofdbaan van een persoon. De hoofdbaan is, in het geval van
99

Kamerstukken II, 2013-2014 33 161 nr.107, Invoeringswet Participatiewet (2013)

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 73

meerdere banen op hetzelfde moment, de baan met het grootste aantal contractuele uren per maand.100
Het overgrote deel van de mensen die aan het werk is met behulp van loonkostensubsidie of loondispensatie werkt in de private sector. Figuur 4-1 toont de procentuele verdeling over diverse sectoren voor de groep mensen waarbij loonkostensubsidie of loondispensatie is ingezet op 1 januari 2016. Driekwart van deze mensen
heeft een baan in de sector winkelbedrijf en groothandel, in de dienstverlening of
in de industriële sector. Mensen met loondispensatie (rechter diagram) werken het
vaakst in het winkelbedrijf, groothandel of de dienstverlening terwijl mensen met
loonkostensubsidie (linker diagram) relatief het vaakst in de industrie, vervoer en
opslag werken. 3% van de mensen met loondispensatie en 5% van de mensen met
loonkostensubsidie en werkt in de publieke sector (sector overheid en onderwijs101).

Figuur 4-4: Procentuele verdeling over de sectoren van de hoofdbaan van de
mensen met een baan en loonkostensubsidie (LKS) (n=1.883) en van
de mensen met een baan en loondispensatie (LDP) (n=6.177),
peildatum 1 januari 2016
Figuur 4-5 toont de procentuele verdeling over de bedrijfsgrootte102 waar mensen
met loonkostensubsidie of loondispensatie aan het werk zijn. Mensen met loonkostensubsidie of loondispensatie werken relatief het vaakst bij bedrijven met meer
dan 250 werknemers. Dit geldt voor 43% van de mensen met loonkostensubsidie

100

102

Voor een verdere toelichting op de hoofdbaan zie de technische verantwoording in Bijlage H.
De verdeling publiek/privaat is conform de gehanteerde verdeling in de Banenafspraak.
De bedrijfsgrootte is bepaald voor het gehele bedrijf en niet voor afzonderlijke vestigingen. Verschillende vestgingen van de Albert Heijn hebben bijvoorbeeld allemaal hetzelfde KvK-nummer (m.u.v. de vestigingen in Enschede en Haaksbergen) en vormen dus
gezamenlijk één grote bv.

74

|

101

&

(rechter diagram). In het geval van loondispensatie (linker diagram) werkt 31% in
een groot bedrijf en is de verdeling over de overige bedrijfsgroottes wat gelijkmatiger dan in het geval van loonkostensubsidie.

Figuur 4-5: Procentuele verdeling over de bedrijfsgrootte van de hoofdbaan van de
mensen met een baan en loonkostensubidie (LKS) (n=1.883) en van de
mensen met een baan en loondispensatie (LDP) (n=6.177), peildatum 1
januari 2016
Zowel mensen die aan het werk zijn met loondispensatie als met loonkostensubsidie hebben voornamelijk een deeltijdcontract (zie Tabel 4-4). Ongeveer 6 à 7 op de
10 werknemers met een van beide instrumenten heeft een deeltijdcontract.
Tabel 4-4:

Aantal mensen die met loonkostensubsidie (loondispensatie) aan
regulier werk zijn op peildatum 1 januari 2016, onderscheid naar
omvang van de dienstbetrekking103
LDP

Voltijdscontract

LKS

2.021

32,7%

760

40,4%

Deeltijdcontract 4.156

67,3%

1.123

59,6%

Totaal

100,0%

1.883

100,0%

6.177

Wanneer we het aantal uren dat iemand met een van beide instrumenten werkt
verder uitsplitsen (Figuur 4-6), dan zien we dat het grootste gedeelte van de mensen met loondispensatie (linker diagram) 36 uur per week of meer werkt (30%),
gevolgd door het aantal mensen dat tussen de 16 en 24 uur per week werkt (25%).
103

Voltijd/deeltijd wordt als zodanig geregistreerd in de polisadministratie bij het CBS.
Deeltijd is hierbij gedefinieerd als “Baan waarbij zowel sprake is van een vaste arbeidsrelatie, als van een vast overeengekomen aantal uren lager dan het aantal uren behorend bij een volledige dag- en weektaak”. Het aantal uur dat als deeltijd wordt aangeduid, kan dus verschillen per werkgever. Zie verder CBS (2018) Documentatierapport
Banen en lonen op basis van de Polisadministratie (SPOLISBUS), p 50.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 75

Binnen de groep met loonkostensubsidie zijn de contracten relatief iets groter
(rechter diagram). 4 op de 10 mensen werkt meer dan 36 uur per week. Mensen
met een contract voor minder dan 36 uur per week werken relatief vaak tussen de
24 en 32 uur per week (24%).

Figuur 4-6: Uitsplitsing van het aantal uur dat iemand met baan en
loonkostensubsidie (LKS) (n = 1.883) of loondispensatie (LDP) (n =
6.177) werkt.
Meer dan driekwart van de groep die met loondispensatie of loonkostensubsidie
werkt heeft een tijdelijk contract. Tabel 4-5 toont het aantal mensen dat werkt met
loondispensatie of loonkostensubsidie op 1 januari 2016 uitgesplitst naar tijdelijke
en vaste contracten. Het percentage werknemers met een tijdelijk contract ligt in
de groep loonkostensubsidie met 82% net wat hoger dan in de groep die aan het
werk is met loondispensatie (75%). Dit kan deels het gevolg zijn van het feit dat
loonkostensubsidie in 2016 nog maar een jaar als instrument kon worden ingezet
en werkgevers over het algemeen een dienstverband starten met een tijdelijk contract. Dit past binnen de trend van flexibele contracten op de arbeidsmarkt.
Tabel 4-5:

Aantal mensen die met loonkostensubsidie (loondispensatie) aan
regulier werk zijn op peildatum 1 januari 2016, onderscheid naar
tijdelijk/vast dienstverband
LDP

LKS

Tijdelijk

4.611

74,6%

1.538

81,7%

Vast

1.566

25,4%

345

18,3%

Totaal

6.177

100,0%

1.883

100,0%

76

&

|

4.3.3

Vastgestelde loonwaarde bij aanvang van baan bij inzet loonkostensubsidie
Voor 45% van de groep die aan het werk is met loonkostensubsidie is geen loonwaarde bij aanvang van de baan104 geregistreerd in de data van het CBS.105 In Tabel
4-6 wordt de gemiddelde vastgestelde loonwaarde getoond voor de 1.037 werknemers voor wie deze wel bekend was bij aanvang van de baan. De loonwaarde kunnen we met de beschikbare gegevens alleen in beeld brengen voor een deel van de
gemeentelijke populatie (loonkostensubsidie) en alleen voor de vastgestelde loonwaarde. UWV heeft geen databestand waarin de gegevens over loonwaarde van de
doelgroep loondispensatie zijn opgeslagen. UWV heeft aangegeven helaas niet in
staat te zijn om deze gegevens te leveren.
De gemiddelde vastgestelde loonwaarde bij aanvang is 56%.106 Wanneer we deze
uitsplitsen naar de duur van het dienstverband, sector en de omvang van de baan
zien we slechts kleine verschillen in de gemiddelde loonwaarde.
Tabel 4-6:

Vastgestelde loonwaarde bij aanvang van plaatsing van mensen die
met loonkostensubidie (LKS) aan regulier werk zijn op peildatum 1
januari 2016

Onderscheiden groep

Aantal

Gemiddelde107 vastgestelde
loonwaarde bij aanvang

Vast contract

154

58,6%

Tijdelijk contract

883

55,7%

Voltijdscontract

466

57,0%

Deeltijdcontract

571

55,4%

Publieke sector

22

56,5%

Private sector

1.015

56,1%

Totaal

1.037

56,1%

4.3.4 Ontwikkeling van de loonwaarde bij loonkostensubsidie
Om iets te kunnen zeggen over de ontwikkeling van de loonwaarde van mensen die
werken met loonkostensubsidie moeten we vaste groepen volgen. In 2015 zijn er
1.243 mensen waarvoor voor het eerst een loonwaarde is geregistreerd, dit kan
ook na de aanvang van een baan zijn. Zie Tabel 4-7. Deze eerste meting heeft dus
(volgens de registratie) ergens in het jaar 2015 plaatsgevonden. De gemiddelde
104

105
106
107

Loonwaarde die binnen vier maanden na de start van werk is geregistreerd is in deze
analyse meegenomen als loonwaarde bij aanvang van baan. Voor verdere verantwoording zie de technische verantwoording (Bijlage D).
Uit navraag bij het CBS blijkt dat gemeenten dit niet altijd doorgeven aan het CBS.
We kijken hier naar de mensen met werk en loonkostensubsidie op 1 januari 2016.
We mogen alleen rapporteren over uitkomsten die gebaseerd zijn op ten minste 10
waarnemingen. Maxima, minima en mediaanwaardes zijn dus uitgesloten.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 77

loonwaarde bij de eerste meting van deze groep is 56,4%. Er zijn 524 mensen met
een eerste loonwaarderegistratie in 2015 waarvan we ook de geregistreerde loonwaarde weten 24 maanden na de eerste registratie. Voor deze mensen kunnen we
dus uitspraken doen over de ontwikkeling van de loonwaarde van de eerste registratie tot aan de geregistreerde loonwaarde in maand 24. Voor de groep met een
eerste loonwaarde registratie in 2016, blijven er blijven slechts 83 mensen van deze
groep over met een loonwaarderegistratie in maand 24. De mensen die een eerste
registratie hadden in 2017 kunnen we nog niet lang genoeg volgen om uitspraken
te kunnen doen over de ontwikkeling van de loonwaarde. Wel zien we dat de totale
groep mensen met een eerste loonwaarderegistratie in 2017 hoog is, namelijk
6.666 en dat de gemiddelde loonwaarde bij deze eerste registratie relatief laag
(51%) is ten op zichtte van 2015 (56%) en 2016 (54%).
Tabel 4-7:

Omvang van de groepen met een loonwaarderegistratie in maand 1
en maand 24 voor mensen die werken met loonkostensubidie (LKS)
waarvan de eerste loonwaarderegistratie in 2015, 2016 of 2017 was
2015

2016

2017108

Aantal mensen met een eerste loonwaarderegistratie in het 1.243

3.441

6.666

Jaar van eerste loonwaarderegistratie
betreffende jaar
Gemiddelde loonwaarde in maand 1

56,4%

53,9%

51,1%

Aantal mensen met een loonwaarderegistratie in maand 24

524

83

NB

De gemiddelde loonwaarde neemt voor zowel de groep met de eerste loonwaarderegistratie in 2015 als in de groep met de eerste loonwaardegregistratie in 2016
een heel klein beetje toe van de eerste tot de 24ste maand, zie Figuur 4-7 en Figuur
4-8.

108

Dit is exclusief mensen met forfaitaire loonkostensubsidie en een geregistreerde loonwaarde van 50%.

78

|

&

Figuur 4-7: Ontwikkeling van de loonwaarde van mensen waarvan de eerste
loonwaarderegistratie in 2015 was en waarvan voor ten minste 24
maanden de loonwaarde geregistreerd is (n=524)

Figuur 4-8: Ontwikkeling van de loonwaarde van mensen waarvan de eerste
loonwaarderegistratie in 2016 was en waarvan voor ten minste 24
maanden de loonwaarde geregistreerd is (n=83)
Tabel 4-8 en Tabel 4-9 laten zien voor de groep van 2015 en de groep van 2016,
voor welk deel van de mensen de loonwaarde gelijk is gebleven, is toegenomen of
is afgenomen in maand 24 ten opzichte van maand 1.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 79

Tabel 4-8:

Ontwikkeling van de loonwaarde van mensen waarvan de eerste
loonwaarderegistratie in 2015 was en waarvan voor ten minste 24
maanden de loonwaarde geregistreerd is (n=524)
Gemiddelde loonwaarde in:
n

%

maand 1

maand 24

gelijk

127

24,24

55,6%

55,6%

omhoog

245

46,76

51,4%

61,1%

omlaag

152

29,01

60,1%

50,0%

Tabel 4-9:

Ontwikkeling van de loonwaarde van mensen waarvan de eerste
loonwaarderegistratie in 2016 was en waarvan voor ten minste 24
maanden de loonwaarde geregistreerd is (n=83)
Gemiddelde loonwaarde in:
n

%

maand 1

maand 24

gelijk

21

25,3

52,1%

52,1%

omhoog

32

38,6

48,8%

61,8%

omlaag

30

36,1

61,1%

44,8%

Bij ongeveer een kwart van zowel de groep van 2015 als van de groep van 2016 is
de loonwaarde in maand 24 nog even hoog als in maand 1. Bijna de helft van de
mensen binnen de groep van 2015 had in maand 24 een hogere loonwaarde dan in
maand 1. Dit betreft een gemiddelde toename van de loonwaarde van 10%-punt.
Van 29% van de mensen van de groep van 2015 nam de loonwaarde juist af met
gemiddeld 10%-punt.
Binnen de groep van 2016 is er een kleiner deel (ten opzichte van de groep van
2015) met een toegenomen loonwaarde, namelijk 39%. De gemiddelde loonwaarde nam binnen deze groep met 13%-punt toe. De loonwaarde nam met gemiddeld 16%-punt af voor de overige 36% van de groep van 2016.
Dus, hoewel de gemiddelde loonwaarde voor de loonkostensubsidie-werknemers
met een baan stijgt, zien we dat er geen sprake is van een trendmatige ontwikkeling. Dit geldt zowel voor de groep met een eerste loonwaarderegistratie in 2015,
als de groep waarbij de eerste meting plaats vond in 2016.

80

|

&

4.4

Conclusie: Inzet van beide instrumenten en loonwaardeontwikkeling
bij de inzet van loonkostensubsidie
Op 1 januari 2016 werd door de gemeenten voor 1.883 mensen het instrument
loonkostensubsidie ingezet109. Op hetzelfde moment zette UWV het instrument
loondispensatie voor 6.177 mensen in. Beide instrumenten worden over het algemeen vaak samen met begeleiding door een jobcoach ingezet, zo blijkt uit de registratiegegevens van UWV en gesprekken met gemeenten. Drie op de tien mensen
met loondispensatie en vier op de tien mensen met loonkostensubsidie heeft een
contract voor 36 uur of meer. Bijna iedereen met een van beide instrumenten
werkt in de private sector. Een minderheid van de mensen die werkt met een instrument heeft een vast dienstverband (25% bij loondispensatie, 18% bij loonkostensubsidie).
Voor 1.037 mensen die werken met loonkostensubsidie is de loonwaarde bij aanvang van de baan bekend (peilmoment 1 januari 2016). Deze groep heeft een gemiddelde loonwaarde van 56% bij baanaanvang. Wanneer we de loonwaarde in de
24e maand vergelijken met die in de eerste maand van de loonwaarderegistratie,
dan zien we dat de loonwaarde gemiddeld licht is toegenomen voor de mensen die
werken met loonkostensubsidie en waarvoor de loonwaarde over 2 jaar gemeten
is. Echter, er is geen sprake van een trendmatige ontwikkeling. Er zijn zowel mensen
waarvoor de loonwaarde is gestegen, gedaald of gelijk gebleven.

109

Volgens de gegevens op CBS Statline ontvangen 13.870 mensen loonkostensubsidie
(incl. forfaitair) in juni 2018. Zie: http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=83062NED&LA=NL

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 81

5

Ontwikkeling arbeidsparticipatie en inzet instrumenten
In dit hoofdstuk omschrijven we de arbeidsparticipatie en inzet van instrumenten
door de tijd heen. Hiervoor creëren we cohorten van vergelijkbare groepen in de
Wajong en Participatiewet. Zodoende geeft dit hoofdstuk invulling aan niveau 3 van
de effectladder: effectief volgens eerste aanwijzing. Tevens maken we met de constructie van vergelijkbare groepen een eerste stap richting niveau 4: bewezen effectief. De bewezen effectiviteit komt aanbod in Hoofdstuk 6.

5.1

Vergelijkbare groepen in de Wajong en de Participatiewet
Om tot een goede vergelijking van de ontwikkeling in arbeidsparticipatie in relatie
tot de inzet van loondispensatie en loonkostensubsidie te komen is het nodig dat
deel van de Participatiewet populatie te selecteren dat gelijksoortig is aan Wajongers met arbeidsvermogen. In Paragraaf 4.2 hebben we immers gezien dat de potentiele doelgroep voor loonkostensubsidie breder is dan de doelgroep voor loondispensatie. Op basis van de beschikbare data is het niet mogelijk om die mensen
in de Participatiewet te selecteren die niet in staat zijn zelfstandig het wettelijk minimumloon te verdienen. Door de selectie van de mensen in de Participatiewet die
vergelijkbaar zijn met de Wajongers met arbeidsvermogen is het aannemelijk dat
de gemiddelde arbeidsbeperktheid in beide groepen vergelijkbaar is.
We selecteren de zogenaamde quasi-Wajongers in de Participatiewet: mensen die
in de oude situatie, voor 1 januari 2015, een grote kans hadden om de Wajong in
te stromen. Uit eerder onderzoek blijkt dat dit het geval is voor jongeren die voortgezet speciaal onderwijs (hierna: vso) hebben gevolgd en/of met een indicatie Tegemoetkoming Ouders Gehandicapte kinderen (TOG-indicatie) op jongere leeftijd110. Deze kenmerken noemen we de proxy. Voor een verdere toelichting op de
proxy en de kwaliteit hiervan, zie Bijlage D.
Verder is het van belang dat de groepen die we vergelijken dicht bij elkaar in de tijd
liggen. Hierdoor hebben tijdsvariante aspecten, zoals conjuncturele ontwikkeling,
een zo klein mogelijk effect op de vergelijking. Op basis van deze uitgangspunten
110

82

De Jong et al (2006).

|

&

komen we op de volgende afbakening van de cohorten die we in de rest van het
rapport volgen voor de effectiviteitsmeting:
•

•

•

Cohort Wajong 2014: Nieuwe instroom in de werkregeling (eventueel via
de studieregeling) in de Wajong 2010 in 2014 – leeftijd bij instroom 18
t/m 22 – met arbeidsvermogen – met een TOG-indicatie en/of vso gevolgd.
Cohort Participatiewet 2015: Nieuwe instroom in de Participatiewet in
2015 – leeftijd bij instroom 18 t/m 22 – met een TOG-indicatie en/of vso
gevolgd.
Cohort Participatiewet 2016: Nieuwe instroom in de Participatiewet in
2016 – leeftijd bij instroom 18 t/m 22 – met een TOG-indicatie en/of vso
gevolgd.

Tabel 5-1 laat de omvang van de cohorten zien. Het cohort van 2014 bestaat uit
2.425 mensen, het cohort van 2015 bestaat uit 2.715 mensen en het cohort van
2016 bestaat uit 3.529 mensen. Cohort 2014 is dus kleiner dan de andere twee cohorten. Op basis van het beschikbare materiaal is hier geen verklaring voor. Een
mogelijke verklaring is het verschil in de toelatingscriteria tussen de Wajong en de
Participatiewet. De persoonskenmerken van de mensen in deze cohorten zijn beschreven in Bijlage E.
Tabel 5-1 Omvang van de cohorten
Cohort Wajong 2014

Cohort Participatiewet Cohort Participatiewet
2015

Nieuwe instroom 2014

Nieuwe instroom 2015 Nieuwe instroom 2016

nieuwe Wajong en vol-

Participatiewet en vol-

Participatiewet en vol-

doen aan de proxy

doen aan de proxy

doen aan de proxy

2.425

2.715

3.529

Aantal mensen

5.2

2016

Bruto effectiviteit
In deze paragraaf brengen we de bruto effecten in beeld. Dit betekent dat we voor
de cohorten Wajong 2014, Participatiewet 2015 en Participatiewet 2016 laten zien
welk deel participeert op de arbeidsmarkt en hoe de arbeidsparticipatie zich ontwikkeld. We spreken van bruto effecten omdat we nog niet gecorrigeerd hebben
voor verschillen tussen de cohorten, zie Bijlage E, en we dus niet kunnen stellen dat
de effecten het gevolg zijn van verschillen tussen loonkostensubsidie en loondispensatie. De omschrijving van waar mensen in de cohorten werken is opgenomen
in Bijlage F.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 83

Figuur 5-1 laat voor cohort Wajong 2014 de ontwikkeling in arbeidsparticipatie over
2015, het jaar na instroom, zien. Op 1 januari 2015 waren 320 mensen (13%) uit
het cohort aan het werk in een reguliere baan van meer dan 8 uur per week. Dit
aantal was op 1 december 2015 toegenomen tot 430 mensen (18% van het cohort).
Ook de inzet van loondispensatie vertoont een stijgend patroon. Op 1 januari 2015
werd 44% van de mensen in het cohort met een reguliere baan ondersteund door
middel van loondispensatie. Voor een op de tien mensen met een reguliere baan
was dit in combinatie met een jobcoach. Op 1 december 2015 had meer dan de
helft van de mensen in het cohort met een reguliere baan ondersteuning door middel van loondispensatie, 37% ontving loondispensatie in combinatie met een jobcoach.

Figuur 5-1

Aantal Wajongers in cohort Wajong 2014 (n = 2.425) met een baan en
percentage met loondispensatie (LDP) en met loondispensatie en een
jobcoach

Figuur 5-2 toont voor cohort Participatiewet 2015 de ontwikkeling in arbeidsparticipatie en inzet van loonkostensubsidie, ook in combinatie met jobcoaches, in 2016.
Het aantal mensen in het cohort met een baan stijgt van 403 mensen (15% van het
cohort) op 1 januari naar 700 mensen (26%) op 1 december 2016. De inzet van
loonkostensubsidie schommelt het gehele jaar rond de 25% voor deze groep. Ook
de inzet van loonkostensubsidie in combinatie met een begeleiding op de werkplek
in de vorm van een jobcoach blijft het gehele jaar nagenoeg constant.

84

|

&

Figuur 5-2

Aantal quasi-Wajongers in cohort Participatiewet 2015 (n = 2.715) met
een baan en percentage met loonkostensubsidie (LKS) en met
loonkostensubsidie en jobcoach

Figuur 5-3 laat voor cohort Participatiewet 2016 de arbeidsparticipatie en inzet van
instrumenten over het jaar 2017 zien. De arbeidsparticipatie van dit cohort stijgt
van 797 mensen met een baan (23%) op 1 januari naar 1.177 mensen met een baan
(33%) op 1 december 2017. In dezelfde periode neemt het aantal mensen dat werkt
met loonkostensubsidie toe van 444 personen in januari naar 533 personen in december. Doordat het totaal aantal mensen met een baan (met en zonder loonkostensubsidie) relatief meer toeneemt over de periode januari – december 2017 dan
het aantal mensen dat werkt met loonkostensubsidie daalt het aandeel mensen dat
aan het werk is met loonkostensubsidie van 56% naar 45%. Het aandeel mensen
dat werkt met loonkostensubsidie en een jobcoach daalt licht van 16% op 1 januari
naar 12% op 1 december 2017. Het is hierbij belangrijk om nogmaals op te merken
dat de administratie van de inzet van jobcoaches (de Statistiek Re-integratie Gemeenten) lager is dan de werkelijke inzet (zie Paragraaf 4.3.1).

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 85

Figuur 5-3

Aantal quasi-Wajongers in cohort Participatiewet 2016 (n = 3.529) met
een baan en percentage met loonkostensubisdie (LKS) en met
loonkostensubsidie en jobcoach

Wanneer we een vergelijking maken tussen de cohorten zien we dus dat de arbeidsparticipatie van cohort Participatiewet 2016, met een percentage tussen 23 en
33%, het hoogste is. De arbeidsparticipatie in cohort Wajong 2014 is het laagste
met een percentage tussen de 13 en 18%. Dit is niet direct toe te schrijven aan het
instrument loonkostensubsidie zelf of de relatief hoge inzet van loonkostensubsidie
in cohort Participatiewet 2016, ten opzichte van cohort Participatiewet 2015, omdat hier conjuncturele effecten en persoonskenmerken een rol kunnen spelen.
De inzet van loonkostensubsidie in het cohort Participatiewet 2015 is nog laag omdat loonkostensubsidie een nieuw instrument is voor gemeenten. Hier zullen we
verder op in gaan in Paragraaf 6.3. We zien dat het percentage mensen dat werkt
met loonkostensubsidie in cohort Participatiewet 2016 vergelijkbaarder is met het
percentage mensen dat werkt met loondispensatie in cohort Wajong 2014.
Misschien opmerkelijk in de figuren hierboven is het aantal mensen uit de cohorten
zonder loondispensatie of loonkostensubsidie maar met een baan. Het blijkt dat
een behoorlijk aantal mensen met de juiste begeleiding erin slaagt in een reguliere
baan het wettelijk minimumloon te verdienen. Dit biedt de mogelijkheid om de effectiviteit van de inzet van loonkostensubsidie en loondispensatie op het behoud
van werk te onderzoeken (zie Hoofdstuk 6).

86

|

&

5.3

Conclusie: ontwikkeling arbeidsparticipatie en inzet van loondispensatie en loonkostensubsidie
In dit hoofdstuk is gekeken naar de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie en de
inzet van loondispensatie en loonkostensubsidie voor een subgroep (leeftijd bij instroom 18 t/m 22 – met een TOG-indicatie en/of vso gevolgd) van de mensen binnen de Wajong en de Participatiewet. We volgen drie instroomcohorten: Wajong
2014, Participatiewet 2015 en Participatiewet 2016. In alle cohorten zien we een
toename van het aantal mensen met een baan. In cohort Wajong 2014 wordt daarbij ongeveer voor de helft van de mensen loondispensatie ingezet. Binnen Cohort
Participatiewet 2015 wordt voor ongeveer een kwart loonkostensubsidie ingezet.
In Cohort Participatiewet 2016 wordt net als in het Cohort Wajong 2014 voor ongeveer de helft van de mensen met een baan loonkostensubsidie ingezet. We zien
dat in Cohort Participatiewet 2015 zowel het totaal aantal mensen met een baan
als het aantal mensen met een baan met loonkostensubsidie toenemen. Dit kan,
samen met de constatering dat het aantal mensen met een baan en loonkostensubsidie in Cohort Participatiewet 2016 vergelijkbaar is met de inzet in Cohort Wajong 2014, er op duiden dat er sprake is geweest van aanloopeffecten bij gemeenten: zowel de doelgroep als het instrument loonkostensubsidie waren destijds
nieuw voor de gemeente.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 87

6

Ervaringen met loonkostensubsidie en loondispensatie
In Hoofdstuk 2 hebben we stilgestaan bij de beleidstheorie: hoe zouden loonkostensubsidie en loondispensatie moeten werken en voor wie? De interviews met gemeenten, UWV, werkgevers en werknemers111 hebben veel inzichten opgeleverd
over de ervaringen met de instrumenten in de praktijk. De ervaringen van alle betrokkenen vinden hun weerslag in dit hoofdstuk. We kijken dus naar werknemers
die vallen onder de Participatiewet (loonkostensubsidie) en de oWajong112 en Wajong2010 (loondispensatie). Daarnaast gaan we in op de vraag of de prikkels in de
praktijk ook werken zoals werd beoogd. Dit betekent dat we nagaan hoe de prikkels
uitpakken, of de prikkels voldoende ervaren worden en welke neveneffecten de
prikkels eventueel met zich meebrengen. Dat brengt ons een stapje dichter bij een
antwoord op de vraag hoe de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie
in de praktijk werken en in hoeverre deze instrumenten effectief zijn. Zodoende
geeft dit hoofdstuk invulling aan niveau 2 en 3 van de effectladder: goed onderbouwd en effectief volgens eerste aanwijzingen.

6.1

Ervaringen van werknemers
6.1.1 Ervaringen met beide instrumenten
In Hoofdstuk 2 hebben we kunnen lezen dat de instrumenten loondispensatie en
loonkostensubsidie in de eerste plaats bedoeld zijn om werkgevers over de streep
te trekken om iemand met een beperking aan te nemen en in dienst te houden.
Voor mensen met een beperking moeten loondispensatie en loonkostensubsidie
dus in de eerste plaats een grotere kans op het vinden van werk en vervolgens
baanbehoud opleveren. De bedoeling is echter ook dat beide instrumenten werkzoekenden meer prikkelen om vanuit een uitkeringssituatie te gaan werken, te blijven werken, meer uren per week te gaan werken en zich in het werk te ontwikkelen
wat tot uiting komt in een hogere loonwaarde.

111

112

88

In totaal hebben 101 interviews plaatsgevonden. Er zijn 8 regionale UWV-kantoren geinterviewd, 16 gemeenten, 46 werkgevers en 31 werknemers. In de onderzoeksverantwoording in Bijlage I is een nadere toelichting opgenomen.
Omdat loondispensatie zowel voor oWajongers als Wajongers in de Wajong2010 wordt
toegepast, nemen we beide regelingen in dit hoofdstuk mee.

|

&

Het is volgens gemeenten en UWV voor veel werkzoekenden belangrijk om er financieel op vooruit te gaan wanneer zij gaan werken vanuit een uitkeringssituatie,
zo blijkt uit de interviews. In die zin werkt de financiële prikkel voor werkzoekenden
bij zowel loondispensatie als loonkostensubsidie. Financiële vooruitgang is één van
de motieven om aan het werk te gaan vanuit de uitkering en om te blijven werken.
Daarnaast spelen ook andere motieven een rol, zoals intrinsieke motivatie en plezier in het werk.
Belang van inkomensstijging voor werknemers
Klantmanager gemeente: “Natuurlijk is het leuk om te werken en is werk vanuit sociaal oogpunt
van belang, maar geld is en blijft altijd één van de belangrijkste redenen om te gaan werken vanuit
een uitkeringssituatie.”
Werknemer: “In de bijstand werd de alimentatie die ik van mijn ex-man kreeg afgetrokken van de
uitkering. Nu verdien ik mijn loon en krijg ik alimentatie van mijn ex-man. Daardoor kan ik veel
sparen. Ik vond het wel belangrijk om er financieel op vooruit te gaan. Vroeger moest ik elk dubbeltje omdraaien en vaak ‘nee’ zeggen tegen mijn kind. Dat hoeft nu niet meer. Ik ervaar mijn leven
als minder stressvol.”

Wat werknemers moeten doen om meer geld te kunnen verdienen, is voor veel van
hen niet duidelijk. Dat deel van de financiële prikkel, dat meer werken loont en dat,
in het geval van loondispensatie, een hogere loonwaarde loont, wordt door veel
werknemers niet begrepen. Door betrokkenen wordt gesteld: hoe hoger het opleidingsniveau van de werknemer is, hoe meer hij113 beïnvloedbaar is door geld en
hoe beter hij weet wat hij moet doen om meer geld te verdienen. Voor een deel
van de doelgroep, bijvoorbeeld voor veel jongeren van het pro en vso, is het begrijpen van de financiële prikkel (veel) te hoog gegrepen. In Hoofdstuk 2 is dit ook aan
de orde geweest: de prikkel is complex.
Er is echter ook een groep werknemers voor wie financiële motieven geen enkele
rol spelen. Dat zijn die werknemers die bijvoorbeeld schulden hebben en onder bewindvoering staan, of die om andere redenen geen inzicht hebben in hun financiën.
Onder werknemers met een arbeidsbeperking komt dit volgens respondenten van
uitvoeringsorganisaties relatief vaak voor. We hebben hier in Hoofdstuk 2 bij stil
gestaan.
Werkzoekenden met een arbeidsbeperking hebben vaak ook andere motieven om
te gaan werken. In interviews met werknemers en uitvoeringsorganisaties kwam
vaak naar voren dat mensen met een arbeidsbeperking graag mee willen doen in
113

Omwille van de leesbaarheid is steeds ‘hij’ gebruikt. Waar ‘hij’ staat kan ook ‘zij’ gelezen
worden.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 89

de maatschappij. Mensen met een arbeidsbeperking willen vaak zo normaal mogelijk meedoen. Daar hoort werk bij. Eenmaal aan het werk ervaren werknemers vaak
dat zij er plezier in hebben en merken ze dat het werken hen goed doet. Financiële
motieven kunnen dan geheel of gedeeltelijk naar de achtergrond verschuiven.
Werknemers over het belang van werk
“Ik werk niet alleen voor het geld. Ik word verdrietig en somber als ik thuiszit zonder iets te doen.
Werken is voor mij dus heel belangrijk. Daarom ben ik blij dat de gemeente me heeft doorgestuurd
naar deze werkgever.”
“Ik werk maar 12 uur per week en dat is niet voldoende om uit de uitkering te komen. Maar de
baan in het ziekenhuis is heel belangrijk voor me. Het geeft ritme aan de week en een doel. Werken
in een ziekenhuis vind ik interessant. En ik heb plezier in het sociale aspect, samenwerken met collega’s op het werk vind ik leuk.”
“De baan betekent heel veel voor me. Toen ik begon met werken was ik heel onzeker. Ik merk nu
dat mijn hersens weer zijn gaan werken. De structuur van werk is heel fijn. Ik voel me thuis op mijn
werk. Ik heb een jobcoach, dat is fijn. Ik wilde graag meedraaien in de maatschappij. Door het
thuiszitten maakte ik niets mee en stond ik voor mijn gevoel ver af van de maatschappij. Als je
werkt kun je meepraten en maak je deel uit van de maatschappij. Dat is heel belangrijk.”

Armoedeval
Als werkzoekenden een baan vinden of wanneer werknemers meer uren per week
gaan werken, kan dit in sommige gevallen een negatieve invloed hebben op hun
netto inkomen, doordat de werknemer minder zorg- en/of huurtoeslag ontvangt.
Zorg- en huurtoeslag worden namelijk stapsgewijs afgebouwd naarmate het inkomen stijgt. De zorgtoeslag bouwt af vanaf 100% van het WML. De afbouw van huurtoeslag verschilt per huishoudsamenstelling, maar begint voor een alleenstaande
al af te bouwen bij een inkomen van 80% van het WML. De afbouw van toeslagen
staat los van de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie en geldt
evenmin uitsluitend voor mensen met een arbeidsbeperking. De armoedeval, waarbij onder meer de afbouw van toeslagen leidt tot een lager netto inkomen, kan zodoende een rol spelen in de motivatie van werkzoekenden en werknemers. Werkzoekenden doorzien dit echter lang niet altijd voordat zij gaan werken. Dan kan het
voor de werknemer een onaangename verrassing zijn om te merken dat hij minder
toeslagen krijgt en vaak de al ontvangen toeslagen moet terugbetalen. Klantmanagers vertellen soms aan hun klanten wat het werken voor hun inkomen kan betekenen .114 Omdat de afbouw van toeslagen al bij een inkomen van 80% van het WML
begint zullen veel mensen met een arbeidsbeperking hier tegenaan lopen als ze
114

We hebben met het onderzoek geen duidelijk beeld gekregen van hoe veel en hoe vaak
klantmanagers hun klanten wijzen op mogelijk verlies van toeslagen.

90

|

&

(bijna) fulltime willen gaan werken. Het verlies van toeslagen en vooral de terugbetaling van al ontvangen toeslagen kan voor deze doelgroep frustrerend werken.
Perspectief werknemer
“Ik ben 36 uur gaan werken en daardoor ben ik toeslagen kwijtgeraakt. Ik twijfel wel eens om terug
te gaan in het aantal uur, want dan heb ik meer vrije tijd en toch ongeveer hetzelfde inkomen
vanwege toeslagen. Ik doe dat niet, want werken is goed. Maar als ik een rotdag heb dan vraag ik
me wel eens af waarom ik dit doe.”

6.1.2 Loondispensatie
Met loondispensatie wordt beoogd een sterke financiële prikkel aan de werkzoekende te geven om te gaan werken vanuit de uitkering, en aan werknemers om
meer te gaan werken in uren en zich verder te ontwikkelen zodat zij tot een hogere
loonwaarde komen. In de Wajong2010 is dit principe sterker tot uitdrukking gekomen dan in de oWajong. Verondersteld wordt dat werknemers zich dusdanig kunnen ontwikkelen dat zij op termijn zelfstandig het WML kunnen verdienen.
De inkomstenbronnen
Wanneer we in eerste instantie gaan kijken hoe loondispensatie in de praktijk
werkt, dan zien we dat Wajongers die met loondispensatie werken altijd met twee
inkomstenbronnen te maken hebben. De werkgever betaalt het salaris, UWV vult
het inkomen aan met een uitkering. Dit is weergegeven in Figuur 6-1.
Figuur 6-1

Inkomstenbronnen Wajonger

Uit de interviews met klantmanagers van UWV, werkgevers en werknemers blijkt
dat het hebben van twee inkomstenbronnen voor een deel van de Wajongers lastig
is.115 Het wordt door de doelgroep niet altijd begrepen en levert praktische problemen op. Wajongers krijgen maandelijks hun salaris en aanvullende uitkering, maar

115

Op basis van het huidige onderzoek is niet te kwantificeren hoeveel Wajongers die werken met loondispensatie het hebben van twee inkomstenbronnen lastig vinden.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 91

de inkomsten worden afhankelijk van wisselingen in inkomen maandelijks of eens
per drie maanden met de aanvullende uitkering verrekend. Het kan dus gebeuren
dat de Wajonger een deel van de aanvullende uitkering terug moet betalen. Dit is
bijvoorbeeld het geval wanneer de werknemer vakantiegeld krijgt uitbetaald of
wanneer de werknemer extra uren heeft gewerkt. Ook betalen sommige werkgevers, zoals uitzendbureaus, per 4 weken uit in plaats van per maand. Dit sluit niet
aan bij de uitbetalingssystematiek van UWV en kan ertoe leiden dat de werknemer
teveel aanvullende uitkering ontvangt, die later terugbetaald moet worden. Het
kan Wajongers in financiële problemen brengen om de aanvullende uitkering terug
te moeten betalen. Uit de interviews met werknemers en klantmanagers blijkt dat
de inkomstenverrekening Wajongers het gevoel kan geven dat zij weinig zekerheid
over hun inkomen hebben.
Illustratie Wajonger
“Ik krijg maandelijks een aanvullende uitkering van 300 euro. Ik spaar dat bedrag altijd omdat ik
niet weet of ik het mag houden. Meestal mag ik het houden, maar ik vind het telkens weer spannend.”

Wajongers hebben te maken met twee inkomstenbronnen waarover belasting betaald moet worden. In principe heeft het aantal inkomstenbronnen geen invloed
op de belastingdruk. Wajongers wordt geadviseerd, bijvoorbeeld door UWV, de
werkgever of de Belastingdienst zelf, om de loonheffingskorting toe te laten passen
op één inkomstenbron en niet op beide inkomstenbronnen. Dit om te voorkomen
dat de Wajonger in totaal te weinig belasting betaalt, wat vervolgens het jaar
daarop met de aangifte inkomstenbelasting wordt teruggevorderd. Wanneer loonheffingskorting op één inkomstenbron wordt toegepast, betaalt de Wajonger dus
eigenlijk teveel belasting over de tweede inkomstenbron. De teveel betaalde belasting kan teruggevraagd worden bij de aangifte inkomstenbelasting door de Wajonger. Het risico is echter dat Wajongers dit niet doen, bijvoorbeeld omdat zij dit niet
weten of niet kunnen. In de praktijk zijn er op basis van de interviews signalen dat
Wajongers soms, doordat zij te maken hebben met twee inkomstenbronnen, meer
belasting betalen vanwege het toepassen van de loonheffingskorting op één inkomstenbron, en zij de teveel betaalde belasting niet terugvragen. Hoe vaak dit voorkomt en hoe groot het verschil in belastingdruk eventueel is, is op basis van dit
onderzoek niet te zeggen.116
116

De SER schrijft in haar rapport over baancombineerders: “Een werknemer kan slechts
bij één werkgever de loonheffingskorting laten verrekenen in het bruto-nettotraject.
Dit betekent dat bij de andere werkgever relatief meer belasting op het loon wordt ingehouden. […] Deze belasting kan eventueel worden teruggevraagd bij de belastingaangifte in het volgende kalenderjaar […]. […] Onbekend is in hoeverre van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt door mensen die banen combineren.” SER, De vele
kanten van banen combineren (2018) p.73

92

|

&

Van Wajongers wordt verwacht dat zij zelf aan UWV inkomengerelateerde zaken
doorgeven. Zo moet de Wajonger zelf aan UWV doorgeven over welk deel van het
inkomen hij loonheffingskorting wil laten toepassen. Dat levert in de praktijk soms
problemen op volgens betrokkenen van UWV, doordat de Wajonger dit niet doorgeeft of doordat de loonheffingskorting toch (automatisch) op beide inkomstenbronnen wordt toegepast. Ook wanneer er iets verandert aan het inkomen van de
Wajonger, moet hij dat zelf doorgeven aan UWV. Dat gebeurt niet altijd. Dan kan
het zijn dat de Wajonger een deel van zijn aanvullende uitkering terug moet betalen.
Wajonger krijgt meer salaris
“Werknemer F. kreeg een hoger salaris omdat hij goed functioneerde. Pas aan het eind van het jaar
bleek dat F. zijn nieuwe loon door had moeten geven aan UWV. Dat had hij niet gedaan, maar zijn
aanvullende uitkering had eigenlijk lager moeten zijn. Het bedrag dat hij teveel had ontvangen,
moest hij terugbetalen. Ook de werkgever werd hierdoor verrast.“

De twee inkomstenbronnen en de inkomstenverrekening maken de kans groter dat
de Wajonger onvoldoende financieel overzicht heeft. Er wordt veel (financiële) verantwoordelijkheid bij Wajongers zelf gelegd. Volgens een aantal arbeidsdeskundigen van UWV komen relatief veel Wajongers onder andere door deze situatie in
financiële problemen met mogelijk schulden tot gevolg.117 Betrokkenen van UWV
en gemeenten geven aan dat het werknemers met een arbeidsbeperking vaak ontbreekt aan het regievermogen dat wel vereist is voor het werken met loondispensatie.
Naast de inkomenstechnische problemen die het hebben van twee inkomstenbronnen voor Wajongers met zich mee kan brengen, kan deze werkwijze ook consequenties hebben voor het zelfbeeld van Wajongers. Voor Wajongers geldt dat zij
slechts een deel van hun inkomen van de werkgever krijgen. Zij realiseren zich vaak
terdege dat andere werknemers dus meer salaris ontvangen van de werkgever. Dit
kan Wajongers het gevoel geven dat zij geen volwaardige werknemers zijn en dat
zij minder waard zijn dan hun collega’s. Dit wordt volgens een aantal arbeidsdeskundigen door sommige Wajongers als frustrerend en demotiverend ervaren. Ditzelfde geldt ook voor de loonwaarde: voor sommige Wajongers is het onverkoopbaar dat zij een verminderde loonwaarde hebben.
De invloed van het inkomen op zelfvertrouwen
Arbeidsdeskundige UWV: “Het hoort bij de doelgroep dat Wajongers zichzelf overschatten. Om een
verminderde loonwaarde kunnen zij heel boos worden. Ze vinden dat ze hetzelfde doen als hun
117

Er is geen literatuur beschikbaar die dit kan bevestigen noch ontkrachten.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 93

collega’s. Die boosheid wordt nog erger als ze erachter komen dat ze minder verdienen dan hun
collega’s.”
Arbeidsdeskundige UWV: “Ik zie dat werknemer K. keihard zijn best doet op het werk. Hij werkt
echt naar vermogen. Maar hij krijgt daar nooit de waardering voor en dat weet hij zelf ook. K. heeft
dan soms geen zin meer. Het inkomen speelt daar een belangrijke rol bij.”
Werknemer V. kan zich helemaal niet vinden in de loonwaardemeting. Zijn loonwaarde is vastgesteld op 64% en hij vindt dat er te weinig naar hem is geluisterd bij het vaststellen van de loonwaarde, en veel te veel naar de werkgever. Hij is daar erg boos over. V. zegt dat zijn loonwaarde
gewoon 100% zou moeten zijn en dat hij geen aanvullende uitkering van UWV meer zou moeten
krijgen. V. krijgt veel minder betaald dan zijn collega’s en voelt zich daarom door de werkgever een
beetje misbruikt.

Wat veel Wajongers en hun werkgevers zich niet realiseren, maar wat hen eveneens onderscheidt van hun collega’s, is dat niet alle Wajongers aanvullend pensioen
opbouwen. Het salaris van de werknemer ligt meestal onder de franchisedrempel,
waardoor zij geen aanvullend pensioen opbouwen. Of een werknemer aanvullend
pensioen opbouwt is afhankelijk van de loonwaarde, het functieloon en het aantal
uur per week dat men werkt.
Meer werken moet lonen
Er zijn diverse factoren van invloed op de hoogte van het inkomen, waaronder het
aantal uren per week dat een Wajonger werkt en de loonwaarde, evenals of het
gaat om oWajong of Wajong2010. Duidelijk is wel dat de theorie dat ‘meer werken
moet lonen’ niet altijd op gaat. Dit geldt zeker voor de oWajong, maar bij sommige
betrokkenen is ook onzekerheid over de gevolgen voor het inkomen van een werknemer die onder de Wajong2010 valt.118
Wat in het onderzoek duidelijk naar voren is gekomen, is dat het berekenen van
het inkomen van een Wajonger geen sinecure is. Er zijn speciale afdelingen bij UWV
(Uitkering) om het inkomen te berekenen. Uit de gesprekken blijkt dat het voor
arbeidsdeskundigen zeer complex is (geworden) om het inkomen te berekenen, en
dat zij moeite hebben het systeem te doorgronden. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de vraag ‘Gaan Wajongers er op vooruit als ze gaan werken?’ tot zeer uiteenlopende reacties leidde. Waar de ene arbeidsdeskundige aangeeft dat een
oWajonger nooit meer dan 75% van het WML verdient, zegt de ander dat de oWajong voor Wajongers met een lage loonwaarde zeer gunstig uit kan pakken. Voor
Wajongers zelf betekent dit dat zij niet goed weten wat er met hun inkomen gebeurt wanneer hun arbeidssituatie verandert, totdat er een definitieve berekening
118

In Hoofdstuk 2 is de zaagtand van de oWajong uitgewerkt.

94

|

&

is gemaakt door de afdeling Uitkering. Dit leidt in de praktijk regelmatig tot onzekerheid bij werknemers.
Ook voor ons is het niet eenvoudig gebleken om een aantal proefberekeningen te
maken voor Wajongers die werken met loondispensatie in de werkregeling119. Dat
is te wijten aan een aantal variabelen die van invloed zijn op het uiteindelijke inkomen van de Wajonger. Deze variabelen vinden we niet bij het instrument loonkostensubsidie, waardoor de berekening van loonkostensubsidie eenvoudiger is. De
volgende variabelen hebben invloed op de hoogte van het inkomen van een Wajonger die werkt met loondispensatie:
▪ Het maatmanloon. In de oWajong wordt de arbeidsongeschiktheidsklasse berekend op basis van het maatmanloon. Het maatmanloon is het inkomen dat
de Wajonger verdiend zou hebben als hij nog gezond was geweest. Daarvoor
wordt zo mogelijk gekeken naar het inkomen van de Wajonger in zijn laatste
baan voor de Wajong-aanvraag. Dit maatmanloon maakt de proefberekening
voor een “standaard” Wajonger erg complex. Het maatmanloon speelt geen rol
meer in de berekening van de Wajong2010.
▪ Het aantal uur per week dat de Wajonger werkt.
▪ De loonwaarde van de Wajonger.
▪ De Breman-regeling is een extra aanvulling op het inkomen van een Wajonger
in de oWajong of de voortgezette werkregeling van de Wajong2010. In Hoofdstuk 2 hebben we toegelicht wat de Breman-regeling inhoudt. Niet iedere Wajonger heeft recht op de Breman-regeling. Maar als een Wajonger recht heeft
op de Breman-regeling, dan kan dit voor hem een aanzienlijke vooruitgang in
het inkomen betekenen. De Breman-regeling wordt niet toegepast als de Wajonger minder dan 30 uur per week werkt, omdat het dan geen materiele effecten heeft. De Breman-regeling is in dit onderzoek niet verwerkt in de berekeningen van het bruto inkomen van de Wajonger.
In de oWajong heeft de hoogte van de loonwaarde een aanzienlijke invloed op het
totale bruto inkomen van de Wajonger.120 In Figuur 6-2 is duidelijk de zaagtand te
zien, waarbij het inkomen toeneemt, totdat de Wajonger in een andere arbeidsongeschiktheidsklasse terechtkomt. Dan neemt dus ook de aanvullende uitkering af,
waarvoor het salaris onvoldoende compenseert. Zodoende neemt het totale inkomen af. Een lage loonwaarde, bijvoorbeeld 40%, kan betekenen dat de werknemer
119

120

De berekeningen van de voortgezette werkregeling is eenvoudiger. Vanaf 2018 stromen de eerste Wajongers in de voortgezette werkregeling in. Daarbij worden zij aangevuld tot maximaal 100% van het WML, op basis van hun inkomsten en een aanvullende
uitkering van maximaal 70%.
De berekeningen zijn gemaakt op basis van de geldende normen per 1 juli 2017. De
hoogte van de aanvullende uitkering was toen maximaal 75% en het WML was €
1.565,40.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 95

zelfs als hij 5 dagen per week werkt, niet meer aan het niveau van zijn bruto inkomen bij 2,5 dag werken komt. Daarentegen kan een lage loonwaarde gunstig zijn
voor het inkomen van een Wajonger die parttime werkt, tot maximaal 3 dagen per
week. We constateren dat meer werken niet per definitie loont in de oWajong en
dat, afhankelijk van het aantal uur per week dat de Wajonger werkt, een hogere
loonwaarde ook niet per definitie lonend is. Dit is weergegeven in Figuur 6-2.

Invloed van loonwaarde op het bruto inkomen
Bruto inkomen per maand

€ 1.600
€ 1.500
€ 1.400
€ 1.300
€ 1.200
€ 1.100
€ 1.000
0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

Werkdagen per week
Bruto inkomen bij LW 40%

Bruto inkomen bij LW 60%

Bruto inkomen bij LW 75%

Figuur 6-2

Inkomensontwikkeling in de oWajong bij een loonwaarde van 40%,
60% en 75%

Om beter te begrijpen waarom het inkomen van een Wajonger af kan nemen naarmate hij meer gaat werken, laten we in Figuur 6-3 zien hoe het inkomen van een
Wajonger met een loonwaarde van 60% is opgebouwd. Het inkomen van een Wajonger bestaat altijd uit twee delen: het loon dat hij ontvangt van de werkgever en
de aanvullende uitkering die hij krijgt. De uitkering wordt stapsgewijs afgebouwd,
dus wanneer de Wajonger in een andere arbeidsongeschiktheidsklasse komt, kan
dat invloed hebben op het totale inkomen van de Wajonger. Zo zien we dat met
name de stap van anderhalve dag per week werken naar twee dagen per week werken een forse achteruitgang in inkomen betekent, doordat de uitkering met bijna
400 euro per maand afneemt. We presenteren hier het bruto inkomen.

96

|

&

Verhouding tussen uitkering en loon bij LW 60%
€ 1.600

Bruto inkomen per maand

€ 1.400
€ 1.200
€ 1.000
€ 800
€ 600
€ 400
€ 200
€ 000
0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

Werkdagen per week
Bruto uitkering

Figuur 6-3

Bruto loon

Inkomensopbouw in de oWajong bij een loonwaarde van 60%,
functieloon 100% WML en maatmanloon 100% WML

De hoogte van het maatmanloon en de hoogte van het functieloon hebben evengoed invloed op het bruto inkomen van de Wajonger in de oWajong. Bij de berekening in Figuur 6-3 zijn we uitgegaan van een functieloon van 100% WML en een
maatmanloon van eveneens 100% WML. Het kan ook zijn dat het functieloon en/of
het maatmanloon hoger liggen dan 100% WML.121 Een functieloon en/of maatmanloon van meer dan 100% WML heeft een positieve invloed op het inkomen van de
Wajonger. Desondanks herkennen we de zaagtand nog steeds. Vanaf ongeveer 4,5
dag per week werken gaat de Wajonger er op vooruit, ten opzichte van zijn totale
inkomen bij ongeveer 2 dagen per week werken. Dat is weergegeven in Figuur 6-4.

121

Om in aanmerking te komen voor loondispensatie mag het SV-loon niet hoger zijn dan
100% WML.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 97

Invloed van functieloon en maatmanloon bij LW
60%
Bruto inkomen per maand

€ 1.700
€ 1.600
€ 1.500
€ 1.400
€ 1.300
€ 1.200
€ 1.100
€ 1.000
0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

Werkdagen per week
Bruto inkomen bij 100% WML, maatmanloon 100% WML
Bruto inkomen bij 100% WML, maatmanloon € 2.095,02
Bruto inkomen bij 120%WML en maatmanloon 120%

Figuur 6-4

Invloed van het functieloon en/of maatmanloon bij een loonwaarde
van 60%

De problemen met het inkomen in de oWajong waren bekend. Met de invoering
van de Wajong2010 stond activering voorop, in plaats van het bieden van inkomenszekerheid dat in de oWajong voorop stond. De werkregeling in de Wajong2010 moest werknemers meer stimuleren om te werken. Daarmee werd het
ook belangrijker om werken meer te laten lonen. Dat is gelukt. De “zaagtand” die
zo kenmerkend is voor de oWajong zien we niet terug in de werkregeling van de
Wajong2010. Dit is weergegeven in Figuur 6-5. Er is sprake van een gestaag stijgend
inkomen naarmate de Wajonger meer gaat werken. De hoogte van de loonwaarde
doet er eveneens toe. Uit dezelfde grafiek kunnen we opmaken dat een Wajonger
met een loonwaarde van 75% bij dezelfde arbeidsduur meer verdient dan een Wajonger met een loonwaarde van 40%. Daarbij wordt het verschil in inkomen groter
naarmate beide Wajongers meer uren per week werken. Het is dus mogelijk om er
in inkomen op vooruit te gaan, wanneer de Wajonger zich ontwikkelt tot een hogere loonwaarde, conform de bedoeling van de wetgever. We concluderen echter
ook dat er bij een lage loonwaarde een behoorlijke arbeidsinspanning van de Wajonger wordt verwacht om het uitkeringsniveau te ontstijgen: bij een loonwaarde
van 40% neemt het inkomen pas toe vanaf 2,5 dagen werken per week.

98

|

&

Figuur 6-5

Inkomensontwikkeling in de Wajong2010 bij een loonwaarde van 40%,
60% en 75%.

Als we nader inzoomen op het inkomen van de Wajonger in de Wajong2010 met
een loonwaarde van 60% zien we dat de uitkering gestaag afneemt en het salaris
gestaag toeneemt. Dit in tegenstelling tot de oWajong, waar sterkere wisselingen
in zitten. In Figuur 6-6 is dit weergegeven.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 99

Verhouding tussen uitkering en loon bij LW 60%
Bruto inkomen per maand

€ 1.600
€ 1.400
€ 1.200
€ 1.000
€ 800
€ 600
€ 400
€ 200
€ 000
0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

Werkdagen per week
Bruto uitkering

Figuur 6-6

Bruto loon

Inkomensopbouw in de Wajong2010 bij een loonwaarde van 60%

Een Wajonger kan meer verdienen dan 100% van het WML. Dat zien we terug in de
ontwikkeling van het inkomen, wanneer we het inkomen van een Wajonger die
100% van het WML verdient afzetten tegen een Wajonger die 120% van het WML
verdient (beide vallen onder de Wajong2010). Het inkomen van de Wajonger die
120% van het WML verdient neemt sneller toe. Figuur 6-7 illustreert dit.

100

|

&

Figuur 6-7

Inkomensontwikkeling bij 100% WML en 120% WML in de Wajong
2010 vergeleken

Wanneer we de inkomensontwikkeling in de oWajong en de Wajong2010 tegen elkaar afzetten bij een loonwaarde van 60%122, dan valt op dat het grootste verschil
zit bij Wajongers die maximaal anderhalve dag per week werken. De oWajong pakt
dus met name gunstig uit wanneer de Wajonger weinig uren per week werkt. Iemand in de oWajong heeft een bruto inkomen dat ongeveer 280 euro hoger ligt
dan dat van iemand in de Wajong2010 wanneer hij anderhalve dag per week werkt.
Zodra de Wajonger meer gaat werken is de Wajong2010 financieel aantrekkelijker
dan de oWajong.123 Het principe dat werken moet lonen komt nadrukkelijker tot
uiting in de Wajong2010, hoewel dat over het geheel genomen ook blijkt uit de
oWajong. Dit is weergegeven in Figuur 6-8.

122

123

De gemiddelde loonwaarde van Wajongers ligt op 57%. Daarom ligt het voor de hand
om de vergelijking te maken met een loonwaarde die dit gemiddelde benadert.
De Breman-regeling kan hier verandering in brengen. De Breman-regeling is echter niet
meegenomen in de berekeningen.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 101

Vergelijking oWajong en Wajong2010 bij LW 60%
€ 1.600

Bruto inkomen per maand

€ 1.500
€ 1.400
€ 1.300
€ 1.200
€ 1.100
€ 1.000
0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

Werkdagen per week
Bruto inkomen oWajong

Figuur 6-8

Bruto inkomen Wajong2010

Inkomensontwikkeling in de oWajong en de Wajong2010 bij een
loonwaarde van 60%

Zoals we aan het begin van dit hoofdstuk vaststelden is het voor een deel van de
mensen met een beperking belangrijk om er financieel op vooruit te gaan wanneer
zij gaan werken of wanneer zij meer gaan werken. We hebben in de grafieken eerder in deze paragraaf gezien dat voor de oWajong niet per definitie geldt dat (meer)
werken financieel loont. En hoewel iemand in de Wajong2010 er wel op vooruit
gaat, kan de inkomensstijging beperkt zijn, afhankelijk van de hoogte van de loonwaarde, het aantal uur dat een werknemer werkt of gaat werken en het functieloon. Onvoldoende beloond worden in de perceptie van de werkzoekende of werknemer kan consequenties hebben voor zijn of haar motivatie. Dit geldt ook voor
Wajongers. Uit de interviews met klantmanagers, werknemers en werkgevers blijkt
dat werknemers het soms moeilijk te accepteren vinden dat het verschil met het
niveau van de uitkering zo klein is.
Uit de kwantitatieve analyses blijkt dat 32,9% van de Wajongers een voltijdscontract heeft. Het merendeel van de Wajongers werkt dus parttime. Daar zijn diverse
redenen voor. Sommige Wajongers werken in deeltijd vanwege hun beperking,
maar dat veel Wajongers in deeltijd werken heeft ook te maken met de vraag van
werkgevers. Werken in deeltijd heeft vaak consequenties voor het inkomen van de
Wajonger. Zeker voor Wajongers die parttime werken kan het verschil tussen

102

|

&

werken en niet-werken in inkomen vrij klein zijn. Als werken voor het gevoel van
Wajongers onvoldoende loont, dan kan het volgens arbeidsdeskundigen moeilijk
zijn om een beroep te doen op hun motivatie.
Wajongers over hun inkomen
Wajonger J. “Werken heeft mijn financiële situatie niet verbeterd. Ik ontvang nu € 229 salaris en €
726 aanvullende uitkering, dus een totaal inkomen van € 955. Maar als ik alleen een Wajong-uitkering krijg zonder te werken, dan krijg ik € 973. Maar het werk bevalt me goed en ik heb een leuke
werkgever.”
Wajonger N. “Ik ben er een paar tientjes per maand op vooruit gegaan toen ik ging werken. Helemaal precies weet ik het niet omdat mijn moeder mijn financiën grotendeels regelt. Maar ik hoop
op een gegeven moment meer te gaan verdienen, zodat ik bijvoorbeeld een eigen huis kan kopen.”

Extra inkomsten, zoals overwerk, worden achteraf verrekend met de aanvullende
uitkering waardoor de werknemer het teveel aan ontvangen uitkering moet terugbetalen. Dit kan werknemers in problemen brengen. Het principe dat werken moet
lonen wordt door veel werkgevers nadrukkelijk onderschreven, maar zij zien dat in
het geval van loondispensatie te weinig terug in de praktijk. Werkgevers halen voorbeelden aan van overwerk, een bonus vanwege goed presteren en een 13e maand,
wat allemaal gekort wordt op de uitkering. Sommige werkgevers kunnen zich daar
niet in vinden of maken zich daar boos over.
6.1.3 Loonkostensubsidie
Loonkostensubsidie moet het voor werkzoekenden aantrekkelijk maken om te gaan
werken vanuit een uitkeringssituatie, doordat zij er op vooruit gaan.
Eén salaris
Werknemers die onder de Participatiewet vallen en voor wie loonkostensubsidie
beschikbaar is, hebben met 1 of 2 inkomstenbronnen te maken, afhankelijk van het
aantal uur per week dat zij werken. Idealiter werkt de werknemer voldoende uren
per week om bijstandsonafhankelijk te zijn. Dan ontvangt de werknemer het volledige loon van de werkgever conform de geldende CAO en wordt de werkgever financieel gecompenseerd door de gemeente. Indien het loon dat de werknemer
verdient onder bijstandsniveau blijft, vult de gemeente het inkomen aan tot bijstandsniveau. De verschillende financiële stromen zijn schematisch weergegeven
in Figuur 6-9.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 103

Figuur 6-9

Geldstromen loonkostensubsidie

Volgens diverse betrokkenen (werkgevers en uitvoeringsorganisaties) is het ontvangen van een volwaardig salaris van de werkgever voor werknemers belangrijk,
omdat dit werknemers het gevoel geeft dat zij erbij horen. Dit gaat alleen op voor
werknemers die bijstandsonafhankelijk zijn. Werknemers hebben volgens sommigen de neiging om zich te vergelijken met anderen, en dan merken zij dat ze net
zoveel verdienen als andere werknemers. De werknemer merkt zelf niets van de
loonkostensubsidie die de gemeente aan de werkgever vergoedt. Volgens gemeenten is dat voor de werknemer wel zo prettig vanuit praktisch oogpunt. Tevens voorkomt dit dat de werknemer er telkens mee geconfronteerd wordt dat hij minder
verdient omdat hij een beperking heeft.
Voor werknemers die niet bijstandsonafhankelijk raken door te gaan werken, maar
een aanvullende bijstandsuitkering behouden, geldt dat zij net als Wajongers te
maken hebben met twee inkomstenbronnen. Werken loont voor deze werknemers
in financiële zin niet. Zij kunnen zich een minder volwaardige werknemer voelen,
omdat zij afhankelijk blijven van de gemeente. Bovendien worden ook hun extra
inkomsten achteraf verrekend met de aanvullende uitkering, wat tot financiële problemen kan leiden. En net als voor Wajongers geldt dat het voor deze werknemers
lastig kan zijn om het overzicht over hun financiën te behouden, omdat zij te maken
hebben met twee inkomstenbronnen.
Werken moet lonen
Alleenstaanden gaan er in de regel op vooruit wanneer zij ongeveer 28 uur per
week gaan werken vanuit een uitkeringssituatie, in een functie op het WML-

104

|

&

niveau.124 83% van de werknemers die werkt met loonkostensubsidie werkt meer
dan 24 uur per week, 59% werkt meer dan 32 uur per week. Zie Figuur 4-6. Zodoende is grofweg 60 tot 80% van de mensen die valt onder de Participatiewet en
die werkt met loonkostensubsidie bijstandsonafhankelijk125. Zodoende heeft een
meerderheid van de werknemers die met loonkostensubsidie aan het werk is te
maken met één inkomstenbron. Het volledige WML verdienen werknemers pas
wanneer zij fulltime werken. 40% van de werknemers die gebruik maakt van loonkostensubsidie werkt meer dan 36 uur per week.
Zoals in Paragraaf 6.3.3 aan de orde zal komen, bemiddelen gemeenten niet iedereen met een verminderde loonwaarde naar werk. Vooral mensen met een geschatte lage loonwaarde worden minder vaak bemiddeld naar werk. Het kan zijn
dat juist deze groep bijstandsgerechtigden meer moeite zou hebben om voldoende
uren per week te werken om bijstandsonafhankelijk te raken. Zodoende kan het
selectieproces van gemeenten het beeld beïnvloeden van het aantal klanten in de
Participatiewet dat door te werken met loonkostensubsidie één inkomstenbron
heeft.
In Figuur 6-10 is de situatie van alleenstaanden weergegeven, ervan uitgaande dat
hun salaris 100% van het WML bedraagt126. Uit de grafiek blijkt dat werknemers
met een arbeidsbeperking vanaf ongeveer 28 uur per week werken uit de uitkering
zijn.127

124

125

126

127

Als het CAO-loon hoger ligt dan het niveau van het WML, dan is de werknemer bij een
kleinere deeltijdfunctie bijstandsonafhankelijk. Gemeenten geven aan dat werknemers
in de regel bijstandsonafhankelijk zijn wanneer zij tussen de 24 en 28 uur per week
werken.
We beschikken niet over gegevens over het percentage werknemers in het doelgroepregister dat bijstandsonafhankelijk is.
De grafieken zijn tot stand gekomen op basis van de bijstandsbedragen en het WML per
1 juli 2017.
Het inkomen va de werknemer is dus ofwel het bijstandsniveau, ofwel het loon dat de
werknemer verdient als dit het uitkeringsniveau overstijgt.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 105

Figuur 6-10 Inkomensontwikkeling alleenstaanden
Voor gehuwden en samenwonenden geldt dat de bijstandsuitkering hoger is, en
daarmee is het ook het bedrag dat zij zelf moeten verdienen om uitkeringsonafhankelijk te raken hoger. Als één van beide partners gaat werken vanuit de uitkering,
dan moet hij (bijna) fulltime werken om uitkeringsonafhankelijk te zijn. Dit is weergegeven in Figuur 6-11. Hetzelfde doel wordt overigens ook behaald als beide partners ongeveer 2,5 dag per week gaan werken.

106

|

&

Figuur 6-11 Inkomensontwikkeling gehuwden en samenwonenden
Uit de grafiek van alleenstaanden (Figuur 6-10) is duidelijk op te maken dat het inkomen, zodra de werknemer uitkeringsonafhankelijk is, noemenswaardig stijgt. Het
gaat om ongeveer € 145,- netto per maand per 4 uur per week meer werken. Voor
gehuwden en samenwonenden (Figuur 6-11) gaat dit principe veel minder op. Van
hen wordt een forse arbeidsinspanning gevraagd, voordat ze er ten opzichte van de
bijstandsuitkering financieel op vooruit gaan. Eén van beide partners moet (bijna)
fulltime werken om er financieel op vooruit te gaan, waarbij de opbrengsten beperkt zijn. Er zijn signalen dat dit gevolgen heeft voor de motivatie van werknemers
die gehuwd zijn of samenwonen om te gaan werken vanuit een uitkeringssituatie.
Dit geldt evengoed voor alleenstaanden met een baan van ongeveer 28 uur per
week, die weliswaar uitkeringsonafhankelijk zijn, maar wiens inkomen het bijstandsniveau nauwelijks ontstijgt. Het verschil tussen het uitkeringsniveau en het
inkomen uit werk is soms zo klein dat het werknemers niet het gevoel geeft dat
werken loont.
We kunnen dus concluderen dat het mogelijk is om er als werknemer financieel op
vooruit te gaan door meer uren per week te gaan werken, indien zij bijstandsonafhankelijk raken of al zijn. Volgens gemeenten zijn niet alle werknemers zich bewust
van het feit dat zij er financieel op vooruit kunnen gaan door meer te gaan werken,
maar sommige werknemers wel. Dit laat onverlet dat niet alle werknemers de mogelijkheid hebben of de mogelijkheid zien om meer te gaan werken.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 107

Volgens betrokkenen hebben mensen met een arbeidsbeperking vaak financiële
motieven om te gaan werken, maar ook andere motieven. Veel bijstandsontvangers willen graag onafhankelijk van de gemeente zijn. Ze willen niets meer met de
Sociale Dienst te maken hebben, niet meer gecontroleerd worden en geen bijstandsuitkering meer ontvangen. Dus enerzijds betekent dit dat de financiële prikkel werkt, maar anderzijds willen werknemers af van het stigma van bijstandsontvangers. De wens om uitkeringsonafhankelijk te raken kan ertoe leiden dat
werkzoekenden erop inzetten precies genoeg uren per week te werken om bijstandsonafhankelijk te raken. In hoeverre dit aan de orde is, is op basis van dit onderzoek niet te zeggen.
De doelgroep
Niet iedereen met een arbeidsbeperking die niet zelfstandig het niveau van het
WML kan verdienen komt in aanmerking voor loonkostensubsidie. Mensen die samenwonen met een partner met inkomen of mensen die zelf vermogen hebben,
zijn niet-uitkeringsgerechtigd (NUG). Gemeenten verstrekken hen geen bijstandsuitkering. Gemeenten hebben de taak om burgers te stimuleren tot re-integratie of
sociale activering, wat ook geldt voor NUG’ers. Gemeenten hebben de vrijheid om
te kiezen hoe zij dat doen, wel moeten zij hun beleid vastleggen in een verordening.
Op grond van de wet kan loonkostensubsidie ook worden ingezet om NUG’ers naar
werk te begeleiden. Uit de interviews blijkt dat niet alle gemeenten loonkostensubsidie inzetten voor NUG’ers. Bovendien zijn NUG’ers minder goed in beeld bij gemeenten.128 Dit verkleint hun kansen op betaald werk. NUG’ers krijgen nooit een
aanvullende uitkering. Dit betekent dat zij bijvoorbeeld tijdens een proefplaatsing
geen inkomen krijgen. En wanneer zij geplaatst worden op werk, zouden zij nooit
een aanvullende uitkering van de gemeente krijgen als zij zelfstandig niet boven
bijstandsniveau verdienen. Dit is echter niet in het instrument loonkostensubsidie
gelegen, maar dit heeft te maken met de manier waarop uitvoering wordt gegeven
aan de Participatiewet.
6.1.4 Conclusie: prikkels voor werknemers
Met loondispensatie en loonkostensubsidie wordt beoogd dat mensen met een arbeidsbeperking aan werk worden geholpen en dat werken loont. Dat blijkt vaak,
maar niet voor alle werknemers, ook in de praktijk het geval te zijn. Zowel in de
Wajong als in de Participatiewet is het afhankelijk van het aantal uur per week dat
de werknemer werkt, en in het geval van loondispensatie ook van de loonwaarde,
of hij er op vooruit gaat ten opzichte van de uitkeringssituatie.

128

108

Inspectie SZW (2016) 32. In het rapport van de Inspectie staat dat veel gemeenten wel
actief beleid voeren om NUG’ers die uit pro/vso komen te ondersteunen naar werk.

|

&

Voorts moet ook meer werken lonen. Dit principe komt onder voorwaarden tot uiting in de Wajong2010 en in de Participatiewet, maar minder in de oWajong. oWajongers kunnen er namelijk ook op achteruit gaan wanneer zij meer uren per week
gaan werken. Daar staat tegenover dat parttime werken in de oWajong gunstiger
uit kan pakken dan in de Wajong2010. In de Wajong2010 loont meer werken
meestal, maar dit is wel afhankelijk van het aantal uren dat de werknemer werkt
en de loonwaarde. Voor klanten die vallen onder de Participatiewet geldt ook dat
meer werken loont, mits zij voldoende uren per week werken om bijstandsonafhankelijk te zijn. Parttime werk voor minder dan 28 uur per week wordt in financiële
zin vaak niet beloond, omdat dit het uitkeringsniveau niet ontstijgt129.
Zowel Wajongers als klanten van gemeenten werken in meerderheid parttime,
maar dit heeft een negatief effect op het inkomen. We kunnen concluderen dat de
prikkels voor werknemers in de Wajong2010 en in de Participatiewet in de praktijk
tot uiting komen: meer werken loont. Echter, de inkomensstijging kan zeer beperkt
zijn, afhankelijk van de loonwaarde en het aantal uur per week dat de werknemer
werkt. Het is om die reden de vraag in hoeverre de financiële prikkel toereikend is
om werknemers te stimuleren om meer uren per week te gaan werken of om zich
verder te ontwikkelen. Er zijn ook andere dan financiële motieven voor mensen met
een beperking om te gaan werken vanuit een uitkeringssituatie, te blijven werken
of meer uren per week te gaan werken.
Voor veel werknemers is onvoldoende duidelijk hoe zij zelf invloed kunnen uitoefenen op de hoogte van hun inkomen. Niet voor alle werknemers is duidelijk dat meer
uren per week werken ook meer inkomen oplevert. Wajongers zijn zich er veelal
niet van bewust dat een hogere loonwaarde hen eveneens meer op kan leveren.
Bovendien blijkt het ontwikkelperspectief van werknemers met een arbeidsbeperking in de praktijk beperkt te zijn. We hebben in Hoofdstuk 2 gezien dat zij zich qua
loonwaarde niet zo sterk ontwikkelen als werd verondersteld, bij een deel van de
werknemers komt een terugval in loonwaarde voor en bij veel werknemers met
een arbeidsbeperking komt de ontwikkeling na verloop van tijd tot stilstand. De
ontwikkelgedachte van de Wajong is te complex voor de doelgroep zelf en sluit onvoldoende aan bij onze bevindingen uit de praktijk. De hoogte van de loonwaarde
als variabele voor het inkomen van de werknemer is een complicerende factor, die
onvoldoende begrepen wordt door werknemers en die het inkomen niet alleen kan
laten stijgen, maar ook kan doen dalen.
Loonkostensubsidie is voor werknemers een eenvoudiger en beter te begrijpen instrument dan loondispensatie. Loonkostensubsidie biedt werknemers met een

129

Als de werknemer meer dan 100% van het WML betaald krijgt, dan kan hij eerder bijstandsonafhankelijk zijn.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 109

arbeidsbeperking de kans om een volwaardige werknemer te zijn doordat hij –
meestal bij minimaal 28 uur per week werken – uitsluitend het volledige salaris van
de werkgever ontvangt en geen aanvullende uitkering meer. Dit sluit beter aan bij
de behoeften van werknemers met een arbeidsbeperking, dan de loondispensatie
die altijd twee inkomstenbronnen met zich meebrengt. Het werken met twee inkomstenbronnen brengt een risico op financiële problemen voor de werknemer
met zich mee en wijst de werknemer er maandelijks op dat hij niet gelijk is aan zijn
collega’s.

6.2

Ervaringen van werkgevers
6.2.1 Ervaringen met beide instrumenten
Zowel loonkostensubsidie als loondispensatie zijn bedoeld om werkgevers financieel te compenseren voor de verminderde productiviteit van werknemers met een
arbeidsbeperking. Werkgevers moeten door deze instrumenten gestimuleerd worden om een werknemer met arbeidsbeperking aan te nemen.
Over het algemeen geven de meeste werkgevers in het onderzoek aan dat zij niet
of nauwelijks werknemers met een arbeidsbeperking aan zouden nemen als hier
geen financiële compensatie tegenover staat. Dit is ook de indruk die vertegenwoordigers van UWV en gemeenten hebben en dit sluit aan bij de resultaten uit
eerder onderzoek130. Dit betekent nog niet dat de instrumenten effectief zijn om
werkgevers te stimuleren en over de streep te trekken om werknemers met een
beperking aan te nemen. Werkgevers beschouwen het eerder als een vanzelfsprekendheid en een noodzakelijke randvoorwaarde om financieel gecompenseerd te
worden voor niet volledig inzetbare werknemers. In die zin kunnen zowel loonkostensubsidie als loondispensatie rekenen op de goedkeuring van werkgevers. Er zijn
in het onderzoek uitzonderingen naar voren gekomen van werkgevers die nog
steeds werknemers met een arbeidsbeperking aan zouden nemen zonder financiele compensatie, maar die financiële compensatie wel heel wenselijk vinden. De
volgende citaten illustreren het perspectief van werkgevers op het belang van loonkostensubsidie en loondispensatie.

130

110

Monitor Berenschot.

|

&

Werkgevers over de instrumenten
“Het is duur om mensen aan te nemen en dat is het al zonder dat ze een beperking hebben. Ik kende
loondispensatie niet, maar voor mij nam het een hoge drempel weg. Zonder loondispensatie had
ik het waarschijnlijk niet gedaan. Dan zijn de kosten te hoog in verhouding tot de opbrengsten.”
“Nu ben ik heel blij met de werknemer met een arbeidsbeperking, zijn motivatie en inzet. Maar dat
wist ik nog niet toen ik hem in dienst nam. Dus achteraf bezien had ik het ook gedaan zonder loonkostensubsidie, maar toen waarschijnlijk niet. Het instrument was dus wel belangrijk voor me.”
“Zonder loonkostensubsidie of loondispensatie zou ik waarschijnlijk nog steeds wel mensen met
een beperking aannemen. Maar ik zou er wel langer over moeten nadenken en minder risico nemen. Nu zeg ik vrij makkelijk: ‘kom maar, we gaan het proberen’. Dat zou dan anders zijn. Bedenk
wel: mensen zitten niet voor pijn aan hun teen in de Wajong. Er is echt wel iets aan de hand!”

Hoewel werkgevers wel bereid blijken te zijn om mensen met een arbeidsbeperking
aan te nemen op een tijdelijk contract, komen vaste contracten voor werknemers
met een arbeidsbeperking volgens betrokkenen weinig voor. Dit blijkt ook uit het
kwantitatieve deel van dit onderzoek.131 Uit de interviews blijkt dat werkgevers er
vaak voor kiezen om werknemers met een arbeidsbeperking op een tijdelijk contract te laten werken en hen vervolgens soms vervangen. Dit sluit aan bij de maatschappelijke trend van de flexibiliserende arbeidsmarkt, waarin in toenemende
mate sprake is van tijdelijke contracten.132 Andere factoren die een rol spelen bij
het hoge aantal tijdelijke contracten zijn risicomijdend gedrag van werkgevers en
dat het niet altijd lukt om tot een goede match te komen tussen werkgever en werknemer. Dan wordt het dienstverband vaak niet verlengd of voortijdig beëindigd.
Wat eveneens een rol speelt is dat de Participatiewet relatief kort in werking is, en
dat om die reden veel werkzoekenden recent bemiddeld zijn naar werk. Het eerste
contract is in de regel tijdelijk van aard. Dit kan ook een verklaring zijn voor het
hoge aantal tijdelijke contracten.
Voor sommige werkgevers is de drempel toch te hoog, ondanks loonkostensubsidie
en loondispensatie. Zij kiezen liever voor detachering van mensen met een arbeidsbeperking, zodat zij zo min mogelijk risico lopen en zo min mogelijk administratieve

131

132

Van de groep werknemers die gevolgd is en die met loondispensatie werkt heeft 25%
een vast contract, met loonkostensubsidie gaat het om 20% van de werknemers die een
vast contract heeft (cijfers uit Hoofdstuk 4). Het aandeel vast werk in de totale populatie
van het doelgroepregister ligt hoger, blijkt uit de kamerbrief ‘Resultaten onderzoek:
omvang doelgroep banenafspraak en duurzaamheid van de banen’ (2 juli 2018). In totaal 61% van de uren die mensen uit de doelgroep van de banenafspraak werken vallen
onder een vast contract.
Inmiddels werkt 27% van alle werknemers op een tijdelijk contract. SCP, Tijdelijk werk
geven. Invloed van laagconjunctuur en langdurende ziektegevallen (2018).

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 111

lasten hebben. Uitzendbureaus springen in dat gat en nemen mensen met een arbeidsbeperking in dienst met loondispensatie of loonkostensubsidie. Vaak nemen
uitzendbureaus dan ook de rol van jobcoach op zich.
De meeste werkgevers hebben andere dan financiële motieven om een werknemer
met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. De geïnterviewde werkgevers hadden diverse redenen, zoals dat de werknemer met een beperking een bekende was,
dat zij maatschappelijk verantwoord willen ondernemen of dat zij zich aan SROI
moeten conformeren vanwege het aanbestedingsbeleid van opdrachtgevers. Over
het algemeen zijn het meer sociale ondernemers die werken met mensen met een
arbeidsbeperking. Dat wil echter niet zeggen dat deze ondernemers geen winstdoelstelling hebben.
Werkgevers over hun motieven om een werknemer met een beperking aan te nemen
“Het kwam toevallig op mijn pad om te werken met iemand met een beperking. Ik wilde dat mijn
bedrijf echt een afspiegeling zou zijn van de maatschappij. Daarom heb ik de werknemer met een
beperking ook een kans gegeven.”
“De belangrijkste reden om Wajongers in dienst te nemen is omdat ik vind dat je deze mensen een
kans moet geven om een plek op de arbeidsmarkt te hebben. Het voegt ook iets toe aan je eigen
organisatie. Het feit dat je maatschappelijk verantwoord onderneemt, voelt goed. Ook mensen met
een beperking moeten gewoon worden opgenomen, net zoals alle andere medewerkers.”
“We willen als bedrijf een sociaal gezicht laten zien. Het zijn toch jongens uit de regio. Bovendien
hoort het ook bij de groep klanten die we hebben: regionale bedrijven en gemeenten. Ook heeft
het bedrijf veel te maken met pieken in het werk, mensen met een arbeidsbeperking kunnen helpen
om die pieken af te vlakken, omdat ze extra handjes bieden.”
“Ik kende de vader van de werknemer met een beperking goed. De vader belde dat het niet klikte
tussen zijn zoon en de toenmalige werkgever. De vader vroeg daarom of zijn zoon bij mij kon komen
werken. Ik kon wel iemand gebruiken voor ongeveer een halve week. Ik wist dat de zoon niet volledig inzetbaar zou zijn. De zoon is op gesprek geweest en dat ging goed. Toen heb ik hem een tijdelijk
contract aangeboden.“

De loonwaardebepaling
Voor werkgevers is de loonwaardebepaling een belangrijk moment. Dan komt hij
er achter welke kosten hij heeft aan de werknemer. Ongeacht het instrument, loondispensatie of loonkostensubsidie, heeft de werkgever er belang bij om de loonwaarde zo laag mogelijk in te laten schatten. Niet voor elke werkgever is dit even
belangrijk, maar voor een deel van de werkgevers doet de hoogte van de loonwaarde er zeker toe.

112

|

&

Uit het onderzoek blijkt dat de loonwaardemeting geen puur rekenkundige exercitie is: de loonwaardebepaling komt tot stand op basis van gesprekken met de werkgever en vaak ook met werknemer en jobcoach. Mede op basis van de gesprekken
wordt de prestatie van de werknemer op een aantal criteria zo objectief mogelijk
vastgesteld. Het gesprek met de werkgever is een bepalende factor, en er zijn werkgevers die het gesprek proberen te beïnvloeden om tot een lagere loonwaarde te
komen. Uitvoeringsorganisaties, zowel UWV als gemeenten, zijn zich hiervan bewust. Zo geeft een aantal arbeidsdeskundigen van UWV aan dat zij veel gespreksvaardigheid nodig hebben om de loonwaarde goed te kunnen meten. Zij zijn vaak
grotendeels afhankelijk van de informatie die de werkgever geeft, en zij moeten
dus op diverse manieren proberen zo objectief mogelijke informatie van hem te
verkrijgen. Ook om die reden is het gesprek met de werknemer belangrijk. Het gesprek met de werknemer vergt echter vaak ook veel gespreksvaardigheid. Een deel
van de werknemers met een beperking, bijvoorbeeld werknemers met een verstandelijke beperking, vindt het moeilijk om uit te leggen wat ze doen en hoe goed dat
lukt. Dan is het lastig voor de arbeidsdeskundige om een objectief beeld te krijgen
van de prestaties van de werknemer.
De prestatie van de werknemer moet afgezet worden tegen een normfunctie. Voor
de arbeidsdeskundige is het zaak om objectief kunnen bepalen hoeveel werk de
werknemer in een uur zou moeten verzetten. Maar een normfunctie is er niet altijd.
In een productieomgeving is het vereiste tempo vaak goed inzichtelijk, maar voor
andere functies geldt dit minder. Dit maakt het vaststellen van de loonwaarde soms
extra ingewikkeld: de norm moet eerst worden vastgesteld in overleg met de werkgever. Voor gecarvede functies geldt juist dat deze zo zijn afgestemd op de capaciteiten van de werknemer, dat de loonwaarde zeer hoog uitvalt. Voor werkgevers is
dat soms een probleem: hij moet vrijwel het volledige loon betalen, terwijl hij geen
volwaardig inzetbare werknemer heeft. Dit is de reden dat sommige gemeenten
niet inzetten op jobcarving.
Vanuit werkgeversperspectief is het belangrijk om een werknemer tegen de juiste
kosten aan te kunnen nemen. In de praktijk betekent dit dat werkgevers belang
hebben bij een zo laag mogelijke loonwaarde, zodat zij zo min mogelijk kosten maken. Een aantal werkgevers geeft aan dat zij vinden dat uitvoeringsorganisaties
soms te hoog inzetten bij de loonwaardemeting, en dat je misschien beter eerst
met een lagere loonwaarde kan beginnen om daarna in loonwaarde te groeien. Het
belangrijkste voor hen is dat zij vinden dat de loonwaarde op zo’n niveau ligt dat
het financieel realistisch is. Als zij het idee hebben dat dit niet het geval is, dan willen zij daar soms het gesprek over aangaan. In het uiterste geval komt de werknemer niet in dienst.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 113

Werkgever over de loonwaardebepaling
“Soms vraag ik een second opinion voor de loonwaardebepaling aan en dat mag ook van de gemeente. Ik heb de mogelijkheid om een kandidaat te weigeren als ik de loonwaarde te hoog vindt
en dat komt ook voor. Maar het is niet prettig, want de kandidaat is al een aantal maanden in
dienst met forfaitaire loonkostensubsidie. Je stelt toch iemand teleur. Als het financieel niet verantwoord is, dan kan het gewoon niet.”

Uitvoeringsorganisaties ervaren dat zij om deze reden soms in een spagaat zitten.
De werkgever wil een lagere loonwaarde, en aan die wens niet tegemoet komen
kan betekenen dat de werkgever afhaakt. Dat is vaak een teleurstelling voor de
werkzoekende en kan bovendien demotiverend werken. Uit de interviews blijkt dat
er soms concessies gedaan worden aan de werkgever om een plaatsing te kunnen
realiseren. Met andere woorden, er is soms sprake van onderhandelingsruimte die
door werkgevers gecreëerd wordt en waar uitvoeringsorganisaties impliciet mee
instemmen.133 Voor gemeenten betekent dit dat zij meer loonkostensubsidie (uit
eigen middelen) moeten betalen dan nodig is. Bij loondispensatie (UWV) merkt de
werknemer het in zijn portemonnee als er een lagere loonwaarde wordt vastgesteld, omdat de werknemer minder betaald krijgt van de werkgever, (meestal) resulterend in een lager totaal inkomen.
Arbeidsdeskundige UWV over de loonwaarde
“Een concessie aan de loonwaarde doen kan alleen als de werkgever anders afhaakt en kan alleen
van tijdelijke duur zijn. Dus bijvoorbeeld de komende 3 maanden 50% loondispensatie in plaats
van 65%. Maar dit kan betekenen dat de werknemer dat in zijn portemonnee voelt en dat maakt
het ingewikkeld. Je wilt die werknemer echter ook plaatsen.”

Twee instrumenten naast elkaar
Werkgevers kunnen gebruik maken van beide instrumenten: loonkostensubsidie en
loondispensatie. Er zijn werkgevers die beide instrumenten naast elkaar gebruiken.
Andere werkgevers hebben een keuze gemaakt om alleen met loondispensatie of
alleen met loonkostensubsidie te werken.
Werkgevers waren gewend aan het instrument loondispensatie en daar kwam het
instrument loonkostensubsidie per 2015 bij. Voor werkgevers die al werkten met
loondispensatie is dat zeker bij de invoering van de Participatiewet wennen geweest. We gaan hier in Paragraaf 6.3.3 nader op in. We kunnen op basis van interviews met werkgevers en uitvoeringsorganisaties constateren dat werkgevers die

133

114

Met dit onderzoek is geen zicht verkregen op de mate waarin er onderhandeld wordt
over de loonwaarde.

|

&

al werken met de doelgroep gewend zijn aan het feit dat loondispensatie en loonkostensubsidie naast elkaar bestaan.
Dat wil echter niet zeggen dat werkgevers dit een wenselijke situatie vinden. Zij
signaleren dat er twee instrumenten zijn die hetzelfde doel dienen, maar die qua
opzet en uitvoering van elkaar verschillen en die worden uitgevoerd door twee verschillende uitvoeringsorganisaties. Een aantal geïnterviewde werkgevers geeft aan
dit complex te vinden. Uitvoeringsorganisaties herkennen ook uit hun eigen praktijk
dat werkgevers deze situatie complex vinden. Dit geldt het meeste voor die werkgevers die al lange tijd werkten met loondispensatie en voor wie de invoering van
loonkostensubsidie om die reden verwarrend en erg wennen was. Voor werkgevers
die maar met één instrument te maken hebben geldt dit veel minder. De complexiteit voor werkgevers zit niet alleen in twee instrumenten, maar ook in twee uitvoeringsorganisaties en in verschillende loonwaardemethodieken. Werkgevers vragen
om eenvoud. Zij zien het liefste één instrument onder dezelfde voorwaarden en
één uitvoeringsorganisatie. Voor werkgevers is dat makkelijker te begrijpen en het
ontlast werkgevers die nu met beide instrumenten en twee uitvoeringsorganisaties
te maken hebben. Tegelijkertijd komt uit de interviews met werkgevers en uitvoeringsorganisaties het beeld naar voren dat het niet onoverkomelijk is als de twee
instrumenten naast elkaar blijven bestaan.
De complexiteit van twee instrumenten naast elkaar
Werkgever: “Het is vooral onhandig voor werkgevers dat er twee regelingen zijn die door twee
verschillende loketten worden uitgevoerd. Het zou veel efficiënter zijn om hiervan één regeling te
maken die door één loket wordt uitgevoerd. Welke van de twee huidige regelingen het zou worden,
maakt mij niet uit.”
Werkgever: “Het allerfijnst zou het zijn wanneer er één instrument is dat in heel Nederland hetzelfde is. Dan weet iedereen precies waar hij aan toe is.”
Uitvoeringsorganisatie: “Er is vaak onduidelijkheid bij werkgevers, omdat er twee regelingen bestaan. De verschillen tussen de regelingen maken de plaatsing van de doelgroep onnodig complex.
Het zou voor werkgevers prettiger zijn als er één regeling is.

6.2.2 Loondispensatie
Bij loondispensatie betaalt de werkgever alleen voor de loonwaarde van de Wajonger. De rest van het inkomen van de werknemer vult het UWV aan. Werkgevers
vinden het werken met loondispensatie eenduidig en goed te begrijpen. Volgens
UWV is het makkelijk om aan werkgevers uit te leggen hoe loondispensatie werkt.
Werkgevers vinden het prettig om te betalen voor de feitelijke prestatie van de
werknemer en verder hebben zij er geen omkijken naar. Er is weinig sprake van
administratieve handelingen. Wel hebben sommige bedrijven te maken (gehad)

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 115

met administratieve moeilijkheden, omdat het binnen de financiële systemen van
de werkgever niet mogelijk was om onder het wettelijk minimumloon te betalen.
In het geval van loondispensatie draagt de werkgever alleen werkgeverslasten af
over het loon dat hij de werknemer betaalt. Aangezien het loon in de regel lager is
dan het WML, zijn de werkgeverslasten meestal eveneens vrij laag. Vaak hoeft de
werkgever geen pensioenpremie te betalen omdat de werknemer niet boven de
franchisedrempel uitkomt. Dit maakt loondispensatie een aantrekkelijk instrument
voor werkgevers. Hoewel werkgevers dat aantrekkelijk vinden, zijn er ook werkgevers die juist om deze redenen moeite hebben met het instrument loondispensatie.
Werkgevers die werken met Wajongers zijn veelal sociaal ingestelde werkgevers.
Enkele werkgevers merken op dat zij vanwege het instrument loondispensatie hun
werknemers geen gelijke behandeling kunnen bieden. Zij willen Wajongers bijvoorbeeld graag een aanvullend pensioen bieden, maar dat lukt niet altijd. Eén geïnterviewde werkgever maakt geen gebruik van loondispensatie omdat hij zijn werknemers eerlijk en op dezelfde manier wil belonen als andere werknemers en daar met
loondispensatie geen mogelijkheid toe ziet.
Werkgever over financiële beloning Wajonger
F. werkt met loondispensatie bij een transportbedrijf. F. ging er financieel op achteruit toen hij
ging werken, omdat hij hoge reiskosten heeft (ongeveer € 300,- per maand). Deze reiskosten worden niet vergoed door UWV. De werkgever vond dat oneerlijk en heeft F. een auto van de zaak
gegeven. Het totale inkomen van F. bedraagt nu iets meer dan een volledige Wajong-uitkering,
maar de werkgever vindt het verschil nog steeds (te) klein. Na overleg met UWV blijkt hier binnen
de Wajong geen oplossing voor te zijn.

Werkgevers ervaren ook andere belemmeringen in het werken met loondispensatie. Sommige werkgevers vinden dat UWV (te) veel verantwoordelijkheid bij werknemers legt. Zo communiceert UWV niet met de werkgever, maar met de werknemer. De werknemer is verantwoordelijk om alles goed door te geven aan UWV. In
de praktijk gaat dat niet altijd goed, zoals in Paragraaf 6.1.2 al aan de orde is geweest. Ook het hebben van twee inkomstenbronnen kan tot financiële problemen
onder werknemers leiden. De problemen die werknemers hebben, vertalen zich
volgens sommige werkgevers in onrust op de werkvloer. Werknemers kunnen te
maken krijgen met betalingsachterstanden en zijn daardoor soms minder gefocust
op het werk, vallen soms uit of doen een beroep op de werkgever om hulp te bieden. Tevens kunnen werknemers zich onderling gaan vergelijken op basis van het
inkomen, wat eveneens tot onrust onder werknemers kan leiden. Dit soort sociale
problemen op de werkvloer willen werkgevers graag vermijden.
Werkgever over loondispensatie

116

|

&

“Loondispensatie is dus wel makkelijker dan loonkostensubsidie, maar je krijgt er ook gedoe voor
terug en extra tijd aan begeleiding en jobcoaching”.

6.2.3 Loonkostensubsidie
Voor het instrument loonkostensubsidie geldt dat de werkgever het volledige salaris naar rato van het aantal uur per week dat de werknemer werkt betaalt, en hij
een subsidie op basis van de loonwaarde ontvangt van de gemeente. Dit vergt meer
administratie van de werkgever. Onder aan de streep betaalt de werkgever naar
rato van de loonwaarde van de werknemer, net als het geval is bij loondispensatie.
Werkgevers begrijpen het principe achter loonkostensubsidie en zij zijn overwegend positief over het instrument. Wel merken sommige werkgevers op dat de vergoeding voor de werkgeverslasten van 23134% de werkelijke werkgeverslasten niet
volledig dekt. Sommige werkgevers vinden dat een probleem.
Werkgevers over loonkostensubsidie
“Ik ben gewoon tevreden met loonkostensubsidie. De financiële compensatie neemt een drempel
weg. En het werkt prima. De relatie met de gemeente is ook goed. Ik heb er eigenlijk niets over
op te merken.”
“Maar loondispensatie is voor werkgevers wel goedkoper. Je betaalt dan over het lagere loon
werkgeverspremie en dat scheelt. Ook als je 23% werkgeverslasten vergoed krijgt.”

Uit de gevoerde interviews blijkt dat er sprake is geweest van een leercurve bij zowel werkgevers als gemeenten. Gemeenten moesten zich hun nieuwe taken en het
instrument loonkostensubsidie eigen maken. Ook werkgevers moesten na invoering van de Participatiewet wennen aan het instrument loonkostensubsidie. Uit het
onderzoek blijkt dat werkgevers in de loop der tijd positiever zijn geworden over
loonkostensubsidie: zij zijn gewend geraakt aan het instrument en de ontwikkeling
die gemeenten hierin hebben doorgemaakt heeft hier ook aan bijgedragen. Gemeenten zijn beter geworden in het contact met werkgevers en de afwikkeling van
loonkostensubsidie.
Werkgevers over de ontwikkeling van gemeenten
“Dik een jaar geleden was het gewoon niet goed geregeld en hebben we niemand met loonkostensubsidie aangenomen. De procedure met de gemeenten liep niet goed. Die hobbel is nu genomen
en nu kan het wel. We hebben iemand aangenomen met loonkostensubsidie.”
“Loonkostensubsidie loopt nu administratief goed. In het begin was het een puinhoop.”

134

Per 1 januari 2018 is dit 23,5%.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 117

Voor sommige werkgevers kan het werken met loonkostensubsidie omslachtiger
zijn dan loondispensatie. Organisaties met meerdere vestigingen kunnen te maken
krijgen met verschillende gemeenten wanneer er meerdere werknemers met een
beperking in dienst zijn. Het instrument loonkostensubsidie is hetzelfde voor alle
gemeenten in Nederland. Elke gemeente past dit instrument op eigen wijze toe. Zo
is er vrijheid in de keuze voor het loonwaardeinstrument en de mate waarin de
gemeente actief inzet op loonkostensubsidie. Verder hebben gemeenten beleidsvrijheid om flankerende regels en instrumenten in te zetten. Zo kan het dat sommige gemeenten wel forfaitaire loonkostensubsidie inzetten en andere gemeenten
niet. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor de duur van de proefplaatsing, die kan varieren per gemeente. Ook geeft een aantal werkgevers aan dat het declaratieproces
voor de loonkostensubsidie per gemeente kan verschillen. Uit de interviews maken
we op dat met name sommige grote werkgevers het lastig vinden om met loonkostensubsidie te werken. Ook geldt voor grote werkgevers dat zij de loonkostensubsidie soms centraal ontvangen, maar de subsidie vervolgens doorgeboekt moet
worden naar het desbetreffende filiaal. Dit wordt als omslachtig ervaren. Bovendien moeten filiaalmanagers zich verantwoorden voor hun financiële resultaten,
waarbij het (in eerste instantie) betalen van de volledige loonkosten volgens grote
werkgevers belemmerend is. Dit alles maakt de samenwerking met gemeenten
voor sommige (grotere) werkgevers complex. Hoewel dit strikt genomen weinig te
maken heeft met het instrument loonkostensubsidie, en alles met de decentralisatie van de Participatiewet, is het er ook niet volledig los van te zien.
Werkgevers over de verschillen tussen gemeenten
“Verschillen tussen gemeenten maken het soms lastig, want mijn bedrijf is in meerdere gemeenten gevestigd. Er zijn verschillen in of gemeenten wel of geen proefplaatsing doen, de duur van
de proefplaatsing, etcetera. Sommige gemeenten geven ook nog een baanbonus naast de loonkostensubsidie. Ook kan het declaratieproces verschillen, wat lastig is voor de administratie.”
“Ik werk alleen samen met één grote gemeente of met gemeenten die bereid zijn de systematiek
van die ene gemeente te hanteren en niet met andere gemeenten. Ik heb hier bewust voor gekozen omdat het veel te ingewikkeld zou worden om per gemeente met verschillende regels geconfronteerd te worden.”
“Met alle gemeenten (en hij werkt met 5 gemeenten samen) zijn er goede afspraken gemaakt.
Op de 22ste van de maand betaalt hij salaris, en 10 dagen later ontvangt hij de loonkostensubsidie. Dat werkt zo bij alle gemeenten. Helemaal perfect.”

Het belangrijkste voordeel van loonkostensubsidie is volgens werkgevers dat het
werknemers met een arbeidsbeperking gelijkwaardig maakt aan hun collega’s. Het
betalen van het volledige loon brengt voor de werknemer voldoening en waardering met zich mee, die de werkgever terugziet in de loyaliteit en motivatie van de

118

|

&

werknemer. Een meerderheid van de geïnterviewde werkgevers vindt het prettig
dat de loonkostensubsidie volledig buiten de werknemer wordt afgehandeld, ook
al brengt dit meer administratieve handelingen voor henzelf met zich mee. Ook
vindt een deel van de werkgevers het heel belangrijk om alle werknemers gelijk te
kunnen behandelen en hen bijvoorbeeld ook een pensioenregeling aan te kunnen
bieden.
6.2.4 Conclusie: prikkels voor werkgevers
De instrumenten loondispensatie en loonkostensubsidie lijken niet van elkaar te
verschillen waar het gaat om de prikkel die er van uit gaat, namelijk om werkgevers
te bewegen om iemand met een beperking aan te nemen. Werkgevers zijn van mening dat er sprake moet zijn van financiële compensatie, maar op welke manier die
financiële compensatie plaatsvindt, vinden zij over het algemeen minder belangrijk.
In die zin dragen loondispensatie en loonkostensubsidie er aan bij werkgevers over
de streep te trekken om iemand met een beperking aan te nemen, maar de financiële compensatie is niet het motief van werkgevers. We hebben geen aanwijzingen
om te denken dat de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie duurzaam baanbehoud stimuleren: vaste contracten komen minder vaak voor dan tijdelijke contracten. Dit sluit aan bij de trend van flexibilisering op de arbeidsmarkt.
Sommige werkgevers hebben een voorkeur met welke uitvoeringsorganisatie zij
willen samenwerken. Dat kan UWV zijn of dat kunnen één of meerdere gemeenten
zijn. Het onderzoek heeft echter geen aanleiding gegeven om te denken dat werkgevers shopgedrag vertonen om de beste voorwaarden te krijgen, niet tussen gemeenten onderling, noch tussen gemeente en UWV.
Beide instrumenten hebben hun eigen voor- en nadelen. Werkgevers vinden loondispensatie een aantrekkelijke regeling, omdat die het meest eenvoudig is. Aan de
andere kant zijn er ook veel werkgevers die zich uitspreken voor loonkostensubsidie. Welk instrument zij het meest prettig vinden is mede afhankelijk van de ervaring die zij hebben. We zien dat als werkgevers uitsluitend bekend zijn met loondispensatie of uitsluitend met loonkostensubsidie, zij dit een prettig instrument
vinden. Wanneer werkgevers met beide instrumenten werken of gewerkt hebben,
geeft 17 van de 24 geïnterviewde werkgevers de voorkeur aan loonkostensubsidie.
Werkgevers vinden loonkostensubsidie eerlijker voor de werknemer en het brengt
minder risico op financiële problemen voor de werknemer met zich mee. Op de
werkvloer heeft de werkgever daar uiteindelijk ook profijt van.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 119

6.3

Ervaringen van uitvoeringsorganisaties
6.3.1 Ervaringen met beide instrumenten
Het aan het werk helpen van mensen met een arbeidsbeperking is de taak van gemeenten en UWV. Zoals we in Hoofdstuk 2 hebben gezien is er een sterkere prikkel
voor gemeenten dan voor UWV om arbeidsgehandicapten aan werk te helpen, omdat gemeenten kunnen besparen op de uitkeringslast door uitstroom te realiseren.
Daar staat tegenover dat zij de loonkostensubsidie moeten financieren uit hun eigen budget. Dit geldt niet voor UWV, die de aanvullende uitkering voor Wajongers
vergoed krijgt van het Rijk.
Het realiseren van duurzame plaatsingen is voor uitvoeringsorganisaties een belangrijk aandachtspunt, maar dat blijkt niet eenvoudig te zijn. Arbeidsdeskundigen
van UWV geven aan dat de meest kansrijke Wajongers inmiddels een vaste baan
hebben, maar dat een deel van de Wajong-populatie werkt op een tijdelijk contract.
Wanneer de Wajongers met een tijdelijk contract geen vast contract krijgen aangeboden, komen zij na afloop van het tijdelijke contract terug bij UWV om bemiddeld
te worden naar een nieuwe baan. Een deel van de Wajongers zal blijven rouleren,
verwachten de klantmanagers van UWV. Een aantal gemeenten signaleert dat soms
blijkt dat de kwaliteit van de match niet toereikend is. Zij zien mogelijkheid en noodzaak om zich als gemeente verder te ontwikkelen in het komen tot een betere
match. Dit vergt naar eigen zeggen meer aandacht voor de capaciteiten, belastbaarheid en het ontwikkelperspectief van de klant.
Zowel UWV als gemeenten moeten de loonwaarde vaststellen van de werknemers
die met loondispensatie of loonkostensubsidie werken. Beide uitvoeringsorganisaties geven aan dat het soms moeilijk is om de loonwaarde objectief vast te stellen,
en dat dit een belemmering kan zijn voor de plaatsing van werkzoekenden. Zij worstelen hiermee. We zijn hier in Paragraaf 6.2.1 nader op ingegaan.
6.3.2 Loondispensatie
Voor UWV, die werkt met loondispensatie, is er geen directe prikkel om meer Wajongers aan het werk te helpen, anders dan de interne targets die gesteld zijn. De
kosten van aanvullende uitkeringen bij de loondispensatie worden door het Rijk
aan UWV vergoed. In die zin heeft UWV dus ook geen voordeel van veel plaatsingen
met loondispensatie. De begeleiding van werkzoekenden naar werk en begeleiding
van werknemers tijdens het werk is wel één van de belangrijkste taken van UWV.
Het is duidelijk dat UWV een lange geschiedenis heeft waar het gaat om de begeleiding van Wajongers, evenals in het werken met loondispensatie.
Met de invoering van de Wajong2010 is de berekening van de aanvullende uitkering
zeer complex geworden. Dit doen de arbeidsdeskundigen, die vaak de

120

|

&

loonwaardemetingen uitvoeren en dus ook het gesprek voeren met werkgever en
werknemer, niet meer zelf. De afdeling Uitkeringen maakt de berekening van de
hoogte van de aanvullende uitkering. Uit de interviews blijkt dat sommige arbeidsdeskundigen werkgever en werknemer wel een indicatie proberen te geven van het
uiteindelijke inkomen van de werknemer. Dit is vaak heel belangrijk voor de werknemer. De definitieve berekening van de aanvullende uitkering laat enkele weken
op zich wachten. Sommige arbeidsdeskundigen geven aan dat zij het vervelend vinden dat zij de werknemer niet direct duidelijkheid kunnen verschaffen over het inkomen. Bovendien geeft een aantal arbeidsdeskundigen aan dat de berekening van
de aanvullende uitkering zeer complex is. Dit geldt des te sterker voor de aanvulling
vanuit de Breman-regeling. Dat maakt het voor hen lastig om de berekening toe te
lichten aan de werknemer.
Zoals in Hoofdstuk 2 al aan de orde is geweest verrekent UWV de inkomsten van
de werknemer met de aanvullende uitkering eens per drie maanden. Voor UWV
betekent de verrekening een ingewikkeld administratief proces, omdat de verrekening achteraf plaatsvindt op basis van werkelijke inkomsten. Ook voor de werknemer kan het verrekenen van de inkomsten soms problemen opleveren, wanneer de
werknemer (onverwachts) een deel van de aanvullende uitkering terug moet betalen, doordat hij meer verdiend heeft vanwege bijvoorbeeld overwerk of een bonus.
Door arbeidsdeskundigen wordt in de interviews erkend dat de inkomstenverrekening voor werknemers problematisch kan zijn en dit soms (grote) gevolgen heeft
voor de financiële situatie van de werknemer.
Geïnterviewde professionals van UWV zijn tevreden over de werking van loondispensatie en de uitvoerbaarheid van het instrument. Zij signaleren dat het instrument daarentegen voor werknemers minder prettig is: zij hebben te maken met
twee inkomstenbronnen en de inkomstenverrekening kan Wajongers in financiële
problemen brengen. Ook noemen zij dat het het eerlijkst is voor de werknemer als
hij ‘gewoon’ 100% van het WML betaald krijgt. Dit is voor 7 van de 10 respondenten
van UWV een belangrijk argument om loonkostensubsidie te verkiezen boven loondispensatie.135
6.3.3 Loonkostensubsidie
Voor gemeenten is het werken met loonkostensubsidie relatief nieuw. Sinds 2015
zijn gemeenten verantwoordelijk voor het bemiddelen naar werk van werknemers
met een arbeidsbeperking die niet zelfstandig het WML per uur kunnen verdienen.
Gemeenten kunnen loonkostensubsidie voor deze werknemers inzetten, om het

135

1 respondent van UWV prefereert loondispensatie en 2 anderen twijfelen, hebben geen
voorkeur of willen zich daarover niet uitspreken.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 121

aantrekkelijker te maken voor werkgevers om mensen met een arbeidsbeperking
in dienst te nemen.
Er is sprake geweest van een aanlooptijd voor gemeenten om te wennen aan de
nieuwe doelgroep en aan het instrument loonkostensubsidie. Het gebruik van loonkostensubsidie neemt sinds de invoering van de Participatiewet toe. Per eind juni
2017 zijn er 6.430 mensen met loonkostensubsidie aan de slag, in juni 2018 was het
aantal loonkostensubsidieverstrekkingen circa 14.000.136 Uit de interviews met diverse functionarissen binnen gemeenten blijkt dat gemeenten tijd nodig hebben
gehad om zich het instrument eigen te maken, maar dat zij inmiddels goed uit de
voeten kunnen met loonkostensubsidie. Zij wijten dit zelf ook aan de vele wetswijzigingen die hebben plaatsgevonden, die telkens nieuwe gevolgen hadden voor de
gemeentelijke werkwijze. Medewerkers van gemeenten geven aan dat gemeenten
moeite hadden om de wetswijzigingen snel te implementeren en zij vinden het geheel er niet eenvoudiger op geworden. Desondanks zijn zij tevreden over de inzet
en de werking van het instrument loonkostensubsidie. Een aantal werkgevers heeft
aangegeven dat het samenwerken met gemeenten zeker in het begin moeizaam
verliep, omdat het proces veel tijd in beslag nam en gemeenten moeite hadden om
duidelijkheid te verschaffen. Inmiddels zijn ook werkgevers positiever over de gemeentelijke werkwijze. De meeste gemeenten geven aan dat ook werkgevers over
het algemeen welwillend tegenover loonkostensubsidie staan. De door ons geraadpleegde gemeenten zeiden erin te slagen hun target voor plaatsingen op regulier
werk te realiseren. Daarin zien zij zelf het bewijs dat voldoende werkgevers open
staan voor de doelgroep en voor het instrument loonkostensubsidie.
Het werken met loonkostensubsidie kent een aantal belemmeringen voor gemeenten. Ten eerste brengt loonkostensubsidie administratieve handelingen voor de gemeente met zich mee. Wanneer de werknemer een aanvullende bijstandsuitkering
krijgt, moeten de feitelijke inkomsten achteraf verrekend worden met de aanvullende uitkering. Dit is vervelend voor de werknemer maar ook complex voor gemeenten. Werken op een 0-urencontract is administratief zeer complex, omdat de
loonkostensubsidie en eventuele aanvullende uitkering achteraf moeten worden
vastgesteld. Dit is de reden dat sommige gemeenten niet werken met 0-urencontracten voor werknemers met een arbeidsbeperking die aanspraak kunnen maken
op loonkostensubsidie. Ten tweede signaleert een aantal respondenten van gemeenten dat de prioriteit van gemeenten ligt bij de werknemer en niet bij de werkgever. Dit wordt door een aantal werkgevers in het interview bevestigd. Er worden
soms wisselende termijnen gehanteerd voor het uitbetalen van de

136

122

Kamerbrief stand van zaken Participatiewet, Bijlage 2 ‘Cijfers uitvoering Participatiewet’ (8 december 2017) en
http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=83062NED&LA=NL

|

&

loonkostensubsidie. Werkgevers hebben behoefte aan een regelmatige betaling en
zeker voor kleine werkgevers is tijdige uitbetaling van de loonkostensubsidie van
belang. Gemeenten erkennen dat dit een verbeterpunt is.
In 2017 hadden 300 van de 380 gemeenten een tekort op het BUIG-budget, waaruit
onder meer de bijstandsuitkeringen en de loonkostensubsidies betaald worden.137
Gezien deze tekorten op het BUIG-budget is het voor veel gemeenten van belang
om een besparing op de uitkeringslasten te realiseren. Gemeenten hebben er belang bij om zoveel mogelijk mensen die onder de Participatiewet vallen uit te laten
stromen naar werk, waaronder mensen met een arbeidsbeperking. Daar staan echter uitgaven tegenover aan loonkostensubsidie. Aangezien de gemiddelde loonwaarde 51% is138, betekent dit dat de gemeente nog altijd 49% van de loonkosten
aan de werkgever vergoedt, aangevuld met een vergoeding van 23%139 voor de
werkgeverslasten. Duidelijk is dat een hoge loonwaarde voor de gemeente financieel aantrekkelijk is. Ook het aantal uur dat de werknemer werkt is van invloed op
de hoogte van de loonkostensubsidie.
In de drie onderstaande grafieken is weergegeven hoe de kosten van de bruto bijstand voor een alleenstaande zich bij benadering verhouden tot de kosten van de
loonkostensubsidie, afhankelijk van de loonwaarde van de werknemer. De bruto
bijstand is het uitkeringsbedrag inclusief vakantietoeslag en aangevuld met het bijstandspercentagetarief van 24,5%. De loonkostensubsidie is vastgesteld inclusief
vakantietoeslag (8%) en werkgeverslasten à 23%.136 140
In Figuur 6-12 zijn de kosten voor de gemeente bij benadering berekend voor een
alleenstaande werknemer141 met een loonwaarde van 50%.

137

VNG, ‘Gemeenten hebben een tekort van 276 miljoen op BUIG 2017’,
https://vng.nl/onderwerpenindex/werk-en-inkomen/participatiewet/nieuws/gemeenten-hebben-een-tekort-van-276-miljoen-op-buig-2017 geraadpleegd 27 juni
2018.
138
Zie Tabel 4-7 in Paragraaf 4.3.4.
139
Per 1 januari 2018 is dit 23,5%.
140
In de berekeningen is uitgegaan van een 40-urige werkweek.
141
Voor alleen figuren over de bijstand geldt dat het uitgangspunt een alleenstaande werknemer is.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 123

Figuur 6-12 Kosten van de bijstand voor gemeenten vergeleken
loonkostensubsidie (LKS) bij een loonwaarde van 50%

met

Wanneer de werknemer een loonwaarde van 50% heeft, zijn de kosten het laagst
wanneer de werknemer 3,5 dag per week werkt. Wat opvalt is dat de kosten aan
loonkostensubsidie stijgen wanneer de werknemer meer gaat werken. Bij 5 dagen
werken liggen de kosten ongeveer 200 euro per maand lager dan de kosten van een
volledige bijstandsuitkering.
In Figuur 6-13 zijn de kosten voor de gemeente bij benadering berekend voor een
werknemer met een loonwaarde van 30%.

124

|

&

Figuur 6-13 Kosten van de bijstand voor gemeenten vergeleken
loonkostensubsidie (LKS) bij een loonwaarde van 30%

met

Bij een loonwaarde van 30% betaalt de gemeente relatief veel subsidie: 70% van
het WML. Dat is terug te zien in relatief hoge kosten voor de gemeente. Uit bovenstaande grafiek blijkt dat de kosten voor de gemeente nauwelijks afnemen wanneer
de uitkeringsgerechtigde gaat werken, en de kosten zelfs boven het niveau van de
bijstandsuitkering uitstijgen wanneer de werknemer 4,5 dagen of meer per week
werkt.
In Figuur 6-14 zijn de kosten voor de gemeente bij benadering berekend voor een
werknemer met een loonwaarde van 70%.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 125

Figuur 6-14 Kosten van de bijstand voor gemeenten vergeleken
loonkostensubsidie (LKS) bij een loonwaarde van 70%

met

Uit Figuur 6-14 blijkt dat een hoge loonwaarde financieel het meest aantrekkelijk is
voor gemeenten. De werknemer verdient zelf het grootste deel van zijn inkomen
en daardoor is de loonkostensubsidie relatief laag. De kosten voor de gemeente
nemen af naarmate de werknemer meer gaat werken, hoewel de kosten licht stijgen vanaf een werkweek van 4 dagen. Desondanks zijn de kosten voor de gemeente
gehalveerd bij een volledige werkweek in vergelijking tot een volledige bijstandsuitkering.
Uit de grafieken blijkt duidelijk dat er een financieel optimum is voor gemeenten.
Daarin speelt de loonwaarde een belangrijke rol. Dit is de reden dat er gemeenten
zijn die werknemers onder een bepaalde loonwaarde niet bemiddelen naar werk,
blijkt uit de interviews. De ondergrens die gemeenten hanteren ligt meestal tussen
de 30 en 50%. Daarnaast speelt ook de omvang van het dienstverband een belangrijke rol in de kosten. Gemeenten maken de minste kosten wanneer de werknemer
uit de uitkering is, maar de werknemer parttime werkt zodat de loonkostensubsidie
relatief laag is. Een contract van ongeveer 28 uur is voor de gemeente budgettair
gezien het meest gunstig, ongeacht de loonwaarde van de werknemer. Uit de interviews blijkt dat een aantal gemeenten actief aanstuurt op een parttime dienstverband voor werknemers met een arbeidsbeperking, waarmee de werknemer net
uit de uitkering is, maar de loonkostensubsidie beperkt is. Dit heeft echter wel consequenties voor het inkomen van de werknemer en daar zijn gemeenten zich van

126

|

&

bewust. Overigens kan het ook voor de werknemer zelf interessant zijn om ongeveer 28 uur te werken, zodat hij in elk geval uitkeringsonafhankelijk is. Niet alle
gemeenten sturen op parttime dienstverbanden om de kosten te drukken. Er zijn
ook gemeenten die streven naar het hoogst haalbare aantal uren werk voor de
werknemer. Zo blijkt uit dit onderzoek dat 40% van de werknemers voor wie loonkostensubsidie wordt ingezet een voltijdscontract (meer dan 36 uur per week)
heeft (zie Hoofdstuk 4).
Eén gemeente over de inzet van loonkostensubsidie
“De loonkostensubsidie komt uit hetzelfde potje als de bijstandsuitkering. Wij proberen zoveel
mogelijk te sturen op het minimaal dienstverband waarmee iemand volledig kan uitstromen uit
de uitkering. Voor een alleenstaande is dat 28 uur. In dat geval betalen we geen bijstandsuitkering
meer en betalen we zo min mogelijk loonkostensubsidie. Als de werkgever alleen iemand in dienst
wil nemen voor 40 uur per week dan doen we dat ook wel, maar liever minder uren. Dan maken
we niet meer kosten dan nodig is. Maar dat schuurt soms met het belang van de werknemer.”

Een aantal gemeenten zet vraagtekens bij de financierbaarheid van loonkostensubsidie op de lange termijn. Zij signaleren dat de kosten voor de gemeente fors zijn,
zeker voor werknemers met een relatief lage loonwaarde. Het is nog maar de vraag
of de loonwaarde van werknemers gaat stijgen. Wel staat vast dat er in de komende
jaren meer werknemers met loonkostensubsidie aan het werk zullen zijn. Een aantal gemeenten denkt dat de kosten van loonkostensubsidie daardoor in de komende jaren aanzienlijk zullen stijgen. Zij zijn bang dat de kosten van loonkostensubsidie op de langere termijn niet in verhouding staan tot de opbrengsten. De
gewenste reductie op de BUIG-budgetten wordt mogelijk niet gerealiseerd, omdat
de kosten van loonkostensubsidie de besparing op de uitkeringslasten teniet doen.
Dan zouden gemeenten er op in kunnen leveren.
Ondanks de kosten die het instrument loonkostensubsidie met zich meebrengt, vinden respondenten van gemeenten loonkostensubsidie een meer geschikt instrument voor deze doelgroep dan loondispensatie. Gemeenten beargumenteren hun
keuze vanuit het perspectief van de werknemer, namelijk dat het instrument eerlijker is, vanwege de gelijke arbeidsvoorwaarden in vergelijking tot andere werknemers, en omdat het eenvoudiger is voor de werknemer.
6.3.4 Conclusie: prikkels voor uitvoeringsorganisaties
Zowel loonkostensubsidie als loondispensatie zijn instrumenten die naar tevredenheid in de uitvoering gebruikt worden. Gemeenten hebben zich het werken met
loonkostensubsidie tussen 2015 en 2017 eigen gemaakt, hoewel zij de vele wetswijzigingen als complicerende factor hebben ervaren. Voor UWV is het de manier
waarop het inkomen van de Wajonger berekend wordt die belemmerend werkt. De

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 127

berekening van het inkomen wordt niet gemaakt door arbeidsdeskundigen zelf en
er gaat tijd overheen voordat de werknemer weet waar hij aan toe is.
Uit het onderzoek blijkt dat er een sterke prikkel is voor gemeenten om loonkostensubsidie optimaal in te zetten. Gemeenten kunnen besparen op de uitkeringslasten door iemand met een arbeidsbeperking te bemiddelen naar werk. Daar staat
echter loonkostensubsidie tegenover die, afhankelijk van de loonwaarde en de arbeidsduur, de besparing op de uitkeringslast deels teniet kan doen. Met name voor
werknemers met een lage loonwaarde zijn de kosten van loonkostensubsidie aanzienlijk en kunnen zij bij een groter dienstverband de uitkeringslasten overstijgen.
Gemeenten hebben er baat bij om mensen met een beperking net voldoende te
laten werken om uit te stromen uit de uitkering. Dit optimum ligt bij ongeveer 28
uur per week werken voor een alleenstaande. In elk geval een aantal gemeenten
stuurt actief op dienstverbanden van ongeveer deze omvang. Dit heeft een direct
effect op het inkomen van de werknemer. Deze financiële prikkel voor gemeenten
vloeit echter niet direct voort uit het instrument, maar hangt samen met de manier
waarop het systeem is ingericht. Dit kan zich zowel bij loonkostensubsidie als loondispensatie voordoen.
De geïnterviewde professionals van uitvoeringsorganisaties zijn het erover eens dat
loonkostensubsidie de voorkeur geniet. Dit instrument is het meest eenduidig voor
de werknemer en brengt de minste risico’s op financiële problemen voor de werknemer met zich mee. Gemeenten en UWV vinden over het algemeen dat het niet
juist is om de administratieve lasten bij de toch al kwetsbare werknemer neer te
leggen.

6.4

Context
Relatie met andere instrumenten
Loonkostensubsidie en loondispensatie worden vaak naast andere instrumenten
ingezet, wanneer iemand met een beperking wordt bemiddeld naar werk. Dit is ook
aan de orde gekomen in Hoofdstuk 2. In de interviews is duidelijk naar voren gekomen dat andere instrumenten dan loonkostensubsidie en loondispensatie voor
werkgevers óók belangrijk zijn. Werkgevers krijgen in de praktijk vaak een pakket
van instrumenten aangeboden wanneer zij bereid lijken te zijn om iemand met een
beperking aan te nemen. Op basis van het huidige onderzoek is niet vast te stellen
in hoeverre de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie doorslaggevend zijn bij het over de streep trekken van de werkgever om iemand met een arbeidsbeperking aan te nemen. Veel werkgevers zeggen zelf dat zij financiële compensatie voor verminderde productiviteit heel belangrijk vinden. Andere
instrumenten die veel werkgevers in interviews belangrijk noemen zijn de proefplaatsing, jobcoaching en de no-riskpolis.

128

|

&

Voor elke werknemer met loonkostensubsidie is de no-riskpolis beschikbaar. De beschikbaarheid van no-riskpolis voor iedereen die in het doelgroepregister banenafspraak is opgenomen kan op veel waardering rekenen. Er is vertrouwen bij uitvoeringsorganisaties en werkgevers dat de no-riskpolis een belangrijke factor is in het
afdekken van (gepercipieerde) risico’s. Op basis van interviews met uitvoeringsorganisaties en werkgevers zijn er aanwijzingen dat de afstemming tussen loonkostensubsidie en de no-riskpolis niet op alle punten optimaal is. Zo maken veel gemeenten gebruik van forfaitaire loonkostensubsidie gedurende maximaal 6
maanden. In die periode heeft de werkgever nog geen recht op de no-riskpolis omdat er nog geen loonwaardemeting heeft plaatsgevonden en de werknemer zodoende niet is opgenomen in het doelgroepregister. Een aantal werkgevers geeft
aan dat zij het lastig vinden dat ze een werknemer in het geval van ziekte bij twee
loketten moeten ziekmelden: bij UWV (vanwege de no-riskpolis) en bij de gemeente. Ook geeft een aantal werkgevers aan dat zij het systeem voor ziek- en betermelding weinig gebruiksvriendelijk vinden en hierdoor werknemers niet altijd
ziekmelden bij kortdurend verzuim.
Werkprocessen gemeente en de wetswijzigingen
In Hoofdstuk 3 hebben we uitgebreid stilgestaan bij de geschiedenis van de instrumenten loondispensatie en loonkostensubsidie. UWV heeft een jarenlange ervaring met de inzet van loondispensatie. Deze ervaring ontbreekt bij gemeenten, die
sinds 2015 met loonkostensubsidie werken. Sindsdien is de wet meermaals gewijzigd, wat invloed heeft gehad op de uitvoeringspraktijk van gemeenten. Daarmee
zijn ook de ervaringen van werkgevers beïnvloed, die niet altijd wisten waar zij aan
toe waren. In veel interviews met gemeenten is aan de orde geweest dat zij deze
wijzigingen als belemmerend hebben ervaren. Gemeenten moesten hun, toch al
jonge, werkprocessen telkens aanpassen.
Gemeenten over de wijzigingen in de Participatiewet
“Dat er iedere keer weer een wijziging is in de P-wet is weinig behulpzaam. Den Haag zou moeten
stoppen met al die wijzigingen. De uitvoering is heel complex geworden. Er zijn zo veel uitzonderingen gekomen.”
“Het inregelen van de Participatiewet en loonkostensubsidie was een heel gedoe. Ook de wijzigingen telkens. Werkgevers hebben behoefte aan duidelijkheid en continuïteit: te veel wisselingen
maakt je gewoon een minder serieuze gesprekspartner.”

Werkgeversdienstverlening
Uiteindelijk is het in de praktijk aan de uitvoeringsorganisaties om mensen met een
arbeidsbeperking te bemiddelen naar werk. Met hun werkgeversdienstverlening

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 129

benaderen gemeenten en UWV werkgevers. Op die manier wordt gezocht naar
baankansen voor mensen met een beperking. Het komt veel minder vaak voor dat
werkgevers zichzelf melden bij UWV en/of gemeenten om iemand met een arbeidsbeperking aan te nemen. In sommige arbeidsmarktregio’s doen UWV en gemeenten elk hun eigen werkgeversdienstverlening, in andere arbeidsmarktregio’s is
sprake van geïntegreerde dienstverlening. Dit laatste heeft tot gevolg dat beide instrumenten worden aangeboden, afhankelijk van de kandidaat die de werkgever
kiest. Uiteindelijk, zeggen de uitvoeringsorganisaties, draait het om de kandidaat
die je aanbiedt, en niet om het instrument. Dat er twee instrumenten zijn en wat
de verschillen zijn tussen loondispensatie en loonkostensubsidie, is voor de werkgeversdienstverlening minder relevant. We weten dat door een deel van de klantmanagers is benadrukt dat werkgevers financieel gecompenseerd zouden worden
voor verminderde productiviteit van de werknemer, en dat is het belangrijkste.
Arbeidsdeskundige UWV
“Ik ‘verkoop’ beide instrumenten op dezelfde wijze. Ik leg aan de werkgever uit dat hij alleen maar
hoeft te betalen naar loonwaarde. Dat is ook het belangrijkste: dat de werkgever betaalt voor wat
hij krijgt. En dat is het geval bij beide instrumenten.”

Tijdelijk werk
In Nederland is het aandeel tijdelijk werk in de afgelopen jaren sterk gestegen, sterker dan in ons omringende landen. In 2003 had nog 16% van de werknemers een
flexcontract, in 2017 was dit gestegen tot 27% van de werknemers. Het aandeel
tijdelijke contracten bij indiensttreding is toegenomen, evenals het aantal opeenvolgende tijdelijke contracten. Diverse factoren hebben invloed gehad op het groeiende aandeel tijdelijke contracten. Ten eerste heeft de economische neergang invloed gehad op de toename van flexibele arbeid. Ten tweede hebben ervaringen
met langdurig ziekteverzuim, hetzij in het eigen bedrijf, hetzij uit verhalen van andere werkgevers, en een risico-inschatting van langdurig ziekteverzuim een negatieve invloed op het aandeel vaste contracten. Ten derde wordt door het SCP opgemerkt dat tijdelijk werk het sterkst is gestegen onder personen met een beperkt
of onderbroken arbeidsverleden.142 Gezien deze maatschappelijke trend, mag het
niet verbazen dat ook onder mensen met een arbeidsbeperking het aandeel tijdelijk
werk relatief groot is. In Paragraaf 6.2 zijn we nader ingegaan op de oorzaken van
het grote aandeel flexibele arbeid onder werknemers die gebruik maken van loonkostensubsidie en loondispensatie.

142

130

SCP, Tijdelijk werk geven. Invloed van laagconjunctuur en langdurende ziektegevallen
(2018)

|

&

Invloed regeerakkoord
Het regeerakkoord, en de daarin voorgestelde vervanging van loonkostensubsidie
in de Participatiewet door loondispensatie, heeft met name bij gemeenten voor
onrust gezorgd. Dit had tot gevolg dat sommige respondenten tijdens interviews
meer stelling namen als tegen- of voorstander van loondispensatie. Daardoor zijn
in sommige interviews de overeenkomsten tussen beide instrumenten naar de achtergrond verschoven en de verschillen benadrukt. In de onderzoeksverantwoording
in Bijlage I gaan we hier nader op in143.

6.5

Conclusies: aanwijzingen voor de effectiviteit van loondispensatie en
loonkostensubsidie
Zowel loonkostensubsidie als loondispensatie zijn bedoeld om werkgevers financieel te compenseren voor de verminderde productiviteit van een werknemer met
een arbeidsbeperking. Dit moet werkgevers over de streep trekken om iemand met
een arbeidsbeperking in dienst te nemen en in dienst te houden. Voor werknemers
moet er van beide instrumenten een prikkel uit gaan om aan het werk te gaan, aan
het werk te blijven en, in het geval van loondispensatie, zich daarin te ontwikkelen
zodat zij tot een hogere loonwaarde komen.
Het wordt door zowel werkgevers als uitvoeringsorganisaties heel belangrijk geacht
dat er sprake is van financiële compensatie voor werkgevers voor de verminderde
productiviteit van werknemers met een arbeidsbeperking. Zonder financiële compensatie zouden de meeste werkgevers waarschijnlijk geen mensen met een arbeidsbeperking in dienst nemen, zeggen zowel werkgevers als uitvoeringsorganisaties. Dit wijst op de effectiviteit van zowel loonkostensubsidie als loondispensatie
om werkgevers over de streep te trekken mensen met een arbeidsbeperking aan
te nemen. Wel is het aandeel tijdelijke contracten vrij groot. Op de langere termijn
moeten de instrumenten loondispensatie en loonkostensubsidie zich bewijzen als
het gaat om de effectiviteit om werkgevers te bewegen om hun werknemers met
een arbeidsbeperking duurzaam in dienst te houden.
Werkzoekenden en werknemers zijn gevoelig voor een financiële prikkel: volgens
betrokkenen zijn financiële overwegingen één van de motieven die mensen met
een arbeidsbeperking kunnen hebben om te gaan werken vanuit een uitkeringssituatie. De mate waarin de instrumenten er in slagen om de werknemer, in diens
beleving, daadwerkelijk voldoende te belonen voor het werk dat zij doen, verschilt.

143

Overigens heeft de Staatssecretaris van SZW onlangs de Kamer een brief gestuurd met
een breed offensief om meer mensen met een beperking aan werk te helpen. Daarin
geeft zij aan niet door te gaan met loondispensatie in de Participatiewet. Kamerstukken
34352-115.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 131

Gaan werken vanuit een uitkeringssituatie of meer uren per week gaan werken kan
zowel in de oWajong, Wajong2010 als Participatiewet lonen, maar dit is in geen van
de regelingen een gegeven. De mate waarin werken loont is afhankelijk van de
loonwaarde en het aantal uur per week dat de werknemer werkt. Elke inkomensstijging is waardevol wanneer je weinig inkomen hebt, maar tegelijkertijd roept de
veelal beperkte inkomensstijging vragen op over de mate waarin financiële motieven voldoende zijn om de werknemer daadwerkelijk te stimuleren om meer te gaan
werken. Daar komt bij dat een inkomensstijging tot gevolg kan hebben dat toeslagen worden afgebouwd, met een netto inkomensverlies tot gevolg. Andere motieven zijn waarschijnlijk ook heel belangrijk bij de overweging van werknemers om
meer uren per week te gaan werken, zoals plezier in het werk en het gevoel hebben
er (weer) bij te horen.
Vanuit het klantperspectief geredeneerd heeft loonkostensubsidie duidelijk de
voorkeur boven loondispensatie. Gemeenten zijn daar heel duidelijk over. Maar
ook de geraadpleegde werkgevers en professionals van UWV geven over het algemeen de voorkeur aan loonkostensubsidie boven loondispensatie. Dit ondanks de
complexiteit van het instrument loonkostensubsidie voor met name grotere werkgevers, die met diverse gemeenten te maken hebben. Betrokkenen zijn van mening
dat loonkostensubsidie beter rekening houdt met de vaak kwetsbare werknemers
doordat er (vaak) sprake is van één inkomstenbron, in tegenstelling tot loondispensatie, waar de werknemer altijd met twee inkomstenbronnen te maken heeft. Voor
de eigenwaarde van werknemers is het van belang dat zij hun salaris van de werkgever ontvangen en zij zich daarmee gelijkwaardig voelen aan hun collega’s. Bovendien vinden betrokkenen loonkostensubsidie eerlijker, doordat zij dezelfde arbeidsvoorwaarden hebben als hun collega’s. Dit is bij loondispensatie vaak niet het geval.
Loonkostensubsidie brengt kosten mee voor gemeenten die zij moeten financieren
vanuit het BUIG-budget. De hoogte van de loonkostensubsidie is afhankelijk van de
loonwaarde en het aantal uur per week dat de werknemer werkt. Gemeenten hebben er belang bij om mensen met een beperking uit de uitkering te laten stromen,
maar tegelijkertijd de kosten aan loonkostensubsidie te beperken. In de praktijk
blijken sommige gemeenten erop te sturen om werkzoekenden te bemiddelen naar
een baan voor ongeveer 28 uur per week. Dit kan werknemers met een beperking
belemmeren in hun professionele ontwikkeling en in het ontplooien van hun verdiencapaciteit. Desondanks werkt 40 procent van de werknemers die met loonkostensubsidie aan het werk is fulltime.
Hoofdstuk 2 is afgesloten met een overzicht van overeenkomsten en verschillen
tussen de prikkels die van loondispensatie en loonkostensubsidie uit gaan. In het
onderzoek is duidelijk gebleken dat er diverse prikkels ervaren worden door werkzoekenden en werknemers, werkgevers en uitvoeringsorganisaties die niet direct

132

|

&

zijn toe te schrijven aan de instrumenten. We zien zodoende dat de manier waarop
de Participatiewet en de Wajong zijn ingericht, van invloed zijn op de ervaringen
van de diverse actoren. Met andere woorden, er doen zich meer prikkels voor, die
niet direct zijn toe te schrijven aan de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie. Zodoende is er sprake van een wisselwerking tussen de prikkels van de
instrumenten en de prikkels die van andere factoren uitgaan. In onderstaand
schema is een aantal elementen uitgelicht waar een prikkelwerking van uit gaat,
maar die niet zijn toe te schrijven aan de instrumenten en wel aan de manier
waarop het systeem is ingericht.
Prikkel

Wajong

Participatiewet

Eén uniform instrument inclusief flankerende regelingen
Besparen op BUIG-budget (uitkeringslast en inzet
instrument)
Minder dan 28 uur werken loont meestal niet

Er is nog een element te noemen dat van invloed is op werkzoekenden en werknemers, maar waar geen prikkelwerking van uit gaat. In de Participatiewet geldt een
vermogens- en partnerinkomenstoets. Er is dus een groep mensen met een arbeidsbeperking die een andere positie heeft, doordat ze geen aanspraak kan maken
op een uitkering: NUG’ers. Zij hebben in principe wel recht op de inzet van ondersteuning bij het vinden van werk, inclusief de inzet van instrumenten. Maar het feit
dat NUG’ers geen uitkering hebben heeft gevolgen voor de mate waarin zij worden
geholpen bij het vinden van werk en voor de eventuele inzet van een instrument.
We zien de vermogens- en partnerinkomenstoets niet terug in de Wajong.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 133

7
7.1

Netto effectiviteitsmeting
Inleiding
In dit hoofdstuk betreden we de hoogste trede van de effectladder. We gaan op
zoek naar bewezen effectiviteit. Bewezen effectief betekent dat we onderzoeken
of er een causaal verband (netto-effectiviteit) is tussen de inzet van loonkostensubsidie en loondispensatie en de arbeidsparticipatie van de mensen waarvoor deze
instrumenten zijn ingezet. Deze analyse doen we aan de hand van een aantal stappen, die we hieronder beschrijven.
In de eerste plaats kijken we voor zo vergelijkbaar mogelijke groepen wat de kans
is op een baan na instroom in de Wajong of de Participatiewet met of zonder loondispensatie of loonkostensubsidie. Dit is geen causaal verband, omdat de inzet van
loondispensatie of loonkostensubsidie samenvalt met de start van een baan. Voor
het baanbehoud kunnen we wel de causale relatie onderzoeken. Dit doen we door
de mensen in de Wajong en Participatiewet die aan het werk zijn met of zonder
loondispensatie of loonkostensubsidie te volgen en te kijken hoe lang zij aan het
werk blijven. We kunnen binnen de Wajong mensen met en zonder loondispensatie
vergelijken om te onderzoeken of de mensen met loondispensatie langer aan het
werk blijven. Hetzelfde kunnen we doen voor loonkostensubsidie in de Participatiewet. Vervolgens kunnen we de instrumenten loondispensatie en loonkostensubsidie onderling vergelijken.
Er is een aantal uitgangspunten waarmee we rekening moeten houden bij het meten van effectiviteit. Allereerst willen we zeker weten dat, wanneer we een effect
vinden, dit is toe te schrijven aan de inzet van instrumenten en niet aan andere
factoren. Daarom moeten we ervoor zorgen dat de Wajongers en mensen in de
Participatiewet die we volgen zo vergelijkbaar mogelijk zijn (dat er dus met andere
woorden sprake is van vergelijkbare groepen).
Ten tweede hebben persoonskenmerken, zoals opleiding of de plaats waar iemand
woont, en baankenmerken, zoals sector, invloed op hoe snel iemand een baan vindt
en hoe lang deze baan duurt.
Als laatste hebben contextfactoren invloed op de baankans en baanduur en in hoeverre instrumenten daaraan bijdragen. Dit betreft de context van de instrumenten
loonkostensubsidie en loondispensatie (de uitvoerder, verschillen in de regeling)
maar ook externe context, zoals conjunctuur. Tijdens hoogconjunctuur zal bijna

134

|

&

iedereen sneller een baan vinden dan tijdens laagconjunctuur, onafhankelijk van of
diegene ondersteuning van een instrument ontvangt.
Om tot een zuivere netto-effectiviteitsmeting te komen moeten we zo goed mogelijk rekening houden met bovenstaande uitgangspunten. Tabel 7-1 laat bovenstaande uitgangspunten nog een keer zien en geeft per uitgangspunt aan hoe we
hiermee rekening hebben gehouden in de econometrische analyse.
Tabel 7-1
▪

Uitgangspunten voor een zuivere effectiviteitsmeting

Effectiviteit moeten we meten in verge- De Participatiewetdoelgroep is breder dan
lijkbare groepen

de Wajongdoelgroep. Om een groep mensen in de Participatiewet te selecteren die
vergelijkbaar is met de mensen in de Wajong
kijken we naar kenmerken die bepalend zijn
voor het instromen in de Wajong (proxy).
Mensen die in de Participatiewet zitten en
aan de proxy voldoen hadden een redelijk
grote kans op instroom in de Wajong, als de
Wajong nog had bestaan. Deze mensen lijken dus redelijk op Wajongers. Om de vergelijkbaarheid van beide groepen verder te
vergroten, ook op kenmerken die niet zijn
meegenomen in de proxy, maken we gebruik van weging.

▪

Persoons- en baankenmerken hebben In de effectmeting meten we hoeveel ineffect op baankans en baanduur

vloed opleidingsniveau, geslacht, leeftijd,
type contract, sector, contracturen etc. hebben op baankans en baanduur. Om deze invloed te meten en het effect van loonkostensubsidie/loondispensatie op baankans
en baanduur hiervoor te controleren nemen
we deze persoons- en baankenmerken mee
als controlevariabelen.

▪

Context van het instrument en externe De invloed van de context meten we door
invloed hebben effect op baankans en deze contextfactoren als controlevariabebaanduur

len mee te nemen in de effectiviteitsmeting.
Rekening houden met de context in de effectmeting is niet altijd mogelijk, bijvoorbeeld als er geen gegevens beschikbaar zijn
of als de context samenvalt met andere factoren waardoor het effect niet te isoleren is.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 135

In dat geval is het belangrijk om het mee te
nemen in de interpretatie van de resultaten.

In de rest van dit hoofdstuk werken we de bovenstaande effectiviteitsmeting uit.
Eerst geven we een overzicht van factoren waarvan we verwachten dat deze invloed hebben op de effectiviteit van de loondispensatie en loonkostensubsidie (Paragraaf 7.2). Vervolgens gaan we kort in op de cohorten die we volgen (Paragraaf
7.3). Van de mensen in deze cohorten onderzoeken we de kans op het vinden van
een baan na instroom in de Wajong of de Participatiewet met of zonder loonkostensubsidie of loondispensatie (Paragraaf 7.4). Daarna (Paragraaf 7.5) gaan we in
op de kans op baanbehoud voor de Wajongers en de quasi-Wajongers binnen de
Participatiewet die voldoen aan de proxy met en zonder loondispensatie, respectievelijk loonkostensubsidie. We geven steeds eerst de bruto verschillen en corrigeren daarna voor persoonskenmerken (zowel tussen de cohorten door middel van
weging als binnen de cohorten door middel van controlevariabelen), verschillen in
conjunctuur en verschillen in baankenmerken. Uiteindelijk komen we tot een schatting van het verschil in effectiviteit van loondispensatie ten opzichte van loonkostensubsidie, waarbij we zo goed mogelijk rekening houden met bovenstaande uitgangspunten. We sluiten af met de deelconclusie van dit hoofdstuk (Paragraaf 7.6).

7.2

Verwachte effecten en context
Bij het onderzoeken van verschil in de netto effectiviteit van loonkostensubsidie en
loondispensatie treedt de complicatie op dat loondispensatie alleen door UWV
wordt ingezet binnen de Wajong en loonkostensubsidie alleen door gemeenten
binnen de Participatiewet. Geprobeerd is om zo goed mogelijk te corrigeren voor
de verschillen tussen de doelgroepen en in context. De mate waarin we daarin slagen is bepalend voor de mate waarin we verschillen in effectiviteit kunnen toerekenen aan de instrumenten.
Hierna worden belangrijke contextfactoren benoemd en wordt aangegeven wat
het verwachte effect is op de baankans en de baanduur.
7.2.1

Uitvoerders

Ingroeitraject Participatiewet
Gemeenten zijn per 1 januari 2015 verantwoordelijk voor de mensen die niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen. Het instrument loonkostensubsidie is nieuw voor gemeenten. Dit is terug te zien in de inzet van het instrument. Deze is pas later op gang gekomen zoals te zien was in Hoofdstuk 5 (Figuur
5-2 en Figuur 5-3). De gemeenten hebben wel ervaring met werkgevers.

136

|

&

UWV daarentegen heeft ruime ervaring met de doelgroep, het instrument en met
werkgevers.
Inzet jobcoaches
De inzet van jobcoaches / goede begeleiding op het werk heeft een positief effect
op de baankans en baanbehoud.144 De kwaliteit van de gegevens over de inzet van
jobcoaches door gemeenten is echter van onvoldoende kwaliteit (zie Hoofdstuk
4). Veel gemeenten hebben wel degelijk voorzien in een vorm van begeleiding op
de werkvloer, terwijl dit niet terug te zien is in de SRG. Deze gegevens kunnen we
daarom niet meenemen in de modelschatting.
Sterke financiële prikkel voor de gemeente
Voor gemeenten betekent uitstroom naar werk, en vervolgens de ontwikkeling tot
een hogere productiviteit, winst in de vorm van bespaarde uitkeringslasten (als het
betaalde bedrag aan loonkostensubsidie lager is dan de uitkeringslasten voor de
persoon om wie het gaat). Dit is ongeacht het instrument dat daarvoor wordt ingezet: de prikkel werkt bij loonkostensubsidie, maar zou ook werken bij loondispensatie in de context van de Participatiewet. De inzet van loonkostensubsidie ten behoeve NUG’ers levert de gemeente geen besparing op. Integendeel: de
loonkostensubsidie komt ten laste van het lump sum budget inkomensdeel Participatiewet. Dit laatste geldt ook in gevallen waar, en voor zover, het bedrag aan loonkostensubsidie het bedrag aan bespaarde uitkering overstijgt.
Voor UWV gelden deze financiële prikkels niet omdat Wajong-uitkeringen niet op
lump sum basis worden bekostigd.
Selectieve inzet gemeenten
Gemeenten lijken zich in de onderzoeksperiode in hun dienstverlening meer in te
spannen voor jongeren met een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt.145 Dit
heeft een positief effect op de relatieve baankans en het baanbehoud binnen de
gemeentelijke populatie. (Inmiddels is het aantal verstrekkingen van loonkostensubsidie fors hoger, waarmee de selectieve inzet mogelijk ook is afgenomen.)
Gemeenten kunnen meer geneigd zijn om cliënten met een hogere eigen verdiencapaciteit en mensen met hoge uitkeringen eerst aan het werk te helpen omdat dit
meer “oplevert”. Dit heeft een positief effect op de baankans binnen het cohort
Participatiewet voor de mensen met een hogere verdiencapaciteit en/of hoge uitkeringen en een negatief effect op baankans binnen het cohort Participatiewet voor
de mensen met een lagere verdiencapaciteit en/of een lage uitkering of geen

144

145

Aarts, L., Van Hout, C., Thijs, C. & Visscher, K. (2008). Evaluatie jobcoaching. Den Haag:
APE.
Kok, L., Kroon, L. Lammers, M. Sax, M. Witkamp, A. & Stroeker, N. (2018). Jonggehandicapten onder de Participatiewet. SEO-rapport 2018-07. Amsterdam: SEO

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 137

uitkering (de NUG’ers). Hierdoor zullen mensen met een hogere verdiencapaciteit
vaker aan het werk gaan.
7.2.2

Werkzoekenden en werknemers

Financiële prikkel voor de werkzoekende bij baankans
Een jonggehandicapte in de Participatiewet heeft een sterkere financiële prikkel
om aan het werk te gaan dan een Wajonger, omdat een bijstandsuitkering minder
gunstig is dan een Wajong-uitkering. Daardoor is werken sneller aantrekkelijk blijkt
zowel uit het dit onderzoek als eerder onderzoek.146
Hierbij kan een verschil in polisvoorwaarden tussen enerzijds Wajong (individuele
uitkering) en anderzijds Participatiewet (vangnet, toetsen op middelen, ook van de
partner) van invloed zijn op de financiële motivatie om te gaan werken. NUG’ers
(Participatiewet) ontvangen geen uitkering waarmee hun arbeidsinkomen kan worden verrekend. Voor hen is de financiële prikkel om te werken vooral afhankelijk
van het partner- en overig inkomen en vermogen. Als het partner- en overig inkomen en vermogen hoog is dan is de financiële prikkel om te gaan werken lager.
Voor deeltijders die zich niet uit de bijstandsuitkering kunnen werken (minder dan
3,5 dag werk) is het niet financieel aantrekkelijk om met loonkostensubsidie te gaan
werken. Zie Figuur 6-10 en Figuur 6-11.
Financiële prikkel voor de werknemer bij baanbehoud
Bij loondispensatie is er een sterkere prikkel voor de werknemer om zich in te zetten en te ontwikkelen. Als zijn/haar loonwaarde stijgt, dan gaat ook het salaris omhoog. Voor de werkgever geldt dat die betaalt naar prestatie. Bij loonkostensubsidie blijft het salaris van de werknemer gelijk wanneer zijn verdiencapaciteit
toeneemt.
Vergelijkbaarheid werkzoekenden en werknemers in de Wajong en onder de Participatiewet
Om zo vergelijkbaar mogelijke groepen te construeren selecteren we zowel binnen
de groep Wajongers als binnen de Participatiewet (de quasi-Wajongers) de mensen
die Voortgezet Speciaal Onderwijs (vso) hebben gevolgd en/of een TOG-indicatie147
hadden op jongere leeftijd en die bij instroom in de Participatiewet of de Wajong
(Wajong 2010 werkregeling) 18-22 jaar waren (zie Paragraaf 5.1 en Bijlage D). Deze
146
147

138

Ibidem.
Dit betreft alle kinderen waarvan de ouders in het 1e kwartaal 2010 recht op TOG hadden. Een TOG-indicatie geeft recht op dubbele kinderbijslag voor thuiswonende kinderen die intensieve zorg nodig hebben. De regeling Tegemoetkoming Ouders Gehandicapte kinderen (TOG) is op 1 april 2010 strenger geworden en is per 1 januari 2015
afgeschaft.

|

&

afbakening geeft, met de beperking van de beschikbare data, de best mogelijk vergelijkbare cohorten. Er zijn echter aanwijzingen voor een beperkte vergelijkbaarheid van de cohorten. Het betreft de volgende zaken:
We zien ten eerste dat de mensen die in 2014 voldoen aan de combinatie van kenmerken (vso gevolgd en TOG indicatie) niet allemaal de Wajong instromen (ongeveer de helft). Een klein deel stroomde de bijstand in. Andersom heeft ongeveer de
helft van de mensen in de leeftijdscategorie 18 t/m 22 die de Wajong instroomde
in 2014 vso gevolgd en/of had een TOG-indicatie op jongere leeftijd. Dit geeft aan
dat de proxy, ondanks dat deze de best haalbare is gegeven de beschikbare data,
niet van al te hoge kwaliteit is. Dit heeft consequenties voor de conclusies (zie Paragraaf 7.6).
In het cohort Wajong zitten 2.425 mensen. Dit zijn de mensen die voldoen aan de
proxy en die in 2014 de Wajong werkregeling zijn ingestroomd. De totale instroom
Wajong in 2014 bedroeg 16.266, waarvan 9.333 in de werkregeling en 5.946 in de
studieregeling. Het cohort Wajong beslaat dus 26% (2.425/9.333) van de mensen
die in 2014 de Wajong werkregeling zijn ingestroomd. Het cohort Wajong 2014 is
bovendien kleiner dan het cohort Participatiewet 2015 en het cohort Participatiewet 2016 (zie Hoofdstuk 5). Verschillen in de toelatingscriteria tussen de Wajong
en de Participatiewet lijken hier een voor de hand liggende verklaring voor.
Ter wille van de vergelijkbaarheid van de Wajong- en de quasi-Wajong populatie
zouden we graag corrigeren voor diagnose en aard van de beperking omdat deze
in belangrijke mate bijdragen aan de kans op werk en de kans op baanbehoud. Deze
medisch-arbeidskundige informatie is niet beschikbaar. Dit is een beperking van het
onderzoek. De effecten die we vinden kunnen vertekend zijn door niet waargenomen verschillen in gezondheid en belastbaarheid. Het is aannemelijk dat de mensen
in cohort Wajong beperkter zijn dan de mensen in cohort Participatiewet. De Wajong 2010 is immers alleen toegankelijk voor mensen die al sinds jonge leeftijd een
ziekte of handicap hebben. Van de Wajongers met loondispensatie en de quasiWajongers met loonkostensubsidie is wat betreft hun belastbaarheid alleen bekend dat hun productiviteit minder dan WML bedraagt. Dat is immers de voorwaarde om voor loondispensatie of loonkostensubsidie in aanmerking te komen.
In de vergelijking blijft een deel van de groep NUG’ers buiten beeld. Alleen de
NUG’ers voor wie in het kader van de Participatiewet een voorziening is ingezet of
NUG'ers met een advies beschut werk worden in de vergelijking meegenomen. Dit
is een beperking van het onderzoek.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 139

7.2.3

Context

Conjunctuur
De conjunctuur is een belangrijke factor in de baankans en het baanbehoud. Als
indicator voor de conjunctuur kijken we naar de ontwikkeling van de werkloze beroepsbevolking; als deze afneemt dan is dat een indicator voor hoogconjunctuur.
De conjunctuur is in de gehele onderzoeksperiode verbeterd (zie Figuur 7-1). Dit
betekent dat bij het cohort Wajong de conjunctuur nadeliger is dan voor het cohort
Participatiewet, omdat de periode waarin het cohort Wajong wordt gevolgd gedeeltelijk eerder is dan de periode waarin het cohort Participatiewet wordt gevolgd. In hoogconjunctuur is de verwachting dat zowel de baankans als het baanbehoud hoger is.

Figuur 7-1

Ontwikkeling werkzame beroepsbevolking (bron: CBS Statline)

Beschut werk
Loonkostensubsidie kan ook voor mensen met een advies beschut werk worden
ingezet. De groep mensen met een advies voor beschut werk in de cohorten is te
klein om over te rapporteren volgens de privacy regels van het CBS. Daarom wordt
deze groep, hoewel ze wel in het analysebestand zitten, niet apart genoemd in de
beschrijving van baankans en baanbehoud.
7.2.4

Regeling

Minimale duur loondispensatie: 6 maanden
Het instrument loondispensatie kan worden ingezet door UWV, als tenminste de
verwachting is dat de verminderde arbeidsproductiviteit tenminste 6 maanden
duurt. De minimale periode van de loondispensatie is 6 maanden met de

140

|

&

mogelijkheid van verlenging, de maximale periode is 5 jaar met de mogelijkheid van
verlenging (artikel 7 2:20 van Wajong).

7.3

Cohort 2014 en cohort 2015 en eerste helft 2016
In Hoofdstuk 5 hebben we gezocht naar de groep die tot en met 2014 een grote
kans had om de Wajong in te stromen en die nu de Participatiewet instroomt. Zo
zijn we gekomen tot een Wajong cohort 2014, een Participatiewet cohort 2015 en
een Participatiewet cohort 2016. Deze groepen bleken op bepaalde kenmerken nog
van elkaar te verschillen (zie Bijlage E). Voor de resterende verschillen wordt gecorrigeerd door de cohorten te wegen. Daarnaast bleek de inzet van loonkostensubsidie nog beperkt te zijn in 2015. In 2016 is loonkostensubsidie veel vaker ingezet.
Voor de modelschattingen vergelijken we steeds twee groepen. Vanwege mogelijke conjunctuureffecten willen we het Wajong cohort en het Participatiewet cohort zoveel mogelijk tegelijkertijd volgen. Daarom licht het voor de hand om cohort
2014 met cohort 2015 te vergelijken. Echter, we hebben wel voldoende waarnemingen nodig van mensen die met loonkostensubsidie aan het werk zijn gegaan.
Daarom is het noodzakelijk om ook een deel van cohort 2016 mee te nemen in de
analyse. Voor de netto-effectiviteitsmeting volgen we daarom de mensen die in
2014 de werkregeling (eventueel via de studieregeling) van de Wajong zijn ingestroomd met de mensen die tussen 1 januari 2015 en 1 juli 2016 de Participatiewet
zijn ingestroomd.

7.4

Kans op het vinden van een baan met en zonder loondispensatie of
loonkostensubsidie
We gaan in deze paragraaf in op de kans bij beide cohorten op het vinden van een
baan. We kijken zowel naar het vinden van een baan met een instrument (dus loonkostensubsidie of loondispensatie) als zonder instrument. Dit geeft zicht op de inzet
van instrumenten in beide cohorten.
Van bruto naar netto verschil in kans op een baan met en zonder loondispensatie of
loonkostensubsidie
Bij de inzet van loonkostensubsidie of loondispensatie valt de start van de baan
samen met de start van loonkostensubsidie of loondispensatie. We kunnen dus niet
de causale relatie onderzoeken tussen inzet van een instrument en de kans op een
baan. Het is wel zinvol om te kijken naar de kans om vanuit de twee cohorten een
baan te vinden met of zonder loonkostensubsidie of loondispensatie en dat te vergelijken. Dat doen we in deze paragraaf. We beschrijven hierna eerst de bruto verschillen en corrigeren vervolgens voor de afwijkingen in de samenstelling tussen
beide cohorten en de effecten van persoonskenmerken, conjunctuur en baankenmerken om zoveel mogelijk te komen tot de netto verschillen. De correctie zorgt

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 141

wel voor beter vergelijkbare groepen maar niet voor een beter vergelijkbare context (uitvoerder en uitkeringsregime). Voor deze zaken kunnen we niet corrigeren,
hoewel ze voor de baanvindkans wel belangrijke factoren zijn.
Bruto verschil in kans op en duur tot start baan met en zonder loondispensatie of
loonkostensubsidie
We hebben de cohorten anderhalf jaar lang gevolgd vanaf instroom in de Wajong
(n=2.425) of de Participatiewet (n=4.236). We hebben onderzocht hoeveel mensen
met of zonder loonkostensubsidie of loondispensatie aan het werk gaan binnen anderhalf jaar na instroom in de Wajong of Participatiewet.
Tabel 7-2 laat zien hoeveel mensen binnen anderhalf jaar na instroom in de Participatiewet respectievelijk de Wajong een baan vinden met of zonder loonkostensubsidie of loondispensatie.
Tabel 7-2:

Deel van de mensen die binnen 1,5 jaar na instroom een baan hebben
gevonden, met en zonder loonkostensubsidie of loondispensatie
Quasi-Wajongers binnen de Participatie-

Wajong

wet
Geen baan

55%

72%

Baan zonder LKS of LDP

33%

13%

Baan met LKS of LDP

12%

15%

Aantal mensen

4.236

2.425

Binnen de cohorten blijkt er een aanzienlijk deel aan het werk te gaan zonder loonkostensubsidie of loondispensatie. Dat geldt vooral voor het cohort Quasi-Wajongers. In cohort Participatiewet vindt 33% van de mensen binnen anderhalf jaar een
baan zonder loonkostensubsidie.148 Dit is veel meer dan het percentage mensen
dat binnen anderhalf jaar aan het werk gaat zonder loondispensatie binnen het cohort Wajong (13%). In het cohort Wajong is binnen anderhalf jaar na instroom wel
een iets groter deel aan het werk gegaan met loondispensatie (15%) dan dat er
mensen in het cohort Participatiewet aan het werk zijn gegaan met loonkostensubsidie (12%). Uit de kwalitatieve analyses blijkt dat een behoorlijk aantal mensen met
de juiste begeleiding erin slaagt in een reguliere baan het WML te verdienen.
Opvallend is dat binnen het cohort Wajong 72% binnen anderhalf jaar geen baan
vindt, terwijl in het cohort quasi-Wajongers binnen de Participatiewet 55% geen
baan vindt. Dit kan te maken hebben met het verschil in financiële prikkel In de
Participatiewet en de Wajong. Het kan ook een aanwijzing zijn dat de mensen in

148

142

Dit is gebaseerd op de SPOLIS-bestanden, waarin alle banen en lonen van werknemers
zijn opgenomen.

|

&

het cohort Participatiewet, ondanks dat zij voldoen aan de proxy, kansrijker of minder beperkt zijn dan de mensen in het cohort Wajong.
Omdat zowel binnen het cohort Wajong als binnen het cohort Participatiewet uitstroom naar een baan met instrument en uitstroom naar een baan zonder instrument voorkomen hebben we een ‘competing risk’ model geschat. ‘Competing’
houdt in dat er niet één maar twee uitstroommogelijkheden zijn, die niet tegelijkertijd kunnen plaatsvinden. Voor de details van de aanpak van de analyse en de
gedetailleerde schattingsresultaten is in Bijlage K een beschrijving gegeven.
Startpunt is een ‘bruto’ schatting. Bruto betekent dat we niet hebben gecontroleerd voor verschillen in de samenstelling van de cohorten en effecten van persoonskenmerken, baankenmerken en conjunctuur. De kans op een baan zonder instrument is 73% lager in het cohort Wajong ten opzichte van het cohort
Participatiewet. De kans op een baan met instrument is juist 37% hoger voor het
Wajong cohort.
In de figuren hierna wordt ter illustratie getoond welk deel aan het werk is zonder
instrument (Figuur 7-2) en met instrument (Figuur 7-3) na een X aantal dagen na
instroom.

Figuur 7-2: Aantal dagen tot het vinden van een baan zonder instrument

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 143

Figuur 7-3: Aantal dagen tot het vinden van een baan met instrument

Samenstelling van de cohorten (persoonskenmerken)
Ondanks dat we mensen hebben geselecteerd met leeftijd 18 t/m 22 bij instroom
in de Wajong of Participatiewet en die vso hebben gevolgd of een TOG-indicatie
hebben bestaan er nog steeds verschillen in de samenstelling van beide cohorten.
De mensen in cohort 2014 zijn significant jonger. De Wajongers zijn gemiddeld 18
jaar en vijf maanden oud op het moment van instroom in de Wajong. De mensen
die de Participatiewet instromen zijn gemiddeld 19 jaar en twee maanden oud.
(zie Bijlage J). In het cohort Wajong had 41% een TOG-indicatie op jongere leeftijd.
In het cohort Participatiewet is dit 31%. Ook in het percentage dat vso heeft gevolgd zit een significant verschil, maar het verschil is niet heel groot: binnen cohort Wajong heeft 88% vso gevolgd en binnen cohort Participatiewet heeft 85%
vso gevolgd. Het vso kan zowel een laag als een middelbaar opleidingsniveau zijn.

144

|

&

Tabel 7-3 geeft voor beide cohorten de verdeling over de verschillende opleidingsniveaus.
Tabel 7-3:

Hoogst behaalde en hoogst gevolgde opleiding149

Hoogst gevolgd

Hoogst behaald

Cohort Wajong

Cohort Participatiewet

Laag

65%

54%

Middelbaar

31%

42%

Hoog

2%

2%

Laag

90%

83%

Middelbaar

9%

15%

Hoog

0%

0%

Standaard onderwijsindeling (2016)
Voor de indeling in onderwijsniveaus hanteren we de (SOI) standaard onderwijsindeling
van 2016. Deze is als volgt.
Laag onderwijsniveau omvat basisonderwijs (groep 1 t/m 8), praktijkonderwijs, vmbob/k, mbo1, vmbo-g/t, havo-, vwo-onderbouw.
Middelbaar onderwijsniveau omvat mbo 2 t/m 4, havo-, vwo-bovenbouw.
Hoog onderwijsniveau omvat kort-hbo, Hbo-bachelor, Wo-bachelor, Hbo-master, Womaster en doctor.

In het cohort Participatiewet heeft 83% een laag opleidingsniveau als hoogst behaald; 42% volgde een opleiding op middelbaar niveau; 15% behaalde ook een diploma op middelbaar niveau. In het cohort Wajong heeft 90% een laag opleidingsniveau als hoogst behaald; 31% volgde middelbaar onderwijs, maar slechts 9%
behaalde ook een diploma op middelbaar niveau. Een hoge opleiding komt in beide
groepen zelden voor (2% gevolgd en afgerond 0% behaald).
Tot slot zijn er kleine significante verschillen tussen de cohorten voor wat betreft
de arbeidsmarktregio waar de mensen wonen. De mensen in het Participatiewet
cohort wonen relatief vaak in de regio’s Stedendriehoek en Noordwest Veluwe, Flevoland, Amersfoort, Groot Amsterdam, Zeeland en Midden-Brabant. De mensen in
het Wajong cohort wonen relatief vaak in Groningen, Midden-Gelderland, NoordHolland Noord, Drechtsteden, West-Brabant, Zuid-Kennemerland en IJmond.
De verschillen in de kans op een baan met of zonder instrument kunnen mogelijk
gedeeltelijk het gevolg zijn van verschillen in de samenstelling van de cohorten.

149

De percentages tellen niet op tot 100% vanwege afronding en omdat voor een heel
klein deel het opleidingsniveau onbekend is.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 145

De kans op het vinden van een baan met instrument is lager voor mensen die ouder
zijn, die vso hebben gevolgd of die vrouw zijn. Mensen met een TOG-indicatie op
jongere leeftijd en mensen die als hoogst behaalde opleiding middelbaar niveau
hebben, hebben een hogere baankans. In de arbeidsmarktregio’s Drenthe, Rivierenland, Haaglanden, West-Brabant, Noordoost-Brabant, Zuidoost-Brabant,
Noord-Limburg, Gorinchem en Regio Zwolle gaan mensen relatief vaak aan de slag
met een instrument.
Mensen met als hoogst behaalde opleiding een opleiding met een laag niveau vinden minder snel een baan zonder instrument dan mensen met een middelbaar niveau. Jongere mensen (binnen de leeftijd 18 t/m 24) hebben een lagere kans op
een baan zonder instrument. Vrouwen, mensen met een TOG-indicatie op jongere
leeftijd en mensen die vso hebben gevolgd hebben ook een lagere kans op een baan
zonder instrument. Dit zijn allemaal (behalve het percentage vrouw) kenmerken die
significant vaker voorkomen in het Wajong cohort. Mensen in de arbeidsmarktregio’s Rivierenland, Gooi en Vechtstreek, Noord-Holland Noord, Zaanstreek/Waterland, Haaglanden, Zeeland, Noord-Limburg hebben een grotere kans op een baan
zonder instrument. We corrigeren voor deze verschillen door de cohorten te wegen. Zie voor de methode van weging Bijlage J.
De kans op een baan met een instrument is na weging voor het cohort Wajong 20%
hoger dan voor het cohort Participatiewet. Het bruto verschil (zonder correctie
voor verschillen in de samenstelling van de cohorten) was 37%. Nadat de cohorten
meer vergelijkbaar zijn gemaakt is het verschil in inzet van een instrument dus minder groot maar nog steeds significant.
Correctie voor de verschillen in de samenstelling van de cohorten heeft nagenoeg
geen effect op de verschillen in de kans op een baan zonder instrument.

Controleren voor verschillen in persoonskenmerken
Binnen de cohorten bestaan er ook verschillen in baankansen. Persoonskenmerken
kunnen belangrijke verklarende factoren zijn in de kans op het vinden van een baan.
Er wordt gecorrigeerd voor de effecten van persoonskenmerken door deze als verklarende variabelen op te nemen in het econometrisch model. Het corrigeren van
effecten van persoonskenmerken heeft nagenoeg geen effect op het verschil in de
kans op een baan zonder instrument tussen beiden cohorten.
Na correctie voor verschillen in effecten van persoonskenmerken hebben de mensen in cohort Wajong naar schatting gemiddeld 22% meer kans op een baan met
een instrument ten opzichte van het cohort Participatiewet.

146

|

&

Conjunctuur
Het conjunctuureffect is niet significant voor de duur tot aanvang van een baan
zonder instrument. Echter corrigeren voor de conjunctuur bovenop de persoonskenmerken zorgt er wel voor dat het verschil tussen het cohort Wajong en het cohort Participatiewet nog iets kleiner wordt. De mensen in cohort Wajong hebben
70% (in plaats van 73%) minder kans op een baan zonder instrument dan de mensen in cohort Participatiewet als de conjunctuur vergelijkbaar was geweest.
De conjunctuur heeft wel een significant effect op de kans op een baan met instrument. Een procent toename van de werkloze beroepsbevolking resulteert in 6% lagere kans op het vinden van een baan. De mensen in het cohort Wajong hebben
een hogere kans op een baan met instrument dan de mensen in het cohort Participatiewet, ondanks de minder goede conjunctuur. In 2014 nam de werkzame beroepsbevolking nog af, terwijl deze in 2015 en 2016 toenam, zoals te zien was in
Figuur 7-1. Als gecorrigeerd wordt voor conjunctuureffecten dan neemt het verschil
tussen de beide groepen fors toe. Dit betekent dat als de conjunctuur vergelijkbaar
was geweest, dan zou de kans op een baan met instrument in cohort Wajong 143%
(in plaats van 22% zonder correctie voor conjunctuur) hoger zijn dan de kans op
een baan met instrument in cohort Participatiewet. Met andere woorden: de kans
op een baan met een instrument in cohort Wajong is een factor 2,43 zo hoog als de
kans op een baan met een instrument in cohort Participatiewet (zie Bijlage K, Tabel
K-2). Conjunctuur blijkt dus een belangrijke bepalende factor in de baankans.
Controleren voor verschillen in baankenmerken
In de sectoren industrie en winkel gaan de mensen in de cohorten minder snel aan
het werk zonder instrument ten opzichte van de dienstverlening. In de sectoren
winkel en zorg gaan de mensen sneller aan het werk met een instrument (ten opzichte van de sector dienstverlening). In kleine (10 tot 50 werkzame personen) bedrijven gaan mensen sneller aan de slag met een instrument dan in grote bedrijven
(250 of meer werkzame personen). Verder zien we hoe groter de omvang van het
contract des te kleiner de kans op een baan zonder instrument en des te groter de
kans op een baan met instrument.
De correctie voor baankenmerken heeft bovenop alle andere correcties nagenoeg
geen effect op de verschillen in baankans zonder (nu 69%) en met instrument tussen (nu 141%) beide cohorten.
Samenvatting van bruto naar netto
Tabel 7-4 toont het verschil in baankans zonder instrument voor cohort Wajong ten
opzichte van cohort Participatiewet. Hierbij staat helemaal links het bruto verschil.
In Model 2 is gecorrigeerd voor de effecten van persoonskenmerken, in Model 3 is

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 147

daarbovenop gecorrigeerd voor de conjunctuur en in het laatste model is daarnaast
gecorrigeerd voor verschillen in baankenmerken. De eerste regel geeft de resultaten zonder correctie voor verschillen in samenstelling (door middel van weging) en
de tweede regel geeft de resultaten na correctie voor de verschillen in samenstelling.
Tabel 7-4:

Kans op een baan zonder instrument: cohort Wajong ten opzichte van
cohort Participatiewet
Model 1:

Model 2:

Model 3:

Model 4:

Geen andere

Persoonsken-

Persoonsken-

Persoonsken-

verklarende

merken

merken en

merken, con-

conjunctuur

junctuur en

variabelen

baankenmerken
Zonder weging

-73%

-71%

-67%

-66%

-72%

-73%

-70%

-69%

Met weging van
de cohorten
naar persoonskenmerken

De mensen in cohort Wajong hebben 73% minder kans op een baan zonder
instrument ten opzichte van het cohort Participatiewet. Als we corrigeren voor
verschillen in de samenstelling van de cohorten, effecten van persoonskenmerken,
conjunctuur en baankenmerken dan neemt het verschil is baankans zonder
instrument af tot 69%.
Tabel 7-5 toont het verschil in baankans met instrument voor cohort Wajong ten
opzichte van cohort Participatiewet.
Tabel 7-5:

Kans op een baan met instrument: cohort Wajong ten opzichte van
cohort Participatiewet
Model 1:

Model 2:

Model 3:

Model 4:

Geen andere

Persoonsken-

Persoonsken-

Persoonsken-

verklarende

merken

merken en

merken, con-

conjunctuur

junctuur en

variabelen

baankenmerken
Zonder weging

37%

-

a

118%

120%

20%

22%

143%

141%

Met weging van
de cohorten
naar persoonsa

kenmerken
Deze waarde is niet significant.

148

|

&

De kans op een baan met instrument is juist groter voor het cohort Wajong, namelijk 37% hoger. Als we corrigeren voor de samenstelling van de cohorten dan wordt
het verschil tussen beiden cohorten kleiner. Als de conjunctuur vergelijkbaar was
geweest dan was de kans op een baan met een instrument in het cohort Wajong
ten opzichte van het cohort Participatiewet groter. Correctie voor het effect van
persoonskenmerken en baankenmerken heeft weinig invloed op het verschil in
baankans met instrument. Als we voor alles corrigeren dan is de kans op een baan
met een instrument voor mensen in cohort Wajong 141% hoger.
Zoals ook in de inleiding is benoemd kunnen we geen uitspraken doen over het
effect van loondispensatie en loonkostensubsidie op de kans op een baan, omdat
beide instrumenten samenvallen met de start van een baan. Wel zien we dat voor
een zo vergelijkbaar mogelijke groep mensen gemeenten loonkostensubsidie in de
onderzoeksperiode minder inzetten dan dat UWV loondispensatie inzet. Het kan
een indicatie zijn dat het gemeentelijke cohort minder beperkt is dan het Wajong
cohort. De proxy is immers zoals we in Paragraaf 7.2 hebben beschreven, ondanks
dat deze de best haalbare is gegeven de beschikbare data, niet van al te hoge kwaliteit. Een belangrijke beperking hierbij is dat we de diagnose en/of de aard van de
beperking niet kennen. De lagere kans op een baan met een instrument in het Participatiewet cohort kan ook te maken hebben met aanloopeffecten (zowel loonkostensubsidie als de doelgroep zijn immers nieuw voor gemeenten) of selectie effecten (zie ook Paragraaf 7.2).

7.5

Baanbehoud met en zonder loonkostensubsidie en loondispensatie
We maken niet alleen een vergelijking tussen de cohorten maar maken ook een
vergelijking met en zonder instrument. Daarbij kijken we naar het baanbehoud met
loonkostensubsidie en het baanbehoud met loondispensatie. Dit doen we omdat
we hiermee het verschil in effectiviteit van de instrumenten kunnen onderzoeken.
Van bruto naar netto verschil in baanbehoud met en zonder instrument
We beschrijven hierna de bruto verschillen in baanbehoud en corrigeren vervolgens
voor de verschillen in de samenstelling tussen beide cohorten en de effecten van
persoonskenmerken, conjunctuur en baankenmerken om zoveel mogelijk te komen tot de netto verschillen.
Aantal dagen baanbehoud met en zonder instrument
We onderzoeken nu van de mensen binnen de cohorten en die tot uiterlijk eind
2016 aan het werk zijn gegaan hoe lang zij aan het werk blijven met of zonder instrument. Uit de kwalitatieve studie blijkt dat werkgevers loondispensatie of

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 149

loonkostensubsidie zien als randvoorwaarde. Dit betekent in de praktijk dat het
einde van de inzet van een instrument gepaard gaat met het einde van een baan.150
Er zijn binnen het cohort Participatiewet 1.756 mensen aan het werk gegaan, waarvan 463 met loonkostensubsidie. Binnen het cohort Wajong volgen we 857 mensen
die aan het werk zijn gegaan, waarvan 443 met loondispensatie. Tabel 7-6 laat zien
welk deel van deze mensen na 360 dagen nog steeds een baan heeft.
Tabel 7-6:

Deel van de mensen die 360 dagen na de start van een baan nog
steeds werken voor beide cohorten, met en zonder instrumemt
Aantal met
een baan op
dag 1

Participatiewet Zonder LKS

Wajong

Gemiddelde
baanduur*

Aantal mensen
met een baan na
360 dagen

Percentage
baanbehoud

1.293

169

322

25%

Met LKS

463

283

300

65%

Totaal

1.756

199

622

35%

Zonder LDP

414

194

141

34%

Met LDP

443

266

249

56%

Totaal

857

231

390

46%

*Dit is een onderschatting omdat de maximale gemeten duur 360 dagen is.

We zien dat binnen het cohort Participatiewet van de mensen die zonder loonkostensubsidie aan het werk zijn gegaan na 360 dagen 25% nog steeds een baan heeft.
Van de mensen die met loonkostensubsidie aan het werk zijn gegaan is een groter
deel, namelijk 65%, na 360 dagen nog aan het werk. Ook binnen het cohort Wajong
zien we dat het baanbehoud groter is voor de mensen met instrument (56%) ten
opzichte van de mensen die werk zonder instrument (34%). Het totale percentage
dat na 360 dagen nog aan het werk ligt is voor cohort Participatiewet wel lager
(35%) dan voor cohort Wajong (34%).
Het verschil in baanbehoud met en zonder instrument is bijna twee keer zo groot
voor het cohort Participatiewet (40%) dan voor het cohort Wajong (22%). Dit is duidelijk te zien in Figuur 7-4, waar voor de vier groepen, cohort Participatiewet met
en zonder loonkostensubsidie (LKS) en cohort Wajong met en zonder loondispensatie (LDP), wordt weergegeven hoeveel dagen welk deel van de groepen aan het
werk blijft.
150

150

Uit gesprekken met het CBS en het UWV blijkt dat er niet altijd een einddatum van het
instrument geregistreerd is, terwijl het instrument mogelijk wel is beëindigd. We zijn
daarom voor beiden groepen uitgegaan van de duur van de baan (gebaseerd op de polisadministratie). Zie voor een uitgebreide toelichting de technische verantwoording in
Bijlage H.

|

&

Figuur 7-4: Aantal dagen met baan met en zonder instrument
De dikke lijnen geven de groepen met instrument weer. Deze liggen boven de
dunne lijnen die de groepen zonder instrument weergeven. Het verschil tussen de
blauwe dikke lijn en de blauwe dunne lijn (cohort Participatiewet) is groter dan het
verschil tussen de roze dikke lijn en de roze dunne lijn (cohort Wajong).
Bruto verschillen in baanbehoud: zijn de verschillen significant?
We hebben een duurmodel geschat om te onderzoeken of de verschillen in de duur
tot beëindiging van de baan significant zijn (zie voor uitgebreide schattingsresultaten Bijlage K). We beginnen weer met de bruto verschillen en corrigeren dan stapsgewijs voor verschillen in de samenstelling van de cohorten (persoonskenmerken
en baankenmerken), verschillen in persoonskenmerken binnen de cohorten, verschillen in baankenmerken binnen de cohorten en de conjunctuur.
De mensen in cohort Wajong behouden langer hun baan (geschat gemiddeld 231
dagen) dan de mensen in cohort Participatiewet (geschat gemiddeld 199 dagen).
Dit komt doordat in cohort Wajong een groter deel (52% ten opzichte van 26% in
cohort Participatiewet) van de mensen die werkt met een instrument (loondispensatie, respectievelijk loonkostensubsidie) heeft. Dit is inclusief Wajongers die in de
Wsw werken. Hierbij is de baanduur voor mensen die na 360 dagen nog aan het
werk zijn afgekapt op 360 dagen. De geschatte gemiddelde baanduur is dus voor

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 151

beide cohorten een onderschatting van de werkelijke gemiddelde baanduur.151
Voor beide cohorten is de baanduur langer voor mensen met een instrument. Binnen cohort Participatiewet behouden mensen met instrument hun baan gemiddeld
(naar schatting) 283 dagen en zonder (naar schatting) 169 dagen. Binnen cohort
Wajong behouden de mensen met instrument hun baan gemiddeld (naar schatting)
266 dagen en zonder (naar schatting) 194 dagen. Het verschil in baanbehoud met
en zonder instrument is dus groter voor het cohort Participatiewet dan binnen het
cohort Wajong.
De kans op het einde van de baan is bij de inzet van loonkostensubsidie 69% lager
en bij inzet van loondispensatie 49% lager dan zonder de inzet van de instrumenten.
Samenstelling van de cohorten (persoonskenmerken en baankenmerken)
De gevonden bruto verschillen kunnen deels verklaard worden verschillen in de samenstelling van de cohorten. Vrouwen en mensen met een TOG-indicatie op jongere leeftijd blijven bijvoorbeeld langer aan het werk. De mensen die wonen in de
arbeidsmarktregio’s Twente, Groot Amsterdam en Midden Limburg blijven minder
lang aan het werk. De mensen die in de industrie of bij de overheid werken blijven
langer aan het werk. In de bouw blijven mensen juist niet lang aan het werk. Verder
geldt: hoe groter de omvang van het contract, des te langer iemand aan het werk
blijft.
Als in het ene cohort bijvoorbeeld relatief veel jonge vrouwen zitten dan in het andere cohort dan wordt het langere baanbehoud in dat cohort mogelijk ten onrechte
toegeschreven aan het instrument. We gaan hier daarom in op verschillen in persoonskenmerken en baankenmerken tussen de cohorten.
Bij de start van de baan hebben de mensen in cohort Wajong een gemiddelde leeftijd van 19 jaar en de mensen in cohort Participatiewet 19 jaar en 8 maanden.
Tabel 7-7:

Hoogst behaalde en hoogst gevolgde opleiding152

Hoogst gevolgd

Hoogst behaald

151

152

152

Cohort Wajong

Cohort Participatiewet

Laag

60%

49%

Middelbaar

36%

47%

Hoog

3%

2%

Laag

86%

77%

Middelbaar

14%

21%

Hoog

0,4%

0,3%

We kunnen het cohort Participatiewet niet langer volgen omdat de waarnemingsperiode stopt. Om een eerlijke vergelijking te maken volgen we het cohort Wajong even
lang als het cohort Participatiewet.
De percentages tellen niet op tot 100% vanwege afronding en omdat voor een heel
klein deel het opleidingsniveau onbekend is.

|

&

In het cohort Participatiewet heeft 77% een laag opleidingsniveau als hoogst behaald; 47% volgde een opleiding op middelbaar niveau; 21% behaalde ook een diploma op middelbaar niveau. In het cohort Wajong heeft 86% een laag opleidingsniveau als hoogst behaald; 36% volgde middelbaar onderwijs, maar slechts 14%
behaalde ook een diploma op middelbaar niveau. Een hoge opleiding komt in beide
groepen zelden voor.
Binnen cohort Wajong heeft een groter deel (49%) een TOG-indicatie ten opzichte
van het cohort Participatiewet (34%). Het aandeel dat vso heeft gevolgd is juist hoger in cohort Participatiewet (83%) ten opzichte het cohort Wajong (78%).
De mensen met een baan in cohort Wajong wonen relatief vaak in Midden-Gelderland, Noord-Holland Noord, Drechtsteden en Zuid-Kennemerland en IJmond. De
mensen met een baan in cohort Participatiewet wonen relatief vaak in Flevoland,
Amersfoort, Groot Amsterdam, Midden-Holland, Midden-Brabant.
De mensen in de Wajong werken daarnaast relatief vaak in een winkel of bij de
overheid en zij werken vaker in kleinere bedrijven dan de mensen in het cohort
Participatiewet.
Binnen cohort Participatiewet is een groter deel uitzendkracht (30%) ten opzichte
van het cohort Wajong (14%). De mensen die aan het werk zijn in het cohort Wajong werken minder vaak in de industrie (11% ten op zichtte van 16% in cohort Participatiewet), in een winkel (19% ten opzichte van 27% in de Participatiewet) en bij
de overheid (0,9% ten op zichtte van 2,5% in cohort Participatiewet). Mensen uit
het cohort Wajong werken relatief vaak in bedrijven met minder dan 50 werkzame
personen ten opzicht van het cohort Participatiewet, zie Tabel 7-8.
Tabel 7-8:

Omvang bedrijven waar de mensen in cohort Wajong en cohort
Participatiewet werken

Omvang bedrijf

Cohort Wajong

Cohort Participatie-

Micro (< 10 werkzame personen)

23%

17%

Klein (10-50 werkzame personen)

21%

18%

Midden (50-250 werkzame personen)

14%

17%

wet

Groot (250 of meer werkzame personen)

42%

48%

Totaal

100%

100%

De mensen in het cohort Wajong werken vaker 32 tot 36 uur (10% ten opzichte van
7% in het cohort Participatiewet) en 36 uur of meer (15% ten opzichte van 12% in
het cohort Participatiewet).
De kenmerken waarop de cohorten significant verschillen, zijn gebruikt om de groepen te wegen zodanig dat de cohorten vergelijkbaar zijn (zie voor de details Bijlage

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 153

J). Na wegen is de kans dat het werk stopt voor mensen met loonkostensubsidie
71% lager dan voor mensen zonder loonkostensubsidie (ten opzichte van 69%) voor
weging. De kans dat het werk stopt voor mensen met loondispensatie is na wegen
53% (ervoor was dit 49%) lager dan voor mensen zonder loondispensatie. Het verschil tussen de effectiviteit van beiden instrumenten neemt marginaal af.
Controleren voor verschillen in persoonskenmerken
Corrigeren voor het effect van persoonskenmerken heeft weinig effect op de gemeten effectiviteit van loonkostensubsidie en loondispensatie. De verschillen in de
kans op baanbehoud blijven ongeveer gelijk.
Conjunctuur
De conjunctuur is nauwelijks van invloed op de kans op baanbehoud. Na correctie
voor de conjunctuur blijven de verschillen in kans op beëindiging van de baan voor
mensen met en zonder instrument ongeveer gelijk.
Controleren voor verschillen in baankenmerken
Als we corrigeren voor het effect van de baankenmerken dan zien we duidelijke
veranderingen in het effect van loonkostensubsidie en loondispensatie. Voor mensen met loonkostensubsidie is de kans op beëindiging van de baan 55% lager dan
voor mensen zonder loonkostensubsidie (binnen cohort Participatiewet). Voor
mensen met loondispensatie is de kans op beëindiging van de baan 36% lager dan
voor mensen zonder loondispensatie (binnen cohort Wajong). Het verschil in effectiviteit van loonkostensubsidie en loondispensatie is dus na correctie voor baankenmerken bovenop alle hierboven genoemde kenmerken fors afgenomen. Het
verschil is wel nog steeds significant.
Selectieve inzet van de instrumenten
Beide instrumenten worden vaker ingezet voor mensen die aan het werk gaan in
een winkel en bij contracten van meer dan 16 uur per week.
Opvallend is dat er binnen het cohort Wajong geen significante verschillen in inzet
van instrumenten tussen de arbeidsmarkregio’s zijn terwijl er binnen cohort Participatiewet wel duidelijke verschillen bestaan. In Friesland, Drenthe, Drechtsteden,
Noordoost-Brabant en Food Valley is de kans dat loonkostensubsidie wordt ingezet
bij de start van een baan voor iemand in het cohort Participatiewet relatief groot.
In Noord-Holland Noord is deze kans juist laag. Dit kan te maken hebben met verschillen tussen gemeenten in aanloopeffecten, bewust selectieve inzet of kwaliteit
van de registratie in de SRG.

154

|

&

Daarnaast wordt binnen cohort Participatiewet loonkostensubsidie vooral ingezet
voor jongere mensen (meer in de buurt van 18 jaar) en minder vaak voor uitzendkrachten. Loonkostensubsidie wordt ook vaker inzet bij een grotere omvang van
het dienstverband (meer uren per week).
Het is opmerkelijk dat zowel loonkostensubsidie als loondispensatie vooral worden
ingezet bij mannen. De baankans is zowel met als zonder instrument lager voor
vrouwen. Loondispensatie is binnen het cohort Wajong 2014 significant minder
vaak ingezet bij vrouwen die zijn begonnen met een baan.
Binnen cohort Wajong 2014 wordt loondispensatie vaker ingezet voor mensen die
aan de slag zijn gegaan in bedrijven waar minder dan 10 werkzame personen werkzaam zijn.
De selectieve inzet van een instrument, die we kunnen meten met de beschikbare
data, heeft geen effect op de baanduur.153 We zien wel bij de gemeenten dat in de
waarnemingsperiode loonkostensubsidie minder wordt ingezet dan loondispensatie bij de Wajong. Mogelijk wordt er selectief ingezet op mensen met kenmerken
waarover we geen gegevens hebben, zoals diagnose en aard van de beperkingen.
Samenvatting van bruto naar netto
Tabel 7-9 geeft een overzicht van de verlaagde kans op beëindiging van een baan
bij inzet van loonkostensubsidie en loondispensatie. Van links naar rechts worden
de bruto resultaten getoond, de resultaten met correctie voor de effecten van persoonskenmerken, de resultaten met daarbovenop correctie voor de conjunctuur en
helemaal rechts de resultaten waarbij daarbovenop nog is gecorrigeerd voor de
baankenmerken. Eerst worden de resultaten gegeven zonder weging. Daaronder
worden de resultaten getoond waarbij is gecorrigeerd voor de samenstelling van
cohort Wajong en cohort Participatiewet.

153

We hebben dit getoetst door de voorspelde kans op loonkostensubsidie voor cohort
Participatiewet en de voorspelde kans op loondispensatie voor cohort Wajong in het
duurmodel voor baanbehoud op te nemen.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 155

Tabel 7-9:

Het effect van loonkostensubsidie op de kans op beëindiging baan
(Participatiewet) en het effect van loondispensatie op de kans op
beëindiging baan (Wajong). Diverse modellen, met en zonder weging.
Model 1:
Geen andere
verklarende

Model 2:

Model 3:

Model 4:

Persoonskenmer- Persoonskenmer- Persoonskenmerken

variabelen

ken en
conjunctuur

ken, conjunctuur
en
baankenmerken

Zonder weging
Loonkostensubsidie
(Pwet)
Loondispensatie
(Wajong)

-69%

-67%

-68%

-53%

-49%

-48%

-48%

-36%

Met weging van de cohorten naar persoonskenmerken en baankenmerken
Loonkostensubsidie
(Pwet)
Loondispensatie
(Wajong)

-71%

-70%

-71%

-55%

-53%

-53%

-53%

-36%

Zowel loondispensatie als loonkostensubsidie verlagen de kans op beëindiging van
de baan (verhogen de kans op baanbehoud). Mensen met loonkostensubsidie hebben 69% lagere kans om hun werk kwijt te raken dan mensen zonder loonkostensubsidie binnen het cohort Participatiewet. Mensen met loondispensatie hebben
49% minder kans op beëindiging van hun baan binnen cohort Wajong (Model 1:
bruto-effect, zonder weging). Het effect van het instrument op de kans op baanbeeindiging is dus bij inzet van loonkostensubsidie groter dan bij de inzet van loondispensatie. Dit bruto verschil is significant. Hierbij is nog nergens voor gecorrigeerd.
Als we door middel van weging corrigeren voor de samenstelling (op persoonskenmerken en baankenmerken) van de cohorten dan wordt het geschatte effect van
zowel de loonkostensubsidie (71% minder kans op beëindiging baan) als voor loondispensatie (53% minder kans op beëindiging baan) groter. Na weging is het verschil
in effect tussen de inzet van loonkostensubsidie in de Participatiewet en loondispensatie in de Wajong iets kleiner. Correctie voor de effecten van persoonskenmerken (Model 2) en de conjunctuur (Model 3) hebben nauwelijks effect op de verlaagde kans op beëindiging van het werk.
Als we corrigeren voor het effect van de baankenmerken dan zien we duidelijke
veranderingen in het effect van de inzet van loonkostensubsidie of loondispensatie
op de kans op beëindiging van het werk. Beide effecten nemen af, maar blijven
significant. Ook het verschil in effect op beëindiging baan tussen loonkostensubsidie in de Participatiewet en loondispensatie in de Wajong neemt fors af, maar blijft
significant.

156

|

&

Na weging van de cohorten en na correctie voor de effecten van persoonskenmerken, conjunctuur en baankenmerken is het geschatte netto effect van loonkostensubsidie in de Participatiewet op de kans op baanverlies -55% (Model 4, derde regel). En het geschatte effect van loondispensatie in de Wajong op de kans op
baanverlies is -36% (idem, vierde regel). Beide instrumenten zijn dus effectief in het
verlagen van de kans op beëindiging van het werk, waarbij de effectiviteit van loonkostensubsidie in de Participatiewet groter is dan de effectiviteit van loondispensatie in de Wajong. Het verschil in de netto effectiviteit tussen de instrumenten is, na
de genoemde correcties, iets kleiner dan het verschil in bruto effectiviteit tussen
beide instrumenten.

7.6

Conclusie: effectiviteit van loondispensatie en loonkostensubsidie
Dit onderzoek richt zich op de vergelijking van de instrumenten loonkostensubsidie
en loondispensatie. Daartoe hebben we een zo goed mogelijke vergelijking gemaakt tussen een groep jonggehandicapten voor wie loondispensatie is ingezet en
een vergelijkbare groep voor wie loonkostensubsidie is ingezet. Beide instrumenten
zijn niet tegelijkertijd ingezet voor vergelijkbare groepen jonggehandicapten. Loondispensatie wordt ingezet in de Wajong, waarin instroom van jonggehandicapten
met arbeidsmogelijkheden mogelijk was tot 1 januari 2015. Loonkostensubsidie
wordt ingezet in de Participatiewet, waarin jonggehandicapten met arbeidsmogelijkheden vanaf 1 januari 2015 terecht komen. Een zuivere vergelijking van de instrumenten loondispensatie en loonkostensubsidie is daarom niet mogelijk. Dat
zou een onderzoeksopzet vereisen waarbij alleen het instrument (loonkostensubsidie of loondispensatie) varieert en alle andere omstandigheden gelijk blijven. Dat
is niet zo. De belangrijkste factoren die verschillen tussen loondispensatie en loonkostensubsidie zijn gelegen in de Participatiewet en de Wajong. Het betreft dan de
financiële prikkels:
• Gemeenten hebben een belangrijke prikkel bij uitstroom naar werk. Uitstroom naar werk kan resulteren in bespaarde uitkeringslasten. De gemeente heeft te maken met een lump sum financiering voor uitkeringslasten en de loonkostensubsidie. Voor UWV gelden deze financiële prikkels
niet omdat Wajong-uitkeringen niet op lump sum basis worden bekostigd.
• Een jonggehandicapte in de Participatiewet heeft een sterkere financiële
prikkel om aan het werk te gaan dan een Wajonger, omdat een bijstandsuitkering minder gunstig is dan een Wajong-uitkering.
NB: De laatste twee prikkels gelden niet (of zijn anders) voor NUG’ers.
In dit onderzoek hebben we geprobeerd om toch zo goed mogelijk een vergelijking
te maken tussen de groep van voor 1 januari 2015 en de groep van na 1 januari
2015. We hebben daarom gekeken naar de mensen van 18 t/m 22 jaar (bij instroom

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 157

in de Wajong of de Participatiewet) en die een TOG-indicatie hadden op jongere
leeftijd en/of vso hebben gevolgd.154 Met deze afbakening of ‘proxy’ hebben we,
gegeven de beschikbare gegevens, zo goed mogelijk vergelijkbare cohorten geconstrueerd om de verschillen tussen loondispensatie en loonkostensubsidie te onderzoeken. Er zijn echter aanwijzingen voor een beperkte vergelijkbaarheid van de cohorten. We zien ten eerste dat de mensen die in 2014 voldoen aan deze combinatie
van kenmerken niet allemaal de Wajong instromen (ongeveer de helft). Een klein
deel stroomde de bijstand in. Andersom heeft ongeveer de helft van de mensen in
de leeftijdscategorie 18 t/m 22 die de Wajong instroomde in 2014 vso gevolgd
en/of had een TOG-indicatie op jongere leeftijd.
Het cohort Wajong 2014 is kleiner dan het cohort Participatiewet 2015 en het cohort Participatiewet 2016. Verschillen in de toelatingscriteria tussen de Wajong en
de Participatiewet lijken hier een voor de hand liggende verklaring voor. Een belangrijke beperking is dat we geen informatie hebben over diagnose en aard van de
beperking. Als deze informatie wel beschikbaar was geweest dan hadden we dit
verder kunnen onderzoeken en de proxy mogelijk nog beter kunnen maken.
Bij benadering zijn de groepen vergelijkbaar en bieden zij de best mogelijke basis
voor de effectiviteitsanalyse.
De belangrijkste conclusies met betrekking tot de baankans zijn als volgt:
• Binnen het cohort Participatiewet gaat een groter deel binnen anderhalf
jaar na instroom aan het werk dan in het cohort Wajong. Dit kan een gevolg
zijn van de grotere financiële prikkel in de Participatiewet. Het kan ook een
aanwijzing zijn dat het cohort Participatiewet kansrijker of minder beperkt
is dan het cohort Wajong.
• Na correctie voor verschillen in de in persoonskenmerken binnen en
tussen de cohorten, verschillen in baankenmerken en verschillen in
conjunctuur heeft het cohort Wajong minder kans (naar schatting
gemiddeld 69% minder) op een baan zonder instrument dan het cohort
Participatiewet, maar meer kans (naar schatting gemiddeld 141% meer)
op een baan met een instrument. Uitgaande van vergelijkbare verdiencapaciteit tussen beide cohorten betekent dit dat het instrument loonkostensubsidie in de Participatiewet minder vaak wordt ingezet dan het instrument loondispensatie in de Wajong.
De belangrijkste conclusies met betrekking tot het baanbehoud zijn als volgt:
• Rekening houdend met samenstellingseffecten, persoons- en baankenmerken en conjunctuur hebben de quasi Wajongers met
154

158

In de vergelijking blijft een deel van de groep NUG’ers buiten beeld. Alleen de NUG’ers
voor wie in het kader van de Participatiewet een voorziening is ingezet of NUG'ers met
een advies beschut werk worden in de vergelijking meegenomen.

|

&

•

•

loonkostensubsidie in het cohort Participatiewet naar schatting 55% minder kans op beëindiging van het werk binnen 360 dagen dan quasi Wajongers zonder loonkostensubsidie. Loonkostensubsidie bevordert daarmee
aantoonbaar de duurzaamheid van arbeidsparticipatie van de quasi Wajongers in de Participatiewet.
Rekening houdend met samenstellingseffecten, persoons- en baankenmerken en conjunctuur hebben de Wajongers met loondispensatie in het
cohort Wajong naar schatting 36% minder kans op beëindiging van het
werk binnen 360 dagen dan Wajongers zonder loondispensatie. Loondispensatie bevordert daarmee aantoonbaar de duurzaamheid van arbeidsparticipatie van Wajongers met arbeidsvermogen.
We vinden dus in de gemeten periode empirische ondersteuning voor
beide instrumenten voor wat betreft de kans op behoud van werk. Het
verschil in baanbehoud voor mensen met en zonder loonkostensubsidie in
cohort Participatiewet is groter dan het verschil in baanbehoud met en
zonder loondispensatie in de Wajong. Dit indiceert een grotere effectiviteit van loonkostensubsidie in vergelijking met loondispensatie in de duur
van het baanbehoud. Deze conclusie kan echter niet zo hard getrokken
worden, omdat er verschillen zijn waarvoor niet kan worden gecorrigeerd
in de analyse zoals de verschillen in financiële prikkel in de regelingen
waar loondispensatie en loonkostensubsidie onderdeel van zijn. Daarnaast dient er rekening mee gehouden te worden dat ondanks dat we zo
goed mogelijk vergelijkbare groepen hebben gezocht er verschillen kunnen zijn tussen de cohorten, bijvoorbeeld in de diagnose of de aard van
de beperking.

Hoe het effect op duurzaamheid zich in 2017 en 2018 heeft ontwikkeld kan alleen op basis van nader onderzoek worden vastgesteld.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 159

Bijlage A. Deelvragen
Deelvragen om loonkostensubsidie en loondispensatie goed te beschrijven
1. Wat is het doel van loonkostensubsidie en loondispensatie?
2. Wat is de doelgroep van loonkostensubsidie en loondispensatie?
3. Binnen welke context en randvoorwaarden worden loonkostensubsidie
en loondispensatie ingezet?
4. Op welke wijze en hoe vaak worden loonkostensubsidie en loondispensatie door gemeenten, respectievelijk UWV ingezet?
5. Welke andere re-integratieinstrumenten worden samen met loonkostensubsidie en loondispensatie ingezet? Hoe vaak en bij welke doelgroepen?

Deelvragen om loonkostensubsidie en loondispensatie goed te onderbouwen
6. Wat is de beleidstheorie/interventietheorie van loonkostensubsidie en
loondispensatie? Met andere woorden: via welke mechanismen zouden
loonkostensubsidie en loondispensatie de arbeidsparticipatie van de doelgroep kunnen verhogen?
7. Welke aanwijzingen zijn er in de literatuur voor de effectiviteit van loonkostensubsidie en loondispensatie?

Deelvragen om aanwijzingen te vinden voor de effectiviteit van loonkostensubsidie
en loondispensatie
8. Wat is de uitkomst van een kwalitatieve vergelijking van de ervaringen
met loondispensatie en loonkostensubsidie?
9. Welke ervaringen hebben werkgevers/uitvoerders/cliënten met de inzet
van beide instrumenten? (Financieel, procesmatig)
10. Wat zouden werkgevers/uitvoerders/ cliënten ervan vinden als beide instrumenten binnen de Participatiewet naast elkaar bestaan?
11. Hoeveel mensen zijn met loondispensatie aan regulier werk geholpen?
Onderscheid naar wel/niet begeleid werken, omvang van de dienstbetrekking, publiek/privaat, tijdelijk(duur)/vast.

160

|

&

12. Hoeveel mensen zijn met loonkostensubsidie aan regulier/nieuw beschut
werk geholpen? Onderscheid naar omvang van de dienstbetrekking, publiek/privaat, tijdelijk(duur)/vast.
13. Wat was bij aanvang van plaatsing de productiviteit/loonwaarde155 van de
onderscheiden mensen genoemd in de deelvragen 11 en 12?
14. In welke mate hebben de onderscheiden mensen genoemd in de deelvragen 2 en 4 hun productiviteit/loonwaarde156 ontwikkeld?
15. Zijn er instrumenten naast loonkostensubsidie respectievelijk loondispensatie voor de mensen genoemd in de deelvragen 2 en 4 ingezet, zoals jobcoach/begeleiding?
Deelvragen om te komen tot het niveau bewezen effectief
16. Wat zijn de persoonskenmerken van de Wajongers waarvoor gebruik kan
worden gemaakt van loondispensatie en de mensen die onder de Participatiewet vallen en waarvoor gebruik kan worden gemaakt van loonkostensubsidie? Welke mensen die onder de Participatiewet vallen kunnen
gezien worden als quasi-Wajongers?
17. Wat is de effectiviteit van het instrument loondispensatie voor de Wajongpopulatie van UWV?
18. Wat is de effectiviteit van het instrument loonkostensubsidie voor de gemeentelijke populatie, onderscheiden naar uitkeringsontvangers, niet-uitkeringsgerechtigden en mensen met een advies voor nieuw beschut
werk?
19. Hoe verschillen de baanvindkans, baanduur en productiviteitstoename/loonwaarde tussen de doelgroep Participatiewet die met loonkostensubsidie werkt en een vergelijkbare groep uit de Wajong die met loondispensatie aan de slag is gegaan? Wordt daarbij in vergelijkbare mate
gebruik gemaakt van aanvullende instrumenten?
20. Wat is de uitkomst van een kwantitatieve vergelijking van de effectiviteit
van loonkostensubsidie en loondispensatie voor verschillende waarden
(bijvoorbeeld aard/omvang/duur dienstbetrekking)?
21. Is er een relatie tussen de effectiviteit (baankans en baanbehoud) van
loonkostensubsidie respectievelijk loondispensatie en de naast deze

155

156

Dit onder voorwaarde dat de bestanden van gemeenten en UWV de loonwaarde bevatten.
Idem.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 161

instrumenten ingezette andere instrumenten (zoals jobcoach/begeleiding)? Zo ja, welke?
22. In hoeverre is de werking van het instrument afhankelijk van de uitvoeringsinstantie (gemeente vs. UWV)?

Afsluitende deelvraag
23. Welke conclusies kunnen worden getrokken uit het onderzoeksmateriaal
ten aanzien van werking en effectiviteit van loondispensatie en loonkostensubsidie wanneer deze onderling worden vergeleken?

162

|

&

Bijlage B. Afbakening onderzoekspopulatie
In onderstaand schema worden de onderzoekspopulatie en de vergelijkbare groepen schematisch weergegeven.
B.1

Onderzoekspopulatie (doelgroep Participatiewet en loondispensatie)
en vergelijkbare groepen

We zijn geïnteresseerd in de effectiviteit en werking van de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie. De onderzoekspopulatie bestaat daarom uit alle
mensen die voor loonkostensubsidie of loondispensatie in aanmerking kunnen komen.
De mensen die voor loondispensatie in aanmerking komen zijn de mensen in de
Wajong. We selecteren alleen de mensen die vallen onder de werkregeling. Dit zijn
zowel de mensen die direct, bij aanvang van de Wajonguitkering, de werkregeling
zijn ingestroomd of die vanuit de studieregeling zijn doorgestroomd naar de werkregeling. In 2014 konden mensen ook nog de Wajong instromen als ze een studie
met studiefinanciering volgden. Zij stroomden dan de studieregeling in. De groep
die studeert kan ook met loondispensatie aan het werk zijn gegaan met een bijbaan, maar deze groep laten wij hier buiten beschouwing.
Vanaf 2015 vallen arbeidsbeperkten met arbeidsvermogen in principe allemaal onder de Participatiewet. De doelgroep voor de loonkostensubsidie bestaat uit mensen die onder de Participatiewet vallen, arbeidsvermogen hebben en met voltijds
werk niet het WML kunnen verdienen.
In dit onderzoek is de potentiele doelgroep voor de inzet van loonkostensubsidie
gedefinieerd als iedereen die:
• een uitkering ontvangt i.h.k.v. de Participatiewet;

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 163

•
•

een voorziening vanuit de gemeente ontvangt i.h.k.v. de Participatiewet
(loonkostensubsidie , jobcoach, re-integratietraject, etc.);
een advies157 beschut werk heeft van het UWV (i.h.k.v. de Participatiewet).158

Er zitten dus ook mensen in de doelgroep die geen uitkering ontvangen maar die
onder de Participatiewet vallen omdat ze alleen een voorziening vanuit de gemeente ontvangen i.h.k.v. de Participatiewet of die een advies beschut werk hebben.
De niet-uitkeringsgerechtigden (NUG’ers)159 die geen Participatiewet-voorziening
en geen advies beschut werk hebben blijven hierbij buiten beeld. In de gegevens
kunnen we namelijk alleen zien of iemand een uitkering ontvangt en niet of iemand
wel of geen recht heeft op een uitkering.

157
158

159

164

Het gaat hier om een advies beschut werk, niet om de voorziening beschut werk.
Het arbeidsvermogen kan niet worden bepaald met de beschikbare data. Hier zitten
dus ook mensen bij die (tijdelijk) niet kunnen werken.
Bij een beroep op de Participatiewet (vanaf 1 januari 2015) wordt net als bij een beroep
op de Wet werk en bijstand (WWB) (tot 1 januari 2015) getoetst of er voorliggende
voorzieningen aanwezig zijn, en of de financiële middelen (inkomen/vermogen) van de
belanghebbende, ook van de eventuele partner, al dan niet toereikend zijn. In specifieke gevallen vindt een toets bij ouders plaats. Dat is het geval bij jongeren tot 21 jaar
en bij een beroep op bijzondere bijstand. De mensen voor wie de inkomens- en vermogenstoets uitwijst dat zij geen recht hebben op een uitkering zijn niet-uitkeringsgerechtigden (NUG’ers). Thuiswonende krijgen vaak een hele lage uitkering van bijv. 200 euro.
Sommige gemeenten geven dit onterecht niet door, waardoor ze onterecht niet worden meegenomen in de analyses.

|

&

Bijlage C. Persoonskenmerken doelgroep

C1.

Leeftijdsopbouw doelgroep Participatiewet (n = 497.007) en doelgroep
loondispensatie (n = 60.644) op peildatum 1 januari 2016

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 165

C2.

Man-vrouw verhouding doelgroep Participatiewet (n = 497.007) en
loondispensatie (LDP) (n =60.644) op peildatum 1 januari 2016

C4.

Hoogst gevolgde en behaalde opleiding doelgroep Partcipatiewet
(Pwet) (n = 497.007) en loondispensatie (LDP) (n = 60.644) op
peildatum 1 januari 2016

C3.
Aantal mensen in de doelgroep Participatiewet en doelgroep
loondispensatie op peildatum 1 januari 2016 woonachtig in arbeidsmarktregio
Arbeidsmarktregio

Participatie-

LDP

wet
Groningen

166

|

28.113

&

5,7%

3.735

6,2%

Friesland

22.020

4,4%

2.442

4,0%

Drenthe

8.646

1,7%

1.076

1,8%

Twente

19.390

3,9%

2.754

4,5%

Noordwest Veluwe

14.171

2,9%

2.482

4,1%

Midden-Gelderland

13.363

2,7%

2.288

3,8%

Rijk van Nijmegen

11.289

2,3%

1.427

2,4%

Achterhoek

5.619

1,1%

1.113

1,8%

Rivierenland

4.249

0,9%

612

1,0%

Flevoland

11.726

2,4%

1.447

2,4%

Gooi en Vechtstreek

5.223

1,1%

472

0,8%

Midden-Utrecht

20.373

4,1%

2.165

3,6%

Amersfoort

6.288

1,3%

798

1,3%

Noord-Holland Noord

12.052

2,4%

2.978

4,9%

Zaanstreek/Waterland

7.711

1,6%

1.229

2,0%

Groot Amsterdam

52.728

10,6%

3.354

5,5%

Holland Rijnland

9.654

1,9%

1.573

2,6%

Midden-Holland

3.573

0,7%

678

1,1%

Haaglanden

36.539

7,4%

2.971

4,9%

Rijnmond

61.763

12,4%

5.215

8,6%

Drechtsteden

7.777

1,6%

1.030

1,7%

Zeeland

8.481

1,7%

790

1,3%

West-Brabant

15.589

3,1%

1.966

3,2%

Midden-Brabant

12.482

2,5%

1.126

1,9%

Noordoost-Brabant

11.291

2,3%

2.082

3,4%

Zuidoost-Brabant

11.778

2,4%

1.147

1,9%

Noord-Limburg

6.678

1,3%

870

1,4%

Zuid-Limburg

20.737

4,2%

2.848

4,7%

Food Valley

6.536

1,3%

1.270

2,1%

Helmond-De Peel

5.585

1,1%

596

1,0%

Midden-Limburg

5.242

1,1%

758

1,2%

Zuid-Holland Centraal

7.934

1,6%

1.089

1,8%

Gorinchem

2.049

0,4%

356

0,6%

Regio Zwolle

10.312

2,1%

2.220

3,7%

IJmond

8.911

1,8%

1.252

2,1%

Onbekend

1.135

0,2%

435

0,7%

Totaal

497.007

100%

60.644

100,0%

Stedendriehoek

en

Zuid-Kennemerland en

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 167

Bijlage D. Definitie en kwaliteit van de proxy
Doel van de proxy
Om tot een goede vergelijking te komen is het nodig dat deel van de Participatiewet
populatie te selecteren dat gelijksoortig is aan Wajongers met arbeidsvermogen.
Dit doen we met behulp van een ‘proxy’, dat wil zeggen een combinatie van kenmerken, waarbij de kans op instroom in de Wajong in de oude situatie (voor 1 januari 2015) groot was. Uit eerder onderzoek blijkt dat dit het geval is voor jongeren
die voortgezet speciaal onderwijs (hierna: vso) hebben gevolgd en/of met een TOGindicatie op jongere leeftijd. De TOG is de Tegemoetkoming Ouders Gehandicapte
kinderen. Uit onderzoek van APE (De Jong et al., 2006) blijkt dat (minstens) 91% van
degenen van wie de TOG was beëindigd vanwege het bereiken van de 18-jarige
leeftijd tot de Wajong zijn toegetreden. Het gaat hier om de TOG van voor april
2010.
De definitie van de proxy
Omdat de Wajong en de Participatiewet verschillende regelingen zijn, kunnen
beide groepen niet goed met elkaar vergeleken worden, dus moet een alternatieve
methode gevonden worden om een groep jonggehandicapten te definiëren die representatief is voor de populaties Wajong instroom 2014 en Participatiewet instroom 2015 en wel voor beide jaren op dezelfde manier bepaald kan worden.
Op inhoudelijke gronden is de proxy een combinatie van:
1. het hebben van een TOG-indicatie en/of het gevolgd hebben van vso;
2. leeftijd 18 t/m 22 jaar bij instroom in de Wajong resp. de Participatiewet.
Een TOG-indicatie is een tegemoetkoming voor ouders van ernstig zieke of gehandicapte kinderen.160
Het speciaal onderwijs is er voor leerlingen met een beperking die specialistische
of intensieve begeleiding nodig hebben. Het gaat bijvoorbeeld om kinderen met
een zintuiglijke, lichamelijke en/of verstandelijke beperking, langdurig zieke kinderen of kinderen met gedragsproblemen. Leerlingen in het speciaal onderwijs
gaan meestal na hun 12e naar het voortgezet speciaal onderwijs. Hier kunnen ze
blijven tot hun 20e verjaardag.161
Inhoudelijk is er grote overlap tussen alle kinderen die in het 1e kwartaal 2010 recht
op TOG hadden en kinderen die vso onderwijs hebben gevolgd. Van de kinderen

160

161

168

De Sociale Verzekeringsbank heeft de gepseudonimiseerde bsn-nummers verstrekt van
alle kinderen die in het 1e kwartaal 2010 recht op TOG hebben.
https://www.passendonderwijs.nl/over-passend-onderwijs/speciaal-onderwijs/

|

&

waarvoor een TOG-indicatie is afgegeven hebben er ongeveer zes op de tien vso
gevolgd in de periode 2008 t/m 2016. Andersom had ongeveer een op de drie kinderen die vso heeft gevolgd een TOG-indicatie op jongere leeftijd. Dit is een stuk
lager en dit komt waarschijnlijk omdat de TOG-regeling in 2010 strenger geworden
is.
Uit onderzoek (Donker & Kann-Weedage, 2017) blijkt dat van de leerlingen die in
2010 van het speciaal onderwijs kwamen een grote groep in 2014 nog doorleert
(30-50%). Slechts één op de zes (16%) leerlingen uit deze groep is aan het werk. De
groep jongeren afkomstig van het speciaal onderwijs, komt vaker thuis te zitten en
heeft veel vaker een Wajong-uitkering dan jongeren uit het praktijkonderwijs.162 In
een eerdere fase van het onderzoek is overwogen om praktijkonderwijs ook mee
te nemen in de proxy. Omdat een groot gedeelte van de mensen die pro hebben
gevolgd niet de Wajong instroomde, is besloten om dit kenmerk niet mee te nemen
in de proxy.
Daarnaast was informatie over diagnose of aard van de beperking mogelijk zinvol
geweest voor een proxy. Deze informatie was helaas niet beschikbaar.
Voorwaarden goede proxy
Er wordt gezocht naar mensen die onder het Wajong-regime dat gold tot 1 januari
2015 de Wajong zouden zijn ingestroomd, maar die onder het nieuwe regime instromen in de Participatiewet. Voor de jaren 2014 t/m 2016 construeren we groepen van ‘Participatiewetters’, die voor 2014 zo goed mogelijk de groep echte Wajongers uit 2014 benadert.
Om de kwaliteit van een proxy te bepalen toetsen we of voldaan is aan de volgende
twee voorwaarden:
1. Mensen die in 2014 aan de proxy voldoen, behoren zo veel mogelijk tot de
in 2014 te onderzoeken groep (Wajong 2014). Dat is het geval als een grote
meerderheid van de jongeren die 18 t/m 22 worden in 2014 met een TOGindicatie of vso in 2014 ook daadwerkelijk in de Wajong terecht is gekomen.
2. Mensen die tot de in 2014 te onderzoeken groep behoren (Wajong 2014),
voldoen in 2014 zo veel mogelijk aan de proxy. Dat is het geval als mensen
die in 2014 op 18 t/m 22-jarige leeftijd in de Wajong terecht zijn gekomen
in grote meerderheid een TOG-indicatie of vso hadden.

162

Donker, A. & Kann-Weedage, D. (2017). De weg naar werk. Jongeren uit speciaal- en
praktijkonderwijs Nulmeting - Peildatum 1 oktober 2014. Het Nederlands Jeugdinstituut heeft dit rapport geschreven op verzoek van: Cedris, landelijke vereniging voor Sociale Werkgelegenheid en Re-integratie.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 169

Tabel B - 1 Deel van de jongeren die in 2014 18 t/m 22 zijn geworden
(geboortejaar 1992-1996) met een TOG-indicatie en/of die vso
hebben gevolgd die de Wajong zijn ingestroomd met instroomjaar163
(in percentages)
Niet de Wajong ingestroomd in 2014

48,7

Wel de Wajong ingestroomd, waarvan (de eerste keer) in:

51,3

2010

4,9

2011

10,1

2012

11,2

2013

12,5

2014

12,5

Totaal

100,0

Aantal waarnemingen

48.488

We zien dat een meerderheid (51%) van de mensen die voldoen aan de proxy de
Wajong zijn ingestroomd. Een aanzienlijk deel (49%) is dus niet de Wajong ingestroomd. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat een deel nog op school zit: op het
vso mag je blijven tot je 20e verjaardag. Van de groep die niet de Wajong is ingestroomd is 26% (6.074) op 1 januari 2015 18 jaar. Hiervan hebben er 320 in 2015
nog vso gevolgd. Dit komt overeen met een percentage van 5% dus dit is maar een
klein deel.
Mogelijk zitten er in deze groep ook jongeren die wel recht zouden hebben gehad
op een Wajong-uitkering, maar die deze niet hebben aangevraagd. Dit kunnen we
met de beschikbare gegevens niet onderzoeken.
Een derde mogelijke verklaring is dat de mensen die aan de proxy voldoen in 2014
in de bijstand instromen. Voor circa 4% van de mensen die niet de Wajong is ingestroomd in 2014 en die voldoen aan de proxy is dit het geval.

163

170

NB: Hierbij is niet gecorrigeerd voor mensen die later de Pwet instromen. Zowel de instroom in de werk-, studie- als in de uitkeringsregeling zijn geïncludeerd.

|

&

Tabel B - 2 Mensen met leeftijd 18 t/m 22 en een TOG-indicatie en/of die vso
hebben gevolgd van de jongeren die in 2014 de Wajong zijn
ingestroomd op 18 t/m 22-jarige leeftijd (in percentages)
Geen TOG of vso

50,9

Wel TOG en/of vso

49,1

Totaal

100,0

Aantal waarnemingen

10.908

Tabel B - 2 laat zien dat van de mensen die in 2014 op 18 t/m 22-jarige leeftijd de
Wajong zijn ingestroomd bijna de helft (49,1%) een TOG-indicatie hadden en/of vso
hebben gevolgd.
We concluderen dat de combinatie van de kenmerken leeftijd bij instroom 18 t/m
22 en een TOG-indicatie en/of vso gevolgd de best mogelijke proxy is om de Pwetters te selecteren.
Dekking van de proxy
51% van de mensen die voldoen aan de proxy zijn dus de Wajong ingestroomd,
maar dat kan gaan om instroom in alle jaren 2010-2014. In 2014 zijn 2.425 mensen de Wajong ingestroomd die voldoen aan de proxy. De totale instroom Wajong
in 2014 bedroeg 16.266, waarvan 9.333 in de werkregeling en 5.946 in de studieregeling. Het cohort Wajong beslaat dus 26% (2.425/9.333) van de mensen die in
2014 de Wajong werkregeling zijn ingestroomd.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 171

Bijlage E. Persoonskenmerken cohorten
We hebben onderzocht of de cohorten van elkaar verschillen voor wat betreft de
kenmerken leeftijd bij instroom, geslacht, opleidingsniveau en arbeidsmarktregio.
De cohorten komen op de meeste kenmerken aardig overeen. We constateren alleen wel een echt groot verschil in de leeftijdsverdeling. Daarnaast verschilt cohort
Participatiewet 2015 qua opleidingsniveau en aandeel mensen met een TOG-indicatie van cohort Wajong 2014 en cohort Participatiewet 2016. Het is echter met de
beschikbare gegevens niet mogelijk om de cohorten nog vergelijkbaarder te maken
en een voldoende groot cohort te behouden. Voor de bepaling van de netto effectiviteit is voor deze kenmerken gecorrigeerd.
Leeftijd bij instroom
Het cohort Wajong 2014 wijkt af van cohort Participatiewet 2015 en cohort Participatiewetwet 2016 voor wat betreft de leeftijdsverdeling. Van cohort 2014 is 76%
18 jaar bij instroom in de Wajong. Bij cohort 2015 en 2016 is het aandeel dat 18
jaar is bij instroom in de Participatiewet aanzienlijk lager (46% respectievelijk 51%),
zoals te zien is in Figuur B-1.164

164

172

Mogelijk speelt hierbij de inkomens- en vermogenstoets een rol. In de nieuwe situatie
(vanaf 1 januari 2015) wordt voor de nieuwe doelgroep bij een beroep op de Participatiewet getoetst of er voorliggende voorzieningen aanwezig zijn, en of de financiële middelen (inkomen/vermogen) van de belanghebbende, ook van de eventuele partner, al
dan niet toereikend zijn. De jongeren waarbij de inkomens- en vermogenstoets uitwijst
dat zij geen recht hebben op een uitkering zijn niet-uitkeringsgerechtigden (NUG’ers).
In de gegevens kunnen we alleen zien of iemand een uitkering ontvangt en niet of iemand geen recht heeft op een uitkering. De mensen die onder de Participatiewet vallen
hebben wij gedefinieerd als mensen die een uitkering ontvangen i.h.k.v. de Participatiewet, die een voorziening ontvangen i.h.k.v. de Participatiewet of mensen met een
advies beschut werk. Zolang niet-uitkeringsgerechtigden geen Participatiewet-voorziening of advies beschut werk hebben kunnen wij ze dus niet identificeren. We kunnen
de rol van de inkomens- en vermogenstoets dus niet verder onderzoeken met de beschikbare gegevens.

|

&

Figuur B-1 Leeftijd van mensen in de cohorten op het moment van instroom in de
Wajong 2014 (n = 2.425) , in de Participatiewet 2015 (n = 2.715) en
2016 (n = 3.529)

We hebben onderzocht of er in 2014 sprake was van een afwijkend instroompatroon in de Wajong studie- of werkregeling (specifiek voor jongeren) ten opzichte
van de voorgaande jaren (2012 en 2013) (zie Tabel B-1). De leeftijdsverdeling is vergelijkbaar voor de instroomjaren 2012, 2013 en 2014. Dit geldt ook als we alleen de
mensen selecteren die voldoen aan de proxy (niet in de tabel).
Tabel B- 1

Leeftijdsverdeling van alle mensen op het moment van instroom in de
studieregeling of werkregeling Wajong in 2012, 2013 en 2014 die bij
instroom ten hoogste 22 jaar oud waren165

Leeftijd op het moment van instroom

Instroomjaar
2012

2013

2014

18

69,5

66,9

67,3

19

10,4

11,2

10,8

20

8,2

9,0

8,5

21

6,7

6,9

7,1

22

5,2

6,0

6,3

Totaal

100,0

100,0

100,0

Totaal aantal waarnemingen

11.691

12.403

11.967

165

Dit zijn alleen de mensen die in het betreffende instroomjaar voor het eerst zijn ingestroomd. (Herinstroom in de Wajong komt overigens nauwelijks voor.)

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 173

Opleidingsniveau en TOG-indicatie op jongere leeftijd
Naast leeftijd wijkt het cohort Participatiewet 2015 op nog twee kenmerken af van
cohort Wajong 2014 en cohort Participatiewet 2016: opleidingsniveau en TOG-indicatie op jongere leeftijd. De mensen in cohort Participatiewet 2015 hebben vaker
mbo gevolgd (zie Figuur B- 2, cohort 2015, grafiek A.) en hebben vaker mbo of vmbo
als hoogst behaalde opleiding (Figuur B- 2, cohort 2015, grafiek B.) in vergelijking
tot de mensen in cohort Wajong 2014 en cohort Participatiewet 2016. Daarnaast is
in cohort Participatiewet 2015 het aandeel mensen met een TOG-indicatie op jonge
leeftijd lager (28%) dan in het cohort Wajong 2014 (41%) en het cohort Participatiewet 2016 (38%) zoals wordt getoond in Figuur B- 3 (roze reeks). In alle drie de
cohorten is het aandeel mensen dat vso heeft gevolgd in de periode 2008 – 2016
vrijwel gelijk (paarse reeks in Figuur B- 3).
Figuur B- 2 Hoogst gevolgde opleiding (Grafiek A.) en hoogst behaalde opleiding
(Grafiek B.) voor cohorten Wajong 2014 (n = 2.425), Participatiewet
2015 (n = 2.715) en Participatiewet 2016 (n = 3.529)

Figuur B- 3 Aandeel met een TOG-indicatie op jongere leeftijd (in percentages) en
aandeel dat vso gevolgd heeft tussen 2008 en 2018 (in percentages)

174

|

&

voor cohorten Wajong 2014 (n = 2.425), Participatiewet 2015 (n =
2.715) en Participatiewet 2016 (n = 3.529)

Geslacht
In zowel cohort Wajong 2014, als cohort Participatiewet 2015 en Participatiewet
2016 is het merendeel (69-71%) man. In het algemeen zijn er meer mannen dan
vrouwen met een Wajong-uitkering. Zie bijvoorbeeld UWV Kerngegevens Wajong
(2013). Relatief veel mensen in de Wajong (65%) hebben een ontwikkelingsstoornis
(o.a. verstandelijke beperking, autisme, ADHD).166 Binnen de groep met een TOGindicatie op jongere leeftijd is ook het overgrote merendeel man.
Figuur B- 4 Geslacht cohort Wajong 2014 (n = 2.425), Participatiewet 2015 (n =
2.715) en Participatiewet 2016 (n = 3.529)

166

UWV Monitor Arbeidsparticipatie (2016).

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 175

Arbeidsmarktregio
De verdeling over de arbeidsmarktregio’s komt grotendeels overeen voor de drie
cohorten. Van de cohorten Participatiewet 2015 en Participatiewet 2016 woont
een wat groter deel in de regio Groot Amsterdam in vergelijking tot cohort Wajong
2014 9 (zie Tabel B-2).

176

|

&

Tabel B- 2

Verdeling over de arbeidsmarktregio’s per cohort (in percentages)
Cohort 2014

Cohort 2015

Cohort 2016

Groningen

7,6

5,5

6,2

Friesland

5,2

5,9

4,6

Drenthe

1,7

1,7

2,4

Twente

4,3

4,7

3,9

Stedendriehoek en Noordwest Veluwe

4,1

4,9

5,5

Midden-Gelderland

3,9

2,6

2,7

Rijk van Nijmegen

1,6

1,7

2,3

Achterhoek

2,2

1,5

2

Rivierenland

1

0,8

0,7

Flevoland

1,9

2,8

2,7

Gooi en Vechtstreek

0,8

0,6

0,7

Midden-Utrecht

3,5

4,5

4,1

Amersfoort

0,7

1,8

1,6

Noord-Holland Noord

5,4

2,7

3,2

Zaanstreek/Waterland

2,3

1,9

1,4

Groot Amsterdam

3,9

7,2

6,2

Holland Rijnland

1,8

2,1

1,9

Midden-Holland

0,6

0,6

0,8

Haaglanden

4,7

5

4,2

Rijnmond

7,4

8,1

7,9

Drechtsteden

1,5

1

1,3

Zeeland

1,2

2,4

2

West-Brabant

3,6

3

2,7

Midden-Brabant

1,7

2,8

2,5

Noordoost-Brabant

4,3

3,4

3,9

Zuidoost-Brabant

2,7

3,1

2,9

Noord-Limburg

2,2

1,8

2

Zuid-Limburg

4,9

5

4,6

Food Valley

1,5

1,3

1,8

Helmond-De Peel

1,7

1,3

1,3

Midden-Limburg

1,1

1,5

1,1

Zuid-Holland Centraal

1,5

1

1,5

Gorinchem

0,6

0,5

0,5

Regio Zwolle

3,6

2,9

3,5

Zuid-Kennemerland en IJmond

2,1

1,1

0,9

Arbeidsmarktregio onbekend

1,2

1,5

2,3

Totaal

100,0

100,0

100,0

Totaal aantal waarnemingen

2.425

2.715

3.529

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 177

Bijlage F. Kenmerken hoofdbaan van de cohorten
In deze bijlage laten we voor de cohorten kenmerken van de hoofdbaan zien. Hierbij maken we onderscheid naar iedereen die in het cohort werkt en de mensen die
in het cohort aan het werk zijn met loondispensatie dan wel loonkostensubsidie.
Het peilmoment voor deze beschrijvende statistieken is altijd 1 december van het
opvolgende jaar. Voor cohort Wajong 2014 kijken we dus naar peildatum 1 december 2015, voor cohort Participatiewet 2015 naar peildatum 1 december 2016 en
voor cohort Participatiewet 2016 naar de situatie op peildatum 1 december 2017.

Figuur F- 1 Procentuele verdeling over de sectoren van de hoofdbaan van de
mensen met een baan in cohort Wajong 2014 (n=430) en van de
mensen met een baan en loondispensatie (LDP) in cohort Wajong 2014
(n=234), peildatum 1 december 2015

178

|

&

Figuur F- 2 Procentuele verdeling over de sectoren van de hoofdbaan van de
mensen met een baan in cohort Participatiewet 2015 (n=700) en van
de mensen met een baan en loonkostensubsidie (LKS) in cohort
Participatiewet 2015 (n=178), peildatum 1 december 2016

Figuur F- 3 Procentuele verdeling over de sectoren van de hoofdbaan van de
mensen met een baan in cohort Participatiewet 2016 (n=1.177) en
van de mensen met een baan en loonkostensubsidie (LKS) in cohort
Participatiewet 2015 (n=533), peildatum 1 december 2017

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 179

Figuur F- 4 Procentuele verdeling over de bedrijfsgrootte van de hoofdbaan van
de mensen met een baan in cohort Wajong 2014 (n=430) en van de
mensen met een baan en loondispensatie (LDP) in cohort Wajong
2014 (n=234), peildatum 1 januari 2015

Figuur F- 5 Procentuele verdeling over de bedrijfsgrootte van de hoofdbaan van
de mensen met een baan in cohort Participatiewet 2015 (n=700) en
van de mensen met een baan en loonkostensubsidie (LKS) in cohort
Participatiewet 2015 (n= 178), peildatum 1 januari 2016

180

|

&

Figuur F- 6 Procentuele verdeling over de bedrijfsgrootte van de hoofdbaan van
de mensen met een baan in cohort Participatiewet 2016 (n=1.177) en
van de mensen met een baan en loonkostensubsidie (LKS) in cohort
Participatiewet 2016 (n= 533), peildatum 1 januari 2017

Figuur F- 7 Procentuele verdeling over het type arbeidsovereenkomst van de
hoofdbaan voor de mensen met een baan in cohort Wajong 2014 (n =
430), cohort Participatiewet 2015 (n = 700) en cohort Participatiewet
2016 (n = 1.177)167

Tabel F- 1: Percentage mensen binnen het cohort dat aan het werk is en dat aan
het werk is met loonkostensubsidie (loondispensatie) op peildatum 1

167

In verband met de privacyregels van CBS is het niet mogelijk om deze uitsplitsing te laten
zien voor mensen in het cohort die een baan hebben met een instrument. Het CBS vereist dat resultaten op tenminste 10 waarnemingen zijn gebaseerd en geen herleidbare
informatie bevatten.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 181

januari 2015/2016/2017, onderscheid naar omvang van de
dienstbetrekking
Cohort

Cohort

2014

2014

Cohort
met 2015

LDP

Cohort
2015

Cohort
met 2016

LKS

Cohort
2016 met
LKS

Voltijd

28,6%

25,2%

30,0%

34,8%

25,6%

27,6%

Deeltijd

71,5%

74,8%

70,0%

65,2%

74,4%

72,4%

234

700

178

1177

533

Aantal men- 403
sen

Figuur F- 8 Uitsplitsing van het aantal uur dat iemand in cohort Wajong 2014
met baan (n = 430) of baan en loondispensatie (LDP) (n = 234) werkt,
peildatum 1 januari 2015

182

|

&

Figuur F- 9 Uitsplitsing van het aantal uur dat iemand in cohort Participatiewet
2015 met baan (n = 700) of baan en loonkostensubsidie (LKS) (n =
178) werkt, peildatum 1 januari 2016

Figuur F- 10 Uitsplitsing van het aantal uur dat iemand in cohort Participatiewet
2016 met baan (n = 1.177) of baan en loonkostensubsidie (LKS) (n =
533) werkt, peildatum 1 januari 2017

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 183

Tabel F- 2

Percentage mensen binnen het cohort dat aan het werk is en dat aan
het werk is met loonkostensubsidie (loondispensatie) op peildatum 1
januari 2015/2016/2017, onderscheid naar tijdelijk/vast
dienstverband
Cohort

Cohort

2014

2014

Cohort
met 2015

LDP

Cohort
2015

Cohort
met 2016

LKS

Cohort
2016 met
LKS

Vast

18,1%

15,0%

11,3%

16,3%

12,5%

13,9%

Tijdelijk

81,9%

85,0%

88,7%

83,7%

87,5%

86,1%

234

700

178

1177

533

Aantal men- 403
sen

184

|

&

Bijlage G. Gebruikte databestanden
Gebruikte data CBS
We hebben voor dit rapport gebruik gemaakt van CBS-microdata. Alle gebruikte
CBS-microdata maken onderdeel uit van het Stelsel van Sociaal-statistische Bestanden (SBB) en zijn aan elkaar gekoppeld al dan niet met referentiebestanden.
De instroom van Wajongers tussen 2012 en 2014 en het type uitkering (studie-,
werk-, of uitkeringsregeling) hebben we bepaald met NWAJbestanden van het CBS.
Deze bestanden maken geen onderdeel uit van de microdatacatalogus maar zijn
wel voor dit onderzoek beschikbaar gesteld.
Bijstandsuitkeringen i.h.k.v. de Participatiewet hebben we bepaald met de bestanden BIJSTANDPERSOONBUS 2015, 2016 en 2017.
De inzet van loonkostensubsidie, jobcoaches en andere re-integratievoorzieningen
hebben we bepaald met de bestanden SRGPERSOONPWETBUS en SRGVOORZIENINGPWETBUS 2015, 2016 en 2017.
De achtergrondkenmerken leeftijd en geslacht komen uit de Basisregistratie Personen (BRP) voorheen de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Hiervoor hebben
gebruik gemaakt van het bestand GBAPERSOONTAB. Gegevens over opleidingsniveau komen uit HOOGSTEOPLTAB. De inschrijvingen in het voortgezet speciaal onderwijs tussen 2008 en 2016 hebben we uit het bestand INSCHWECTAB achterhaald. We hebben gebruik gemaakt van het bestand met alle kinderen die in het 1e
kwartaal 2010 recht op TOG hadden van de Sociale Verzekeringsbank.
De arbeidsmarktregio is bepaald met de bestanden GBAADRESOBJECTBUS (bevat
op persoonsniveau begin en einddatum per ‘woonobject’), VSLGBWTAB (bevat per
‘woonobject’ de gemeentecode) en GIN (bevat gemeentecodes en arbeidsmarktregio’s).
Gegevens over werk komen uit de SPOLIS-bestanden en BETAB-bestanden voor de
jaren 2014 tot en met 2017.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 185

Gebruikte data UWV
UWV heeft een databestand geleverd de BSN-nummers van Wajongers met arbeidsvermogen op 1 januari 2016. Verder hebben we gebruik gemaakt van gegevens van het UWV over de start en einddata van loondispensatie en over de start
en einddatum van de inzet van jobcoaches voor de Wajong instroom 2014 en Wajongers met arbeidsvermogen op 1 januari 2016. Daarnaast heeft UWV een bestand
geleverd met BSN-nummers van mensen met een advies beschut werk.

186

|

&

Bijlage H. Technische verantwoording
Uitgangspunt: mensen in de basisregistratie personen (BRP)
Als uitgangspunt van onze analyses nemen we mensen in de basisregistratie personen (BRP), voorheen de gemeentelijke basisadministratie. De gegevens uit de databestanden die genoemd zijn in Bijlage G. zijn hier aangekoppeld. Indien er in deze
bestanden personen voorkomen die niet zijn opgenomen in de gemeentelijke basisadministratie, bijvoorbeeld omdat ze hier als expat wonen, dan zijn deze mensen
in onze analyse buiten beschouwing gelaten. Verder hebben we personen van wie
het geboortejaar onbekend is uit de analyses gelaten omdat leeftijd een essentieel
onderdeel is van de doelgroep- en cohort bepaling. Voor de overige persoonskenmerken hebben we de waarneming op ‘onbekend’ gezet wanneer een waarde niet
is gevuld.
Definitie datum verandering loonwaarde bij loonkostensubsidie
In het bestand SRGVOORZIENINGENPWETTAB staat van alle voorzieningen de begin- en einddatum. De loonwaarde kan gedurende de loonkostensubsidie veranderen. Als de loonwaarde veranderd staat hier geen begindatum bij. De verslagmaand
is wel bekend en hierin staat de meest recente informatie van die maand. De begindatum van de veranderde loonwaarde is gedefinieerd als de laatste dag van de
verslagmaand.
In het bestand SRGVOORZIENINGENPWETTAB komt het voor dat een loonkostensubsidie op een dag wordt stopgezet en de volgende dag toch verder gaat. Mogelijk
heeft dit betrekking op dezelfde voorziening, maar dat kan met de beschikbare gegevens niet bepaald worden.
In het bestand SRGVOORZIENINGENPWETTAB komt het voor dat er een begindatum van een voorziening in staat, maar geen einddatum, terwijl er op een gegeven
moment niet meer over de voorziening gerapporteerd wordt. 77% van de voorziening hebben geen einddatum en daar wordt in de laatste maand van 2016 nog over
gerapporteerd. Over de over 23% van de voorzieningen zonder einddatum stopt de
verslaggeving al voor december 2016.
Bij ontbreken van een einddatum gaan we ervanuit dat de voorziening nog doorloopt tot 31 december 2016.
Doelgroep op peilmoment 1 januari 2016
Voor de doelgroepbepaling op 1 januari 2016 is rekening gehouden met doorstroom van de ene doelgroep naar de andere. Wajongers die voor het peilmoment
doorstromen naar de Participatiewet vallen op 1 januari 2016 in de doelgroep

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 187

Participatiewet. Indien iemand voor 1 januari 2015 een bijstandsuitkering ontving
in het kader van de WWB en daarna doorstroomde naar de Wajong, dan is deze
persoon onderdeel van de doelgroep loondispensatie. Mensen met een bijstandsuitkering in het kader van de WWB die daarna zijn doorgestroomd naar de participatiewet zijn onderdeel van de doelgroep Participatiewet. Wanneer instrument en
doelgroep niet overeenkomen dan zijn deze personen buiten beschouwing gelaten
(< 10 personen).
In de cohortenstudie wordt enkel naar nieuwe instroom gekeken. Hier zijn mensen
die doorstromen van Wajong naar Participatiewet dus buiten beschouwing gelaten.
Ook hier zijn mensen waarbij het instrument niet overeenkomt met het cohort buiten beschouwing gelaten.
Betekenisvolle baan
We definiëren een betekenisvolle baan een betekenisvolle baan als een baan van
minimaal 8 uur in de week. In de SPOLIS-bestanden worden gegevens over alle banen van alle Nederlanders bij gehouden. Ook wanneer er slechts een paar uur in de
maand in deze baan gewerkt wordt. Omdat we voor de doelgroepen Participatiewet en loondispensatie voornamelijk geïnteresseerd zijn in banen die bijdragen aan
het (gedeeltelijke) levensonderhoud voor de doelgroep definiëren we de betekenisvolle baan.
Om tot een definitie te komen hebben we in overleg met de klankbordgroep en
begeleidingscommissie diverse mogelijke afkappunten onderzocht (zie ook tussenrapportage kwantitatief uit februari 2018). Er is gekozen voor een afkappunt op
basis van uren, en niet op basis van loon, omdat in de SPOLIS-bestanden enkel het
loon van de werkgever wordt geregistreerd. Voor mensen met een baan met loondispensatie lijkt het loon dan laag omdat de hoogte van de loondispensatie niet
wordt geregistreerd. Hierdoor zouden ten onrechte banen buiten beschouwing
worden gelaten.
Hoofdbaan
Wanneer iemand meer dan 1 betekenisvolle baan tegelijkertijd heeft, hebben we
aan de hand van het aantal contracturen de hoofdbaan bepaald. De hoofdbaan is
de baan met de meeste contracturen per maand. In het sporadische geval dat iemand meerdere banen met exact hetzelfde aantal uren per maand tegelijkertijd
heeft168, dan is de baan die op dat moment het langst loopt als hoofdbaan aangemerkt. In minder dan 0,001 procent van de mensen bood dit geen uitkomst. In dat
geval hebben we gekeken naar kenmerken van het contract. Daarbij is de volgende
volgorde
aangehouden:
type
arbeidsovereenkomst>tijdelijke/vast
168

In het cohort 2015 was dit voor minder dan een procent van de mensen het geval.

188

|

&

contract>voltijd/deeltijd contract>vast/flex contract. In het zeer sporadische geval
dat al deze kenmerken voor meerdere banen gelijk waren, hebben we willekeurig
de hoofdbaan getrokken. Dit heeft enkel een mogelijk effect op de sector en grootteklasse van het bedrijf waar iemand werkt.
Op 1 januari 2016 heeft ongeveer twee procent van de mensen die in de doelgroep
loondispensatie of doelgroep Participatiewet vallen en aan het werk zijn meer dan
één baan. Voor deze mensen hebben we dus een hoofdbaan bepaald. In de cohorten is het percentage mensen met meerdere banen vrijwel gelijk als in het totaal
van beide doelgroepen op 1 januari 2016.
Loonwaarde bij aanvang baan
De loonwaarde is geregistreerd in het bestand SRGVOORZIENINGTAB, banen komen uit de SPOLIS-bestanden. Het is mogelijk om deze bestanden op persoonsniveau te koppelen. Het is niet mogelijk om de beschikbare gegevens op baanniveau
te koppelen. Daardoor kan het voorkomen dat iemand twee banen heeft en met
twee verschillende loonwaarden in het voorzieningenbestand voorkomt. In dit geval is de hoofdbaan conform de hierboven beschreven methodiek geselecteerd
voor de periode waarin meerdere banen en loonwaarden overlappen. We hebben
de hoogste loonwaarde meegenomen voor deze periode.
Omdat banen en loonwaarden in twee verschillende bestanden worden geregistreerd kan het voorkomen dat de begindatum van de baan en de begindatum van
de loonwaarde niet precies overeenkomen. In overleg met de klankbordgroep is
besloten om loonwaarde bij aanvang van de baan te definiëren als de loonwaarde
die binnen vier maanden na de start van de baan is geregistreerd.
De loonwaarde voor mensen met forfaitaire loonkostensubsidie hebben we buiten
beschouwing gelaten omdat deze altijd 50% is en zonder meting wordt geregistreerd. De loonwaarde zegt in dit geval dus niks over het arbeidsvermogen van de
persoon waarvoor de forfaitaire loonkostensubsidie is ingezet. Pas wanneer deze
mensen na de forfaitaire loonkostensubsidie reguliere loonkostensubsidie ontvangen, dan is de loonwaardeontwikkeling voor deze mensen in beeld gebracht.
Mensen met een loonwaarde van meer dan 100% hebben we eveneens buiten beschouwing gelaten.

Verschillende typen loonkostensubsidie
Wanneer we het in de kwantitatieve analyse over loonkostensubsidie hebben gaat
het over reguliere loonkostensubsidie en forfaitaire loonkostensubsidie (met uitzondering van de loonwaardeontwikkeling, zie de paragraaf hierboven). Tijdelijke

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 189

loonkostensubsidie, een voorloper van de huidige loonkostensubsidievariant onder
de Participatiewet, is buiten beschouwing gelaten.
Instroomdatum Participatiewet
De instroomdatum in de Participatiewet hebben we bepaald op basis van de begindatum van een bijstandsuitkering, voorziening in het kader van de Participatiewet
en/of het advies beschut werk. Indien een persoon in aanmerking komt voor meerdere van deze voorziening, dan is de eerst voorkomende voorziening leidend in de
bepaling van het instroommoment.
Einddatum instrument
Uit de analyse van de inzet van loonkostensubsidie binnen de doelgroep op 1 januari 2016 blijkt dat 90% van de mensen met loonkostensubsidie een baan heeft. Van
de mensen met loondispensatie heeft 63% op 1 januari 2016 een baan. In deze
analyse hebben wij aangenomen dat het instrument doorloopt als er geen einddatum is opgegeven. Gezien de aard van de instrumenten zou men verwachten dat
iedereen met loonkostensubsidie/ loondispensatie een baan heeft. De discrepantie
lijkt het gevolg te zijn van de registratie van de einddatum van instrumenten in de
SRG- en UWV-bestanden en hiervoor genoemde aanname.
CBS schrijft hierover: “Het kan zijn dat het verschil in aantallen het resultaat is van
de aanname dat, wanneer er geen einddatum staat geregistreerd de re-integratievoorzienig doorloopt, ook als er geen nieuwe verslagmaanden meer worden geregistreerd. Wij maken deze aanname niet. Gemeenten vergeten soms voorzieningen
in hun systemen af te sluiten of sluiten de voorzieningen pas op een later moment
af omdat bijvoorbeeld het training al plaatsgevonden heeft maar de betaling ook
nog plaats moet vinden. Bij sommige gemeenten is de registratie aan het betalingssysteem gekoppeld. Hierdoor hebben deze voorzieningen dan geen einddatum. In
onze tabellen tellen wij alleen de voorzieningen, die gemeenten in de maand doorgeven.”
Bij het UWV speelt iets soortgelijks: “De einddatum wordt niet altijd geregistreerd.
Bijvoorbeeld bij iemand met loondispensatie toegekend in 2014, maar waarbij geen
einddatum van de loondispensatie is ingevuld, dan kan dit op peildatum 1-1-2016
inhouden dat iemand dan nog aan het werk is met loondispensatie, maar ook bijvoorbeeld dat iemand begonnen is met een baan in 2014 voor een jaar met een
jaarcontract en dat het niet verlengd wordt en dan op 1-1-2016 niet aan het werk
is en ook geen loondispensatie heeft. ”
Daarom hebben wij, na overleg met de klankbordgroep, besloten om de restrictie
op te leggen dat een persoon met loondispensatie of loonkostensubsidie zonder
einddatum een baan moet hebben op peilmoment om te concluderen dat de

190

|

&

betreffende persoon nog steeds het instrument ontvangt op peildatum. Deze restrictie geldt ook voor de overige re-integratievoorzieningen die een persoon kan
ontvangen, zowel in het kader van de Participatiewet als in combinatie met de Wajong. Het gaat hier om de instrumenten WIW/ID baan, participatieplaats, beschut
werk, begeleiding of jobcoach, vervoersvoorziening woon-werk en overige re-integratievoorzieningen. In de cohortenstudie zal de inzet van een instrument op dezelfde manier gecorrigeerd worden.
Doelgroepenregister (Banenafspraak Sociaal akkoord 2013)
In het Sociaal Akkoord van april 2013 hebben kabinet en sociale partners afgesproken dat er eind 2025 voor mensen met een arbeidsbeperking 100.000 extra banen
in de markt worden gecreëerd en eind 2023 25.000 extra banen bij de overheid.
Het gaat om banen bij reguliere werkgevers. Voor de omvang van een baan voor de
doelgroep wordt 25,5 uur per week gehanteerd. Werkgevers worden bij een eventuele quotumheffing beoordeeld over het volledige kalenderjaar.
Bij CBS is het doelgroepregister 2016 beschikbaar. Het lijkt er sterk op dat het doelgroepregister in dit jaar nog niet volledig gevuld was. Een latere versie van het doelgroepregister is op het moment van schrijven nog niet beschikbaar. In overleg met
de klankbordgroep is daarom besloten om de gegevens over het doelgroepregister
niet mee te nemen in het onderzoek.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 191

Bijlage I. Onderzoeksverantwoording interviews met werknemers, werkgevers en uitvoeringsorganisaties
UWV is lange tijd exclusief verantwoordelijk geweest voor de bemiddeling van arbeidsgehandicapten naar werk. UWV had daartoe diverse instrumenten tot zijn beschikking, waaronder loondispensatie. Met de invoering van de Participatiewet per
1 januari 2015 kregen gemeenten loonkostensubsidie tot hun beschikking als één
van de instrumenten om mensen met een arbeidsbeperking naar werk te bemiddelen. Sinds dat moment bestaan de instrumenten loondispensatie en loonkostensubsidie naast elkaar. De kamerleden Van Weyenberg (D66) en Heerma (CDA) verzochten de Tweede Kamer in een motie om onderzoek te doen naar de effectiviteit
van loondispensatie en loonkostensubsidie. Zij zagen het naast elkaar hanteren van
de instrumenten loondispensatie en loonkostensubsidie als gelegenheid tot een
“natuurlijk experiment”, omdat beide instrumenten mensen met een arbeidsbeperking aan de slag kunnen helpen. In dit onderzoek doen wij verslag van dit natuurlijke experiment dat met de invoering van de Participatiewet is ontstaan. Ondanks de situatie waarin inderdaad loonkostensubsidie en loondispensatie naast
elkaar bestaan kent de onderzoeksopzet zijn beperkingen waar we op deze plek
nader op in willen gaan.
Opzet van het onderzoek
Het kwalitatieve onderzoek is erop gericht om de instrumenten loondispensatie en
loonkostensubsidie te beschrijven, te doorgronden en aanwijzingen te vinden voor
de effectiviteit van de instrumenten. We richten ons daarbij op de instrumenten
zoals die nu bestaan en zoals die in het recente verleden hebben bestaan. Waar het
gaat om loondispensatie hebben we het over het instrument dat ingezet werd en
wordt voor de oWajong en de Wajong2010. Tevens betrekken we de ervaringen die
zijn opgedaan met de pilot loondispensatie (2010-2013). Wat betreft loonkostensubsidie beperkt het onderzoek zich tot de ervaringen van gemeenten sinds de invoering van de Participatiewet per 1 januari 2015. Het gaat dus om één vorm van
loondispensatie waarmee (enige) ervaring is opgedaan door twee uitvoeringsorganisaties en één vorm van loonkostensubsidie.
Het kwalitatieve onderzoek bestond uit een uitgebreide desk research, waarmee
de beschikbare literatuur over loondispensatie en loonkostensubsidie is geraadpleegd. Aansluitend hebben interviews plaatsgevonden met betrokkenen.

192

|

&

Om een goede vergelijking te kunnen maken tussen loondispensatie en loonkostensubsidie, zijn in de voorbereidingsfase 10 werkgevers geïnterviewd die ervaring
hebben met beide instrumenten. Daardoor konden zij de voor- en nadelen tegen
elkaar afwegen. Vervolgens heeft onderzoek in acht arbeidsmarktregio’s plaatsgevonden. In de volgende regio’s is een case study uitgevoerd:
▪ Drechtsteden
▪ Groot Amsterdam
▪ Midden-Limburg
▪ Noord-Holland Noord
▪ Noordoost-Brabant
▪ Stedendriehoek
▪ Twente
▪ Utrecht
Een case study bestond in principe uit de volgende interviews:
▪ UWV: beleid en uitvoering
▪ Centrumgemeente: beleid en uitvoering
▪ Gemeente: beleid en uitvoering
▪ 6 werkgevers
▪ Indien mogelijk 6 werknemers
Elke uitvoeringsorganisatie heeft twee werkgevers aangedragen voor deelname
aan het onderzoek. In totaal zijn zodoende zes werkgevers per arbeidsmarktregio
geïnterviewd en van zoveel mogelijk werkgevers is ook een werknemer met een
arbeidsbeperking geïnterviewd. Op deze manier zijn alle perspectieven vertegenwoordigd als het gaat om de ervaringen met loondispensatie en loonkostensubsidie.
Het aantal interviews met werknemers (6 per arbeidsmarktregio) is lager uitgevallen dan bedoeld was. Een aantal werkgevers stelde zich beschermend op richting
de werknemers met een arbeidsbeperking en ging niet akkoord met het interview.
Werkgevers wilden bijvoorbeeld niet dat hun werknemers door toedoen van het
gesprek geconfronteerd werden met hun verminderde loonwaarde. Ook waren er
werknemers die om uiteenlopende redenen niet geïnterviewd wilden worden.
In totaal hebben 101 interviews plaatsgevonden. Er zijn 8 regionale UWV-kantoren
geïnterviewd, 16 gemeenten, 46 werkgevers en 31 werknemers.
De case studies zijn uitgevoerd in drie tranches. Voor gemeenten was de bemiddeling van mensen met een arbeidsbeperking naar werk namelijk nieuw, evenals het
instrument loonkostensubsidie. Door de case studies gespreid over een langere periode uit te voeren, was er gelegenheid voor betrokkenen om te wennen aan het

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 193

instrument en een ontwikkeling door te maken. Om die reden is de eerst tranche
uitgevoerd in het voorjaar van 2017, de tweede tranche in het najaar van 2017 en
de derde tranche in het voorjaar van 2018. We herkennen in de case studies inderdaad de ontwikkeling die gemeenten (en ook werkgevers) door hebben gemaakt.
De eerste tranche zien we als gewenningsfase: gemeenten kregen hun nieuwe taken steeds beter onder de knie, maar waren nog zoekende. De tweede tranche representeert de gewenningsfase. De meeste werkprocessen waren helder en de samenwerking met werkgevers verliep beter. Op de derde tranche hadden politieke
gebeurtenissen (onverwacht) invloed.
Politieke context
Met de publicatie van het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ van de partijen VVD, CDA, D66 en ChristenUnie op 10 oktober 2017 is het onderzoek in nieuw
vaarwater terecht gekomen. In het regeerakkoord is opgenomen dat het instrument loonkostensubsidie vervangen zal worden door loondispensatie.169 Diverse
stakeholders hebben zich, in de periode die volgde op publicatie van het regeerakkoord, tegenstander betuigt van de vervanging van loonkostensubsidie voor loondispensatie. Met name gemeenten zijn tegen de voorgenomen maatregel in het
verweer gekomen.
Het onderzoek naar de effectiviteit van loondispensatie en loonkostensubsidie was
nog volop gaande in het najaar van 2017 en voorjaar 2018. Tijdens de uitvoering
van de case studies was merkbaar dat gemeenten over het algemeen sterke tegenstanders waren van loondispensatie. We merkten dat gemeenten hun mening over
de mogelijke toekomstige invoering van loondispensatie lieten doorschemeren in
hun oordeel over de instrumenten. Door de onderzoekers is naar beste kunnen getracht om met gemeenten en UWV in gesprek te gaan over hun werkelijke ervaringen met loonkostensubsidie en loondispensatie, en niet over hun zorgen en vrees
voor de toekomst.
De korte passage die is opgenomen in het regeerakkoord over loondispensatie is
nader uitgewerkt in eerst de Kamerbrief ‘Contouren loondispensatie Participatiewet’170 en vervolgens in de Hoofdlijnennotitie loondispensatie Participatiewet171.
Daaruit valt op te maken dat de loondispensatie zoals de regering die voornemens
is in te voeren, afwijkt van loondispensatie zoals die geldt voor de Wajongers. Met
het huidige onderzoek is deze nieuwe, nog niet ingevoerde, vorm van loondispensatie niet meegenomen. Met het onderzoek is uitsluitend zicht verkregen op de ervaringen met de bestaande vormen van loondispensatie in de oWajong,

169 Regeerakkoord vertrouwen in de toekomst, 26.
170 TK vergaderjaar 2017-2018, 34 352 nr. 77, ‘Contouren loondispensatie Participatiewet’, 14 december 2017.
171 TK vergaderjaar 2017-2018, 34 352 nr. 98 ‘Hoofdlijnennotitie loondispensatie Participatiewet’, 27 maart 2018.

194

|

&

Wajong2010 en de pilots loondispensatie, en met loonkostensubsidie in de Participatiewet tussen 2015 en 2018.
Op 7 september 2018 heeft staatssecretaris Van Ark in haar brief aan de Tweede
Kamer geschreven dat het instrument loondispensatie niet zal worden ingevoerd.
Zij schrijft dat er een breed offensief zal worden uitgewerkt om tot meer banen te
komen voor de doelgroep.172
Vergelijkbaarheid van de instrumenten
De instrumenten loondispensatie en loonkostensubsidie worden door verschillende uitvoeringsorganisaties ingezet. UWV zet loondispensatie in voor de Wajongers. Gemeenten hebben de beschikking over loonkostensubsidie. Dit betekent
dat, bij het bestuderen van de instrumenten loondispensatie en loonkostensubsidie, de instrumenten soms moeilijk los te zien zijn van de uitvoeringsorganisatie.
Met andere woorden, de uitvoeringsorganisaties kunnen zelf invloed hebben op de
inzet en de prikkels van de instrumenten, evenals de manier waarop de uitvoeringsorganisaties worden aangestuurd. We zien dit op een aantal plekken in het onderzoek terug. Bijvoorbeeld dat gemeenten loonkostensubsidie inzetten uit hetzelfde
budget als de bijstand, en zelf verantwoordelijk zijn voor tekorten of overschotten
op dit budget. Dit geldt niet voor UWV, die de kosten voor de re-integratie en loondispensatie voor Wajongers vergoed krijgt door het Rijk. Daardoor werkt de prikkel
voor de beide uitvoeringsorganisaties mogelijk anders. Waar dit relevant is geven
we in het rapport aan of bepaalde prikkels of effecten (mogelijk) samenhangen met
de uitvoeringsorganisatie.
UWV en gemeenten zetten veelal een combinatie van instrumenten in bij de bemiddeling en plaatsing van werknemers met een arbeidsbeperking. Die combinatie
van instrumenten maakt het voor een werkgever aantrekkelijker om een werknemer in dienst te nemen. In het rapport beschrijven we welke andere instrumenten
worden ingezet. Te denken valt aan onder andere jobcoaching en de no-riskpolis.
Echter, dit betekent voor het onderzoek dat het soms moeilijk is om loondispensatie en loonkostensubsidie te onderscheiden van andere instrumenten die daarmee
gecombineerd worden. Er kan op basis van dit onderzoek bijvoorbeeld niet met
zekerheid gesteld worden dat alleen vanwege loondispensatie of loonkostensubsidie de werkgever een werknemer met arbeidsbeperking in dienst heeft genomen.
Het onderzoek heeft zich zo veel mogelijk gefocust op de instrumenten loondispensatie en loonkostensubsidie. Daardoor is er minder zicht verkregen op deze flankerende instrumenten en hun rol in het re-integratieproces van werknemers met een
arbeidsbeperking.
172

Kamerbrief ‘Breed offensief om meer mensen met een arbeidsbeperking aan werk te
helpen’ (7 september 2018)

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 195

196

|

&

Bijlage J. Propensity score weging
Baankans
Voor het onderzoeken van de kans op instroom hebben we twee nieuwe cohorten
geconstrueerd. Het Cohort Participatiewet bestaat uit 2.715 mensen dien in 2015
zijn ingestroomd en 1.5121 mensen die in de eerste helft van 2016 zijn ingestroomd.
Tabel J-1:

Omvang cohorten voor analyse baankans

Instroom

Aantal

Percentage

Wajong 2014

2.425

36,41

Participatiewet 2015

2.715

40,76

Participatiewet eerste helft 2016

1.521

22,83

Totaal

6.661

100,00

De cohorten komen redelijk overeen maar op een aantal kenmerken zijn de cohorten nog afwijkend. Dit hebben we geïdentificeerd door t-test te doen voor alle
persoonskenmerken. De kenmerken waarop de cohorten significant verschillen
(met ten minste een betrouwbaarheid van 90%) zijn opgenomen in een logit model waarmee de kans is voorspeld dat iemand gegeven de persoonskenmerken tot
het Cohort Wajong zou horen. Zie onderstaande tabel voor de schattingsresultaten.
Tabel J-2:

Schattingsresultaten logit model: kans dat de persoon tot het Cohort
Wajong behoort (n=6.661)
Coëfficiënt

Leeftijd bij instroom (afwijking van 18)

-0,557***

Hoogst gevolgde opleiding
Laag
Middelbaar
Hoog

-1,243***
-1,098***
Referentie

Hoogst behaalde opleiding
Laag
Middelbaar
Hoog

1,180***
0,914***
Referentie

TOG

0,271***

Vso gevolgd

0,081

Arbeidsmarktregio
Groningen

0,210*

Stedendriehoek en Noordwest Veluwe

-0,223*

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 197

Midden-Gelderland

0,366**

Flevoland

-0,305*

Amersfoort

-0,763***

Noord-Holland Noord

0,619***

Groot Amsterdam

-0,439***

Drechtsteden

0,300

Zeeland

-0,534**

West-Brabant

0,272*

Midden-Brabant

-0,438**

Zuid-Kennemerland en IJmond

0,797***

Constante

-0,294

***

significant met 99% betrouwbaarheid

**

significant met 95% betrouwbaarheid

*

significant met 90% betrouwbaarheid

Vervolgens zijn met de geschatte coëfficiënten in combinatie met de persoonskenmerken gebruikt om voor iedere persoon de kans (oftewel de propensity) te bepalen dat diegene tot het Cohort Wajong behoort. Dit zijn de propensity scores. Hieronder is voor beiden cohorten de prevalentie van de propensity scores geplot. Het
gebied dat zowel onder de roze als onder de blauwe grafiek ligt noemen we de
common support. Hoe groter de common support, hoe vergelijkbaarder de beiden
groepen zijn. De common support is voldoende groot. Dat betekent dat in het Cohort Participatiewet voldoende mensen zitten die dezelfde kenmerken hebben als
de mensen in het Cohort Wajong. Dit betekent dat we door de cohorten te wegen
we vergelijkbare groepen kunnen maken.

198

|

&

Het wegen doen we door de mensen in Cohort Wajong een gewicht toe te kennen
dat gelijk is aan 1 gedeeld door de propensity score. Dit betekent dat als iemand
in Cohort Wajong op basis van de persoonskenmerken een grote kans heeft om
onderdeel te zijn van het Wajong Cohort (oftewel een hoge propensity score) dat
diegene een lager gewicht krijgt dan iemand met een lage propensity score. De
mensen in het Cohort Participatiewet krijgen een gewicht dat gelijk is aan 1 / (1propensity score). Dit betekent dat binnen Cohort Participatiewet met kenmerken
die meer overeen komen met het Cohort Wajong dat diegene dan juist een hoger
gewicht krijgt. Door te wegen worden de groepen vergelijkbaarder.
Tot slot is getoetst of de cohorten na weging ‘in balans’ waren. Dit betekent dat
wordt gekeken of er nog kenmerken zijn waarop de Cohorten significant afwijken
van elkaar. Wanneer dit het geval bleek te zijn, zijn de kenmerken waarop de cohorten verschilden toegevoegd aan het logit model totdat de cohorten na weging
‘in balans’ waren op alle persoonskenmerken.
Baanbehoud
Het wegen van de cohorten voor de analyse van het baanbehoud gebeurt op dezelfde manier als voor de analyse van de baankans. Er zijn wel twee verschillen.
Het eerste verschil is dat de cohorten verschillen: we kijken nu naar de mensen
die zijn ingestroomd in 2014 en 2015 tot en met de eerste helft van 2016 die uiterlijk aan het eind van 2016 aan het werk zijn gegaan. Het tweede verschil is dat
de baankenmerken ook worden meegenomen in het bepalen van de propensity
scores. Dit doen we omdat deze baankenmerken bekend zijn op de dag vanaf
wanneer we deze mensen volgen.
Tabel J-3:

Omvang cohorten voor analyse baanbehoud

Instroom

Aantal

Percentage

Wajong 2014

857

32,80

Participatiewet 2015

1.198

45,85

Participatiewet eerste helft 2016

558

21,35

Totaal

2.613

100,00

Zie hieronder de tabel met de schattingsresultaten en de grafiek die de overlap in
propensity scores in beeld brengt. Ook hier geldt dat de common support voldoende groot is en dat de cohorten na wegen op geen van de onderzochte kenmerken nog significant van elkaar verschillen.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 199

Tabel J-4:

Schattingsresultaten logit model: kans dat de persoon tot het Cohort
Wajong behoort (n=2.613)
Coëfficiënt

Leeftijd bij instroom (afwijking van 18)

-0,207***

Hoogst gevolgde opleiding
Laag

-1,213***

Middelbaar

-1,136***

Hoog

Referentie

Hoogst behaalde opleiding
Laag

1,491***

Middelbaar
Hoog

1,032*
Referentie

TOG

0,488***

Vso gevolgd

0,154

Arbeidsmarktregio
Midden-Gelderland

0,670***

Flevoland

-0,759**

Amersfoort

-0,737

Noord-Holland Noord

0,947***

Groot Amsterdam

-0,321

Midden-Holland

-1,845*

Drechtsteden

0,728**

Midden-Brabant

-1,101**

Zuid-Kennemerland en IJmond

1,030***

Baankenmerken
Sector
Dienstverlening, landbouw, bouw, winkel, zorg

Referentie

Industrie

0,100

Winkel

0,314***

Overheid

0,875**

Type arbeidsovereenkomst
Regulier
Wsw of stagiair

1,267***

Uitzendkracht

-0,488***

Omvang bedrijf
Micro (< 10 werkzame personen)

0,378***

Klein (10-50 werkzame personen)

0,233*

Midden (50-250 werkzame personen)

-0,016

Groot (250 of meer werkzame personen)

Referentie

Omvang baan (uren per week)
Minder dan 24 uur
24 tot 32 uur

200

|

&

Referentie
0,137

32 tot 36 uur

-0,062

Constante

-1,264***

***

significant met 99% betrouwbaarheid

**

significant met 95% betrouwbaarheid

*

significant met 90% betrouwbaarheid

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 201

Bijlage K. Duuranalyse
Duur tot de start van een baan en inzet van een instrument
Competing risk model
Omdat er in feite twee uitkomstmaten mogelijk zijn die beiden veel voorkomen
binnen het cohort: (1) een baan vinden zonder instrument en (2) een baan vinden
met instrument; schatten we een ‘competing risk’ (CR) model. We hebben eerst
een CR-model geschat met alleen een Wajong-dummy. Deze Wajong-dummy
meet het bruto verschil tussen de beide cohorten en heeft de waarde 1 voor Cohort Wajong en de waarde 0 voor Cohort Participatiewet.
Tabel K-1 toont de hazard ratio’s van de variabele die aangeeft dat een persoon tot
het Cohort Wajong behoort voor de duur tot het vinden van een baan zonder instrument.
Tabel K-1:

Hazard ratio’s competing risk model kans op een baan zonder
instrument: Cohort Wajong ten opzichte van Cohort Participatiewet
Model 1:

Model 2:

Model 3:

Model 4:

Geen andere

Persoonsken-

Conjunctuur

Baankenmerken

verklarende

merken

variabelen
Zonder weging

0,267***

0,294***

0,331***

0,342***

Met weging

0,283***

0,268***

0,296***

0,306***

***

significant met 99% betrouwbaarheid

**

significant met 95% betrouwbaarheid

*

significant met 90% betrouwbaarheid

Tabel K-2 toont de hazard ratio’s van de variabele die aangeeft dat een persoon tot
het Cohort Wajong behoort voor de duur tot het vinden van een baan met instrument.

202

|

&

Tabel K-2:

Hazard ratio’s competing risk model kans op een baan met
instrument: Cohort Wajong ten opzichte van Cohort Participatiewet
Model 1:

Model 2:

Model 3:

Model 4:

Geen andere

Persoonsken-

Conjunctuur

Baankenmerken

verklarende

merken

variabelen
Zonder weging

1,366***

1,077

2,177**

2,197**

Met weging

1,195*

1,217*

2,431***

2,406**

***

significant met 99% betrouwbaarheid

**

significant met 95% betrouwbaarheid

*

significant met 90% betrouwbaarheid

Model 1 geeft het bruto effect, waarbij nergens voor is gecorrigeerd. In Model 2
wordt gecorrigeerd voor persoonskenmerken. In Model 3 wordt daarnaast gecorrigeerd voor de conjunctuur. In Model 4 wordt tot slot ook nog voor de baankenmerken gecorrigeerd. Op de eerste regel worden de resultaten van het model zonder
weging gegeven en op de tweede regel staan de resultaten voor een model waarbij
gewogen is met propensity scores, zodat de groepen vergelijkbaar zijn.

Tabel K-3:

Determinanten van de duur tot het vinden van een baan vanaf instroom (hazard ratio’s) (n=6.661)173
Zonder weging

Met weging

Zonder LKS Met LKS of Zonder LKS Met LKS of
of LDP

LDP

of LDP

LDP

Wajong

0,342***

2,197**

0,306***

2,406**

Leeftijd bij instroom (afwijking van 18)

1,116***

0,716***

1,085***

0,808***

Vrouw

0,690***

0,574***

0,746***

0,590***

TOG

0,723***

1,673***

0,728***

1,740***

vso gevolgd

0,715**

0,446***

0,734**

0,467***

Hoogst behaalde opleiding
Laag

Referentie Referentie Referentie Referentie

Middelbaar

1,629***

2,085***

1,620***

2,335***

Hoog

2,709*

1,294

3,312*

3,709*

Arbeidsmarktregio
Groningen

Referentie Referentie Referentie Referentie

Friesland

0,820

173

1,055

0,804

1,220

Volgens artikel 10d van de Participatiewet is het niet mogelijk om loonkostensubsidie
te verstrekken aan stagiaires en Wsw-ers. In de data zien we deze situatie toch voorkomen. Dit kan administratieve ruis zijn, bijvoorbeeld omdat het gaat om betaalde werkervaringsplekken in de vorm van een stage.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 203

Drenthe

0,787

2,651***

0,709

3,369***

Twente

0,994

1,228

0,937

1,595

Stedendriehoek en Noordwest Veluwe

1,256

1,300

1,244

1,464

Midden-Gelderland

0,828

1,249

0,764

1,423

Rijk van Nijmegen

0,830

1,138

0,898

1,013

Achterhoek

1,287

1,082

1,385

1,222

Rivierenland

1,899*

2,144*

2,145*

2,377*

Flevoland

1,008

1,365

0,857

1,131

Gooi en Vechtstreek

1,993*

0,827

2,173*

0,983

Midden-Utrecht

1,361

1,250

1,506*

1,739*

Amersfoort

1,622

1,712

1,671

2,106*

Noord-Holland Noord

1,698**

0,900

1,710**

0,861

Zaanstreek/Waterland

2,167***

1,026

2,212***

1,174

Groot Amsterdam

0,937

0,741

1,005

0,754

Holland Rijnland

1,239

1,798

1,209

1,852

Midden-Holland

0,314

1,797

0,342

1,665

Haaglanden

1,552**

1,639*

1,572*

1,938**

Rijnmond

1,182

1,059

1,290

1,337

Drechtsteden

0,827

1,517

0,862

1,566

Zeeland

1,320

1,345

1,279

1,210

West-Brabant

1,639*

1,713*

1,603*

1,838*

Midden-Brabant

0,873

0,857

0,886

0,746

Noordoost-Brabant

1,541*

2,071**

1,769**

1,917*

Zuidoost-Brabant

1,352

1,794*

1494,000

2,226**

Noord-Limburg

1,784**

2,577**

1,690*

2,445**

Zuid-Limburg

1,489*

0,712

1,626**

0,709

Food Valley

0,978

1,995

0,922

2,646**

Helmond-De Peel

1,676*

1,778

1,714*

1,885

Midden-Limburg

1,301

1,550

1,340

1,676

Zuid-Holland Centraal

1,346

1,250

1,338

1,129

Gorinchem

1,847

2,694*

2,217*

2,728*

Regio Zwolle

1,181

1,889*

1,239

2,138**

Zuid-Kennemerland en IJmond

1,017

1,695

1,050

1,996*

0,986

0,937**

0,988

0,939**

Ontwikkeling werkloze
beroepsbevolking
Baankenmerken
Sector
Dienstverlening

Referentie Referentie Referentie Referentie

Landbouw

0,679

1,285

0,739

1,175

Industrie

0,764*

1,297

0,777*

1,380*

Bouw

0,662

1,602

1,000

1,779*

Winkel

0,711***

1,623***

0,734**

1,715***

204

|

&

Overheid

0,566

1,940

0,781

1,674

Zorg

0,874

1,824**

0,809

2,088***

Type arbeidsovereenkomst
Regulier

Referentie Referentie Referentie Referentie

Wsw of stagiair

2,096***

0,212***

2,515***

0,238***

Uitzendkracht

1,303**

0,469***

1,222*

0,504***

Micro (< 10 werkzame personen)

0,956

1,230

0,939

1,263

Klein (10-50 werkzame personen)

0,916

1,314*

0,916

1,281

Midden (50-250 werkzame personen)

0,997

1,099

0,952

1,122

Omvang bedrijf

Groot (250 of meer werkzame personen) Referentie Referentie Referentie Referentie
Omvang baan (uren per week)
Minder dan 16 uur

Referentie Referentie Referentie Referentie

16 tot 24 uur

0,791**

1,396**

0,766**

1,481**

24 tot 32 uur

0,612***

1,642***

0,595***

1,539**

32 tot 36 uur

0,384***

2,050***

0,368***

2,196***

36 uur of meer

0,424***

1,268

0,389***

1,140

***

significant met 99% betrouwbaarheid

**

significant met 95% betrouwbaarheid

*

significant met 90% betrouwbaarheid

Duur baanbehoud
Cox proportional hazards model
De mensen die pas aan het einde van 2016 aan het werk gaan kunnen we maar een
jaar volgen omdat de waarnemingsperiode tot eind 2017 loopt. Om te zorgen voor
een eerlijke vergelijking tussen de cohorten volgen we iedereen 360 dagen na de
start van een baan. Als een baan direct wordt opgevolgd door een andere baan,
dan zien we dit als baanbehoud.
Om de duur van het baanbehoud te onderzoeken hebben we een Cox Proportional
Hazards model geschat. We hebben een model geschat waarmee we het effect van
loonkostensubsidie en loondispensatie op baanbehoud hebben onderzocht (Tabel
K-4, tweede kolom). Hierin zien we dat beide instrumenten de kans op beëindiging
van werk verlagen. Daarnaast hebben we een soort difference-in-difference duurmodel geschat (Tabel K-4, derde kolom).

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 205

Tabel K-4:

Determinanten van de duur tot beëindiging van de baan vanaf de
start van de baan (hazard ratio’s) (n=2.613)
Effect LKS en LDP

Diff-in-diff

Wajong

0,789***

0,789***

Met LKS

0,308***

Met LDP

0,507***

Met instrument
***

significant met 99% betrouwbaarheid

**

significant met 95% betrouwbaarheid

*

significant met 90% betrouwbaarheid

1,649***
0,308***

Bij standaard een difference-in-difference model worden twee groepen vergeleken, een groep met instrument en een groep zonder instrument, voor en na inzet
van het instrument. In een dergelijk model wordt een variabele opgenomen die
aangeeft tot welke groep de persoon behoort, een variabele die aangeeft of het
voor of na de inzet van een instrument is en een interactieterm van deze twee variabelen. De geschatte coëfficiënt van de interactieterm meet de ‘difference-in-difference’, oftewel het verschil in de uitkomstvariabele tussen de groepen voor en
na inzet van het instrument.
In dit geval vergelijken we twee groepen: het Wajong cohort 2014 en de QuasiWajongers binnen de Participatiewet. Dit wordt gemeten met de variabele ‘Wajong’. Daarnaast vergelijken we niet voor en na, maar met en zonder instrument
(loonkostensubsidie of loondispensatie). Dit wordt gemeten met de variabele ‘Met
instrument’. De variabele ‘Met loondispensatie’ is de interactieterm van de variabelen ‘Wajong ’ en ‘Met instrument’ en deze meet of het verschil in effectiviteit
tussen loonkostensubsidie en loondispensatie significant is.

206

|

&

Tabel K-5:

Hazard ratio’s duur tot beeindiging baan verschil tussen Cohort
Wajong met en zonder loondispensatie en Cohort Participatiewet met
en zonder loonkostensubsidie
Model 1:

Model 2:

Model 3:

Model 4:

Bruto

Persoonskenmerken Conjunctuur

Baankenmerken

Met LKS

0,308***

0,328***

0,320***

0,475***

Met LDP

0,507***

0,522***

0,522***

0,637***

Diff-in-diff

1,649***

1,591***

1,632***

1,341**

Met LKS

0,290***

0,297***

0,291***

0,453***

Met LDP

0,467***

0,469***

0,469***

0,638***

Diff-in-dfiff

1,608***

1,580***

1,611***

1,407***

Zonder weging

Met weging

***

significant met 99% betrouwbaarheid

**

significant met 95% betrouwbaarheid

*

significant met 90% betrouwbaarheid

Hierna volgen de schattingsresultaten van het meest uitgebreide model zonder en
met weging.
Tabel K-6:

Determinanten van de duur tot beëindiging van de baan vanaf de
start van de baan (hazard ratio’s) (n=2.613)174
Zonder weging
Effect LKS
en LDP

Diff-in-diff

Met weging
Effect LKS
en LDP

Wajong

0,891

0,853*

Met LKS

0,475***

0,453***

Met LDP

0,637***

Met instrument

1,341*

0,638***

0,475***

Diff-in-diff

1,407**
0,453***

Leeftijd bij instroom (afwijking van 18)

0,983

,,

0,946**

,,

Vrouw

0,850**

,,

0,847*

,,

TOG

0,761***

,,

0,772*

,,

VSO gevolgd

0,971*

,,

0,989*

,,

Hoogst behaalde opleiding
Laag

Referentie Referentie Referentie Referentie

Middelbaar

0,923

,,

0,991*

,,

Hoog

0,821

,,

0,801

,,

174

Volgens artikel 10d van de Participatiewet is het niet mogelijk om loonkostensubsidie
te verstrekken aan stagiaires en Wsw-ers. In de data zien we deze situatie toch voorkomen. Dit kan administratieve ruis zijn, bijvoorbeeld omdat het gaat om betaalde werkervaringsplekken in de vorm van een stage.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 207

Arbeidsmarktregio
Groningen

Referentie Referentie Referentie Referentie

Friesland

0,928

,,

0,905

,,

Drenthe

1,119

,,

0,942

,,

Twente

1,431**

,,

1,504

,,

Stedendriehoek en Noordwest Veluwe

1,117

,,

0,993

,,

Midden-Gelderland

1,017

,,

1,000

,,

Rijk van Nijmegen

1,052

,,

1,024

,,

Achterhoek

1,046

,,

1,080

,,

Rivierenland

1,131

,,

0,913

,,

Flevoland

1,118

,,

1,351

,,

Gooi en Vechtstreek

1,197

,,

1,057

,,

Midden-Utrecht

0,835

,,

0,805

,,

Amersfoort

1,067

,,

1,256

,,

Noord-Holland Noord

1,086

,,

0,984

,,

Zaanstreek/Waterland

1,294

,,

1,139

,,

Groot Amsterdam

1,308*

,,

1,068

,,

Holland Rijnland

0,742

,,

0,647

,,

Midden-Holland

0,921

,,

0,613

,,

Haaglanden

0,945

,,

0,871

,,

Rijnmond

1,172

,,

1,172

,,

Drechtsteden

1,278

,,

1,200

,,

Zeeland

0,950

,,

0,724

,,

West-Brabant

1,010

,,

0,994

,,

Midden-Brabant

1,325

,,

0,958

,,

Noordoost-Brabant

1,128

,,

0,992

,,

Zuidoost-Brabant

0,892

,,

0,764

,,

Noord-Limburg

0,991

,,

1,009

,,

Zuid-Limburg

1,122

,,

1,032

,,

Food Valley

1,215

,,

0,968

,,

Helmond-De Peel

1,095

,,

1,101

,,

Midden-Limburg

1,437*

,,

1,353

,,

Zuid-Holland Centraal

1,134

,,

1,036

,,

Gorinchem

0,494

,,

0,359

,,

Regio Zwolle

0,856

,,

0,717

,,

Zuid-Kennemerland en IJmond

1,078

,,

1,036

,,

0,985**

,,

0,989***

,,

Ontwikkeling werkloze
beroepsbevolking
Baankenmerken
Sector
Dienstverlening

Referentie Referentie Referentie Referentie

Landbouw

1,022

208

|

&

,,

0,864

,,

Industrie

0,745***

,,

0,703*

,,

Bouw

1,456**

,,

1,180

,,

Winkel

0,949*

,,

0,881*

,,

Overheid

0,533

,,

0,693

,,

Zorg

0,846

,,

0,723*

,,

Type arbeidsovereenkomst
Regulier

Referentie Referentie Referentie Referentie

Wsw of stagiair

1,478

,,

1,797

,,

Uitzendkracht

1,248*

,,

1,194*

,,

Micro (< 10 werkzame personen)

1,015*

,,

0,984*

,,

Klein (10-50 werkzame personen)

1,225*

,,

1,140*

,,

Midden (50-250 werkzame personen)

1,089*

,,

1,057*

,,

Omvang bedrijf

Groot (250 of meer werkzame personen) Referentie Referentie Referentie Referentie
Omvang baan (uren per week)
Minder dan 16 uur

Referentie Referentie Referentie Referentie

16 tot 24 uur

0,536**

,,

0,544**

,,

24 tot 32 uur

0,320**

,,

0,303**

,,

32 tot 36 uur

0,223**

,,

0,222**

,,

36 uur of meer

0,200**

,,

0,199**

,,

***

significant met 99% betrouwbaarheid

**

significant met 95% betrouwbaarheid

*

significant met 90% betrouwbaarheid

De kollommen waar ,, staat hebben dezelfde waarde als de kolom links van de kolom.

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 209

Literatuurlijst
Adelmeijer, M.H.M. et al., Onderzoek Participatiewet bij werkgevers, fase 1 (2015)
Adelmeijer, M.H.M. et al., Onderzoek Participatiewet bij werkgevers. Rapportage
fase 2 (2017)
Borghouts, I. et al., Het werkt niet vanzelf. Over loonprikkels als instrumenten in de
Participatiewet (Tilburg, 2015)
Bouma, S., Van Ommeren, M. & Westhof, F., Van klant naar werknemer met loondispensatie. Evaluatie van de vierde pilot werken naar vermogen (Zoetermeer,
2013)
Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD – PvdA (2012)
Centraal Planbureau, Kansrijk arbeidsmarktbeleid deel 2 (Den Haag, 2016)
Coomans, S. & Bollens, J., Effectiviteit van loonkostensubsidies (Leuven, 2013)
B. Culenaere et. al., Ervaringen gemeenten met Participatiewet. Rapportage
tweede meting (Tilburg, 2017)
De Jong, Ph. et al., Onderzoek TOG 2000 (Den Haag, 2006)
Inspectie Werk en Inkomen, Wajong en Werk. Onderzoek naar de arbeidsparticipatie van jonggehandicapten (2007)
Inspectie SZW, Als je ze loslaat ben je ze kwijt. Onderzoek naar de begeleiding van
jongeren met een arbeidsbeperking door gemeenten (2016)
Josten, E. en Vlasblom, J.D., Tijdelijk werk geven. Invloed van laagconjunctuur en
langdurende ziektegevallen (Den Haag 2018)
Kamerstukken II, 2013-2014 33 161, Invoeringswet Participatiewet (2013)
Kamerstukken II, 2017-2018 34352-77, Contouren loondispensatie Participatiewet
(2017)
Kamerstukken II, 2017-2018 34352-76, Stand van zaken Participatiewet (2017)
Kemper, R., De Ruig, L. & De Visser, S., Aan de slag met loonwaardemeting. Inventarisatie van methoden om loonwaarde te meten (2009)
Kluve, J., The effectiveness of European active labor market policy (Bonn, 2006)

210

|

&

Kok, L. et al., Jonggehandicapten onder de Participatiewet (Amsterdam, 2018)
Koning, P., ‘Werken aan de onderkant van de arbeidsmarkt: een kwestie van kiezen’
in: TPE digitaal 2016 (1), 1-9
Lammers, M., Kok, L. & Wunsch, C., Langetermijneffecten van re-integratie (Amsterdam, 2013)
Ministerie van SZW, Ondersteuning mensen met een arbeidsbeperking naar regulier
werk vanuit de Participatiewet: instrumenten en financiering (2017)
Rosing, F., Mallee, L. & Blommesteijn, M., Monitor loonkostensubsidie UWV - meting najaar 2010 (Amsterdam, 2011)
UWV, Monitor arbeidsparticipatie 2016. Aan het werk zijn, komen en blijven van
mensen met een arbeidsbeperking (2016)
UWV, Wajongers aan het werk met loondispensatie (2013)
Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord 2017-2021. VVD, CDA, D66 en ChristenUnie (2017)
Vries, B. de, et al., Werken naar vermogen. Advies van de commissie fundamentele
herbezinning Wsw (2008)
Wissink, C., Timmerman, J. & Van Horssen, C., Tussen intentie en actie. Vervolg
werkgeversonderzoek monitor Wajong (Amsterdam, 2012)
Wolf, E., De Visser, S. & Engelen, M., Pilots werken naar vermogen. Een samenvattend rapport (Zoetermeer, 2013)

Loonkostensubsidie en loondispensatie - De werking en effectiviteit van beide instrumenten | 211