...................................................................................

No.W15.12.0046/IV

's-Gravenhage, 11 april 2012

Bij brief van 14 februari 2012 heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en
Milieu, op de voet van artikel 21a, eerste lid, van de Wet op de Raad van State aan de
Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd hem van voorlichting te dienen
met betrekking tot de Programmatische Aanpak Stikstof.
Inhoudsopgave

1.

Achtergrond
1.1
1.2

2.

Verzoek om voorlichting
2.1
2.2
2.3
2.4

3.

Concept-PAS
Voorlichtingsvragen
Samenvatting van de beantwoording van de centrale
voorlichtingsvraag
Verdere opzet van de voorlichting

Verhouding gekozen systematiek tot Nbw 1998
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

4.

Achtergrond stikstofproblematiek
Een programmatische aanpak voor de stikstofproblematiek

Gefaseerde besluitvorming over de PAS
De voordracht van een Natura 2000-gebied
De toedeling van ontwikkelingsruimte
Wijziging van de PAS
De PAS en een beheerplan

Verhouding concept-PAS tot artikel 6 van de Habitatrichtlijn
4.1
4.2
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.3.4
4.3.5

Artikel 6, eerste lid, Hrl
Artikel 6, tweede lid, Hrl
Artikel 6, derde en vierde lid, Hrl
Richtlijn – Hof van Justitie – Nbw 1998
De rol van de PAS in het kader van de toestemmingverlening
De rol van de PAS in de voortoets
De PAS als passende beoordeling
Overige eisen aan de PAS als passende beoordeling
a. Herstelstrategieën
b. Gebiedsanalyses
c. Rekenmodule
4.4
De berekening en toedeling van ontwikkelingsruimte
4.4.1 Schaalniveau van gegevens en berekeningen

2

4.4.2 Interne saldering
5.

Monitoring en bijsturing
5.1
5.2

Monitoring
Bijsturing

6.

Niet in betekenende mate

7.

Bureau PAS

8.

Invoering
8.1
8.2

AERIUS II
Invoeringsbegeleiding

1.

Achtergrond

1.1

Achtergrond stikstofproblematiek

Veel natuurgebieden ondervinden al geruime tijd een zodanig hoge toevoer van stikstof
dat kwetsbare flora en fauna worden bedreigd. Stikstof is daarmee een belangrijke
oorzaak van de achteruitgang van de natuur in Nederland. Voor de meest bedreigde
flora en fauna zijn Natura 2000-gebieden aangewezen (ruim 160 gebieden in
Nederland). Natura 2000 is het belangrijkste Europese instrument om de achteruitgang
van de natuur en biodiversiteit te keren.
De meeste stikstof is afkomstig van landbouw, verkeer en industrie. Alhoewel ieder
bedrijf en iedere weg afzonderlijk een beperkte bijdrage leveren aan de totale
stikstofemissie, leidt cumulatie tot een overbelasting aan stikstof in natuurgebieden. Dit
heeft verzuring en verrijking (eutrofiëring) van de bodem tot gevolg.
Nederland heeft ingevolge de Europese Vogelrichtlijn1 (hierna: Vrl) en Habitatrichtlijn2
(hierna: Hrl) de plicht om maatregelen te nemen om de doelen van Natura 2000 te
behalen. Het gaat dan zowel om maatregelen die de bestaande milieucondities actief
verbeteren als om maatregelen die voorkomen dat bestaande menselijke activiteiten
en nieuwe plannen en projecten de beschermde flora en fauna in de Natura 2000gebieden aantasten. Zolang onzeker is of de verslechtering van Natura 2000-gebieden
- door stikstofdepositie - gestopt kan worden en of op termijn de doelen voor Natura
2000 behaald gaan worden, is ook onzeker of activiteiten door kunnen blijven gaan en
nieuwe activiteiten kunnen worden gestart (zoals de uitbreiding van
veehouderijbedrijven of de aanleg van extra rijstroken bij een snelweg).
1.2
1

2

Een programmatische aanpak voor de stikstofproblematiek

Richtlijn nr. 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van
de vogelstand (PbEG L 103), inmiddels vervangen door richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (Pb EU L 20).
Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding
van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206).

3

Op verzoek van de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
hebben een taskforce onder voorzitterschap van C. Trojan en een adviesgroep onder
voorzitterschap van S. Huys advies uitgebracht over de aanpak van de
stikstofproblematiek in relatie tot Natura 2000.3 De Adviesgroep Huys heeft in haar
rapport het perspectief van een programmatische aanpak geschetst. Daarbij gaf zij aan
dat voor de juridische verankering van een programmatische aanpak een wetswijziging
nodig is.
Een wettelijke grondslag voor een programmatische aanpak ter vermindering van
stikstofdepositie is bij amendement opgenomen in de Crisis- en herstelwet.4 Met het
amendement werden aan de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) de
artikelen 19kg tot en met 19km toegevoegd. De concept programmatische aanpak
stikstof (hierna: concept-PAS) is ter uitvoering van artikel 19kg van de Nbw 1998
opgesteld.
De programmatische aanpak stikstof (hierna ook: PAS) is een gebieds- en
sectoroverstijgend, integraal programma om de stikstofproblematiek het hoofd te
bieden. Daarmee wordt enerzijds beoogd dat de natuurdoelen voor Natura 2000
kunnen worden verwezenlijkt en anderzijds dat tegelijkertijd duurzame economische
ontwikkeling en cultureel relevante activiteiten mogelijk blijven.5 De PAS heeft alleen
betrekking op gebieden met stikstofgevoelige Natura 2000-doelen, waartoe meer dan
130 van de Natura 2000-gebieden in Nederland behoren. Daarbij kan het gaan om een
of meerdere van de in totaal 69 stikstofgevoelige habitats.6
De kern van de PAS bestaat uit het maken van bindende afspraken om het
stikstofprobleem aan te pakken op verschillende niveaus (landelijk, provinciaal en per
Natura 2000-gebied) en vanuit verschillende sectoren (landbouw, industrie, verkeer en
vervoer). Die aanpak bestaat uit het treffen van brongerichte maatregelen die blijvend
leiden tot een daling van de stikstofdepositie en het treffen van gebiedsgerichte
maatregelen, bijvoorbeeld hydrologische maatregelen, die leiden tot een verbetering
van de natuurkwaliteit van de stikstofgevoelige habitats. Met de PAS wordt beoogd een
deel van de afname van de stikstofdepositie die door bestaande en nieuwe
brongerichte maatregelen kan worden bereikt, te benutten voor nieuwe ontwikkelingen.
Het benutten van dat deel, de zogenoemde ontwikkelingsruimte, is slechts mogelijk als
in de gebiedsanalyse, die onderdeel uitmaakt van de PAS, is geoordeeld dat met de
brongerichte en gebiedsgerichte maatregelen is gewaarborgd dat de natuurwaarden in
de Natura 2000-gebieden behouden blijven, herstel daarvan plaatsvindt dan wel niet
onmogelijk wordt. De toedeling van de ontwikkelingsruimte aan nieuwe
stikstofveroorzakende activiteiten zal plaatsvinden in het kader van de
toestemmingverlening voor deze activiteiten op grond van de Nbw 1998.
De PAS zal dienen als:
- kader voor het beheerplan dat voor elk Natura 2000-gebied moet worden
vastgesteld.

3

4

5
6

"Stikstof/ammoniak in relatie tot Natura 2000", 'Een verkenning van oplossingsrichtingen', 30 juni 2008, Taskforce
onder voorzitterschap van C. Trojan en "Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese
natuurwetgeving", 'perspectief van een programmatische aanpak', 19 juni 2009, Adviesgroep Huys.
Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 55 en nr. 135 (gewijzigd amendement).
Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 135, blz. 4-5.
Dit betreft zowel de stikstofgevoelige habitattypen als de stikstofgevoelige leefgebieden voor Vrl-- en Hrlsoorten.

4

-

passende beoordeling in het kader van de vergunningverlening op grond van de
Nbw 1998 voor projecten die leiden tot een toename van stikstofdepositie.

Veel stikstofgevoelige habitattypen en stikstofgevoelige leefgebieden van soorten
waarvoor Nederland Natura 2000-gebieden aanwijst bevinden zich op landelijk niveau
in een matige of zeer ongunstige staat van instandhouding. Nederland dient ervoor
zorg te dragen dat deze stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden zich in een
gunstige staat van instandhouding gaan bevinden. De daarvoor te treffen
instandhoudingsmaatregelen worden in het beheerplan beschreven, dat voor elk
Natura 2000-gebied wordt vastgesteld. De stikstofproblematiek kan echter niet alleen
door het treffen van maatregelen op gebiedsniveau worden aangepakt, daarvoor zijn
ook generieke maatregelen nodig. De PAS biedt, in aanvulling op het beheerplan, de
mogelijkheid om generieke maatregelen (dat zijn in dit geval bronmaatregelen) te
treffen. In de PAS, die vooruitlopend op de beheerplannen wordt vastgesteld, worden
de te treffen gebiedsgerichte en generieke maatregelen beschreven. De maatregelen
die op grond van de PAS moeten worden uitgevoerd, zullen vervolgens in het
beheerplan worden overgenomen.
Naast de verplichting om de habitattypen in een gunstige staat van instandhouding te
behouden of te herstellen dient Nederland ervoor zorg te dragen dat de kwaliteit van de
habitattypen en leefgebieden van soorten niet verslechtert. Indien verslechtering dreigt,
dienen zogenoemde passende maatregelen te worden getroffen. Hierbij kan onder
meer worden gedacht aan het afplaggen van een gebied of het treffen van
hydrologische maatregelen. Een deel van de maatregelen die op grond van de PAS
moeten worden getroffen hebben het karakter van passende maatregelen. Ook deze
maatregelen dienen op grond van de PAS te worden uitgevoerd en zullen in de nog
vast te stellen beheerplannen worden overgenomen.
De huidige overbelaste stikstofsituatie in Natura 2000-gebieden heeft ook gevolgen
voor nieuwe ontwikkelingen, zoals de aanleg of verbreding van wegen en de
uitbreiding van agrarische bedrijven. Voor projecten die significante gevolgen kunnen
hebben voor een Natura 2000-gebied kan op grond van de Nbw 1998 alleen
vergunning worden verleend als op grond van een passende beoordeling de zekerheid
is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet
aantast. Bij projecten die leiden tot een toename van de stikstofdepositie op Natura
2000-gebieden waarin reeds sprake is van een te hoge achtergronddepositie, is
vergunningverlening nauwelijks mogelijk.
Met de PAS wordt beoogd de vergunningverlening voor projecten weer mogelijk te
maken. Een deel van de positieve effecten van de te treffen maatregelen (de
ontwikkelingsruimte) kan volgens de PAS in het kader van de vergunningverlening voor
nieuwe activiteiten worden benut als gewaarborgd is dat met benutting van de
ontwikkelingsruimte de stikstofdepositie blijvend daalt en de natuurkwaliteit niet
verslechtert en herstel daarvan op termijn mogelijk blijft. De PAS veronderstelt dat
deze waarborg aanwezig is bij een tijdige uitvoering van de maatregelen. Als voor een
project op grond van de PAS ontwikkelingsruimte aanwezig is, is het de bedoeling dat
de PAS als passende beoordeling aan de vergunningverlening op grond van de Nbw
1998 ten grondslag wordt gelegd. De PAS dient in die gevallen de zekerheid te bieden
dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet worden aangetast door
een project dat binnen de beschikbare ontwikkelingsruimte past.

5

2.

Verzoek om voorlichting

2.1

Concept-PAS

De Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: de
Staatssecretaris van EL&I) heeft, mede namens de Staatssecretaris van I&M, de
Afdeling advisering verzocht hem van voorlichting te dienen over de systematiek van
de programmatische aanpak stikstof. Daartoe heeft hij de Afdeling een
conceptprogramma, gedateerd 9 februari 2012, met bijlagen toegezonden.
Volgens de Staatssecretaris bestaat de concept-PAS uit:
• het systeem en de werking van de programmatische aanpak stikstof, met
inbegrip van het rekeninstrument AERIUS7 en de herstelstrategieën voor
stikstofgevoelige habitats,
• de regels voor het verdelen van ontwikkelingsruimte,
• de maatregelen die de betrokken partijen afzonderlijk zullen nemen,
• het beoogde effect van de uit te voeren maatregelen,
• het monitoringsprogramma,
• de regels voor bijsturing.
2.2

Voorlichtingsvragen

De centrale vraag van het verzoek om voorlichting luidt of de in de concept-PAS
geschetste systematiek en de ecologische onderbouwing daarvan past binnen de
daaraan te stellen eisen op grond van de Nbw 1998 en de Vrl en Hrl, teneinde een
toereikende basis te bieden voor toestemmingverlening voor handelingen die gepaard
gaan met stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000gebieden. De Staatssecretaris heeft de Afdeling gevraagd om bij de beantwoording
van deze centrale vraag in te gaan op een aantal concrete vragen. Deze concrete
vragen zijn in bijlage 1 bij deze voorlichting opgenomen.
2.3

Samenvatting van de beantwoording van de centrale voorlichtingsvraag

Deze paragraaf geeft een samenvatting van de beantwoording van de centrale
voorlichtingsvraag, waarbij een onderscheid wordt gemaakt naar de verhouding tot de
Nbw 1998 enerzijds en de Vrl en Hrl anderzijds. De bespreking van de
voorlichtingsvragen beperkt zich tot een juridische beoordeling van de concept-PAS.
De Afdeling spreekt geen oordeel uit over de keuzen van beleidsinhoudelijke aard die
aan de concept-PAS ten grondslag liggen of daarin zijn gemaakt.
In bijlage 2 bij deze voorlichting is een puntsgewijs overzicht opgenomen van de
bevindingen van de Afdeling over de verschillende voorlichtingsvragen. De
bevindingen strekken deels tot aanpassing, en deels tot een nadere uitwerking of
verduidelijking van de concept-PAS.

7

Met AERIUS kunnen de stikstofdeposities per gebied in kaart worden gebracht, de ontwikkelingsruimte zowel
landelijk als provinciaal en per gebied worden berekend, de effecten van nieuwe activiteiten worden berekend en de
toedeling van ontwikkelingsruimte geadministreerd.

6

a.

Verhouding tot Nbw 1998

De Afdeling merkt op dat in de concept-PAS op een aantal punten is gekozen voor een
systematiek die afwijkt van de regeling die de Nbw 1998 over de PAS geeft. De meest
in het oog springende afwijking betreft de keuze om de Minister van Infrastructuur en
Milieu (hierna: de Minister van I&M) ontwikkelingsruimte te laten toedelen aan
handelingen waarvoor hij het bevoegd gezag is en waarvoor ontwikkelingsruimte in de
PAS is gereserveerd. De Nbw 1998 kent deze bevoegdheid toe aan het bevoegd
gezag dat het beheerplan vaststelt. Dat zal in veel gevallen niet de Minister van I&M
zijn.
Verder wordt anders dan waarvan de Nbw 1998 uitgaat gekozen voor een gefaseerde
besluitvorming over de PAS. Eerst wordt een programma vastgesteld dat de
systematiek van de PAS beschrijft. Vervolgens kan worden besloten tot opname van
Natura 2000-gebieden in het programma. Het programma dat de systematiek
beschrijft, bevat weliswaar bepaalde onderdelen die een PAS volgens de Nbw 1998
moet bevatten, maar essentiële onderdelen ontbreken. De voorgelegde concept-PAS
is dan ook geen PAS als bedoeld in de Nbw 1998. Het vast te stellen programma en de
later daarin op te nemen gebieden vormen samen wel de onderdelen waaruit een PAS
volgens de Nbw 1998 moet bestaan.
De regeling in de Nbw 1998 over de verhouding van de PAS tot een beheerplan is niet
duidelijk en op bepaalde punten voor meerdere uitleg vatbaar. Ook de toelichting biedt
geen duidelijkheid over de bedoeling van de wetgever ten aanzien van de verhouding
van de PAS tot een beheerplan. De Afdeling komt de keuze om de ontwikkelingsruimte
in de PAS te bepalen en om de toedeling van de ontwikkelingsruimte voorafgaand aan
de vaststelling van een beheerplan mogelijk te maken, niet onjuist voor.
b.

Verhouding tot Hrl

Bij de bespreking van de vraag of de systematiek van de concept-PAS past binnen de
Vrl en Hrl, maakt de Afdeling onderscheid tussen de eerste drie leden van artikel 6 Hrl.
Deze onderdelen hebben elk hun eigen inhoud en oogmerk. Voor de PAS, die ertoe
strekt om binnen de werkingssfeer van alle drie de leden een functie te vervullen,
brengen zij uiteenlopende randvoorwaarden mee.
Het eerste lid van artikel 6 Hrl verplicht de lidstaten van de Unie ertoe
instandhoudingsmaatregelen te treffen voor Natura 2000-gebieden. De Afdeling merkt
op dat in het algemeen beschouwd de uit deze bepaling voortvloeiende
randvoorwaarden in voldoende mate in aanmerking zijn genomen. De Hrl lijkt zich niet
ten principale te verzetten tegen een benadering waarin een deel van de haalbare
verbetering van de natuurkwaliteit door middel van de ontwikkelingsruimte aan
economische ontwikkelingen ten goede komt. Daarmee lijkt enige mate van vertraging
van het behalen van de instandhoudingsdoelen aanvaardbaar. Een goede ecologische
onderbouwing van het tijdpad waarbinnen de instandhoudingsdoelen worden bereikt,
kan echter niet worden gemist. De concept-PAS schuift die beoordeling ten onrechte
door naar de nog vast te stellen beheerplannen.
Uit het tweede lid van artikel 6 Hrl volgt dat verslechtering van de kwaliteit van de
stikstofgevoelige habitats moet worden voorkomen. De concept-PAS onderkent dat

7

van belang is dat deze verplichting geldt vanaf bepaalde referentiedata. Niet duidelijk is
echter of deze referentiedata en eventuele verslechteringen die zich na die data
hebben voorgedaan, zijn betrokken bij het opstellen van de gebiedsanalyses. De
opnametoets, op grond waarvan wordt beoordeeld of een gebied in de PAS kan
worden opgenomen, is in ieder geval niet op deze referentiedata ingericht, en behoeft
op dat punt aanvulling.
Artikel 6, derde lid, Hrl geeft procedurele en inhoudelijke regels met betrekking tot de
toestemmingverlening voor activiteiten die mogelijk significante gevolgen voor Natura
2000-gebieden hebben. Deze regels moeten in acht worden genomen om de PAS als
passende beoordeling in de zin van het derde lid te kunnen toepassen. De toepassing
van de PAS als passende beoordeling in het kader van de toestemmingverlening is
mogelijk, mits de kaders van artikel 6, derde lid, Hrl in acht worden genomen. De te
treffen maatregelen op grond waarvan ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld
hebben een mitigerend karakter en kunnen bij de passende beoordeling worden
betrokken. Daarbij is wel van belang dat bij een gefaseerde uitvoering van de
maatregelen ook een gefaseerde uitgifte van de ontwikkelingsruimte plaatsvindt.
Beleidsregels over de toedeling van de ontwikkelingsruimte kunnen daarbij een
hulpmiddel zijn. Anders dan waar de concept-PAS van uitgaat, dienen niet de
bestuursorganen die toestemmingsbesluiten nemen deze beleidsregels vast te stellen
maar de bestuursorganen die de ontwikkelingsruimte toedelen. Tot slot dient de
uitvoering van de maatregelen verzekerd te zijn op het moment waarop de PAS wordt
vastgesteld.
Alleen als de uitvoering van de maatregelen volgens de in de PAS voorziene planning
en wijze verloopt, kan de zekerheid worden gegeven dat de benutting van de
ontwikkelingsruimte de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantast.
Dat de maatregelen overeenkomstig de PAS worden uitgevoerd, is doorslaggevend
voor het kunnen gebruiken van de PAS als passende beoordeling. Een andere wijze
van uitvoering of een latere uitvoering van de maatregelen zal naar verwachting snel
nopen tot het doen van nader onderzoek.
Monitoring van de relevante ontwikkelingen is onontbeerlijk om te kunnen beoordelen
of de beoogde doelen van de programmatische aanpak in de praktijk worden behaald
en de randvoorwaarden van artikel 6 Hrl in acht worden genomen. Naar de mening van
de Afdeling bestaat op hoofdlijnen voldoende inzicht in de informatiebehoefte van een
adequaat monitoringsprogramma voor zover het de feitelijke ontwikkelingen betreft.
Verduidelijkt moet worden hoe is gewaarborgd dat ontwikkelingen op relevante
wetenschapsgebieden tijdig worden onderkend en hoe zij vervolgens zullen
doorwerken in de PAS, in het bijzonder in de gebiedsanalyses, de herstelstrategieën
en het rekeninstrument AERIUS.
c.

Invoering PAS

In algemene zin merkt de Afdeling op dat de concept-PAS op een aantal onderdelen
nog nadere invulling en uitwerking behoeft. AERIUS II, waarmee het mogelijk wordt de
stikstofbijdrage van een activiteit te berekenen, is nog niet operationeel. Voor een
goede en zorgvuldige implementatie van de PAS in de toestemmingverlening is van
belang dat AERIUS II operationeel is en bij ministeriële regeling is voorgeschreven als
de PAS wordt vastgesteld en voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden van

8

toepassing wordt. Dit waarborgt niet alleen dat de effecten van stikstofemitterende
handelingen landelijk op een vergelijkbare wijze worden berekend, maar ook dat de
administratie van de toedeling van de ontwikkelingsruimte operationeel is.
Ten slotte benadrukt de Afdeling het belang van goede invoeringsbegeleiding voor een
zorgvuldige implementatie en toepassing van de programmatische aanpak.
2.4

Verdere opzet van de voorlichting

De Afdeling behandelt de centrale vraag over de verhouding van de concept-PAS tot
de eisen die de Nbw 1998 en de Vrl en Hrl daaraan stellen in twee afzonderlijke
paragrafen. Paragraaf 3 gaat in op de vraag of de systematiek van de concept-PAS
past binnen de eisen die de Nbw 1998 daaraan stelt. Daarbij betrekt de Afdeling de
beantwoording van enkele concrete vragen, voor zover een relatie met de regeling in
de Nbw 1998 bestaat.8
In paragraaf 4 bespreekt de Afdeling de vraag of de systematiek van de concept-PAS
past binnen de Vrl en Hrl, waarbij zij onderscheid maakt tussen de eerste drie leden
van artikel 6 Hrl. Deze onderdelen hebben elk hun eigen inhoud en oogmerk. Voor de
PAS, die ertoe strekt om binnen de werkingssfeer van alle drie de leden een functie te
vervullen, brengen zij uiteenlopende randvoorwaarden voor de PAS mee.9
Enkele concrete vragen die niet rechtstreeks verband houden met de verhouding van
de PAS tot de Nbw 1998 en de Vrl en Hrl worden afzonderlijk besproken.10 Ter
afronding van de voorlichting besteedt de Afdeling aandacht aan enkele onderwerpen
die betrekking hebben op de invoering van de PAS.11
In algemene zin wijst de Afdeling erop, dat zij de gestelde vragen beantwoordt met
inachtneming van het kader dat artikel 21a van de Wet op de Raad van State daarvoor
biedt. Op grond van deze bepaling kan de Afdeling worden gevraagd voorlichting te
geven over aangelegenheden die wetgeving en bestuur betreffen. Bij de
beantwoording dient de Afdeling ervoor te waken dat zij de taak overneemt van de
inhoudelijke beleidsvoorbereiding door de ministeries, de inbreng van gespecialiseerde
adviescolleges of andere deskundigen, of het beantwoorden van vragen die uiteindelijk
aan het oordeel van de rechter zijn onderworpen.12
Binnen het geschetste kader beperkt de Afdeling zich tot een juridische beoordeling
van de concept-PAS. Zij spreekt geen oordeel uit over de keuzen van
beleidsinhoudelijke aard die aan de concept-PAS ten grondslag liggen of daarin zijn
gemaakt, zoals de inzet van een programmatische aanpak als instrument om de
stikstofproblematiek te bestrijden, de bepaling van de omvang van de
8

In paragraaf 3 komt mede de beantwoording van de concrete vragen 3 (verdeling ontwikkelingsruimte bij
beleidsregel), en 4 (verhouding PAS en beheerplan) aan de orde voor zover een relatie met de regeling in de Nbw
1998 bestaat. Concrete vraag 3 wordt behandeld in paragraaf 3.3; concrete vraag 4 in paragraaf 3.5.
9
Daarbij gaat de Afdeling mede in op de concrete vragen 2 (gefaseerde aanpak) en 3 (verdeling ontwikkelingsruimte
bij beleidsregel) voor zover een relatie bestaat met de Hrl. De concrete vragen 1 (procesborging) en 6 (berekening
en toedeling ontwikkelingsruimte) worden eveneens in paragraaf 4 behandeld. Concrete vraag 1 wordt behandeld in
paragraaf 4.3.5; concrete vraag 6 in paragraaf 4.4.
10
Dit betreft de concrete vragen 5 (monitoren en bijsturen), 7 (niet in betekenende mate) en 8 (Bureau PAS) die
achtereenvolgens worden besproken in de paragrafen 5, 6 en 7.
11
Zie paragraaf 8, Invoering.
12
Zie in deze zin ook de voorlichting die de Afdeling uitbracht met betrekking tot de initiatiefnota van het Lid Spekman
"Altijd onderdak voor kinderen", Kamerstukken II 2010/11, 32 566, nr. 4.

9

ontwikkelingsruimte en de mate van temporisering van de verwezenlijking van de
instandhoudingsdoelen.
Voor deze voorlichting is in het bijzonder van belang dat ten aanzien van de
verenigbaarheid van de concept-PAS met de Nbw 1998 en de Vrl en Hrl het oordeel
daarover in laatste instantie is voorbehouden aan de Afdeling bestuursrechtspraak
onderscheidenlijk het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Deze voorlichting loopt geenszins vooruit op de oordelen van die rechterlijke instanties.
Overigens zullen deze instanties in voorkomend geval hun oordeel moeten baseren op
het dan geldende nationale en internationale recht en de op dat moment actuele feiten
en omstandigheden daarbij betrekken.
Voorts kan de Afdeling niet treden in de beoordeling van de juistheid van de
ecologische onderbouwing van de concept-PAS alsmede de technische en
ecologische aspecten van het rekeninstrument AERIUS. Voor de genoemde juridische,
technische en ecologische aspecten geldt bovendien dat het primair op de weg van de
betrokken departementen ligt een deugdelijke toetsing van de PAS uit te voeren.
Een aantal onderdelen is in de concept-PAS nog niet ingevuld of behoeft nog nadere
uitwerking. De concept-PAS geeft daardoor nog geen compleet beeld van de beoogde
werking van de PAS en de instrumenten die daarvoor nodig zijn. Ook dit brengt een
beperking mee van de mogelijkheden voor de beantwoording van de
voorlichtingsvragen. In de tekst is aangegeven waar niet volledig op de vragen kan
worden ingegaan.
De centrale vragen en enkele concrete vragen hangen nauw met elkaar samen,
hetgeen gevolgen heeft voor de beantwoording ervan. Deze samenhang wordt
weerspiegeld in de bespreking van de vragen door de Afdeling, waardoor herhalingen
niet altijd te vermijden zijn.
De beantwoording van de voorlichtingsvragen wordt niet afgesloten met een
eindoordeel.

3.

Verhouding gekozen systematiek tot Nbw 1998

De Staatssecretaris van EL&I heeft verzocht in te gaan op de vraag of de concept-PAS
past binnen de daaraan te stellen eisen op grond van de Nbw 1998. Deze vraag geeft
de Afdeling aanleiding tot het maken van opmerkingen met betrekking tot de
voorgestelde gefaseerde besluitvorming over de PAS, de voordracht van Natura 2000gebieden voor opname in de PAS, de toedeling van ontwikkelingsruimte en de
wijziging van de PAS gedurende de looptijd. Tot slot wordt in deze paragraaf ingegaan
op de vraag over de verhouding van de PAS tot het beheerplan.13 Deze vraag wordt in
het licht van de Nbw 1998-regeling behandeld.
3.1.

Gefaseerde besluitvorming over de PAS

In de concept-PAS is beschreven dat de Staatssecretarissen van EL&I en I&M in
overeenstemming met gedeputeerde staten van alle provincies voor 1 april 2012 de
13

Concrete vraag 4.

10

PAS zullen vaststellen.14 De PAS die dan wordt vastgesteld zal volgens de conceptPAS onder meer de volgende onderdelen bevatten:
- een beschrijving van de juridische doorwerking van de PAS;
- een beschrijving van de kern van de PAS en de werking van het systeem;
- de door het Rijk te nemen bronmaatregelen;
- de voordracht en de voorwaarden voor opname van een Natura 2000-gebied in de
PAS (de opnametoets);
- een beschrijving van de wijze waarop de monitoring en bijsturing van de PAS zal
plaatsvinden.
Na de vaststelling van de PAS kan, op grond van de daarin beschreven procedure,
worden besloten tot opname van een Natura 2000-gebied in de PAS. De zogenoemde
voortouwnemer voor de vaststelling van het beheerplan kan een Natura 2000-gebied
voordragen voor opname in de PAS en draagt zorg voor de opstelling van een
zogenoemde gebiedsanalyse. De gebiedsanalyse bevat onder meer een beschrijving
van de te treffen gebiedsgerichte maatregelen, de verwachte effecten daarvan, de
kosten, wijze van financiering en borging van de uitvoering van de te treffen
maatregelen en de omvang van de ontwikkelingsruimte die ontstaat door het treffen
van de maatregelen. In de gebiedsanalyse wordt voorts aangegeven of met de
uitvoering van de brongerichte en gebiedsgerichte maatregelen en de uitgifte van
ontwikkelingsruimte, het behoud van de natuurkwaliteit is gewaarborgd en of
verbetering daarvan plaatsvindt, dan wel niet onmogelijk is. De Staatssecretarissen
van EL&I en I&M nemen het besluit tot opname van een gebied in de PAS.
Nadat een gebied in de PAS is opgenomen geldt de PAS voor dit Natura 2000-gebied
en kan de PAS worden toegepast bij de verlening van toestemmingen op grond van de
Nbw 1998.
De totstandkoming van de PAS en de inhoud daarvan zijn geregeld in de artikelen
19kg en 19kh van de Nbw 1998. De Ministers van EL&I en I&M stellen de PAS vast. In
de gevallen waarin gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn voor de vaststelling van
het beheerplan voor een Natura 2000-gebied, vindt opname van dat gebied in de PAS
niet plaats dan op voordracht van gedeputeerde staten en wordt de PAS in
overeenstemming met gedeputeerde staten vastgesteld. De PAS wordt vastgesteld ter
vermindering van de stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden die in het
programma zijn opgenomen. Artikel 19kh bevat de elementen die in elk geval in de
PAS worden beschreven voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden. Dat
betreft onder meer de getroffen of te treffen maatregelen die bijdragen aan een
vermindering van de stikstofdepositie, en de verwachte effecten van die maatregelen
op de omvang van de depositie in de gebieden.
De concept-PAS gaat uit van een gefaseerde besluitvorming, waarin eerst een
programma wordt vastgesteld waarin de beoogde werking van de PAS is beschreven,
waaraan vervolgens Natura 2000-gebieden kunnen worden toegevoegd. De Afdeling
leidt uit de artikelen 19kg en 19kh van de Nbw 1998 echter af dat de Nbw 1998 niet
voorziet in deze gefaseerde besluitvorming. Volgens deze artikelen is de PAS een
programma waarin Natura 2000-gebieden zijn opgenomen.15 Het vast te stellen
programma zoals voorgesteld in de concept-PAS waarin geen gebieden worden
opgenomen, bevat weliswaar bepaalde onderdelen die een PAS volgens de Nbw 1998
moet bevatten (bijvoorbeeld de brongerichte maatregelen), maar essentiële onderdelen
14
15

Paragraaf 1.5, Besluitvorming, blz. 9.
Zie ook de toelichting op artikel 19kg, Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 135.

11

ontbreken daarin (bijvoorbeeld de beschrijving van de effecten van de maatregelen16).
Het vast te stellen programma is dan ook geen PAS als bedoeld in de Nbw 1998. Het
vast te stellen programma en de later daarin op te nemen gebiedsanalyses die ten
grondslag zullen worden gelegd aan het besluit tot opname van een Natura 2000gebied in de PAS, vormen samen wel de onderdelen waaruit een PAS volgens de Nbw
1998 bestaat.
De Afdeling wijst erop dat bij de voorgestelde werkwijze niet duidelijk is wanneer de
PAS-periode van zes jaar begint. Als deze aanvangt zodra het programma zonder
Natura 2000-gebieden wordt vastgesteld, dan is een deel van de PAS-periode al
voorbij voordat de PAS op een gebied van toepassing wordt. Wanneer daarentegen
deze periode aanvangt als een gebied aan het programma wordt toegevoegd, dan
heeft de PAS voor elk gebied een afzonderlijk ingangsmoment.
Duidelijkheid over het moment van aanvang van de PAS-periode is geboden, omdat de
te treffen maatregelen binnen de PAS-periode moeten zijn uitgevoerd.17 Bovendien is
de toedeling van de ontwikkelingsruimte aan de PAS-periode gekoppeld.18 Voorts stelt
de Nbw 1998 dat de PAS ten minste éénmaal in de zes jaar wordt vastgesteld. Ook
daarvoor is van belang te weten wanneer de PAS-periode begint.
In de Nbw 1998 is niet voorzien in een procedure op grond waarvan een Natura 2000gebied later aan een vastgestelde PAS kan worden toegevoegd. De Afdeling leidt
daaruit af dat het toevoegen van een gebied aan een reeds vastgestelde PAS in de
systematiek van de Nbw 1998 als een herziening van de PAS moet worden
aangemerkt. Daartoe kunnen, net als de vaststelling van de PAS, de
Staatssecretarissen van EL&I en I&M besluiten in overeenstemming met gedeputeerde
staten die (mede) het bevoegd gezag zijn voor de vaststelling van het beheerplan voor
het desbetreffende Natura 2000-gebied. De in de concept-PAS voorgestelde
procedure, die inhoudt dat alleen de beide Staatssecretarissen beslissen over de
opname van een gebied in de PAS is daarmee niet in overeenstemming.
3.2

De voordracht van een Natura 2000-gebied

In de Nbw 1998 is alleen voor het geval waarin gedeputeerde staten het beheerplan
vaststelt voorgeschreven dat het Natura 2000-gebied slechts op voordracht van
gedeputeerde staten in de PAS wordt opgenomen.
Een beheerplan voor een Natura 2000-gebied wordt vastgesteld door gedeputeerde
staten van de provincie waarin het Natura 2000-gebied geheel of grotendeels ligt. Als
het Natura 2000-gebied in meerdere provincies ligt, dan wordt het beheerplan mede in
overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincie vastgesteld. Als
een Natura 2000-gebied geheel of gedeeltelijk gronden bevat die door het Rijk worden
beheerd, dan wordt het beheerplan geheel onderscheidenlijk voor dat deel, vastgesteld
door de Minister die het gebied in beheer heeft, in overeenstemming met de Minister
van EL&I.19 Deze regeling brengt mee dat er in veel gevallen verschillende
bestuursorganen gezamenlijk het bevoegde gezag zijn voor de vaststelling van een
16
17

18

19

Het betreft onderdelen die volgens artikel 19kh onderdeel uitmaken van de PAS.
Gebiedsgerichte maatregelen worden opgenomen in de gebiedsanalyses die ten grondslag liggen aan het besluit tot
opname van een gebied in de PAS. Wanneer de PAS-periode aanvangt als het programma wordt vastgesteld, dan is
een deel van de periode van zes jaar waarin deze maatregelen moeten zijn getroffen voorbij.
De ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld nadat een gebied aan de PAS is toegevoegd. Wanneer de PASperiode aanvangt als het programma wordt vastgesteld, dan is een deel van de periode van zes jaar waarvoor
ontwikkelingsruimte beschikbaar is voorbij. Onduidelijk is of de ontwikkelingsruimte dan over een kortere periode kan
worden uitgegeven.
De bevoegdheidsregeling is opgenomen in de artikelen 2, 19a en 19b van de Nbw 1998.

12

beheerplan voor een Natura 2000-gebied. In de praktijk is gekozen om voor elk Natura
2000-gebied een zogenoemde voortouwnemer te benoemen die belast is met de
coördinatie van het proces van totstandkoming van de beheerplannen.
Uit artikel 19kg, tweede lid, blijkt niet duidelijk of de voordracht voor opname in de PAS
van provincieoverschrijdende Natura 2000-gebieden, alleen door gedeputeerde staten
van de provincie waarin het grootste deel van het Natura 2000-gebied ligt wordt
gedaan, dan wel dat gedeputeerde staten de voordracht in overeenstemming met
gedeputeerde staten van de andere provincie(s) waarin het gebied ligt doet. De
laatstgenoemde uitleg lijkt, gezien de verbondenheid van de PAS met het beheerplan
en de plicht voor bestuursorganen zorg te dragen voor uitvoering van de in de PAS (en
vervolgens het beheerplan) op te nemen maatregelen, gerechtvaardigd.
In de concept-PAS is beschreven dat de voortouwnemer van het beheerplan, na
afstemming met de andere bevoegde bestuursorganen, een Natura 2000-gebied kan
voordragen voor opname in de PAS.20 Dat betekent dat in een aantal gevallen de
Staatssecretaris van EL&I of I&M, in één geval de Minister van Defensie, en in de
overige gevallen gedeputeerde staten van de provincie die als voortouwnemer is
aangewezen (dat zal gedeputeerde staten zijn van de provincie waarin het grootste
deel van het Natura 2000-gebied ligt), de voordracht voor opname van een Natura
2000-gebied in de PAS zal doen.
De Afdeling wijst erop dat de geschetste werkwijze niet waarborgt dat in de gevallen
waarin gedeputeerde staten niet de voortouwnemer voor het beheerplan, maar wel
mede bevoegd gezag zijn, de voordracht (mede) door gedeputeerde staten wordt
gedaan, zoals de Nbw 1998 voorschrijft.
3.3

De toedeling van ontwikkelingsruimte

In de gebiedsanalyses die voor de Natura 2000-gebieden worden opgesteld, wordt de
totale omvang van de ontwikkelingsruimte in het desbetreffende gebied berekend en
op een kaart weergegeven.21
De concept-PAS vermeldt dat in een bijlage bij de PAS een voorkeursvolgorde voor de
toedeling van ontwikkelingsruimte zal worden aangegeven.22 In de bijlage zal worden
aangegeven welk deel van de ontwikkelingsruimte beschikbaar is (gereserveerd wordt)
voor specifiek benoemde handelingen of projecten, waaronder in ieder geval landelijke
en bovenregionale plannen en projecten (waaronder de MIRT-projecten23 en de
snelheidsverhoging naar 130 km/u), en voor handelingen die plaatsvinden in het kader
van sectoren als veehouderij, industrie, verkeer en overige handelingen en plannen.24
De voorkeursvolgorde is volgens de concept-PAS een beleidsregel in de zin van de
Algemene wet bestuursrecht, die bindend is voor de verschillende bestuursorganen die
toestemmingsbesluiten nemen waarvoor ontwikkelingsruimte nodig is. Dat zijn vooral
de Ministers van EL&I en I&M en de colleges van gedeputeerde staten. Door
ondertekening van de PAS stellen deze bestuursorganen de beleidsregel vast en is de
juridische doorwerking van de voorkeursvolgorde bij het nemen van de
toestemmingsbesluiten verzekerd, aldus de concept-PAS.
20
21

22
23
24

Paragraaf 8.2, Proces van opname gebiedsanalyse in de PAS, blz. 81.
In paragraaf 3.5 van deze voorlichting wordt ingegaan op de vraag of de ontwikkelingsruimte, gelet op de
systematiek van de Nbw 1998, in de PAS of in het beheerplan kan worden vastgesteld.
Paragraaf 3.5.2, De verdeling van ontwikkelingsruimte, blz. 31-36.
Dit betreft projecten die vallen onder het Meerjarenprogramma Ruimte, Infrastructuur en Transport.
Deze bijlage is in de concept-PAS nog niet ingevuld.

13

In de concept-PAS wordt de voortouwnemer van het beheerplan aangewezen als het
bevoegd gezag dat ontwikkelingsruimte beschikbaar stelt aan het bestuursorgaan dat
bevoegd is te beslissen op een aanvraag om toestemming waarvoor
ontwikkelingsruimte nodig is. Het bevoegd gezag dat de toestemming verleent, kent de
ontwikkelingsruimte feitelijk toe bij het besluit over de gevraagde toestemming. De
voortouwnemer van het beheerplan registreert de toegedeelde ontwikkelingsruimte.
Een afwijkende regel geldt indien ontwikkelingsruimte nodig is voor handelingen
waarvoor de Minister van I&M, in overeenstemming met de Minister van EL&I, bevoegd
gezag is en waarvoor in de PAS ontwikkelingsruimte is gereserveerd. Deze Ministers
kunnen voor deze handelingen zelf ontwikkelingsruimte toedelen, op voorwaarde dat
de toedeling wordt geregistreerd, aldus de concept-PAS.
De Nbw 1998 voorziet op twee wijzen in toedeling van ontwikkelingsruimte. In de PAS
kunnen, nadat een passende beoordeling is gemaakt, projecten worden opgenomen
die een beroep doen op (een deel van) de ontwikkelingsruimte. Deze projecten zijn
door opname in de PAS uitgezonderd van de vergunningplicht. Deze mogelijkheid, die
is opgenomen in artikel 19kh, vijfde lid, van de Nbw 1998, is onder meer bedoeld voor
landelijke en bovenregionale projecten waarvoor ontwikkelingsruimte nodig is.
Na de vaststelling van de PAS wordt de (resterende) ontwikkelingsruimte ingevolge
artikel 19km, eerste lid, van de Nbw 1998, toegedeeld door het bevoegd gezag dat het
beheerplan vaststelt. Dat bevoegd gezag draagt er zorg voor dat uitsluitend
ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld aan handelingen die in het beheerplan zijn of
worden opgenomen.25
Zoals in paragraaf 3.2 is uiteengezet, kunnen meerdere bestuursorganen gezamenlijk
het bevoegd gezag zijn voor de vaststelling van een beheerplan. Deze zijn op grond
van de Nbw 1998 gezamenlijk bevoegd tot toedeling van de ontwikkelingsruimte.
De Afdeling stelt vast dat de wijze van toedeling van de ontwikkelingsruimte die in de
concept-PAS is beschreven op twee punten afwijkt van de regeling in de Nbw 1998.
Het betreft de mogelijkheid van reservering van ontwikkelingsruimte voor bepaalde
projecten en de aanwijzing van het bevoegd gezag voor toedeling van de
ontwikkelingsruimte.
De concept-PAS vermeldt dat in de PAS geen projecten worden opgenomen als
bedoeld in artikel 19kh, vijfde lid, van de Nbw 1998.26 Er wordt derhalve geen gebruik
gemaakt van de in de Nbw 1998 geboden mogelijkheid om in de PAS
ontwikkelingsruimte toe te delen aan projecten die passend zijn beoordeeld. In plaats
daarvan wordt in een bijlage bij de PAS een lijst van projecten opgenomen waarvoor in
de PAS ontwikkelingsruimte wordt gereserveerd. De Nbw 1998 voorziet echter hooguit
in het opnemen van uitgangspunten voor de toedeling van de ontwikkelingsruimte,
maar voorziet niet in de reservering van ontwikkelingsruimte in de PAS voor bepaalde
projecten.
Bovendien biedt de Nbw 1998 na vaststelling van de PAS geen ruimte voor toedeling
van ontwikkelingsruimte door de Ministers van EL&I en I&M voor bepaalde in de PAS
genoemde projecten. In de Nbw 1998 is bepaald dat het bevoegd gezag dat het
beheerplan voor een Natura 2000-gebied vaststelt, de ontwikkelingsruimte toedeelt.
25

26

In de systematiek van de toestemmingverlening in de Nbw 1998 heeft het begrip handelingen betrekking op
projecten en andere handelingen die op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 vergunningplichtig zijn. Het begrip
handelingen heeft geen betrekking op plannen, waarvoor artikel 19j van de Nbw 1998 een toestemmingsvereiste
kent.
Paragraaf 3.5, Toestemmingverlening, blz. 28.

14

Het vaststellen van een beleidsregel waaraan de Ministers bij het nemen van besluiten
waarvoor ontwikkelingsruimte nodig is gebonden zijn en die waarborgt dat zij
uitsluitend de daarvoor in de PAS gereserveerde ontwikkelingsruimte gebruiken, kan
het wettelijke systeem, dat voorziet in de toedeling van de ontwikkelingsruimte door het
bevoegd gezag dat het beheerplan vaststelt, niet opzij zetten.27
De concept-PAS vermeldt voorts dat de voortouwnemer voor het beheerplan de
overige ontwikkelingsruimte toedeelt. Weliswaar kiest de concept-PAS daarmee voor
een praktischer werkwijze dan de Nbw 1998, maar daarvoor lijkt de Nbw 1998 geen
ruimte te bieden. De Nbw 1998 wijst het bevoegd gezag dat het beheerplan vaststelt
aan als bevoegd gezag voor de toedeling van de ontwikkelingruimte.28 Dat bestaat in
veel gevallen uit meer bestuursorganen dan alleen de voortouwnemer.
Ten slotte gaat de concept-PAS ervan uit dat voor de vaststelling van plannen als
bedoeld in artikel 19j van de Nbw 1998 ontwikkelingsruimte kan worden gereserveerd.
In het bijzonder betreft dit bestemmingsplannen die stikstofveroorzakende projecten
mogelijk maken. De definitieve toedeling van ontwikkelingsruimte vindt plaats in het
kader van de toestemmingverlening voor de projecten waarin het bestemmingsplan
voorziet.
Artikel 19km, eerste lid, van de Nbw 1998 voorziet echter slechts in de toekenning van
ontwikkelingsruimte aan handelingen die in een beheerplan zijn of worden opgenomen.
Het begrip handelingen heeft in de Nbw 1998 geen betrekking op de vaststelling van
een plan als bedoeld in artikel 19j, maar heeft uitsluitend betrekking op projecten en
andere handelingen die op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 vergunningplichtig
zijn. De Afdeling merkt op dat de reservering van ontwikkelingsruimte voor plannen als
bedoeld in artikel 19j, hoe gewenst wellicht ook, niet past binnen de mogelijkheden die
de Nbw 1998 voor toedeling van ontwikkelingsruimte biedt.
3.4

Wijziging van de PAS

Hoofdstuk 6 van de concept-PAS bevat een beschrijving van de regels voor bijsturing
van de PAS gedurende de looptijd van de eerste zes jaar. Bijsturing van de PAS vindt
plaats op basis van de resultaten van monitoring dan wel op basis van een verzoek
van één van de betrokken partijen.
De concept-PAS vermeldt dat voor de uitvoering, monitoring en bijsturing van de PAS
een voorziening zal worden getroffen, het zogenoemde PAS-bureau. De taken en
verantwoordelijkheden van deze voorziening behoeven nog nadere uitwerking. Het is
de bedoeling dat het PAS-bureau jaarlijks op grond van de monitoringsresultaten
beziet of de PAS aanpassing behoeft en daarover voorstellen doet. De
Staatssecretarissen van EL&I en I&M, in samenspraak met de provincies, zullen,
afhankelijk van de reikwijdte van het voorstel, tot aanpassing van de PAS besluiten.
Behalve de noodzakelijke wijzigingen van de PAS in verband met de
monitoringsresultaten, is het ook mogelijk dat één van de partijen aanpassing wenst
van de in de PAS opgenomen maatregelen of de in de PAS opgenomen lijst van
projecten waarvoor ontwikkelingsruimte is gereserveerd. De concept-PAS vermeldt dat
voor dergelijke wijzigingen wordt onderzocht of het instrument van meldingen, zoals
ook gebruikt wordt in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna:
NSL), hiervoor opportuun is. De wijziging zou dan gemeld moeten worden aan het
27
28

Zie ook concrete vraag 3.
De Nbw 1998 voorziet niet in delegatie van de bevoegdheid.

15

PAS-bureau dat de wijziging beoordeelt en met mandaat een besluit neemt over de
doorvoering van de wijziging in de PAS. Ook is het mogelijk dat een wijziging die geen
gevolgen heeft voor de andere PAS-partners door het betreffende bevoegde gezag
verwerkt kan worden zonder tussenkomst van andere PAS-partijen. De regels
daarvoor zullen in de PAS worden opgenomen. De precieze werkwijze dient volgens
de concept-PAS nog nader uitgewerkt te worden, maar beoogd wordt om de PAS
zodanig in te richten dat binnen het huidige wettelijke kader niet voor elke wijziging
opnieuw een vaststelling van de PAS overeenkomstig artikel 19kg en met instemming
van alle PAS-partners hoeft plaats te vinden.
Het NSL is geregeld in artikel 5.12 van de Wet milieubeheer. Het NSL wordt
vastgesteld door de Minister van I&M. Het is gericht op het bereiken van grenswaarden
van bepaalde luchtverontreinigende stoffen. Het NSL bevat enerzijds een beschrijving
van te treffen maatregelen door het Rijk en overige bestuursorganen om de
grenswaarden te bereiken en bevat anderzijds een beschrijving van ontwikkelingen en
de daarvoor te treffen maatregelen, die op grond van het NSL kunnen worden
uitgevoerd, zonder dat het bereiken van de grenswaarden in gevaar komt.
Op grond van artikel 5.12, twaalfde lid, kunnen bestuursorganen na een daartoe
strekkende melding aan de Minister in het NSL opgenomen maatregelen en
ontwikkelingen wijzigen, vervangen of daaraan toevoegen. Deze melding behoeft de
instemming van de Minister, die daarover binnen zes weken beslist. Nadat instemming
is verkregen, dient het bestuursorgaan dat de melding heeft gedaan van de wijziging
kennis te geven.
De PAS wordt ingevolge artikel 19kg, vierde lid, van de Nbw 1998 ten minste eenmaal
in de zes jaar vastgesteld. Na het verstrijken van de eerste drie jaar van de
geldingsduur, kan naar aanleiding van een beoordeling van in die periode opgedane
ervaringen de PAS door de Ministers van EL&I en I&M in overeenstemming met de
provincies worden aangepast.
De artikelen 19ki en 19kj hebben betrekking op de wijze waarop tussentijdse
wijzigingen van de brongerichte en gebiedsgerichte maatregelen die in de PAS zijn
opgenomen, kunnen plaatsvinden. De Nbw 1998 wijst ook hier de Ministers van EL&I
en I&M, in overeenstemming met de provincies, aan als bevoegd gezag dat over deze
wijzigingen beslist.
De Afdeling merkt op dat de Nbw 1998 voorziet in een regeling van wijziging van de
PAS. Wijziging van de PAS kan uitsluitend door het bevoegd gezag dat in de Nbw
1998 daarvoor is aangewezen.
De beoogde meldingsprocedure, ontleend aan het NSL, past niet in de systematiek die
in de Nbw 1998 voor de PAS is opgenomen. De melding, de daarbij te volgen
procedure en het daarop te nemen besluit zijn voor het NSL uitgewerkt in artikel 5.12,
twaalfde tot en met het veertiende lid, van de Wet milieubeheer. Voor een
meldingsprocedure voor de wijziging van maatregelen of de wijziging van de lijst van
projecten in de PAS en het aanwijzen van een bevoegd gezag dat over de melding kan
beslissen bestaat in de Nbw 1998 thans geen vergelijkbare wettelijke grondslag.
3.5

De PAS en een beheerplan

De Staatssecretaris heeft gevraagd in te gaan op de verhouding tussen de PAS en een
beheerplan, mede in relatie tot de beoogde werking van de PAS vooruitlopend op de

16

vaststelling van beheerplannen in de toestemmingverlening. Verder vraagt hij of de
doorwerking van de PAS in de beheerplannen voldoende is gewaarborgd. Daarbij heeft
hij gesteld dat er geen gebruik zal worden gemaakt van de bevoegdheid een
ministeriële regeling vast te stellen voor de doorwerking van elementen van de PAS in
beheerplannen.29
In de concept-PAS is de rol van de PAS in de toestemmingverlening en de rol van de
PAS bij het vaststellen van beheerplannen beschreven.30
Kort weergegeven houdt dit in dat de maatregelen die in de PAS zijn opgenomen in het
beheerplan zullen worden overgenomen. Verder wordt in de gebiedsanalyses die van
de PAS deel uitmaken, de omvang bepaald van de ontwikkelingsruimte. De toedeling
van de ontwikkelingsruimte zal plaatsvinden in het kader van de toestemmingverlening
waaraan de PAS als passende beoordeling ten grondslag wordt gelegd. De
handelingen waaraan ontwikkelingsruimte is toegedeeld zullen in het beheerplan
worden opgenomen.
De artikelen 19kg en 19km van de Nbw 1998 regelen de relatie tussen de PAS en het
beheerplan. Zo is bepaald dat in een beheerplan voor een Natura 2000-gebied dat in
de PAS is opgenomen, met het oog op de realisatie binnen afzienbare termijn van de
instandhoudingsdoelen een doelstelling wordt opgenomen die strekt tot een ambitieuze
en realistische daling, in een gelijkmatige reductie per beheerplanperiode, van de
stikstofdepositie.31
De uitgangspunten voor de bepaling van de ontwikkelingsruimte worden volgens artikel
19kh, vierde lid, in de PAS opgenomen. Het bevoegd gezag dat het beheerplan
vaststelt, wordt in artikel 19km, eerste lid, aangewezen als het bevoegd gezag dat de
overeenkomstig artikel 19kh, vierde lid, vastgestelde ontwikkelingsruimte toedeelt. Die
toedeling geschiedt uitsluitend aan handelingen die in het beheerplan zijn of worden
opgenomen. Voorts is bepaald dat ten minste 10% van de ontwikkelingsruimte mag
worden toegedeeld aan handelingen die eerst aanvangen in de tweede helft van het
tijdvak waarvoor het beheerplan is vastgesteld. Het bevoegd gezag dat het beheerplan
vaststelt, draagt ervoor zorg dat de handelingen waaraan ontwikkelingsruimte is
toegedeeld en de eventueel daarbij aangegeven voorwaarden en beperkingen, worden
opgenomen in het beheerplan.32
Uit de toelichting bij het amendement waarmee deze artikelen zijn opgenomen in de
Nbw 1998 leidt de Afdeling af dat de wetgever de PAS als instrument voor de
vaststelling van een beheerplan zag.33 Het beheerplan is volgens de toelichting het
start- en het sluitstuk. In het beheerplan wordt de reductieopgave voor
stikstofdepositie, de termijn waarop deze moet zijn bereikt en de maatregelen die
daarvoor nodig zijn beschreven. Een programmatische aanpak voegt hieraan toe dat
de effecten van andere, niet in het beheerplan opgenomen, maatregelen, die wel
bijdragen aan de reductie van stikstofdepositie (bijvoorbeeld generieke brongerichte
maatregelen op Rijks- en provinciaal niveau), bij de realisering van de
instandhoudingsdoelen worden betrokken. De effecten van deze maatregelen worden
volgens de toelichting ook in het beheerplan opgenomen.

29
30
31
32
33

Zie concrete vraag 4.
Paragraaf 3.7, Relatie tussen de PAS en het beheerplan, blz. 37-38.
Artikel 19kg Nbw 1998.
Artikel 19km Nbw 1998.
Zie Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 135.

17

In de toelichting op artikel 19km staat dat het bevoegd gezag dat het beheerplan
vaststelt de ontwikkelingsruimte vaststelt en toedeelt.
De Afdeling merkt op dat uit de artikelen 19kh, vierde lid, en artikel 19km, eerste lid,
niet eenduidig is af te leiden of de ontwikkelingsruimte in de PAS dan wel in het
beheerplan wordt vastgesteld. Artikel 19kh, vierde lid, stelt dat de uitgangspunten voor
de bepaling van de ontwikkelingsruimte in de PAS worden opgenomen, terwijl artikel
19km, eerste lid, bepaalt dat het bevoegd gezag dat het beheerplan vaststelt, de
overeenkomstig artikel 19kh, vierde lid, vastgestelde ruimte toedeelt. Artikel 19km,
eerste lid, lijkt er vanuit te gaan dat de ontwikkelingsruimte in de PAS is bepaald.
De Afdeling komt de keuze om de omvang van de ontwikkelingsruimte in de PAS te
bepalen niet onjuist voor. Zij neemt daarbij in aanmerking dat in het oorspronkelijke
amendement waarin de artikelen 19kg tot en met 19km werden voorgesteld, in artikel
19km uitdrukkelijk was bepaald dat het bevoegd gezag dat het beheerplan vaststelt de
omvang van de ontwikkelingsruimte bepaalde.34 Deze bepaling is met een gewijzigd
amendement geschrapt, terwijl de toelichting op artikel 19km op dat onderdeel niet is
aangepast.35 Dat gewijzigde amendement voorzag tevens in artikel 19kh, vijfde lid, op
grond waarvan het mogelijk werd een deel van de ontwikkelingsruimte in de PAS zelf
toe te delen aan projecten die passend zijn beoordeeld. Uit de omstandigheid dat in de
PAS ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld aan projecten die daarin zijn
opgenomen, kan worden afgeleid dat de omvang van de ontwikkelingsruimte in de
PAS wordt bepaald.
Uit de concept-PAS volgt dat de PAS een integrale beoordeling zal bevatten van de
brongerichte en gebiedsgerichte maatregelen die in een Natura 2000-gebied zullen
worden getroffen voor de stikstofproblematiek. De integrale beoordeling vindt dus,
anders dan waarvan de toelichting op het amendement uitgaat, niet pas plaats in het
beheerplan. De Nbw 1998 biedt hiervoor ook ruimte aangezien artikel 19kh, eerste lid,
onder c, voorschrijft dat de PAS een beschrijving bevat van de getroffen of te treffen
maatregelen die bijdragen aan een vermindering van de stikstofdepositie en de
verwachte effecten van die maatregelen op de omvang van de depositie in de
gebieden. In artikel 19kh, derde lid, is bepaald dat tot de hiervoor bedoelde
maatregelen in elk geval behoren gebiedsgerichte of effectgerichte (brongerichte)
maatregelen van bestuursorganen van het Rijk, provincies, gemeenten of
waterschappen.
De integrale beoordeling brengt volgens de concept-PAS mee dat het aspect stikstof
voor een Natura 2000-gebied in feite geheel is afgewogen en één op één kan worden
overgenomen in het beheerplan.36 Deze doorwerking is, zo blijkt uit de concept-PAS
ook beoogd. Evenwel zal geen gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om
hierover bij ministeriële regeling nadere regels te stellen.37 Met de ondertekening van
de PAS door de Staatssecretarissen van EL&I en I&M en gedeputeerde staten van alle
provincies en de in artikel 19kj van de Nbw 1998 opgenomen plicht om de in de PAS
opgenomen maatregelen te treffen, lijkt voldoende gewaarborgd dat de PAS zal
doorwerken bij de vaststelling van het beheerplan voor een Natura 2000-gebied. De
concept-PAS behoeft op dit punt wel enige aanvulling. De Minister van Defensie is
geen partij bij de PAS, maar is in sommige gevallen wel (mede) bevoegd gezag voor
34
35
36
37

Zie Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 55.
Zie Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 135.
Paragraaf 3.7, Relatie tussen de PAS en het beheerplan, blz. 37.
Zie artikel 19kk Nbw 1998.

18

het vaststellen van het beheerplan. In de concept-PAS is niet aangegeven hoe de
doorwerking van de PAS is verzekerd in de beheerplannen die (mede) door de Minister
van Defensie worden vastgesteld.
Over de toedeling van ontwikkelingsruimte in het kader van toestemmingverlening
voorafgaande aan de vaststelling van een beheerplan, merkt de Afdeling het volgende
op.
Artikel 19km bepaalt dat ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld aan handelingen
die in een beheerplan zijn of worden opgenomen. Uit de zinsnede dat
ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld aan handelingen die in een beheerplan
worden opgenomen, kan worden afgeleid dat het mogelijk is ontwikkelingsruimte toe te
delen aan handelingen die op een later moment in het beheerplan worden opgenomen.
In dat geval ligt voor de hand dat de ontwikkelingsruimte in het kader van de
toestemmingverlening wordt toegedeeld. Artikel 19km en de toelichting daarbij maken
niet duidelijk of de toedeling van ontwikkelingsruimte pas kan plaatsvinden nadat het
beheerplan is vastgesteld of dat dit ook voorafgaand aan de vaststelling van het
beheerplan kan.
Gelet op deze onduidelijkheid kan niet op voorhand worden gesteld dat de Nbw 1998
geen ruimte zou bieden voor de toedeling van ontwikkelingsruimte op basis van de
PAS voorafgaand aan de vaststelling van een beheerplan. Wel dient de toedeling
binnen de kaders van artikel 19km van de Nbw 1998 te blijven. Dat wil zeggen dat de
ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld door het bevoegd gezag dat het beheerplan
vaststelt, en dat ten minste 10% van de ontwikkelingsruimte wordt gereserveerd voor
de tweede helft van de beheerplanperiode.

4.

Verhouding concept-PAS tot artikel 6 van de Habitatrichtlijn

4.1

Artikel 6, eerste lid, Hrl

Artikel 6, eerste lid, Hrl verplicht de lidstaten de nodige instandhoudingsmaatregelen te
treffen voor de Natura 2000-gebieden.38 Deze maatregelen behelzen zo nodig
passende specifieke of van ruimtelijke ordeningsplannen deel uitmakende
beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst
berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen
natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden
voorkomen. De Afdeling wijst erop dat instandhoudingsmaatregelen tevens
herstelmaatregelen kunnen omvatten voor gevallen waarin een habitattype of soort in
een ongunstige staat van instandhouding verkeert en voor het Natura 2000-gebied dat
voor dat habitattype of die soort is aangewezen, een verbeter- of uitbreidingsopgave in
de instandhoudingsdoelen is opgenomen.39
De verplichting om passende instandhoudingsmaatregelen te treffen is een
resultaatsverplichting. Daarbij staat het de lidstaten vrij om te kiezen van welk type
maatregelen zij zich wensen te bedienen.40 Deze keuzevrijheid vindt evenwel haar
38

Ten aanzien van Natura 2000-gebieden die geheel of gedeeltelijk zijn aangewezen als speciale beschermingszone
op grond van de Vrl, voorziet artikel 3 Vrl in een verplichting van gelijke strekking.
Dit volgt uit artikel 1, onderdeel a, Hrl: onder 'instandhouding' wordt verstaan het geheel van maatregelen die nodig
zijn voor het behoud of herstel van de natuurlijke habitats en soorten in een gunstige staat van instandhouding.
40
Europese Commissie, Beheer van “Natura-2000”-gebieden. De bepalingen van art. 6 van de Habitatrichtlijn
(92/43/EG), 2000 (Handleiding 2000), blz. 20-21.
39

19

begrenzing in de algemene doelstellingen van de richtlijn: het waarborgen van de
biologische diversiteit door de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde
flora en fauna. De ecologische vereisten die met betrekking tot deze natuurlijke typen
van habitats en soorten in aanmerking moeten worden genomen, betreffen alle
ecologische behoeften waarin moet worden voorzien om een gunstige staat van
instandhouding te garanderen. Zij kunnen niet anders dan per geval en op basis van
wetenschappelijke informatie worden omschreven.41
Op grond van artikel 2, derde lid, Hrl mag bij de bepaling van de te treffen maatregelen
rekening worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel
gebied en met lokale en regionale omstandigheden.42
De Hrl bevat geen termijn waarbinnen een gunstige staat van instandhouding moet zijn
verwezenlijkt. Wel brengt het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, derde lid,
Verdrag van de Europese Unie) met zich dat de lidstaten ernaar moeten streven om dit
resultaat zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk te bereiken.
Paragraaf 1.3 van de concept-PAS beschrijft de ambitie van de programmatische
aanpak in de eerste PAS- en beheerplanperiode. Het tot staan brengen van de
mogelijke achteruitgang van de natuurkwaliteit in Natura 2000-gebieden met
stikstofgevoelige habitattypen heeft de eerste prioriteit. Volgens de concept-PAS is dit,
gegeven de noodzakelijke inspanningen, de huidige economische situatie die zich
vertaalt in allerlei bezuinigingen en de staat van ‘achterstallig onderhoud’ op moment
van aanwijzing als Natura 2000-gebied een ambitieus doel. Dit betekent dat de PAS en
de beheerplannen zich in de komende periode vooral zullen richten op het tegengaan
van verslechtering voor aangewezen soorten en habitattypen waarvoor de gunstige
staat van instandhouding nog niet is bereikt. De inzet is derhalve gedurende de eerste
PAS- en beheerplanperiode gericht op behoud van de bestaande natuurkwaliteit.
Volgens de concept-PAS legt dit de basis voor het vervolgens kunnen realiseren van
herstel. Kansen om in de eerste zes jaar stappen te zetten in de richting van eventuele
uitbreidings- en hersteldoelstellingen, dienen waar haalbaar en betaalbaar, te worden
benut.
Paragraaf 3.3 van de concept-PAS gaat in op de verhouding van de programmatische
aanpak tot artikel 6, eerste lid, Hrl. Onderkend is dat gebruikmaking van
ontwikkelingsruimte ten behoeve van economische ontwikkelingen ten koste gaat van
de snelst mogelijke verwezenlijking van de instandhoudingsdoelen. Volgens de
concept-PAS is dit aanvaardbaar, gelet op de ruimte die artikel 2, derde lid, Hrl biedt
voor een bredere, ook financiële, afweging betreffende de omvang van het
maatregelenpakket en de termijn waarop dat zal worden uitgevoerd.43
De voorgenomen instandhoudingsmaatregelen zijn gericht op de verwezenlijking van
de instandhoudingsdoelen die zijn opgenomen in de aanwijzingsbesluiten van de
Natura 2000-gebieden en moeten leiden tot behoud en, zo nodig, op termijn herstel of
verbetering van habitats en (leefgebieden van) soorten in die gebieden. De conceptPAS onderscheidt maatregelen die er op zijn gericht stikstofemissies te verminderen
41

Handleiding 2000, blz. 19.
Ten aanzien van Natura 2000-gebieden die geheel of gedeeltelijk zijn aangewezen als speciale beschermingszone
op grond van de Vrl, voorziet artikel 2 Vrl in een bepaling van gelijke strekking. In paragraaf 3.3.1 van de conceptPAS worden artikel 2 Vrl en artikel 2, derde lid, Hrl samengevat in het begrippenpaar 'haalbaar en betaalbaar'.
43
Paragraaf 3.3.1, Maatregelen "haalbaar en betaalbaar", blz. 19.
42

20

(emissiemaatregelen of brongerichte maatregelen) en gebiedsspecifieke
maatregelen.44
De Afdeling maakt uit paragraaf 3.3 van de concept-PAS op dat, in het algemeen
beschouwd, bij de voorbereiding van het programma de uit artikel 6, eerste lid, Hrl
voortvloeiende randvoorwaarden in voldoende mate in aanmerking zijn genomen.
Artikel 6, eerste lid, Hrl, gelezen in samenhang met artikel 2, derde lid, lijkt zich niet ten
principale te verzetten tegen een benadering waarin een deel van de haalbare
verbetering van de natuurkwaliteit door middel van de ontwikkelingsruimte aan
economische ontwikkelingen ten goede komt. Daarmee lijkt enige mate van vertraging
van het behalen van de instandhoudingsdoelen aanvaardbaar. Gelet op artikel 6,
eerste lid, Hrl mag de programmatische aanpak echter niet leiden tot een zodanige
vertraging in de uitvoering van de passende en noodzakelijke maatregelen, dat het
binnen afzienbare termijn behalen van de instandhoudingsdoelen illusoir wordt.
De concept-PAS zal tot gevolg hebben dat een deel van de effecten van de te treffen
bronmaatregelen niet beschikbaar komt voor herstel van de natuurlijke kwaliteit maar
voor de verwezenlijking van nieuwe ontwikkelingen. Dit vergt, zeker nu in de eerste
PAS- en beheerplanperiode alleen wordt ingezet op behoud en niet op herstel van
natuurkwaliteit, een goede ecologische onderbouwing van het tijdpad waarbinnen de
instandhoudingsdoelen worden bereikt, waarbij hoge wetenschappelijke kwaliteitseisen
gelden voor de gebiedsanalyses en de herstelstrategieën. Daaruit moet blijken hoe de
gesteldheid van de stikstofgevoelige habitats is en welke mate van vertraging in de
uitvoering van behoud- of herstelmaatregelen zij kunnen verdragen. Voorts moet
worden gemotiveerd dat de termijn waarop wordt ingezet om de
instandhoudingsdoelen te halen een redelijke is, mede gelet op artikel 2, derde lid, Hrl,
en dat de PAS niet leidt tot een onevenredige vertraging of frustratie van het halen van
de instandhoudingsdoelen.
Deze benodigde onderbouwing van dit tijdpad ontbreekt in de concept-PAS, die alleen
stelt dat in het kader van de beheerplannen mede op basis van het pakket aan
maatregelen ter uitvoering van de PAS een nadere meer integrale doorkijk zal worden
gegeven op welke wijze de instandhoudingsdoelen zullen worden verwezenlijkt en zo
mogelijk zal worden aangegeven binnen welke termijn dat mogelijk is.45 Gelet op de
beoogde zelfstandige werking van de PAS in het kader van de toestemmingverlening,
kan naar het oordeel van de Afdeling echter niet worden volstaan met deze verwijzing
naar nog vast te stellen beheerplannen. Wanneer met toepassing van de PAS,
vooruitlopend op de vaststelling van beheerplannen, ontwikkelingsruimte aan
stikstofemitterende activiteiten wordt toegedeeld, moet reeds bij de vaststelling van de
PAS duidelijk zijn dat de benutting van de ontwikkelingsruimte niet in de weg staat aan
de nakoming van de verplichtingen van artikel 6, eerste lid, Hrl.
Het ontbreken van de bedoelde ecologische onderbouwing van het tijdpad klemt te
meer ten aanzien van gebieden waarvoor in de aanwijzingsbesluiten een
verbeterdoelstelling zal worden opgenomen alsook ten aanzien van eventuele als
prioritair aangemerkte stikstofgevoelige habitats en leefgebieden van soorten. Voor
44

Paragraaf 3.3.2, Te onderscheiden instandhoudingsmaatregelen,
blz. 20-22. Paragraaf 3.3.2, Overzicht van te nemen maatregelen, blz. 22-24, geeft voorbeelden van
emissiemaatregelen en gebiedsspecifieke maatregelen die in het kader van de programmatische aanpak zullen
worden getroffen.
45
Paragraaf 3.3.1, Maatregelen "haalbaar en betaalbaar", blz. 20.

21

zover er sprake is van prioritaire habitattypen en soorten, dient daarbij te worden
betrokken dat op grond van de Hrl voor de betrokken gebieden een snelle
tenuitvoerlegging van de instandhoudingsmaatregelen dient te worden bevorderd.46
De Afdeling tekent bij het voorgaande aan dat een redelijke inschatting van de termijn
die nodig is om de instandhoudingsdoelen te bereiken, alleen kan worden gemaakt als
duidelijk is wat de gunstige staat van instandhouding van een habitattype of een
stikstofgevoelige soort op landelijk niveau concreet inhoudt. Uit de concept-PAS blijkt
niet dat deze duidelijkheid reeds bestaat.
4.2

Artikel 6, tweede lid, Hrl

Artikel 6, tweede lid, Hrl eist van de lidstaten dat zij passende maatregelen treffen om
ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten
in de Natura 2000-gebieden niet verslechtert en er geen storende factoren optreden
voor de soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet
op de doelstellingen van de Hrl, een significant effect kunnen hebben.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie bevat het tweede lid van
artikel 6 Hrl evenals het eerste lid een resultaatsverplichting.47 Daarbij dienen de
lidstaten te anticiperen op mogelijke verslechteringen en verstoringen zodat zij niet
mogen wachten met het nemen van maatregelen tot de verslechtering of verstoring
daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.48 De verplichting geldt doorlopend en is, anders
dan de nog te bespreken verplichtingen uit het derde en vierde lid, niet gekoppeld aan
besluitvormingsprocedures.49 Ook reeds bestaande activiteiten die een
kwaliteitsverslechtering of een significante verstoring veroorzaken moeten beëindigd
worden of er moeten verzachtende maatregelen genomen worden om de negatieve
effecten tegen te gaan.50
Verder heeft artikel 6, tweede lid, externe werking, wat betekent dat de reikwijdte van
de beschermingsverplichting niet is beperkt tot activiteiten binnen een Natura 2000gebied, maar zich tevens uitstrekt over activiteiten die buiten de Natura 2000-gebieden
worden verricht voor zover die kunnen leiden tot kwaliteitsverslechtering of significante
verstoring in het te beschermen gebied.51
Net als in het eerste lid, vereist ook het tweede lid van artikel 6 Hrl dat "passende"
maatregelen worden genomen. Artikel 2, derde lid, Hrl is eveneens van toepassing.52
De Europese Commissie verstaat onder kwaliteitsverslechtering van een habitat dat
het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte afnemen of dat de
benodigde structuur en functies van het gebied worden aangetast dan wel de staat van
instandhouding voor de in het gebied voorkomende soorten afneemt.53
46

Zie ook HvJ EG 13 januari 2005, nr. C-117/03, Draggagi.
HvJ EG 25 november 1999, nr. C-96/98 (Frankrijk), HvJ EG 13 juni 2002, nr. C-117/00 (Ierland).
48
HvJ EG 13 december 2007, nr. C-418/04 (Commissie tegen Ierland), r.o. 208 en 217.
49
HvJ EG 7 september 2004, nr. C-127/02 (Kokkelvisserij), r.o. 37.
50
Handleiding 2000, p. 25, zie ook HvJ EG 25 november 1999, nr. C-96/98 (Frankrijk).
51
Het Hof heeft de externe werking onder andere bevestigd in HvJ EG 16 januari 2006, nr. C-98/03 (Duitsland) en HvJ
EU 24 november 2011, nr. C-404/09.
52
Zie in die zin ook de Handleiding 2000, p. 26.
53
Handleiding 2000, p. 27-28.
47

22

Het toepassingsbereik van artikel 6, tweede lid, Hrl wordt mede bepaald door
referentiedata.
Voor Natura 2000-gebieden die zijn voorgedragen voor aanwijzing als Hrl-gebied, volgt
uit artikel 4, vijfde lid, Hrl dat zodra zij op de lijst van gebieden van communautair
belang zijn geplaatst, de bepalingen van artikel 6, tweede tot en met vierde lid, gelden.
De voor Nederland relevante lijst is vastgesteld op 7 december 2004, zodat voor deze
categorie Natura 2000-gebieden vanaf deze datum de verplichting van artikel 6,
tweede tot en met vierde lid, Hrl geldt.
Voor Natura 2000-gebieden die voor de afloop van de omzettingstermijn van de Hrl (10
juni 1994) zijn aangewezen als Vrl-gebied, gelden de bepalingen van artikel 6, tweede
tot en met vierde lid, Hrl, vanaf die datum.54
Indien de plaatsing van een Hrl-gebied op de communautaire lijst na 7 december 2004
of de aanwijzing van een Vrl-gebied na 10 juni 1994 heeft plaatsgehad, geldt de datum
van plaatsing of het van kracht worden van de aanwijzing.
Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een verslechtering in de zin van
artikel 6, tweede lid, Hrl, moet de te beoordelen situatie worden vergeleken met de
toestand waarin relevante habitattypen of voor stikstof gevoelige soorten verkeerden
op de referentiedatum (de referentietoestand).
In het licht van artikel 6, tweede lid, Hrl en gelet op concrete vraag 2 geeft de conceptPAS aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.
De concept-PAS voorziet in een zogeheten opnametoets waarin Natura 2000-gebieden
worden beoordeeld alvorens zij in de PAS worden opgenomen.55 Volgens de
opnametoets moet in de gebiedsanalyses, voor zover mogelijk, de natuurkwaliteit ten
tijde van de referentiedatum worden beschreven. Deze gebiedsanalyses behelzen
onder meer een ecologische beoordeling van de vraag of er wetenschappelijk gezien
redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat het effect van de te treffen brongerichte en
gebiedsgerichte maatregelen, met inbegrip van de uitgifte van ontwikkelingsruimte, aan
het eind van de eerste PAS-periode leidt tot een situatie waarin de
instandhoudingsdoelen niet in gevaar komen en het behoud van natuurkwaliteit is
gewaarborgd. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen (a) gebieden waarin, indien
relevant, ook verbetering dan wel uitbreiding plaats zal vinden, en (b) gebieden waarin
een toekomstige verbetering of uitbreiding niet onmogelijk is.56
Gelet op de voor de opnametoets opgestelde checklist57 en de bijbehorende
toelichting58, die 7 december 2004 als referentiedatum noemen, lijkt de toets alleen te
zien op habitattypen. Daardoor is onduidelijk of de relevante referentiedata in de
gebiedsanalyses zijn betrokken voor de stikstofgevoelige Hrl-soorten alsook voor
gebieden die (mede) zijn aangewezen als Vrl-gebied. In het verlengde daarvan blijkt

54

Dit volgt uit de schakelbepaling van artikel 7 Hrl in samenhang met artikel 4 Vrl. Zie ook de uitspraak van de
Afdeling bestuursrechtspraak van 31 maart 2010, nr. 200903784/1, www.raadvanstate.nl.
55
Concept-PAS, bijlage 4, Checklist voor ‘opnametoets’ voorgedragen gebieden.
56
Paragraaf 4.3.1, Toelichting categorieën, blz. 56.
57
Concept-PAS, bijlage 4, Checklist voor ‘opnametoets’ voorgedragen gebieden, punt 5 luidt: (Is een) beschrijving
gegeven van de huidige natuurkwaliteit en zo mogelijk van de kwaliteit in 2004 en de trend.
58
Concept-PAS, bijlage 4, Checklist voor ‘opnametoets’ voorgedragen gebieden, toelichting: Een kwalitatieve en indien
beschikbaar een kwantitatieve beschrijving van de natuurkwaliteit per habitattype, gericht op het geven van inzicht in
de huidige natuurkwaliteit en zo mogelijk ook ten tijde van de aanmelding (vaststelling van de lijst met gebieden van
communautair belang door de Europese Commissie, 7-12-2004). Ook moet de trend worden weergegeven en zo
mogelijk de ontwikkelingen sinds 2004.

23

niet of de verwachtingen over de effectiviteit van de behoud- en herstelmaatregelen
rekening houden met de juiste referentietoestand.
De Afdeling meent dat de opnametoets op dit punt aanvulling behoeft met de
referentiedata voor Vrl-gebieden en dat voor de gebiedsanalyses van die gebieden
gebruik moet worden gemaakt van de juiste referentietoestand. Voorts dient
verduidelijkt te worden dat de opnametoets mede betrekking heeft op de
stikstofgevoelige leefgebieden van Hrl-soorten.
Niet valt uit te sluiten dat zich, in strijd met artikel 6, tweede lid, Hrl, verslechteringen in
de natuurkwaliteit van Natura 2000-gebieden hebben voorgedaan na de relevante
referentiedatum. Terecht onderkent de concept-PAS dat Nederland gehouden is
dergelijke verslechteringen zo snel mogelijk ongedaan te maken.59 Uit de
gebiedsanalyses zal moeten blijken of en in hoeverre sprake is van verslechteringen
na de referentiedatum; het gebruik van de term "achterstallig onderhoud" in de
concept-PAS doet vermoeden dat dergelijke verslechteringen hebben
plaatsgevonden.60 Onduidelijk is of het oogmerk van de concept-PAS en de
beheerplannen in de eerste periode – het tegengaan van verslechtering voor
aangewezen soorten en habitattypen waarvoor de gunstige staat van instandhouding
nog niet is bereikt61 – mede ziet op terugdringing van na de referentiedatum ontstane
verslechteringen. De concept-PAS behoeft op dit punt verduidelijking.
4.3

Artikel 6, derde en vierde lid, Hrl

4.3.1 Richtlijn – Hof van Justitie – Nbw 1998
Artikel 6, derde lid, Hrl bepaalt dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt
met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in
combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor
zo'n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het
gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelen van dat gebied. Gelet op de
conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud
van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts
toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het
de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in
voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Uit het vierde lid volgt dat ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de
gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieven, om dwingende redenen
van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische
aard, toch toestemming voor een plan of project kan worden verleend, als alle nodige
compenserende maatregelen worden genomen om de algehele samenhang van
Natura 2000 te waarborgen.
Naar het oordeel van het Hof van Justitie voorziet artikel 6, derde lid, in een procedure
die is bedoeld om door middel van voorafgaande controle te garanderen dat voor een
plan of project dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen
toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van het gebied

59

Paragraaf 3.4.2, Vereisten ingevolge artikel 6, tweede lid, Hrl, blz. 25.
Paragraaf 1.3, Ambitie, blz. 7.
61
Paragraaf 1.3, Ambitie, blz. 7.
60

24

niet aantast.62 Artikel 6, derde lid, moet volgens het Hof van Justitie aldus worden
uitgelegd dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor
het beheer van het gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen
voor dat gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelen van het gebied,
wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het
afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen
heeft voor dat gebied.
De passende beoordeling houdt volgens het Hof van Justitie in dat op basis van de
beste wetenschappelijke kennis ter zake alle aspecten van het plan of het project die
op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelen
van het Natura 2000-gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden
geïnventariseerd. Op basis van de passende beoordeling kan slechts toestemming
voor een project worden verleend wanneer de zekerheid is verkregen dat de activiteit
geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Dit is
volgens het Hof van Justitie het geval wanneer er wetenschappelijk gezien
redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.63
Artikel 6, derde en vierde lid, Hrl is geïmplementeerd in de Nbw 1998. Voor projecten is
een vergunningplicht in artikel 19d opgenomen. Voor plannen geldt een toetsingskader
op grond van artikel 19j. Verder vinden deze bepalingen toepassing in de Nbwtoestemming die aanhaakt bij een omgevingsvergunning en bij het vaststellen van
tracébesluiten en wegaanpassingsbesluiten op grond van de Tracéwet
onderscheidenlijk de Spoedwet wegverbreding.
Op grond van de Nbw 1998 wordt voor projecten die, gelet op de
instandhoudingsdoelen van een Natura 2000-gebied een verslechterend of significant
verstorend effect kunnen hebben, eerst een zogenoemde voortoets uitgevoerd. Daarin
is de vraag aan de orde of de gevolgen van een project al dan niet significant kunnen
zijn. Als een project wel een verslechterend effect kan hebben, maar op grond van
objectieve gegevens wordt uitgesloten dat de gevolgen significant zijn, dan kan op
grond van de Nbw 1998 toestemming voor het project worden verleend zonder dat een
passende beoordeling wordt gemaakt. Als niet kan worden uitgesloten dat een project
significante gevolgen heeft, dan dient een passende beoordeling te worden gemaakt.
Toestemming voor het project kan worden verleend als op grond van de passende
beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het
Natura 2000-gebied niet aantast. Als deze zekerheid niet wordt verkregen kan
toestemming worden verleend na toetsing van de zogenoemde ADC-criteria
(Alternatieven, Dwingende redenen, Compensatie).
4.3.2 De rol van de PAS in het kader van de toestemmingverlening
Hoofdstuk 7 van de concept-PAS gaat in op de rol van de PAS bij de
toestemmingverlening.64 Vermeld wordt dat in het kader van de zogenoemde voortoets
met het rekenmodel AERIUS wordt berekend of een project leidt tot een toename van
de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied. Indien dat het geval is, wordt op basis
van de achtergronddepositie, mogelijke cumulatieve effecten en de relevante
instandhoudingsdoelen beoordeeld of verslechtering, alsmede significante gevolgen op
62
63
64

HvJ EG 7 september 2004, nr. C-127/02 (Kokkelvisserij).
HvJ EG 7 september 2004, nr. C-127/02 (Kokkelvisserij).
Hoofdstuk 7, "Doorwerking PAS voor het toekennen van ontwikkelingsruimte", blz. 76-80.

25

voorhand zijn uit te sluiten. Als dat mogelijk is, kan tot besluitvorming worden
overgegaan. Wanneer die conclusie niet is te trekken, dient een passende beoordeling
te worden gemaakt. De PAS kan als passende beoordeling worden gebruikt als die
ontwikkelingsruimte bevat voor het project. Ontwikkelingsruimte is alleen aanwezig als
uit de gebiedsanalyse blijkt dat met het treffen van de brongerichte en gebiedsgerichte
maatregelen en met benutting van de ontwikkelingsruimte er wetenschappelijk gezien
redelijkerwijs geen twijfel is dat de instandhoudingsdoelen voor de stikstofgevoelige
habitats en leefgebieden in gevaar komen, waarbij behoud is gewaarborgd en, indien
relevant verbetering dan wel herstel plaats gaat vinden, dan wel niet onmogelijk is. Als
er geen of onvoldoende ontwikkelingsruimte voorhanden is, kan slechts toestemming
worden verleend met toepassing van de zogenoemde ADC-toets, aldus de conceptPAS.
4.3.3 De rol van de PAS in de voortoets
In de huidige jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak geldt als uitgangspunt
dat een project dat in een overbelaste situatie65 tot een toename van stikstofdepositie
leidt, een project is dat significante gevolgen kan hebben en daarom aan een
passende beoordeling moet worden onderworpen.66 De Afdeling advisering ziet geen
aanknopingspunten voor de verwachting dat de PAS een verandering brengt in de
beoordeling van deze voortoets. In het kader van de voortoets kunnen immers louter
de gevolgen van een project in relatie tot de instandhoudingsdoelen worden bezien.
Eventuele positieve effecten van mitigerende of compenserende maatregelen mogen
daarbij niet worden betrokken. Een project dat in een overbelaste situatie tot een
toename van stikstofdepositie leidt kan zowel een instandhoudingsdoelstelling die ziet
op behoud van natuurkwaliteit als een instandhoudingsdoelstelling die ziet op herstel of
verbetering van natuurkwaliteit in gevaar brengen en is derhalve een project dat
significante gevolgen kan hebben. Voor dergelijke projecten is toestemming vereist op
grond van de Nbw 1998 en daarvoor dient een passende beoordeling te worden
gemaakt. De Afdeling is van oordeel dat dit uitgangspunt duidelijker in de PAS tot
uitdrukking dient te komen.

65

66

Onder een overbelaste situatie wordt in dit verband verstaan de situatie waarin de achtergronddepositie hoger is dan
de kritische depositiewaarde van de betrokken habitattypen. Voor elk stikstofgevoelig habitattype is een kritische
depositiewaarde vastgesteld. Met de term kritische depositiewaarde wordt bedoeld: de grens waarboven de kwaliteit
van het natuurdoeltype significant wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van de
atmosferische stikstofdepositie.
Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 29 september 2011, zaaknr. 200907569/1/R2
, rechtsoverweging 2.17.6, www.raadvanstate.nl.

26

4.3.4 De PAS als passende beoordeling
Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat toestemming voor
een stikstofveroorzakend project in een overbelaste situatie kan worden verleend, als
uit de passende beoordeling blijkt dat met mitigerende maatregelen wordt voorkomen
dat er negatieve effecten door de toename van de stikstofdepositie kunnen optreden.
Als mitigerende maatregelen zijn geaccepteerd: de intrekking van een vergunning voor
een ander stikstofveroorzakend bedrijf, waardoor er per saldo op geen enkel punt in
het Natura 2000-gebied een toename van stikstofdepositie plaatsvindt67, en het treffen
van maatregelen in het Natura 2000-gebied waardoor er per saldo meer
stikstofdepositie uit het gebied wordt afgevoerd dan er door het project bijkomt.68
In de jurisprudentie lijkt niet te worden uitgesloten dat een project dat leidt tot een
toename van stikstofdepositie op grond van een passende beoordeling kan worden
vergund, als de toename van de depositie kleiner is dan de langjarige afname van
stikstofdepositie in dat gebied die het gevolg is van reeds getroffen generieke
(brongerichte) maatregelen (bijvoorbeeld schoner worden van auto's). Die afname
dient verzekerd te zijn en de passende beoordeling zal inzicht dienen te bieden in het
antwoord op de vraag in hoeverre het behalen van de instandhoudingsdoelen wordt
vertraagd en of de toename van stikstofdepositie niet in de weg zal staan aan het
behalen van de instandhoudingsdoelen, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.69
Aangezien de aanvrager van de toestemming in de regel niet degene is die
verantwoordelijk is voor de generiek te treffen maatregelen die de afname van
stikstofdepositie in een gebied bepalen, is het moeilijk, zo niet onmogelijk, om de
vereiste zekerheid en de bedoelde beoordeling in het kader van een individueel project
te geven. Met de PAS wordt beoogd daarvoor een instrument te bieden.
In de PAS worden de effecten van stikstofdepositie door een project niet alleen ten
opzichte van de kritische depositiewaarde70 beoordeeld, maar worden bij de
beoordeling tevens de effecten van brongerichte en gebiedsgerichte maatregelen
betrokken. Aangezien de kwaliteit van stikstofgevoelige habitats en leefgebieden in
Nederland wordt bepaald door de hoogte van de stikstofdepositie, de hydrologische
toestand en het beheer van een gebied71, en deze factoren elkaar in gunstige en in
negatieve zin kunnen versterken, acht de Afdeling een beoordeling van de effecten van
een toename van stikstofdepositie in samenhang met de andere factoren die de
natuurkwaliteit van stikstofgevoelige habitats en leefgebieden bepalen, niet onjuist.72
Overigens zij erop gewezen dat ook de Afdeling bestuursrechtspraak de beoordeling
van effecten van een toename van stikstofdepositie in samenhang met de effecten van
maatregelen in een Natura 2000-gebied heeft aanvaard.73
Anders dan in de gevallen die in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak
aan de orde zijn geweest, worden in de PAS als passende beoordeling in het kader
van een toestemmingverlening, de negatieve effecten van een toename van
stikstofdepositie door een project bezien in samenhang met de positieve effecten van
67
68
69
70
71

72
73

Afdeling bestuursrechtspraak, 29 juni 2011, zaaknr. 200908730/1/R2, www.raadvanstate.nl.
Afdeling bestuursrechtspraak, 24 augustus 2011, 200900425/1 en 200902744/1, www.raadvanstate.nl.
Afdeling bestuursrechtspraak, 7 december 2011, 201011757/1/R1 en 201012728/1/R1, www.raadvanstate.nl.
Zie noot 65.
Zie het rapport "Stikstofdepositie en Natura 2000" 'Een rechtsvergelijkend onderzoek' Universiteit Maastricht/Alterra,
Backes e.a., 6 mei 2011, (hierna: Backes e.a.), blz. 20.
Zie in deze zin ook Backes e.a. blz. 43.
Zie de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 24 augustus 2011.

27

brongerichte en gebiedsgerichte maatregelen die niet direct samenhangen met de
uitvoering van het project waarvoor toestemming wordt gevraagd.
In het licht van de systematiek van artikel 6 Hrl rijst de vraag of deze 'verrekening' van
effecten het karakter heeft van mitigatie (het voorkomen van schade) dan wel van
compensatie (het te niet doen van veroorzaakte schade). Alleen de effecten van
mitigatie mogen betrokken worden in de passende beoordeling. Compensatie speelt in
de systematiek van artikel 6 Hrl eerst een rol in het toetsingskader van het vierde lid.74
In paragraaf 3.5 van de concept-PAS wordt ingegaan op het karakter van de te treffen
maatregelen in het licht van de eisen van artikel 6, derde lid, Hrl.75
In de concept-PAS wordt aangegeven dat de brongerichte maatregelen leiden tot een
vermindering van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, waardoor
ontwikkelingsruimte beschikbaar kan worden gesteld. In de gebiedsanalyse wordt
voorts bezien met welke gebiedsgerichte maatregelen kan worden voorkomen dat ook
na toedeling van de ontwikkelingsruimte, verslechtering van de natuurkwaliteit in het
Natura 2000-gebied optreedt. Deze maatregelen zijn volgens de concept-PAS deels
bedoeld als passende maatregelen en instandhoudingsmaatregelen als bedoeld in
artikel 6, eerste en tweede lid, Hrl, en in relatie tot nieuwe projecten, deels als
mitigerende maatregelen waardoor ontwikkelingsruimte beschikbaar kan worden
gesteld ten behoeve van economische en andere handelingen van maatschappelijk
belang.
In de concept-PAS wordt onderkend dat de te treffen maatregelen op grond waarvan
ontwikkelingsruimte aan nieuwe projecten kan worden toegedeeld, veelal geen
maatregelen zijn die één op één, zoals in het kader van de huidige
vergunningverlening zonder de PAS, gekoppeld of te koppelen zijn aan een specifiek
project of plan. Er ligt echter, zo stelt de concept-PAS wel een nadrukkelijke en directe
koppeling tussen het pakket aan maatregelen en de ontwikkelingsruimte die op basis
daarvan op project- of planniveau wordt gebruikt: zonder dat pakket geen
ontwikkelingsruimte en zonder die ontwikkelingsruimte geen
vergunningverlening/besluitvorming op grond van de PAS.
Het in de concept-PAS ingenomen standpunt dat de te treffen brongerichte en
gebiedsgerichte maatregelen ervoor zorgen dat voorkomen wordt dat projecten die op
grond van de ontwikkelingsruimte kunnen worden toegestaan, schadelijke gevolgen
hebben voor de stikstofgevoelige habitats en leefgebieden en dus in het kader van de
passende beoordeling mogen worden meegenomen, acht de Afdeling verdedigbaar.76
Daarbij acht zij van belang dat de effecten van de brongerichte maatregelen voor elk
Natura 2000-gebied zijn berekend en dat de ontwikkelingsruimte in een gebied is
afgeleid van de in dat gebied te verwachten daling van stikstofdepositie.77 Voorts
betrekt zij daarbij dat is bezien welke maatregelen in het Natura 2000-gebied nodig zijn
om te waarborgen dat de natuurkwaliteit behouden blijft bij benutting van de
ontwikkelingsruimte. Er bestaat derhalve een duidelijk verband tussen de
74

75
76
77

Bij artikel 6, vierde lid, Hrl spelen daarnaast het ontbreken van alternatieven en het aanwezig zijn van dwingende
redenen van groot openbaar belang een rol. De rol van PAS in het kader van de toestemmingverlening zal
aanzienlijk kleiner kunnen zijn indien de maatregelen die de uitgifte van de ontwikkelingsruimte rechtvaardigen als
compenserende maatregelen moeten worden gezien. Voor een groot aantal projecten dat in aanmerking wil komen
voor de ontwikkelingsruimte zal immers moeilijk aan te tonen zijn dat daar dwingende redenen van groot openbaar
belang mee gemoeid zijn en dat er geen alternatieven voor die projecten zijn. In dat verband is illustratief de
uitspraak van het HvJ EU van 16 februari 2012, in zaak C-182/10.
Paragraaf 3.5, Toestemmingverlening, blz. 28-29.
Zie ook Backes e.a., blz. 45.
De omvang van de ontwikkelingsruimte varieert per en in een Natura 2000-gebied.

28

ontwikkelingsruimte in een Natura 2000-gebied en de te treffen maatregelen die nodig
zijn om de ontwikkelingsruimte te creëren.78
Mitigerende maatregelen dienen te zijn uitgevoerd en effect te hebben voordat de
negatieve gevolgen van een project waarvoor deze worden getroffen zich voordoen.
De programmatische aanpak verbreekt het directe verband tussen de te treffen
maatregelen en het project waarvoor ontwikkelingsruimte nodig is. Dat betekent dat
binnen de programmatische aanpak niet per project kan worden vastgesteld welke
maatregelen nodig zijn en worden ingezet om de effecten van een bepaald project te
mitigeren, terwijl artikel 6, derde lid, Hrl vereist dat op grond van de passende
beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het
Natura 2000-gebied niet aantast.
De kern van een programmatische aanpak is dat door uitvoering van de in het
programma opgenomen maatregelen ruimte wordt gecreëerd voor nieuwe
ontwikkelingen en dat de uitvoering van het programma als geheel leidt tot een
bepaald resultaat. In dit geval is beoordeeld of de te treffen maatregelen een zodanig
effect hebben dat met benutting van de ontwikkelingsruimte na afloop van de PASperiode de natuurkwaliteit is behouden en herstel daarvan plaatsvindt dan wel niet
onmogelijk is. In de concept-PAS is aangegeven dat die beoordeling is gebaseerd op
een tijdige vaststelling van regelgeving gericht op beperking van stikstofdepositie en
een tijdige uitvoering van de gebiedsgerichte maatregelen. De positieve effecten van
de brongerichte en gebiedsgerichte maatregelen zullen in de loop van de PAS-periode
ontstaan. De ontwikkelingsruimte zal ook geleidelijk in de tijd worden toegekend en
benut. Volgens de concept-PAS is bestuurlijk afgesproken de ontwikkelingsruimte die
in de eerste PAS-periode van zes jaar beschikbaar is, te verdelen over twee
tijdsblokken van 3 jaar: in de eerste drie jaar mag maximaal 60% van de
ontwikkelingsruimte worden toegekend.79 De resterende 40% is beschikbaar voor de
laatste drie jaar. Van de regel dat 60% in de eerste drie jaar mag worden toegekend
kan worden afgeweken tot een maximale toekenning van 90%, mits dit ecologisch
verantwoord is en dus onderbouwd kan worden dat er geen verslechtering van de
kwaliteit van de habitats optreedt. Volgens de concept-PAS is de overeengekomen
verdeling evenwichtig, vlakt zij eventuele ecologische effecten van een tijdelijke
vermindering in depositieafname naar verwachting voldoende af en biedt ruim de
mogelijkheid tot bijsturing indien dat op basis van monitoring nodig is.80
De Afdeling merkt op dat een geleidelijke toedeling van de ontwikkelingsruimte van
belang is om de te treffen maatregelen, die in de loop van de PAS-periode effect
krijgen, als mitigerende maatregelen te kunnen duiden. Een geleidelijke uitgifte van
ontwikkelingsruimte biedt tevens ruimte voor tijdige en effectieve bijsturing waardoor
het bereiken van de resultaten met de PAS voldoende verzekerd is, ook als bepaalde
positieve effecten uitblijven.
Uit de concept-PAS blijkt echter niet dat de geleidelijke uitgifte van ontwikkelingsruimte
(60/40%) is afgesproken met de bevoegde bestuursorganen die de ontwikkelingsruimte
toedelen. Dat zijn de bestuursorganen die gezamenlijk bevoegd zijn het beheerplan
vast te stellen. De afspraken, die volgens de concept-PAS in beleidsregels worden

78

79
80

Overigens is in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak het treffen van een maatregel in een gebied
(het afvoeren van stikstofdepositie) ter mitigatie van de effecten van een toename van depositie, als mitigerende
maatregel aanvaard. Zie de eerder genoemde uitspraak van 24 augustus 2011.
Zie paragraaf 4.4.1, Omvang ontwikkelingsruimte, blz. 59-61.
Zie paragraaf 4.4.2, Operationalisering in ruimte en tijd, blz. 61-62.

29

neergelegd, zijn gemaakt met de bestuursorganen die toestemmingsbesluiten op grond
van de Nbw 1998 nemen. In paragraaf 3.3 is hierop reeds ingegaan.
De Afdeling acht van belang dat de geleidelijke uitgifte van ontwikkelingsruimte wordt
gewaarborgd. De Nbw 1998 bevat geen grondslag om hierover bij ministeriële regeling
regels te stellen.81 Het vaststellen van beleidsregels over de geleidelijke uitgifte van
ontwikkelingsruimte door het bevoegd gezag dat de ontwikkelingsruimte toedeelt, kan
een belangrijk hulpmiddel zijn. In de PAS zou alsnog aandacht besteed dienen te
worden aan de vraag of de bevoegde bestuursorganen die de ontwikkelingsruimte
toedelen bereid zijn beleidsregels vast te stellen over de geleidelijke uitgifte van
ontwikkelingsruimte. Daarbij zij opgemerkt dat de Minister van Defensie geen partij is
bij de PAS, maar wel in bepaalde gevallen (mede) het bevoegd gezag is voor de
toedeling van de ontwikkelingsruimte. Met het opnemen van beleidsregels in de PAS
wordt derhalve, anders dan volgens de concept-PAS is beoogd, niet bereikt dat alle
bevoegde bestuursorganen met de ondertekening van de PAS de beleidsregels
hebben ondertekend en daardoor daaraan gebonden zijn.
De uitvoering van mitigerende maatregelen wordt in de huidige vergunningverlening
verzekerd door de uitvoering daarvan als voorwaarde aan het toestemmingsbesluit te
verbinden. Dat zal niet mogelijk zijn bij projecten die met een beroep op de
ontwikkelingsruimte uit de PAS worden toegestaan. Gelet op het vereiste dat uit de
passende beoordeling de zekerheid moet zijn verkregen dat een project de natuurlijke
kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten, zal de uitvoering van de in
de PAS opgenomen maatregelen moeten zijn verzekerd voordat de PAS in werking
treedt en ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld.
Voor de uitvoering van de maatregelen zijn meerdere bestuursorganen bevoegd,
waaronder de Minister van I&M (brongerichte maatregelen), de Minister van Defensie
en gedeputeerde staten als gebiedsbeheerders, de waterschapsbesturen voor de
hydrologische maatregelen en in een enkel geval gemeentebesturen. De verplichting
voor deze bestuursorganen om de in de PAS opgenomen maatregelen uit te voeren
vloeit voort uit artikel 19kj, eerste lid, van de Nbw 1998 waarin is bepaald dat de
daartoe bevoegde bestuursorganen zorg dragen voor een tijdige uitvoering van de in
het programma opgenomen maatregelen. Ook de bestuursorganen die geen partij zijn
bij de PAS, zoals de Minister van Defensie, de waterschapsbesturen en
gemeentebesturen zijn op grond hiervan verplicht de in de PAS opgenomen
maatregelen uit te voeren. Deze bepaling waarborgt naar het oordeel van de Afdeling
voldoende dat de uitvoering van de maatregelen is verzekerd, mits de medewerking
van de betrokken partijen is verkregen en bindende afspraken zijn gemaakt over de
financiering van de te treffen maatregelen. Dit laatste is onderkend in de PAS maar is
nog niet uitgewerkt omdat het nog onderwerp van gesprek is tussen de betrokken
partijen. De PAS behoeft naar het oordeel van de Afdeling aanvulling als de afspraken
zijn gemaakt.
Voor de toepassing van de PAS als passende beoordeling bij toestemmingsbesluiten is
verder van belang dat de toedeling en administratie van ontwikkelingsruimte zorgvuldig
gebeurt. Steeds dient inzichtelijk te zijn hoeveel ontwikkelingsruimte beschikbaar is.
Voorts zal bij de toepassing van de PAS als passende beoordeling in een concreet
geval inzicht dienen te bestaan in de voortgang van de uitvoering van de maatregelen.
Alleen als de uitvoering van de maatregelen volgens de in de PAS voorziene planning
en wijze verloopt, kan immers de zekerheid worden gegeven dat de benutting van de
81

Zie ook concrete vraag 3.

30

ontwikkelingsruimte de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantast.
Dat de maatregelen overeenkomstig de PAS worden uitgevoerd, is derhalve
doorslaggevend voor het kunnen gebruiken van de PAS als passende beoordeling.
Een andere wijze van uitvoering of een latere uitvoering van de maatregelen zal naar
verwachting snel nopen tot het doen van nader onderzoek.
4.3.5 Overige eisen aan de PAS als passende beoordeling
De PAS kan alleen als passende beoordeling bij de toestemmingverlening worden
gebruikt als deze voldoet aan de eisen die het Hof van Justitie aan een passende
beoordeling stelt. De passende beoordeling houdt volgens het Hof van Justitie in dat
op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake alle aspecten van het plan of
het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de
instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied in gevaar kunnen brengen,
moeten worden geïnventariseerd.82 Van belang is derhalve of bij het opstellen van de
PAS gebruik is gemaakt van de beste wetenschappelijke kennis ter zake. Hierna zal,
mede gelet op de concrete vragen 1 en 2, worden ingegaan op de vraag of de
herstelstrategieën, AERIUS en de gebiedsanalyse aan deze eis voldoen.
a.
Herstelstrategieën
Voor alle stikstofgevoelige habitattypen en de stikstofgevoelige leefgebieden van
soorten zijn zogenoemde herstelstrategieën opgesteld. Het betreft in totaal 69
herstelstrategieën, die zijn verdeeld over 55 habitat(sub)typen en 14 (overige
stikstofgevoelige) leefgebieden van Vrl- en Hrl-soorten. De herstelstrategieën gaan in
op de effecten van atmosferische stikstofdepositie op het habitattype en op andere
processen die de kwaliteit daarvan beïnvloeden. Voorts worden per habitattype
verschillende herstelmaatregelen benoemd. Dit zijn effectgerichte maatregelen op
habitatniveau (bijvoorbeeld intensiever begrazen, maaien en afvoeren en plaggen) en
maatregelen gericht op systeemherstel (water en wind). In de herstelstrategieën wordt
aangegeven in welke frequentie de maatregelen kunnen worden uitgevoerd en hoelang
ze effect hebben.
De herstelstrategieën vormen de basis voor het opstellen van gebiedsanalyses. Daarin
wordt gekozen welke herstelstrategieën in een gebied worden ingezet en wordt
beoordeeld welke effecten die op de kwaliteit van de habitattypen hebben.
De herstelstrategieën zijn opgesteld door ecologen. Het ministerie van EL&I heeft een
internationale reviewcommissie samengesteld met als opdracht een wetenschappelijk
oordeel te vellen over de inhoud van het rapport 'Herstelstrategieën stikstofgevoelige
habitats'. De commissie is gevraagd vooral aandacht te besteden aan de benutting van
de beschikbare kennis, en de juiste vertaling hiervan in de voorgestelde maatregelen.
Uit het rapport van de reviewcommissie83 blijkt dat zij haar oordeel heeft gegeven over
een conceptversie van het rapport "Herstelstrategieën". Deze conceptversie bevatte
een algemene inleiding (deel I) en de beschrijving van 55 herstelstrategieën voor
stikstofgevoelige habitats (deel II). Dit rapport bevatte geen herstelstrategieën voor de
stikstofgevoelige leefgebieden van Vrl- en Hrl-soorten. De reviewcommissie
constateerde dat het rapport veel manco's kent. De commissie was van mening dat
deel I grondig moest worden herschreven en beoordeelde de kwaliteit van 14 van de
55 aangeboden herstelstrategieën als onvoldoende.
82
83

HvJ EG 7 september 2004, nr. C-127/02 (Kokkelvisserij).
Herstelstrategieën stikstofgevoelige habitats in Natura 2000, Evaluatie reviewcommissie, 15 november 2011.

31

Naar aanleiding van deze bevindingen is het rapport 'Herstelstrategieën' aangepast en
opnieuw aangeboden aan de reviewcommissie. De reviewcommissie is van oordeel
dat deel I sterk verbeterd is en is ook positief ten aanzien van de aanpassingen die zijn
aangebracht in de 14 herstelstrategieën voor stikstofgevoelige habitattypen die zij
eerder als onvoldoende beoordeelde. Wel plaatst zij een kanttekening bij het gebruik
van hypothesen als onderbouwing van herstelstrategieën.
Voorts is aan de reviewcommissie een eerste voorbeeld voorgelegd van een tekst voor
een herstelstrategie voor een stikstofgevoelig leefgebied voor een vogelsoort. De
reviewcommissie is van oordeel dat de overige herstelstrategieën voor soorten in
dezelfde lijn kunnen worden opgesteld.
Na de doorgevoerde aanpassingen heeft, zo stelt de reviewcommissie, zij er alle
vertrouwen in dat het definitieve rapport herstelstrategieën van goede kwaliteit zal zijn
en een goede beschrijving zal geven van de maatregelen die nodig zijn om nadelige
effecten van een overmaat aan atmosferische depositie te voorkomen en adequate
bescherming te bieden aan habitats en soorten van de Vogel- en de Habitatrichtlijn,
onderbouwd door de meest relevante en actuele wetenschappelijke inzichten.
De Afdeling is van oordeel dat een werkwijze waarbij de herstelstrategieën worden
opgesteld door ter zake deskundige ecologen en worden beoordeeld door een
internationale commissie kan waarborgen dat de herstelstrategieën zijn gebaseerd op
de beste wetenschappelijke kennis. Op grond van de stukken constateert zij echter dat
de reviewcommissie haar oordeel heeft gebaseerd op conceptversies en niet op de
definitieve versies van de herstelstrategieën en dat zij bovendien niet heeft beschikt
over de herstelstrategieën die voor de veertien stikstofgevoelige leefgebieden voor
vogel- en habitatsoorten zijn opgesteld. Voorts blijkt uit de stukken niet of en in
hoeverre de door de reviewcommissie gemaakte kanttekening heeft geleid tot
bijstelling van de herstelstrategieën. Dit doet naar het oordeel van de Afdeling afbreuk
aan de waarde die kan worden gehecht aan de bevindingen van de reviewcommissie.
De Afdeling geeft dan ook in overweging om de reviewcommissie een oordeel te
vragen over de definitieve versies van de herstelstrategieën en in het geval de
reviewcommissie opmerkingen maakt, duidelijk aan te geven tot welke aanpassingen
deze hebben geleid.
Met het oog op de functie van de PAS als passende beoordeling bij de
toestemmingverlening voor stikstofveroorzakende projecten is het voorts van belang
dat gewaarborgd wordt dat nieuwe wetenschappelijke inzichten tijdig doorwerken in de
herstelstrategieën en in de PAS. Dit wordt verder behandeld in paragraaf 5.1,
Monitoring, van deze voorlichting.
b.
Gebiedsanalyses
Voor elk Natura 2000-gebied dat in de PAS wordt opgenomen wordt een
gebiedsanalyse gemaakt. Op basis van de herstelstrategieën wordt in de
gebiedsanalyse beschreven welke maatregelen in het gebied worden getroffen en
welke effecten daarvan worden verwacht. Het maatregelenpakket heeft betrekking op
drie beheerplanperioden (tot 2030). Het pakket voor de eerste periode van zes jaar is
nader uitgewerkt. De plaats, frequentie, duur en startjaar van de maatregel worden
vermeld. Voorts wordt het maatregelenpakket getoetst op haalbaarheid en
betaalbaarheid.

32

De gebiedsanalyse bevat daarnaast een berekening van de daling van de
stikstofdepositie in het gebied tot 2030 en bevat een berekening van de
ontwikkelingsruimte voor de eerste PAS-periode in het Natura 2000-gebied.
In de gebiedsanalyse wordt op basis van het maatregelenpakket een ecologisch
oordeel gegeven. Daarin komt tot uitdrukking of met de uitvoering van het integrale
maatregelenpakket het behoud van de natuurwaarden gegarandeerd kan worden en
op termijn uitbreiding en verbetering mogelijk is. Bij dat oordeel is rekening gehouden
met de benutting van de ontwikkelingsruimte. Dat oordeel is bepalend voor het
antwoord op de vraag of ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld en of de PAS als
passende beoordeling aan een toestemmingsbesluit ten grondslag kan worden gelegd.
In de concept-PAS is beschreven dat een Natura 2000-gebied in de PAS kan worden
opgenomen nadat een zogenoemde opnametoets heeft plaatsvonden. De
opnametoets heeft betrekking op de vraag of de gebiedsanalyse op de juiste wijze tot
stand is gekomen en alle informatie bevat die het moet bevatten. In bijlage 4 bij de
concept-PAS is aangegeven dat deze opnametoets dient te geschieden door een
onafhankelijke partij.84 Dit behoeft nog nadere uitwerking.
De inhoudelijke criteria voor de opnametoets zijn in bijlage 4 beschreven.
De Afdeling merkt op dat de werkwijze waarbij de gebiedsanalyses aan een toets door
een onafhankelijke partij worden onderworpen bijdraagt aan de gewenste zekerheid
dat de gebiedsanalyses op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen. Daarbij is wel van
belang dat de toets wordt uitgevoerd door ter zake deskundigen die niet betrokken
waren bij de opstelling van de gebiedsanalyse. Nu nog niet bekend is hoe de
onafhankelijke toetsing wordt vormgegeven kan daarop in deze voorlichting niet verder
worden ingegaan.
De opnametoets zal plaatsvinden op grond van de inhoudelijke criteria die in bijlage 4
zijn beschreven. In paragraaf 4.2 heeft de Afdeling aangegeven op welke punten deze
bijlage aanvulling behoeft. Kortheidshalve wordt daarnaar verwezen.
Voorts zij ook hier opgemerkt dat met het oog op de functie van de PAS als passende
beoordeling bij de toestemmingverlening voor stikstofveroorzakende projecten het van
belang is dat gewaarborgd wordt dat nieuwe wetenschappelijke inzichten tijdig
doorwerken in de gebiedsanalyses en in de PAS. Dit wordt verder behandeld in
paragraaf 5.1, Monitoring, van deze voorlichting.
c.
Rekenmodule
De rekenmodule AERIUS is een ICT-instrument dat tot doel heeft zowel de
programmatische aanpak als de toestemmingverlening voor stikstofemitterende
activiteiten te ondersteunen. Volgens het concepthandboek AERIUS 1.4 zal de
definitieve versie van AERIUS (AERIUS II) het mogelijk maken de stikstofdepositie te
modelleren, de potentiële ontwikkelingsruimte en de ontwikkelbehoefte te bepalen,
ontwikkelingsruimte te reserveren en toe te kennen, en toestemmingen te registreren.
Daarnaast zal de applicatie voorzieningen voor monitoring, beleidsstudies en
projectverkenningen bevatten.85 Het concepthandboek voor AERIUS 1.4 beschrijft
onder meer welke gegevens zijn ingevoerd met betrekking tot emissiebronnen, de
gebruikte rekenmodellen voor (de verspreiding van) concentraties van ammoniak en

84

Concept-PAS, bijlage 4, Checklist voor 'opnametoets' voorgedragen gebieden, blz. 97-101.

33

stikstofoxiden in de lucht, alsook de habitattypen. Daarbij verwijst het concepthandboek
naar beschikbare wetenschappelijke bronnen.
Voor zover de Afdeling uit het dossier kan opmaken, is AERIUS, anders dan de
herstelstrategieën, nog niet onderworpen aan een (internationale) review of een
uitgebreide modelvalidatie.86 De Afdeling geeft in overweging om, voorafgaand aan de
inwerkingtreding van de PAS, AERIUS II te laten beoordelen door onafhankelijke
deskundigen. Voor zover de review aanleiding geeft tot het maken van opmerkingen,
dient duidelijk te worden gemaakt, tot welke aanpassingen die opmerkingen hebben
geleid. Mede uit een oogpunt van inzichtelijkheid wordt voorts aanbevolen de
beleidsinhoudelijke keuzes die binnen de programmering van AERIUS zijn gemaakt,
zoals beschreven in het genoemde concepthandboek, in de PAS zelf te expliciteren.
De rekenmodule AERIUS maakt deel uit van de passende beoordeling voor
stikstofemitterende activiteiten. Daarom is het van belang dat gewaarborgd wordt dat
nieuwe wetenschappelijke inzichten tijdig doorwerken in de herstelstrategieën en in de
PAS. Dit wordt verder behandeld in paragraaf 5.1, Monitoring, van deze voorlichting.
4.4

De berekening en toedeling van ontwikkelingsruimte

De concept-PAS beschrijft de omvang van de ontwikkelingsruimte als een hoeveelheid
stikstofdepositie per oppervlakte, die wordt uitgedrukt in mol per hectare en daarmee
een ruimtelijke verdeling heeft.87 De rekenmodule AERIUS berekent de
ontwikkelingsruimte en biedt daarvan een ruimtelijke weergave per hexagoon van één
hectare per Natura 2000-gebied.88 De toekenning van ontwikkelingsruimte zal volgens
de concept-PAS plaatshebben op basis van een gemiddelde depositieruimte per
habitat. Voor grotere heterogene gebieden zou een nadere onderverdeling in
landschapseenheden mogelijk plaats moeten vinden om langs deze inzet te kunnen
werken. Bij dergelijke eenheden wordt gedacht aan functioneel en ecologisch te
onderscheiden deelgebieden van een Natura 2000-gebied, waarbinnen het effect van
stikstofdepositie op de natuurkwaliteit naar verwachting hetzelfde is.89
In de concept-PAS wordt gesteld dat de toekenning van ontwikkelingsruimte op basis
van een gemiddelde depositieruimte per habitat in ecologisch en juridisch opzicht
nader uitgewerkt dient te worden, met inbegrip van het schaalniveau. 90
De concept-PAS vermeldt verder dat economische ontwikkelingen rondom een Natura
2000-gebied binnen de ontwikkelingsruimte passen, indien de effecten ervan, ook
cumulatief bezien, niet de in het gebied beschikbare ontwikkelingsruimte overschrijden.
Plaatselijke tekorten binnen het gebied kunnen worden opgevuld door interne saldering
in stikstofdepositie per habitattype, mits het effect in natuurkwaliteit minimaal gelijk
blijft. Volgens de concept-PAS is immers de opgave per Natura 2000-gebied de
natuurkwaliteit op habitattypeniveau gemiddeld niet verder achteruit te laten gaan.91

85
86
87
88
89
90
91

Handboek AERIUS 1.4, concept, Ministerie van EL&I, programmadirectie Natura 2000, februari 2012, blz. 43,
geraadpleegd op http://pas.natura2000.nl/.
Doelmatigheidsonderzoek AERIUS 1.3, TNO, rapport nr. TNO-060-UT-2011-01904, blz. 5.
Paragraaf 4.4.2, Operationalisering in ruimte en tijd, blz. 61.
Zie hiervoor de gebiedsspecifieke kenschetsen die zijn berekend met AERIUS 1.3.3.
Paragraaf 4.4.2, Operationalisering in ruimte en tijd, blz. 61-62.
Paragraaf 4.4.2, Operationalisering in ruimte en tijd, blz. 62.
Paragraaf 4.4.2, Operationalisering in ruimte en tijd, blz. 62.

34

Over de berekening en toedeling van ontwikkelingsruimte stelt het verzoek om
voorlichting de concrete vraag 6: hoe beoordeelt de Afdeling de voorgestelde
werkwijze met het oog op het uitsluiten van significante negatieve effecten en
verslechtering van beschermde natuurwaarden?
Volgens de concept-PAS is voor ieder in de PAS op te nemen Natura 2000-gebied
beoordeeld of met de uitvoering van het integrale maatregelenpakket het behoud van
de natuurwaarden gegarandeerd kan worden en op termijn uitbreiding en verbetering
mogelijk is. Dit maatregelenpakket bestaat uit de in de PAS opgenomen brongerichte
maatregelen vanuit het bestaande beleid, het aanvullende pakket aan
landbouwmaatregelen en het effect daarvan op de stikstofdepositie, alsmede de uit te
voeren herstelmaatregelen. Deze ecologische beoordeling op gebiedsniveau heeft
plaatsgevonden in de uitgewerkte gebiedsanalyses. Doordat binnen de depositiedaling
al rekening is gehouden met het volledig benutten van de berekende
ontwikkelingsruimte, is met het ecologisch oordeel in de gebiedsanalyses tevens
onderbouwd dat er ruimte is voor nieuwe economische ontwikkelingen met
stikstofemissie en depositie tot gevolg. Ook is in de gebiedsanalyse in beeld gebracht
hoeveel de ontwikkelingsruimte bedraagt.92 Uit de gebiedsspecifieke kenschetsen die
zijn berekend met AERIUS 1.3.3, kan worden afgeleid dat ook ecologische kennis op
hectareniveau, ruimtelijk weergegeven in hexagonen, bij de ecologische beoordeling is
betrokken.
4.4.1 Schaalniveau van gegevens en berekeningen
Voor zover de vraag van de Staatssecretaris betrekking heeft op het schaalniveau
waarop gegevens met betrekking tot de emissie en depositie van stikstof worden
verwerkt, merkt de Afdeling het volgende op.
Als eerste uitgangspunt stelt de Afdeling voorop dat de toedeling van
ontwikkelingsruimte dient plaats te hebben op een schaalniveau dat ecologisch
relevant is. Dit geldt evenzeer voor de berekening van ontwikkelingsruimte, de
berekening van de depositie van afzonderlijke activiteiten, alsook de toedeling en
administratie van toegedeelde ontwikkelingsruimte. Gelet op de functie die de
ontwikkelingsruimte binnen de passende beoordeling vervult voor de
toestemmingverlening voor stikstofemitterende activiteiten, behoeft die
ontwikkelingsruimte een deugdelijke ecologische onderbouwing.
Als tweede uitgangspunt geldt daarom dat de ecologische beoordeling, die in het kader
van de gebiedsanalyses is of wordt uitgevoerd, en de toedeling van
ontwikkelingsruimte op hetzelfde schaalniveau moeten worden gebaseerd. Dit geldt
eveneens voor de wijze waarop een bijdrage van een afzonderlijke activiteit wordt
berekend en geadministreerd. Wanneer ervoor wordt gekozen voor de toedeling van
ontwikkelingsruimte gebruik te maken van gegevens die op een andere schaal zijn
verwerkt dan de gegevens die zijn gebruikt bij de bepaling van de ontwikkelingsruimte
en de gebiedsanalyses, dan brengt het voorgaande mee dat per Natura 2000-gebied
die ontwikkelingsruimte opnieuw moet worden berekend en het ecologische oordeel
eveneens opnieuw moet worden bepaald.
Al deze vormen van gegevensverwerking dienen in ieder geval te berusten op de beste
beschikbare ecologisch-wetenschappelijke kennis over het voorkomen en de kwaliteit
92

Paragraaf 4.3.1, Toelichting categorieën, blz. 56.

35

van – de ontwikkeling van – stikstofgevoelige habitats, en op de beste beschikbare
informatietechnologische mogelijkheden. Daarbij tekent de Afdeling aan dat aan
rekenmodules als AERIUS inherent is dat zij een abstractie van de werkelijkheid en de
te verwachten werkelijkheid weergeven. De validiteit van een rekenmodule wordt eerst
aangetast wanneer de uitkomsten te zeer van de werkelijkheid en de redelijkerwijs te
verwachten ontwikkelingen afwijken.93 De ecologische beoordelingen en AERIUS
moeten voldoende actueel en fijnmazig zijn om te kunnen aantonen dat de
uitvoeringspraktijk van het programmastikstof voldoet aan de verplichtingen van artikel
6 Hrl. De vraag wat voldoende actueel en fijnmazig is, heeft daarmee een ecologisch
karakter; het is niet aan de Afdeling die vraag te beantwoorden.
De toepassing van een gemiddelde ontwikkelingsruimte per habitattype, lijkt ten
opzichte van de werkwijze van gegevensverwerking per hexagoon in sterkere mate te
abstraheren van de werkelijkheid en de redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen,
omdat bij die toepassing ook de kwalitatieve toestand van de habitattypen en hun
ontwikkeling worden gemiddeld. Daarmee brengt de uitgifte van ontwikkelingsruimte op
basis van gemiddelden een groter risico mee dat op locaties waar habitattypen
kwetsbaarder zijn, teveel stikstofdepositie plaats heeft, hetgeen tot een verslechtering
van de natuurkwaliteit kan leiden. De eis van een deugdelijke ecologische
onderbouwing, vooral van de gebiedsanalyses, klemt daarom te meer bij een
werkwijze met gemiddelden.
Voor zover ervoor wordt gekozen te werken met een gemiddelde ontwikkelingsruimte
per habitattype, dient voorkomen te worden dat het gebied waarover het gemiddelde is
berekend, te groot wordt, waardoor het gemiddelde niet meer representatief zou zijn
voor dat habitattype. Alsdan komt het de Afdeling nuttig voor om voor dergelijke
grotere, heterogene gebieden te onderzoeken, of daarbinnen meer homogene
landschapseenheden met een eigen gemiddelde ontwikkelingsruimte kunnen worden
onderscheiden.
4.4.2 Interne saldering
Voor zover de vraag van de Staatssecretaris betrekking heeft op de mogelijkheden
voor interne saldering, merkt de Afdeling het volgende op.94
Voor de beantwoording van deze vraag maakt de Afdeling onderscheid tussen de
situatie waarin de gegevens worden verwerkt op het meest gedetailleerde niveau van
de hexagonen, en de situatie waarin de gegevens worden verwerkt op het niveau van
het totale areaal van een bepaald habitattype binnen een Natura 2000-gebied.
In de eerste situatie betekent interne saldering dat een tekort aan ontwikkelingsruimte
binnen de ene hexagoon wordt opgevuld door een surplus aan ontwikkelingsruimte te
gebruiken van een ander hexagoon dat op eenzelfde habitattype betrekking heeft. De
Afdeling merkt op dat hierbij uitgesloten moet worden dat de saldering leidt tot een
verslechtering van het habitattype op gebiedsniveau. Zij kan niet overzien in hoeverre
de concept-PAS kan volstaan als passende beoordeling voor het aspect stikstof en of
eventueel een aanvullende passende beoordeling benodigd is.

93

94

Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 3 december 2008, zaak nr. 200703693/1,
www.raadvanstate.nl.
Paragraaf 4.4.2, Operationalisering in ruimte en tijd, blz. 62.

36

In de tweede situatie zijn het ecologische oordeel, de ontwikkelingsruimte, de toedeling
daarvan aan activiteiten en de administratie daarvan gebaseerd op een gemiddelde
van de bestaande depositie, de natuurkwaliteit en de verwachte ontwikkelingen.
Aangezien de toepassing van de hier bedoelde gemiddelden in zich zelf reeds als een
vorm van saldering kan worden beschouwd, lijkt voor interne saldering slechts ruimte
te bestaan, wanneer de Natura 2000-gebieden nader worden onderverdeeld in
functioneel en ecologisch onderscheiden landschapseenheden, waarin het effect van
stikstofdepositie naar verwachting hetzelfde is. Alsdan geldt in nog sterkere mate dan
bij saldering op hexagoonniveau het geval is, dat deze saldering niet mag leiden tot
een verslechtering van het habitattype op gebiedsniveau. De Afdeling kan niet overzien
in hoeverre AERIUS hier volstaat als passende beoordeling voor het aspect stikstof en
of eventueel een aanvullende passende beoordeling benodigd is.

5

Monitoring en bijsturing

5.1

Monitoring

Om te kunnen beoordelen of de doelstellingen van de programmatische aanpak in de
praktijk worden behaald, is monitoring van de relevante ontwikkelingen onontbeerlijk.
De concept-PAS onderschrijft het belang van monitoring en maakt duidelijk dat met het
oog daarop een uniform monitoringsprogramma wordt voorbereid dat voor tijdige
beschikbaarheid van de benodigde gegevens over stikstofgevoelige Natura 2000gebieden moet zorgen.95 Indien deze gegevens daartoe aanleiding geven, vindt
bijsturing van de PAS of haar uitvoering plaats.
De concept-PAS duidt aan op welke onderwerpen en ontwikkelingen de monitoring
zich zal richten. Dit betreft achtereenvolgens de uitvoering en effectiviteit van voorziene
maatregelen, de ontwikkelingsruimte, de stikstofdepositie en de kwaliteit van de
natuurwaarden.96 Op grond van de concept-PAS en het daarbij gevoegde
offerteverzoek monitoring bestaat naar de mening van de Afdeling op hoofdlijnen
voldoende inzicht in de informatiebehoefte van een adequaat monitoringsprogramma
voor zover het de feitelijke ontwikkelingen betreft.
Niet kan worden uitgesloten dat wetenschappelijke inzichten ten aanzien van
stikstofgevoelige habitats, herstelstrategieën, de depositie van stikstof, alsook herstelen behoudmaatregelen, zullen wijzigen of nieuwe kennis daarover wordt verworven.
Met het oog op de functie die de PAS bij de besluitvorming over toestemmingen voor
stikstofemitterende activiteiten heeft, is het essentieel dat de PAS op deze punten
actueel is.
De concept-PAS biedt onvoldoende inzicht in de wijze waarop is gewaarborgd dat
ontwikkelingen op relevante wetenschapsgebieden tijdig worden onderkend en hoe zij
vervolgens zullen doorwerken in de PAS, in het bijzonder in de gebiedsanalyses, de
herstelstrategieën en het rekeninstrument AERIUS.
De concept-PAS behoeft aanvulling op dit punt.

95
96

Hoofdstuk 5, Monitoring.
Hoofdstuk 5, Monitoring. Bijlage E1 (Schematische weergave monitoring) en Bijlage E2 (Offerteverzoek monitoring)
werken de informatiebehoefte van de PAS nader uit.

37

5.2

Bijsturing

Diverse omstandigheden kunnen noodzaken tot aanpassing van de PAS of bijsturing
van de uitvoering daarvan. De concept-PAS bevat een uitwerking van de
onderscheiden categorieën van mogelijke redenen die tot aanpassing en bijsturing
kunnen nopen.97
Zoals de Afdeling hiervoor in paragraaf 3.4, Wijziging van de PAS, heeft opgemerkt,
biedt de Nbw 1998 geen grondslag voor de voorgenomen systematiek van tussentijdse
aanpassing van de PAS. Op grond van de Nbw 1998 bestaan voor twee categorieën
afzonderlijke wijzigingsmogelijkheden. Dit betreft ten eerste de wijziging of vervanging
van in de PAS opgenomen maatregelen die strekken tot vermindering van de
stikstofdepositie.98 Ten tweede kan de uitvoeringsverplichting voor brongerichte of
gebiedsgerichte maatregelen worden opgeheven.99 Voor zover de noodzakelijke
geachte wijzigingen van de PAS niet langs deze wegen kunnen worden doorgevoerd,
staat slechts de besluitvorming met toepassing van de procedures voor de vaststelling
en tussentijdse wijziging ter beschikking.100 In beide gevallen betekent dit dat de
Ministers van EL&I en de Minister van I&M in overeenstemming met de provincies
bevoegd zijn tot wijziging van de PAS te besluiten.

6.

Niet in betekenende mate

Het verzoek om voorlichting beschrijft dat wordt beoogd om, in lijn met het NSL, in de
PAS te werken met een ondergrens ('niet in betekenende mate' genoemd, hierna:
NIBM) voor de depositie ten gevolge van activiteiten, waaronder een vergunningplicht
niet aan de orde is. De concept-PAS vermeldt hierover dat wordt onderzocht of er een
drempelwaarde kan worden onderscheiden, beneden welke een bijdrage van een
activiteit aan de lokale stikstofdepositie niet relevant is, dan wel niet langer causaal kan
worden herleid tot die specifieke activiteit.101 Het onderzoek richt zich verder op de
vraag hoeveel van dergelijke activiteiten onder de drempelwaarde vallen. Het is de
bedoeling om in de PAS een deel van de beschikbare ontwikkelingsruimte te
reserveren voor deze activiteiten waardoor zij niet langer onder de vergunningplicht
van de Nbw 1998 vallen. De reservering geldt mede voor de autonome groei van
bestaande activiteiten die niet vergunningplichtig zijn. Volgens de concept-PAS
voorkomt deze systematiek dat de toename van stikstofdepositie vanwege NIBMactiviteiten uitstijgt boven de beschikbare ontwikkelingsruimte.
Het verzoek om voorlichting brengt in herinnering dat reeds eerder is onderzocht of het
mogelijk is bepaalde stikstofemitterende activiteiten vrij te stellen van de
vergunningplicht op grond van de Nbw 1998. De resultaten van dat onderzoek zijn
verwerkt in een ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit vergunningen
Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de toevoeging van categorieën projecten
en andere handelingen waarop het vergunningvereiste van de Natuurbeschermingswet
1998 niet van toepassing is, waarover de Raad van State op 29 februari 2008 advies

97

Hoofdstuk 6, Regels voor bijsturing.
Artikel 19ki Nbw 1998.
Artikel 19kj, tweede lid, Nbw 1998.
100
Artikel 19kg, vierde lid in samenhang met het eerste lid, Nbw 1998.
101
Paragraaf 7.1.5, NIBM.
98
99

38

uitbracht.102 De Raad van State overwoog in zijn advies dat, gelet op artikel 6, derde
lid, Hrl, enkel in gevallen waarbij op voorhand is vast te stellen dat een plan of project
geen significante gevolgen kan hebben, een individuele beoordeling achterwege kan
blijven. Een generieke vrijstelling van een vergunningplicht, zoals in het ontwerpbesluit
was beoogd, is alleen dan in overeenstemming met artikel 6, derde lid, Hrl indien op
voorhand kan worden vastgesteld dat zich geen significante gevolgen voor de
Habitatgebieden kunnen voordoen.
De Afdeling ziet geen gronden om thans tot een andersluidende conclusie te komen
aangaande de mogelijkheden om bepaalde categorieën activiteiten te onttrekken aan
de individuele beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, Hrl. Dit betekent dat,
gegeven de beschikbare ontwikkelingsruimte, een NIBM-vrijstelling van de
vergunningplicht voor die categorieën activiteiten slechts dan aanvaardbaar is,
wanneer op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake vast staat dat de
stikstofdepositie vanwege de vrijgestelde activiteiten, al dan niet in combinatie met de
depositie vanwege andere plannen of projecten, geen significante gevolgen kan
hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden.

7.

Bureau PAS

Volgens de concept-PAS streven de bij de programmatische aanpak betrokken partijen
naar de instelling van een centrale voorziening, voorlopig als PAS-bureau aangeduid,
die enkele gemeenschappelijke taken binnen de PAS zal uitvoeren.103 Uit de conceptPAS blijkt dat de nadere uitwerking van het PAS-bureau, de samenstelling ervan, zijn
takenpakket en de betrokkenheid van de diverse partijen nog onderwerp van gesprek
vormen. In ieder geval wordt het PAS-bureau een regierol toegedacht voor de
monitoring. Daarnaast wordt overwogen het PAS-bureau te betrekken bij de bijsturing
van de (uitvoering van) de PAS naar aanleiding van de uitkomsten van de monitoring.
In het verzoek om voorlichting vraagt de Staatssecretaris van EL&I de Afdeling te
bezien in hoeverre juridische eisen aan de vormgeving van het Bureau PAS en het
opdrachtgeverschap van de betrokken bestuursorganen in het programma stikstof
dienen te worden gesteld.
De Afdeling merkt hierover op dat de eisen die moeten worden gesteld aan de
institutionele vormgeving van het Bureau-PAS, zijn samenstelling en takenpakket, en
het opdrachtgeverschap van de betrokken bestuursorganen, afhangen van de functie
die het Bureau PAS binnen de systematiek van de programmatische aanpak zal
vervullen. Voor zover het Bureau PAS bevoegdheden zal uitoefenen van of namens de
opdrachtgevers, zal in formeel opzicht moeten worden voorzien in toereikende
delegatie- of mandaatbesluiten. Voor zover van belang, zal de deskundigheid van het
Bureau PAS gewaarborgd moeten worden. Wegens de bestaande onduidelijkheid over
de plaats en functie van het PAS-bureau binnen de systematiek van de
programmatische aanpak, ziet de Afdeling vooralsnog geen aanknopingspunten om in
meer concrete zin op de bedoelde vraag uit het verzoek om voorlichting in te gaan.

102

103

Advies nr. W11.08.0003/IV, Kamerstukken II, 2007/08, 30 654, nr. 47 en Bijvoegsel Staatscourant 10 juni 2008, nr.
109.
Zie onder meer paragraaf 3.6, blz. 36-37, en paragraaf 6.2, PAS-systeem voor doorgeven relevante wijzigingen
(meldingen) als instrument voor bijsturing, blz. 69.

39

8.

Invoering

8.1

AERIUS II

De bestaande stikstofdeposities, de effecten van de bronmaatregelen in de Natura
2000-gebieden en de ontwikkelingsruimte zijn in de concept-PAS berekend met de
rekenmodule AERIUS I.104 Het is de bedoeling dat in het kader van de
toestemmingverlening de effecten van stikstofemitterende activiteiten eveneens
worden berekend met AERIUS. Daarvoor wordt AERIUS II ontwikkeld. Toepassing van
AERIUS II in het kader van de toestemmingverlening zal worden voorgeschreven bij
ministeriële regeling op grond van artikel 19kb, eerste lid, en artikel 19kd, tweede lid,
van de Nbw 1998.105 AERIUS II zal voorts worden gebruikt voor de toedeling en de
administratie van de ontwikkelingsruimte. AERIUS II is momenteel nog niet
operationeel.
De Afdeling onderschrijft het belang dat landelijk dezelfde rekenmethode voor het
berekenen van de effecten van stikstofemitterende handelingen wordt toegepast.106
Daardoor wordt gewaarborgd dat vergelijkbare informatie verkregen wordt. Dat is niet
alleen van belang voor de toestemmingverlening, maar ook voor de monitoring van de
PAS.
Het voorschrijven van AERIUS II als toe te passen rekenmethode voor de berekening
van de effecten van een stikstofemitterende handeling is voorts van belang als een
beroep moet worden gedaan op ontwikkelingsruimte. Een berekening van de
ontwikkelingsbehoefte en ontwikkelingsruimte met hetzelfde programma levert
uitkomsten op die met elkaar te vergelijken zijn.
De Afdeling acht het voor een goede en zorgvuldige implementatie van de PAS in de
toestemmingverlening op grond van de Nbw 1998 van belang dat AERIUS II
operationeel is en bij ministeriële regeling is voorgeschreven als de PAS wordt
vastgesteld en voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden van toepassing
wordt. Dit waarborgt niet alleen dat de effecten van stikstofemitterende handelingen
landelijk op een vergelijkbare wijze worden berekend, maar ook dat de administratie
van de toedeling van de ontwikkelingsruimte operationeel is.
8.2

Invoeringsbegeleiding

De Afdeling benadrukt voorts het belang van goede invoeringsbegeleiding voor een
zorgvuldige implementatie en toepassing van de programmatische aanpak. Bedacht
moet worden dat de concept-PAS en AERIUS die beide zijn ontwikkeld op het niveau
van de ministeries van EL&I en I&M, in de praktijk van toestemmingverlening en
eventuele daarop volgende gerechtelijke procedures zullen moeten worden toegepast
op het niveau van provincies en gemeenten. Het verdient aanbeveling te voorzien in
deskundigheidsbevordering, bijstand en ondersteuning ten behoeve van die
uitvoeringspraktijk.

De vice-president van de Raad van State,

104

Versie 1.4.
Zie onder meer paragraaf 3.2, Juridische doorwerking van de PAS, blz. 17 en paragraaf 3.5, Toestemmingverlening,
blz. 27.
106
Zie paragraaf 3.6, Monitoring en bijsturing, blz. 37.
105

40

Bijlage 1 bij de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W15.12.0046/IV
De Staatssecretaris heeft verzocht de volgende concrete vragen bij de beantwoording
van de centrale vraag te betrekken:
1.
Procesborging
Is met de (internationale) review van de herstelstrategieën en de rekenmodule geborgd
dat voldoende invulling is gegeven aan het vereiste dat gebruik moet worden gemaakt
van de best beschikbare wetenschappelijke kennis?
2.
Gefaseerde aanpak
Gebieden kunnen na een ecologische getoetste gebiedsanalyse worden toegevoegd
aan het programma stikstof. Geeft de procedure waarmee gebieden en
gebiedsgerichte maatregelen in de PAS worden opgenomen voldoende basis om in de
toestemmingverlening van ontwikkelingsruimte gebruik te kunnen maken?
3.
Verdelen van ontwikkelingsruimte
Hoe beoordeelt de Afdeling het hanteren van een beleidsregel bij het verdelen van
ontwikkelingsruimte in de toestemmingverlening. Kunt u daarbij aandacht geven aan
de vraag of de Nbw 1998 een voldoende wettelijke grondslag biedt voor een
ministeriële regeling waarin de verdeling van ontwikkelingsruimte wordt geregeld, zo ja,
of een dergelijke regeling, bijvoorbeeld bij de toestemmingverlening, meerwaarde heeft
ten opzichte van een beleidsregel?
4.
Verhouding PAS en beheerplan
Kunt u ingaan op de verhouding tussen het programma stikstof en het beheerplan,
mede in relatie tot de beoogde werking van het programma vooruitlopend op de
vaststelling van beheerplannen in de toestemmingverlening? Voor de doorwerking van
elementen van het programma in beheerplannen wordt niet gebruik gemaakt van de
mogelijkheid om hiervoor nadere regels te stellen in een ministeriële regeling. Is naar
het oordeel van de Afdeling de voorgestelde doorwerking van de in het programma
stikstof voorgestelde maatregelen, uitgangspunten en regels met betrekking tot
ontwikkelingsruimte in de beheerplannen voldoende geborgd?
5.
Monitoren en bijsturen
In het programma stikstof zijn waarborgen opgenomen om bij te sturen indien uit de
monitoring blijkt dat de doelstellingen van het programma stikstof bij ongewijzigde
voortzetting niet zullen worden gerealiseerd. De Afdeling wordt verzocht in de
voorlichting aandacht te geven aan het monitoren en bijsturen zoals beschreven in het
programma.
6.
De ontwikkelingsruimte wordt in de PAS met AERIUS berekend en ruimtelijk
weergegeven per hexagoon van 1 ha per Natura 2000-gebied. De inzet van het
programma is om de toekenning van ontwikkelingsruimte plaats te laten vinden op
grond van een gemiddelde depositieruimte per habitat. Voor grotere heterogene
gebieden zou een nadere onderverdeling in landschapseenheden plaats moeten
vinden: functioneel en ecologisch te onderscheiden deelgebieden van de Natura 2000gebieden. Hoe beoordeelt de Afdeling deze werkwijze met het oog op het uitsluiten van
significante negatieve effecten en verslechtering van beschermde natuurwaarden?

41

7.
Er wordt beoogd om in lijn met het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit te werken met een ondergrens (‘Niet In Betekenende Mate' genoemd)
voor de depositie ten gevolge van activiteiten, waaronder een vergunningplicht niet aan
de orde is. Kan de Afdeling de in de concept-PAS geschetste werkwijze – mede gelet
op het advies van de Afdeling bij het zogenoemde stikstofkader Ammoniak,
onderschrijven?
8.
In de PAS wordt voorgesteld om taken voor monitoring en borging neer te
leggen bij een ‘Bureau PAS’. In hoeverre dienen er juridische waarborgen aan de
vormgeving en het opdrachtgeverschap (Rijk/provincies) voor het Bureau PAS in het
programma stikstof te worden gesteld?

42

Bijlage 2 bij de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W15.12.0046/IV
Opmerkingen van de Afdeling die tot aanpassing strekken
PAS – Nbw 1998
• de voorgestelde gefaseerde besluitvorming (eerst programma, daarna gebieden
(3.1)
• de betrokkenheid van gedeputeerde staten (niet zijnde de voortouwnemer) bij de
voordracht van gebieden voor opname in de PAS (3.2)
• de reservering van ontwikkelingsruimte voor bepaalde projecten en sectoren (3.3)
• de toedeling van ontwikkelingsruimte door de Ministers van I&M en EL&I (3.3)
• de toedeling van ontwikkelingsruimte uitsluitend door de voortouwnemer van het
beheerplan (3.3)
• de reservering van ontwikkelingsruimte aan plannen (3.3)
• de voorgestelde meldingsprocedure voor de wijziging van de PAS (3.4)
PAS – Hrl/Vrl
• Opnametoets aanvullen met juiste referentiedata en referentietoestand (4.2)
Onderdelen van de PAS die nadere uitwerking of verduidelijking behoeven
PAS – Nbw 1998
• de doorwerking van de PAS in het beheerplan in het geval de Minister van
Defensie het beheerplan (mede) vaststelt (3.5)
PAS – Hrl/Vrl
• onderbouwing tijdpad voor behalen van de instandhoudingsdoelen (4.1)
• heeft het ambitieniveau voor de eerste beheerplan en PAS periode ook betrekking
op het terugdringen van na de referentiedatum ontstane verslechteringen (4.2)
• rol van de PAS in de voortoets verduidelijken (4.3.3)
• waarborgen geleidelijke uitgifte ontwikkelingsruimte (4.3.4)
• waarborgen financiële uitvoerbaarheid (4.3.4)
• PAS kan alleen als passende beoordeling worden gebruikt als de uitvoering van de
daarin opgenomen maatregelen volgens de in de PAS voorziene planning en wijze
verloopt (4.3.4)
• Definitieve versies herstelstrategieën voorleggen aan reviewcommissie (4.3.5)
• AERIUS II laten reviewen (4.3.5)
• Beleidsinhoudelijke keuzes in programmering AERIUS in PAS expliciteren (4.3.5)
• Waarborgen van doorwerking nieuwe wetenschappelijke inzichten in
herstelstrategieën, gebiedsanalyses en AERIUS (4.3.5 en 5.1)
• Ecologische beoordeling gebiedsanalyses en toedeling van ontwikkelingsruimte
dienen op dezelfde schaal plaats te vinden (4.4.1)
• Een NIBM-vrijstelling van de vergunningplicht is slechts onder zeer strikte
voorwaarden mogelijk (6)
Invoering

43

•
•

AERIUS II operationeel en bij ministeriële regeling voorgeschreven bij
inwerkingtreding PAS (8)
Invoeringsbegeleiding (8)