Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 256

Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht
en enkele andere wetten in verband met het
nieuwe omgevingsrecht en
nadeelcompensatierecht

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 9 april 2019 en het nader rapport d.d. 2 juli 2019,
aangeboden aan de Koning door de Minister voor Rechtsbescherming,
mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 30 januari 2019, no. 2019000153, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, mede
namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet
bestuursrecht en enkele andere wetten in verband met het nieuwe
omgevingsrecht en nadeelcompensatierecht, met memorie van
toelichting.
Het wetsvoorstel voorziet in een nieuwe regeling voor de coördinatie van
samenhangende besluiten en in enige andere wijzigingen in verband met
de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de invoering van de
algemene regeling over nadeelcompensatie in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb).
Bij de voorbereiding van de nieuwe Omgevingswet is aandacht besteed
aan de vraag hoe deze wet, die beoogt het omvangrijke terrein van het
omgevingsrecht te bundelen en uniformeren, zich zou moeten verhouden
tot de Awb, een wet die voor het gehele bestuursrecht algemene regels
geeft. In haar voorlichting van 25 januari 2012 heeft de Afdeling
advisering geadviseerd om in het streven naar harmonisatie van het
omgevingsrecht zoveel mogelijk aansluiting te zoeken bij de Awb en

1

kst-35256-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 256, nr. 4

1

onnodige bestaande afwijkingen van die wet te schrappen.2 Het
wetsvoorstel ligt in lijn met dit advies.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
reikwijdte van de beroepsgang in één instantie en over de bevoegdheid
tot het toepassen van bestuursdwang bij niet-medewerking aan toezichthouders. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 30 januari
2019, nr. 2483879, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 24 9 april
2019, nr. W16.19.0023/II, bied ik U hierbij aan.
1. Beroep in één instantie
De Awb kent een regeling voor de gecoördineerde behandeling van
samenhangende besluiten. Daarnaast bestaan regels voor gecoördineerde
besluiten in bijzondere wetten, zoals de Wet ruimtelijke ordening (Wro),
de Tracéwet en de Elektriciteitswet 1998.
Het wetsvoorstel beoogt de regeling in de Awb toepasbaar te maken op
het gehele omgevingsrecht (en daarbuiten) en de werking ervan op
onderdelen te verbeteren. De verbetering ziet op een sterkere regierol van
het coördinerend bestuursorgaan en een stroomlijning van de rechtsbescherming tegen gecoördineerde besluiten.3 Het wetsvoorstel trekt daarbij
zo veel mogelijk lessen uit de ervaringen die zijn opgedaan met regels
voor gecoördineerde besluiten in bijzondere wetten.
In het kader van de stroomlijning van de rechtsbescherming voorziet het
wetsvoorstel er onder meer in dat beroep in twee instanties tegen een
coördinatiebesluit enkel openstaat voor de gevallen waarin voor alle
besluiten die gecoördineerd worden beroep bij twee instanties open
staat.4 Voor dit voorstel heeft de regeling van de Wro5 en de Tracéwet6
model gestaan.
Met de regering is de Afdeling van oordeel dat deze regeling haar waarde
bij die wetten bewezen heeft, met het oog op het tegengaan van al te
grote vertraging als gevolg van beroep in twee instanties.7 Zonder deze
regeling moet immers bij besluiten waarover op goede gronden slechts in
één instantie wordt beslist, toch met de uitvoering worden gewacht totdat
over daarmee samenhangende besluiten in een tweede instantie is
beslist.
De Afdeling wijst er echter op dat de hoofdregel – beroep in twee
instanties – slechts dient te worden omgekeerd indien de beoogde
versnelling geen afbreuk doet aan de belangen die met een onafhankelijke
beoordeling in twee instanties worden gediend.8 Het is immers om die
reden dat bij de totstandkoming van de huidige coördinatieregeling in de
Awb is afgezien van een algemene regeling tot beperking van beroepsin-

2

Advies W14.11.0238/IV, opgenomen als bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3.
Memorie van toelichting, paragraaf 1.
4
Artikel 3:29 Awb (oud).
5
Artikel 8.2 en 8.3 van de Wro.
6
Artikel 25 van de Tracéwet.
7
Paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting.
8
Zie ook het Advies van de Raad van State over Wet samenhangende besluiten Awb, Kamerstukken II 2006/07, 30 980, nr. 4, p. 5.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 256, nr. 4

2

stanties, en dat daarin op dit moment slechts in bijzondere wetgeving is
voorzien.9
Het wetsvoorstel voorziet in algemene regels die de coördinatie van
samenhangende besluiten juist ook buiten het omgevingsrecht moet
verbeteren. Als voorbeeld van een domein waar dat mogelijk zou moeten
zijn, noemt de regering het sociaal domein. In dit domein zouden
gemeenten de coördinatieregeling bijvoorbeeld kunnen gebruiken om de
verschillende besluiten te coördineren die nodig zijn om een gezin te
ondersteunen waarin verschillende problemen spelen (bijvoorbeeld zowel
schuldenproblematiek, opvoedproblemen als werkloosheid).10
De toelichting besteedt echter geen aandacht aan de vraag hoe de
omkering van de regel dat in beginsel beroep bij twee instanties open
moet staan, ook buiten het omgevingsrecht opweegt tegen de belangen
die met rechtspraak in twee instanties worden gediend.
De toelichting geeft bovendien geen overzicht van de besluiten in het
sociaal domein (of andere domeinen) waarbij voor één van de gecoördineerde besluiten slechts beroep in één instantie openstaat, en waarbij dus
in geval van gecoördineerde besluiten een beperking van de rechtsinstanties aan de orde zou zijn. Hierdoor valt het moeilijk te overzien wat de
consequenties van de voorgestelde wijzigingen zouden kunnen zijn.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande in de toelichting in
te gaan op de reikwijdte buiten het omgevingsrecht van de voorgestelde
bepalingen over beperking van beroepsinstanties.
1. Beroep in één instantie
Het verheugt ons dat de Afdeling advisering de mening van de regering
deelt dat de bijzondere regelingen die model hebben gestaan voor het
nieuw voorgestelde artikel 3:29, tweede lid, hun waarde voor die wetten
bewezen hebben, met het oog op het tegengaan van al te grote vertraging
als gevolg van beroep in twee instanties. Aan het advies in de toelichting
in te gaan op de reikwijdte buiten het omgevingsrecht van de voorgestelde bepalingen over beperking van beroepsinstanties is gevolg
gegeven. Zoals de Afdeling terecht benadrukt, is het nieuwe artikel 3:29,
tweede lid – anders dan de bepalingen die voor dit artikel model hebben
gestaan – ook van toepassing buiten het omgevingsrecht. Inderdaad roept
dit de vraag op hoe de regel dat beroep in twee instanties tegen de
gecoördineerde besluiten enkel openstaat indien voor álle gecoördineerde
besluiten beroep in twee instanties open staat, ook buiten het omgevingsrecht opweegt tegen de belangen die met rechtspraak in twee instanties
worden gediend.
Om de (weging van de) gevolgen van het nieuw voorgestelde artikel 3:29,
tweede lid, buiten het omgevingsrecht beter inzichtelijk te maken, is de
toelichting aangevuld met korte beschouwing over de toepassing van de
nieuw voorgestelde coördinatieregeling buiten het omgevingsrecht. Deze
beschouwing is opgenomen in een nieuwe paragraaf 3.2, waarin wordt
ingegaan op de toepassingsmogelijkheden van de nieuwe coördinatieregeling in het sociaal domein. Zoals wij in reactie op het advies van de
VNG over het wetsvoorstel hebben aangegeven, zijn wij van mening dat
gemeenten de coördinatieregeling in dit domein bijvoorbeeld zouden
kunnen gebruiken om de verschillende besluiten te coördineren die nodig
zijn om een gezin te ondersteunen waarin meerdere problemen spelen
9
10

Zie ook Kamerstukken II 2006/07, 30 980, nr. 3, p. 31.
Memorie van toelichting, paragraaf 5.3.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 256, nr. 4

3

(bijvoorbeeld schuldenproblematiek, opvoedproblemen en werkeloosheid). Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in
paragraaf 3.2 een tabel opgenomen met besluiten op grond van de
Jeugdwet, Participatiewet, Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, Wet
langdurige zorg en Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 die voor
toepassing van de coördinatieregeling in aanmerking zouden kunnen
komen, en de rechtsgang tegen deze besluiten. Deze tabel maakt duidelijk
dat toepassing van het voorgestelde artikel 3:29, tweede lid, op deze
besluiten niet tot een verlies van instantie leidt.
2. Bestuursdwang bij medewerkingsplicht aan toezichthouders
Op grond van de Awb is een ieder verplicht om alle medewerking te
verlenen aan een toezichthouder bij de uitoefening van diens bevoegdheden (medewerkingsplicht).11 De verplichte medewerking moet
evenredig zijn en daarvoor moet een redelijke termijn worden gesteld.
Op dit moment biedt de Awb geen algemene bevoegdheid voor bestuursorganen om bestuurlijke herstelsancties (last onder bestuursdwang, last
onder dwangsom) op te leggen indien niet of onvoldoende wordt
meegewerkt bij de uitoefening van de bevoegdheden van een toezichthouder. Daarvan is bij de invoering van de Awb uitdrukkelijk afgezien,
omdat het voldoende werd geacht dat bij bijzondere wetgeving te
regelen.12 Inmiddels hebben bestuursorganen dergelijke bevoegdheden
dan ook gekregen in tal van bijzondere wetten.13
Het wetsvoorstel voorziet erin dat in de Awb alsnog een algemene
bevoegdheid wordt opgenomen op grond waarvan bestuursorganen bij
niet-naleving van de medewerkingsplicht een last onder bestuursdwang
kunnen opleggen.14
De Afdeling merkt op dat de medewerkingsplicht in de Awb onder
omstandigheden kan leiden tot een inbreuk op het verbod op strafrechtelijke zelfbeschuldiging. Dat levert de vraag op of en in hoeverre de
belanghebbende zich kan beroepen op het recht zichzelf niet te beschuldigen, en dus geen gevolg hoeft te geven aan de eis tot medewerking die
door een toezichthouder wordt opgelegd.
Het wetsvoorstel vergroot dit spanningsveld doordat het de bevoegdheid
invoert om een herstelsanctie (bestuursdwang) op te leggen als de
belanghebbende zijn medewerking weigert.
De regering licht op dat punt toe dat het verbod op zelfbeschuldiging niet
strekt tot materiaal dat bestaat onafhankelijk van de wil van een belanghebbende, zoals bijvoorbeeld informatie die ten tijde van de vordering in
fysieke zin al bestaat.15 Over materiaal dat afhankelijk van de wil van
belanghebbende bestaat, zet de toelichting uiteen dat de toezichthouder
in dat geval een clausulering dient te verbinden aan de vordering tot
medewerking. De Afdeling begrijpt dat daarmee gedoeld wordt op de in
de rechtspraak vastgestelde verplichting om de inlichtingen te verstrekken
met de restrictie dat het materiaal uitsluitend wordt gebruikt ten behoeve
11

Artikel 5:20 eerste lid, van de Awb.
Zie PG Awb III, p. 351–356.
Het wetsvoorstel geeft daarvan in Hoofdstuk 4 een overzicht.
14
Artikel 5:20, derde lid, van de Awb (nieuw).
15
Vergelijk in dat opzicht EHRM 17-12-1996, (Saunders t. VK), en de HR van 12 juli 2013,
ECLI:NL:HR:2013:BZ3640, r.o. 3.7 en 3.8, CBB 10 januari 2018, ECLI:NL:CBB:201 8:3, r.o. 6.7,
ABRvS 27 juni 2018, ECLI;NL:RVS:2018:211 5, r.o. 7.2; zie ook HR van 24 april 2015,
ECLI:NL:HR:201 5:11 30, r.o. 4.3.5; en laatstelijk de conclusie van de AG bij de uitspraak van de
HR van 15 mei 2018, ECLI:NL:PHR:2018:441, overweging 47.
12
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 256, nr. 4

4

van de uitoefening van het toezicht op de naleving van de wet en niet
(mede) voor doeleinden van bestuurlijke beboeting of strafvervolging van
de belanghebbenden.16 De Hoge Raad heeft in dit verband geoordeeld dat
de rechter in de vereiste waarborgen moet voorzien, omdat hierop
gerichte regelgeving in Nederland ontbreekt.17
In de toelichting wordt terecht veel belang toegekend aan het onderscheid
tussen materiaal dat wel of niet afhankelijk is van de wil van de belanghebbende.18 De toelichting besteedt daarbij geen aandacht aan het feit dat
de grens tussen wilsonafhankelijk en wilsafhankelijk materiaal niet altijd
eenduidig te trekken is. Uitgaande van de jurisprudentie van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens en de Hoge Raad is het van belang dat
er voldoende waarborgen worden gecreëerd om te voorkomen dat er
wilsafhankelijk materiaal tegen de wil van de betrokkene gebruikt wordt
voor bestraffing of beboeting.19 De toelichting besteedt ook geen
aandacht aan, en verwijst niet naar de restrictie zoals deze in de praktijk
gebruikelijk is. De restrictie houdt in dat het betreffende materiaal niet
mag worden gebruikt voor bestraffing of beboeting. Ook gaat de
toelichting voorbij aan de discussie die daarover is gevoerd.20 Evenmin
gaat de toelichting in op de gevolgen die het weigeren van medewerking
uit het oogpunt van (mogelijke) zelfbeschuldiging meebrengt voor het
toepassen van bestuursdwangmiddelen, of het gebruik van op die grond
verkregen bewijsmiddelen bij strafvervolging.
De Afdeling merkt op dat een dergelijke toelichting noodzakelijk is, mede
in het licht van de overweging van de Hoge Raad dat hierop gerichte
wetgeving in Nederland ontbreekt. Een toelichting op dit punt staat los
van de door de regering aangekondigde brief over de wenselijkheid
algemene regels over het bewijsrecht in de Awb op te nemen.21
De Afdeling adviseert in de toelichting aan dit punt aandacht te besteden.
2. Bestuursdwang bij medewerkingsplicht aan toezichthouders
Aan het advies is gevolg gegeven. De opmerkingen van de Afdeling
hebben geleid tot een uitbreiding van de artikelsgewijze toelichting op het
voorgestelde artikel 5:20, derde lid.
3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.
De redactionele opmerkingen van de Afdeling advisering zijn verwerkt.
4. Overige wijzigingen
Hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel is aangevuld met een technische
wijziging van de artikelen 5:20 en 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit heeft ook geleid tot een uitbreiding van de artikelsgewijze
toelichting bij het wetsvoorstel.
16

Vergelijk CBB 10 januari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:3, r.o. 6.5.
HR van 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:201 3:BZ3640, r.o. 3.7.
18
Vergelijk ook de consultatie-inbreng van de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse
vereniging voor de rechtspraak.
19
Zie bijvoorbeeld de arresten EHRM 25 februari 1993, NJ 1993/485 (Funke t. Frankrijk); EHRM
3 mei 2001, AB 2002/343 (J.B. t. Zwitserland), EHRM 11 juli 2006 (Jalloh t. Duitsland), EHRM
22 juni 2007 (0’Halloran & Francis t. VK) en EHRM 21 april 2009, NJ 2009/557 (Marttinen/
Finland).
20
Vgl. bijv. Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht & Handhaving 2018, nr. 4.
21
Zie memorie van toelichting, paragraaf 5.3.3; de toelichting verwijst naar de toezegging naar
aanleiding van Kamerstukken II 2017/18, 34 775 VI, nr. 102 en de bijlage bij die brief.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 256, nr. 4

5

De wijziging van artikel 5:20 betreft een aanvulling van dit artikel met een
nieuw vierde lid, in aanvulling op het nieuw voorgestelde derde lid. Het
vierde lid is nodig omdat het besluit tot oplegging van de last onder
bestuursdwang ingevolge het nieuw voorgestelde derde lid wordt
genomen op grond van de Awb en niet op grond van de bijzondere wet
(zoals nu nog het geval is bij besluiten tot oplegging van een last onder
bestuursdwang ter handhaving van artikel 5:20, eerste lid). Daarmee
voorkomt het vierde lid ook dat de huidige rechtsgang wijzigt in die
gevallen waarin de bestuursdwangbevoegdheid ter handhaving van
artikel 5:20, eerste lid, Awb nu nog is opgenomen in de bijzondere wet en
waarin voor besluiten op grond van die wet een afwijkende rechtsgang
geldt ingevolge bijlage 2 Awb. In de artikelsgewijze toelichting bij het
nieuw voorgestelde derde en vierde lid van artikel 5:20 wordt een en
ander uitgebreider toegelicht.
De wijziging van artikel 5:32 betreft een aanvulling met dit artikel met een
nieuw derde lid. Deze bepaling heeft een vergelijkbare strekking als het
voorgestelde artikel 5:20, vierde lid, namelijk om voor de rechtsgang aan
te sluiten bij de rechtsgang tegen besluiten die worden genomen op
grond van de bijzondere wet.
Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel is uitgebreid met een aanvulling van de
Omgevingswet en enkele met die aanvulling samenhangende wijzigingen
in bijzondere wetten. De aanvulling betreft de opname in de
Omgevingswet van de regeling van artikel 5.18 Wabo, die inhoudt dat het
mogelijk is om een herstelsanctie ook te laten gelden voor rechtsopvolgers. Hiermee wordt een omissie rechtgezet die is ontstaan bij de
omzetting van de Wabo in de Omgevingswet. Daarnaast is het voorgestelde artikel 16.14a gewijzigd om het beter te laten aansluiten bij het
nieuwe stelsel.
In hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel is artikel 3.4 aangevuld, teneinde te
voorzien in een verder uitstel van de inwerkingtreding van de Wet
nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten
voor de Belastingdienst.
In hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel zijn diverse technische en inhoudelijke wijzigingen van ondergeschikte aard aangebracht. Deze wijzigingen
betreffen enige inmiddels verouderde samenloopbepalingen in de
voorgestelde aanpassingen in de wetgeving op het terrein van de
Ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (§ 5) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (§ 12).
In hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel is een overgangsbepaling toegevoegd
in verband met het nieuw voorgestelde artikel 5:20, derde lid. Deze
bepaling strekt ertoe buiten twijfel te stellen dat onder het oude recht op
basis van de bijzondere wet genomen besluiten tot oplegging van een last
onder bestuursdwang of dwangsom wegens overtreding van de
medewerkingsplicht, onder het nieuwe recht hun geldigheid behouden en
dus niet opnieuw genomen behoeven te worden.
Paragraaf 5.3.3 van de memorie van toelichting is geactualiseerd. Naar
aanleiding van de – na de voordracht van dit wetsvoorstel aan de Tweede
Kamer toegezonden – brief van de Ministers voor Rechtsbescherming en
van Justitie en Veiligheid over enkele bestuursrechtelijke onderwerpen
(Kamerstukken II 2018/19, 29 279, nr. 503), hebben wij onze reactie op de
adviezen van de van de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak bijgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 256, nr. 4

6

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel
van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal te zenden.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 256, nr. 4

7