Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

Voorwoord
Op 1 januari 2008 is de verantwoordelijkheid voor de uitoefening van het tweedelijnstoezicht op de Wet kinderopvang overgekomen van de Inspectie Werk en Inkomen naar de Inspectie van het Onderwijs. Daarmee is een belangrijk maatschappelijk onderdeel toegevoegd aan het toezicht op onderwijs, meer in het bijzonder
het basisonderwijs. De ontwikkeling van het kind begint al in de vroegste jaren.
Daarom wordt de aansluiting tussen kinderopvang en de basisschool ook in het
kader van de pedagogische praktijk en de voor- en vroegschoolse educatie steeds
meer van belang.
Het begint bij de kinderopvang met een goede kwalitatieve opvang. Ouders en
kinderen moeten erop kunnen rekenen dat de houders van kinderopvanglocaties
en gastouderbureaus de wettelijke kwaliteitseisen naleven en de gemeenten hierop
toezicht houden en zonodig handhaven.
De Inspectie van het Onderwijs onderzoekt namens de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap hoe gemeenten die taak uitvoeren. Dat doet zij op basis van verantwoordingsinformatie van de gemeenten en aanvullend onderzoek.
Dit rapport beschrijft hoe gemeenten en GGD-instanties in 2007 het toezicht en
de handhaving op de Wet kinderopvang hebben uitgevoerd. De inspectie ziet op
onderdelen vooruitgang bij gemeenten maar heeft zorgen over de uitvoering van
de handhavingsfunctie. Nu de beginjaren van de nieuwe wet voorbij zijn, zijn de
uitkomsten ook in dat licht beoordeeld.
Eerdere rapporten van mijn rechtsvoorganger (Inspecteur Generaal Inspectie Werk
en Inkomen) hebben al bijgedragen aan de opzet en inrichting van het gemeentelijk
toezicht op de kinderopvang. Een groter aantal gemeenten heeft mede daardoor
inmiddels een gemeentelijk toezichts- en handhavingsbeleidsplan. De inspectie
hoopt dat het inzicht en de verbetermogelijkheden die dit rapport biedt door gemeenten worden opgepakt, opdat de prestaties van gemeenten in de uitvoering
van het toezicht op kinderopvang kunnen verbeteren.

Mevrouw drs. A.S. Roeters
Inspecteur-generaal van het Onderwijs
Utrecht, december 2008

Inhoudsopgave
Voorwoord

3

1.

Inleiding

7

2.

Samenvattend oordeel

11

3.

Oordelen op onderdelen

15

3.1
3.2
3.3
3.4

Stijging toezicht- en handhavingsbeleid
Register slecht op orde
Percentage afgeronde onderzoeken verklaarbaar
Handhaving onder de maat

15
15
17
22

Bijlagen
Bijlage 1 Aantallen kinderopvangorganisaties
Bijlage 2 Organisatie van het toezicht
Bijlage 3 Methode van onderzoek
Bijlage 4 Uitkomsten kwaliteit kinderopvang
Bijlage 5 Toelichting bij beoordeelde onderwerpen

27
29
30
34
36



Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

1.

Inleiding

De maatschappelijke aandacht voor kinderopvang is groot. Kinderopvang is een
belangrijke randvoorwaarde voor de arbeidsparticipatie van vrouwen om (meer)
te gaan werken. Daarnaast zijn jonge kinderen kwetsbaar. De omgevingskwaliteit
van de eerste jaren van een kind heeft grote invloed op de latere ontwikkeling. Het
aanbieden van verantwoorde kinderopvang in een gezonde en veilige omgeving is
dus van belang. Daarom stelt de rijksoverheid kwaliteitseisen aan kinderopvangorganisaties.
In 2007 is het aantal kinderopvangorganisaties fors gegroeid. Eind 2007 waren
er in Nederland bijna 3.500 locaties voor dagopvang, ruim 4.000 locaties buitenschoolse opvang (BSO) en bijna 700 Gastouderbureaus (GOB). Inmiddels wordt
in 98 procent van de gemeenten kinderopvang, dagopvang en BSO, aangeboden.
Deze voorzieningen bieden opvang aan zo’n 557.000 kinderen. Hieronder een
overzicht van de procentuele stijging van het aantal locaties in 2007.
Stijgingspercentages aantal locaties kinderopvanginstellingen in 2007
45%
40%
35%
30%
25%
20%

40%

38%

BSO

GOB

15%
10%
5%
0%

7%
Dagopvang

Soort opvang

De Nederlandse gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van de kwaliteitseisen kinderopvang. Ten behoeve hiervan worden de kinderopvanglocaties en gastouderbureaus door de GGD onderzocht en getoetst op
deze eisen. Zijn er bijvoorbeeld voldoende leidsters/beroepskrachten? Heeft een
kinderdagverblijf wel een risico-inventarisatie gemaakt van alle gezondheids- en veiligheidsrisico’s? Als de kwaliteit van de kinderopvang niet op orde is, geeft de GGD
de gemeente het advies om te handhaven. Het handhaven zelf is een taak van
de gemeenten. Houders van kinderopvangorganisaties krijgen van de gemeente
bijvoorbeeld een termijn om het tekort te herstellen of krijgen, afhankelijk van het
tekort, een waarschuwing of boete opgelegd.

	
	

Voor bron en verdere toelichting zie bijlage 1.
De GGD geeft bij de inspectierapporten per locatie een advies ten aanzien van de handhaving. Dit advies gaat niet
in op het instrument dat zou moeten worden ingezet, dat is aan de gemeente, maar of gehandhaafd zou moeten
worden volgens het gemeentelijk handhavingsbeleid of dat rekening gehouden moet worden met verlichtende of
verzwarende omstandigheden. De gemeente is niet verplicht zich aan dit advies te houden.



INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Op dit eerstelijnstoezicht houdt de Inspectie van het Onderwijs tweedelijnstoezicht. De inspectie doet het werk van de gemeenten niet over, maar kijkt of het
toezicht en de handhaving volgens de wettelijke regels verloopt. Het object van
toezicht van gemeenten is dus wezenlijk anders dan het object van toezicht van
de inspectie. Het betreft respectievelijk de kwaliteit van de kinderopvang en de
uitvoering van het toezicht door gemeenten. In dit onderzoek zijn de werkzaamheden van de GGD geen object van toezicht geweest.
Bij de invulling van het tweedelijnstoezicht neemt ondersteuning van de gemeenten
(443) en GGD’en (30) een belangrijke plaats in. Dit om het gemeentelijk toezicht
te verbeteren. Voorbeelden van ondersteuning die wordt gegeven zijn het actief
voeren van overleg binnen de sector, het geven van presentaties, het meedenken
bij de opzet en aanpassing van toezichtinstrumenten, het uitvoeren van benchmarking en het verstrekken van ‘best practices’.
De gegevens voor dit rapport zijn ontleend aan 430 ontvangen gemeentelijke verslagen Kinderopvang over 2007. De geaggregeerde gegevens vormen de basis
voor het voorliggende oordeel. Het betreft een oordeel over de uitvoering van
het toezicht en de handhaving door gemeenten in 2007. De inspectie hanteert
hierbij de Wet kinderopvang, de Regeling Wet kinderopvang en de Beleidsregels
kwaliteit kinderopvang als norm en toetst de rechtmatigheid en doeltreffendheid
van het toezicht dat de gemeenten uitoefenen. Het oordeel en de onderliggende
bevindingen betreffen het verslagjaar 2007. Daar waar het nodig is voor de juiste
context, worden bij onderwerpen ook ontwikkelingen uit 2008 benoemd. Deze zijn
niet meegenomen in de oordeelsvorming.
De inspectie stelt vast dat op bepaalde onderdelen de onderzochte jaarverslagen
niet toereikend zijn voor een juist beeld over de uitvoering. Een aantal cijfers zijn
niet of niet voldoende betrouwbaar . Bij de betreffende onderdelen in dit rapport is
dit aangegeven en wordt met de onzekerheid rekening gehouden. Ook zijn daarom
in dit rapport minder kwantitatieve gegevens opgenomen dan in vorige jaren.
De Inspectie van het Onderwijs is een risicogerichte toezichthouder die problemen
tijdig wil signaleren zodat in een vroeg stadium oplossingsrichtingen geschetst kunnen worden. Aspecten van het eerstelijnstoezicht die niet voldoende zijn, krijgen
hierdoor automatisch relatief meer aandacht. Dat neemt niet weg dat bij veel gemeenten het toezicht in zijn totaliteit of op onderdelen op orde is. Waar dit mogelijk
is, wordt in een percentage uitgedrukt hoeveel gemeenten goed presteren. De
gemeenten waar het toezicht goed verloopt, zijn een voorbeeld voor gemeenten
waar verbeteringen kunnen en moeten plaatsvinden.

	
	
	
	



Zie verdere toelichting in bijlage 2.
Het verslag over kalenderjaar 2007 dienden gemeenten 1 juli 2008 ingeleverd te hebben bij de inspectie, waarna
de inspectie het landelijk beeld kon vormen over de uitvoering van het toezicht in 2007.
Zie voor de methode van onderzoek bijlage 3.
Dit is gebaseerd op de betrouwbaarheidsonderzoeken. Deze bestaan uit het zogenaamde validatieonderzoek en
de consistentietoets. Met het eerste onderzoek wordt bij gemeenten ter plaatste getoetst of de in de verslagen
opgenomen informatie in overeenstemming is met de gemeentelijke administratie. Bij een steekproef van dertig
gemeenten is hier onderzoek naar verricht door de inspectie. Bij de consistentietoets wordt getoetst of de antwoorden in een gemeentelijke jaarverslag met elkaar consistent zijn. Zie ook bijlage 3.

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

Hoofdstuk twee van dit rapport bevat het oordeel van de inspectie over de uitvoering van toezicht op de kwaliteit van kinderopvang door de gemeenten in Nederland
over verslagjaar 2007. In hoofdstuk drie wordt ingegaan op de suboordelen per
onderwerp. Hierbij worden ook de onderliggende bevindingen gepresenteerd.



10

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

2.

Samenvattend oordeel

De Inspectie van het Onderwijs heeft een gemengd eindoordeel over de uitvoering
van het toezicht op de kwaliteit van kinderopvang in 2007:
De opzet van het toezicht zoals zich dit uit in het beleid voor toezicht en handhaving, is bij veel gemeenten op orde en wordt gedurende de jaren steeds
beter.
De honderd procent norm voor jaarlijkse en nieuwe meldingsonderzoeken is niet
gehaald. Wel is het totaal aantal onderzoeken, inclusief nadere en incidentele
onderzoeken, met dertig procent gestegen ten opzichte van 2006. Omdat het
aantal locaties kinderopvang in 2007 zo sterk is gegroeid, vindt de inspectie
het verklaarbaar dat niet alle verplichte onderzoeken zijn uitgevoerd. Zo is het
percentage uitgevoerde jaarlijkse onderzoeken gelijk gebleven met vorig jaar
(zeventig procent).
De inspectie oordeelt negatief over het op orde zijn van de registers kinderopvang bij gemeenten en de uitvoering van de handhaving door gemeenten.
Belangrijke oorzaken van de punten waarop gemeenten minder goed presteren,
komen voort uit factoren bij gemeenten zelf. De inspectie wil nadrukkelijk ingaan
op deze onderliggende oorzaken omdat deze factoren al meerdere jaren spelen en
nagenoeg geen verbetering zichtbaar is.
De belangrijkste interne oorzaak is dat het toezicht op de kinderopvang niet
hoog op de agenda staat bij veel gemeenten. Dit blijkt uit het feit dat medewerkers
onvoldoende tijd krijgen voor dit beleidsterrein en de werkzaamheden moeten uitvoeren naast werkzaamheden op andere beleidsterreinen. Daarnaast is er sprake
van veel personeelswisselingen onder de medewerkers die taken op het gebied
van kinderopvang uitvoeren. Vijftig procent van de gemeenten heeft in 2007 een
personeelswisseling op dit terrein ondergaan. Door deze wisselingen ontstaat er
een tekort aan kennis over bijvoorbeeld het structureel en uniform toepassen van
handhaving en ontstaan onnauwkeurigheden in het bijhouden en actueel houden
van het register. Personeelswisselingen leiden ook tot een tekort aan kennis over
het gehele toezicht- en handhavingproces.
Al met al ontbreekt het bij gemeenten aan continuïteit en borging van de deskundigheid op het beleidsterrein kinderopvang. Op eenvoudige wijze kan hier veel
worden gewonnen, met name door acties van gemeenten zelf ten aanzien van de
interne organisatie.
Daarnaast kan de invoering van het automatisch systeem om het proces van
toezicht en handhaving te ondersteunen, in de toekomst bijdragen aan zowel de
betrouwbaarheid van gemeentelijke informatie als aan een verbetering in de daadwerkelijke uitvoering van het toezicht en handhaving.

	

In 2009 start de inspectie, samen met de VNG en GGD-Nederland, de implementatie van een geautomatiseerd systeem waarin inspecteurs (GGD), handhavers (gemeente) en toezichthouder (inspectie) gezamenlijk waarnemingen en bevindingen kunnen uitwerken, gebruiken en inzien. De naam van dit systeem is de Gemeenschappelijke
Inspectie Ruimte Kinderopvang (GIR Kinderopvang). Met dit systeem wint het register automatisch aan nauwkeurigheid en actualiteit en daarmee aan betrouwbaarheid. Het geeft de verschillende partijen, binnen de gemeenten
en de GGD’en, inzicht in elkaars werk. Dit maakt overdrachtsmomenten minder kwetsbaar. Doordat partijen meer
inzicht hebben in elkaars werk ontstaan als vanzelf betere ‘checks and balances’. Ook bevat het systeem zelf de
nodige ‘kennis’ over het verloop van het toezicht- en handhavingsproces zodat een eventuele kennisachterstand
hierover bij gemeenteambtenaren de uitvoering minder kwetsbaar maakt. Het maakt beslissingen in de tijd gezien
inzichtelijk. Bijvoorbeeld gelijke behandeling van gelijke gevallen bij de toepassing van handhaving. De GIR kan nog
niet gebruikt worden voor de rapportage over verslagjaar 2008.

11

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Een andere interne oorzaak is dat toezicht en handhaving kinderopvang bij veel
gemeenten door verschillende afdelingen wordt uitgevoerd. Op zich is dit geen
probleem als er een goed systeem van afstemming en coördinatie aanwezig is en
wordt nageleefd. Uit de betrouwbaarheidsonderzoeken van de inspectie, maar ook
uit informatie tijdens de VNG workshops blijkt dit vaak niet het geval te zijn.
Een gevolg van het niet goed uitvoeren van het handhavingsproces door de gemeenten is dat de mogelijkheid bestaat dat er geen adequate acties volgen op de
gerapporteerde tekortkomingen in de GGD-inspectierapporten. Hierdoor blijven er
risico’s bestaan voor de kwaliteit van de opvang in de kinderopvanglocaties.
De inspectie pleit voor een hogere prioriteit binnen de gemeenten voor het onderwerp kinderopvang en voor continuïteit als het gaat om medewerkers die toezicht
kinderopvang in het werkpakket hebben. Gemeenteambtenaren moeten meer tijd
krijgen voor deze belangrijke taak en de opgebouwde deskundigheid moet beter
geborgd blijven,
In het geval dat de verschillende toezichttaken over meerdere afdelingen verdeeld
zijn, moeten gemeenten meer aandacht besteden aan het opzetten en naleven van
een goed systeem van afstemming en coördinatie.

12

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

13

14

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

3.

Oordelen op onderdelen

3.1

Stijging toezicht- en handhavingsbeleid

De inspectie vindt het positief dat eind 2007 90 procent van de gemeenten toezichtbeleid, en 80 procent van de gemeenten handhavingsbeleid heeft . Het toezicht- en
handhavingsbeleid is van belang omdat het ‘systeem’ van toezicht en handhaving
door twee verschillende partijen wordt uitgevoerd, respectievelijk door GGD’en en
gemeenten. Goede onderlinge afspraken en duidelijkheid over de handhavingsinzet
op de geconstateerde tekortkomingen zijn dan onontbeerlijk10.
Bovengenoemde percentages betekenen een behoorlijke stijging ten opzichte van
2006. Respectievelijk met tien en dertig procent. Dit is een goede ontwikkeling
ook al is het vaststellen van een handhavingsbeleid niet wettelijk verplicht. Het
handhavingsbeleid stelt gemeenteambtenaren in staat beter en duidelijker te handhaven en geeft de GGD als toezichthouder een handvat voor het geven van een
handhavingsadvies aan de gemeenten. Belangrijkste oorzaken van gemeenten om
nog geen handhavingsbeleid te hebben waren capaciteitstekort en/of een lagere
prioriteitsstelling van het onderwerp kinderopvang. Soms werd onvoldoende het
belang van het opstellen van beleid ingezien11.
De inspectie heeft zorgen over de invoering van nieuw handhavingsbeleid bij alle
gemeenten. Het nieuwe afwegingsmodel voor handhaving- en sanctiebeleid van de
VNG, dat in 2008 is opgesteld, vraagt van de gemeenten namelijk opnieuw actie.
Gemeenten die al handhavingsbeleid hebben moeten de nieuwe regels opnieuw
beoordelen (welke nemen we over en waar willen wij andere locale accenten?) en
vervolgens een nieuw handhavingsbeleid vaststellen. De inspectie vindt het van
belang dat gemeenten die achterblijven in 2009 worden benaderd om te zien wat
de stand van zaken is met betrekking tot de invoering van het nieuwe handhavingsbeleid12 en dat zij zo nodig hier gerichte ondersteuning bij ontvangen.

3.2

Register slecht op orde

De inspectie oordeelt negatief over het voeren van het register kinderopvang bij
gemeenten. Dit is in veel gevallen slecht op orde. Hierbij spelen twee punten.

	
	
10

11
12

Van de gemeenten die eind 2007 een toezichtbeleid hebben, bestaat 20 procent uit werkafspraken die niet officieel
zijn vastgesteld als toezichtbeleid. Deze cijfers zijn vergelijkbaar met het verslagjaar 2006.
Handhavingsbeleid betreft de keuze in de zwaarte die gemeenten hangen aan de tekortkomingen en wanneer
welke maatregel of sanctie volgt. Veel gemeenten volgen hierbij de handreiking van de VNG, maar dit is niet verplicht. Gemeenten kunnen eigen keuzes maken, gebaseerd op de lokale omstandigheden.
Als de inspecties niet goed worden uitgevoerd, te laat of helemaal niet, worden tekorten in de kwaliteit van de
kinderopvang niet opgemerkt. Mochten deze in de rapportages van de GGD-inspecties wel worden vermeld, maar
volgt vervolgens geen handhaving, dan bestaat de kans dat deze tekorten ook blijven bestaan. Dit vormt daarmee
een risico voor de kwaliteit van de kinderopvang.
Informatie uit de betrouwbaarheidsonderzoeken, andere onderzoeken en signalen.
Medio 2007 heeft de VNG in samenwerking met de Inspectie Werk en Inkomen (de rechtsvoorganger van de
Inspectie van het Onderwijs als tweedelijnstoezichthouder op de kinderopvang) een actie ondernomen naar gemeenten die nog geen handhavingsbeleid hadden. Deze gemeenten zijn door de inspectie benaderd en er is toelichting gegeven op de voordelen van het hebben van een handhavingsbeleid. Vervolgens heeft de VNG deze
gemeenten ondersteuning aangeboden.

15

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

In de eerste plaats de betrouwbaarheid van de door gemeenten aangeleverde
cijfers in de jaarverslagen. Uit 76 procent van de gemeentelijke verslagen komt
naar voren dat het register betrouwbaar is. Dit betekent dat er een ‘juiste en tijdige
verwerking van gegevens’ is geweest en ten tweede dat de ‘communicatie, over
deze gegevens, correct is verlopen’. Echter uit de betrouwbaarheidsonderzoeken
van de inspectie blijkt dat dit percentage tientallen procenten lager ligt. Gemeenten
hebben blijkbaar een verkeerd beeld van de mate van juiste, volledige en tijdige
invulling van het register kinderopvang.
De oorzaak van een onjuiste verantwoording door gemeenten is dat zij de administratie van het register en de administratie van het toezicht onvoldoende op
orde hebben. Dit ligt aan het feit dat het binnen gemeenten vaak ontbreekt aan
continuïteit van personeel en aan de beperkte capaciteit die gemeenteambtenaren
hebben voor het toezicht op de kinderopvang.
Dit vertaalt zich ook in een gebrek aan inzicht in welke mutaties wel en niet zijn
verwerkt in het register.
Het tweede punt betreft het slecht op orde zijn van de registers zelf. Over het
verslagjaar 2006 is geoordeeld dat de registers op orde waren. Dit oordeel kwam
voort uit de stap voorwaarts die gemeenten ten opzichte van 2005 hadden gemaakt. Maar dat drie jaar na de invoering van de wet de registers onvoldoende op
orde zijn, terwijl het beheer van het register een relatief eenvoudige taak is, is een
negatieve ontwikkeling. Het gaat hierbij om veel kleine fouten. Dit blijkt ook uit de
uitkomsten van de betrouwbaarheidsonderzoeken.
Een aantal voorbeelden:
Exploitatiedatum van een locatie wordt niet opgenomen.
Bij 10-15 procent van de gemeenten is in het register niet precies na te gaan
hoeveel locaties er in het begin van het jaar waren, hoeveel erbij zijn gekomen,
hoeveel er zijn uitgeschreven.
Informatie van houders, zoals gemelde mutaties, wordt niet op tijd verwerkt.
Communicatie richting de houder verloopt niet altijd goed. Een houder wordt
bijvoorbeeld structureel niet, te laat of gebrekkig geïnformeerd over registratie
of doorgevoerde wijzigingen in het register.
Het aantal beschikbare kindplaatsen wordt slecht bijgehouden en is onbetrouwbaar.
Inschrijfnummer Kamer van Koophandel is niet opgenomen.
Vaak blijkt dat de houders van kinderopvangorganisaties wijzigingen niet goed
doorgeven aan gemeenten. Wanneer de GGD-inspecteur dan voor inspectie naar
een locatie gaat, blijkt dat registergegevens niet kloppen. Dit bemoeilijkt het onderzoek van de GGD-inspecteur.
De gevolgen van het niet op orde zijn van het register zijn divers. Kleine fouten zijn
gemakkelijk op te lossen maar kunnen grote problemen in stand houden. Een betrouwbaar register staat aan de basis van het ontdekken en tegengaan van fraude.
Zo is in 2008 een zaak over misbruik en oneigenlijk gebruik van kinderopvanggelden ontdekt, waarbij het feit of het register juist en actueel is een belangrijke rol
speelde. In te veel gevallen is het register nog geen betrouwbare basis voor het
tegengaan of opsporen van misbruik en oneigenlijk gebruik.

16

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

De registers blijken tenslotte vaak niet actueel. Dit is nadelig voor de concurrentiepositie van houders. Tevens vormt het register daardoor geen goede informatiebron
voor ouders.

3.3

Percentage afgeronde onderzoeken verklaarbaar

De GGD voert onderzoeken uit bij kinderopvangorganisaties en gastouderbureaus
om te controleren of zij voldoen aan de kwaliteitseisen die in de wet en beleidsregels staan. Er kunnen verschillende onderzoeken worden uitgevoerd (zie kader).

Het onderzoek na melding; onderzoek direct na een melding van nieuwe
kinderopvanglocatie;
Het jaarlijkse onderzoek; regulier onderzoek bij bestaande organisaties en het
onderzoek binnen drie maanden na exploitatie bij nieuwe locaties (het eerste
jaarlijkse onderzoek);
Het nadere onderzoek; een vervolg op een al eerder uitgevoerd onderzoek;
Het incidentele onderzoek; onderzoek naar aanleiding van signalen.

De inspectie geeft op landelijk niveau een oordeel over de uitvoering van elk type
onderzoek.

Onderzoeken na melding
De inspectie constateert dat het uitvoeren van ‘onderzoeken na melding’ veel
aandacht heeft gehad van de GGD’en. De wettelijke plicht om alle nieuwe locaties te onderzoeken is echter niet gehaald. De inspectie vindt dit niet goed maar
wel verklaarbaar. In 2007 zijn er door alle GGD’en 1.440 onderzoeken na melding
uitgevoerd. Dit is een sterke stijging ten opzichte van 2006 toen 650 onderzoeken
zijn uitgevoerd. Een groei van meer dan 120 procent.
Als gevolg van de nog sterkere stijging van het aantal nieuwe locaties in Nederland,
zijn niet al deze locaties onderzocht en is het percentage onderzochte locaties zelfs
gedaald. In 2006 controleerden de GGD-inspecteurs 88 procent van de nieuwe
locaties binnen de wettelijke termijn, in 2007 betrof dit percentage slechts 68
procent.
De onderzoeken na melding gelden als belangrijke kwalificatie voor de opening van
een locatie. Ze hebben dan ook een soort poortwachtersfunctie waarbij het kaf van
het koren wordt gescheiden. Omdat niet alle locaties bij opening zijn beoordeeld, is
er bij de aanvang van de opvang geen zicht op de kwaliteit. Eventuele tekortkomingen worden hierdoor pas op een later tijdstip bij het jaarlijks onderzoek ontdekt.
In tabel 1 is te zien hoeveel onderzoeken na melding zijn uitgevoerd in 2007. Deze
gegevens komen voort uit de gemeentelijke verslagen.

17

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Tabel 1: Percentage onderzoeken na melding in 2007, per soort opvang weergeven.
Onderzoeken na melding

Dagopvang

Buitenschoolse opvang

Gastouder-bureaus

Totaal

In 2007 afgeronde onderzoeken.

62%

71%

63%

68%

Locatie onderzocht in 2007, onderzoek
afgerond in 2008

20%

18%

15%

18%

Niet onderzocht in 2007

18%

11%

22%

14%

Totaal

100%

100%

100%

100%

Uit de betrouwbaarheidsonderzoeken concludeert de inspectie echter dat met dit
type onderzoek op verschillende wijzen wordt omgegaan.
GGD’en maken vaak geen rapportage van het onderzoek na melding, zoals
wettelijk voorgeschreven, maar schrijven de gemeente hierover een brief.
Deze brieven worden door sommige gemeenten meegerekend als onderzoek
na melding en door andere gemeenten niet.
Sommige gemeenten tellen in het verslag aan de inspectie, ten onrechte, het
onderzoek drie maanden na exploitatie als onderzoek na melding in plaats van
als een jaarlijks onderzoek.
Soms worden onderzoeken na melding of onderzoeken drie maanden na exploitatie
niet uitgevoerd of gecombineerd uitgevoerd om zo capaciteit te besparen.
Zowel het lagere percentage uit te voeren onderzoeken na melding als de verschillende manieren waarop met het onderzoek om wordt gegaan, bevorderen de
kwaliteit van de kinderopvang niet. De groei binnen de kinderopvang mag geen
excuus zijn om de rapportageplicht te veronachtzamen. De inspectie is van mening dat alle gemeenten een rapportage van het onderzoek na melding dienen
te (laten) maken, net zoals wettelijk is voorgeschreven. GGD Nederland heeft in
2008 in instructies aan GGD-inspecteurs en gemeenten nogmaals gewezen op
deze wettelijke verplichting.

Jaarlijkse onderzoeken
De wettelijke plicht om alle locaties jaarlijks regulier te onderzoeken is niet gehaald.
Net zoals bij de onderzoeken na melding is de inspectie van oordeel dat dit niet
goed, maar wel verklaarbaar is. In vergelijking met vorig jaar zijn er meer jaarlijkse
onderzoeken uitgevoerd. Het aantal is met 850 gestegen tot 5.700 uitgevoerde
onderzoeken in 2007. Een stijging van bijna twintig procent ten opzichte van 200613.
Het aantal locaties van alle soorten opvang, te weten dagopvang, BSO, GOB, is met
ruim twintig procent gegroeid (zie ook bijlage 1). In 2006 bedroeg deze groei maar
zes procent. Het percentage onderzochte locaties is gelijk gebleven met 2006. Zeventig procent van de verplicht uit te voeren jaarlijkse onderzoeken is uitgevoerd.

13

18

Een onderzoek is afgerond als zowel de inspectie is uitgevoerd als de hoor- en wederhoorprocedure is afgerond
en het rapport naar de gemeente is verstuurd. Pas op dat moment is het toezichtsdeel afgerond en kan, indien
nodig, de handhaving starten. In 2006 zijn naast de 70 procent afgeronde onderzoeken ook onderzoeken gestart
maar niet afgerond. De afronding vond plaats in 2007 en dus tellen de onderzoeken voor dat jaar mee. Zo bestaat
het totaal van 70 procent gehaalde onderzoeken in 2007 uit 20 procent van de alsnog afgeronde onderzoeken uit
2006 en voor 50 procent uit afgeronde onderzoeken uit 2007. Ook in 2007 zijn onderzoeken gestart die nog niet
zijn afgerond. Deze zullen in 2008 worden afgerond en in dat jaar meetellen. Het betreft bijna tien procent van de
jaarlijkse onderzoeken over 2007.

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

Tabel 2: Percentage locaties, per soort, waarbij jaarlijkse onderzoeken zijn uitgevoerd.
Dagopvang

Buitenschoolse opvang

Gastouderbureaus

Totaal

In 2007 afgeronde onderzoeken

76%

71%

65%

73%

Locatie onderzocht in 2007,
onderzoek afgerond in 2008

8%

10%

11%

9%

Niet onderzocht in 2007

16%

19%

24%

18%

Totaal

100%

100%

100%

100%

Jaarlijkse onderzoeken

NB De in 2007 afgeronde onderzoeken bevatten ook onderzoeken waarvan de inspecties reeds in 2006 zijn uitgevoerd,
maar waarvan de afronding van het onderzoek de jaargrens heeft overschreden.

Een belangrijke oorzaak van het niet uitvoeren van alle jaarlijkse onderzoeken is de
grote groei aan kinderopvangcentra en gastouderbureaus in Nederland.
De inspanning van GGD’en om de groei van de locaties bij te houden en de locaties
te inspecteren is groot geweest. De capaciteit aan GGD-inspecteurs bleek niet voldoende om het extra aantal onderzoeken uit te voeren. Wel zijn verschillen tussen
gemeenten en GGD’en onderling waar te nemen. De inspectie voert in 2008-2009
een onderzoek uit om te achterhalen welke factoren van invloed zijn op het wel of
niet kunnen uitvoeren van alle jaarlijkse onderzoeken.
Vanaf 2008 verwacht de inspectie verbeteringen die in 2009 moeten gaan resulteren in het bereiken van de wettelijke verplichting om alle locaties jaarlijks te
onderzoeken. Om dit te bereiken is in januari 2008 door staatssecretaris Dijksma
structureel extra budget ter beschikking gesteld voor intensivering van het toezicht
en de handhaving op de kinderopvang.
De weg die deze financiële middelen afleggen van het rijk tot zij kunnen worden
ingezet bij de gemeenten en het feit dat het niet geoormerkt geld betreft, maakt
echter dat het veel gemeenten niet gelukt is om deze middelen al (vroeg) in 2008 in
te zetten. Het blijkt dat gemeenten wachten tot zij weten wat het specifieke bedrag
voor hun gemeente wordt, om pas daarna een beslissing te nemen over de inzet
ervan. Vervolgens moet een deel van dit bedrag aan de GGD ter beschikking worden gesteld voordat nieuwe inspecteurs geworven kunnen worden. Dit alles heeft
gevolgen voor de uit het extra budget te verwachten verbeteringen in 2008.
Er is een begin gemaakt met de opzet van een systeem van risicogestuurd toezicht
door GGD Nederland. Bij de ontwikkeling hiervan wordt gebruik gemaakt van de
ruimte die de Wet kinderopvang biedt voor aanpassing in frequentie en diepgang
van de inspecties. Goed presterende locaties kunnen op afstand of minder worden
onderzocht en slechter presterende locaties kunnen vaker en intensiever onderzocht
worden. Het risicogestuurd toezicht betekent niet dat in totaliteit minder toezicht
wordt gehouden. De verwachting is wel dat het toezicht intensiever wordt. Mogelijk
kan de invoering van deze vorm van toezicht in de toekomst leiden tot het in hogere
mate halen van de verplichte jaarlijkse onderzoeken. Gemeenten zijn al langere tijd
op de hoogte van een eventuele invoering van risicogestuurd toezicht.

19

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

De inspectie ziet een tendens bij sommige gemeenten om al een eigen invulling
te geven aan het risicogericht toezicht. Dit leidt bijna altijd tot het bewust niet
uitvoeren van wettelijk verplichte jaarlijkse onderzoeken. De inspectie ziet twee
oorzaken. Financiële oorzaken (niet al het budget kunnen of willen inzetten) en
het capaciteitstekort dat bij de GGD aanwezig kan zijn. Naast te weinig capaciteit
bij de GGD’en hebben sommige gemeenten vooraf een bepaald aantal inspecties
met de GGD afgesproken en daarvoor een bepaald bedrag begroot. Extra inspecties leiden dan tot overschrijding van het budget. Beide redenen zijn echter niet
valide. Bij het risicogestuurd toezicht dient gestuurd te worden op daadwerkelijke
risico’s in de uitvoering van het toezicht en de handhaving op de kwaliteit van de
kinderopvang.
De inspectie pleit voor snelle duidelijkheid ten aanzien van de vorm en inhoud
van volgende fasen van het risicogestuurd toezicht. Bij het lang uitblijven van de
invoering van risicogestuurd toezicht ontstaat het gevaar dat meer gemeenten gaan
starten zonder landelijk vastgestelde uitgangspunten.

Nadere onderzoeken
De inspectie vindt het positief dat gemeenten het instrument van nadere onderzoeken meer dan in 2005 en 2006 inzetten.
In vergelijking met 2006 zijn er bijna 50 procent meer nadere onderzoeken uitgevoerd. Dit speelt met name bij BSO en GOB’s. In 2006 volgde na het uitvoeren
van een jaarlijks onderzoek in twaalf procent een nader onderzoek. In 2007 is dit
gestegen tot vijftien procent.
Tabel 3: Aantal rapportages nadere onderzoeken, per soort opvang in 2007.
Soort opvang

Aantallen onderzoeken

Dagopvang

493

Buitenschoolse opvang

299

Gastouderbureaus

45

Totaal

837

Het grootste gedeelte, 59 procent, van de nadere onderzoeken vindt plaats bij
de dagopvang. Nadere onderzoeken zijn een effectief middel om geconstateerde
tekorten te blijven volgen tot ze zijn opgelost. Maar gemeenten gaan verschillend
om met dit type onderzoek14.

14

20

Er zijn gemeenten die bij een geconstateerd tekort in het jaarlijkse onderzoek direct een nader onderzoek uitvoeren. Andere gemeenten voeren het nader onderzoek uit als de hersteltermijn is verstreken of als het handhavingstraject is afgerond. Nog weer andere gemeenten voeren geen nader onderzoek uit maar passen, indien nodig,
alleen handhavingsinstrumenten toe. Tenslotte zijn er gemeenten die geen nader onderzoek instellen maar er voor
kiezen, soms in navolging van hun handhavingsbeleid, om in de daaropvolgende jaarlijkse GGD-controle na te gaan
of het geconstateerde tekort is opgelost (eventueel na inzet van handhaving). Dit is evenwel alleen mogelijk bij
kwaliteitsitems waarvoor een hersteltermijn van twaalf maanden is vastgesteld. De verschillende methoden hebben gevolgen voor het aantal nadere onderzoeken dat per gemeente wordt uitgevoerd.

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

De inspectie acht het van belang dat de gemeenten de manier waarop het instrument wordt ingezet, blijven evalueren. Dit om het effect van het toezicht te
bepalen. Een manier van omgaan met nader onderzoek zal in het ene geval anders
uitpakken dan in het andere geval. Het streven zal er altijd op gericht moeten zijn
de tekortkoming zo spoedig mogelijk op te lossen.

Incidentele onderzoeken en onaangekondigde onderzoeken
De inspectie vindt het jammer dat gemeenten nog maar zo weinig gebruik maken
van incidentele onderzoeken en onaangekondigde onderzoeken. Dit zijn volgens
de inspectie, maar ook volgens de branchepartijen, onderzoeken die een krachtig
instrument vormen bij het controleren van met name specifieke kwaliteitseisen.
Bij onaangekondigde onderzoeken is het verder van belang de werkelijke situatie in
beeld te brengen op een kindercentrum. Het lijkt of gemeenten vaak terugschrikken
voor de inzet van onaangekondigde onderzoeken. Dit kan mogelijk worden ondervangen door duidelijk naar de houders te communiceren dat onaangekondigde
onderzoeken kunnen plaatsvinden.
Tabel 4: Aantal rapportages incidentele en onaangekondigde onderzoeken, per soort opvang in 2007.
Soort opvang

Incidenteel

Onaangekondigd

Dagopvang

126

139

Buitenschoolse opvang

67

61

Gastouderbureaus

11

3

Totaal

204

203

Openbaarmaking rapporten
De inspectie beoordeelt de openbaarmaking van de inspectierapporten als matig.
Hoewel het wettelijk verplicht is de inspectierapporten openbaar te maken, blijkt
dit bij vijf procent van alle rapporten nog niet te gebeuren. Voor negen procent van
de rapporten is niet duidelijk of ze openbaar gemaakt zijn. Het komt nog voor dat
gemeenten geen besef hebben van deze verplichting. Hoewel de GGD, volgens de
wet, de partij is die de rapporten openbaar moet maken, is de gemeente, gezien
haar regierol, verantwoordelijk voor het gehele toezicht. Dus ook voor dit punt.
Bijna 57 procent van alle rapporten wordt door de GGD openbaar gemaakt. Zestien
procent van de rapporten door de gemeenten. Ook komt het voor dat beide partijen
de rapporten openbaar maken (dertien procent van de rapporten).
Dat nog niet alle inspectierapporten openbaar zijn, is slecht voor de ouders die zo
geen inzicht hebben in de kwaliteit van het kinderopvangcentrum van hun kind,
maar ook voor de concurrentiepositie van houders (een goed rapport is goed voor
de ‘business’). Het openbaar zijn van goede rapporten vormt daarnaast een prikkel voor houders met een minder goed inspectierapport en dus voor algemene
verbeteringen in de kwaliteit van de kinderopvang.

21

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

De inspectie heeft gemeenten die rapporten niet openbaar maken, hierover in 2008
benaderd met als doel te komen tot openbaarmaking van de rapporten. Aan het
verzoek van de inspectie is bij deze gemeenten gehoor gegeven en de rapporten
worden nu ter inzage gelegd of op de site geplaatst.

3.4 Handhaving onder de maat
Oordeel handhaving
De inspectie is om een aantal redenen van mening dat de uitvoering van de handhaving op de kwaliteit van de kinderopvang door gemeenten onder de maat is.
Ten eerste komt uit de betrouwbaarheidsonderzoeken naar voren dat bij teveel
gemeenten de handhaving niet op orde is. Uit het bezoek aan dertig willekeurig
gekozen gemeenten, waar het onderwerp handhaving expliciet aan de orde is gekomen, blijkt dat bij het grootste deel van deze gemeenten één of meer tekorten
in de handhaving zijn aangetroffen. Sommige gemeenten handhaven zelfs helemaal
niet. Ook uit de overige communicatie met bijna vijftig procent van alle gemeenten
naar aanleiding van het ingediende jaarverslag kinderopvang komen tekorten op
het vlak van handhaving naar voren.
Voorbeelden van aangetroffen tekorten zijn onder meer:
Gemeenten hebben handhavingsbeleid maar gebruiken dit niet bij de daadwerkelijke handhaving. Daardoor is er geen borging voor uniforme en consistente
handhaving.
Niet weten of handhaving is ingezet.
Niet weten wat de stand van zaken met betrekking tot de handhaving is.
Onvoldoende op de hoogte zijn of de handhaving effect heeft gehad en of het
tekort is opgelost.
Informatie over het type handhavingsactie en de voortgang ervan niet doorgeven aan de GGD’en (van belang bij volgende GGD-onderzoeken).
Bij onderzoeken die in 2007 zijn afgerond is, op 1 april 2008 nog geen noodzakelijke handhavingsactie ondernomen. In de 22 gemeenten waarbij dit zich
voordoet worden tekorten, in ieder geval tijdelijk, getolereerd.
Het beeld over tekortkomingen in de handhaving uit de betrouwbaarheidsonderzoeken wordt versterkt met informatie die de inspectie verkrijgt uit opgedane signalen
over gemeenten, uit informatie bij de VNG-workshops, uit informatie uit GGDinspectiedagen en uit overleggen waarbij de brancheverenigingen kinderopvang
aanwezig zijn.
Ten tweede communiceren gemeenten nog onvoldoende over de handhaving.
Voor goede afspraken is voldoende communicatie noodzakelijk tussen gemeente
en GGD. Het voornemen om bij tekorten nadere onderzoeken uit te voeren is bijvoorbeeld één van de punten waarover goede afspraken nodig zijn en waarbij dus
communicatie van belang is. Een ander punt is de afstemming over het handhavingsadvies dat de GGD ten aanzien van een locatie aan de gemeente meegeeft in

22

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

het inspectierapport. Vijftig procent van de gemeenten overlegt standaard met de
GGD over de in te zetten handhavingsmaatregel. Vijftien procent van de gemeenten
overlegt hierover niet met de GGD’en. Driekwart van de gemeenten informeert de
GGD’en over de uiteindelijk door de gemeente ingezette handhavingsmaatregel.
Deze percentages zijn wel een verbetering ten opzichte van de situatie van vorig
jaar, maar voor een goede invulling van de handhavingstaak moeten beide partijen
structureler overleg met elkaar voeren. Dan komen GGD inspecteurs bijvoorbeeld
niet meer voor verrassingen te staan op het moment dat zij een inspectie uitvoeren
op een locatie en zij niet op de hoogte blijken van een handhavingsmaatregel die de
gemeente in een vorig jaar had ingezet. Of niet weten of de gemeente handhaving
heeft ingezet, terwijl dit wel te verwachten was vanuit de voorgaande inspectie.
Tenslotte kan de inspectie slechts op veertig procent van de cijfers uit het gemeentelijk jaarverslag van het onderdeel handhaving vertrouwen. Dit betekent niet alleen
dat de verantwoording aan de gemeenteraad en de minister niet klopt, maar ook dat
gemeenten zelf geen goed zicht hebben op het door hun uit te voeren handhavingsproces. Het maakt verder dat de inspectie twijfelt of gemeenten wel voldoende
grip hebben op de administratie van het handhavingsproces. De inspectie heeft
daardoor ook twijfel of het handhavingsproces wel op orde is.

Overige bevindingen handhaving
Hoewel gemeenten niet altijd de juiste aantallen hebben doorgegeven in hun jaarverslag, kunnen voor alle gemeenten in Nederland de volgende algemene bevindingen waargenomen worden.
De bevindingen hebben betrekking op de handhavingsadviezen van de GGD aan
de gemeenten maar ook op de uitvoering van de handhaving.
Ten aanzien van de handhavingsadviezen constateert de inspectie dat voor alle
soorten opvang (dagopvang, BSO en gastouderopvang) gelijksoortige adviezen
worden gegeven. Het advies gaat in op de vraag of volgens het gemeentelijk handhavingsbeleid moet worden gehandeld of dat rekening gehouden moet worden
met verlichtende of verzwarende omstandigheden. In de meeste gevallen luidt
het advies ‘handhaven volgens gemeentelijk handhavingsbeleid’. Uit de betrouwbaarheidsonderzoeken komt naar voren dat sommige GGD’en dit onderdeel in het
inspectierapport niet goed invullen. Dit omdat de gemeente geen handhavingsbeleid heeft of de GGD het handhavingsbeleid niet kende.

23

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Grafiek 1: Percentage handhavingsadviezen in 2007 naar soort onderzoek en soort advies.

1.Handhaven volgens
handhavingsbeleid

85%
66%

2. Licht handhaven

7%
6%

3. Zwaar handhaven

1%
0%
2%

4. Spoed handhaven

1%
6%

5. Andere handhavingsadviezen

27%
0%

10%

20%

Onderzoek na melding

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Jaarlijkse onderzoeken

Daarnaast zijn uit de gemeentelijke verslagen de volgende bevindingen ten aanzien
van de uitvoering van de handhaving te constateren.
Ondanks dat het aantal handhavingsacties is gestegen, is het aantal ‘aanwijzingen’ ten opzichte van 2006 niet gegroeid, maar juist afgenomen. Van meer
dan duizend in 2006 tot 650 in 2007.
Het aantal zwaardere handhavingsacties volgend uit de Wet kinderopvang, is
sterker gestegen dan verwacht op basis van de groei van het aantal locaties.
Hierbij gaat het om de instrumenten schriftelijk bevel, bestuurlijke boete, en
verbod op exploitatie. Van zestig in 2006 tot 280 in 2007
Net als in 2006 passen gemeenten overleg en overreding veel toe bij geconstateerde tekorten. Dit is een effectief instrument om én het tekort in de kwaliteit
van de kinderopvang tegen te gaan én de relatie met de houders niet op scherp
te stellen.

Oorzaken onvoldoende invulling handhaving
De inspectie constateert dat er verschillende oorzaken ten grondslag liggen aan
het niet op orde zijn van de handhaving. Dit blijkt uit de onderliggende betrouwbaarheidsonderzoeken. Een belangrijke reden betreft het al eerder genoemde gebrek aan continuïteit bij gemeentelijke medewerkers. Ten tweede hebben zij vaak
onvoldoende tijd voor hun taak toezicht kinderopvang in het volle werkpakket dat
zij hebben. En ten derde ziet de inspectie dat de regierol van gemeenten op het
toezicht van de kwaliteit van de kinderopvang vaak over meerdere afdelingen binnen een gemeente is verdeeld. Dit kan afstemmings- en coördinatieproblemen in
de hand werken die het toezicht en de handhaving ondermijnen.
De inspectie is van mening dat er binnen de gemeente meer aandacht moet komen
voor het toezicht en de handhaving op de kwaliteit van de kinderopvang.

24

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

Het uitvoeren van inspecties en het constateren van eventuele tekortkomingen
in de kwaliteit van de kinderopvang betekent half werk als er vervolgens geen
handhaving volgt. De kans bestaat daarmee dat deze tekorten blijven bestaan.
Onvoldoende aandacht voor de handhaving vormt immers een risico voor de kwaliteit van de kinderopvang.

25

26

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

Bijlagen

Bijlage 1

Aantallen kinderopvangorganisaties

De gemeentelijke jaarverslagen bevestigen dat kinderopvang in 2007 fors is gegroeid. In totaal is het aantal locaties van alle soorten opvang, te weten dagopvang,
buitenschoolse opvang (BSO) en Gastouderbureaus (GOB), gezamenlijk met ruim
twintig procent gegroeid. In 2006 bedroeg deze groei maar zes procent.
Tabel 6: Aantallen kinderopvanglocaties per soort opvang
Totaal

Dagopvang

Buitenschoolse opvang

Gastouderbureaus

1-1-2007

3.294

2.951

501

31-12-2007

3.497

4.058

684

De grootste stijging is zichtbaar bij zowel de BSO als bij de GOB. Het aantal nieuw
gestarte BSO locaties in 2007 is drie maal groter dan het aantal nieuwe BSO
locaties in 2006. Uit nadere analyse volgt dat deze stijging vooral waarneembaar
is bij middelgrote gemeenten (20-50 duizend inwoners). Opvallend is dat ook het
aantal uitschrijvingen van BSO-locaties in vergelijking met 2006 is toegenomen
tot 198 uitschrijvingen. Het aantal nieuwe locaties en uitschrijvingen met elkaar
verrekend, levert op dat het aantal BSO-locaties in 2007 in totaliteit met 40 procent
is gegroeid.
In 2007 zijn 266 nieuwe GOB’s geopend. Ten opzichte van 2006 is dit een verdubbeling van het aantal nieuw gestarte bureaus. De groei heeft zich voornamelijk
voorgedaan bij de grootste gemeenten (meer dan 50.000 inwoners). Het aantal
uitschrijvingen is ten opzichte van 2006 iets toegenomen (74 uitschrijvingen ten
opzichte van 50 in 2006). De nieuwe locaties en uitschrijvingen verrekend laten
een groei van 38 procent zien in 2007.
Een gedeelte van de GOB’s biedt innovatieve kinderopvang aan. Dit aantal is in
2007 verder gegroeid. Innovatieve kinderopvang houdt in dat de maximale groepsgrootte aan huis mag worden uitgebreid van vier naar zes niet-eigen kinderen en
de gastouderopvang niet hoeft plaats te vinden in de woning van de gast- of vraagouder. In 2005 waren er 65 bureaus die innovatieve gastouderopvang aanboden,
in 2006 en 2007 respectievelijk 104 en 159 bureaus. Dit impliceert een groei van
60 en 53 procent.
In 2007 zijn er 350 nieuwe locaties dagopvang bijgekomen. In 2006 kwamen er
195 nieuwe locaties bij. Het aantal uitschrijvingen is in 2007 ongeveer even groot
als in 2006 (106). In totaliteit steeg het aantal locaties in 2007 met 7 procent tot
3.537 locaties. Dit is in vergelijking met de BSO en gastouderbureaus een bescheiden groei.

27

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Uit de signalen15 die de Inspectie verkrijgt, blijkt dat in 2007 een ontwikkeling is
ingezet die zich in 2008 verder heeft ontwikkeld als trend. Het betreft de vorming
van buitenschoolse opvang met een thema, zoals kinderopvang bij sportverenigingen en agrarische bedrijven, waarbij de kinderen gebruik kunnen maken van
de faciliteiten bij de opvanglocatie. Ook worden steeds vaker tijdens de opvang
activiteiten aangeboden op het gebied van kunst en cultuur.
Ondanks de groei in 2007 van het aantal locaties, en dus van het aantal kindplaatsen, bestaan er eind van dat jaar in diverse gemeenten lange wachtlijsten, met
name voor buitenschoolse opvang. Voor voldoende kinderopvang moeten ruimte,
huisvesting en opgeleide leidsters aanwezig zijn. Sommige gemeenten dragen
actief bij om problemen op deze vlakken op te lossen. Dit past binnen de visie van
het netwerkbureau, dat is opgezet om de wachtlijsten, van met name BSO, op te
lossen. Gemeenten kunnen hier ook advies en ondersteuning krijgen om dit doel
te bereiken.
Eind 2007 waren er ongeveer 135.000 beschikbare plaatsen dagopvang in Nederland, en ongeveer 130.000 beschikbare plaatsen buitenschoolse opvang. Het
aantal beschikbare kindplaatsen is echter een wezenlijk ander cijfer dan het aantal
kinderen dat kan worden opgevangen. De beschikbare plaatsen geven het totaal
aantal plaatsen weer, terwijl één plaats ingevuld kan worden door meerdere kinderen. Hierbij valt te denken aan de situatie dat een kind maar een aantal dagen
per week gebruik maakt van opvang. Voor gastouderopvang is de telling op het
niveau van kindplaatsen niet gemaakt omdat het geen wettelijke eis is om het aantal
gastouders, en dus het aantal kindplaatsen, bij gemeenten vast te leggen.
Het aantal kinderen dat gebruikt maakt van kinderopvang kan afgeleid worden
uit CBS-cijfers over het aantal toeslagen dat worden uitgekeerd. Hieronder een
overzicht:
Tabel 7: Aantal uitgekeerde toeslagen per soort opvang, per jaar.
Soort opvang

2007

2006

Dagopvang

283.000

233.000

Buitenschoolse opvang

176.000

134.000

Gastouderbureaus

98.000

46.000

Totaal

557.000

413.000

De inspectie constateert dat in 98 procent van alle gemeenten in Nederland dagopvang en BSO wordt aangeboden. Omdat de locatie van een gastouderbureau
niet weergeeft in welke gemeente(n) de gastouderopvang zelf plaatsvindt, is er
geen percentage weer te geven voor gastouderopvang. Wel is in 52 procent van
het aantal gemeenten een gastouderbureau gevestigd.

15
15

28

De Inspectie van het Onderwijs gebruikt signalen om een indicatie te krijgen over ontwikkelingen op het terrein van
De Inspectie
van het Onderwijs
gebruikt
signalen
om een indicatie
te krijgen
ontwikkelingen
het binnen”
terrein van
(toezicht
op) kinderopvang.
Onder
signalen
wordt verstaan:
alle informatie
en over
berichten
“van buitenopnaar
die
(toezicht op)
kinderopvang.
Onder
signalen
wordtvan)
verstaan:
alle informatie
en berichten
“van
buiten
naar binnen”
die
relevante
informatie
bevatten
over (de
uitvoering
kinderopvang
en het toezicht
daarop
door
gemeenten.
Concreet
relevante
informatie
bevatten
over (devan
uitvoering
van)(hier
kinderopvang
het toezicht
daarop
door gemeenten.
gaat
het om
persberichten,
websites
gemeenten
komen deen
meeste
signalen
vandaan),
etc.. Ook kanConeen
creet gaat
het om persberichten,
websites
van
gemeenten (hier van
komen
de meeste
vandaan),
etc.. Ook kan
signaal
voortvloeien
uit bevindingen
van een
(aspect)onderzoek
de inspectie
of signalen
uit overleg
met derden.
een signaal voortvloeien uit bevindingen van een (aspect)onderzoek van de inspectie of uit overleg met derden.

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

Bijlage 2

Organisatie van het toezicht

Huidig toezicht
De Wet kinderopvang is op 1 januari 2005 in werking getreden en regelt de tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang en biedt waarborgen voor de kwaliteit
van de kinderopvang. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het eerstelijnstoezicht
op grond van de wet en de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang. De gemeente
wijst GGD-ambtenaren aan voor de feitelijke inspecties.
De wettelijke kwaliteitseisen voor de kinderopvang zijn uitgewerkt in het Convenant kwaliteit kinderopvang dat is opgesteld door de twee brancheorganisaties
van ondernemers in de kinderopvang en de belangenorganisatie voor ouders in de
kinderopvang. Deze kwaliteitsregels zijn vervolgens door de minister opgenomen in
de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang die voor het gehele veld gelden als norm
voor zowel de kwaliteit van de kinderopvang als het toezicht op deze kwaliteit. In
het voorjaar van 2008 is een nieuw convenant verschenen, dat geleid heeft tot
nieuwe beleidsregels.
Ten aanzien van het toezicht op de gastouderbureaus controleert de GGD primair het gastouderbureau en niet de opvangwoning. Het gastouderbureau moet
aantonen dat het zijn verantwoordelijkheid ten aanzien van de kwaliteit van de
gastouderopvang waarmaakt. Wanneer de GGD hierover twijfels heeft of van het
gastouderbureau zelf onvoldoende informatie krijgt, kan de inspecteur besluiten
om één of meerdere opvangwoning(en) te inspecteren. Het aantal gastouders
dat werkzaam is (naar schatting 35.000-40.000) maakt een bezoek van de GGDinspecteur aan iedere opvangwoning onwerkbaar. De kosten van dit toezicht zouden niet in verhouding staan tot het aantal kinderen dat bij een gastouder wordt
opgevangen.

Toekomstig toezicht
In 2006 heeft het Kabinet de wens geuit om de toezichtlast met 25 procent te
verminderen. Hiervoor is het project ‘Vernieuwing toezicht’ opgezet dat tot doel
heeft om de efficiency van de inspecties te verbeteren en de kwaliteit en effectiviteit van het toezicht te verhogen. Omdat rijksinspecties maar drie procent
van het toezicht uitmaken, wordt getracht deze doelen te bereiken door betere
samenwerking en informatieoverdracht.
De informatieoverdracht wordt verbeterd doordat iedere rijksinspectie die een
onderzoek in de kinderopvang houdt, vooraf bericht geeft aan GGD Nederland,
met een afschrift aan de Inspectie van het Onderwijs. Daarnaast zullen de GGDinspecteurs die bij de inspectie situaties aantreffen die mogelijk (nader) onderzoek
vragen van een andere inspectie, deze structureel informeren (bijvoorbeeld: er is
weer bedorven voedsel in de koelkast aangetroffen
Dit wordt doorgegeven
aan de VWA; nog steeds is de vluchtweg gebarricadeerd door archiefkasten
Dit bericht gaat naar de Brandweer). Het informeren is nu teveel afhankelijk van
de reactie van de GGD-inspecteur.

29

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Bijlage 3

Methode van onderzoek

Verantwoording door gemeenten
Gemeenten verantwoorden zich ieder jaar over de uitvoering van het toezicht aan
de verantwoordelijk minister door middel van een verslag. Deze werkwijze is vastgelegd in artikel 67 van de Wet kinderopvang.
Het verslag wordt opgesteld volgens een door de minister van OCW vastgesteld
verantwoordingsmodel dat gemeenten aangeleverd krijgen door de Inspectie van
het Onderwijs. De inspectie heeft in samenwerking met de VNG en GGD Nederland het verantwoordingsmodel 2007 vereenvoudigd.
Nadat het verslag is ingevuld, stelt het College van Burgemeester en Wethouders
(B&W) het verslag vast en verstrekt dit aan de gemeenteraad en de minister van
OCW. De gemeenteraad kan dit direct, en OCW pas na de inspectierapportage,
gebruiken als sturingsinformatie.
Hoewel meer gemeenten dit jaar op tijd waren met het insturen van het verslag,
65 procent ten opzichte van 51 procent in 2006, betekent dit dat 35 procent van
de gemeenten te laat heeft ingestuurd. Tien procent van de gemeenten stuurde
het verslag zelfs pas na 1 september 2008 in.
De verslagen van alle gemeenten bij elkaar geven een beeld over de verschillen
in de uitvoering van het uitgeoefende toezicht door de 443 gemeenten en de 30
GGD’en16.

Nieuw model 2008
Het verantwoordingsmodel voor het verslagjaar 2008 is op enkele punten gewijzigd
ten opzichte van dat van 2007. Dit om het aan te laten sluiten bij het per 1 april 2008
aangepaste GGD-inspectierapport. Het GGD-inspectierapport is aangepast als
gevolg van de wijziging van de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang die per 1 april
2008 gelden. Daarbij heeft de VNG een hierbij passende nieuw afwegingsmodel
voor handhaving- en sanctiebeleid opgesteld.
Daarnaast heeft de Inspectie van het Onderwijs, vanuit de ervaring van voorgaande
jaren, het verantwoordingsmodel beter op de praktijk willen laten aansluiten. Om
gemeenten te faciliteren, is het gewijzigde model voor het verslagjaar 2008 niet
pas in het voorjaar van 2009, maar medio oktober 2008 aan de gemeenten toegezonden. Omdat het model vijf maanden eerder dan het vorige jaar verzonden is,
zijn gemeenten verzocht het jaarverslag 2008 voor 1 mei 2009 in te sturen.

16

30

Als in deze nota vergelijkingen tussen verslagjaar 2007 en 2006 gemaakt worden, kan het voorkomen dat de genoemde cijfers over 2006 anders zijn dan weergegeven in de nota van vorig jaar. Een aantal gemeenten bleek vorig
jaar onjuiste gegevens te hebben doorgegeven. Echter niet zodanig dat conclusies in het rapport Landelijk Oordeel
2006 zouden veranderen.

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

Beoordeling door de Inspectie van het Onderwijs
De verslagen van de gemeenten worden beoordeeld door de inspectie. De inspectie hanteert hierbij de Wet kinderopvang en de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang
als norm. De beoordeling gaat volgens de wet in op de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het toezicht dat de gemeenten uitoefenen. Bij rechtmatigheid gaat het
om de vraag of alle wettelijk vereiste onderzoeken zijn uitgevoerd en het register
naar behoren wordt beheerd door de gemeenten. De wet bevat voor het aspect
doeltreffendheid in veel gevallen geen expliciet vastgestelde normen. De inspectie
geeft voor deze onderdelen daarom een inventarisatie en een beschrijving van de
bevindingen. In dit rapport spreekt de inspectie haar oordeel uit over die onderdelen
die op rechtmatigheid zijn getoetst.

De betrouwbaarheid van gemeentelijke gegevens
De Wet kinderopvang verplicht gemeenten niet om hun verslagen te voorzien van
een accountantsverklaring of een verklaring van (bijvoorbeeld) een certificerende
instantie. Wel wordt door het College van B&W in de bestuurlijke mededeling verklaard dat het gemeentelijk verslag naar waarheid is ingevuld. Dit zou een garantie
voor de betrouwbaarheid van de gegevens in het verslag moeten zijn.
Omdat de verslagen in vorige jaren niet geheel betrouwbaar bleken, toetst de
inspectie de betrouwbaarheid van de informatie in de gemeentelijke verslagen
in betrouwbaarheidsonderzoeken. Hierin wordt de juistheid en volledigheid van
de informatie getoetst en wordt inzichtelijk in hoeverre de inspectie zich bij haar
landelijk oordeel over toezicht en handhaving kan baseren op de informatie uit de
verslagen.
De betrouwbaarheidsonderzoeken bestaan uit een zogenaamde consistentietoets
en een validatieonderzoek. Hieruit kwam naar voren dat een aantal cijfers die door
gemeenten zijn geleverd, niet of niet voldoende betrouwbaar waren. Daarom zijn
in dit rapport minder kwantitatieve gegevens opgenomen dan in vorige jaren.
Het bijhouden van het aantal onderzoeken moet volgens de inspectie een attentiepunt zijn voor gemeenten. In de gegevens hierover zijn op het niveau van de
individuele gemeenten veel kleine afwijkingen naar boven en naar beneden geconstateerd waardoor de betrouwbaarheid van de cijfers verminderd. Daar waar cijfers
in het rapport zijn opgenomen geldt dat de cijfers op dat aspect betrouwbaar waren
of dat er sprake was van afwijkingen in de tellingen die tegen elkaar wegvallen
waardoor de totalen wel betrouwbaar zijn voor een landelijk beeld.

Consistentietoets
Bij de consistentietoets wordt beoordeeld of het antwoord van een vraag klopt
met het antwoord van een andere vraag in hetzelfde verslag. Deze toets moeten
gemeenten in eerste instantie zelf uitvoeren voordat het verslag naar de inspectie wordt verzonden. Ondanks deze zelfcontrole werden bij een behoorlijk aantal
gemeenten, toch inconsistenties aangetroffen. Deze inconsistenties zijn door de

31

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

inspectie vervolgens aan de gemeenten voorgelegd met de vraag om toelichting
te geven en de gegevens te corrigeren.
In vergelijking met voorgaande jaren zijn er minder inconsistenties ontdekt. De belangrijkste inconsistenties waren te vinden in de relatie tussen het aantal locaties en
het aantal uitgevoerde nieuwe meldingsonderzoeken en jaarlijkse onderzoeken.

Validatieonderzoek
Met dit onderzoek wordt bij de gemeente ter plaatse getoetst of de in de verslagen
opgenomen informatie in overeenstemming is met de gemeentelijke administratie.
Bij een steekproef van dertig gemeenten is hier onderzoek naar verricht.
Daarnaast heeft het onderzoek tot doel om inhoudelijke vragen van de gemeente
over de uitvoering van het toezicht te beantwoorden en om toelichting te geven op
belangrijke ontwikkelingen die nu actueel zijn op het gebied van kinderopvang.
Uit de betrouwbaarheidsonderzoeken blijkt dat gemeenten zich op een aantal punten onjuist hebben verantwoord. De inspectie stelt vast dat op bepaalde onderdelen de onderzochte jaarverslagen daarom niet toereikend zijn voor een juist beeld
over de uitvoering. Op grond hiervan bestaat onzekerheid over de informatie in
de verslagen over de uitvoering. Bij de betreffende onderdelen in dit rapport is dit
aangegeven en wordt met de onzekerheid rekening gehouden.

Toekomstige betrouwbaarheid van de gemeentelijke verslagen
Er zijn activiteiten in gang gezet om de betrouwbaarheid van gemeentelijke gegevens te laten toenemen. In 2009 start de implementatie van een geautomatiseerd
systeem waarin inspecteurs (GGD), handhavers (gemeente) en onderzoekers (inspectie) gezamenlijk waarnemingen en bevindingen kunnen uitwerken, gebruiken
en inzien. De naam van dit systeem is de Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte
Kinderopvang (GIR Kinderopvang).
Invoering van dit systeem geschiedt fasegewijs, waarbij deel voor deel het primaire
toezicht- en handhavingsproces wordt geautomatiseerd in een aantal gemeenten
en GGD’en. Dit wordt, zowel qua proces als aantallen gemeenten en GGD’en,
steeds verder uitgebreid.
Doelstelling van de GIR-Kinderopvang is om het toezicht tussen de inspecties efficiënter, eenduidig en beter afgestemd te laten plaatsvinden. De GIR is een initiatief
van de Inspectieraad, waarin alle inspecties op rijksniveau samenwerken om toezicht te verbeteren. Het systeem is in samenwerking met GGD Nederland, VNG en
de Inspectie van het Onderwijs tot stand gekomen. De inspectie is opdrachtgever
voor de implementatie, het beheer en verdere ontwikkelingen van het systeem.
In het systeem worden in eerste instantie de gemeentelijke registers kinderopvang
van alle gemeenten, alle GGD-inspectierapporten, gemeentelijke handhavingsbesluiten en de rapporten van de inspectie over de uitvoering van het eerstelijnstoezicht opgenomen. Hierdoor kunnen de medewerkers van GGD’en en gemeenten

32

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

de in het GIR geplaatste inspectierapporten en handhavingbeschikkingen gebruiken
als zij te maken hebben met soortgelijke praktijksituaties of voorbeelden zoeken
voor complexe zaken. Tevens vereenvoudigt het de communicatie tussen GGDinspecteurs en gemeenteambtenaren.
De uitvoering van toezicht door de GGD en de handhaving door de gemeente
wordt, door de GIR Kinderopvang veel efficiënter, de uitvoeringskosten dalen en
uniformiteit in toezicht en handhaving wordt eerder bereikt (gelijke besluitvorming
in gelijke gevallen). Bovendien kan de inspectie de GGD-inspectierapporten en
de gemeentelijke handhavingbesluiten direct raadplegen, waardoor de jaarlijkse
verantwoording van toezicht op de kinderopvang die gemeenten voor de gemeenteraad en minister opstellen, grotendeels kan vervallen. Dit laatste doet recht aan
het terugdringen van de regeldruk.

33

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Bijlage 4

Uitkomsten kwaliteit kinderopvang

In tegenstelling tot de rest van dit rapport bevat deze bijlage uitkomsten over de
kwaliteit van de kinderopvang. Alleen gemeenten hebben zicht op deze kwaliteit en
hebben in hun verslag over 2007 aan de Inspectie van het Onderwijs aangegeven
wat de uitkomsten waren op de verschillende (sub)domeinen. Gemeenten hebben
namelijk in hun jaarverslag aangegeven welk oordeel de GGD heeft gegeven over
de kwaliteit van de kinderopvang. Dit is gedaan aan de hand van zeven te beoordelen domeinen. Bij de gastouderbureaus is sprake van vijf kwaliteitsdomeinen.
Reden om dit onderdeel op te nemen in dit rapport is om een landelijk beeld te
geven van de uitkomsten per kwaliteitseis. Dit is ook voor het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) waardevolle informatie. Over deze inventarisatie spreekt de inspectie zich niet met een oordeel uit omdat de individuele
gemeenten al toezicht houden op de GGD-scores.
Het domein ‘Ouders’ scoort onder de 90 procent. Dit betekent dat bij meer dan tien
procent van de locaties kinderopvang de kwaliteitseisen op dit domein onvoldoende
of slecht scoren. Het is met name het subdomein ‘voorwaarden oudercommissie’
dat deze score naar beneden haalt. De overige subdomeinen binnen het domein
‘Ouders’ zoals ‘reglement oudercommissie’ scoren beter, waardoor de geaggregeerde score van het domein rond het genoemde percentage uitkomt.
Bij het domein ‘Personeel’ scoort het subdomein ‘regels voor de verklaring omtrent
het gedrag’ het minst goed van de subdomeinen ‘Personeel’. Dit betekent dat bij
meer dan tien procent van de locaties het punt van de Verklaringen omtrent Gedrag
van het personeel niet op orde is. Het subdomein ‘Gebruik van de voorgeschreven
voertaal’ is bij zowel dagopvang als BSO goed.
Net als in 2006 scoort het domein ‘Veiligheid en Gezondheid’ in 2007 het slechtst
van alle domeinen. In een kwart van alle locaties kinderopvang is dit onderdeel
onvoldoende op orde. Dit domein bestaat uit twee subdomeinen: een risico-inventarisatie veiligheid en een risico-inventarisatie voor gezondheid. Beide subdomeinen
scoren hetzelfde.
De houder is verantwoordelijk voor een goede uitvoering van de veiligheid en gezondheid binnen de locaties. Daarvoor is hij/zij verplicht een risico-inventarisatie
voor veiligheid en gezondheid op te stellen. De GGD toetst of de houder deze risicoinventarisatie heeft uitgevoerd. Hieronder vallen onder meer dat beroepskrachten
op de hoogte moeten zijn van deze analyse, dat een plan van aanpak voor de risico’s
moet worden opgesteld en dat volgens dit plan moet worden gehandeld. De scores
voor dit domein zijn dus niet één op één terug te voeren tot een onveilige of een
ongezonde situatie binnen de locatie of het gastoudergezin.
Het domein ‘Accommodatie en Inrichting’ scoort goed. Bij het domein ‘Groepsgrootte en leidster-kindratio (sinds 2008 beroepskracht-kindratio genoemd)’ is er
in bijna vijftien procent van de locaties dagopvang een negatieve score voor de
leidster-kindratio.

34

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

Bij het domein ‘Pedagogisch beleid en praktijk’ scoren drie subdomeinen ‘sociale
veiligheid’, ‘personele en sociale competentie’ en ‘overdracht van normen en waarden’ goed. Het subdomein ‘Pedagogisch beleid en praktijk’ scoort daarentegen
veel minder. In meer dan vijftien procent van de locaties scoort deze voorwaarde
onvoldoende. Ook bij het domein ‘Klachten’ is het bij vijftien procent van de locaties
niet goed geregeld.
Hieronder een overzicht van de subdomeinen die het minst goed scoren.
Subdomein

Percentage onderzoeken met een uitkomst
onvoldoende of slecht

Voorwaarden oudercommissie

17 %

Regels voor de verklaring omtrent het gedrag

13%

Risico inventarisatie veiligheid

27%

Risico inventarisatie gezondheid

26%

Leidster-kind ratio

17%

Pedagogisch beleid en praktijk

16%

35

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Bijlage 5

Toelichting bij beoordeelde onderwerpen

Toezicht- en handhavingsbeleid
Onder toezichtbeleid wordt verstaan hoe de gemeente en de GGD onderling afspraken hebben gemaakt over hoe de vormgeving van het toezicht. Bijvoorbeeld hoe in
bepaalde situaties wordt opgetreden en hoe de communicatie tussen de partijen
is vorm gegeven. Hoe wordt omgegaan met signalen, met de besluitvorming wanneer een incidenteel onderzoek wordt ingezet en in welke situaties onderzoeken
onaangekondigd plaatsvinden.
Als gevolg van het nieuwe convenant met aangepaste kwaliteitsnormen zijn de
beleidsregels, die ingaan op de kwaliteitseisen voor de kinderopvang, aangepast
en heeft de VNG in mei 2008 een nieuw afwegingsmodel voor handhavings- en
sanctiebeleid uitgebracht.
Het handhavingsbeleid stelt gemeenteambtenaren in staat beter en duidelijker te
handhaven. Bij gelijke tekortkomingen wordt binnen één gemeente op dezelfde
manier gehandhaafd, ook in de tijd gezien. Voor de GGD-toezichthouder geeft het
handhavingsbeleid een handvat voor het geven van een handhavingsadvies aan
de gemeenten. Voor houders en ouders is het een belangrijk document waarin
transparant wordt aangegeven aan welke kwaliteitseisen moet worden voldaan
en welke tekortkoming welke sanctie oplevert.

Gemeentelijk register kinderopvang
Alle kinderopvangorganisaties en gastouderbureaus moeten zich te laten registreren bij de gemeente. Deze, wettelijke, plicht is ingesteld om te weten welke kinderopvangorganisaties en gastouderbureaus actief zijn op de markt. Een houder
(de exploitant van een kinderopvangorganisatie) met locaties verspreid over verschillende gemeenten, dient zich te registreren bij de gemeente waar de houder
zelf is gevestigd.
Opname in het gemeentelijke register is zowel voor de houder als voor de ouders
van belang omdat de overheid uitsluitend een tegemoetkoming in de kosten verstrekt bij een geregistreerde kinderopvangorganisatie of geregistreerd gastouderbureau. Tevens geeft het register de ouders een indicatie dat de kinderopvang bij
aanvang van exploitatie redelijkerwijs van voldoende kwaliteit is en dat door de
gemeente jaarlijks zal worden toegezien op de kwaliteit van de opvang.

Inspecties kinderopvang
De GGD voert onderzoeken uit bij kinderopvangorganisaties en gastouderbureaus
om te controleren of zij voldoen aan de kwaliteitseisen die in de wet en beleidsregels staan. Deze onderzoeken zijn daarmee de instrumenten die het toezicht
vormgeven. Het daadwerkelijk bezoeken van een locatie wordt een inspectie genoemd. Pas als de rapportage en de hoor- en wederhoorprocedure is afgerond

36

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

en de rapportage naar de gemeente is verstuurd, kan gesproken worden van een
afgerond onderzoek. Dit heeft de inspectie toegelicht in het modelverslag.
Er zijn verschillende soorten onderzoeken, die afhankelijk van de situatie, worden
uitgevoerd.
Gemeenten zijn verplicht om nieuwe kinderopvangorganisaties en gastouderbureaus bij inschrijving te laten onderzoeken. Hierbij wordt gekeken of de exploitatie
redelijkerwijs kan plaatsvinden in overeenstemming met de eisen die aan de kwaliteit worden gesteld.
De wet geeft aan dat de toezichthouder jaarlijks een onderzoek per locatie moet
uitvoeren om na te gaan of de houder nog steeds aan alle kwaliteitseisen voldoet
(artikel 62 lid 2).
Bij de jaarlijkse onderzoeken worden alle kwaliteitsaspecten getoetst. Bij het onderzoek drie maanden na exploitatie van de locatie worden bijna alle kwaliteitseisen getoetst. Bij onderzoeken na melding, de incidentele en nadere onderzoeken
worden meestal niet alle aspecten getoetst.
Als in het jaarlijkse onderzoek wordt vastgesteld dat een instelling niet aan alle
kwaliteitseisen voldoet, wordt regelmatig een hersteltermijn tussen GGD en houder
afgesproken. Na afloop van die periode kan de GGD een nader onderzoek (herinspectie) uitvoeren. Dit kan onaangekondigd geschieden. Dit is afhankelijk van de
aard en omvang van de tekortkoming en de opstelling van de gemeente.
De GGD kan, op verzoek van het College van B&W, incidentele onderzoeken doen
bij kinderopvangorganisaties of gastouderbureaus als van deze instellingen blijkt dat
zij onvoldoende kwaliteit hebben of dat er klachten of andere signalen zijn.
De gemeente en de GGD kunnen vooraf in het toezichtbeleid afspraken maken
over situaties waarin een incidenteel onderzoek zou moeten worden gehouden.
Bijvoorbeeld: een klacht van de oudercommissie resulteert altijd in een onderzoek,
terwijl bij een klacht van een individuele ouder dit pas gebeurt wanneer die klacht
door meerdere ouders wordt geuit. Als dit soort afspraken zijn gemaakt kiezen
sommige gemeenten ervoor om de GGD zonder specifieke opdracht deze onderzoeken te laten uitvoeren.
Alle onderzoeken kunnen onaangekondigd plaatsvinden. Gemeenten kunnen vanwege vertrouwelijke of persoonlijke gegevens besluiten een inspectierapport niet
openbaar te maken. In dit geval is het correcter als het vastgestelde toezichtbeleid
hier wel expliciet de mogelijkheid voor biedt. Jaarlijkse onderzoeken worden in de
regel niet onaangekondigd uitgevoerd.
Bij een onaangekondigd onderzoek gaat het meestal om een specifiek kwaliteitsaspect dat wordt onderzocht. Ook is het bij zo’n onderzoek niet noodzakelijk dat
een houder van een kinderopvangorganisatie of gastouderbureau daarbij aanwezig
is. Als voorbeeld kan het kwaliteitsaspect leidster-kindratio17 genoemd worden

17

Sinds 2008 heet dit aspect beroepskracht-kindratio.

37

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

waarbij gekeken wordt of het aantal leidsters zich op de juiste wijze verhoudt met
het aantal aanwezige kinderen.
Het College van B&W van de gemeente bepaalt of de GGD onaangekondigde onderzoeken als specifiek instrument kan toepassen. Er zijn hierover dus van tevoren
onderlinge principeafspraken gemaakt of er vindt in een specifiek geval vooraf
overleg plaats tussen de GGD en gemeente. De methode van onaangekondigde
onderzoeken wordt gezien als een krachtig middel om onvolkomenheden op te sporen. Ondanks dat worden onaangekondigde onderzoeken nog weinig uitgevoerd.
Nadat een inspectierapport is afgerond en het onderzoek is afgesloten moet het
rapport openbaar gemaakt worden. De GGD moet de rapportage binnen drie weken
na vaststelling openbaar maken. Dit kan op verschillende manieren: ter inzage in het
kantoor, of plaatsing op de website. Hierdoor wordt het rapport toegankelijk voor
ouders en personeel. Toekomstige ouders kunnen op die manier inzage krijgen in
de kwaliteit van verschillende opvanginstellingen en zo hun keuze maken. Dit draagt
bij aan een gezonde concurrentieverhouding tussen de ondernemers. Het komt ook
voor dat gemeenten zelf besluiten de rapporten openbaar te maken.

Handhaving
In het inspectierapport van de onderzoeken wordt een oordeel over de getoetste
kwaliteitsaspecten van de kinderopvanglocatie of het gastouderbureau gegeven
en geeft de GGD-inspecteur een advies aan het College van B&W over de inzet
van handhaving.
Als kinderopvangorganisaties niet aan de kwaliteitseisen voldoen, heeft de gemeente een aantal instrumenten om in te grijpen. Deze komen voor een deel
voort uit de Wet kinderopvang, voor een deel uit de Gemeentewet, het Wetboek
van Strafrecht en uit de Algemene wet bestuursrecht. Via het toepassen van deze
maatregelen kunnen de regels voor de kwaliteit van de kinderopvang afgedwongen
worden. Tezamen worden deze instrumenten handhavingsacties of -maatregelen
genoemd. Te noemen zijn ondermeer de schriftelijke waarschuwing, aanwijzing,
schriftelijk bevel, verbod om exploitatie voort te zetten, bestuurlijk boeten, bestuursdwang, dwangsom en strafrechtelijke opsporing.

38

Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007

39

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Colofon
Inspectie van het Onderwijs
Park Voorn 4
Postbus 2730
3500 GS Utrecht
www.onderwijsinspectie.nl
Exemplaren van deze uitave kunt u gratis bestellen bij Postbus 51 onder vermelding
van het ISB-nummer of het Postbus 51-nummer. U kunt bellen naar 0800 - 8051
(gratis) of via internet op www.postbus51.nl
Postbus 51- nummer 22BR2008G038
ISBN: 978-90-8503-140-6

Productie
Afdeling Communicatie, Inspectie van het Onderwijs
Vormgeving
Blik grafisch ontwerp, Utrecht
Drukwerk
Drukkerij Giethoorn Ten Brink, Meppel
Uitgave
Inspectierapport 2008-38
Januari 2009

Deze publicatie is ook te vinden op www.onderwijsinspectie.nl
© Auteursrecht voorbehouden
Gehele of gedeeltelijke overneming of reproductie van de inhoud van deze uitgave
op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de
auteursrechthebbende is verboden, behoudens de beperkingen bij de wet gesteld.
Het verbod betreft ook gehele of gedeeltelijke bewerking.

40