Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

29 911

Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 208

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN
VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 juli 2018
Conform het verzoek van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
16 november 2017, bieden wij het onderzoeksrapport «Geëiste en
opgelegde straffen bij de strafrechtelijke afhandeling van georganiseerde
criminaliteit» aan1 en geven we een reactie op de conclusies uit het
onderzoek. Daarbij wordt u tevens verwezen naar de antwoorden van de
Minister Justitie en Veiligheid op eerdere vragen van uw Kamer hierover.2
Daarnaast beiden we ter kennisneming het rapport «Georganiseerde
criminaliteit en ICT: Rapportage in het kader van de vijfde ronde van de
Monitor Georganiseerde Criminaliteit» aan3.
Onderzoeksbevindingen
Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van Politie en Wetenschap en
vond plaats in het kader van de vijfde ronde van het vierjaarlijks WODC
Monitor georganiseerde criminaliteit (Monitor GC). Er is voor het
onderzoek gebruik gemaakt van de dossiers4 over strafzaken die sinds
eind jaren «90 binnen de Monitor GC zijn onderzocht. Het onderzoek
bestaat uit twee delen: in het kwantitatieve deel is gekeken naar de
verschillen tussen geëiste en opgelegde gevangenisstraffen en de
motivering daarvan in vonnissen, en in het kwalitatieve deel naar
verklaringen voor deze verschillen.
De algemene conclusie is dat de uiteindelijk opgelegde gevangenisstraf in
ruim 70 procent van de gevallen zowel in eerste aanleg als in hoger
beroep lager is dan de eis van de officier van justitie: respectievelijk
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Handelingen II 2017/18, nr. 518.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
4
In totaal 70 zaken uit 3de en 4de ronde van Monitor GC, met daaruit n = 899 verdachten,
waarvan voor n = 471 verdachten informatie over eis en vonnis gevonden kon worden in de
systemen van OM en Raad voor de Rechtspraak.
2

kst-29911-208
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 911, nr. 208

1

gemiddeld 15 maanden en 17,5 maand. Voor sommige type delicten is dit
verschil groter dan andere: zo legt de rechter in de onderzochte mensenhandelzaken in eerste aanleg en in hoger beroep in meer dan 90 procent
van de onderzochte gevallen een lagere gevangenisstraf op dan geëist. De
verschillen in mensenhandelzaken zijn de laatste jaren minder geworden.
Het besluit van enkele jaren geleden om deze zaken door gespecialiseerde
rechters te laten behandelen, om zo al te grote verschillen in de afhandeling van zaken te voorkom, heeft daaraan bijgedragen.
Ter vergelijking, in strafzaken ten aanzien van meer commune misdrijven
is het verschil tussen eis en vonnis aanzienlijk minder en legt de rechter
meestal een straf op die conform de eis van de officier van justitie is. Dat
is volgens de onderzoekers verklaarbaar omdat deze zaken over het
algemeen minder complex zijn, daardoor minder maatwerk vergen en er
duidelijke richtlijnen en oriëntatiepunten voor strafeisen en vonnissen zijn
opgesteld.
Op basis van een analyse van interviews (n = 20) met officieren, rechters
en rechercheurs worden door de onderzoekers de volgende tentatieve
oorzaken en verklaringen voor de bevindingen aangedragen.
Ten eerste zijn er verschillen in waardering tussen de officier van justitie
en de rechter van onder meer het bewijs en de omstandigheden van de
verdachte in een zaak. Er zijn maar weinig volledige vrijspraken: circa 6
procent in eerste aanleg en 11 procent in hoger beroep. Maar er is een
relatief groot aantal partiële vrijspraken: vonnissen waarin de rechters het
tenlastegelegde op sommige onderdelen wel maar op andere niet
bewezen achtten. Dat heeft uiteraard direct consequenties voor de
strafmaat. De rechter die op grond van wettig en overtuigend bewijs
minder bewezen acht dan de officier van justitie kan tot een lagere
strafoplegging komen dan geëist door die officier van justitie.
Als tweede belangrijke verklaring wordt de doorlooptijd van dit soort
complexe strafzaken gezien. Zo is de gemiddelde tijd tussen vonnis in
eerste aanleg en vonnis in hoger beroep twee jaar (25 maanden).
Daarvoor zijn meerdere oorzaken. Een verklaring is volgens de onderzoekers de schorsing van de voorlopige hechtenis waardoor er minder
druk op de planning van zittingsdagen is en zaken waarin verdachten zich
wel in voorlopige hechtenis bevinden voorrang krijgen. Ook constateren
de onderzoekers dat het lang doorrechercheren bijdraagt aan een langere
doorlooptijd: er is soms sprake van steeds uitdijende opsporingsonderzoeken doordat gaande het onderzoek weer informatie wordt gevonden
over nieuwe delicten die vervolgens aan de tenlastelegging en het
zaaksdossier wordt toegevoegd. Verder geven de respondenten van het
onderzoek aan dat de langere doorlooptijden veroorzaakt worden door
een tekort aan zittingscapaciteit en toegewezen onderzoekswensen van de
verdediging. Juist in grote, complexe strafzaken worden in de praktijk veel
onderzoekswensen door de verdediging ingebracht. Als gevolg van de
langere doorlooptijd kunnen straffen lager uitvallen, bijvoorbeeld omdat
de persoonlijke omstandigheden van verdachte(n) in de tussentijd zijn
veranderd – een verdachte heeft bijvoorbeeld een baan gekregen en zijn
leven weer op de rit – of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM
is overschreden. Een lange doorlooptijd kan volgens de onderzoekers
bovendien een derogerende (apaiserende) uitwerking hebben op het
ernstoordeel over en de maatschappelijke afkeuring van de zaak.
En de derde verklaring is volgens de officieren en rechters gelegen in de
organisatorische condities zoals personele wisselingen van officieren in
langlopende, omvangrijke zaken en de overdracht van de eerste naar de
tweede lijn. Bij deze overdracht kan kennis en gevoel van urgentie
verloren gaan en een nieuwe officier of advocaat-generaal moet zich een
complexe zaak eigen maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 911, nr. 208

2

Ondanks de betrouwbaarheid kent het onderzoek ook enkele (methodologische) beperkingen die maken dat de uitkomsten niet zonder meer
generaliseerbar zijn. Het onderzoek bevat onder meer veel oudere zaken.
De oudste zaak is reeds in 1997 afgedaan, terwijl de meest recente zaak uit
2016 stamt. Verschillen over de tijd – zoals bijvoorbeeld de duidelijke
verkleining van de verschillen tussen eis en vonnis in mensenhandelzaken
– worden niet geduid.
Voor de Monitor GC zijn zaken geselecteerd op basis van hun relevante
informatie over de aard van georganiseerde criminaliteit en behelst dus
geen aselecte steekproef van georganiseerde misdaad zaken. Daarbij
hebben de onderzoekers maar van iets meer dan de helft van de
verdachten in de geselecteerde onderzoeken de geëiste en opgelegde
gevangenisstraffen kunnen achterhalen. Ook is er maar een beperkt aantal
interviews gehouden ten behoeve van de achterliggende verklaringen
voor de geconstateerde afwijkingen. Voorts is er weinig informatie over
de onderbouwing van de strafeis en opgelegde straf in vonnissen terug te
vinden, wat het trekken van betrouwbare conclusies over de verschillen
tussen die strafeis en de door de rechter opgelegde straf bemoeilijkt.
Verwerken van uitkomsten in verbetertrajecten
Dat er verschillen zijn tussen de geëiste en door de rechter opgelegde
gevangenisstraffen is inherent aan ons strafrechtelijke systeem waarin de
rechters een andere rol vervullen dan de officieren van justitie. Het
onderzoek laat ook zien dat het tot op zekere hoogte verklaarbaar is dat
deze verschillen bij grote, complexe strafzaken aanzienlijk groter (kunnen)
zijn dan bij strafzaken in meer commune misdrijven. De vraag is dan
welke van de verklarende factoren voor die verschillen beïnvloedbaar zijn
en hoe dat past binnen de bredere verbeterambitie ten aanzien van het
functioneren van de stafrechtsketen.
De bevindingen uit dit onderzoek zullen mede worden gebruikt als input
voor de reeds lopende en omvangrijke verbetertrajecten die samen met
de partners in de strafrechtsketen zijn opgestart om de kwaliteit en
effectiviteit van het strafproces in den brede te verbeteren: onder meer de
modernisering van het Wetboek van Strafvordering5, de herijking van de
opsporing6 en de verbetering van de effectiviteit van de strafrechtsketen
met het Bestuurlijk Ketenberaad (BKB). Zo heeft het BKB het initiatief
genomen voor een maatschappelijk ambitietraject. In het kader van dit
traject heeft het BKB besloten om (onder meer) de prioriteit te leggen bij
het – ook in het regeerakkoord benoemde – thema doorlooptijden. Uw
Kamer zal naar verwachting spoedig over de voortgang van dit traject
worden geïnformeerd.
Ook zal naar onze verwachting de digitalisering van de processen in de
strafrechtsketen, waarin dit kabinet jaarlijks 70 mln. euro investeert,
bijdragen aan een efficiëntere afdoening van strafzaken.
Daarnaast investeert dit kabinet in de versterking van de opsporing en
vervolging, onder meer uit de 291 mln. euro die voor de politie zijn
vrijgemaakt en de 20 mln. euro voor de daaruit voortkomende keteneffecten. We verwachten dat deze intensiveringen een positieve bijdrage
zullen hebben op de efficiëntie en uitkomsten van de strafrechtelijke
aanpak, ook van georganiseerde criminaliteit.
Verder zal het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering leiden tot
een efficiënter strafproces, zoals met de versnelling in de zittingsprocedure.

5

Zie onder meer: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2017/11/13/documentenmodernisering-wetboek-van-strafvordering
6
Kamerstuk 29 628 nr. 754.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 911, nr. 208

3

Voorts is binnen de Rechtspraak aandacht voor de begrijpelijkheid van
strafmotivering en het daarin zoveel mogelijk tot uitdrukking brengen van
de omstandigheden die bij de strafoplegging hebben meegewogen en
welk effect dat heeft op de uiteindelijk op te leggen straf. Het opleidingsinstituut van de Rechtspraak, de Stichting Studiecentrum Rechtspleging
(SSR), start binnenkort met de eerste module van de leergang strafmotivering voor rechters en juridisch medewerkers. En zoals uw Kamer reeds
is geïnformeerd, onderzoekt de Rechtspraak de mogelijkheden om te
komen tot een landelijke databank voor de straftoemeting, waarmee
betrouwbare informatie over de straftoemeting kan worden ontsloten.7
Tenslotte willen we er op wijzen dat de strafrechtelijke aanpak van
georganiseerde criminaliteit niet op zichzelf staat en dat het strafrecht
meer sancties en maatregelen biedt dan alleen gevangenisstraf als middel
om de criminele economie aan te pakken. Zo biedt het strafrecht veel
mogelijkheden om crimineel vermogen af te pakken. In het kader van de
ondermijningswetgeving bezien we op welke terreinen het strafrechtelijke
instrumentarium kan worden verruimd of verbeterd. Voorts wordt het
strafrecht ingezet als onderdeel van een veel bredere integrale aanpak,
waar openbaar ministerie en de politie samenwerken met gemeenten,
Belastingdienst, Bijzondere Opsporingsdiensten etc. Over de bijdrage van
de opsporing en vervolging aan die integrale aanpak wordt uw Kamer
jaarlijks geïnformeerd.
Georganiseerde criminaliteit en ICT: Rapportage in het kader van
de vijfde ronde van de Monitor Georganiseerde Criminaliteit
Op 21 juni jongstleden is het rapport «Georganiseerde criminaliteit en ICT:
Rapportage in het kader van de vijfde ronde van de Monitor Georganiseerde Criminaliteit gepubliceerd door het WODC. Net als het rapport over
geëiste en opgelegde straffen is deze rapportage een deelproject in het
kader van de Monitor GC. De rapportage heeft tot doel het vergroten van
het inzicht in hoe daders binnen de georganiseerde criminaliteit ICT
gebruiken, en welke invloed dat gebruik heeft op hun criminele bedrijfsprocessen. Het onderzoek richt zich niet uitsluitend op cybercrime, maar
verkent juist het gebruik van ICT én de consequenties daarvan voor een
breder scala van soorten georganiseerde criminaliteit, dus ook «traditionele» georganiseerde criminaliteit zoals drugssmokkel. De inzichten
worden betrokken bij de aanpak van ondermijning en georganiseerde
criminaliteit.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

7

Handelingen II 2017/18, nr. 518.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 911, nr. 208

4