Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 202 (R2126)

Voorstel van rijkswet van de leden Verhoeven en
Jetten houdende verklaring dat er grond bestaat
een voorstel in overweging te nemen tot
verandering in de Grondwet, strekkende tot
toevoeging van bepalingen inzake het
lidmaatschap van de Europese Unie

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel beoogt het Nederlandse lidmaatschap van de Europese
Unie in onze Grondwet te verankeren en daarin ook te regelen met welke
procedure dit lidmaatschap eventueel beëindigd zou kunnen worden.
Daarbij is voldoende democratische legitimatie voor zowel het lidmaatschap als voor een eventuele uittreding het uitgangspunt. In verband
daarmee beoogt het wetsvoorstel ook de parlementaire betrokkenheid bij
de besluitvorming van de Unie over wetgeving en verdragen grondwettelijk te verankeren, door een opdracht aan de wetgever.
Het belang van de Europese Unie voor de Nederlandse rechtsorde is zó
groot, dat het onjuist zou zijn als daaraan niet op het niveau van de
Grondwet aandacht wordt besteed. Veel andere lidstaten doen dat wèl:
Duitsland, Frankrijk, België, Italië, Oostenrijk, Zweden, Finland, Letland,
Ierland, Portugal, Malta, Cyprus, Slowakije, Kroatië, Hongarije, Roemenië
en Bulgarije. Nederland, één van de zes oprichters van de Europese
Economische Gemeenschap, heeft dat tot dusver nog niet gedaan.
De terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie – de
«Brexit» – heeft duidelijk gemaakt hoe belangrijk een heldere procedure
en voldoende democratische legitimatie bij zo’n besluit zijn.
2. Betekenis van de Europese Unie voor de Nederlandse
rechtsorde
Nederland is sterk verweven met de Europese Unie. Denk aan de
Europese verordeningen die rechtstreeks doorwerken in Nederland, de
supranationale instituties waaraan bevoegdheden zijn afgestaan, en het
Europees burgerschap waaraan Nederlanders rechten ontlenen. Hierdoor
kunnen de initiatiefnemers niet anders dan concluderen dat de Europese
Unie niet langer gekwalificeerd kan worden als slechts een onderdeel van
het Nederlandse buitenlandbeleid; of als slechts een aspect van het
bevorderen van de internationale rechtsorde, waarover artikel 90 van de
Grondwet spreekt. De Europese Unie is door de jaren heen vervlochten

kst-35202-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 202 (R2126), nr. 3

1

geraakt met ons staatsbestel, heeft grote betekenis voor het functioneren
van de Nederlandse overheid en directe gevolgen voor Nederlandse
burgers.
De Europese Unie is ook geen reguliere internationale organisatie of een
internationaal samenwerkingsverband waarbij het volkenrecht leidend is,
maar heeft een specifieke en bijzondere rol binnen ons staatsbestel en
onze rechtsorde.
Dat blijkt in de eerste plaats uit het feit, dat de lidstaten op een aantal
beleidsterreinen bevoegdheden hebben overgedragen aan de Europese
Unie. In artikel 2 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(VWEU) is vastgelegd: «In de gevallen waarin bij de Verdragen op een
bepaald gebied een exclusieve bevoegdheid aan de Unie wordt toegedeeld, kan alleen de Unie wetgevend optreden en juridisch bindende
handelingen vaststellen, en kunnen de lidstaten zulks slechts zelf doen als
zij daartoe door de Unie gemachtigd zijn of ter uitvoering van de
handelingen van de Unie.»
Ingevolge artikel 3 VWEU is de Unie exclusief bevoegd op terreinen als de
douane-unie, vaststelling van mededingingsregels voor de interne markt
en monetair beleid voor de euro. In de klassieke zaken Van Gend en Loos
en Costa/ENEL is het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van
Justitie) op deze bevoegdheden ingegaan.1 In de laatstgenoemde zaak
valt bijvoorbeeld te lezen: «de lidstaten hebben – door voor onbepaalde
tijd een gemeenschap op te richten, voorzien van eigen organen, van
rechtspersoonlijkheid en handelingsbevoegdheid, van vertegenwoordigingsbevoegdheid op het internationale vlak, en in het bijzonder van
praktische bevoegdheden (dit laatste ten gevolge van het feit dat de staten
hun bevoegdheden hebben ingeperkt of aan de gemeenschap hebben
overgedragen) – hun soevereiniteit beperkt en derhalve een rechtsstelsel
in het leven geroepen, dat bindend is zowel voor hun onderdanen als voor
henzelf».
Een voorbeeld van een exclusieve bevoegdheid is dat Nederland zelf
bijvoorbeeld geen monetair beleid meer voert; dat ligt bij de Europese
Unie. Het feit dat Nederland op een aantal beleidsterreinen zelf niet meer
bevoegd is, heeft grote invloed op ons eigen staatsbestel: Nederland en
daarmee vanzelfsprekend ook de wetgever, is immers niet meer bevoegd
tot wetgeving op een aantal terreinen.
De Raad van State merkte over de verwevenheid tussen de Europese Unie
en de Nederlandse rechtsorde op: «Daarbij dienen de totstandkoming van
Europese regels en de implementatie daarvan in de Nederlandse
rechtsorde als onderdelen van één wetgevingsproces te worden
beschouwd.»2
Door die verwevenheid wijkt de Europese Unie sterk af van een reguliere
internationale organisatie. Europees recht heeft voorrang op het nationale
recht en kan daarnaast automatisch rechtstreeks doorwerken in onze
rechtsorde (directe werking), zonder dat onze Grondwet daaraan te pas
komt.3 Hierbij valt te denken aan Europese verordeningen die rechtstreeks
doorwerken. Dat is anders bij internationaal recht, dat mogelijk kan
doorwerken op basis van de artikel 93 en 94 van de Grondwet. Het Hof
van Justitie heeft in een reeks arresten erop gewezen dat EU-besluiten
rechtstreekse werking kunnen hebben. Deze doorwerking geschiedt buiten
de Grondwet om. In het Handboek van het Nederlandse Staatsrecht wordt
daarover opgemerkt: «... rechtstreekse werking is volgens het Hof
mogelijk, onafhankelijk van de vraag of in de betrokken lidstaat in het
algemeen een incorporatie- dan wel transformatiestelsel geldt wat betreft
1

Van Gend en Loos, HvJ EG 5 februari 1963 (ECLI:EU:C:1963:1). Costa/ENEL HvJ EG 15 juli 1964
(ECLI:EU:C:1964:66).
2
Kamerstukken I, 2003/04, 29 200 VI, F 2e herdruk, p 5.
3
Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 101.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 202 (R2126), nr. 3

2

de verhouding tussen internationaal en nationaal recht» en «In de
heersende Nederlandse opvatting in de doctrine zijn art 93 en 94 GW niet
van toepassing ten aanzien van de werking van het gemeenschapsrecht in
de Nederlandse rechtsorde.»4
Deze rechtstreekse werking heeft verstrekkende gevolgen. Burgers kunnen
zich bijvoorbeeld bij een Nederlandse rechter beroepen op rechten die zij
ontlenen aan een Europese verordening, of op verdragsbepalingen die
rechtstreeks werken. Daarnaast moeten nationale rechters het EU-recht
integraal toepassen en zijn zij verplicht nationale bepalingen die strijdig
zijn met EU-recht buiten toepassing te laten.5 Hiermee is EU-recht
onderdeel geworden van onze nationale rechtsorde; het is ermee
verweven.
Ook de EU-instellingen wijken af van de instituties bij een reguliere
internationale organisatie. Op grond van het Verdrag betreffende de
Europese Unie (EU-verdrag) kent de Europese Unie een eigen volksvertegenwoordiging: het Europees Parlement. In alle lidstaten, en dus ook in
Nederland, kiezen burgers in verkiezingen hun vertegenwoordigers in het
Europees Parlement. Dat parlement speelt op zijn beurt een belangrijke rol
in het Europese wetgevingsproces. De Europese Unie heeft daarnaast een
eigen rechter (het Hof van Justitie) en ook een uitvoerende macht: de
Europese Commissie, die overigens ingevolge artikel 17, lid 2, VEU ook
het (vrijwel exclusieve) recht van initiatief tot Europese wetgeving heeft.
Ook kennen we de Europese Centrale Bank (ECB) en de Europese
Rekenkamer. Al deze instituties hebben invloed op het Nederlandse
staatsbestel. Op enkele punten hebben deze instituties functies van
Nederlandse instituties overgenomen.
Denk bijvoorbeeld aan de exclusieve wetgevende bevoegdheden van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie (Raad) op een
aantal terreinen (waarmee de Nederlandse formele wetgever deze niet
meer heeft), de uitvoerende macht van de Europese Commissie (bijvoorbeeld bij onderhandeling met derde landen over handelsverdragen of het
uitvoeren en coördineren van het Erasmusprogramma), het onafhankelijk
oordelen door het Hof van Justitie (over bijvoorbeeld het schenden van
mededingingsregels) en het door de ECB te voeren monetair beleid.
De Europese Unie heeft niet alleen invloed op ons nationale staatsbestel
en het functioneren van onze overheid, maar het EU-lidmaatschap van
Nederland heeft ook directe gevolgen voor Nederlandse burgers. Naast
het feit dat Europese wetgeving direct doorwerkt in de Nederlandse
rechtsorde en burgers op deze wijze geraakt worden door de Unie,
ontlenen zij aan het EU-verdrag ook rechten. Iedereen die de nationaliteit
van één van de EU-lidstaten heeft is automatisch EU-burger. Dat is een
aanvulling op het nationale burgerschap. Het brengt rechten met zich mee
die in artikel 20 e.v. VWEU zijn vastgelegd.
Elke Europese burger heeft bijvoorbeeld het recht zich vrij op het
grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven, wonen
of te werken. Hierbij hoort ook het actief en passief kiesrecht bij de
verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar Europese burgers verblijf houden. Een
Nederlander die in Spanje woont mag daar dus stemmen bij de gemeenteraadsverkiezingen. Ook hebben Europese burgers op het grondgebied
van landen buiten de Europese Unie recht op bescherming door de
diplomatieke en consulaire instanties van iedere lidstaat. De Europese
Unie heeft aldus gevolgen voor burgers: zij zijn ook Europese burgers

4

Elzinga, De Lange en Hoogers in Van der Pot’s Handboek van het Nederlandse Staatsrecht,
16de druk, Deventer 2014, p. 741.
5
Zaak Simmenthal, C-106/77 (ECLI:EU:C:1978:49).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 202 (R2126), nr. 3

3

geworden en ontlenen daaraan rechten waar ze zich bij de rechter op
kunnen beroepen.
Naast de rechten die iedere Europese burger aan het verdrag ontleent
heeft het lidmaatschap van de Europese Unie ook steeds meer gevoelsmatig lading gekregen. Wanneer in lidstaten als Polen en Hongarije de
rechtsstaat in het gedrang dreigt te komen, zijn we ons ervan bewust dat
de Europese Unie ook een waardengemeenschap is, die gekenmerkt
wordt door eerbied voor niet alleen de rechtsstaat, maar ook de menselijke waardigheid, vrede, vrijheid, democratie, gelijkheid en eerbiediging
van mensenrechten.6 Wanneer grote aantallen vluchtelingen de gemeenschappelijke buitengrenzen overschrijden, beseffen we dat een goede
opvang van hen slechts mogelijk is als lidstaten solidair zijn; en dat
gezamenlijk opgetreden moet worden ter bewaking van de buitengrenzen.
De onderhandelingen over een «Brexit» confronteren ons met het belang
van een douane-unie, een interne markt en een gemeenschappelijke
handelspolitiek. Als toerist in Europa ervaren we het gemak van
ge-uniformeerde regels op het gebied van beltarieven en van het kunnen
betalen met één munt, de euro. Maar we beseffen ook dat stabiliteit van
die euro een gemeenschappelijk monetair beleid en afspraken over
begrotingen vergt. Opdat burgers in Nederland niet financieel worden
geraakt door slecht financieel beleid in andere eurolanden.
3. Eerdere discussies
Discussie over een plek voor de Europese Unie in onze Grondwet is niet
nieuw. Bij de behandeling van de goedkeuringswet voor het Verdrag van
Amsterdam in 1999 in de Eerste Kamer hield senator Jurgens (PvdA) een
stevig pleidooi. Vanuit de vaststelling dat de EU toentertijd een nogal
marginale plaats innam in het nationale politieke debat, vond hij het tijd
om «in onze Grondwet zichtbaar te maken dat de Nederlandse constitutie
een onderdeel is van de Europese constitutie.»7 Hij vroeg premier Kok of
de regering voornemens was om bij de voorbereiding van een mogelijke
grondwetsherziening het lidmaatschap van de Europese Unie hierin mee
te nemen. Minister-President Kok zegde dit toe.8 Om zijn verzoek kracht bij
te zetten diende Jurgens een jaar later een motie in met het volgende
dictum:
«verzoekt de regering bij de voorbereiding van Grondwetswijziging 2002
een proeve te betrekken waarbij het lidmaatschap van Nederland van de
Europese Unie in de Grondwet wordt erkend, en regels worden geformuleerd voor de implementatie van EU-besluiten in de Nederlandse
wetgeving, waarbij de betrokkenheid van de Staten-Generaal ook bij een
versnelde procedure is verzekerd.»9
Deze motie werd medeondertekend door de leden Jacob Kohnstamm
(D66) en Diana de Wolff (GroenLinks). De gehele Eerste Kamer stemde
voor, met uitzondering van de SGP. Minister van Binnenlandse Zaken De
Vries reageerde er betrekkelijk welwillend op.10 Hij zag geen dwingende
juridische noodzaak om het EU-lidmaatschap van Nederland in de
Grondwet op te nemen, maar zag er ook de voordelen van in. Voor een
afgewogen besluitvorming achtte hij nog enige studie noodzakelijk.
Daarom gaf hij aan vijf deskundigen opdracht tot het uitvoeren van die
studie.11 Dat mondde uit in de publicatie «De Nederlandse Grondwet en
de Europese Unie», die verscheen in 2002. De schrijvers adviseerden
6

Zie de artikelen 2 en 3 van het EU-verdrag.
Handelingen I 1998/99, p. 398.
8
Handelingen I 1998/99 p. 426.
9
Kamerstukken I 2000/01, 26 200 VI, nr. 65, nr. 37b.
10
Kamerstukken I 2000/01, 26 200 VI, nr. 65, nr. 37a.
11
L.F.M. Besselink, H. Kummeling, R. de Lange, P. Mendelts en S. Prechal.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 202 (R2126), nr. 3

4

daarin om de Grondwet op meerdere punten te wijzigen en de Europese
Unie daarin op te nemen. Zij deden daarbij ook enkele concrete
suggesties.12
In 2006 maakten de Tweede Kamerleden Herben (LPF) en Van der Staaij
(SGP) een voorstel van rijkswet aanhangig, waarin op een indirecte wijze
de Europese Unie in de Grondwet geïntroduceerd zou worden. In de
toelichting op het wetsvoorstel werd gesteld: «De rechtsorde van de EU is
onderdeel geworden van de Nederlandse constitutionele orde. De invloed
op de nationale rechtsorde is direct en groot. Die invloed is niet beperkt
tot de alledaagse rechtsorde, maar raakt op verschillende manieren ten
zeerste ook de nationale constitutie (...). De Nederlandse rechtsorde is
sterk vervlochten geraakt met de rechtsorde van de EU.»13 Dat bracht de
initiatiefnemers – na het vertrek van Herben uit de Tweede Kamer nog
uitsluitend Van der Staaij – er niet toe om het lidmaatschap van Nederland
van de Europese Unie, waarvan zij kennelijk geen voorstander waren, in
de Grondwet vast te leggen. Zij beperkten zich tot het moeilijker maken
van goedkeuring van wijzigingen van EU-verdragen; door daarvoor een
tweederdemeerderheid in beide Kamers van de Staten-Generaal te eisen.
De Raad van State merkte in zijn advies over dit wetsvoorstel op dat:
«... het gelet op de bijzondere kenmerken van de EU, denkbaar is om in de
Grondwet een op de aard van de EU toegesneden bepaling op te nemen»,
maar was verder nogal kritisch over het voorstel.14
In de Tweede Kamer leidde het voorstel tot een uiteenlopende standpunten. Veel leden bleken het echter wél eens te zijn over de zienswijze
dat de Europese Unie van constitutionele orde is. De behandeling van het
voorstel van Van der Staaij liep vertraging op doordat is gewacht totdat de
Staatscommissie Grondwet 2010 adviseerde. Op 22 september 2015 nam
de Tweede Kamer het voorstel aan. In de Eerste Kamer liep de behandeling opnieuw vertraging op, omdat die Kamer het advies van de
Staatscommissie parlementair stelsel wilde afwachten. Dat is er
inmiddels.15 De Eerste Kamer besloot op 9 april jl. het voorstel te
verwerpen.
Behalve de reeds genoemde staatscommissies hebben ook verschillende
andere commissies en instanties geadviseerd over het opnemen van het
EU-lidmaatschap in de Grondwet.
De Nationale Conventie van 2006, die was ingesteld om kritisch naar het
huidige staatsbestel te kijken, stelde voor om het lidmaatschap van de
Europese Unie op te nemen in een eerste hoofdstuk «Algemene
bepalingen» van de Grondwet.16
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) adviseerde in
2007 in haar rapport «Europa in Nederland» om in de Grondwet op te
nemen: «Een duidelijke maar algemene formulering van de waarden en
hoofddoelstellingen die Nederland met het EU-lidmaatschap beoogt na te
streven en tevens een expliciete opdracht om binnen de EU de eigenheid
en hier bijhorende handelingsautonomie van Nederland te garanderen.»17
De WRR adviseerde dit onder andere om zo een fundamenteel politiek
12

De Minister van BZK heeft in haar reactie op dit rapport aangegeven dat zij overwoog om de
staatscommissie-Grondwet te vragen om mede te adviseren over de vraag of het lidmaatschap van de EU in de Grondwet verankerd zou moeten worden, zie Kamerstukken I, 2006/07,
26 200 VI, A.
13
Kamerstukken II 2006/07, 30 874 (R 1818), nr. 6, p. 1.
14
Kamerstukken II 2006/08, 30 874 (R 1818), nr. 5, p. 4.
15
Lage drempels, hoge dijken, Amsterdam 2018.
16
Eindrapport Hart voor de publieke zaak, 2006, p. 44.
17
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Europa in Nederland, Amsterdam 2007,
p. 140.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 202 (R2126), nr. 3

5

debat over de gewenste aard en richting van de Europese Unie en de rol
van Nederland te bewerkstelligen.
Het kabinet Balkenende-IV stelde in de kabinetsreactie op dit rapport niet
op voorhand overtuigd te zijn van dit advies van de WRR, maar na het
onderzoek door Besselink c.s. naar aanleiding van de motie-Jurgens, de
rapporten van de Nationale Conventie en dit rapport van de WRR gaf het
kabinet wel aan de Staatscommissie Grondwet de opdracht om bij haar
onderzoek te betrekken: «de wenselijkheid de constitutionele verhouding
tussen Nederland en de Europese Unie grondwettelijk te codificeren door
een grondwetwijziging voor te stellen die ertoe strekt de Europese
rechtsorde te verankeren en/of te voorzien in een aparte grondwetsbepaling inzake de toepassing, rechtstreekse werking en voorrang van het
EG-recht.»18
De Staatscommissie Grondwet adviseerde in 2010 om de Grondwet langs
de volgende lijnen aan te vullen. Het huidige artikel 90 stelt dat de
regering de internationale rechtsorde bevordert. De commissie beval aan
om deze bepaling zo te wijzigen dat hierin ook de Europese rechtsorde
zou worden opgenomen: «De regering bevordert de ontwikkeling van de
internationale en Europese rechtsorde.» Dit om de deelname van
Nederland aan de Europese integratie, in het kader van de Europese Unie
en de Raad van Europa, een plaats te geven in de Grondwet. De staatscommissie merkte daarbij op dat de Europese rechtsorde en het recht dat
deze orde omvat, in het bijzonder het recht van de Europese Unie en het
recht dat verband houdt met de Raad van Europa (onder andere het
EVRM), zo belangrijk zijn voor Nederland, dat de Europese rechtsorde
uitdrukkelijke vermelding verdient naast de internationale rechtsorde in
het algemeen.»19
Een meerderheid van deze commissie was geen voorstander van een
nieuw artikel met betrekking tot het lidmaatschap van de Europese Unie;
een minderheid deed daar wél een concreet voorstel voor.20 Dit allereerst
ter versterking van de normativiteit van de Grondwet. Daarnaast werd ook
de toenemende betekenis van de Europese Unie voor het functioneren
van de trias politica genoemd. Tot slot werd grondwettelijke verankering
door deze minderheid gezien als het zichtbaar maken van de bestaande
constitutionele realiteit en als aanknopingspunt om de democratische
legitimatie van de Europese Unie te versterken op nationaal niveau.
Het toenmalig kabinet zag in 2011 «geen noodzaak noch aanleiding» om
de adviezen van de staatscommissie inzake de Europese Unie en de
Grondwet op te volgen.21
Hierna bleef het op dit punt enige tijd stil. In 2017 presenteerden de
Kamerleden Maij (PvdA) en Anne Mulder (VVD) een voorstel voor een
«Europawet» teneinde verschillende bestaande informele regels voor het
verkeer tussen de Staten-Generaal en de regering wettelijk te verankeren
en de informatiepositie van de Staten-Generaal met betrekking tot de
Europese Unie te verbeteren.22 Dit voorstel is nog niet in het parlement
behandeld. Het wetsvoorstel van Maij en Mulder strekt niet tot het
veranderen van de Grondwet, maar regelt wel degelijk zaken die van zó
groot belang zijn, dat de Grondwet aan de wetgever opdracht zou kunnen
geven om op dit punt een wet tot stand te brengen.

18

Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, advies Raad van State en nader rapport ter overweging
van de adviesaanvraag inzake opdrachtverlening aan de staatscommissie Grondwet.
19
Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 10.
20
Het lid Overkleeft-Verburg. Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 154 e.v.
21
Kamerstukken 2011/12, 31 570, nr. 20, p. 9.
22
Kamerstukken 2016/17, 2017, 34 695, nr. 1–3. Na het aanhangig maken is het wetsvoorstel niet
verder behandeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 202 (R2126), nr. 3

6

Tot slot spreekt ook de Staatscommissie-Remkes, die onderzoek deed naar
het parlementair stelsel, zich uit over zo’n Europawet. De Commissie toont
zich er warm voorstander van, aangezien het een «wezenlijke aanvulling
[is] omdat een Europawet de wettelijke verankering is van bestaande en
aanvullende afspraken en werkwijzen naast nieuwe regels die de
informatievoorziening van het parlement moeten borgen.»23
De Staatscommissie-Remkes heeft zich niet uitgesproken over het in de
Grondwet opnemen van het EU-lidmaatschap.
4. De Europese Unie in het wetsvoorstel
Op grond van het vorenstaande zijn de initiatiefnemers van mening dat de
Europese Unie een plaats in onze Grondwet dient te krijgen. En dat, na
alle discussies die daarover al zijn gevoerd, de tijd nu rijp is om tot
wetgeving over te gaan. Daaraan zitten drie aspecten.
In de eerste plaats menen de initiatiefnemers, dat het Nederlandse
lidmaatschap van de EU in de Grondwet verankerd moet worden.
In de tweede plaats dient voorzien te worden in een procedure die
gevolgd moet worden in het geval Nederland zich uit de EU zou willen
terugtrekken.
En in de derde plaats dient in de Grondwet de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming van de EU over wetgeving en verdragen
verankerd te worden.
Lidmaatschap
De initiatiefnemers hebben ervoor gekozen het Nederlandse lidmaatschap
van de Europese Unie een plaats te geven in artikel 90 van de Grondwet.
Dat artikel luidt thans: «De regering bevordert de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde.» Dit artikel gaat terug tot de grondwetsherziening van 1953. Na de Tweede Wereldoorlog begon een periode van
internationalisering en mondialisering. Landen gingen intensiever
samenwerken en we zagen de geboorte van internationale organisaties
als de Verenigde Naties en de start van de EU: de oprichting van de
Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal in 1952.
Artikel 90 is geformuleerd als een taakstellende bepaling, maar het heeft
ook een normatieve functie. Het beoogt de open houding van Nederland
tegenover internationale samenwerking door middel van juridische
instrumenten te codificeren en normeert dat de internationale orde
gegrondvest is op het recht.24
De initiatiefnemers stellen voor deze bepaling ongewijzigd te behouden
als eerste lid van artikel 90 en in het verlengde daarvan in een tweede lid
een vermelding van het Nederlandse lidmaatschap van de Europese Unie
op te nemen.
Anders dan de Staatscommissie Grondwet menen zij dat er wel degelijk
goede gronden zijn voor een aparte vermelding van de Europese Unie.
Deze zijn reeds in paragraaf 2 uitvoerig uiteengezet. De Europese Unie
verschilt wezenlijk van andere internationale organisaties als de Verenigde
Naties en de Raad van Europa. Het gaat in het geval van de Europese Unie
ook niet in de eerste plaats om een rechtsorde waarvan de ontwikkeling
bevorderd zou moeten worden, maar om een rechtsorde die bestaat; en
als gevolg van het Nederlandse lidmaatschap van de Europese Unie ook
doorwerkt in de Nederlandse rechtsorde. Het zijn de vergaande gevolgen
daarvan voor het functioneren van de Nederlandse overheid en voor de
burgers van Nederland, die het passend maken om het lidmaatschap van
23
24

Lage drempels, hoge dijken, p. 334.
Ook de uit 1922 daterende voorganger van het artikel: «De Koning tracht geschillen met
vreemde Mogendheden op te lossen door rechtspraak en andere vreedzame middelen» had
een dergelijke normatieve achtergrond.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 202 (R2126), nr. 3

7

de Europese Unie in de Grondwet vast te leggen. De Unie is van essentieel belang voor de Nederlandse samenleving als geheel en voor het
persoonlijk en maatschappelijk functioneren van Nederlandse burgers. De
rechtsorde van de Europese Unie is onderdeel geworden van de Nederlandse constitutionele orde.
Het voorgestelde tweede lid van artikel 90 heeft niet alleen een declaratoire functie, maar – zoals ook het geval is bij het eerste lid – ook een
normatieve. Het brengt tot uitdrukking dat de grondwetgever van mening
is dat Nederland, uitgaande van het streven de internationale rechtsorde
te bevorderen, nu er een Europese Unie is, daarvan lid hoort te zijn.
Daarbij spelen uiteraard ook de waarden waarop die Unie is gegrondvest
en de grote belangen die met ons lidmaatschap zijn gemoeid een
belangrijke rol. Daarmee heeft het voorgestelde tweede lid ook een
waarborgfunctie.25
Terugtrekking
Juist omdat het voorgestelde tweede lid van artikel 90 mede een
normatieve functie heeft, moet onderkend worden dat daarover in de
toekomst ook anders gedacht kan worden. De «Brexit» leert ons hoe
belangrijk het is dat, als Nederland zich uit de Europese Unie zou willen
terugtrekken, daarvoor een duidelijke procedure geldt. Zo’n besluit moet
weloverwogen en voldoende democratisch gelegitimeerd worden, waarbij
verzekerd is dat er brede, stabiele steun voor is. De initiatiefnemers
menen dat de bestaande procedure voor herziening van de Grondwet
daarvoor het meest geschikt is. Uittreding uit de EU heeft minstens zo
ingrijpende maatschappelijke gevolgen als een wijziging van de gemiddelde grondwetsbepaling. De daarvoor geldende procedure verzekert het
weloverwogen nemen van een besluit tot terugtrekking, doordat hij
besluitvorming in twee lezingen vergt. Voldoende democratische
legitimatie wordt verzekerd doordat tussen de eerste en de tweede lezing
verkiezingen moeten worden gehouden voor de Tweede Kamer, en
doordat in de tweede lezing een meerderheid van twee derde van het
aantal uitgebrachte stemmen in beide Kamers vereist is.
De initiatiefnemers hebben zich afgevraagd of het in artikel 90 opnemen
van het voorgestelde derde lid wel nodig is om het hiervoor beschreven
doel te bereiken. Dat zou immers niet het geval zijn, als onomstreden zou
zijn, dat reeds uitbreiding van de Grondwet met een bepaling over het
Nederlandse lidmaatschap van de Europese Unie tot gevolg heeft dat bij
een eventueel uittreden opnieuw een grondwetswijziging noodzakelijk is.
Dat was de opvatting van de regering in 2000.26
Daar kan echter ook anders over gedacht worden.27 Dan zou het uit de
Grondwet schrappen van het lidmaatschap van de Europese Unie geen
constitutieve voorwaarde voor het opzeggen van de EU-verdragen zijn,
maar iets dat ook later kan plaatsvinden, ter aanpassing van de Grondwet
aan de dan ontstane nieuwe situatie. Wel zal dan terugtrekking uit de
Europese Unie moeten worden beschouwd als het opzeggen van een
verdrag waarvoor ingevolge artikel 91 van de Grondwet voorafgaande
goedkeuring van de Staten-Generaal is vereist. Een letterlijke interpretatie

25

De bepaling fungeert als een schakelbepaling, waarmee de rechtsorde van de Europese Unie,
met inbegrip van de daaraan ten grondslag liggende beginselen, in de Nederlandse
rechtsorde wordt geïncorporeerd. Minderheidsstandpunt van het lid Overkleeft-Verburg,
bijlage bij Rapport Staatscommissie-Grondwet 2010, p. 155–156.
26
Kamerstukken I 2000/01, 26 200 VI, nr. 37a.
27
Besselink et al. p. 24–25.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 202 (R2126), nr. 3

8

van artikel 91, derde lid, zou met zich meebrengen dat daarvoor dan in
beide Kamers een gewone meerderheid voldoende is.28
De initiatiefnemers zijn daarom van mening dat de laatstgenoemde
mogelijkheid zou resulteren in een te lichte procedure voor terugtrekking
uit de Europese Unie. Daarnaast dient de Grondwet geen onduidelijkheid
te laten bestaan over de vraag welke procedure toegepast moet worden.
Daarom is het derde lid nodig.
Parlementaire betrokkenheid
Het wetsvoorstel beoogt parlementaire betrokkenheid te versterken door
in de Grondwet een bepaling op te nemen, die de wetgever opdraagt de
betrokkenheid te regelen van de Staten-Generaal bij Europese besluitvorming, in het bijzonder bij de totstandkoming van wetgeving en het
sluiten van verdragen. Daarbij kan gedacht worden aan een wet zoals
voorgesteld door de leden Maij en Mulder, aan wetgeving zoals benoemd
door de Staatscommissie parlementair stelsel29 of aan onderwerpen als
beschreven in het rapport «De Nederlandse Grondwet en de Europese
Unie».30 De op dit moment geldende procedures (denk aan de subsidiariteitstoets, het behandelvoorbehoud, het versturen van BNC-fiches en
geannoteerde agenda’s) zijn vooral vastgelegd in moties en eenzijdige
toezeggingen. De initiatiefnemers zijn van mening dat het hoog tijd wordt
om dit in wetgeving te consolideren. Een opdracht van de grondwetgever
past daarbij. Dit is een gebruikelijke manier waarmee de grondwetgever
het belang benadrukt van wettelijke regels over een bepaald onderwerp,
met behoud van een grote mate van vrijheid voor de formele wetgever
om de inhoud van die regels te bepalen. Dit heeft als gevolg dat indien de
voorgestelde grondwetsherziening gerealiseerd wordt, er een
«Europawet» moet komen. Als het inmiddels in de Tweede Kamer
genomen initiatief niet voortgezet wordt, ligt het in de rede dat de
regering het initiatief neemt.
De initiatiefnemers achtten dit een betere weg dan die welke gevolgd
werd in het initiatiefvoorstel-Van der Staaij. Dat richtte zich op de fase van
goedkeuring van verdragen. Een «Europawet» kan waarborgen dat de
Staten-Generaal invloed kunnen uitoefenen voorafgaand aan het door de
regering deelnemen aan de besluitvorming over de totstandkoming van
verdragen en besluiten van de Europese Unie. Dat vraagt om overleg met
de regering voorafgaand aan en tijdens de onderhandelingen.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel II
A
Lidmaatschap Europese Unie.
In het voorgestelde tweede lid van artikel 90 wordt niet gesproken over
«Nederland» maar over «Het Koninkrijk», omdat het Koninkrijk partij is bij
de verdragen met betrekking tot de Europese Unie.

28

Het vereiste van een twee derde meerderheid geldt voor verdragen die van de Grondwet
afwijken, dan wel tot zodanige afwijking noodzaken. Het EU-verdrag wijkt zelf niet af van de
Grondwet; het is de opzegging van dat verdrag die zou afwijken van de Grondwet, als het
voorgestelde tweede lid van artikel 90 daarvan deel uit zou maken. Een eventueel uittredingsakkoord zou wel een twee derde meerderheid vereisen, omdat zo’n akkoord zou bepalen dat
het lidmaatschap van de EU wordt beëindigd, in afwijking van artikel 90, tweede lid.
29
Lage drempels, hoge dijken, p. 334.
30
Zie voor gedachten over mogelijke onderwerpen daarvoor Besselink et al., p. 86–87.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 202 (R2126), nr. 3

9

De voorkeur is gegeven aan «is lid van» boven «maakt deel uit van»,
omdat aan de laatstgenoemde omschrijving (mede) een territoriale
betekenis gehecht zou kunnen worden. Dat zou tot misverstanden kunnen
leiden, nu Caribisch Nederland en de Caribische landen van het Koninkrijk
geen deel uitmaken van het grondgebied van de Europese Unie. Zij vallen
in beginsel ook buiten de Europese rechtsorde, maar zijn ingevolge
artikel 198 VWEU wel geassocieerd met de Europese Unie als «landen en
gebieden overzee» (LGO).
Het wetsvoorstel gaat over de buitenlandse betrekkingen. Dat is volgens
artikel 1, sub b, van het Statuut een koninkrijksaangelegenheid. Daarom
heeft het wetsvoorstel, gelet op artikel 5, derde lid, van het Statuut voor
het Koninkrijk, de vorm gekregen van een voorstel van rijkswet.
Terugtrekking uit Europese Unie
Voor het beëindigen van het lidmaatschap van de Europese Unie is
gebruik gemaakt van het begrip «opzeggen», ook al gebruikt artikel 50 van
het EU-verdrag op dit moment de term «terugtrekken». Om de
duurzaamheid van de voorgestelde bepaling te vergroten, en om duidelijk
te maken dat de regeling ook geldt voor een beëindiging van het
lidmaatschap die niet via artikel 50 wordt gerealiseerd maar via een
verdragswijziging, is gekozen voor de bredere term «opzegging».
In artikel 50 staat dat een lidstaat zich overeenkomstig zijn grondwettelijke
bepalingen kan terugtrekken uit de Europese Unie. Dit proces start op
Europees niveau met een eenzijdige kennisgeving aan de Europese Raad
van het voornemen van terugtrekking. Vervolgens wordt er door de
lidstaat onderhandeld over een akkoord met de EU over de voorwaarden.
De terugtrekking is een feit op het moment dat dat uittredingsakkoord in
werking treedt, of – als het niet lukt om een dergelijk akkoord tot stand te
brengen – twee jaar na de kennisgeving, tenzij tussentijds door de
Europese Raad en de terugtrekkende lidstaat wordt besloten tot een
verlenging, of de lidstaat zijn kennisgeving intrekt.31
De regeling die nu wordt voorgesteld, betekent dat uittreding uit de EU
niet is toegestaan zonder dat daarvoor wettelijke goedkeuring is verleend,
waarbij de procedure van grondwetswijziging van overeenkomstige
toepassing is. Deze procedure vereist twee lezingen. De eerste lezing komt
overeen met de procedure van totstandkoming van een gewone wet. De
tweede lezing – waarbij in beide Kamers een twee derde meerderheid
vereist is – volgt nadat er Tweede Kamerverkiezingen hebben plaatsgevonden. De «overeenkomstige» toepassing houdt in dat waar artikel 137
spreekt over een «een verandering in de Grondwet» daar in dit geval
gelezen moet worden: de goedkeuring voor het opzeggen van het
lidmaatschap van de Europese Unie.
De voorgestelde formulering van het derde lid betekent niet dat over elk
van de vervolgbesluiten – denk bijvoorbeeld aan een besluit om een
uittredingsakkoord te ondertekenen – opnieuw goedkeuring gevraagd
moet worden zoals geregeld in het vierde en vijfde lid. Ook zullen de
besluiten die nodig zijn om een goedkeuringswet tot stand te brengen niet
binnen de formulering van het derde lid vallen (zoals bijvoorbeeld een
besluit van de ministerraad om advies te vragen van de Afdeling
Advisering van de Raad van State). De besluiten die verder nodig zijn om
de uittreding uit de EU te effectueren, moeten worden genomen volgens
de normale procedures. Voor een uittredingsakkoord geldt dan dat
ingevolge artikel 91, derde lid, van de Grondwet de goedkeuring moet
31

HvJ Zaak C-621/18, Wightman/Secretary of State for Exiting the European Union,
(ECLI:EU:C:2018:999).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 202 (R2126), nr. 3

10

worden verleend met ten minste twee derde van de uitgebrachte
stemmen in de Tweede en Eerste Kamer, omdat een dergelijk verdrag zal
afwijken van het voorgestelde tweede lid van artikel 90.
Parlementaire betrokkenheid
De formulering «betrokkenheid bij besluitvorming van de Europese Unie»
ziet zowel op rechtstreekse betrokkenheid die voortvloeit uit bijvoorbeeld
Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, als op de meer indirecte invloed op de besluitvorming door Europese organen die het parlement kan hebben door
overleg met de regering, voorafgaand aan het door de regering
deelnemen aan besluitvorming door die organen. Daarbij is de reikwijdte
van de grondwettelijke taakopdracht aan de gewone wetgever beperkt tot
de belangrijkste besluiten: over wetgeving en over verdragen. Dat sluit
uiteraard een ruimere reikwijdte van de nog vast te stellen wet niet uit.
Overigens kan de regeling ook inhouden dat die wordt beperkt tot
bepaalde onderwerpen of tot bepaalde vormen van Europese besluitvorming.
B
Door de voorgestelde toevoeging van lid 3 aan artikel 90 zou de vraag
kunnen rijzen of de mogelijkheid nog bestaat dat het Koninkrijk uit de EU
treedt via een wijziging van de EU-verdragen. Het besluit om de
opzegging van het EU-lidmaatschap na te streven via een dergelijke
verdragswijzing zou in strijd zijn met artikel 90, tweede en derde lid, als
daar niet op de voorgeschreven wijze voorafgaande goedkeuring voor is
verleend. Het derde lid van artikel 91 maakt het echter mogelijk om
verdragen te sluiten die afwijken van de Grondwet. Om vast te leggen dat
deze mogelijkheid niet gebruikt mag worden om het bepaalde in
artikel 90, derde lid, te omzeilen, wordt een wijziging van artikel 91
voorgesteld.
Verhoeven
Jetten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 202 (R2126), nr. 3

11