Effecten van publiek
eigendomsverplichting op de
realisatiekracht voor collectieve
warmtesystemen

EINDRAPPORT
5 augustus 2022

Inhoudsopgave
0. Samenvatting
1. Inleiding

2. Publiek aandeelhouderschap en realisatiekracht
3. Organisatorische gevolgen van de verplichting
4. Financiële gevolgen van de verplichting

5. Conclusies en aanbevelingen
6. Appendix

Samenvatting

5-8-2022
4

We analyseren de gevolgen van de door EZK voorgestelde
verplichting tot publiek eigendom voor warmtenetten
Wij analyseren wat het effect is van verplicht publiek eigendom van warmteinfrastructuur op de groeiambities en beleidsdoelstellingen

•

•

•

Collectieve warmtenetten leveren naar verwachting een belangrijke bijdrage aan de
transitie naar een aardgasloze verwarming en aan de verduurzaming van de
gebouwde omgeving. De ambitie is om in 2030 500.000 nieuwe
warmtenetaansluitingen in de bestaande bouw te realiseren. Voor 2050 is er de
potentie om 2,6 miljoen aansluitingen nieuwe warmtenetaansluitingen in de
bestaande bouw te realiseren. Om aan deze doelen te voldoen moet de historische
groei van warmtenetten meer dan verdubbelen (van circa 20.000 aansluitingen per
jaar naar 50.000 tot 2030 en ruim 80.000 per jaar tussen 2030 en 2050).
De wettelijke kaders voor warmte moeten de groei mogelijk maken. Het huidige
wettelijke kader (de warmtewet) ondersteunt volgens ministerie van Economische
Zaken en Klimaat (EZK) onvoldoende de groeiambities. De
Wet Collectieve Warmtevoorziening (Wcw) moet de warmtewet vervangen. In dit
wetsvoorstel mogen alleen nog door gemeenten aan te wijzen warmtebedrijven zich
bezighouden met de levering en transport van warmte. Daarnaast
wordt kostengebaseerde tariefregulering ingevoerd. Dat betekent dat er een
redelijk rendement wordt vastgesteld dat warmtebedrijven mogen
verdienen. De maximumtarieven die zij aan gebruikers vragen worden dan
direct gerelateerd aan de kosten die warmtebedrijven maken.
De Wcw is in de zomer van 2020 geconsulteerd. Mede naar aanleiding van deze
consultatie is het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) voornemens
om publiek eigendom van de infrastructuur van collectieve warmtenetten verplicht te
stellen. Met deze keuze wordt tegemoetgekomen aan de wens van de
medeoverheden dat de infrastructuur in publieke handen komt te liggen. De keuze is
bovendien in lijn met beleid op het gebied van gas, elektriciteit en drinkwater. Onder
publiek eigendom van de infrastructuur wordt verstaan dat de infrastructuur in
handen is van partij die direct of indirect in handen is van de staat, provincie,
gemeente of een ander openbaar lichaam (een publieke partij).

Strategy&

•

EZK wil de verplichting operationaliseren door in de Wcw meerdere
uitvoeringsvarianten voor te schrijven. Dat kan via een publiek warmtebedrijf of een
warmte joint-venture (JV) bestaande uit een publiek warmtenetbedrijf en een publiek
of privaat warmteleveringsbedrijf. Ook worden de varianten waarbij een warmtebedrijf
dat voor minimaal 50% + 1 aandeel in publieke handen is en een warmte JV
bestaande uit een warmtenetbedrijf dat voor minimaal 50% +1 aandeel in handen is
van een publieke partij en een publiek of privaat warmteleveringsbedrijf overwogen.

•

Voor warmtenetten tot 1500 aansluitingen (kleine collectieve warmtesystemen) kan
er door gemeenten een ontheffing worden verleend. Voor deze kleine collectieve
systemen geldt niet de verplichting van publiek eigendom waardoor deze
infrastructuur in private handen kan komen te liggen.

•

Huidige warmtebedrijven die niet aan de publieke eigendomsverplichting voldoen,
hoeven in het voorstel niet direct vanaf de inwerkingtreding hun warmtenet over te
dragen. Er is namelijk een overgangsperiode van maximaal 30 jaar voorzien. Zij
mogen in die overgangsperiode hun netwerk met maximaal 15 procent uitbreiden ten
opzichte van het gebied van hun aanwijzing. Na de overgangsperiode mogen zij hun
netwerk niet meer exploiteren.

•

Voor nieuwe warmtekavels na inwerkingtreding van de Wcw geldt dat private
warmtebedrijven een warmteleveringsbedrijf in een warmte-JV kunnen zijn (gaat over
productie/inkoop/levering van warmte).

•

EZK heeft aan ons gevraagd om te onderzoeken wat het effect is van de
voorgenomen verplichting op de 'realisatiekracht' in de sector. In dit rapport
beantwoorden wij de volgende hoofdvraag: wat is het effect van de voorgestelde
verplichting tot publiek eigendom van collectieve warmtesystemen op het beleidsdoel
dat het aantal collectieve warmte-aansluitingen sterk zou moeten groeien richting
5-8-2022
2030 en daarna?
5

Publiek eigenaarschap heeft ingrijpend effect op de huidige
markt, sterk verminderde private investeringen verwacht
De beoogde positieve effecten op realisatiekracht zijn ongedefinieerd en
waarschijnlijk beperkt, wel nadelen
• Randvoorwaarde en belangrijkste drijver is dat er voor de gewenste te realiseren
warmteaansluitingen een positieve business case is. Zonder een business case
waarin de verwachte opbrengsten hoger zijn dan de verwachte kosten zal er niet
worden geïnvesteerd – en als deze business case er wel is dan is het waarschijnlijk
dat investeringen volgen.
• Het eigendom van de warmtenetten – publiek of privaat – heeft in principe weinig tot
geen invloed op de business case. Of een investering rendabel is hangt af van het
verwachte rendement (verwachte opbrengsten min kosten) afgezet tegen de risico's.
Er is geen reden om aan te nemen dat de verwachte opbrengsten, kosten en risico's
anders zijn voor private dan voor publieke partijen. Daarbij komt dat onder de
beoogde kosten gebaseerde tariefregulering in de Wcw een groot deel van de
verwachte opbrengsten en rendementen vastliggen, waarbij geen onderscheid is
tussen publiek en privaat. De rendementseisen kunnen ook niet lager worden
gesteld door publieke eigenaren dan door private eigenaren. Er is dan namelijk al
snel sprake van niet toegestane staatssteun.
• Er zijn wel degelijk potentiële voordelen aan publiek eigendom of participatie in
warmtenetten. Een belangrijk voordeel is dat participatie van de lokale gemeente kan
leiden tot een actieve rol van de gemeente op het gebied van coördinatie van
infrastructurele ontwikkeling (waaronder warmtenetten). Dit komt de business case
ten goede. Hiervoor is een minderheidsbelang ook voldoende.
• Een generieke verplichting dat alle infrastructuur in handen moet zijn van publieke
partijen heeft als nadeel dat het de concurrentie, met name de concurrentie om de
markt tijdens de aanwijzing van een warmtebedrijf, reduceert. Het aantal mogelijke
partijen of consortia van partijen wordt sterk gereduceerd.

Aannemelijk dat de private investeringen in uitbreiding en vernieuwing sterk
terugvallen omdat aantrekkelijk perspectief ontbreekt
• Van de huidige warmtenetten wordt >90% beheerd door private warmtebedrijven
(gedeeltelijk via publiek private samenwerkingen) en <10% door volledig publieke
warmtebedrijven. In het overgrote deel van deze netten verzorgt het warmtebedrijf
zowel het transport als de levering. De gevolgen van de verplichting voor
bestaande private warmtebedrijven zijn groot en dwingen ze tot een ander business
model.
• De private warmtebedrijven moeten in de eerste plaats transportnetten na afloop van
de overgangsperiode afstaan. In theorie kunnen zij als warmteproducent of
warmteleveringsbedrijf verder, maar naar verwachting is daar geen realistisch
business model voor. Private bedrijven kunnen namelijk alleen leveren via deelname
aan een joint venture met een publiek warmtenetbedrijf. Daarin wordt de private
leverancier echter gedwongen om vanuit een minderheidspositie te onderhandelen
over risico- en winstverdeling (waarbij de totale verwachte inkomsten en
rendementen vastliggen vast op grond van de tariefregulering). Daarbij gaat levering
typisch gepaard met hogere risico's dan transport (omdat er te allen tijden warmte
moet worden geleverd). Tot slot wordt het warmteleveringsbedrijf in de bedrijfsvoering
afhankelijk van de publieke partij met een meerderheidsstem, waarmee de private
partij ook afhankelijk is van (soms grillige) politieke besluitvorming.
• Het is aannemelijk dat private investeringen in de breedte en vrij snel terugvallen na
de verplichting. Het overgangsrecht biedt naar verwachting weinig soelaas omdat
slechts beperkte uitbreiding mogelijk is en gepaard gaat met onzekerheid. De
verplichting raakt niet alleen de grote private warmtebedrijven maar ook bedrijven die
nu alleen levering (en geen transport) verzorgen omdat ook zij alleen in een JV
mogen opereren. Tot slot worden de private investeringen in kleine collectieve
warmtesystemen geraakt, omdat de ruimte tot doorgroei van hun netwerk beperkt
wordt tot 1500 aansluitingen.
5-8-2022
6

Strategy&

Met name gemeenten moeten organisatorisch gat vullen, dat
vraagt een complex transitieproces en ondersteuning van Rijk
In het huidige voornemen kunnen netwerkbedrijven een beperkte rol spelen, met
name gemeenten moeten daardoor in het gat springen met eigen warmtebedrijven

De financiering van de transitie kan voor een deel uit de markt worden gehaald,
een bijdrage van het Rijk is naar verwachting ook nodig

•

Als private warmtebedrijven (momenteel >90% van de markt) hun investeringen sterk
reduceren dan moeten publieke organisaties hun rol op de markt sterk uitbreiden om
de geambieerde uitbreiding van 500.000 extra aansluitingen in de bestaande bouw in
2030 te realiseren. De vraag is welke organisaties die rol kunnen spelen.

•

•

Uit de interviews blijkt dat met name gemeenten en provincies een grotere rol voor
de netwerkbedrijven (huidige beheerders van elektriciteits- en gasnetten) voor zich
zien. Netwerkbedrijven mogen echter – op grond van de elektriciteits- en gaswet –
geen energieleveringsactiviteiten verzorgen. Netwerkbedrijven kunnen daardoor niet
zelfstandig een integraal aangewezen warmtebedrijf vormen. Voor private bedrijven
is deelname in een joint venture niet interessant. Daardoor ligt het ontstaan van een
model waarin er een joint venture zou ontstaan tussen een publiek warmtenetbedrijf
en privaat warmteleveringsbedrijf binnen de huidige condities niet voor de hand.

Een generieke publiek eigendomsverplichting betekent een verschuiving van private
naar publieke ontwikkeling van warmtenetten. De consequentie is dat de
publieke financieringsbehoefte toeneemt. De aanleg voor de nieuwe aansluitingen
vereist volgens onderzoeksbureau Greenvis een investering van in de orde van € 5,6
miljard tot 2030 voor de transportinfrastructuur. Tot 2050 gaat dit om een bedrag van
in de orde van € 35,5 miljard. Deze bedragen zijn exclusief de investeringen die
nodig zijn om de huidige private netten over te nemen.

•

Zolang er een positieve financiële business case is voor het realiseren van nieuwe
aansluitingen kan een aanzienlijk deel van het benodigde kapitaal opgehaald worden
uit de markt. Een groot deel (indicatief ongeveer 70%) zou opgehaald kunnen
worden via reguliere bancaire financiering (vreemd vermogen). De resterende 30%
vraagt om startkapitaal (eigen vermogen) dat ingebracht zal moeten worden door
publieke partijen.

•

Het Rijk zal naar verwachting een aanzienlijk deel van het benodigde startkapitaal
(eigen vermogen) moeten inbrengen. Bestaande publieke ondernemingen
(bestaande publieke warmtebedrijven, netwerkbedrijven, etc.) kunnen een dergelijke
grote aanvullende investeringsopgave namelijk niet van de balans financieren, omdat
zij dan niet meer kunnen voldoen aan de eisen aan hun kredietwaardigheid.
Provincies en gemeenten kunnen in theorie bijstorten, maar zij moeten hun begroting
structureel in balans houden. Zij zouden hiervoor incidentele ruimte kunnen benutten,
maar deze is beperkt. Een bijstorting zou voor decentrale overheden kunnen
betekenen dat zijn extra belastinginkomsten moeten genereren.

•

Zonder aanzienlijk grotere betrokkenheid van de netwerkbedrijven verwachten wij dat
met name gemeenten een actievere rol in de voorziening van warmte moeten gaan
spelen, door gemeentelijke warmtebedrijven op te richten of door te ontwikkelen.
Gemeenten spelen via ruimtelijke ordening, aansluitbeleid en de
aanwijzingsprocedure toch al een actieve rol. In ruim tien gemeenten is er al een
gemeentelijk warmtebedrijf actief en deze warmtebedrijven kunnen mogelijk wat
verder uitbreiden. Echter, in veel gemeenten zal de capaciteit en expertise
aanzienlijk moeten worden opgeschaald. Dat proces zal tijd kosten.

5-8-2022
7
Strategy&

We raden aan om het beleidsvoornemen te heroverwegen of
tenminste aan te scherpen
Beleidsvoornemen (verplicht publiek eigendom in combinatie
met Wcw) draagt niet bij aan de realisatiekracht en leidt tot vertraging

Als publiek eigendom uitgangspunt blijft dan kan het beleidsvoornemen op een
aantal punten worden aangescherpt

•

•

•

De voorgenomen verplichting van publiek eigendom van de infrastructuur zal de
komende jaren het uitroltempo van warmtenetten sterk vertragen, vooral als gevolg
van het negatieve effect op private investeringen en het tijdrovende transitieproces
naar een publiek gedreven ontwikkelmodel. Het realiseren van een verdubbeling van
het ontwikkeltempo – benodigd om het doel van 500.000 aansluitingen in 2030 te
realiseren – wordt daarmee waarschijnlijk onhaalbaar.
Een generieke verplichting om alle infrastructuur onder meerderheidscontrole van
publieke overheden te brengen is daarnaast een maatregel die gesplitste modellen,
warmtebedrijven waarbij de infrastructuur in handen in van een privaat warmtebedrijf
en warmtebedrijven met een private meerderheidsaandeelhouder uitsluit. Daarmee
leidt het naar verwachting tot een negatief effect op de concurrentie, zoals in de vorm
van een daling van het aantal aanvragen in een aanwijzingsproces.

•

Tegenover deze nadelen staan vrijwel geen voordelen. Een generieke verplichting
gaat voorbij aan het feit dat er lokaal grote verschillen zijn in uitgangsituatie en dat er
ook onder gemeenten geen eenduidig voorkeursmodel bestaat voor de
warmtevoorziening. Een meer op lokaal maatwerk gerichte aanpak zou deze nadelen
ondervangen. Wel zorgt de generieke verplichting er ten opzichte van het voorstel
van de Wcw voor dat er de mogelijkheid ontstaat voor gemeenten om voor te
sorteren op een publieke partij. Dat is door de non-discriminatoire
aanwijzingsprocedure die in de Wcw wordt geïntroduceerd niet meer mogelijk.

•

Hoewel een publiek eigendomsverplichting de komende jaren vooral vertragend
zal werken kunnen de doelen voor de langere termijn (richting 2050) waarschijnlijk
ook onder publieke uitvoering worden gehaald. De grote rol die gemeenten
daarbij moeten vervullen vergt uitbreiding in capaciteit en kennis. Dit transitieproces
is naar verwachting complex en tijdrovend, maar met organisatorische en financiële
ondersteuning van het Rijk op termijn wel haalbaar.

Strategy&

Als wordt gekozen voor publiek eigendom van de infrastructuur als uitgangspunt, dan
hebben wij een aantal beleidsaanbevelingen:
– Formuleer een visie op de rol van netwerkbedrijven in de warmtemarkt. De
huidige verplichting leidt naar verwachting tot een model waarin vooral publieke
warmtebedrijven actief zijn die transport en levering doen. Zonder aanpassing van
de elektriciteit- en gaswet mogen netwerkbedrijven die rol echter niet volledig
spelen. De wenselijke rol van de netwerkbedrijven zou moeten worden gezien in
de bredere context van infrastructuur ten behoeve van de energietransitie (naast
warmte ook de elektriciteit en gasnetwerken), waarbij de voor- en nadelen van
een grotere rol van netwerkbedrijven moeten worden afgewogen.
– Onderzoek of de Wcw aanpassing behoeft. Uitgangspunt van de Wcw is een
transparante aanwijzingsprocedure waarbij bij meerdere aanvragen een
warmtebedrijf wordt geselecteerd op basis van non-discriminatoire selectiecriteria,
wat mede gericht is op het creëren van concurrentie om de markt. De vraag is of
dat nog een logisch uitgangspunt is als het aantal mogelijke partijen dat een
aanvraag kan indienen sterk gereduceerd wordt door een publiek
eigendomsverplichting of dat volstaan kan worden met een transparante
aanwijzingsprocedure waarbij een aanvraag van een warmtebedrijf wordt
beoordeeld op basis van criteria opgenomen in de Wcw (een zogenaamd 'eerstkomt-eerst-maalt' systeem).
– Onderbouw beleidsdoelen en beoogde effecten. In het huidige beleidsvoornemen
is niet expliciet gemaakt wat de beoogde voordelen zijn. Om later om het beleid te
kunnen evalueren is dat wel nodig.
5-8-2022
8

Inleiding

5-8-2022
9

De overheid overweegt de invoering van een publieke
eigendomsverplichting van de infrastructuur voor warmte
Notitie EZK 14/04/2022
Het voornemen is om in de Wcw op te nemen dat de infrastructuur van collectieve
warmtesystemen in handen van een publieke partij1 moet komen te liggen.
[…]
…betekent dat de Wcw aangepast moet worden waardoor een aan te wijzen
warmtebedrijf geheel of gedeeltelijk (de infrastructuur) in handen van een publieke
partij komt te liggen
[…]
De Wcw geeft de gemeente de bevoegdheid het warmtekavel van een warmtebedrijf
te vergroten als het om een niet-significante vergroting gaat. Vergroting van de
kavelomvang met maximaal 15% van het aantal potentiële aansluitingen betreft in
principe een niet-significante vergroting.
[…]
De aanleg en exploitatie van een klein collectief warmtesysteem kan door private
warmtebedrijven. Met oog op proportionaliteit is een uitzondering op publieke infra
mogelijk voor kleine collectieve warmtesystemen (maximaal 1500 verbruikers) via
een gemeentelijke ontheffing.

Strategy&

In deze studie gaan we uit van de huidige definitie van de publieke
eigendomsverplichting, aangezien deze nog niet officieel is vastgelegd
• De Wet Collectieve Warmtevoorziening (Wcw), de nieuwe Warmtewet, is recent
geconsulteerd. Mede naar aanleiding van de ontvangen feedback overweegt het
ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) een aanvullende publieke
eigendomsverplichting van netwerkinfrastructuur voor warmtenetten hieraan toe te
voegen.
• De details van het voorstel worden momenteel verder uitgewerkt. We baseren ons
daarom op de huidige stand van zaken wat betreft de gehanteerde definities die ten
grondslag liggen aan dit voorstel, zoals met ons gedeeld door het Ministerie van
Economische Zaken en Klimaat. Dit is voornamelijk gebaseerd op de notitie van het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat van 14 april 2022 ‘Keuze warmteinfrastructuur in publieke handen’. Links in het kader zijn een aantal van de
belangrijkste passages uit de notitie weergegeven.
• EZK brengt een aantal redenen naar voren voor mogelijke invoering van verplicht
publiek eigendom:
– De warmtevoorziening zal in delen van een gemeente afhankelijk worden van
warmte, er zal niet of nauwelijks een substituut zijn voor gebruikers, er is sprake is
van monopolie. De infrastructuur zal hiermee van vitaal belang worden. Het
vereiste dat de infrastructuur in handen van een publieke partij komt te liggen is
hiermee Europeesrechtelijk gerechtvaardigd.
– Met deze keuze wordt tegemoet gekomen aan de wens van de medeoverheden –
met oog op publieke regie - dat de infrastructuur in publieke handen komt te
liggen.
– Keuze is in lijn met beleid ten aanzien van andere vitale infrastructuren (gas,
elektriciteit, drinkwater en spoor)

1) Additionele toelichting door EZK: Een publieke partij is als de aandelen direct of indirect berusten bij de Nederlandse staat, een Nederlandse provincie, Nederlandse gemeente of ander Nederlands
openbaar lichaam; 2) Er wordt overwogen om de vorm van meerderheidsbelang vast te leggen in vier opties, namelijk i) 100% aandeel van een publieke partij, ii) minstens 50% + 1 aandeel van een publieke
partij, iii) een warmte JV met een publiek warmtenetbedrijf en een privaat of publiek warmteleveringsbedrijf; iv) een warmte JV bestaande uit een warmtenetbedrijf dat voor minimaal 50% +1 aandeel in
handen is van een publieke partij en een publiek of privaat warmteleveringsbedrijf.

5-8-2022
10

De overheid wil publiek aandeelhouderschap vastleggen in
twee uitvoeringsvormen in de voorgestelde Wcw
Met de Wcw wordt beoogd om de groei en verduurzaming van collectieve
warmtesystemen in de gebouwde omgeving te faciliteren

EZK is voornemens om in de Wcw verschillende uitvoeringsvarianten van publiek
eigendom vast te leggen met het oog op de integraliteit

Memorie van toelichting Wcw

Notitie EZK 14/04/2022

De voordelen van een scheiding van productie en levering enerzijds en transport (de
netten) anderzijds, zoals in de elektriciteit- en gasmarkt, wegen dan naar verwachting
ook niet op tegen de nadelen*
*SEO Economisch Onderzoek (2018), Belang bij splitsing in de warmtemarkt

[…]
Er wordt uitgegaan van integrale eindverantwoordelijkheid van het warmtebedrijf voor
het transport, levering en productie of inkoop van warmte in een warmtekavel (geen
splitsing van verantwoordelijkheden; één aanspreekpunt).
•

•

Om de ambities in de warmtesector te kunnen realiseren is de Wet Collectieve
Warmtevoorziening (Wcw) aangekondigd, die in 2024 in werking zal treden. De Wcw
heeft vier kerndoelen: i) groei van collectieve warmtesystemen door nieuwe
spelregels, ii) transparantie in de tariefstelling, iii) het zeker stellen van de
verduurzaming en, iv) het aanscherpen van de vereisten voor leveringszekerheid.
Om hier invulling aan te geven is gekozen voor meer overheidsregie en integraliteit
van de keten. Gemeenten hebben een regierol in het vaststellen van warmtekavels
en een integraal verantwoordelijk warmtebedrijf. Daarnaast is een centraal
uitgangspunt in het wetsvoorstel dat een aangewezen warmtebedrijf de integrale
verantwoordelijkheid draagt voor zijn collectieve warmtevoorziening, om uitval van
collectieve warmtesystemen zo veel mogelijk te voorkomen en de
verantwoordelijkheid duidelijk te beleggen bij de partij die
leveringszekerheidsproblemen kan voorkomen.

Strategy&

De volgende integrale warmtebedrijven kunnen worden aangewezen om binnen een
vastgesteld warmtekavel de collectieve warmtevoorziening te verzorgen:
i.

een publiek warmtebedrijf of;

ii. een warmte joint-venture (JV)* bestaande uit een publiek warmtenetbedrijf en een
publiek of privaat warmteleveringsbedrijf.
*De warmte JV zal ook een BV kunnen zijn.

De aanvullende uitvoeringsvarianten zijn:
i.

een warmtebedrijf dat voor minimaal 50% + 1 aandeel in publieke handen is; i

ii.

een warmte JV bestaande uit een warmtenetbedrijf dat voor minimaal 50% +1
aandeel in handen is van een publieke partij en een publiek of privaat
warmteleveringsbedrijf.

• Naast de al genoemde publieke eigendomsverplichting van het net geldt, dat in het
geval van een JV moet sprake zijn van gelijke zeggenschap tussen het
warmtenetbedrijf en warmteleveringsbedrijf als het warmtenetbedrijf een link heeft
met de netbeheerder uitgaande van de huidige regels van de Elektriciteits- en
Gaswet. Als een warmtenetbedrijf geen link heeft met de netbeheerder geldt de regel
dat het warmtenetbedrijf minimaal 50 procent zeggenschap heeft binnen de warmte
JV zodat het warmtenetbedrijf niet overruled kan worden.
5-8-2022
11

Voor bestaande warmtenetten die in private handen zijn
voorziet de overheid in een overgangsrecht
Notitie EZK 14/04/2022
Uitgangspunt is dat alle bestaande warmtebedrijven die voor inwerkingtreding van de Wcw (het streven is per
1 januari 2024) onder het overgangsrecht komen te vallen. Het gaat hier ook om bijvoorbeeld concessies die
aan een warmtebedrijf het recht geven in een bepaald gebied warmte te leveren en te transporteren.
[…]
De duur van de aanwijzing van bestaande warmtebedrijven bedraagt maximaal 30 jaar afhankelijk van de
situatie:
a) als dit recht voor onbepaalde tijd is verleend of ontbreekt, dan geldt een duur van 30 jaar;
b) als dit recht minus de duur die reeds is verstreken meer is dan 30 jaar, dan geldt eveneens een duur van
30 jaar;
c) als dit recht minus de duur die reeds is verstreken minder is dan 30 jaar, dan geldt de resterende looptijd
met dien verstande dat deze minimaal 5 jaar zal bedragen. Op deze manier hebben bestaande
warmtebedrijven de tijd zich aan te passen aan de nieuwe regels mocht dit noodzakelijk zijn.
Na afloop van deze termijn vindt er een nieuwe aanwijzing plaats en komt de infrastructuur behorende bij
deze collectieve warmtesystemen in publieke handen te liggen
[…]
De Wcw zal regels geven voor onder meer de overdracht van de infrastructuur. Uitgangspunt is dat de
overdracht plaats vindt op basis van een tegenprestatie die de marktwaarde van de infrastructuur
vertegenwoordigd. Dit is van belang omdat de infrastructuur alleen aan publieke partijen verkocht kan worden.
In een AMvB zullen hierover regels worden gesteld.
Nu het overgangsrecht garandeert dat private warmtebedrijven een redelijke terugverdientijd voor hun
investeringen kunnen genieten en de overdracht van de infrastructuur geschiedt tegen marktconforme prijzen,
is er geen sprake van onteigening.

Het overgangsrecht biedt een transitieperiode, waarna de
infrastructuur moet worden overgedragen
•

Bij de operationele warmtenetten waarbij de infrastructuur in
handen is van private partijen zal de infrastructuur
overgedragen moeten worden aan een publieke partij. Voor
deze situaties is het overgangsrecht ontwikkeld.

•

Afhankelijk van huidige concessies kunnen warmtenetten
die momenteel in eigendom van private partijen tussen de
vijf en dertig jaar in de huidige eigendomsstructuur blijven
bestaan.

•

Na de overgangsperiode moet de infrastructuur worden
overgedragen aan een publieke partij op grond van
marktwaarde. De regels zullen later uitgewerkt worden in
een AMvB. EZK geeft hierover aan dat wordt gedacht aan
een aansluiting bij het Besluit waardevaststelling netten voor
elektriciteit en voor gastransport.

5-8-2022
12
Strategy&

Strategy& is gevraagd om de impact van een publieke
eigendomsverplichting op de realisatiekracht te analyseren
Hoofdstuk

2

3

Vraagstelling

Publiek
aandeelhouderschap
en realisatiekracht

Hoe hangt publiek aandeelhouderschap
samen met realisatiekracht?

Organisatorische
gevolgen van de
verplichting

Wat zijn de organisatorische gevolgen van de
voorgestelde verplichting tot publiek
eigenaarschap?

Financiële gevolgen
van de verplichting

Wat zijn de financiële gevolgen van de
voorgestelde verplichting tot publiek
eigenaarschap?

5

Conclusies en
aanbevelingen

Wat is het effect van de voorgestelde
verplichting tot publiek eigendom op de
groeidoelstelling in de warmtesector en wat is
er nodig om de doelen te halen?

6

Appendix

nvt

4

In dit onderzoek is op basis van interviews en eigen analyse de impact van een
publieke eigendomsverplichting op realisatiekracht onderzocht
•

Collectieve warmtenetten leveren een belangrijke bijdrage aan de transitie naar een
aardgasloze verwarming en aan de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Er
zijn grote ambities op het gebied van de ontwikkeling van warmtenetten

•

Het doel van dit onderzoek is om inzicht te krijgen of er verandering is in de
realisatiekracht, oftewel in mate waarin de ambities op het gebied van de
ontwikkeling van warmtenetten waargemaakt kunnen worden als gevolg van de
verplichting tot publiek eigendom wordt ingevoerd. De hoofdvraag voor het
onderzoek is daarom:
Wat is het effect van de voorgestelde verplichting tot publiek eigendom van
collectieve warmtesystemen op het beleidsdoel dat het aantal collectieve warmteaansluitingen sterk zou moeten groeien richting 2030 en daarna?

•

Dit rapport bevat verschillende hoofdstukken die de deelvragen beantwoorden die
direct aan de hoofdvraag relateren. Het overzicht hiervan staat in de tabel links
weergegeven.

•

Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben we interviews gevoerd
met relevante partijen. Dat zijn gemeenten, provincies, netbeheerders,
energiemaatschappijen en (publieke) investeerders. Een overzicht van de
geïnterviewde partijen staat in de appendix. Daarnaast hebben we analyses
uitgevoerd op basis van bestaande data en literatuur. Voor dit onderzoek is een
stakeholdergroep opgesteld, waarin de belangrijkste stakeholders vertegenwoordigd
zijn.
5-8-2022
13

Strategy&

Publiek
aandeelhouderschap
en realisatiekracht

5-8-2022
14

Om de doelen van 2030 en 2050 te behalen moet de jaarlijkse
groei van het aantal aansluitingen verdubbelen
Collectieve warmtenetten zijn een groot onderdeel van de plannen om de
gebouwde omgeving te verduurzamen

Projectie van totaal aantal woningen aangesloten op warmtenet tot 20501
Gemiddelde jaarlijkse Gemiddelde jaarlijkse
groei: ~20.000
groei: ~50.000
2.600.000

Gemiddelde jaarlijkse
groei: ~83.500

•

In het Klimaatakkoord is de ambitie uitgesproken om klimaatneutraal te zijn in 2050
en geen aardgas meer te gebruiken bij de warmtevoorziening2.

•

Uit het meest recente coalitieakkoord van de regering blijkt het belang van collectieve
warmtenetten in de energietransitie van Nederland. Het wordt genoemd als een van
de meest realistische opties om in de warmtevraag te voorzien van de gebouwde
omgeving, naast energiebronnen zoals biogas en elektriciteit.3

•

In potentie is een groei mogelijk naar 2,6 miljoen aansluitingen op warmtenetten in
20504. Hiervoor zal de jaarlijkse gemiddelde groei na 2030 extra verhoogd moeten
worden om dit te bereiken.

•

Het Beleidsprogramma versnelling verduurzaming gebouwde omgeving heeft een
doel gesteld waarin tot 2030, 500.000 extra aansluitingen gerealiseerd moeten
worden5. Het totaal aantal aansluitingen op warmtenetten verdubbeld van circa
430.0000 in 2020 naar circa 930.000 in 2030 (zie figuur links). Dit is exclusief
aansluitingen op nieuwbouw.

•

Om aan deze doelstelling in 2030 te voldoen moet de komende jaren een
gemiddelde jaarlijks groei gerealiseerd worden van circa 50.000 aansluitingen, meer
dan een verdubbeling van de gemiddelde jaarlijkse groei van de afgelopen jaren
(circa 20.000 aansluitingen per jaar).

•

Daarnaast is in het Klimaatakkoord afgesproken dat 70 procent van alle warmte in
2030 duurzaam geleverd wordt6. Dit vereist ook additionele investeringen die deze
verduurzaming mogelijk kunnen maken.

2.400.000
2.200.000
2.000.000
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000

400.000
200.000
0
2010

2015

2020

2025

Historische gegevens

Prognose van target 2030 en 2050

Strategy&

2030

2035

2040

2045

2050

1) ACM Rendementsmonitor 2019/2020 en klimaatakkoord 2019; 2) Klimaatakkoord 2019; 3) Coalitieakkoord 2021-2025; 4) EZK (2020) Toelichting Wet collectieve warmtevoorziening internetconsultatie; 5) In het
Beleidsprogramma versnelling verduurzaming gebouwde omgeving wordt het volgende doel gesteld: Realiseren van 500.000 nieuwe aansluitingen op een warmtenet in de bestaande bouw (in woningequivalenten). In dit rapport
wordt ervan uitgegaan dat een aansluiting gelijk staat aan een woningequivalent. Dit is echter niet het geval als grootgebruikers worden aangesloten waardoor het aantal aansluitingen lager zal liggen maar toch de doelstelling
bereikt kan worden; 6) Klimaatakkoord 2019

5-8-2022
15

Een positieve business case voor investeringen is de
belangrijkste randvoorwaarde om de doelstellingen te realiseren
De Wcw beoogt de business case voor investeringen aantrekkelijker te maken
door de introductie van kosten gebaseerde tariefregulering
• De Wcw gaat uit van een integraal verantwoordelijk warmtebedrijf (zie pagina 11).
Kenmerkend voor een dergelijk model is dat de concurrentie op de markt beperkt
is. Om onder beperkte concurrentie toch betaalbaarheid voor de consument te
borgen is tariefregulering noodzakelijk.1
• Daarnaast is een van de doelen van de Wcw om de investeringen in warmtenetten
te prikkelen zodat de groeidoelstellingen gerealiseerd kunnen worden, mede om
die reden is kosten gebaseerde tariefregulering geïntroduceerd.
• Kostengebaseerde tariefregulering kent twee voordelen ten opzichte van de
huidige tariefregulering2:
‒ Reduceert risico’s voor warmtebedrijven: Warmtebedrijven krijgen de zekerheid
dat zij de efficiënte kosten die zij redelijkerwijs moeten maken voor de
uitvoering van hun wettelijke taken kunnen terugverdienen inclusief een redelijk
rendement. Deze verlaging van de risico’s zorgt ervoor dat de business case
aantrekkelijker wordt voor investeringen in warmtenetten.
‒ Minder additionele subsidie nodig: De voorgestelde tariefregulering zorgt voor
een positieve business case zonder onrendabele toppen, omdat in principe alle
kosten gedekt worden. In de praktijk zal dit afhangen van hoe de kosten
worden vastgesteld en in welke vorm een efficiëntieprikkel zal worden
ingebouwd. Wel kan er subsidie nodig zijn met het oog op de betaalbaarheid
als de kostengebaseerde tarieven fors hoger zijn dan de huidige tarieven.
‒ In de Wcw staat een voorstel om de tarieven te reguleren op basis van (efficiënte)
kosten, en een redelijk rendement (vast te stellen door ACM, zie volgende pagina).
Zo kunnen warmtebedrijven niet een onredelijk hoog rendement op het eigen
vermogen gaan eisen, omdat dit gereguleerd gaat worden. De invoering van de
kostengebaseerde tariefregulering gaat stapsgewijs.
Strategy&

Onder kostengebaseerde regulering ontstaat naar verwachting meer ruimte om
te investeren omdat dit de risico’s beperkt
• De doelstellingen voor meer warmtenetten kunnen alleen behaald worden als er
voldoende investeringen gedaan worden voor de uitbreiding. Een randvoorwaarde
voor investeringen in warmtenetten is een positieve business case. Als de
verwachte opbrengsten lager zijn dan verwachte kosten dan komen er geen
investeringen tot stand.
• De tariefregulering heeft veel invloed op de verwachte business case.
Tariefregulering die is gebaseerd op het Niet-Meer-Dan-Anders-principe (NMDA)
kent andere risico's dan op kostengebaseerde regulering. Neerwaartse risico’s zijn
binnen het NMDA-stelsel grotendeels voor investeerders, doordat de tarieven
gemaximeerd zijn op basis van een externe factor (in dit geval de gasprijzen). Dat
is bijvoorbeeld het geval bij een stijging van de productiekosten. Meevallers komen
niet terecht bij de investeerders, omdat de rendementen gemonitord worden. Onder
kosten gebaseerde tariefregulering mogen zij gestegen kosten doorrekenen aan
klanten waardoor het risico minder is.
• In de Wcw gaat wordt kostengebaseerde tariefregulering ingevoerd (zie box links).
Daardoor ontstaat naar verwachting meer ruimte om te investeren omdat risico’s
over het algemeen minder zullen worden.

• Naast tariefregulering kan de overheid ook op allerlei andere manieren de business
case beïnvloeden. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld garanties geven of bepaalde
risico's (bijvoorbeeld het vollooprisico) overnemen. Ook kan er stimuleringsbeleid
gericht op de vraag worden gevoerd. Dat kan bijvoorbeeld door subsidies of door
een verplichting tot aansluiten (bijvoorbeeld voor nieuwbouwprojecten).

1) ACM (2021) - Notitie Marktmodellen warmte en rol netwerkbedrijven; 2) Op dit moment wordt het maximumtarief voor warmte door ACM namelijk vastgesteld op basis van de gasreferentie (het
Niet-Meer-Dan-Anders-principe). De prijs van warmte die via een warmtenet wordt geleverd is dus direct afhankelijk van de gasprijs terwijl gas geen of een klein deel uitmaakt van het productieproces

5-8-2022
16

Publiek eigendom draagt op zichzelf niet bij aan een betere
business case voor investeringen
Een redelijk rendement wordt door de ACM vastgesteld op basis van risico’s

Publiek aandeelhouderschap is geen kerninstrument voor realisatiekracht

•

•

De voorgestelde eigendomsverplichting is theoretisch gezien geen kerninstrument
om de realisatiekracht te vergroten. De reden is dat de eigendomsvorm geen invloed
heeft op hoe de business case van investeringen in het warmtenet uitpakt, omdat de
eigendomsvorm niet van invloed is op het redelijke rendement en de berekening van
de werkelijke efficiënte kosten (zie links).

•

Als publieke partijen lagere rendementseisen willen stellen dan private partijen en
daarmee niet marktconform handelen dan moeten die publieke partijen rekening
houden met de staatssteunregels, zoals het milieusteunkader.

•

Die business case is juist van vitaal belang voor de realisatiekracht. De hiervoor
beschreven tariefregulering is wel een kerninstrument, vanwege de positieve
gevolgen op de business case van warmtebedrijven.

•

Een verplicht publiek eigendom van de infrastructuur heeft geen invloed op meeste
andere risico’s van ontwikkeling van warmtenetten die de business case kunnen
beïnvloeden. De meeste andere risico’s die aan warmtenetten zitten worden niet
door de eigenaarsvorm beïnvloed. Het gaat dan bijvoorbeeld om risico’s die
gerelateerd zijn aan bronnen. Dit is bijvoorbeeld het risico dat bronnen uitgeput raken
of dat bronnen van restwarmte stoppen met produceren. Ook risico’s op het gebied
van de aanleg worden niet beïnvloed door de eigenaarsvorm. Ongeacht van de
eigendomsvorm wordt van gemeenten verwacht dat zij zich vanuit hun regierol
inspannen om inwonersparticipatie in voorproces, en ook vergunningverlening zo
goed mogelijk te verzorgen. Reguleringsrisico’s op landelijk of Europees niveau
(bijvoorbeeld over het toestaan van biomassa als bron) worden ook niet beïnvloed
door de eigendomsvorm. Dit zijn wel risico’s die kunnen zorgen voor een beperking
van de realisatiekracht.

•

De gangbare, algemeen aanvaarde methode om het redelijk rendement te bepalen
is door een berekening van de Weighted Average Cost of Capital (“WACC”) via
de Capital Asset Pricing Model ("CAPM") methode. Deze methode wordt door de
ACM gehanteerd om redelijke rendementen vast te stellen in verschillende
gereguleerde sectoren. In deze methode wordt de WACC afgeleid uit openbare
financiële informatie van vergelijkbare bedrijven. De eigendomssituatie van deze
bedrijven is verder hiervoor niet van belang.
Bij het vaststellen van het redelijk rendement is het risicoprofiel bepalend voor de
hoogte van het toegestane rendement. Voor de collectieve warmtesector kan
hierbij worden gedacht aan:

– Constructierisico: Tijdens de aanleg van een warmtenet bestaat het risico op
hogere aanlegkosten en latere start warmtelevering.
– Vollooprisico: Het risico dat de vraag naar warmte achterblijft op de, ten tijde
van het investeringsbesluit, verwachte afzet.
– Productie- en leveringsrisico’s: er moet worden voldaan aan de
leveringsverplichting, waarbij er grote afhankelijkheid is van variabelen in de
warmteproductie (zoals de markt voor de inputs). Daarnaast bestaan er andere
risico’s waaronder het verloop/faillissement van klanten.
•

Op dit moment is nog niet duidelijk hoe de ACM het redelijk rendement exact zal
gaan vaststellen. Eind 2022 zal de ACM de regels hierover gaan publiceren.1

•

Ook over de bepaling van de werkelijke efficiënte kosten moet de ACM nog keuzes
maken. Zo wordt nog bepaald of er gaat worden gedifferentieerd naar
warmteleveringsbedrijf, warmtenet of per type warmtesysteem of bron.1

Strategy&

1) ACM (2022) - ACM/21/167542 Aanvullende informatie n.a.v. technische briefing TK 9 februari 2022

5-8-2022
17

Een generieke verplichting kan leiden tot verminderde
concurrentie en innovatie
Het voorstel leidt tot minder ruimte voor concurrentie om de warmtemarkt
•

•

•

De organisatorische realisatiekracht wordt door dit voorstel theoretisch gezien niet
sterker. Het voorstel zorgt namelijk voor een reductie van de mogelijke
organisatiemodellen, doordat de rol die private warmtebedrijven kunnen spelen zeer
beperkt is.
Er zal als gevolg van de verplichting tot publiek eigendom veel minder concurrentie
zijn in de warmtesector dan in de huidige situatie. De concurrentie om het netwerk
valt namelijk weg, omdat het te verwachten is dat er maar één gegadigde zal zijn om
een nieuw net aan te leggen. Dit is het warmtebedrijf dat de gemeente aanwijst na
het doorlopen van een transparante aanwijzingsprocedure. Dat kan een nieuw op te
richten publiek warmtebedrijf zijn, maar ook bijvoorbeeld een drinkwaterbedrijf, een
afvalbedrijf of een uitbreiding van een bestaand publiek warmtebedrijf dat nu nog niet
in die gemeente actief is. In het oude voorstel voor de Wcw is juist een nondiscriminatoire selectieprocedure geïntroduceerd wat concurrentie om de markt zou
moeten stimuleren.
De mogelijkheid tot concurrentie op het netwerk valt ook weg, omdat er één
geïntegreerde partij moet zijn die eindverantwoordelijk is. Dat is niet het gevolg van
de verplichting tot publiek eigendom, maar een gevolg van de voorgestelde
integraliteit. De mogelijkheid tot concurrentie op het netwerk valt ook weg bij de
voorgestelde joint venture, want ook dan is er één partij voor de levering
verantwoordelijk. Die hoeft dan alleen niet zelf aan de verplichting tot publiek
eigendom te voldoen. Op dit moment is het wettelijk wel mogelijk dat er meerdere
partijen de levering verzorgen. Dit komt in de praktijk overigens zo goed als niet voor.
In het oude voorstel voor de Wcw zou dit ook al niet meer toegestaan zijn.

Strategy&

•

Er is nog wel ruimte voor concurrentie op het gebied van de productie, want de
productie van warmte valt buiten het voorstel voor verplicht publiek eigendom. Dat
betekent dat het publieke warmtebedrijf de keuze kan maken uit mogelijk meerdere
private aanbieders van bronnen.

Door de beperking van de concurrentie wordt ook de innovatieve kracht van de
sector minder
•

Er ontstaan ook risico’s dat de innovatie op het gebied van warmtenetten afneemt.
Dit vanwege de beperkingen die worden opgesteld aan de mogelijke
warmtebedrijven. Innovatieve partijen vanuit de markt op het gebied van transport en
levering worden namelijk aanzienlijk ingeperkt in de ruimte die zij zouden hebben.

•

Dit is een organisatorisch risico vanwege de ambities om het aantal aansluitingen te
verveelvoudigen. Dat zou juist vragen om innovatieve aanpakken die als voorbeeld
kunnen dienen voor verdere ontwikkelingen in de sector.

Publiek aandeelhouderschap heeft mogelijk, maar verplichting
is niet noodzakelijk om deze te benutten
Overzicht van mogelijke voordelen van publiek eigendom
Voordeel

Beschrijving

Reductie van
beleidsonzekerheid

• Door publiek eigendom kan er een
• Het is hiervoor niet van belang dat er een meerderheidsaandeel is voor
financieel belang voor gemeenten
de betreffende gemeente, een minderheidsaandeel kan hiervoor ook
ontstaan om zich op de lange termijn te
voldoende zijn.
binden aan een warmtenet. Waardoor
• Gemeenten hebben deze mogelijkheid nu ook al, dus de verplichting is
de planningen qua gebiedsontwikkeling
hiervoor niet noodzakelijk.
en de ontwikkeling van warmtenetten
• Geldt vooral voor lokale overheden, niet voor alle publieke partijen
op elkaar worden afgestemd.

Coördinatievoordelen
infrastructuur (rol
netwerkbedrijven)

• Door publiek eigendom kan de situatie
ontstaan dat alle energie-infrastructuur
in een gebied in handen komt van één
partij (de netwerkbedrijven). Daarmee
kan deze partij een regierol nemen in
de bredere energietransitie.

• Het eventueel verder activeren van de netwerkbedrijven moet onderdeel zijn
van een bredere discussie over hun rol in de energietransitie (voor- en
nadelen moeten worden afgewogen, zie o.a. leidraad infrastructuur ACM)
• Voor zover verwacht wordt dat netwerkbedrijven leveringsactiviteiten op
pakken dan zou ook E&G wet moeten worden aangepast (verbod op
nevenactiviteiten)

Vergroten van de
acceptatie bij
consumenten

• Door publiek eigendom zou het
aantrekkelijker worden voor eigenaars
van bestaande gebouwen om hun
gebouw te laten aansluiten, omdat zij
meer vertrouwen hebben in een
publieke partij als eigenaar.

• De voorgestelde tariefregulering is het primaire instrument om acceptatie
te vergroten: de tarieven worden transparanter en op kosten gebaseerd en
bedrijven – publiek of privaat - mogen alleen een redelijk rendement maken.
• Het is niet bekend of publieke bedrijven in de praktijk daadwerkelijk kunnen
rekenen op grotere acceptatie, voor deze analyse is ook geen onderzoek
gedaan onder potentiële afnemers.

'Niet
contracteerbare'
publieke belangen

• Publiek aandeelhouderschap kan een
• Interpretatie van niet contracteerbare belangen kan lokaal verschillen,
manier zijn om publieke belangen te
geen reden voor generieke verplichting
borgen waarvoor dat niet gaat met wet- • Er zijn vormen van marktfalen, maar daarvoor geldt dat zij kunnen worden
en regelgeving
opgelost via wet- en regelgeving (op gebied van betaalbaarheid,
betrouwbaarheid en duurzaamheid).

Strategy&

Duiding

•

•

•

De onder het voorstel
toegestane mogelijkheden,
namelijk publieke
warmtebedrijven of een JV, zijn
onder de huidige regulering ook
al mogelijk.
Hiernaast staan mogelijke
positieve effecten van publiek
eigendom beschreven. Het is
echter niet duidelijk op welke
effecten het voorstel zich richt.
Daarnaast zijn deze effecten
ook op andere manieren te
bereiken, die vaak minder ver
gaan dan het huidige voorstel
tot publiek eigendom.

5-8-2022
19

Organisatorische
gevolgen van de
verplichting

5-8-2022
20

De collectieve warmtesector is een diverse verzameling van
netten die voor 84 procent in private eigendom zijn
Huidige transportnetten zijn voornamelijk in handen van private partijen
Eigendom
transportnetten

Aansluitingen Huidig
2020 (x1000)1 Eigendom2

SVP

26,5

Publiek

HVC

11,6

Publiek

Ennatuurlijk

86,4

Privaat

Westpoort
Warmte

20,0

Publiek/
privaat

Vattenfall

125,2

Privaat

Eneco

149,6

Privaat

Overig3

13,1

Publiek/
Privaat

Totaal 2020

432,24

Strategy&

•

Meer dan 85 procent van de huidige gebruikers is aangesloten op
een van de grote stadswarmtenetten. De overige aansluitingen
zijn verdeeld over een verscheidenheid aan kleine decentrale
oplossingen zoals warmte- en koudeopslag (WKO) projecten voor
een bepaalde straat of huizenblok en kleine biomassacentrales.
• De warmtemarkt wordt gedomineerd door de private
warmtebedrijven Ennatuurlijk, Eneco en Vattenfall die gezamenlijk
verantwoordelijk zijn voor 341.200 aansluitingen (84 procent).
Daarnaast bevat 8 procent van de markt een publiek private
samenwerking (PPS).
• Van de verschillende uitvoeringsvarianten in de huidige markt kan
alleen het volledige publieke warmtebedrijf zijn activiteiten na de
overgangsperiode in de huidige vorm voortzetten onder verplicht
publiek eigendom:
– Volledig private warmtebedrijven zijn in het voorgenomen
model niet toegestaan, de infrastructuur zal immers niet het
eigendom kunnen zijn van een privaat warmtebedrijf. Zij zullen
hun transportnetten op termijn, na afloop van de aanwijzing op
grond van het overgangsrecht moeten gaan afstaan.
– Ook de huidige PPS-constructies voldoen niet aan de publieke
eigendomsverplichting, omdat hier niet voldaan wordt aan het
meerderheidsbelang van een publieke partij.

1) De meest recente cijfers voor warmtenetten van de websites van de bedrijven. 2) Op basis van definitie van publiek eigendom. 3) Het aantal aansluitingen op kleine netten is een schatting gebaseerd op totale aantal aansluitingen
volgens ACM gereduceerd met het totale aantal aansluitingen op netten volgende de websites van de warmtebedrijven in de tabel. 4) Hele kleinen netten zoals bijvoorbeeld die van Eteck zijn hierin niet meegenomen

5-8-2022
21

Het beleidsvoornemen voorziet in meerdere opties, maar
private bedrijven willen niet deelnemen aan JV’s
Overzicht van risico’s bij warmtenetten

Productie
•

•

•

Marktrisico:
Verandering in
de vraag
Bronrisico:
bronnen raken
uitgeput of
kunnen om
andere redenen
niet meer
leveren

Transport
•

•

Vollooprisico:
als gebouwen
niet snel
genoeg of
minder dan
verwacht
aangesloten
worden
Constructierisic
o: hogere
aanlegkosten
en latere start
warmtelevering

Levering
•

Leveringsplicht:
er zijn
consequenties
verbonden aan
het niet
voldoen aan de
leveringsplicht

Regulatorische risico’s: Zoals wijzigingen in de
tariefregulering, andere delen van de Wcw, of aanpassingen
aan subsidieregelingen (bijvoorbeeld verandering in de
classificatie van biomassa)

Een JV-model zal naar verwachting beperkt worden gebruikt door private partijen vanwege de
complexe onderhandelingen zonder overheersende zeggenschap
• Het enige alternatief met ruimte voor privaat initiatief is de in het voorstel geïntroduceerde joint venture:
een samenwerkingsverband in één rechtsvorm waarin zowel een publiek warmtenetbedrijf (als
meerderheidsaandeelhouder) als een warmteleveringsbedrijf zijn vertegenwoordigd. Private
warmtebedrijven kunnen binnen een joint venture deelnemen als warmteleveringsbedrijf dat zich bezig
houdt met productie en/of inkoop van warmte en de levering daarvan. Zij vinden echter dat dit voor hen
geen aantrekkelijk of haalbaar model is, omdat:
– Het warmteleveringsbedrijf moet vanuit een minderheidspositie onderhandelen over de risico- en
winstverdeling. De totale verwachte inkomsten liggen echter vast door de in de Wcw voorgestelde
kostengebaseerde tariefregulering. Die regulering geldt voor de hele keten, hierbij wordt dus ook
geen onderscheid gemaakt tussen transport, productie en levering. Daardoor moet ook de
onderlinge verdeling van de opgehaalde tarieven en rendementen worden beslecht binnen de joint
venture.
– Het warmteleveringsbedrijf heeft relatief hoge risico’s tijdens de exploitatiefase die gerelateerd zijn
aan de leveringsplicht. Deze zou daarom een hoger rendement willen krijgen dan de transportpartij.
Hierover moeten afspraken gemaakt worden tussen de partijen.
– Het warmteleveringsbedrijf wordt in de bedrijfsvoering afhankelijk van een publieke partij met
overheersende zeggenschap. Dat betekent dat deze wel moet investeren, maar daarbij voor de
verdere bedrijfsvoering afhankelijk is van de publieke onderneming en politieke besluitvorming (bij
gemeentelijke warmtebedrijven) die grillig kan zijn. Dit omdat er sprake is van
langetermijninvesteringen, terwijl de politieke horizon beperkt kan zijn tot de huidige zittingsperiode.
• Dit impliceert allemaal dat mogelijk voor warmteleveringsbedrijven het risico omhoog zal gaan. De rol
van warmteleveringsbedrijf is binnen een JV de enige die door private partijen kan worden opgepakt.
Er is daarbij onvoldoende vertrouwen in de markt dat toegestane rendementen een dergelijk risico
kunnen compenseren.
5-8-2022
22

Strategy&

De bestaande private spelers gaan
naar verwachting investeringen terugschakelen
Voor alle collectieve warmtesystemen in handen van private partijen geldt dat
deze op termijn moeten worden overgedragen aan publieke partijen…

…dit leidt tot het terugschakelen van investeringen op korte termijn, wat het
onwaarschijnlijk maakt dat de doelen voor 2030 gehaald zullen worden

•

Na afloop van het overgangsrecht zullen private spelers hun transportnetwerken
moeten afstaan. Zoals hiervoor aangegeven is deelname in een joint venture als
partner op het gebied van levering dan voor hen geen aantrekkelijke optie.

•

•

Er zijn verschillende redenen waarom het overgangsrecht maar tot een beperkte
verdere uitrol van warmtenetten door private partijen leidt:

Private warmtebedrijven zien voor zichzelf geen rol meer in deze situatie waardoor
hun bijdrage aan extra aansluitingen erg beperkt zal zijn, terwijl een groot deel van
de nieuwe aansluitingen het goedkoopst is om aan te leggen bij bestaande netten.
Door de ontwikkelperiode van 5-7 jaar moet de besluitvorming van veel projecten
plaatsvinden tussen 2023-2025 om aansluitingen te realiseren richting 2030. Als het
gaat om een inbreiding binnen hun bestaande warmtekavel, dan zullen aangewezen
private warmtebedrijven wettelijk verplicht worden om de aansluitingen te realiseren.

•

Het overgangsrecht biedt hierbij geen soelaas, omdat het niet voldoende prikkelt om
te blijven investeren in uitbreidingen van bestaande netten buiten het aangewezen
warmtekavel. Het overdragen van deze warmtenetten kan een lang proces worden
waardoor uitbreidingsplannen (buiten het kavel) niet op korte termijn gerealiseerd
kunnen worden. Hierdoor is het onwaarschijnlijk is dat de doelen voor 2030 gehaald
worden.

•

Daarnaast ontstaat ook voor kleine partijen een minder aantrekkelijke situatie, omdat
de ruimte tot doorgroei van hun netwerk beperkt wordt tot 1500 aansluitingen. Voor
WKO-installaties in gebieden met hoogbouw lijkt dit ook al direct een knellende grens
te zijn. Ook zijn partijen hiervoor afhankelijk van de medewerking van een gemeente,
omdat deze een ontheffing moet verlenen voor het aanleggen van een klein netwerk.

– Ondanks een mogelijke overgangsperiode van dertig jaar moet misschien al
eerder actie ondernomen worden om aan de verplichting te voldoen:
Waarschijnlijk moet er redelijk snel nagedacht worden over hoe te opereren onder
het overgangsrecht. Dat geldt specifiek bij uitbreidingsplannen buiten hun
aangewezen kavel.
– Onzekerheid over restwaarde beperkt de prikkel om netten verder te ontwikkelen
tijdens overgangsperiode: De onzekerheid die gepaard gaat met de berekening
van de restwaarde op het moment van overdracht van het net, maakt dat het
perspectief voor private bedrijven in hun ogen beperkt blijft, zoals beschreven op
de vorige pagina.

5-8-2022
23
Strategy&

Bijna de helft van de voor 2030 geambieerde 500.000 nieuwe
aansluitingen betreft uitbreiding bij bestaande private netten
Prognoses voor aanleg van aansluitingen met de hoogste nationale baten om
doelstelling van 2030 te halen

Op basis van de huidige situatie is de verwachting is dat 47 procent van de nieuwe
aansluitingen gerealiseerd moeten worden bij momenteel private netten

in duizend aansluitingen

•

De verwachting is dat de beoogde 500.000 extra aansluitingen tot en met 2030
voornamelijk moeten komen door uitbreiding van bestaande netten1. Greenvis heeft
berekend dat het te verwachten is dat 53 procent van de opgave van 500.000
aansluitingen via uitbreiding van bestaande netten plaats zal vinden. Deze berekening
gaat uit van de locaties met de laagste nationale kosten om een warmtenet aan te
sluiten. Dit kunnen zowel inbreidingen zijn binnen de aangewezen kavels als
uitbreidingen naar wijken die grenzen aan de aangewezen kavels.

•

Uitgaande van de hoogste nationale baten, zou in ieder geval 47 procent van de
doelstelling gerealiseerd moeten worden bij netten die momenteel in private handen
zijn. Zoals op de vorige pagina beschreven is, is namelijk het grootste deel (~88
procent) van de huidige netten in private handen.

•

Voor de resterende 233.587 aansluitingen is te verwachten dat deze worden
gerealiseerd door de ontwikkeling van nieuwe warmtenetten. Nieuwe netten vallen,
vanaf de inwerkingtreding van de Wcw, direct onder de voorgestelde publieke
eigendomsverplichting. In ieder geval de transportnetten zullen door publieke partijen
ontwikkeld moeten worden. Private partijen kunnen hierbij mogelijk een rol spelen als
bijvoorbeeld warmteleveringsbedrijf in een joint venture, producent, aannemer of
consultant.

•

Over de ontwikkeling van het warmtenet richting 2050 is de verwachting dat in totaal
2,6 miljoen aansluitingen op warmtenetten haalbaar zijn. Hierbij komt 57 procent van
de uitbreiding via nieuwe netten en 43 procent door uitbreiding van bestaande netten.
De uitbreiding van netten is namelijk op een gegeven moment niet meer rendabel
vanwege transportverliezen die optreden bij langere leidingen.

500.0

233.6

234.4

Uitbreiding
bestaande
private netten
Strategy&

32.0

Uitbreiding
bestaande
publieke netten

500.0

Aanleg nieuwe
publieke netten

Totaal aansluitingen

1) Een uitbreiding wordt in dit geval gedefinieerd als een buurt die aaneengesloten ligt aan een buurt waar op dit moment al warmtenet (het is niet bekend of dit al in
een warmtekavel ligt(. In de andere gevallen wordt het beschouwd als aansluitingen op een nieuw warmtenet. Een buurt is hierbij gedefinieerd conform de CBSindeling van buurten in Nederland.

5-8-2022
24

Het zijn vooral gemeenten die een (veel) groter deel van de
ontwikkelactiviteiten op zich moeten nemen
Een rol voor netwerkbedrijven als integraal warmtebedrijf is niet mogelijk
onder het beleidsvoornemen, dit zou aanpassingen andere wetgeving vragen
• Netwerkbedrijven zouden relatief makkelijk kennis en executiekracht kunnen
vergaren ten opzichte van andere potentiële publieke partijen. Dat komt door hun
ervaring met transportnetten voor elektriciteit en gas. Gevolgen daarvan zijn dat:
– Zij zouden in staat kunnen zijn om efficiënt de uitrol van nieuwe netten in
samenhang op te pakken met het uitfaseren van gasnetten en de versterking
van elektriciteitsnetten.
– Zij grote contracten af kunnen sluiten met aannemers, waardoor zij een
inkoopvoordeel zouden kunnen hebben voor de aanleg van nieuwe netten ten
opzichte van andere (publieke) partijen.
– Ze beschikken al over technisch geschoold personeel dat een rol kan krijgen
in de ontwikkeling van netten (zoals personeel dat zich nu op gasnetten richt).
– Ze hebben uitgebreide ervaring met vergunningsprocessen en relaties met
gemeentes, wat de ontwikkelsnelheid positief kan beïnvloeden.
• Een rol voor netwerkbedrijven als integraal warmtebedrijf is met de huidige
wetgeving niet mogelijk. Dat komt door het verbod dat zij hebben op productie,
handel en levering van alternatieve energiedragers. Deze zou moeten worden
gezien in de bredere context van infrastructuur ten behoeve van de
energietransitie, waarbij de voor- en nadelen moeten worden afgewogen.
• Wel is het voor netwerkbedrijven binnen randvoorwaarden van de voorgestelde
Wcw mogelijk als warmtenetbedrijf binnen een warmte-JV actief te zijn op de
warmtemarkt. Ook kunnen netwerkbedrijven deelnemen in een integraal
warmtebedrijf onder de voorwaarde dat dit warmtebedrijf geen
groepsmaatschappij is van een netbeheerder E&G. De vraag is dan welke partij
de levering op zich zou gaan nemen, omdat private partijen hier niet in
geïnteresseerd lijken te zijn.
Strategy&

Overige bestaande publieke partijen kunnen ook een rol spelen maar worden beperkt
door hun werkgebied
•

Bestaande publieke warmtebedrijven (zoals SVP, HVC) hebben geen prikkel om uit te
breiden buiten hun huidige gebieden. Voor HVC geldt ook dat zij alleen actief zijn in
gemeentes die hun aandeelhouder zijn of willen worden. HVC wil dan ook het
afvalbedrijf worden dat in de gemeente actief is. Dat vraagt om een grotere aanpassing
van het beleid en een investering in het aandeelhouderschap van gemeentes die zich bij
een bestaand publiek warmtebedrijf aan willen sluiten. Voor SVP geldt dat zij zich
specifiek focussen op Purmerend en omstreken. Vergelijkbare argumenten gelden ook
voor andere gelijksoortige warmtebedrijven.

•

Voor overige publieke partijen die mogelijk een rol kunnen spelen zijn warmtenetten
geen kernactiviteit. Dat geldt voor drinkwaterbedrijven en afvalbedrijven. Het is bij hen
ook niet te verwachten dat zij een groot gedeelte van de uitdaging oppakken. Voor deze
partijen is sowieso niet te verwachten dat zij actief zouden worden op het gebied van
warmtenetten in gemeenten en provincies waar zij nu niet actief zijn en die ook nu niet
tot hun aandeelhouders behoren.

•

De enige realistische optie die, naast een rol voor netwerkbedrijven als warmtenetbedrijf
binnen een JV, overblijft is dat gemeenten zelf (integrale) warmtebedrijven moeten gaan
opzetten. Gemeenten kunnen dit doen door zelf warmtebedrijven op te richten.
Provincies kunnen hierbij een ondersteunende rol bieden, specifiek bij warmtebedrijven
die groter zijn dan één specifieke gemeente. Dat lijkt bijvoorbeeld het geval te zijn
rondom de grote steden, waarbij gemeentegrenzen door de gebouwde omgeving lopen.
In deze gevallen is het kostenefficiënt dat een warmtenet ook meerdere gemeentes
omvat. Daardoor zijn dit gebieden waar regionale regie nodig lijkt te zijn (mogelijk in de
vorm van intergemeentelijke warmtebedrijven met provinciale ondersteuning).
5-8-2022
25

Er zal een transitie nodig zijn om toe te groeien naar het
gewenste ontwikkeltempo
De meeste gemeenten zijn momenteel niet uitgerust om een dergelijke taak op
zich te nemen, dit vergt uitbreiding in capaciteit en kennis

Er ontstaat een afhankelijkheid van soepele afwikkeling met bestaande private
partijen

•

Gemeenten zullen voor het ontwikkelen van nieuwe netten zelf een grote rol
krijgen, omdat hiervoor gelijk de nieuwe publieke eigendomsverplichting gaat
gelden. Op dit moment wordt dit op beperkte schaal gedaan en zijn gemeenten
nog amper (indirect) eigenaar van de transportnetten. Veel van de huidige
modellen worden dus in het voorstel uitgesloten. Daardoor is het voor nieuwe
warmtenetten straks lastig om bij het opstellen van een organisatiemodel inspiratie
te halen uit de organisatiemodellen van bestaande warmtenetten.

•

•

De kennis en expertise over aanleg, onderhoud en levering zit vooral bij private
warmtebedrijven. Het is mogelijk dat het personeel van deze private
warmtebedrijven met deze kennis en expertise op een gegeven moment bij
publieke warmtebedrijven zal gaan werken. Maar dit proces zal tijd kosten. Voor
het behalen van de doelstellingen uit het klimaatakkoord wordt geschat dat
gemeenten ook al gemiddeld 14 tot 17 extra FTE nodig hebben1. Dat is
uitgezonderd de extra personeelsbehoefte die ontstaat door de behoefte aan
personeel voor de warmtenetten in publiek eigendom.

De afhankelijkheid van medewerking van private partijen is groot, aangezien bijna de
helft van de ontwikkelportfolio tot 2030 uitbreiding van bestaande, private netten
betreft. Voor het deel hiervan dat betrekking heeft op inbreidingen binnen
aangewezen kavels zullen zij verplicht worden tot aansluiting, maar voor de
uitbreidingen in aangrenzende gebieden buiten de aangewezen kavels geldt die
verplichting niet. Op de langere termijn is het aandeel waarbij er sprake is van
uitbreiding van bestaande netten, omdat er dan meer nieuwe netten ontwikkeld gaan
worden.

•

De marktwaardebepaling bij overdracht kan specifiek een reden zijn voor juridische
bezwaren vanuit private partijen. Hierbij speelt ook dat nog niet duidelijk is hoe er op
detailniveau in de AMvB invulling aan gaat worden gegeven. Deze invulling zal er wel
zijn als de WCW in werking gaat treden, waarbij er zal worden aangesloten bij
vergelijkbare het Besluit waardevaststelling netten voor elektriciteit en voor
gastransport. Eventuele juridische procedures kunnen langdurig zijn, omdat het niet
uitgesloten is dat er in beroep wordt gegaan tegen uitspraken.

•

Als er inderdaad langdurige juridische procedures komen over de overdracht van
bestaande netten, dan zal in de periode tot 2030 een aanzienlijk gedeelte van de
ontwikkelportfolio geraakt kunnen worden. Dit vanwege de verwachting dat een groot
deel van nieuwe aansluitingen zullen worden gerealiseerd door verdere ontwikkeling
van bestaande netten. Verdere ontwikkeling zal pas kunnen plaatsvinden als de
juridische procedures zijn afgerond. De uitzondering is het gedeelte van de
ontwikkelportfolio dat nu al in publieke handen is, omdat daar geen risico is op
juridische procedures.

•

Provincies en het Rijk kunnen een mogelijk ondersteunende rol aan gemeenten
bieden voor deze uitdaging om capaciteit en expertise te ontwikkelen. Provincies
zouden daarbij ook een coördinerende rol kunnen krijgen voor het opzetten van
intergemeentelijke warmtebedrijven.

•

Dit impliceert dat het behalen van de doelen voor 2030 minder waarschijnlijk wordt
door de transitie bij gemeenten. Op de langere termijn zou dit niet zozeer een
knelpunt hoeven te zijn, omdat gemeenten zich dan hebben aangepast aan hun
nieuwe rol.

Strategy&

1) ROB (2020) Uitvoeringskosten van het Klimaatakkoord voor decentrale overheden

5-8-2022
26

Financiële gevolgen
van verplichting

5-8-2022
27

Om het doel (2030) van 500 duizend extra aansluitingen te
behalen moet zonder bron € 5,6 miljard worden geïnvesteerd
Minimale investeringsopgave 500.000 extra aansluitingen in 2030 in miljarden €1

5.6
0.7

5.6
4.8

Strategy&

• Voor de aanleg van nieuwe infrastructuur voor transport is de minimale
investeringsopgave € 4,8 miljard ongeacht het eigendom van de transportnetten. Dit
zijn de kosten voor de eerste te verwachten 500.000 nieuwe aansluitingen. Deze
500.000 zijn de aansluitingen met het grootste verschil in kosten tussen een
aansluiting op warmtenetten en het goedkoopste andere aardgasvrije alternatief. De
kosten per aansluiting zijn dan gemiddeld € 9.600. Hier komen kosten bij voor
hulpketels en de afleversets waardoor de totale investering € 5,6 miljard is.
• Aanvullend hierop is het te verwachten dat er ook kosten van de verduurzaming en
ontwikkeling van de bronnen moeten worden gemaakt. De ontwikkelingskosten van
warmtebronnen verschilt sterk4. De kosten hiervan zijn zeer afhankelijk van het type
bron en liggen in een range tussen € 0,3 miljard (als de 500.000 aansluitingen
volledig door restwarmte kunnen worden verwarmd) en € 2,5 miljard (als de 500.000
aansluitingen alleen door aquathermie of groengas kunnen worden verwarmd).
• Voor het behalen van het doel van 2,6 miljoen extra aansluitingen in 2050 is er op
basis van de Greenvis analyse een minimale investeringsbehoefte van € 35,5
miljard. Ook hierin zijn de kosten voor het ontwikkelen van nieuwe bronnen niet
meegenomen. Deze kosten zijn op de langere termijn zeer onzeker, omdat de
meeste technieken voor het ontwikkelen van duurzame bronnen nog in ontwikkeling
zijn.

0.2
Hulpketels2

€ 5,6 miljard nodig plus kosten ontwikkeling bronnen om 500.000 extra
aansluitingen in 2030 te behalen

Distributie
infrastructuur

Afleverset3

Totale Investering

1) Greenvis investeringsopgave warmte infrastructuur 2) Greenvis investeringsopgave warmte infrastructuur: kosten hulpketels 133 €/kW 3) Greenvis
investeringsopgave warmte infrastructuur: kosten afleverset 1.300 €/stuk 4) NPRES Factsheet Warmte

5-8-2022
28

Investeringslasten verschuiven naar publieke partijen,
mogelijk is er ook een overnamesom nodig
Verdeling minimale investeringsopgave in miljarden € in 2030

Uitbreiding bestaande
private netten

€2.5

Aanleg nieuwe netten

€0.3
Uitbreiding bestaande
publiek netten

€2.8

€5.6

Aanvullende publieke investeringsopgave bestaat uit uitbreiding huidige private netten
en aanleg nieuwe netten
• Zoals op de vorige sheet bleek is er tot 2030 in totaal € 5,6 miljard nodig voor de 500.000
nieuwe aansluitingen. Dit is exclusief de ontwikkeling van bronnen hiervoor. Hierbij wordt
rekening gehouden met kostenverschillen tussen de uitbreiding van een bestaand
warmtenet en ontwikkeling van een nieuw warmtenet.
• Voor de uitbreiding van bestaande publieke netten is € 0,3 miljard nodig dat publiek
gefinancierd moet worden. Dit verandert niet door de voorgestelde verplichting.
• Voor de investeringen in nieuwe netten zal een bedrag van minimaal € 2,8 miljard nodig zijn.
Dit zijn de netten waarvoor direct de verplichting van publiek eigendom van toepassing is.
Daardoor is te verwachten dat deze investering bij publieke partijen gaat liggen. Zonder
deze verplichting zou hier waarschijnlijk een gedeelte van door private partijen worden
opgebracht.
• Er is als laatste € 2,5 miljard nodig voor de uitbreiding van bestaande netten die niet aan de
voorgestelde eigendomsverplichting voldoen. Dit zijn onder andere de investeringen van
uitbreidingen die groter zijn dan degene zoals die in het overgangsrecht toegestaan zijn. Op
basis van de voorgaande analyse is te verwachten dat deze investeringen alleen gedaan
gaan worden nadat deze netten zijn overgedragen naar nieuwe publieke eigenaars. Hier
komt ook een overnamevergoeding bij. Zoals hiervoor aangegeven zal dit zijn tegen een
vergoeding van de marktwaarde. In een AMvB zal worden uitgewerkt hoe deze vergoeding
in de praktijk berekend gaat worden. Omdat hiervan alleen de uitgangspunten bekend van
zijn, maar de details nog niet bekend zijn, maken wij in dit onderzoek geen inschatting
hiervan.
• Een gedeelte van de investering kan overigens mogelijk worden gefinancierd vanuit de
bijdrage aansluitkosten (BAK). Dit is een gereguleerde bijdrage die aan afnemers kan
worden gevraagd. Dit kan de uiteindelijke bijdrage van publieke partijen verlagen. Het is ook
5-8-2022
de vraag in hoeverre dit bij eigenaren van bestaande bouw kan worden gevraagd.
29

Strategy&

Zolang er een gezonde business case ligt, hoeft financiering
van de opgave geen probleem te zijn; rijksbijdrage is wel nodig
Potentiële financiers eigen
vermogen

Restricties/vereisten

Gemeenten

• Op gemeenten wordt door provincies financieel toezicht gehouden. Dit is
vastgesteld in de Gemeentewet. De provinciale toezichthouder vormt zich
daarbij een oordeel over de mate waarin een gemeentelijke begroting
structureel in evenwicht is. Zij hebben daarom niet de mogelijkheid om hun
uitgaven structureel te verhogen zonder dekking aan de inkomstenkant.
Dekking aan de inkomstenkant kan door het verhogen van lokale
belastingen en heffingen of door een hogere bijdrage vanuit het Rijk (via het
gemeentefonds).

Provincies

• Op provincies wordt door het Rijk toezicht gehouden. Ook voor hen geldt dat
hun begroting structureel in evenwicht moet zijn en dat zij hun inkomsten
kunnen verhogen door een verhoging van provinciale belastingen en
heffingen of een hogere bijdrage vanuit het Rijk (via het Provinciefonds).

Publieke warmtebedrijven

• HVC is eigendom van gemeenten, waterschappen en andere publieke
entiteiten. SWP is geheel eigendom van de gemeente Purmerend. HVC
heeft op dit moment € 0,17 miljard op de balans.2 Voor SWP is dat niet
bekend. Als er meer eigen vermogen voor investeringen nodig is dan nu
beschikbaar is, dan is aanvulling van hun aandeelhouders nodig. Zoals
hierboven aangegeven is daarvoor dekking qua inkomsten nodig

Netwerk- en drinkwaterbedrijven

• Voor zowel netwerkbedrijven als drinkwaterbedrijven is er sprake van een
maximale hoeveelheid vermogenskosten die zij mogen doorberekenen. De
ACM houdt hierop toezicht en bepaalt deze maximale WACC. Dit beperkt de
investeringsruimte die zij hebben.3

Publieke fondsen

• InvestNL kan eigen vermogen leveren. Zij hebben een resterend budget van
€ 1 miljard, waaruit een gedeelte zou kunnen worden geïnvesteerd in
warmtenetten. Zij worden gefinancierd vanuit de Rijksoverheid.

Strategy&

In de praktijk lijkt het aannemelijk dat het Rijk een
substantieel deel van het eigen vermogen voor zijn
rekening moet gaan nemen
• Van de minimale investeringsopgave van € 5,6 miljard kan
een groot deel worden gefinancierd in de vorm van vreemd
vermogen. In lijn met de praktijk bij bestaande
warmtenetten en de vereiste van de kapitaalstructuur bij
netbeheerders is 70 procent vreemd vermogen gangbaar1.
Dit betekent dat er ongeveer € 3,9 miljard zal moeten
worden gefinancierd met vreemd vermogen.
• Voor de beschikbaarheid van vreemd vermogen is het van
belang dat er een gezonde business case ligt. De
voorgestelde tariefregulering zorgt op de lange termijn voor
een positieve business case zonder onrendabele toppen.
Garantstellingen door gemeenten zorgen aanvullend voor
een grotere beschikbaarheid van vreemd vermogen.
Banken kijken ook voornamelijk of hun eigen verwachte
rendement in overeenstemming met de risico’s is. Hierbij
maakt publiek of privaat eigendom geen verschil.
• Het resterende deel (ongeveer 30 procent) zal moeten
worden gefinancierd met eigen vermogen. Dit betreft
minimaal € 1,7 miljard. Er zijn in theorie verschillende
partijen die dit kunnen aandragen, maar hun
investeringsruimte lijkt beperkt (zie tabel links). In de
praktijk lijkt het daarom aannemelijk dat het Rijk een
substantieel deel hiervan voor zijn rekening zal moeten
nemen.

1 De verhouding tussen eigen vermogen en vreemd vermogen van 30-70 wordt in verschillende stukken genoemd, zie bijvoorbeeld overzicht van de opzet van het
Gelders Warmte Infra Bedrijf (GWIB) 2) Jaarverslag HVC 2021 3) zie bijvoorbeeld: https://www.waterforum.net/drinkwatersector-vraagt-meer-ruimte-om-te-investeren/

5-8-2022
30

Conclusies en
aanbevelingen

5-8-2022
31

Voorgenomen verplichting in combinatie met uitgangspunten
Wcw heeft geen positief effect op de realisatiekracht
De komende jaren zal het uitroltempo naar verwachting sterk vertragen, wat het
bereiken van het doel van 500 duizend extra aansluitingen in 2030 waarschijnlijk
onhaalbaar maakt
•

Er ontstaat een langdurige overgangsperiode, waarin te verwachten is dat
warmtenetten zich zeer beperkt zullen ontwikkelen. De doelen voor 2030 zullen
daardoor naar verwachting niet bereikt worden.

•

Bijna de helft van de opgave ligt bij de bestaande private netten, waarbij een
overgang en eventuele overname door publieke partijen mogelijk nodig gaat zijn. Dat
vergt een traject dat meerdere jaren kan kosten. Er is ook een gerede kans dat er
juridische discussies komen over de waardering van de overname van bestaande
netten.

•

Daarnaast ligt bijna de helft van de opgave bij nieuw te ontwikkelen warmtenetten,
waarvoor publieke warmtebedrijven gelijk verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling.
Deze zullen in veel gevallen door gemeenten opgericht moeten worden. Zij hebben
daarvoor capaciteit, kennis en financiering nodig. Om een warmtenet voor 2030
operationeel te hebben, zal de besluitvorming voor 2026 gemaakt moeten zijn.
Gezien de opgave voor gemeenten lijkt dat zeer lastig haalbaar.

Een generieke verplichting sluit verschillende mogelijkheden
•

Door de generieke verplichting tot publiek eigenaarschap van de infrastructuur is er
een grote wijziging in de huidige markt. Bijna 90 procent van de huidige markt wordt
geraakt en zal op termijn een ander business model moeten zoeken. Ook huidige
samenwerkingsmodellen tussen publieke en private partijen zullen aangepast
moeten worden, omdat zij niet aan alle voorwaarden voldoen (waaronder het
integraliteitsbeginsel uit de Wcw). Dit is bijvoorbeeld het geval in de case van
Westpoort Warmte.

Strategy&

•

Verschillende vermeende economische voordelen van publiek eigenschap zijn ook
zonder de verplichting mogelijk. Garantstellingen van gemeenten zijn bijvoorbeeld nu
al mogelijk. Ook kunnen gemeenten al aandeelhouder zijn in lokale warmtenetten,
waardoor de beleidsonzekerheid verminderd kan worden.

Er is een nadelig effect op concurrentie om de markt te verwachten
•

Er zal als gevolg van de verplichting tot publiek eigendom vrijwel geen concurrentie
zijn om de markt voor warmtenetten. De concurrentie om het netwerk valt namelijk
weg, omdat het te verwachten is dat er maar één gegadigde zal zijn om een nieuw
net aan te leggen. Dit is de (publieke) partij die de gemeente selecteert. Private
spelers zullen deze rol niet meer op zich kunnen nemen. In het oude voorstel voor de
Wcw is juist een non-discriminatoire selectieprocedure geïntroduceerd wat
concurrentie om de markt zou moeten faciliteren.

Realisatiekracht in de warmtesector is gebaat bij een solide business voor
investeringen. De Wcw zorgt voor deze solide business case
•

De realisatiekracht van de warmtesector is afhankelijk van de business case. De in
de Wcw voorgestelde tariefregulering versterkt deze business case ten opzichte van
de huidige situatie. Dat komt doordat de risico’s voor warmtebedrijven lager worden,
omdat zij de zekerheid krijgen dat zij de efficiënte kosten die zij redelijkerwijs moeten
maken voor de uitvoering van hun wettelijke taken kunnen terugverdienen inclusief
een redelijk rendement. Deze verlaging van de risico’s zorgt ervoor dat de business
case aantrekkelijker wordt voor investeringen in warmtenetten. De verplichting tot
publiek eigendom heeft hier verder geen gevolgen op.

5-8-2022
32

Op basis van het onderzoek hebben wij verschillende
beleidsaanbevelingen
Als publiek eigendom van infrastructuur het uitgangspunt blijft, dan zijn er een
aantal randvoorwaarden om de ontwikkeldoelen op lange termijn te halen
• De grote rol die gemeenten in de toekomst moeten vervullen om het grootste deel
van de extra aansluitingen te realiseren vergt een uitbreiding in capaciteit en
expertise. Zij zullen op dit punt sterk moeten opschalen.
• Er zullen voor de komende jaren vanuit het Rijk financiële middelen moeten worden
gereserveerd om de warmtesector in de overgangsperiode te ondersteunen. Als deel
hiervan zal ook financiële ondersteuning voor gemeenten nodig zijn om ze
organisatorisch in staat te stellen om hun nieuwe taken uit te kunnen voeren. Ook zal
er waarschijnlijk een behoefte zijn vanuit publieke partijen dat het Rijk een bijdrage
doet voor het benodigde eigen vermogen.
Ook zijn er mogelijke punten tot verbetering van het huidige voorstel
• Als er toch voor wordt gekozen voor publiek eigenaarschap, dan is er op
verschillende punten ruimte tot verbetering van het huidige voorstel, namelijk:
– Formuleer een visie op de rol van netwerkbedrijven in de warmtemarkt. In
het huidige voornemen zullen vooral integrale (zowel transport als levering)
publieke bedrijven moeten ontstaan, maar zonder aanpassing van de elektriciteiten gaswet mogen netwerkbedrijven die rol niet spelen. De wenselijke rol van de
netwerkbedrijven zou ook moeten worden gezien in de bredere context van de
energietransitie (naast warmte ook de elektriciteits- en gasnetwerken), waarbij de
voor- en nadelen van een grotere rol van netwerkbedrijven moeten worden
afgewogen.

– Expliciteer en onderbouw wat de beoogde doelen en effecten van de verplichting
zijn, mede met het oog op latere evaluatie. Op dit moment wordt het vitale belang
van de warmtevoorziening als onderbouwing gezien, maar er zijn geen
economische redenen hiervoor genoemd. Voor een toekomstige beleidsevaluatie
van het voorstel, zal het nodig zijn dat beoogde doelen en effecten vooraf worden
vastgelegd.
– Analyseer hoe de kennis en expertise die er nu bij werknemers van private
partijen ligt zo goed mogelijk gebruikt kan worden voor de publieke
warmtebedrijven. Er ontstaat namelijk een risico dat deze expertise gedeeltelijk
verdwijnt, terwijl het gebruik hiervan wel noodzakelijk is voor het halen van de
doelen op het gebied van de extra aansluitingen.
•

Daarnaast zou kunnen worden onderzocht of het uitgangspunt van de Wcw met een
non-discriminatoire selectieprocedure nog wenselijk is. Dat richt zich namelijk mede
op het faciliteren van concurrentie om de markt. Het principe van concurrentie om de
markt lijkt weg te vallen door de eigendomsverplichting

5-8-2022
33
Strategy&

Appendix

5-8-2022
34

Case studie: HVC

HVC is een model dat voldoet aan de eigendomsverplichting
binnen de voorgestelde wetgeving
HVC is een volledige publieke onderneming

•

•

•

De garantstelling geeft HVC de mogelijkheid zelf
kapitaal aan te trekken

HVC is een energie- en afvalbedrijf dat
gemeenten en waterschappen als partner
ondersteunt in de warmtetransitie. Het bedrijf is
op meerdere gebieden actief, naast warmte, zon
en windenergie ook bezig met verduurzamen van
de afvalverwerking.

•

HVC is een volledig publieke organisatie met 48
gemeenten en 8 waterschappen als
aandeelhouders. Het bedrijf is alleen actief in
aandeelhoudende gemeenten.

•

Gemeenten moeten voldoen aan twee
belangrijke voorwaarden om lid te kunnen
worden van HVC:

•

–

Garant staan voor de leningen van HVC

–

Afvalverwerking onderbrengen bij HVC

•

De onderneming beheert de volledige integrale
warmteketen van productie, transport en levering.

•

HVC had 11.561 aansluitingen in 2021.

•

De kapitaal inbreng van gemeenten om deel te
nemen is beperkt. De gemeenten investeren zelf
niet in HVC maar staan garant voor elkaar. De
gemeenten staan garant voor de leningen die
HVC aangaat. Hierdoor kan HVC zelf financiering
aantrekken.
HVC heeft € 612 miljoen aan leningen die vallen
onder de garantstelling van de aandeelhouders.
De garantstelling kan worden uitgebreid met
instemming van de aandeelhouders.
Het bedrijf kenmerkt zich door een lage
solvabiliteit maar door de garantstelling kan toch
tegen lagere kosten worden geleend.
Het uiteindelijke doel is om de financiële positie te
versterken zodat de keuzemogelijkheid ontstaat
om te financieren zonder de garantstelling.

De voorgestelde eigendomsverplichting heeft geen
invloed op HVC

•

Het aandeelhouderschap voldoet aan de eisen
van publiek eigendom van de infrastructuur en
één entiteit die de aanwijzing moet krijgen.

•

HVC is alleen actief in aandeelhoudende
gemeenten waarbij uitbreiding in aandeelhouders
geen doel is. De schaalbaarheid is hierdoor
beperkt.

•

Door de garantstelling kunnen gemeenten met
beperkte kapitaal inbreng toch aandeelhouder
worden. Dit is vooral gunstig gezien de beperkte
financiële mogelijkheden van gemeenten om een
kapitaal bijdrage te doen.

•

De garantstelling zorgt ervoor dat het risico voor
financiers lager is waardoor alsnog tegen lagere
kosten kan worden ondanks de lage solvabiliteit.

5 augustus
2022
Strategy&

35

Case studie: Zaanstad

De verplichte aanwijzing van één partij maakt het open
warmtenet in Zaanstad met de voorgestelde wet onmogelijk
Het eigendom van de infrastructuur is in handen van
publieke partijen

Het warmtenet is voornamelijk gefinancierd door
publieke partijen

Ondanks publiek eigendom van infrastructuur
voldoet Zaanstad niet aan het voorgenomen beleid

•

•

•

•

•

•
•

Het warmtenet in Zaanstad is een van de weinige
netten waarbij de rollen van producent,
infrastructuur en levering voor warmte volledig
gescheiden zijn.
Sinds 2019 zijn in de eerste fase van het project
2200 woningen en vijf gebouwen aangesloten op
het warmtenet. Verdere uitbreidingen worden
verwacht in lijn met de transitievisie warmte.
Het open warmtenet is georganiseerd door een
contractuele samenwerking tussen Warmtenetwerk
Zaanstad (WNZ), Engie, Bio Forte en
woningcorporaties. De onderlinge verplichtingen zijn
contractueel vastgelegd voor de komende vijftien
jaar. Na deze vijftien jaar is het warmtenet in de
huidige situatie in principe ook toegankelijk voor
andere warmteleveringsbedrijven.
WNZ is een publieke samenwerking tussen de
Gemeente Zaanstad, Firan en Participatiefonds
Duurzame Economie Noord-Holland (PDENH).
WNZ exploiteert het netwerk samen met Firan die
ook de aanleg van het warmtenet heeft verzorgd.
Bio Forte is de producent van warmte die Engie
afneemt als warmteleveringsbedrijf.

•

•

•

De totale investering in WNZ door alle
aandeelhouders bedraagt € 10,8 miljoen. Dit is
eigen vermogen dat WNZ tot zijn beschikking heeft.
Hiervan investeert de gemeente maximaal € 4,25
miljoen. Het resterende bedrag van € 6,55 miljoen
komt van de andere partijen Firan en PDENH.
Een randvoorwaarde voor Firan en Engie om dit
project te kunnen ontwikkelen was de aansluiting
van een nieuwbouwwijk in Zaanstad om een
haalbare business case te creëren.
De complexiteit van de business case zit
voornamelijk in de risicoverdeling, Het vollooprisico
wordt gedeeld door de netbeheerder en de
producent. Engie draagt het leveringsrisico.
De finale besluitvorming heeft een jaar vertraging
opgelopen doordat er extra tijd nodig was om een
manier te vinden om een start met het warmtenet te
maken waarbij de eerst investeringen voor alle
partijen acceptabel zijn1.

•
•

Het open warmtenet voldoet aan de eis van publiek
eigendom van de infrastructuur. Desondanks zal
een dergelijke constructie niet werken onder het
beleidsvoornemen omdat niet aan de eis van
integraliteit in de Wcw, met één aangewezen
warmtebedrijf wordt voldaan.
Om wel hieraan te voldoen moeten de verschillende
partijen gezamenlijk een joint venture oprichten, met
bijbehorende complexiteit.
Voor een open warmtenet samenwerking zijn lange
termijn contracten en delen van de risico’s cruciale
onderdelen voor de business case.

5 augustus
2022
Strategy&

1) Bijlage_Samenwerkingsovereenkomst_Warmtenet_Zaandam-Oost (2018)

36

Case studie: Amsterdam (Westpoort Warmte)

De Joint Venture tussen de Gemeente Amsterdam en
Vattenfall staat de voorgestelde wetgeving niet toe
De voorgestelde wetgeving staat het bestaan van
de WCW joint venture niet toe

De gemeente Amsterdam en Vattenfall zijn beide
voor 50% aandeelhouder van Westpoort Warmte

De subsidie van € 150 miljoen is cruciaal voor de
ontwikkeling van het warmtenet

• Het warmtenet in Amsterdam West en Noord wordt

• De gemeente Amsterdam heeft een klimaatfonds

• De infrastructuur is niet voor minstens 50% + 1

beheerd door Wespoort Warmte(WPW). Dit is een JV
tussen de gemeente Amsterdam en Vattenfall waarbij
beide partijen 50 procent van de aandelen bezitten.
• De afvalenergiecentrale van het AEB levert de
warmte voor het warmtenet in Noord en West
Amsterdam. Westpoort Warmte beheert de
infrastructuur, het transport en de levering.
• Veel warmte gerelateerde expertise binnen de JV zit
bij Vattenfall, de gemeente Amsterdam levert kennis
wat betreft vergunningstrajecten en
gebiedsontwikkeling. De informatie disbalans tussen
publieke en private partijen maakt transparantie en
vertrouwen erg belangrijk.
• Op het warmtenet zijn in totaal 20.019 woningen en
288 grootverbruikers aangesloten. In 2020 zijn de
warmtenetten van Vattenfall in Zuid en Oost
verbonden met het warmtenet van Wespoort Warmte.
Hiermee is Amsterdam een van de grootste
warmtenetten van Nederland met 48.334
woningaansluitingen en 636 grootgebruikers.

opgezet van € 150 miljoen voor de financiering van
duurzaamheidsinitiatieven die geen sluitende
business case kennen. Dit bedrag is verdeeld over
een periode van 2019-2025.
• Het klimaatfonds kan een subsidie met een maximum
van € 5.000 per woning uitkeren. Voor de ontwikkeling
van deze aansluitingen is de subsidie van cruciaal
belang geweest, om de onrendabele top te dekken.
• Bij de ontwikkeling van nieuwe aansluitingen wordt
een balans gezocht tussen wijken waar de aanleg
relatief goedkoop is en wijken waar dit relatief duur is.
Door een dergelijke balans wordt het risico gespreid
en kan voor de verschillende typen wijken een
haalbare business case worden ontwikkeld.
• De restwaarde van de infrastructuur wordt
meegenomen in de business case.

aandeel in handen van de Gemeente Amsterdam
waardoor dit geen toelaatbaar model is volgens de
voorgestelde wetgeving.
• Om hier wel aan te kunnen voldoen zal de huidige
aandelenstructuur van Westpoort Warmte moeten
worden heroverwogen. De verwachting is dat
dergelijke gesprekken lang zullen duren, wat tot
vertraging van verdere uitrol kan leiden.
• Daarnaast is het ook de vraag of een dergelijke
nieuwe structuur met een publiek
meerderheidsaandeel uiteindelijk bereikt zal worden.
Zoals op pagina 23 beschreven lijkt het
onwaarschijnlijk dat private warmtebedrijven hier op
grote schaal aan deel zullen nemen.
• De gemeente Amsterdam is momenteel niet in staat
om alle toekomstige investeringen zelf op te pakken.
Geld is niet beschikbaar en extra risico in de
begroting wordt niet goedgekeurd door de
toezichthouder.

5 augustus
2022
Strategy&

37

Interviewlijst
•

Geïnterviewde partijen
Gemeenten

Provincies

Vereniging van
Nederlandse Gemeenten

HVC

Deventer

Eneco

Rotterdam

Vattenfall

Interprovinciaal Overleg

Equans
Investeerders

BNG

Noord-Holland

PGGM

Drenthe

APG

Netbeheer Nederland

InvestNL

Stedin
Enpuls
Firan

Strategy&

Energie Nederland

Amsterdam

Overijssel

Netbeheerders

Warmtebedrijven

Partijen zijn geïnterviewd in de periode van 7 tot 23 juni

Reikwijdte en disclaimers
Reikwijdte van
analyses

Het doel van dit rapport is om te analyseren wat de gevolgen zijn van het voorstel tot de verplichting van publiek eigendom op de ambities over de groei van
warmtenetten.
Dit rapport geeft het resultaat weer van het werk dat we zijn overeengekomen uit te voeren in overeenstemming met de gunningsbrief van 10 mei 2022.

Beperkt

Uitgebreid

Beschikbaarheid en
kwaliteit van
informatie

Beperkt

Voor de analyses in dit rapport is gebruikgemaakt van twee typen informatie. Ten eerste zijn openbare (academische) literatuur, marktverkenningen,
jaarverslagen en beleidsdocumenten geraadpleegd. Er is veel informatie beschikbaar over het huidige beleid, de beleidsvoornemens en de financiële aspecten
van de ontwikkelingen van warmtenetten. Er is minder openbare informatie beschikbaar de redenen waarom de ontwikkeling van warmtenetten de laatste jaren
beperkt is. Ten tweede is gebruikgemaakt van interviews met stakeholders vanuit verschillende hoeken (gemeenten, provincies, netwerkbedrijven, private
warmtebedrijven, financiers van warmtenetten).

Uitgebreid

PwC heeft zich bij het opstellen van het Rapport (mede) gebaseerd op documenten en informatie zoals PwC die van verschillende partijen (inclusief de Cliënt)
heeft ontvangen (hierna: ‘Informatie van Derden’). PwC heeft de Informatie van Derden gebruikt met de aanname dat deze informatie juist, volledig en niet
misleidend is. De betrouwbaarheid van de Informatie van Derden is door PwC niet geverifieerd of vastgesteld. PwC heeft geen accountantscontrole uitgevoerd
met betrekking tot de Informatie van Derden, noch een beoordeling gericht op het vaststellen van volledigheid en juistheid daarvan conform internationale auditof reviewstandaarden. PwC verstrekt geen enkele expliciete of impliciete verklaring of garantie ten aanzien van de juistheid of volledigheid van de Informatie
van Derden of de daaraan gerelateerde referenties in het Rapport.
Een samenvattende presentatie van de conceptrapportage is op 29 juni 2022 gedeeld met de stakeholders. De conceptrapportage is vervolgens op 1 juli 2022
gedeeld met de opdrachtgever. Hierop hebben wij commentaar ontvangen vanuit EZK. Wij hebben feitelijke onjuistheden gecorrigeerd. Voor de overige
ontvangen commentaren geldt dat wij zelfstandig hebben besloten om naar aanleiding hiervan aanpassingen in het rapport door te voeren. Dit eindrapport
hebben wij zelfstandig en zonder interventie van de opdrachtgever vastgesteld, en is voor akkoord aan de opdrachtgever aangeboden.

Strategy&

5 augustus
2022
39

Thank you

strategyand.pwc.com
© 2022 PwC. All rights reserved.
PwC refers to the PwC network and/or one or more of its member firms, each of which is a separate legal entity. Please see pwc.com/structure for further details.
Disclaimer: This content is general information purposes only, and should not be used as a substitute for consultation with professional advisors.