VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Handhaven in
het duister
De aanpak van milieucriminaliteit en
– overtredingen, deel 2

2021

Inhoud
1.

Samenvatting | 4

1.2

Milieuwetgeving wordt niet goed nageleefd | 5

1.3

De keuzes in handhaving en toezicht zijn lang niet altijd begrijpelijk | 5

1.4

Interventies leiden vaak niet tot beter naleefgedrag | 5

1.5

Verbetering informatiehuishouding noodzakelijk | 6

1.6

Tot slot | 6

2.

Inleiding | 8

2.2

Probleemstelling en vraagstelling | 10

2.3

Uitvoering onderzoek | 12

2.4

Leeswijzer | 13

3.

De inrichting van toezicht en handhaving | 14

3.2

Afbakening onderzoeksgroep: BRZO-bedrijven en net-niet-BRZO-bedrijven | 14

3.3

Wet- en regelgeving | 15

3.4

VTH-stelsel | 16

3.5

Van vergunning naar inspectie naar overtreding naar afdoening | 20

4.

Een onzichtbaar probleem | 22

4.2

Informatie-uitwisseling | 24

4.3

Interbestuurlijk toezicht | 25

4.4

Oordeel | 26

5.

Hoeveel overtredingen worden geconstateerd? | 30

5.2

Verschillen tussen bedrijven | 33

5.3

Samenvattend | 36

1.1

2.1

3.1

4.1

5.1

Nauwelijks zicht op omvang probleem | 4

Introductie van het onderwerp | 8

Inleiding | 14

Dataproblemen | 22

Aard en omvang geconstateerde milieuovertredingen | 30

6.

Keuzes toezicht en handhaving | 37

6.2

Relatie tussen milieu-inspecties en overtredingen | 41

6.3

Patronen in de handhaving | 44

6.4

De inzet van strafrecht | 47

6.5

Oordeel | 52

7.

Is de aanpak effectief? | 54

7.2

Afschrikwekkende werking | 55

7.3

Effectiviteitsanalyses | 56

7.4

Oordeel | 59

8.

Conclusies en aanbevelingen | 61

6.1

7.1

Milieu-inspecties | 37

Evaluaties van het VTH-stelsel en de bereikte effecten | 54

8.1 Conclusies | 61

8.2 Aanbevelingen | 65

9.
9.1

Reactie bewindspersonen en nawoord
Algemene Rekenkamer | 68
Reactie staatssecretaris van IenW | 68

9.2

Reactie minister van JenV | 70

9.3

Nawoord Algemene Rekenkamer | 70

Bijlagen | 72

Bijlage 1 Literatuur | 72
Bijlage 2 Normen | 77
Bijlage 3 Methodologische verantwoording data-analyse milieucriminaliteit | 79
Bijlage 4 De onderzochte bedrijven | 85
Bijlage 5 Wet- en regelgeving | 89
Bijlage 6 Overzicht van interventiemogelijkheden | 91
Bijlage 7 Uitleg effectiviteitsanalyses | 95
Bijlage 8 Afkortingen | 102
Bijlage 9 De memorie van toelichting bij de wijziging van de Wabo | 103
Bijlage 10 Hoe denkt het bedrijfsleven er over? | 104
Bijlage 11 Eindnoten | 108

1.
Samenvatting
Milieucriminaliteit en -overtredingen kunnen veel schade opleveren aan mens en
milieu. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) becijfert de schade op enkele
miljarden euro’s per jaar (ILT, 2020a). Naleving van de regels door bedrijven en effectief
toezicht hierop is dan ook van groot belang. We hebben dit onderzocht onder 482
BRZO-bedrijven en zogeheten net-niet BRZO-bedrijven, vernoemd naar het Besluit
risico’s zware ongevallen. Het gaat om bedrijven die met een grote hoeveelheid
gevaarlijke stoffen omgaan en daarom vanuit milieuoogpunt speciale aandacht
verdienen.
We concluderen op basis van ons onderzoek dat het stelsel van toezicht en handhaving
om milieucriminaliteit en –overtredingen tegen te gaan onvoldoende functioneert.

1.1 Nauwelijks zicht op omvang probleem
De aard en omvang van geconstateerde milieucriminaliteit en -overtredingen is
onbekend bij bewindspersonen en de interbestuurlijk toezichthouder ILT. Er bestaat
ook geen integraal overzicht van toezicht en handhaving. Laat staan dat er zicht is
op de effectiviteit van de aanpak. Met dit onderzoek brengen we dat zicht wel.
Het gebrek aan informatie leidt niet alleen tot een gebrek aan inzicht, maar maakt
ook dat de overheid niet adequaat kan bijsturen. Ineffectief beleid kan voortbestaan
zonder dat iemand het weet. Ook kan ongelijke behandeling van bedrijven optreden,
bijvoorbeeld nadat een overtreding wordt geconstateerd.

Handhaven in het duister

4

Algemene Rekenkamer

1.2 Milieuwetgeving wordt niet goed nageleefd
Bij 18% van de inspecties bij de onderzochte bedrijven werd minimaal 1 milieuover­
treding vastgesteld. We zien een relatief kleine groep ‘veelplegers’: 17% van de
onderzochte bedrijven is verantwoordelijk voor 50% van de geconstateerde over­
tredingen. En 6% van de bedrijven is bij 56% van de gevoerde strafzaken betrokken.

1.3 De keuzes in handhaving en toezicht zijn lang niet
altijd begrijpelijk
Gemiddeld genomen ondergaat elk bedrijf uit ons onderzoek 8 milieu-inspecties
per jaar, maar de variatie is groot en niet altijd te verklaren vanuit principes van
risicogericht toezicht. Bedrijven waar het relatief vaak misgaat, worden minder
scherp in de gaten gehouden dan bedrijven waar het juist meestal goed gaat.
Ook wordt de landelijke handhavingsstrategie niet consequent toegepast: hoeveel
overtredingen een bedrijf eerder heeft begaan, speelt geen rol in de zwaarte van
de handhaving. Of het de eerste of tiende overtreding van een bedrijf is, maakt
geen verschil. Tenslotte zien we dat strafzaken een weinig afschrikkende werking
hebben. Ze eindigen meestal met een transactie (zonder schuldvaststelling) of
een OM-strafbeschikking met een bedrag van minder dan € 10.000 euro – meestal
minder dan 1% van winst of omzet van het bedrijf in kwestie. Als vergelding één
van de strafdoelen is, schiet het strafrecht hier tekort. Daarnaast is de dalende
aanlevering van milieuzaken door politie en stagnerende doorstroom door de
keten (OM, strafrechter) problematisch.

1.4 Interventies leiden vaak niet tot beter naleefgedrag
Met dit onderzoek is voor het eerst niet alleen meer zicht op de aard en omvang maar
ook op de effectiviteit van de aanpak. Daardoor wordt duidelijk welke interventies
bijdragen aan het reduceren van milieuovertredingen, in het jaar volgend op de
interventie.
We stellen vast dat 2 interventies effectief zijn: hercontroles en waarschuwingen.
Ons model laat zien dat met hercontroles bij bijna 750 inspecties 1 of meerdere
overtredingen per inspectie zijn voorkomen; door waarschuwingen is dat bij circa 160
inspecties het geval. De interventies last onder dwangsom en OM-strafbeschikking
blijken alleen werkzaam te zijn bij (middel)zware overtredingen. Andere vormen van
gedragsbeïnvloeding, die zich meer in de communicatieve sfeer bevinden, zoals
overtuigen of publiciteit zoeken, worden niet systematisch geadministreerd en

Handhaven in het duister

5

Algemene Rekenkamer

kunnen in de huidige situatie niet getoetst worden op hun effectiviteit. Sommige
interventies zijn niet effectief gebleken, zoals boetes van strafrechters.

1.5 Verbetering informatiehuishouding noodzakelijk
Een belangrijke oorzaak van de gebrekkige informatie is de wijze waarop rechts­
personen geregistreerd worden in de betrokken datasystemen. Vaak maakt die
correcte identificatie van rechtspersonen onmogelijk. Hierdoor is niet duidelijk
genoeg welke inspectie- en handhavingsgegevens bij welk bedrijf horen. Daarnaast
ontbreekt veel informatie. Zo is bij een derde van de geregistreerde overtredingen
niet vermeld welke handhaving daarvoor is ingezet. Ook de zwaarte van de over­
treding is in een derde van de gevallen onbekend. De informatiepositie van de ILT
is onvoldoende, zij kan haar rol van toezichthouder niet goed uitvoeren. De staats­
secretaris van IenW kan dan ook onmogelijk vaststellen of het stelsel functioneert.
In dit onderzoek hebben wij registratiedata verzameld en de gegevens intensief
moeten bewerken om tot uitspraken te komen hoeveel milieuovertredingen worden
geconstateerd, of keuzes in toezicht en handhaving begrijpelijk zijn en of de aanpak
effectief is.

1.6 Tot slot
De hoofdconclusie van ons onderzoek is dat het stelsel van toezicht en handhaving
om milieucriminaliteit en –overtredingen tegen te gaan onvoldoende functioneert.
De bewindspersonen van IenW en JenV zijn verantwoordelijk voor het stelsel van
toezicht en handhaving. Om te weten of dit stelsel functioneert hebben zij allereerst
informatie nodig. Door het huidige gebrek hieraan tasten de bewindspersonen in het
duister. Om te kunnen sturen dienen zij zicht te hebben op disproportionele recidive
door bedrijven, tekorten in toezicht, inconsequente handhaving, ongelijke behandeling
van bedrijven door de overheid en effectiviteit van interventies. Verder heeft het strafrecht, naast preventie via afschrikking, als doel om crimineel gedrag te vergelden.
Bewindspersoon, OM en rechtspraak moeten dit strafdoel beter tot uitdrukking laten
komen en op die manier milieucriminaliteit duidelijker afkeuren.
De aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen kan een belangrijke rol spelen in
het behalen van klimaatdoelen. Daar is een betere uitvoering van toezicht en hand­
having voor nodig en een beter toezicht op die uitvoering, met oog voor effectiviteit.

Handhaven in het duister

6

Algemene Rekenkamer

Figuur 1 Overzicht van de belangrijkste bevindingen

Stelsel voor aanpak milieucriminaliteit en
–overtredingen functioneert onvoldoende

Veel milieucriminaliteit
en -overtredingen

Keuzes in toezicht en handhaving
onduidelijk

Informatie
niet op orde

Beperkte doeltreffendheid
van toezicht en handhaving

en dus ...
Klimaatdoelen
moeilijker te behalen

Handhaven in het duister

Veelplegers gaan door

7

Ongelijke behandeling
bedrijven bij overtredingen

Algemene Rekenkamer

2.
Inleiding
2.1 Introductie van het onderwerp
Milieucriminaliteit en milieuovertredingen zijn meestal onzichtbaar. Bij de politie worden
dit daarom ‘haalzaken’ genoemd. Het milieu meldt zichzelf niet, milieuovertredingen
worden vastgesteld door ernaar te zoeken. Milieucriminaliteit is een verzamelterm
voor uiteenlopende fenomenen, zoals de illegale export van bedrijfsafval naar het
buitenland (Algemene Rekenkamer, 2012a), het ongeoorloofd mengen van stookolie
voor schepen (ILT, 2018) of fraude met meststoffen (Spapens, 2019). In dit onderzoek
gebruiken we de volgende definitie voor milieucriminaliteit en -overtredingen:
“Strafrechtelijk, bestuursrechtelijk en/of moreel verwijtbaar gedrag op het terrein
van de milieuwet- en regelgeving dat (aannemelijk) milieuschade tot gevolg heeft
en waarmee tegelijkertijd (bedrijfs)economisch voordeel en/of immaterieel gewin
wordt nagestreefd.”
Daarmee volgen we de definitie die ook gebruikt wordt in het Nationaal Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit (Politie, 2016).
Hoewel het volgens de staatssecretaris van IenW moeilijk is een adequate schatting
te geven van de omvang (Tweede Kamer, 2020a) zijn er indicaties dat milieucriminaliteit
en -overtredingen met grote regelmaat plaatsvinden. De Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT) schat de schadepost door milieuovertredingen in Nederland op enkele
miljarden euro’s per jaar (ILT, 2020a). Ook wereldwijd zijn de financiële belangen die
met milieucriminaliteit zijn gemoeid groot. In een gezamenlijk rapport van de VN en
Interpol is milieucriminaliteit in financiële omvang de vierde grootste criminaliteitsvorm (Interpol/UN-Environment, 2016).

Handhaven in het duister

8

Algemene Rekenkamer

De effecten van milieucriminaliteit op mens en milieu zijn lang niet altijd zichtbaar
of goed vast te stellen. Schattingen van schade door verschillende vormen van
vervuiling zijn er wel. De ILT becijfert de schade in Nederland per jaar voor:
• de verkeerde omgang met chemische stoffen op € 760 miljoen;
• de milieu- en gezondheidsschade door uitstoot van ozonafbrekende en andere
klimaatschadelijke stoffen op € 190 miljoen;
• de aantasting van bodem-, grond- en oppervlaktewaterkwaliteit op € 1,6 miljard;
• de onjuiste verwerking van afval op € 1,8 miljard (ILT, 2020a).
Deze schadeposten hebben betrekking op:
• aantasting van het milieu, bijvoorbeeld van de kwaliteit van grondwater, lucht
of bodem, of van flora en fauna. Hierdoor kan ook drinkwaterkwaliteit worden
beïnvloed;
• aantasting van de fysieke of psychische gezondheid, voor mensen die direct werken
met gevaarlijke materialen of op vervuilde grond maar ook voor omwonenden die
via lucht, water of grond in aanraking komen met schadelijke stoffen;
• financiële schade: bedrijven die zich wel aan de regels houden worden financieel
benadeeld door bedrijven die dit niet doen (Politie, 2016).
Soms is een milieuovertreding het onbedoelde gevolg van een bedrijfsongeval.
Het kan ook zijn dat een bedrijf niet goed op de hoogte is van milieuwetgeving en
onbewust regels overtreedt, bijvoorbeeld door veranderingen in regels. Ook is het
mogelijk dat het voor bedrijven lonend is om milieuregels niet na te leven, omdat
legale verwerking van bedrijfsafval duurder is dan illegale verwerking. De ernst van
een incident en de mate van moedwilligheid waarmee het is veroorzaakt, bepalen
of er sprake is van criminaliteit of van een overtreding.
Om goed zicht te hebben op milieucriminaliteit en -overtredingen is het van belang
dat er voldoende toezicht is. Uiteenlopende partijen op verschillende overheidsniveaus
(gemeente, provincie, Rijk) zijn daarbij betrokken: ze verlenen vergunningen, houden
toezicht en handhaven. Het gaat bijvoorbeeld om omgevingsdiensten, politie en het
Openbaar Ministerie (Berenschot, 2017; Algemene Rekenkamer, 2021).
Verschillende interventies zijn mogelijk om milieudelicten te bestrijden. Zo kan de
overheid kiezen voor bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving, zoals een
waarschuwing, een last onder dwangsom of een strafrechtelijke boete. Alternatieve
interventies bestaan ook, zoals voorlichting geven of besluiten tot een hercontrole.

Handhaven in het duister

9

Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer is in dit onderzoek nagegaan of uiteenlopende interventies
ertoe leiden dat bedrijven milieuwetgeving daarna beter naleven. Daarmee is het de
eerste effectiviteitsstudie op dit gebied in Nederland.

2.2 Probleemstelling en vraagstelling
Dit onderzoek richt zich op bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware
ongevallen (BRZO) en bedrijven die hier net buiten vallen (‘net-niet-BRZO’). Het gaat
om bedrijven waar met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen wordt gewerkt, zoals
de chemische industrie of opslagbedrijven. De milieurisico’s zijn bij deze bedrijven in
het geval van een overtreding groot. Daarmee is het een zeer relevante groep bedrijven
voor ons onderzoek. Een aantal BRZO-bedrijven is naar aanleiding van een milieuzaak
negatief in het nieuws geweest. Een voorbeeld is Odfjell, dat geheel werd stilgelegd
nadat was vastgesteld dat de opslag van chemische middelen bij het bedrijf onveilig
was (OVV, 2017). Of Chemiepak in Moerdijk, waar bij een brand in 2011 grote hoeveelheden giftige stoffen vrij kwamen.
We richten ons in dit onderzoek op milieu-inspecties en dus niet op zogeheten
BRZO-inspecties naar de algemene veiligheid bij een bedrijf, die bijvoorbeeld ook
over arbeidsomstandigheden gaan.1 De milieu-inspecties betreffen voornamelijk
Wabo-inspecties, naar de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Ook inspecties
van de ILT naar chemische stoffen op basis van de Europese REACH-regelgeving
vallen eronder.
Een integraal beeld op rijksniveau van de resultaten van deze milieu-inspecties
ontbreekt. We memoreerden in het begin van dit rapport al dat de staatssecretaris
van IenW aangeeft dat het moeilijk is om de omvang van milieucriminaliteit en
-overtredingen in te schatten (Tweede Kamer, 2020a). In hoeverre leven BRZO- en
net-niet-BRZO-bedrijven milieuregelgeving na en hoe reageert de overheid in geval
van een overtreding? De staatssecretaris weet het niet, zo blijkt uit de Kamerbrief.
Over deze thema’s leven de nodige zorgen, zowel bij deze bedrijven als breder. Dat
blijkt uit diverse recente publicaties. Een daarvan is het in opdracht van de ministeries
van IenW en JenV geschreven rapport De Markt De Baas (Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid, 2019). Andere voorbeelden zijn een rapportage van de Inspectie
Leefomgeving en Transport (ILT, 2019) en het door de ministeries van IenW en JenV
opgestelde programma-aanpak Liever een goede buur!, voor de effectieve aanpak van
milieuovertredingen (Ministerie van IenW, 2020). De staatssecretaris van IenW stelde
halverwege 2020 een commissie in om het stelsel van milieugerelateerde vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) te verbeteren (Tweede Kamer, 2020b). Begin

Handhaven in het duister

10

Algemene Rekenkamer

maart 2021 kwam deze commissie-Van Aartsen met haar bevindingen. Zij schreef:
“Met toenemende verbazing en verontrusting heeft de adviescommissie VTH zich
gebogen over de prestaties van het VTH-stelsel.” En ook: “De packagedeal tussen
overheden, de opschaling van de politieregio’s, de gebleken boterzachte afspraken
over de versterking van de strafrechtketen, maar bovenal de terughoudendheid van het
lokaal en provinciaal bestuur om de voorwaarden te creëren waaronder de omgevingsdiensten hun werk optimaal kunnen doen, hebben geleid tot een stelsel dat niet aan de
verwachtingen voldoet.” De commissie uit onder andere haar zorgen over het gebrek
aan onafhankelijkheid van omgevingsdiensten van het bevoegd gezag (in geval van
BRZO-bedrijven Gedeputeerde Staten). Bovendien zijn sommige omgevingsdiensten
te klein om de complexe taken het hoofd te kunnen bieden. In de strafrechtelijke
aanpak blijken de aanlevering van milieuzaken door de politie en de doorstroom van
milieuzaken door de keten (vervolging, berechting) met veel problemen omgeven
(zie ook Algemene Rekenkamer, 2018; Berenschot, 2017; CCV, 2019).
Een van de constateringen van de commissie-Van Aartsen is dat er nauwelijks
kwantitatieve informatie beschikbaar is over de prestaties van het stelsel. Deze
constatering sluit aan bij het rapport Een Onzichtbaar Probleem van de Algemene
Rekenkamer, het eerste deel van dit onderzoek. Daarin stellen we dat de kwaliteit
van gegevens over milieucriminaliteit en -overtredingen ontoereikend is (Algemene
Rekenkamer, 2021). Er is wel informatie, maar die is in haar huidige vorm niet bruikbaar om te bepalen hoeveel milieuovertredingen begaan worden, hoe het gesteld is
met toezicht en handhaving en met de effectiviteit van de aanpak.
Toch is het mogelijk antwoord op die vragen te geven. In dit vervolgonderzoek
laten we zien hoe we door een intensieve bewerking de kwaliteit van gegevens zo
hebben verbeterd dat we alsnog uitspraken kunnen doen over de aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen. De grootste uitdaging was om tussen en binnen alle
databestanden de juiste data aan het juiste bedrijf te koppelen. De bewerking op
de data staat toegelicht in bijlage 3. De oplossingen die we hebben gebruikt voor
de verschillende dataproblemen stellen ons in staat om de onderzoeksvragen op
verantwoorde wijze te kunnen beantwoorden.
We hanteren de volgende probleemstelling en onderzoeksvragen:
Probleemstelling
In hoeverre functioneert het stelsel van toezicht en handhaving om milieucriminaliteit
en -overtredingen te bestrijden bij (net-niet-)BRZO-bedrijven?

Handhaven in het duister

11

Algemene Rekenkamer

Onderzoeksvragen
• Is er bij toezichthouders en bewindspersonen voldoende zicht op de omvang
van geconstateerde milieucriminaliteit, uitgeoefend toezicht en effectiviteit van
de aanpak (hoofdstuk 4)?
• Hoeveel milieuovertredingen worden geconstateerd (hoofdstuk 5)?
• Zijn de keuzes in handhaving en toezicht in de praktijk begrijpelijk (hoofdstuk 6)?
• Schrikt het ingrijpen van de overheid voldoende af ter voorkoming van recidive
(hoofdstuk 7)?
• Leiden interventies tot beter naleefgedrag (hoofdstuk 7)?
De normen die we voor dit onderzoek hanteren staan vermeld in bijlage 2 en
benoemen we in een aantal hoofdstukken om de resultaten aan te toetsen.

2.3 Uitvoering onderzoek
In dit onderzoek bestuderen we 482 bedrijven, waarvan er 352 (73%) worden
geïdentificeerd als BRZO-bedrijf en 130 (27%) als net-niet-BRZO-bedrijf. We spreken
in dit rapport overigens over bedrijven, maar hebben het daarbij eigenlijk over
bedrijfsvestigingen. In de hier onderzochte groep van 482 bedrijfsvestigingen
vallen sommige onder hetzelfde bedrijf.
Om bovenstaande onderzoeksvragen te beantwoorden, gebruiken we gegevens
uit een aantal informatiesystemen, namelijk:
• Inspectieview (milieu-inspecties, overtredingen, bestuurlijke handhaving);
• registratiegegevens van BRZO-omgevingsdiensten, indien niet aangesloten
op Inspectieview (idem);
• Justitieel Documentatie Systeem (JDS) (strafrechtelijke handhaving);
• Gegevensbestanden van de Kamer van Koophandel (kenmerken van bedrijven).
De gegevens hebben betrekking op de periode 2015-2019.
We hebben de gegevens uit deze informatiesystemen voor dit onderzoek aan elkaar
gekoppeld. Zo kunnen we zien in hoeverre veelvuldige milieuovertredingen door een
bedrijf samengaan met strafrechtelijke handhaving bij diezelfde vestiging.
We gebruiken zowel kwalitatieve als kwantitatieve onderzoeksmethoden. Door
data-analyse van bovengenoemde registratiegegevens leggen we patronen bloot in
de mate van naleving van de regels, de navolgbaarheid van toezicht en handhaving
en de effectiviteit van interventies. Daarnaast hebben we interviews gehouden met

Handhaven in het duister

12

Algemene Rekenkamer

de partijen uit de wereld van toezicht en handhaving bij milieucriminaliteit en
-overtredingen, zoals de politie, het Interprovinciaal Overleg en de betrokken ministeries
(IenW en JenV). Ook hebben we in expertsessies inzichten opgehaald uit het veld
(overheid, onderzoek, bedrijfsleven). Tot slot hebben 13 brancheorganisaties waarvan
BRZO-bedrijven deel uitmaken in een online enquête aangegeven hoe zij aankijken
tegen toezicht en handhaving bij milieucriminaliteit en -overtredingen.

2.4 Leeswijzer
Dit rapport is als volgt opgebouwd: hoofdstuk 2 is een beschrijvend hoofdstuk en
geeft toelichting op de bedrijven die we hebben onderzocht, de relevante wet- en
regelgeving en de partijen die betrokken zijn bij toezicht en handhaving. Hoofdstuk 4
tot en met 7 gaan in op de verschillende onderzoeksvragen (zie § 2.2), waarbij het
antwoord op de onderzoekvraag gepaard gaat met een oordeel op basis van de in
bijlage 2 genoemde normen. Dit rapport sluit af met conclusies en aanbevelingen
op basis van de gevonden resultaten.

Handhaven in het duister

13

Algemene Rekenkamer

3.
De inrichting
van toezicht en
handhaving
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk schetsen we een beeld van de bedrijven die we hebben onderzocht
en laten we zien hoe de aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen officieel is
ingericht. In § 3.2 gaan we in op de BRZO-bedrijven en net-niet-BRZO-bedrijven. In
§ 3.3 bespreken we kort de Wabo, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
De toepassing daarvan in het stelsel van vergunningen, toezicht en handhaving (VTH)
lichten we toe in § 3.4. Een overzicht in vogelvlucht van de verschillende stappen in
het geschetste proces geven we in § 3.5.

3.2 Afbakening onderzoeksgroep: BRZO-bedrijven en
net-niet-BRZO-bedrijven
We richten ons op bedrijven waar de negatieve effecten op het milieu in geval van
overtredingen hoog is: BRZO-bedrijven en net-niet-BRZO-bedrijven. Relevante wet­
geving voor de eerstgenoemde groep bedrijven is het besluit BRZO 2015; dit is de
Nederlandse implementatie van de Europese Seveso-richtlijn III 2012/18/EU voor
de omgang met gevaarlijke stoffen door bedrijven. De drempelwaarden voor de
aanwezige hoeveelheid van deze stoffen bepalen of een bedrijf binnen het BRZO
2015 valt. De doelen van het BRZO 2015 zijn zware ongevallen voorkomen, het milieu
en de gezondheid en veiligheid van werknemers en de bevolking beschermen en de
gevolgen van eventuele incidenten voor hen beperken. Net-niet-BRZO-bedrijven vallen
logischerwijs niet onder dit besluit. Zij hebben wel met andere regelgeving voor
veiligheid te maken, zoals het Besluit externe veiligheidsrisico’s inrichtingen (Bevi).

Handhaven in het duister

14

Algemene Rekenkamer

Er is geen duidelijke definitie voor net-niet-BRZO. Op basis van door Bureau BRZO+
(Rijkswaterstaat) geleverde lijsten van (voormalige) BRZO-bedrijven, spreken we in
onze eigen analyses van BRZO-bedrijven als de bedrijven die in de periode 2015-2019
op peildatum 1 maart ten minste 3 keer de BRZO-status hadden. Bedrijven die wel
in de lijst van (voormalige) BRZO-bedrijven voorkomen maar niet aan dat criterium
voldoen, worden in dit onderzoek gelabeld als net-niet-BRZO. In de methodologische
verantwoording (bijlage 3) gaan we verder in op deze indeling. In totaal zijn er op dit
moment ongeveer 400 BRZO-bedrijven in Nederland.2 In bijlage 4 beschrijven we
de kenmerken van de bedrijven, zoals bedrijfssector, geografische spreiding over
Nederland en omzet.

3.3 Wet- en regelgeving
Omdat niet alle wetten en regels van even groot belang zijn voor ons onderzoek,
lichten we in deze paragraaf alleen de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo) meer in detail toe. In de volgende paragraaf gaan we dan in op het VTHstelsel en de bijbehorende Wet VTH (vergunningen, toezicht, handhaving). In bijlage 5
hebben we een tabel opgenomen met de diverse wet- en regelgeving die relevant
is voor milieucriminaliteit en -overtredingen door BRZO-bedrijven en net-niet-BRZObedrijven.
Voor veel vergunningen in het domein van de fysieke leefomgeving vormt de Wabo
de basis. Op grond van de Wabo wordt bepaald welke bedrijven vergunningplichtig
zijn. Als een bedrijf omgaat met gevaarlijke stoffen, zoals het geval is bij BRZO- en
net-niet-BRZO-bedrijven, wordt de activiteit met de stof gespecificeerd in de vergunning,
evenals de hoeveelheid stoffen die met de activiteit is gemoeid. Veiligheidsvoorschriften in de Wabo-wetgeving zijn voor net-niet-BRZO-bedrijven, zoals bedrijven die
vallen onder het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), met name gericht op
bouwkundige en installatietechnische veiligheidsmaatregelen. Voor BRZO-bedrijven
gelden aanvullende veiligheidseisen (IFV, 2019). Burgemeester en wethouders zijn
in meeste gevallen bevoegd gezag bij beslissingen over omgevingsvergunningen
(art2.4, lid 1 Wabo). Voor BRZO-bedrijven geldt dat echter niet, daar is de provincie
bevoegd gezag. Voor veel net-niet-BRZO-bedrijven met een substantieel verhoogd
omgevingsrisico, is de provincie ook bevoegd gezag (art. 3.3. lid 1, Bor).
Op basis van de Wabo voeren omgevingsdiensten milieu-inspecties uit waarmee
naleving van de vergunningvoorschriften wordt gecontroleerd. Deze kunnen de vorm
hebben van een administratieve inspectie of een ronde door het bedrijf. Hierbij gaat
de omgevingsdienst na of het bedrijf de milieuregels naleeft en of de vereiste

Handhaven in het duister

15

Algemene Rekenkamer

voorzieningen aanwezig zijn. In geval van tekortkomingen wijst de dienst het bedrijf
daarop en geeft hij de termijn door waarop deze moeten zijn opgelost. In acute
situaties moet dit direct gebeuren. Als de termijn is verstreken, voert de omgevingsdienst een hercontrole uit. Als dan blijkt dat er nog steeds sprake is van een over­
treding, kunnen bestuursrechtelijke maatregelen worden opgelegd (zie ook § 3.5).
Verder hebben sommige omgevingsdiensten bijzondere opsporingsambtenaren
(boa’s) in dienst, die opsporing verrichten en proces-verbaal op kunnen maken in
geval van een ernstige overtreding.
Daarnaast ziet de ILT, evenals de NVWA en de Inspectie SZW, apart toe op naleving
van REACH, een Europese verordening over registratie, evaluatie en autorisatie van
chemische stoffen.3 Deze REACH-inspecties vallen ook onder de milieu-inspecties
die we onderzoeken.

3.4 VTH-stelsel
BRZO-bedrijven en net-niet-BRZO-bedrijven moeten bij de provincie een vergunning
aanvragen voor de omgang met gevaarlijke stoffen. In de Wabo staat omschreven
welke voorwaarden daarvoor gelden. BRZO-bedrijven en net-niet-BRZO-bedrijven
vallen onder het zogeheten VTH-stelsel. Dat stelsel heeft als doel een correcte
uitvoering van vergunning-uitgifte, toezicht op naleving van de Wabo door bedrijven
en handhaving bij overtredingen. Het komt voort uit de Wet VTH van 2016, die een
aanvulling vormt op de Wabo. Figuur 2 geeft een globaal overzicht van het VTHstelsel en de partijen die voor ons onderzoek van belang zijn.

Handhaven in het duister

16

Algemene Rekenkamer

Figuur 2 Overzicht betrokken partijen in VTH-stelsel bij BRZO-bedrijven

Zicht van bewindspersonen loopt via vele schakels
Rijk
Staatssecretaris van IenW
Verantwoordelijk voor het
hele VTH-stelsel

Minister van JenV
Verantwoordelijk voor
strafrechtelijke handhaving

Openbaar
Ministerie
ILT

ILT-IOD
Politie

Decentraal

Interbestuurlijk
toezicht & adviesrecht
Wabo-vergunningen

Gegevens voor
Inspectieview &
data ongewone
milieuvoorvallen

Provincies

Omgevingsdiensten

Afstemming

BRZO-bedrijf

Vergunning

Handhaving, toezicht, opsporing en vervolging

Contact Rijk/decentraal

3.4.1 Omgevingsdiensten

Voor VTH-taken bij BRZO-bedrijven en net-niet-BRZO bedrijven is de provincie het
bevoegd gezag. De provincie mandateert de lokale omgevingsdiensten om toezicht
te houden op naleving van de regels en te handhaven waar nodig. Provincies zijn,
naast bevoegd gezag, ook eigenaar en opdrachtgever van de omgevingsdiensten.
Gedeputeerden leggen over de uitvoering van deze taken verantwoording af aan
de Provinciale Staten. In totaal zijn er 29 omgevingsdiensten die belast zijn met het
uitgeven van vergunningen, toezicht houden en bestuurlijke handhaving. Voor BRZO-

Handhaven in het duister

17

Algemene Rekenkamer

bedrijven zijn 6 van deze 29 diensten aangewezen als de omgevingsdienst die
VTH-taken uitvoert (Groningen, Midden-West-Brabant, DCMR (Rijnmond), Regio
Nijmegen, Zuid-Limburg en Noordzeekanaalgebied).

3.4.2 De Inspectie Leefomgeving en Transport

Omgevingsdiensten geven Wabo-vergunningen af en zijn daartoe gemandateerd door
de provincie. De ILT heeft daarbij voor BRZO-bedrijven een adviesrecht. De ILT toetst
of de aanvragen van Wabo-vergunningen en de (ontwerp)vergunningen voldoen aan
de wet- en regelgeving.
Daarnaast staat in de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt) en de Provinciewet
dat de ILT als rijksinspectie interbestuurlijk toezicht kan uitoefenen op Gedeputeerde
Staten. Dit toezicht is vooral administratief van aard, via analyse van beschikbare
gegevens en andere bronnen. Voor het interbestuurlijk toezicht maakt de ILT onder
andere gebruik van de gegevens over ongewone milieuvoorvallen. BRZO-bedrijven
moeten een ongewoon voorval (incident of afwijking van de reguliere bedrijfsvoering)
melden aan Gedeputeerde Staten en deze moeten de melding direct doorgeven aan
de ILT. Verder haalt de ILT voor het interbestuurlijk toezicht informatie uit openbare
bronnen. Mede op basis hiervan kan de ILT vaststellen of er sprake is van taakverwaarlozing door het bevoegd gezag. Zij kan ingrijpen als dat bevoegd gezag wettelijk
vastgelegde taken niet (juist) uitvoert, of als besluiten in strijd zijn met het algemeen
belang of het recht. De meest vergaande optie is dan indeplaatsstelling: de ILT)
neemt de taak over. Uiteraard moet zo’n ingrijpend besluit goed kunnen worden
onderbouwd (OVV, 2017).
De ILT heeft het informatiesysteem Inspectieview opgezet en is daarvan de eigenaar.
In dit systeem kunnen omgevingsdiensten, rijksinspecties en andere toezichthouders
informatie over elkaars inspecties inzien. Formeel staat Inspectieview los van de ILTrol als interbestuurlijk toezichthouder. Tegelijkertijd vormen de gegevens in Inspectieview een belangrijke bron van informatie over milieuovertredingen en handhaving.

3.4.3 Het Openbaar Ministerie en de Nationale politie

De minister van Justitie en Veiligheid is verantwoordelijk voor het Openbaar Ministerie
(OM) en de nationale politie. Hij is verantwoordelijk voor het landelijke opsporings- en
vervolgingsbeleid.
Het Functioneel Parket van het OM is belast met de aansturing van de strafrechtelijke
handhaving van milieuwetgeving. Bij die handhaving speelt ook de politie een rol, die

Handhaven in het duister

18

Algemene Rekenkamer

dit uitvoert via milieurechercheurs, milieuagenten in de basisteams en inlichtingen­
experts. Elke politie-eenheid (inclusief de landelijke) heeft milieurechercheteams en
informatierechercheurs. Verder zijn er in elk basisteam van de politie milieuagenten
actief. Ook heeft de politie een milieu-expertisecentrum, ondergebracht bij de landelijke
eenheid. Bijzondere opsporingsdiensten van de landelijke inspecties (zoals ILT-IOD)
hebben, net als de politie, algemene opsporingsbevoegdheid. Verder zijn bij sommige
omgevingsdiensten boa’s (bijzonder opsporingsambtenaren) werkzaam, evenals bij
de waterschappen en de rijksinspecties.
De Landelijke Milieukamer weegt de afzonderlijke milieuzaken en besluit in
welke gevallen nadere opsporing plaatsvindt. Daaronder vallen geen heterdaadof standaardzaken. Op haar beurt wordt de Landelijke Milieukamer aangestuurd
door de Strategische Milieukamer (SMK). De SMK bepaalt het beleid en de
prioriteiten bij de strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit.

3.4.4 Verantwoordelijkheden op rijksniveau

De verantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel is in de Wabo neergelegd bij de minister
van IenW. De taken en verantwoordelijkheden zijn in de kabinetsperiode 2017-heden
belegd bij de staatssecretaris (Staatscourant, 2017). Daarnaast is de minister van
JenV verantwoordelijk voor de component strafrechtelijke handhaving en vervolging
binnen het VTH-stelsel.
Welke wettelijke taken en verantwoordelijkheden beide bewindspersonen hebben is
in diverse artikelen van de Wabo geregeld. Bijlage 9 geeft weer wat hierover staat in
de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wabo.

3.4.5 Overzicht interventies

Als een bedrijf in overtreding is, kan het bevoegd gezag op grond van het bestuursrecht ingrijpen, al dan niet na een of meerdere hercontroles. Ook kan het besluiten de
zaak onder de aandacht te brengen van het Openbaar Ministerie voor behandeling via
het strafrecht (door een melding, een aangifte, een brief of een overlegvergadering).
In bijlage 6 geven we een overzicht van de verschillende interventiemogelijkheden
(Raad van de Europese Unie, 2018). Deze vallen globaal in de volgende categorieën:
• bestuurlijke herstelsancties, zoals last onder dwangsom;
• punitieve bestuurlijke maatregelen, zoals bestuurlijke boete;
• preventief bestuursrecht, de wet Bibob;
• strafrecht, zoals OM-strafbeschikking.

Handhaven in het duister

19

Algemene Rekenkamer

3.5 Van vergunning naar inspectie naar overtreding
naar afdoening
Figuur 3 geeft weer met welke stappen een (net-niet-)BRZO-bedrijf te maken kan
krijgen. Een bedrijf moet in het bezit zijn van een vergunning om zijn werkzaamheden
uit te mogen voeren en moet zich aan bepaalde voorwaarden houden. Vervolgens
krijgt het bedrijf te maken met milieu-inspecties, zoals omschreven in § 3.3. Als uit
een inspectie een overtreding blijkt, wordt daar opvolging aan gegeven. Welke interventie passend is, is afhankelijk van het incident en eerder gedrag van het bedrijf.
Hier komen we in hoofdstuk 6 op terug.

Handhaven in het duister

20

Algemene Rekenkamer

Figuur 3 Van overtreding tot uitvoering van een interventie bij een BRZO-bedrijf

BRZO-bedrijf

Vergunning

Ga zo door!

Hercontrole

Controles

Reguliere controle
Controle na melding overlast

Overtredingen
geconstanteerd

Afdoening
door OM

Strafrecht

Afdoening
door rechter
Herstelgericht
Bestraffend

Bestuursrecht

Handhaven in het duister

21

Preventief

Algemene Rekenkamer

4.
Een onzichtbaar
probleem
In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag of de informatie die bewindspersonen en
toezichthouders krijgen voldoende inzicht biedt in de omvang van het probleem,
het uitgeoefende toezicht en de effectiviteit van de aanpak?
In dit hoofdstuk grijpen we kort terug op eerder geconstateerde problemen met
informatiesystemen uit ons onderzoek Een Onzichtbaar Probleem: door ontoereikende
datakwaliteit bestaat er weinig zicht op overtredingen door rechtspersonen en de
tegen hen ingezette handhaving (§ 4.1). Daarna gaan we in op de uitwisseling van
informatie tussen toezichthouders en handhavingsorganisaties (§ 4.2) en de rol van
informatie voor interbestuurlijk toezichthouderschap (§ 4.3). We sluiten het hoofdstuk af met een tussentijds oordeel op basis van bovenstaande normen (§ 4.4).

4.1 Dataproblemen
In haar rapport Om de leefomgeving constateert de commissie-Van Aartsen (2021)
dat kwantitatieve informatie over het VTH-stelsel ‘helaas grotendeels’ ontbreekt.
Eerder datzelfde jaar publiceerde de Algemene Rekenkamer (2021) een rapport van
soortgelijke strekking. Preciezer: uit laatstgenoemd rapport blijkt dat de informatie­
systemen Inspectieview en JDS veel data bevatten, maar dat deze van ontoereikende
kwaliteit zijn. Dat heeft de volgende oorzaken:

Handhaven in het duister

22

Algemene Rekenkamer

• Identificerende gegevens van bedrijven, zoals naam en adres, zijn niet gekoppeld
aan een uniek identificerend gegeven, zoals het 12-cijferig KvK-nummer voor
bedrijfsvestigingen. Informatiesystemen zijn niet aangesloten op een basis­
administratie voor rechtspersonen, waardoor identificatie van bedrijven niet
goed mogelijk is. Dit geldt zowel voor Inspectieview als het JDS;
• Diverse omgevingsdiensten zijn niet aangesloten op Inspectieview (waaronder de
helft van de BRZO-omgevingsdiensten). Het ontbreekt daardoor aan een centraal
punt waar gegevens over milieu-inspecties en handhaving te vinden zijn;
• Sommige gegevens die wel in Inspectieview staan zijn foutief. Veel gegevens
ontbreken helemaal.
Wij kwalificeerden de kwaliteit van de data in de informatiesystemen Inspectieview
en JDS als ontoereikend.
Reactie bewindspersonen op Een Onzichtbaar Probleem
In reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer over deze problemen,
gaf de staatssecretaris van IenW als verantwoordelijk bewindspersoon aan dat:
• zij datakwaliteit zal opnemen in de agenda van het bestuurlijk omgevingsberaad (Bob);
• de ILT een taskforce opricht om de geconstateerde problemen in Inspectieview op te lossen;
• met de 8 ontbrekende omgevingsdiensten is afgesproken dat zij uiterlijk
1 januari 2022 aansluiten op Inspectieview;
• zij deze omgevingsdiensten zal herinneren aan deze afspraak.
Ook bij strafrechtelijke gegevens is er een probleem met de identificatie van
rechtspersonen. Het Openbaar Ministerie toetst de gegevens die het invoert
over de overtreder niet aan een basisadministratie. Dat gebeurt bij natuurlijke
personen wel, met het strafrechtketennummer of het BSN-nummer. In het
Justitieel Documentatiesysteem (JDS) komt een veelheid aan bedrijfsnamen,
adressen en KvK-nummers van 1 bedrijf voor, die regelmatig foutief of verouderd
zijn. In het JDS, dat beheerd wordt door de Justitiële Informatiedienst (die
ressorteert onder het Ministerie van JenV), is het niet goed mogelijk om de
volledige strafrechtelijke gegevens van rechtspersonen op te vragen. Net als
bij Inspectieview is het daardoor geen sinecure om bedrijfsvestigingen door de
tijd te volgen, bijvoorbeeld als het gaat om opgelegde straffen. Daardoor is het
vaak moeilijk vast te stellen of een bedrijfsvestiging veelvuldig overtreder is.
Wij stellen vast dat de strafrechtelijke handhaving bij rechtspersonen onder
druk staat door beperkingen in de identificering.

Handhaven in het duister

23

Algemene Rekenkamer

In reactie op het rapport zegt de minister van JenV dat de identificatie van
rechtspersonen moeilijk is doordat biometrie ontbreekt en rechtspersonen
vele wisselingen kunnen ondergaan (bijvoorbeeld bij oprichting, faillissement,
nieuwe naam, fusie). Wel heeft hij op korte termijn overleg met de betrokken
ketenpartners en verhoogt hij de analysecapaciteit van het projectteam dat
deze problematiek onderzoekt.

4.2 Informatie-uitwisseling
De Wet VTH beoogt onder andere verbetering aan te brengen in de samenwerking
tussen de bestuurlijke en strafrechtelijke kolom. Het is voor het strafrecht van groot
belang dat het kan voortbouwen op bestuurlijke signalen. Het systematisch verwerken
en analyseren van kloppende gegevens is daarvoor essentieel.
Uitwisseling van informatie tussen betrokken toezichthouders is een wettelijke plicht
in de Wet VTH. Een concrete manier waarop de afstemming tussen bestuursrecht en
strafrecht wordt vormgegeven is door de deelname van het OM aan het bestuurlijk
omgevingsberaad (Bob). Andere deelnemers hieraan zijn de staatssecretaris van
IenW, de minister van JenV, de minister van BZK en andere bij de aan de orde zijnde
onderwerpen betrokken ministers, bestuurlijke vertegenwoordigingen van gemeenten,
provincies, waterschappen en omgevingsdiensten.
In hoeverre informatie-uitwisseling tussen strafrecht en bestuursrecht verder succesvol tot stand komt is niet af te leiden uit de meest recente evaluatie van de Wet VTH.
Daarin wordt strafrecht, OM of politie namelijk niet genoemd (Berenschot, 2019).
In de daaraan voorafgaande evaluatie (Berenschot, 2017) blijkt dat de afstemming
veelal is georganiseerd op provinciaal niveau, tussen omgevingsdiensten, OM en
politie. Het OM vraagt om informatie voor een onderbouwde beslissing over strafrechtelijke handhaving. Andersom is het OM vanuit zijn functie en verantwoordelijkheid terughoudend in het delen van informatie. Dat heeft te maken met de regels
voor het delen van strafrechtelijke gegevens.
Het OM heeft met diverse omgevingsdiensten convenanten ondertekend over
samenwerking en gegevensuitwisseling. Dat het afspraken maakt met afzonderlijke
omgevingsdiensten maakt duidelijk dat landelijke opererende diensten in een gefragmenteerd systeem werken en met vele vormen van bevoegd gezag te maken hebben.

Handhaven in het duister

24

Algemene Rekenkamer

Inspectieview biedt in principe een platform voor gegevensuitwisseling, ook tussen
de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke kolom, maar dit systeem is vooralsnog
gebrekkig van kwaliteit (zie § 4.1).
De commissie-Van Aartsen oordeelt als volgt: “…de informatie-uitwisseling (is) niet op
het vereiste niveau om bij te dragen aan de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht
en handhaving. Ook de afstemming tussen strafrecht- en bestuursrechtketen komt
hierdoor in de knel.” (p.28) Wij sluiten ons op basis van ons onderzoek hier bij aan.

4.3 Interbestuurlijk toezicht
Op basis van verzamelde informatie kan de ILT, als interbestuurlijk toezichthouder,
vaststellen of er mogelijk sprake is van taakverwaarlozing door het bevoegd gezag.
Als de provincie ernstig in gebreke blijft, kan de ILT overgaan tot indeplaatsstelling.
In de praktijk is het besluit hiertoe de afgelopen 10 jaar niet genomen. Wel neemt de
ILT in het kader van interbestuurlijk toezicht jaarlijks 5 tot 10 keer ambtelijk contact
op met een provincie. Dat doet zij naar aanleiding van signalen over een proces of
procedure. Volgens de ILT heeft deze tussenkomst meestal een positieve invloed,
bijvoorbeeld omdat zij ermee voorkomt dat provincies onjuiste besluiten nemen
(ILT, 2020a).
De ILT voert haar interbestuurlijk toezicht onder andere uit op basis van de gegevens
over ongewone milieuvoorvallen (zie 3.4.2). In 2019 deed 51% van de BRZO-bedrijven
daarvan melding (ILT, 2020b). Er waren dat jaar 2.300 meldingen. Aangezien 51% van
de BRZO-bedrijven deze meldingen deed en er ongeveer 400 BRZO-bedrijven zijn,
betekent dat dat de bedrijven gemiddeld meer dan 10 milieuvoorvallen per jaar
doorgaven. Van de 49% bedrijven die niet meldden is niet bekend of en hoe vaak er
een milieuvoorval plaatsvond. De ILT oefent haar toezicht op afstand uit, op basis
van administratieve gegevens. De genoemde data zijn beperkt. Daardoor heeft de
ILT weinig zicht op overtredingen en weinig mogelijkheden om aan de hand van
administratieve gegevens haar toezicht uit te voeren.
ILT zit als eigenaar van Inspectieview dicht op potentieel waardevolle gegevens
over inspecties, overtredingen en handhaving. Daarmee zou ze haar taak als inter­
bestuurlijk toezichthouder vorm kunnen geven. Tegelijkertijd kampt Inspectieview
met kwaliteitsproblemen (zie 4.1). Een ander beletsel voor Inspectieview als instrument
voor interbestuurlijk toezicht is een interpretatie van de wet. In het wijzigingsbesluit
van het Besluit omgevingsrecht (Staatsblad, 2017) staat hierover in de Nota van
Toelichting: “Het systeem mag niet worden gebruikt voor interbestuurlijk toezicht.

Handhaven in het duister

25

Algemene Rekenkamer

Zou dat wel gebeuren, dan is het niet uitgesloten dat de aangesloten partijen op
Inspectieview Milieu selectief toezichtgegevens in hun database opnemen. Hierdoor
zouden er minder gegevens beschikbaar zijn via Inspectieview Milieu waardoor de
effectiviteit van het systeem negatief zou worden beïnvloed.” Deze interpretatie van de
wet vinden wij voor heroverweging vatbaar. De wettelijke plicht tot informatiedeling
brengt met zich mee dat een toezichthouder hem onwelgevallige informatie niet achterwege kan laten. Er bestaan geen gradaties in het delen van informatie voor partijen
die Inspectieview gebruiken om te voldoen aan hun wettelijke plicht. Informatie
onvolledig delen betekent de verplichting niet nakomen. Verder moeten niet op
Inspectieview aangesloten partijen inzichtelijk te maken op welke manier zij informatie
volledig delen. Overigens is dat, na de toezegging van de staatssecretaris van IenW,
nog maar tot 1 januari 2022 relevant. De staatssecretaris heeft immers toegezegd
dat vanaf die datum alle omgevingsdiensten op Inspectieview zijn aangesloten
(Algemene Rekenkamer, 2021).
In dit rapport maken we duidelijk welke inzichten Inspectieview op kan leveren na
zorgvuldige bewerking van de data. Die inzichten maken uitspraken mogelijk over
de omvang van het probleem, het uitgeoefende toezicht en de effectiviteit daarvan.
Deze informatie is cruciaal voor een adequate uitoefening van interbestuurlijk
toezicht door de ILT.

4.4 Oordeel
Op basis van de resultaten uit ons onderzoek komen we tot een oordeel of de
informatie op orde is. Hiervoor hanteren wij een aantal normen (zie ook bijlage 2).

Handhaven in het duister

26

Algemene Rekenkamer

Onderzoeksvraag

Hebben toezichthouders en bewindspersonen voldoende zicht op de omvang van geconstateerde milieucriminaliteit, uitgeoefend toezicht en effectiviteit van de aanpak?
Norm

Voldaan?

Toezichthouders en handhavende organisaties beschikken over voldoende kennis en
informatie om risico’s op milieudelicten bij bedrijven te herkennen.
‘De stelselverantwoordelijke minister moet voorzien in de benodigde condities waaronder
het bestuursrechtelijk handhavingsstelsel goed kan functioneren. Een vergelijkbare
verantwoordelijkheid heeft de minister van Justitie en Veiligheid voor zover het gaat om het
strafrechtelijke handhavingsstelsel. Dat betreft niet alleen de meer materiële condities zoals
financiën en centrale kennisbronnen, maar ook het aanwezig zijn van voldoende checks and
balances in het stelsel. Een collectief gedragen verantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel en
de samenwerking daarbinnen, horizontale democratische controle en in aanvulling daarop
interbestuurlijk toezicht maken daarvan deel uit.’ (wet VTH)
Interventies en nalevingsgedrag worden gemonitord en hierbij wordt een consistente (meet)methode gebruikt, zodat doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen worden vastgesteld.
Departementen en handhavers hebben inzicht in hoeverre bedrijven regels en
normen naleven.
De informatie over interventies en (gebrek aan) naleving is zo ingericht dat achteraf
doelmatigheid en doeltreffendheid van de interventies kunnen worden gemeten.
De informatie van handhavingspartners (omgevingsdienst, politie, inspectie, OM) biedt
zicht op de milieucriminaliteit die wordt gepleegd. De benodigde uitwisseling van gegevens
is op orde.

Voldaan

Niet voldaan

Deels voldaan

Toelichting per norm
Toezichthouders en handhavende organisaties beschikken over voldoende kennis
en informatie om risico’s op milieudelicten bij bedrijven te herkennen.
De ILT moet vaststellen of er serieuze gebreken zijn in de uitvoering van de Wabo en
Wet VTH, bijvoorbeeld in de vorm van handhavingstekorten. Aangeleverde gegevens
over ongewone milieuvoorvallen bij BRZO-bedrijven voldoen hier niet omdat ze zeer
incompleet zijn. Daarnaast is de ILT eigenaar van Inspectieview. In potentie is Inspectieview een nuttige informatiebron voor deze doeleinden, maar wegens de kwaliteits­
problemen is hij in zijn huidige vorm niet geschikt. De interpretatie van de Wet VTH
dat Inspectieview niet voor interbestuurlijk toezicht mag worden gebruikt verdient
heroverweging. De informatiepositie van de ILT als interbestuurlijk toezichthouder
is ontoereikend. Van adequaat interbestuurlijk toezicht kan geen sprake zijn.
Wet VTH: “De stelselverantwoordelijke Minister (moet) voorzien in de benodigde
condities waaronder het bestuursrechtelijk handhavingsstelsel goed kan functioneren.
Een vergelijkbare verantwoordelijkheid heeft de Minister van Veiligheid en Justitie
voor zover het gaat om het strafrechtelijke handhavingsstelsel. Dat betreft niet alleen
de meer materiële condities zoals financiën en centrale kennisbronnen, maar ook

Handhaven in het duister

27

Algemene Rekenkamer

het aanwezig zijn van voldoende checks and balances in het stelsel. Een collectief
gedragen verantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel en de samenwerking daarbinnen,
horizontale democratische controle en in aanvulling daarop interbestuurlijk toezicht
maken daarvan deel uit.”
Niet aan voldaan. De informatiepositie van toezichthouders en handhavende instanties die nodig is om de kansen op milieudelicten te herkennen is onvoldoende. Dit
heeft te maken met eerder door ons geconstateerde problemen in de datakwaliteit
van genoemde informatiesystemen: problemen met identificeerbaarheid van bedrijven,
ontbrekende en soms foutieve gegevens.
Interventies en nalevingsgedrag worden gemonitord en hierbij wordt een consistente
(meet)methode gebruikt, zodat doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen worden
vastgesteld.
Niet aan voldaan. Op basis van wat tot op heden over interventies en nalevingsgedrag
op milieuterrein is gepubliceerd in Nederland, stellen we vast dat het onontgonnen
terrein is. Inspectieview biedt in potentie een integraal informatiebeeld, maar gezien
de kwaliteitsproblemen in zijn huidige staat niet. De informatiehuishouding moet
veranderen als het streven is op duurzame wijze effectiviteitsonderzoek te doen.
Ons onderzoek laat zien dat die mogelijkheden er zijn.
Departementen en handhavers hebben inzicht in hoeverre bedrijven regels
en normen naleven.
Niet aan voldaan. In een recente rapportage concludeerde de ILT dat de beleids­
verantwoordelijke bewindspersoon geen inzicht in het functioneren van het VTHstelsel heeft (ILT, 2019). Op basis van de intensieve bewerking van de gegevens
stellen we vast dat het wel mogelijk is voor departementen en handhavers om dit
inzicht ten dele te krijgen. Maar dat vereist een investering in tijd en mankracht.
De informatie over interventies en (gebrek aan) naleving is zo ingericht dat achteraf
doelmatigheid en doeltreffendheid van de interventies kunnen worden gemeten.
Niet aan voldaan. Met de bewerkingsslag die wij op deze gegevens hebben uitgevoerd,
laten we zien dat dit tot op zekere hoogte kan. De informatie die we oorspronkelijk
aantroffen in Inspectieview en het JDS, was volstrekt niet zo ingericht dat doeltreffendheid en doelmatigheid ermee konden worden vastgesteld.

Handhaven in het duister

28

Algemene Rekenkamer

De informatie van handhavingspartners (omgevingsdienst, politie, inspectie, OM) biedt
zicht op de milieucriminaliteit die wordt gepleegd. De daarvoor benodigde uitwisseling
van gegevens is op orde.
Niet aan voldaan. De informatie-uitwisseling tussen bestuursrecht en strafrecht is,
onder andere door de inrichting van het VTH-stelsel met 29 verschillende omgevingsdiensten, niet gemakkelijk. Dat komt onder meer doordat het OM afzonderlijke
afspraken met omgevingsdiensten moet maken over gegevensuitwisseling.

Handhaven in het duister

29

Algemene Rekenkamer

5.
Hoeveel overtredingen
worden geconstateerd?
In dit hoofdstuk geven we een schatting van de omvang van geconstateerde milieucriminaliteit en -overtredingen door de 482 BRZO- en net-niet-BRZO-bedrijven die we
onderzoeken. Het is niet vanzelfsprekend een schatting te kunnen geven. Allereerst
was de gebrekkige informatiepositie van de overheid een belemmering (hoofdstuk 4).
Maar als we overheidsdata wilden gebruiken, was de grootste uitdaging om tussen
en binnen de gegevensbestanden (Inspectieview, registraties BRZO-omgevingsdiensten,
JDS) de juiste data aan de juiste bedrijfsvestiging te koppelen (zie ook bijlage 3). Met
deze bewerking kan voor het eerst een schatting worden gemaakt van de omvang van
het probleem. Zo’n landelijk beeld ontbreekt tot nog toe bij toezichthouders en bewindspersonen. In § 5.1 wordt ingegaan op aard en omvang van de milieucriminaliteit.
§ 5.2 richten we op verschillen tussen bedrijven: begaat het ene bedrijf meer over­
tredingen dan het andere? Zijn er ‘veelplegers’? We sluiten het hoofdstuk af met een
korte samenvatting (§ 5.3).

5.1 Aard en omvang geconstateerde milieuovertredingen
Milieucriminaliteit en -overtredingen vallen onder zogeheten ‘haalcriminaliteit’:
criminaliteit die vooral aan het licht komt door er naar te zoeken. Het milieu doet geen
aangifte. Dat betekent dat we geen uitspraak kunnen doen over de totale omvang van
het fenomeen; er is sprake van een dark number. In dit hoofdstuk kunnen we wel een
uitspraak doen over geconstateerde milieuovertredingen. Uit ons onderzoek blijkt
dat de onderzochte 482 bedrijven in de periode 2015-2019 in totaal 19.685 keer zijn
bezocht voor een milieu-inspectie. Bij 3.497 inspecties werden 1 of meerdere over­
tredingen vastgesteld, oftewel in 18% van de inspecties.

Handhaven in het duister

30

Algemene Rekenkamer

Zwaarte van de milieuovertredingen
Uit Figuur 4 blijkt ook dat de meest voorkomende categorie wordt gevormd door de
lichte overtredingen (42%). Opvallend is dat bij ruim een derde van de gevallen de
zwaarte van de overtreding onbekend is: in grootte de tweede categorie. 20% van de
overtredingen valt in de categorie middelzwaar en 3% is een zware milieuovertreding.
Omgerekend komt dit neer op 3 zware milieuovertredingen per 2 maanden bij deze
groep bedrijven.
Figuur 4 Ernst van de milieuovertredingen

Het merendeel van de overtredingen is van lichte aard of is van
onbekende zwaarte

35%
42%

licht
middel
zwaar
onbekend

3%
20%

Voorbeelden van milieuovertredingen, naar zwaarte
Voorbeeld lichte overtreding (Inspectieview)
“Op het depot lege containers (…) is een kunststof jerrycan (20 ltr) met 15 liter
dieselolie aangetroffen. Op de jerrycan ontbreekt een dop en de jerrycan was
omgevallen. Een deel van de vloeistof is uit de jerrycan gelopen. De jerrycan
bevindt zich niet boven een lekbak. De container waarin de jerrycan zich
bevindt is voorzien van een houten vloer. Deze is niet vloeistofkerend.
De container bevindt zich op een verhard terrein deel met een gesloten
betonvloer. Deze vloer is als vloeistofkerend te beschouwen.”

Handhaven in het duister

31

Algemene Rekenkamer

Voorbeelden middelzware overtreding (Inspectieview)
“Bij de tanks (…) is het inwendig drijvend dak drijvend gemaakt door product in
deze tanks te pompen met een benzeen gehalte groter dan 5%. Volgens voorschrift 7.6.7 is dit niet toegestaan en had (bedrijf) een dampverwerking moeten
inzetten om de dampen die vrijkomen totdat het dak drijft te verwerken. Bij tank
(…) is dit een bewuste afweging geweest om de dampverwerking niet in te zetten.”
“Naar aanleiding van een lekkage waarbij Tetrafluorethyleen is vrijgekomen
zal een voorvalrapportage moeten worden opgesteld.”
“Tijdens het lossen van methanol vanuit een schip is circa 18 ton methanol
vrijgekomen doordat de luchtafsluiter van de drainageleiding van de laadarm
open is blijven staan.”
Voorbeelden zware overtreding (Inspectieview)
“Ontbreken lekkagedetectie in combinatie met lekverliezen. Voldoet met 62,5%
lekverlies in 3 jaar tijd niet aan doelstelling.”
“Uit het Wm hoofdstuk 17.2 onderzoek van (bedrijf) is gebleken dat bij de
opstart van het fornuis (…) de procedures niet juist is gevolgd voor het overbruggen van een she-kritische beveiliging. De gevolgen hiervan waren een
zeer grote brand met een enorme roet uitstoot (…). Deze roetuitstoot heeft
grote onrust veroorzaakt bij de omwonenden. Tevens de oogst in dit gebied
afgekeurd voor consumptie.”
“Onder normale omstandigheden mogen er geen klachten van geur afkomstig
van het bedrijf van de inrichting waarneembaar zijn. Sinds 27-12-2015 t/m
14-1-2016 zijn er in totaal 77 klachten van geur afkomstig van (bedrijf) gemeld
en waargenomen door de meldkamer.”
Voorbeelden overtredingen die zijn afgedaan via strafrecht
(openbare informatie)
De hoogste afdoening4 in ons onderzoek betreft een zaak tegen Afvalverwerker
ATM te Moerdijk, uitspraak in 2012, een onvoorwaardelijk opgelegd bedrag: ruim
€ 7 miljoen. Dit bedrag moest ATM betalen wegens het zonder vergunning
verwerken van afval, eind jaren 90. Het OM had overigens € 17,5 miljoen
gevorderd. Wegens gebrek aan bewijs op een aantal onderdelen is € 7 miljoen
opgelegd. Dit bedrag staat voor het wederrechtelijk verkregen voordeel dat
ATM genoot door het werken zonder de benodigde vergunningen.

Handhaven in het duister

32

Algemene Rekenkamer

Odfjell is in 2013 veroordeeld tot een boete van € 3 miljoen omdat het bedrijf
jarenlang de veiligheidseisen stelselmatig overtrad. Volgens de rechter was
het slechts toeval dat zich geen ramp heeft voltrokken. Het OM had een boete
van € 3 miljoen geëist en voorwaardelijke stillegging als het bedrijf de problemen
onvoldoende zou aanpakken. De voorwaardelijke stilleging heeft de rechter
niet opgelegd omdat ze voldoende vertrouwen had in de toezichthoudende
instantie.
In 2019 oordeelde de rechter dat Shell niet voldoende maatregelen had genomen
waarmee de explosies in Moerdijk in 2014 hadden kunnen worden voorkomen.
Ook is het aan de schuld van het chemiebedrijf te wijten dat 1,5 jaar later een
gevaarlijke stof in de buitenlucht terechtkwam, dat gevaar opleverde voor de
gezondheid en het milieu.
Aard van de overtredingen
Uit de gegevens in Inspectieview of de registratiedata van de BRZO-omgevingsdiensten
kan bij een derde van de overtredingen niet worden opgemaakt wat de aard van de
overtreding is; en bij twee derde dus wel. Onderstaand overzicht geeft een indruk van
de geregistreerde aard van die overtredingen.
Top 10 van meest voorkomende aard van de overtredingen
• veiligheid;
• Wabo;
• Wet milieubeheer;
• Wet vervoer gevaarlijke stoffen;
• bodem;
• financieel-economische schade;
• Vuurwerkbesluit;
• REACH;
• fysieke leefomgeving;
• lucht.

5.2 Verschillen tussen bedrijven
Tussen bedrijven varieert het aantal inspecties waarbij overtredingen zijn vastgesteld
aanzienlijk, zo laat figuur 5 zien. Bij veel bedrijven zijn bij weinig inspecties overtredingen vastgesteld in de periode 2015-19. Dat kan komen doordat de bedrijven weinig
overtredingen hebben begaan maar ook omdat er weinig is geïnspecteerd (zie ook

Handhaven in het duister

33

Algemene Rekenkamer

hoofdstuk 6). Bij een kleine groep bedrijven zijn bij milieu-inspecties vaak tot zeer
vaak overtredingen geconstateerd: in 5 jaar tijd meer dan 50 keer en bij 1 bedrijf
zelfs meer dan 100 keer. Deze bedrijven worden overigens ook bovengemiddeld
vaak geïnspecteerd.
Figuur 5 Aantal inspecties met overtredingen per bedrijf

De meeste bedrijven begaan weinig overtredingen, sommige bedrijven (zeer) veel

Aantal inspecties met overtredingen

0 t/m 5

6 t/m 10

11 t/m 20

21 t/m 50

meer dan 50
0

100

200

300

Aantal bedrijven

Er blijkt weinig verschil te zijn tussen BRZO-bedrijven en net-niet BRZO-bedrijven in de
overtredingsgraad bij milieu-inspecties (figuur 6).

Handhaven in het duister

34

Algemene Rekenkamer

Figuur 6 Percentage overtredingen bij milieu-inspecties, voor BRZO-bedrijven
en net-niet BRZO-bedrijven

Weinig verschil in overtredingsgraad tussen BRZO-bedrijven en net-niet
BRZO-bedrijven
120

Aandeel inspectie met overtredingen

90

Elk bolletje is 1 bedrijf

60

30
21%

0

20%

BRZO

net-niet-BRZO

Het aantal overtredingen is niet evenredig verdeeld over de bedrijven. Er zijn ‘veel­
plegers’ te onderscheiden, zowel bij overtredingen geconstateerd tijdens milieuinspecties als bij milieustrafzaken (figuur 7).
Figuur 7 ‘Veelplegers’, bij milieu-inspecties en strafzaken

80 bedrijven (17%) verantwoordelijk 30 bedrijven (6%) verantwoordelijk
voor 1750 overtredingen (oftewel 50% voor 88 strafzaken (oftewel 56%
van alle overtredingen)
van alle strafzaken)

56%

50%
6%

17%
bedrijven

Handhaven in het duister

overtredingen

bedrijven

35

strafzaken

Algemene Rekenkamer

5.3 Samenvattend
• Bij 18% van de milieu-inspecties worden 1 of meerdere overtredingen
geconstateerd. Het gaat om bijna 3.500 inspecties in 5 jaar tijd, bij 482
bedrijven.
• De meest voorkomende categorie binnen inspecties waarbij overtredingen
zijn geconstateerd, is ‘lichte overtredingen’: ruim 40%. De tweede grootste
categorie (35%) is ‘zwaarte onbekend’. De resterende overtredingen zijn
zwaar en middelzwaar.
• BRZO-bedrijven en net-niet-BRZO-bedrijven begaan ongeveer even vaak
overtredingen.
• Zowel bij milieu-inspecties als in strafrechtelijke gegevens zien we een
relatief kleine groep ‘veelplegers’.

Handhaven in het duister

36

Algemene Rekenkamer

6.
Keuzes toezicht en
handhaving
De volgende vraag is wat de afwegingen zijn die worden gemaakt in het toezicht en de
handhaving. Zijn de keuzes in toezicht en handhaving in de praktijk begrijpelijk? Omdat
toezichthouders en handhavende instanties hun beslissingen baseren op gebrekkige
informatie (hoofdstuk 4), ontstaat het risico dat toezicht en handhaving niet doeltreffend worden uitgevoerd. Zijn keuzes voor het toezicht gebaseerd op bekende risico’s?
Vindt handhaving plaats volgens de landelijke handhavingsstrategie (LHS)?
In § 6.1 gaan we in op de mate van toezicht per bedrijf en de verschillen hierin tussen
bedrijven en tussen omgevingsdiensten. In § 6.2 gaan we na of het uitgeoefende
toezicht aansluit op het risico dat een bedrijf een overtreding begaat. In § 6.3 verschuiven we de focus naar bestuurlijke handhaving. We relateren de afdoening aan
de uitgangspunten van de landelijke handhavingsstrategie. Strafrechtelijke afdoening
staat centraal in § 6.4: welke vormen komen voor en hoe vaak? In § 6.5 gaan we na
hoe bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving bij bedrijven zich tot elkaar verhouden:
zien we bijvoorbeeld dat bedrijven die veel milieuovertredingen begaan vaker met
strafzaken te maken hebben? We sluiten het hoofdstuk af met een tussentijds
oordeel op basis van bovenstaande normen (§ 6.6).

6.1 Milieu-inspecties
Milieu-inspecties vormen de primaire manier om vast te stellen of een bedrijf over­
tredingen begaat. We hebben milieuovertredingen gekenschetst als haalzaken. Daarom
is te verwachten dat een toezichthouder meer aandacht schenkt aan een bedrijf

Handhaven in het duister

37

Algemene Rekenkamer

naarmate hij het risico dat het bedrijf in overtreding gaat, hoger inschat. Eerst volgen
enkele beschrijvingen, daarna wordt ingegaan op de mate van risicogestuurd toezicht.
De gegevens over milieu-inspecties zijn afkomstig uit Inspectieview en (indien niet
aangesloten op Inspectieview) registratiedata van de BRZO-omgevingsdiensten.
Hieruit blijkt dat milieu-inspecties uiteenlopende verschijningsvormen hebben.
De 10 meest voorkomende inspectietypen zijn vermeld in het overzicht hieronder.
Top 10 van meest voorkomende soorten inspecties
1. themacontrole;
2. voorvalafhandeling toezicht (repressieve controle);
3. deelcontrole (preventieve controle);
4. beoordeling rapportageverplichting (beoordeling rapportageverplichting);
5. hercontrole (repressieve controle);
6. administratieve afhandeling: vastlegging;
7. beoordeling voorgeschreven onderzoek, verplichte rapportage;
8. administratieve controle (preventieve controle);
9. integrale controle;
10.controle milieu.
Gemiddeld zijn 8,2 milieu-inspecties per bedrijf per jaar uitgevoerd. Het ene bedrijf
wordt duidelijk vaker geïnspecteerd dan het andere, zoals blijkt uit figuur 8.
Figuur 8 Aantal milieu-inspecties per bedrijf

Aantal inspecties per bedrijf per jaar varieert enorm

0 t/m 5

Aantal inspecties per jaar

6 t/m 10

11 t/m 20

21 t/m 50

meer dan 50
0

50

100

150

200

250

Aantal bedrijven

Handhaven in het duister

38

Algemene Rekenkamer

Het merendeel van de bedrijven wordt 4 keer per jaar of minder geïnspecteerd. Een
beperkte groep heeft te maken met tientallen inspecties per jaar. 4 bedrijfsvestigingen
ondergaan gemiddeld genomen meer dan 100 milieu-inspecties per jaar.
BRZO-bedrijven worden gemiddeld meer geïnspecteerd dan de net-niet-BRZObedrijven, zo blijkt uit onderstaande afbeelding.
Figuur 9 Aantal milieu-inspecties per bedrijf, voor BRZO-bedrijven en net-niet
BRZO-bedrijven

Meer inspecties bij BRZO bedrijven dan bij net-niet-BRZO bedrijven
120

90

Elk bolletje is 1 bedrijf

Aantal inspecties per jaar

60

30
11

0

6

BRZO

net-niet-BRZO

Variatie tussen BRZO-omgevingsdiensten
Onderstaande figuur toont de mediaan van het aantal inspecties per jaar per bedrijf
voor de 6 BRZO-omgevingsdiensten.5

Handhaven in het duister

39

Algemene Rekenkamer

Figuur 10 Aantal milieu-inspecties per bedrijf, voor de 6 BRZO-omgevingsdiensten

Inspectiedichtheid varieert behoorlijk per regio
80
Elk bolletje is 1 bedrijf

Aantal inspecties per jaar

60

40

20

13

12

10

9

8
1

NZK.gebied

DCMR

Groningen

Nijmegen

Brabant

Limburg

De verschillen tussen de omgevingsdiensten kunnen door 3 oorzaken worden
verklaard:
• variaties in de daadwerkelijke inspectiefrequentie;
• variaties in de wijze en de kwaliteit van registratie van inspecties;
• verschillen in het type bedrijven dat onder een omgevingsdienst valt.
We kunnen op basis van ons onderzoek niet vaststellen in hoeverre beide
verklaringen bepalend zijn voor de gevonden verschillen.
BRZO-inspecties in de Gemeenschappelijke Inspectieruimte
Bovenstaande gegevens hebben betrekking op milieu-inspecties. In aanvulling
daarop krijgen BRZO-bedrijven ook BRZO-inspecties (zie ook hoofdstuk 2). Die
zijn primair gericht op (externe) veiligheid, maar kunnen ook milieuaspecten
raken. De uitkomsten van BRZO-inspecties worden vastgelegd in een ander
informatiesysteem: de Gemeenschappelijke Inspectieruimte (GIR). Op basis
van informatie uit de GIR stellen we voor de periode 2011-2017 vast dat BRZObedrijven gemiddeld 1,4 keer per jaar zijn bezocht. De verschillen tussen
bedrijven in inspectiefrequentie voor dit type inspectie zijn vrij beperkt.

Handhaven in het duister

40

Algemene Rekenkamer

6.2 Relatie tussen milieu-inspecties en overtredingen
Is er sprake van risicogericht inspecteren? Figuur 11 geeft een eerste indruk dat daar
mogelijk sprake van is: bij meer overtredingen wordt er meer geïnspecteerd. Tegelijk
geldt echter ook dat er vaker overtredingen worden vastgesteld naarmate een bedrijf
vaker wordt geïnspecteerd, een constatering die past bij ‘haalzaken’.
Figuur 11 Samenhang tussen aantal milieu-inspecties en overtredingen per bedrijf,
2015-2019

Hoe meer je kijkt, hoe meer je ziet
150

Aantal inspecties met overtredingen

Elk bolletje is 1 bedrijf

100

50

0

0

200

400

600

800

Aantal inspecties

Voor de vraag of er sprake is van risicogericht inspecteren, is het vooral ook belangrijk te kijken hoe groot de kans is dat bij een inspectie een overtreding wordt gevonden.
Ofwel: bij welk percentage van de inspecties vinden inspecteurs een overtreding? Op
die manier wegen we mee hoe vaak bedrijven worden geïnspecteerd. Bij 25 bedrijven
(5%) is er bij minstens de helft van de inspecties sprake van een overtreding (figuur
12). De kans op een overtreding bij een inspectie is daar met andere woorden ongeveer
3 keer zo hoog of meer als het gemiddelde van 18% (zie 5.1).

Handhaven in het duister

41

Algemene Rekenkamer

Figuur 12 Percentage milieu-inspecties met een of meerdere overtredingen

Bij de meeste bedrijven wordt bij maximaal 25% van de inspecties een
overtreding gevonden

Bedrijven zonder overtredingen

69

Bedrijven waarbij bij 0% - 25% van de
inspecties overtredingen gevonden werden

232

Bedrijven waarbij bij 25% - 50% van de
inspecties overtredingen gevonden werden

156

Bedrijven waarbij bij 50% - 75% van de
inspecties overtredingen gevonden werden

20

Bedrijven waarbij bij 75% - 100% van de
inspecties overtredingen gevonden werden

5

0

100

200

Aantal bedrijven

Hoe verhoudt dit risico dat een inspectie een overtreding bij een bedrijf oplevert
zich tot het uitgeoefende toezicht? Vanuit het perspectief van risicogericht toezicht
zou vaker moeten worden geïnspecteerd naarmate de kans op een overtreding
(overtredingsdichtheid) hoger is. De horizontale as van figuur 13 laat zien in welk
percentage van de milieu-inspecties 1 of meerdere overtredingen werden gevonden.
De verticale as laat zien hoeveel inspecties er bij een bedrijf zijn geweest.

Handhaven in het duister

42

Algemene Rekenkamer

Figuur 13 Samenhang tussen kans op milieuovertreding en gemiddeld aantal
inspecties per jaar

Geen positieve samenhang tussen de overtredingsdichtheid en de
inspectiefrequentie

200
Elk bolletje is 1 bedrijf

150

Aantal inspecties

100

50

0

0%

25%

50%

75%

100%

Aandeel inspecties waarbij overtredingen worden vastgesteld

Uit ons onderzoek blijkt dat er geen positieve samenhang is tussen het risico op een
overtreding door een bedrijf en het aantal inspecties dat het ondergaat. Er lijkt eerder
een licht negatieve samenhang te zijn: bij bedrijven waar per inspectie vaak een
overtreding wordt aangetroffen (bijvoorbeeld in de helft van de gevallen of meer),
wordt weinig geïnspecteerd.
Vooral de rechterkant van de figuur laat een probleem zien: daar staan bedrijven
waar het risico op een overtreding hoog is en die desondanks geringe aandacht
van toezichthouders krijgen.
Meer inspecties bij een bedrijf na een overtreding?
Op basis van risicogericht inspecteren mag verwacht worden dat een bedrijf na een
overtreding vaker in de gaten gehouden wordt. Wij hebben getoetst of dat het geval is.
Onderstaande figuur laat per afzonderlijk bedrijf zien hoe vaak er in het jaar na een
inspectie opnieuw wordt geïnspecteerd. Dat laten we per bedrijf zien voor (a) inspecties
waarbij een overtreding is geconstateerd en (b) inspecties waarbij geen overtreding
is geconstateerd. De verwachting is dat er in het jaar na een inspectie met een
overtreding vaker wordt geïnspecteerd.

Handhaven in het duister

43

Algemene Rekenkamer

Uit ons onderzoek blijkt dat dit vaak niet zo is. Onderstaand figuur illustreert dat.
Bedrijven die op de diagonale lijn liggen, hebben gemiddeld evenveel milieuinspecties na een inspectie met een overtreding (horizontale as) als na een inspectie
zonder overtreding (verticale as). Voor de meeste bedrijven zien we dus niet dat er
meer wordt geïnspecteerd na een geconstateerde overtreding. Uitzonderingen op
dit patroon gaan vooral de andere kant uit: er wordt bij een aantal bedrijven na een
overtreding minder geïnspecteerd dan na een inspectie zonder overtreding. De
bevindingen duiden er op dat milieu-inspecties kunnen winnen aan risicogerichtheid.
Figuur 14 Samenhang aantal inspecties na een inspectie resp. met en zonder een
overtreding, per bedrijf

Na overtredingen wordt niet vaker geïnspecteerd

Aantal inspecties binnen 1 jaar na inspecties ZONDER overtreding

150
Een bolletje is het gemiddelde
van inspecties bij één bedrijf

100

50

Bij dit bedrijf werd in het jaar na de inspecties MET een
overtreding gemiddeld 22 keer geïnspecteerd. Bij de inspecties
ZONDER overtredingen werd in het jaar erna gemiddeld 50 keer
geïnspecteerd. De meeste bolletjes liggen op/rond de lijn waarbij
het aantal gelijk is, en er dus geen verschil is in het aantal
inspecties na wel/niet overtreding.

0
0

50

100

150

Aantal inspecties binnen 1 jaar na inspecties MET overtreding

6.3 Patronen in de handhaving
Na een geconstateerde overtreding volgt er een reactie van de overheid, in de vorm
van een hercontrole of handhaving. De landelijke handhavingsstrategie (LHS) biedt

Handhaven in het duister

44

Algemene Rekenkamer

aanknopingspunten welke reactie in welke omstandigheden passend is. Het doel van
de LHS is om uniformiteit aan te brengen in de handhaving. Hoe een overtreding
wordt afgedaan, hangt af van de ernst van de overtreding (schade aan mens en
milieu) en houding en gedrag van de overtreder. In geval van een ernstige overtreding
en doelbewust of zelfs crimineel handelen komt het strafrecht in beeld. Figuur 15
geeft de bijbehorende interventiematrix weer van de LHS. De vraag is of er voldoende
wordt gehandeld naar de LHS, ook gezien het in hoofdstuk 4 geconstateerde slechte
informatiebeeld.
Figuur 15 Landelijke handhavingsstrategie
Aanzienlijk,
dreigend e/o 4
onomkeerbaar

Mogelijke gevolgen

Van belang 3

Beperkt

2

Vrijwel nihil 1

A

B

C

D

Goedwillend

Moet kunnen

Calculerend

Bewust en structureel

Onbedoeld

Onverschillig

Bewust belem-

Crimineel:

merend e/o

Fraude

risiconemend

Oplichting

Proactief

Witwassen

Gedrag overtreder

Legenda
Segment

Aangewezen optreden

Licht

Bestuursrechtelijk

Midden

Bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk

Zwaar

Strafrechtelijk in elk geval, vaak ook bestuursrechtelijk
Bron Landelijke handhavingstrategie

In onderstaande tabel nemen we de gegevens over milieu-inspecties met overtredingen
als uitgangspunt. Het type interventie relateren we aan de zwaarte van de overtreding.
De kleurmarkering geeft aan hoe vaak een interventie wordt ingezet: donkerblauw
duidt op zeer vaak, lichtblauw op zeer weinig.

Handhaven in het duister

45

Algemene Rekenkamer

Figuur 16 Samenhang tussen zwaarte van de overtreding en type handhaving

Licht

Zwaarte overtreding
Licht

Middel

Zwaar

Onbekend

Totaal

696

191

31

781

1.699

Waarschuwen

188

2

0

42

232

Informeren

14

6

3

17

40

Last onder bestuursdwang

0

14

0

0

14

Last onder dwangsom

50

78

3

40

171

Bestuurlijke boete

1

0

1

0

2

Stilleggen

1

0

6

0

6

Bestuurlijke strafbeschikking

0

0

1

19

20

Strafrecht

1

5

2

5

13

Proces-verbaal

5

1

27

2

35

Onbekend

529

411

20

305

1.265

Totaal

1.484

708

94

1.211

3.497

Hercontrole

Zwaar

Type handhaving

Bestuursrecht herstellend

Bestuursrecht bestraffend

Strafrecht

Deze tabel laat allereerst zien dat bepaalde interventies veel worden ingezet en andere
weinig. Met afstand is de hercontrole de meest gebruikte manier van ingrijpen: in bijna
de helft van de gevallen (1.699 keer van de in totaal 3.497 inspecties met overtredingen). 2 andere interventies worden ook relatief vaak ingezet, de waarschuwing en de
last onder dwangsom (resp. 232 keer en 171 keer). Veel andere instrumenten worden
weinig ingezet, zoals last onder bestuursdwang, bestuurlijke boete en stilleggen van
het bedrijf (enkele keren).6
In de tabel is zichtbaar dat grote aantallen ‘onbekend’ zijn. Uit ons onderzoek blijkt dat
toezichthouders zowel de zwaarte van het delict als het type ingezette handhaving
vaak niet invullen. Bij meer dan een derde van de inspecties met overtredingen is niet
bekend hoe er is gehandhaafd. Voor middelzware en zware overtredingen is dat zelfs
zo in meer dan helft van de gevallen.7 In de tabel zien we verder soms uitzonderingen
op het verwachte patroon: zware overtredingen waar wordt volstaan met informeren
of een last onder dwangsom (LOD), en lichte overtredingen waarbij een

Handhaven in het duister

46

Algemene Rekenkamer

proces-verbaal (PV) wordt opgesteld. Bij overtredingen waar een ‘hercontrole’
staat, kan overigens uit die hercontrole weer een zwaardere straf volgen, als de
overtredingen dan niet zijn opgeheven.
Figuur 17 Type handhaving na een overtreding

Veel hercontroles, weinig straf. Maar ook vaak niet ingevuld.
49%

36%

13%

Hercontrole

Bestuursrechtelijk
herstellend

1%

1%

Bestuursrechtelijk
bestraffend

Strafrechtelijk

Onbekend

Om na te gaan of de handhaving toegepast wordt volgens de landelijke handhavingsstrategie kijken we ook of de handhaving zwaarder is bij aanhoudende overtredingen.
Uit onze analyse8 blijkt dat de rangscore van de overtreding binnen het bedrijf (de
‘hoeveelste’ overtreding van het bedrijf sinds het begin van de observatieperiode,
2015) geen rol speelt in de zwaarte van de handhaving. Een tiende overtreding wordt
dus niet anders afgedaan dan een eerste overtreding. Eenzelfde beeld zien we als we
in plaats van rangscore kijken naar het aantal eerdere overtredingen door het bedrijf
in de voorafgaande 3, 6 of 12 maanden.

6.4 De inzet van strafrecht
Een klein aandeel van alle overtredingen wordt strafrechtelijk vervolgd. De doorstroom
van zaken naar en door het strafrecht verloopt niet probleemloos. In hoofdstuk 4
stond reeds vermeld dat de informatie-uitwisseling tussen bestuursrecht en strafrecht niet vlekkeloos verloopt. Een aanvullend probleem is dat de aanlevering van
milieuzaken door de politie de laatste jaren terugloopt. Zo ontving de Landelijke

Handhaven in het duister

47

Algemene Rekenkamer

Milieukamer 75 milieuzaken van de politie in 2016 en liep dat terug tot 24 in 2019.
Problemen in de bezetting van de milieuformatie bij de politie zijn hier mede debet
aan (CCV, 2019; Landelijke Milieukamer, 2019). De doorstroom van milieuzaken
door de strafrechtketen is een ander punt van zorg. Met name bij complexe zaken
(‘maatwerkzaken’) blijft de uitstroom achter bij de instroom (Algemene Rekenkamer,
2018). De beperkte capaciteit aan officieren van justitie is een van de oorzaken van
voorraadvorming bij het Functioneel Parket. Daarnaast kan het logistieke complicaties opleveren om getuigen te horen: door gebrek aan capaciteit bij het rechtercommissariaat kan dat langere tijd in beslag nemen en leiden tot lange wachttijden.
Ter illustratie: volgens het Functioneel Parket zijn 16 van de huidige 26 aangehouden
zaken en beroepszaken ouder dan 10 jaar (62%).
In deze paragraaf geven wij een beeld van de afgeronde strafzaken uit de justitiële
documentatie van het Openbaar Ministerie, onder de 482 bedrijven uit ons onderzoek.
Als we daarvoor dezelfde periode aanhouden als voor de resultaten van Inspectieview, dan zijn er 175 zaken (parketnummers) in het JDS.9 Voor een diepere analyse
van JDS-gegevens hebben we een wat ruimere periode gekozen (2011-2019). Zo
kunnen we de uitsplitsingen baseren op wat hogere aantallen, namelijk 304 strafzaken.
Onderstaand figuur laat zien dat ruim de helft van de afgeronde strafzaken wordt
afgedaan met een transactie: een aanbod van het OM aan de verdachte om straf­
vervolging te voorkomen door aan voorwaarden te voldoen. Veelal gaat het erom
dat de verdachten een geldbedrag betalen. Bij een transactie is geen sprake van
schuldvaststelling.

Handhaven in het duister

48

Algemene Rekenkamer

Figuur 18 Type handhaving na een overtreding

Meer dan de helft van de strafrechtzaken wordt afgedaan met een transactie
55%

23%
15%

4%

Sepot

2%

Voorwaardelijk sepot

Transactie

Strafbeschikking

Dagvaarding

Hoe hangen de toepassing van bestuursrecht en strafrecht per bedrijf met elkaar
samen? Eerst kijken we naar de aantallen bij inspecties geconstateerde milieuovertredingen door een bedrijf en het aantal milieustrafzaken waarin de bedrijven in
diezelfde periode verwikkeld zijn (figuur 19).

Handhaven in het duister

49

Algemene Rekenkamer

Figuur 19 Samenhang tussen aantal milieuovertredingen en aantal strafzaken per
bedrijf, 2015-2019

Aantal keer dat een bedrijf in het strafrecht belandt

Bedrijven kunnen veel overtredingen begaan en toch geen strafrechtelijke
consequenties ondervinden

7,5

5,0

2,5
Elk bolletje is 1 bedrijf

0,0

0

50

100

Aantal inspecties met overtredingen

Als we ons concentreren op bedrijven waarvan bekend is dat er bestuurlijke handhaving
heeft plaatsgevonden, wordt duidelijk dat bij sommige vaak wordt gehandhaafd maar
dat zij niet in het strafrecht terechtkomen. In figuur 20 is dit ingekaderd: bij deze
bedrijven is 3 keer of vaker bestuursrecht toegepast maar geen of 1 strafzaak. Let
wel: omdat bij een derde van de inspecties waarbij overtredingen zijn vastgesteld
de handhaving onbekend is, zijn de aantallen keren dat bestuursrecht is toegepast
waarschijnlijk hoger dan in deze figuur vermeld wordt.

Handhaven in het duister

50

Algemene Rekenkamer

Figuur 20 Samenhang tussen aantal bestuursrechtelijke afdoeningen en aantal
strafzaken per bedrijf, 2015-2019

Ook veelvuldig bestuursrecht in combinatie met weinig strafrecht komt voor
10,0

7,5

Aantal keer strafrecht

5,0

2,5

Bedrijven met veel bestuursrechtelijke
handhaving en geen of weinig strafzaken

0,0

0

5

10

Aantal keer bestuursrecht (geen hercontrole)

Bovenstaand beeld roept de vraag op waarom bedrijven die zo vaak overtredingen
begaan niet strafrechtelijk worden vervolgd. Een verklaring kan zijn, dat dit bedrijven
zijn die veelvuldig kleine, administratieve fouten begaan. Om die reden hebben we
hetzelfde beeld ook geschetst, maar dan alleen voor de zware en middelzware
overtredingen (voor zover bekend).

Handhaven in het duister

51

Algemene Rekenkamer

Figuur 21 Samenhang tussen aantal (middel)zware milieuovertredingen en aantal
strafzaken per bedrijf, 2015-2019

Bedrijven met veel (middel)zware delicten die niet of weinig in het strafrecht
belanden

6

Aantal keer strafrecht

4
Bedrijf met minstens 94
overtredingen, waarvan minstens
58 (middel)zwaar. En 1 strafzaak.

2
Bedrijven met veel (middel)zware overtredingen
en geen of weinig strafzaken

0

0

20

40

60

Aantal inspecties waarbij zware of middelzware overtredingen zijn vastgesteld

In figuur 21 zijn de bedrijven omkaderd waarvan het opmerkelijk is dat het strafrecht
er niet of 1 keer is ingezet, gezien de hoeveelheid (middel)zware overtredingen.

6.5 Oordeel
Op basis van deze resultaten komen we tot een oordeel over de inzet van toezicht en
handhaving.

Onderzoeksvraag

Zijn de keuzes in handhaving en toezicht in de praktijk begrijpelijk?
Norm

Voldaan?

De keuzes voor de vorm van interventies zijn inzichtelijk.
Opgelegde interventies zijn in lijn met de landelijke handhavingsstrategie.
Streven is om het strafrecht pas in te zetten als andere manieren van handhaving niet
toereikend zijn, vanwege de ernst van de overtreding en/of eerdere overtredingen van
de dader.

Voldaan

Handhaven in het duister

52

Niet voldaan

Deels voldaan

Algemene Rekenkamer

Toelichting
De keuzes voor de vorm van interventies zijn inzichtelijk.
Deels aan voldaan. Tussen bedrijven bestaan grote verschillen in frequentie van
de inspecties. Die zijn deels onverklaard. We stellen ook vast dat milieu-inspecties
onvoldoende risicogericht zijn. We zien namelijk dat er bedrijven zijn met een hoog
overtredingsrisico die weinig worden geïnspecteerd en dat bedrijven na een milieuovertreding over het algemeen niet vaker worden geïnspecteerd.
In theorie is de keuze voor handhavingsinterventies inzichtelijk, de landelijke hand­
havingsstrategie biedt daar handvatten voor. De LHS schrijft voor dat strenger
gehandhaafd moet worden naarmate een overtreding ernstiger is en als houding
en gedrag van de overtreder daartoe meer aanleiding geven. Met name de laatste
component biedt ruimte voor interpretatieverschillen.
Opgelegde interventies zijn in lijn met de landelijke handhavingsstrategie.
Deels aan voldaan. Binnen het bestuursrecht is niet altijd te doorgronden waarom een
interventie wordt ingezet. Hoewel er een patroon is van harder ingrijpen naarmate de
overtreding ernstiger is, zien we ook de nodige uitzonderingen daarop. Eerder gedrag
van een overtreder speelt in de praktijk geen zichtbare rol in de keuze voor zwaardere
handhaving, terwijl de LHS dat wel voorschrijft. Verder zien we dat bepaalde interventies
veel voorkomen, zoals hercontrole, last onder dwangsom en waarschuwen, en andere
interventies nauwelijks, zoals de Wet Bibob en een bestuurlijke boete.
Streven is om het strafrecht pas in te zetten als andere manieren van handhaving niet
toereikend zijn, vanwege de ernst van de overtreding en/of eerdere overtredingen van
de dader.
Deels aan voldaan. We zien bij sommige bedrijven onverwachte combinaties van een
hoge overtredingsfrequentie en weinig strafrechtzaken. Dat kan tot de vraag leiden
waarom het strafrecht in deze gevallen niet is ingezet. Mogelijk is dat omdat informatie
over deze 2 indicatoren in verschillende informatiesystemen staan geregistreerd en
niet gekoppeld worden.
Strafrechtelijke milieuzaken eindigen vaak in de vorm van een transactie, in de
praktijk een betaling van een bedrag zonder vaststelling van schuld. Dit roept de
vraag op of het instrument van afdoen met een transactie niet te gemakkelijk wordt
ingezet en strafrechtelijke vergelding te weinig.
Afdoeningen in het strafrecht worden bemoeilijkt door problemen in de aanvoer van
milieuzaken door de politie en geringe doorstroom in de strafrechtketen (Functioneel
Parket, rechter-commissariaat).

Handhaven in het duister

53

Algemene Rekenkamer

7.
Is de aanpak effectief?
Een belangrijke vraag is of het optreden van de overheid bedrijven ertoe brengt
minder milieuovertredingen te begaan. In hoofdstuk 4 laten we zien dat de omvang
van het probleem onbekend is, net als de aanpak ervan. Dit gebrek aan inzicht leidt
tot een gebrek aan inzicht in effectiviteit van de aanpak. Met behulp van de door ons
bewerkte gegevens bekijken we die effectiviteit alsnog. 2 onderzoeksvragen staan
centraal:
• Schrikt het ingrijpen van de overheid voldoende af?
• Leiden interventies tot beter naleefgedrag?
De effectiviteitsvraag beantwoorden we in een aantal stappen. In § 7.1 gaan we in
op de resultaten van relevante beleidsdoorlichtingen en evaluaties van de Wet VTH.
We gaan na of die conclusies over effectiviteit toelaten. In § 7.2 staat de afdoening
in het strafrecht centraal. We onderzoeken of strafrechtelijke afhandeling leidt tot
afschrikking en vergelding van veroorzaakte schade. In § 7.3 presenteren we de
resultaten van effectiviteitsanalyses. Daarin gaan we na of opgelegde interventies
minder overtredingen tot gevolg hebben. We sluiten het hoofdstuk af met een tussentijds oordeel op basis van de hierboven genoemde normen (§ 7.4).

7.1 Evaluaties van het VTH-stelsel en de bereikte
effecten
In de memorie van toelichting van de Wet VTH staat dat de betrokken bewindspersonen
verantwoordelijk zijn voor de evaluatie van de effectiviteit van het VTH-stelsel.
De afgelopen jaren zijn er diverse evaluaties en beleidsdoorlichtingen uitgevoerd.

Handhaven in het duister

54

Algemene Rekenkamer

Geen van deze studies doet goed onderbouwde uitspraken over de effectiviteit van
het beleid (Berenschot, 2017, 2019; Ecorys, 2018; Kwink Groep 2018; Lysias, 2015;
Ministerie van VenJ, 2014). Andere Nederlandse effectiviteitsstudies op het domein
van milieucriminaliteit zijn er niet. We achten het waarschijnlijk dat de kwaliteit van
de data op dit terrein daar mede de oorzaak van is (Algemene Rekenkamer, 2021).

7.2 Afschrikwekkende werking
We hebben onderzocht of de strafmaat van invloed is op nalevingsgedrag. Dit was
alleen mogelijk voor het strafrecht (de omvang van bestuursrechtelijke straffen en
boetes is niet opgenomen in de data). Bij strafrechtelijke zaken zien we geen relatie
tussen de strafmaat en het gedrag van de overtreder. Dat wil zeggen dat bedrijven
zich niet beter aan de regels houden naarmate de straf zwaarder is.
Onderstaande figuur laat de verdeling zien van de hoogte van de door OM of
strafrechter opgelegde boetes en transacties, voor de periode 2011-2019.
Figuur 22 Hoogte van strafrechtelijke afdoeningen, 2011-2019

Als er een boete wordt opgelegd, is die meestal lager dan € 10.000
173

Aantal zaken

84

30
17
Niet van toepassing
(bijv. geseponeerd)

Lager dan € 10.000

€ 10.000 tot € 50.000

€ 50.000 en meer

Omvang opgelegde boete / transactie

In figuur 23 zetten we de opgelegde boetes en transacties voor milieucriminaliteit
af tegen de jaaromzet en jaarwinst van elk (moeder)bedrijf. Hieruit blijkt dat boetes
en transacties vaak een fractie zijn van de omzet en winst van deze bedrijven.

Handhaven in het duister

55

Algemene Rekenkamer

Figuur 23 Hoogte van strafrechtelijke afdoeningen ten opzichte van jaaromzet en
jaarwinst van het bedrijf, 2011-2019

90% van de strafrechtelijke boetes
lager dan 1% van de jaarwinst

Aantal boetes

98% van de strafrechtelijke boetes
lager dan 1% van de jaaromzet

100

100

50

50

0

0.000

0.025

0.050

0.075

0.100

0

-2

0

2

4

Omvang boete ten opzichte van jaarwinst (%)

Omvang boete ten opzichte van jaaromzet (%)

* We baseren ons hier op data voor een ruimere periode (2011 tot en met 2019), zodat
we een groter aantal zaken kunnen nemen. Als we binnen deze data alleen naar de
periode 2015 tot en met 2019 kijken, geeft dat een soortgelijk beeld.
De opgelegde bedragen zijn vaak zo laag zijn dat de afschrikwekkende werking
beperkt is. Let wel: het gaat hier alleen om de boetes en transacties in het strafrecht.
De bedragen van bestuurlijke boetes zijn hier niet in opgenomen, deze zullen gemiddeld (nog) lager zijn.10 De inspectiedata bieden daar geen inzicht in.
Het strafrecht heeft naast afschrikking nog een ander doel: vergelding. Wij stellen
vast dat dit doel niet of nauwelijks uit de verf komt. Dit baseren we op het beeld dat:
• de meeste zaken eindigen in een transactie: een bedrijf betaalt (meestal) een laag
geldbedrag. In deze vorm van afdoening bekent het geen schuld. Zie ook § 6.5.
• het deel van de zaken dat een daadwerkelijke straf is (strafbeschikking van het
OM of een uitspraak van de strafrechter) veelal eindigt in een financiële afdoening,
die een fractie is van de omzet en de winst van het verdachte bedrijf.
Via het strafrecht wordt milieucriminaliteit op deze manier te weinig afgekeurd. Het
is niet uitgesloten dat dit mede voortkomt uit de problemen rond instroom en doorstroom van milieuzaken in de strafrechtketen (hoofdstuk 6).

7.3 Effectiviteitsanalyses
In deze paragraaf onderzoeken we of diverse vormen van handhaving effectief zijn
om milieuovertredingen te verminderen. Dit doen we op basis van statistische

Handhaven in het duister

56

Algemene Rekenkamer

analyses op gegevens uit Inspectieview, registratiedata van BRZO-omgevings­
diensten en het JDS.
In onderstaande visualisatie vatten we samen hoe we onze analyse hebben uitgevoerd.
Figuur 24 Uitvoering van de effectiviteitsanalyses

Opzet analyse
We hebben voor deze analyses gebruikgemaakt van de volgende gegevens:

Aantal milieu-inspecties

...met overtredingen

per bedrijf

Vormen van strafrechtelijke
handhaving

Vormen van bestuursrechtelijke
handhaving

per maand

Uitsluiten van ‘selection bias’
Het risico op ‘selection bias’ is niet aanwezig
omdat we longitudinale data hebben verzameld
waarmee we de effecten van interventies binnen
bedrijven door de tijd en niet tussen bedrijven op
een tijdstip vaststellen.

Fixed-effectsmethode
Bedrijf 1 laat geen verbetering gedrag zien na de
interventie. Bedrijf 2 daarentegen betert zijn leven;
minder overtredingen na de interventie.

Bedrijf 1

2017

Bedrijf 1
2018
1 jaar
Interventie

Bedrijf 2
Bedrijf 2
1 jaar

2017

2018

Interventie

Selection bias uitsluiten
Om zo goed mogelijk rekening te houden met verschillen tussen bedrijven, hebben
we de fixed-effectsmethode toegepast om zicht te krijgen op de effectiviteit van
inspecties en handhaving. In bijlage 7 gaan we hier uitgebreid op in. Belangrijk bij
dit model is dat we niet vergelijken tussen bedrijven maar binnen bedrijven. Daarmee
stellen we dus de vraag: in hoeverre begaan bedrijven minder milieuovertredingen in
een periode van 12 maanden na een interventie in vergelijking met andere periodes?
(voor de interventie, langer dan 12 maanden erna)

Handhaven in het duister

57

Algemene Rekenkamer

7.3.1 Resultaten van de effectiviteitsmodellen

In deze paragraaf bespreken we of de verschillende interventies tot gevolg hebben
dat we minder overtredingen bij inspecties zien in de periode na de interventie.
Onderstaande figuur laat een samenvatting zien:
Figuur 25 Resultaten van de effectiviteitsanalyses

Resultaten
Interventies die leiden tot een
afname van overtredingsgedrag:

Interventies die soms effect hebben
op overtredingsgedrag:
• Last onder dwangsom
• Boete OM
• Transactie OM
Interventies die geen significant effect
hebben op overtredingsgedrag:
• Informeren
• Proces-verbaal tijdens milieu-inspectie
• Last onder bestuursdwang
• Bestuurlijke strafbeschikking
• Boete, opgelegd door strafrechter

Hercontrole

Interventies waarvan niet duidelijk is of ze

? effect hebben (want zeer weinig opgelegd):
• Bestuurlijke boete
• Stilleggen bedrijf

Waarschuwing

We hebben gewerkt met een aantal varianten van effectiviteitsmodellen. Hierdoor
krijgen we zicht op de robuustheid van de bevindingen. In bijlage 7 gaan we hier
uitgebreid op in. De hercontrole en de waarschuwing komen bij vrijwel alle varianten
als effectief uit onze modellen. Daarnaast is een aantal interventies alleen in
bepaalde situaties effectief:
• last onder dwangsom: effectief bij (middel)zware overtredingen en voor een
kortere duur (6 maanden na oplegging);
• OM-strafbeschikking: effectief bij (middel)zware overtredingen;
• Transactie: effectief voor korte duur (6 maanden na oplegging).
Bij geen enkele interventie zien we een nadelig effect (interventie leidt tot meer
overtredingen).
Wat is de grootte van de gevonden effecten?
Onze berekeningen maken het ook mogelijk om te bepalen hoe groot de gevonden
effecten zijn. Hierbij relateren we de omvang van het effect aan het aantal keer dat
een interventie is ingezet in de periode 2015-2019.

Handhaven in het duister

58

Algemene Rekenkamer

• Hercontroles zorgden ervoor dat bij bijna 750 inspecties overtredingen
zijn voorkomen.
• Met waarschuwingen zijn bij ruim 160 inspecties overtredingen voorkomen.

7.4 Oordeel
Op basis van de getoonde resultaten komen we tot een tussentijds oordeel over
de effectiviteit van de aanpak.

Onderzoeksvragen

Schrikt het ingrijpen van de overheid voldoende af om recidive te voorkomen?
Leiden interventies tot beter naleefgedrag?
Norm

Voldaan?

Voor bedrijven gaat een ontmoedigende werking uit van de pakkans en de strafmaat zoals
zij die inschatten.
Interventies dragen bij aan een vermindering van (milieu)delicten.
De verantwoordelijke departementen bepalen een beoogd nalevingsniveau.
De stelselverantwoordelijkheid moet met enige regelmaat leiden tot gerichte monitoring
en evaluatie van het functioneren van (onderdelen van) het stelsel en de bereikte effecten.
Aan de conclusies van dergelijk onderzoek moeten de verantwoordelijken conclusies
verbinden. (Wet VTH)

Voldaan

Niet voldaan

Deels voldaan

Toelichting
Voor bedrijven gaat een ontmoedigende werking uit van de pakkans en de strafmaat
zoals zij die inschatten.
Deels aan voldaan. Op basis van de gemiddelde inspectiefrequentie van 8 x per jaar
per bedrijf, lijkt er sprake van een gerede pakkans. Uit ons onderzoek blijkt dat er
een duidelijke relatie is tussen de hoeveelheid milieu-inspecties en het aantal milieuovertredingen. Het is daarom aannemelijk dat er meer overtredingen zouden worden
geconstateerd als er meer, of meer risicogericht, geïnspecteerd zou worden. Dit gaat
vooral op voor bedrijven waar relatief vaak overtredingen worden vastgesteld maar
weinig wordt geinspecteerd (zie ook hoofdstuk 6).
Dat de ingeschatte pakkans mede leidt tot nalevingsgedrag, wordt bevestigd door
de bevinding dat hercontroles leiden tot minder overtredend gedrag. De zwaarte van
de straf bij strafrechtelijke vervolging vertoont geen relatie met verbetering van
gedrag van een bedrijf. Boetes zijn vaak zo laag dat er in de meeste gevallen weinig

Handhaven in het duister

59

Algemene Rekenkamer

afschrikwekkende werking van uitgaat. Ook vergelding als functie van het strafrecht
komt niet of nauwelijks uit de verf. Dat komt door de lage boetes, in combinatie met
het feit dat bedrijven vaak geen schuld hoeven te bekennen (bij transacties).
Interventies dragen bij aan een vermindering van (milieu)delicten.
Deels aan voldaan. Sommige interventies zijn effectief, namelijk hercontrole en
waarschuwen. Bij andere is dat niet het geval, zoals door strafrechters opgelegde
boetes. Sommige interventies zijn gedeeltelijk effectief. Zo werkt de strafbeschikking
door het OM alleen preventief voor (middel)zware milieuovertredingen.
De verantwoordelijke departementen bepalen een beoogd nalevingsniveau.
Niet aan voldaan. In de recente programma-aanpak Liever een goede buur! (IenW/
JenV, 2020) is aangegeven dat hier verbetering nodig is.
Wet VTH: “(D)e stelselverantwoordelijkheid (moet) met enige regelmaat leiden tot
gerichte monitoring en evaluatie van het functioneren van (onderdelen van) het stelsel
en de bereikte effecten en tot het verbinden van conclusies aan de uitkomsten van
dergelijk onderzoek.”
Niet aan voldaan. De gepubliceerde studies geven geen zicht op effectiviteit.

Handhaven in het duister

60

Algemene Rekenkamer

8.
Conclusies en
aanbevelingen
8.1 Conclusies
We concluderen op basis van ons onderzoek dat het stelsel van toezicht en hand­
having om milieucriminaliteit en –overtredingen tegen te gaan onvoldoende
functioneert. Door de gebrekkige informatie tasten toezichthouders, handhavers
en bewindspersonen in het duister. We onderbouwen dit als volgt.
Er is nauwelijks zicht op de omvang en de aard van de criminaliteit, noch op toezicht
en handhaving en de effectiviteit daarvan
De omvang van milieucriminaliteit en -overtredingen zijn onbekend. Een integraal
overzicht van toezicht en handhaving bij deze bedrijven bestaat niet. Laat staan dat
er zicht was op de effectiviteit van de aanpak. Dit is niet alleen het geval voor de
bestudeerde BRZO-bedrijven en net-niet-BRZO-bedrijven, maar voor rechtspersonen
in het algemeen. Dit gebrek aan informatie brengt niet alleen risico’s met zich mee
van inconsequent en ineffectief toezicht, maar ook van ongelijke behandeling van
bedrijven, bijvoorbeeld na een overtreding. Daardoor is er geen level playing field
voor die bedrijven die zich wel netjes aan de wet houden en daarvoor kosten maken
(zie ook commissie-Van Aartsen, 2021).
De ontoereikende informatiepositie heeft onder andere te maken met de wijze
waarop rechtspersonen geregistreerd staan in landelijke informatiesystemen.
Gegevens van bedrijven, zoals naam en adres, zijn niet gekoppeld aan een uniek
identificerend gegeven, zoals het 12-cijferig KvK-nummer voor bedrijfsvestigingen.

Handhaven in het duister

61

Algemene Rekenkamer

Hierdoor is niet duidelijk genoeg welke inspectie- en handhavingsgegevens bij
welk bedrijf horen. Zowel bij Inspectieview, de registratiesystemen van de omgevingsdiensten als bij het JDS zien we dit probleem terugkeren.
Ook na onze bewerking van de data is bij bepaalde kernindicatoren sprake van
grootschalig ontbreken van relevante gegevens. Zo ontbreekt in een derde van de
gevallen informatie over de zwaarte van de overtreding en de ingezette handhaving
bij een overtreding. Bij middelzware en zware overtredingen mist de informatie over
handhaving zelfs in de helft van de gevallen.
De informatiepositie van de ILT leidt ertoe dat ze haar rol van interbestuurlijk toezichthouder niet adequaat vorm kan geven. Dat geldt des te meer omdat die rol er uit
bestaat om informatiegestuurd en op afstand toezicht op de provincies te houden.
De ILT kan de staatssecretaris van IenW daarom onvoldoende van juiste informatie
voorzien over het functioneren van het VTH-stelsel, eventuele toezichts- of handhavingstekorten en mogelijk ongelijke behandeling van bedrijven. De staatssecretaris
vult haar verantwoordelijkheid voor het wettelijk stelsel hiermee onvoldoende in. Van
haar mag verwacht worden dat ze adequate informatie verzamelt over de werking
van het VTH-stelsel. Die informatie heeft ze nodig om de werking van het VTH-stelsel
te kunnen beoordelen en het parlement hierover adequaat te informeren.
Milieuwetgeving wordt niet goed nageleefd
Uit ons onderzoek blijkt dat bij de 482 onderzochte bedrijven in 5 jaar tijd (2015-2019)
bij bijna 3.500 milieu-inspecties 1 of meerdere overtredingen werden geconstateerd.
Gemiddeld werd bij 18% van de inspecties een overtreding vastgesteld. Zowel in data
over milieu-inspecties (Inspectieview, registratiedata BRZO-omgevingsdiensten) als in
het Justitieel Documentatiesysteem (JDS) is er sprake van een relatief kleine groep
‘veelplegers’. Bij milieu-inspecties is 17% van de bedrijven betrokken bij 50% van de
geconstateerde overtredingen. In het JDS is 5% van de bedrijven betrokken bij 50%
van de strafzaken.
De keuzes in handhaving en toezicht zijn lang niet altijd begrijpelijk
Gemiddeld genomen is er sprake van een flinke hoeveelheid milieu-inspecties bij
de onderzochte bedrijven; gemiddeld 8 per jaar. Wel zijn er grote verschillen tussen
bedrijven in de mate van overheidstoezicht. Bedrijven waar de kans op een over­
treding hoog is, worden in absolute zin weinig geïnspecteerd. Zij lijken dus op weinig
aandacht van de toezichthouder te kunnen rekenen. Het toezicht is met name bij
deze bedrijven nauwelijks risicogericht.

Handhaven in het duister

62

Algemene Rekenkamer

Op het gebied van de handhaving treedt de overheid niet duidelijk in lijn met de
landelijke handhavingsstrategie op. Weliswaar wordt gemiddeld zwaarder gehandhaafd naarmate de overtreding ernstiger is, maar of het de eerste of tiende over­
treding van een bedrijf is maakt voor de keuze van handhavingsinstrument weinig uit.
Verder is de wisselwerking tussen bestuursrecht en strafrecht onduidelijk: bedrijven
met veel overtredingen komen soms nauwelijks met het strafrecht in aanraking,
ook als het om middelzware en zware overtredingen gaat. Afdoening van strafzaken
eindigt meestal met een transactie of een strafbeschikking van het OM van minder
dan € 10.000 euro. Die bedragen maken meestal minder dan 1% van de winst of omzet
van het bedrijf uit. In deze gevallen (het merendeel) gaat er een weinig afschrikwekkende werking van de transacties en strafbeschikkingen uit. Ook vergelding van
veroorzaakt leed of schade komt in het strafrecht niet of nauwelijks tot uitdrukking,
door de lage bedragen en het feit dat de (vaak opgelegde) transactie niet gepaard
gaat met een vaststelling van schuld.
Ingrepen leiden vaak niet tot beter naleefgedrag
Op basis van dit onderzoek is voor het eerst de effectiviteit in beeld gekomen van
de aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen. Na intensieve bewerking van de
gegevens uit Inspectieview, van omgevingsdiensten en uit het JDS, is voor de periode
2016-2019 vastgesteld welke interventies aantoonbaar bijdragen aan een geringer
aantal inspecties waarbij overtredingen worden geconstateerd in het jaar erna. Dit
hebben we gedaan aan de hand van zogeheten fixed-effectsanalyses. Dat betekent
dat alleen de veranderingen binnen bedrijven zijn bestudeerd. De analyses zijn daarmee
niet gevoelig voor het probleem van selection bias – die wel optreedt als tussen
bedrijven wordt vergeleken.
Aantoonbare effectiviteit voor de periode van een jaar na de interventie zien we bij
hercontroles en waarschuwingen. Als de resultaten van de effectiviteitsanalyses
worden geëxtrapoleerd naar hoe vaak die interventies zijn ingezet tussen 2015
en 2019, dan schat het model dat met hercontroles bij bijna 750 inspecties 1 of
meerdere overtredingen per inspectie zijn voorkomen. Met waarschuwingen zijn
volgens dit model bij circa 160 inspecties overtredingen afgewend.
Enkele andere typen interventies hebben beperkte effectiviteit. De last onder dwangsom is alleen werkzaam bij middelzware en zware milieuovertredingen; dit geldt ook
voor de strafbeschikking door het OM. Als we kijken naar een effectiviteitsduur van 6
maanden, leiden opnieuw last onder dwangsom en transacties van het OM tot minder
inspecties waarbij overtredingen zijn vastgesteld. Vormen van gedragsbeïnvloeding

Handhaven in het duister

63

Algemene Rekenkamer

die zich meer in de communicatieve sfeer bevinden, zoals overtuigen of publiciteit
zoeken, worden niet systematisch geadministreerd. In de huidige situatie kunnen die
helaas niet landelijk worden getoetst op hun effectiviteit.

Onderzoeksvraag

Hebben toezichthouders en bewindspersonen voldoende zicht op de omvang van geconstateerde milieucriminaliteit, uitgeoefend toezicht en effectiviteit van de aanpak?
Norm

Voldaan?

Toezichthouders en handhavende organisaties beschikken over voldoende kennis en
informatie om risico’s op milieudelicten bij bedrijven te herkennen.
‘De stelselverantwoordelijke minister moet voorzien in de benodigde condities waaronder
het bestuursrechtelijk handhavingsstelsel goed kan functioneren. Een vergelijkbare
verantwoordelijkheid heeft de minister van Justitie en Veiligheid voor zover het gaat om het
strafrechtelijke handhavingsstelsel. Dat betreft niet alleen de meer materiële condities zoals
financiën en centrale kennisbronnen, maar ook het aanwezig zijn van voldoende checks and
balances in het stelsel. Een collectief gedragen verantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel en
de samenwerking daarbinnen, horizontale democratische controle en in aanvulling daarop
interbestuurlijk toezicht maken daarvan deel uit.’ (wet VTH)
Interventies en nalevingsgedrag worden gemonitord en hierbij wordt een consistente (meet)methode gebruikt, zodat doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen worden vastgesteld.
Departementen en handhavers hebben inzicht in hoeverre bedrijven regels en
normen naleven.
De informatie over interventies en (gebrek aan) naleving is zo ingericht dat achteraf
doelmatigheid en doeltreffendheid van de interventies kunnen worden gemeten.
De informatie van handhavingspartners (omgevingsdienst, politie, inspectie, OM) biedt
zicht op de milieucriminaliteit die wordt gepleegd. De benodigde uitwisseling van gegevens
is op orde.

Voldaan

Niet voldaan

Deels voldaan

Onderzoeksvraag

Zijn de keuzes in handhaving en toezicht in de praktijk begrijpelijk?
Norm

Voldaan?

De keuzes voor de vorm van interventies zijn inzichtelijk.
Opgelegde interventies zijn in lijn met de landelijke handhavingsstrategie.
Streven is om het strafrecht pas in te zetten als andere manieren van handhaving niet
toereikend zijn, vanwege de ernst van de overtreding en/of eerdere overtredingen van
de dader.

Voldaan

Handhaven in het duister

64

Niet voldaan

Deels voldaan

Algemene Rekenkamer

Onderzoeksvragen

Schrikt het ingrijpen van de overheid voldoende af om recidive te voorkomen?
Leiden interventies tot beter naleefgedrag?
Norm

Voldaan?

Voor bedrijven gaat een ontmoedigende werking uit van de pakkans en de strafmaat zoals
zij die inschatten.
Interventies dragen bij aan een vermindering van (milieu)delicten.
De verantwoordelijke departementen bepalen een beoogd nalevingsniveau.
De stelselverantwoordelijkheid moet met enige regelmaat leiden tot gerichte monitoring
en evaluatie van het functioneren van (onderdelen van) het stelsel en de bereikte effecten.
Aan de conclusies van dergelijk onderzoek moeten de verantwoordelijken conclusies
verbinden. (Wet VTH)

Voldaan

Niet voldaan

Deels voldaan

We concluderen dat de aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen beter en
effectiever moet. De slechte informatiepositie van toezichthouders en bewindspersonen
leidt tot ernstige problemen: veel milieuovertredingen, onvoldoende risicogerichte
inspecties, inconsequente handhaving en beperkte effectiviteit van ingezette interventies. Door hun huidige gebrek aan informatie tasten toezichthouders, handhavers
en bewindspersonen in het duister en is effectief sturen onmogelijk. Het strafrecht
heeft daarnaast met problemen bij instroom en doorstroom te maken. Het is mogelijk
mede daardoor dat vergelding nauwelijks tot uitdrukking komt in de keuzes voor
strafrechtelijke afdoening. Er is dan ook te weinig sprake van sanctionering van
milieucriminaliteit door de overheid.
De aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen kan een belangrijke rol spelen om
klimaatdoelen te behalen. Daarvoor is betere uitvoering van toezicht en handhaving
nodig en beter toezicht op die uitvoering, met oog voor effectiviteit.

8.2 Aanbevelingen
Op landelijk niveau moet gestuurd (kunnen) worden op een aanzienlijke verbetering
van de informatievoorziening. Als de bewindspersonen over betere informatie
beschikken, kan het Rijk provincies erop aanspreken als zij tekortschieten in de
uitvoering van hun VTH-taken. Dat hoort bij de toezichthoudende bevoegdheid van
de bewindspersoon. Dit rapport laat zien dat de bestaande informatievoorzieningen
dat mogelijk maken. In ons onderzoek staan BRZO-bedrijven en net-niet-BRZObedrijven centraal. Betere informatie moet zich uiteraard uitstrekken tot andere
terreinen met verhoogde milieurisico’s, vooral daar waar weinig toezicht is.

Handhaven in het duister

65

Algemene Rekenkamer

De bewindspersonen ontbreekt het echter aan directe sturingsmogelijkheden om
verandering aan te brengen in de problemen. De staatssecretaris van IenW heeft
tot taak een stelsel te laten functioneren waarvoor de directe bestuurlijke taken en
bevoegdheden decentraal zijn belegd. Binnen het domein van de minister van JenV
opereren eigenstandige en onafhankelijke organisaties, zoals politie en OM. De staatssecretaris kan wel de interbestuurlijk toezichthouder ILT aanspreken en besluiten om
haar tot actie te laten overgaan, omdat die rechtstreeks onder haar verantwoordelijkheid valt. Zij kan de ILT vragen de informatie over het VTH-stelsel te verbeteren. Het
is mogelijk daarvoor een kwalitatief beter Inspectieview te gebruiken. De minister
van JenV moet in overleg met politie en OM oplossingen vinden om de aanvoer van
milieuzaken en doorstroom door de keten te verbeteren. Benutting van de beschikbare formatie bij politie en Functioneel Parket maken daarvan onderdeel uit.
De aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen dient effectief te zijn om de
schade aan natuur en milieu zo beperkt mogelijk te houden. In dit onderzoek hebben
we voor een beperkt aantal interventies vastgesteld dat ze effectief zijn. Mogelijk zijn
er meer werkwijzen waarvoor dit geldt, maar op basis van de gegevens hebben wij
dat niet kunnen vaststellen. Een voorbeeld is de aanpak van veelplegers. Die is erop
gericht houding en gedrag bij bedrijven te veranderen. De bijbehorende interventies
hebben tot doel de overtuigingen van werknemers en directie aan te passen. Een
betere en uniforme registratie van dergelijke initiatieven helpt in de zoektocht naar
‘wat werkt’. Daardoor komt effectiever beleid dichterbij. Een ander voorbeeld zijn
interventies die wel deel uitmaakten van ons onderzoek maar die tot nog toe zeer
weinig worden toegepast, zoals een bedrijf tijdelijk stilleggen.
Handhaven heeft niet alleen als oogmerk om herhaling te voorkomen, maar in voorkomende gevallen ook om leed of schade te vergelden. Dit strafdoel, voorbehouden
aan het strafrecht, komt voor milieucriminaliteit onvoldoende tot uitdrukking. We
roepen de minister van JenV, het OM en de rechtspraak op daarin gezamenlijk
verbetering aan te brengen en daarmee de maatschappelijke afkeuring van milieu­
criminaliteit adequater vorm te geven.
De staatssecretaris van IenW bevelen we aan om:
• in te zetten op uniforme registratie door toezichthouders, opdat alle betrokken
partijen op gelijke wijze informatie verzamelen, bewaren en beheren (digitale
eenheidstaat);

Handhaven in het duister

66

Algemene Rekenkamer

• een valide informatiebeeld te creëren over de omvang van milieucriminaliteit en
-overtredingen, recidive, toezicht en handhaving. Daarbij moeten Inspectieview en
strafrechtelijke data kunnen worden gebruikt. Dit dient vervolgens permanent
actueel te worden gehouden en te worden gedeeld met alle betrokken partijen;
• op basis daarvan de ILT toezicht te laten houden op handhaving en uitgeoefend
toezicht. Op basis van de informatie kan zij vaststellen of er sprake is van ernstige
toezichts- en handhavingstekorten, disproportionele recidive door bedrijven en
ongelijke behandeling van bedrijven – en in te grijpen waar nodig. Dat begint bij
de verantwoordelijke provincies zelf op basis van het gedeeld informatiebeeld,
en kan daarna op rijksniveau worden bijgestuurd;
• onderzoek te (laten) verrichten naar de effectiviteit van toezicht en handhaving
in de praktijk;
•

een veelplegersaanpak te ontwikkelen voor de kleine – goed te onderscheiden –
groep bedrijven die verantwoordelijk is voor het overgrote deel van de milieu­
criminaliteit en milieuovertredingen in overleg met de minister van JenV.

De minister van JenV bevelen we aan om:
• knelpunten in de strafrechtelijke keten voor de aanpak van milieucriminaliteit
(politie, OM, strafrechters) op te lossen;
• het informatiebeeld voor de strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit op
basis daarvan te verbeteren;
• het aldus gecreëerde informatiebeeld te koppelen aan de bestuursrechtelijke
aanpak van bedrijven. Zo wordt zichtbaar of de aanpak volgens het strafrecht
en het bestuursrecht voldoende bij elkaar aansluiten. Deze kennis vormt nood­
zakelijke informatie voor de ILT;
• vervolgens verbeteringen door te voeren in de strafrechtelijke aanpak van
milieucriminaliteit, opdat de strafrechtelijke handhaving effectief is en
voldoende vergeldend.
Algemene aanbeveling:
• We bevelen aan om uitkomsten van inspecties openbaar te maken en te delen met
het publiek, opdat openbaar bekend is welke bedrijven zich wel en niet houden aan
de regels en discussie hierover minder een zaak van speculatie is.
Slotaanbeveling:
• We bevelen de bewindslieden aan om concrete doelstellingen te benoemen bij de
begroting en vervolgens periodiek, dus 2- of 3-jaarlijks, het parlement te informeren
over de realisatie en de effectiviteit en daarmee de maatschappelijke effecten. We
denken dat de departementale jaarverslagen daarvoor een passend medium zijn.

Handhaven in het duister

67

Algemene Rekenkamer

9.
Reactie bewindspersonen
en nawoord Algemene
Rekenkamer
De staatssecretaris van IenW en de minister van JenV hebben op 17 juni 2021
gereageerd op ons conceptrapport. Hieronder geven we de samengevatte reacties
weer. De volledige reacties staan op www.rekenkamer.nl. We sluiten dit hoofdstuk
af met een nawoord.

9.1 Reactie staatssecretaris van IenW
De staatssecretaris waardeert het onderzoek, de conclusies en de aanbevelingen. Ze
vindt de resultaten zorgwekkend en deelt de zorgen van de AR over de geconstateerde
knelpunten. Ze vindt de hoofdconclusie dat het stelsel onvoldoende functioneert
duidelijk; deze neemt zij erg serieus. Het rapport maakt duidelijk dat er nu actie nodig
is om de knelpunten structureel aan te pakken.
De resultaten uit het onderzoek zijn behulpzaam om binnen het IenW/JenV-actieplan
“Liever een goede buur” het zicht op de omvang van de problemen aan te scherpen
en de urgentie voor het aanpakken van knelpunten te behouden. De staatssecretaris
geeft aan dat het rapport van de commissie-Van Aartsen tot vergelijkbare conclusies
komt. De aanbevelingen van de AR wil ze daarom in samenhang met die van de
commissie-Van Aartsen uitwerken.
Naar aanleiding van de aanbevelingen over datakwaliteit en de informatiepositie, waar
de AR in het eerste rapport “Een onzichtbaar probleem” begin 2021 ook aandacht voor
vroeg, hebben betrokken partijen een taskforce ingericht voor een verbetering van het
gebruik van Inspectieview. In dat kader worden de volgende acties uitgevoerd:

Handhaven in het duister

68

Algemene Rekenkamer

• Bronhouders worden gestimuleerd om te zorgen dat gegevens die zij via Inspectieview delen juist zijn.
• Er wordt gewerkt aan het meer en beter beschikbaar stellen van gegevens van
bronhouders via Inspectieview, ook met ontsluiting van gegevens van het OM.
Ook wordt gemonitord of de nog ontbrekende omgevingsdiensten op uiterlijk
1 januari 2022 zijn aangesloten.
• Omgevingsdiensten worden geholpen bij het optimaal benutten van Inspectie­view in hun primaire proces, bijvoorbeeld door training en het delen van analyse­
capaciteit.
• Aanvullend hierop wil de staatssecretaris met partners en ILT in overleg om tot
een aanpak voor een verdere uniformering en juiste registratie van toezichtgegevens
te komen. Sommige stappen hierin kosten volgens de staatssecretaris tijd.
De versterking van de rol van interbestuurlijk toezicht is onderdeel van haar uitwerking
van het advies van de commissie-Van Aartsen. Daarbij wordt onderzocht of en hoe
het Rijkstoezicht versterkt kan worden en of de ILT daarin een rol zou kunnen vervullen.
De aanbeveling over onderzoek te (laten) verrichten naar de effectiviteit van toezicht
en handhaving ziet de staatssecretaris als onderdeel van een goed functionerend
VTH-stelsel en de monitoring daarvan. Deze sluit aan bij het huidige tweejaarlijkse
onderzoek naar de kwaliteit van het VTH-stelsel. Dat onderzoek is nu nog minder
specifiek op de effectiviteit van het instrumentarium voor toezicht en handhaving.
Een uitbreiding van het onderzoek zou passend kunnen zijn. Ook ziet ze een link met
de slotaanbeveling om concrete doelstellingen te formuleren waaraan de effectiviteit
getoetst kan worden. Dat vraagt nader onderzoek om betekenisvolle indicatoren te
identificeren die meetbaar zijn en inzicht kunnen geven in de maatschappelijke
effecten van toezicht en handhaving. De staatssecretaris wil dit onderzoek samen
oppakken met de minister van JenV en ook betrekken bij de verdere uitwerking van
het advies van de commissie-Van Aartsen.
De aanbeveling om samen met de minister van JenV een veelplegersaanpak op te
stellen ziet de staatssecretaris als bevestiging van een traject dat ze samen met de
partners in het BRZO is gestart. Vanuit de wetenschap wordt een onderzoek verricht
naar de mate waarin bedrijfskenmerken voorspellend zijn voor regelovertreding op
het gebied van bedrijfsveiligheid en naar de samenhang in het aantal geconstateerde
overtredingen met al dan niet aangekondigde inspecties.
Voor wat betreft de besluitvorming tot openbaarmaking van de resultaten van de
inspecties verwijst de staatssecretaris naar de betrokken bevoegde gezagen en
toezichthouders - en naar de Wet open overheid (Woo). Ter voorbereiding op de

Handhaven in het duister

69

Algemene Rekenkamer

komst en de implementatie van de Woo lopen diverse initiatieven. De aanbeveling
tot openbaarmaking van resultaten milieu-inspecties zal de staatssecretaris onder
de aandacht brengen in het Bestuurlijk Omgevingsberaad, oktober 2021.

9.2 Reactie minister van JenV
De minister van JenV herkent de bevindingen van het onderzoek en ziet daarin een
bevestiging uit eerdere, niet kwantitatief onderbouwde, onderzoeken en het rapport
van de commissie-Van Aartsen. Ook onderschrijft hij de AR-conclusie dat de aanpak
van milieucriminaliteit en -overtredingen een belangrijke rol kan spelen om klimaatdoelen te behalen. Gezien de geconstateerde knelpunten erkent hij de noodzaak er
voortvarend mee aan de slag te gaan.
Evenals de staatssecretaris van IenW verwijst de minister naar het actieplan “Liever
een goede buur”, waar onze aanbevelingen in terugkomen. Het effectiever en efficiënter
maken van de strafrechtketen wordt uitgewerkt door het departement, OM, politie
en ILT-IOD, met betrokkenheid van o.a. de omgevingsdiensten. Daarnaast is door de
strategische milieukamer een verkenning gestart naar de optimale inrichting van
de keten. De sturing en prioriteitenstelling binnen de opsporing is aan het bevoegd
gezag. De minister is het eens met het versterken van het informatiebeeld, hij overlegt hierover met het OM. De aanbevelingen van de AR zal de minister in het actieplan
“Liever een goede buur” meenemen. Voor sommige aanbevelingen, zoals rond
toe­rusting en wetgeving, zal de besluitvorming van een missionair kabinet nodig zijn.
Naar aanleiding van de laatste aanbeveling van de AR, rond het benoemen van
concrete doelstellingen bij de begroting en daarna periodiek het parlement via
departementale jaarverslagen te informeren over de realisatie en de effectiviteit en
daarmee de maatschappelijke effecten, geeft de minister het volgende aan. Hij kan
zich er in vinden maar denkt dat uitwerking samen met de staatssecretaris van IenW
nodig is om tot concrete en meetbare doelstellingen te komen.

9.3 Nawoord Algemene Rekenkamer
Beide bewindspersonen geven aan dat onze bevindingen “zorgwekkend“ zijn.
Vervolgens verwijzen ze naar andere onderzoeken, die tot vergelijkbare conclusies
komen als de Algemene Rekenkamer in 2 rapporten dit jaar en zoals de commissieVan Aartsen. We kennen die rapporten. Maar uit de reacties van de bewindspersonen
kunnen we niet goed opmaken hoe zij de gesignaleerde problemen gaan oplossen,
anders dan dat er overlegvormen zijn en er een lopend actieprogramma is. Het
roept bij ons zelfs de vraag op, waarom ondanks de eerder bekende ‘zorgwekkende’

Handhaven in het duister

70

Algemene Rekenkamer

informatie thans de Rekenkamer weer tot een zelfde of soortgelijke conclusie moet
komen. Uit ons onderzoek blijkt dat immers een oplossing niet naderbij is en dat de
informatie die ons rapport biedt, niet eerder bekend was - niet eerder bekend kón zijn.
De volgende vraag die dan voorligt is of er teveel wordt geleund op toezeggingen,
overleg en ‘actieprogramma’s’ die wellicht niet tot voldoende resultaat leiden.
Waarom zou er nu wel voldoende resultaat worden geboekt waar dat eerder niet
het geval was?
Naar onze mening hebben beide ministers een cruciale rol bij het oplossen van het
probleem. Volgens ons is de vraag die tussen kabinet en parlement moet worden
besproken, of de ministers gebruik gaan maken van hun bevoegdheden ten opzichte
van inspecties, regionale uitvoeringsdiensten en partijen in de strafrechtsketen. En
zo ja: hoe zetten ze die in? Dat is het vraagstuk dat tussen kabinet en parlement moet
worden bediscussieerd op basis van dit onderzoek - en al die andere rapporten die er
blijkbaar al liggen. Wat wordt de nieuwe, effectieve aanpak van milieucriminaliteit?

Handhaven in het duister

71

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Literatuur
Algemene Rekenkamer (2005). Handhaven en gedogen. Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2012a). Handhaving Europese regels voor afvaltransport.
Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2012b). Prestaties in de strafrechtketen. Den Haag:
eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2018). Resultaten Verantwoordingsonderzoek 2017.
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI). Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2021). Een onzichtbaar probleem; Gebrek aan kwaliteit
van data over milieucriminaliteit en -overtredingen. Den Haag: eigen beheer.
Berenschot (2017). Evaluatie Wet VTH: Op weg naar een volwassen stelsel.
Utrecht: eigen beheer.
Berenschot (2019). Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken: Evaluatie
van het instrumentarium. Utrecht: eigen beheer.
Bestuurlijk Omgevingsberaad (2014). Landelijke handhavingstrategie; Een passende
interventie bij iedere bevinding. Den Haag: eigen beheer.

Handhaven in het duister

72

Algemene Rekenkamer

BRZO+ (2018). Monitor naleving en handhaving BRZO-bedrijven 2017.
Den Haag: BRZO+.
BRZO+ (2019). Monitor naleving en handhaving BRZO-bedrijven 2018.
Den Haag: BRZO+.
BRZO+ (2020). Monitor naleving en handhaving BRZO-bedrijven 2019.
Den Haag: BRZO+.
BRZO+ deelnemende partijen (zonder datum). https://BRZOplus.nl/samenwerking/
BRZO-deelnemende/, geraadpleegd op 14 juli 2020.
BRZO+ bedrijvenlijst (zonder datum). https://BRZOplus.nl/inspectie-resultaten/
bedrijvenlijst/, geraadpleegd op 23 juli 2020.
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheidszorg (CCV) (2019). De markt
de baas; Een verkenning naar ervaren knelpunten in de aanpak milieucriminaliteit.
Amsterdam: eigen beheer.
Commissie-Van Aartsen (2021). Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als
gangmaker voor het bestuur. Den Haag: eigen beheer.
Ecorys (2018). Beleidsdoorlichting artikel 22 Omgevingsveiligheid en Milieurisico’s.
Rotterdam: eigen beheer.
Infomil, Wet- en regelgeving (zonder datum). https://www.infomil.nl/onderwerpen/
ruimte/omgevingsthema/externe-veiligheid/Wet-regelgeving/, geraadpleegd op 27
juli 2020.
ILT (2018). Stookolie voor zeeschepen. Autobrandstoffen voor West-Afrika.
Den Haag: eigen beheer.
ILT (2019). Signaalrapportage; Inspectie Leefomgeving en Transport ziet ruimte voor
doorontwikkeling vergunningverlening-, toezicht- en handhavingsstelsel. Den Haag:
eigen beheer.
ILT (2020a). ILT-brede risicoanalyse (IBRA). Den Haag: eigen beheer.
ILT (2020b). Factsheet Meldingen BRZO-bedrijven 2019. Den Haag: eigen beheer.

Handhaven in het duister

73

Algemene Rekenkamer

ILT (zonder datum). https://www.ilent.nl/over-ilt/handhaving-en-toezicht,
geraadpleegd op 14 juli 2020.
Inspectieview (2020). ‘Inspectieview komt digitaal naar je toe deze zomer’.
Nieuwsbrief, 24 juli 2020.
Instituut Fysieke Veiligheid (2019). Veiligheidsaspecten van net-niet-BRZO-bedrijven:
een verkenning van aandachtspunten. Arnhem: Instituut Fysieke Veiligheid.
INTERPOL-UN Environment (2016). Strategic Report: Environment, Peace and Security
– A Convergence of Threats. www.interpol.int
Koopmans, I.M. (2020). ‘Hoe milieudoelstellingen en hardleersheid van de overheid
milieucriminaliteit veroorzaken en in stand houden.’ Boom Strafblad, 2020 nr.3, p.
156-162.
Kluin, M., Wiering, E., Peeters, M.P., Blokland, A.J., & Huisman, W. (2020).
Regelovertreding en incidenten bij BRZO-bedrijven: Een longitudinale benadering.
Den Haag: Boom Criminologie.
Landelijke milieukamer (2019). Kerncijfers Milieukamer 2018. Notitie Functioneel
Parket.
Landelijke milieukamer (2020). Overzicht MK zaken 2016-2020 (tot 01-12-2020).
Notitie Milieukamer.
Lysias (2015). Evaluatie van het vernieuwde VTH-stelsel. Amersfoort: eigen beheer.
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2019., Formalisering BRZO+ naar een
passende vorm. Hellevoetsluis: Next Step Management.
Ministerie van IenW/SZW/JenV (2020). Staat van de Veiligheid Majeure
Risicobedrijven. Den Haag: eigen beheer.
Ministerie van IenW/JenV (2020). Liever een goede buur! Een sterkere VTH-uitvoering
en effectievere aanpak van overtredingen. Den Haag: eigen beheer.
Ministerie van VenJ (2014). Beleidsdoorlichting Veiligheid en criminaliteitsbestrijding,
artikel 33. Den Haag: eigen beheer.

Handhaven in het duister

74

Algemene Rekenkamer

Onderzoeksraad voor de Veiligheid (2017). Veiligheid BRZO-bedrijven. Lessen na
Odfjell. Den Haag: eigen beheer.
Onderzoeksraad voor Veiligheid (juni 2018), Chemie in samenwerking. Veiligheid op
het industriecomplex Chemelot. Den Haag: eigen beheer.
Politie (2016). Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2016. Zoetermeer: eigen beheer.
Raad van de Europese Unie (11 september 2018). Evaluatieverslag over de achtste
ronde van wederzijdse evaluaties “de praktische uitvoering en toepassing van het
Europese beleid inzake preventie en bestrijding van milieucriminaliteit.” Brussel:
eigen beheer.
Rijksoverheid (zonder datum). https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/veiligheidsregios-en-crisisbeheersing/veiligheidsregios, geraadpleegd op 28 juli 2020.
Simpson, S.S., Rorie, M., Alper, M., Schell‐Busey, N., Laufer, W. S., & Smith, N.C. (2014).
Corporate crime deterrence: A systematic review. Campbell systematic reviews, 10,
p. 1-105.
Spapens, A. (2019). Mestfraude: Een groen criminologisch perspectief. In N. Teesing
(editor), Milieuproblemen in de landbouw: Falend omgevingsrecht en mogelijke
oplossingen (p. 65-84). Den Haag: Boom juridisch.
Staatsblad (2017). Besluit van 21 april 2017 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving). Den Haag: eigen
beheer.
Staatscourant (2017), 66434, Besluit van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
van 7 december 2017, nr. IENM/BSK-2017/279867. Den Haag: eigen beheer.
Tweede Kamer (2014). Memorie van Toelichting Wijziging van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving),
vergaderjaar 2013-2014, 33 872, nr. 3. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (5 juni 2018). Brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en
Waterstaat. Vergaderjaar 2017-2018, 28089. Den Haag: Sdu.

Handhaven in het duister

75

Algemene Rekenkamer

Tweede Kamer (2019a, 3 dec). Antwoorden van de minister van JenV op Kamer­
vragen. Vergaderjaar 2019-2020, aanhangsel van de handelingen, over formatie
politie. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2019b). Antwoord van de staatssecretaris van IenW op Kamer­
vragen. Vergaderjaar 2019-2020, 32861-52. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2020a, 3 dec 2020). Kamerbrief van de staatssecretaris van IenW
en de minister van JenV. Vergaderjaar 2019-2020, 22 343, nr. 293. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2020b, 25 juni 2020). Brief van de staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat. Vergaderjaar 2019-2020, 33 118, nr. 149. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2020c, 31 aug 2020). Antwoord van de minister van JenV op Kamer­
vragen. Vergaderjaar 2019-2020, 2020D32987. Den Haag: Sdu.

Tweede Kamer (2020d, 5 juni 2020). Brief van de staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat. Vergaderjaar 2019-2020, 33 118, nr. 147. Den Haag: Sdu.
Vereniging Nederlandse Gemeenten (zonder datum). https://vng.nl/artikelen/
wetsvoorstel-vergunningverlening-toezicht-en-handhaving-vth, geraadpleegd op
30 juli 2020.

Handhaven in het duister

76

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Normen
We hanteren onderstaande normen; deze zijn telkens afgestemd op de onderzoeksvraag. De normen die we gebruiken in dit onderzoek, zijn ontleend aan eerdere voor
deze studie relevante onderzoeken van de Algemene Rekenkamer, namelijk Gedogen
en Handhaven (2005) en Prestaties in de strafrechtketen (2012b). Daarnaast vermelden
we in enkele gevallen passages uit de Wet VTH als norm.
Hebben toezichthouders en bewindspersonen voldoende zicht op de omvang van
geconstateerde milieucriminaliteit, uitgeoefend toezicht en effectiviteit van de
aanpak? (hoofdstuk 4)
• Toezichthouders en handhavende organisaties beschikken over voldoende kennis
en informatie om risico’s op milieudelicten bij bedrijven te herkennen.
• Wet VTH “De stelselverantwoordelijke Minister (moet) voorzien in de benodigde
condities waaronder het bestuursrechtelijk handhavingstelsel goed kan functioneren.
Een vergelijkbare verantwoordelijkheid heeft de Minister van Veiligheid en Justitie
voor zover het gaat om het strafrechtelijke handhavingsstelsel. Dat betreft niet
alleen de meer materiële condities zoals financiën en centrale kennisbronnen,
maar ook het aanwezig zijn van voldoende checks and balances in het stelsel.
Een collectief gedragen verantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel en de samenwerking daarbinnen, horizontale democratische controle en in aanvulling daarop
interbestuurlijk toezicht maken daarvan deel uit.”
•

Interventies en nalevingsgedrag worden gemonitord en hierbij wordt een consistente
(meet)methode gebruikt, zodat doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen worden
vastgesteld.

• Departementen en handhavers hebben inzicht in hoeverre bedrijven regels en
normen naleven.
• De informatie over interventies en (gebrek aan) naleving is zo ingericht dat
achteraf doelmatigheid en doeltreffendheid van de interventies kunnen worden
gemeten.
• De informatie van handhavingspartners (omgevingsdienst, politie, inspectie, OM)
biedt zicht op de milieucriminaliteit die wordt gepleegd. De daarvoor benodigde
uitwisseling van gegevens is op orde.

Handhaven in het duister

77

Algemene Rekenkamer

Zijn de keuzes in handhaving en toezicht in de praktijk begrijpelijk? (hoofdstuk 6)
• De keuzes voor de vorm van interventies zijn inzichtelijk.
• Opgelegde interventies zijn in lijn met de landelijke handhavingsstrategie.
• Streven is om het strafrecht pas in te zetten als andere manieren van hand­having niet toereikend zijn, vanwege de ernst van de overtreding en/of eerdere
overtredingen van de dader.
Schrikt het ingrijpen van de overheid voldoende af ter voorkoming van recidive?
(hoofdstuk 7)
• Voor bedrijven gaat een ontmoedigende werking uit van de pakkans en de
strafmaat zoals zij die inschatten.
Leiden interventies tot beter naleefgedrag? (hoofdstuk 7)
• Interventies dragen bij aan een vermindering van (milieu)delicten.
• verantwoordelijke departementen bepalen een beoogd nalevingsniveau.
• Wet VTH: “(D)e stelselverantwoordelijkheid (moet) met enige regelmaat leiden
tot gerichte monitoring en evaluatie van het functioneren van (onderdelen van)
het stelsel en de bereikte effecten en tot het verbinden van conclusies aan de
uitkomsten van dergelijk onderzoek.”

Handhaven in het duister

78

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Methodologische verantwoording
data-analyse milieucriminaliteit
De analyses in dit rapport konden pas gedaan worden na vele kwaliteitsslagen op de
data. De problemen die we aantroffen in de kwaliteit van de data waren zo ernstig
dat we hier een apart rapport over gepubliceerd hebben (Een onzichtbaar probleem.
Gebrek aan kwaliteit van data over milieucriminaliteit en –overtredingen. Zie www.
rekenkamer.nl.)
We hebben voor dit onderzoek een aantal databronnen gebruikt (op volgorde van
relevantie voor dit onderzoek):
• Inspectieview;
• Data van 6 BRZO-omgevingsdiensten;
• Justitiële data uit JDS;
• Data van de Kamer van Koophandel, via dataportal van Company.info;
• Bedrijvenlijsten Gemeenschappelijke Inspectieruimte (GIR), aangeleverd
door Rijkswaterstaat (RWS);
• GIR: door universiteiten Leiden en Amsterdam omgezet in datavorm.
Daarnaast hebben we nog hulpdatabestanden van bijvoorbeeld het CBS gebruikt
(voor postcode-gemeente-indelingen en voor shapefiles voor een geografische
figuur).
De grootste uitdaging in dit project was om tussen en binnen al deze databestanden
de juiste data aan het juiste bedrijf te koppelen. Daarnaast hadden we te kampen met
veel ontbrekende gegevens. In de volgende alinea’s gaan we hierop in.
Selectie bedrijven voor analyse
BRZO-bedrijven zijn bedrijfslocaties die vallen onder het Besluit risico’s zware
ongevallen 2015. In totaal zijn dit op dit moment ongeveer 400 bedrijfslocaties in
Nederland. Deze bedrijfslocaties voeren activiteiten uit die risicovol zijn voor de
omgeving. RWS bepaalt welke bedrijfslocaties onder de regeling vallen – afhankelijk
van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen waar deze mee werken. Hierover publiceert
BRZO+ maandelijks lijsten. Deze lijsten vormen de basis van de selectie van
bedrijfslocaties die we onderzocht hebben.
Om deze bedrijfslocaties te selecteren hebben we van de jaren 2015 tot en met 2019
de lijst van BRZO-bedrijfslocaties per 1 maart gebruikt. Daarnaast hebben we gebruikgemaakt van een totaaloverzicht van bedrijfslocaties die een BRZO-status hebben of
hebben gehad volgens een lijst die bureau BRZO+ (RWS) voor ons uit het systeem
GIR (Gemeenschappelijke Inspectieruimte) heeft gehaald (730 bedrijfslocaties).

Handhaven in het duister

79

Algemene Rekenkamer

Omdat de spelling van bedrijfsnamen en de adressen/adresformuleringen in de
BRZO-lijsten over de verschillende jaren niet stabiel waren, hebben we handmatig
gecontroleerd of een bedrijfslocatie in het ene jaar identiek was aan een bedrijfs­
locatie in het andere jaar. Hiervoor hebben we soms ook gebruik gemaakt van extra
openbare bronnen, zoals de portal van Company.info. Ter illustratie:
Plaats

Bedrijfsnaam

Adres

BRZO-lijst

Klundert

Bertschi Klundert

Westelijke Randweg 7

2016

Klundert

Bertschi BV

Westelijke Randweg 7

2017

Deze bovenstaande 2 horen duidelijk bij elkaar. In het geval van het tweede voorbeeld,
hieronder, is het lastiger om een match te bepalen:
Plaats

Bedrijfsnaam

Adres

BRZO-lijst

Klundert

DBM Blending BV

Westelijke Randweg 9

2018

Klundert

Troy Moerdijk B.V.

Westelijke Randweg 9

2019

Het adres is gelijk, maar de bedrijfsnaam niet. Via informatie op internet is te achterhalen dat hier sprake is van een bedrijfsvoorzetting /overname/naamswijziging en
dat de BRZO-status is voorgezet. In zo’n geval hanteren we dit als 1 bedrijf dat dus in
2018 en 2019 de BRZO-status had. Bovenstaande is een voorbeeld van een variatie
in bedrijfsnaam. Ook kwam er variatie voor in adressering:
Plaats

Bedrijfsnaam

Adres

Postcode

Weert

Bredox BV

Wetering 19

6000GA

Weert

Bredox b.v.

Wetering 19

6002SM

Het adres en de bedrijfsnaam horen duidelijk samen, maar in de postcode gaat iets
mis. Een internetzoekactie leert dat de 2 verschillende postcodes betrekking hebben
op het fysieke adres van de bedrijfslocatie in het ene jaar, en in het andere jaar op de
postcode van het postbusadres. Dus in die gevallen gaat het ook om een identieke
bedrijfslocatie, ook al doet de postcode anders vermoeden.
Op deze manier zijn we de lijst van 730 bedrijfslocaties voor de jaren 2011-2019
doorgelopen en hebben we alle bedrijfslocaties voorzien van een unieke code.
Zodoende zijn we uitgekomen op 618 bedrijfslocaties voor ons onderzoek.

Handhaven in het duister

80

Algemene Rekenkamer

Vervolgens zijn we de bedrijven nader gaan bekijken op bestaansperiode. 60
bedrijfslocaties bleken al enige jaren niet meer te bestaan (in 2015 of eerder gestopt).
Deze hebben we uit de analyse gehaald, 558 bedrijfslocaties bleven over.
Koppeling inspectiedata
Vervolgens hebben we gekeken van welk van deze bedrijfslocaties we inspectie­
gegevens hadden. De primaire bron hiervoor is Inspectieview. Dit is een systeem
waarop de diverse toezichthouders (zoals ILT en de omgevingsdiensten) zijn
aangesloten (maar nog niet allemaal). Daarnaast hebben we gegevens gekregen
van de 6 BRZO-omgevingsdiensten zelf.
In de verschillende databronnen hebben bedrijven meerdere verschijningsvormen, ze
hebben geen unieke ID en ze zijn niet gekoppeld aan een basisregistratie. Dit speelde
wanneer we 2 databronnen aan elkaar wilden koppelen, maar dit speelde zelfs binnen
een-en-hetzelfde datasysteem in het geval van Inspectieview.
Dit heeft als gevolg dat we elke bedrijfslocatie uit onze lijst in meerdere vormen tegenkwamen in Inspectieview en vervolgens ook in de data van de omgevingsdiensten
en de andere databronnen. We hebben de koppelingen op diverse manieren gelegd.
Steeds in eerste instantie via automatische koppelingen (op basis van bedrijfsnamen,
adresgegevens en Kamer van Koophandelnummers). Waar nodig hebben we ook een
meer handmatige aanpak gekozen. Zo hebben we binnen postcodegebieden handmatig/visueel gezocht naar bedrijfsnamen die op elkaar leken (of waarvan we wisten
dat er naamswijzigingen plaats hadden gevonden, denk aan Hoogovens/Tata Steel
en Chemours/DuPont). In fases van handmatige/visuele koppelingen hebben we
steeds het 4-ogenprincipe toegepast en elkaars werk gecontroleerd.
De basis voor onze selectie van bedrijven om mee te nemen vormden de eerder
genoemde GIR-bedrijvenlijsten. Elk bedrijfsvestiging hebben we zelf een unieke
code gegeven (‘koppelingsvariabele_ar’), bestaand uit postcode en huisnummer
(en eventueel nog een letter, indien er meerdere bedrijfslocaties op 1 postcode en
huisnummer lagen). Elke nieuwe databron die we wilden meenemen in de analyse
hebben we vervolgens eerst moeten koppelen aan de basis door het toekennen van
de koppelingsvariabele_ar aan elke regel data. Zeker voor Inspectieview was dit een
tijdrovende klus omdat in dit systeem niet wordt gewerkt met unieke ID’s. In ons
rapport over de problemen in de datakwaliteit illustreerden we dit met het onderstaande, fictieve voorbeeld:

Handhaven in het duister

81

Algemene Rekenkamer

Hoe zien bedrijven er uit in Inspectieview?
We gaan voor deze illustratie uit van een fictief bedrijf. Dit kan bijvoorbeeld in
Inspectieview staan als:
• De Karnemelkfabriek BV, Industriestraat 17a, 3417 AX, Utrecht
• Karnemelkfabriek, Newtonweg 1, 3417 JX, Utrecht
• KMF, bedrijventerrein Noord, 3418 AL, Utrecht
De naam wijkt af, de straatnamen verschillen van elkaar (op de Industriestraat
zit de fabriek, op de Newtonweg de kantoorruimte) en in de postcode zit een
typefout. En in de laatste regel is het bedrijf ook nog eens verhuisd en heeft
het een naamswijziging ondergaan.
Een belangrijke tussenstap is dat we eerst Kamer van Koophandel(KvK)-nummers
hebben toegevoegd aan de bedrijvenlijst die we uit de GIR-bedrijvenlijsten hebben
gehaald. Dit hebben we handmatig gedaan, door te zoeken op bedrijfsnaam, postcode
en straatnaam. Dit leverde meestal meerdere KvK-nummers op per bedrijfsvestiging.
Dit hebben we handmatig gedaan in https://www.kvk.nl/zoeken/handelsregister/ en
gecontroleerd volgens het 4-ogenprincipe. Voor al deze KvK-nummers hebben we
daarna gekeken of ze voorkwamen in Inspectieview (automatisch). Daarna hebben
we gecontroleerd of de bedrijfsnamen overeenkwamen, of op elkaar leken (zie het
voorbeeld van de Karnemelkfabriek), of dat er bijvoorbeeld sprake was van een
naamswijziging (in het handelsregister staat dat meestal ook aangegeven). Dit was
weer veel handwerk.
Het matchen op KvK-nummer geeft maar een beperkt resultaat, omdat in Inspectieview (en ook in de andere databronnen) veelal geen of een verkeerd KvK-nummer is
ingevuld. Zo kan een chemisch bedrijf zowel een KvK-nummer hebben dat hoort bij
het chemische bedrijf zelf, maar kan er ook een financiële holding aan verbonden
zijn met weer een eigen KvK-nummer. Om de volledigheid van de data te verbeteren
hebben we daarna via een postcodemethode bedrijven aan elkaar gekoppeld. Hiervoor zetten we alle bedrijfslocaties met 4 identieke cijfers uit de postcode bij elkaar,
uit beide databronnen. Daarna zochten we handmatig/visueel naar matchende
bedrijfsnamen. Ook hier zijn de matches weer via een 4-ogenprincipe gecontroleerd.
Van 62 bedrijfslocaties uit onze selectie hebben we geen inspectiegegevens gevonden
(in Inspectieview noch in de eigen gegevens van de betreffende BRZO-OD). Dit
betekent niet automatisch dat deze 62 bedrijven niet geïnspecteerd zijn. Het kan
bijvoorbeeld gaan om bedrijven die onder een omgevingsdienst vallen die wij niet
hebben benaderd in ons onderzoek. We hebben alleen de 6 BRZO-omgevingsdiensten

Handhaven in het duister

82

Algemene Rekenkamer

om data gevraagd, en niet alle 29 omgevingsdiensten (zie hoofdstuk 2 in dit rapport
voor een uitleg over de verschillende types omgevingsdiensten). Sommige net-nietBRZO-bedrijven zullen daarom buiten de opgevraagde informatie vallen als de omgevingsdienst niet op Inspectieview is aangesloten en ook niet onder een BRZO-OD valt.
Ook bleek in deze fase dat soms bedrijfslocaties die wij als 2 losse locaties hadden
aangemerkt, toch 1 locatie bleken te zijn. Zo kwamen we uit op 496 bedrijfslocaties.
Vervolgens pasten we een aantal filters toe op de data die ook invloed hadden op
de aantallen bedrijven en/of inspecties, bijvoorbeeld:
• Inspectiedatum moet liggen tussen 1-1-2015 en 31-12-2019.
• Geplande of lopende inspecties nemen we niet mee, alleen afgeronde inspecties.
Dit had ook invloed op onze aantallen: er bleven 492 bedrijfslocaties over (bij 4
bedrijven waren er dus alleen inspecties die niet afgerond waren of die buiten de
tijdscope vielen).
Vervolgens filterden we inspecties van NVWA en ISZW eruit en kwamen toen op
482 bedrijfslocaties uit. Met deze 482 bedrijfslocaties zijn we de analyse ingegaan.
Koppeling andere databronnen
We hebben naast data uit Inspectieview een aantal andere databronnen gebruikt.
Voor al deze bronnen speelde dat koppeling niet via een eenvoudige sleutel kon.
De eerder genoemde gemixte aanpak, van koppelen op basis van bedrijfsnamen,
adresgegevens en gegevens van de Kamer van Koophandel, hebben we steeds
toegepast (en steeds in een combinatie van deels automatische en deels handmatige
koppelingen). Het gaat om de volgende data:
JDS: Justitieel Documentatie Systeem
We hebben van het Ministerie van JenV data gekregen over justitiële afhandelingen
op basis van onze bedrijvenlijst. Daarmee konden we ons een beeld vormen van
onder meer aantallen strafzaken en uitkomsten van strafzaken.
Basisgegevens bedrijven Company.info
Bij de portal Company.info hebben we data verkregen die meer zeggen over de
bedrijven die we onderzocht hebben. Het gaat dan om allerlei basisinformatie, zoals
adressen, branche, omvang bedrijft in fte, bedrijfsstructuren, relaties met holdings,
moederbedrijven, bedrijfshistorische gegevens (onder meer start, opheffing, verhuizing).
Ook hebben we via deze weg financiële bedrijfsgegevens verkregen, voor zover
bedrijven deponeringsplichting zijn. Of een bedrijf deponeringsplicht is, hangt van
het type bedrijf af en van de omvang (eenmanszaken zijn het bijvoorbeeld niet).11

Handhaven in het duister

83

Algemene Rekenkamer

Gemeenschappelijke Inspectieruimte (GIR)
Inspectieview gaat primair over de Wabo-inspecties. Daarnaast kunnen milieuaspecten
aan de orde komen in de integrale BRZO-inspecties. Deze worden vastgelegd in de
Gemeenschappelijke Inspectieruimte (GIR). Dit is een systeem waarin veel data niet
in kwantitatieve vorm staan, maar waaruit wel veel data in kwantitatieve vorm zijn
af te leiden (veel informatie staat in pdf’s die in de webapplicatie staan). Een onderzoeksprogramma van 2 universiteiten had voor eigen onderzoek deze kwantificering
al toegepast. Wij hebben hun data kunnen gebruiken. Hierdoor hebben we meer zicht
gekregen op aantallen inspecties en overtredingen door onze selectie van bedrijven.
Analyse
Onderscheid tussen BRZO en net-niet-BRZO
De 482 bedrijfslocaties die we hebben onderzocht, hebben we in 2 groepen ingedeeld:
BRZO-bedrijfslocaties en net-niet-BRZO-bedrijfslocaties. Bedrijfslocaties die in de
periode 2015-2019 de meerderheid van de jaren (peildatum 1 maart van het des­
betreffende jaar) de BRZO-status hadden, kregen van ons het kenmerk BRZO, de
rest was net-niet-BRZO. Zo krijgen 351 bedrijfslocaties van ons het label ‘BRZObedrijf’ en 131 bedrijfslocaties merken we aan als ‘net-niet-BRZO-bedrijven’.
Vergelijking regio’s
Bij de vergelijking van de regio’s is het van belang aan te geven dat we hier de postcode van de bedrijfslocaties als uitgangspunt nemen. Op basis van de data van
Regioatlas hebben we elke postcode gekoppeld aan 1 van de 29 ‘gewone’ omgevingsdiensten en aan 1 van de 6 BRZO-omgevingsdiensten.
Analyse van zwaarte van de handhaving
Voor de analyse op het eind van § 5.3 (wordt de handhaving uitgevoerd volgens de
LHS?) hebben we een generalized linear model gebruikt. Hierin houden we rekening
met de geneste structuur van de data: inspecties-met-overtredingen binnen bedrijven.
De zwaarte van de handhaving is hierbij ingedeeld in 4 categorieën, van licht naar
zwaar: (1) Hercontrole, informeren, (2) Waarschuwen, LOD, LOB, (3) Stil leggen,
bestuurlijke boete, bestuurlijke strafbeschikking, (4) proces-verbaal, strafrecht. Omdat
de te verklaren variabele een ordinaal meetniveau heeft (een vierpuntsindeling van
handhavingszwaarte) hebben we zogeheten ordinale logistische regressie toegepast.

Handhaven in het duister

84

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 De onderzochte bedrijven
We hebben in ons onderzoek gekeken naar milieuovertredingen door 482 bedrijven,
in de periode 2015 tot en met 2019. We onderzoeken in dit rapport vestigingen van
bedrijven (zie ook hoofdstuk 2). Van de onderzochte vestigingen zijn er sommige die
onder hetzelfde bedrijf vallen (zoals een paar vestigingen van Shell). In de meeste
gevallen is dat niet zo en bekijken we 1 vestiging van een bedrijf (dat onder het BRZO
valt of is gevallen), of bestaat het bedrijf uit niet meer dan 1 vestiging.
Wat zijn hier ‘inspectiegegevens’?
Met inspectiegegevens refereren we hier aan data over Wabo-inspecties. Deze
data zijn vastgelegd in de datasystemen van diverse toezichthouders. De meeste
hiervan zijn aangesloten op Inspectieview, waardoor we de meerderheid van
de data uit dit systeem konden halen. Aanvullend hebben we data opgevraagd
bij de 6 BRZO-omgevingsdiensten. Een deel daarvan is al aangesloten op
Inspectieview, in die gevallen zijn de data gebruikt ter verificatie en ter verrijking
van de data uit Inspectieview. Voor de omgevingsdiensten die nog niet aangesloten zijn, vormden hun eigen data de primaire bron voor dit onderzoek.
Van deze 482 bedrijven waren 352 bedrijven (73%) in de periode 2015 tot en met
2019 het merendeel van de jaren BRZO-bedrijf. 130 bedrijven (27%) vielen onder de
net-niet-BRZO-bedrijven (zie ook hoofdstuk 2). Tussen de jaren 2015 en 2019 hadden
de bedrijven die we labelen als ‘BRZO’ op peildatum 1 maart tenminste 3 van de 5
jaren de BRZO-status. De bedrijven met het label ‘net-niet-BRZO’ hebben die status
voor minder jaren in de genoemde periode.
De onderzochte bedrijven liggen behoorlijk evenredig verspreid over Nederland,
met uitzondering van een concentratie in het Rotterdamse Havengebied, waar zich
107 bedrijven bevinden (figuur 26).

Handhaven in het duister

85

Algemene Rekenkamer

Figuur 26 Geografische verdeling van aantal BRZO-bedrijven en net-niet
BRZO-bedrijven

Dit zien we ook terug aan de oververtegenwoordiging van bedrijven die omgevingsdienst DCMR (Rijnmond) onder zijn hoede heeft (figuur 27).

Handhaven in het duister

86

Algemene Rekenkamer

Figuur 27 Aantal BRZO-bedrijven en net-niet BRZO-bedrijven per
BRZO-omgevingsdienst

DCMR heeft het meest bedrijven onder zijn hoede

Aantal bedrijven per BRZO-omgevingsdienst

200

150

100

50

0

Brabant

DCMR

Groningen

Limburg

Nijmegen

NZK.gebied

De 10 meest voorkomende branches van de bedrijven in ons onderzoek:
Top-10 van meest voorkomende bedrijfstakken
1. Opslag in tanks
2. Vervaardiging van kunststof in primaire vorm
3. Expediteurs, cargadoors, bevrachters en andere tussenpersonen in het
goederenvervoer
4. Groothandel in chemische grondstoffen en chemicaliën voor industriële
toepassing
5. Groothandel in vloeibare en gasvormige brandstoffen
6. Goederenvervoer over de weg
7. Opslag in distributiecentra en overige opslag
8. Vervaardiging van overige anorganische basischemicaliën
9. Vervaardiging van industriële gassen
10.Laad-, los- en overslagactiviteiten voor zeevaart
Deze 10 bedrijfstakken zijn goed voor 45% van de bedrijven in onze selectie.
De omvang van de onderzochte bedrijven varieert flink: van grote bedrijven met
duizenden medewerkers zoals Tata Steel (ca. 8.000 medewerkers op bedrijfslocatie

Handhaven in het duister

87

Algemene Rekenkamer

IJmuiden) en Heineken (ca 6.400 medewerkers op bedrijfslocatie Zoeterwoude) tot
kleine bedrijven zoals Lesli Vuurwerk (2 medewerkers).
Ook de financiële omvang van de bedrijven varieert enorm. Onderstaande afbeelding
laat de de omzet zien van de concerns waar de bedrijfslocaties onder vallen. Hiervoor
nemen we steeds de gemiddelden over de jaren 2011 tot en met 2018 voor zover
bekend (60% van de bedrijven) in de data van Company.info (gegevens Kamer van
Koophandel).
Voor een vrij groot aantal binnen de onderzochte groep bedrijven zijn omzet en winst
beperkt tot enkele tientallen miljoenen euro’s (omzet) en miljoenen euro’s (winst). In
figuur 28 staan zij op de waarde 0, omdat een beperkt aantal bedrijven zeer afwijkt
van waar de meeste bedrijven zich bevinden: veel hogere omzet en winst. De in de
figuren genoemde mediaanwaarden duiden op de waarde van de omzet en winst
waar 50% van de concerns onder valt: respectievelijk € 130 miljoen (omzet) en € 4,2
miljoen (winst). Dat de genoemde gemiddelden in de figuur fors hoger uitvallen heeft
te maken met een aantal concerns die sterk afwijken van het algemene patroon en
miljardenomzet en -winst boeken (zoals Shell, Unilever en Heineken).
Figuur 28 Gemiddelde jaaromzet per (moeder)bedrijf

Jaaromzet (2011-2018)
Gemiddelde is € 2.264 miljoen - mediaan is € 130 miljoen - N = 482.
Een paar uitbijters trekken het beeld scheef (met name. Unilever en Shell)

200

150

Aantal bedrijven

100

50

0

0

10000

20000

30000

40000

Jaaromzet (gemiddelde over 2011-2018, in € miljoen)

Handhaven in het duister

88

Algemene Rekenkamer

Bijlage 5 Wet- en regelgeving
Tabel 1 Wet- en regelgeving omtrent milieucriminaliteit en BRZO-bedrijven
Naam

Soort

Inhoud

Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo)

Wet

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo) regelt de omgevingsvergunning en hier­mee welke inrichtingen vergunningplichtig zijn.

Wet VTH

Wet

De wet over vergunningverlening, toezicht en
handhaving

Wet revitalisering generiek toezicht
(Wrgt)

Wet

Het kader voor interbestuurlijk toezicht

PBZO

Beleid

Preventiebeleid zware ongevallen

Beleidsartikel IenW 19 Uitvoering
Milieubeleid en Internationaal

Beleidsartikel

Verantwoordelijkheden voor het milieubeleid
van IenW

Beleidsartikel IenW 22 Omgevingsveiligheid en milieurisico’s

Beleidsartikel

Verantwoordelijkheden voor omgevings­
veiligheid en milieurisico’s van IenW

Beleidsartikel 24 Handhaving
en Toezicht van IenW

Beleidsartikel

Verantwoordelijkheden voor handhaving
en toezicht van IenW

Beleidsartikel 31 Politie

Beleidsartikel

Verantwoordelijkheden voor de politie van JenV

Beleidsartikel 32 Rechtspleging
en rechtsbijstand

Beleidsartikel

Verantwoordelijkheden voor rechtspleging
en rechtsbijstand van JenV

Beleidsartikel 33 Veiligheid en
criminaliteitsbestrijding

Beleidsartikel

Verantwoordelijkheden voor veiligheid
en criminaliteitsbestrijding van JenV

Beleidsartikel 34 Straffen en
beschermen

Beleidsartikel

Verantwoordelijkheden voor straffen en
beschermen van JenV

Besluit omgevingsrecht (Bor)

Besluit

Dit is het uitvoeringsbesluit dat bij
de Wabo hoort

Besluit risico’s zware ongevallen
2015 (BRZO)

Besluit

De beheersing van de gevaren van zware
ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn
betrokken

Besluit externe veiligheid
inrichtingen (Bevi)

Besluit

Milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid
van inrichtingen milieubeheer

Activiteitenbesluit

Besluit

Algemene regels voor inrichtingen
milieubeheer

Besluit algemene regels ruimtelijke
ordening

Besluit

Algemene regels ter bescherming van
nationale ruimtelijke belangen

Besluit externe veiligheid
transportroutes

Besluit

Milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid
voor het vervoer van gevaarlijke stoffen

Handhaven in het duister

89

Algemene Rekenkamer

Naam

Soort

Inhoud

Besluit externe veiligheid
buisleidingen (Bevb)

Besluit

Milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid
voor het vervoer van gevaarlijke stoffen door
buisleidingen

Instellingsbesluit BOb

Besluit

Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar

Regeling risico’s zware ongevallen

Regeling

Uitwerking van het Besluit risico’s zware
ongevallen 2015

Richtlijn industriële emissies

Richtlijn

Dit is een richtlijn voor RIE4-bedrijven (dit zijn
complexe chemiebedrijven, vallen in sommige
gevallen ook onder BRZO)

Handhaven in het duister

90

Algemene Rekenkamer

Bijlage 6 Overzicht van interventiemogelijkheden
Dit overzicht is grotendeels gebaseerd op informatie uit een evaluatieverslag over
de aanpak van milieucriminaliteit in Nederland (Raad van de Europese Unie, 2018).
Bestuurlijke herstelsancties
Ter verantwoording roepen/informeren
Ter verantwoording roepen/informeren is een informeel optreden (geen juridische
grondslag) naar aanleiding van een inspectie, en moet ertoe leiden dat het bedrijf
in kwestie aan de norm gaat voldoen of kan voldoen. Ter verantwoording roepen/
informeren gebeurt mondeling, schriftelijk, of door het bedrijf te verwijzen naar
websites. Ter verantwoording roepen/informeren wordt vooral gebruikt bij goedwillende bedrijven, wanneer zij zich niet aan die norm hebben gehouden maar bereid
zijn zo snel mogelijk iets te doen aan de niet-naleving.
Bestuurlijke waarschuwing en brief met een termijn voor herstel
‘Waarschuwing’ betekent dat het overtredende bedrijf een waarschuwingsbrief krijgt
naar aanleiding van een inspectie. In deze brief staat welke maatregelen of voorzorgen
er in acht moeten worden genomen en binnen welke redelijke termijn. In de brief staat
ook dat de handhavingsinstantie verdere bestuurlijke maatregelen zal treffen (last
onder bestuursdwang of last onder dwangsom) als blijkt dat de maatregelen of
bepalingen in de waarschuwingsbrief niet zijn genomen of nageleefd na afloop van
de termijn.
Bestuurlijk gesprek
Een bestuurlijk gesprek met de leidinggevenden van het bedrijf is een aanvullende
escalerende interventie op waarschuwen.
Verscherpt toezicht
Deze interventie gaat over verscherpt toezicht op het bedrijf, naar aanleiding van een
inspectie. Hieraan gaat vaak een bestuurlijk gesprek vooraf. Verscherpt toezicht moet
worden aangekondigd, evenals de voorwaarden voor opheffing ervan.
Last onder dwangsom (LOD)
Een last onder dwangsom is een op herstel gerichte interventie die bedoeld is om
overtredingen ongedaan te maken en/of verdere en/of herhaalde overtredingen te
voorkomen. Een verplichting (last) wordt opgelegd aan het bedrijf om binnen een
bepaalde termijn de overtreding ongedaan te maken, op straffe van een dwangsom

Handhaven in het duister

91

Algemene Rekenkamer

als de partij de last niet tijdig uitvoert. De op te leggen dwangsom moet voldoende
hoog zijn om de overtreding te beëindigen. Een last onder dwangsom kan alleen
worden opgelegd als daar een wettelijke grondslag voor bestaat.
Last onder bestuursdwang (LOB)
Een LOB is een op herstel gerichte interventie bedoeld om een overtreding te
beëindigen. Als het bedrijf de last niet tijdig uitvoert, beëindigt de handhavings­
instantie de overtreding door zelf in te grijpen, op kosten van het overtredende bedrijf.
Een last onder bestuursdwang kan alleen worden opgelegd als daar een wettelijke
grondslag voor is. Voor de LOB gelden exact dezelfde stappen als voor de LOD.
Activiteiten tijdelijk stilleggen
Tijdelijke stillegging houdt in dat activiteiten of voertuigen tijdelijk worden stilgelegd
naar aanleiding van de overtreding, totdat de overtreding ongedaan is gemaakt en de
naleving een feit is. Er kunnen redenen zijn om beleidsmakers en/of de overheid op
de hoogte stellen van een tijdelijke stillegging. Een tijdelijke stillegging kan onderdeel
zijn van de LOB.
Punitieve bestuurlijke maatregel
Bestuurlijke boete
Een bestuurlijke boete is een van overheidswege opgelegde punitieve sanctie die kan
worden opgelegd door een bevoegde overheidsinstantie zonder tussenkomst van het
OM of een rechter. Het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) int de bestuurlijke
boetes die zijn opgelegd door diverse overheidsinstanties, zoals de ILT.
Opschorting of intrekking van vergunningen, certificaten of erkenning
Indien het bedrijf houder is van een begunstigingsbesluit (vergunning of vrijstelling)
kan een gehele of gedeeltelijke intrekking van dat besluit een passende interventie
zijn. Deze interventie is met name passend wanneer het bedrijf nalaat te handelen
in overeenstemming met eerdere correctieve interventies, zoals een LOD. Gehele of
gedeeltelijke intrekking van een begunstigingsbesluit is een vérstrekkende interventie
die zorgvuldig moet worden voorbereid.
Exploitatieverbod, sluiting
Voor bedrijven die geen vergunning nodig hebben bestaat de optie het bedrijf te
sluiten of de activiteiten ervan stil te leggen, op basis van de Fraudewet. Ook dit
zijn vergaande interventies die zorgvuldig moeten worden voorbereid en waarvan
de overheid op de hoogte moeten worden gesteld.

Handhaven in het duister

92

Algemene Rekenkamer

Preventief bestuursrecht
De Wet Bibob is een (preventief) bestuursrechtelijk instrument. Als er ernstig gevaar
dreigt dat bijvoorbeeld een vergunning wordt misbruikt, kan de bevoegde overheids­
instantie de aanvraag weigeren of de afgegeven vergunning intrekken.12 Milieuvergunningen vallen hier ook onder. Zo wordt voorkomen dat de overheid criminele
activiteiten faciliteert en wordt bovendien de concurrentiepositie van bonafide ondernemers beschermd. Om de mate van gevaar te bepalen, kan de overheidsinstantie
een advies aanvragen bij het Landelijk Bureau Bibob (LBB).13 Het bureau kan overheidsinstanties ook zelf tippen de Wet Bibob toe te passen als het relevante informatie
heeft over strafbare feiten.
Het LBB is onderdeel van de screeningsautoriteit Justis (JenV) en voert op verzoek
van overheden integriteitscreenings uit aan de hand van de Wet Bibob. Het LBB
adviseert overheden over de mate van gevaar van misbruik van beschikkingen, zoals
vergunningen en ontheffingen, subsidies, overheidsopdrachten en vastgoedtransacties.
De Wet Bibob bevat de volgende 4 gronden om een overheidsbeslissing in te trekken
of te weigeren:
• de A-grond: het ernstige gevaar dat een overheidsbeslissing gebruikt zal worden
om criminele voordelen te benutten (artikel 3, eerste lid, sub a, van de Wet Bibob);
• de B-grond: het ernstige gevaar dat een overheidsbeslissing gebruikt zal worden
om strafbare feiten te plegen (artikel 3, eerste lid, sub b, van de Wet Bibob);
• een strafbaar feit dat is gepleegd ter verkrijging of ter behoud van een overheidsbeslissing (artikel 3, zesde lid van de Wet Bibob);
• de weigering van de aanvrager of houder van de beschikking om het LBB des­
gevraagd aanvullende gegevens te verstrekken (artikel 4 van de Wet Bibob).
Strafrecht
Bestuurlijke Strafbeschikking milieu (BSBm)
De BSBm is een strafrechtelijke interventie (krachtens artikel 257ba van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering), die bevoegde bestuursinstanties kunnen opleggen
zonder tussenkomst van het OM. Het OM stelt echter de richtlijnen op inzake de
gevallen en omstandigheden waarin de BSBm kan worden opgelegd (zie Richtlijn
bestuurlijke strafbeschikkingbevoegdheid milieu- en keurfeiten). De BSBm is bedoeld
voor relatief eenvoudige overtredingen, wanneer er geen twijfel bestaat over de schuld.
Proces-verbaal
Buitengewone en algemene opsporingsambtenaren die een strafbaar feit vermoeden
of opsporen kunnen een proces-verbaal opstellen. In de praktijk bevat een (complexe)

Handhaven in het duister

93

Algemene Rekenkamer

milieuzaak meerdere processen-verbaal waarin het bewijs is vervat. Een procesverbaal is de basis voor verdere actie door het OM. Dat kan zaken zelf afdoen via een
OM-strafbeschikking (waartegen een verdachte in beroep kan gaan, dan wordt een
zaak aan de strafrechter voorgelegd). Ook kan het uitmonden in een transactie, een
aanbod van het OM aan de verdachte om strafvervolging te voorkomen door aan
voorwaarden te voldoen. Vaak bestaat die voorwaarde uit de betaling van een geld­
bedrag aan de staat. De transactie is tot op zekere hoogte consensueel. Het is een
ja-of-nee-aanbod van het OM aan de verdachte. Als die niet op het aanbod ingaat, legt
het OM de zaak via dagvaarding aan de strafrechter voor.
Een dagvaarding kan uitmonden in uiteenlopende sancties zoals een boete, taakstraf,
celstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, bekendmaking van het
vonnis, tijdelijke stillegging van het bedrijf, verbeurdverklaring, sepot en vrijspraak.

Handhaven in het duister

94

Algemene Rekenkamer

Bijlage 7 Uitleg effectiviteitsanalyses
In deze bijlage geven we schattingen van de effectiviteit van de aanpak van milieu­
criminaliteit en -overtredingen. We onderzoeken of inspecties en diverse vormen van
handhaving het aantal milieuovertredingen door een bedrijf verminderen. En of de
ene vorm van ingrijpen effectiever is dan de andere. De antwoorden baseren we op
de uitkomsten van statistische analyses op de gecombineerde gegevens uit Inspectieview, registratiedata van BRZO-omgevingsdiensten en het JDS.
Uitsluiten van selection bias
Om zo goed mogelijk rekening te houden met verschillen tussen bedrijven, hebben
we de fixed-effectsmethode toegepast om zicht te krijgen op de effectiviteit van
inspecties en handhaving. Deze schattingsmethode is een regressieanalyse waarbij
per bedrijf een constante term wordt geschat. Hierdoor spelen verschillen tussen
bedrijven geen rol meer in de interpretatie van de effectvariabelen in het model. Deze
term is te interpreteren als een bedrijfsspecifieke baseline. Het effect van een maatregel zien we in dit model terug als het verschil tussen het aantal overtredingen in
de 12 maanden nadat een maatregel is opgelegd en de andere maanden (dus: voor
de interventie en meer dan 12 maanden erna). Met andere woorden, begaat het
bedrijf in de 12 maanden na de interventie minder overtredingen?
De keuze om binnen een bedrijf te vergelijken en niet tussen bedrijven, komt voort uit
het (forse) risico op selection bias als we tussen bedrijven vergelijken: de gestrafte en
niet-gestrafte bedrijven verschillen mogelijk niet alleen in het wel of niet ondergaan
van een interventie, maar mogelijk ook op allerlei andere kenmerken. Als met die
verschillen tussen bedrijven niet afdoende rekening wordt gehouden (en dat risico is
al snel groot, omdat niet alle kenmerken die van invloed zijn bekend zijn), dan beïnvloedt
dat de validiteit van de effectschatting voor straffen. Mogelijk is het gevonden effect
eigenlijk een reflectie van ongemeten verschillen tussen bedrijven die met de interventie
samenhangen en niet van de uitgevoerde interventie zelf. We zouden dan dus het
effect van interventies verkeerd kunnen inschatten.
Het risico op selection bias is in dit onderzoek niet aanwezig omdat we longitudinale
data hebben verzameld waarmee we de effecten van interventies binnen bedrijven
door de tijd en niet tussen bedrijven op een tijdstip vaststellen.
Maandobservaties per bedrijf
Voor de analyses is bij ieder bedrijf per maand vastgesteld wat de aantallen inspecties,
geconstateerde overtredingen en uitgevoerde handhaving zijn. Om de effecten van
interventies binnen bedrijven vast te stellen, kijken we dus naar opeenvolgende

Handhaven in het duister

95

Algemene Rekenkamer

maanden. In de meeste modellen kijken we naar het effect in de daarop volgende 12
maanden. In een aanvullende analyse gaan we na of we gelijksoortige bevindingen
doen als we kijken naar een kortere periode, van 6 maanden na de interventie. Op die
manier kunnen we meer zeggen over de duur van de gevonden effecten. Daarnaast
kunnen we ermee vaststellen hoe stabiel de gevonden resultaten zijn.
We hebben voor deze analyses gebruik gemaakt van de volgende gegevens:
• de aantallen milieu-inspecties, per bedrijf, per maand;
• daarbinnen: het aantal milieu-inspecties met overtredingen, per bedrijf, per maand;
• diverse vormen van bestuursrechtelijke handhaving (zoals last onder dwangsom,
waarschuwing), per bedrijf, per maand;
• diverse vormen van strafrechtelijke handhaving (bijvoorbeeld boete) en andere
afdoeningen door het OM (transacties), per bedrijf, per maand.14
In deze bijlage gaan we na welke maatregelen het aantal inspecties met een overtreding
bij een bedrijf beïnvloeden.15 Hierbij kijken we naar de effecten van inspecties en handhaving die zijn opgelegd in de jaren 2016 tot en met 2018. Op die manier kunnen we
dus voor iedere ‘maandwaarneming’ van een bedrijf minstens een jaar vooruit kijken
(want onze gegevens lopen door tot en met 2019). Door de effectiviteitsanalyse te
laten starten in 2016 kunnen we ook voor ieder bedrijf minstens een jaar terug kijken
(want de gegevens lopen terug tot en met 2015).
Milieuovertredingen als het te verklaren fenomeen
Om de effectiviteitsvraag goed te beantwoorden hebben we op verschillende manieren
de effecten van interventies op overtredend gedrag van bedrijven geschat. Hierbij
kijken we onder andere naar verschillende manieren waarop we overtredingen meten,
namelijk:
a. of er wel of niet een overtreding is geconstateerd bij het bedrijf in die maand;
b. hoeveel inspecties-met-overtredingen er bij dat bedrijf die maand plaatsvonden;
c. hoeveel overtredingen er in totaal die maand bij dat bedrijf zijn geconstateerd.
De meeste informatie vinden we terug in de analyses waarbij we weten hoeveel
overtredingen er in totaal zijn geweest bij een bedrijf in die maand (variant c). Want
daarmee kunnen we vaststellen of een interventie effectief is, ook als het overtredende
gedrag nog niet helemaal is gestopt, maar als het aantal overtredingen bijvoorbeeld
is gedaald van 5 naar 3. In een modelvariant waarbij we alleen kijken of een bedrijf
wel of niet overtredingen heeft begaan, gaat die nuance verloren en wordt het alleen
vastgesteld als het overtredend gedrag geheel gestopt is. Het praktische nadeel aan
de maat rond het aantal overtredingen (variant c) is echter dat ze niet beschikbaar
zijn voor 2 BRZO-omgevingsdiensten, namelijk voor Groningen en Limburg. Voor een

Handhaven in het duister

96

Algemene Rekenkamer

aantal andere omgevingsdiensten zien we daarnaast dat we ons weliswaar kunnen
baseren op informatie die is doorgegeven aan Inspectieview, maar dat er geen
variatie is in de aantallen geconstateerde overtredingen per inspectie. De omgevingsdiensten hebben alleen de waarden 0 of 1 doorgegeven. Daarom rapporteren we de
bevindingen uit effectiviteitsanalyses over het aantal inspecties-met-overtredingen
die er bij een bedrijf zijn geweest in die maand (variant b). Deze keuze heeft dus een
paar voordelen ten opzichte van de alternatieven:
• het te verklaren fenomeen meten we dan gedetailleerder dan bij een ja/neeonderscheid of er wel of niet een overtreding is geconstateerd (variant a);
• we gebruiken een maat rond overtredingen die valide is voor alle BRZOomgevingsdiensten.
Resultaten van de effectiviteitsmodellen
In deze paragraaf bespreken we de resultaten van het effectiviteitsmodel met de
verschillende interventies die kunnen worden opgelegd bij overtredingen. We gaan na
of ze de gewenste uitwerking hebben. In Tabel 2 staat een overzicht van de bevindingen.
Voor het effect van aantallen inspecties modelleren we onmiddellijke invloed, met
andere woorden: we verwachten logischerwijs dat hoe meer er geïnspecteerd wordt,
hoe meer inspecties met overtredingen worden geconstateerd. Voor alle andere
interventies gaan we in dit model uit van de effectieve werking van een jaar na de
interventie.
De resultaten
Uit tabel 2 met de resultaten van de fixed-effectsanalyse kunnen we allereerst aflezen
dat bij inspecties meer overtredingen zijn geconstateerd naarmate er meer inspecties
bij een bedrijf waren uitgevoerd. Verder zien we dat 2 interventies het gewenste effect
hebben van minder inspecties waarbij overtredingen worden geconstateerd. Dat zijn:
• hercontrole;
• waarschuwing.
Deze 2 interventies hebben in het model een T-waarde van minimaal 2 (negatief).
Daarmee is het effect significant negatief, oftewel: het inzetten ervan leidt tot een
afname van overtredingsgedrag.

Handhaven in het duister

97

Algemene Rekenkamer

Tabel 2 Fixed-effects model: effect van interventies op aantal inspecties met
overtredingen bij een bedrijf, per maand, 2016-2019
Voorspeller

Coëfficient

Standaard error

T-waarde

Intercept

-1,503**

0,3577

-4,201

Aantal inspecties

0,2269**

0,0070

32,366

Hercontrole

-0,1799**

0,0689

-2,612

Informeren

-0,2420

0,2209

-1,096

Waarschuwing

-0,3078**

0,1058

-2,909

LOD

-0,1417

0,0887

-1,597

LOB

0,4483

0,7042

0,637

Bestuurlijke boete

-0,1622

16,48

-0,010

Bestuurlijke strafbeschikking

-0,1530

12,99

-0,008

Stilleggen bedrijf

-2,080

1,131

-1,838

Geen/onbekend

-0,0660

0,0651

-1,013

Boete strafrechter

0,3563

0,2375

1,303

Strafbeschikking OM

-0,3184

0,1782

-1,787

Transactie OM

-0,1143

0,1199

-0,953

* significant op 5%-niveau, ** significant op 1%-niveau (tweezijdig getoetst)
Verder benoemen we op basis van bovenstaande resultaten ook de interventies die
geen significant effect hebben in het tegengaan van inspecties waarbij overtredingen
worden geconstateerd. Dat zijn:
• informeren;
• proces-verbaal tijdens milieu-inspectie;
• last onder dwangsom;
• last onder bestuursdwang;
• bestuurlijke strafbeschikking;
• bestuurlijke boete;
• boete opgelegd door strafrechter;
• stilleggen bedrijf;
• boete in de vorm van een strafbeschikking, opgelegd door OM;
• transactie/geldsom, een overeenkomst tussen OM en bedrijf.16
Voor de laatste 3 interventies – die voortkomen uit milieuzaken van het OM – zijn we
ook nagegaan of niet de interventie zelf, maar de hoogte van de boete of transactie

Handhaven in het duister

98

Algemene Rekenkamer

een verschil maakt. Dat is niet het geval – in die modellen zien we dat het effect van
strafmaat niet significant is. Er is dus geen aanwijzing dat boetes en transacties
effectiever zijn naarmate het opgelegde bedrag hoger is.
Tot slot laat het model geen interventies zien die het verkeerde bewerkstelligen,
namelijk die tot meer inspecties met overtredingen leiden.
Wat is de grootte van de gevonden effecten?
Het intercept bedraagt -1,503. Dit is een baseline, een beginwaarde die voor ieder
bedrijf geldt. Dit betekent: het gemiddeld aantal inspecties met een overtreding per
maand bij een bedrijf. De concrete waarde vinden we via e-1,503 = 0,2225. Bij een
willekeurig bedrijf is er dus sprake van gemiddeld 0,22 inspecties met overtredingen
per maand. Oftewel, gemiddeld ongeveer eens per 5 maanden is een bedrijf noncompliant.
Een van de interventies die effectief is, is de hercontrole. We zien hier een coëfficiënt
van -0,1799. Als we willen weten wat het aantal inspecties met overtredingen is bij een
bedrijf dat een hercontrole heeft ondergaan, rekenen we dit uit door het te verrekenen
met het intercept, de baseline, via e-1,503 * e-0,1799 = 0,2225 * 0,8354 = 0,1859. Dit is het
voorspelde aantal inspecties met overtredingen per maand, in de 12 maanden na de
interventie. Per hercontrole worden dus (0,2225-0,1859)*12=0,4392 inspecties met
overtredingen per jaar voorkomen. Oftewel, door 100 hercontroles worden naar
schatting bij ruim 40 inspecties 1 of meerdere overtredingen voorkomen. In de
praktijk zien we dat de hercontrole de meest ingezette interventie is: 1699 keer
tussen 2015 en 2019 (zie ook hoofdstuk 6). Als we de uitkomsten van het model
toepassen op deze periode17 dan is de schatting dat daarmee voorkomen dat bij
bijna 750 inspecties 1 of meerdere overtredingen werden geconstateerd.
De andere interventie met het gewenste effect is de waarschuwing. Indien we
eenzelfde type berekening hier doen, zien we dat het aantal voorkomen inspecties
met een overtreding per jaar na deze interventie uitkomt op: (0,2225 – 0,1635)*12
=0,708. Oftewel: 100 waarschuwingen gaan samen met ongeveer 70 voorkomen
inspecties met overtredingen in een jaar. Waarschuwingen zijn in de periode 2015-19
232 keer gegeven. Volgens het model is hiermee naar schatting voorkomen dat bij
ruim 160 inspecties milieuovertredingen werden geconstateerd.
Aanvullende analyses
We gaan tot slot kort in op de resultaten van aanvullende analyses, om de stabiliteit
van de in de hoofdtekst gepresenteerde bevindingen vast te stellen.

Handhaven in het duister

99

Algemene Rekenkamer

Uitbijters
Sommige bedrijven begaan meer overtredingen dan andere. Het is mogelijk dat het
gedrag bij sommige bedrijven anders is dan het effectiviteitsmodel ervoor voorspelt.
In potentie kunnen zulke slechte voorspellingen veel invloed uitoefenen op de resultaten. We gaan daarom na of die uitbijters (outliers) er zijn en zo ja, of verwijdering ervan
de resultaten substantieel beïnvloedt. De Cook’s D, een maat voor het vaststellen van
uitbijters, geeft aan dat er geen observaties zijn die boven de kritische waarde van 0,5
uitkomen. Als we de 138 bedrijven met de hoogste Cook’s D-waarden uit de analyse
laten (die niet voldoen aan het criterium Cook’s D < 16/aantal bedrijven), dan zien we
opnieuw dezelfde resultaten: hercontrole en waarschuwen zijn effectief.
Alleen middelzware en zware overtredingen
Bij ruim driekwart van de overtredingen is sprake van een lichte overtreding of een
overtreding waarvan de zwaarte onbekend is (zie ook paragraaf 5.3). Zien we andere
resultaten als we de effectiviteitsanalyse beperken tot middelzware en zware over­
tredingen? Oftewel zijn andere interventies van belang als we ons beperken tot
overtredingen waarvan we weten dat ze tot de zwaardere categorieën behoren? We
voeren deze analyse uit op het aantal overtredingen (en dus niet op aantal inspecties
met overtredingen, zoals in de hoofdtekst). Gezien de beperkingen die aan de meting
zitten voor sommige omgevingsdiensten (Limburg, Groningen) zijn deze omgevingsdiensten uit deze analyse gelaten.
Opnieuw zien we dat hercontroles en waarschuwen de gewenste werking hebben;
in dit geval dus minder middelzware en zware overtredingen. Daarnaast zien we in
dit model 2 aanvullende interventies die een duidelijk significante bijdrage leveren.
Ook na een last onder dwangsom en een OM-strafbeschikking zien we in de periode
daarna minder middelzware en zware milieuovertredingen.
Een kortere termijn van effectieve werking
We hebben hetzelfde effectiviteitsmodel ook geschat in een variant waarin de werkzame periode van de interventie korter is, namelijk 6 in plaats van 12 maanden. Ook
dit model laat zien dat hercontrole en waarschuwen leiden tot minder inspecties
waarbij overtredingen worden geconstateerd. Daarnaast zijn er 2 aanvullende
interventies waarvan we vaststellen dat ze over deze kortere termijn effectief zijn,
namelijk last onder dwangsom en transactie door het OM.
Stoppen met overtredingen in plaats van minder overtredingen
Met een laatste alternatief effectiviteitsmodel zijn we nagegaan of er interventies
zijn waardoor bedrijven geen overtredingen meer begaan in plaats van minder. Deze
manier van kijken is minder gedetailleerd – want zij staat niet stil bij een daling van

Handhaven in het duister

100

Algemene Rekenkamer

5 naar 3 overtredingen bijvoorbeeld. De resultaten van dit model laten zien dat
hercontrole en waarschuwen daaraan geen significante bijdrage leveren. Zij zijn dus
niet effectief om milieuovertredingen helemaal te doen stoppen. Wel zien we dat
stilleggen van een bedrijf op het randje van significantie balanceert – maar net
niet significant is. Cryptisch genoeg gaat de categorie ‘handhaving onbekend’ hier
gepaard met significant lagere kansen op overtredingen in de 12 maanden daarna.
Het is lastig hoe we deze bevinding inhoudelijk verder moeten waarderen.
Tabel 3 biedt een overzicht van de resultaten uit het model in hoofdstuk 7 en
de besproken alternatieve modellen.
Tabel 3 Resultaten van alternatieve fixed-effects modellen
Hoofdmodel
uit
hoofdstuk 7

Uitbijters
eruit

Alleen
middelzware
en zware
overtred.

Kortere
effectiviteit
(6 maanden)

Stoppen i.p.v.
minder
overtredingen

Aantal inspecties
Hercontrole
Informeren
Waarschuwing
LOD
LOB
Bestuurlijke boete
Bestuurlijke
strafbeschikking
Stilleggen bedrijf
Geen/onbekend
Boete strafrechter
Strafbeschikking OM
Transactie OM
Legenda

Bevordert geconstateerde overtredingen, significant
Reduceert geconstateerde overtredingen, significant
Wel in model, niet significant
Niet in model opgenomen

Handhaven in het duister

101

Algemene Rekenkamer

Bijlage 8 Afkortingen
Bevi

Besluit externe veiligheidiInrichtingen

Bibob

Bevordering ntergriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur

Bob

Bestuurlijk omgevingsberaad

BOD

Bijzondere opsporingsdienst

Bor

Besluit omgevingsrecht

BRZO

Besluit risico’s zware ongevallen

BSBm

Bestuurlijke strafbeschikking milieu

CJIB

Centraal Justitieel Incassobureau

CCV

Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheidszorg

DCMR

Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond

GIR

Gemeenschappelijke Inspectieruimte

IenW

Infrastructuur en Waterstaat

ILT

Inspectie Leefomgeving en Transport

ILT-IOD

Inspectie Leefomgeving en Transport – Inlichtingen- en opsporingsdienst

IPO

Interprovinciaal overleg

JDS

Justitieel documentatiesysteem

JenV

Justitie en Veiligheid

KvK

Kamer van Koophandel

LBB

Landelijk Bureau Bibob

LHS

Landelijke handhavingsstrategie

LMK

Landelijke milieukamer

LOB

Last onder bestuursdwang

LOD

Last onder dwangsom

NVWA

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

OM

Openbaar Ministerie

OVV

Onderzoeksraad voor de Veiligheid

REACH

Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals

SMK

Strategische milieukamer

SZW

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

VBS

Veiligheidsbeheerssyteem

VR

Veiligheidsrapport

Wabo

Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht

Wrgt

Wet revitalisering generiek toezicht

Handhaven in het duister

102

Algemene Rekenkamer

Bijlage 9 De memorie van toelichting bij de wijziging
van de Wabo
“De stelselverantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel als zodanig ligt – behoudens
met betrekking tot de strafrechtelijke handhaving – bij de Minister van Infrastructuur
en Milieu. Diens stelselverantwoordelijkheid moet worden onderscheiden van de
directe uitvoeringsverantwoordelijkheid van het bevoegd gezag – veelal gemeenten
en provincies – voor de VTH-taken en -bevoegdheden. De stelselverantwoordelijkheid
betekent voor de Minister van Infrastructuur en Milieu in de eerste plaats dat deze
aanspreekbaar is op een duidelijke toedeling van taken en bevoegdheden, vast te
leggen in wetgeving. Voorts moet hij zorgen voor heldere kaders voor de uitvoering.
In de derde plaats moet de stelselverantwoordelijke Minister voorzien in de benodigde
condities waaronder het bestuursrechtelijk handhavingstelsel goed kan functioneren.
Een vergelijkbare verantwoordelijkheid heeft de Minister van Veiligheid en Justitie
voor zover het gaat om het strafrechtelijke handhavingsstelsel. Dat betreft niet alleen
de meer materiële condities zoals financiën en centrale kennisbronnen, maar ook
het aanwezig zijn van voldoende checks-and-balances in het stelsel. Een collectief
gedragen verantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel en de samenwerking daarbinnen,
horizontale democratische controle en in aanvulling daarop interbestuurlijk toezicht
maken daarvan deel uit. Daarnaast moet de stelselverantwoordelijkheid met enige
regelmaat leiden tot gerichte monitoring en evaluatie van het functioneren van (onderdelen van) het stelsel en de bereikte effecten en tot het verbinden van conclusies aan
de uitkomsten van dergelijk onderzoek. De betrokkenheid van de Minister van Veiligheid en Justitie bij het VTH-stelsel komt tot uitdrukking in diens deelname in het
Bestuurlijk Omgevingsberaad.” (Tweede Kamer, 2014)

Handhaven in het duister

103

Algemene Rekenkamer

Bijlage 10 Hoe denkt het bedrijfsleven er over?
Dit rapport richt zich op de effectiviteit van overheidsoptreden tegen milieucriminaliteit en -overtredingen door BRZO-bedrijven en net-niet-BRZO-bedrijven. Om zicht te
krijgen op hoe het bedrijfsleven tegen dit optreden aankijkt, hebben we onder brancheorganisaties waar BRZO-bedrijven bij zijn aangesloten een online survey afgenomen.
In totaal hebben we 18 brancheorganisaties benaderd met de vraag om op anonieme
basis deel te nemen aan deze survey. Onderaan deze bijlage geven we een overzicht
van de benaderde brancheorganisaties. We benaderden hiervoor de directeur; in enkele
gevallen gaf deze aan dat de enquête door iemand anders was ingevuld die meer
overzicht had op dit thema, zoals een beleidsadviseur duurzaamheid. 13 branche­
organisaties namen deel aan de enquête. In onderstaande figuur hebben we voor
een tiental stellingen weergegeven hoe de respondenten hierop antwoordden.18
In algemene zin zien we dat de 13 bracheorganisaties op de meeste stellingen
verschillend antwoorden. Meestal zijn er zowel branches die het eens zijn met een
stelling als branches die het er niet mee eens zijn. Een voorbeeld is de stelling “ook
zonder toezicht zouden bedrijven uit mijn branche zich aan de milieuregels houden”.
Ongeveer even veel respondenten zijn het hiermee eens als oneens. Iets soortgelijks
zien we bij de stelling “het zijn in mijn branche altijd weer dezelfde bedrijven die
de fout in gaan en zich schuldig maken aan milieucriminaliteit”. Sommige branche­
organisaties zijn het er mee eens, andere niet en een deel antwoordt neutraal.
Uitzonderingen op dit patroon van spreiding in de antwoorden zien we soms ook:
geen enkele brancheorganisatie is het eens met de stelling dat de straffen zo laag
zijn ‘’dat het niet opweegt tegen de geldelijke winsten die het mogelijk oplevert.”
Andersom zijn veel brancheorganisaties het eens met de stelling dat zij zich als
branche actief inzetten om milieucriminaliteit tegen te gaan.

Handhaven in het duister

104

Algemene Rekenkamer

Figuur 29 Uitkomsten enquête brancheorganisaties

Uitkomsten enquête branches
In mijn branche vindt geen milieucriminaliteit plaats

De regels rondom milieu maken het werk binnen onze branche ondoenlijk

Het risico om gepakt te worden is zo laag dat bedrijven te vaak verleid worden tot het plegen van milieucriminaliteit

De straffen voor milieucriminaliteit zijn zo laag dat het niet opweegt tegen de geldelijke winsten die het mogelijk oplevert

Onze branche zet zich actief in om milieucriminaliteit tegen te gaan

Het zijn in onze branche elke keer weer dezelfde bedrijven die de fout in gaan en zich schuldig maken aan milieucriminaliteit

De overheid is goed in staat om milieucriminaliteit binnen mijn branche tegen te gaan

Mijn branche heeft behoefte aan meer interactie met betrokken overheden over de aanpak van milieucriminaliteit

Ook zonder toezicht zouden bedrijven uit mijn branche zich aan de milieuregels houden

Milieuovertredingen binnen mijn branche worden altijd onbewust begaan

0

25

50
mee eens

neutraal

75

100

mee oneens

De respondenten werden bij iedere stelling in de gelegenheid gesteld om hun
antwoord toe te lichten. We hebben een paar citaten als toelichting op het
antwoord op onze stellingen hieronder weergegeven.

Handhaven in het duister

105

Algemene Rekenkamer

Citaten respondenten enquête
De regels rondom milieu maken het werk binnen in onze branche ondoenlijk
• “Er zijn teveel deelgebieden waar verschillende regimes voor gelden. Zo is
milieu, arbeidsveiligheid, economische aspecten en snelle veranderingen
van regels vaak een combinatie die tot moeilijkheden leidt.”
• “(S)tapeling van regels of scherper gekozen maatregelen dan strikt Europees noodzakelijk maken dat onze leden zich geconfronteerd zien met
stevige, soms meer dan redelijkerwijs noodzakelijke kosten of nauwelijks
uitvoerbare voorschriften.”
De straffen voor milieucriminaliteit zijn zo laag dat het niet opweegt tegen de
geldelijke winsten die het mogelijk oplevert
• “Het handhavingsbeleid is een mix van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke
instrumenten. De mix van verschillende instrumenten kan frustrerend zijn.
Krijgt men eerst een bestuursrechtelijke aanpak, zoals een last onder
dwangsom om een acute situatie te herstellen, dan kan een eventuele
strafzaak hierover pas jaren later tot een uitkomst leiden. Op het moment
van een uitspraak zijn de zaken dan vaak al lang achterhaald. Toch komt
het bedrijf dan soms weer in het nieuws dat tot schade kan leiden.”
Onze branche zet zich actief in om milieucriminaliteit tegen te gaan
• “Leden willen een gelijk speelveld. Milieucriminaliteit verstoort dit. Het
lastige van criminaliteit is evenwel dat het over het algemeen in het geheim
gebeurt. Het is voor branches lastig daar een beeld van te krijgen. Wel
proberen wij als branche het voor onze leden zo gemakkelijk mogelijk te
maken zich aan alle regels te houden (door regels uit te leggen, praktische
kwesties samen te bespreken, tools aan te reiken) en dit te stimuleren via
zelfregulering.”
• “De branche zet zich actief in voor het veilig werken voor mens en milieu.
Dit is echter vrijblijvend en wordt niet gecontroleerd. Wij zouden hier wel
een grotere rol voor brancheverenigingen zien, maar dan moet er ook
informatie over worden gegeven. Een convenant is een instrument dat we
al langer kennen voor energie.”
Mijn branche heeft behoefte aan meer interactie met betrokken overheden
over de aanpak van milieucriminaliteit
• “Ik zou het willen omdraaien: als de overheden behoefte hebben om via
de branche milieucriminaliteit aan te pakken, staan de branchevereniging
hier voor open.”

Handhaven in het duister

106

Algemene Rekenkamer

Ook zonder toezicht zouden de bedrijven uit mijn branche zich aan de milieu­
regels houden
• “Ik denk niet dat er zonder toezicht de bedrijfsvoering van onze leden
plotseling wezenlijk zou veranderen. Maar toezicht is zinvol om bedrijven
scherp te houden en te zorgen dat er een ‘gelijk speelveld’ heerst.”
• “Dat zit nog niet bij allemaal achter de oren! MKB is nog wel wat werk te
verrichten. Ook opdrachtgevers zouden meer kunnen doen door in hun
contracten meer aandacht te besteden aan milieucriminaliteit. Meer het
civiel recht gebruiken om bedrijven aan te spreken?”

De voor deze enquête benaderde brancheorganisaties zijn:
Naam

Branche

ION

Industriële Oppervlaktebehandeling

Koninklijk Onderhoud NL

Vastgoed en Industrieel Onderhoud

NOGEPA

Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie

NOVE

Nederlandse Organisatie voor de Energiebranche

NVKL

Koudetechniek en Luchtbehandeling

NVZ

Nederlandse Vereniging Zeepfabrikanten

TLN

Transport en Logistiek Nederland

VA

Vereniging Afvalbedrijven

VHCP

Vereniging Handelaren in Chemische Producten

VNCI

Vereniging Nederlandse Chemische industrie

NVKL

Nederlandse Vereniging Koudetechniek en Luchtbehandeling

VNPI

Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie

VOTOB

Vereniging van Nederlandse tankopslagbedrijven

VVVF

Vereniging Verf en Drukinktfabrikanten

Velin

Vereniging van Leidingeigenaren

WCM-FME

World Class Maintenance, Onderhoud van installaties en
infrastructuur van de NL industrie

NVVK

Nederlandse Vereniging voor Veiligheidskunde

Deltalinqs

Ondernemersvereniging voor logistieke, haven- en industriële
bedrijven in mainport Rotterdam

Handhaven in het duister

107

Algemene Rekenkamer

Bijlage 11 Eindnoten
1.

BRZO-bedrijven hebben, in tegenstelling tot net-niet-BRZO-bedrijven, te maken
met aparte BRZO-inspecties. Verschillende overheidsdiensten – meestal
omgevingsdienst, Inspectie SZW, veiligheidsregio en waterkwaliteitsbeheerders
– treden daarbij gezamenlijk op om te zorgen dat de bedrijven de veiligheids­
regels eenduidig uitvoeren en dat het toezicht op die regels overal hetzelfde
verloopt. Het Besluit risico’s zware ongevallen voorziet in verscherpte inspectie
van BRZO-bedrijven rondom veiligheid, via de genoemde BRZO-inspecties. Hier
wordt over gerapporteerd in bijvoorbeeld de periodieke BRZO-monitoren (BRZO+,
2020) en de Staat van de Veiligheid Majeure Risicobedrijven (IenW/SZW/JenV,
2020). Milieucriminaliteit is geen afzonderlijk onderdeel van deze BRZO-inspecties
en daarmee op basis van deze gegevens niet goed te bepalen. Voor de milieuinspecties die we in dit onderzoek bestuderen geldt dat wel.

2.

https://brzoplus.nl/inspectie-resultaten/bedrijvenlijst/

3.

REACH verplicht Europese bedrijven om alle chemische stoffen te registreren die
zij in omvangrijke mate produceren of importeren. Daarnaast verplicht REACH ze
om informatie over de genoemde stoffen te genereren en deze aan de afnemers
door te geven.

4.

Na de fase van bestuurlijk hoor en wederhoor is het woord ‘boete’ aangepast in
‘afdoening’.

5.

We refereren aan de 6 geografische grondgebieden die onder de 6 BRZOomgevingsdiensten vallen (DCMR, Brabant, Nijmegen, Limburg, Groningen en
Noordzeekanaalgebied). Als we de inspecties uitgevoerd door de ILT uit deze
gegevens filteren, dan zien we ongeveer hetzelfde patroon als hier getoond.

6.

Niet vermeld in Inspectieview of de registratiedata van de BRZO-omgevingsdiensten is de inzet van de Wet Bibob, een preventief bestuursrechtelijk instrument.
Als er een ernstig gevaar dreigt, bijvoorbeeld dat een vergunning wordt misbruikt,
kan de bevoegde overheidsinstantie de aanvraag weigeren of de vergunning
intrekken. Milieuvergunningen vallen hier ook onder. Wij hebben onderzocht
hoe vaak het instrument Bibob is ingezet. Hiervoor hebben we Landelijk Bureau
Bibob (LBB) gevraagd om al hun adviezen te filteren op onze selectie van 482
bedrijven. Het LBB heeft 8 keer advies uitgebracht in de periode 2015-2019. In
de programma-aanpak Liever een goede buur! (IenW/JenV, 2020) spreken de
ministeries van IenW en JenV het voornemen uit Bibob vaker in te zetten.

7.

431 van de 802 inspecties met overtredingen, oftewel respectievelijk (411+20)
en (708+94) in de tabel.

8.

Zie de uitleg in methodologische verantwoording (Bijlage 3)

Handhaven in het duister

108

Algemene Rekenkamer

9.

Tijdens de procedure van ambtelijk hoor en wederhoor gaf het OM aan zelf op
grotere aantallen milieuzaken uit te komen. Omdat de identificatie van rechts­
personen ook in de systemen van OM niet plaatsvindt op basis van een uniek
identificerend gegeven (§3.1), is deze vergelijking tussen hun en onze gegevens
echter niet 1-op-1 te maken.

10. Zie Richtlijnen voor bestuurlijke sancties onder https://www.infomil.nl
11. Zie voor details: https://www.kvk.nl/inschrijven-en-wijzigen/deponeren/
jaarrekening-deponeren/wel-of-niet-deponeren/
12. Sinds een vernieuwing van de wet op 1 augustus 2020 kunnen overheden naast
justitiële gegevens van de aanvrager ook justitiële gegevens van de zakelijke
omgeving van de aanvrager opvragen om na te gaan of er ernstig gevaar voor
strafbare feiten bestaat. Bijvoorbeeld van personen die achter de schermen
feitelijke zeggenschap hebben over degene die een vergunning heeft aangevraagd. Op deze manier kan makkelijker voorkomen worden dat stromannen
misbruik maken van dienstverlening door de overheid.
13. https://www.justis.nl/producten/bibob/
14. Voor de datering van inspecties, overtredingen en bestuurlijke handhaving
gaan we uit van de datum van de inspectie waarop de overtreding plaats vond.
Voor strafrechtelijke interventies en transacties door het OM gaan we uit van de
datum van beslissing door strafrechter of officier van justitie.
15. Het aantal inspecties met een overtreding is een telling (0,1,2,3,…), daarom
gebruiken we een model dat geschikt is voor tellingen. Een geschikt model
daarvoor is Poisson regressie.
16. Een nuancering rond de mate van effectiviteit van strafrechtelijke afdoeningen
betreft het moment waarop we de effectieve werking inschatten. Dit hebben we
gedaan vanaf het moment van de uitspraak. Juist voor strafzaken geldt dat er
een langere aanloop is en het bedrijf in kwestie mogelijk al langer de effecten
van vervolging voelt, tijdens deze aanloop. Officiële data waarop dit alternatieve
moment ingaat ontbreken echter en maken het daarmee moeilijk om vast te
stellen of de effectieve werking van afdoening door strafrechter en OM op een
ander moment ingaat dan nu vastgesteld.
17. Zoals in 5.1 vermeld hebben deze analyses betrekking op interventies die zijn
opgelegd in de periode 2016-18. Bij deze doorrekening hanteren we dus de
aanname dat er in 2015 en 2019 er een soortgelijke relatie is tussen interventies
en inspecties met overtredingen.
18. De meeste stellingen zijn door 11 of 12 respondenten beantwoord. Een aantal
andere zijn door alle respondenten beantwoord. De minste reacties leverde de
stelling over te lage straffen op (de vierde in figuur 27), namelijk 9.

Handhaven in het duister

109

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
De tekst in dit document is
vastgesteld op 24 juni 2021.
Dit document is op 30 juni 2021
aangeboden aan de
Tweede Kamer.
Foto omslag: Shutterstock / Mikadun
Den Haag, juni 2021