Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

33 495

Financiële positie van publiek bekostigde
onderwijsinstellingen

Nr. 116

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP EN MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET
ONDERWIJS EN MEDIA
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 oktober 2019
1. Inleiding
In deze brief kunt u lezen hoe de onderwijsinstellingen in 2018 er
financieel voor stonden. We gaan vooral in op de reserves van de
instellingen. De toenemende reserves baren ons al langer zorgen. In de
Financiële Staat van het Onderwijs van 3 december 2018 concludeerde de
inspectie, op basis van cijfers over 2017, dat de reserves van onderwijsinstellingen toenamen. Dat komt onder meer door te voorzichtig begroten
door instellingen.
In onze beleidsreactie op het rapport van de Inspectie hebben wij
aangegeven dat sparen nooit een doel op zich mag zijn en al helemaal
niet doelloos mag gebeuren. Het is positief dat instellingen financieel
gezond zijn, maar de reserves moeten in verhouding staan tot de reële
risico’s. We hebben de instellingen daarom opgeroepen minder
voorzichtig te begroten en de publieke middelen zoveel mogelijk in te
zetten voor het onderwijs.
Inmiddels zijn de financiële cijfers over het jaar 2018 beschikbaar en het
blijkt dat de reserves nog niet geslonken zijn. Dat was ook nog niet te
verwachten, omdat wij onze oproep om de reserves af te bouwen pas in
december 2018 deden. Dat was voor de instellingen te kort dag om er dat
jaar nog gevolg aan te geven.
We kijken daarom in deze brief vooral vooruit, aan de hand van de
meerjarenbegrotingen. Daarin zien we dat de sectoren van plan zijn hun
reserves de komende jaren wel aan te spreken. Dat is positief. We zien
echter ook dat het resultaat dat instellingen realiseren in veel sectoren
nog ver afligt van het resultaat dat ze zelf begroot hadden. Dat roept de

kst-33495-116
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

1

vraag op of het begrote negatieve resultaat de komende jaren wel
gerealiseerd zal worden. We gaan in deze brief ook in op onze rol hierin:
de bekostiging door het Rijk wordt als onvoorspelbaar ervaren. We gaan
de bekostiging vereenvoudigen en samen met de sectororganisaties
bezien hoe de communicatie over de bekostiging beter kan.
In de voorgaande jaren stuurden we de duiding bij de cijfers in november
of december, in de Financiële Staat en onze reactie daarop. Dit jaar doen
we dat eerder, om u al voor de begrotingsbehandeling een selectie van de
cijfers en onze duiding te presenteren. Het gaat om een selectie van de
cijfers op sectorniveau. We lopen met deze brief dus vooruit op de
Financiële staat van het Onderwijs 2018, die in december verschijnt.
Daarin presenteert de inspectie een meer diepgaande analyse van de
ontwikkelingen in alle sectoren.
1.1 Onderzoek naar oorzaken loopt
We vinden het van groot belang om de redenen voor de toenemende
reserves helder te krijgen. Daarom hebben we toegezegd te onderzoeken
waarom onderwijsinstellingen reserves aanhouden. Dit onderzoek is in
volle gang en we sturen het rapport in december aan uw Kamer, met onze
beleidsreactie op de nieuwe Financiële Staat van het Onderwijs.
Het is echter vooral de verantwoordelijkheid van de instellingen zelf om
dit verhaal te vertellen, als onderdeel van hun verantwoording. Van
instellingen mogen we verwachten dat zij in hun jaarverslag toelichten
waarom ze reserves van een bepaalde omvang aanhouden. Daarover
moeten ze het gesprek aangaan met hun medezeggenschapsraad, raad
van toezicht en andere belanghebbenden.
1.2 Methode voor signaleren bovenmatige reserves in de maak
Tijdens het AO over de lumpsum op 6 maart 2019 hebben we toegezegd
een «signaleringswaarde» te ontwikkelen voor bovenmatige reserves.1 De
inspectie doet daar nu onderzoek naar. Zij heeft een kwantitatieve analyse
gemaakt van de voorlopige jaarrekeninggegevens over het boekjaar 2018.
Op grond daarvan is per sector de 10% van de besturen geselecteerd met
de grootste reserves. Begin september heeft de inspectie ze gevraagd hun
vermogen te onderbouwen. Op basis van deze onderbouwingen gaat de
inspectie vanaf november met de instellingen in gesprek over verbetering.
Met deze aanpak slaat de inspectie twee vliegen in één klap. Want ze
spreekt de instellingen met de grootste reserves daarop aan én ze
onderzoekt of de gebruikte methodiek werkbaar is.
De definitieve methode voor het bepalen van een signaleringswaarde per
bestuur wordt in het voorjaar van 2020 vastgesteld. Wij bieden u dan ook
het resultaat van de inspectie aan. En we laten u dan weten hoe we
methode voor het signaleren van bovenmatige reserves hanteren en
welke handhavingsmaatregelen daarbij horen.
1.3 Inhoud van deze brief
In deze brief geven we eerst op basis van de nieuwe cijfers een totaalbeeld van de financiële positie van onderwijsinstellingen. Vervolgens
gaan we daar per sector dieper op in.

1

Kamerstukken 31 293 en 31 289, nr. 449.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

2

Met deze brief sturen we ook de antwoorden op de vragen die uw Kamer
heeft gesteld over de brief die wij u in juni stuurden over reserves. Bij de
vragen waarop het antwoord in deze brief staat, hebben wij dit
aangegeven.
2. Totaalbeeld
De cijfers over 2018 laten zien hoe de instellingen in het onderwijs er
financieel voor staan. Aan de hand van de resultaten die zij hebben
geboekt en een aantal financiële kengetallen doen we uitspraken over de
mate waarin ze middelen toevoegen aan hun reserves.
In deze brief ligt de focus vooral op onderwijsinstellingen die mogelijk te
grote reserves hebben. Daardoor kan het beeld ontstaan dat een sector als
geheel te rijk is. We zien echter in iedere sector een spreiding: aan de
bovenkant besturen die mogelijke te grote reserves hebben en aan de
onderkant besturen die financieel gezien wellicht in de gevarenzone zitten.
Het is moeilijk om een sectorbeeld in slechts één getal te vangen.
In deze paragraaf lichten we eerst toe wat ons opvalt in de cijfers over
2018 en wat er te verwachten valt.
2.1 Benadering van reserves
Het is mogelijk om puur boekhoudkundig naar reserves kijken, dus naar
de algemene en bestemmingsreserves op de jaarrekeningen. Die posten
zeggen echter nog niets over de vraag of een reserve voor dat bestuur te
hoog is of niet.
Daarom onderzoekt de inspectie methoden om per bestuur te bepalen
wanneer diens reserves overmatig zijn. Daarmee zal ze een definitie
opstellen van wat overmatige reserves zijn voor onderwijsinstellingen en
samenwerkingsverbanden. Zoals gezegd zullen we u hierover informeren.
2.2 Effect nog niet zichtbaar in de cijfers over 2018
Het effect van onze oproep om de reserves af te bouwen was in 2018 nog
niet zichtbaar. Dat komt doordat we de brief daarover in december naar de
instellingen stuurden. Dat gaf ze onvoldoende tijd om dat jaar al hun
reserves te verminderen.
Daarom kijken we vooruit, met de meerjarenbegrotingen van de instellingen in de continuïteitsparagrafen. We hopen dat die wel verschillen met
vorig jaar. Als uit de ramingen van de instellingen blijkt dat ze van plan
zijn meer geld uit te geven dan er binnenkomt (de geraamde rentabiliteit
dus negatief is), is dat een indicatie dat instellingen hun reserves willen
aanspreken.
2.3 Alle sectoren willen reserves afbouwen
Alle sectoren ramen de rentabiliteit negatiever dan zij vorig jaar deden
voor de komende jaren. Dat duidt er op dat alle sectoren in willen teren op
de reserves. Daar tegenover staat dat in iedere sector het gerealiseerde
resultaat van 2018 hoger is dan geraamd.
Dat roept de vraag op of het begrote negatieve resultaat de komende
jaren wel gerealiseerd zal worden. We zien dat instellingen zowel de baten
als de lasten onderschatten, maar de baten worden het meest onderschat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

3

Hieronder gaan wij kort in op de actuele situatie in de sectoren en de
bekostiging per sector.
3. Financiële positie per onderwijssector
3.1 Primair- en voortgezet onderwijs
Tabel 1: Begrote en gerealiseerde resultaat po, in miljoenen, en het verschil hiertussen
voor 2016–2018
Jaar

Begroting

Realisatie

Verschil1

2016
2017
2018

– 49,52
– 68,63
– 63,30

74,30
106,42
5,90

123,82
175,05
69,20

1

Door afronding kunnen verschillen achter de komma ontstaan.

Tabel 2: Financiële kengetallen po 2014–2021 (2014–2018 = gerealiseerd, 2019–2021 = prognoses van de instellingen)
Jaar
Liquiditeit (current ratio)
Solvabiliteit I
Solvabiliteit II1
Rentabiliteit2
1
2

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2,49
0,62
0,73
– 0,3%

2,63
0,61
0,73
0,4%

2,70
0,61
0,74
0,7%

2,80
0,61
0,74
1,0%

2,69
0,60
0,73
0,1%

2,61
0,60
0,73
– 0,9%

2,54
0,60
0,73
– 0,3%

2,39
0,59
0,72
0,6%

Het verschil tussen solvabiliteit I en II is dat er bij II de voorzieningen worden meegenomen.
Rentabiliteit wordt weergeven als percentage, de andere drie kengetallen als proportie.

In het po is de rentabiliteit in 2018 bijna nihil (0,1%). Het gerealiseerde
Grafiek 1: De rentabiliteit in het po op basis van de jaarrekeningen (continuïteitsparagraaf) van instellingen uit 2017 ten opzichte van 2018

resultaat is € 6 miljoen en daarmee een fractie van dat van 2017. Toen had
het po een resultaat van € 106 miljoen.
De inkomsten en uitgaven van de schoolbesturen in het po op macroniveau waren in 2018 dus vrijwel met elkaar in evenwicht. Dit terwijl in
2018 extra is geïnvesteerd in het po. Zo kwam extra geld beschikbaar voor
de verbetering van de salarissen (€ 270 miljoen) en voor de aanpak van
de werkdruk (€ 99 miljoen). Dit werd pas eind 2017 aangekondigd in het
regeerakkoord. Onderwijsinstellingen hebben er dus in hun begroting
geen rekening mee kunnen houden. Ondanks dat is er van deze investeringen bijna niets op de plank blijven liggen. Ook in de komende jaren
wordt een negatieve rentabiliteit geraamd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

4

Tabel 3: Begrote en gerealiseerde resultaat vo, in miljoenen, en het verschil hiertussen
voor 2016–2018
Jaar

Begroting

Realisatie

Verschil1

2016
20172
2018

– 37,67
– 31,67
30,33

23,15
63,17
93,90

60,82
94,84
63,56

1

Door afronding kunnen verschillen achter de komma ontstaan.
Voor het jaar 2017 is één bestuur niet meegenomen in de analyse. Het lijkt er voor dit bestuur
op dat de gegevens in dit jaar niet juist zijn ingevoerd. Het meenemen van dit bestuur zou de hier
gepresenteerde cijfers daardoor vertekenen.

2

Tabel 4: Financiële kengetallen vo 2014–2021 (2014–2018 = gerealiseerd, 2019–2021 = prognoses van de instellingen)
Jaar
Liquiditeit (current ratio)
Solvabiliteit I
Solvabiliteit II
Rentabiliteit1
1

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

1,44
0,48
0,61
– 0,2%

1,54
0,47
0,61
0,7%

1,62
0,48
0,63
0,3%

1,72
0,47
0,62
0,7%

1,81
0,46
0,62
1,1%

1,75
0,45
0,60
– 0,3%

1,76
0,45
0,59
0,0%

1,63
0,44
0,59
– 0,3%

Rentabiliteit wordt weergeven als percentage, de andere drie kengetallen als proportie.

De rentabiliteit in het vo was in 2018 hoger dan het voorgaande jaar (1,1%
Grafiek 2: De rentabiliteit in het vo op basis van de jaarrekeningen (continuïteitsparagraaf) van instellingen uit 2017 ten opzichte van 2018

in 2018 en 0,7% in 2018). Het gerealiseerde resultaat was € 94 miljoen en
daarmee € 64 miljoen hoger dan geraamd was. Volgens de raming zal de
gemiddelde rentabiliteit in het vo dalen de komende jaren. Met gelijkblijvende solvabiliteitscijfers en dalende liquiditeitscijfers betekent dit dat het
vo van plan is in te teren op de reserves. Het geboekte resultaat in het vo
is in 2018 fors hoger dan verwacht. De besturen waren dus van plan meer
geld uit te geven maar hielden toch meer over dan verwacht. Dit komt
voornamelijk door een te negatieve inschatting van inkomsten.
We zien dus dat in de komende jaren in zowel het po als het vo negatiever
wordt begroot. De acties die wij zelf, maar ook de sectororganisaties
hebben ondernomen, lijken dus gewerkt te hebben. Gezien het huidige
verschil tussen verwacht en behaald resultaat is onduidelijk of negatief
begroten ook echt zal leiden tot minder reserves.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

5

Negatief begroten in het po en vo
We horen van bestuurders dat het niet eenvoudig is om bewust
negatief te begroten. Raden van toezicht, schoolleiders en medezeggenschap houden niet van rode cijfers.
Om een negatieve begroting toch goedgekeurd te krijgen, helpt het
als bestuurders denken aan de volgende zaken:
–
–

–

Een – met de accountant opgestelde – risicoanalyse en bijbehorende benodigd vermogen.
Een berekening van de gemiddelde nacalculatie, gebaseerd op
wat de afgelopen jaren van de overheid is ontvangen. Daar kan
dan vooraf rekening mee worden gehouden.
Een duidelijke link met vrij besteedbaar geld.

Daarnaast zullen ook RvT’s stil moeten staan bij hun rol. Als besturen
met grote reserves een negatief resultaat willen realiseren om zo
aanspraak te maken op hun reserves, zouden RvT’s hierin niet de
belemmerende factor moeten zijn.
3.1.1 Bekostiging
Voor het begroten van inkomsten moeten schoolbesturen en samenwerkingsverbanden goed kunnen inschatten hoe hoog de bekostiging wordt.
In bijlage 1 kunt u meer lezen over de systematiek hierachter, die complex
is door het verschil tussen kalender- en schooljaar2. We zien dat er een
gemiddelde afwijking in het po en vo van 2 tot 3 procent per jaar is in de
bekostiging. De inkomsten zijn dus ieder jaar hoger dan verwacht. Dit
percentage komt overeen met de gemiddelde kabinetsbijdrage voor de
loonontwikkeling.
We willen – met een vereenvoudiging van de bekostiging en duidelijke
communicatie over eventuele bijstellingen – bijdragen aan kleinere
verschillen tussen realisatie en begroting. Uiteindelijk moet dat zorgen
voor minder reserves. Met de sectororganisaties hebben we afgesproken
hierin gezamenlijk op te trekken.
Ook met verduidelijking van de signaleringswaarden door de inspectie en
bijbehorende consequenties willen we eraan bijdragen dat de verschillen
tussen realisatie en begroting kleiner worden. De sectorraden kunnen de
zichtbaarheid en de vergelijkbaarheid bevorderen via de nog te ontwikkelen benchmarks.
3.1.2 Acties
Zowel de PO- als de VO-Raad zijn het gesprek over mogelijk te grote
reserves al een aantal jaren aan het voeren met hun leden. De PO-Raad
heeft ook de 30 besturen aangesproken in zijn sector met absoluut en
relatief de grootste reserves. De raad vroeg hen om die reserves in te
zetten voor hun onderwijs.
Ook de VO-raad heeft in een soortgelijke actie de 25 besturen uit die
sector met de grootste buffers opgeroepen om hun reserves te gebruiken
voor onderwijs. In 2018 is bij 14 van die besturen gekeken wat het effect
van die oproep was. Van 14 besturen hadden er 10 een plan opgesteld om
hun reserves beter te besteden. De resterende 4 krijgen een herinnering
om alsnog in actie te komen.
2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

6

Beide sectoren werken aan het verminderen van de reserves, door een
betere verantwoording in het jaarverslag en door de sectorinformatie te
verbeteren. De prognoses van de sectoren voor de komende jaren duiden
er op dat deze acties effect hebben gehad. De besturen van de sectorraden leggen eind 2019 het voorstel voor aan de ALV’s om te starten met
de bouw van benchmarks voor schoolbesturen.
Tot slot kijken de sectorraden uit naar de uitkomsten van het onderzoek
naar de wijze van begroten en de redenen om reserves aan te houden.
Daarmee kunnen ze eventuele knelpunten bepalen en proberen op te
lossen.
3.2 Samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onderwijs (po en vo)
De samenwerkingsverbanden realiseren in de afgelopen jaren een steeds
minder hoog resultaat. De stijging van de gemiddelde liquiditeit en
solvabiliteit van de afgelopen jaren stopte in 2018. De gemiddelde
liquiditeit bij de samenwerkingsverbanden is in 2018 zelfs gedaald.
Blijkbaar zijn de samenwerkingsverbanden in 2018 meer gaan uitgeven
dan daarvoor.
Tabel 5: begrote en gerealiseerde resultaat samenwerkingsverbanden in het po, in
miljoenen, en het verschil hiertussen voor 2016–2018
Jaar

Begroting

Realisatie

Verschil1

2016
2017
2018

8,46
– 1,10
– 13,98

25,55
10,42
6,41

17,09
11,52
20,39

1

Door afronding kunnen verschillen achter de komma ontstaan.

Tabel 6: Financiële kengetallen samenwerkingsverbanden po 2014–2021 (2014–2018 = gerealiseerd, 2019–2021 = prognoses van de
instellingen)
Jaar

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Liquiditeit (current ratio)
Solvabiliteit I
Solvabiliteit II

1,90
0,47
0,48

3,04
0,67
0,68

4,02
0,75
0,76

3,86
0,74
0,74

3,61
0,72
0,73

3,95
0,75
0,75

3,79
0,73
0,74

3,73
0,73
0,74

De samenwerkingsverbanden in het po verwachten negatieve resultaten
te boeken en dus hun reserves aan te spreken. In de prognoses van 2017
gingen ze nog uit van een positief resultaat.
Tabel 7: begrote en gerealiseerde resultaat samenwerkingsverbanden vo, in
miljoenen, en het verschil hiertussen voor 2016–2018
Jaar

Begroting

Realisatie

Verschil1

2016
2017
2018

8,86
1,86
-4,96

23,21
21,36
13,05

14,35
19,50
18,01

1

Door afronding kunnen verschillen achter de komma ontstaan.

Tabel 8: Financiële kengetallen samenwerkingsverbanden vo 2014–2021 (2014–2018 = gerealiseerd, 2019–2021 = prognoses van de
instellingen)
Jaar

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Liquiditeit (current ratio)
Solvabiliteit I
Solvabiliteit II

2,43
0,60
0,61

3,27
0,69
0,71

4,27
0,75
0,77

4,61
0,77
0,79

4,61
0,78
0,79

4,48
0,76
0,78

4,82
0,75
0,77

3,93
0,73
0,75

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

7

Ook de samenwerkingsverbanden in het vo voorzien negatieve resultaten
voor de komende jaren. Dat deden ze vorige jaar ook al, maar de
verwachting is verder negatief bijgesteld.
De samenwerkingsverbanden in zowel het po als vo zijn dus van plan om
in de komende jaren meer uit te gaan geven. Dit is een belangrijke
ontwikkeling, omdat we vinden dat het geld voor ondersteuning van
kwetsbare leerlingen daar ook echt voor gebruikt moet worden.
Redenen van samenwerkingsverbanden voor het aanhouden van
reserves
Het blijkt dat de overgrote meerderheid van de samenwerkingsverbanden po en vo reserves aanhoudt en dat nagenoeg alle samenwerkingsverbanden werken met een risico-analyse en een weerstandsniveau. Er worden bandbreedtes van dit weerstandsniveau genoemd
tussen de 2,5% en 8% van de jaarlijkse baten. Samenwerkingsverbanden noemen de volgende onderwerpen waarvoor zij reserves
aanhouden:
–
–

–

fluctuatie leerlingaantallen;
continuïteit (ondanks de afspraak dat de schoolbesturen
eventuele tegenvallers van het samenwerkingsverband opvangen, zijn er in de praktijk schoolbesturen die dat pertinent niet
willen);
onvoorspelbaarheid van (toekomstig) beleid op het gebied van
onderwijs en/of zorg qua timing, inhoud, kosten en ontvangsten.

Daarnaast worden er reserves aangehouden in verband met de
verevening, maar de desbetreffende samenwerkingsverbanden
geven aan dat daar nu op wordt ingeteerd, terwijl maatregelen
worden geïmplementeerd.
Ondanks de bandbreedtes die de samenwerkingsverbanden
hanteren voor hun weerstandsniveau, zijn de reserves in de praktijk
vaak hoger dan deze bandbreedtes. Daarvoor worden onder meer de
volgende verklaringen gegeven:
– een aantal samenwerkingsverbanden is gestart met aanzienlijk
vermogen («startkapitaal»);
– de eerste jaren na de start in 2014 werd er erg voorzichtig
begroot, omdat alles nieuw was en zij bijvoorbeeld niet goed
konden inschatten hoe groot het effect van eigen beleid was;
– verschillen tussen de door DUO geprognosticeerde leerlingaantallen en de gerealiseerde leerlingaantallen;
– in het najaar volgen nog financiële bijstellingen op de bekostiging
en ontvangen de samenwerkingsverbanden nog extra middelen.
Het overgrote deel van de samenwerkingsverbanden heeft behoefte
aan het delen van ervaringen om zo van elkaar te leren rondom het
onderwerp reserves.
Zoals we u in juni schreven, voeren de sectorraden gesprekken met de
samenwerkingsverbanden, die ze aanspreken op hun hoge, niet verantwoorde, reserves. Ook bestaat er al een dashboard voor de samenwerkingsverbanden. Op basis van dit dashboard wordt een website
ontwikkeld die openheid biedt over hun financiële situatie aan leerlingen,
ouders, de medezeggenschap, scholen, besturen en raden van toezicht.
Deze website, samenwerkingsverbandenopdekaart.nl, wordt in november
gelanceerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

8

3.3 Middelbaar beroepsonderwijs
In het mbo zien we een positieve ontwikkeling: de geprognosticeerde
liquiditeit is in de ramingen voor de komende jaren lager dan de huidige
liquiditeit (1,11), met in 2021 een waarde van 1,09. De solvabiliteit blijft
nagenoeg gelijk.
Tabel 9: Financiële kengetallen mbo 2014–2021 (2014–2018 = gerealiseerd, 2019, 2020 en 2021 zijn geraamd)
Jaar

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Liquiditeit (current ratio)
Solvabiliteit I
Solvabiliteit II
Rentabiliteit1

1,22
0,50
0,56
0,8%

1,19
0,53
0,58
3,7%

1,30
0,54
0,59
1,6%

1,24
0,53
0,59
0,1%

1,33
0,54
0,61
1,8%

1,11
0,55
0,62
– 0,2%

1,07
0,56
0,62
0,3%

1,09
0,57
0,64
0,7%

1

Rentabiliteit wordt weergeven als percentage, de andere drie kengetallen als proportie.

Uit de continuïteitsparagrafen van de jaren 2017 en 2018 blijkt een groot
verschil tussen de prognose (0,1%) van de rentabiliteit in 2018 en de
realisatie (1,8%). Voor 2019 wordt een negatieve rentabiliteit verwacht
(-0,2%). Het is dus de verwachting dat de instellingen in 2019 zullen
interen op hun eigen vermogen. Het is belangrijk dat deze prognoses ook
gerealiseerd worden om te voorkomen dat de reserves toenemen.
Grafiek 3: De rentabiliteit in het mbo op basis van de jaarrekeningen (continuïteitsparagraaf) van besturen uit 2017, ten opzichte van 2018

Instellingen hebben meermaals aangegeven de bekostiging onvoorspelbaar te achten. Dat blijkt ook uit het feit dat ze wel negatief begroten,
maar toch positieve cijfers realiseren.
Tabel 10: Begroot en gerealiseerd resultaat in miljoenen in het mbo, en het verschil
hiertussen voor 2016–2018
Jaar

Begroting

Realisatie

Verschil1

2016
2017
2018

6,08
– 39,91
2,50

81,32
7,27
92,16

75,24
47,18
89,66

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

9

1

Door afronding kunnen verschillen achter de komma ontstaan.

Zo begrootte het mbo in 2017 een negatief resultaat van € -40 miljoen,
maar was het gerealiseerde resultaat € 7 miljoen. In 2018 begrootte de
sector een resultaat van € 2,5 miljoen, maar werd € 92 miljoen gerealiseerd. Dat kan komen doordat instellingen hun inkomsten onderschatten.
Het is dus belangrijk dat instellingen scherp begroten en hun eigen
vermogenspositie goed verantwoorden.
3.3.1 Acties
Om te zorgen dat instellingen goed begroten, ondernemen we een aantal
acties. Samen met de MBO Raad hebben wij informatiebijeenkomsten
georganiseerd voor alle mbo-instellingen. Daar zijn zij geïnformeerd over
de wijze van begroten en over de bekostiging die zij in 2020 zullen
ontvangen. Verder maken we de (voorlopige) bekostiging per instelling
voortaan drie maanden voor de start van het nieuwe kalenderjaar bekend.
Tijdens het uitvoeringsjaar wordt die nog positief bijgesteld, afhankelijk
van de besluitvorming in de voorjaarsnota.
Zo helpen we instellingen hun prognoses van de inkomsten zo exact
mogelijk te maken. Het doel is immers om de prognoses ook echt te
realiseren. In de ambtelijke werkbezoeken aan de instellingen zullen de
eigen vermogensposities ook blijvend onderwerp van gesprek zijn.
Redenen in het MBO voor het aanhouden van reserves
Uit onderzoek van de MBO Raad blijkt dat instellingen eigen
vermogen opbouwen om te kunnen investeren, onder andere in
huisvesting, waarbij zij willen voldoen aan de opdrachten uit het
Klimaatakkoord. Een andere reden om geld opzij te zetten, zijn de
dalende studentenaantallen. Instellingen proberen de gevolgen
daarvan zacht te laten landen binnen hun organisaties. Tot slot
worden reserves aangehouden voor investeringen in innovaties en
digitalisering. Uit onderzoek van de inspectie moet blijken of de
hoogte van de eigen vermogens in verhouding staat tot deze doelen.
3.4 Hoger onderwijs
Hogescholen en universiteiten zijn zeer autonoom in hun financiële
keuzes. Wij respecteren die autonomie en streven naar maatwerk in het
toezicht. De grote vrijheid van de instellingen gaat wat ons betreft
gepaard met het in het openbaar en transparant afleggen van verantwoording.
Sinds 2014 wordt er met de sector gesproken over de reserves van de
instellingen. En met resultaat. De hogescholen hebben in 2016 en 2017
gezamenlijk negatieve exploitatieresultaten geboekt. Ook bij de universiteiten dalen de exploitatieresultaten al een aantal jaren.
We zien deze resultaten over 2018 als het bewijs dat onze aanpak moet
worden voortgezet, onder andere via de methode die de inspectie aan het
ontwikkelen is om bovenmatige reserves te kunnen signaleren. Over die
methode hebben wij u eerder in deze brief geïnformeerd.
3.4.1 Acties
De aanpak voor het hoger onderwijs, aanvullend op de onderzoeken die
elders in deze brief zijn toegelicht, bestaat uit:
– Het voeren van gesprekken met bestuurders en toezichthouders om
hen aan te moedigen geen onnodige reserves op te bouwen. Ook de
medezeggenschap kan via het instemmingsrecht op de hoofdlijnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

10

–

–

–

van de begroting een belangrijke rol spelen in het scherp houden van
bestuurders op het gebied van de opbouw van reserves. De medezeggenschap vertegenwoordigt immers op instellingsniveau de docenten,
onderzoekers en studenten die gebaat zijn bij het uitgeven en niet
onnodig oppotten van de middelen die instellingen ontvangen.
Het wijzen op de mogelijkheid voor instellingen om via schatkistbankieren of andere leenvormen hun investeringen te financieren, zodat zij
minder hoeven te sparen. Op dit moment maakt een aantal instellingen in het hoger onderwijs al gebruik van schatkistbankieren. Ook
onderzoeken we hoe of, en zo ja hoe, we schatkistbankieren aantrekkelijker kunnen maken voor hoger onderwijsinstellingen.
Het aanmoedigen van de sectoren om het verhaal achter de cijfers te
vertellen. Wij willen open en transparante verantwoording over de
financiële keuzes die in instellingen gemaakt worden. We zien dat
onder andere terug in de sectoroverzichten (dashboards) die VH en
VSNU gepubliceerd hebben en blijven verbeteren.
Voor de universiteiten kijken we of de signaleringswaarde van de
inspectie voor continuïteitsrisico’s (een solvabiliteitsratio van 0,3) op
een verantwoorde manier verlaagd kan worden naar bijvoorbeeld 0,2.

3.4.2 Voorspelbaarheid van de bekostiging
Wij vergroten de stabiliteit en de voorspelbaarheid van de bekostiging,
zodat instellingen tijdig de juiste beslissingen in hun bedrijfsvoering
kunnen nemen. We hebben de verhouding tussen de vaste en variabele
elementen in de bekostiging onlangs aangepast. Met ingang van 2020 zal
daarnaast de bekostiging van de instellingen niet meer tijdens het
lopende begrotingsjaar vanwege studentenaantallen gewijzigd worden.
We staan daarnaast in nauw contact met de VH en VSNU om de rijksbegroting en de gevolgen voor individuele instellingen te duiden. Op deze
manier is het voor instellingen mogelijk om tijdig een realistische
inschatting van hun definitieve bekostiging te maken en exploitatieresultaten als gevolg van bijstellingen van de bekostiging te beperken. De
universiteiten hebben in 2018 afgesproken om «scherper» te begroten: zij
gaan op een verantwoorde manier rekening houden met bijstellingen in
de bekostiging waarvan het uiteindelijke doorgaan afhankelijk is van
besluitvorming in uw Kamer.
We gaan hieronder kort in op de situatie in het hoger beroepsonderwijs
(hbo) en het wetenschappelijk onderwijs (wo). In de Financiële staat van
het Onderwijs 2018 zal de inspectie deze cijfers duiden.
3.4.3 Hoger beroepsonderwijs
Tabel 11: Begrote en gerealiseerde resultaat in miljoenen in het hbo, en het verschil
hiertussen voor 2016–2018
Jaar

Begroting

Realisatie

Verschil1

2016
2017
2018

– 70,25
– 95,39
– 21,97

– 91,27
– 11,03
113,34

– 21,02
84,35
135,32

1

Door afronding kunnen verschillen achter de komma ontstaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

11

Tabel 12: Financiële kengetallen hbo 2014–2021 (2014–2018 = gerealiseerd, 2019–2021 = prognoses van de instellingen)
Jaar

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Liquiditeit (current ratio)
Solvabiliteit I
Solvabiliteit II
Rentabiliteit1

1,15
0,46
0,51
4,0%

1,10
0,46
0,52
0,6%

1,03
0,44
0,49
-2,2%

1,07
0,44
0,51
-0,3%

1,19
0,45
0,52
2,5%

0,99
0,45
0,52
-1,1%

0,88
0,45
0,52
-0,4%

0,80
0,45
0,52
0,3%

1

Rentabiliteit wordt weergeven als percentage, de andere drie kengetallen als proportie.

Het exploitatieresultaat van de hogescholen gezamenlijk bedraagt ca.
Grafiek 4: De rentabiliteit in het hbo op basis van de jaarrekeningen (continuïteitsparagraaf) van besturen uit 2017 ten opzichte van 2018

€ 113 miljoen. Voor het eerst sinds 2015 hebben de hogescholen
gezamenlijk een positieve rentabiliteit gerealiseerd van 2,5%. De liquiditeitspositie van de hogescholen is over het geheel genomen gestegen. De
solvabiliteitsratio’s (I en II) zijn licht gestegen ten opzichte van vorig jaar
(naar 0,45 respectievelijk 0,52). De continuïteitsparagrafen wijzen uit dat
de instellingen de komende jaren verwachten fors te investeren. De
geprognosticeerde rentabiliteit is voor 2019 en 2020 negatief. De liquiditeit
zakt voor de sector naar 0,8 in 2021.
3.4.4 Wetenschappelijk onderwijs
Tabel 13: Begroot en gerealiseerd resultaat in miljoenen in het wo, en het verschil
hiertussen voor 2016–2018
Jaar

Begroting

Realisatie

Verschil1

2016
2017
2018

– 37,16
– 68,75
– 51,02

136,95
74,14
67,09

174,11
142,88
118,11

1

Door afronding kunnen verschillen achter de komma ontstaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

12

Tabel 14: Financiële kengetallen WO 2014–2021 (2014–2018 = gerealiseerd, 2019 en 2020 zijn prognoses van de instellingen)
Jaar

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Liquiditeit (current ratio)
Solvabiliteit I
Solvabiliteit II
Rentabiliteit1

0,98
0,49
0,56
2,3%

0,99
0,49
0,55
2,2%

1,02
0,49
0,55
2,0%

1,01
0,49
0,55
1,1%

1,03
0,49
0,55
0,9%

0,83
0,50
0,56
– 1,0%

0,67
0,49
0,55
– 0,7%

0,63
0,48
0,53
– 0,2%

1

Rentabiliteit wordt weergeven als percentage, de andere drie kengetallen als proportie.

Het exploitatieresultaat van de universiteiten gezamenlijk bedraagt circa
Grafiek 5: De rentabiliteit in het wo op basis van de jaarrekeningen (continuïteitsparagraaf) van besturen uit 2017, ten opzichte van 2018

€ 67 miljoen. De universiteiten zijn erin geslaagd de trend van dalende
rentabiliteitsratio’s vast te houden (met een daling van 2,3% in 2014 naar
0,9% in 2018). De liquiditeit is licht verbeterd, van 0,98 in 2014 naar 1,03 in
2018. De solvabiliteitsratio’s (I en II) zijn stabiel gebleven over de jaren
heen (in 2018 0,49 resp. 0,55). De instellingen verwachten de komende
jaren fors te investeren, zoals onder andere blijkt uit «Ruimte voor
investeringen en talent» (VSNU, 2018). De geprognosticeerde rentabiliteit
is tot en met 2021 negatief. De liquiditeit zakt voor de sector naar 0,63 in
2021.
4. Een bredere aanpak
De aanpak van de reserves is onderdeel van ons bredere beleid om de
verantwoording in het onderwijs te verbeteren. De kracht van ons stelsel
is immers een evenwicht tussen vrijheid en vertrouwen, en verantwoordelijkheid nemen en verantwoording afleggen. Samen met het onderwijs
werken we daarom hard aan het verstevigen van de verantwoording.
We geven niet alleen veel aandacht aan de aanpak van reserves, maar
maken ook afspraken met sectororganisaties over het (verder) ontwikkelen van goede financiële en kwaliteitsbenchmarks en het stimuleren van
benchlearning. We bevorderen beleidsrijk begroten en het verbeteren van
de verslaglegging in het jaarverslag van onderwijsinstellingen. In dat
kader hebben we tijdens het AO lumpsum van 6 maart 2019 aangegeven
dat besturen van onderwijsinstellingen zich in ieder geval ook in hun
jaarverslag over 2019 en 2020 moeten verantwoorden over een aantal
belangrijke maatschappelijke thema’s. Met deze informatie kunnen wij uw
Kamer goed informeren over de behaalde resultaten, wat het maatschappelijk debat over de besteding van onderwijsmiddelen ten goede komt.
Daarnaast draagt de informatie bij aan het versterken van de dialoog die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

13

scholen en besturen voeren met hun stakeholders, zoals toezichthouders,
medezeggenschap en ouders. De besturen ontvangen hierover binnenkort
een brief van ons.
Voor het PO en het VO zijn de volgende thema’s geïdentificeerd:
Prioriteiten

PO

VO

Strategisch personeelsbeleid
Onderwijsachterstanden
Passend onderwijs
Toetsing en examinering
Werkdruk
Vmbo-techniek
Allocatie middelen binnen het schoolbestuur

√
√
√

√

√ (reeds verplicht)
√

√
√
√ (reeds verplicht)
√

Voor het MBO wordt voor de thema’s aangesloten bij de afspraken in het
bestuursakkoord:
Prioriteiten
Jongeren en (jong)volwassenen in een kwetsbare positie
Gelijke kansen in het onderwijs
Onderwijs dat voorbereidt op de arbeidsmarkt van de toekomst

De belangrijkste thema’s voor de jaarverslagen van ho-instellingen in 2019
worden gevormd door de kwaliteitsafspraken:
Prioriteiten
Intensiever en kleinschalig onderwijs
Meer en betere begeleiding studenten
Studiesucces
Onderwijsdifferentiatie
Passende en goede onderwijsfaciliteiten
Verdere professionalisering van docenten

Naast de verantwoording van instellingen zelf, zetten we ook in op
transparantie van de OCW-data. Deze moeten goed toegankelijk zijn zodat
objectieve informatie over het onderwijs voor iedereen beschikbaar is. De
financiële gegevens over 2018 staan al als open data op de website van
DUO.
Naast deze brief publiceren we een update van ons dashboard jaarrekeninggegevens. Het is aangevuld met de cijfers van 2018. Instellingen zijn
nu onderling beter vergelijkbaar op de financiële kengetallen.
5. Afsluiting
In deze brief schetsten we, op basis van de cijfers over 2018, een beeld
van de financiële positie van onderwijsinstellingen en legden we een
verband met de reserves van de instellingen.
Voor de komende jaren worden negatieve resultaten voorspeld. Dat duidt
erop dat instellingen van plan zijn hun reserves meer aan te spreken om
te kunnen investeren in het onderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

14

Dat is goed nieuws, maar we weten dat de realiteit weerbarstig is. Ook dit
jaar blijkt het moeilijk om het voorspelde resultaat te realiseren. Er blijft
dus werk aan de winkel, en daarvoor kijken we vooral naar de instellingen
zelf. Het is nu zaak dat zij de voorgenomen resultaten realiseren. We
hopen dat terug te zien in de cijfers over 2019, die in de zomer van 2020
beschikbaar zijn. Om dit te bevorderen, werken wij aan de voorspelbaarheid van onze bekostiging door de vereenvoudiging daarvan en gaan
we samen met de sectororganisaties na hoe onze communicatie beter
kan.
In het voorjaar van 2020 sturen we u het advies van de inspectie over de
methode voor het signaleren van bovenmatige reserves en onze reactie
daarop. We gaan dan ook in op de handhavingsmaatregelen die we voor
ogen hebben.
Onze aanpak van de reserves blijft maatwerk: de ene instellingen loopt
andere risico’s dan de andere, en tussen sectoren bestaan grote
verschillen. Zo heeft de ene sector meer huisvesting in eigen beheer en de
andere minder. Tussen regio’s bestaan ook grote verschillen, bijvoorbeeld
op het gebied van krimp. We blijven daarom in gesprek met instellingen,
om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk onderwijsgeld echt wordt ingezet
voor onderwijs.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 495, nr. 116

15