Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

23 432

De situatie in het Midden-Oosten

Nr. 441

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VOOR
BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 november 2016
Hierbij biedt het kabinet u het rapport «How to break the vicious circle:
evaluation of Dutch Development Cooperation in the Palestinian Territories 2008–2014»1 en de kabinetsreactie daarop aan. Hiermee geeft het
kabinet uitvoering aan het verzoek van de Tweede Kamer van
11 november 2013. De IOB-evaluatie is uitgevoerd van augustus 2014 tot
en met maart 2016.
Introductie
Het Nederlandse beleid in de Palestijnse Gebieden baseert zich op de
Oslo-akkoorden van 1993–1995. De Oslo-akkoorden zijn – in essentie –
afspraken over de overdracht van bestuur op de Westelijke Jordaanoever
en in Gaza van Israël aan de Palestijnse Autoriteit. Met het akkoord tussen
Israël en de Palestine Liberation Organization (PLO) werd de Palestijnse
Autoriteit opgericht als een interim-administratie voor het – tijdelijk –
besturen van de Palestijnse Gebieden, opbouw van noodzakelijk instituties en voor het ontwikkelen van een levensvatbare Palestijnse
economie. Na een periode van maximaal vijf jaar zou er een definitieve
overeenkomst zijn.
Veertien jaar na Oslo moet worden geconstateerd dat het akkoord niet de
verwachte doorbraak bracht. 2017 markeert vijftig jaar Israëlische
bezetting van de Palestijnse Gebieden, maar vrede en een tweestatenoplossing drijven steeds verder weg. Sinds 2014 zijn er geen rechtstreekse
onderhandelingen meer tussen beide partijen. Diverse landen hebben
initiatieven ontplooid, maar tot op heden zonder succes. De ontwikkelingen op de grond duiden eerder op een beweging weg van een
tweestatenoplossing dan op een positieve inzet van partijen om de
tweestatenoplossing overeind te houden. Ondertussen gaat Israël door
met uitbreiding van nederzettingen en sloop van Palestijnse bezittingen in
1

kst-23432-441
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 23 432, nr. 441

1

het door Israël gecontroleerde Gebied C op de Westelijke Jordaanoever en
bepalen Israëlische veiligheidsrestricties nog altijd wie en wat Gaza in en
uit mag.
De ontwikkelingen hebben het proces van staatsopbouw van de Palestijnse Autoriteit ondermijnd: staatsinstellingen functioneren minder goed,
kwaliteit van de dienstverlening neemt af en een scherpe politieke
aansturing ontbreekt. De interne Palestijnse politieke verdeeldheid, tussen
Fatah en Hamas, werkt ook ten detrimente.
De politieke impasse, het Israëlische veiligheidsbeleid en de voortdurende
bezetting hebben grote repercussies voor de Palestijnse economie. De
Palestijnse bevolking verarmt.2 Zo heeft 2.3 miljoen mensen humanitaire
hulp nodig, waarvan 1.6 miljoen in Gaza.3 Het Internationaal Monetair
Fonds berekent dat door het uitblijven van een politieke oplossing het
BNP per hoofd van de bevolking 40 tot 130 procent lager is dan het had
kunnen zijn.4 Deze trends leiden tot frustratie onder de Palestijnse
bevolking, met name in Gaza. De gevestigde politieke partijen, Fatah en
Hamas, zijn niet in staat hun onderlinge, en interne, verschillen op te
lossen en een antwoord op de problemen te bieden. Het risico op
radicalisering wordt steeds groter, zeker onder de generatie die na 1995
geboren is, na de Oslo-akkoorden.
Op verzoek van de Tweede Kamer, evalueerde de Inspectiedienst
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) het Nederlandse
ontwikkelingssamenwerkingsbeleid in de Palestijnse Gebieden over de
periode 2008 – medio 2014. Na een korte samenvatting van de beleidsdoorlichting, volgt de beleidsreactie waarin het kabinet schetst hoe het
Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid in de Palestijnse
Gebieden aan te scherpen.
De IOB-beleidsdoorlichting
De IOB evalueert in de beleidsdoorlichting de relevantie, effectiviteit,
coherentie en duurzaamheid van het door Nederland gevoerde beleid in
de Palestijnse Gebieden en is «overwegend positief». De stichting van
twee staten, Israël en een onafhankelijke en democratische Palestijnse
staat, die naast elkaar in vrede, veiligheid en wederzijdse erkenning leven,
was het einddoel van het door Nederland gevoerde beleid.5 De IOB
concludeert dat het bereiken van dit doel niet eenvoudig was en afhankelijk van diverse factoren waar Nederland weinig invloed had. De
voornaamste beperkende factoren voor de effectiviteit van het Nederlandse programma waren de voortdurende bezetting door Israël en de
zwakke positie van de Palestijnse Autoriteit. Toch is de beleidsdoorlichting
van oordeel dat het doel, hoewel ambitieus, effectief was als «stip op de
horizon».
In de praktijk koos Nederland ervoor zich te richten op het bereiken van
twee intermediaire doelstellingen: de ontwikkeling van een functionerende Palestijnse staat en een levensvatbare Palestijnse economie.
Daarnaast richtte het beleid zich op het behoud van politieke stabiliteit in
2

Tussen 2012 en 2015 daalde het BNP per hoofd van de bevolking. Bron: International Monetair
Fonds, West Bank and Gaza, Report to the Ad Hoc Liaison Committee, 5 april 2016.
25% van de Palestijnse bevolking was arm in de eerste helft van 2016: 16% op de Westelijke
Jordaanoever en 39% in Gaza. Bron: Office of the UN Special Coordinator for the Middle East
Peace Process (UNSCO), Report to the Ad Hoc Liaison Committee, 18-19 september 2016.
4
International Monetair Fonds, West Bank and Gaza, Report to the Ad Hoc Liaison Committee,
26 augustus 2016.
5
Zie Multi-Annual Strategic Plan 2014–2017 Palestinian Territories «Towards a Palestinian State».
Nederlandse Vertegenwoordiging bij de Palestijnse Autoriteit, december 2013.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 23 432, nr. 441

2

de Palestijnse gebieden en op een politieke dialoog met Israël en de
Palestijnse Autoriteit.
Gegeven de complexiteit concludeert IOB dat Nederland bewuste en
strategische keuzes heeft gemaakt. In het evaluatierapport wordt het
beleid daarom als «smart» getypeerd. Verder stelt de
IOB-beleidsdoorlichting: «Het Nederlandse beleid droeg bij aan het leggen
van een fundament voor een Palestijnse staat, maar de bijdrage aan de
ontwikkeling van een levensvatbare economie was niet substantieel.» Zo
profiteerden kleine boerenbedrijven, aldus IOB, onvoldoende van het
Nederlandse voedselzekerheidsprogramma.
De IOB beschouwt de Europese Unie als een betrouwbare partner voor de
Palestijnse staatsopbouw, maar is kritisch over de mate waarop de
Europese Unie zijn invloed heeft gebruikt bij Israël en de Palestijnse
Autoriteit om de beperkende factoren aan te pakken. Hoewel de Europese
Unie heeft bijgedragen aan het versterken van de Palestijnse instituties en
ondersteuning van de bevolking, had de Europese Unie meer invloed
kunnen hebben op de effectiviteit van de staatsopbouw, door conditionaliteit te verbinden aan de steun. De Europese Unie heeft hier vooruitgang
mee geboekt in 2015 door met de Palestijnse Autoriteit afspraken te
maken om de resultaten van de steun via PEGASE6 beter te meten. Dat
heeft ertoe geleid dat de voortgang beter meetbaar is geworden en dat er
een dialoog over de indicatoren tussen de Europese Unie en Palestijnse
Autoriteit is gestart. IOB concludeert dat de huidige steun en
niet-conditionele financiering van lopende uitgaven niet duurzaam zijn.
De belangrijkste aanbevelingen van IOB zijn:
– De tweestatenoplossing blijft einddoel.
– Er is meer aandacht nodig voor ontwikkelingsrelevantie en de
armoedefocus van het Nederlandse programma.
– De Palestijnse Autoriteit moet haar verantwoordelijkheid nemen voor
de ontwikkeling van de staat en de economie en haar legitimiteit onder
de Palestijnse bevolking versterken.
– Nederland moet het maatschappelijk middenveld in de Palestijnse
Gebieden en Israël ondersteunen om een meer prominente rol te
spelen.
De beleidsreactie: herijking van het Nederlandse beleid in de Palestijnse
Gebieden
Op basis van de aanbevelingen van de IOB en de actuele ontwikkelingen
gaat het kabinet het ontwikkelingssamenwerkingsprogramma in de
Palestijnse Gebieden bijstellen. Het Nederlandse programma blijft zich
richten op ontwikkelings- én politieke doelen, maar wordt ontwikkelingsrelevanter en krijgt een sterkere armoedefocus. Politieke doelen zijn vrede
en de stichting van twee staten. Ontwikkelingsdoelen zijn het ontwikkelen
van een levensvatbare economie, inclusief en duurzaam, en opbouw van
een functionele en democratische Palestijnse rechtsstaat. Samenhang en
samenspel tussen beide doelen is van belang. Voorbeeld van deze inzet
zijn de door Nederland geplaatste scanners bij de grenzen van Gaza en de
binnenkort te plaatsen scanner bij de grensovergang met Jordanië.7
6

De Europese Unie geeft via het PEGASE mechanisme (Mécanisme Palestino-Européen de
Gestion de l’Aide Socio-Economique) directe financiële steun aan de Palestijnse Autoriteit voor
uitgaven als ambtenarensalarissen, pensioenen en sociale zekerheid.
7
De scanners bevorderen de export uit Gaza en de Westelijke Jordaanoever en genereren
daarmee extra inkomen voor Palestijnen, rekening houdend met Israëlische veiligheidseisen.
Tegelijkertijd maken ze het mogelijk om bij de Israëlische autoriteiten de noodzaak tot
versoepeling van zeer strikte regels voor grensoverschrijdend verkeer van goederen aan te
kaarten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 23 432, nr. 441

3

Het kabinet zoekt daarbij, binnen de prioritaire thema’s van het bredere
Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, naar die terreinen,
sectoren en regio’s waar Nederland duidelijke meerwaarde heeft en
verschil kan maken.
Grotere armoedefocus en ontwikkelingsrelevantie: bescherming van
kwetsbare groepen
De Palestijnse Autoriteit heeft het afgelopen decennium goede
vooruitgang geboekt op sociale indicatoren als vaccinatiegraad, kindersterfte en scholing, maar niet iedereen profiteert hiervan in gelijke mate.
Bepaalde groepen hebben aanzienlijk meer te lijden onder het conflict en
de daaraan gekoppelde economische situatie dan anderen. De Verenigde
Naties identificeert in haar landenanalyse 20168 twintig extra kwetsbare
groepen, waaronder vrouwen, jongeren, inwoners van Gaza,
Oost-Jeruzalem en het onder Israëlisch bestuur staande Gebied C. Zo
hebben vrouwen, vooral gescheiden vrouwen en weduwes, beduidend
lagere inkomens, minder toegang tot krediet en banen, hebben ze vaker te
maken met geweld en genieten ze minder rechtsbescherming. Ook
jongeren komen vaker in aanraking met geweld, vooral in
Oost-Jeruzalem. Inwoners in Gebied C hebben vooral te maken met
geweld door settlers, wetteloosheid en een daarmee samenhangende
hoge criminaliteit. Als gevolg van Israëlische restricties hebben zij
bovendien slechts beperkt toegang tot diensten als rechtspraak, scholing
en medische zorg. Ook Gazanen hebben een (veel) mindere toegang tot
medische zorg. Daarnaast kent Gaza een ernstige drinkwatercrisis. In een
situatie waarin vrede met Israël uitblijft, de interne politieke verdeeldheid
voortduurt en het functioneren van de Palestijnse Autoriteit afglijdt,
komen deze groepen steeds meer in de verdrukking.
Het kabinet gaat de programma’s meer richten op gemarginaliseerde
groepen en gebieden. Zo worden de Nederlandse activiteiten vooral
gericht op regio’s waar de meeste armen wonen, als Gaza, het door Israël
gecontroleerde Gebied C op de Westelijke Jordaanoever en
Oost-Jeruzalem. Dit zijn gebieden waar de impact van de negatieve trends
en het risico op escalatie en radicalisering het grootst zijn. Nederland wil
bijvoorbeeld jonge vrouwen en mannen in Gaza helpen om als freelancer
of startende ondernemer in de informatietechnologie aan de slag te
komen. De vraag naar informatietechnologie is groot, vooral binnen de
Arabische regio. Bovendien zijn deze diensten niet aan grenzen gebonden.
Versterken van de economie en vergroten van de werkgelegenheid, in
samenwerking met de Palestijnse Autoriteit, het maatschappelijk
middenveld en internationale organisaties, helpen Palestijnen niet alleen
aan een inkomen maar ook hoop te houden op een betere toekomst.
Stevigere inzet op inclusieve economische ontwikkeling en verbetering
ondernemingsklimaat
De economische ontwikkeling in de Palestijnse Gebieden stagneert. Dit
komt onder meer door Israëlische controle op Palestijnse grenzen en
hulpbronnen als land en water, maar ook door onvoldoende Palestijns
politieke aansturing. De productiecapaciteit van de Palestijnse economie
is geërodeerd de afgelopen jaren, met een aanzienlijke afname van de
bijdrage van industrie en landbouw in de economie.9 Ook zijn er niet
genoeg banen. Het werkloosheidscijfer in het tweede kwartaal van 2016
was 27 procent, 2 procent hoger dan het jaar daarvoor. Vooral onder
8

UNSCO, UN Common Country Analysis 2016 – Leave No One Behind: A Perspective on
Vulnerability, 17 oktober 2016 and Structural Disadvantage in Palestine.»
9
Wereldbank, Economic monitoring report to the Ad Hoc Liaison Committee, 30 september 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 23 432, nr. 441

4

jongeren (20 tot 24-jarigen) is de werkloosheid ongekend hoog met
gemiddeld 43 procent en 68 procent voor vrouwen. De werkloosheidscijfers in Gaza zijn de hoogste ter wereld.10
Economische ontwikkeling en handel zijn noodzakelijk om verdere
verarming van de Palestijnse bevolking te voorkomen. Het kabinet gaat
daarom steviger inzetten op inclusieve economische ontwikkeling, gericht
op verbetering van het ondernemingsklimaat, inkomensgenererende
activiteiten en ondernemerschap, vooral voor jongeren en vrouwen.
Het kabinet kiest daarbij voor die economische sectoren, waar Nederlandse deskundigheid en kennis meerwaarde heeft en waar Nederland
een gerespecteerde partner is voor de Palestijnse Autoriteit én Israël,
zoals water, (duurzame) energie en landbouw. Ook blijft Nederland een
voortrekkersrol spelen bij het bevorderen van grensoverschrijdend
verkeer van goederen en mensen. Om voortgang op deze sectoren
mogelijk te maken, wil Nederland, met instemming van premier
Netanyahu en president Abbas, expertbijeenkomsten faciliteren met beide
partijen. Door deze politieke dialoog probeert Nederland obstakels voor
economische ontwikkeling weg te nemen om zo kleine en grote, maar
vooral concrete, stappen te maken.
De private sector is één van de beter functionerende delen van de
Palestijnse economie en een belangrijke werkgever. Verdere groei van
vooral het midden- en kleinbedrijf is cruciaal voor het terugdringen van de
hoge werkloosheid, vooral onder jongeren. Het kabinet blijft daarom
aandringen op versoepeling van grensoverschrijdend verkeer van
goederen en mensen. Zo oefent Nederland druk uit op de Israëlische
overheid om de door Nederland gefinancierde scanners bij Gaza
maximaal te benutten. Nederland gaat ook door met interventies voor een
betere toegang tot natuurlijke hulpbronnen als land en water, vooral in
moeilijke gebieden als Gebied C, nabij nederzettingen of langs de grens
Gaza – Israël.
Inzet van het Nederlandse bedrijfsleveninstrumentarium wordt geïntensiveerd in de Palestijnse Gebieden. Te denken valt aan strategische
matchmaking tussen Palestijnse en Nederlandse bedrijven, marktstudies
en handelsmissies. Het kabinet zet Nederlandse kennis en expertise in ten
behoeve van de private sector, onder meer via het Programma Uitzending
Managers (PUM) en door het bevorderen van samenwerking tussen
academische instellingen. Andere mogelijkheden zijn programma’s als het
Dutch Good Growth Fund spoor 2, Develop2Build, inzet van het Centrum
ter Bevordering van Import uit Ontwikkelingslanden (CBI) en de Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO)11.
Versterken van legitimiteit door een functionele en democratische
Palestijnse rechtsstaat
Het perspectief op een tweestatenoplossing staat of valt bij het bestaan
van een legitieme Palestijnse overheid die rechtsbescherming en
veiligheid biedt aan haar bevolking. Het ontbreken van veiligheid en
rechtsorde leidt tot armoede en onderontwikkeling. Ook economische

10

In het tweede kwartaal van 2016 was de werkloosheid 44 procent voor vrouwen en 22 procent
voor mannen, De werkloosheid in Gaza was 42 procent en op de Westelijke Jordaanoever 18
procent. Bron: Office of the UN Special Coordinator for the Middle East Peace Process
(UNSCO), Report to the Ad Hoc Liaison Committee, 18-19 september 2016
11
Bijvoorbeeld voor financiering van projecten voor zonne-energie of ondersteuning van
microfinancieringsorganisaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 23 432, nr. 441

5

ontwikkeling en stabiliteit zijn afhankelijk van een goed functionerende en
democratische rechtsstaat.12
Nederland blijft daarom inzetten op veiligheid en rechtsorde, maar wel
met nieuwe accenten als meer steun aan kwetsbare groepen en een
betere dienstverlening aan burgers. Zo zal de rechtshulp aan alleenstaande vrouwen binnen het Access-to-Justice-programma worden
uitgebreid en gekoppeld aan psychosociale en economische
programma’s. Dienstverlening door de overheid is onder meer te
verbeteren door decentralisering van diensten als rechtbanken en het
tegengaan van wetteloosheid in Gebied C en de buitengebieden van
Jeruzalem. Nederland blijft in gesprek met Israël over het vergroten van
de jurisdictie van de Palestijnse Autoriteit in deze gebieden en een betere
toegang voor de Palestijnse politie en veiligheidsdiensten tot het gebied.
De rechtstreeks Nederlandse financiële steun aan de Palestijnse Autoriteit
wordt onder de loep genomen.13 Het is niet wenselijk om de Palestijnse
Autoriteit met donorgelden te blijven steunen voor meer dan 28% van
haar begroting, terwijl het functioneren van staatsinstellingen en de
kwaliteit van de dienstverlening niet verder toeneemt. Ook andere
donoren zijn in toenemende mate kritisch over directe financiering aan de
Palestijnse Autoriteit. Nederland gaat met partners als de Europese Unie,
Europese lidstaten, Verenigde Naties en Wereldbank in gesprek om te
onderzoeken op welke wijze de Palestijnse Autoriteit het beste kan worden
gesteund. Te denken valt aan gerichte capaciteitsopbouw van staatsinstellingen, waaronder ondersteuning van justitiële instituties, opbouw van
een energiebeleid en -bestuursinfrastructuur, training van de Palestijnse
Waterautoriteit op het gebied van publiek-private partnerschappen of
ondersteuning van het Directorate General Property Tax voor het
ontwikkelen van een doeltreffend systeem voor het heffen van onroerendgoedbelasting op gemeentelijk niveau.
Een prominentere rol voor het maatschappelijk middenveld
Naast steun aan de Palestijnse Autoriteit, blijft het kabinet inzetten op
versterking van toezichthoudende instanties als de Algemene Rekenkamer
en AMAN, de Palestijnse Transparency International. Het kabinet
intensiveert de kritische dialoog met de Palestijnse Autoriteit over
samenspraak en tegenspraak met het maatschappelijk middenveld om de
druk op de Palestijnse overheid om een goed sociaal en economisch
beleid te voeren te vergroten en zo haar legitimiteit onder de bevolking te
verbeteren. Verder blijft Nederland de Palestijnse Autoriteit aanspreken op
aangegane verplichtingen in internationale verdragen, waaronder het
Verdrag tegen foltering en andere wreedheden, het Verdrag voor
burgerrechten en politieke rechten en het Vrouwenverdrag.
De democratische ruimte in de Palestijnse Gebieden wordt kleiner. Het is
daarom belangrijk dat Nederland op strategische wijze maatschappelijke
organisaties in de Palestijnse Gebieden en Israël steunt opdat zij een
prominente rol kunnen spelen in de opbouw van een democratische
rechtsstaat in de Palestijnse Gebieden en het bredere vredesproces.
Uiteraard ziet het kabinet er scherp op toe dat Nederland geen activiteiten
ondersteunt die aanzetten tot discriminatie en haatzaaien. Tevens wordt
12

O. Ismael en D. Hendrickson (2009). What is the case for a security and justice focus in
development assistance programming. An assessment of existing literature and evidence.
Londen, King’s College London.
13
Het betreft het programma PEGASE. De Nederlandse bijdrage loopt via de Europese Unie,
welke het programma beheert. De Nederlandse bijdrage aan PEGASE wordt gebruikt voor
salarissen van ambtenaren in de justitiesector.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 23 432, nr. 441

6

strikt vastgehouden aan de lijn dat Nederland geen activiteiten financiert
die BDS14 tegen Israël propageren.
Conclusie
Met bovenstaande aanpassingen wordt het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid ontwikkelingsrelevanter en inclusiever. Tegelijkertijd
dient deze herijking van het Nederlandse beleid ook politieke doelen.
Politieke doelen zijn onder meer het behoud van Palestijnse aanwezigheid
in omstreden gebieden en het tegengaan van verdere uitbreiding van
nederzettingen. Hiermee draagt Nederland bij aan het behoud van de
tweestatenoplossing. Daarnaast spelen eveneens belangrijke politieke
doelstellingen als behoud van stabiliteit en voorkomen van radicalisering.
Bovendien houdt Nederland met deze beleidsinzet de mogelijkheid open
om via een stevige politieke dialoog druk op Israël en de Palestijnse
Autoriteit uit te oefenen.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.M.J. Ploumen

14

BDS=Boycott, Disinvestment and Sanctions

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 23 432, nr. 441

7