Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 471

Wijziging van de Wet op de kansspelen in
verband met de modernisering van het
speelcasinoregime

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 27 september 2016
I. Algemeen
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste
commissie voor Veiligheid en Justitie van uw Kamer over het
wetsvoorstel tot modernisering van de Wet op de kansspelen in verband
met de modernisering van het speelcasinoregime. Graag maak ik van de
gelegenheid gebruik om de gestelde vragen te beantwoorden en op
enkele punten een nadere toelichting te geven. Bij de beantwoording heb
ik zo veel mogelijk de volgorde van het verslag aangehouden. Waar dit de
helderheid en overzichtelijkheid ten goede kwam, heb ik vragen samengenomen in de beantwoording. Ik beantwoord de in het verslag gestelde
vragen mede namens de Staatssecretaris van Financiën.
De in het verslag gestelde vragen van de leden van de CDA-fractie over
loterijen, waarover ik op 12 juli jl de Beleidsregels niet-incidentele artikel 3
loterijvergunningen heb vastgesteld, worden gelijktijdig met deze nota
naar aanleiding van het verslag beantwoord in een aparte brief aan uw
Kamer (Kamerstuk 24 557, nr. 143).
Het voorliggende wetsvoorstel (hierna ook: casinowetsvoorstel) beoogt
het huidige speelcasinoregime van titel IVb van de Wet op de kansspelen
(hierna ook: Wok) zoals dat zich in de afgelopen decennia heeft
ontwikkeld, te moderniseren. Vanuit de gedachte dat het aanbieden van
kansspelen geen kerntaak van de overheid is, en dat de publieke belangen
afdoende kunnen worden geborgd door strenge wet- en regelgeving met
strikt toezicht daarop, is in het regeerakkoord aangekondigd Holland
Casino onder voorwaarden te privatiseren. Niet alleen zal er een einde
worden gemaakt aan het staatsbelang in Holland Casino, maar ook zal het
bestaande casinomonopolie worden losgelaten om een beperkte mate
van concurrentie tussen de aanbieders mogelijk te maken. Dit
wetsvoorstel bevat een nieuw speelcasinoregime (nieuwe titel IVb) dat het
huidige éénvergunningstelsel vervangt door een gesloten meervergunningenstelsel (zestien vergunningen voor zestien speelcasino’s), met een
geografische spreiding van de casinovestigingen over Nederland. Met een

kst-34471-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

1

kwantitatieve beperking en een geografische spreiding en strenge
regelgeving ter bescherming van de in het geding zijnde publieke
belangen, kan in de opvatting van de regering de vraag naar het
beoefenen van tafelspelen en speelautomaten in fysieke speelcasino’s
worden gekanaliseerd naar legaal, verantwoord, betrouwbaar en
controleerbaar aanbod. Hoewel ik begrijp dat er bij een aantal fracties
zorgen bestaan over de borging van het hoge niveau van verslavingspreventie, consumentenbescherming en de preventie van fraude, criminaliteit
en witwassen in het nieuwe marktordeningsmodel, ben ik van mening dat
het voorgestelde wetsvoorstel en de daarop te baseren lagere regelgeving
(Speelcasinobesluit en -regeling) in een evenwichtig wetgevingskader zal
resulteren, waarin alle belangen kunnen worden geborgd en een hoog
niveau van bescherming kan worden gecontinueerd of indien wenselijk en
noodzakelijk, verder uitgebouwd. In dat verband is de totstandkoming van
de Vierde anti-witwasrichtlijn binnen de Europese Unie vermeldenswaard
(richtlijn (EU) 2015/849). Deze richtlijn scherpt het wetgevend kader ter
voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering verder aan, niet
alleen voor de sector kansspelen als geheel, maar ook voor de speelcasino’s. Inmiddels is de internetconsultatie met betrekking tot het
wetsvoorstel ter implementatie van deze richtlijn (Implementatiewet
vierde anti-witwasrichtlijn) afgesloten en wordt binnenkort behandeling
van het wetsvoorstel in de ministerraad voorzien, alvorens het ter
advisering aan de Afdeling advisering van de Raad van State wordt
voorgelegd.
Met de aanvaarding van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand door de
Tweede Kamer op 7 juli 2016 zijn stappen gezet om het hoge niveau van
verslavingspreventie dat wordt nagestreefd bij het aanbieden van de meer
risicovolle kansspelen (in speelautomatenhallen of speelcasino’s en
kansspelen op afstand) verder uit te bouwen. Ik wijs daartoe op de
verschillende artikelen die een uitwerking geven aan de op de vergunninghouders rustende wettelijke zorgplicht van artikel 4a van de Wok
(aangescherpte identiteits- en toegangscontrole, verplicht interventiemodel verslavingspreventie) en de oprichting van het Centraal register
uitsluiting kansspelen (hierna ook CRUKS), dat door de kansspelautoriteit
wordt beheerd. Ook wordt voorzien in de afdracht aan het met het
wetsvoorstel Kansspelen op afstand op te richten verslavingsfonds wordt
voor de meer risicovolle kansspelen, waaronder de speelcasino’s
(artikelen 33e en 33f, mede als gevolg van het aangenomen amendement,
nr. 67, van het lid Kooiman c.s. over het tarief van de heffing (Kamerstukken II 2015/16, 33 996, nr. 67).
Gelijktijdig met deze nota naar aanleiding van het verslag dien ik, mede
namens de Staatssecretaris van Financiën, een nota van wijziging op het
wetsvoorstel in. Zoals ik in het nader rapport heb aangegeven, is daarin
een samenloopbepaling opgenomen met betrekking tot het – thans bij de
Eerste Kamer in behandeling zijnde – Wetsvoorstel tot wijziging van de
Wet op de kansspelen, de Wet op de kansspelbelasting en andere wetten
in verband met het organiseren van kansspelen op afstand (Kamerstukken I 2015/16, 33 996, A) (hierna: wetsvoorstel Kansspelen op afstand).
Het wetsvoorstel Kansspelen op afstand brengt ook enkele veranderingen
met zich die zowel voor het huidige speelcasinoregime (met de Nationale
Stichting tot Exploitatie van Casinospelen in Nederland, handelende
onder de naam «Holland Casino» als enige vergunninghouder) als voor
het in dit wetsvoorstel nieuw voorgestelde speelcasinoregime (met
meerdere private aanbieders) relevant zijn, waarop ik in het vervolg van
deze nota nader zal ingaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

2

1. Inleiding
Het verheugt mij dat de leden van de VVD-fractie met een positieve
grondhouding hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Terecht
merken deze leden op dat het exploiteren van een gokbedrijf geen
overheidstaak is. Daarom zijn de genoemde leden voorstander van de
verkoop van Holland Casino. Eén van de belangrijkste lessen uit het
verleden bij privatiseringen is dat er voldoende concurrentie moet zijn. Zij
stellen dan ook nog enkele vragen over de toekomstige concurrentieverhoudingen in de markt voor speelcasino’s.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden hebben hierover nog enkele
vragen en opmerkingen. Ik constateer met genoegen dat deze leden het
uitgangspunt van de regering delen dat de centrale doelstellingen van het
kansspelbeleid, het voorkomen van kansspelverslaving, het beschermen
van de consument en het tegengaan van fraude en criminaliteit, met het
wetsvoorstel onverminderd van kracht blijven.
De leden van de SP-fractie hebben met veel interesse kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Zij geven aan zeer kritisch te staan tegenover de
wijzigingen die voorgesteld worden teneinde de privatisering van Holland
Casino mogelijk te maken. De kritiek strekt zich met name uit over hoe de
preventie en beheersing van gokverslaving gewaarborgd blijven.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Het verheugt mij dat zij de opvatting van de regering delen
dat het aanbieden van kansspelen geen kerntaak van de overheid is.
Tegelijkertijd zetten deze leden vraagtekens bij het wetsvoorstel zoals het
thans voorligt. De belangrijkste zorgen zijn de mogelijkheden die de
regering wil bieden voor de geprivatiseerde casino’s om nevenactiviteiten
te organiseren, vergunninghouders die straks het aanbieden van
landbased kansspelen mogelijk combineren met online kansspelen, de
onduidelijkheid over de wijze waarop belangrijke doelstellingen van het
kansspelbeleid overeind zullen blijven gelet op de mate van subdelegatie
en het gekozen tijdpad ten aanzien van het kansspelbeleid.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van
het wetsvoorstel. Zij onderschrijven de overtuiging dat het aanbieden van
kansspelen geen kerntaak van de overheid is. Voorts hechten zij, net als de
regering, waarde aan een legaal, verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar aanbod, waarin strikte waarborgen met het oog op kansspelverslaving, de bescherming van de consument en het tegengaan van fraude
en criminaliteit worden meegewogen. Zij hebben nog enkele vragen aan
de regering.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorstel om te komen tot een modernisering van het speelcasinoregime. Zij vragen of deze keuze wel een verantwoorde keuze is. Zij delen
de opvatting van de regering dat het aanbieden van kansspelen geen taak
van de overheid is. Deze leden zijn van mening dat met dit wetsvoorstel
de overheid er nog steeds voor verantwoordelijk blijft dat de hebzucht van
mensen wordt aangewakkerd. Dat wordt versterkt door de uitbreiding van
het aantal speelcasino’s van veertien naar zestien. Bij diverse onderdelen
van het wetsvoorstel hebben zij vragen.
Het baart de leden van de PvdA-fractie zorgen dat in het wetsvoorstel
veel in lagere wetgeving wordt geregeld. Het is begrijpelijk dat niet alles
in de wet zelf kan worden vastgelegd, maar thans is onduidelijk wat de
wet wel en niet regelt, alsdus de aan het woord zijnde leden. Voordat deze
leden met dit wetsvoorstel kunnen instemmen, willen zij kennis hebben
van de concrete inhoud van die lagere regelgeving. Hierbij kan worden
gedacht aan lagere regelgeving waarin de soorten tafelspelen worden
beschreven of aan lagere regelgeving die moet aangeven waar de eigen
verantwoordelijkheid van de speler ophoudt en die van de aanbieder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

3

begint als het om het voorkomen van verslaving gaat. Daarnaast kan het
gaan om regelgeving die duidelijkheid moet bieden hoe de kansspelautoriteit toezicht gaat houden. Deze leden zijn van mening dat het
wetsvoorstel niet in werking mag treden zonder inzicht in die lagere
regelgeving.
Hoewel ik begrip heb voor de zorgen van deze leden, ben ik van mening
dat met het wetsvoorstel voldoende duidelijk is in wat er wel en niet
wordt geregeld. In het wetsvoorstel zijn de hoofdelementen van de
wettelijke regeling voor het nieuwe speelcasinoregime opgenomen.
Daartoe wordt de huidige titel IVb van de Wok over speelcasino’s
vervangen door een nieuwe titel. Wat de indeling betreft is zoveel
mogelijk aangesloten bij de indeling van de bestaande titel in de Wok die
het vergunningenregime regelt voor Speelautomaten (VA) en de in
voorbereiding zijnde titel (Vb) die het vergunningregime regelt voor
Kansspelen op afstand (Wetsvoorstel kansspelen op afstand). In het
wetsvoorstel zijn na de inleidende bepalingen (met onder andere een
definitie wat onder een speelcasino wordt verstaan) bepalingen
opgenomen over de vergunning (de wijze van verlening, afwijzing van
een aanvraag, intrekking en schorsing), de houder van de vergunning
(eisen aan de vergunninghouder op het gebied van rechtsvorm, zetel,
continuïteit, bedrijfsvoering, betrouwbaarheid, deskundigheid) en over het
organiseren van een speelcasino (eerlijk spelverloop, uitoefenen van
toezicht binnen het speelcasino, verduidelijking zorgplicht kansspelverslavingspreventie). Voor veel van deze onderwerpen geldt dat bij lagere
regelgeving nadere regels (kunnen) worden gesteld.
In navolging van mijn toezegging bij het wetsvoorstel Kansspelen op
afstand in de nota naar aanleiding van het nader verslag van 7 april 2015
zeg ik de leden van de PvdA-fractie graag toe dat ik de lagere regelgeving
in concept ter informatie aan de Tweede Kamer zal toesturen. Voor de
lagere regelgeving met betrekking tot het voorkomen van kansspelverslaving, verwijs ik naar de uitwerking zoals deze gestalte krijgt in een in
voorbereiding zijnde wijziging van het Besluit werving, reclame en
verslavingspreventie kansspelen op grond van de artikelen 27j en 27ja,
30u en 30v en 31k en 31m van het wetsvoorstel kansspelen op afstand
voor de relatief verslavingsgevoelige categorieën kansspelen (speelcasino’s, speelautomatenhallen en kansspelen op afstand). Met deze
besluitwijziging wordt de zorgplicht van de aanbieder om kansspelverslaving te voorkomen verduidelijkt, mede in relatie tot de eigen verantwoordelijkheid van de speler. Ik streef ernaar die uitwerking, als onderdeel
van het Besluit Kansspelen op afstand, voor het eind van dit jaar aan de
Tweede Kamer te sturen.
Voor de specifieke regels die in het nieuwe casinoregime voor houders
van een vergunning voor het organiseren van een speelcasino gaan
gelden, voorzie ik een nieuw op te stellen Speelcasinobesluit (algemene
maatregel van bestuur) en een Speelcasinoregeling (ministeriële
regeling). Daarin zullen regels worden opgenomen over de onderwerpen
die deze leden noemen (regels over het aanbieden van tafelspelen en
speelautomaten in speelcasino’s, regels over de bedrijfsvoering door de
vergunninghouder en het toezicht daarop door de kansspelautoriteit). Ook
deze casino-specifieke lagere regelgeving zal ik in concept ter informatie
aan de Tweede Kamer toesturen.
2. Het Nederlandse kansspelbeleid
De leden van de PvdA-fractie delen het uitgangspunt dat er vanwege de
relatief grote risico’s op verslaving bij casinospelen gekozen moet worden
voor een behoedzame opening van deze markt. Dat blijkt uit de beperking

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

4

van het aantal vergunningen. Elders in de memorie van toelichting is
geschreven dat niet op voorhand kan worden ingeschat welke effecten
een open vergunningenstelsel zou hebben op de doelen van het kansspelbeleid. De aan het woord zijnde leden menen dat met een zeker aantal
vergunningen en een gevarieerd speelaanbod er genoeg aanbod op de
markt voor online kansspelen kan ontstaan om ervoor te zorgen dat
gokkers weggelokt worden van het illegaal online gokken.
De genoemde leden vragen of het uitgangspunt dat bij de casinospelen
geldt om dezelfde reden ook verkozen moet worden bij de opening van de
markt voor online kansspelen. Zo nee, kan de regering de verschillen
uitleggen? De genoemde leden lezen dat de groei van het aanbod
kansspelen op afstand naar verwachting niet ten koste gaat van het
huidige aanbod van casinospelen. Echter, wat zal het lange termijn effect
zijn van het legaliseren van de kansspelen op afstand op de vraag naar
tafelspelen in casino’s?
De verschillende uitgangsposities rechtvaardigen een verschillende
aanpak voor regulering van beide marktsegmenten. Bij online kansspelen
doet zich reeds een wijdverbreid, zij het nu nog ongereguleerd, kansspelaanbod voor. De voorgestelde regulering voor dit marktsegment beoogt
een belangrijk deel van het bestaande aanbod, mits wordt voldaan aan de
gestelde voorwaarden, onder een gereguleerd vergunningstelsel te
brengen. Een beperkt aantal vergunningen zorgt naar inschatting van de
regering voor onvoldoende kanalisatie en is bovendien, bij deze categorie,
niet-locatiegebonden kansspelen, Europeesrechtelijk niet goed verdedigbaar. Vandaar dat is gekozen voor een open vergunningstelsel, zij het
met hoge toetredingseisen.
Bij het marktsegment van de (fysieke) speelcasino’s zijn er weinig signalen
die wijzen op het bestaan van illegaal kansspelaanbod. De voorgestelde
regulering is er, anders dan bij online kansspelen, dan ook niet op gericht
om ongereguleerd aanbod in een wettelijk kader te bedden, maar om het
bestaande, gereguleerde aanbod op een andere wijze in te richten. De
regering acht het organiseren van kansspelen niet langer een
overheidstaak en vindt dat deze activiteiten beter aan marktpartijen
kunnen worden overgelaten. Door op beperkte schaal concurrentie
mogelijk te maken, kunnen vraag en aanbod bovendien beter op elkaar
worden afgestemd, waardoor de kanalisatie bij deze spelvorm verder kan
worden vergroot. Omdat vooraf niet kan worden ingeschat wat de
mogelijke gevolgen zijn van een algehele opening van de casinomarkt
voor de kansspelverslaving, heeft het kabinet gekozen voor een beheerste
opening. Een vergunningstelsel op grond waarvan er een beperkt aantal,
regionaal gespreide, vergunningen kunnen worden verleend, om de
kennelijke vraag naar deze vorm van kansspelen te kanaliseren naar een
legaal aanbod, is Europeesrechtelijk goed houdbaar.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de groei van kansspelen op
afstand de privatisering van de landbased casinospelen kan bedreigen. Zo
ja, heeft dit effect op de werkgelegenheid bij de landbased tafelspelen?
Genoemde leden lezen in de memorie van toelichting dat verschillende
kansspelcategorieën soms op geheel verschillende wijze zijn gereguleerd.
Zo is er volgens de regering een open vergunningstelsel van opstellocaties voor kansspelautomaten in de horeca en in speelautomatenhallen.
Deze leden lezen dat het van belang is dat het kansspelbeleid tussen de
verschillende deelmarkten samenhangend is. Een vergunningstelsel dat
kansspelvormen met een relatief hoog verslavingsrisico, zoals bijvoorbeeld kansspelautomaten, minder strikt reguleert dan kansspelvormen
met een lager verslavingsrisico, zoals loterijen, doet de vraag naar de
horizontale consistentie van beleid rijzen.
Zoals alle markten, is ook de markt voor kansspelen veranderd door de
opkomst van het internet. Online aanbieders veranderen de bestaande
dynamiek van de kansspelmarkt, deels door te voorzien in een nieuwe
behoefte en deels door te concurreren met het landbased aanbod. De in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

5

speelcasino’s aangeboden kansspelen ondervinden nu al en zullen ook in
de toekomst enige concurrentie ondervinden van kansspelen op afstand.
Vooralsnog heb ik echter geen reden om aan te nemen dat de toenemende deelname aan kansspelen op afstand de kennelijke speelbehoefte
bij het publiek aan landbased casinospelen deels of volledig zal
vervangen. Hoewel de deelname aan kansspelen op afstand al jaren
achter elkaar groeit, laat ook de omzet van Holland Casino over 2015, na
enkele «magere» jaren, weer groei zien. De voorgenomen privatisering
van Holland Casino en de mogelijkheid voor nieuwkomers om de
casinomarkt te betreden, bieden daarnaast mogelijkheden om beter in te
kunnen spelen op de wensen van het publiek en zal de kanalisatie van dit
soort kansspelen verder kunnen vergroten. Dat betekent dat het
interessant is en blijft om in Nederland een casino te exploiteren. Naar het
zich laat aanzien heeft de regulering van kansspelen op afstand dan ook
weinig of geen effect op het welslagen van de privatisering van Holland
Casino of de werkgelegenheid bij landbased tafelspelen.
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af in hoeverre kansspelautomaten in het voorliggend wetsvoorstel worden opgenomen.
In de gewijzigde definitie van speelcasino, zoals opgenomen in het
voorgestelde artikel 27g, tweede lid, is tot uitdrukking gebracht dat naast
het verplichte aanbod aan tafelspelen in een speelcasino ook speelautomaten kunnen worden opgesteld en geëxploiteerd. Bij nader inzien is het
niet nodig gebleken om de houder van een vergunning tot het organiseren van een speelcasino «automatisch» (van rechtswege) tevens houder
te laten zijn van een vergunning tot het aanwezig hebben en het exploiteren van een of meer speelautomaten binnen zijn speelcasino. Eenvoudiger is het om een regel te formuleren, zoals bij nota van wijziging is
gedaan (nieuw artikel 30z, onderdeel C), die het de houder van een
vergunning tot het organiseren van een speelcasino toestaat binnen zijn
speelcasino een of meer kansspelautomaten aanwezig te hebben en te
exploiteren. Dit sluit aan bij de gewijzigde definitie van een speelcasino.
Met deze wijziging is nog slechts sprake van één speelcasinovergunning
die zowel tafelspelen als speelautomaten omvat.
Net als in de huidige Wok worden in het nieuwe speelcasinoregime de
paragrafen 2 (de vergunning tot het aanwezig hebben van kansspelautomaten) en 3 (de vergunning tot het exploiteren van speelautomaten) niet
van toepassing verklaard op het aanwezig hebben en exploiteren van
speelautomaten in een speelcasino (zie artikel 30z).
Voor speelautomaten die bestemd zijn om te worden opgesteld in een
speelcasino zijn in feite alleen de voorschriften met betrekking tot de
(model)toelating (paragraaf 4 van de speelautomatentitel) relevant. Op
grond van het bij nota van wijziging nieuw voorgestelde artikel 30n,
vierde lid, kunnen hierover bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur nadere regels worden gesteld, die afwijken van het bepaalde in
paragraaf 4. De nadere regels over de modeltoelating van casinoautomaten zijn momenteel vervat in het Speelautomatenbesluit 2000, de
Speelautomatenregeling 2000 en de Beschikking casinospelen 1996. Zo
bevat artikel 8 van genoemde beschikking een aantal (materiële)
voorschriften over onder andere de inworp, de inzet per spel, de spelduur
en de uitbetaling van prijzen.
In het nieuwe speelcasinoregime, waarin meerdere vergunninghouders
naast elkaar zullen opereren, worden voor casinoautomaten algemeen
verbindende voorschriften opgenomen in het Speelcasinobesluit en de
Speelcasinoregeling.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de minder strikt gereguleerde
kansspelvormen de kanalisatie van casinospelen belemmeren. Hoe
worden de huidige kansspelautomaten in de horeca en in de speelautomatenhallen gecontroleerd en door welke instantie? Is de regering van
plan om de wetgeving over kansspelautomaten in de horeca en in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

6

speelautomatenhallen te verscherpen, gezien het hogere verslavingsrisico
voor spelers?
De regering stelt voorop dat het enkele feit dat kansspelautomaten in de
horeca en in speelautomatenhallen via (relatief) open vergunningstelsels
worden gereguleerd, niet zonder meer wil zeggen dat deze regulering
«minder strikt» is dan die van andere kansspelen. Zo is het aantal
kansspelautomaten waarvoor in hoogdrempelige gelegenheden (in de
horeca) vergunning kan worden verleend, beperkt tot twee en kan een
vergunning voor het aanwezig hebben van kansspelautomaten in een
speelhal slechts worden verleend indien dat bij gemeentelijke verordening
expliciet is toegestaan. Voorts worden er in het Speelautomatenbesluit
2000 en de Speelautomatenregeling 2000 een groot aantal voorschriften
gesteld waaraan (het model voor) kansspelautomaten in de horeca en in
speelhallen moeten voldoen, teneinde consumentenbescherming en het
voorkomen van kansspelverslavingen te borgen. Deze voorschriften
hebben onder andere betrekking op de inzet per basisspel, de hoogte van
de uit te keren prijzen en het gemiddeld uurverlies, waarbij geldt dat er
voor kansspelautomaten in de horeca lagere limieten gelden dan voor
automaten in speelautomatenhallen. Voor casinoautomaten gelden
vervolgens hogere limieten en minder gedetailleerde regels dan voor
automaten in de horeca en in speelhallen, wat ertoe heeft geleid dat van
Holland Casino (tot op heden) verlangd is een «steviger» verslavingspreventiebeleid te voeren dan vergunninghouders voor speelautomatenhallen. De ervaring leert dan ook dat speelautomaten in de horeca en de
speelhallen een ander publiek trekken dan de speelcasino’s. Hoewel veel
speelhallen zich afficheren als «casino», en ook in toenemende mate
uiterlijke overeenkomsten vertonen met speelcasino’s, zijn er nog steeds
duidelijke verschillen in het kansspelaanbod in beide speelgelegenheden.
De kanalisatie van casinospelen wordt mijns inziens dan ook niet
belemmerd door de wijze waarop speelautomaten in de horeca en
speelhallen zijn gereguleerd.
In antwoord op de vraag over het controleren van kansspelautomaten in
de horeca en in de speelautomatenhallen merk ik het volgende op. Voor
het aanwezig hebben van kansspelautomaten in hoogdrempelige
horecagelegenheden en in speelautomatenhallen is een vergunning
vereist op gemeentelijk niveau (de burgemeester van de desbetreffende
gemeente). De gemeente ziet ook toe op de naleving van de regelgeving
op dit gebied.
Voor het exploiteren van speelautomaten is een vergunning nodig van de
kansspelautoriteit. De exploitant is, vooral in de horeca, vaak een andere
partij dan degene waar de automaten staan opgesteld.
Het vervaardigen of invoeren van speelautomaten is verboden, tenzij het
speelautomaten betreft die overeenstemmen met een toegelaten model.
De kansspelautoriteit is belast met de toelating van een model speelautomaat (toelatingsbesluit op aanvraag). De kansspelautoriteit ziet toe op
de naleving van de regelgeving met betrekking tot de exploitatievergunning en de modeltoelating.
Hoewel er dus verschillen zijn in de wijze waarop kansspelautomaten in
de verschillende regimes zijn gereguleerd, hebben kansspelen die op
afstand, in speelautomatenhallenen in speelcasino’s worden aangeboden
gemeen dat zij tot de meest verslavingsgevoelige kansspelen behoren. Ter
uitvoering van de adviezen van de Algemene Rekenkamer1, het WODC2 en
de motie-Kooiman c.s.3 heeft de regering in het wetsvoorstel Kansspelen
op afstand een aantal maatregelen getroffen die gelden voor alle houders
1

Algemene Rekenkamer, Holland Casino: naleving overheidsbeleid, Kamerstukken II 2011/11,
32 636, nr. 1.
Intraval, Gokken in kaart. Tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland, 2011,
bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 24 557, nr. 131.
3
Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 24.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

7

van vergunningen voor de risicovolle kansspelen. Deze maatregelen
voorzien voor aanbieders van kansspelen op afstand, speelcasino’s en
speelautomatenhallen, in centrale registratie van (on)vrijwillig uitgesloten
spelers en een sluitend deurbeleid, een verduidelijking van de op
vergunninghouders rustende zorgplicht om een effectief preventiebeleid
te voeren en de invoering van het CRUKS. Dit betekent (ook) voor de
houders van een vergunning tot het aanwezig hebben van kansspelautomaten in een speelautomatenhal een belangrijke aanscherping van de
regelgeving, net als voor de speelcasino’s.
De leden van de SP-fractie ontvangen graag een uitgebreide appreciatie
van de regering op de verhouding van het wetsvoorstel Kansspelen op
afstand (Kamerstuk 33 996) tot het regime op speelcasino’s. Waar liggen
de verschillen en hoe en waarom zijn die gerechtvaardigd?
Graag stel ik voorop dat het wetsvoorstel Kansspelen op afstand niet
uitsluitend strekt tot de regulering van kansspelen op afstand, maar ook
tot de invoering van enkele «sector-overstijgende» maatregelen, die het
mogelijk maken de modernisering van het kansspelbeleid ook op andere
deelterreinen, zoals bij het speelcasinoregime, door te voeren. Zo voorziet
het wetsvoorstel Kansspelen op afstand voor houders van vergunningen
voor de meer risicovolle kansspelen (kansspelen op afstand, speelcasino’s
en speelautomatenhallen) in een centrale registratie van (on)vrijwillig
uitgesloten spelers en een sluitend deurbeleid en in een verduidelijking
van de zorgplicht om kansspelverslaving zoveel mogelijk te voorkomen.
Deze verduidelijkte zorgplicht voorziet erin dat een vergunninghouder het
gedrag van een speler moet analyseren en registreren en, in voorkomende gevallen, met een speler moet bespreken. Als sluitstuk van de
regeling kan de speler worden geadviseerd zich te laten uitsluiten van
deelname aan alle risicovolle kansspelen, door inschrijving in het CRUKS.
In het uiterste geval kan een speler onvrijwillig in CRUKS worden
ingeschreven, en daarmee tijdelijk worden uitgesloten van deelname aan
risicocolle kansspelen. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel Kansspelen op
afstand in de invoering van een aantal aanvullende bestuursrechtelijke
handhavingsinstrumenten, teneinde de kansspelautoriteit meer slagkracht
te geven en biedt het de basis voor internationale administratieve
samenwerking tussen de kansspelautoriteit en buitenlandse toezichthouders.
Wat betreft de beide voorgestelde regelingen van speelcasino’s (titel IVb)
en kansspelen op afstand (titel Vb), kan ik u melden dat beide titels een
vergelijkbare indeling, in vier afdelingen, kennen. In deze afdelingen
komen achtereenvolgens inleidende bepalingen (afdeling 1), de
vergunning tot het organiseren van een speelcasino dan wel kansspelen
op afstand (afdeling 2), de houder van de vergunning tot het organiseren
van een speelcasino dan wel kansspelen op afstand (afdeling 3) en het
organiseren van een speelcasino dan wel kansspelen op afstand (afdeling
4) aan de orde. In afdeling 1 wordt gedefinieerd wat onder een speelcasino, respectievelijk kansspelen op afstand, wordt verstaan. Het behoeft
geen betoog dat beide regelingen op dit punt, nu het om verschillende
spelvormen gaat, verschillend zijn. Afdeling 2 regelt vervolgens in beide
regimes op welke wijze de vergunning wordt verleend, in welke gevallen
de aanvraag wordt afgewezen en in welke gevallen een reeds verleende
vergunning kan worden ingetrokken. Beide regelingen tonen grote
overeenkomsten, zij het dat de regeling in het casinowetsvoorstel, gelet
op de wijze van vergunningverlening die in dat regime (de veiling)
plaatsvindt, wat uitvoeriger is. Afdeling 3 stelt een aantal, in lagere
regelgeving uit te werken eisen aan de vergunninghouder op het gebied
van transparantie en rechtsvorm, de bedrijfsvoering, betrouwbaarheid en
deskundigheid. De regeling is in beide regimes min of meer hetzelfde.
Afdeling 4 bevat tot slot voorschriften over de organisatie van speelcasino’s respectievelijk kansspelen op afstand. Gelet op de verschillende
aard van beide kansspelsoorten, vertonen ook beide regelingen enkele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

8

verschillen. Zo bevat de regeling bij het speelcasinoregime voorschriften
om het eerlijk verloop van de binnen het speelcasino georganiseerde
kansspelen te waarborgen. De regeling bij kansspelen op afstand bevat
waarborgen voor een veilig verloop van betalingen voor de afscheiding
van spelerstegoeden. In beide regimes rust op de vergunninghouders de
plicht om intern toezicht te houden op de naleving van de krachtens de
wet gestelde voorschriften. Houders van een vergunning tot het organiseren van een speelcasino zetten ten behoeve van de uitvoering van dat
interne toezicht, binnen het speelcasino, camera’s in.
De leden van de CDA-fractie vragen of de opmerking over de mate van
sociale controle in casino’s relativering behoeft. Weliswaar komen
sommige bezoekers gezamenlijk naar het casino om een avond door te
brengen, maar er zijn ook tal van spelers die eenzaam een groot gedeelte
van de dag achter gokkasten doorbrengen. Herkent de regering deze
doelgroep? Op welke wijze gaan toekomstige vergunninghouders om met
deze groep mensen? Hoe wordt kansspelverslaving herkend bij deze
groep en hoe worden zij doorverwezen naar de verslavingszorg?
De sociale controle bij kansspelen waaraan door meer personen tegelijk
wordt deelgenomen, of bij kansspelen waarbij er direct contact is tussen
personeel van de aanbieder en de speler, is inderdaad groter dan bij
kansspelen die individueel kunnen worden beoefend, zoals kansspelautomaten (met uitzondering van «meerspelers»). Dat wil echter niet zeggen
dat de deelnemers aan de meer individuele kansspelen minder
beschermd spelen. Juist omdat de regering de potentiële verslavingsrisico’s bij de meer risicovolle kansspelen onderkent, biedt dit wetsvoorstel
net als het wetsvoorstel Kansspelen op afstand een aangescherpt kader
voor verslavingspreventie, op grond waarvan er op aanbieders van meer
risicovolle kansspelen een wettelijke plicht rust om het speelgedrag van
spelers te analyseren en te registreren en om, bij een redelijke vermoeden
van onmatige deelneming aan kansspelen of kansspelverslaving, het
gedrag van de speler in een persoonlijk onderhoud met de speler te
analyseren. Als sluitstuk van de regeling kan een speler worden geadviseerd zich te laten uitsluiten van deelname aan de meer risicovolle
kansspelen, door inschrijving in het CRUKS. In het uiterste geval kan een
speler onvrijwillig in CRUKS worden ingeschreven, en daarmee tijdelijk
worden uitgesloten van deelname aan risicocolle kansspelen. Dit aldus
aangescherpte preventiebeleid maakt, ook voor speelcasino’s, deel uit van
het wetsvoorstel Kansspelen op afstand, thans door uw Kamer aangenomen. Het is aan de vergunninghouder om ervoor te zorgen dat hij
(voldoende) deskundig personeel aanstelt om op genoegzame wijze
uitvoering te geven aan het aangescherpte preventiebeleid (inclusief de
eventuele doorverwijzing naar de hulpverlening). Het voorgestelde
artikel 27o biedt hiervoor de basis.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering nader kan uitleggen
waarom zij het van belang acht casino’s toe te staan om behalve
kansspelen ook casinospeelautomaten te exploiteren. De regering geeft
zelf immers aan dat onderzoek heeft uitgewezen dat kansspelverslaving
bij deze kasten veel groter is dan bij de overige kansspelen. De enige
argumentatie die de genoemde leden hiervoor vinden is dat een (inter-)
nationale trend binnen het casinowezen bestaat dat per casinovestiging
het aantal opgestelde speelautomaten ten opzichte van het aantal
speeltafels toeneemt. Is dat een valide argument om de twee vergunningen in één vergunning onder te brengen? Is het wenselijk dat de
regering de trend op deze wijze verder zou aanwakkeren? Acht de
regering de kans reëel dat hierdoor het aantal opgestelde speelautomaten
ten opzichte van het aantal speeltafels, nog verder zal toenemen? Zou
hierdoor ook de kansspelverslaving toenemen onder deze spelers?
Overal ter wereld kan in speelcasino’s, behalve tafelspelen, ook op
speelautomaten worden gespeeld. In Nederland is dit niet anders. Sinds
jaar en dag kan bij Holland Casino ook op speelautomaten worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

9

gespeeld. Het wetsvoorstel brengt daarin geen verandering. Het enige dat
verandert ten opzichte van het huidige situatie, is dat de houder van een
vergunning tot het organiseren van een speelcasino geen aparte
vergunning voor het aanwezig hebben en exploiteren van speelautomaten
in een speelcasino meer hoeft aan te vragen, maar dat de speelcasinovergunning de houder daarvan eveneens het recht verschaft om een of meer
kansspelautomaten binnen zijn speelcasino aanwezig te hebben en te
exploiteren. In het huidige regime kan de vergunning tot het aanwezig
hebben en het exploiteren van speelautomaten in een speelcasino
uitsluitend worden verleend aan de houder van de vergunning tot het
organiseren van speelcasino’s – in casu Holland Casino – maar moeten
voor beide activiteiten in theorie separate vergunningen worden
aangevraagd (die in de praktijk overigens zijn gecombineerd in de
Beschikking casinospelen 1996). De voorgestelde regeling biedt derhalve
-in de praktijk- niets nieuws, maar verlaagt wel de administratieve lasten
ten opzichte van de situatie, waarin er twee separate vergunningen
zouden moeten worden aangevraagd. Van het «aanwakkeren» van een
eventuele trend, waarbij per speelcasino het aantal speelautomaten
toeneemt ten koste van het aantal speeltafels, is dan ook geen sprake.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan reageren op de
foto zoals die is opgenomen in het ingediende advies van FNV bij
onderhavig wetsvoorstel (te zien via http://www.joop.nl/nieuws/betraptteeven-promoot-illegaal-gokbedrijf). Hoe beoordeelt de regering de
betrokkenheid van de toenmalig Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
bij dit illegaal opererend gokbedrijf? Hoe verhoudt zich dit tot een
geloofwaardige handhaving onder diens verantwoordelijkheid ten aanzien
van illegaal opererende aanbieders van kansspelen? Deze leden vragen
ook welke actie(s) de Kansspelautoriteit heeft genomen tegen Oranje
Casino, de illegale aanbieder in kwestie. Kan de regering uitsluiten dat
wanneer deze aanbieder inderdaad kansspelen heeft aangeboden in
Nederland, zij niet in aanmerking komt voor een vergunning?
Mijn ambtsvoorganger is in zijn antwoorden op Kamervragen van het lid
Mei Li Vos4 al uitvoerig op deze kwestie ingegaan. In deze antwoorden
heeft hij onder andere aangegeven dat het aan de kansspelautoriteit, als
zelfstandig bestuursorgaan, is om zich op grond van haar wettelijke taak
en bevoegdheden een zelfstandig oordeel te vormen of een bepaald
bedrijf in aanmerking komt voor een vergunning. Dat geldt zowel voor
een vergunning voor kansspelen op afstand als voor een vergunning voor
het organiseren van een speelcasino. Ook is het aan de kansspelautoriteit
om te bepalen of en zo ja hoe, tegen een bedrijf dat de Wok heeft
overtreden zal worden opgetreden.
De leden van de CDA-fractie vragen of er sprake is van verschillende
achtereenvolgende stappen die de regering onderneemt om het kansspelbeleid te moderniseren. Gelet op de uitspraak van de rechtbank
Amsterdam van 12 mei 2016 (ECLI:NL:RBAMS:2016:3120), de vertraagde
behandeling van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand in de Kamer en
onderhavig wetsvoorstel lijkt de oorspronkelijke planning te zijn losgelaten. Deze ontwikkelingen lopen nu door elkaar heen. Dit terwijl de
regering eerst voornemens was de kansspelen op afstand te reguleren,
daarna werk te maken van modernisering van het casinoregime en tot slot
de loterijmarkt zou herijken. Graag vernemen deze leden hierop een
reactie. Ook vernemen zij graag wat de risico’s hiervan zijn met betrekking
tot aspecten van deze wetsvoorstellen die juist gebaat zijn bij een
geleidelijke inwerkingtreding, zoals kennis en ervaring opdoen met
handhaving en controle door de kansspelautoriteit, aandacht vestigen op
het terrein van verslavingszorg en het doorverwijzen door aanbieders.

4

Kamerstukken II 2013/14, Aanhangsel 1288.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

10

In overeenstemming met de beleidsbrieven over de modernisering van
het kansspelbeleid uit 2011 en 2014 is stapsgewijs gewerkt aan de
modernisering van de Wok. In 2012 is bij wetswijziging voorzien in de
instelling van de kansspelautoriteit en de uitrusting van deze autoriteit
met toezichts- en handhavingsbevoegdheden (titels VI, VIa en VIb van de
Wok). Naar aanleiding van de invoering van de zorgplicht van vergunninghouders om kansspelverslaving te voorkomen (artikel 4a van de Wok), is
in 2013 het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen
aangepast.
Voortbouwend op de beleidsvisie van de toenmalige Staatssecretaris van
Veiligheid en Justitie besloot het kabinet in 20145 tot een drietal nadere
hervormingen van het kansspelbeleid. Dat betrof in de eerste plaats de
indiening bij de Tweede Kamer van het wetsvoorstel kansspelen op
afstand. Met dat wetsvoorstel wordt het aanbieden van kansspelen op
afstand, dat nu verboden is, mogelijk gemaakt voor de houders van een
vergunning en worden de publieke belangen (voorkomen van kansspelverslaving, consumentenbescherming en het tegengaan van fraude en
overige criminaliteit) nog beter beschermd door het stellen van strenge
vergunningeisen en het regelen van strikt toezicht door de kansspelautoriteit. In de tweede plaats werd tot herziening van het speelcasinoregime
besloten en de daarmee samenhangende privatisering van Holland
Casino6. Daartoe is in april van dit jaar het voorliggende wetsvoorstel
ingediend.
De derde hervorming – herijking van het loterijstelsel – staat nog steeds
voor een later tijdstip op het programma. Deze herijking zou, zoals bij
brief van 11 juli 20147 aan uw Kamer is aangegeven, de transparante
vergunningverlening, de verlaging van het afdrachtspercentage van 50%
naar 40% en de totstandkoming van een lange termijnvisie voor loterijen
omvatten. In mijn brief van 22 juni 20168 heb ik aangegeven dat de
transparante vergunningverlening, als gevolg van de uitspraak van de
Rechtbank Amsterdam op 12 mei 2016, naar voren wordt gehaald.
Hierover zijn onlangs beleidsregels vastgesteld die zijn gepubliceerd in de
Staatscourant en ter informatie aan uw Kamer zijn gestuurd. Zoals
eveneens is aangegeven in de brief van 22 juni jl., zal nog worden bezien
of en wanneer de verlaging van het afdrachtspercentage zal worden
doorgevoerd en zal de lange termijn visie op loterijen in een later stadium
volgen.
Het kabinet heeft gemeend dat met de volgtijdelijke ontwikkeling en
indiening bij het parlement van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand
en het casinowetsvoorstel de inhoudelijke samenhang in het kansspelbeleid het meest gediend is. Het reguleren van kansspelen op afstand is
de meest ingrijpende vernieuwing binnen de kansspelsector, die ook de
regulering met betrekking tot de bestaande deelmarkten raakt, zoals
speelcasino’s en speelautomaten, en de wijze waarop de kansspelautoriteit haar toezichthoudende en handhavende taken uitoefent. Het
casinowetsvoorstel bouwt op het eerdere wetsvoorstel voort met als
meest wezenlijke vernieuwing ten opzichte van het huidige speelcasinoregime dat er sprake zal zijn van een meervergunningenstelsel met private
aanbieders.

5

Kamerstukken II 2010/11, 24 557, nr. 124.
Kamerstukken II 2013/14, 24 557, nr. 135 en Regeerakkoord VVD – PvdA «Bruggen Slaan»,
29 oktober 2012.
7
Kamerstukken II 2013/14, 24 557, nr. 134.
8
Kamerstukken II 2015/16, 24 557, nr. 140.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

11

Ten aanzien van tal van kansspel gerelateerde vraagstukken (zoals
handhavingsmogelijkheden, een verslavingsfonds en preventiemechanismen, uitwisseling met buitenlandse autoriteiten en eisenstelling aan
vergunninghouders) verwijst de regering naar regelingen die zijn
voorgesteld in het wetsvoorstel Kansspelen op afstand.
Ten behoeve van de structuur en overzichtelijkheid in onderhavig
wetsvoorstel vragen de leden van de CDA-fractie de regering schematisch weer te geven op welke onderdelen onderhavig wetsvoorstel precies
aansluit en waar sprake is van overlap met het wetsvoorstel Kansspelen
op afstand. De leden van de CDA-fractie vragen ook om inzicht te geven
in de voorwaarden die bij lagere regelgeving zullen worden gesteld om
een vergunning te verkrijgen of te behouden.
Ik verwijs de leden voor het antwoord op hun vragen naar het hieronder
weergegeven schematisch overzicht, waarin zowel de aansluiting tussen
beide wetsvoorstellen als de «overlap» van het wetsvoorstel Kansspelen
op afstand met het casinowetsvoorstel inzichtelijk is gemaakt. Ter
toelichting merk ik op dat met de nota van wijziging de verslavingspreventiebepalingen (artikelen 27j en 27ja) uit het wetsvoorstel Kansspelen op
afstand worden overgeheveld naar de nieuw voorgestelde casinotitel
(artikelen 27p en 27q, onderdeel D, artikel IIIf). In de meest rechtse kolom
wordt een indicatie gegeven van de uitwerking in lagere regelgeving.
Overzicht: samenhang wetsvoorstel 34 471 met 33 996 en inhoudelijke indicatie van lagere
regelgeving speelcasino’s
Onderwerp

Wetsvoorstel speelcasino’s
(34 471)1

Wetsvoorstel kansspelen op
afstand (33 996)2

Uitwerking voor speelcasino’s
in lagere regelgeving

De vergunning tot het organiseren van

Een speelcasino

Kansspelen op afstand

Aantal

Maximaal 16

Geen maximum

Overdraagbaarheid

Niet

Niet

Soorten toegestane kansspelen
(spelkenmerken, spelregels)

Fysieke tafelspelen en
kansspelautomaten

Kansspelen op afstand

Uitwerking specifiek voor
casino’s

Aanbod aan kansspelen gebonden aan
minimale en maximale omvang

Ja

Nee

Uitwerking specifiek voor
casino’s

Mogelijkheid om voorschriften en
beperkingen aan de vergunning te
verbinden

Ja, in elk geval verplichte
koppeling vergunning aan
vestiging in bepaalde regio,
ingebruikname- en gebruiksverplichting

Ja

Uitwerking specifiek voor
casino’s

Geldigheidsduur

In beginsel 15 jaar

5 jaar

Verlening

Op aanvraag na openbare
aankondiging, toetsing aan de
vergunningvereisten en veiling
van de vergunning door Ksa;
tenzij één aanvrager resteert na
toetsing aan de vergunningvereisten

Op aanvraag; verlening door
Ksa

Uitwerking specifiek voor
casino’s

Financiële vergoeding verschuldigd aan
Ksa voor behandeling aanvraag
vergunning

Ja

Ja

Uitwerking specifiek voor
casino’s

Gronden voor afwijzing aanvraag,
intrekking vergunning

Ja

Ja

Zoveel mogelijk gelijk aan
lagere regelgeving Koa
(specifieke intrekkingsgronden
voor casino’s: vestiging buiten
de regio, geen ingebruikname
of gebruik van de vergunning)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

12

Onderwerp

Wetsvoorstel speelcasino’s
(34 471)1

Wetsvoorstel kansspelen op
afstand (33 996)2

Uitwerking voor speelcasino’s
in lagere regelgeving

Overgang van de vergunning

Ja

Ja

Zoveel mogelijk gelijk aan
lagere regelgeving Koa

De houder van een vergunning voor

Het organiseren van een
speelcasino

Het organiseren van kansspelen
op afstand

Vereisten zetel, rechtsvorm, eigendomsen zeggenschaps-structuur, continuïteit

Ja

Ja

Zoveel mogelijk gelijk aan
lagere regelgeving Koa

Eisen aan bedrijfsvoering (onder andere
mbt middelen, processen en procedures, bescherming van de consument,
uitbesteding van onderdelen van de
bedrijfsvoering aan derden, aanwijzing
interne toezichthouders, verrichten van
andere activiteiten dan de vergunde
kansspelen)

Ja, met de mogelijkheid om:
– eisen te stellen aan het
binnen het speelcasino
verrichten van andere
activiteiten
– eisen te stellen aan verplichte
voorafgaande keuring van
middelen, processen en
procedures

Ja, met de mogelijkheid om:
– eisen te stellen aan het
verrichten van andere activiteiten (o.a. gescheiden administratie Koa)
– eisen te stellen aan verplichte
voorafgaande keuring middelen,
processen, procedures
– een verplichting op te leggen
om een controledatabank in te
richten

Uitwerking specifiek voor
casino’s (op onderdelen gelijk
aan lagere regelgeving Koa)

Eisen aan betrouwbaarheid vergunninghouder, medebeleidsbepalers en
uiteindelijk belanghebbende. Mogelijkheid voor Ksa om Bibob-toets te
verrichten

Ja

Ja

Zoveel mogelijk gelijk aan
lagere regelgeving Koa

Eisen aan beleid mbt betrouwbaarheid
leidinggevenden, personen op
sleutelposities en van personen die met
spelers in aanraking komen

Ja

Ja

Zoveel mogelijk gelijk aan
lagere regelgeving Koa

Eisen aan deskundigheid van beleidsbepalers vergunninghouder in verband
met de verantwoorde, betrouwbare en
controleerbare organisatie

Ja

Ja

Zoveel mogelijk gelijk aan
lagere regelgeving Koa

Zorgdragen door vergunninghouder
voor passende deskundigheid van
personen op sleutelposities en van
personen die met spelers in aanraking
komen

Ja

Ja

Het organiseren van

een speelcasino

kansspelen op afstand

Zorgdragen door vergunninghouder
voor eerlijk spelverloop, o.a. voorkomen
belangenverstrengeling

Ja

Ja

Toegangs- en identiteitscontrole
(leeftijdscontrole, raadpleging cruks op
uitsluiting, geen toegang bij redelijk
vermoeden probleemspeler)

Ja, bij bezoek aan speelcasino,
(bij NvW uit Koa-wetsvoorstel
overgeheveld naar casinowetsvoorstel)

Ja, bij inschrijving als speler

Verplichte inschrijving speler bij
vergunninghouder, schorsing, beëindiging. Identiteitscontrole (geen minderjarigen, raadpleging cruks). Aangeven
grenzen speelgedrag door speler.
Verplichting om geen aanmelding toe te
staan bij redelijk vermoeden probleemspeler

Nvt

Ja

Eisen betalingstransacties tussen
vergunninghouder en speler

Nvt

Ja

Uitwerking specifiek voor
casino’s (eerlijk spelverloop)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

13

Onderwerp

Wetsvoorstel speelcasino’s
(34 471)1

Wetsvoorstel kansspelen op
afstand (33 996)2

Uitwerking voor speelcasino’s
in lagere regelgeving

Verduidelijking zorgplicht vergunninghouder (artikel 4a Wok). Registreren,
analyseren speelgedrag speler,
onderzoek bij redelijk vermoeden
onmatige deelname aan kansspelen of
kansspelverslaving in een persoonlijk
onderhoud, advies aan speler tot
tijdelijke vrijwillige uitsluiting indien
vergunninghouder redelijkerwijs moet
vermoeden dat de speler schade kan
berokkenen aan zichzelf of aan naasten.
Inkennisstelling Ksa indien speler geen
gevolg geeft aan advies vergunninghouder (en zich niet vrijwillig in cruks
inschrijft).

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel (een vrijwillige
uitsluiting in cruks geldt voor
speelcasino’s, speelautomatenhallen en Koa)
(bij NvW voor speelcasino’s
overgeheveld naar casinowetsvoorstel)

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel (een vrijwillige
uitsluiting in cruks geldt voor
speelcasino’s, speelautomatenhallen en Koa)

Uitwerking in Besluit werving,
reclame en kansspelverslavingspreventie voor speelcasino’s,
speelautomatenhallen en
kansspelen op afstand (maakt
onderdeel uit van lagere
regelgeving Koa)

Verplichting om gegevens en bescheiden te verstrekken aan Ksa in verband
met onderzoek Ksa naar onvrijwillige
uitsluiting

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel voor speelcasino’s, speelautomatenhallen en
Koa (bij NvW voor speelcasino’s overgeheveld naar
casinowetsvoorstel)

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel voor speelcasino’s,
speelauto-matenhallen en Koa

Verplichting uitoefenen intern toezicht
op spelers en personeel dat met spelers
in aanraking komt; verplichte inzet van
cameratoezicht

Ja

Nvt

Bevoegdheid tot onvrijwillige uitsluiting
voor de duur van zes maanden door de
Ksa (middels inschrijving in cruks),
indien niet kan worden volstaan met
minder ingrijpende middelen

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel (een onvrijwillige
uitsluiting in cruks geldt voor
speelcasino’s, speelautomatenhallen en Koa)

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel (een onvrijwillige
uitsluiting in cruks geldt voor
speelcasino’s, speelautomatenhallen en Koa)

Opleggen kansspelheffing, grondslag en
tarief (o.a voor taken financiering taken
Ksa en verslavingsfonds)

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel

Ja, geregeld voor verschillende
Wok-vergunningen, w.o.
speelcasino’s en Koa

Beheer van centraal register uitsluiting
kansspelen (cruks); lagere regelgeving
mbt het register, burgerservicenummer
en bijzondere persoonsgegevens

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel voor speelcasino’s, speelautomatenhallen en
Koa

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel voor speelcasino’s,
speelautomatenhallen en Koa

Bevoegdheid toezichthoudende
ambtenaar tot deelname aan kansspelen
onder onjuiste of onvolledige identiteit,
verslagverplichting

Nee

Ja, alleen geregeld voor Koa
(volgen van geldstromen om
identiteit illegale aanbieder te
achterhalen)

Bevoegdheid verzegeling bedrijfsruimten en voorwerpen

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel

Ja, geregeld voor naleving Wok

Bevoegdheid betreden of doorzoeken
woningen zonder toestemming van de
bewoner, met voorafgaande machtiging
rechter-commissaris, verslagverplichting, toezending aan betrokkene

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel

Ja, geregeld voor naleving Wok

Bevoegdheid tot inbeslagneming
voorwerpen en vorderen uitlevering,
mededeling omtrent inbeslagneming,
rechtbescherming

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel

Ja

Lagere regelgeving mbt op te leggen
administratie- of rapportageverplichtingen in verband met het toezicht op de
naleving

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel

Ja, geregeld voor alle vergunninghouders

Lagere regelgeving over
cameratoezicht in casino’s en
gebruik camerabeelden

De kansspelautoriteit

Toezicht op de naleving

Uitwerking specifiek voor
casino’s

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

14

Onderwerp

Wetsvoorstel speelcasino’s
(34 471)1

Wetsvoorstel kansspelen op
afstand (33 996)2

Uitwerking voor speelcasino’s
in lagere regelgeving

Lagere regelgeving mbt elektronische
toegang tot elektronische middelen die
bij het organiseren van kansspelen
worden gebruikt door toezichthoudende
ambtenaren, keuringsinstellingen,
ambtenaren van de belastingdienst

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel

Ja, geregeld voor het toezicht
op alle kansspelen

Uitwerking specifiek voor
casino’s

Internationale samenwerking met
andere toezichthouders

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel

Ja, geregeld voor alle kansspelen

Bevoegdheid van Ksa om bindende
aanwijzing te geven mbt naleving van
de wet, binnen de gestelde termijn, aan
degene die kansspelen organiseert of
die de deelname aan zonder vergunning
krachtens de Wok georganiseerde
kansspelen bevordert of daartoe
middelen verschaft

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel

Ja, geregeld voor alle kansspelaanbieders, aanbieders van
betaaldiensten en aanbieders
van openbare elektronische
communicatiediensten

Uitbreiding bestuurlijk beboetbare
overtredingen

Ja, voor overtreding wettelijke
voorschriften speelcasino’s

Ja, voor overtreding wettelijke
voorschriften Koa

Lagere regelgeving met betrekking tot
het stellen van financiële zekerheid voor
nakomen verplichtingen mbt kansspelheffing en bestuurlijke sancties

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel

Ja, geregeld voor alle vergunninghouders

Bevoegdheid ksa om openbare
waarschuwing uit te vaardigen in
verband met mogelijk schadeveroorzakend kansspelaanbod, voordat een
overtreding is vastgesteld

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel

Ja, geregeld voor alle kansspelen

Toestemmingsvereiste voor openbaarmaking van gegevens die ksa van
andere toezichthoudende instanties of
overheidsdiensten heeft verkregen

Ja, geregeld in Koawetsvoorstel

Ja, geregeld voor alle kansspelen

Bestuurlijke handhaving

1
Onder een speelcasino (34 471) wordt verstaan de voor publiek opengestelde of bedrijfsmatig gedreven vaste inrichting, waar door middel van
gemeenschappelijk beoefende kansspelen aan de deelnemers een gelegenheid als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, van de Wok wordt
gegeven, en waar speelautomaten als bedoeld in artikel 30, aanhef en onder a, kunnen worden opgesteld en geëxploiteerd (artikel 27g, tweede lid,
van het casinowetsvoorstel). Dat er voor het organiseren van een speelcasino uitsluitend een vergunning ingevolge de bepalingen van Titel IVb kan
worden verleend is geregeld in artikel 27g, eerste lid, van het casinowetsvoorstel. Dat de raad van bestuur van de kansspelautoriteit is belast met de
vergunningverlening voor een speelcasino volgt uit artikel 27h.
2
Onder een kansspel op afstand (33 996) wordt verstaan: een gelegenheid als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, van de Wok die op afstand
met elektronische communicatiemiddelen wordt gegeven en waaraan wordt deelgenomen zonder fysiek contact met degene die die gelegenheid
geeft of die voor deelname aan die kansspelen ruimte en middelen beschikbaar stelt (artikel 31, eerste lid, van het wetsvoorstel Kansspelen op
afstand). Dat er voor het organiseren van kansspelen op afstand, anders dan aanbieden van deelnamebewijzen aan de bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur aangewezen kansspelen waarvoor op grond van een andere titel van de Wok vergunning is verleend, uitsluitend vergunning
kan worden verleend ingevolge de bepalingen van Titel Vb is geregeld in artikel 31, tweede lid, van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand. Dat de
raad van bestuur van de kansspelautoriteit is belast met de vergunningverlening voor kansspelen op afstand volgt uit artikel 31a van het
wetsvoorstel.

De leden van de SGP-fractie constateren dat een van de doelstellingen
van het kansspelbeleid het voorkomen van kansspelverslaving is. Deze
leden zijn van mening dat het op zijn minst wat vreemd is om iets aan te
bieden waarvan de hoge verslavende werking weer dient te worden
bestreden. Zij vragen of de aanbieders van speelcasino’s wel wezenlijk
maatregelen zullen treffen om te voorkomen dat er kansspelverslaving
optreedt. Het heeft immers hoe dan ook negatieve gevolgen voor hun
opbrengsten. Kan worden aangeven welke precieze verplichtingen er
zullen zijn om spelers te informeren over de risico’s van de aangeboden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

15

kansspelen? Hoe wordt voorkomen dat deze informatie niet zichtbaar is
voor de betrokkenen?
Het voorkomen van kansspelverslaving vormt inderdaad een van de
centrale doelstellingen van het kansspelbeleid. Dat betekent volgens de
regering niet dat het aanbieden van kansspelen maar helemaal moet
worden verboden. Veel mensen beleven ontspanning en plezier aan het
beoefenen van kansspelen zonder dat dat tot grote problemen leidt. Bij
sommige personen kan de deelname aan kansspelen tot onmatig
speelgedrag leiden, met alle negatieve gevolgen van dien. Door een
algemeen verbod op kansspelen in te voeren zou, aangezien een
totaalverbod niet volledig handhaafbaar is, een aanzienlijk deel van de
sector in het illegale circuit terecht komen, met als gevolg dat spelers op
geen enkele manier worden beschermd. Bij de regulering van kansspelen
gaat de regering daarom uit van de zogenaamde kanalisatiegedachte, op
grond waarvan aan de kennelijke vraag naar een bepaalde soort
kansspelen tegemoet wordt gekomen door te voorzien in een gereguleerd
aanbod. Dit leidt ertoe dat het publiek op een veilige en vertrouwde
manier kan deelnemen aan kansspelen, waarbij tegelijkertijd eventuele
ongewenste uitwassen zoveel mogelijk worden voorkomen. De
ervaringen met het speelcasinoregime, waarbij de kennelijke vraag aan
casinospelen al sinds vele jaren wordt beantwoord door een gereguleerd
aanbod, leren dat een dergelijke kanaliserende aanpak in principe goed
werkt.
Om te borgen dat de doelstelling om kansspelverslaving te voorkomen
ook in een concurrerende marktverhoudingen goed kan worden gerealiseerd, zijn in het wetsvoorstel Kansspelen op afstand en het voorliggende
wetsvoorstel verschillende maatregelen getroffen. Door middel van beide
voorstellen wordt de op vergunninghouders (voor kansspelen op afstand,
speelcasino’s en speelautomatenhallen) rustende zorgplicht om kansspelverslaving zoveel mogelijk te voorkomen verduidelijkt. Een en ander gaat
gepaard met verschillende informatieverplichtingen voor vergunninghouders. Zo zullen vergunninghouders periodiek aan de kansspelautoriteit
moeten rapporteren over het door hen ontwikkelde en toegepaste
verslavingspreventiebeleid. Ook moeten deze vergunninghouders
consumenten over tal van onderwerpen, waaronder de kenmerken van de
door hem georganiseerde kansspelen, alsmede over het gevoerde
preventiebeleid, op passende en duidelijke wijze te informeren. Daarnaast
moeten vergunninghouders ten aanzien van iedere deelnemer bepaalde
gegevens, bijvoorbeeld signalen die wijzen op onmatige deelneming aan
de vergunde kansspelen, registreren. Om aan deze verplichtingen te
kunnen voldoen, moeten vergunninghouders veel tastbare handelingen,
zoals het registreren van gegevens of het aanleveren van gegevens bij de
kansspelautoriteit, verrichten. Dit maakt het voor de kansspelautoriteit
goed mogelijk om toezicht op de naleving van de gestelde regels te
kunnen houden.
De leden van de SGP-fractie vragen of bij meer concurrentie het risico
niet groot is dat de opbrengst nog meer leidend wordt boven het
voorkomen van verslaving. Verder vragen deze leden of juist de
mogelijkheid van meer aanbieders er niet toe zou moeten leiden dat er
alles aan gedaan wordt om ten minste ervoor te zorgen dat personen niet
van de ene naar de andere aanbieder gaan, omdat zij teveel «lastige
vragen» krijgen over hun speelgedrag.
Juist om te borgen dat vergunninghouders, ook in een situatie waarin
verschillende casino-exploitanten naast elkaar opereren, hun rol met
betrekking tot verslavingspreventie serieus nemen, voorziet het
wetsvoorstel Kansspelen op afstand, in combinatie gelezen met het
onderhavige wetsvoorstel, in een aangescherpt kader voor verslavingspreventie. Op grond van dit aangescherpte kader wordt de wettelijke
zorgplicht, die op aanbieders van de meer risicovolle kansspelen
(kansspelen op afstand, speelcasino’s en speelautomatenhallen) rust, om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

16

een effectief verslavingspreventiebeleid te voeren, verduidelijkt. Zo
moeten aanbieders het speelgedrag van spelers analyseren en registreren
en, bij een redelijke vermoeden van onmatige deelneming aan kansspelen
of kansspelverslaving, hierover met de speler het gesprek aangaan. Als
sluitstuk van de regeling kan een speler worden geadviseerd zich te laten
uitsluiten van deelname aan de meer risicovolle kansspelen, door
inschrijving in het CRUKS. In het uiterste geval kan een speler onvrijwillig
in CRUKS worden ingeschreven, en daarmee tijdelijk worden uitgesloten
van deelname aan risicocolle kansspelen. Niet alleen binnen het speelcasinoregime, maar over de gehele linie van de meer risicovolle kansspelen
wordt, wat het te voeren verslavingspreventiebeleid betreft, de lat dus
hoog gelegd. De kansspelautoriteit zal scherp toezien op de wijze waarop
aanbieders invulling geven aan hun preventiebeleid. Zij heeft daartoe ook
voldoende middelen, aangezien vergunninghouders periodiek over
verschillende aspecten met betrekking tot de uitvoering van het preventiebeleid aan de kansspelautoriteit moeten rapporteren.
De vergunninghouder dient volgens de memorie toelichting de
beschikking te hebben over voldoende personeel dat deskundig is op het
gebied van kansspelverslaving. De leden van de SGP-fractie vragen hoe
dit concreet wordt gemaakt. Waar wordt bij «voldoende personeel»
precies aan gedacht? Hoeveel mensen moeten er minimaal beschikbaar
zijn? Wat zijn de kwalificaties waaraan zij moeten voldoen? Dienen deze
personen altijd aanwezig te zijn?
Waar het om gaat is dat de vergunninghouder in staat moet zijn om, door
middel van het door hem in te zetten personeel, op adequate manier
uitvoering te geven aan zijn zorgplicht om kansspelverslaving zoveel
mogelijk te voorkomen. Het is aan de vergunninghouder om te bepalen
met hoeveel personeel hij dat wil doen. Een minimumaantal is derhalve
niet te noemen. Artikel 6 van Het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen stelt nu al de nodige eisen waaraan leidinggevenden
en personeel dat in aanraking komt met spelers moet voldoen. Enkele van
deze eisen hebben betrekking op het herkennen en voorkomen van
kansspelverslaving. Ter uitwerking hiervan, bevat artikel 5 van de Regeling
werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen specifieke opleidingseisen – in de vorm van een verplichte cursus – voor personeel
werkzaam bij speelcasino’s. Deze eisen zijn in overleg met GGZ Nederland
opgesteld. Bij het uitwerken van de lagere regelgeving zal worden bezien
of het wenselijk is deze deskundigheidseisen aan te vullen.
De leden van de SGP-fractie vinden het tegengaan van fraude en
criminaliteit niet minder belangrijk. Zij vragen hoe vaak er in de praktijk
signalen van mogelijke fraude of witwassen van geld worden doorgeven.
Is de kans – zeker in een concurrerende markt – niet levensgroot dat het
voor de vergunninghouder onaantrekkelijk is om ongebruikelijke
transacties te melden? Zij lezen voorts dat het de bedoeling is om in
lagere regelgeving uit te werken hoe fraude en witwaspraktijken worden
voorkomen. De leden van de SGP-fractie vragen of kan worden
aangegeven welke regels de regering van plan is vast te leggen in lagere
regelgeving. Wat zijn de concrete belangrijkste uitgangspunten bij dit
beleid? Waarom wordt er niet voor gekozen om deze belangrijkste
uitgangspunten in deze wet vast te leggen? Zou het niet voor de hand
liggen juist bij een concurrerende markt die een eigen dynamiek oproept
strengere regels te stellen om te waarborgen dat deze praktijken niet
plaatsvinden?
Met betrekking tot het voorkomen van fraude en het witwassen gelden
voor aanbieders van speelcasino’s nu al strenge regels op grond van de
Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (hierna:
Wwft) en het Uitvoeringsbesluit Wwft. Daarin is geregeld in welke
gevallen exploitanten van speelcasino’s een cliëntenonderzoek moeten
instellen, dan wel ongebruikelijke transacties moeten melden bij de
Financiële inlichtingen eenheid (FIU). In 2015 heeft Holland Casino in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

17

totaal 1.988 meldingen van ongebruikelijke transacties gedaan bij de FIU.
In 894 gevallen ging het om meldingen op basis van objectieve indicatoren. In 1.094 gevallen ging het om meldingen op basis van subjectieve
indicatoren.
Met de Vierde anti-witwasrichtlijn die nu wordt geïmplementeerd in de
Nederlandse wet- en regelgeving worden enkele van deze verplichtingen
verder aangescherpt. Zo zullen in beginsel alle aanbieders van kansspelen
onder de Wwft vallen. Ook wordt het bedrag op grond waarvan voor
dergelijke instellingen de verplichting ontstaat om een cliëntenonderzoek
te verrichten, verlaagd van € 15.000 tot € 2.000.
De regelgeving met betrekking tot fraude en witwassen is derhalve strikt
en wordt nog verder aangescherpt. De vergunninghouders zien in eerste
instantie zelf toe op de naleving van de anti-witwasregelgeving binnen
hun eigen organisatie. Op grond van het voorgestelde artikel 27m, vierde
lid, stelt de vergunninghouder een of meer ter zake kundige functionarissen aan die binnen zijn organisatie verantwoordelijk en beschikbaar zijn
voor de uitvoering van en het interne toezicht op de naleving van de
toepasselijke wetgeving. De aanstelling van zo’n «compliance officer»
vormt een extra waarborg dat vergunninghouders, ook in een concurrerende markt, in overeenstemming met de geldende regelgeving handelen.
Daarnaast ziet de kansspelautoriteit toe op de naleving van de toepasselijke regelgeving, waaronder de Wwft.
Het is de bedoeling van de regering om waar vraag naar kansspelen is,
hiervoor een passend aanbod te bieden. De leden van de SGP-fractie
vragen hoe wordt voorkomen dat deze kanalisatiegedachte er toe leidt dat
mensen gestimuleerd worden om aan kansspelen deel te nemen, terwijl
zij dit bij een illegaal aanbod nooit zouden doen. De mogelijkheid dat er
een verschuiving plaatsvindt als gevolg van een gekanaliseerd aanbod
van kansspelen op afstand is zeker aanwezig. De regering betoogt dat er
geen groei is te verwachten van de legalisering van dat aanbod, omdat
het ook nu al ongereguleerd aanwezig is. Voor een deel is dat natuurlijk
waar. Maar deze leden verwachten dat legalisering hoe dan ook tot
uitbreiding van de deelname aan kansspelen op afstand zal leiden.
Het valt inderdaad niet helemaal uit te sluiten dat de aanwezigheid van
legaal kansspelaanbod ertoe leidt dat er spelers aan de aldus gereguleerde kansspelen zullen deelnemen die dat, als dat legale aanbod er niet
geweest zou zijn, niet hadden gedaan. Dat rechtvaardigt volgens de
regering niet om de honderdduizenden spelers die nu aan ongereguleerde
kansspelen deelnemen onbeschermd te laten.
De leden van de SGP-fractie vragen of bij evaluatie ook wordt vastgesteld hoeveel de totale deelname aan alle kansspelen is toegenomen. Is er
sinds dit ongereguleerde aanbod beschikbaar is, sprake van een gelijktijdige, evenredige afname van de deelname in speelcasino’s?
Bij de evaluatie van de – te wijzigen – speelcasinotitel, zal worden bekeken
wat de effecten van de nieuwe marktordening (waaronder de privatisering
van Holland Casino) zijn op de doelstellingen van de modernisering van
het speelcasinoregime. Naar het effect van ongereguleerd aanbod op de
deelname aan kansspelen in speelcasino’s is bij mijn weten geen
onderzoek gedaan.
3. Het nieuwe speelcasinoregime
De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre het advies van de ACM
tot aanpassing van het wetsvoorstel noopt. Kan de regering een nadere
onderbouwing geven voor het blok van tien vestigingen? Wat heeft de
regering gedaan met het advies van de ACM c.q. naar aanleiding van het
advies van de ACM?
Het wetsvoorstel is in januari 2015 onder andere ter consultatie aan de
ACM voorgelegd. De ACM heeft bij brief van 1 april 2015 een aantal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

18

opmerkingen gemaakt. In hoofdstuk 12 van de memorie van toelichting is
uiteengezet hoe met deze consultatiereacties, waaronder die van ACM, is
omgegaan. In dat verband is opgemerkt dat het voorgestelde marktmodel
meer concurrentie mogelijk maakt dan in de huidige situatie, waarin er
één staatsbedrijf is. Concurrentie om de markt wordt bewerkstelligd
doordat een ieder kan meedingen naar – de tien vergunningen van –
Holland Casino. Concurrentie op de markt wordt mogelijk gemaakt door
de regionale indeling, waarbij beoogd wordt in elke regio tenminste twee
verschillende casinoaanbieders te hebben.
Nader onderzoek heeft uitgewezen dat het opsplitsen van Holland Casino
in meerdere onderdelen tot onevenredig hoge splitsingskosten zou leiden.
Volgens de regering houdt het gekozen marktmodel op optimale wijze
rekening met de verschillende betrokken belangen, te weten de doelstellingen van het kansspelbeleid, de beoogde mate van concurrentie op de
casinomarkt en de continuïteit van Holland Casino. De opmerkingen van
de ACM hebben niet geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel.
Overigens vormen de privatisering van Holland Casino en de verkoop van
de vier Holland Casino vestigingen wel transacties die zijn aan te merken
als concentratie in de zin van de Mededingingswet, en die vermoedelijk bij
de ACM moeten worden gemeld. Of dat werkelijk nodig is, hangt af van
de vraag wie de kopers zijn en wat hun omzet is, zowel wereldwijd als in
Nederland.
Ook leeft bij de leden van de VVD-fractie de vraag hoe thans en tot de
splitsing binnen Holland Casino wordt omgegaan met conflicterende
belangen; hoe en wanneer wordt de Kamer geïnformeerd en betrokken bij
het vervolg van de splitsing? In hoeverre ziet de regering het als een
overheidstaak (dan wel een taak van de markt) om een rompbedrijf
«Holland Casino» met een bepaalde schaalgrootte bij elkaar te houden?
Welk publiek belang wordt daarmee gediend?
De Staatssecretaris van Financiën zal de Kamer in een volgende Kamerbrief informeren over de keuze voor de af te splitsen vestigingen. In zijn
brief van 11 mei 2016 over de privatisering van Holland Casino9 heeft de
Staatssecretaris aangegeven dat, nadat een keuze is gemaakt over de af te
splitsen vestigingen, de ondernemingsstructuur bij Holland Casino zal
worden aangepast en mogelijk een monitoring trustee zal worden
aangesteld. Deze structuur zal eventuele conflicterende belangen, met het
oog op de af te splitsen vestigingen, adresseren. Ook dit onderwerp zal in
de volgende Kamerbrief nader worden toegelicht.
In de Beleidsvisie herinrichting speelcasinoregime van 11 juli 201410
motiveert het kabinet de keuze voor het creëren van behoedzame
marktwerking en voor de afsplitsing van vier van de veertien vestigingen
van Holland Casino. Het overblijvende bedrijf van Holland Casino met tien
vestigingen stelt het bedrijf in staat om, na afsplitsing, de overheadkosten
te dragen. Een bepaalde schaalgrootte is daarbij van belang voor de
verkoopbaarheid, de continuïteit en levensvatbaarheid van het overblijvende deel van Holland Casino.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de regering gaat borgen dat het
hoge niveau van verslavingspreventie en controle op witwassen (zoals
Holland Casino met succes heeft ontwikkeld) ook de standaard zal zijn
voor de te privatiseren onderdelen. Deelt de regering de opvatting dat
Holland Casino hierin een hoge praktijkstandaard heeft neergezet die
onverkort de norm moet blijven voor de speelcasino markt als geheel?

9
10

Kamerstukken II 2015/16, 24 557, nr. 139.
Kamerstukken II 2010/11, 24 557 en 28 165, nr. 135.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

19

De regering is het met deze leden eens dat Holland Casino, met het
Preventiebeleid Kansspelen (hierna: PBK), op een goede manier invulling
heeft gegeven aan de op vergunninghouders rustende zorgplicht om een
effectief verslavingspreventiebeleid te voeren. Vandaar dat de verduidelijking van de wettelijke zorgplicht van artikel 4a van de Wok, zoals die
voor houders van vergunningen tot het organiseren van een speelcasino
tot uitdrukking komt in de artikelen 27j en 27ja van het wetsvoorstel
Kansspelen op afstand, voortbouwt op dit PBK. Deze verduidelijkte
zorgplicht wordt in de voorgestelde regeling verbreed naar andere
aanbieders van meer risicovolle kansspelenspelen (kansspelen op afstand,
speelhallen). Spelers kunnen zich niet alleen vrijwillig bij één vergunninghouder (zoals nu bij Holland Casino door middel van een entreeverbod)
maar, via het CRUKS, voor deelname aan alle risicovolle kansspelen
(speelcasino’s, speelautomatenhallen en kansspelen op afstand) laten
uitsluiten.
Met betrekking tot het voorkomen van fraude en witwassen gelden voor
aanbieders van speelcasino’s nu al strenge regels in de Wwft en het
Uitvoeringsbesluit Wwft. Daarin is geregeld in welke gevallen exploitanten van speelcasino’s een cliëntenonderzoek moeten instellen, dan wel
ongebruikelijke transacties moeten melden bij de FIU. Met de komst van
de Vierde Anti-witwasrichtlijn (die momenteel wordt geïmplementeerd in
de Nederlandse wet- en regelgeving) worden enkele van deze verplichtingen verder aangescherpt. Zo zullen in beginsel alle aanbieders van
kansspelen onder de Wwft vallen. Ook wordt het bedrag op grond
waarvan voor dergelijke instellingen de verplichting ontstaat om een
cliëntenonderzoek te verrichten, (bij incidentele transacties) verlaagd van
15.000 naar 2.000 euro. Voor de indicatoren aan de hand waarvan een
exploitant van een speelcasino ongebruikelijke transacties moet melden,
is nadere uitwerking in het Uitvoeringsbesluit Wwft nodig.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de Kansspelautoriteit wordt
voorbereid op de handhaving van de verslavingspreventiezorgplicht bij de
te privatiseren vestigingen. Ook met betrekking tot de controle op
witwassen van crimineel geld en het melden van ongebruikelijke
transacties heeft Holland Casino een goed voorbeeld gesteld. Hoe gaat de
kansspelautoriteit borgen dat die standaard ook door de te privatiseren
vestigingen wordt nageleefd?
De kansspelautoriteit treft de nodige voorbereidingen om te zijner tijd
toezicht te kunnen houden op verschillende aanbieders van speelcasino’s.
Volgens het nieuwe regime kunnen er twee tot zeven vergunninghouders
zijn die in totaal zestien speelcasino’s exploiteren. De afgelopen jaren
heeft de kansspelautoriteit al de nodige ervaring opgedaan met het
toezicht op de speelcasinosector. Vanaf eind 2013 heeft de kansspelautoriteit haar toezicht op het preventiebeleid van Holland Casino gedurende
een jaar geïntensiveerd. Dit omdat Holland Casino had aangekondigd haar
kansspelaanbod voortaan meer op vaste gasten in plaats van incidentele
bezoekers te willen richten. Deze periode van geïntensiveerd toezicht heeft
geleid tot twee aanbevelingen. Dit geeft aan dat de kansspelautoriteit haar
taak op dit gebied zeer serieus neemt.
Gelet op het doel om witwaspraktijken zoveel mogelijk te voorkomen, is
het toezicht op de naleving van de Wwft per 1 januari 2016 overgegaan
van De Nederlandsche Bank (DNB) naar de kansspelautoriteit. Om een
soepele overgang van taken te bewerkstelligen, hebben medewerkers van
DNB en de kansspelautoriteit regelmatig contact met elkaar gehad. Ook
nu hebben DNB en de kansspelautoriteit nog regelmatig contact om de
overdracht van kennis verder te borgen.
Ik heb dan ook de overtuiging dat de toezichtpraktijk van de kansspelautoriteit qua opzet eenvoudig kan worden uitgebreid van de huidige
monopolist naar dit meervoudige aanbod.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

20

De leden van de VVD-fractie vragen welke keuzecriteria en variabelen de
regering hanteert bij het bepalen wat de af te stoten vestigingen zijn. Hoe
wordt afgetast of er regionale investeerders bereid zijn een vestiging over
te nemen?
Bij de keuze voor de vier af te splitsen vestigingen wordt rekening
gehouden met de rol die de staat als aandeelhouder en als beleidsmaker
heeft. Gegeven de voorwaarde dat alle publieke belangen zijn geborgd in
de aangepaste Wok houdt de staat rekening met de drie doelstellingen
van de privatisering. Ten eerste dienen alle vestigingen, zowel de tien
vestigingen onder de naam Holland Casino als de vier af te splitsen
vestigingen, levensvatbaar te zijn in de nieuwe marktordening. Ten
tweede dient er een diverse markt te ontstaan waarin wordt geconcurreerd en waarin het aanbod wordt gekanaliseerd. Ten derde dient de
opbrengst gemaximaliseerd te worden. Als onderdeel hiervan laat de
Staatssecretaris van Financiën momenteel de interesse van nationale en
internationale partijen naar de verschillende vestigingen/vergunningen
onderzoeken. Deze doelstellingen worden meegenomen in het toetsingskader om de vier af te splitsen vestigingen te bepalen. Zoals aangegeven
in de brief van 11 mei 201611, zal de Staatssecretaris van Financiën uw
Kamer daarover in een tweede brief nader informeren.
De ACM geeft in overweging de vergunningen bij de tweede veiling ronde
getrapt te veilen, zodat per veiling meer concurrentie mogelijk is dan bij
een veiling van alle vergunningen in één keer het geval zou zijn. De leden
van de VVD-fractie vragen de regering nader te onderbouwen waarom
zij geen aanleiding ziet het voorstel aan te passen naar aanleiding van de
overweging zoals aangedragen door de ACM.
Zoals in paragraaf 12.7 van de memorie van toelichting is aangegeven,
verwacht de regering niet dat de verschillende vergunningen tegelijk
zullen aflopen. De raad van bestuur van de kansspelautoriteit zal de
termijn van vijftien jaar pas laten ingaan vanaf het moment dat het
speelcasino operationeel is. De aanvangsdatum van de looptijd van de
vergunning valt dus niet noodzakelijk samen met de datum waarop de
vergunning wordt verleend. Bij de ene vergunninghouder, die door
overname van een bestaande vestiging meteen over een speelcasino zal
beschikken, zal de looptijd van vijftien jaar namelijk meteen na verlening
van de vergunning kunnen ingaan, terwijl bij een andere vergunninghouder, die een «kale» vergunning bemachtigt, de looptijd van de
vergunning pas zal ingaan nadat die vergunninghouder een geschikte
locatie heeft gevonden of nieuwbouw heeft plaatsgevonden. Hier krijgt de
vergunninghouder maximaal twee jaar de tijd voor. Daarnaast zal het van
de evaluatie afhangen of het thans voorgestelde speelcasinoregime, na de
eerste vergunningsperiode van vijftien jaar, zal worden voortgezet of dat
er een ander regime zal worden ingevoerd.
De leden van de VVD-fractie vragen wat de ervaringen in het buitenland
met de privatisering van staatsmonopolies op speelcasino’s zijn in relatie
tot marktproblematiek en kwaliteitsrisico’s. Bij de leden van de SP-fractie
leven grote zorgen over de vraag of het preventiebeleid met betrekking tot
gokverslaving op eenzelfde niveau kan blijven met de vernieuwing van
het speelcasinoregime en de mogelijke privatisering van Holland Casino.
Deze leden zijn benieuwd hoe het in ander Europese landen staat met de
verslavingsproblematiek. Hoe is het toezicht daar geregeld en is er een
geval bekend waar kansspelen eerst vanuit de overheid werden aangeboden en later door een private aanbieder? Kan de regering melden of
deze wisseling van aanbieder invloed heeft gehad op preventie en
11

Kamerstukken II 2015/16, 24 557, nr. 139.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

21

beheersing van de verslavingsproblematiek? Deze leden kunnen zich
voorstellen dat uit de situatie in Duitsland goede lessen te trekken zijn
omdat in sommige deelstaten een regionaal publiek monopolie is terwijl
er in andere deelstaten meerdere private aanbieders op de markt zijn.
Mij zijn geen recente, vergelijkbare privatiseringsprocessen van speelcasino’s bekend in andere (Europese) landen. Wel is in veel omringende
landen sprake van een private casinomarkt. Niet is gezegd dat deze
ervaringen noodzakelijkerwijs nuttig kunnen zijn voor de Nederlandse
situatie. Marktproblematiek en kwaliteitsrisico’s, waaronder de wijze
waarop met preventie en verslavingsproblematiek wordt omgegaan, zijn
niet uitsluitend afhankelijk van privatisering, maar ook en vooral van
geldende wet- en regelgeving en de handhaving daarvan.
Nederland stelt in vergelijking met andere jurisdicties, waarin sprake is
van een private casinomarkt, hoge eisen op het gebied van consumentenbescherming en verslavingspreventie. Dit wordt onderschreven in het
onderzoeksrapport dat Gambling Compliance op mijn verzoek in 2014
heeft opgesteld. In haar rapport «Modernisation of Games of Chance»12
geeft Gambling Compliance een overzicht van een aantal kenmerkende
elementen uit de regelgeving in Oostenrijk, Verenigd Koninkrijk,
Denemarken, Duitsland, Zwitserland en Canada. Uit dat overzicht blijkt ten
eerste dat de wet- en regelgeving sterk verschilt per land en daarbinnen
soms per jurisdictie. Ten tweede wordt duidelijk dat in de Nederlandse
wetgeving zwaardere eisen worden gesteld – die in het wetsvoorstel
Kansspelen op afstand en het onderhavige wetsvoorstel overigens op
verschillende punten nog wordt aangescherpt – dan de wetgeving in die
andere landen. Dit sterkt mij in mijn overtuiging dat de Nederlandse
publieke belangen met voorliggend wetsvoorstel voldoende gewaarborgd
zijn.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering enige mogelijkheden
ziet om vergunninghouders zo mogelijk al eerder dan na de vergunningsperiode vijftien jaar zekerheid over hun toekomst te geven.
Op grond van het voorgestelde artikel II wordt binnen zeven jaar na
inwerkingtreding van de wet een verslag over de doeltreffendheid en de
effecten van de wet in de praktijk aan uw Kamer gezonden. Dit betekent
dat halverwege de eerste vergunning periode zal worden geëvalueerd of
het nieuwe speelcasinoregime aan de doelen van de modernisering
voldoet. Op basis van deze evaluatie zal worden besloten of het voorgestelde regime na de eerste vergunningperiode wordt voortgezet dan wel
wordt gewijzigd. Aan vergunninghouders zal derhalve ruim voor afloop
van de eerste vergunning periode zekerheid worden geboden over de
wijze van vergunningverlening na die periode.
De leden van de PvdA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de
overheid verantwoordelijk is voor het bestrijden van illegaal kansspelaanbod en voor het houden van toezicht op de aanbieders van
kansspelen. Hoeveel capaciteit wordt er bij de Kansspelautoriteit ingezet
voor toetsing en handhaving? Is dit voldoende gezien het legaliseren van
het online aanbod ook extra werkzaamheden met zich zal meebrengen?
Kan dit nader worden onderbouwd?
De kansspelautoriteit heeft aan de hand van haar uitvoeringstoets
ingeschat na inwerkingtreding van de wet structureel 3,9 tot 5,9 fte
– afhankelijk van het aantal vergunninghouders – nodig te hebben voor
vergunningverlening, juridische zaken en de uitoefening van toezicht.
12

Bijlage bij Kamerstukken II, 2014/15, 33 996, nr. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

22

Daarvan hebben tussen 2,2 en 3,1 fte betrekking op toezicht. Eenmalig, dat
wil zeggen voor de verlening van de eerste ronde van vergunningen, zijn
tussen 2,3 en 5,2 fte nodig. Voor de onderbouwing verwijs ik u naar de
bijgevoegde uitvoeringstoets13.
In de memorie van toelichting staat dat de verlening van een vergunning
geschiedt door middel van een veiling. Volgens de regering is verlening
van vergunningen voorbehouden aan de kansspelautoriteit, zodat
effectieve voorafgaande controle op het voldoen aan de vergunningsvoorwaarden kan plaatsvinden en ook daarna zicht kan worden gehouden op
de hoedanigheid van de houder van de vergunning. De leden van de
PvdA-fractie vragen of de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit
verplicht is een motivering te geven als een aanvraag voor een
vergunning niet verleend wordt. In hoeverre is rekening gehouden met
transparantie van de vergunningsprocedure?
Op de verlening van de vergunning voor een speelcasino zal, net als bij
alle andere vergunningen die op grond van de Wok worden verleend, niet
alleen de Wok en de daarop gebaseerde lagere regelgeving van
toepassing zijn, maar ook de Algemene wet bestuursrecht. Dat de
casinovergunning in het nieuwe regime door middel van een veiling
wordt verleend (artikel 27i, eerste lid), maakt dit niet anders. Voor de
methode van de veiling is gekozen omdat het in het nieuwe regime om
schaarse vergunningen gaat. Schaarse vergunningen moeten op grond
van het transparantie- en gelijkheidsbeginsel op transparante en
non-discriminatoire wijze worden verleend. Daartoe bepaalt artikel 27i,
tweede lid, van het wetsvoorstel dat de raad van bestuur van de kansspelautoriteit tijdig passende openbaarheid geeft aan het voornemen tot het
houden van een veiling, met in elk geval aankondiging in de
Staatscourant. Het wetsvoorstel bepaalt voorts dat aanvragers van een
vergunning slechts tot de veiling worden toegelaten als de aanvraag
voldoet aan de bij of krachtens de wet gestelde voorschriften (artikel 27i,
derde lid). Dit betekent dat de raad van bestuur voorafgaand aan de
veiling beoordeelt of een aanvraag aan de bij of krachtens de wet gestelde
voorschriften voldoet. Artikel 27j van het wetsvoorstel bevat de gronden
waarop de raad van bestuur een aanvraag kan afwijzen. Voorafgaand aan
de veiling kan dat bijvoorbeeld zijn indien onvoldoende is gewaarborgd
dat de aanvrager en diens onderneming aan de bij of krachtens de wet
gestelde voorschriften zullen voldoen (eerste lid, onderdelen a t/m c).
Nadat de veiling is gehouden wordt de aanvraag afgewezen indien de
uitkomst van de veiling daartoe aanleiding geeft (de aanvrager heeft niet
het hoogste bod uitgebracht). In alle gevallen is de raad van bestuur
gehouden de afwijzing van een aanvraag te motiveren (artikel 3:46 Awb),
zo antwoord ik deze leden. Voor de volledigheid merk ik nog op dat in het
kader van het overgangsrecht bij de eerste ronde van vergunningverlening (privatisering van Holland Casino) voor een andere verdeelmethode dan een veiling kan worden gekozen (artikel III, vijfde lid). Zoals in
het nader rapport is opgemerkt zal echter niet worden afweken van de
voorafgaande toetsing door de kansspelautoriteit of de aanvragers van
een vergunning aan de bij of krachtens de wet gestelde voorschriften
voldoen (artikel 27i, derde lid) (Kamerstukken 2015/16, 34 471, nr. 4,
blz. 11).
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering kan aangeven hoe
vaak en hoe intensief één bepaalde vergunninghouder specifiek gecontroleerd zal gaan worden, rekening houdend met de capaciteit van de
Kansspelautoriteit.

13

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

23

Bij de uitoefening van het toezicht op de kansspelsector hanteert de
kansspelautoriteit het uitgangspunt van risico-gestuurd toezicht. Dit is
mede vanuit het belang om de beschikbare capaciteit optimaal effectief en
doelmatig in te zetten. De toezichtstrategie van de Kansspelautoriteit voor
de jaren 2016–2020 is onlangs gepubliceerd op haar website, als
onderdeel van het meerjarenprogramma van de Kansspelautoriteit (zie:
http://www.kansspelautoriteit.nl/nieuws/alle-nieuwsberichten/juli-0/dfdf/).
Op voorhand valt niet aan te geven hoe vaak en intensief een bepaalde
vergunninghouder zal worden gecontroleerd. De kansspelautoriteit is in
haar uitvoeringstoets uitgegaan van de volgende gemiddelden om de
uitvoeringslasten van het wetsvoorstel in kaart te brengen. Zij maakt
daarbij onderscheid tussen drie categorieën toezichtsactiviteiten:
− Generiek toezicht: dit omvat onder meer een jaarlijks bezoek aan alle
zestien locaties.
− Thematisch toezicht: jaarlijks worden twee onderzoeken rond een
specifiek onderwerp gehouden.
− Incidenteel toezicht: dit betreft drie onderzoeken per jaar, één groot
onderzoek en twee kleine onderzoeken.
Hierbij wordt wel aangetekend dat dit gemiddelden zijn en dat de
frequentie van het toezicht per situatie en vestiging kan verschillen,
binnen het uitgangspunt van het risico-gestuurd toezicht.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de regering het kansspelaanbod beter op de wensen van de consument wil afstellen als er niet
genoeg concurrentie is.
De regering kiest er met dit wetsvoorstel voor om, binnen een gesloten
vergunningstelsel, mogelijkheden voor beperkte concurrentie te creëren.
Binnen die begrenzing zijn het marktordeningsmodel en de privatisering
erop gericht om in elk van de vijf regio’s concurrentie mogelijk te maken.
Aangezien de overheid zelf geen aanbiedende partij (meer) wil zijn,
kunnen alleen de randvoorwaarden worden geschapen om concurrentie
mogelijk te maken, maar kan niet worden afgedwongen dat aanbieders
ook daadwerkelijk een vergunningaanvraag doen en met elkaar in
concurrentie zullen treden. De verwachting is evenwel dat er voldoende
interesse voor de beschikbare vergunningen is, zodat de beoogde
concurrentie kan worden gerealiseerd. Momenteel wordt de kennelijke
vraag naar casinospelen voor een groot deel gekanaliseerd naar het
aanbod door Holland Casino. Concurrentie is van belang om het aanbod
op lange termijn passend en attractief te houden, en is geen doel op zich.
De leden van de PvdA-fractie vragen wat de privatisering van Holland
Casino betekent voor de werkgelegenheid. Zullen er banen verloren gaan
met de privatisering?
De Staatssecretaris van Financiën heeft in zijn brief van 11 mei 2016 over
de privatisering van Holland Casino14 aangegeven de Tweede Kamer in
een volgende brief nader te zullen informeren over de nadere vormgeving
van de privatisering van Holland Casino. Hij zal daarbij ook ingaan op het
aspect van (het behoud van) de werkgelegenheid.
De leden van de SP-fractie vragen of er problemen zijn met Holland
Casino of dat er wellicht andere redenen zijn om Holland Casino te
privatiseren, anders dan de politieke voorkeur om geen staatsdeelnemingen in handen te hebben.

14

Kamerstukken II 2015/16, 24 557, nr. 139.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

24

Na enkele minder goede jaren, laten de jaarrekeningen van 2014 en 2015
weer winstgevende cijfers zien bij Holland Casino. De reden om Holland
Casino te privatiseren is echter niet gelegen in de – al dan niet goede –
gang van zaken bij Holland Casino, maar in het in het regeerakkoord, de
beleidsvisie en de memorie van toelichting weergegeven standpunt van
de regering dat het aanbieden van kansspelen geen overheidstaak is.
De leden van de SP-fractie willen graag weten wat er gebeurt indien er
geen gegadigden zijn voor de vergunningen.
Vergunningen waarvoor onverhoopt geen belangstelling is, blijven in
portefeuille bij de kansspelautoriteit. In het kader van de voorbereiding
van de privatisering blijkt echter dat er voor alle vergunningen belangstelling is te verwachten.
Daarnaast verzoeken de leden van de SP-fractie om een toelichting op
de consequenties die aan de evaluatie van de privatisering van Holland
Casino verbonden kunnen worden. Is het nog mogelijk die privatisering
op dat moment terug te draaien? Als de stichting Holland Casino nu tot
naamloze vennootschap wordt omgevormd is het vermogen van de
stichting immers weg.
Nadat de privatisering is voltrokken wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van de privatisering en de inwerkingtreding
van de nieuwe marktordening. Binnen zeven jaar zal het nieuwe vergunningstelsel worden geëvalueerd, waarbij wordt gekeken naar de gevolgen
voor de publieke belangen en de marktwerking. Op basis van deze
evaluatie zal worden besloten of het voorgestelde regime na de eerste
vergunning periode wordt voortgezet dan wel wordt gewijzigd. Een
privatisering van Holland Casino kan in beginsel niet teruggedraaid
worden. Het vermogen van de stichting verdwijnt echter niet door de
rechtsvorm van de stichting om te zetten in die van een naamloze
vennootschap (NV). Het heeft de voorkeur van het kabinet dat – ook los
van een eventuele privatisering – de onderneming wordt vormgegeven in
een NV. Een kapitaalvennootschap past immers beter bij de bedrijfsmatige
activiteiten van Holland Casino en zorgt voor eenheid in de ondernemingsstructuur van de deelnemingenportefeuille.
De leden van de SP-fractie vragen, indien de privatisering niet kan
worden teruggedraaid, waarom er dan niet voor wordt gekozen nu eerst
zes private aanbieders tot de markt toe te laten en Holland Casino in
staatseigendom te houden. Op die manier kan na verloop van tijd deze
openstelling van de markt alsmede de mate waarin de Kansspelautoriteit
effectief toezicht heeft gehouden op de private aanbieders worden
geëvalueerd. Als dan blijkt dat het niet werkt kan de vergunning van de
private aanbieders worden ingetrokken en weer aan Holland Casino
worden verstrekt.
De regering stelt voorop dat het aanbieden van kansspelen geen
overheidstaak is en kiest met dit wetsvoorstel voor een beperkt geopend
stelsel. Dit stelsel fungeert als een behoedzame opening van de casinomarkt, waarbij in een eerste periode naast een geprivatiseerd Holland
Casino een of meer nieuwe aanbieders worden toegelaten. Deze
behoedzame aanpak biedt enerzijds de voordelen van de invoering van
meer marktwerking, terwijl anderzijds kan worden bezien of het toelaten
van nieuwe aanbieders leidt tot eventuele onvoorziene effecten op de
borging van de publieke belangen. De publieke belangen kunnen door de
aangepaste Wok en de gekozen wijze van marktopening afdoende worden
gewaarborgd. Er is volgens de regering geen noodzaak om met de
privatisering van Holland Casino te wachten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

25

Ook het voorstel om na verloop van de eerste vergunningsperiode de
markt volledig open te stellen roept vraagtekens op bij de leden van de
SP-fractie. Zal dat niet een te ingrijpende wijziging voor de voormalige
status quo en zal de kansspelautoriteit dat kunnen bijbenen?
Graag wijs ik er op dat het wetsvoorstel er niet in voorziet om de
casinomarkt na de eerste vergunningsperiode open te stellen. Binnen
zeven jaar na de inwerkingtreding van de wet, zal de regering een
evaluatie naar de effecten van de wet houden, juist om zich ervan te
vergewissen wat de gevolgen zijn geweest van de behoedzame opening
van de casinomarkt voor de borging van de publieke belangen en de
uitoefening van het toezicht. Indien uit die evaluatie blijkt dat de beperkingen niet langer nodig zijn om de publieke belangen te realiseren, en er
ook vanuit het toezicht bezien geen belemmeringen zijn, kan worden
besloten een open vergunningstelsel in te voeren.
De voorgenomen vergrote ruimte om nevenactiviteiten te ontplooien,
buiten de toegangspoort, baart de leden van de SP-fractie zorgen. Het
onderscheid dat nu gemaakt wordt, binnen of buiten de poort, schept
volgens deze leden een schijnzekerheid. Immers, een hotel, nachtclub of
conferentieoord recht naast een casino bevindt zich strikt gezien buiten de
toegangspoort van het casino maar er is een hele grote en reële kans dat
hotel en casino wel degelijk als één zullen opereren. Daardoor zullen de
ongewenste effecten die de regering zelf opsomt in de memorie van
toelichting hoogstwaarschijnlijk optreden. Hoe wordt voorkomen dat er,
weliswaar achter verschillende poorten, alsnog een grootschalig
dienstenaanbod wordt aangeboden waardoor consumenten die anders
niet aan kansspelen zouden deelnemen, naar de casino’s worden gelokt?
De leden van de CDA-fractie vragen de regering de mogelijkheid uit te
sluiten dat vergunninghouders van casino’s ook andere nabijgelegen
nevenactiviteiten mogen aanbieden.
Het wetsvoorstel biedt een grondslag om nadere grenzen te stellen aan
andersoortige activiteiten binnen het speelcasino (dus «binnen de poort»).
Dergelijke activiteiten zijn slechts toelaatbaar voor zover deze de
hoofdactiviteit – het aanbieden van casinospelen – ondersteunen en geen
eigen bezoekersstroom genereren. Hierbij moet worden gedacht aan
horecafaciliteiten en entertainment op bescheiden schaal. Wanneer
dergelijke activiteiten te omvangrijk zouden zijn, zouden zij een separate
bezoekersstroom kunnen genereren, welke bezoekers vervolgens in de
verleiding zouden kunnen worden gebracht om kansspelen te beoefenen
(terwijl zij dat anders niet van plan zouden zijn geweest). Ook zouden
dergelijke separate bezoekersstromen binnen het speelcasino de
uitoefening van een adequaat preventiebeleid kunnen belemmeren.
De regering ziet echter geen aanleiding om vergunninghouders beperkingen op te leggen voor wat betreft eventuele buiten het speelcasino te
verrichten activiteiten. Het is nu al zo dat speelcasino’s, maar ook
speelautomatenhallen, vaak in de nabijheid van andere gelegenheden die
veel publiek trekken, zoals hotels, restaurants of winkels, zijn gevestigd.
De enkele omstandigheid dat de vergunninghouder dergelijke andersoortige activiteiten zélf, in plaats van een andere ondernemer, in de
nabijheid van een speelcasino exploiteert, betekent niet zonder meer dat
consumenten die anders niet aan kansspelen zouden deelnemen naar het
casino zouden worden gelokt. Beide activiteiten genereren immers in
beginsel aparte bezoekersstromen.
De leden van de SP-fractie vragen wat de redenen zijn dat het in de
huidige situatie voor Holland Casino anders geregeld is en waarom dit
niet zou gelden voor private aanbieders.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

26

Dat het nu voor Holland Casino anders geregeld is, volgt uit het feit dat
Holland Casino in handen van de overheid is. Bij een staatsmonopolie zijn
er geen redenen om de monopolist toe te staan ondernemingsactiviteiten
te verrichten die buiten de sfeer liggen van het motief van overheidsbemoeienis, in dit geval het organiseren van een speelcasino. Het betreden
van andere markten zou al snel bezwaren van concurrentievervalsing
oproepen.
De leden van de SP-fractie vragen waarom het organiseren van een
gereguleerd, passend aanbod moet door middel van privatisering en
concurrentie. Waarom kunnen er niet simpelweg nieuwe vestigingen van
Holland Casino worden geopend daar waar er vraag naar casino’s is? Op
die manier blijft de zeggenschap en controle bij de overheid. Private
aanbieders hebben, anders dan de overheid, een winstoogmerk. Op welke
manier denkt de regering dat dit winstoogmerk invloed zal hebben op hun
handelen? Hoe wordt voorkomen dat de consument op slinkse wijze
wordt verleid zoveel mogelijk te gokken en de private aanbieder op die
manier zoveel mogelijk geld probeert te verdienen? Veel meer dan dat nu
het geval is zullen werknemers immers afhankelijk zijn van de winst van
het casino waar zij werkzaam zijn voor bijvoorbeeld de hoogte van het
loon, eventuele bonus en het voortduren van het contract.
De regering is van mening dat het aanbieden van kansspelen geen
overheidstaak is. Concurrentie tussen verschillende casino-aanbieders
zorgt ervoor dat het kansspelaanbod beter aansluit bij de behoeften van
de Nederlandse consument, wat de kanalisatie bevordert. Dat gaat verder
dan alleen het openen van twee nieuwe vestigingen door Holland Casino.
Uiteraard is het van belang dat de publieke belangen, zoals consumentenbescherming en verslavingspreventie hierbij niet in gevaar komen. Het
handelen vanuit een winstoogmerk gaat niet altijd vanzelfsprekend samen
met het behartigen van deze publieke belangen. Aan de vergunninghouder en zijn organisatie worden daarom stevige eisen gesteld, onder
meer op het gebied van deskundigheid (van het personeel), en aan het
door hen in samenwerking met deskundigen te ontwikkelen en onderhouden verslavingspreventiebeleid. Op de naleving daarvan wordt
toegezien door de kansspelautoriteit. Overtreding kan leiden tot hoge
boetes of zelfs het verlies van de kansspelvergunning, hetgeen ook vanuit
bedrijfseconomisch perspectief niet aantrekkelijk is.
Overigens hebben verantwoord opererende casino-aanbieders er zelf ook
belang bij dat de binnen het casino aangeboden spelen op een eerlijke
manier verlopen en dat de verslavingsrisico’s worden geminimaliseerd.
Kansspelverslaving is voor hen (en hun eventuele aandeelhouders)
nadelig, omdat het kosten en onvoorspelbare risico’s meebrengt en het
vertrouwen in hun product aantast. Op de lange termijn is dit schadelijk
voor de bedrijfsvoering.
De leden van de SP-fractie vragen hoe voorkomen wordt dat gokverslaafden van het ene naar het andere casino gaan als zij op hun gedrag
worden aangesproken.
Juist om dit soort gedrag te voorkomen, moeten alle vergunninghouders
een vergelijkbaar preventiebeleid voeren. Op grond van het wetsvoorstel
Kansspelen op afstand en het onderhavige wetsvoorstel wordt de op alle
aanbieders van de meer risicovolle kansspelen (kansspelen op afstand,
speelcasino’s en speelautomatenhallen) rustende zorgplicht immers
verduidelijkt. Zo moeten aanbieders het speelgedrag van spelers
analyseren en registreren en, bij een redelijke vermoeden van onmatige
deelneming aan kansspelen of kansspelverslaving, hierover met de speler
het gesprek aangaan. Als sluitstuk van de regeling kan een speler worden
geadviseerd zich te laten uitsluiten van deelname aan de meer risicovolle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

27

kansspelen, door inschrijving in het CRUKS. In het uiterste geval kan een
speler onvrijwillig in CRUKS worden ingeschreven, en daarmee tijdelijk
worden uitgesloten van deelname aan risicocolle kansspelen. Niet alleen
binnen het speelcasinoregime, maar over de gehele linie van de meer
risicovolle kansspelen wordt, wat het te voeren verslavingspreventiebeleid betreft, de lat dus hoog gelegd. De kansspelautoriteit zal scherp
toezien op de wijze waarop aanbieders invulling geven aan hun preventiebeleid. Zij heeft daartoe ook voldoende middelen, aangezien vergunninghouders periodiek over verschillende aspecten met betrekking tot de
uitvoering van het preventiebeleid aan de kansspelautoriteit moeten
rapporteren.
De leden van de SP-fractie vragen de regering te reflecteren op de zorg
die geuit is door de Nederlandse Pokerbond dat, omdat de huidige kosten
van poker in het speelcasino hoog zijn, het aanbieden van poker in
speelcasino’s door de commerciële aanbieders (die enkel opereren vanuit
winstoogmerk) de kosten aan de speler zullen doorberekenen. Deze leden
kunnen zich daarnaast voorstellen dat commerciële aanbieders zo min
mogelijk poker aanbieden vanwege de hoge kosten. Welke effecten zal dit
hebben op het illegale aanbod van poker en hoe kan dit adequaat worden
opgevangen, waarbij tevens het voorkomen van gokverslaving voorop
blijft staan?
Door (enige mate van) concurrentie mogelijk te maken op de speelcasinomarkt, wordt gefaciliteerd dat aanbieders van casinospelen op de lange
termijn een passend en attractief aanbod van casinospelen kunnen
verzorgen, hetgeen de kanalisatie verder kan vergroten. Het is aannemelijk dat wanneer de ene aanbieder in een bepaalde regio onvoldoende
tegemoet komt aan de behoefte aan poker in die regio, de andere
aanbieder wél inspeelt op die vraag. Hierbij kan ook een rol spelen dat
nieuwe aanbieders dit spel wellicht tegen lagere kosten kunnen organiseren. Mocht uit de evaluatie of uit eerdere ervaringen blijken dat
onvoldoende wordt voorzien in een behoefte bij het publiek aan poker,
dan kunnen hierover alsnog nadere regels worden gesteld. Het verplicht
stellen van pokeraanbod behoort daarbij tot de mogelijkheden.
Ook vragen de leden van de SP-fractie of gesproken kan worden van
marktwerking op de casinomarkt. Het is voor hen onduidelijk waarom er
gekozen wordt voor zestien casino’s in totaal. Waarom niet meer?
Waarom wordt niet vastgehouden aan de huidige veertien? Is de kans op
méér gokverslaafden immers niet groter als er méér casino’s zijn die
dichterbij potentiële verslaafden zijn? Ook VAN Kansspelen Brancheorganisatie stelt dat de land gebonden kansspelmarkt momenteel al behoorlijk
verzadigd is. Waarom komen er dan toch twee casino’s bij?
De regering is van mening dat de borging van de publieke belangen bij
speelcasino’s niet noodzakelijkerwijs via een (staats)monopolie hoeft
plaats te vinden, maar net zo goed via een markt met private aanbieders
kan geschieden, mits een duidelijk regelgevend kader wordt geschapen
waarbij effectief toezicht door een onafhankelijke toezichthouder wordt
gehouden. Uit onderzoek15 is gebleken dat er in Nederland ruimte is voor
tussen veertien en twintig speelcasino’s.
Aangezien de effecten van een volledige opening van de casinomarkt op
de publieke belangen niet op voorhand precies kan worden ingeschat,
heeft de regering gekozen voor een behoedzame aanpak, waarbij er
enkele casino’s bijkomen en, door middel van een regionale indeling, in
elke regio concurrentie mogelijk wordt gemaakt. Door deze maatregelen
kan volgens de regering beter invulling gegeven worden aan de kanalisatiegedachte die ten grondslag ligt aan het kansspelbeleid.
15

SEO, Speelruimte (2012, publicatie 55), hoofdstuk 5. Te raadplegen op www.seo.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

28

De leden van de SP-fractie vragen waarom er weer tien vergunningen
naar Holland Casino gaan. Er wordt gesteld dat een te dominante
marktpositie van Holland Casino met veertien van de zestien vergunningen de mededinging op de casinomarkt niet ten goede zal komen en
daarom onwenselijk is. Zelfs al worden alle zes vrijgekomen vergunningen door een aanbieder bemachtigd dan nog is Holland Casino met
afstand de grootste aanbieder. Wat als de zes te vergeven vergunningen
niet allemaal naar dezelfde aanbieder gaan waardoor in nog minder grote
mate sprake is van betekenisvolle concurrentie. Hoe worden dan toch de,
volgens de regering, positieve effecten van de vrije markt bereikt?
In het kader van de beleidsvisie is onderzocht welke omvang een
geprivatiseerd Holland Casino binnen een gesloten vergunningstelsel
(met regionale spreiding van vergunningen) zou dienen te hebben.
Daarbij is rekening gehouden met de betrokken belangen, te weten de
doelstellingen van het kansspelbeleid, de beoogde mate van concurrentie
en de continuïteit van Holland Casino (waaronder de splitsingskosten).
Daaruit is naar voren gekomen dat bij een omvang (van Holland Casino)
van tien vestigingen, op een optimale wijze met alle betrokken belangen
rekening wordt gehouden. Bij deze omvang blijft Holland Casino
voldoende levensvatbaar terwijl tegelijkertijd in elke regio concurrentie
mogelijk wordt gemaakt. Door de regionale indeling wordt die concurrentie ook bereikt indien de zes andere vergunningen bij verschillende
ondernemingen terecht komen. Gegeven de – door publieke belangen
ingegeven – behoedzame benadering om nu te volstaan met zestien
vergunningen, worden op de geschetste wijze de condities voor
werkzame concurrentie geschapen.
De leden van de SP-fractie vragen wat er gebeurt als de vergunning van
Holland Casino niet verlengd wordt. Indien de vrijgekomen tien vergunningen vervolgens allemaal tegelijk geveild worden zal dit mogelijk
negatieve gevolgen hebben voor de concurrentie. Hoe wordt hierop
geanticipeerd?
Ervan uitgaande dat gedoeld wordt op de verlening van de vergunning ná
de eerste periode van vijftien jaar, acht ik het nu te prematuur om daarop
vooruit te lopen. Binnen zeven jaar na inwerkingtreding van de wet vindt
er een evaluatie plaats, die mogelijk leidt tot een aanpassing van de
marktordening. Mocht te zijner tijd gekozen worden voor de invoering van
een open vergunningstelsel, zal er in de volgende periode niet langer
sprake zijn van schaarse vergunningen.
De leden van de SP-fractie vragen hoe wordt voorkomen dat het
spreidingsbeleid positieve dan wel negatieve impact heeft op het
voorkomen van kansspelverslaving? Wordt voorkomen niet lastiger
doordat mensen die al wel gesignaleerd zijn in bijvoorbeeld Groningen,
maar nog niet op de zwarte lijst staan, vervolgens zonder bemoeienis in
Leeuwarden kunnen gaan gokken bij een ander bedrijf?
Het voorgestelde speelcasinoregime beoogt vooral concurrentie op
regionaal niveau mogelijk te maken. Casino’s die binnen een reisafstand
van ongeveer dertig minuten van elkaar liggen, concurreren met elkaar.
De regio-indeling is zo gekozen, dat er in elke regio legaal aanbod is, en
dat daarbinnen tenminste twee spelers (van elkaar onafhankelijke
ondernemingen) opereren. Binnen die regio zijn de vergunninghouders
vrij om te bepalen waar zij zich vestigen, mits de betreffende de betreffende gemeente instemt met de vestiging van een speelcasino binnen
haar grenzen (vgl. de nota van wijziging, onderdeel A, waarin het huidige
lokale instemmingsvereiste van artikel 27h, derde lid, Wok, wordt
gecontinueerd). Doordat alle vergunninghouders een effectief verslavingspreventiebeleid moeten voeren, en als sluitstuk worden aangesloten op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

29

het CRUKS, wordt voorkomen dat probleemspelers bij de ene aanbieder
anders worden behandeld dan bij de andere. Concurrentie zal dus niet
leiden tot meer risico’s voor problematisch speelgedrag.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering verwijst naar een
nieuw op te stellen speelcasinoregime waarin belangrijke regels worden
vastgesteld. Het gaat om regels met betrekking tot de inzet- en verlieslimieten, regels die een eerlijk en betrouwbaar spelverloop waarborgen,
regels die het toevals- of behendigheidskarakter van het spel en het
spelverloop zelf structureren en regels die fraude en misbruik beogen te
voorkomen. De genoemde leden vragen op welke onderdelen en op welke
wijze dit zal afwijken van de thans geldende Beschikking casinospelen
1996 en of de regering meer inzicht kan verschaffen over de wijze waarop
zij voornemens is dit bij lagere regelgeving vorm te geven.
Inderdaad zullen over de genoemde onderwerpen in de lagere regelgeving nadere regels worden gesteld. Op elk van deze onderwerpen zal ik
hieronder ingaan.
Inzet- en verlieslimieten
Op grond van de Beschikking casinospelen 1996, varieert de inzet per
speelkans bij tafelspelen van € 5 tot € 10.000. In elk casino moet ten
minste één tafelspel worden aangeboden met een minimuminzet van ten
hoogste € 5. In afwijking van de hoofdregel, worden er in elk speelcasino
daarnaast één of meer tafelspelen aangeboden met een inzet van € 2 of
lager.
Op grond van diezelfde vergunning mogen in een speelcasino uitsluitend
kansspelautomaten worden opgesteld waarvoor het model zodanig is
geconstrueerd dat de inzet per inzetmogelijkheid ten hoogste € 50 is,
binnen één spel maximaal € 150 kan worden verspeeld en de totale
waarde van de uit te keren prijzen ten minste gelijk is aan 80% van de
totale waarde van de inzetten.
Overwogen wordt genoemde regels voor het voorgenomen speelcasinoregime over te hevelen naar het Speelcasinobesluit, dan wel de Speelcasinoregeling. Het voorgestelde artikel 27h, vierde lid, biedt de grondslag
daarvoor.
Eerlijk spelverloop en fraude en misbruik
Het wetsvoorstel bevat verschillende voorschriften die beogen een eerlijk
verloop van de binnen het speelcasino aangeboden kansspelen, alsmede
het tegengaan van fraude en misbruik, te borgen.
Op grond van artikel 27m, eerste lid, richt de vergunninghouder zijn
bedrijfsvoering zodanig in dat een verantwoorde, betrouwbare en
controleerbare organisatie van het speelcasino, alsmede het toezicht op
de naleving van de bij of krachtens de Wok, de Wwft en de Sanctiewet
1977 gestelde voorschriften en de handhaving daarvan zijn gewaarborgd.
In het tweede lid worden strenge eisen gesteld aan de middelen,
processen en procedures die de vergunninghouder daartoe gebruikt. Het
derde lid voorziet in de plicht om de gebruikte middelen, processen en
procedures (periodiek) te laten keuren. Deze voorschriften zijn vergelijkbaar met de voorschriften die nu in de vergunning van Holland Casino
zijn opgenomen. Artikel 27m, vierde lid, voorziet in de aanstelling van een
«compliance officer», die verantwoordelijk is voor het interne toezicht op
de bedrijfsvoering. Dit betreft een nieuw voorschrift, waarin de
vergunning van Holland Casino nu niet voorziet.
Op grond van artikel 27n dient de betrouwbaarheid van de vergunninghouder, van de personen die zijn beleid bepalen of mede bepalen en van
zijn uiteindelijk belanghebbende buiten twijfel te staan. Daartoe dient de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

30

vergunninghouder een adequaat beleid te voeren dat strekt tot de
betrouwbaarheid van zijn leidinggevenden, van personen op sleutelposities en van personen die bij het organiseren van een speelcasino met
spelers in aanraking komen. In de lagere regelgeving worden deze eisen
nader uitgewerkt. Omdat Holland Casino een staatsdeelneming is,
ontbreekt een vergelijkbare regeling nu in de Wok of de Beschikking
casinospelen 1996.
Op grond van artikel 27r, eerste lid, draagt de houder van een vergunning
tot het organiseren van een speelcasino zorg voor het eerlijk verloop van
de binnen het speelcasino georganiseerde kansspelen. In het tweede lid
worden personen in dienst van het speelcasino en personen in dienst van
derden die zijn tewerkgesteld in het speelcasino van deelname aan de
binnen het casino aangeboden kansspelen uitgesloten. Bij lagere
regelgeving kunnen nadere regels over het eerlijk spelverloop worden
gesteld. Ook kunnen daarin aanvullende categorieën van personen
worden aangewezen die van deelname aan kansspelen worden uitgesloten.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Beschikking casinospelen 1996 rust
op Holland Casino een vergelijkbare zorgplicht. Ter uitwerking van die
zorgplicht, preciseert artikel 6, tweede lid, welke maatregelen en handelingen Holland Casino moet treffen. Het gaat om het houden van toezicht
op bepaalde spelhandelingen, het gebruik van deugdelijk en veilig
spelmateriaal, het uitoefenen van een deugdelijke controle op transacties
met geld en speelpenningen en de bewaring daarvan, het inzetten van
voldoende personeel om een vlotte spelafwikkeling te waarborgen en het
aanwijzen van een persoon die tijdens openingstijden van het casino
bevoegd is namens Holland Casino beslissingen te nemen. Vergelijkbare
maatregelen worden ook met het wetsvoorstel, hetzij op wetsniveau,
hetzij bij lagere regelgeving, getroffen.
Artikel 27s, eerste lid, schrijft voor dat de vergunninghouder, ten behoeve
van de naleving van de bij of krachtens de wet gestelde voorschriften,
binnen het speelcasino toezicht houdt op de spelers, alsmede op
personen die bij het organiseren van een speelcasino in aanraking komen
met spelers. Op grond van het tweede lid zet de vergunninghouder ten
behoeve van dat toezicht camera’s in.
De verplichting om ten behoeve van (intern) toezicht camera’s in te zetten
is een nieuw voorschrift, dat nu niet in de regelgeving is opgenomen.
Toevals- en behendigheidskarakter en spelverloop
Een wezenskenmerk van een speelcasino is dat daar gelegenheid wordt
geboden tot gemeenschappelijk beoefende kansspelen. Onder gemeenschappelijk beoefende kansspelen worden kansspelen verstaan waarbij
aan verschillende deelnemers tegelijkertijd gelegenheid wordt gegeven
om mee te dingen naar prijzen of premies, waarbij de aanwijzing van de
winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het
algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen. Bekende
voorbeelden van dergelijk gemeenschappelijk beoefende kansspelen zijn
roulette en black jack. In deze omschrijving blijkt dat bij een kansspel het
toevalselement moet overheersen.16 Behendigheidsspelen, waarbij de
aanwijzing van de winnaars geschiedt door een kansbepaling (of
handeling) waarop de deelnemers wel overwegende invloed kunnen
uitoefenen, vallen daarom buiten de reikwijdte van de Wok. Gelet op dit
onderscheid tussen beide spelvormen, dat besloten ligt in de definitie van
artikel 1 van de Wok, is het niet nodig om in de Speelcasinotitel, dan wel
de lagere regelgeving, nadere regels te stellen over het toevals- en

16

Zie in dat verband artikel I, onderdeel B, van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand, waarbij
poker expliciet onder het bereik van de Wok wordt gebracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

31

behendigheidskarakter van de in een speelcasino aangeboden
kansspelen.
Artikel 4, tweede lid, van de Beschikking casinospelen 1996 bepaalt dat
Holland Casino een spelreglement dient op te stellen waarin wordt
aangegeven hoe de binnen het casino aangeboden kansspelen worden
gespeeld. Een vergelijkbare bepaling zal worden opgenomen in het
Speelcasinobesluit, dan wel de Speelcasinoregeling. Artikel 27h, vierde
lid, aanhef en onder b, van het wetsvoorstel biedt de grondslag daarvoor.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering het wenselijk acht dat
DNB altijd betrokken wordt bij een vergunningaanvraag en hierbij een
betrouwbaarheids- en geschiktheidstest uitvoert. Dit gelet op de aanzienlijke bijdragen die door casino’s in depot worden genomen en/of sowieso
aan transacties te verwerken krijgen.
De uitoefening van het casinobedrijf brengt met zich mee dat op
dagelijkse basis verschillende wisseltransacties, die onder de reikwijdte
van de Wft vallen, moeten worden uitgevoerd. Het gaat daarbij om het
wisselen van buitenlandse valuta (in euro’s), het wisselen van grote
coupures in kleine coupures en het opnemen van contant geld met credit
card. Voor het uitoefenen van het bedrijf van wisselinstelling is een
vergunning nodig van DNB. Casino-exploitanten zullen in de regel dus
twee vergunningen nodig hebben: een vergunning van de kansspelautoriteit – voor het organiseren van een speelcasino – en een vergunning van
DNB – voor het uitoefenen van het bedrijf van wisselinstelling. Omdat bij
beide vergunningen op betrouwbaarheid en geschiktheid wordt getoetst,
wordt ernaar gestreefd, teneinde administratieve lasten zoveel mogelijk te
voorkomen, beide vergunningsprocedures zoveel mogelijk op elkaar af te
stemmen.
De leden van de CDA-fractie vragen voorts op welke gronden DNB een
ontheffing verleent om vorderbare gelden in het depot te mogen houden
en welke grenzen en voorwaarden hieraan gesteld worden.
Op grond van artikel 3.5, vierde lid, van de Wet financieel toezicht (hierna:
Wft), kan DNB op aanvraag, al dan niet voor bepaalde tijd, ontheffing
verlenen van het verbod om opvorderbare gelden aan te trekken, indien
de aanvrager aantoont dat de belangen die de wet op dit punt beoogt te
beschermen voldoende worden beschermd. Bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur kunnen hierover nadere regels worden gesteld. Bij
de afweging of DNB in een concreet geval van haar bevoegdheid gebruik
maakt, weegt DNB of de belangen die het onderdeel «Prudentieel toezicht
financiële ondernemingen» van de Wft beoogt te beschermen, voldoende
worden beschermd. Het gaat dan vooral om het waarborgen van de
soliditeit van de financiële onderneming en het bijdragen aan de stabiliteit
van de financiële sector. DNB beoordeelt daarbij of de aanvrager van een
ontheffing te allen tijde daadwerkelijk in staat is zijn verplichtingen na te
komen ten aanzien van de door hem aangetrokken opvorderbare gelden.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de regering de grenzen ten
opzichte van wat thans mogelijk is bij Holland Casino oprekt. Volgens de
regering valt niet in te zien waarom dit niet zou kunnen. De genoemde
leden vragen om inzage waaruit zou blijken dat hier vraag naar is. Nog
dringender vragen zij of dit de doelstellingen omtrent het kansspelbeleid
in gevaar brengt. Is het namelijk geen kunstmatig onderscheid tussen
datgene dat binnen en buiten de toegangspoort georganiseerd mag
worden? Hoe kan de regering voorkomen dat grootschalig dienstenaanbod pal naast het casino – en strikt gezien net buiten de poort –
consumenten die anders niet aan kansspelen zouden deelnemen via

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

32

entertainment naar een speelcasino lokt en zodoende aanzet tot deelname
aan kansspelen?
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering denkt over de
aantrekkingskracht voor het criminele milieu op een gebied waar gokken
en prostitutie gezamenlijk wordt aangeboden. Wat is het specifieke
handhavings- en controlebeleid dat gevoerd gaat worden op plekken waar
gokken en prostitutie gecombineerd worden? Kan de regering bevestigen
dat dit ook om extra inspanningen van de politie, Gemeentelijke Gezondheidsdienst (verder: GGD), hulpverleningsorganisaties en gemeentelijke
diensten vraagt? De leden van de CDA-fractie vragen wie in zo’n gebied
opdraaien voor de kosten? Deelt de regering de mening dat de exploitant
van de nevenactiviteiten de kosten doorbelast moet krijgen en niet de
gemeente of de overheid? Kan de regering ingaan op de wettelijke
mogelijkheden voor lagere overheden om de vestiging van een casino
met uitgebreide nevenactiviteiten te voorkomen als dat in strijd is met het
bestemmingsgebied of draagvlak in de betreffende gemeente, ook nadat
de vergunning is verleend?
Zowel het organiseren van speelcasino’s als het gelegenheid geven tot
prostitutie zijn in Nederland legale activiteiten. Of de hier bedoelde
combinatie van activiteiten zich zal voordoen is maar zeer de vraag. Het
valt te betwijfelen of het voor exploitanten van speelcasino’s een
aantrekkelijke marketingformule is om tevens gelegenheid tot prostitutie
te bieden. Mocht dat niettemin het geval zijn dan kan ik u meedelen dat
het wetsvoorstel Regulering prostitutie en bestrijding misstanden
seksbranche (Wrp) (Kamerstukken 32 211 en 33 885) voorziet in een
landelijk uniform vergunningstelsel voor deze sector. Als dit voorstel
kracht van wet krijgt en in werking treedt, zal voor het gelegenheid geven
tot prostitutie een vergunning nodig zijn, overigens net als thans veelal op
grond van bestaande gemeentelijke verordeningen het geval is. Dit laat
onverlet dat een gemeente bij gemeentelijke verordening, ter
bescherming van de openbare orde, de woon- en leefomgeving of de
veiligheid en de gezondheid van prostituees of klanten, een maximum kan
stellen aan het aantal vergunningen voor een seksbedrijf dat wordt
verleend (artikel 10 Wrp). Ook kan de gemeente ertoe besluiten om bij
verordening te bepalen dat er in die gemeente geen vergunning tot het
exploiteren van een prostitutiebedrijf wordt afgegeven (artikel 23 Wrp).
Zoals ook elders in deze nota aan de orde komt, zal voor de vestiging van
een speelcasino, net als onder het huidige regime (artikel 27h, derde lid),
de voorafgaande instemming van de gemeenteraad nodig zijn (nota van
wijziging, onderdeel A, artikel 27h, nieuw vierde lid). Het is zodoende aan
de lokale autoriteiten om op grond van de toepasselijke regelgeving te
beslissen of zij instemmen met de vestiging van een speelcasino dan wel
vergunning verlenen voor het gelegenheid geven voor prostitutie.
Het toezicht op de vergunningen en de handhaving van de regelgeving
zijn een lokale aangelegenheid. Als een gemeente van oordeel zou zijn dat
de nabijheid of combinatie van speelcasino en het gelegenheid geven tot
prostitutie specifieke risico’s oplevert, dan heeft zij de sturingsmiddelen in
handen om daarop te handelen.
De leden van de CDA-fractie vragen ook een limitatieve opsomming van
ondersteunde activiteiten die binnen de casinovestiging mogen worden
aangeboden. Kan de regering nader specificeren wat de grenzen zijn van
deze vormen van entertainment en horecagelegenheden? Ook op dit punt
baart het deze leden zorgen dat de regering voornemens is de toelaatbaarheid van andere activiteiten in een casino te regelen bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur (verder: amvb). Graag vernemen zij op
dit punt de precieze voornemens van de regering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

33

Allereerst merk ik op dat er op dit moment geen inhoudelijke criteria over
de toelaatbaarheid van nevenactiviteiten in de regelgeving – de Wok en de
Beschikking casinospelen 1996 – zijn opgenomen. De voorgenomen
situatie, waarin bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere
regels over dit onderwerp kunnen worden gesteld, biedt dus meer
zekerheid ten opzichte van de huidige situatie. Een limitatieve opsomming
van de «binnen de poort» toegestane nevenactiviteiten kan ik niet geven.
Zoals aangegeven in paragraaf 4.1 van de memorie van toelichting, gaat
het om activiteiten die ondersteunend zijn aan de hoofdactiviteit, zoals
horecafaciliteiten (bar en restaurant) en – op beperkte schaal – entertainment. Van belang is dat de nevenactiviteiten geen afzonderlijke
bezoekersstroom trekken en dus niet afzonderlijk of in samenhang de
boventoon voeren. Deze uitgangspunten zullen leidend zijn bij uitwerking
in lagere regelgeving, waarbij het aan de kansspelautoriteit is om er op
toe te zien dat de exploitanten binnen de gestelde regels opereren. Een
limitatieve opsomming verdraagt zich niet goed met de marktdynamiek,
inrichting van de bedrijfsvoering en innovaties die zich bij speelcasino’s
kunnen voordoen.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de regering heeft gekozen
voor zestien mogelijke vergunningen. Veertien zou immers ook al ruimte
bieden voor nieuwkomers, gelet op de keuze dat Holland Casino van
veertien naar tien vergunde speelcasino vestigingen gaat. Waaruit blijkt
dat er in Nederland behoefte bestaat om het bestaande aantal casino’s uit
te breiden met twee vestigingen? In welke regio’s zit die behoefte? Kan de
regering staven dat deze uitbreiding ten opzichte van de huidige situatie
noodzakelijk is om de doelen van het kansspelbeleid te verwezenlijken? Is
gedegen onderzoek gedaan naar de uitbreiding van het aantal casino’s?
Op welke manier heeft dit plaatsgevonden?
Onderzoek van SEO wijst uit dat er in Nederland ruimte is voor meer
speelcasino’s dan de huidige veertien17. Dat betekent dat de beoogde
uitbreiding relevant is vanuit het kanalisatiebeleid, om illegaal aanbod de
wind uit te zeilen te nemen. De regering heeft echter gekozen voor een
behoedzame aanpak, met een zeer beperkte uitbreiding van veertien naar
zestien vergunningen.
Daarnaast maakt het voorgestelde marktmodel het eveneens mogelijk om,
met een Holland Casino met tien vestigingen, in elke regio concurrentie
mogelijk te maken. Op grond van demografische gegevens zullen de twee
nieuwe vergunningen worden verleend in de regio’s Oost (Overijssel en
Gelderland) en Zuidwest (Zuid-Holland en Zeeland). De doelen van het
kansspelbeleid zijn randvoorwaarden, en door het introduceren van
(gereguleerde) concurrentie wordt bereikt dat de vraag naar kansspelen
beter wordt beantwoord door een aantrekkelijk spelaanbod, waardoor ook
effectiever de wind uit de zeilen van illegaal aanbod wordt genomen.
Beperkte concurrentie gaat dus goed samen met het borgen van de
doelen van kansspelbeleid.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering onderzoek of navraag
heeft gedaan bij lagere overheden over hoe zij aankijken tegen de
voorgestelde spreiding van het aantal casino’s en de uitbreiding hiervan
naar zestien vestigingen. Zo ja, wat kwam hier uit voort? Zo nee, waarom
niet?
Naast een landelijke vergunning is ook plaatselijke toestemming
noodzakelijk. De regering kiest hierom voor een flexibeler spreidingsbeleid. De leden van de SGP-fractie vragen of de gemeenten volledig
zelfstandig kunnen blijven bepalen dat zij geen speelcasino in hun
gemeente willen. Worden zij hier op geen enkele wijze toe gedwongen?
17

SEO, Speelruimte (2012, publicatie nr. 55), zie hoofdstuk 5. Te raadplegen op www.seo.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

34

Het is mogelijk dat er in een bepaalde regio geen enkele geïnteresseerde
aanbieder zou zijn. Blijven in dat geval de vergunningen ongebruikt?
Graag beantwoord ik de vragen van deze leden in samenhang. Zoals is
aangegeven in de memorie van toelichting, verschaft een vergunning tot
het organiseren van een speelcasino de houder van die vergunning het
recht om, binnen de betreffende regio, in een gemeente van zijn keuze
een speelcasino te vestigen, mits ook de betreffende gemeente daarmee
instemt. De eis van voorafgaande instemming door de raad van de
betreffende gemeente is opgenomen in het huidige artikel 27h, derde lid,
van de Wok. Hoewel het de bedoeling van de regering is dit instemmingsvereiste te continueren, is het abusievelijk niet in de nieuwe casinotitel
opgenomen. Bij nota van wijziging is deze omissie hersteld (onderdeel A).
Aangezien de huidige spreiding van de veertien vestigingen van Holland
Casino de afgelopen decennia onder het regime van de huidige Wok heeft
plaatsgevonden en ook in de Beschikking casinospelen 1996 is vastgelegd
(artikel 1, eerste lid, onderdelen a tot en met d), heeft de regering niet
apart nagegaan bij de lagere overheden hoe zij aankijken tegen de
voorgestelde spreiding en de uitbreiding naar zestien casinovestigingen.
Wel is de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) op de gebruikelijke wijze in de consultatie de gelegenheid gegeven zich over het
wetsvoorstel en het daarin voorgestelde marktmodel, het spreidingsbeleid
en de rol van gemeenten uit te spreken. De VNG heeft van die
gelegenheid geen gebruik gemaakt.
Nu in de nota van wijziging wordt voorgesteld het huidige lokale
instemmingsvereiste met betrekking tot de vestiging van een speelcasino
te continueren, zullen gemeenten, net als onder het huidige regime het
geval is, ook in het nieuwe regime zelf kunnen bepalen of zij een
speelcasino in hun gemeente willen hebben of niet. De wetgever kan wel
de randvoorwaarden scheppen om concurrentie in elke regio mogelijk te
maken, maar kan niet forceren dat casino-exploitanten ook daadwerkelijk
een aanvraag voor een vergunning doen en met elkaar in concurrentie
treden. De mogelijkheid bestaat dus inderdaad dat een of meer vergunningen ongebruikt blijven en daarmee in portefeuille bij de kansspelautoriteit blijven.
Voor het antwoord op de vragen van de CDA-fractie over de
voorwaarden die bij lagere regelgeving zullen worden gesteld om een
vergunning te verkrijging, verwijs ik naar het eerder opgenomen
schematische overzicht.
De leden van CDA-fractie vragen op welke wijze in de vergunningsvoorwaarden terugkomt dat het (naar de mening van deze leden niet) wordt
toegestaan dat vergunninghouders nevenactiviteiten kunnen exploiteren
naast het casino? Eenzelfde vraag leggen deze leden voor met betrekking
tot het feit dat vergunninghouders ook aanbieder mogen zijn van
kansspelen op afstand.
Ingevolge het voorgestelde artikel 27m, vijfde lid, onder f, worden bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de
mogelijkheid om binnen het speelcasino andere activiteiten dan de
krachtens de vergunning georganiseerde kansspelen aan te bieden. Het
gaat hierbij dus om andersoortige activiteiten die «binnen de poort»
kunnen worden verricht. Behalve de hoofdactiviteit, mogen binnen de
poort alleen activiteiten die de hoofdactiviteit ondersteunen, en dus van
ondergeschikte aard zijn, zoals horecafaciliteiten en – op beperkte schaal –
entertainment, worden verricht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

35

Anders dan deze leden, ziet de regering geen aanleiding om vergunninghouders beperkingen op te leggen voor wat betreft de activiteiten die zij
buiten het speelcasino, dus buiten het wettelijke kader van het speelcasinoregime, willen verrichten. Dat geldt ook voor het door een vergunninghouder aanvragen van een vergunning voor een andere categorie
kansspelen, zoals kansspelen op afstand.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering het beoordeelt dat
hoewel het wetsvoorstel Kansspelen op afstand nog niet is aangenomen,
de kansspelautoriteit al wel nadrukkelijk gevraagd heeft aanbieders hun
interesse kenbaar te maken in een vergunning voor kansspelen op
afstand. Schept dat geen loze verwachtingen, mocht het wetsvoorstel
Kansspelen op afstand niet worden aangenomen? Hoe beziet de regering
deze werkwijze in het licht van onderhavig wetsvoorstel?
De kansspelautoriteit heeft deze vraag onder andere gesteld vanuit de
behoefte om te anticiperen op de te verwachten werkbelasting uit hoofde
van het nieuwe regime. Ook voor potentiële vergunninghouders is dit van
belang, omdat de kansspelautoriteit door middel van informatieve
bijeenkomsten en consultaties het vergunningverleningsproces, direct
nadat het wetsvoorstel Kansspelen op afstand in werking treedt, op
soepele wijze kan laten verlopen. Om dezelfde redenen zal bij het
onderhavige wetsvoorstel voor een vergelijkbare aanpak worden gekozen.
De leden van de CDA-fractie vragen of door de regering (of door Holland
Casino zelf) nu al contact wordt gezocht met potentiële kopers. Welke
procedures om interesse kenbaar te maken heeft de regering bij onderhavig wetsvoorstel in gedachten?
Een voorwaarde om tot de privatisering van Holland Casino over te gaan
is dat er voldoende marktinteresse is voor alle te verkopen onderdelen. De
komende tijd zal een marktanalyse worden uitgevoerd om de interesse
van marktpartijen in de verschillende vestigingen van Holland Casino,
evenals de interesse voor de twee nieuwe vergunningen, te peilen. Een
financieel adviseur zal initieel de marktinteresse peilen. Bij de start van de
daadwerkelijke privatisering zal de regering het voornemen tot verkoop
publiek kenbaar maken, zodat alle geïnteresseerde partijen hier kennis van
kunnen nemen en hun interesse kenbaar kunnen maken.
De leden van de D66-fractie betwijfelen of van concurrentie onder
speelcasino’s gesproken kan worden met het in het wetsvoorstel
geschetste regime. Hoe onderbouwt de regering het voornemen om
concurrentie mogelijk te maken, gelet op het feit dat met onderhavig
wetsvoorstel in sommige grootschalige regio’s, zoals Noord-Nederland
dat drie provincies beslaat, enkel twee vergunningen uitgegeven kunnen
worden, waarvan één al vergeven is aan het huidige Holland Casino?
Waarom is niet gekozen voor meer vergunningen dan zestien om
werkelijke concurrentie in het speelcasinoregime te kunnen bevorderen,
of het verder verminderen van het aantal vergunningen dat de koper van
Holland Casino mag behouden?
De regering heeft gekozen voor een behoedzame benadering, waarbij
zestien vergunningen over een vijftal regio’s wordt verdeeld, binnen welke
marktordening een geprivatiseerd Holland Casino met tien vestigingen
opereert. De reden dat aan sommige regio’s minder vergunningen
worden toegewezen dan aan andere regio’s is gelegen in de omstandigheid dat er in eerstbedoelde regio’s veel minder mensen wonen en dus
minder vraag naar casinospelen is. Niettemin kan er ook in een regio
waarin twee vergunninghouders opereren enige mate van concurrentie
worden bewerkstelligd. De regering kiest voor deze behoedzame
benadering, en niet voor een groter aantal vergunningen of zelfs open

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

36

vergunningstelsel, omdat zij eerst de eventuele gevolgen van introductie
van concurrentie op de speelcasino markt op de publieke belangen in
kaart wil brengen. Verdere vermindering van het aantal vergunningen
voor een geprivatiseerd Holland Casino is niet mogelijk gebleken, omdat
voor Holland Casino, gezien de omvang van dit bedrijf en de hoge
splitsingskosten, een minimaal efficiënte schaal nodig is die overeenkomt
met een cluster van tien vergunningen.
Voorts merken de leden van de D66-fractie op dat de kans bestaat dat in
bepaalde delen van het land, zoals in het geval van Noord-Nederland
waar enkel twee vergunningen beschikbaar zijn voor drie provincies, geen
speelcasino’s gevestigd kunnen worden. Hoe duidt de regering het feit dat
in een grote omtrek van de omgeving geen betrouwbaar en legaal aanbod
van speelcasino’s zal bestaan? Hoe verhoudt zich dat tot de verwachte
kanalisatiegraad? Hoe wordt voorkomen dat in deze regio’s geen illegaal
casinoaanbod zal ontstaan en spelers zich naar de illegale markt begeven?
De regio’s zijn ingedeeld op grond van bevolkingsomvang, die medebepalend is voor de behoefte aan speelgelegenheden. Voor de regio Noord
betekent dit dat er in drie provincies twee vergunningen zullen zijn,
evenals nu. Mede gelet op de omvang van de twee bestaande speelcasino’s in deze regio, meen ik dat dit aanbod voldoende is om de kanalisatiedoelstelling te realiseren; illegaal aanbod zal zich immers slechts
voordoen als sprake zou zijn van niet bevredigde vraag, maar daarvan is
niet gebleken. Doordat de twee vergunningen in de regio Noord in
handen van verschillende ondernemingen komen, zal er onderlinge
concurrentie komen, wat helpt voor een attractief spelaanbod. Ook dat is
dienstbaar aan het tegengaan van illegaliteit.
De leden van de SGP-fractie vragen aan wat voor minimumaanbod aan
tafelspelen de regering denkt bij het vastleggen in de lagere regelgeving.
Hoe verhoudt zich dit tot het op dit moment gebruikelijke aanbod? Zien
casino’s het niet als hun eigen, zelfstandige taak om tafelspelen aan te
bieden? Zijn die niet aantrekkelijk genoeg voor de vergunninghouder? De
regering vermeldt dat het aantal opgestelde speelautomaten internationaal gezien toeneemt ten opzichte van het aantal speeltafels. Betekent dit
niettemin een uitbreiding van beide soorten spelaanbod? Of is het alleen
een vervanging?
Het aanbod van tafelspelen is een wezenskenmerk van een speelcasino.
Over de periode 1999–2010 heeft er bij Holland Casino een groei plaatsgevonden bij zowel het aantal speeltafels als het aantal speelautomaten. Bij
het aantal speelautomaten was de groei echter sterker dan bij het aantal
speeltafels. Vanaf 2007 heeft er bij beide spelvormen overigens een daling
ingezet. In de veertien vestigingen van Holland Casino staan momenteel
424 speeltafels en 6.011 speelautomaten opgesteld. In internationaal
opzicht lijkt het aantal speelautomaten ook te zijn toegenomen in
vergelijking tot het aantal speeltafels, al ontbreekt daarover gedetailleerde
informatie. Om in een speelcasino tafelspelen aan te kunnen bieden, is de
inzet van gekwalificeerd – en daarom relatief duur – personeel nodig. De
inzet van speelautomaten vergt daarentegen weinig personeel. De
regering zijn geen signalen bekend dat casino-exploitanten mogelijk,
louter vanwege kostenoverwegingen, zouden overwegen om geen
tafelspelen aan te bieden maar alleen speelautomaten op te stellen.
Niettemin wil de regering, om het belang van het aanbod van tafelspelen
binnen een speelcasino te onderstrepen, in de lagere regelgeving tot
uitdrukking brengen dat vergunninghouders een substantieel aantal
tafelspelen binnen het speelcasino moeten aanbieden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

37

De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering het noodzakelijk vindt om te kiezen voor een regio-indeling. Zij vragen hoe dit beleid
zich verhoudt tot de gedachte dat het aanbieden van kansspelen geen
overheidstaak is. Zou het dan niet meer voor de hand liggen – als er niet
wordt gekozen voor een verbod – om dan de vestiging van de aanbieders
over te laten aan vraag en aanbod? Waarom zou elke regio een speelcasino moeten kennen? Is het niet logischer om te veronderstellen dat in
een regio waar geen speelcasino is, blijkbaar minder vraag naar dit
aanbod is?
De regio-indeling heeft te maken met het belang van kanalisatie. Zonder
regio-indeling is de kans reëel dat exploitanten zich asymmetrisch zullen
vestigen in die regio’s met een hoge bevolkingsdichtheid. Daar zou dan
relatief veel keuze zijn, terwijl in minder bevolkte regio’s geen keuze is en
mogelijk zelfs in het geheel geen aanbod. Zo’n situatie is reëel gegeven
het feit dat er landelijk zestien vergunningen zijn. Slechts in een open
stelsel ligt het in de verwachting dat, overal waar er vraag is, er ook
aanbod zal zijn. In de context van zestien vergunningen is het risico op
illegaal aanbod groot, als er geen regio-indeling zou gelden. De regioindeling ondervangt dat risico, en laat onverlet dat het aanbod anders dan
nu niet door de overheid, maar door private ondernemingen wordt
verzorgd. Daarbij komt dat een stelsel met een beperkt aantal vergunningen in Europeesrechtelijke zin alleen kan worden gerechtvaardigd,
indien de uit dat stelsel voortvloeiende beperkingen geschikt zijn om de
gestelde doelen te bereiken en proportioneel zijn. Daarvan is alleen sprake
indien de bestaande vraag gekanaliseerd wordt via landelijk verspreide
vergunningen.
De duur van de vergunning zal worden vastgesteld op vijftien jaar. De
regering zal dit vastleggen in lagere regelgeving. De leden van de
SGP-fractie vragen waarom deze basiseis niet in de wet zelf wordt
opgenomen. Indien de regering van mening is dat deze vijftien jaar
mogelijk verkort moet worden in de toekomst zou hier dan niet beter ook
in de wet zelf een mogelijkheid voor geboden moeten worden?
Het is inderdaad de bedoeling dat de vergunningen een geldigheidsduur
van vijftien jaar zullen hebben. Deze duur geldt in ieder geval voor de
eerste zestien vergunningen die worden uitgegeven. Echter, vergunningen
kunnen gedurende de looptijd om uiteenlopende redenen worden
ingetrokken (zie het nader rapport, Kamerstukken II 2015/16, 34 471, nr. 4,
blz. 15). Het is op voorhand nog niet te voorzien of het ook voor vergunningen die voor een «tweede keer» worden verleend wenselijk is een
looptijd van 15 jaar te hanteren. Dat wordt de komende tijd nader
uitgewerkt in de lagere regelgeving. De wet laat een kortere geldigheidsduur in beginsel toe.
De leden van de SGP-fractie vragen of speelcasino’s en kansspelen op
afstand ook door dezelfde aanbieder aangeboden zouden mogen worden.
Niets verzet zich volgens de regering ertegen dat de houder van een
vergunning voor kansspelen op afstand ook een vergunning tot het
organiseren van een speelcasino aanvraagt (of vice versa). Een vergunninghouder moet in elk regime waar hij een vergunning heeft, aan de
gestelde eisen voldoen. Mocht dat niet het geval zijn, dan kan er
aanleiding voor de kansspelautoriteit zijn een sanctie op te leggen of een
maatregel te treffen (en in het uiterste geval de vergunning in te trekken).
Ook kan de kansspelautoriteit bij de beoordeling van een aanvraag in het
ene regime rekening houden met eerdere gedragingen van de aanvrager
in een ander regime. Verder wil de regering voorkomen dat, waar dat
vanuit het perspectief van verslavingspreventie of de uitoefening van het
toezicht onwenselijk is, vermenging van beide regimes ontstaat. Zo zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

38

exploitanten van fysieke speelcasino’s alleen worden vergund om
gelegenheid te geven tot deelname aan tafelspelen of speelautomaten, en
niet om binnen het speelcasino – via daartoe opgestelde apparatuur –
kansspelen op afstand aan te bieden. Het voorgestelde artikel 27h, vierde
lid, aanhef en onder b, biedt de mogelijkheid hierover bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen.
De regering noemt een aantal randvoorwaarden voor de evaluatie. De
leden van de SGP-fractie zouden graag zien dat in die evaluatie ook
expliciet aandacht is voor het naleven van de voorwaarden rond het
voorkomen van kansspelverslaving. Is de regering bereid vooral hier naar
te kijken? Ook is de verwachting gerechtvaardigd dat concurrentie zal
leiden tot werving van klanten en meer reclamebehoefte. Op welke wijze
wordt hier in de evaluatie bij stil gestaan? Deze leden vragen verder of
een evaluatietermijn van zeven jaar niet erg lang is om vast te stellen of
de juiste keuzes gemaakt zijn. Kan deze termijn verkort worden?
Het is, zoals deze leden veronderstellen, inderdaad de bedoeling om de
genoemde elementen te betrekken bij de evaluatie. Ook de effecten van
concurrentie, waaronder de ontwikkeling van de markt, en de wijze
waarop partijen wervingsactiviteiten plegen, zullen daarbij worden
betrokken. Een termijn van zeven jaar is redelijk omdat eventuele effecten
van de wijziging van de marktordening van speelcasino’s op het speelgedrag, met name op het gebied van kansspelverslaving, zich naar
verwachting pas na geruime tijd zullen manifesteren.
4. Maatregelen op grond van het wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat
vergunninghouders zowel in de speelcasino’s als via communicatiekanalen voldoende informatie beschikbaar moeten stellen over de aard en
omvang van het spelaanbod en de bedragen die kunnen worden
verspeeld. Volgens de regering wordt deze informatieverplichting in de
lagere regelgeving uitgewerkt. Deze leden lezen dat in ieder geval gedacht
wordt aan informatieverplichtingen over de samenstelling van het
spelaanbod, de wijze waarop aangeboden kansspelen worden gespeeld,
de hoogte van de bedragen die kunnen worden ingezet, de winstkansen
en het uitkeringspercentage. Dat daarbij ook een zorgvuldig en
evenwichtig reclame- en wervingsbeleid van aanbieders van kansspelen
van groot belang is, delen zij ook.
Zo kennen de leden van de PvdA-fractie helaas geen reclame-uitingen
waarin de aanbieder aan de wettelijke verplichting voldoet om de
statistische kans op het winnen van een prijs weer te geven.
Op grond van artikel 4a, tweede lid, van de Wok, in combinatie gelezen
met artikel 5, tweede lid, onder b, van het Besluit werving, reclame en
verslavingspreventie kansspelen en artikel 3, derde lid, van de Regeling
werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen, voldoet een
vergunninghouder aan zijn informatieplicht met betrekking tot het
weergeven van de statistische winkans, indien hij deze informatie op zijn
website plaatst. Holland Casino geeft via haar website inzicht in de
globale winkansen (in de vorm van een uitkeringspercentage) en niet in
de statistische winkansen per spel. Dit is bij casinospelen, gelet op de aard
van het spel, ook niet goed mogelijk. De toelichting op het Besluit houdt
hier ook rekening mee; daarin is namelijk aangegeven dat de statistische
winkansen alleen vermeld kunnen worden indien dat, gelet op de aard
van het spel, mogelijk is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

39

De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de regering denkt met een
groter wordend aantal aanbieders van kansspelen te effectueren dat de
Wet op de Kansspelen op dit punt wel zal worden nageleefd?
Ik heb geen aanleiding om te veronderstellen dat vergunninghouders in
het voorgestelde speelcasinoregime, waarin enkele aanbieders naast
elkaar zullen opereren, niet aan deze informatieverplichting zullen
voldoen.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat in lagere regelgeving verplichtingen zullen worden opgenomen ten aanzien van de informatieverplichtingen van de aanbieder aan de consument. Worden daarbij ook de
verplichtingen ten aanzien van reclame meegenomen? Moeten consumenten door de aanbieder ook gewezen worden op hun statistische
winkans? Is de regering bereid om bij reclame voor kansspelen waarschuwingen te verplichten, zoals bij reclame voor financiële producten? Zo ja,
hoe gaat zij dit bewerkstelligen? Zo nee, waarom niet?
Het huidige artikel 5 van het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen bevat al een aantal aspecten met betrekking tot
kansspelaanbod waarover vergunninghouders consumenten moeten
informeren. Dit besluit, evenals de onderliggende Regeling werving,
reclame en verslavingspreventie kansspelen, zal in het kader van het
wetsvoorstel Kansspelen op afstand en het onderhavige wetsvoorstel, op
verschillende punten worden aangevuld. Bij de plenaire behandeling van
het wetsvoorstel Kansspelen op afstand is door het lid Mei Li Vos een
amendement ingediend dat vergunninghouders ertoe verplicht om in
reclame-uitingen voor kansspelen waarschuwingen op te nemen waarin
gewezen wordt op de risico’s op onmatige deelname aan kansspelen18.
Dit amendement is aangenomen; artikel 4a van de Wok wordt dienovereenkomstig gewijzigd.
De leden van de PvdA-fractie vragen door welke instantie de vergunninghouder gecontroleerd wordt, zoals het kennisniveau van casinomedewerker die risicovol speelgedrag moeten detecteren en hoe dit in de
praktijk wordt gecontroleerd?
Ook vragen de leden van de PvdA-fractie welke criteria gaan gelden met
betrekking tot het vereiste kennisniveau van de medewerkers? Hoe kan
dat kennisniveau verkregen worden? De genoemde leden lezen dat de in
de wet opgenomen begrippen «adequaat beleid» of «passende deskundigheid» ook nog in lagere regelgeving moeten worden uitgewerkt.
Op grond van het voorgestelde artikel 27o, tweede lid, draagt de
vergunninghouder zorg voor passende deskundigheid van de leidinggevenden, de personen op sleutelposities en de personen die bij het
organiseren van een speelcasino met spelers in aanraking komen. Deze
zorgplicht wordt in de lagere regelgeving nader uitgewerkt. In artikel 6 van
het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen worden
(nu al) kenniseisen gesteld aan leidinggevenden en aan personen
werkzaam in speelcasino’s die zijn belast met het toelaten van en het
toezicht op de deelnemers van de aangeboden kansspelen. Deze eisen
hebben in ieder geval betrekking op de risico’s van verslaving, de
kenmerken van verslaving en gedragskenmerken van verslaafden, de
hulpverlening bij verslaving, kennis van de regelgeving en kennis van
branchecodes. Ter uitwerking hiervan, bevat artikel 5 van de Regeling
werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen specifieke opleidingseisen – in de vorm van een verplichte cursus – voor personeel
werkzaam bij speelcasino’s. Deze eisen zijn in overleg met GGZ Nederland
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 23.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

40

opgesteld. De kansspelautoriteit ziet toe op de naleving van deze
voorschriften.
De leden van de PvdA-fractie vragen wanneer de lagere regelgeving
tegemoet kan worden gezien?
Zoals aan het begin van deze nota is aangegeven, zal de lagere regelgeving in concept ter informatie aan uw Kamer worden gezonden.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de toezichthouder concreet
kan controleren of een aanbieder intervenieert ter voorkoming van
kansspelverslaving. Hoe kan de toezichthouder bijvoorbeeld weten of een
aanbieder tekortschiet in het opleggen van entreeverboden of het
doorverwijzen naar verslavingsinstellingen?
Op grond van het voorgestelde artikel 27q, eerste lid, dienen houders van
een vergunning tot het organiseren van een speelcasino op consequente
en eenduidige wijze gegevens met betrekking tot het speelgedrag van de
speler te registeren en te analyseren. In het Besluit werving, reclame en
verslavingspreventie kansspelen zal worden uitgewerkt welke gedragingen en interventies, en op welke wijze, moeten worden vastgelegd.
Ook zullen vergunninghouders regelmatig aan de kansspelautoriteit
moeten rapporteren over het door hun gevoerde verslavingspreventiebeleid. Zo is het denkbaar dat vergunninghouders de kansspelautoriteit
periodiek moeten informeren over het aantal opgelegde entreeverboden
en het aantal met spelers gevoerde gesprekken. Op basis van deze
gegevens en steekproefsgewijze controle heeft de kansspelautoriteit de
nodige handvatten om goed op de naleving van de zorgplicht te kunnen
toezien.
De leden van de PvdA-fractie vragen op grond van welke concrete
indicaties een vergunning kan worden ingetrokken?
Het intrekken van een vergunning door de kansspelautoriteit is een zeer
ingrijpende maatregel, aangezien de vergunninghouder dan niet langer
gerechtigd is het speelcasino te exploiteren en daaruit dus ook geen
inkomsten kan verwerven, maar vaak wel met kosten (bijvoorbeeld
doorbetaling van personeel en huur) zal zitten. Alleen al om die reden zal
de vergunninghouder uiterst zorgvuldig te werk gaan alvorens hiertoe te
besluiten. Overigens biedt het voorgestelde artikel 27k, tweede lid, de
mogelijkheid de vergunning (eerst) te schorsen, op grond van ernstige
vermoedens dat er grond bestaat om de vergunning in te trekken. Naast
het schorsen of intrekken van de vergunning kan de kansspelautoriteit ook
andere, minder ingrijpende, instrumenten inzetten om de naleving van de
voorschriften af te dwingen. Naar gelang de aard van de overtreding kan
zij de vergunninghouder een bestuurlijke boete opleggen, een last onder
dwangsom opleggen, een bindende aanwijzing geven, of een openbare
waarschuwing uitvaardigen. Intrekking van de vergunning is het meest
vergaande middel dat de kansspelautoriteit kan toepassen en uit dien
hoofde het ultimum remedium. Een indicatie voor het inzetten van dat
middel is het herhaaldelijk en in grove mate in strijd met de voorschriften
van de Wok handelen, waardoor de kansspelautoriteit niet langer kan
instaan voor betrouwbaar, controleerbaar en verantwoord aanbod van
kansspelen in een speelcasino. Het ligt niet voor de hand dat een
vergunninghouder, gelet op de aard en omvang van de consequenties van
intrekking van een vergunning, het zo ver zal laten komen.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat de Kansspelautoriteit graag over
de mogelijkheid zou beschikken om mystery guests in te zetten maar dat
de regering daar niet voor voelt. De regering is van mening dat dergelijke
mystery guests alleen ingezet kunnen worden als zij een andere identiteit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

41

met de daarbij passende identiteitspapieren hebben. Waarom vindt de
regering dit een te zwaar middel? Mag de Kansspelautoriteit wel gewone
burgers met hun eigen identiteit vragen om in een casino observaties te
doen en bijvoorbeeld vast te stellen of er wel goed op leeftijd of signalen
van verslaving wordt gelet? Zo nee, waarom niet?
De leden van de SP-fractie vragen op welke manier de kansspelautoriteit
de casino’s gaat controleren als zij geen gebruik kunnen maken van
mystery guests? Deze leden denken dat het van essentieel belang is dat er
ook informatie over de wijze van handelen van de nieuwe vergunninghouders bij de Kansspelautoriteit bekend wordt buiten de «officiële»
documenten om.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de regering zo resoluut de
inzet van «mystery guests» afwijst, nota bene een voorstel van de
kansspelautoriteit zelf. Vormt dit een goed instrument om zicht te krijgen
in wat er in casino’s afspeelt? Is de regering bereid de mogelijkheid
hiertoe te creëren in onderhavig wetsvoorstel? Op deze manier kan het
worden ingezet indien in een later stadium blijkt dat het nodig is.
Over de inzet van zogenaamde mystery guests, waarover verschillende
vragen zijn gesteld, merk ik het volgende op. De regering is er op zich niet
op tegen dat de kansspelautoriteit mystery guests inzet, maar wel als
daarvoor nodig zou zijn dat toezichthouders gebruik moeten maken van
een valse identiteit of van betaalmiddelen die niet op hun eigen naam
staan, zoals de kansspelautoriteit in haar consultatiereactie aangaf.
Daarmee zou de toezichthouder zelf immers bewust regelgeving
overtreden. De regering heeft in reactie op het verzoek van de kansspelautoriteit in paragraaf 12.6 van de memorie van toelichting aangegeven dat
het verschaffen van een «valse identiteit» een veel te verstrekkende
bevoegdheid zou zijn, die niet te rechtvaardigen is in het kader van het
toezicht op de naleving van de regelgeving in (fysieke) speelcasino’s.
Dat in het wetsvoorstel Kansspelen op afstand in het voorgestelde
artikel 34c een bevoegdheid voor de toezichthouders is opgenomen om,
voor zover dat voor de vervulling van hun taken redelijkerwijze noodzakelijk is, om deel te nemen aan kansspelen op afstand «onder verstrekking
van onjuiste of onvolledige gegevens met betrekking tot hun identiteit», is
vanuit de online-omgeving en het wettelijke systeem te verklaren. Die
bevoegdheid dient blijkens de toelichting vooral om de toezichthouder in
staat te stellen gegevens met betrekking tot illegaal kansspelaanbod te
vergaren, teneinde dat illegale aanbod uiteindelijk te doen stoppen. Zo
kan een toezichthouder het bijvoorbeeld na een ontvangen klacht nodig
achten bij een site van de (illegale) online-aanbieder in te loggen als
minderjarige, en daarbij gefingeerde gegevens te gebruiken. De toezichthouder kan zo verifiëren of de klacht op waarheid berust. De voorziening
van artikel 34c is op wettelijk niveau nodig omdat artikel 1, onder c, van de
Wok een verbod inhoudt om deel te nemen aan illegale kansspelen.
De door de kansspelautoriteit gewenste inzet van mystery guests zou bij
het (fysieke) speelcasinoregime echter van andere orde zijn. Deze zou er
immers op gericht zijn om het voor toezichthouders mogelijk te maken
onder een andere identiteit een speelcasino te betreden. Een dergelijke
gedachte staat in elk geval haaks op de legitimatieplicht van de Algemene
wet bestuursrecht (artikel 5:12 Awb). Daarbij komt dat de afgifte van valse
identiteitsdocumenten op zich niet voorkomt dat de vergunninghouder de
(reguliere) toezichthouder herkent. Het zou wellicht effectiever zijn als de
kansspelautoriteit (steekproefsgewijs) andere werknemers dan de
reguliere toezichthouders een speelcasino laat bezoeker, dan wel gebruik
maakt van observaties of bevindingen van derden («mystery shopping»).
De eventuele inzet van anderen dan de reguliere toezichthouders vergt
wel extra waarborgen bij de kansspelautoriteit, zoals protocollering,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

42

zorgvuldige verslaglegging en controle op de wijze van uitvoering,
teneinde ook op basis van de bevindingen van deze derden handhavend
te kunnen optreden. Het wetsvoorstel staat op zich niet in de weg aan de
inzet van zulke personen.
De leden van de PvdA-fractie vragen of voor medewerkers (op sleutelposities) in een casino een verklaring omtrent gedrag verplicht wordt
gesteld. Zo ja, waar blijkt dat uit? Zo nee, waarom niet?
Ingevolge het voorgestelde artikel 27n, tweede lid, dient de vergunninghouder een adequaat beleid te voeren dat strekt tot waarborging van de
betrouwbaarheid van leidinggevenden, van personen op sleutelposities
en van personen die bij het organiseren van een speelcasino met spelers
in aanraking komen. Bedoeld adequaat beleid brengt met zich mee dat de
vergunninghouder de betrouwbaarheid van genoemde werknemers
beoordeelt. Bij deze beoordeling dient de vergunninghouder op zijn minst
aandacht te besteden aan eventuele wetsovertredingen. Hiervoor kan hij
een verklaring omtrent het gedrag of buitenlands equivalent daarvan
gebruiken. Een en ander wordt uitgewerkt in lagere regelgeving.
De leden van de SP-fractie vragen de regering toe te lichten hoe de
situatie in Denemarken is veranderd waar sinds 1 januari 2012 de
kansspelen sterk zijn geliberaliseerd. Kan de regering daarbij ook
reflecteren op het feit dat er daar toenemende zorgen zijn over kansspelverslaving, minder overheidsopbrengsten en er bijna een kwart minder
bijdragen zijn aan goede doelen en sport? Kunnen deze gevolgen met
deze wet ook in Nederland worden verwacht? Zo nee, waarom zal dat hier
anders zijn?
Ik zie niet goed in hoe de vermeende gevolgen van de «liberalisatie» van
de Deense Wet op de kansspelen in verband kunnen worden gebracht met
de eventuele gevolgen van de voorgenomen wijziging van het speelcasinoregime in de Nederlandse Wok. Sinds 2012 biedt de Deense Wet op de
kansspelen de mogelijkheid om vergunningen te verlenen voor het
organiseren van online kansspelen. Een liberalisatie van het speelcasinoregime heeft in Denemarken evenwel niet plaatsgevonden.
Naar verluidt heeft de regulering van online kansspelen gevolgen gehad
voor de omvang van de kansspelverslaving en de inkomsten voor goede
doelen en de staat. In paragraaf 3.2.1 van de nota naar aanleiding van het
nader verslag bij het wetsvoorstel Kansspelen op afstand is hierop
uitvoerig ingegaan. Aangegeven is dat een vergelijking tussen de
Nederlandse en de Deense situatie om verschillende redenen mank gaat,
en dat – in Nederland – het risico op substitutie-effecten als gevolg van de
regulering van kansspelen op afstand klein is.
Volgens de regering zal de kansspelautoriteit toezicht houden op de
casino’s en de naleving van de zorgplicht die zij hebben. De leden van de
SP-fractie vragen of zij dezelfde bevoegdheden hebben als de overheid
nu en dus ook op dezelfde wijze gokverslaving kunnen tegengaan. Welke
zeggenschap houdt de regering nog over de casino’s en op welke manier
kan de regering invloed uitoefenen op de Kansspelautoriteit?
Ook in het nieuwe speelcasinoregime ziet de kansspelautoriteit toe op de
naleving van de zorgplicht met betrekking tot verslavingspreventie. De
kansspelautoriteit beschikt daarvoor over een breed instrumentarium om
toezicht te houden en bij overtreding van de voorschriften handhavend te
kunnen optreden. Daarnaast heeft de kansspelautoriteit de expliciete taak
om het voorkomen van kansspelverslaving te bevorderen en kansspelverslaving te beperken (artikel 33b). Zij zal mede daarom zorgvuldig toezien
op de naleving van de voorschriften rondom verslavingspreventie. Na de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

43

privatisering heeft de staat geen zeggenschap als aandeelhouder meer
over de (nieuwe) houders van een vergunning tot het organiseren van een
speelcasino, en worden de publieke belangen uitsluitend geborgd via de
regelgeving en het toezicht daarop. De kansspelautoriteit is een
zelfstandig bestuursorgaan en wordt derhalve niet door de regering
aangestuurd. Op grond van artikel 12 van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen, benoemt, schorst of ontslaat de Minister de leden van
een zelfstandig bestuursorgaan. Op grond van artikel 21 kan de Minister
beleidsregels vaststellen met betrekking tot de taakuitoefening door een
zelfstandig bestuursorgaan. Artikel 22 biedt de Minister de mogelijkheid
om een besluit van een zelfstandig bestuursorgaan te vernietigen. Indien
naar het oordeel van de Minister een zelfstandig bestuursorgaan zijn taak
ernstig verwaarloost, kan de Minister de noodzakelijke voorzieningen
treffen (artikel 23).
De leden van de SP-fractie vragen wat het oordeel van de regering is
over dit preventiebeleid. Indien dit oordeel positief is, is het volgens de
regering een optie om dit beleid als kader en voorwaarde over te nemen
bij verstrekking van licenties aan mogelijk nieuwe vergunninghouders?
Op welke wijze verschilt het PBK van Holland Casino van het voorgestelde
preventiebeleid in het voorliggend wetsvoorstel?
Zoals is aangegeven in de memorie van toelichting, heeft de Algemene
Rekenkamer in een in 2011 opgesteld onderzoeksrapport geoordeeld dat
Holland Casino met het PBK op een goede manier invulling geeft aan haar
zorgplicht om kansspelverslaving zoveel mogelijk te voorkomen. Mede
gelet op dit oordeel heeft het kabinet het PBK model gestaan bij de
verduidelijking van de wettelijke zorgplicht die door middel van het
wetsvoorstel Kansspelen op afstand en het onderhavige wetsvoorstel
wordt gerealiseerd. De zorgplicht heeft in het nieuwe speelcasinoregime
zelfs een verstrekkender effect, aangezien opname in het CRUKS, het
sluitstuk in het preventiebeleid, leidt tot uitsluiting van deelname aan alle
risicovolle kansspelen, en niet alleen van deelname aan – zoals nu –
casinospelen.
De leden van de SP-fractie vragen waarom niet wordt gestart met een
pilot in Holland Casino’s met het nieuwe PBK en wat wordt bedoeld met
de stelling dat signalen uit het veld leiden tot intensivering van toezicht en
handhaving. Wordt van medewerkers verwacht dat zij een soort van
klokkenluidersfunctie gaan vervullen als hun casino niet aan de vereisten
op het gebied van preventiebeleid voldoet?
In de memorie van toelichting wordt terecht gesproken over een aantal
eisen waar bijvoorbeeld de medewerkers van de casino’s aan moeten
voldoen. Toch zijn die eisen naar de wens van deze leden niet voldoende
concreet. De Raad van State heeft dit ook opgemerkt. De invulling van een
heel groot aantal eisen wordt gedelegeerd naar lagere wetgeving. Op
deze manier is het onmogelijk voor de genoemde leden om hun oordeel
te vellen over de eisen waaraan de nieuwe vergunninghouders zich zullen
moeten houden. Er worden bijvoorbeeld «hoge eisen gesteld» aan het
personeel met betrekking tot hun betrouwbaarheid en integriteit. Deze
leden willen graag weten welke eisen dan en hoe deze, mogelijk
periodiek, zullen worden getoetst.
De in het wetsvoorstel Kansspelen op afstand en het onderhavige
wetsvoorstel verankerde preventiemaatregelen vormen geen «nieuw»
PBK maar vormen een verduidelijking en nadere invulling van de huidige
zorgplicht. Met «signalen uit het veld» wordt niet zo zeer gedoeld op
mededelingen van medewerkers van een vergunninghouder maar
bijvoorbeeld op meldingen van (familieleden of vrienden van) spelers of
van instellingen op het gebied van de verslavingszorg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

44

Met betrekking tot de betrouwbaarheid bepaalt het voorgestelde
artikel 27n, eerste lid, dat de betrouwbaarheid van de vergunninghouder
en van de personen die zijn beleid bepalen of mede bepalen en van zijn
uiterlijke belanghebbende buiten twijfel dient te staan. Bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur zullen criteria worden gesteld die de
raad van bestuur van de kansspelautoriteit bij haar beoordeling van de
betrouwbaarheid van genoemde personen in ieder geval in aanmerking
moet nemen. Gelet op de internationale context waarin mogelijke
toetreders tot de casinomarkt opereren en de noodzaak voor de kansspelautoriteit om snel op veranderende ontwikkelingen te kunnen inspelen, is
een bepaalde flexibiliteit in de regulering gewenst. In het wetsvoorstel
Kansspelen op afstand en in financiële wetgeving (Wft) is voor een
vergelijkbare opzet gekozen, waarbij de betrouwbaarheid van de
vergunninghouder wordt vooropgesteld, en waarin de beoordelingscriteria voor de vergunningverlenende instantie in lagere regelgeving is
opgenomen. Overigens heeft de Raad van State niet gevraagd criteria met
betrekking tot toetsing van betrouwbaarheid in de wet zélf op te nemen,
maar om toe te lichten waarom subdelegatie op dit vlak wenselijk is. Dit is
inmiddels gebeurd in het nader rapport19.
Ook zullen «gegevens worden vastgelegd over het speelgedrag» van de
consumenten. De leden van de SP-fractie willen graag een meer
uitgebreide toelichting van welke gegevens dit precies zullen zijn, hoe
lang zij bewaard zullen blijven en voor welke doeleinden deze gebruikt
worden.
Op grond van artikel 4a, eerste lid, Wok rust op alle houders van op grond
van de Wok verleende vergunningen een zorgplicht om maatregelen en
voorzieningen te treffen die nodig zijn om verslaving aan de door hen
georganiseerde kansspelen zoveel mogelijk te voorkomen. Voor zover
deze zorgplicht rust op houders van vergunningen voor de meer
risicovolle kansspelen (kansspelen op afstand, speelcasino’s en speelautomatenhallen), wordt deze in het wetsvoorstel Kansspelen op afstand, in
combinatie gelezen met het huidige wetsvoorstel, verduidelijkt. Op grond
van artikel 27ja in het wetsvoorstel Kansspelen op afstand, dat met het
onderhavige wetsvoorstel wordt omgenummerd tot artikel 27q, moeten
vergunninghouders hiertoe op consequente en eenduidige wijze
gegevens met betrekking tot het speelgedrag van spelers te registreren en
analyseren. De gegevens die moeten worden geregistreerd en geanalyseerd, worden nader gespecificeerd in het Besluit werving, reclame en
verslavingspreventie kansspelen en in de onderliggende ministeriële
regeling. De voorgenomen wijziging van dit Besluit zal, als onderdeel van
het Besluit kansspelen op afstand, aan de uw Kamer worden gezonden.
De leden van de SP-fractie vragen wanneer de Privacy Impact
Assessment openbaar wordt gemaakt.
Ik voldoe graag aan het verzoek van deze leden om openbaarmaking van
het privacy impact assessment en voeg deze als bijlage bij20.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering in te gaan op de
wenselijkheid van het wettelijk bepalen van maximum openingstijden van
casino’s. Dit naar aanleiding van de recente berichtgeving dat Holland
Casino klaarblijkelijk geen strobreed in de weg wordt gelegd om 24 uur
per dag en zeven dagen in de week haar deuren te openen (Handelingen
II, 2015/16, nr. 2906). Deelt de regering de zorgen die verslavingsinstanties
hebben omtrent deze ongelimiteerde openingstijden in Rotterdam? Op
welke wijze geeft zij hier gevolg aan in onderhavig wetsvoorstel?
19
20

Kamerstukken 2015–2016, 34 471, nr. 4.
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

45

Het speelcasinoregime is erop gericht de vraag naar casinospelen te
kanaliseren naar het legale aanbod. Het vergunde aanbod is omgeven met
waarborgen om kansspelverslaving tegen te gaan, consumentenbescherming te waarborgen en fraude en criminaliteit tegen te gaan. Zoals
aangegeven in de antwoorden op de aangehaalde Kamervragen, gaat,
indien blijkt dat er op niet-reguliere tijdstippen een kennelijke behoefte
aan deelname aan casinospelen is, de voorkeur van de regering ernaar uit
dat aan die behoefte wordt voldaan door te voorzien in een gereguleerd
aanbod, om te voorkomen dat consumenten illegaal aanbod zouden
opzoeken. Voor het wettelijk aan banden leggen van openingstijden van
speelcasino’s ziet de regering vooralsnog dan ook geen aanleiding.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de grootste vestiging van
Holland Casino als uitgangspunt wordt genomen ter indicatie van de
maximum grens van het speelaanbod in de geprivatiseerde casino’s.
Heeft zij onderzoek laten verrichten of de vraag in andere vestigingen
en/of delen van het land gelijk is aan de grootste vestiging van Holland
Casino?
Momenteel zijn noch in de Wok, noch in de Beschikking casinospelen 1996
grenzen gesteld aan de aantallen speeltafels en speelautomaten die in elk
speelcasino mogen worden opgesteld. Wel is in de beschikking limitatief
opgesomd welke tafelspelen in de speelcasino’s mogen worden aangeboden. Het is aan Holland Casino zelf overgelaten om, teneinde op lokaal
niveau een optimale kanalisatie te laten plaatsvinden, in elk van haar
speelcasino’s de aantallen speeltafels en speelautomaten (en de mix
daartussen) vast te stellen. Dit heeft ertoe geleid dat de speelcasino’s in
Nederland, in vergelijking tot de «megacasino’s» zoals die in Las Vegas of
Macao kunnen worden aangetroffen, vrij gematigd van omvang zijn. De
regering wil dit, ook in een geopende markt, graag zo houden. Om die
reden wordt er in het nieuwe casinoregime een grens gesteld aan de
omvang van het spelaanbod in de speelcasino’s, welke grens voldoende
hoog is om de vergunninghouder voldoende vrijheid te bieden om een
optimale kanalisatie te bereiken, maar niet de mogelijkheid biedt tot de
vestiging van megacasino’s.
De leden van de CDA-fractie vragen of vergunninghouders, evenals in
het wetsvoorstel Kansspelen op afstand, geanonimiseerde data ter
beschikking stellen voor wetenschappelijk onderzoek naar kansspelverslaving. Zo nee, ziet de regering hier de meerwaarde van in en is zij bereid
dit alsnog in onderhavig wetsvoorstel te regelen?
In hun vraagstelling lijken deze leden er impliciet vanuit te gaan dat er
gelijksoortigheid is van de registratie van een kansspel op afstand en een
kansspel in een speelcasino. Dit is echter maar ten dele het geval. Bij
kansspelen op afstand wordt exact geregistreerd wat het spelverloop,
inclusief inzet en resultaat per spel en per speler is. Voor wetenschappelijk
onderzoek naar verslaving is anonimisering dan ook een vereiste. Bij
kansspelen die in een speelcasino worden aangeboden, worden, gelet op
de verschillende aard van deze spelen, minder gedetailleerde speelgegevens geregistreerd. Wel vindt registratie plaats van gegevens die
voortvloeien uit de verduidelijkte zorgplicht om een effectief verslavingspreventiebeleid te voeren. Bij tafelspelen en speelautomaten is er geen
identificatie, anders dan in het kader van de uitvoering van het verslavingspreventiebeleid. Gelet op het belang van wetenschappelijk
onderzoek naar kansspelverslaving, ben ik, bij nadere overweging graag
bereid om ook in het voorliggend wetsvoorstel op te nemen dat vergunninghouders gegevens over de toepassing van het interventiemodel ter
voorkoming van kansspelverslaving in geanonimiseerde vorm

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

46

beschikbaar te stellen voor onderzoek naar kansspelverslaving (zie
daarvoor artikel 27q, vijfde lid, onderdeel D, van de nota van wijziging).
De leden van de CDA-fractie vragen de regering ook meer inzicht te
geven in de nulmeting om kansspelverslaving in beeld te brengen. Ziet
deze nulmeting specifiek op kansspelverslaving in fysieke casino’s?
Wanneer zal deze worden uitgevoerd en deelt de regering de mening dat
de uitkomsten hiervan door de Kamer betrokken moeten kunnen worden
bij de verdere behandeling van onderhavig wetsvoorstel? Klopt het dat de
meting door de Kansspelautoriteit zal worden uitgevoerd? Kan de
regering de Kamer de opzet hiervan doen toekomen en zodoende
duidelijkheid verschaffen of de nulmeting objectief en volgens wetenschappelijke standaarden zal plaatsvinden? Welke partijen zijn verder bij
deze nulmeting betrokken om dit vorm te geven?
Bij brief van 15 december 201521 heb ik u het onderzoeksrapport «Kansen
met Beleid. Beleidsreconstructie en evaluatiekader modernisering
kansspelbeleid» doen toekomen. Dit rapport beschrijft een evaluatiekader
op grond waarvan de gevolgen van beleidswijzigingen (over de gehele
linie van het kansspelbeleid) op de kanalisatie, de prevalentie van
kansspelverslaving, de consumentenbescherming en fraude en criminaliteit in kaart kunnen worden gebracht. In de bijgevoegde beleidsreactie
heb ik met betrekking tot de verschillende deelmarkten een nulmeting in
het vooruitzicht gesteld. In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Veiligheid en
Justitie heeft Bureau Intraval inmiddels de nulmeting modernisering van
het kansspelbeleid uitgevoerd. Bij brief van 12 september 2016 heb ik u
deze nulmeting, vergezeld van een beleidsreactie, doen toekomen
(Kamerstukken II 2015/16, 24 557, nr. 142).
De leden van de CDA-fractie vragen waarom het voornemen van de
regering om vijfjaarlijks de kansspelverslaving en de verslavingsgevoeligheid via wetenschappelijk onderzoek te meten (toezegging van de
Staatssecretaris van Financiën, algemeen overleg Holland Casino van
2 juni jl.) niet in het wetsvoorstel is terug te vinden. Kan de regering hier
nader op ingaan? Welke voorwaarden om een dergelijke meting te kunnen
uitvoeren zullen worden gesteld aan (toekomstige) vergunninghouders?
Gedoeld werd op de wetsevaluatie, waarbij de effecten van het
vernieuwde speelcasinoregime op de doelen van het kansspelbeleid – het
voorkomen van kansspelverslaving, het beschermen van de consument
en het tegengaan van fraude en criminaliteit – in kaart worden gebracht.
Op grond van het voorgestelde artikel II zendt de Minister van Veiligheid
en Justitie binnen zeven jaar na de inwerkingtreding van de wet de
Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van
de wet in de praktijk. De in het antwoord op de vorige vraag genoemde
nulmeting vormt hiervoor het vertrekpunt.
De Staatssecretaris van Financiën heeft in het eerdergenoemde algemeen
overleg toegezegd dat er twee jaar na inwerkingtreding van de wet een
voortgangsbrief komt. De leden van de CDA-fractie vragen op welke
elementen deze brief zal ingaan? Hoe kan dan al aandacht worden
besteed aan eventuele verslavingseffecten, als de nulmeting nog niet
heeft plaatsgevonden?
Zoals eerder reeds vermeld in deze nota, heeft de nulmeting inmiddels
plaatsgevonden. De Staatssecretaris van Financiën heeft in bedoeld
overleg inderdaad aangegeven dat uw Kamer (desgevraagd) tussentijds
21

Kamerstukken II 2015/16, 24 557, nr. 137.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

47

kan worden geïnformeerd over de wijze waarop de privatisering is
verlopen en over de eerste ervaringen met de stelselwijziging. Aangezien
effecten van beleidswijzigingen op kansspelverslaving zich doorgaans pas
na verloop van jaren na het doorvoeren van die wijzigingen manifesteren,
ligt het niet voor de hand dat bedoelde voortgangsbrief al op de eventuele
verslavingseffecten zal kunnen ingaan.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering de details weer te
geven met betrekking tot de hoogte van de bedragen die kunnen worden
ingezet, de winstkansen en het uitkeringspercentage, in plaats van ook dit
volledig over te laten aan lagere regelgeving. Kan de regering op deze
drie punten concreet aangeven wat er gecommuniceerd zal worden
richting de consument?
Op grond van het voorgestelde artikel 27h, vierde lid, worden bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over
onder andere het kansspelaanbod in speelcasino’s. In de huidige
Beschikking casinospelen 1996, varieert de inzet bij tafelspelen van € 5 tot
€ 10.000, en moet de vergunninghouder één of twee tafelspelen
aanbieden waarbij de inzet € 2 of lager is. Bij speelautomaten bestemd
voor opstelling in een speelcasino bedraagt de inzet ten hoogste € 50, en
mag binnen één spel maximaal € 150 worden verspeeld. Overwogen
wordt deze criteria ook in de lagere regelgeving op te nemen. Deze
voorschriften worden in overleg met de kansspelautoriteit opgesteld.
Het valt de leden van de CDA-fractie ook op dat de regering op dit punt
geen informatie noemt die verstrekt dient te worden over hulp en
begeleiding bij kansspelverslaving, alsmede de mogelijkheid om signalen
van fraude en andere vormen van criminaliteit bij het beoefenen van
kansspelen door te geven aan de betreffende instanties. Kan de regering
hier nader op in gaan?
In het verlengde van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand, dat onder
andere strekt tot de verduidelijking van de zorgplicht van alle houders van
vergunningen van de meer risicovolle kansspelen, zal het Besluit werving,
reclame en verslavingspreventie kansspelen aangevuld worden met
verschillende informatieverplichtingen met betrekking tot hulp en
begeleiding bij kansspelverslaving.
Het gaat daarbij om tenminste de volgende onderwerpen:
– de categorieën personen aan wie geen kansspelen mogen worden
aangeboden;
– de kenmerken van de door de aanbieder georganiseerde kansspelen;
– de aan de deelname van deze kansspelen verbonden risico’s;
– verantwoord speelgedrag;
– het door de aanbieder gevoerde preventiebeleid;
– het beleid van de aanbieder met betrekking tot de bescherming van
privacy;
– de in Nederland beschikbare verslavingszorg;
– de mogelijkheid om zich in een centraal register te laten uitsluiten van
het deelnemen aan kansspelen.
Met deze verplichtingen wordt de consument naar mijn inzicht adequaat
geïnformeerd over de voor hem relevante aspecten van het deelnemen
aan kansspelen in een speelcasino.
De website van de kansspelautoriteit biedt tal van mogelijkheden om
signaleringen of meldingen te doen, waaronder de indiening van een
klacht, het doen van een anonieme melding en de melding van een
illegaal kansspel.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe lang de informatie over het
speelgedrag van bezoekers bewaard kan worden en of deze lang genoeg
bewaard kan worden om dienstig te zijn bij eventueel later ingesteld
strafrechtelijk onderzoek naar de betrokken speler.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

48

De bewaartermijn met betrekking tot informatie over het speelgedrag
wordt in de lagere regelgeving uitgewerkt. Uitgangspunt is een bewaartermijn van drie jaar. Deze termijn wordt ook gehanteerd in het
wetsvoorstel Kansspelen op afstand. Voor zover het gegevens betreft
waarvoor op grond van andere regelgeving een langere bewaartermijn
geldt, zal voor die gegevens die langere bewaartermijn in aanmerking
worden genomen. Zo geldt voor gegevens die (tevens) onder de
Algemene wet inzake rijksbelastingen vallen een bewaartermijn van zeven
jaar, en voor gegevens die onder de Wwft vallen een bewaartermijn van
vijf jaar. De gehanteerde bewaartermijnen zijn voor bedoelde gegevens
voldoende lang om dienstig te kunnen zijn ten behoeve van eventueel
strafrechtelijk onderzoek.
Eenzelfde vraag leggen de leden van de CDA-fractie voor ten aanzien
van het gebruik van camerabeelden in casino’s. Komt dit voor? Zo ja, waar
en wat levert het op?
Holland Casino hanteert met betrekking tot camerabeelden momenteel
een bewaartermijn van zeven dagen. Op het moment dat sprake is van
een incident (bijvoorbeeld een vechtpartij, diefstal of andere onregelmatigheden), en voorzien kan worden dat de bewaarde camerabeelden nodig
zijn voor bijvoorbeeld een rechtszaak, dan worden de bewuste camerabeelden voor langere tijd bewaard.
Ook vragen de leden van de CDA-fractie naar het toekomstig gebruik
van de irisscan en de vingerafdrukscanner (zie in dit kader ook het
artikel in Trouw «We worden serieus genomen» van 5 mei 2015). Kan de
regering de voor- en nadelen op een rij zetten, ook als het gaat om de
bescherming van persoonsgegevens? Kan de regering ook ingaan op het
verlies van persoonlijke controle en toezicht bij de inzet van de middelen?
Wordt het mogelijk dat vaste bezoekers via een irisscan naar binnen
kunnen en geen personeel meer tegenkomen bij de ingang? Wat zijn
daarvan de risico’s volgens de regering?
Op grond van het voorgestelde artikel 27p, eerste lid, mag de houder van
een vergunning tot het organiseren van een speelcasino geen toegang tot
het speelcasino bieden aan personen die de leeftijd van achttien jaar nog
niet hebben bereikt, personen wiens gegevens in het CRUKS zijn
opgenomen, dan wel personen ten aanzien van wie de vergunninghouder
redelijkerwijs moet vermoeden dat deze door onmatige deelname aan
kansspelen of door kansspelverslaving schade kunnen berokkenen aan
zichzelf of naasten. Vooral voor het al dan niet toelaten van personen die
tot de derde categorie behoren, is dus altijd een beoordeling van de
situatie ter plekke door een medewerker van het speelcasino nodig. Dat
betekent dat het verschaffen van toegang door middel van een vingerafdruk of irisscan niet kan volstaan.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering om een reactie op het
artikel «Gokgigant uit Zweden wil niet langer wachten» (Algemeen
Dagblad, 9 juni jl.). Kan de regering nader uiteenzetten wat het herenakkoord behelst? Door wie en wanneer en onder welke voorwaarden is dit
gesloten tussen grote buitenlandse gokaanbieders en de Nederlandse
overheid? Hoe beoordeelt de regering de aankondiging van Betsson dat
als het nog langer duurt voordat het wetsvoorstel Kansspelen op afstand
in werking treedt, dit bedrijf zal adverteren in Nederland en aldus haar
aanbod zal richten op de Nederlandse consument? Deelt de regering de
mening dat dit een illegale activiteit zou zijn die niet zonder gevolgen kan
blijven? Kan de regering ingaan op de wijze waarop de Kansspelautoriteit
dit bedrijf in het vizier heeft om dit illegale aanbod te bestrijden en op
welke wijze in het verleden al contact met dit bedrijf is geweest?
Mij is geen (heren)akkoord bekend dat gesloten zou zijn tussen de
Nederlandse overheid en grote buitenlandse gokaanbieders. Mogelijk
doelt de heer Bengtsson, CEO van Betsson, op het door de kansspelautoriteit sinds 2012 gevoerde prioriteringsbeleid, dat erop neerkomt dat de
kansspelautoriteit haar handhavingsactiviteiten vooral richt op aanbieders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

49

die hun aanbod onmiskenbaar op de Nederlandse markt richten. Daarvan
is in ieder geval sprake bij aanbieders die aan één of meer zogenaamde
prioriteringscriteria voldoen (aanbieders maken reclame maken via radio,
televisie of geprinte media; aanbieders exploiteren een kansspelsite in de
Nederlandse taal of met een.nl-extensie). De in het artikel weergegeven
uitlatingen van de heer Bengtsson, die erop neerkomen dat Betsson zich
mogelijk op enig moment niet meer schikt naar de prioriteringscriteria van
de kansspelautoriteit, laat ik geheel voor zijn rekening. Als stelselverantwoordelijke voor het kansspelbeleid past het mij niet om een oordeel te
geven over het gedrag van individuele kansspelaanbieders. Dat oordeel is
voorbehouden aan de kansspelautoriteit. Mocht het in een concreet geval
komen tot het opleggen van een bestuurlijke boete, dan wordt dit
gepubliceerd op de website van de kansspelautoriteit. Over lopende
onderzoeken doet de kansspelautoriteit geen mededelingen, om die
onderzoeken niet te verstoren. Ook publiceert de kansspelautoriteit geen
gegevens over aanbieders die na een waarschuwing hun aanbod hebben
aangepast, om deze niet onnodig negatief in de publiciteit te brengen.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering de risico’s kan
beschrijven van het toestaan van het verstrekken van bonussen (bijvoorbeeld gratis speeltegoeden) in geprivatiseerde casino’s. Deelt de regering
de analyse dat dit consumenten kan verleiden en aanzetten tot het
beoefenen van kansspelen? Is de regering bereid om dergelijke lokkertjes
te verbieden?
Het verstrekken van bonussen is, anders dan bij aanbod van kansspelen
op afstand, geen gangbare praktijk bij de exploitatie van fysieke speelcasino’s. Maatregelen om dergelijke activiteiten te verbieden lijken bij de
regulering van deze kansspelcategorie vooralsnog dan ook niet nodig.
Met betrekking tot reclame-uitingen vragen de leden van de CDA-fractie
of de regering de aangenomen motie-Segers/Vos (Kamerstuk 33 750 VI,
nr. 72) ook van toepassing acht op onderhavig wetsvoorstel, nu de
regering niet uitsluit dat aanbieders van fysieke casino’s ook tegelijkertijd
online kansspelen mogen aanbieden. Zo ja, zal zij dan ook niet toestaan
dat op open-zenders reclame wordt gemaakt? Zo nee, waarom niet?
Bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Kansspelen op
afstand is hiertoe door de leden Segers en Mei Li Vos een nader gewijzigd
amendement22 ingediend dat strekt tot invoeging van een nieuw artikellid
(artikel 1b) in de Wok. Dit amendement is aangenomen. De in het
amendement voorgestelde verbodsbepaling is gericht tot een ieder, dus
ook voor aanbieders van landbased speelcasino’s.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering het standpunt van
het Centrum voor Verantwoord Spelen beoordeelt dat het gemakkelijk
moet zijn voor spelers om op eigen verzoek geen reclame meer te
ontvangen van het casino. Hoe wordt dit geborgd in het wetsvoorstel?
Deze leden vragen de regering hierin nadrukkelijk te betrekken de keuze
om toe te staan dat exploitanten van casino’s ook aanbieder mogen zijn
van online kansspelen. Wordt het hierdoor niet lastiger voor spelers om
zich daadwerkelijk af te melden van reclame van één en dezelfde
gokorganisatie? Hoe wordt hier rekening mee gehouden door de
regering?
Op grond van artikel 3, derde lid, van het Besluit werving, reclame en
verslavingspreventie kansspelen, is het persoonlijk benaderen van
consumenten toegestaan, tenzij een consument aan de vergunninghouder
22

Kamerstukken II 2015/16, 33 996, nr. 68.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

50

of bij een daartoe bestemd meldpunt heeft te kennen gegeven zulks niet
op prijs te stellen. Het gaat hierbij om alle vormen van persoonlijke
benadering, zoals post, telefoon, e-mail, sms en fax. Dit voorschrift geldt
voor alle houders van een op grond van de Wok verleende vergunning.
Het wordt hierdoor juist makkelijker voor een speler om zich voor
verschillende kansspelsoorten af te melden bij één vergunninghouder,
voor het geval die organisatie houder is van meerdere vergunningen
tegelijk.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering van mening is dat
bedrijven die de afgelopen jaren gepersisteerd hebben in het aanbieden
van illegale kansspelen op afstand te kwalificeren zijn als geschikte
aanbieders zoals bedoeld in onderhavig wetsvoorstel. Deze aanbieders
hebben bewust de wet overtreden en kunnen op grond van onderhavig
wetsvoorstel naast een toekomstige vergunningaanvraag voor online
kansspelen, nu ook in aanmerking komen om een land gebonden casino
te exploiteren. Acht de regering dat wenselijk, gelet op haar eerdere
standpunt dat dergelijke aanbieders een vergunning voor online
kansspelen wordt geweigerd (p. 38, nota naar aanleiding van het verslag,
Kamerstukken 33996). Deze leden verwijzen onder meer naar de
vaststelling van de rechtbank van Amsterdam dat Unibet haar commerciële of beroepsactiviteiten omtrent online gokken heeft aangeboden in
Nederland (zaaknummer C-13–554949 – HA ZA 13–1778). Handelt Unibet
volgens de regering nog steeds niet in strijd met de geldende wet- en
regelgeving? Deze leden vragen de regering specifiek om een reactie op
de feiten dat Unibet zich begin 2016 als sponsor heeft verbonden aan een
Nederlandse sportbond, dat bij het invoeren van de website
www.unibet.nl de gebruiker direct wordt doorgelinkt naar
https://www.unibet.eu/ en dat er nog steeds via een Nederlands telefoonnummer contact kan worden opgenomen met een Nederlandssprekende
klantenservice. Zij vragen de regering te beschrijven welke actie de
Kansspelautoriteit tot nu toe heeft ondernemen tegen Unibet en of deze
organisatie nog in aanmerking kan komen voor een vergunning. Acht de
regering het wenselijk dat een dergelijke illegaal opererende aanbieder in
aanmerking komt om een geprivatiseerd casino te runnen? Welke
verwachtingen koestert de regering omtrent de wijze waarop een
dergelijke aanbieder zich aan de wet- en regelgeving zal houden,
waaronder onderhavig voorstel?
De betrouwbaarheid van vergunninghouders vormt, evenals bij het
wetsvoorstel Kansspelen op afstand, een cruciaal element in het onderhavige wetsvoorstel. Een belangrijk criterium bij de beoordeling van een
aanvraag ter verkrijging van een vergunning voor de exploitatie van een
speelcasino, is dan ook dat de betrouwbaarheid van de aanvrager buiten
twijfel moet staan. Het is aan de kansspelautoriteit om te beoordelen of
dat het geval is. Bij de beoordeling zal de kansspelautoriteit in ieder geval
het eerdere gedrag, waaronder overtreding van bij of krachtens Wok
gestelde voorschriften, van een aanvrager, van de personen die zijn beleid
bepalen of mede bepalen en van zijn uiteindelijke belanghebbende,
betrekken. Zoals is aangegeven in de nota naar aanleiding van het nader
verslag bij het wetsvoorstel Kansspelen op afstand, betekent het enkele
feit dat een aanbieder (ooit) betrokken is geweest bij niet-vergund, online
kansspelaanbod, niet noodzakelijkerwijs dat die aanbieder onvoldoende
betrouwbaar is. Het gaat uiteindelijk om de vraag of het voor de kansspelautoriteit voldoende vast staat dat de betrokken kansspelaanbieder zich
aan de Wok en overige toepasselijke regelgeving en aan de aanwijzingen
van de kansspelautoriteit zal houden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

51

Zoals eerder in genoemde nota aangegeven, meng ik mij als stelselverantwoordelijke voor het kansspelbeleid niet in de beoordeling van concrete
activiteiten van individuele kansspelaanbieders. Dat is aan de kansspelautoriteit. Over verwachtingen ten aanzien van individuele aanbieders laat ik
mij ook niet uit. Mocht de kansspelautoriteit een bestuurlijke boete aan
Unibet hebben opgelegd of willen opleggen, dan is of wordt dit gepubliceerd op de website van de kansspelautoriteit. De kansspelautoriteit doet
geen mededelingen over lopende onderzoeken, of over aanbieders die na
een waarschuwing hun aanbod hebben aangepast.
De leden van de D66-fractie merken op dat in het onderhavige
wetsvoorstel veel verantwoordelijkheid, als het gaat om de zorgplicht in
het preventiebeleid, bij de vergunninghouder en in de praktijk het
casinopersoneel wordt gelegd om te kunnen informeren, observeren,
confronteren, interveniëren en doorverwijzen. Deze leden vragen welke
eisen op grond van deze taken worden gesteld aan het kennisniveau van
het casinopersoneel. Hoe wordt bewerkstelligd dat een vergunninghouder
alleen casinopersoneel met het vereiste kennisniveau in dienst heeft? Wie
bepaalt dit vereiste niveau en waar is het op gebaseerd? Welke
voorwaarden en gevolgen zijn hieraan verbonden?
Op grond van het voorgestelde artikel 27o, tweede lid, draagt de
vergunninghouder zorg voor passende deskundigheid van de leidinggevenden, de personen op sleutelposities en de personen die bij het
organiseren van een speelcasino met spelers in aanraking komen. Deze
zorgplicht wordt in de lagere regelgeving nader uitgewerkt. In artikel 6 van
het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen worden
(nu al) kenniseisen aan het personeel van vergunninghouders gesteld met
betrekking tot de risico’s van verslaving, de kenmerken van verslaving en
gedragskenmerken van verslaafden, de hulpverlening bij verslaving,
kennis van de regelgeving en kennis van branchecodes. Ter uitwerking
hiervan, bevat artikel 5 van de Regeling werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen specifieke opleidingseisen voor personeel werkzaam
bij speelcasino’s. De kansspelautoriteit ziet toe op de naleving van deze
voorschriften.
De leden van de D66-fractie vragen hoe wordt voorkomen dat entreebeperkingen en een entreeverbod voor problematische spelers ten koste
gaan van de kanalisatiegraad, omdat deze problematische spelers zich
naar de illegale markt zullen begeven.
Een goede uitvoering van de kanalisatiegedachte brengt met zich mee dat
de overheid niet alleen een legaal aanbod van casinospelen faciliteert,
zodat voldaan kan worden aan de kennelijke behoefte aan dergelijke
kansspelen, maar ook zorgt voor een goede handhaving van het verbod
op illegaal kansspelaanbod. In dat verband merk ik op dat het aantal
illegale, landgebonden speelcasino’s zeer gering is. Daarbij komt dat het
preventiebeleid erop gericht is dat vergunninghouders probleemspelers
na een interventie niet aan hun lot zullen overlaten maar actief zullen
wijzen op de mogelijkheden van hulpverlening door de verslavingszorg.
Ook de (tijdelijke) uitgesloten speler zélf heeft een verantwoordelijkheid
om zijn eigen gedrag tijdens die periode onder ogen te zien en te werken
aan verbetering daarvan.
De leden van de D66-fractie zouden het op prijs stellen wanneer de
concrete uitwerking van het registratie- en identificatiesysteem niet per
amvb of ministeriële regeling plaatsvindt, maar voorgelegd wordt aan de
Kamer. Ook vragen deze leden waarom de regering in de memorie van
toelichting nog geen volledig beeld kan geven van de persoonsgegevens
die op grond van dit wetsvoorstel door vergunningshouders worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

52

verwerkt en ervoor kiest dit in lagere regelgeving te bepalen en niet voor
te leggen aan het parlement. Deze leden zien graag een toelichting op
welke gegevens concreet worden opgenomen in het door de vergunninghouder bij te houden registratie- en identificatiesysteem. Voorts vragen zij
welke voorwaarden hieraan zijn verbonden met het oog op bescherming
van persoonsgegevens van de spelers: Wat is de bewaartermijn van de
gegevens in dit systeem? Wie heeft inzage in dit systeem? Waarom is het
noodzakelijk het Burgerservicenummer hierin op te nemen?
De wijze van verwerking van persoonsgegevens is een onderwerp dat zich
meer leent voor uitwerking in lagere regelgeving, gezien het niveau van
detail. Dit is niet alleen het geval bij speelcasino’s maar ook bij speelhallen
en als eerste bij kansspelen op afstand. In het verlengde van het
wetsvoorstel Kansspelen op afstand, wordt in het Besluit reclame,
werving en verslavingspreventie kansspelen een regeling voor de
verwerking van persoonsgegevens opgenomen. Daarbij wordt het
hanteren van een privacyreglement voorgeschreven, waaraan vormvoorschriften worden verbonden, zoals het soort persoonsgegevens, het soort
verwerkingen van persoonsgegevens, het doel van de verwerking van
persoonsgegevens, de koppeling van persoonsgegevens en profilering,
de instanties die betrokken zijn bij de verwerking van persoonsgegevens,
de bewaring en vernietiging van persoonsgegevens en de rechten van
degene van wie persoonsgegevens worden verwerkt. Het Besluit zal
regelen dat het BSN uitsluitend wordt gebruikt voor de raadpleging van
CRUKS en dit persoonsgegeven daarna meteen wordt vernietigd. Het
gebruik van het BSN is voor een snelle en geborgde toepassing van
CRUKS onontkoombaar. Met betrekking tot gegevens over het speelgedrag geldt een bewaartermijn van drie jaar.
De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering zicht voor neemt om
het aanbod per speelcasino te beperken. De maximumgrens wordt in
lagere regelgeving opgenomen. Waarom wordt er niet voor gekozen deze
maximumgrens in de wet op te nemen, met de mogelijkheid bij amvb tot
een lagere grens te komen? Zou dat niet beter passen bij het beleid om
verslaving te voorkomen?
De regering wil aansluiten bij de grootste vestiging van Holland Casino als
uitgangspunt. Wat zijn de huidige criteria hiervoor? Heeft hier in de
afgelopen jaren nog uitbreiding in plaatsgevonden? Waarom wordt
hiervoor gekozen? Zou het niet voor de hand liggen om bij de uitbreiding
van het aantal casino’s ook de grootte te beperken?
Op dit moment is in de Beschikking casinospelen 1996 limitatief
opgesomd welke soorten tafelspelen in de vestigingen van Holland
Casino mogen worden aangeboden. Ook is bepaald dat in de speelcasino’s speelautomaten mogen worden opgesteld. Noch in de Wok, noch in
de beschikking zijn evenwel grenzen gesteld aan de aantallen speeltafels
en speelautomaten die in elk speelcasino mogen worden opgesteld. Het is
immers aan Holland Casino zelf om, teneinde in elk van haar vestigingen
een optimale kanalisatie te bereiken, per speelcasino te bepalen welke mix
van tafelspelen en speelautomaten zij wenselijk acht. Dat heeft ertoe
geleid dat de speelcasino’s in Nederland, in vergelijking tot de «megacasino’s» zoals die in Las Vegas of Macao kunnen worden aangetroffen, vrij
gematigd van omvang zijn. De regering wil dat graag zo houden. Om die
reden worden er in het nieuwe casinoregime grenzen gesteld aan de
omvang van het spelaanbod in de speelcasino’s. Binnen die grenzen
moeten de vergunninghouders in staat worden gesteld om, teneinde een
goede mate van kanalisatie te bereiken, in elk spelcasino een optimaal
kansspelaanbod te verzorgen. Om vergunninghouders de nodige
flexibiliteit te bieden om (snel) in te kunnen spelen op het steeds sneller
veranderende speelgedrag van consumenten, waarbij de aard van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

53

kansspelaanbod en de verhouding tussen tafelspelen en kansspelautomaten voortdurend wijzigt, ligt het niet voor de hand de te stellen
maximumgrenzen in de wet zelf op te nemen.
De regering wil geen toegang van speelcasino’s voor minderjarigen. De
leden van de SGP-fractie vernemen graag op welke manier dit wordt
vastgelegd.
Net als in de huidige Wok, wordt in het voorgestelde artikel 27p, eerste lid
(zie de nota van wijziging, onderdeel D, artikel IIIf), vastgelegd dat een
vergunninghouder personen die de leeftijd van achttien jaar nog niet
hebben bereikt, geen toegang tot het speelcasino mag bieden. In de
lagere regelgeving wordt nader uitgewerkt hoe deze verificatie in de
praktijk dient plaats te vinden. In de regel zal de verificatie plaatsvinden
aan de hand van een identiteitsbewijs.
De eis dat de vergunninghouder betrouwbaar dient te zijn, wordt ook
vastgelegd in lagere regelgeving. De leden van de SGP-fractie vragen of
het niet voor de hand ligt om die eisen ook steviger in de wet zelf vast te
leggen. Hoe verhoudt deze regelgeving zich tot de regels voor vergunninghouders in vergelijkbare branches? Gelden bijvoorbeeld andere eisen
dan gesteld in de Wet regulering prostitutie of voor horeca? Kan een
overzicht worden gegeven van de overeenkomsten en verschillen in de
eisen die gesteld worden aan vergunninghouders?
Bij de eisen die aan vergunninghouders worden gesteld gaat het voor
speelcasino’s om geschiktheid, betrouwbaarheid en deskundigheid. Bij
kansspelen zijn deze elementen van belang omdat er grote sommen geld
omgaan, die (tijdelijk) worden beheerd en de vergunninghouder aan
uitbetalingsverplichtingen moet kunnen voldoen. Daarbij moet binnen de
kaders van de Wwft worden gewerkt. De vergunninghouder moet voorts
vooral binnen de Wok als publiekrechtelijk kader opereren, waarbij
kansspelen qua bedrijfsvoering complexe producten zijn, waarbij
zorgvuldig gedrag in verband met kansspelverslaving is vereist. Dit alles
betekent dat speelcasino’s betrouwbaar, verantwoord en controleerbaar
moeten worden georganiseerd.
De vergunningsvoorwaarden houden in dat er eisen worden gesteld aan
de rechtsvorm, transparantie (jaarrekening) en aan de continuïteit. Bij
betrouwbaarheid en deskundigheid zullen in lagere regelgeving specifieke
regels worden gesteld in verband met deugdelijk beheer, eerlijkheid,
integriteit, vertrouwelijkheid en veiligheid. Deze eisen zullen zoveel
mogelijk worden gelijkgetrokken met vergelijkbare eisen die op grond van
het wetsvoorstel Kansspelen op afstand zullen gelden.
De functie van vergunningen bij kansspelen is niet geheel vergelijkbaar
met de door deze leden genoemde sectoren van horeca en prostitutie. Er
zijn enkele elementen vergelijkbaar, met betrekking tot het tegengaan van
malafide c.q. criminele aanbieders. Met name de financiële soliditeit en de
productcomplexiteit zijn echter wezenlijk andere elementen. Daarbij kan
eerder worden gekeken naar de financiële sectoren, doch ik vind dat hier
ook maatwerk nodig is, die is afgestemd op de publieke belangen die bij
kansspelen aan de orde zijn. Anders zouden vergunningeisen ook
onvoldoende proportioneel zijn. Tot slot geldt voor dit wetsvoorstel, net
als bij het wetsvoorstel Kansspelen op afstand, dat de wet de hoofdelementen van vergunningsvoorwaarden bevat, en de gedetailleerde
uitwerking in lagere regelgeving wordt opgenomen, ook omwille van een
flexibele respons als ontwikkelingen in de praktijk daartoe aanleiding
geven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

54

5. Toezicht en handhaving
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering de aangenomen
motie-Van Toorenburg (Kamerstuk 33 750 VI, nr. 72) van toepassing acht
op onderhavig wetsvoorstel. Zo ja, hoe gaat zij dan de wens van de
meerderheid van de Kamer honoreren om als eis te stellen dat een
vergunninghouder zijn zetel heeft in Nederland? Zo nee, waarom niet? Dit
lijkt deze leden zelf geen onbelangrijk vereiste, juist nu de regering ook
zelf aangeeft dat het moeilijk toezicht houden zal zijn op activiteiten die de
vergunninghouder buiten Nederland ontplooit. Kan de regering bevestigen dat de administratieve samenwerking waar zij naar verwijst tussen
de Nederlandse toezichthouder en buitenlandse toezichthouders, vrijwillig
is en niet juridisch afdwingbaar? Hoe ziet de regering dat in de praktijk
voor zich, gelet op bepaalde aanbieders en gebrek aan effectief toezicht
op kansspelen op bijvoorbeeld de Britse Kanaaleilanden of het Isle of
Man? De genoemde leden vragen of de regering problemen voorziet ten
aanzien van de handhaving van zowel de fysieke casinomarkt als de
online kansspelaanbieders alsmede de vermenging daarvan.
De aangehaalde motie gaat niet over de aan aanbieders te stellen eis om
een zetel te hebben in Nederland, maar over het voorkomen dat een open
tv-zender gokprogramma’s kan uitzenden. Een vraag over de aangehaalde
motie heb ik eerder in deze nota beantwoord. Mogelijk doelen vragenstellers op de motie die het lid van Toorenburg bij de behandeling van het
wetsvoorstel tot instelling van de kansspelautoriteit heeft ingediend en die
ertoe strekt in Nederland als vergunningsvoorwaarde voor een kansspel
via internet op te nemen dat de aanbieder ook een vestiging heeft «op de
grond» (Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 17). Deze eis wordt in het
onderhavige wetsvoorstel, net als in inmiddels door uw Kamer aanvaarde
wetsvoorstel Kansspelen op afstand, niet gesteld. In paragraaf 4.2. van de
nota naar aanleiding van het nader verslag bij het wetsvoorstel
Kansspelen op afstand23 is uiteengezet waarom het stellen van een
dergelijke eis volgens de regering disproportioneel en Europeesrechtelijk
niet houdbaar is. Het stellen van een dergelijke eis zou bij de modernisering van het speelcasinoregime op vergelijkbare bezwaren stuiten.
Overigens is het ook niet nodig een dergelijke eis te stellen, aangezien
elke houder van een vergunning tot het organiseren van een speelcasino
in Nederland per definitie al over een vestiging «op de grond» beschikt.
De vergunninghoudende activiteit, het organiseren van een speelcasino,
zal, anders dan bij het wetsvoorstel Kansspelen op afstand, dan ook altijd
op Nederlands grondgebied plaatsvinden. Het zal dan ook niet nodig zijn
toezichtsbevoegdheden buiten Nederlands grondgebied in te zetten. Niets
verzet zich volgens de regering ertegen als de houder van een vergunning
tot het organiseren van een (fysiek) speelcasino ook een vergunning
aanvraagt tot het organiseren van kansspelen op afstand, mits hij deze
kansspelen niet via binnen zijn speelcasino opgestelde apparatuur
aanbiedt. De regering ziet dan ook geen problemen ten aanzien van de
handhaving en de uitoefening bij beide kansspelvormen (of de
vermenging daarvan).
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering de mening deelt dat
de kansspelautoriteit met regelmaat (onaangekondigde) controles zal
moeten uitvoeren in fysieke casino’s om zicht te krijgen in hoeverre
casino’s ook online kansspelen aanbieden? Dat laatste verbiedt onderhavig wetsvoorstel, terwijl de regering het wel mogelijk maakt dat een
exploitant van een casino tevens aanbieder mag zijn van online
kansspelen.

23

Kamerstukken II 2015/16, 33 996, nr. 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

55

De kansspelautoriteit heeft in haar uitvoeringstoets met betrekking tot dit
wetsvoorstel aangegeven dat zij, in het kader van het uit te oefenen
«generiek toezicht», casinovestigingen in ieder geval een keer per jaar zal
bezoeken. Naast dit generiek toezicht, wordt ook nog thematisch toezicht
en incidenteel toezicht gehouden op de vergunninghouders. Onaangekondigde bezoeken zijn uiteraard ook mogelijk.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering heeft overwogen het
plafond van de bestuurlijke boetes te verhogen voor illegale kansspelaanbieders of aanbieders die zich niet aan aanwijzingen van de Kansspelautoriteit houden dan wel uitsluitend 10% van de netto-omzet als standaardboete in te voeren. Dit gelet op de winstomzet van bijvoorbeeld
vermogende bedrijven als Unibet en Pokerstars die niet erg onder de
indruk zullen van een boete van maximaal € 810.000,–. In dat kader
vragen deze leden de regering een overzicht te geven van de jaarlijkse
omzet van de bedrijven die zich nu al bij de kansspelautoriteit hebben
gemeld. Dit zijn immers ondernemingen aan wie het ook zal worden
toegestaan een vergunning te krijgen voor een landbased casino. Deze
leden vragen of de regering nader kan ingaan op de rolverdeling die de
ACM en de kansspelautoriteit zullen hanteren als het gaat om de
consumentenbescherming.
Op grond van artikel 35a, tweede lid, van de Wok de kansspelautoriteit
wegens overtreding van (bepaalde) bij of krachtens de Wok vastgestelde
voorschriften een bestuurlijke boete opleggen van maximaal € 810.000, of
10% van de omzet, indien dat meer is. De regering heeft niet overwogen
om deze plafonds te verhogen of om een standaardboete in te voeren.
Met name het omzetgerelateerde plafond maakt bij de grote(re) bedrijven
een passende (afschrikwekkende) en evenredige bestraffing mogelijk. Wat
de vraag betreft naar de omzet van bedrijven die aan de kansspelautoriteit
blijk hebben gegeven van hun interesse in een vergunning voor het
aanbieden van kansspelen op afstand, kan ik deze leden meedelen, in het
verlengde van mijn eerder gegeven antwoord, dat het wetsvoorstel
Kansspelen op afstand nog in behandeling is bij de Eerste Kamer, dat de
aanvraagprocedure zodoende nog niet is gestart en dat dan ook de
omzetgegevens van eventuele geïnteresseerde partijen een vergunning
voor het aanbieden van kansspelen op afstand niet bekend zijn. Overigens
zou de kansspelautoriteit zulke gegevens ook niet bekendmaken
aangezien het hier bedrijfsgevoelige informatie betreft.
Met betrekking tot consumentenbescherming geldt het volgende. De ACM
is toezichthouder ingevolge de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc), een generieke wettelijke regeling voor consumentenbescherming. De Wok kent als sectorspecifieke wet voor de kansspelen
eveneens bepalingen van consumentenbescherming. Omdat zich
samenloop van wettelijke bepalingen kan voordoen hebben de ACM en de
kansspelautoriteit een samenwerkingsprotocol gesloten (Staatscourant
2015, nr. 47456, 24 december 2015). Het protocol regelt wederzijdse
informatie en assistentie en het in overleg eventueel gezamenlijk
optreden. Als hoofdregel neemt de kansspelautoriteit als sectorspecifieke
toezichthouder het voortouw ingeval van samenloop van bevoegdheden.
Het protocol draagt er aan bij dat de toezichthouders hun middelen
efficiënt en effectief inzetten.
De leden van de D66-fractie vragen op welke voorwaarden de kansspelautoriteit de bevoegdheid krijgt om (tegen de wil van de bewoner) een
woning binnen te treden, deze te doorzoeken en eventueel voorwerpen in
beslag te nemen. Is hiervoor voorafgaande toestemming van de rechtercommissaris of officier van justitie nodig?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

56

Met het wetsvoorstel Kansspelen op afstand wordt een binnentredingsbevoegdheid voor de kansspelautoriteit ingevoerd. Artikelen 34d tot en met
34j regelen dit en geven daarbij de randvoorwaarden, waaronder een
toestemmingsvereiste van de rechter-commissaris (artikel 34f).
6. Financiële aspecten van het wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie missen in de memorie van toelichting een
passage over de te verwachten opbrengst van de veiling van vergunningen. Kan de regering hier nader op in gaan?
De Staatssecretaris van Financiën heeft in zijn brief van 11 mei 2016
aangegeven nog geen keuze te hebben gemaakt over welke vestigingen
Holland Casino behoudt, welke vestigingen zullen worden afgesplitst en
op welke wijze het verkoopproces zal worden ingericht. Daarover zal de
Tweede Kamer in een volgende Kamerbrief nader worden geïnformeerd.
Zoals gebruikelijk bij voorgenomen verkooptransacties van de staat kan in
het openbaar geen gedetailleerd inzicht worden geven in cijfers over de
waardering van de onderneming of van de «nieuwe» licenties. Dit zou
immers de onderhandelingspositie van de staat als verkopende partij
verzwakken, waardoor de optimale opbrengst niet gehaald wordt. Wel ligt
het voor de hand dat bij de verkoop van de tien vestigingen van Holland
Casino en de vier af te splitsen vestigingen, al dan niet in combinatie met
de verlening van twee «nieuwe» vergunningen, gebruik wordt gemaakt
van de mogelijkheid die artikel III, vijfde lid, van het wetsvoorstel biedt,
om bij regeling van de Minister van Veiligheid en Justitie en de Minister
van Financiën eenmalig een andere procedure vast te stellen dan het
instrument van de veiling.
De leden van de CDA-fractie vragen, in navolging van het advies van
Holland Casino, of de regering kan aangeven wat zij een redelijk niveau
acht van lasten welke in lagere regelgeving worden vastgesteld. Ook
vragen deze leden op welke internationale normen en praktijken de
regering in dit verband doelt.
De regering doelt in de memorie van toelichting op het principe van nut
en noodzaak, waarbij wordt betrokken dat extra regels ook leiden tot het
wegnemen van handelingsvrijheid en tot nalevingskosten. Het gaat hier
niet om een exact niveau van kosten in monetaire termen. De verwijzing
naar internationale normen en praktijken betreft met name de aansluiting
op technische normen.
Ten aanzien van de afdrachten missen de leden van de CDA-fractie een
opmerking van de zijde van de regering ten aanzien van de mogelijkheid
om casino’s (in de toekomst) ook te verplichten tot een afdracht van
goede doelen loterijen. Nu in onderhavig wetsvoorstel wordt toegestaan
dat exploitanten van casino’s ook aanbieder mogen zijn van online
kansspelen, lijkt het deze leden geen onlogisch idee om zo in te spelen op
mogelijke substitutie. In dat kader verwijzen deze leden ook naar de
reactie van de regering op dit punt in de betreffende nota naar aanleiding
van het nader verslag bij het wetsvoorstel Kansspelen op afstand (p. 24),
dat «mocht onverhoopt toch sprake blijken te zijn van enige substitutie zal
worden bezien of, en in hoe verre, aan houders van een vergunning tot
het organiseren van kansspelen op afstand een afdrachtspercentage aan
sport en goede doelen verplicht moet worden gesteld. Het voorliggende
wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om een daartoe strekkende
regeling, mocht die onverhoopt toch nodig zijn, snel en zonder verdere
wetswijziging in te voeren.»
Is de regering bereid deze flexibiliteit ook vorm te geven in onderhavig
wetsvoorstel?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

57

Op grond van het voorgestelde artikel 31f van het wetsvoorstel
Kansspelen op afstand, kan, als blijkt dat de regulering van kansspelen op
afstand leidt tot een terugloop van loterij-inkomsten en (dus) afdracht aan
sport en goede doelen, bij ministeriële regeling aan houders van een
vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand een afdrachtspercentage aan sport en goede doelen verplicht worden gesteld.
Genoemde leden lijken van mening te zijn dat een verplicht afdrachtpercentage ook aan houders van een vergunning tot het organiseren van een
fysiek speelcasino moet worden opgelegd, aangezien deze vergunninghouders ook aanbieder kunnen zijn van kansspelen op afstand. Deze
vergelijking gaat echter niet op. Hoewel houders van een vergunning tot
het organiseren van een fysiek speelcasino inderdaad ook aanbieder
kunnen zijn van kansspelen op afstand, gaat het niet aan om deze
aanbieders ook uit hoofde van het (fysieke) speelcasinoregime een
verplicht afdrachtpercentage op te leggen. Tussen loterij-aanbod en fysiek
speelcasino-aanbod bestaat immers geen aangetoond substitutie-effect,
noch voor, noch na de stelselwijziging. Er is dan ook geen enkele
aanleiding om een houder van een vergunning voor een fysiek speelcasino een verplicht afdrachtpercentage op te leggen, ook niet als deze
vergunninghouder ook aanbieder is van kansspelen op afstand.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering aangeeft dat dit
wetsvoorstel geen extra lasten met zich mee brengt voor burgers. Zij
vragen of de regering hiermee miskent dat de kosten van verslavingszorg
wel degelijk worden doorbelast. Zij vragen de regering een overzicht te
geven van de totale kosten die vanuit overheidswege zijn verstrekt ten
behoeve van de verslavingszorg in 2015. De genoemde leden vragen de
regering ook of zij, gelet op de ervaring in Denemarken na regulering van
de online kansspelen, verwacht dat deze kosten voor verslavingszorg
zullen toenemen de komende jaren als de aanhangige voorstellen van de
regering omtrent kansspelen en casinowetgeving in werking treden.
Over de zorgkosten voor kansspelverslaving zijn geen precieze cijfers
bekend. De kosten in de GGZ voor verslavingszorg worden niet nader
onderscheiden naar type verslaving. De kansspelautoriteit schat in dat er
tussen de 2.500 en 5.000 personen in de GGZ worden behandeld. Op basis
van de gemiddelde behandelkosten voor verslaving is een bedrag tussen
€ 20 miljoen en € 40 miljoen gemoeid met de kosten voor de behandeling
van kansspelverslaving.
7. Consultatie wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie vragen of een verduidelijking van de
zorgplicht wordt opgenomen in het wetsvoorstel? Zo ja, hoe? Zo nee,
waarom niet?
Ik kan de vraag van deze leden over het opnemen van een verduidelijking
van de zorgplicht die thans in artikel 4a van de huidige Wok is opgenomen
en die ertoe strekt dat de vergunninghouders de nodige maatregelen en
voorzieningen treffen om verslaving aan de door hen georganiseerde
spelen zoveel mogelijk te voorkomen, bevestigend beantwoorden. De
verduidelijking van de zorgplicht voor houders van een speelcasinovergunning wordt voorzien in de artikelen 27j (toegangs- en identiteitscontrole bij bezoek aan een speelcasino) en 27ja (interventiemodel verslavingspreventie) van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand. De
genoemde artikelen worden bij nota van wijziging (onderdeel D) overgeheveld naar de nieuwe speelcasinotitel (artikelen 27p en 27q). Ter
uitwerking van deze artikelen worden nadere regels gesteld in het Besluit
werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen en voor zover nodig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

58

in de ministeriële regeling. De uitwerking in lagere regelgeving zal in het
nieuwe speelcasinoregime voor alle vergunninghouders gelden, waar de
zorgplicht in de huidige situatie met maar één vergunninghouder, alleen
voor Holland Casino geldt. Hoewel het uitgangspunt is dat de speler zelf
verantwoordelijk is voor zijn speelgedrag, zullen de aan de aanbieders op
te leggen verplichtingen over het informeren van spelers over de gevaren
van kansspelverslaving en over hulpverlening, de speler in staat stellen
zijn eigen verantwoordelijkheid te nemen. Ook over het informeren van de
speler worden in het bovengenoemde besluit regels gesteld.
In de memorie van toelichting lezen deze leden dat een derdenprocedure
niet is opgenomen in dit wetsvoorstel. Deze procedure komt erop neer dat
derden bij de kansspelautoriteit een gemotiveerd verzoek tot onvrijwillige
inschrijving van een speler in het centraal register uitsluiting kansspelen
kunnen indienen. Volgens de regering is het niet nodig om deze
procedure om te nemen in dit wetsvoorstel omdat deze procedure
opgenomen is in het wetsvoorstel Kansspelen op afstand dat ook
betrekking heeft op speelcasino’s en speelautomaten. De leden van de
PvdA-fractie zijn van mening dat een opneming van deze procedure in
dit wetsvoorstel een verduidelijking van de verslavingspreventie is. Kan
de regering de derdenprocedure opnemen in het onderhavige
wetsvoorstel vanwege het belang van verslavingspreventie en de schade
die een goksverslaving kan aanrichten aan de naasten van een risicospeler?
De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering aangeeft dat de
derdenprocedure ook geldt voor de speelcasino’s en speelautomatenhallen.Deze leden vragen of volledig gewaarborgd is dat familieleden en
hulpverleners precies dezelfde rechten hebben om iemand aan te melden
als voor kansspelen op afstand.
De vragen over de «derdenprocedure», die in het kader van de verslavingspreventie, in het wetsvoorstel Kansspelen op afstand is opgenomen,
beantwoord ik graag in samenhang. Ik stel voorop dat de derdenprocedure – in het kader van de onvrijwillige uitsluiting van een ernstige
probleemspeler – voor alle risicovolle categorieën kansspelen geldt
(kansspelen op afstand, speelcasino’s en speelautomatenhallen). De
procedure houdt in dat een derdebelanghebbende (zoals bijvoorbeeld een
gezinslid van de speler) het initiatief kan nemen om een probleemspeler
tegen zichzelf te beschermen door een verzoek in te dienen bij de
kansspelautoriteit om gebruik te maken van haar bevoegdheid van
artikel 33da van de Wok (zoals dat komt te luiden na vaststelling en
inwerkingtreding van het Koa-wetsvoorstel Kansspelen op afstand) om
een speler voor de duur van zes maanden van deelname aan alledrie
bovengenoemde risicovolle categorieën kansspelen uit te sluiten.
De derdebelanghebbende zal in een gemotiveerd verzoek aannemelijk
moeten maken dat de betrokken speler door onmatig speelgedrag of
kansspelverslaving schade aan zichzelf of zijn naasten kan aanrichten en
dat om die reden een tijdelijke onvrijwillige uitsluiting gerechtvaardigd is.
Vervolgens zal de kansspelautoriteit onderzoeken of het speelgedrag
inderdaad van dien aard is dat de speler door opneming in CRUKS tijdelijk
van deelname aan risicovolle kansspelen moet worden uitgesloten.
Daartoe zal de kansspelautoriteit ook bij de desbetreffende vergunninghouder(s) te rade gaan om te bezien of hun gegevens van de analyse van
het speelgedrag van de betrokken speler ook aanleiding geven om tot een
tijdelijke onvrijwillige uitsluiting over te gaan (artikel 33da, derde lid). Een
uitsluitingsmaatregel is een besluit in de zin van de Awb dat met
inachtneming van de relevante bepalingen van de Awb wordt genomen
en waartegen dus ook bezwaar en (hoger) beroep openstaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

59

Uit het voorgaande volgt dat de derdenprocedure – ook voor speelcasino’s – zijn grondslag zal vinden in de bevoegdheid van de kansspelautoriteit van artikel 33da (die in titel VI van de Wok wordt opgenomen) en in
de Awb. Ik antwoord de leden van PvdA-fractie dat het daarom niet
nodig is hierover ook nog bepalingen over op te nemen in dit
wetsvoorstel. Ook is volledig gewaarborgd – zo antwoord ik de leden van
de SGP-fractie – dat derde-belanghebbenden, ongeacht of de verslavingsproblemen van hun naasten zich voordoen bij het spelen in
speelcasino’s, speelautomaten of bij deelnamen aan kansspelen op
afstand, dezelfde mogelijkheden hebben de kansspelautoriteit om een
onvrijwillige uitsluiting te verzoeken. Voor professionele hulpverleners zal
het in verband met een geheimhoudingsplicht veelal niet mogelijk zijn om
eigener beweging een dergelijk verzoek aan de kansspelautoriteit te doen.
Een hulpverlener kan een probleemspeler uiteraard wel behulpzaam zijn
bij het aanvragen van een tijdelijke vrijwillige uitsluiting bij de kansspelautoriteit, of zijn naasten wijzen op de mogelijkheid bij het aanvragen van
een onvrijwillige uitsluiting.
Voor de goede orde merk ik over het karakter van de maatregel van de
onvrijwillige uitsluiting nog het volgende op. Ingevolge het tweede lid van
artikel 33da (zoals dat bij amendement van het lid Van Wijngaarden is het
wetsvoorstel Kansspelen op afstand is ingevoegd, Kamerstukken II
2015/16, nr. 27), is de maatregel van de onvrijwillige uitsluiting een
uiterste middel en kan deze slechts worden opgelegd indien niet kan
worden volstaan met minder ingrijpende maatregelen. De raad van
bestuur van de kansspelautoriteit zal in beleidsregels – die de goedkeuring
van de Minister van Veiligheid en Justitie behoeven – nader uitwerken in
welke gevallen de onvrijwillige uitsluiting – op verzoek van derden of na
een melding van een vergunninghouder – noodzakelijk kan worden geacht
ter voorkoming van schade voor de probleemspeler zelf of zijn naasten
(artikel 33da, vierde lid, jo. artikel 33h, tweede lid, onder b, Wok).
De leden van de PvdA-fractie lezen dat de ondernemingsraad van
Holland Casino vindt dat er één sector cao moet komen. Een sector cao
kan concurrentie op arbeidsvoorwaarden (en daardoor ook op de kwaliteit
en scholing) van de medewerkers voorkomen. Is de regering het eens met
die redenering en is zij het eens met de ondernemingsraad en de aan het
woord zijnde leden dat er een sector cao moet komen?
Het arbeidsvoorwaardenoverleg is een onderwerp dat tot de verantwoordelijkheid van sociale partners behoort. Het is aan hen om al dan niet tot
een cao voor de sector te komen in de nieuwe marktordening met
meerdere ondernemingen. Een eventueel verzoek om algemeen
verbindend verklaring zal aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gedaan dienen te worden, die dat verzoek volgens de gebruikelijke procedure zal beoordelen. Het is niet aan de regering om hier op te
sturen.
De leden van de SP-fractie vinden het onduidelijk waarom verwacht
wordt dat de voorgestelde wijzigingen geen significant effect zullen
hebben op de werkgelegenheid in de sector. Er komen ten slotte twee
casino’s bij. Deze leden ontvangen graag een uitgebreidere toelichting op
deze stelling. Daarnaast achten de genoemde leden het onbegrijpelijk dat
wordt gesteld dat de arbeidsvoorwaarden buiten het bestek van dit
wetsvoorstel vallen. Dit wetsvoorstel schept de voorwaarden om Holland
Casino te kunnen privatiseren waardoor er onzekere tijden aanbreken
voor het personeel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

60

De per saldo effecten op de werkgelegenheid zijn niet eenduidig aan te
geven. Enerzijds zal er, doordat er twee speelcasino’s kunnen bijkomen,
extra werkgelegenheid kunnen ontstaan. Anderzijds is het ook denkbaar
dat een bestaande aanbieder in het licht van de komende concurrentie er
naar streeft om met minder mensen hetzelfde werk te doen. En ook de
ontwikkeling van de markt heeft effecten op de werkgelegenheid. Gezien
de beperkte invoering van concurrentie ligt een sterke wijziging van de
werkgelegenheid niet voor de hand. Omdat de arbeidsvoorwaarden een
verantwoordelijkheid zijn en blijven voor de sociale partners, vallen die
inderdaad buiten het bestek van dit wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie vragen of het klopt dat Holland Casino in de
afgelopen jaren financieel zijn eigen boontjes moest doppen? Hoe hebben
de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden zich in de loop der jaren
ontwikkeld? Hoe verhouden de voorwaarden zoals die thans zijn, zich tot
de voorwaarden in casino’s in andere landen waar geen publieke
monopolies zijn?
Holland Casino is inderdaad zelf verantwoordelijk geweest voor haar
eigen financiële positie. De primaire arbeidsvoorwaarden hebben zich de
afgelopen jaren meer richting het gemiddelde in de markt bewogen, maar
de mediaan van de loonsom bij Holland Casino ligt nog steeds significant
boven die van de markt als geheel. Het beeld voor wat betreft de
secundaire arbeidsvoorwaarden is de afgelopen jaren niet veranderd,
namelijk dat deze voor een belangrijk vergelijkbaar zijn met wat gebruikelijk is in de markt. Een internationale vergelijking naar arbeidsvoorwaarden is complex en niet makkelijk te maken gegeven verschillen in
(fiscale) wet- en regelgeving, arbeidsverhoudingen, arbeidsmarkt en
kosten van levensonderhoud.
Het is volgens de regering nog te vroeg om vooruit te lopen op het al dan
niet algemeen verbindend verklaren van een sector-cao maar waarom kan
dit niet als een van de voorwaarden voor het verkrijgen van een
vergunning worden toegevoegd? De leden van de SP-fractie vragen of
de zorg voor het personeel op andere wijze wordt gewaarborgd en wat
wordt er gedaan met de zorgen op dit punt van de ondernemingsraad van
Holland Casino en de FNV?
Het aanvragen van een algemeen verbindend verklaring is aan de sociale
partners die in dezen cao-partij zijn, dan wel aan individuele werkgevers
die partij zijn bij de eventueel te sluiten sector-cao. Een voorafgaande
vraag is of een sector-cao tot stand komt. Mocht er een sector-cao zijn,
dan is het aanvragen van een algemeen verbindend verklaring eveneens
een zaak voor private partijen. Gezien het primaat van sociale partners
voor de regeling van arbeidsvoorwaarden bevat het wetsvoorstel hierover
geen voorschriften. Bij de uitwerking van het verkoopproces zal er ook
aandacht zijn voor behoud van werkgelegenheid. Hierover zal de Kamer in
een volgende brief door de Staatssecretaris van Financiën worden
geïnformeerd.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de 86 vragen die door Holland Casino zijn gesteld in de consultatieronde. Het valt deze leden op dat de regering deze vragen verspreid door
de gewijzigde memorie van toelichting heeft beantwoord, maar sommige
ook niet heeft beantwoord. Gelet op de relevantie hiervan vragen deze
leden de regering de beantwoording op de door Holland Casino gestelde
vragen te bundelen of per gestelde vraag het antwoord weer te geven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

61

Evenals een aantal andere organisaties heeft Holland Casino in de
consultatiefase een aantal waardevolle opmerkingen over het conceptwetsvoorstel gemaakt. Op enkele wezenlijke vragen en opmerkingen is
specifiek ingegaan in paragraaf 12 van de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel; in die gevallen is aangegeven in hoeverre de opmerkingen
hebben geleid tot aanpassingen van het wetsvoorstel dan wel de
memorie van toelichting. Op basis van andere opmerkingen van meer
ondergeschikte aard is de memorie van toelichting op enkele plaatsen
aangepast. Een aantal opmerkingen heeft niet geleid tot wijzigingen. Veel
vragen van Holland Casino hadden betrekking op in het wetsvoorstel
opgenomen bewoordingen of begrippen die nog nader in lagere
regelgeving worden uitgewerkt. Zo wordt herhaaldelijk gevraagd naar
nadere concretisering van bepaalde voorschriften of «vage begrippen»,
zoals de mate van concurrentie, een minimum aantal aanbieders, hoge
inzetten, hoge bedragen, deugdelijk beheer, redelijk niveau, redelijke
bedragen enzovoort. Zoals aan het begin van deze nota is aangegeven,
geldt voor veel van de door Holland Casino genoemde onderwerpen (en
gevraagde concretiseringen) dat deze nog in lagere regelgeving worden
uitgewerkt. Op deze vragen kan derhalve nog geen antwoord worden
gegeven.
Holland Casino verwijst ook naar een uitvoeringstoets die door de
kansspelautoriteit nog zou worden uitgevoerd. De leden van de
CDA-fractie vragen om wat voor toets het gaat. Kan de regering de
opzet en uitkomsten van het onderzoek integraal aan de Kamer doen
toekomen indien deze gereed is.
De uitvoeringstoets van de kansspelautoriteit van 31 maart 2015 is bij
indiening van het wetsvoorstel als bijlage aan uw Kamer meegezonden
(blg-744115). Als gevolg van een misverstand is de latere uitvoeringstoets
(waarin de reeds eerder toegezonden uitvoeringstoets nogmaals is
opgenomen) niet aan uw Kamer toegezonden. Ik voeg deze latere toets
(gedateerd 2 juni 2015) als bijlage bij deze nota24.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering het onderdeel
verslavingspreventie niet dermate belangrijk acht, ook in het licht van de
doelstellingen van het kansspelbeleid, dat niet kan worden volstaan met
de verwijzing naar lagere regelgeving op dit punt. Kan de regering uiteen
zetten wat de verschillende elementen zijn van de zorgplicht voor
vergunninghouders? Er zijn immers nogal wat vragen te stellen hierbij.
Betreft het hier nieuwe onderdelen ten aanzien van de bestaande
zorgplicht voor Holland Casino? Zo ja, welke?
Het voorkomen van kansspelverslaving is een van de centrale doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid. Op grond van artikel 4a,
eerste lid, Wok, rust op alle houders van vergunningen op grond van de
Wok een zorgplicht om maatregelen en voorzieningen te treffen die nodig
zijn om verslaving aan de door hen georganiseerde kansspelen zoveel
mogelijk te voorkomen. De verduidelijking van deze zorgplicht van
vergunninghouders, waarnaar deze leden vragen, is voor drie categorieën
vergunninghouders die kansspelen aanbieden met een relatief hoog
verslavingsrisico opgenomen in het wetsvoorstel Kansspelen op afstand.
Het betreft de artikelen 27j en 27ja (houders van een vergunning tot het
organiseren van een speelcasino), 30u en 30v (houders van een
vergunning tot het aanwezig hebben van een of meer kansspelautomaten
in een speelautomatenhal) en 31k en 31 m (houders van een vergunning
tot het organiseren van kansspelen op afstand). Deze verduidelijking van
de wettelijke zorgplicht en de koppeling met het CRUKS bouwt voort op
24

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

62

het als effectief ervaren PBK dat door Holland Casino, in samenwerking
met de verslavingszorg is ontwikkeld. Een nadere invulling van de
– verduidelijkte – zorgplicht vindt vervolgens plaats in het Besluit werving,
reclame en verslavingspreventie kansspelen.
In paragraaf 5.1 van de memorie van toelichting is beschreven wat de
verschillende elementen van de zorgplicht voor vergunninghouders
jegens de speler inhouden (informeren, observeren, confronteren en
interveniëren). Bij het interveniëren kan gedacht worden aan het op
verzoek van de speler instellen van (vrijwillige) entreebeperkingen of
entreeverboden bij alle casinovestigingen van de desbetreffende
vergunninghouder. Een verdergaande maatregel is de vrijwillige
uitsluiting (op verzoek van de speler) door inschrijving in CRUKS, dat op
grond van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand wordt ingesteld
(artikel 33h) en dat door de kansspelautoriteit wordt beheerd. De meest
vergaande maatregel is de (tijdelijke) onvrijwillige uitsluiting. Met de
uitsluiting wordt het de speler de toegang onmogelijk gemaakt tot alle
aanbieders van casinospelen, speelautomaten en kansspelen op afstand.
Bevraging van het register stelt de vergunninghouders in staat om een (al
dan niet vrijwillige) uitsluiting te effectueren.
In paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting heb ik het wettelijk kader
voor verslavingspreventie geschetst en ben ik uitvoerig ingegaan op de
verdeling van verantwoordelijkheden bij het voorkomen van kansspelverslaving tussen de overheid (Ministeries van Veiligheid en Justitie en van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport, kansspelautoriteit), de speler en de
vergunninghouder. Hoewel in beginsel de speler zelf verantwoordelijk is
voor het eigen speelgedrag, staat daar een actieve verplichting van de
vergunninghouder die een speelcasino exploiteert tegenover om
kansspelverslaving te voorkomen. In het uiterste geval kan de maatregel
van onvrijwillige uitsluiting (voor de duur van zes maanden), worden
opgelegd door de kansspelautoriteit. Dit kan geschieden na kennisgeving
van de vergunninghouder aan de kansspelautoriteit of bijvoorbeeld door
naasten van de speler (derdebelanghebbenden) als er serieuze indicaties
zijn die erop wijzen dat de speler zijn eigen verantwoordelijkheid niet
langer kan nemen. Effectuering en handhaving van de (on)vrijwillige
uitsluiting door inschrijving in CRUKS, geschiedt bij het bezoeken van een
speelcasino door middel van bevraging door vergunninghouders van het
register en het vervolgens niet toelaten van de in het register opgenomen
speler.
De leden van de CDA-fractie vragen welke eisen de overheid stelt aan de
(verplichte) samenwerking en doorverwijzing tussen vergunninghouders
enerzijds en verslavingsinstanties en GGZ-instellingen anderzijds. Met
welke financiële aspecten en blokkades moet hierbij rekening worden
gehouden? Welke expertise wordt op het terrein van verslavingszorg
gevergd van vergunninghouders zelf?
De huidige regelgeving bevat geen specifieke voorschriften over de
(verplichte) samenwerking tussen vergunninghouders en instellingen
werkzaam op het gebied van de verslavingszorg. Op grond van (het
huidige) artikel 7, eerste lid, van het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen dienen houders van een vergunning tot het
organiseren van een speelcasino dan wel houders van een vergunning tot
het aanwezig hebben van speelautomaten in een speelautomatenhal,
spelers die blijk geven van onmatig speelgedrag te informeren over de
gevaren van kansspelverslaving en de toegang tot de verslavingszorg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

63

Op grond artikel 6, eerste lid, van genoemd Besluit, dienen leidinggevenden binnen de onderneming van vergunninghouders, alsmede
personen werkzaam in speelautomatenhallen en speelcasino’s die zijn
belast met het toelaten van en het toezicht op de deelnemers aan de
aangeboden kansspelen, over de kennis en het inzicht te beschikken die
nodig zijn om de vergunning te exploiteren, met inachtneming van de
bijzondere maatschappelijke verantwoordelijkheid die dat met zich brengt.
Volgens het vierde lid van dat artikel hebben die kennis en dat inzicht in
ieder geval betrekking op onder andere de aan de aangeboden kansspelen
verbonden risico’s van kansspelverslaving, op kansspelverslaving (in het
algemeen), de sociale gevolgen van kansspelverslaving en de gedragskenmerken van kansspelverslaafden en op hulpverlening bij kansspelverslaving. Ter uitwerking van dit artikel zijn in de (huidige) artikelen 4 en 5
van de Regeling werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen een
aantal concrete opleidingseisen opgenomen voor leidinggevenden en
personen werkzaam in speelautomatenhallen respectievelijk leidinggevenden en personen werkzaam in speelcasino’s.
Ter uitvoering van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand zal in het te
wijzigen Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen,
een nadere invulling gegeven van de op houders van vergunningen tot
het organiseren van speelcasino’s, van kansspelen op afstand en voor het
aanwezig hebben van speelautomaten in speelautomatenhallen rustende
zorgplicht om kansspelverslaving zoveel mogelijk te voorkomen. Die
nadere invulling betekent dat in het Besluit verschillende voorschriften
worden opgenomen die zien op de samenwerking tussen vergunninghouders en instellingen werkzaam op het gebied van verslavingszorg en
op de eventuele doorverwijzing door vergunninghouders naar dergelijke
instellingen. Zo moeten houders van genoemde vergunningscategorieën
in samenwerking met genoemde instellingen een adequaat en samenhangend verslavingspreventiebeleid ontwikkelen, toepassen en onderhouden, dat aansluit op het Nederlandse stelsel van verslavingszorg. Ook
zullen vergunninghouders hun bezoekers actief over dit beleid moeten
informeren en hen – bij gelegenheid – moeten doorverwijzen naar online,
dan wel fysiek in Nederland werkzame instellingen voor verslavingszorg.
De kansspelautoriteit ziet toe op de naleving van de huidige en toekomstige regelgeving.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de verantwoordelijkheid en
uitvoering van de zorgplicht van vergunninghouders in de praktijk wordt
gecontroleerd. Welk type overtreding in deze verantwoordelijkheid leidt
tot welke sanctionering? Graag vernemen deze leden een reactie op deze
vragen.
De in het wetvoorstel Kansspelen op afstand opgenomen verduidelijking
van de wettelijke zorgplicht en de daarmee samenhangende wijziging van
het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen, brengen
voor houders van een vergunning tot het organiseren van een speelcasino
verschillende verplichtingen met zich mee. Zo zullen vergunninghouders,
in overleg met de verslavingszorg, een adequaat en samenhangend
verslavingspreventiebeleid moeten ontwikkelen, toepassen en onderhouden en zullen zij de kansspelautoriteit over de toepassing daarvan
periodiek moeten rapporteren. Daartoe zullen zij bepaalde gegevens van
deelnemers, bijvoorbeeld signalen die wijzen op onmatige deelneming
aan de vergunde kansspelen, moeten vastleggen. Op basis van deze
gegevens en steekproefsgewijze controle heeft de kansspelautoriteit de
nodige handvatten om goed op de naleving van de zorgplicht te kunnen
toezien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

64

In haar toezicht op de naleving van het preventiebeleid van een vergunninghouder zal de kansspelautoriteit onder andere kijken naar het
percentage risico- en probleemspelers. Dit kan een indicatie zijn om
aanvullend onderzoek te verrichten. Een hoog percentage risico- of
probleemspelers wijst er echter niet zonder meer op dat een vergunninghouder nalatig is geweest in de uitvoering van zijn zorgplicht. Het zou er
namelijk ook op kunnen duiden dat de betreffende vergunninghouder juist
meer voortvarend dan andere vergunninghouders is geweest in de
registratie van risico- en probleemspelers of in het nemen van maatregelen.
De kansspelautoriteit kan bestuurlijke maatregelen nemen indien blijkt dat
een vergunninghouder zijn zorgplicht in onvoldoende mate vervult. Zo
kan een bestuurlijke boete worden opgelegd of kan een vergunning
worden geschorst of ingetrokken.
De leden van de CDA-fractie delen de mening dat het niet de bedoeling
kan zijn met onderhavig wetsvoorstel de internationale vraag naar grote
pokertoernooien op Nederlandse bodem te kanaliseren. Zij vragen de
regering op welke wijze dit standpunt wordt gecommuniceerd in de
veiling- en vergunningsprocedure richting geïnteresseerde exploitanten.
Zij vragen of dit aspect ook nadrukkelijk wordt geborgd in de toezichthoudende taken van de kansspelautoriteit.
Op zich verzet volgens de regering niets zich ertegen als een houder van
een vergunning tot het organiseren van een speelcasino op gezette tijden
binnen het speelcasino een pokertoernooi organiseert, ook niet wanneer
zo’n toernooi een internationaal karakter heeft. Zoals is aangegeven in
paragraaf 12.5 van de memorie van toelichting, acht de regering het wel
van cruciaal belang dat de georganiseerde spelen uitsluitend binnen de
muren van het speelcasino worden aangeboden. Alleen op die manier
kan, door de inzet van verschillende instrumenten en faciliteiten, worden
geborgd dat spelers afdoende worden beschermd en kansspelverslaving
zoveel mogelijk wordt voorkomen. Grote internationale toernooien, zoals
die in het buitenland worden georganiseerd, trekken vaak zoveel
deelnemers en publiek, dat deze niet in een speelcasino zoals we die in
Nederland kennen kunnen worden georganiseerd. De in artikel 27g,
tweede lid, opgenomen definitie van het begrip speelcasino – de voor het
publiek opengestelde of bedrijfsmatig gedreven vaste inrichting, waar
door middel van gemeenschappelijk beoefende kansspelen aan de
deelnemers een gelegenheid als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a,
wordt gegeven, en waar speelautomaten als bedoeld in artikel 30, aanhef
en onder a, kunnen worden opgesteld en geëxploiteerd – sluit uit dat
pokertoernooien buiten de «vaste inrichting», ofwel buiten het speelcasino, mogen worden georganiseerd. Het is mijns inziens niet nodig om
over dit aspect te zijner tijd een specifieke mededeling te doen in het
kader van de veiling- of vergunningsprocedure. Potentiële gegadigden
voor een vergunning kunnen immers, voordat zij overwegen een
aanvraag in te dienen, van de voorgestelde regelgeving kennisnemen. De
kansspelautoriteit ziet toe op de naleving van de in de Wok en onderliggende regelgeving gestelde voorschriften.
De leden van de CDA-fractie vinden de keuze van de regering om
exploitanten van casino’s ook de mogelijkheid te bieden tegelijkertijd
aanbieder te zijn van online kansspelen buitengewoon onverstandig. De
regering wijst op een verbod van internetzuilen of terminals in de
casino’s. Maar als een vergunninghouder onder dezelfde naam zijn casino
exploiteert als zijn internet-goksite, dan is dit toch een louter fictieve
scheiding? Hoe beoordeelt de regering het gegeven dat bezoekers via een
smartphone in een casino kan deelnemen aan kansspelen op afstand,
welke website dezelfde naam kent als het casino? Werving en reclame

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

65

lopen dan toch door elkaar omdat het onderscheid tussen fysiek en online
vervaagt? Wat zijn daarvan de risico’s volgens effectief toezicht? De
genoemde leden vragen de regering dan ook exploitanten van casino’s
niet toe te staan ook online kansspelen aan te bieden. Ook op dit punt
vragen de leden de regering nader uiteen te zetten welke aspecten in
lagere regelgeving zullen worden uitgewerkt en wat hierbij de verschillen
zijn ten opzichte van de thans geldende regels omtrent toezicht.
Ik stel voorop dat het organiseren van een speelcasino en het gelegenheid
geven tot deelname aan kansspelen op afstand twee totaal verschillende
activiteiten vormen die onder verschillende vergunningsregimes vallen.
Hoewel de te realiseren beleidsdoelstellingen – het voorkomen van
kansspelverslaving, het beschermen van de consument en het tegengaan
van fraude en criminaliteit – bij beide categorieën hetzelfde zijn, worden
beide kansspelvormen onder zeer verschillende omstandigheden
aangeboden. Zo wordt bij speelcasino’s binnen de muren van het
speelcasino gelegenheid gegeven tot deelname aan tafelspelen en
speelautomaten, waardoor er direct fysiek contact is tussen aanbieder en
de speler. Bij kansspelen op afstand wordt via elektronische communicatiemiddelen gelegenheid gegeven tot deelname aan kansspelen, zonder
dat sprake is van fysiek contact tussen degene die gelegenheid geeft en
de speler. Dit betekent dat het voorkomen van verslavingspreventie en de
bescherming van de speler bij beide kansspelvormen op verschillende
wijze moet worden geborgd. Zo kan in speelcasino’s van oudsher om
relatief hoge bedragen worden gespeeld, waar tegenover staat dat
(ontluikend) problematisch of frauduleus speelgedrag, doordat er fysiek
contact tussen aanbieder en speler is, relatief gauw (eventueel met behulp
van camera’s) kan worden waargenomen en voorkomen. Bij kansspelen
op afstand wordt gebruik gemaakt van andere middelen – het aanmaken
van een spelersprofiel, verschillende signalerings- en waarschuwingsmogelijkheden – om problematisch speelgedrag aan te pakken.
Om genoemde redenen hecht de regering eraan om vermenging van
beide regimes zoveel mogelijk te voorkomen. Die vermenging wordt
voorkomen door een exploitant van een fysiek speelcasino – in zijn
vergunning – alleen toe te staan om gelegenheid te geven tot deelname
aan tafelspelen en speelautomaten. Een exploitant mag binnen zijn
speelcasino niet actief, bijvoorbeeld door middel van een terminal of
internetzuil, kansspelen op afstand aanbieden, ook niet als hij daarvoor
een aparte vergunning heeft. Wanneer dat wel zou worden toegestaan,
zou dit ertoe kunnen leiden dat op verschillende, naast elkaar opgestelde
apparaten met totaal verschillende voorwaarden en spelregels zou
kunnen worden gespeeld, hetgeen niet alleen een onduidelijke situatie
voor de speler zou opleveren maar ook het voeren van een effectief
preventiebeleid en de uitoefening van het toezicht zeer zou bemoeilijken.
De scheiding tussen fysieke speelcasino’s en kansspelen op afstand, kan
dan ook beslist niet fictief worden genoemd.
Een volledige scheiding tussen beide regimes, in die zin dat bezoekers van
een fysiek speelcasino zou worden verboden om binnen het speelcasino
op hun meegebrachte smartphone deel te nemen aan kansspelen op
afstand, kan echter niet worden bewerkstelligd. Nog daargelaten dat een
dergelijk verbod zeer moeilijk handhaafbaar zou zijn, is het volgens de
regering ook niet nodig. Waar het om gaat is dat de speler die kansspelen
in een bepaald regime beoefent, ook de bescherming geniet die het
desbetreffende regime biedt. Voor een speler die online speelt wordt die
bescherming geboden via de elektronische infrastructuur en maakt het
niet uit op welke locatie die speler zich bevindt, of hij nu op straat loopt,
thuis op de bank zit, in een restaurant verblijft of zich in een speelcasino
bevindt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

66

Voor de bescherming van de speler die fysieke kansspelen binnen de
muren van een speelcasino speelt, is het wel van belang dat de aldaar
aangeboden kansspelen en opgestelde apparatuur onder hetzelfde regime
vallen. Als op opgestelde apparatuur zowel reguliere (speelautomaten)spelen als kansspelen op afstand zouden kunnen worden beoefend, zou
dit verwarring oproepen en het preventiebeleid en het daarop te houden
toezicht zeer kunnen bemoeilijken. De enkele speler die binnen een
speelcasino op zijn meegebrachte smartphone speelt – het is immers niet
te verwachten dat het publiek zich en masse naar een speelcasino zal
vervoegen om aldaar op een meegebrachte smartphone online
kansspelen te beoefenen – rijdt het preventiebeleid en het toezicht niet in
de wielen. Bij dit alles maakt het overigens geen verschil of de – binnen
het speelcasino niet actief aangeboden maar wel toegankelijke –
kansspelen op afstand door (een zusterbedrijf van) de houder van een
vergunning voor een fysiek speelcasino, of door een exploitant die geen
enkele band met de organisatie van het fysieke speelcasino heeft, worden
aangeboden. De regering ziet dan ook geen enkele aanleiding om de
houder van een vergunning tot het organiseren van een (fysiek) speelcasino niet toe te staan om (tevens) een vergunning aan te vragen voor
het organiseren van kansspelen op afstand.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering in te gaan op de
mogelijkheid van informatie-uitwisseling tussen de kansspelautoriteit en
(justitiële) autoriteiten over activiteiten van vergunninghouders in
casino’s. Dit ook wanneer er nog geen sprake is van strafbare feiten maar
er wel vermoedens zijn. Wat zijn de mogelijkheden en belemmeringen in
de huidige regelgeving om dan informatie uit te wisselen?
De kansspelautoriteit en het openbaar ministerie (OM) hebben een
handhavingsprotocol gesloten25. Het protocol bevat afspraken die
betrekking hebben op samenwerking tussen het OM en de kansspelautoriteit voor situaties waarin de kansspelautoriteit kan overgaan tot
bestuurlijke handhaving en/of het OM strafvervolging kan instellen. Het
protocol biedt mogelijkheid om informatie uit te wisselen tussen de
kansspelautoriteit en het OM met betrekking tot mogelijke signalen over
overtredingen van de Wok. Hoewel overtredingen van de Wok primair
bestuursrechtelijk worden gehandhaafd (door de kansspelautoriteit) kan
op basis van objectieve criteria door het OM worden besloten in een
bepaalde zaak strafrechtelijke vervolging in te stellen. Het protocol
beschrijft onder andere op welke wijze in deze fase, dat wil zeggen
voordat strafvervolging is ingesteld, informatie wordt uitgewisseld. Vanaf
het moment dat strafvervolging (door het OM) is ingesteld, kunnen
gegevens van opsporingsinstanties niet, zonder toestemming van het OM,
aan de kansspelautoriteit worden verstrekt. Om betere uitwisseling van
gegevens mogelijk te maken, zullen enkele regelingen worden aangepast.
Het onderhavige wetsvoorstel maakt voorts mogelijk dat de kansspelautoriteit bij de behandeling van een aanvraag voor een vergunning tot het
organiseren van een speelcasino, in het kader van de betrouwbaarheidstoets, gebruik maakt van de mogelijkheid die de Wet Bibob biedt. In het
kader van het Bibob-onderzoek kan de kansspelautoriteit dan informatie
opvragen bij de Justitiële informatiedienst, het OM en de politie. De
grondslag daarvoor wordt geboden in artikel 15 van het Besluit justitiële
en strafvorderlijke gegevens en artikel 15 van het Besluit politiegegevens.
Daarnaast heeft de kansspelautoriteit met verschillende van haar
tegenhangers in het buitenland een letter of intent of memorandum of
understanding afgesloten. Indien dat het geval is kan de kansspelautoriteit
25

http://www.kansspelautoriteit.nl/publish/pages/3834/handhavingsprotocol_kansspelautoriteit__openbaar_ministerie.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

67

die organisaties op basis van die afspraken bevragen. Afhankelijk van hun
eigen regelgeving kunnen deze organisaties ook informatie van strafrechtelijke aard met de kansspelautoriteit delen. Naast toegang tot justitiële
informatie, heeft de kansspelautoriteit ook toegang tot informatie bij de
Belastingdienst, de Inspectie SZW, de Inspectie Leefomgeving en
Transport, het UWV, de AFM, DNB en de ACM.
De leden van de CDA-fractie vragen een reactie op de opmerking in de
consultatieronde van de ondernemingsraad van Holland Casino dat in de
tijdsplanning van de kansspelen ook een leercurve was opgenomen wat
betreft naleving en handhaving van wetgeving. De kansspelautoriteit (in
2012 opgericht) zou via regulering van internetgokken ervaring opdoen
om dit uiteindelijk te kunnen benutten bij de privatisering van landbased
casino’s. Kan de regering uiteenzetten op welke wijze de kansspelautoriteit nu is toegerust? Heeft zij voldoende ervaring wat betreft handhaving
op zowel online als landbased terrein? In dat kader vragen deze leden de
regering ook te betrekken de wetenschap dat de kansspelautoriteit sinds
haar oprichting diverse grote buitenlandse aanbieders van online
kansspelen (Unibet, Pokerstars) ongemoeid heeft gelaten, terwijl zichtbaar
was dat zij persisteerden in hun illegale aanbod op de Nederlandse markt.
Graag vernemen zij ook daar een reactie op.
De kansspelautoriteit voert sinds 2012 haar wettelijke toezichts- en
handhavingstaken uit met betrekking tot de landbased kansspelsector,
waaronder de fysieke speelcasino’s, en heeft derhalve al een aantal jaar
ervaring opgedaan. Ervaring met het houden van toezicht op houders van
vergunningen van kansspelen op afstand is niet strikt noodzakelijk om
goed toezicht te kunnen houden op vergunninghouders in het nieuwe
speelcasinoregime. Met betrekking tot de doelstelling om witwaspraktijken zoveel mogelijk te voorkomen, is het toezicht op de naleving van de
Wwft per 1 januari 2016 overgegaan van DNB naar de kansspelautoriteit.
Om een soepele overgang van taken te bewerkstelligen, hebben
medewerkers van DNB en de kansspelautoriteit regelmatig contact met
elkaar gehad. Ook nu hebben DNB en de kansspelautoriteit nog regelmatig contact om de overdracht van kennis verder te borgen.
Met betrekking tot het vermeend «ongemoeid laten» van bepaalde
aanbieders van online kansspelen, geldt dat de kansspelautoriteit zich,
door het massale grensoverschrijdende aanbod van illegale online
kansspelen en de complexiteit en arbeidsintensiviteit van de handhaving,
genoodzaakt heeft gezien een prioritering in haar handhavingsactiviteiten
aan te brengen. Daartoe zijn prioriteringscriteria ontwikkeld, aan de hand
waarvan de kansspelautoriteit kan bepalen welke online kansspelaanbieder zich zonder vergunning onmiskenbaar op de Nederlandse markt
richt en daarom het eerst aan de beurt komt voor sanctionering. De
kansspelautoriteit gaat daarbij, net als bij de uitoefening van het reguliere
toezicht, uit van een risicogestuurde aanpak. Het enkele gegeven dat de
kansspelautoriteit deze prioritering in haar handhavingsbeleid heeft
aangebracht, betekent naar mijn mening niet dat de kansspelautoriteit niet
goed toegerust is om haar taken naar behoren te vervullen. Ook zie ik
daarin geen reden om te veronderstellen dat de kansspelautoriteit haar
toezichtstaken bij het nieuwe speelcasino regime niet op goed wijze zou
kunnen uitoefenen. Zij heeft immers al verschillende keren handhavend
opgetreden tegen enkele grote aanbieders van – thans nog illegale –
online kansspelen.
De leden van de CDA-fractie vragen of het intrekken van de vergunning
ook direct kan geschieden bij een geconstateerde (zware) overtreding, of
dat altijd eerst een aanwijzing gegeven moet worden.
Het wetsvoorstel Kansspelen op afstand voorziet in een bevoegdheid voor
de kansspelautoriteit om degene die kansspelen organiseert of die de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

68

deelname aan zonder vergunning krachtens deze wet georganiseerde
kansspelen bevordert of daartoe middelen verschaft, een bindende
aanwijzing te geven met betrekking tot de naleving van de bij of krachtens
de Wok gestelde voorschriften binnen een in die aanwijzing gestelde
redelijke termijn (artikel 34n van de Wok). Afhankelijk van de ernst van het
vergrijp, kan worden besloten eerst een bindende aanwijzing te geven,
alvorens een zwaarder middel wordt ingezet, zoals het verbinden van
nadere voorschriften aan een vergunning, het schorsen of intrekken van
een vergunning of het opleggen van een last onder dwangsom dan wel
een bestuurlijke boete. Dat volgt uit beginsel van proportionaliteit. Mocht
evenwel sprake zijn van een zware overtreding, dan kan de kansspelautoriteit besluiten meteen de zwaardere maatregel te treffen, zoals het
intrekken van de vergunning. Er is geen verplichting voor de kansspelautoriteit om voorafgaand daaraan eerst een bindende aanwijzing te geven.
Uiteindelijk is het aan de rechter om te beoordelen of de door de
kansspelautoriteit opgelegde maatregel voldoende is gemotiveerd.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader uit een te zetten
welke activa zij zelf geschikt acht om met de koop van individuele
casinovestigingen over te dragen. Hoe gaat dit uitgewerkt worden in
lagere regelgeving? Welke criteria liggen ten grondslag aan deze keuzes?
Deze leden vragen de regering ook helderheid te verschaffen over de
overdracht van spelersbestanden. Acht de regering dit wenselijk? Is dit
geen oneerlijke concurrentie, indien de ene koper deze waardevolle
informatie wel krijgt toebedeeld en de ander niet? Wat zijn de risico’s die
hiermee gemoeid zijn, bijvoorbeeld voor de bescherming van persoonsgegevens?
Op dit moment worden de condities waaronder de privatisering van
Holland Casino zal plaatsvinden nader uitgewerkt door de Staatssecretaris
van Financiën. Daarbij komt onder andere aan de orde hoe het privatiseringsproces zal worden ingericht en wat de verkoopvoorwaarden zullen
zijn. Ook de overgang van activa, waaronder spelersbestanden, en de
verdeling van die activa over de verschillende vestigingen zullen daarin
een rol krijgen. Uitgangspunt hierbij is dat de selectie en overdracht van
klantendata zeer zorgvuldig zal geschieden, waarbij de te splitsen
onderdelen van Holland Casino gelijkwaardig behandeld worden. De
regeling voor verwerking van persoonsgegevens in het Besluit reclame,
werving en verslavingspreventie kansspelen zal hierbij uiteraard onverkort
van toepassing zijn.
De Staatssecretaris van Financiën heeft in zijn brief van 11 mei 2016
aangegeven de Kamer in een volgende brief te zullen informeren over het
afwegingskader (voor de vier af te splitsen vestigingen) en over de vier
vestigingen die zullen worden afgesplitst. Vanwege deze afsplitsing van
vier vestigingen ontstaat mogelijk een risico op conflicterende belangen
binnen Holland Casino. In de volgende Kamerbrief wordt ook ingegaan
hoe met deze conflicterende belangen wordt omgegaan en tot welke
waarborgen dit leidt via aanpassing van de governance-structuur. De
precieze uitwerking van de wijze waarop de overgang van activa of
personeel plaatsvindt, vindt op grond van het gestelde in artikel III, vijfde
lid, uiteindelijk plaats bij ministeriële regeling.
Het baart de leden van de CDA-fractie zorgen dat de regering aangekondigd heeft dat het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie
kansspelen in het licht van dit wetsvoorstel onder de loep zal worden
genomen en indien nodig wordt gewijzigd. Wat bedoelt de regering
hiermee? Welke ontwikkelingen geven hier aanleiding toe? Welke
wijzigingen is zij voornemens door te voeren? Op welke wijze wordt het
parlement betrokken bij deze keuzes?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

69

Op grond van artikel 4a, eerste lid, Wok rust op alle houders van op grond
van de Wok verleende vergunningen een zorgplicht om maatregelen en
voorzieningen te treffen die nodig zijn om verslaving aan de door hen
georganiseerde kansspelen zoveel mogelijk te voorkomen. Voor zover
deze zorgplicht rust op houders van een vergunning tot het organiseren
van een speelcasino, tot het aanwezig hebben van kansspelautomaten in
een speelautomatenhal of tot het organiseren van kansspelen op afstand,
wordt deze in het wetsvoorstel Kansspelen op afstand, in combinatie
gelezen met het huidige wetsvoorstel, verduidelijkt. Deze verduidelijking
beoogt een aantal cruciale elementen van het voorgeschreven verslavingspreventiebeleid, namelijk de verplichting van genoemde vergunninghouders om bepaalde gegevens over het speelgedrag van de speler te
registreren en te analyseren, de verplichting om bij een redelijk
vermoeden van onmatige deelneming het gedrag van die speler in een
persoonlijk onderhoud met die speler te onderzoeken en de mogelijkheid
om de speler zich in voorkomende gevallen (op vrijwillige basis) te laten
inschrijven in het CRUKS, wettelijke basis te geven. Daarnaast wordt,
naast de genoemde wettelijke verduidelijking, een nadere invulling van de
zorgplicht gegeven in het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen. Die nadere invulling komt tot uitdrukking in
voorschriften met betrekking tot:
− Eisen aan kennis en inzicht van personen die werkzaam zijn binnen de
organisatie van de vergunninghouder
− Het door de vergunninghouder te voeren verslavingspreventiebeleid
− Informatieverplichtingen van de vergunninghouder
− De identificatie en verificatie van spelers
− De registratie en analyse van het speelgedrag
− De interventie in het speelgedrag
− Het centraal register uitsluiting kansspelen (CRUKS).
De voorgenomen wijziging van het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen zal, als onderdeel van het Besluit kansspelen
op afstand, nog voor het einde van dit jaar ter informatie aan uw Kamer
worden gezonden.
II ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, Onderdeel A, Afdeling 2, Artikel 27h
De leden van de CDA-fractie vragen om een uitputtend overzicht van
alle onderdelen omtrent de voorwaarden die in lagere regelgeving
worden gesteld als het gaat om de vergunningverlening van een
speelcasino.
In het aan het begin van deze nota opgenomen schematisch overzicht is
een indicatie gegeven van de vergunningvoorwaarden die in lagere
regelgeving nader zullen worden uitgewerkt.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering ook in de lagere
regelgeving op te nemen of de aanbieder eigenaar is (of voornemens te
worden) van bedrijven die als nevenactiviteit kunnen worden aangeboden
naast of in het casino en of de aanbieder ook een vergunning heeft (dan
wel plannen heeft) voor het aanbieden van kansspelen op afstand.
Deze leden vragen of de regering ten aanzien van de afwijzingsgronden
ook wil opnemen als grond of de aanbieder eigenaar is (of voornemens te
worden) van bedrijven die als nevenactiviteit kunnen worden aangeboden
naast of in het casino en de grond of de aanbieder ook een vergunning
heeft (dan wel plannen heeft voor) het aanbieden van kansspelen op
afstand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

70

Zoals is aangegeven in de antwoorden op de vragen over nevenactiviteiten, ziet de regering op grond van de doelstellingen van het kansspelbeleid geen aanleiding om houders van een vergunning tot het organiseren van een speelcasino beperkingen op te leggen voor wat betreft
eventuele activiteiten die deze vergunninghouders – of met hen gelieerde
bedrijven – buiten het speelcasino, dus buiten het kader van het speelcasinoregime, willen verrichten. Ook ziet de regering geen aanleiding om
houders van een vergunning tot het organiseren van een speelcasino niet
toe te staan (tevens) een aanvraag te doen voor een vergunning tot het
organiseren van kansspelen op afstand. Voor het opnemen van de
gevraagde afwijzingsgronden ziet de regering dan ook geen aanleiding.
Ten aanzien van alle genoemde personen in het casino die zijn uitgesloten
van deelname vragen de leden van de CDA-fractie of voor hen ook geldt
dat zij niet in het casino mogen deelnemen aan kansspelen op afstand.
Ziet de regering hier geen risico’s met betrekking tot belangenverstrengeling of oneerlijk spel?
De uitsluiting van bepaalde categorieën personen kan alleen plaatsvinden
in het licht van de op vergunninghouders rustende plicht om zorg te
dragen voor een eerlijk verloop van de binnen het spelcasino georganiseerde kansspelen. Kansspelen op afstand behoren niet tot de binnen het
speelcasino georganiseerde kansspelen, waarvoor vergunning wordt
verleend in het kader van dit wetsvoorstel. Er is dan ook geen aangrijpingspunt of noodzaak om personen die worden uitgesloten van
deelname van de binnen het speelcasino aangeboden kansspelen ook uit
te sluiten van deelname aan kansspelen die onder een ander vergunningsregime vallen.
De leden van de CDA-fractie vragen zekerheidshalve of personen die
werkzaam zijn in het casino ten behoeve van nevenactiviteiten ook
worden uitgesloten van deelname aan de kansspelen in het casino. Zij
vragen of dit ook geldt voor personen die buiten de poort van het casino
werkzaam zijn maar wel nauw aan het casino verbonden zijn (zoals de
eerder genoemde seksclubs). Wordt personeel van dergelijke nevenactiviteiten ook de toegang geweigerd? Zo nee, waarom niet? Welke maatregelen worden dan genomen om risico’s als spelbederf en fraude te
voorkomen?
Op grond van het voorgestelde artikel 27r, tweede lid, sluiten houders van
een vergunning tot het organiseren van een speelcasino in ieder geval
personen die in dienst zijn van de vergunninghouder en personen in
dienst van derden die zijn tewerkgesteld in het speelcasino, uit van directe
deelname aan kansspelen in het speelcasino, alsmede van indirecte
deelname daaraan door middel van tussenpersonen. Dat betekent dat alle
personen die binnen het speelcasino werkzaam zijn, ook als zij werkzaam
zijn op het gebied van nevenactiviteiten, van deelname aan de binnen het
casino aangeboden kansspelen worden uitgesloten. Dit geldt ook voor
personen die in dienst zijn van de vergunninghouder maar niet daadwerkelijk binnen het speelcasino, maar wel op het hoofdkantoor of bij
gelieerde activiteiten van de vergunninghouder, werkzaam zijn.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 471, nr. 6

71