Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 268

Wijziging van de Wet op de Raad voor het
openbaar bestuur en intrekking van de Wet op
de Raad voor de financiële verhoudingen in
verband met de herinrichting van de
adviesfunctie inzake de financiële verhoudingen

Nr. 5

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 17 mei 2016
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Gelet op de ontwikkelingen in het openbaar bestuur
is het nodig om de financiële verhoudingen meer in samenhang met de
bestuurlijke verhoudingen te bezien. Daar komt bij dat het voorstel past in
een soberder adviesstelsel, wat meer past bij een kleine overheid. Graag
willen deze leden enkele opmerkingen maken en een aantal vragen
stellen. De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij onderschrijven de
wenselijkheid van het integreren van de advisering op het terrein van de
financiële en bestuurlijke verhoudingen. Wel hebben zij nog enkele vragen
over de concrete uitwerking in het wetsvoorstel. De leden van de
D66-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. De leden van de
ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Zij kunnen zich de wens van de regering voorstellen om
bestuurlijke en financiële verhoudingen in samenhang te benaderen via
één verantwoordelijk adviesorgaan, maar hebben daarbij nog wel enkele
vragen. De leden van de SGP-fractie kunnen instemmen met het
toevoegen van de taken van de Raad voor de financiële verhoudingen aan
de taak van de Raad voor het openbaar bestuur. Wel hebben zij een aantal
vragen bij dit wetsvoorstel.
De regering heeft met belangstelling kennisgenomen van de vragen en
opmerkingen van de leden van de aan het woord zijnde fracties en zal
daarop hieronder ingaan. Daarbij wordt de indeling van het verslag zoveel
mogelijk gevolgd. Op enkele plaatsen zijn vragen samengenomen waar de
samenhang tussen de vragen dit rechtvaardigt.
De leden van de VVD-fractie vragen de regering nader in te gaan op de
vraag hoe de kennis inzake de financiële verhoudingen binnen de Raad
voor het openbaar bestuur wordt gewaarborgd. Waarom heeft de
regering besloten geen menskracht van de Raad voor de financiële
verhoudingen over te laten gaan naar de Raad voor het openbaar

kst-34268-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

1

bestuur? Hoe wordt de continuïteit van de financiële kennis gewaarborgd?
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen hoe wordt voorkomen
dat in een brede adviesraad de specialistische kennis over financiële
verhoudingen verdwijnt.
Op basis van het voorliggende wetsvoorstel zal de strategische advisering
inzake de financiële verhoudingen tot het takenpakket van de Raad voor
het openbaar bestuur gaan behoren en zal de advisering over afzonderlijke artikel 12-aanvragen worden beëindigd. Uitgaande van inwerkingtreding van het wetsvoorstel per 1 januari 2017 is op verzoek van beide
adviescolleges ingezet op een gecontroleerde en geleidelijke overgang
van de taakopdracht van de Raad voor de financiële verhoudingen naar de
Raad voor het openbaar bestuur. Beide adviescolleges geven met grote
inzet en voortvarendheid vorm aan dit overgangsproces. In dat kader zijn
zij onder andere overgegaan tot het formuleren van een meer afgestemd
werkprogramma. De termijn van een groot aantal leden van de Raad voor
het openbaar bestuur eindigt in de zomer van 2017. Eerder ontstaan al
twee vacatures. Deze zullen in overleg met de voorzitters van beide
adviescolleges zodanig worden vervuld dat de Raad voor het openbaar
bestuur zijn huidige én nieuwe taken naar behoren kan vervullen.
Daarmee is de borging van de specifieke kennis van de financiële
verhoudingen gediend. Zoals ook in de memorie van toelichting op het
wetsvoorstel is beschreven is de inzet niet alleen het behoud van de
financiële adviesfunctie, maar een versterking daarvan. Naast het borgen
van kennis in de Raad voor het openbaar bestuur is ingezet op het behoud
en de uitbreiding van de aanwezige kennis binnen het huidige gezamenlijke secretariaat van (nu nog) beide adviescolleges. De oude bezetting van
het secretariaat is gehandhaafd en er is tot 2018 een tweetal medewerkers
toegevoegd. Een van beiden is deskundig op het terrein van de financiële
verhoudingen. Daarmee is ook in de staf de kennis geborgd. Voorts is het
onderzoeksbudget van de Raad voor het openbaar bestuur tot 2018
verhoogd met € 80.000. Hiermee kan een impuls worden gegeven aan het
kwalitatieve en kwantitatieve onderzoek op het terrein van de financiële
verhoudingen. Tot slot zet de regering in op versterkt inhoudelijk
opdrachtgeverschap. Onderdeel van dit opdrachtgeverschap is het actief
bijdragen aan de totstandkoming van een werkprogramma waarin de
vraagstukken aangaande het openbaar bestuur en de opgaven gerelateerd
aan de financiële verhoudingen zich evenwichtig tot elkaar verhouden en
waar nodig in samenhang worden beschouwd.
De leden van de D66-fractie willen in herinnering roepen dat de Raad voor
het openbaar bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen niet
alleen adviseur van de regering zijn, maar ook van het parlement. Zij
vragen zich in dat licht af of het niet in de rede gelegen had het parlement
eerder bij dit wetsvoorstel te betrekken.
Het is juist dat beide adviesorganen ook adviseur van het parlement zijn.
Dat geldt voor alle vaste colleges van advies die op grond van artikel 79
van de Grondwet worden ingesteld. Dat gegeven is echter nooit reden
geweest om met betrekking tot de wetgeving inzake deze adviescolleges
een bijzondere procedure te volgen voorafgaand aan de reguliere
wetgevingsprocedure.
De leden van de D66-fractie merken op dat zowel de Raad voor het
openbaar bestuur als de Raad voor de financiële verhoudingen in
bestuurlijk Nederland populaire adviescolleges zijn. Hun adviezen worden
goed gelezen en als relevant ervaren. Zeker voor het meer technische
advies dat vanuit de Raad voor de financiële verhoudingen komt over
bijvoorbeeld de decentralisaties of het onderhoud van gemeente- en
provinciefonds is dat opvallend te noemen. De aan het woord zijnde leden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

2

hebben mede daarom nog vragen over de noodzaak om beide adviestaken te integreren. Graag verkrijgen zij een nadere toelichting.
Het besluit om de taken van de Raad voor de financiële verhoudingen
onder te brengen bij de Raad voor het openbaar bestuur is gebaseerd op
een advies van ABDTopconsult. Hierin wordt geconcludeerd dat een meer
strategische en agenderende adviesfunctie op het terrein van de financiële
verhoudingen wenselijk is en dat meer samenhang in de bestuurlijke en
financiële advisering bereikt zou kunnen worden door de adviesfunctie
inzake de financiële verhoudingen bij de Raad voor het openbaar bestuur
onder te brengen. Die conclusie is door de regering overgenomen, gezien
de ook bij haar levende wens om de adviesfunctie te versterken. Het past
bovendien bij de wens van de regering om het aantal adviescolleges te
beperken. De regering verwacht dat door de integrale aandacht voor
zowel de bestuurlijke als de financiële verhoudingen de leesbaarheid en
relevantie van de adviezen zal toenemen.
De leden van de D66-fractie vragen zich af of het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties haar rol als opdrachtgever alleen kan
versterken als zij slechts één in plaats van twee raden hoeft aan te sturen?
Zijn die mogelijkheden niet ook te benutten zonder integratie van beide
raden?
Uit de reactie op de vorige vraag van de leden van de D66-fractie moge
blijken dat versterking van het opdrachtgeverschap niet ten grondslag ligt
aan de integratie van beide adviescolleges. Versterking van het opdrachtgeverschap is nodig, los van de voorgenomen integratie van beide
adviescolleges.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat bij de oprichting van
de Raad voor de financiële verhoudingen bewust is gekozen voor een
apart adviesorgaan met specialistische kennis van financiële verhoudingen. De regering verwijst in haar onderbouwing van de keuze om nu
over te gaan tot een fusie met de Raad voor het openbaar bestuur naar
een aantal evaluaties. Maar kan de regering ook inhoudelijk aangeven
waarom nu een meer integrale benadering passender is en de
argumenten uit 1997 niet meer gelden?
Zoals in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel is weergegeven
is het landschap van de financiële verhoudingen en het openbaar bestuur
met de jaren sterk veranderd. In toenemende mate gaat het om een
complexe problematiek, die noopt tot herbezinning op de bestuurlijke en
de financiële verhoudingen. Het is in die context dat er in de afgelopen
jaren behoefte is ontstaan aan een versterkte, meer strategische en meer
integrale advisering op het terrein van de financiële en de bestuurlijke
verhoudingen. Deze ontwikkeling vormt voor de regering de inhoudelijke
reden voor de integratie van de taakopdrachten van beide adviescolleges.
De leden van de SGP-fractie constateren dat de taakomschrijving rond
financiële verhoudingen in het wetsvoorstel niet helemaal overeenstemt
met de taakomschrijving in de Wet op de Raad voor de financiële
verhoudingen. Daarin wordt ook gesproken over een adviestaak inzake
uitvoering van de wetgeving en over adviezen die van uitvoerende aard
kunnen zijn. Deze leden vernemen graag of het een bewuste keuze is om
deze onderdelen te schrappen in het wetsvoorstel.
Het is inderdaad een bewuste keuze geweest om deze onderdelen niet te
laten terugkomen in het wetsvoorstel. De vervallen onderdelen zijn
kenmerkend voor de positionering in 1997 van de Raad voor de financiële
verhoudingen als afzonderlijk adviescollege met een technisch specialis-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

3

tisch karakter naast de Raad voor het openbaar bestuur. De Raad voor de
financiële verhoudingen vormde daarmee een uitzondering in het
landschap van departementsbreed georiënteerde, strategische adviesorganen, waartoe ook de Raad voor het openbaar bestuur behoort. Het
voorliggende wetsvoorstel markeert de overgang van deze technisch
specialistisch georiënteerde advisering inzake de financiële verhoudingen
naar een strategische, toekomstgerichte invulling van deze adviesfunctie
door deze met die van de Raad voor het openbaar bestuur samen te
brengen.
De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering meer wil kiezen
voor inhoudelijk opdrachtgeverschap. Hoe ziet de regering in het
algemeen de invulling van het inhoudelijk opdrachtgeverschap voor zich?
Hoe wordt de onafhankelijkheid van de advisering gewaarborgd? Een
specifiek onderdeel betreft het voorkomen dat vraagstukken rond de
financiële verhoudingen niet ondersneeuwen. Deze leden vragen zich af
hoe de regering dit concreet voor zich ziet.
Het versterkt opdrachtgeverschap is gericht op een betere articulatie van
de onderzoeksbehoeften in de vorm van adviesaanvragen en bijdragen
aan een meerjarig werkprogramma, ingegeven vanuit de eigen inhoudelijke agenda zoals die door BZK is geformuleerd in relatie tot de vraagstukken die er op het terrein van de bestuurlijke en de financiële verhoudingen voorliggen. Daarnaast wordt er vanuit het opdrachtgeverschap
ingezet op het vormgeven van een hoogwaardig adviescollege met een
evenwichtige samenstelling qua kennis op bestuurlijk en financieel terrein
ten behoeve van de integrale advisering over bestuurlijke en financiële
vraagstukken. Naast BZK richten zich overigens ook andere departementen regelmatig met adviesaanvragen tot de Raad voor de financiële
verhoudingen en straks dus tot de Raad voor het openbaar bestuur. Het
versterkt opdrachtgeverschap laat onverlet dat de Raad voor het openbaar
bestuur, zoals elk vast college van advies ex artikel 79 van de Grondwet,
vrij is om binnen de wettelijke adviestaak haar eigen keuzen te maken. De
onafhankelijkheid is dan ook niet in het geding. Het is een eerste
verantwoordelijkheid van de Raad voor het openbaar bestuur dat de
vraagstukken inzake de financiële verhoudingen de aandacht krijgen die
zij verdienen. Het versterkt opdrachtgeverschap en de zorg voor een
evenwichtige samenstelling van de Raad voor het openbaar bestuur
zullen daaraan bijdragen.
2. Taakomschrijving
De leden van de CDA-fractie onderschrijven de stelling van de Unie van
Waterschappen, dat de financiële positie van de waterschappen weliswaar
een andere is dan die van de gemeenten en de provincies, maar dat ook
de waterschappen worden geconfronteerd met besluiten van het Rijk,
alsmede met soortgelijke algemene ontwikkelingen als die waar de
provincies en gemeenten mee te maken hebben en die op hun financiële
positie nadrukkelijk van invloed kunnen zijn. Is het ontbreken van een
grondwetsbepaling over de financiële verhouding met de waterschappen
een overwegend bezwaar om de waterschappen op te nemen in de tekst
van het voorliggende wetsvoorstel, zo vragen deze leden. Ook de leden
van de SGP-fractie vragen zich af of het niet beter zou zijn om de
waterschappen ook in de wettekst te noemen.
Bij het formuleren van de taakomschrijving voor de Raad voor het
openbaar bestuur in het voorliggende wetsvoorstel is de huidige
taakomschrijving in de Wet op de Raad voor het openbaar bestuur het
vertrekpunt geweest. Daarin zijn de hoofdelementen van de taakomschrijving van de Raad voor de financiële verhoudingen op een zodanige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

4

manier geïntegreerd dat ook ten aanzien van de adviesfunctie inzake de
financiële verhoudingen een strategische adviesfunctie wordt
omschreven. Voor wat betreft de positie van de waterschappen, moet
worden opgemerkt dat de waterschappen noch in de huidige taakomschrijving van de Raad voor het openbaar bestuur noch in die van de
Raad voor de financiële verhoudingen expliciet worden genoemd, terwijl
de taakomschrijving beide adviesorganen alle ruimte heeft geboden om
aan de bestuurlijke en financiële aspecten van het waterschapsbestel
aandacht te besteden. In de huidige taakomschrijving van de Raad voor
de financiële verhoudingen staat dat de raad adviseert «over de
wetgeving inzake de financiële verhoudingen, in het bijzonder die van het
Rijk met de gemeenten en de provincies (...)». De zinsnede «in het
bijzonder die van het Rijk met de gemeenten en de provincies» brengt tot
uitdrukking dat gemeenten en provincies in ons bestuurlijk bestel een
bijzondere positie innemen, zoals gemarkeerd in artikel 124 van de
Grondwet, als bestuurslagen van algemeen bestuur naast het Rijk. Deze
bijzondere positie komt ook tot uitdrukking in het feit dat de regeling van
hun financiële verhouding met het Rijk in de Financiële-verhoudingswet
eveneens haar basis vindt in de Grondwet (artikel 132, zesde lid). Kern
daarvan is dat zij algemene middelen ontvangen uit het gemeentefonds
en het provinciefonds. De constitutionele positie van de waterschappen
als vorm van functioneel bestuur is een wezenlijk andere, waardoor een
vergelijkbare grondwettelijke bepaling en een vergelijkbaar fonds
ontbreken. Dat de bestuurlijke en financiële positie van de waterschappen
naast die van provincies en gemeenten van betekenis is, blijkt uit het feit
dat de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de financiële
verhoudingen in het verleden hebben geadviseerd over vraagstukken in
het waterdomein. De Unie van Waterschappen is eveneens een van de
relevante partijen – naast de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en het Centraal Planbureau
(CPB) – waarmee het werkprogramma van de Raad voor het openbaar
bestuur zal worden afgestemd.
De leden van de SGP-fractie lezen dat in het wetsvoorstel net als in de
bestaande wet, wordt gesproken over het functioneren van «de overheid».
Dit wordt niet specifiek toegespitst op de rijksoverheid en de decentrale
overheden. Deze leden vragen zich af of het niet beter zou zijn om
uitdrukkelijk te benoemen dat het gaat om zelfstandige overheden die
ieder een eigen taak hebben en dat het daarom goed is ook in de
algemene adviseringstaak uitdrukkelijk te benoemen dat het gaat om de
rijksoverheid en de decentrale overheden. Juist als er sprake zou zijn van
inhoudelijke sturing vanuit het ministerie, is het voor de leden van de
SGP-fractie van belang dat de zelfstandigheid van de andere overheden
gewaarborgd wordt. Heeft de regering ook overwogen om naast de
uitgangspunten van de democratische rechtsstaat ook specifiek aandacht
te vragen voor het gedecentraliseerde karakter van de overheden en de
eigen taken en verantwoordelijkheden van gemeenten en provincies? Zou
dat de taakomschrijving niet nauwkeuriger maken?
In de in het wetsvoorstel voorgestelde taakomschrijving is de huidige
taakomschrijving van de Raad voor het openbaar bestuur als uitgangspunt genomen en is de adviesfunctie inzake de financiële verhoudingen
op een zodanige wijze toegevoegd dat duidelijk is dat het de bedoeling is
dat ook deze adviesfunctie strategisch en toekomstgericht wordt ingevuld.
Destijds is bij de taakomschrijving van de Raad voor het openbaar bestuur
gekozen voor de term overheid omdat het om meer gaat dan de rijksoverheid en de decentrale overheden. Ook de positie en het functioneren
van andere bestuursvormen, zoals waterschappen en zelfstandige
bestuursorganen, kunnen voorwerp van advisering zijn. Het is om die
reden van belang de brede term overheid te handhaven. Bij de advies-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

5

functie inzake de financiële verhoudingen is destijds wel tot uitdrukking
gebracht dat de financiële verhouding van het Rijk met provincies en
gemeenten bijzondere aandacht verdient, omdat deze haar basis in de
Grondwet vindt. Daarmee wordt de bijzondere positie van deze decentrale
overheden als zelfstandige lichamen van algemeen bestuur naast het Rijk
gemarkeerd.
De leden van de SGP-fractie vernemen graag waaraan precies gedacht
moet worden als de regering schrijft dat de beleidsmatige aspecten van
de financiële verhouding onderdeel zullen uitmaken van de advisering
over de inrichting en het functioneren van de overheid.
Bij beleidsmatige aspecten van de financiële verhoudingen moet gedacht
worden aan de strategische en conceptuele beleidsvragen omtrent de
financiële verhoudingen die gerelateerd zijn aan de vraagstukken zoals die
ook in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel zijn geschetst.
Gedacht kan worden aan een vraagstelling als de volgende: welke
financiële verhoudingen passen bij een overheid die ondersteuning en
zorg biedt waar dat nodig is, en die tegelijkertijd in sterkere mate dan
voorheen aansluit bij het zelfoplossend vermogen van de samenleving en
de behoefte van mensen om zelf regie te voeren over hun leven? Dit in
aanvulling op de reeds bestaande advisering over bijvoorbeeld het
verdeelstelsel van de fondsen of het eigen belastinggebied op decentraal
niveau.
3. Samenstelling
De leden van de VVD-fractie constateren dat met het intrekken van de Wet
op de Raad voor de financiële verhoudingen de functies van de voorzitter
en van de leden van deze raad vervallen. In de memorie van toelichting
wordt voorts gesteld dat als nieuwe vaste leden van de Raad voor het
openbaar bestuur worden aangetrokken, gezorgd zal worden voor een
evenwichtige samenstelling wat betreft kennis van zowel de bestuurlijke
als de financiële verhoudingen. De aan het woord zijnde leden vragen zich
af of is overwogen om de voorzitter en de leden van de huidige Raad voor
het openbaar bestuur uit hun functie te ontheffen en de «nieuwe» Raad
voor het openbaar bestuur opnieuw samen te stellen, opdat vanaf het
begin van de nieuwe raad sprake is van een evenwichtig samengestelde
Raad voor het openbaar bestuur. Zo neen, waarom is dit niet overwogen?
Er is niet overwogen de voorzitter en de leden van de huidige Raad voor
het openbaar bestuur uit hun functie te ontheffen omdat, zoals in de
inleiding in reactie op vragen van de aan het woord zijnde leden uiteen is
gezet, in overleg met beide adviescolleges is gekozen voor een geleidelijke overgang naar de nieuwe situatie.
De leden van de VVD-fractie vragen tevens of is overwogen een nieuwe
naam te bedenken, om zo het verschil tussen de oude Raad voor het
openbaar bestuur en de nieuwe organisatie duidelijk te maken.
De naam Raad voor het openbaar bestuur is gehandhaafd omdat deze
naam de volle breedte van de wettelijke taakomschrijving dekt, waarvan
de adviesfunctie inzake de financiële verhoudingen in de nieuwe opzet
een integraal onderdeel uitmaakt.
De leden van de VVD-fractie hechten zeer aan een zorgvuldige overgangsprocedure om de continuïteit van het werk van de Raad voor de financiële
verhoudingen te waarborgen. Op welke wijze gaat de regering dit
waarborgen? Voorts vragen deze leden zich af of overwogen is de
«nieuwe» Raad voor het openbaar bestuur aan te vullen met iemand die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

6

gespecialiseerd is in financiële verhoudingen. De huidige Raad voor het
openbaar bestuur bestaat uit negen leden, terwijl het kabinetsbeleid
uitgaat van maximaal tien leden van adviescolleges. De «nieuwe» Raad
voor het openbaar bestuur zou in die gedachte tijdelijk uit tien personen
kunnen bestaan.
Zoals in de inleiding in reactie op een soortgelijke vraag van deze leden
uiteen is gezet is het inderdaad de bedoeling de Raad voor het openbaar
bestuur aan te vullen met leden die gespecialiseerd zijn in de financiële
verhoudingen. Het eindigen van de zittingstermijnen van de huidige leden
van de Raad voor het openbaar bestuur in het lopende en het komende
jaar biedt voldoende ruimte om op redelijk korte termijn tot een
evenwichtige samenstelling te komen met voldoende kennis op het
terrein van de financiële verhoudingen. Indien nodig kunnen daartoe ook
de tijdelijke plaatsen worden gebruikt.
De leden van de SGP-fractie onderstrepen met de regering het belang dat
bij het aantrekken van nieuwe leden van de raad gezocht zal worden naar
een evenwichtige samenstelling qua kennis. Naar aanleiding hiervan
vragen deze leden zich af waarom niet uitdrukkelijk in de wet wordt
opgenomen dat zowel bestuurlijke als financiële kennis aanwezig dient te
zijn. Zou het niet logischer zijn om op zijn minst tijdelijk enkele leden van
de Raad voor de financiële verhoudingen toe te voegen aan de Raad voor
het openbaar bestuur (nieuwe stijl)? Of is deze kennis al op een andere
manier gewaarborgd bij de huidige bezetting van de Raad voor het
openbaar bestuur?
Het spreekt voor zich dat leden die voor adviescolleges worden aangezocht deskundig zijn op het werkterrein van het desbetreffende adviescollege, zoals dat in de wettelijke taakomschrijving is omschreven. Het is
niet gebruikelijk dat in de instellingswet expliciet tot uitdrukking te
brengen. Dat geldt ook in dit geval. Zoals hiervoor in antwoord op een
vraag van de leden van de VVD-fractie uiteen is gezet, biedt het eindigen
van de zittingstermijnen van huidige leden van de Raad voor het
openbaar bestuur voldoende ruimte om op redelijk korte termijn tot een
evenwichtige samenstelling te komen met voldoende kennis op het
terrein van de financiële verhoudingen.
4. Personele en financiële gevolgen
De leden van de VVD-fractie vragen of de twee medewerkers die tot 2018
aan het secretariaat van de Raad voor het openbaar bestuur worden
toegevoegd expertise op het terrein van de financiële verhoudingen
hebben.
Zoals in de inleiding is opgemerkt, is een van de twee extra medewerkers
deskundig op het terrein van de financiële verhoudingen.
De leden van de D66-fractie lezen dat ook de regering erkent dat de
spoeling in expertise op het gebied van financiële verhoudingen erg dun
is. Bestaat de kans dat die expertise nog verder afneemt als er geen naar
buiten toe herkenbare raad is die over dat onderwerp adviseert?
De regering acht het niet waarschijnlijk dat sprake zal zijn van een verdere
afname van expertise op het gebied van de financiële verhoudingen
gezien de door haar beoogde versterking van de adviesfunctie inzake de
financiële verhoudingen binnen de Raad voor het openbaar bestuur. De
Raad voor de financiële verhoudingen heeft herhaaldelijk de zorg geuit
dat de kennis op het gebied van de financiële verhoudingen de afgelopen
tien jaar achteruit is gegaan. De regering is van oordeel dat aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

7

versterking van deze kennis een impuls moet worden gegeven. Zij
verwacht dat de Raad voor het openbaar bestuur zich daarvoor zal
inzetten en zal worden gezien als een herkenbaar adviescollege op het
terrein van de financiële verhoudingen.
De leden van de D66-fractie wijzen erop dat na de laatste evaluatie van de
Raad voor de financiële verhoudingen sprake is geweest van een
versterking van de kennis over de financiële verhouding bij het Centraal
Planbureau. Hoe staat het daar nu precies mee? Is die versterking
structureel?
Het Centraal Planbureau voert een meerjarig onderzoeksprogramma uit in
relatie tot de decentrale overheden. Dit programma wordt begeleid door
het Ministerie van BZK, het Ministerie van Financiën en de VNG. Het is
gestart om de kennisbasis ten aanzien van de financiële verhoudingen
verder te verbreden. Het budget voor het programma is toereikend voor
5 fte per jaar. Het programma heeft bijgedragen aan het versterken van de
kennis bij het Centraal Planbureau over decentrale overheden en de
financiële verhoudingen. Het programma heeft diverse publicaties
opgeleverd. Een overzicht van de resultaten van het programma is te
vinden op: http://www.cpb.nl/onderwerp/decentrale-overheden. Het
programma loopt tot en met 2017. Medio 2016 zal overleg plaatsvinden
tussen het Centraal Planbureau en de financiers om te bezien of en zo ja
hoe de onderzoeksactiviteiten na 2017 kunnen worden voortgezet.
5. Consultatieprocedure
De leden van de VVD-fractie vragen waarom de Raad voor de financiële
verhoudingen niet op het voorstel heeft gereageerd.
Er is bij de voorbereiding van het wetsvoorstel met beide adviescolleges
contact geweest. De Raad voor de financiële verhoudingen heeft geen
aanleiding gezien voor een aanvullende reactie op dit wetsvoorstel. Wel
heeft de Raad onlangs in een advies over de herziening van de handleiding die wordt gehanteerd bij de beoordeling van artikel 12-aanvragen
voorgesteld om in die handleiding te voorzien in een procedure waarbij
de Raad indien partijen het fundamenteel oneens met elkaar zijn over
principiële zaken om advies gevraagd kan worden waarvan alleen zwaar
gemotiveerd kan worden afgeweken.1 Op dat voorstel wordt hieronder
ingegaan bij het antwoord op vraag c van de verkenning.
De leden van verschillende fracties hebben vragen gesteld over de
toekomst van de door de Raad voor de financiële verhoudingen uitgevoerde advisering bij de toekenning van aanvullende uitkeringen op
grond van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet en de in de
memorie van toelichting aangekondigde verkenning. De leden van de
fracties van het CDA, de VVD en de ChristenUnie vragen wanneer de
Kamer de resultaten tegemoet kan zien van de verkenning naar de vraag
of een dergelijke toetsende rol behouden moet blijven. De leden van de
ChristenUnie-fractie vragen de regering voorts aan te geven wat volgens
haar het belang is van een externe toets van een artikel 12-aanvraag.
Klopt het dat in ongeveer een kwart van de gevallen het advies van de
Raad voor de financiële verhoudingen anders uitvalt dan het rapport van
de inspecteur? Kan de regering aangeven hoe vaak dit precies het geval
was? Kan de regering tevens inzichtelijk maken in hoeveel gevallen de
Minister het afwijkende oordeel van de Raad voor de financiële verhoudingen volgt?
1

Advies herziening handleiding artikel 12 Fvw met ingang van 2017 van 2 maart 2016,
2016-0000139766.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

8

De leden van de SGP-fractie vragen zich af door wie onderzocht wordt of
een dergelijke vorm van externe toetsing gehandhaafd moet blijven en
welke vraag precies onderzocht wordt. Zou een onafhankelijke toetsing
niet hoe dan ook gehandhaafd moeten blijven en in dit wetsvoorstel als
afzonderlijke taak benoemd kunnen worden?
Ook de leden van ChristenUnie-fractie vragen of de regering gezien het
belang van externe toetsing van artikel 12-aanvragen heeft overwogen
deze externe toets wettelijk te verankeren. Zij vragen waarom de regering
ervoor kiest de toetsing voorlopig bij de Raad voor het openbaar bestuur
te borgen, terwijl zij de toetsing eigenlijk niet vindt aansluiten bij het
voorgestelde takenpakket van de Raad voor het openbaar bestuur. Zij
vragen voorts waarom de regering er niet voor gekozen heeft de
opheffing van de Raad voor de financiële verhoudingen te laten plaatshebben nadat er voor de externe toetsing van artikel 12-aanvragen een
passende en duurzame oplossing is uitgewerkt. Hoe wordt de expertise
voor de externe toetsing van artikel 12-aanvragen in de nieuwe situatie
gewaarborgd?
Met de verkenning die in de memorie van toelichting werd aangekondigd,
werd gedoeld op een interne, ambtelijke verkenning. De verkenning, die
inmiddels is uitgevoerd, was erop gericht een antwoord te formuleren op
de volgende vragen:
a. Wat is de grondslag van de adviesrol van de Raad voor de financiële
verhoudingen in artikel 12-procedures, nu een wettelijke hoorplicht
ontbreekt?
b. Wat is de afgelopen tien jaar de betekenis van de adviezen van de
Raad voor de financiële verhoudingen in de artikel 12-procedures
geweest?
c. Wat is, gezien de beantwoording van de onder a en b gestelde vragen,
de waarde van een externe toets?
In de beantwoording van deze vragen ligt ook het antwoord besloten op
de vragen van de leden van de verschillende fracties. Alvorens in te gaan
op de uitgevoerde verkenning, wordt hieronder eerst een korte
beschrijving gegeven van de procedure die in het kader van artikel 12
wordt gevolgd en de beoordeling die in dat kader plaatsvindt.
In artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet is geregeld dat de
Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën
als beheerders van het gemeentefonds op verzoek van de gemeenteraad
een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds kunnen verlenen, indien
de algemene middelen van de gemeente aanmerkelijk en structureel
tekort zullen schieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien, terwijl
de eigen inkomsten van de gemeente zich op een redelijk peil bevinden.
Naar aanleiding van de gemotiveerde aanvraag van de gemeente en de
begroting en meerjarenraming waarop de aanvraag mede is gebaseerd
(stap 1), wordt door gedeputeerde staten (de toezichthouder) een verslag
uitgebracht aan de fondsbeheerders over de financiële positie van de
gemeente (stap 2). Vervolgens wordt door de inspecteur van het Ministerie van BZK een tussenrapportage aan de fondsbeheerders uitgebracht.
Daarin wordt ingegaan op de vraag of de gemeente voldoet aan de in
artikel 12 genoemde toelatingsnormen. De tussenrapportage vermeldt
tevens of er bepaalde gegevens ontbreken die voor de behandeling van
het artikel 12-verzoek door de inspecteur noodzakelijk zijn en welke zaken
er nog nader dienen te worden uitgezocht. De tussenrapportage bevat
voorts een oordeel over de kwaliteit van het door de betreffende provincie
uitgevoerde toezicht en wordt, als daartoe aanleiding is, met de betreffende provincie besproken. Stap 4 wordt gevormd door het jaarlijkse
rapport van de inspecteur, dat wordt gezonden aan de gemeenteraad,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

9

gedeputeerde staten en aan de Raad voor financiële verhoudingen.
Gedeputeerde staten brengen vervolgens advies uit aan de fondsbeheerders met een afschrift aan de gemeenteraad en de Raad voor de
financiële verhoudingen (stap 5). De eventuele bedenkingen van de
gemeenteraad worden eveneens bij de beheerders van het gemeentefonds ingediend. Een afschrift hiervan wordt gezonden aan gedeputeerde
staten en de Raad voor de financiële verhoudingen. Het is vervolgens aan
de Raad voor de financiële verhoudingen (stap 6) om advies uit te
brengen aan de fondsbeheerders, die vervolgens een besluit nemen (stap
7). Tegen het besluit kan bezwaar en beroep worden ingesteld door de
gemeente. Deze jaarlijkse cyclus van zeven stappen wordt bij een
gemiddelde artikel 12-aanvraag drie keer doorlopen en duurt daarmee
ruim drie jaar. Samen met de saneringsperiode die daarop volgt en
waarin veelal een aanvullende uitkering wordt ontvangen is een
gemeente circa zes jaar artikel 12-gemeente. Als er tevens sprake is van
grondexploitatieproblematiek kan de saneringsperiode oplopen tot circa
15 jaar.
Artikel 12 wordt gezien als het subjectieve sluitstuk van een objectief
verdeelstelsel. Met subjectief wordt bedoeld dat rekening wordt gehouden
met de specifieke financiële omstandigheden van de gemeente die een
aanvraag indient. In de loop van de tijd is de beoordeling van die
omstandigheden steeds verder geobjectiveerd door het gebruik (sinds
1996) door de inspecteurs van een openbare handleiding waarin op basis
van de toepasselijke regelgeving en de nadere beleidsmatige uitwerking
daarvan de toetsingscriteria en de normen zijn opgenomen. De
handleiding heeft zich in nauw overleg tussen de inspecteurs, de
fondsbeheerders en de Raad voor de gemeentefinanciën respectievelijk
de Raad voor de financiële verhoudingen ontwikkeld op grond van
ervaringen in de artikel 12-praktijk en in reactie op wijzigingen in het
verdeelstelsel. De handleiding heeft daarmee het karakter van een
dynamische leidraad en bewerkstelligt dat gemeenten in gelijke omstandigheden gelijk behandeld worden. Gemeenten weten daardoor ook meer
dan in het verleden waar zij aan toe zijn als zij een aanvraag indienen.
Antwoord vraag a van de verkenning
De Financiële verhoudingswet van 1960 en die van 1984 voorzagen in het
verplicht horen van de Raad voor de gemeentefinanciën «omtrent alle
plannen en maatregelen waarbij de financiën van de gemeenten in
betekenende mate waren betrokken». Daarnaast was expliciet bepaald dat
de Raad voor de gemeentefinanciën moest worden gehoord bij het
verlenen van een aanvullende uitkering op grond van artikel 12. De
verplichte advisering bij artikel 12-aanvragen werd gezien als een
belangrijk onderdeel van de brede taak van de Raad voor de gemeentefinanciën in het kader van de verdeling van het gemeentefonds, omdat de
artikel 12-procedure de volgende functies werden toegedacht2:
− De laboratoriumfunctie ter verbetering van het verdeelstelsel door het
onderkennen van mogelijke gebreken in het verdeelstelsel.
− De laatste verfijning van het verdeelstelsel; de mogelijkheid om een
gemeente met een of meer specifieke kenmerken tegemoet te komen.
− Een «collectieve verzekering» tegen de nadelige gevolgen van het door
individuele gemeenten gevoerde beleid (een WA-verzekering).
− Een «collectieve verzekering» tegen de gevolgen van het beleid van
andere overheden (een molestverzekering).

2

W.M.C. van Zaalen, Financiële verhoudingen in Nederland, Den Haag 2002.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

10

In de jaren 90 zijn in het kader van de herziening van het adviesstelsel tal
van adviesverplichtingen afgeschaft of omgezet in facultatieve bepalingen. Dat gold ook het verplicht horen van de Raad voor de gemeentefinanciën. De verplichte advisering door de Raad voor de gemeentefinanciën bij de toepassing van artikel 12 werd echter intact gelaten, maar
verviel alsnog – parallel aan de totstandkoming van de nieuwe Financiëleverhoudingswet in 1997 en de opheffing van de Raad voor de gemeentefinanciën – bij de instelling (bij afzonderlijke instellingswet) van de Raad
voor de financiële verhoudingen. In de memorie van toelichting bij de
instellingswet werd de toepassing van artikel 12 genoemd als een van de
onderwerpen waarover de Raad voor de financiële verhoudingen advies
zou kunnen worden gevraagd.3 De praktijk van vóór de nieuwe Financiëleverhoudingswet werd voortgezet en de Raad voor de financiële verhoudingen werd bij de afwikkeling van verzoeken om een aanvullende
uitkering ex artikel 12 steevast om advies gevraagd. Dat is ook verankerd
in de Handleiding waarin de inhoudelijke en procedurele behandeling van
aanvragen voor een aanvullende uitkering is beschreven. Ook zonder
wettelijke hoorplicht werd het door alle betrokkenen als een vanzelfsprekendheid gezien bij elk concreet verzoek over een advies van de Raad
voor de financiële verhoudingen te beschikken. Dat was begrijpelijk omdat
de instelling van de Raad voor de financiële verhoudingen als afzonderlijk
technisch specialistisch adviescollege onder meer werd ingegeven door
de overweging dat hij adviezen zou moeten kunnen uitbrengen over de
toepassing van artikel 12.
Antwoord vraag b van de verkenning
Overigens markeerde de komst van de nieuwe Financiële-verhoudingswet in 1997 en de gelijktijdige opheffing van de Raad voor de gemeentefinanciën ten gunste van de instelling van de Raad voor de financiële
verhoudingen, de overgang naar een nieuwe fase in de positie van artikel
12 en het artikel 12-beleid. In zijn advies van 17 april 2001 over het
toekomstige artikel 12-beleid en de rol daarin van de toelatingsnormen
betreffende de hoogte van de eigen belastingen, constateerde de Raad
voor de financiële verhoudingen dat de hierboven genoemde functies van
artikel 12 aan belang hadden ingeboet.4 De invoering van een nieuw
verdeelstelsel in de nieuwe Financiële-verhoudingswet van 1997 en het
daaraan gekoppelde periodieke onderhoud, alsmede de in het stelsel
nagestreefde balans tussen kostenoriëntatie en globaliteit, beperkten het
belang van de eerste twee functies. De beide andere functies zouden
volgens de Raad voor de financiële verhoudingen eveneens van minder
betekenis worden, naarmate het in datzelfde advies bepleite proactieve
beleid zijn vruchten zou afwerpen. Dat beleid is erop gericht om te
voorkomen dat gemeenten in een situatie terecht zouden komen waarin
zij een beroep op artikel 12 moeten doen. De gemeenten zouden daartoe
tijdig een zo goed mogelijk inzicht moeten hebben in hun financiële
positie op middellange termijn. Een intensivering van het provinciale
toezicht en de verbetering van de financiële functie in de gemeenten
zouden daaraan moeten bijdragen. Dat alles zou betekenen dat de
toepassing van artikel 12 alleen nog nodig zou zijn voor gemeenten die
buiten hun schuld in een tekortsituatie dreigen te komen.
Geconstateerd kan worden dat het beroep op artikel 12 in de loop der
jaren aanzienlijk is afgenomen en dat deze afname zich sinds de komst
van de Financiële-verhoudingswet in 1997 om de hiervoor genoemde
redenen sterk heeft doorgezet. Door de vermindering van het beroep op
aanvullende steun heeft de regelgeving en het beleid inzake artikel 12 zich
3
4

Kamerstukken II 1995/96, 24 781, blz. 3.
Rfv 2001/U65353.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

11

bovendien steeds meer uitgekristalliseerd. De Handleiding die wordt
gevolgd bij artikel 12-aanvragen geeft een gedetailleerde beschrijving van
de wijze waarop aanvragen worden behandeld en beoordeeld.
De regelgeving en de handleiding zijn ook voor de Raad voor de financiële
verhoudingen leidend bij haar advisering. Dat wordt ook weerspiegeld in
de adviezen van de Raad voor de financiële verhoudingen. In de periode
2004 tot en met 2016 heeft de Raad voor de financiële verhoudingen 24
adviezen uitgebracht over de toekenning van aanvullende uitkeringen aan
in totaal 10 gemeenten. Sommige adviezen betreffen de vaststelling van
een uitkering over meerdere jaren. Het betreft de volgende gemeenten:
Simpelveld: 2004, 2005, 2006/07
Nieuwkoop: 2004, 2005/06
Boskoop: 2002/03/04/05, 2006/07/08/09/10
Neder-Betuwe: 2004, 2005, 2006
Loppersum: 2008, 2009, 2010/11/12/13
Ouderkerk: 2008, 2009
Boarnsterhim: 2010, 2011, 2012/13/14
Millingen aan de Rijn: 2011, 2012/13/14
Ten Boer: 2014, 2015
Muiden: 2015
Vlissingen: 2015
In vier concrete gevallen adviseerde de Raad afwijkend ten opzichte van
het rapport van de inspecteur. Het ging hierbij om Nieuwkoop (2004),
Neder-Betuwe (2006), Loppersum (2009) en Loppersum (2010/11/12/13/14).
Bij de laatste drie gevallen hielden deze adviezen verband met de
omstandigheid dat de Raad voor de financiële verhoudingen als laatste
schakel in het proces van voorbereiding van het besluit inzake de hoogte
van de aanvullende uitkering over de jongste informatie beschikte. In het
geval van Nieuwkoop adviseerde de Raad voor de financiële verhoudingen de uitkering te verhogen voor gemaakte onderzoekskosten voor
gemeentelijke herindeling. Dit advies is in het besluit van de fondsbeheerders niet overgenomen op grond van de overweging dat de herindelingsmaatstaf in het gemeentefonds is bedoeld voor deze kosten.
Antwoord vraag c van de verkenning
Uit het voorgaande blijkt dat de afwijkende adviezen, met uitzondering
van het advies over Nieuwkoop (2004), verband hielden met de omstandigheid dat de Raad voor de financiële verhoudingen als laatste schakel in
het proces van voorbereiding van het besluit inzake de hoogte van de
aanvullende uitkering over de jongste informatie beschikte. Als die
informatie beschikbaar was geweest bij de voorbereiding van het rapport
van de inspecteur, dan zou de inspecteur de informatie zodanig hebben
beoordeeld dat geen afwijkend advies zou zijn uitgebracht. Zonder
advisering door de Raad voor de financiële verhoudingen zouden de
relevante gegevens ook hun effect hebben gehad op de uiteindelijke
beschikking. Kortom, er was geen sprake van een meningsverschil of een
verschil van beoordeling tussen de Raad voor de financiële verhoudingen
en de inspecteur.
De regering trekt daaruit de conclusie dat de advisering door de Raad
voor de financiële verhoudingen over elke afzonderlijke aanvraag
onvoldoende toegevoegde waarde heeft. Het proces van behandeling en
beoordeling van aanvragen om aanvullende steun vindt plaats op basis
van een openbare handleiding waarin de normen die de inspecteur
hanteert zijn opgenomen en kent ook zonder onafhankelijke externe
toetsing door de Raad voor de financiële verhoudingen voldoende checks
and balances om tot een evenwichtig besluit te komen dat enerzijds de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

12

aanvragende gemeente de noodzakelijke steun biedt om weer in een
gezonde financiële situatie te komen en anderzijds geen grotere bijdrage
van de collectiviteit vraagt dan strikt noodzakelijk is. De kenbaarheid via
internet van de verschillende documenten uit de artikel 12-procedure
draagt daaraan bij. Dat dit ook zo wordt ervaren blijkt uit het feit dat
gemeenten geen gebruik maken van de hun ten dienste staande rechtsmiddelen. De regering ziet daarom geen aanleiding om na beëindiging
van de advisering door de Raad voor de financiële verhoudingen de
externe toets bij elke afzonderlijke aanvraag te handhaven en elders te
beleggen. Gezien het feit dat zich in de praktijk geen meningsverschillen
hebben voorgedaan tussen de Raad voor de financiële verhoudingen en
de inspecteur ziet de regering evenmin aanleiding om, zoals door de Raad
bepleit in zijn advies over de herziening van de handleiding over de
beoordeling van artikel 12-aanvragen, in een alternatieve procedure voor
de beslechting van meningsverschillen te voorzien.
De vraag van de leden van de fractie van de ChristenUnie waarom de
regering ervoor kiest de externe toets voorlopig bij de Raad voor het
openbaar bestuur te borgen, terwijl zij vindt dat de toets niet aansluit bij
het takenpakket van de Raad voor het openbaar bestuur, moet op een
misverstand berusten. In de memorie van toelichting is bedoeld dat de
Raad voor de financiële verhoudingen haar (niet wettelijke verplichte)
adviesfunctie blijft vervullen tot aan het moment waarop de nieuwe Raad
voor het openbaar bestuur een feit is, zodat het parlement niet met een
voldongen feit wordt geconfronteerd. De formulering in de toelichting is
vermoedelijk debet aan het misverstand.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 268, nr. 5

13