Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 345

Wijziging van de Algemene douanewet met
betrekking tot cameratoezicht en verwerking
persoonsgegevens (Wet cameratoezicht douane)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen deel
1. Inleiding
De douane houdt toezicht op het internationale handelsverkeer van de
Europese Unie (EU) en heeft ook een toezichthoudende taak uit hoofde
van nationale wetgeving. De douane draagt daarmee bij aan een solide
financiering van Nederland en de Europese Unie, een sterke en eerlijke
interne markt en een veilige samenleving. In het kader van de veilige
samenleving is een robuust douanetoezicht van groot belang. Daarmee
levert de douane een actieve bijdrage aan de aanpak van de georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Met name als die grensoverschrijdend is, is de douane een van de eerste toezichthouders die de
mogelijkheid heeft hiertegen te acteren. Dit is dan ook onlosmakelijk
verbonden met het werk van de douane.
Ten behoeve van deze toezichtstaken kan de douane controlemaatregelen
nemen. In dat kader maakt de douane onder andere gebruik van vaste en
mobiele camera’s. Daarbij kunnen ook persoonsgegevens worden
verwerkt. De inbreuk op de persoonlijke levenssfeer die alsdan wordt
gemaakt is aanleiding voor dit wetsvoorstel. Dit voorstel voorziet namelijk
in de opname in de Algemene douanewet (Adw) van expliciete grondslagen, waarborgen en randvoorwaarden voor het gebruik van camera’s
wanneer persoonsgegevens, waaronder in een specifieke situatie
bijzondere persoonsgegevens, worden verwerkt. Ook voorziet het
wetsvoorstel in een grondslag voor nadere regels die in een algemene
maatregel van bestuur moeten worden gesteld ter verzekering van de
juiste uitvoering en toepassing van de wetsbepalingen met betrekking tot
het gebruik van camera’s wanneer er persoonsgegevens worden
verwerkt. Daarmee draagt het wetsvoorstel bij aan transparantie en
bevordert het de rechtszekerheid van de betrokkenen.
In het wetsvoorstel is geen voorstel tot aanpassing van de Douane- en
Accijnswet BES opgenomen. Mocht hiertoe behoefte blijken te bestaan,
dan zal dit door middel van een separaat wetsvoorstel worden
voorgelegd. Opgemerkt wordt dat een dergelijk wetsvoorstel anders

kst-36345-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

1

vormgegeven moet worden, aangezien het recht van de Europese Unie ter
zake niet van toepassing is op de BES.
2. Het wetsvoorstel
2.1 Achtergrond
De douane heeft in de eerste plaats de taak toezicht te houden op het
internationale handelsverkeer van de Europese Unie.1 In de tweede plaats
heeft de douane de toezichthoudende taak op die gebieden waarop de
Algemene douanewet (Adw) verder nog ziet. Dit laatste betreft veelal
taken waarvoor de EU niet bevoegd is of waarvoor een gedeelde
bevoegdheid met de EU bestaat.2 Op die taken is het DWU voor een
belangrijk deel van overeenkomstige toepassing verklaard, waaronder een
aantal bepalingen die zien op het douanetoezicht en wat daar mee
samenhangt.3
Bij het douanetoezicht gaat het om alle activiteiten van de douane om te
zorgen voor de naleving van de douanewetgeving en de naleving van
andere bepalingen die op goederen onder douanetoezicht van toepassing
zijn.4 Dat douanetoezicht vormt als het ware de juridische trechter waar
alle goederen die de EU binnenkomen of uitgaan worden gevangen totdat
die goederen een toegelaten douaneregeling volgen of het douanegebied
van de EU verlaten.5 Douanetoezicht, een generiek gebeuren, kan
uitmonden in het instellen van een douanecontrole, een specifiek
gebeuren.6 Een dergelijke douanecontrole, anders dan een steekproefcontrole of een voorgeschreven controle, moet zijn gebaseerd op een
risicoanalyse en wordt uitgevoerd binnen een gemeenschappelijk kader
voor risicobeheer.7 Onder risicobeheer wordt in dezen begrepen het
systematisch in kaart brengen van risico’s, waaronder met behulp van
steekproefcontroles, en het toepassen van alle maatregelen die vereist zijn
om de blootstelling aan risico’s te beperken.8 In het DWU is ook aangegeven wat in dezen onder een «risico» dient te worden verstaan.9 Deze
systematiek van risicobeheer begint bij het omschrijven van de goederen
die aan het douanetoezicht zijn onderworpen. Deze omschrijving heeft
plaatsgevonden in het DWU.10 Vervolgens kunnen deze goederen aan een
douanecontrole worden onderworpen. Een dergelijke douanecontrole kan
een steekproefcontrole zijn, maar is voornamelijk gebaseerd op een
risicoanalyse, waarbij die risicoanalyse onderdeel is van het risicobeheer.
Risicobeheer maakt onder meer gebruik van uitgewisselde informatie
betreffende de risico’s en resultaten van risicoanalyse tussen de diensten
die belast zijn met douanetaken.11 Ten behoeve van het risicobeheer

1

Artikel 3 van Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van
9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PbEU 2013, L 269) (DWU).
2
Artikel 1:1 in samenhang met de bijlage bij de Adw.
3
Artikel 1:5 Adw.
4
Artikel 5, onderdeel 27, DWU.
5
Artikel 134 DWU.
6
Artikel 5, derde lid, DWU.
7
Artikel 46 DWU.
8
Artikel 5, onderdeel 25, DWU.
9
Artikel 5, onderdeel 7, DWU: «risico»: de waarschijnlijkheid dat zich, in relatie tot het binnenbrengen, het uitgaan, de doorvoer, het overbrengen of de bijzondere bestemming van
goederen die tussen het douanegebied van de Unie en landen of gebieden buiten dat gebied
worden vervoerd, en in verband met de aanwezigheid van goederen binnen het douanegebied
van de Unie van niet-Uniegoederen, een gebeurtenis voordoet, en de effecten van zulke
gebeurtenis, die: a) de correcte toepassing van Unie- of nationale maatregelen in de weg staat,
b) de financiële belangen van de Unie en haar lidstaten schaadt, of c) een gevaar vormt voor de
veiligheid van de Unie en haar ingezetenen, de gezondheid van mens, dier of plant, het milieu
of de consument.
10
Artikel 134 DWU.
11
Artikel 46 DWU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

2

wordt onderscheid gemaakt tussen de niveaus van risico verbonden aan
de betreffende goederen.12 Kortweg, de kans dat een risico13 zich
voordoet is bij sommige goederenbewegingen groter dan bij andere
goederenbewegingen, rekening houdend met het soort goederen dat
wordt vervoerd, de wijze van vervoer, de locatie van de goederen, de
herkomst van de goederen, de bestemming van de goederen en de
persoon die de goederen vervoert.
Met betrekking tot het douanetoezicht en douanecontroles is de van
toepassing zijnde regelgeving deels opgenomen in het DWU en de
daarmee samenhangende rechtshandelingen van de EU en deels in de
Adw en de daarop gebaseerde regelgeving. Uit het DWU en de Adw vloeit
voort dat de douane hulpmiddelen, waaronder camera’s, mag inzetten in
het kader van douanetoezicht en -controle.14 Daarbij geldt dat nadere
regelgeving voor de inzet van camera’s waarbij geen persoonsgegevens
worden verwerkt niet is vereist. Hierbij kan worden gedacht aan het
scannen van containers of het ’s nachts maken van warmtebeelden met
een drone boven een containerterminal.
Anders wordt het als er persoonsgegevens worden verwerkt. Alsdan is
een wettelijke regeling noodzakelijk. Dit in verband met het feit dat het
verwerken van persoonsgegevens bij het gebruik van camera’s een
inbreuk vormt op de persoonlijke levenssfeer van diegene van wie de
persoonsgegevens worden verwerkt. Eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer vormt namelijk een grondrecht dat onder meer is vastgelegd
in de Grondwet.15 De Grondwet stelt de eis dat een beperking van dat
grondrecht uitsluitend kan bij of krachtens de wet. Daarnaast schrijft de
Grondwet voor dat ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer de
wet regels stelt in verband met het vastleggen en verstrekken van
persoonsgegevens. Tevens moeten er regels worden gesteld inzake de
aanspraken van personen op kennisneming van over hen vastgelegde
gegevens en van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt. De Algemene
verordening gegevensbescherming (AVG)16 en de Uitvoeringswet
Algemene verordening gegevensbescherming17 zijn hierbij van belang.
De bepalingen van de AVG geven voorwaarden waaraan moet worden
voldaan indien persoonsgegevens worden verwerkt. De AVG vindt haar
grondslag in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(VWEU)18 en vormt hierbij de uitwerking van hetgeen in het Handvest van
de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) over de bescherming
van persoonsgegevens is bepaald. Naast de Grondwet, het Handvest, het
VWEU en de AVG beschermt ook het EVRM19 de persoonlijke levenssfeer.
Het EVRM voorziet in het recht op eerbiediging van privé, familie- en
gezinsleven.20 Hoewel het EVRM, anders dan het Handvest, geen
specifieke bepaling bevat over de bescherming van persoonsgegevens, is
dit wel een vast onderdeel van de jurisprudentie onder artikel 8 EVRM en
voorziet het in de bijbehorende bescherming.
12

Artikel 5, onderdeel 25, DWU.
Artikel 5, onderdeel 7, DWU geeft een definitie wat onder risico’s wordt verstaan, zie ook
voetnoot 9.
14
Artikel 5, onderdelen 3 en 27, en artikel 46 DWU en artikel 1:23 Adw.
15
Artikel 10 van de Grondwet.
16
Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016
betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van
persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van
Richtlijn 95/46/ED (Algemene verordening gegevensbescherming) (PbEU 2016, L 119).
17
De Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming verklaart via een schakelbepaling (artikel 3) de AVG mede van toepassing op die terreinen die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen. Hierna zal alleen de AVG worden genoemd waar beide
regelingen worden bedoeld.
18
Artikel 16 VWEU.
19
Het op 4 november 1950 te Rome tot stand gekomen Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 1951, 154 en Trb. 2014, 2).
20
Artikel 8 EVRM.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

3

De AVG vormt samen met het onderhavige voorstel een transparante
grondslag voor het verwerken van persoonsgegevens bij het gebruik van
camera’s en vormt daarmede de verbinding tussen hetgeen in de
Grondwet is neergelegd en het Handvest en de AVG. Zo wordt ook
voldaan aan de voorwaarden van het EVRM. Hiermede wordt een
transparant en compleet stelsel ter zake gegeven.
2.2 Gebruik van camera’s
Gezien de enorme omvang van de goederenstromen is het ondoenlijk om
het gehele douanetoezicht en alle douanecontroles fysiek door douaneambtenaren te laten uitvoeren. Het systeem van risicobeheer maakt het
mogelijk het douanetoezicht en de douanecontrole op zo een wijze uit te
voeren, dat de bestaande risico’s zo goed mogelijk worden beheerst.21
De omvang van het aantal goederenbewegingen waarbij een risico wordt
vastgesteld is nog steeds zeer groot. Om het douanetoezicht uit te voeren
op die goederenbewegingen zou een zeer omvangrijke douanedienst
noodzakelijk zijn. De inzet van moderne technieken kan bijdragen aan het
douanetoezicht. Daarbij speelt ook dat de veranderende tijd vraagt om
innovatieve middelen en toepassingen. Bovendien kunnen bepaalde
vormen van douanetoezicht zelfs beter met behulp van een (technisch)
middel worden uitgevoerd. Reden om onder andere vaste en mobiele
camera’s, waaronder drones, bij het uitoefenen van het douanetoezicht in
te zetten: extra ogen op afstand. Hierdoor is het onder meer mogelijk om
met behulp van vaste camera’s tegelijkertijd op meer locaties toezicht te
houden. Of is het mogelijk met een drone van bovenaf toezicht uit te
oefenen (bijvoorbeeld tussen containers), boven een uitgestrekt gebied of
onoverzichtelijk terrein of in een gevaarlijke omgeving. Met behulp van
camera’s kan op afstand gericht bepaald worden welke goederen aan een
controle moeten worden onderworpen. Deze controle zelf is dan fysiek;
camera’s kunnen deze controle ondersteunen maar dat hoeft niet.
Bij een aantal vormen van cameratoezicht is het mogelijk dat persoonsgegevens worden verwerkt. Er kunnen bijvoorbeeld herkenbare beelden
gemaakt worden van mensen en kentekens van auto’s. Cameratoezicht
waarbij persoonsgegevens worden verwerkt betekent ook een inbreuk op
de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen, zeker als mensen niet weten
of verwachten dat er beelden worden gemaakt en zich onbespied wanen.
Een mobiele camera, waaronder dus een drone, kan daardoor een grotere
inbreuk maken dan een vaste camera.
2.3 Inhoud van het wetsvoorstel
Het is van belang te benadrukken dat het douanetoezicht en de
douanecontrole gericht zijn op goederen en niet op personen. De douane
focust primair op aanwezigheid en beweging van goederen. De betrokkenheid van personen bij die goederen is van belang als actor en niet voor
hun identiteit. Een en ander neemt niet weg dat bij het cameratoezicht wel
sprake kan zijn van de verwerking van persoonsgegevens. In verband met
het feit dat bij de inzet van camera’s door de douane persoonsgegevens
kunnen worden verwerkt, wordt voorgesteld een achttal bepalingen in de
Adw op te nemen. Expliciete wettelijke normering biedt transparantie en
rechtszekerheid en geeft daarbij extra waarborgen voor betrokkenen.
De douane gebruikt cameratoezicht waarbij persoonsgegevens kunnen
worden verzameld voor de volgende doelen:

21

Artikel 5, onderdeel 7, DWU geeft een definitie wat onder risico’s wordt verstaan, zie ook
voetnoot 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

4

1.
2.
3.
4.

Het systematisch in kaart brengen van risico’s22 voor het uitvoeren
van risicoanalyse in het kader van het risicobeheer;
De blootstelling aan risico’s beperken;
Bepalen of een douanecontrole moet worden ingesteld;
Het ondersteunen van een douanecontrole.

De meest voorkomende situaties van het gebruik van camera’s waarbij
persoonsgegevens worden verwerkt door de douane zijn:
– Camerabeelden (door middel van vaste en mobiele camera’s) die op
de luchthaven- of ferryterreinen gemaakt worden van inkomende en
uitgaande vracht en bagage, en de vervoermiddelen daarvan. Hierbij is
aandacht voor mogelijke onregelmatigheden met de goederen,
bijvoorbeeld het onrechtmatig wegvoeren van goederen waardoor
controle wordt ontgaan.23
– Camerabeelden (van vaste camera’s), in het luchthaven- of ferrygebouw, gericht op inkomende en uitgaande bagage (die al dan niet
wordt meegevoerd door passagiers), gericht op mogelijke onregelmatigheden, zoals smokkel van verboden goederen.
– Het gebruik van camerabeelden in het Rotterdams havengebied voor
het houden van toezicht op de goederenstroom (bijvoorbeeld
containeropslag). Dit laatste gebeurt met zowel vaste als mobiele
camera’s (meestal drones).
– Mobiel cameratoezicht in het kader van het douanetoezicht boven
verschillende Nederlandse binnen- en kustwateren, zoals het douanetoezicht boven de Waddenzee, de zee en de Zeeuwse wateren met het
oog op mogelijke smokkel van goederen.
Ten aanzien van inkomende en uitgaande passagiers op internationale
luchthavens en bij ferry’s kunnen bijzondere persoonskenmerken worden
verzameld door middel van vaste camera’s. Het betreft hier dan gegevens
over de gezondheid. Hierbij wordt door douanemedewerkers op het
moment zelf (real time) beoordeeld welke passagiers in aanmerking
komen voor een douanecontrole van hun goederen, eventueel gecombineerd met een lijfsvisitatie. Het gaat dan om passagiers die afwijkend
gedrag van het normale patroon dat zou behoren bij hun gezondheidstoestand vertonen, wat een aanwijzing kan zijn voor het smokkelen van
goederen. Het kan daarbij gaan om personen die mogelijk smokkelwaar
meedragen onder hun kleding of verbergen in hulpmiddelen voor
lichamelijk beperkten. Bijvoorbeeld ogenschijnlijk zwangere vrouwen,
personen met een ledemaat in het gips, personen met baby’s die een luier
dragen.
Het doel van de verwerking van bijzondere persoonsgegevens, in casu
gezondheid, is niet gericht op het verwerken van specifiek de gezondheidskenmerken, maar op het selecteren van personen (de actor) die
mogelijk smokkelwaar bij zich hebben.
Voor het cameratoezicht maakt de douane gebruik van verschillende
soorten camera’s, zowel vaste als mobiele camera’s. Het zijn camera’s in
eigendom van de douane en camera’s van derden waarvoor met die
derden een overeenkomst is afgesloten. De vaste camera’s beschikken
momenteel, deels, over een zoom-functie, 360-graden beeld en warmtebeeldfunctie. Er worden thans ook mobiele camera’s gebruikt die zijn
bevestigd aan drones en zijn uitgerust met warmtebeeldcamera en
zoom-functionaliteit. Daarnaast wordt gebruikgemaakt van camerabeelden verkregen van de Kustwacht. Zolang er geen software bestaat die
22

Artikel 5, onderdeel 7, DWU geeft een definitie wat onder risico’s wordt verstaan, zie voetnoot
9.
23
Indien zich op de ferry terminal passagiers bevinden buiten de aangewezen voetgangersgebieden dan kunnen van deze passagiers ook beelden worden gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

5

voldoende waarborgen biedt, wordt er geen gebruik gemaakt van
camera’s met mogelijkheid tot gezichtsherkenning.
De toepassing van de Adw strekt zich uit tot het grondgebied van
Nederland, zoals benoemd in die wet.24 Het gebied waarin het gebruik van
camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt mogen worden
toegepast wordt bewust in het voorstel beperkt. Op basis van dit
wetsvoorstel kunnen ze alleen worden ingezet waarbij de camera gericht
is op de territoriale wateren alsmede de exclusieve economische zone, de
binnenwateren en de hoofdvaarwegen, gericht dan wel ingezet in of op
locaties waar de inspecteur een controle mag uitoefenen25, met uitzondering van de in of op die locaties aanwezige woningen, en gericht op
vervoermiddelen waarmee goederen worden vervoerd die onder het
douanetoezicht vallen of waarvan wordt vermoed dat daar goederen mee
worden vervoerd die zijn onttrokken aan het douanetoezicht. Het is niet uit
te sluiten dat om andere, dringende redenen ook camera’s moeten
worden gericht op of ingezet in of op andere locaties dan de hiervoor
genoemde. Daarom is in dit wetsvoorstel voorzien dat met toestemming
van een daartoe bij ministeriële regeling aangewezen ambtenaar in
dringende gevallen camera’s kunnen worden ingezet waarbij persoonsgegevens worden verwerkt gericht op dan wel ingezet in andere dan de
genoemde locaties. Dit alles binnen de grenzen van de taak van de
douane en de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.26 De inzet
van drones, waarbij persoonsgegevens worden verzameld, gericht op
bijvoorbeeld woonwijken, stranden en recreatiegebieden is op basis van
dit wetsvoorstel slechts in een zeer beperkt aantal situaties mogelijk
De douane bepaalt, gelet op haar toezichtstaak, bij de inzet van camera’s
ook wat de duur is van de inzet. Hierbij worden de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht genomen. Voor het einde van de duur wordt
steeds bepaald of de inzet van camera’s nog noodzakelijk en actueel is en
of verlenging noodzakelijk is.
Op sommige locaties, zoals in de Rotterdamse haven of op Schiphol, is
het praktischer dat de douane gebruikmaakt van camera’s van samenwerkingsverbanden of andere derden, niet zijnde inspecteur of ontvanger, die
een eigen wettelijke grondslag hebben om camera’s in te mogen zetten
waarbij persoonsgegevens worden verwerkt. Wanneer de inspecteur
gebruik wil gaan maken van camera’s van personen of instellingen die
geen inspecteur of ontvanger zijn, moet hij daartoe een overeenkomst
met die derde afsluiten. Dit is voorgeschreven in het wetsvoorstel. De
waarborgen zoals bij of krachtens de Adw bepaald zijn uiteraard onverkort
van toepassing op de camera’s van derden en de door die camera’s
gemaakte beelden, die de douane gebruikt.
Met name met betrekking tot het gebruik van mobiele camera’s (meestal
zullen dat drones zijn) wordt in het wetsvoorstel geregeld dat de
inspecteur met behulp van camera’s goederen die zijn geplaatst onder een
bijzondere regeling mag controleren.27 Door het gebruik van camera’s, al
dan niet mobiel, kunnen vervoermiddelen met goederen namelijk
gedurende langere tijd worden gevolgd. De camera’s mogen bij een
24

Artikel 1:2 Adw.
Artikel 1:26 Adw.
Deze is verankerd in artikel 1:21 Adw.
27
De bijzondere regelingen in dezen zijn extern en intern douanevervoer, opslag, tijdelijke
invoer, bijzondere bestemming of veredeling. De onder extern douanevervoer, opslag,
tijdelijke invoer of veredeling geplaatste goederen zijn niet onderworpen aan invoerrechten
(bij tijdelijke invoer soms gedeeltelijk), andere heffingen en handelspolitieke maatregelen. Bij
een bijzondere bestemming zijn de goederen geheel of gedeeltelijk vrijgesteld van
invoerrechten.
25
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

6

dergelijke douanecontrole slechts worden gebruikt met het doel te
controleren of na vrijgave van de goederen deze worden overgebracht
naar het douanekantoor van bestemming, de toegelaten geadresseerde,
de locatie of de plaats, die in de betreffende douaneaangifte of
vergunning is vermeld. In het geval van tijdelijke opslag mag de
inspecteur met behulp van camera’s controleren of de overbrenging van
de ene ruimte voor tijdelijke opslag naar de andere ordentelijk verloopt.
Het vorenstaande geldt ook voor precursoren voor drugs en explosieven
die onder voorwaarden in het vrije verkeer zijn gebracht en moeten
worden vervoerd naar een vergunninghouder, een geregistreerde
marktdeelnemer of een afnemer die een afnemersverklaring heeft
ondertekend. Aangezien precursoren kunnen worden misbruikt om
verdovende middelen of psychotrope stoffen respectievelijk explosieven
op illegale wijze te vervaardigen kan tevens worden gecontroleerd of de
precursoren een reguliere bestemming krijgen. Dit bijvoorbeeld naar
aanleiding van een kennisgeving (ingeval van drugsprecursoren) of een
melding (in geval van precursoren voor explosieven) van een marktdeelnemer. De camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt worden
gericht op het vervoermiddel waarmee de goederen worden vervoerd.
In de AVG wordt het belang van transparantie over het gebruik van
persoonsgegevens benadrukt. Daartoe worden in dit wetsvoorstel
voorwaarden en waarborgen uitgewerkt die aan betrokkenen meer
zekerheid geven over een juiste toepassing van de bevoegdheid om
camerabeelden te maken waarbij persoonsgegevens worden verwerkt. In
het Algemeen douanebesluit zullen nadere regels worden gesteld ter
verzekering van de juiste uitvoering en toepassing van de nieuwe
artikelen in de Adw. Daarbij zal bijzondere aandacht worden geschonken
aan de onderbouwing van de inzet van de camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt in het cameraplan dat de Minister van Financiën
jaarlijks moet opstellen.
In dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de inspecteur zorgdraagt voor
passende algemeen aanvaarde beveiligingsmaatregelen teneinde
ongeautoriseerde toegang te voorkomen en dat hij ervoor zorgt dat de
toegang tot de beelden tussen aanvang en de vernietiging alleen kunnen
worden ingezien door speciaal daartoe gemandateerden. Verder moet de
aanwezigheid van vaste camera’s op duidelijke wijze kenbaar worden
gemaakt. Het kenbaar maken kan gebeuren bijvoorbeeld door het
aanbrengen van borden aan het begin van het door de camera’s
bestreken gebied. Het gebruik van mobiele camera’s wordt kenbaar
gemaakt op de website van de douane; daarnaast wordt het cameraplan
gepubliceerd.
Wat betreft het verwerken van persoonsgegevens die met camera’s zijn
verkregen, regelt het wetvoorstel dat deze zo spoedig mogelijk en in ieder
geval binnen vier weken nadat ze zijn verkregen worden vernietigd, tenzij
deze gegevens noodzakelijk zijn voor de afhandeling van de uitkomsten
van een douanecontrole of indien de inspecteur ingevolge een bij of
krachtens de wet bestaande verplichting gehouden is de gegevens te
verstrekken.28 In het geval dat de beelden nog noodzakelijk zijn voor de
afhandeling van de uitkomsten van de ingestelde douanecontrole is de
termijn waarop de beelden kunnen worden vernietigd afhankelijk van de
verdere afhandeling van het controledossier. In geval van bijvoorbeeld
bezwaar en beroep worden de beelden onderdeel van het fiscale dossier
waarvoor de bewaarplicht in het kader van de Archiefwet van toepassing
is.

28

Een voorbeeld van een dergelijke verplichting is dat ten behoeve van een strafrechtelijk
financieel onderzoek, op basis van artikel 126a Wetboek van Strafvordering, informatie van de
douane kan worden gevorderd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

7

Het kabinet vindt het van belang dat het gebruik van camera’s en het
naleven van de wettelijke waarborgen daarbij op het punt van verwerking
van persoonsgegevens regelmatig wordt gecontroleerd. Daarom regelt
het wetsvoorstel dat éénmaal per jaar een audit wordt uitgevoerd. Tijdens
de audit zal met name gecontroleerd worden of het gebruik van camera’s
en de opslag van de persoonsgegevens, inclusief de beveiligingsmaatregelen, aan alle vereisten voor gegevensbescherming voldoen en er geen
integriteitsschendingen hebben plaatsgevonden. De motivering van het
cameraplan en de toetsing op proportionaliteit en subsidiariteit wordt
hierbij ook betrokken. De audits zullen worden uitgevoerd door een intern
auditteam van de douane waarin geen medewerkers zitten die op
enigerlei wijze bij het cameratoezicht zijn betrokken.
Het wetsvoorstel maakt mogelijk dat bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur nadere regels worden gesteld ter verzekering van de juiste
uitvoering en toepassing van de bepalingen over de inzet van camera’s en
de verwerking van persoonsgegevens. Onderdeel hiervan is, zoals
hiervoor reeds genoemd, de inhoud van een cameraplan dat de Minister
van Financiën jaarlijks voor 1 januari vaststelt. In het cameraplan worden
in elk geval regels gesteld met betrekking tot het aantal camera’s, de soort
locaties, een onderbouwing voor de inzet van die camera’s en de duur van
die inzet. Een toetsing aan subsidiariteit en proportionaliteit is hier
onderdeel van. De publicatie van het cameraplan wordt bewerkstelligd
door de vaststelling van het cameraplan bekend te maken in een
publicatie in de Staatscourant; het cameraplan zelf wordt gepubliceerd op
www.douane.nl.
3. Verhouding tot hoger recht
3.1 Recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
Bij het gebruik van camera’s in het kader van het douanetoezicht kan
sprake zijn van het verwerken van persoonsgegevens. Onder een
persoonsgegeven wordt op hoofdlijnen verstaan: alle informatie over een
geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.29 Met verwerking
wordt, kort gezegd, bedoeld: een bewerking of geheel van bewerkingen
met betrekking tot persoonsgegevens.30 Het vastleggen, raadplegen,
gebruiken, bewaren en vernietigen van persoonsgegevens valt onder dit
begrip.
Deze verwerkingen van persoonsgegevens maken een inbreuk op de
persoonlijke levenssfeer. Het recht op eerbiediging daarvan is zowel in de
Grondwet als in internationale verdragen opgenomen.
29

Als identificeerbaar wordt volgens de AVG beschouwd een natuurlijke persoon die direct of
indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een
naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer
elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische,
economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon. Zie met betrekking tot
het begrip persoonsgegevens uit de zogenoemde EU-privacyrichtlijn (Richtlijn 95/46/EG van
het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van
natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het
vrije verkeer van die gegevens (PbEG 1995, L 281)) onder meer de volgende jurisprudentie van
Hof van Justitie (HvJ EU): HvJ EU 17 juli 2014, gevoegde zaken C-141/12 en C-372/12 (Y.S.),
ECLI:EU:C:2014:2081 en HvJ EU 19 oktober 2016, C-582/14 (Breyer), ECLI:EU:C:2016:779.
30
Artikel 2, onderdeel 2, AVG bevat de volledige definitie van wat onder verwerking wordt
verstaan: Een bewerking of een geheel van bewerkingen met betrekking tot persoonsgegevens of een geheel van persoonsgegevens, al dan niet uitgevoerd via geautomatiseerde
procedés, zoals het verzamelen, vastleggen, ordenen, structureren, opslaan, bijwerken of
wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending,
verspreiden of op andere wijze ter beschikking stellen, aligneren of combineren, afschermen,
wissen of vernietigen van gegevens.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

8

Ingevolge artikel 10 van de Grondwet heeft eenieder recht op eerbiediging
van zijn persoonlijke levenssfeer, behoudens bij of krachtens de wet te
stellen beperkingen. Verder regelt dat artikel van de Grondwet dat de wet
regels stelt ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband
met het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens en inzake de
aanspraken van personen op kennisneming van over hen vastgelegde
gegevens en van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt, alsmede op
verbetering van zodanige gegevens. De AVG geeft de voorwaarden weer
waaraan moet worden voldaan indien persoonsgegevens worden
verwerkt.
In artikel 8 EVRM is het recht op eerbiediging van privé, familie- en
gezinsleven vastgelegd. Bepaald is dat eenieder recht heeft op respect
voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn
correspondentie. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan
in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in
een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de
nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn
van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de
bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Omdat bij de toepassing van de Adw er deels sprake is van «ten uitvoer
brengen» van Unierecht is ook het Handvest van de grondrechten van de
Europese Unie (Handvest) van toepassing.
Artikel 7 Handvest bepaalt dat een ieder recht heeft recht op eerbiediging
van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn
communicatie. Artikel 8 Handvest bepaalt dat eenieder recht heeft op
bescherming van de hem betreffende persoonsgegevens, dat deze
gegevens eerlijk moeten worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en
met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet en dat eenieder recht heeft
op toegang tot de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie
daarvan. Artikel 52, eerste lid, Handvest geeft aan dat beperkingen op de
uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet
moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en
vrijheden moeten eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende
doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen.
Artikel 52, derde lid, Handvest bepaalt dat voor zover dit handvest rechten
bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het
EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door
genoemd verdrag aan worden toegekend. Daarbij wordt uitdrukkelijk
gesteld dat het recht van de Unie een ruimere bescherming kan bieden,
hetgeen ter zake ook is gedaan. Dit komt tot uiting doordat in artikel 39
van het Verdrag betreffende de Europese Unie, in artikel 16 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en in
artikel 8 Handvest specifieke aandacht wordt geschonken aan de
bescherming van persoonsgegevens.
Zo is in genoemd artikel 16 VWEU is vastgelegd dat eenieder recht heeft
op bescherming van zijn persoonsgegevens. Het artikel biedt tevens de
grondslag voor de AVG.
Uit voornoemde artikelen uit de Grondwet en de Verdragen blijkt dat het
recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet absoluut is.
Daaraan kunnen beperkingen worden gesteld. Hierna wordt getoetst aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

9

de eisen die de Grondwet en de Verdragen blijkens het voorgaande
daaraan stellen.
3.2 Bij de wet voorzien
Vereist is dat de beperking van de persoonlijke levenssfeer bij wet moet
zijn geregeld en in een democratische samenleving noodzakelijk moet
zijn. Dit houdt in dat sprake moet zijn van een wettelijke basis (in het
Unierecht of in het nationale recht) en dat deze strookt met de principes
van de rechtsstaat.31 Uit rechtspraak van het Europese Hof voor de
Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat deze basis niet altijd een wet in
formele zin hoeft te zijn. In artikel 10 van de Grondwet wordt die eis echter
wel gesteld. In combinatie met de AVG wordt met de voorgestelde
wijziging van de Adw daaraan nadere uitwerking gegeven Daarnaast
wordt met een opname in de Adw voldaan aan artikel 6, tweede en derde
lid, AVG, waarin kort gezegd staat dat de rechtsgrond voor de verwerking
in het nationale recht kan dan wel moet worden vastgelegd.
3.3 Toegankelijk, voorzienbaar en waarborgen tegen willekeur en
misbruik
Aan de wettelijke basis worden kwaliteitseisen gesteld. De wettelijke basis
moet voldoende precies en duidelijk zijn geformuleerd en daarnaast
voldoende voorzienbaar en toegankelijk zijn.
Het eerste criterium vereist dat de formulering van de wettelijke basis
duidelijk maakt onder welke voorwaarden en omstandigheden de
autoriteiten persoonsgegevens mogen verwerken en opslaan.32
Daarnaast moet deze wettelijke basis voldoende toegankelijk zijn voor de
betrokkene. De juridische regels die toepasselijk zijn op dit gebied, zijn
openbaar en toegankelijk gemaakt door publicatie, zowel op papier als via
internet.
Aan het eerste criterium wordt voldaan doordat de bevoegdheid, doel en
de voorwaarden waaraan moet worden voldaan bij het gebruik van
camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt, gedetailleerd en
helder worden vastgelegd in de Adw. Hierbij wordt tevens de opdracht
om verdere waarborgen te treffen in de Adw opgenomen waarbij wordt
bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden
gesteld ter verzekering van de juiste uitvoering en toepassing van de
artikelen van het wetsvoorstel.
Voorts dient de wettelijke basis voldoende voorzienbaar te zijn. Dit houdt
in dat de regeling voldoende precies is opdat een betrokkene kan voorzien
wat de consequenties van de wettelijke bepaling in zijn specifieke geval
zullen zijn. Met andere woorden: een bepaling dient voldoende duidelijk te
zijn zodat een betrokkene inzicht heeft in de omstandigheden en
voorwaarden waaronder de overheid bevoegd is te interfereren in zijn
privéleven en wat de gevolgen ervan zijn.33 Dit gaat echter niet zo ver dat

31

Zie onder meer EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74, (Sunday Times/Verenigd Koninkrijk),
ECLI:CE:ECHR:1979:0426JUD000653874; EHRM 24 april 1990, nr. 11105/84, (Huvig/Frankrijk),
ECLI:CE:ECHR:1990:0424JUD001110584; EHRM 24 april 1990, nr. 11801/85, (Kruslin/Frankrijk),
ECLI:CE:ECHR:1990:0424JUD001180185 en EHRM 25 maart 1998, nr. 23224/94, (Kopp/
Zwitserland), ECLI:CE:ECHR:1998:0325JUD002322494.
32
Zie bijvoorbeeld EHRM 21 april 2011, no. 30194/09, (Shimovolos/Rusland), para. 68.
33
Zie onder meer EHRM 2 augustus 1984, nr. 8691/79, (Malone/Verenigd Koninkrijk),
ECLI:CE:ECHR:1984:0802JUD000869179; EHRM 16 februari 2000, nr. 27798/95, (Amann/
Zwitserland), ECLI:CE:ECHR:2000:0216JUD002779895; EHRM 4 mei 2000, nr. 28341/95,
(Rotaru/Roemenië), ECLI:CE:ECHR:2000:0504JUD002834195; EHRM 25 september 2001, nr.
44787/98, (P.G. en J.H./Verenigd Koninkrijk), ECLI:CE:ECHR:2001:0925JUD004478798 en meer
recent EHRM 29 april 2014, nr. 52019/07, (L.H./Letland),
ECLI:CE:ECHR:2014:0429JUD005201907.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

10

de betrokkene in iedere situatie kan weten dat de overheid specifiek ten
aanzien van hem van haar bevoegdheid gebruikmaakt.34 In het onderhavige wetsvoorstel wordt daaraan voldaan doordat in de voorgestelde
bepalingen nauwkeurig wordt aangegeven waar en in welke situaties
camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt, mogen worden
gebruikt. Het gebruik van camera’s, en met name de situaties en gebieden
waar(in) drones mogen worden ingezet, is vanwege de inbreuk die drones
kunnen maken op de persoonlijke levenssfeer, bewust ingeperkt. Indien
het vaste camera’s zijn waarbij mogelijk persoonsgegevens worden
verwerkt zal de locatie op duidelijke wijze kenbaar worden gemaakt bij de
locatie zelf, maar ook in het jaarlijks op de website van de douane te
publiceren cameraplan. Voor mobiele camera’s geldt dat de locaties en
situaties waar(in) ze kunnen worden ingezet ook worden opgenomen in
het cameraplan. Daarnaast zal via de website van de douane de inzet van
drones worden gemeld.
Ook wordt in het wetsvoorstel aangegeven wat de doelen zijn waarvoor
de beelden gebruikt mogen worden en wanneer uiterlijk de beelden
moeten zijn vernietigd. Daarbij wordt aangegeven dat voor een goede
beveiliging van de gegevens zorg wordt gedragen. Om het voor eenieder
mogelijk te maken het vorenstaande te controleren is voorzien in de
verplichting om jaarlijks vooraf een cameraplan op te stellen en jaarlijks
achteraf een audit op privacy- en integriteitsaspecten uit te voeren.
In aanvulling op het voorgaande bepaalt het wetsvoorstel ook dat mobiele
camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt in het kader van
controle van goederen die van de ene ruimte voor tijdelijke opslag naar de
andere ruimte voor tijdelijke opslag worden vervoerd of van goederen die
onder een bijzondere regeling zijn geplaatst en onder die regeling worden
vervoerd, moeten worden gericht op het vervoermiddel waarmee de
goederen worden vervoerd. Deze randvoorwaarde is ook van toepassing
bij de inzet van die camera’s in het geval van het vervoer van precursoren
en voor het vervaardigen van drugs dan wel explosieven. Het
wetsvoorstel schrijft bovendien voor dat bij algemene maatregel van
bestuur nadere regels worden gesteld ter verzekering van de juiste
uitvoering en toepassing van de wetsartikelen. Met het geheel van
voornoemde bepaling bevat het wetsvoorstel ook afdoende waarborgen
teneinde willekeur en misbruik te vermijden.35
3.4 Nastreven van een legitiem doel
Verder is vereist dat een inmenging een legitiem doel moet nastreven,
namelijk het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of
het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden, strafbare feiten en ondermijnende criminaliteit, de bescherming
van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de
rechten en vrijheden van anderen. Het is aan de overheid om aan te tonen
dat de inmenging een legitiem doel nastreeft.36
De grensoverschrijdende goederenstroom die aan douanetoezicht is
onderworpen is enorm groot. Niet alle goederen kunnen aan fysieke
controle worden onderworpen. Daarom wordt door middel van risicoanalyse de goederenbewegingen in kaart gebracht die risico opleveren
wat betreft het niet naleven van wet- en regelgeving. Camera’s worden
ingezet als hulpmiddel bij het in kaart brengen van risico’s en om de
goederenstroom voor het mogelijk inzetten van controlemaatregelen
nader te beperken. De voorgestelde bepalingen zijn daarom van belang
34

Zie onder meer EHRM 4 december 2015, nr. 47143/06, (Zakharov/Rusland),
ECLI:CE:ECHR:2015:1204JUD004714306.
EHRM 4 december 2008, nr. 30562/04 en 30566/04, NJ 2009, 410 (S. en Marper/Verenigd
Koninkrijk).
36
Zie bijvoorbeeld EHRM 23 februari 2016, nr. 11138/10 (Mozer/Moldavië en Rusland), para. 194.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

11

voor het uitvoeren van het douanetoezicht op en de douanecontrole van
het internationale handelsverkeer. Dit is aan de douane opgedragen in het
DWU en de Adw, mede ten behoeve van het economisch welzijn, het
voorkomen van strafbare feiten en de bescherming van de gezondheid
van de inwoners van de Europese Unie en Nederland als onderdeel
daarvan.
3.5 Noodzakelijk in een democratische samenleving
Ten slotte moet de inmenging noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving. Er moet sprake zijn van een balans tussen de belangen van
de overheid enerzijds en de (grond)rechten van de burger anderzijds. Een
inmenging is noodzakelijk als sprake is van een dringende maatschappelijke behoefte om het doel te bereiken.37 Het noodzakelijksheidscriterium
wordt mede ingevuld aan de hand van de beginselen van proportionaliteit
en subsidiariteit.
Zonder het gebruik van camera’s bij de uitvoering van de hiervoor
genoemde taken kan het beoogde doel niet voldoende worden gerealiseerd omdat het niet-handelen conform de douanebepalingen redelijkerwijs niet op een andere wijze door de douane zo effectief mogelijk kan
worden vastgesteld. Daarom is de verwerking van de camerabeelden (de
inmenging) noodzakelijk om te voldoen aan de Unierechtelijke verplichtingen en de universele verplichting om de gezondheid van personen die
zich binnen het gebied van de Unie bevinden te beschermen. Het kabinet
acht de inzet van camera’s proportioneel voor het doel. Zonder de inzet
van camera’s zou de douane onvoldoende uitvoering kunnen geven aan
de toezichttaak die haar in de douaneregelgeving is opgedragen. Immers,
de omvang van het aantal goederenbewegingen waarbij risico’s wordt
vastgesteld is zeer groot, en de buitengrens waarop toezicht moet worden
uitgeoefend is lang. Om het vereiste douanetoezicht uit te voeren zou een
zeer omvangrijke douanedienst noodzakelijk zijn. Reden om onder andere
vaste en mobiele camera’s, waaronder drones, bij het uitoefenen van het
douanetoezicht in te zetten. Hierdoor is het onder meer mogelijk om met
behulp van vaste camera’s tegelijkertijd op meer locaties toezicht te
houden. Of is het mogelijk om met een drone van bovenaf toezicht uit te
oefenen (bijvoorbeeld tussen containers), boven een uitgestrekt gebied of
onoverzichtelijk terrein of van afstand in een gevaarlijke omgeving.
De inzet van camera’s in het kader van het toezicht kan ook een grote
bijdrage betekenen bij het tegengaan van de ondermijnende criminaliteit,
waarbij het bestrijden nog meer wordt ingebed in de reguliere toezichtstaken die de douane op dit terrein al heeft.
Wanneer er camerabeelden worden gemaakt waarbij persoonsgegevens
worden verzameld is er sprake van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer.
Bij reizigers op de luchthaven is deze inbreuk met de inzet van camera’s
het meest aanwezig, aangezien er op de meeste beelden reizigers
zichtbaar zullen zijn. Bij de inzet van drones is de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer om een andere reden groter. Zeker als mensen niet weten
of verwachten dat er beelden worden gemaakt en zich onbespied wanen,
is de inbreuk aanwezig. Daarom voorziet het wetsvoorstel in maatregelen
die een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen zoveel
mogelijk beperken. Ten aanzien van de inzet van drones voorziet het
middel erin dat de camera’s met name worden gericht op gebieden waar
weinig personen aanwezig zijn. Bovendien wordt op basis van risicoanalyse bepaald wanneer en waar er met drones camerabeelden worden
gemaakt. Dit laatste beperkt de inzet van de drone. Een ander alternatief
dan de inzet van drones is er in veel gevallen ook niet. Voor wat betreft de
37

EHRM 7 december 1976, NJ 1978, 236 (Handyside/Verenigd Koninkrijk) en EHRM 26 april 1979,
A-30, NJ 1980, 146 (Sunday Times/Verenigd Koninkrijk).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

12

reizigers op de luchthaven voorziet de inzet van camera’s er juist ook in
dat zoveel mogelijk op basis van risicoanalyse wordt bepaald welke
goederen, en op de luchthaven daarmee ook personen, worden gecontroleerd. Met als gevolg dat het grootste deel op basis van de risicoanalyse
niet gecontroleerd hoeft te worden. Het enige alternatief voor camera’s is
de inzet van veel meer douaneambtenaren die op basis van hun eigen
directe waarneming fysieke controles uitvoeren en daarbij tevens
dergelijke controles uitvoeren op basis van een steekproef. Hiermee
zouden meer personen en hun persoonsgegevens worden getroffen dan
redelijkerwijs noodzakelijk is. Het kabinet is van oordeel dat daarom
eveneens is voldaan aan het subsidiariteitsbeginsel.
3.6 AVG
Voorgenomen wet- en regelgeving inzake de verwerking van persoonsgegevens dient voorts te worden getoetst aan de beginselen en eisen van de
AVG.
Persoonsgegevens moeten volgens de AVG worden verwerkt op een wijze
die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant
is. De voorgestelde bepalingen voorzien allereerst in een specifieke
wettelijke grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens bij
gebruik van camera’s. Het wetsvoorstel regelt voor welk doel, waar en op
welke wijze camera’s mogen worden ingezet. De bepaling is daarmee
voldoende duidelijk en nauwkeurig, zodat de toepassing ervan voldoende
voorspelbaar is. Hierdoor is het voor betrokkenen transparant in hoeverre
de hen betreffende persoonsgegevens (kunnen) worden verwerkt. Het
wetsvoorstel voorziet in (een grondslag voor) waarborgen waarmee wordt
beoogd de inbreuk tot een minimum te beperken.
Persoonsgegevens mogen volgens de AVG slechts worden verzameld
voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde
doeleinden en mogen vervolgens niet verder op een met die doeleinden
onverenigbare wijze worden verwerkt (doelbinding). Hieraan is met het
wetsvoorstel voldaan met de bepaling dat camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt alleen mogen worden ingezet met als doel het
systematisch in kaart brengen van risico’s voor het uitvoeren van
risicoanalyse in het kader van het risicobeheer, om de blootstelling aan
risico’s te beperken, om te bepalen of een douanecontrole moet worden
ingesteld en voor het ondersteunen van een douanecontrole. De
persoonsgegevens mogen binnen dat doel worden gebruikt om natuurlijke personen te identificeren voor zover dat noodzakelijk is voor de
douanetaak van de inspecteur of de veiligheid van de betrokken
ambtenaar of zijn directe omgeving. Hiermede wordt bereikt dat de
persoonsgegevens in relatief anonieme vorm worden gebruikt voor het
doel van de verwerking, bijvoorbeeld om te bepalen dat de goederen die
door die persoon worden vervoerd aan een douanecontrole moeten
worden onderworpen. En pas als, in het gegeven voorbeeld, het noodzakelijk is in verband met de uitkomst van de uitgevoerde douanecontrole,
dat de identiteit van de betrokken personen daadwerkelijk wordt vastgesteld. Tevens kan het noodzakelijk zijn de identiteit vast te stellen van de
betrokken persoon om gezien de situatie de persoonlijke veiligheid van de
betrokken ambtenaar of zijn omgeving zoveel mogelijk te waarborgen.
Er is sprake van een getrapte verwerking van de camerabeelden, waarbij
de initiële verwerking (het real-time bekijken) en de hierop volgende
verwerking (het vastleggen) van de beelden slechts plaatsvinden om vast
te kunnen stellen of de gegevens relevant zijn voor de juiste toepassing
van de douanewetgeving. Uit het wetsvoorstel volgt dat die vaststelling zo
spoedig mogelijk moet gebeuren. Het wetsvoorstel regelt namelijk dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

13

persoonsgegevens die bij cameragebruik worden verkregen zo spoedig
mogelijk, maar in elk geval binnen vier weken worden vernietigd als de
controleactiviteit niets heeft opgeleverd. Slechts voor zover de camerabeelden relevant zijn, kunnen ze onder voorwaarden verder worden
verwerkt. Al die verwerkingen vinden plaats voor zover dit noodzakelijk is
voor de vervulling van de taken van de douane. Ook kunnen beelden
langer nodig zijn in het kader van het risicobeheer. Daarbij worden
beelden, bijvoorbeeld van een bepaalde route, over een langere periode
vergeleken teneinde parameters voor een risicoanalyse op te stellen.
Zeker als het verkeer niet intensief is, zijn daarvoor beelden over een
langere periode beelden nodig. Ook in dit geval worden beelden in ieder
geval binnen vier weken vernietigd en niet langer dan strikt noodzakelijk
bewaard. Zo wordt bij het gebruik van beelden voor risicobeheer zo
mogelijk de technische mogelijkheid toegepast om persoonsgegevens
onherkenbaar te maken indien deze daarvoor niet noodzakelijk zijn. Deze
bewaartermijn is in die gevallen nodig om de camerabeelden zorgvuldig
te verwerken.
Op de bewaartermijn van maximaal vier weken kan een uitzondering
worden gemaakt als de beelden moeten worden afgegeven op basis van
een wettelijke verplichting, bijvoorbeeld als de officier van justitie deze
vordert. Indien het wetsvoorstel Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden38 tot wet wordt verheven en in werking treedt kan het
zijn dat de persoonsgegevens ook worden gedeeld met de samenwerkingsverbanden waarin de douane deelneemt39, uiteraard voor zover de
verstrekking noodzakelijk is voor het doel van die samenwerkingsverbanden. Voor de toekomst wordt niet uitgesloten dat er nog andere
wettelijke verplichtingen gaan ontstaan.40
Ook worden er doeltreffende technische en organisatorische maatregelen
getroffen waardoor een daadwerkelijke identificatie van individuele
natuurlijke personen redelijkerwijs wordt uitgesloten. Zo zal bijvoorbeeld
in het geval van het gebruik van cameratoezicht met het gebruik van
drones personen die voorkomen op de vastgelegde beelden die niet
relevant zijn voor een van de verwerkingsdoelen, genoemd in dit
wetsvoorstel, softwarematig in de «centrale opslag beelden» worden
«geblurd». De gegevensdrager die wordt gebruikt in de drone wordt
vervolgens direct geformatteerd. In de «centrale opslag beelden» worden
daarna zo spoedig mogelijk de niet-relevante beelden vernietigd. Hierdoor
zal in dergelijke gevallen er geen sprake meer zijn van verwerking van een
persoonsgegeven.41
Met het voorgaande wordt tegemoetgekomen aan de beginselen van
minimale gegevensverwerking en opslagbeperking. Gelet op de korte
bewaartermijn zijn de camerabeelden (en daarmee de persoonsgegevens)
altijd actueel, zodat tevens wordt voldaan aan het beginsel van juistheid
van de gegevens.
Het wetsvoorstel regelt dat de inspecteur moet zorgen voor passende
algemeen aanvaarde beveiligingsmaatregelen teneinde ongeautoriseerde
toegang tot de persoonsgegevens te voorkomen en dat de beelden tussen
aanvang van de verwerking en de vernietiging alleen kunnen worden
ingezien door personen die daarvoor een speciaal mandaat hebben
gekregen. Hiermee wordt voldaan aan het beginsel van integriteit en
vertrouwelijkheid.

38

Kamerstukken 35 447.
Thans neemt de douane deel aan de «Infobox Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen» en de
«Regionale Informatie- en Expertisecentra».
40
Een voorbeeld hiervan is de Nationale Samenwerking tegen Ondermijnende Criminaliteit
(Kamerstukken II 2021/22, 29 911, nr. 350).
41
Zie ook Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 49.
39

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

14

Gezien de aard van het cameratoezicht wordt in de fase van beleidsontwikkeling met betrekking tot de verschillende varianten van het cameratoezicht door de douane steeds een zogenoemde Data protection impact
assessment (DPIA) – ook wel: gegevensbeschermingseffectbeoordeling
-uitgevoerd en periodiek getoetst op actualiteit. Ten behoeve van dit
wetsvoorstel is een DPIA uitgevoerd, gericht op de inzet van camera’s
waarbij persoonsgegevens worden verwerkt. De conclusie hiervan is dat
door de kaders die in dit wetsvoorstel gegeven worden aan de inzet van
camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt, inclusief de inzet
van drones, de risico’s voor betrokkenen in voldoende mate worden
beperkt. Door de douane worden in de uitvoering maatregelen genomen
waardoor aan de voorwaarden en waarborgen in dit wetsvoorstel wordt
voldaan. Bij deze maatregelen kan gedacht worden aan werkinstructies,
procedures, monitoring en interne controles. Door deze maatregelen
worden de risico’s voor betrokkenen tot een laag niveau teruggebracht.
4. EU-aspecten
Aan de maatregel in dit wetsvoorstel zijn geen additionele EU-aspecten
verbonden dan welke zijn benoemd in de vorige paragrafen.
5. Gevolgen
5.1 Regeldruk
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet
geselecteerd voor een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de
regeldruk heeft.
5.2 Budgettaire aspecten
De maatregel in dit wetsvoorstel heeft geen budgettaire gevolgen.
6. Uitvoeringsgevolgen douane
De maatregel in dit wetsvoorstel is door de douane beoordeeld met de
uitvoeringstoets. Voor deze maatregel geldt dat de douane die uitvoerbaar
acht. De gevolgen voor de uitvoering zijn beschreven in de uitvoeringstoets die als bijlage is bijgevoegd.42
7. Advies Autoriteit Persoonsgegevens
De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) is op grond van het bepaalde in
artikel 36, vierde lid, AVG geraadpleegd over de conceptwijziging van de
Adw. De AP heeft aangegeven dat de memorie van toelichting te summier
is waar het gaat om de beschrijving en beoordeling van de risico’s voor
betrokkenen in verband met het cameratoezicht door drones. De AP heeft
op dit punt bezwaar tegen het concept en adviseert de procedure niet
voort te zetten, tenzij het bezwaar is weggenomen. Daarnaast adviseert de
AP ook aandacht te besteden aan de kenbaarheid van het mobiele
cameratoezicht (drones) en in de toelichting aan te geven of ook op
luchthavens en bij ferry’s mobiel cameratoezicht wordt ingezet, en zo ja de
noodzaak hiervan te onderbouwen. De AP heeft ook geadviseerd om de
memorie van toelichting te verduidelijken ten aanzien van de verhouding
tussen de voorgestelde artikelen 1:23c tot en met 1:23f en 1:23a, vierde lid,
onderdeel c, Adw. Ten aanzien van de delegatiebepaling van het voorgestelde artikel 1:23h Adw, waarin werd bepaald dat «bij of krachtens

42

Tevens ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

15

algemene maatregel van bestuur» nadere regels worden gesteld, heeft de
AP geadviseerd «of krachtens» te schrappen.
De memorie van toelichting is uitgebreid met een beschrijving van de
risico’s voor betrokkenen in verband met cameratoezicht door drones.
Zowel de beoordeling van deze risico’s als de toelichting op de bepalingen
die in het wetsvoorstel zijn opgenomen met het doel om deze risico’s in te
perken, zijn verduidelijkt in de memorie van toelichting. Daarnaast zijn ook
de kenbaarheid van de inzet van mobiele camera’s, het gebruik van
drones op luchthaven- en ferryterreinen en de verhouding tussen de
voorgestelde artikelen 1:23c tot en met 1:23f en artikel 1:23a, vierde lid,
onderdeel c, Adw in de toelichting verduidelijkt. Tot slot is in het voorgestelde artikel 1:23h Adw «of krachtens» verwijderd, aangezien bij nader
inzien geen delegatie in de algemene maatregel van bestuur wordt
voorzien.
Met een en ander is het kabinet van mening dat tegemoetgekomen is aan
het bezwaar van de AP.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Artikel 1:23a van de Algemene douanewet
In het eerste lid van het voorgestelde artikel 1:23a Adw wordt bepaald dat
indien de inspecteur camera’s inzet, hij bevoegd is om persoonsgegevens
te verwerken. Deze bevoegdheid wordt in dat artikel en de daarop
volgende artikelen geclausuleerd. Overeenkomstig artikel 1:21 Adw
worden alleen camera’s ingezet waarbij persoonsgegevens worden
verwerkt voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van de taak van
de inspecteur nodig is. Dat heeft tot gevolg dat voorafgaand aan de inzet
van camera’s altijd moet worden getoetst aan de beginselen van
proportionaliteit en subsidiariteit. Hierdoor zullen camera’s alleen ingezet
worden waar de douane in redelijkheid haar taken niet zonder het gebruik
van camera’s zou kunnen vervullen.
In artikel 1:23a, tweede lid, Adw wordt een limitatieve opsomming
gegeven van de doelen waarvoor de persoonsgegevens die verkregen zijn
met behulp van camera’s worden verwerkt, worden gebruikt. De volgorde
van de opsomming is zo gekozen dat deze van een systeemdoel doorloopt
naar een doel dat betrekking heeft op één specifieke zending.
Zo wordt bij onderdeel a van dat lid als doel aangegeven het systematisch
in kaart brengen van risico’s voor het uitvoeren van risicoanalyse. Met
deze bewoordingen wordt gerefereerd aan het in het DWU gedefinieerde
begrip «risicobeheer»43 en «risico»44 en de in het DWU omschreven
«risicoanalyse»45. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om wat in de praktijk
wordt aangeduid als fenomeenherkenning of systeemherkenning: het
zichtbaar maken van trends in de aanwezigheid of verplaatsing van
goederen over een langere periode, waaruit risico’s afgeleid kunnen
worden. De beelden die in het kader van het cameratoezicht worden
gemaakt boven verschillende Nederlandse binnen- en kustwateren
worden hier ook voor gebruikt. Het uitvoeren van risicobeheer is van
groot belang omdat met name daarop douanecontroles moeten zijn
gebaseerd.46

43

Artikel 5, onderdeel 25, DWU: risicobeheer: het systematisch in kaart brengen van risico’s,
waaronder door middel van steekproefcontroles, en het toepassen van alle maatregelen die
vereist zijn om de blootstelling aan risico’s te beperken.
44
Artikel 5, onderdeel 7, DWU.
45
Artikel 46, tweede lid, DWU.
46
Artikel 46, tweede lid, DWU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

16

In artikel 1:23a, tweede lid, onderdeel b, Adw wordt vervolgens als doel
genoemd: de blootstelling van risico’s te beperken. Dat doel, het beperken
van risico’s, is onderdeel van het genoemde risicobeheer. Hierbij kan
gedacht worden aan een analyse van specifieke goederenbewegingen via
een bepaalde route, om met behulp van de resultaten van die analyse de
inzet van controlemiddelen te richten op die goederenbewegingen waarbij
de kans dat er zich een risico voordoet het grootst is, zodat een daadwerkelijke blootstelling aan die risico’s wordt geminimaliseerd.
In artikel 1:23a, tweede lid, onderdeel c, Adw wordt als doel aangegeven
dat een doel is te bepalen of een douanecontrole moet worden ingesteld.
Het betreft hier de situatie dat er bij een concrete waarneming wordt
geconstateerd dat er blootstelling aan een risico zich zal kunnen gaan
voordoen, reden om de betreffende goederenbeweging aan een
douanecontrole te onderwerpen.47 Deze constatering zal veelal mede
worden gedragen door het uitgevoerde risicobeheer. Een voorbeeld
hiervan zijn de beelden die zijn verkregen van camera’s die worden
ingezet op luchthavens om op het moment zelf te beoordelen welke
passagiers in aanmerking komen voor een douanecontrole van de door
hen meegevoerde goederen.
In artikel 1:23a, tweede lid, onderdeel d, Adw wordt als doel aangegeven
de verwerking van persoonsgegevens die verkregen zijn bij de inzet van
camera’s ten behoeve van de ondersteuning van een douanecontrole. Een
voorbeeld is dat gelijktijdig met de uitvoering van een fysieke douanecontrole door middel van een camera aan een drone de omgeving in de gaten
wordt gehouden teneinde waar te kunnen nemen of er niet buiten het
zicht van de aldaar aanwezige douaneambtenaren goederen worden
weggevoerd om deze te onttrekken aan de douanecontrole die wordt
uitgevoerd. Een ander voorbeeld is dat de douanecontrole wordt
uitgevoerd aan de hand van het camerabeeld bij de uitgang van een
containerterminal. Bijvoorbeeld om te controleren of er toestemming was
gegeven om de goederen weg te voeren, of om te controleren of de
betreffende container voorzien is van een ongeschonden douaneverzegeling. Hierbij worden ook de kentekennummers van de vrachtwagens
(een persoonsgegeven) waarmee de betreffende containers worden
vervoerd in beeld gebracht teneinde de relatie toestemming, containernummer en het aangegeven vervoermiddel te leggen.
In artikel 1:23a, derde lid, Adw wordt bepaald dat de in eerste instantie
nog relatief anonieme persoonsgegevens binnen de in het tweede lid van
dat artikel genoemde doelen mogen worden gebruikt om natuurlijke
personen te identificeren voor zover dat noodzakelijk is voor de
douanetaak van de inspecteur of de veiligheid van de betrokken
ambtenaar of zijn directe omgeving. Hiermede wordt bereikt dat de
persoonsgegevens in relatief anonieme vorm worden gebruikt voor het
doel van de verwerking, bijvoorbeeld om te bepalen of de goederen die
door die persoon worden vervoerd aan een douanecontrole moeten
worden onderworpen. En pas als, in het gegeven voorbeeld, het noodzakelijk is in verband met de uitkomst van de uitgevoerde douanecontrole,
dat de identiteit van de betrokken personen daadwerkelijk wordt vastgesteld. Tevens kan het noodzakelijk zijn de identiteit vast te stellen van de
betrokken persoon om gezien de situatie de persoonlijke veiligheid van de
betrokken ambtenaar of zijn omgeving zoveel mogelijk te waarborgen.
Met de woorden «zijn omgeving» wordt zowel de in zijn buurt aanwezige
personen op de specifieke locatie bedoeld als de familieleden van de
betreffende ambtenaar. Dit laatste is bedoeld om mogelijke bedreigingen
jegens die familieleden te kunnen inschatten en zo te voorkomen dat de
betreffende ambtenaar dusdanig wordt gemanipuleerd dat hij een inbreuk
gaat plegen op zijn integriteit.

47

Artikel 5, onderdeel 3, DWU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

17

Door opname van genoemde voorwaarde wordt voldaan aan de eis van
minimale gegevensverwerking zoals gesteld in de AVG.48
In artikel 1:23a, vierde lid, Adw wordt aangegeven waar de camera’s
waarbij persoonsgegevens worden verwerkt kunnen worden gebruikt.
In het voorgestelde artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel a, Adw is
opgenomen dat camera’s kunnen worden gericht zeewaarts, op de
binnenwateren of de hoofdvaarwegen. Dit zijn gebieden waar over het
algemeen veel goederenbewegingen plaatsvinden. De bewoording
«gericht op» is gekozen om aan te geven dat de camera’s niet worden
gericht op stranden en dergelijke. Dit is gedaan om in het kader van de
proportionaliteit te voorkomen dat de privacy van recreërende personen
op die plekken niet wordt gerespecteerd. Uiteraard is het niet te
voorkomen dat er geen personen in beeld worden gebracht. Maar zoals
hiervoor is aangegeven zullen er doeltreffende technische en organisatorische maatregelen worden getroffen waardoor een daadwerkelijke
identificatie van natuurlijke personen redelijkerwijs wordt uitgesloten.
Met zeewaarts wordt bedoeld de zee vanaf de laagwaterlijn. In
samenhang met artikel 1:2 Adw, dat de geografische reikwijdte van de
Adw aangeeft, betekent dit dat het hierbij gaat om de territoriale zee van
Nederland alsmede de zogenoemde exclusieve economische zone. Wat
onder de binnenwateren wordt verstaan is vastgelegd in artikel 1.2 van de
Binnenvaartregeling; dit zijn – in het kort – riviermondingen, baaien en
zeehavens, hieronder zijn onder meer begrepen de Waddenzee, het
IJsselmeer en de Zeeuwse wateren. Hoofdvaarwegen zijn de rivieren,
kanalen en meren die voor binnenvaartschepen bevaarbaar zijn.
In artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel b, Adw wordt opgenomen dat
camera’s kunnen worden gericht dan wel ingezet in of op de locaties,
bedoeld in artikel 1:26 Adw, met uitzondering van in of op die locaties
aanwezige woningen. Het gaat om de locaties waar zich goederen
bevinden, zoals bepaalde met name genoemde categorieën gebouwen
(niet zijnde woningen) en terreinen, spoorwegemplacementen, plaatsen
voor distributie en overslag van goederen die over de weg worden
vervoerd, havens, haventerreinen, luchthavens en luchtvaartterreinen, en
vervoermiddelen (niet zijnde de op of in die vervoermiddelen aanwezige
woningen). In afwijking van artikel 1:26 wordt dus een uitzondering
gemaakt voor het inzetten van camera’s in of op die locaties voor de
aanwezige woningen of ruimtes die als woning kunnen worden aangemerkt. Dit zijn bijvoorbeeld ruimtes die zich op of in een vervoermiddel
bevinden en zodanig zijn uitgerust dat deze als woning moeten worden
aangemerkt. Hier mogen de camera’s waarbij persoonsgegevens worden
verwerkt niet worden ingezet.
In artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel c, Adw wordt opgenomen dat
camera’s kunnen worden gericht op personen of vervoermiddelen die een
risico met zich brengen. Opgemerkt wordt dat het begrip «risico» dat hier
wordt gebruikt in artikel 5, onderdeel 7, DWU is gedefinieerd. Het gaat
hier bijvoorbeeld om aanlandingen van bootjes op het strand waarbij een
persoon goederen van boord meeneemt de duinen in en vervolgens in
een auto stapt en wegrijdt. Wanneer iemand het kenteken doorgeeft aan
de douane, kan de inspecteur bijvoorbeeld met een drone met camera die
auto zoeken en volgen. Ook kunnen vrachtwagens worden gevolgd die
goederen vervoeren waarvoor geen toestemming tot wegvoeren is
gegeven. Dit onderdeel vormt in zijn uitvoering een uitwerking van artikel
1:23a, tweede lid, onderdelen a tot en met c, Adw terwijl de artikelen 1:23c
tot en met 1:23f Adw in hun uitvoering een uitwerking vormen van artikel
1:23a, tweede lid, onderdeel d, Adw. In die laatstgenoemde artikelen zijn
in het kader van een douanecontrole meer in detail de situaties
beschreven waarbij de bevoegdheid aan de inspecteur wordt toebedeeld
om camera’s in te zetten waarbij persoonsgegevens mogen worden
48

Artikel 25, eerste lid, AVG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

18

verwerkt. Dit neemt niet weg dat er ook in andere gevallen camera’s
ingezet kunnen worden tijdens een douanecontrole; echter, die inzet dient
dan veelal niet tot ondersteuning van de douanecontrole maar ziet meer
op het gebruik in het kader van de persoonlijke veiligheid en integriteit
van de betrokken ambtenaar. Dat gebruik valt echter buiten de reikwijdte
van de Adw.
In artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel d, Adw wordt de mogelijkheid
opgenomen om camera’s in te zetten gericht op dan wel ingezet in of op
andere locaties dan als bedoeld in de onderdelen a of b van dat lid. Dit
kan uitsluitend in dringende gevallen en met toestemming van een
ambtenaar die daartoe bij ministeriële regeling in overeenstemming met
de bewindspersoon die het mede aangaat, is aangewezen. Deze
mogelijkheid moet worden gezien als sluitstuk van de hiervoor genoemde
mogelijkheden om camera’s in te zetten en zal alleen in bijzondere
situaties worden gebruikt. Met deze mogelijkheid zal zeer prudent worden
omgegaan, waarbij uiteraard in ogenschouw wordt genomen: de
proportionaliteit van de inzet van een camera waarbij persoonsgegevens
worden verwerkt.
In artikel 1.23a, vijfde lid, Adw wordt aan de inzet van camera’s op locaties
van defensie gebonden aan de schriftelijke toestemming van de hoofdgebruiker van de locatie. Deze schriftelijke toestemming kan voor een
bepaalde locatie of locaties vooraf worden gegeven met bijvoorbeeld de
voorwaarde dat de hoofdgebruiker per inzet van camera’s zal worden
geïnformeerd. Voor het toestemmingsvereiste is gekozen in verband met
de mogelijke veiligheidsrisico’s die zouden kunnen spelen indien aldaar
camera’s zouden worden ingezet. Het gebruik van camera’s op locaties
van defensie zal zich met name voordoen in situaties waarbij vervoermiddelen worden gevolgd waarmee goederen worden vervoerd die een risico
vormen, waarbij het volgen al is aangevangen voordat de defensielocatie
werd binnengekomen.
In artikel 1:23a, zesde lid, Adw wordt bepaald dat wanneer de inspecteur
gebruikmaakt van camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt,
van personen of instellingen die geen inspecteur of ontvanger zijn, hij
daartoe een overeenkomst afsluit. Op het gebruik van die camera’s en de
door die camera’s gemaakte beelden zijn voor de inspecteur uiteraard ook
de geldende regels zoals in het algemeen deel van deze memorie
beschreven van toepassing en in het bijzonder de Adw en met name de in
dit wetsvoorstel opgenomen bepalingen. De douane is hierdoor bijvoorbeeld niet bevoegd om beelden te gebruiken van een camera van een
derde met een ander doel of gericht op of ingezet in of op een andere
locatie dan bedoeld in het tweede, respectievelijk derde, lid van artikel
1:23a Adw. Ook het voorgestelde artikel 1:23g Adw is onverkort van
toepassing; in de af te sluiten overeenkomst moeten hiertoe voorwaarden
worden opgenomen.
Artikel 1:23b van de Algemene douanewet
In het eerste lid van het voorgestelde artikel 1:23b Adw wordt aan de
inspecteur de bevoegdheid gegeven camera’s te gebruiken waarbij
bijzondere persoonsgegevens worden verwerkt. In het tweede lid van dat
artikel wordt bepaald dat deze camera’s alleen mogen worden gericht op
reizigers die zich bevinden in een vervoermiddel dat juist het douanegebied van de Unie is binnengekomen of dat bestemd is om aanstonds te
vertrekken om dat douanegebied te verlaten, of die een dergelijk
vervoermiddel juist hebben verlaten dan wel die op het punt staan daarin
aan boord te gaan. Met betrekking tot de bijzondere persoonsgegevens
wordt bepaald dat het alleen mag gaan om gegevens die betrekking
hebben op de gezondheid van de betrokken persoon. In de AVG wordt
met betrekking tot bijzondere persoonsgegevens uitgegaan van het
principe dat de verwerking van dergelijke persoonsgegevens niet is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

19

toegestaan tenzij er aan bepaalde voorwaarden is voldaan.49 Het geven
van de bevoegdheid aan de inspecteur om het specifieke bijzondere
persoonsgegeven inzake de gezondheid van reizigers te verwerken wordt
ingegeven doordat wordt voldaan aan de voorwaarde gesteld in artikel 9,
tweede lid, onderdeel g, AVG, te weten dat de verwerking noodzakelijk is
om redenen van zwaarwegend algemeen belang, op grond van Unierecht
of Nederlands recht. Het zwaarwegend algemeen belang is te verhinderen
dat verboden of aan zeer strikte beperkingen onderworpen goederen
verder in de samenleving worden verspreid en daar zware schade kunnen
aanrichten aan mens, plant en dier. De evenredigheid met het
nagestreefde doel wordt gewaarborgd doordat de inbreuk op het
beschermde belang minimaal is en de beelden op grond van artikel 1:23g,
vierde lid, Adw niet langer worden bewaard dan strikt noodzakelijk. De
wezenlijke inhoud van het recht op bescherming van persoonsgegevens
wordt geëerbiedigd doordat het de inspecteur niet gaat om de gezondheid
van de betreffende passagier zelve, maar dat hij wil beoordelen of de
betreffende gezondheidskenmerk niet wordt misbruikt om goederen aan
het zicht van de douane te onttrekken. De passende en specifieke
maatregelen worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en
de fundamentele belangen van de betrokkene door opname van de
bevoegdheid in de Adw en met name dat artikel 1:23g Adw de randvoorwaarden geeft waaraan moet worden voldaan wil de inspecteur de
betreffende beelden verwerken. In het derde lid van dat artikel wordt
daarom het doel van de verwerking ook in die zin beschreven. Het doel is
te bepalen of er een douanecontrole moet worden ingesteld, waaronder
wordt begrepen het onderwerpen van die reiziger aan lijfsvisitatie. In het
algemeen deel van deze memorie is al een aantal voorbeelden gegeven
van situaties waar het hier om kan gaan. In al die situaties betreft het het
aan het oog onttrekken van goederen die de betrokkenen de Europese
Unie wil binnenbrengen of uitvoeren. In de praktijk zal het voornamelijk
gaan om verdovende middelen of psychotrope stoffen, beschermde dieren plantensoorten, conflictdiamanten en geld.
Artikel 1:23c van de Algemene douanewet
Aan de inspecteur wordt op basis van het eerste lid van het voorgestelde
artikel 1:23c Adw de bevoegdheid gegeven om in het kader van een
douanecontrole van goederen die worden overgebracht tussen opslagruimten voor tijdelijke opslag als bedoeld in artikel 148 DWU camera’s te
gebruiken waarbij persoonsgegevens worden verwerkt. Deze
bevoegdheid is specifiek gericht op niet-Uniegoederen. In het tweede lid
van genoemd artikel 1:23c wordt het doel vastgelegd van de verwerking
van persoonsgegevens die zijn verkregen met de bevoegdheid camera’s
te gebruiken zoals in het eerste lid is opgenomen. Dit doel is het controleren of de goederen daadwerkelijk worden overgebracht naar de andere
opslagruimte voor tijdelijke opslag. Dit doel is daarmee een nadere
uitwerking van het voorgestelde artikel 1:23a, tweede lid, onderdeel d,
Adw, te weten een ondersteuning van een douanecontrole. In het derde
lid van artikel 1:23c Adw wordt in afwijking van artikel 1:23a, vierde lid,
Adw opgenomen dat de camera’s alleen mogen worden gebruikt als deze
gericht worden op het vervoermiddel waarmee de goederen worden
overgebracht. Het voorgestelde artikel 1:23c Adw is van belang indien het
vervoer van de betreffende goederen zich begeeft buiten de locaties,
bedoeld in artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel b, Adw.
Voor de verhouding van het onderhavige artikel met artikel 1:23a, vierde
lid, onderdeel c, Adw wordt verwezen naar de toelichting op laatstgenoemde bepaling.

49

Artikel 9 AVG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

20

Artikel 1:23d van de Algemene douanewet
In het eerste lid van het voorgestelde artikel 1:23d Adw wordt aan de
inspecteur de bevoegdheid gegeven om in het kader van een douanecontrole van goederen die onder een bijzondere regeling als bedoeld in artikel
210 DWU zijn geplaatst of worden vervoerd met toepassing van artikel
219 DWU camera’s te gebruiken waarbij persoonsgegevens worden
verwerkt. Deze bevoegdheid is specifiek gericht op goederen die onder de
regeling douanevervoer (zowel extern als intern douanevervoer), opslag
(Nederland kent alleen de regeling douane-entrepot), specifieke
bestemming (tijdelijke invoer of bijzondere bestemming) of veredeling
(actieve of passieve veredeling) zijn geplaatst.
In het tweede lid van artikel 1:23d Adw wordt het doel van de verwerking
van de verkregen persoonsgegevens op grond van de bevoegdheid uit het
eerste lid opgenomen. Het doel is te controleren of na vrijgave van de
goederen deze worden overgebracht naar het douanekantoor van
bestemming, de toegelaten geadresseerde, de locatie of de plaats, die in
de betreffende douaneaangifte of vergunning is vermeld. Dit doel is
daarmee een nadere uitwerking van het voorgestelde artikel 1:23a, tweede
lid, onderdeel d, Adw, te weten een ondersteuning van een douanecontrole. Hoe de camera’s voor dit doel mogen worden gebruikt wordt
opgenomen in het derde lid van artikel 1:23d Adw. Hiermee worden de
gebieden waar camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt, in
afwijking van het voorgestelde artikel 1:23a, vierde lid, Adw, ten behoeve
van dit specifieke doel, zoals opgenomen in het tweede lid, uitgebreid.
Voor de verhouding van het onderhavige artikel met artikel 1:23a, vierde
lid, onderdeel c, Adw wordt verwezen naar de toelichting op laatstgenoemde bepaling.
Artikel 1:23e van de Algemene douanewet
Bepaalde chemicaliën worden veelvuldig gebruikt voor de productie van
verdovende middelen of psychotrope stoffen. Dit komt door de relatief
vrije verkrijgbaarheid van die chemicaliën. De handel in deze chemicaliën
wordt gereguleerd bij Verordening (EG) nr. 273/200450 en de Wet
voorkoming misbruik chemicaliën. Deze verordening en de genoemde wet
vallen onder de reikwijdte van de Adw op grond van de bijlage bij de Adw.
In het voorgestelde artikel 1:23e Adw wordt de mogelijkheid geregeld om
bij het vervoer van drugsprecursoren met behulp van camera’s te
controleren of de goederen worden overgebracht naar een legitieme
geadresseerde, te weten een vergunninghouder, een geregistreerde
marktdeelnemer als bedoeld in artikel 3 van Verordening (EG) nr. 273/2004
of afnemer die een afnemersverklaring als bedoeld in artikel 4 van die
verordening heeft afgegeven. Het gaat hier om geadresseerden die
geregistreerde stoffen ontvangen van categorie 1 of 2 van bijlage I van die
verordening. Het betreft hier goederen die in het vrije verkeer zijn
gebracht maar ingevolge artikel 1:1, vierde en vijfde lid, Adw in
samenhang met de bijlage behorende bij de Adw vallen onder de werking
van de Adw en daarmee onder de bevoegdheid van de inspecteur
camera’s te gebruiken.
Artikel 1:23e Adw kan niet worden toegepast op het vervoer van precursoren waarvoor een vrijstelling geldt als bedoeld in artikel 6 van de
genoemde verordening.
Het voorgestelde artikel 1:23e Adw geeft ook aan de inspecteur de
bevoegdheid camera’s op dezelfde wijze in te zetten indien de marktdeelnemer die drugsprecursoren in de handel brengt een kennisgeving als
bedoeld in artikel 8 van genoemde verordening doet van een voorval dat
50

Verordening (EG) nr. 273/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004
inzake drugsprecursoren (PbEU 2004, L 47).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

21

erop kan wijzen dat die in de handel te brengen stoffen wellicht worden
misbruikt om verdovende middelen of psychotrope stoffen op illegale
wijze te vervaardigen.
Voor de verhouding van het onderhavige artikel met artikel 1:23a, vierde
lid, onderdeel c, Adw wordt verwezen naar de toelichting op laatstgenoemde bepaling.
Artikel 1:23f van de Algemene douanewet
Zelfgemaakte explosieven zijn een veelgebruikt wapen voor terroristen en
andere criminelen. Dit komt door de relatief vrije verkrijgbaarheid van veel
grondstoffen. De beschikbaarheid van deze stoffen wordt beperkt door
Verordening (EU) 2019/114851 en de Nederlandse Wet precursoren voor
explosieven. Sinds februari 2021 is deze wetgeving aangescherpt. Deze
verordening en de genoemde wet vallen onder de reikwijdte van de Adw
op grond van de bijlage bij de Adw.
In het voorgestelde artikel 1:23f Adw wordt op dezelfde wijze als in het
voorgestelde artikel 1:23e Adw de bevoegdheid geregeld camera’s in te
zetten bij het vervoer van precursoren voor explosieven als bedoeld in de
genoemde verordening. Een verschil is alleen dat in die genoemde
verordening wordt gesproken van het doen van een melding (artikel 9 van
die verordening) in plaats van het doen van een kennisgeving. Tevens is
er bij die verordening niet de mogelijkheid opgenomen van een
vrijstelling.
Voor de verhouding van het onderhavige artikel met artikel 1:23a, vierde
lid, onderdeel c, Adw wordt verwezen naar de toelichting op laatstgenoemde bepaling.
Artikel 1:23g van de Algemene douanewet
In artikel 1:23g Adw wordt een aantal expliciete voorwaarden en
waarborgen opgenomen met betrekking tot het gebruik van camera’s
door de inspecteur waarbij persoonsgegevens zouden kunnen worden
verwerkt.
In het eerste lid van artikel 1:23g Adw worden zowel voorwaarden gesteld
aan de beveiliging van de geautomatiseerde omgeving waarin de beelden
worden vastgelegd, verzonden en opgeslagen als waarborgen om te
voorkomen dat onbevoegden de beelden kunnen inzien vanaf het
moment van opname tot vernietiging. Dit betekent concreet dat de
beveiliging van de geautomatiseerde omgeving onder meer moet zijn
gebaseerd op de zogenoemde Baseline informatiebeveiliging rijksoverheid.52 Met betrekking tot de wijzigingen in apparatuur, software of
procedures die de beveiliging kunnen beïnvloeden, alsmede voor wat
betreft het onderhoud en de reparatie van de systemen, zullen passende
maatregelen moeten worden genomen. Ook zullen er zodanige procedures moeten worden ingesteld dat alleen speciaal daartoe gemandateerde personen de beelden kunnen bekijken. Daartoe moeten bijvoorbeeld de ruimten waar de beelden kunnen worden bekeken extra worden
afgeschermd zodat alleen de gemandateerde personen toegang krijgen.
Voorts moet de inspecteur zorgdragen voor een systeem van authenticatie
teneinde de toegang tot het systeem waarin de camerabeelden worden
verwerkt te beperken tot de speciaal daartoe gemandateerde douaneambtenaren. Teneinde een controle op onder andere de integriteitsaspecten
51

Verordening (EU) 2019/1148 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 over het
op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven, tot wijziging van
Verordening (EG) nr. 1907/2006 en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 98/2013 (PbEU 2019,
L 186).
52
https://www.digitaleoverheid.nl/overzicht-van-alle-onderwerpen/informatieveiligheid/kadersvoor-informatieveiligheid/baseline-informatiebeveiliging-overheid/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

22

mogelijk te maken, moet hij zorgdragen dat het systeem een logboek
bijhoudt van de acties van iedere gebruiker van het systeem. Indien
gebruikgemaakt wordt van camera’s van personen of instellingen die
geen inspecteur zijn dan gelden dezelfde voorwaarden. In die gevallen is
het voorwaarde dat de betrokken partijen alleen de beschikking hebben
over een uitleesmogelijkheid overeenkomstig ieders eigen bevoegdheden.
In het voorgestelde artikel 1:23g, tweede lid, Adw wordt geregeld dat de
aanwezigheid van vaste camera’s duidelijk kenbaar wordt gemaakt,
bijvoorbeeld door een mededeling bij het betreden van het betreffende
gebouw of terrein. De gebieden waar gebruik kan worden gemaakt van
vaste camera’s wordt in het jaarlijks te publiceren cameraplan bekendgemaakt.
In het derde lid van artikel 1:23g Adw wordt de termijn vastgelegd
waarbinnen de persoonsgegevens inclusief de bijzondere persoonsgegevens die verkregen worden met camera’s moeten worden vernietigd.
Uitzonderingen, zoals toegelicht in paragraaf 2.3 van het algemeen deel
van deze memorie, daargelaten worden de persoonsgegevens zo snel
mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken na verkrijging vernietigd. De
termijn waarbinnen de beelden worden vernietigd zal afhangen van het
doel waarvoor de beelden worden verzameld. Zo kunnen de persoonsgegevens die zijn verwerkt door camera’s die worden gebruikt om te
bepalen of een bepaalde toegang alleen door bevoegde personen wordt
gebruikt, binnen enkele uren worden vernietigd, terwijl beelden met
persoonsgegevens die worden gebruikt voor risicobeheer veelal over een
langere periode, doch maximaal vier weken, zullen worden bewaard.
Voorts wordt in genoemd derde lid voorgeschreven dat in het geval dat
bedoelde persoonsgegevens langer bewaard worden in verband met de
afhandeling van de uitkomsten van een douanecontrole, deze gegevens
zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen vier weken nadat de beelden
niet meer noodzakelijk zijn voor die uitkomsten moeten worden
vernietigd.
Ten aanzien van de audit die op grond van artikel 1:23g, vierde lid, Adw
minimaal jaarlijks moet worden uitgevoerd geeft paragraaf 2.3 van het
algemeen deel van deze memorie een nadere toelichting. Naast de aldaar
genoemde onderwerpen die in de audit worden betrokken zal tenminste
ook worden gecontroleerd of bij toepassing van de mogelijkheid om op
grond van artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel c, Adw om camera’s te
richten op personen of vervoermiddelen waarvan wordt vermoed dat deze
goederen vervoeren die worden of zijn onttrokken aan het douanetoezicht
er sprake is van een vermoeden op terechte gronden. Ook bij de
mogelijkheid om op grond van artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel d, Adw,
camera’s te richten op dan wel in te zetten in of op andere locaties dan als
bedoeld in de onderdelen a of b van dat lid, zal bekeken worden of er
steeds toestemming is gegeven door een daartoe aangewezen ambtenaar,
of er sprake is geweest van een dringend geval en daarbij ook een
toetsing op de proportionaliteit van de inzet heeft plaatsgevonden.
In artikel 1:23g, vijfde lid, Adw wordt opgenomen, dat jaarlijks vóór
1 januari een cameraplan moet worden vastgesteld. In het cameraplan
wordt in ieder geval datgene uiteengezet dat wordt voorgeschreven bij de
ingevolge artikel 1:23h Adw op te stellen algemene maatregel van
bestuur. Hierbij wordt eraan gedacht dat het cameraplan melding maakt,
dan wel nadere beleidsregels inhoudt, van het aantal camera’s, de soort
locaties en situaties. Voorts kan gedacht worden aan een verdere
inkadering van de onderbouwing voor de inzet van die camera’s waarbij
mogelijk persoonsgegevens zouden kunnen verwerkt en de duur van die
inzet. Bij het opstellen van het cameraplan, en het besluit een camera te
plaatsen of inzet te continueren, wordt getoetst aan het beginsel van
subsidiariteit en proportionaliteit. De vaststelling van het cameraplan zal
in een publicatie in de Staatscourant bekend worden gemaakt; het
cameraplan wordt gepubliceerd op www.douane.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

23

Artikel 1:23h van de Algemene douanewet
Op grond van artikel 1:23h worden bij algemene maatregel van bestuur
nadere regels gesteld over de juiste uitvoering en toepassing van de
artikelen 1:23a tot en met 1:23g Adw. Er worden tenminste nadere regels
gesteld aan de inhoud van het cameraplan, waaronder de onderbouwing
voor de inzet van de camera’s waarbij mogelijk persoonsgegevens
worden verwerkt. Bij de toelichting op artikel 1:23g, vijfde lid, Adw zijn
meer mogelijke onderwerpen benoemd. De resultaten van de ten minste
jaarlijks uit te voeren audit kunnen aanleiding zijn voor nadere regels ten
aanzien van de toepassing van de artikelen 1:23a tot en met 1:23g Adw.
Artikel II
Wanneer dit voorstel tot wet wordt verheven zal deze in werking treden op
een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Dit zal gebeuren op een vast
verandermoment en met inachtneming van een minimale invoeringstermijn van twee maanden.
De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 345, nr. 3

24