Themarapportage
economische
dreigingen
Deze themarapportage is
onderdeel van de Rijksbrede
Risicoanalyse Nationale
Veiligheid
Analistennetwerk Nationale Veiligheid

Themarapportage
economische dreigingen
Deze themarapportage is onderdeel van
de Rijksbrede Risicoanalyse Nationale
Veiligheid

Analistennetwerk Nationale Veiligheid

Colofon
Deze themarapportage is gemaakt door het Analistennetwerk Nationale Veiligheid
in opdracht van de NCTV.
Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)
Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuur-wetenschappelijk onderzoek (TNO)
Stichting Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ (Clingendael)
SEO Economisch Onderzoek (SEO)
Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD)
Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD)
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC)
© RIVM 2022
Contactpersoon: ir. L. Gooijer (leendert.gooijer@rivm.nl)
Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding: ANV (2022),
Themarapportage economische dreigingen, Analistennetwerk Nationale Veiligheid.

Inhoudsopgave
1.

Inleiding
1.1
Leeswijzer

9
9

2. Dreigingscategorieën en aanpak
2.1 Achtergrond
2.2 Dreigingscategorieën
2.2.1 Aanpak 
2.2.2 Methodiek nationale veiligheid
2.2.3 Bouwstenen & sluimerende scenario’s
2.2.4 Overzicht van ontwikkelingen 
2.2.5 Vitale processen

11
11
12
13
13
15
15
16

3. Bedreiging van de knooppuntfunctie van Nederland
3.1 Relevante ontwikkelingen
3.2 Overzicht mogelijke actoren en factoren
3.3 Scenario’s
3.4 Sluimerende dreigingen
3.5 Beschouwing

17
17
20
21
25
26

4. Handelskrimp of verstoring van de internationale handel
4.1 Relevante ontwikkelingen
4.2 Overzicht mogelijke actoren en factoren
4.3 Scenario’s
4.4 Sluimerende dreigingen
4.5 Beschouwing

27
27
31
32
39
39

5. Buitenlandse inmenging bij het bedrijfsleven
5.1 Relevante ontwikkelingen
5.2 Overzicht mogelijke actoren en factoren
5.3 Scenario’s
5.4 Sluimerende dreigingen
5.5 Beschouwing

41
41
42
42
54
54

6. Strategische afhankelijkheden
6.1 Relevante ontwikkelingen
6.2 Overzicht mogelijke actoren en factoren
6.3 Scenario’s
6.4 Sluimerende dreigingen
6.5 Beschouwing

57
57
58
58
65
66

6 |

Themarapportage economische dreigingen

7. Destabilisatie van het financieel systeem
7.1 Relevante ontwikkelingen
7.2 Overzicht mogelijke actoren en factoren
7.3 Scenario’s
7.4 Sluimerende dreigingen
7.5 Beschouwing

67
67
68
69
81
81

8. Slotbeschouwing

83

Referenties87
Bijlage 1. Deelnemende organisaties expertsessies

89

Themarapportage economische dreigingen

| 7

8 |

Themarapportage economische dreigingen

1. Inleiding
Als onderdeel van de Rijksbrede Risicoanalyse 2022
analyseert deze themarapportage de Economische
dreigingen voor de nationale veiligheid voor het
Koninkrijk der Nederlanden. Hiertoe zijn scenario’s
opgesteld waarvan de waarschijnlijkheid en mogelijke
impact worden ingeschat.
Deze rapportage is onderdeel van de onderbouwing van
de Rijksbrede Risicoanalyse (RbRa), uitgevoerd door het
Analistennetwerk Nationale Veiligheid (ANV). Het doel van
de RbRa is het in kaart brengen van de verschillende typen
dreigingen voor de nationale veiligheid van het Koninkrijk
der Nederlanden. Hiertoe worden mogelijke dreigingen niet
alleen geïdentificeerd, maar wordt ook een inschatting
gemaakt van waarschijnlijkheid en impact. Deze inschatting
vindt plaats aan de hand van door het ANV opgestelde
scenario’s. De dreigingen in kwestie zijn verdeeld over
negen verschillende inhoudelijke dreigingsthema’s, elk
onderverdeeld in meerdere dreigingscategorieën met
daarin één of meerdere scenario’s. Voor elk van de thema’s
is een themarapport opgesteld. Deze rapportage bevat de
door het ANV uitgevoerde analyses voor het dreigingsthema economische dreigingen.

Themarapportage economische dreigingen

De themarapportages dienen als basis voor het hoofdrapport van de RbRa. De verschillende thema’s en de
daaronder vallende dreigingscategorieën worden in dit
eindproduct gezamenlijk beschouwd aan de hand van de
zes nationale veiligheidsbelangen. Zodoende wordt een
overzicht gegeven van de belangrijkste risico’s voor de
nationale veiligheid van het Koninkrijk der Nederlanden.

1.1 Leeswijzer
Het themarapport economische dreigingen bestaat uit
een aantal onderdelen. Hoofdstuk 2 geeft een algemene
introductie tot het thema, de vijf in deze rapportage
opgenomen dreigingscategorieën en de door het ANV
gehanteerde werkwijze. Ook gaat dit hoofdstuk in op de
algemene economische ontwikkelingen die relevant zijn
voor alle dreigingscategorieën binnen dit thema.
Hoofdstukken 3 tot en met 7 gaan in op de ontwikkelingen,
beschreven scenario’s en sluimerende dreigingen binnen
de vijf respectievelijke dreigingscategorieën. Hoofdstuk 8
bevat een slotbeschouwing voor dit thema als geheel.

| 9

10 |

Themarapportage economische dreigingen

2. Dreigingscategorieën
en aanpak
Dit themarapport gaat in op incidenten of crises binnen
het financieel-economisch systeem en die zwaar genoeg
zijn om de nationale veiligheid te raken. Het dreigingsthema economische dreigingen omvat vijf dreigingscategorieën, te weten: de knooppuntfunctie van
Nederland, internationale handelskrimp, buitenlandse
inmenging, strategische afhankelijkheden en financiële
destabilisatie. De scenario’s worden beoordeeld aan de
hand van de ANV-methodiek en de zes nationale veiligheidsbelangen. Tevens worden er sluimerende dreigingen
en vitale processen geëvalueerd.

2.1 Achtergrond
Bij het thema economische bedreigingen gaat het om potentiële
incidenten of crises die kunnen optreden binnen het
financieel-economisch systeem die zwaar genoeg zijn om
de nationale veiligheid te kunnen raken. Hierbij gaat het om
gebeurtenissen die in ieder geval buiten het normale
patroon van fluctuaties in de economie vallen.
De scenario’s binnen dit dreigingsthema vinden hun
oorsprong in het financieel-economisch bestel. In de
analyse wordt voor deze scenario’s vastgesteld welke
uitwerking deze scenario’s hebben op de Nederlandse
economie, maar ook hoe zij andere veiligheidsbelangen
(kunnen) raken. Het gaat daarmee dus niet alleen om de
gevolgen binnen het financieel-economisch bestel, maar
juist ook om de bredere impact op de maatschappij en de
nationale veiligheid in het algemeen.
Het zijn onzekere en snel veranderde tijden en het inschatten
van de precieze uitwerkingen binnen een scenario is
ingewikkeld. Zeker voor crisistijden is het lastig om te
voorspellen hoe de realiteit uiteindelijk precies uitpakt in
een dergelijke situatie.1 Daarom is het verstandig om te

1 https://fd.nl/economie/1432448/coen-teulings-in-tijden-van-crisis-heb-jegeen-bal-aan-een-macromodel

Themarapportage economische dreigingen

werken met scenario’s. Binnen deze RbRa wordt er geen
onzekerheidsinterval van mogelijke uitkomsten geschetst
(“de handel krimpt met tussen de 10 en 20 procent”),
maar wordt er per scenario één verhaallijn uitgewerkt
die dient ter illustratie van de desbetreffende dreiging.
Hiermee wordt dan ook niet getracht volledig te zijn.
De themarapportage reflecteert wel op mogelijke onzekerheden, benoemt enkele sluimerende dreigingen en bevat
een slotbeschouwing per dreigingscategorie en voor het
gehele thema economische dreigingen.
Economisch historicus Niall Ferguson schreef over de
grootste rampen (waaronder financiële crises en pandemieën
– of de combinatie daarvan) dat die niet in enigszins
voorspelbare volgordes verlopen, maar juist ‘willekeurige
distributies’ volgen die niet te overzien zijn.2 Schrijver
Nassim Taleb (bekend van ‘De Zwarte Zwaan’, een
metafoor voor onvoorspelbare en onvoorstelbare
gebeurtenissen) noemde zoiets een ‘keten van onbedoelde
gevolgen’: je weet wanneer iets uiteindelijk begint, maar
niet hoe en wanneer iets eindigt.3 Dat betekent dat je
nooit precies kan voorspellen hoe een scenario die de
nationale veiligheid bedreigt verder verloopt (bijvoorbeeld
de strategische blokkade van een zeestraat) en hoe die
samenhangt met andere mogelijke dreigingen (zoals het
vervolgens instellen van protectionistische maatregelen
en het starten van een handelsoorlog). CPB-onderzoeker
Dicou omschrijft de ramingen van het planbureau als een
prisma – géén glazen bol – om daarmee “de verschillende
facetten van een economische schok te laten zien”.4
En “door juist te kijken naar de overeenkomsten in
scenario’s, kun je conclusies trekken over welk beleid in elk
geval wenselijk is (‘no regret-beleid’)”. Zo werkt het in deze
scenario-analyse ook, maar dan zonder een spectrum aan
verschillende modelinschattingen. Er wordt per combinatie
van ontwikkelingen één scenario uitgewerkt die als logische
2 https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2022-03-09/niallferguson-ukraine-invasion-struggles-could-be-the-end-for-putin
3 https://twitter.com/nntaleb/status/1498993134646267911
4 https://www.cpb.nl/column-geen-glazen-bol-wel-een-prisma

| 11

samenhang en daarmee verhaallijn fungeert: “als A zich
voordoet, is B ook waarschijnlijk”.5
Voor de uitwerking van de scenario’s op het economische
veiligheidsbelang is daarnaast van belang in welke
(macro-)economische context een schok zich voordoet.
De Nederlandse economie is de coronacrisis relatief goed
doorgekomen en heeft een relatief snel herstel laten zien.
Beleid heeft daarbij een grote rol gespeeld. Zo becijfert
het CPB dat steunmaatregelen van de overheid 65.000 tot
180.000 duizend banen behouden hebben. 6 Het relatief
snelle herstel van de economie na de coronaschok betekent
dat de scenario’s in dit themarapport bezien moeten
worden tegen de achtergrond van een groeiende economie
die net een crisis heeft doorgemaakt. Er is sprake van herstel
van zowel het nationaal inkomen als van de wereldhandel
in goederen, maar nog minder in de handel in diensten (met
name reisverkeer). Het herstel draagt bij aan de krapte op
de arbeidsmarkt, die overigens voor de coronapandemie al
gespannen was. Verstoringen van de logistieke keten en de
vraag naar bepaalde goederen tijdens de coronapandemie
hebben bijgedragen aan het ontstaan van tekorten in
producten of de vertraagde levering hiervan. Oplopende
inflatie is hier een risico, net zoals productieverstoringen.
De hogere prijzen voor goederen en diensten raken alle
bestedingen, maar niet alle bestedingen even hard. Recent
zijn met name de kosten voor energie opgelopen. Dit is een
trendbreuk. Inflatie was voorheen relatief laag. Andere prijzen
hebben vooralsnog minder een trendbreuk laten zien. Prijzen
op de woningmarkt lopen nog altijd op en zijn historisch hoog.
De rente is daarentegen historisch gezien nog altijd laag.
De scenario’s zijn opgesteld tussen september 2021 en
januari 2022. Derhalve is het niet altijd mogelijk geweest om
uitgebreid rekening te houden met de gebeurtenissen en
ontwikkelingen die zich in die periode voordeden, met name
vanaf februari 2022. Denk hierbij aan het verdere vervolg
van de coronapandemie, de politieke en maatschappelijke
ontwikkelingen in binnen- en buitenland, en natuurlijk
het uitbreken van de oorlog in Oekraïne. In de secties
‘relevante ontwikkelingen’ (die bij iedere dreigingscategorie
beschreven worden) zijn deze recente gebeurtenissen indien
relevant enkele keren wel omschreven, maar is er in de
scenarioverhaallijn en de scoring niet altijd volledig rekening
mee gehouden. De ontwikkelingen van de afgelopen jaren
zijn wel meegenomen; individuele recente gebeurtenissen
niet. Daarmee veronderstelt de scenariostudie een
‘doorsnee’ Nederland waarin de verhaallijn zich ‘plotseling’
(ceteris paribus) afspeelt. Afhankelijk van de recente
gebeurtenissen is het dus mogelijk dat de exacte scores
hoger of lager uitvallen.

2.2 Dreigingscategorieën
Het dreigingsthema economische dreigingen bestaat uit de
volgende vijf dreigingscategorieën:
• Bedreigingen van de knooppuntfunctie van Nederland
• Handelskrimp of verstoring van de internationale handel
• Buitenlandse inmenging bij het bedrijfsleven
• Strategische afhankelijkheden
• Destabilisatie van het financiële systeem
De dreigingscategorie ‘cybercriminaliteit in de financiële
sector’ uit de Geïntegreerde Risicoanalyse (GRA; ANV, 2019)
komt in deze RbRa terug als onderwerp bij de themarapportage cyberdreigingen. De categorie ‘overige economische
criminaliteit (criminele inmenging)’ is in deze analyse
verbreed naar ‘buitenlandse inmenging in het bedrijfsleven’.
De categorieën ‘strategische afhankelijkheden’ is een
nieuwe dreigingscategorie binnen het thema economische
dreigingen. Een ander onderwerp dat verwant is aan
economische dreigingen is ongewenste kennisoverdracht
(bij bijvoorbeeld kennisinstellingen) en dit komt terug in de
themarapportage ongewenste inmenging.
Binnen bedreigingen van de knooppuntfunctie staan
risico’s rond Nederland als ‘systeemland’ (met bijvoorbeeld
belangrijke zee- en luchthavens en datacentra) binnen de
mondiale handelsstromen van goederen, diensten, kennis
en data centraal. Handelskrimp of verstoring van de
internationale handel omvat onder andere protectionisme,
handelsoorlogen, deglobalisering en het onder druk staan
van internationale handelsverdragen- en instituten.
Buitenlandse inmenging in het bedrijfsleven gaat over het
moedwillig binnendringen of beïnvloeden van Nederlandse
bedrijven door buitenlandse organisaties of overheden.
Strategische afhankelijkheden betreft de weerbaarheid en
wendbaarheid van handelsketens en daarmee de afhankelijkheid van bijvoorbeeld grondstoffen voor verschillende
organisaties. Destabilisatie van het financiële systeem
omvat brede risico’s zoals de impact op de nationale
veiligheid door financiële crises als gevolg van onder
andere veranderende rentestanden, schuldrisico’s en
prijsontwikkelingen.

5 https://www.cpb.nl/column-geen-glazen-bol-wel-een-prisma
6 https://www.cpb.nl/economische-analyse-steunpakket-2020

12 |

Themarapportage economische dreigingen

Alle vijf de categorieën hebben betrekking op het veiligheidsbelang ‘economische veiligheid’ (zie ook paragraaf
2.2.2) en daarmee het ongestoord functioneren van
Nederland als een effectieve en efficiënte economie,
maar ook de impact van deze dreigingen op bijvoorbeeld
sociaal-maatschappelijke verhoudingen, het voldoen van
primaire levensbehoeften, en het functioneren van de
internationale rechtsorde. De vijf categorieën kunnen
bovendien dienen als een opmaat voor elkaar. Dat wil
zeggen dat een verstoring van de internationale handel
bijvoorbeeld kan leiden tot een destabilisatie van het
financiële systeem of dat het inperken van strategische
afhankelijkheden mogelijk leidt tot een handelskrimp.

uitgewerkt in de vorm van een verhaallijn van ongeveer één
tot anderhalf pagina. De scenario’s zijn tot stand gekomen in
samenspraak met deskundigen behorende tot organisaties
verbonden aan het ANV. De scenario’s zijn nadrukkelijk
bedoeld om het fenomeen economische dreigingen te
illustreren en zijn niet uitputtend. Binnen de RbRa wordt
geen volledigheid nagestreefd met betrekking tot de
opgenomen scenario’s.

Binnen de dreigingscategorie ‘bedreiging van de knooppuntfunctie van Nederland’ zijn in deze themarapportage
geen volledige scenario’s omschreven, maar worden twee
scenario’s uit andere themarapportages toegelicht. Dit is
het geval omdat deze scenario’s sterk verweven zijn met
beide dreigingsthema’s en zich uiteindelijk hoofdzakelijk
manifesteerden binnen de andere thema’s. Hierin komen
wel de mogelijke economische dreigingen binnen deze
categorie naar voren en worden de gehanteerde bouwblokken toegelicht.

2.2.2 Methodiek nationale veiligheid

2.2.1

Aanpak

Dit themarapport bevat voor elk van de vijf dreigingscategorieën een overzicht van relevante ontwikkelingen
en een nadere analyse van de dreiging behorende tot de
categorie in kwestie. Deze analyse is vormgegeven aan de
hand van scenario’s. Voor elke categorie zijn één of
meerdere scenario’s uitgewerkt ter illustratie van hoe de
dreiging zich mogelijk kan manifesteren. In totaal zijn er
voor het gehele thema economische dreigingen twaalf
scenario’s

Voor elk van de scenario’s zijn op basis van expertsessies
zowel de waarschijnlijkheid als de mogelijke gevolgen in
kaart gebracht op basis van de door het ANV ontwikkelde
methodiek voor de nationale veiligheid.
Binnen deze methodiek wordt gekeken of en in welke mate
een bepaalde gebeurtenis de zes nationale veiligheids­
belangen raakt. De nationale veiligheid is in het geding als
één of meer van de zes nationale veiligheidsbelangen
zodanig worden bedreigd dat er sprake is van (potentiële)
maatschappelijke ontwrichting. 7 De zes belangen zijn elk
opgesplitst in één of meerdere meetbare impactcriteria
die helpen bij het in kaart brengen van een mogelijke
aantasting. Onderstaande tabel geeft een kort overzicht van
alle belangen en criteria. Een uitgebreide uitleg voor elk van
deze onderdelen bevindt zich in de door het ANV
opgestelde leidraad risicobeoordeling.8

7 Analistennetwerk Nationale Veiligheid. (2022). Leidraad
Risicobeoordeling Rijksbrede risicoanalyse Nationale Veiligheid.
Verkregen via https://www.rivm.nl/onderwerpen/nationale-veiligheid
8 Idem.

Themarapportage economische dreigingen

| 13

Tabel 2.1 Belangen en impactcriteria behorende tot de methodiek nationale veiligheid
Belang

Impactcriteria

1. Territoriale veiligheid

1.1 Aantasting van de integriteit van het (Nederlands) grondgebied
1.2 Aantasting van de integriteit van de internationale positie van Nederland
1.3 Aantasting van de integriteit van de digitale ruimte
1.4 Aantasting van de integriteit van het bondgenootschappelijk grondgebied

2. Fysieke veiligheid

2.1 Doden
2.2 Ernstig gewonden en chronisch zieken
2.3 Gebrek aan primaire levensbehoeften

3. Economische veiligheid

3.1 Kosten
3.2 Aantasting van de vitaliteit van de Nederlandse economie

4. Ecologische veiligheid

4.1 Langdurige aantasting van het milieu en de natuur

5. Sociale en politieke
stabiliteit

5.1 Verstoring van het dagelijkse leven
5.2 Aantasting van de democratische rechtstaat
5.3 Sociaal-maatschappelijke impact

6. Internationale rechtsorde en stabiliteit

6.1	Aantasting van de normen van staatssoevereiniteit, vreedzame co-existentie en
vreedzame geschillenbeslechting
6.2	Aantasting van de werking, legitimiteit dan wel naleving van de internationale
verdragen en normen inzake de rechten van de mens
6.3 Aantasting van een op regels gebaseerd internationaal financieel-economisch bestel
6.4 Aantasting van de effectiviteit, legitimiteit van multilaterale instituties
6.5	Instabiliteit van staten grenzend aan het Koninkrijk der Nederlanden en in de directe
omgeving van de Europese Unie

Voor het geven van een oordeel over de precieze omvang
van de gevolgen van een scenario, wordt aan elk van de
criteria een impactscore toegekend, namelijk: niet van
toepassing, beperkt (A), aanzienlijk (B), ernstig (C), zeer
ernstig (D) of catastrofaal (E). Deze classificering is gebaseerd
op een logaritmische schaal. Voor criterium 2.1 (aantal

doden) betekent dit bijvoorbeeld dat een beperkte score
staat voor 0 tot 10 doden, een aanzienlijke score voor 10 tot
100 doden, et cetera. Eenzelfde redenatie wordt gehanteerd
voor criterium 3.1 (kosten). Er is sprake van maatschappelijke
ontwrichting als één of meer van de belangen ernstig
(klasse C) of hoger wordt aangetast.

Tabel 2.2 Voorbeeld van verschillende klassen van gevolg binnen de methodiek nationale veiligheid
Klasse van gevolgen

Voorbeeld criterium: Aantal doden (2.1)

Voorbeeld criterium: kosten (3.1)

A. Beperkt

Minder dan 10

< € 50 miljoen

B. Aanzienlijk

10 tot 100

< € 500 miljoen

C. Ernstig

100 tot 1000

< € 5 miljard

D. Zeer ernstig

1000 tot 10.000

< € 50 miljard

E. Catastrofaal

Meer dan 10.000

> € 50 miljard

14 |

Themarapportage economische dreigingen

In tegenstelling tot de bovenstaande criteria 2.1 en 3.1 zijn
sommige criteria niet uit te drukken in een absoluut aantal.
Zo wordt voor criterium 5.2, aantasting van de democratische rechtsstaat, de uiteindelijke score bepaald door te
kijken of, in welke mate en voor hoe lang verschillende
onderdelen van de democratische rechtsstaat worden
aangetast. Deze onderdelen zijn:
• Het functioneren van de politieke vertegenwoordiging;
• Het functioneren van het openbaar bestuur en daaraan
verbonden ambtenaren;
• Het functioneren van het openbare orde en
veiligheidssysteem;
• Het functioneren van een onafhankelijke rechtspraak;
• Vrijheden en rechten zoals vastgelegd in grondwet en
wetgeving (vrijheid van godsdienst, meningsuiting,
vereniging, kiesrecht, etc.).

Naarmate de aantasting groter is, voor meerdere onderdelen
van toepassing blijkt en langer duurt, neemt de score toe.
Voor elk van de in dit rapport beoordeelde scenario’s zal
aan de hand van een scorekaart per criterium worden
weergegeven van welke orde grootte de verwachtte
gevolgen zijn.
Binnen de methodiek wordt niet alleen gekeken naar
de gevolgen van gebeurtenissen, maar ook naar de waarschijnlijkheid van voorkomen. Voor het bepalen van de
waarschijnlijkheid, wordt gekeken naar de kans van
voorkomen binnen het moment van analyse (eerste
kwartaal 2022) en vijf jaar. Deze kans wordt afhankelijk van
het type gebeurtenis kwalitatief of kwantitatief weergegeven
op een vijfpuntschaal van zeer onwaarschijnlijk tot zeer
waarschijnlijk. Voor moedwillige gebeurtenissen zoals die
omschreven binnen dit themarapport, wordt een kwalitatieve
schaal gehanteerd.

Tabel 2.3 Klassen van waarschijnlijkheid binnen de methodiek nationale veiligheid
Klasse van waarschijnlijkheid

Kwalitatieve omschrijving van de dreiging

A. Zeer onwaarschijnlijk

Geen concrete aanwijzingen en het scenario wordt niet voorstelbaar geacht

B. Onwaarschijnlijk

Geen concrete aanwijzingen, maar het scenario wordt enigszins voorstelbaar geacht

C. Enigszins waarschijnlijk

Geen concrete aanwijzingen, maar het scenario is voorstelbaar

D. Waarschijnlijk

Het scenario wordt zeer voorstelbaar geacht; er zijn enige aanwijzingen dat het
scenario zich daadwerkelijk zal voordoen,

E. Zeer waarschijnlijk

Concrete aanwijzingen dat het scenario geëffectueerd zou kunnen worden

Ook de ingeschatte waarschijnlijkheid zal voor elk van de
twaalf scenario’s worden weergegeven in de eerdergenoemde scorekaart. Om te helpen bij de uiteindelijke
vergelijking van alle scenario’s, bevat hoofdstuk 8 een
risicodiagram met daarin geplot een overzicht van de
scenario’s langs de assen waarschijnlijkheid en impact.

deze rapportage opgenomen scenario’s betreffen enkele
voorbeelden van hoe de dreiging behorende tot één van de
vijf dreigingscategorieën zich kan manifesteren. Ze zijn
nadrukkelijk niet uitputtend, maar streven ernaar een zo
goed mogelijke afspiegeling zijn van relevante actoren en
factoren.

2.2.3 Bouwstenen & sluimerende scenario’s

Naast de op bouwstenen gebaseerde scenario’s, wordt
er binnen dit thema ook een sluimerende dreiging
beschouwd. Deze beschouwing betreft een bepaalde trend
of ontwikkeling waarbij er niet alleen een inhoudelijke
uiteenzetting plaatsvindt, maar er ook (per belang en op
hoofdlijnen) een indicatie wordt gegeven van mogelijke
impact.

Om te assisteren bij het identificeren en uitwerken van de
scenario’s is gebruik gemaakt van zogenoemde ‘bouwstenen’.9 Bouwstenen zijn een overzicht van de voor een
dreigingscategorie relevante actoren en factoren. Door
actoren en factoren te combineren kunnen meerdere
situaties ofwel scenario’s worden gecreëerd. Uiteraard
zullen verschillende combinaties leiden tot verschillende
scenario’s met wisselende uitkomsten. De bouwstenen
helpen om in één oogopslag duidelijk te maken wat wel
en wat niet is meegenomen in het scenario en dienen als
referentiekader voor de uiteindelijke verhaallijn. De in

9 Met uitzondering van de dreigingscategorie ‘strategische
afhankelijkheden’.

Themarapportage economische dreigingen

2.2.4 Overzicht van ontwikkelingen

Voor het overzicht van ontwikkelingen is geput uit verschillende openbare rapporten, aangevuld met de kennis van
aan het ANV verbonden organisaties.10 De ontwikkelingen
binnen de categorieën ‘bedreigingen van de knooppunt-

10 Zie bijvoorbeeld: ANV (2020). Horizonscan Nationale Veiligheid 2020.

| 15

functie van Nederland’ en ‘handelskrimp of verstoring van
de internationale handel’ overlappen gedeeltelijk en
worden met name beschouwd bij de eerste categorie.

2.2.5 Vitale processen

Binnen de RbRa is er eveneens aandacht voor hoe
verschillende dreigingen de voor de maatschappij
vitale processen kunnen aantasten, onder andere
in het dreigingsthema ‘bedreiging vitale processen’.
Ook binnen de afzonderlijke themarapporten komen
de mogelijke gevolgen voor vitale processen zoals
de drinkwater-voorziening, de olievoorziening en
de scheepvaartafwikkeling naar voren. 11 De wijze
waarop verschilt echter per thema. Binnen het thema
economische dreigingen wordt per scenario indien relevant
kort stilgestaan bij vitale processen en ook in de
slotbeschouwingen per dreigingscategorie komt het
mogelijk naar voren.

11 Zie voor een compleet en actueel overzicht : NCTV (2022). Overzicht
vitale processen. Via: https://www.nctv.nl/onderwerpen/vitaleinfrastructuur/overzicht-vitale-processen.

16 |

Themarapportage economische dreigingen

3. Bedreiging van de
knooppuntfunctie van
Nederland
Nederland vervult een belangrijke knooppuntfunctie
voor het vervoeren en opslaan van goederen uit binnenen buitenland: denk aan (inter)nationale handel via
de Haven van Rotterdam, luchthaven Schiphol, de
spoorwegen en het netwerk aan distributiecentra.
Een natuurlijke, technische of moedwillige verstoring
van dit handelsstelsel vormt een mogelijke economisch
dreiging voor het Koninkrijk der Nederlanden.

3.1 Relevante ontwikkelingen
De Nederlandse infrastructuur – auto-, spoor- en
vaarwegen en de luchtvaart – vervult een belangrijke
functie in de (inter)nationale handel. De onderstaande
kaarten in Figuur 3.1 tonen het binnenlandse netwerk

aan vaar- en spoorwegen, waaronder de belangrijkste
waterwegen tussen het Noordzeekanaalgebied, de
Rijnmond, het Belgische Antwerpen en het Duitse
Ruhrgebied, de Betuwelijn van de Haven van Rotterdam
naar eveneens het Ruhrgebied, en de hogesnelheidslijn
van Schiphol naar het zuiden. Daarbovenop komt nog de
infrastructuur van snelwegen en distributiecentra en de
luchtverbindingen via Schiphol. Een natuurlijke, technische
of moedwillige verstoring van een van deze verbindingen
bedreigt mogelijk de knooppuntfunctie van Nederland.
De infrastructuur in Nederland wordt continue uitgebreid,
verbeterd en aan elkaar verbonden. Dit biedt enerzijds
kwetsbaarheden vanwege de onderlinge afhankelijkheden,
maar anderzijds biedt het mogelijk ook alternatieven voor
wanneer een van de verbindingen niet begaanbaar is.

Figuur 3.1 Handelsstelsel van Nederlandse vaar- en spoorwegen

Bron: CBS (n.d.-a, n.d.-b)
Themarapportage economische dreigingen

| 17

Zoals de wereld in maart 2021 bij het Suezkanaal heeft
kunnen aanschouwen, kan de versperring van een handelsverbinding grote gevolgen hebben voor de internationale
handel. Het schip Ever Given blokkeerde uiteindelijk ruim
zes dagen de doorgang voordat het de reis naar de
Rotterdamse haven kon voortzetten.
Schattingen van de wereldwijde economische schade lopen
op tot 10 miljard dollar.12 De European Council of Foreign
Relations stelde dat het ongeluk met de Ever Given een
voorbode is voor een toekomst waarin de toegang tot
knelpunten binnen handelsroutes steeds meer als strategisch
middel wordt ingezet.13 Alleen al op het gebied van belangrijke vaarroutes kan gedacht worden aan Straat van
Bosperorus, het Panamakanaal, de Straat van Hormuz,
de Straat van Malakka, het Suezkanaal, het Engelse Kanaal,
de Zuid-Chinese Zee, en de Straat van Bab al Mandab.
Een moedwillige verstoring kan mogelijk het werk zijn van
statelijke (bijvoorbeeld: sluiten luchtruim Oekraïne en
Rusland in 2022) of niet-statelijke actoren (denk: piraterij
bij Somalië). Daarnaast is het mogelijk dat er een natuurlijke verstoring in binnen- en/of buitenland ontstaat.
Voorbeelden hiervan zijn extreme sneeuwstormen (zoals
toen het openbare leven compleet stillag in 1979), een
hevige vulkaanuitbarsting (zoals bij de meerdaagse sluiting
van het Europese luchtruim na de uitbarsting van de

IJslandse Eyjafjallajökull in 2010), of langdurige droogte met
lage waterstanden voor de binnenvaart als gevolg (zoals in
2003 of 2018) of juist te veel neerslag en daarmee te hoge
waterstanden (zoals in 2021). Als gevolg van klimaatverandering kunnen deze weerextremen steeds vaker voorkomen. 14
De afgelopen decennia is de wereldhandel sterk
toegenomen, maar deze groei is geen vanzelfsprekendheid
en kan van het ene op het andere jaar sterk groeien of
afnemen. Figuur 3.2 toont vanaf 2010 de ontwikkeling
van het handelsvolume per land of regio. We zien dat
het wereldwijde volume sinds 2010 met 40 procent is
toegenomen met tussendoor een daling van meer dan
15 procent aan het begin van de coronapandemie gevolgd
door een snel herstel. Het internationale handelsvolume
van China en andere opkomende economieën in Azië is het
sterkst terwijl de Eurozone relatief achterblijft. Verder valt
op dat het handelsvolume van Oost-Europa (o.a. Rusland
en Oekraïne) sterk daalde tussen 2013 en 2015 (de periode
van de annexatie van de Krim en de daaropvolgende
sancties). Ook de handel van het Verenigd Koninkrijk
daalde sterk volgend op het Brexit-referendum in 2016 en
het Britse handelsvolume is in tegenstelling tot de overige
landen en regio’s nog niet hersteld van de coronacrisis.
Een toename van de internationale handel is dus zeker
geen gegeven.

Figuur 3.2 Ontwikkeling van het handelsvolume per land en regio sinds 2010
Handelsvolume (seizoengecorrigeerd, index=2010)

180

Wereldwijd

170
Eurozone

160

VS

150
140

VK

130
120

Oost-Europa

110

China

100
Opkomende
economieën
Azië

90
80
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Bron: SEO Economisch Onderzoek (2022), o.b.v. CPB (2022)
12 https://www.bbc.com/news/business-56559073
13 https://ecfr.eu/article/a-glimpse-of-the-future-the-evergiven-and-the-weaponisation-of-choke-points/

18 |

14 Zie ook de dreigingscategorie ‘Extreem weer’ of zie
https://www.knmi.nl/kennis-en-datacentrum/achtergrond/
knmi-klimaatsignaal-21

Themarapportage economische dreigingen

Zoals gezegd omvat de knooppuntfunctie van Nederland
verschillende vormen van vervoer. Figuur 3.3 toont de
belangrijkste vormen van goederenvervoer van de afgelopen
twee decennia. Tussen 1998 en 2020 is het Nederlandse
goederenvervoer toegenomen van bijna 1,5 naar 1,8 miljard
ton (waarbij het aandeel binnenlands vervoer schommelde
tussen de 36 en 42 procent). In 2009 en 2020 nam de totale
hoeveelheid af als gevolg van respectievelijk de kredieten de coronacrisis. De belangrijkste vervoerswijzen waren
wegvervoer (43 procent van het totaal in 2020), de zeevaart
(31 procent) en de binnenvaart (17 procent). Wegvervoer is

met name belangrijk voor binnenlands goederenvervoer
terwijl de zeevaart met name gericht is op de aan- en
uitvoer van goederen. Mogelijke verstoringen van de ene
vervoerswijze kunnen grote gevolgen hebben voor andere
vervoersstromen. Wanneer een binnenvaartroute niet te
gebruiken is, kunnen goederen die toegeleverd worden
vanuit de zeevaart mogelijk niet verder getransporteerd
worden én moeten er alternatieven via andere vervoerswijzen gevonden worden die vervolgens ook verstopt
kunnen raken.

Figuur 3.3 Vervoersstromen goederen van, naar en binnen Nederland
2.000

Goederenvervoer (× miljoen ton)

1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Pijpleiding: uitvoer NL
Pijpleiding: aanvoer NL
Pijpleiding: binnenlands
Lucht: uitvoer NL
Lucht: aanvoer NL
Lucht: binnenlands
Spoor: uitvoer NL
Spoor: aanvoer NL
Spoor: binnenlands
Wegvervoer: uitvoer NL
Wegvervoer: aanvoer NL
Wegvervoer: binnenlands
Binnenvaart: uitvoer NL
Binnenvaart: aanvoer NL
Binnenvaart: binnenlands
Zeevaart: uitvoer NL
Zeevaart: aanvoer NL
Zeevaart: binnenlands

Bron: SEO Economisch Onderzoek (2022), o.b.v. CBS (2021b)

De sectoren voor vervoer over land en water en door de
lucht (zowel personen- als goederenvervoer) waren in 2019
goed voor 324.000 banen in Nederland en de opslag en
dienstverlening voor vervoer voor nog eens 149.000.15
Daarnaast zijn er nog indirecte banen in de omliggende
sectoren. Het CBS (2020) schat het aantal voltijdsbanen (fte)
in 2018 als gevolg van de Nederlandse export van goederen
en diensten in totaal op circa 2,4 miljoen, waarvan ruim
40 procent ‘indirect’ te relateren is aan toeleveranciers –
zie Figuur 3.4.16 Uit onderzoek van het CBS en de Erasmus
Universiteit blijkt dat Nederlandse zeehavengebieden in
totaal verbonden zijn aan 708.000 voltijdsbanen. Daarvan
is 37 procent door de vestigingsplaatsfunctie (de zeehaven

zelf en diens toeleveranciers), 17 procent door de knooppuntfunctie (activiteiten bij het transport en de op- en
overslag van goederen) en 46 procent door de handelsstroomfunctie (activiteiten van bedrijven rondom de
goederen die geleverd worden). Ook voor Schiphol blijkt
dat er veel werkgelegenheid rondom de directe luchthavenfunctie zit: 47 procent van de banen is direct bij de luchthaven en luchtvaartmaatschappijen; 15 procent bij de
luchtvrachtactiviteiten; 11 procent detailhandel/horeca/
dienstverlening voor passagiers; 5 procent voor facilitaire
dienstverlening; en 21 procent overig (‘van onderhoud en
reparatie tot overheid’).17

15 https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/81156ned/table?dl=6010D
16 https://longreads.cbs.nl/nederland-handelsland-2020/nederlandseverdiensten-aan-internationale-handel/

17 https://www.kimnet.nl/publicaties/publicaties/2022/01/26/
economische-betekenis-zeehavengebieden-vestigingsplaats-knooppuntfunctie-en-handelsstroomfunctie

Themarapportage economische dreigingen

| 19

Figuur 3.4 Voltijdsbanen in Nederland gerelateerd aan de internationale handel
2.500

Aantal voltijdsbanen (fte, × 1.000)

2.250
2.000
Diensten: indirect

1.750

Diensten: direct

1.500

Wederuitvoer: indirect

1.250

Wederuitvoer: direct

1.000

NL makelij: indirect

750

NL makelij: direct

500
250
0
2015

2016

2017

2018

Bron: SEO Economisch Onderzoek (2022), o.b.v. CBS (2021b)

3.2 Overzicht mogelijke actoren en factoren
Op basis van de eerder benoemde ontwikkelingen en
gesprekken met experts komen we tot onderstaande
bouwstenen waarmee de verhaallijn van een scenario
opgesteld kan worden. De aspecten die hierbij van belang
zijn, zijn de geraakte aan- of afvoerlijnen, het geraakte deel
van de keten, (de aard van) de gebeurtenis, de betrokken
actor(en) en de duur van de verstoring.

20 |

Themarapportage economische dreigingen

Tabel 3.1 Bouwstenen voor de dreigingscategorie ‘bedreiging van de knooppuntfunctie van Nederland’
Gebeurtenis

Aard van de
gebeurtenis

Betrokken
actor

Geraakte knooppuntfunctie of
aan- en
afvoerlijnen

Geraakt deel
van de keten

Duur

Afgesloten zeestraat of
waterweg

Natuurlijk

N.v.t.

Goederen (zee)

Toegang tot de
markt

<1 week

Afsluiten handelsroute(s)
land (weg, spoor,
pijpleiding, etc.)

Moedwillig
strategischeconomisch beleid
statelijke actor(en)

Niet-statelijke
actor

Goederen (lucht)

Integriteit
aanvoer- of
distributielijnen

<1 maand

Afsluiten vliegroute(s)

Moedwillig
collateral damage

Statelijke actor Goederen (land)

Integriteit
uitvoer of
distributielijnen

<6 maanden

Extreem weer

Technisch of
menselijk falen

Energie

Algemene positie <1 jaar
van Nederland
als knooppunt

Piraterij

Data

>1 jaar

Opzetten nieuwe/
alternatieve handelsroute

Personen

Permanent

Oplopende spanningen
grote mogendheden
Overstroming
Gewapend conflict

3.3 Scenario’s
Op basis van deze ontwikkelingen zijn twee scenario’s
uitgewerkt die uiteindelijk vallen onder andere dreiginigs­
thema’s binnen de RbRa. Het gaat om volgende scenario’s
die vallen onder de thema’s internationale en militaire
dreigingen respectievelijk klimaat- en natuurrampen:
• Chinese hereniging met Taiwan: verstoring van de
maritieme logistiek via de Zuid-Chinese Zee18
• Hitte/droogte: verstoring van de binnenvaartlogistiek19

In de rest van dit hoofdstuk worden niet de volledige
verhaallijnen en scoretabellen weergegeven, maar gaan
we nader in op de (economische) context en de relevante
bouwblokken vanuit de economische dreigingen, geven we
een korte samenvatting van het scenario, en tonen we de
scores voor de waarschijnlijkheid en de economische
impactscore.

18 Voor het gehele scenario inclusief de scores op de overige veiligheidsbelangen, zie ANV (2022) Themarapportage Internationale en militaire
dreigingen.
19 Voor het gehele scenario inclusief de scores op de overige veiligheidsbelangen, zie ANV (2022) Themarapportage klimaat- en natuurrampen.

Themarapportage economische dreigingen

| 21

Scenario ‘Chinese hereniging met Taiwan’ (internationale
en militaire dreigingen: gewapend conflict tussen de machtsblokken): verstoring van de maritieme logistiek via de ZuidChinese Zee
De afgelopen jaren nemen de spanningen tussen China en
Taiwan sterk toe. Taiwan beschouwt zich als een de facto
onafhankelijke staat, maar Beijing ziet het als een afvallige
provincie en zint op een hereniging onder het mom van een
“één China”-beleid. Taiwan wordt door de meeste landen
niet officieel erkend en ook Nederland heeft officieel geen
diplomatieke banden. Volgens The Hague Centre for
Strategic Studies beschikt China over een ‘anti-access and
area denial’-capaciteit, wat inhoudt dat het tegenstanders
de toegang tot bijvoorbeeld de Straat van Taiwan kan
ontzeggen.20 Een dergelijke zeeblokkade zou verstrekkende
gevolgen hebben voor de internationale handel via niet
alleen Taiwan, maar ook andere landen in de regio. Zo komt
90 procent van de computerchips die wereldwijd geproduceerd worden uit Taiwan.21 Verder is Nederland de grootste
Europese investeerder in Taiwan en voor Taiwan de
nummer twee handelspartner uit de EU. Daarnaast heeft
het CPB al eens gewezen op het structurele ‘risico op
Chinese ontkoppeling van mondiale waardeketens’.22

Het scenario (in het kort)
Geopolitieke spanningen hebben in 2024 een hoogtepunt
bereikt. China heeft namelijk een handelsembargo
ingesteld om hun claim op Taiwan te onderstrepen.
Hierdoor wordt de (zee)handel met Azië enorm geraakt,
wat ook voelbaar is in de havens van Rotterdam en
Antwerpen. In 2024, op de 75e feestdag van de oprichting
van de Volksrepubliek China, escaleert de situatie. Chinese
straaljagers en bommenwerpers naderen massaal het
luchtruim van Taiwan. Tijdens de herdenking van de
Wuchang-opstand op 10 oktober roept de Taiwanese
president in een felle toespraak de onafhankelijkheid uit.
Dit betekent dat de door de Chinese president Xi Jinping
beloofde vreedzame hereniging er dus niet komt en de
Volksrepubliek besluit dit daarom met gewapende hand
af te dwingen.

Tabel 3.2 Bouwstenen ‘Verstoring van de maritieme logistiek via de Zuid-Chinese Zee’ binnen het scenario ‘Chinese
hereniging met Taiwan’
Gebeurtenis

Aard van de
gebeurtenis

Betrokken
actor

Geraakte knooppuntfunctie of
aan- en
afvoerlijnen

Geraakt deel
van de keten

Duur

Afgesloten zeestraat of
waterweg

Moedwillig strategischeconomisch beleid
statelijke actor(en)

Statelijke
actor (China)

Goederen (zee)

Toegang tot de
markt

>1 jaar

Oplopende spanningen
grote mogendheden

Integriteit aanvoerof distributielijnen

20 https://www.nrc.nl/nieuws/2021/10/08/stel-china-valt-taiwan-aanwat-doen-wij-dan-a4061203
21 https://www.nlot.org.tw/economic.html
22 https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/CentraalEconomisch-Plan-CEP-2022-Verdieping.pdf

22 |

Themarapportage economische dreigingen

Tabel 3.3 Scorekaart verstoring van de maritieme logistiek via de Zuid-Chinese Zee binnen het scenario Chinese
hereniging Taiwan
Thema

Internationale en militaire dreigingen

Risicocategorie

Gewapend conflict tussen machtsblokken

Scenario

Chinese hereniging Taiwan

Scenariotoelichting

Nadat Taiwan de onafhankelijkheid uitroept, gaat China over tot gewapende invasie van het
eiland met als doel de hereniging van China en Taiwan.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

B

Hoewel een scenario waarin China over gaat tot escalatie
in Taiwan niet geheel ondenkbaar is, zien experts de
onwaarschijnlijkheid in de aanleiding en het realisme van
de termijn waarop dit zich af zou spelen. Alles bij elkaar
wordt het scenario daarom enigszins voorstelbaar geacht.

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Economisch

3.1 Kosten

D

Serieuze verstoring internationale handel met China
en Taiwan en daardoor met name financiële kosten
(bijvoorbeeld tekort halfgeleiders en andere importen).
Nederlandse uitvoer naar China €14,1 miljard (goed
voor 0,9% bbp en 66.000 arbeidsjaren) en invoer
€44,6 miljard. 23 Niet alle handel komt stil te liggen en
een deel wordt elders verhandeld. Daarnaast ook kosten
voor borgen veiligheid en evacueren Nederlanders op
Taiwan. Volgens experts zeker meer dan € 5 miljard
kosten (D).

3.2 Aantasting vitaliteit

D

Schuldquote stijgt zeker met meer dan 1%pt en ook de
werkloosheid neemt toe met meer dan 50.000. Schatting
toename 1-3%pt en 100.000-200.000 arbeidsjaren
o.b.v. gegevens CBS met mogelijkheid om verder te
stijgen naar 3-10%pt óf meer dan 200.000 banen
afhankelijk van effect op mondiale toeleveringsketens
en precieze impact getroffen sectoren.24 Ondergrens
van toename 1 3%pt en 50.000-100.000 werkloze
personen voorstelbaar (C).

23 https://www.rvo.nl/onderwerpen/internationaal-ondernemen/
landenoverzicht/china/handel-nederland-china en https://opendata.
cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83728NED/table?dl=64F5D
24 Idem.

Themarapportage economische dreigingen

| 23

Scenario ‘Hitte/droogte’ (natuurrampen: extreem weer):
verstoring van de binnenvaartlogistiek
Nederland heeft de afgelopen jaren steeds vaker te maken
gekregen met extreem warme en droge zomers. Zo was de
zomer van 2018 volgens het KNMI ‘de warmste zomer sinds
minimaal 1706’.25 Er viel slechts 11 mm regen in juli (tegen
78 mm normaal gesproken) waarmee het de droogste juli
was sinds het begin van de metingen. Extreme droogte en
hitte leidt tot grote maatschappelijke gevolgen, zoals
oversterfte, gezondheidsklachten, mislukte oogsten en
problemen voor de binnenvaart. Onderzoek van ABN AMRO
laat zien dat een zomer zoals 2018 economische winnaars
en verliezers kent: terwijl de campings en supermarkten
juist profiteerden van de extreme zomer, gingen bouwbedrijven en bioscopen erop achteruit.26 Voor akkerbouwers
wisselde het per gewas: rogge en zomertarwe en gerst
hadden hogere opbrengsten, terwijl maïs en bonen lagere
opbrengsten kenden. Ook (glas)tuinders gingen erop
achteruit omdat de oogsten verkeerd getimed waren en het
openzetten van de kassen leidde tot lagere opbrengsten en
meer insecten. De binnenvaartsector profiteerde juist van
de droogte omdat de weliswaar lagere vervoerde volumes
gecompenseerd werden door hogere tarieven en laagwatertoeslagen. Dit leidde echter wel tot problemen elders
door hogere transportkosten voor bijvoorbeeld de bouw en
ook beperkte bevoorrading van tankstations in OostNederland en Duitsland. Het Erasmus Centre for Urban,
Port and Transport Economics schat de nettowinst voor de
binnenvaart op € 76 miljoen terwijl de negatieve impact
voor Nederlandse verladers geraamd wordt op € 371
miljoen.27 Voor Duitsland geldt een totale negatieve impact
van nog eens bijna € 2,4 miljard. Door klimaatverandering
is de kans op dergelijke zomers nog groter.28

25 https://www.knmi.nl/nederland-nu/klimatologie/maand-en-seizoensoverzichten/2018/zomer
26 ABN AMRO (2018). Winnaars en verliezers van de extreme zomer van
2018. Verkregen via https://www.abnamro.nl/nl/zakelijk/insights/
sectoren-en-trends/zakelijke-dienstverlening/winnaars-en-verliezersvan-de-extreme-zomer.html
27 Erasmus Centre for Urban, Port and Transport Economics (2020).
Economische impact laagwater. Verkregen via https://www.eur.nl/en/
upt/media/87562
28 Jonkeren et al. (2013). Climate change and economic consequences for
inland waterway transport in Europe. Regional Environmental Change,
14, 953-965. Verkregen via https://link.springer.com/article/10.1007/
s10113-013-0441-7

24 |

Het scenario (in het kort)
In het scenario wordt uitgegaan van een lange droge
periode in Nederland met extreem hoge temperaturen van
boven de 40°C. Mensen krijgen last van hun gezondheid, er
is minder water beschikbaar en er ontstaan problemen bij
de scheepvaart.
Door de lage waterstanden in de rivieren wordt de
binnenvaart binnen Nederland, en van en naar Duitsland en
België beperkt. Binnenvaartschepen kunnen minder zwaar
beladen worden omdat ze minder diep kunnen liggen en
sommige schepen kunnen helemaal niet meer varen.
Er worden meer, ondiepe schepen ingezet om toch zoveel
mogelijk goederen te kunnen vervoeren, maar de wachttijden
bij de sluizen nemen hierdoor toe waardoor ook de
levertijden toenemen. Vervoerders proberen te zoeken naar
alternatieve vervoersmodaliteiten, maar zulke substitutie is
niet altijd mogelijk, mede als gevolg van capaciteitsproblemen
van andere vervoersmodaliteiten. Doordat minder goederen
over de binnenwateren vervoerd kunnen worden en het
vervoer langer duurt, raakt de opslagcapaciteit van de
haven van Rotterdam vol waardoor nieuwe ladingen niet
meer gelost kunnen worden. Schepen moeten daarom
uitwijken naar de haven van Antwerpen. Niet alleen nemen
transportprijzen toe, maar bulkgoederen die meestal via
Rotterdam en vervolgens over de binnenwateren worden
verscheept, worden tegen veel hogere prijzen via andere
modaliteiten vervoerd of helemaal niet.29 De toename van
transportprijzen leidt tot welvaartsverliezen en doordat
bepaalde producten niet meer vervoerd kunnen worden,
ontstaan tekorten in onder andere bouwstoffen en
brandstoffen die normaliter via de binnenvaart worden
verscheept. De bouw van verschillende woningbouwprojecten loopt hierdoor vertraging op en bij tankstations
ontstaat een benzinetekort. Aan verschillende pompen
moet ondertussen al ‘nee’ verkocht worden aan de klant.
Gelukkig kan nog worden uitgeweken naar andere tankstations, waardoor de gevolgen beperkt blijven tot het
mislopen van omzet bij een aantal tankstations. De meeste
toevoerproblemen ontstaan uiteindelijk in Duitsland.

29 Jonkeren et al. (2013). Climate change and economic consequences for
inland waterway transport in Europe. Regional Environmental Change,
14, 953-965. Verkregen via https://link.springer.com/article/10.1007/
s10113-013-0441-7

Themarapportage economische dreigingen

Tabel 3.4 Bouwstenen ‘verstoring binnenvaartlogistiek’ binnen het scenario ‘droogte/hitte’
Gebeurtenis

Aard van de
gebeurtenis

Betrokken
actor

Geraakte knooppuntfunctie of
aan- en
afvoerlijnen

Geraakt deel
van de keten

Duur

Afgesloten zeestraat of
waterweg

Natuurlijk

N.v.t.

Goederen (zee)

Integriteit uitvoer
of distributielijnen

<6 maanden

Goederen (land)

Algemene positie
van Nederland als
knooppunt

Extreem weer

Tabel 3.5 scorekaart verstoring binnenvaartlogistiek binnen het scenario droogte/hitte
Thema

Natuurrampen

Risicocategorie

Extreem weer

Scenario

Hitte/droogte

Scenariotoelichting

In het scenario wordt uitgegaan van een lange droge periode in Nederland met extreem hoge
temperaturen van boven de 40°C. Mensen krijgen last van hun gezondheid, er is minder water
beschikbaar en er ontstaan problemen bij de scheepvaart.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

D

De kans op een droogteperiode als omschreven in het
scenario wordt ingeschat op circa eens in de 25 tot
30 jaar. Een combinatie met hitte is zeer aannemelijk.

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Economisch

3.1 Kosten

C

De totale schade wordt ingeschat op enkele miljarden
euro’s, vooral gebaseerd op productieverschil (logistiek,
agrarische sector).

3.2 Aantasting vitaliteit

0

Niet van toepassing.

Binnen dit scenario worden enkele vitale processen binnen
de sector ‘Transport’ getroffen. Het gaat hoofdzakelijk om
‘Scheepvaartafwikkeling (cat. B)’, maar indirect ook om
‘Vlucht- en vliegtuigafhandeling’, ‘Vervoer van personen en
goederen over (hoofd)spoorweginfrastructuur’, en ‘Vervoer
over (hoofd)wegennet’ (allen cat. B). Daarnaast blijkt uit het
scenario dat enkele tankstations niet bevoorraad kunnen
worden wat het vitale proces ‘Olievoorziening’ (cat. A)
gedeeltelijk treft.

3.4 Sluimerende dreigingen
Bedreigingen van de knooppuntfunctie van Nederland
ontvouwen zich over het algemeen relatief acuut. Denk aan
de blokkade van een transportroute als gevolg van een
groot ongeluk in binnen- of buitenland of door extreme
Themarapportage economische dreigingen

natuurverschijnselen zoals droogte, regen- of sneeuwval of
een vulkaanuitbarsting. Ook bedreigingen door geopolitieke spanningen komen normaliter direct tot uiting bij het
uitbreken van een oorlog, de strategische blokkade van een
zeestraat of een terroristische aanslag. Desalniettemin zijn
deze knooppuntdreigingen (mogelijk) het gevolg van enkele
sluimerende dreigingen. Zo zorgt klimaatverandering voor
steeds extremer weer waaronder ook langdurige periodes
van droogte en hitte. Op termijn vormt dit daardoor een
steeds grotere dreiging voor de nationale veiligheid. Ook
oplopende geopolitieke spanningen of de opkomst van
piraterij of terroristische groeperingen kan sluipenderwijs
verlopen. De spanningen tussen Oekraïne en Rusland en
ook tussen China en Taiwan lopen al jaren op en kunnen
acuut tot uiting komen zoals gezien tijdens het begin van de
oorlog in Oekraïne in 2022.

| 25

3.5 Beschouwing
De scenario’s binnen de dreigingscategorie ‘Bedreiging
van de knooppuntfunctie van Nederland’ zijn zeer
uiteenlopend. De waarschijnlijkheid varieert van enigszins
voorstelbaar (bij met name internationale en militaire
dreigingen) tot waarschijnlijk (bij met name natuurlijke
dreigingen en onopzettelijke verstoringen). Zoals ook
besproken onder de relevante ontwikkelingen zijn er al
regelmatig verstoringen opgestreden op veel verschillende
manieren. De kosten van de twee beschreven scenario’s
zijn significant met schattingen van meer dan € 500 miljoen
tot meer dan € 5 miljard. Er zijn natuurlijk nog veel andere
scenario’s voorstelbaar die nog waarschijnlijker zijn, maar
uiteindelijk wel tot lagere kosten komen (zoals zware
stormen, ietwat minder extreme droogte/hitte, of een korte
blokkade van een water- of spoorweg). Het scenario ‘hitte/
droogte’ is bijzonder binnen de RbRa in de zin dat het als
slechts één van twee scenario’s (minimaal) een D scoort op
zowel gemiddelde impact als op waarschijnlijkheid. Voor de
meeste denkbare scenario’s binnen deze dreigingscategorie
is de impact op de vitaliteit van de economie zeer beperkt
tenzij het gaat om een fundamentele verandering van het
wereldwijde handelsnetwerk en daarmee de doorvoerroutes via onder andere de Nederlandse haven. Zo leidt
het scenario ‘hitte/droogte’ niet tot een aantasting van
de vitaliteit over een periode van tenminste twee jaar en
ook andere voorstelbare natuurlijke of niet-moedwillige
verstoringen tasten de Nederlandse economie niet significant
aan. Zelfs voor de meeste moedwillige blokkades
(bijvoorbeeld door piraterij of de strategische blokkade
van een zeestraat) zal over de langere termijn de impact
op de economische vitaliteit beperkt zijn. Uitzondering
daarvoor is bijvoorbeeld het scenario ‘Chinese hereniging
Taiwan’ waarbij de handel met niet alleen Taiwan, maar ook
China en wellicht een groter deel van Zuidoost-Azië voor
langere tijd in sterke mate beperkt wordt. Dit leidt tot een
significante aantasting.

Sluimerende dreigingen zoals klimaatverandering en
oplopende geopolitieke spanningen maken de kans (en
mogelijk impact) van de dreigingen op termijn steeds
groter voor Nederland. Het is daarmee sterk gerelateerd
aan de thema’s ‘internationale en militaire dreigingen’ en
‘klimaat- en natuurrampen’, zoals ook hierboven beschreven
bij de scenario’s. Ook het thema’s ‘zware ongevallen’
(waarbij bijvoorbeeld een belangrijk treinspoor langdurig
onbruikbaar is geworden) is mogelijk relevant voor de
knooppuntfunctie van Nederland.
Voor deze dreigingscategorie is het, zoals hierboven
beschreven, (zeer) voorstelbaar dat de volgende vitale
processen binnen de sector ‘Transport’ getroffen worden:
• Vlucht- en vliegtuigafhandeling (cat. B)
• Scheepvaartafwikkeling (cat. B)
• Vervoer van personen en goederen over (hoofd)
spoorweginfrastructuur (cat. B)
• Vervoer over (hoofd)wegennet (cat. B)
Specifieker kan gedacht worden aan andere vitale processen
zoals ‘Landelijk transport, distributie en productie elektriciteit’
(cat. A) of ‘Olievoorziening’ (cat. A) die ook via de knoop­
puntfunctie van Nederland hun weg vinden bij huishoudens
en bedrijven in binnen- en buitenland.
Daarnaast valt onder de knooppuntfunctie van Nederland
ook het transporteren van data via internetknooppunten en
datacentra in Nederland. Experts geven echter aan dat het
onwaarschijnlijk is dat een fysieke belemmering van het
dataverkeer (zoals het niet-functioneren van een enkel
internetknooppunt) leidt tot een significante belemmering
van een vitaal proces in Nederland (zoals ‘Internet en
datadiensten’ of ‘Internettoegang en dataverkeer’, beiden
cat. B). 30

30 TNO & NLnet Labs (2018). Verkenning t.b.v. de risicocategorie Aantasting
functioneren Internet. ANV-Notitie, DHW-NO- TNO 2018 R10331.

26 |

Themarapportage economische dreigingen

4. Handelskrimp of verstoring
van de internationale
handel
Een verstoring van de internationale handel door
handelsoorlogen, deglobalisering, financiële crises,
bedreigingen van handelsroutes of grote internationale
tekorten vormen een bedreiging voor de positie van
Nederland als een open handelseconomie. Door de
sancties tegen Rusland, de handelsoorlog tussen de
VS en China, de Brexit en de handelsstop aan het begin
van de coronapandemie is een zekere krimp van de
wereldhandel een bekend verschijnsel.

4.1 Relevante ontwikkelingen
De wereld is de afgelopen jaren steeds verder geglobaliseerd:
zo namen de importen als aandeel van het wereldwijde
bbp toe van bijna 13 procent naar ruim 30 procent in 2008
en recent bijna 26 procent in 2020 – zie Figuur 4.1. Met
name voor Nederland en België en in steeds sterkere
mate ook Duitsland is de internationale handel steeds
belangrijker voor de nationale economie. Daarmee vormen
schokken in de internationale handel een groot risico voor
een klein handelsgezind land als Nederland. Voor de VS
daarentegen zijn de importen als aandeel van het bbp veel
lager en voor het VK is het – ondanks het initieel hogere
niveau – al jaren stabiel. Wetenschappers schatten dat de
voordelen van internationale handel voor de VS goed zijn
voor zo’n 2 procent van het bbp terwijl dit voor een relatief
kleine en open economie als België (vergelijkbaar met
Nederland) bijna 8 procent is.31

31 Costinot, A., & Rodríguez-Clare, A. (2018). The US Gains from Trade:
Valuation using the Demand for Foreign Factor Ser-vices. NBER Working
Paper, No. 24407. Retrieved from http://dx.doi.org/10.3386/w24407

Themarapportage economische dreigingen

| 27

Figuur 4.1 De wereld is steeds verder geglobaliseerd en Nederland is extra afhankelijk van de handel
80
70
Aandeel importen van bbp (%)

Nederland
60

België

50

Duitsland

40

VS

30

VK
OESO-landen

20

Wereldwijd

10
0
1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Bron: SEO Economisch Onderzoek (2022), o.b.v. Wereldbank (n.d.)
De groei van de wereldhandel staat echter steeds
vaker onder druk, wat bijvoorbeeld af te zien is aan de
Brexit, het handelsconflict tussen de VS en China en de
gevolgen van de coronapandemie. Ook de oorlog tussen
Rusland en Oekraïne en de als gevolg daarvan ingestelde
sancties hebben een grote impact op de Europese
en internationale handel. In een speciale editie van
The Economist schrijft men dat er wereldwijd een nieuwe
‘handelsorde’ is ontstaan waarin niet alleen groei en
efficiëntie voorop staan, maar ook andere doelstellingen
worden nagestreefd.32 Dit is sterk gerelateerd aan het
onderwerp ‘strategische afhankelijkheden’ die in een aparte
dreigingscategorie aan bod komen.

Volgend op het Brexit-referendum en de uiteindelijke
EU-uittreding door het Verenigd Koninkrijk is er sinds 2021
een nieuw handelsakkoord tussen de EU en het VK in
werking getreden. Met dit akkoord pogen de Britten de
volledig controle te houden over de eigen wetten en regels,
maar de EU wil – in het kader van eerlijke concurrentie – dat
de productstandaarden in het VK niet onderdoen voor die
van de EU. Deze vereisten belemmeren de mate waarin
(vrije) handel mogelijk is tussen de EU en het VK.
Onderstaande tabel toont een overzicht van de ontwikkeling
van de totale in- en uitvoer tussen Nederland en het VK.

32 https://www.economist.com/special-report/2021/10/06/
the-new-order-of-trade

28 |

Themarapportage economische dreigingen

Tabel 4.1 Ontwikkeling van de totale in- en uitvoer tussen Nederland en het VK
Soort informatie

Totale uitvoer

Totale invoer

Handelsbalans
(positief/negatief)

Bedrag 2019

€ 39,8 miljard

€ 24,6 miljard

€ 15,2 miljard (+)

Bedrag 2020

€ 34,9 miljard

€ 20,0 miljard

€ 14,9 miljard (+)

Verschil met vorig jaar (2019)

-12,3%

-18,8%

- 1,8%

Bedrag 2021 (voorlopig)

€ 37,9 miljard

€ 26,3 miljard

€ 11,7 miljard (+)

Verschil met vorig jaar (2020)

+ 8,7%

+31,1%

-21,5%

Bron: SEO Economisch Onderzoek (2022), o.b.v. CBS (2022c)
Uit analyse van het CBS blijkt dat voor Nederland de export
van Nederlandse producten meer te lijden heeft onder
Brexit dan de invoer vanuit het VK.33 Een synthetische
schatting geeft inzicht in hoe de handel tussen Nederland
en het VK zich had ontwikkeld als Brexit niet plaats zou
hebben gevonden (rekening houdend met de coronapandemie). Begin 2021 is de werkelijke waarde van de
Nederlandse import vanuit het VK aanzienlijk lager dan
de synthetische waarde: 35 procent. De daadwerkelijke
exporten naar het VK lagen naar schatting 26 procent lager
dan de synthetische schatting. De logische verklaring voor
deze daling in de beginmaanden is dat bedrijven nog met
erg veel onzekerheid kampten. Naarmate het jaar vorderde,
trok de markt weer aan en steeg de invoer vanuit het VK,
maar de uitvoerwaarde bleef in de eerste 9 maanden van
2021 achter. De uitvoerwaarde was daarmee 11 procent
lager dan de schattingen zonder Brexit (gelijk aan ongeveer
€ 3,2 miljard). Voor de harde grens- en importcontroles
heeft het VK een gefaseerd beleid ingevoerd: tot 2022
hoefden bedrijven nog niet te voldoen aan alle douaneformaliteiten. Dit kan nog grotere gevolgen gaan hebben
voor EU-exporteurs. In 2019 waren de Nederlandse
exportverdiensten naar het VK nog goed voor 3,5 procent
van het bbp.34

33 https://longreads.cbs.nl/im2021-4/macrotrends-en-handel-tijdensde-coronacrisis-en-brexit-een-tijdreeksanalyse/
34 https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/22/export-naar-vk-goedvoor-3-5-procent-bbp-in-2019

Themarapportage economische dreigingen

Niet alleen Brexit, maar ook de uitbraak van de coronapandemie heeft voor grote handelsbelemmeringen gezorgd.
Zo kwamen er wereldwijd 304 niet-tarifaire maatregelen
bij, waarvan een groot deel niet is afgebouwd (zie Figuur
4.2) en ongeveer twee derde een belemmerend effect
op de wereldhandel heeft.35 Het gaat voornamelijk
om exportbeperkingen voor essentiële goederen zoals
medische producten en beschermingsmiddelen. Direct
hieraan gerelateerd is de grote schaarste van veel grond­
stoffen en goederen en de daardoor oplopende inflatie.
Figuur 4.3 toont de ontwikkeling van productie per land of
regio sinds 2010. Voor China is de productie bijna tweeëneenhalf keer zo groot als in 2010 waarbij er begin 2020
binnen één maand tijd een daling van 18 procent plaatsvond. In tegenstelling tot andere regio’s herstelde het
echter weer snel naar het oude groeipad. Voor het VK is de
productie blijven steken op het niveau van 2010 en voor de
Eurozone en de VS is al met al de productie gestegen met
zo’n 10 tot 15 procent. De ontwikkelingen binnen de vorige
dreigingscategorie lieten soortgelijke ontwikkelingen zien
voor de ontwikkeling van het handelsvolume per land of
regio sinds 2010.

35 https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/43/wereldhandel-kreeg-erdoor-corona-304-niet-tarifaire-maatregelen-bij

| 29

Figuur 4.2 Coronagerelateerde handelsbeperking nog niet afgebouwd

Aantal actieve niet-tarifaire maatregelen

300

250

200

150

100

50

0
jan.-20

apr.-20

jul.-20

okt.-20

jan.-21

Bron: SEO (2022), o.b.v. CBS (2021a)

Productie (gewogen, seizoengecorrigeerd, index=2010)

Figuur 4.3 Ontwikkeling van productie per land of regio sinds 2010
250

Wereldwijd

225

Eurozone
VS

200

VK

175

Oost-Europa
150
China
125
Opkomende
economieën
Azië (excl.
China)

100
75
2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Bron: SEO Economisch Onderzoek (2022), o.b.v. CPB (2022)
30 |

Themarapportage economische dreigingen

In 2018 begon de handelsoorlog tussen de VS en China.
Toenmalig president Trump verhoogde meermaals de
importtarieven op Chinese producten en als tegenreactie
kwam ook China met importheffingen. Onderliggend
aan het conflict is het feit dat de VS sterk afhankelijk
zijn van China aangezien het aanzienlijk meer uit het land
importeerde dan dat het ernaartoe exporteerde. Daarnaast
beschuldigen de VS China van oneerlijke handelspraktijken,
ongeoorloofde staatssteun, marktbelemmeringen en
diefstal van intellectuele eigendom. Begin 2020 zegde
China toe akkoord te gaan met het Phase One Trade Deal.
Dit akkoord ziet erop toe dat China de diefstal van
intellectuele eigendommen tegengaat, meer investeert in
Amerikaanse landbouwproducten en er meer financiële
bedrijven toegang krijgen tot de Chinese markt. Volgens
economen lijkt het einde van de handelsoorlog echter
nog niet in zicht is.36 Ook voor Europese bedrijven is
de handelsoorlog nadelig. Het conflict heeft een grote
impact op de internationale handel waar Europa sterk van
afhankelijk is.
Ook de EU zet geregeld economische instrumenten in die
de internationale handel juist belemmeren, zoals sancties
tegen landen, organisaties, en individuele personen
om ongewenst gedrag tegen te gaan. De meest recente
en belangrijke ontwikkelingen zijn de sancties tegen
Rusland als gevolg van de invasie in Oekraïne. Rusland
is sindsdien het meest gesanctioneerde land ter wereld
met in totaal 8.064 maatregelen per 1 april, waarvan
er 5.310 zijn ingesteld na de invasie op 24 februari (ter
referentie: Iran was eerder ‘koploper’ met een totaal van
3.616).37 Deze sancties hebben niet alleen een effect op de
Russische economie, maar treffen ook de Nederlandse.

36 Zie https://fd.nl/financiele-markten/1419849/het-dooit-tussen-vs-enchina-maar-handelsoorlog-is-nog-lang-niet-voorbij en https://www.
trouw.nl/economie/de-handelsoorlog-tussen-china-en-de-vs-is-nogniet-voorbij-zegt-handelsgezant-katherine-tai~b81eab3b/
37 https://www.statista.com/statistics/1294726/number-of-globalsanctions-by-target-country/

Themarapportage economische dreigingen

De EU is voor zo’n 44 procent afhankelijk van Russisch gas
en voor Nederland ligt dit rond de 15 procent.38 Verder
levert Rusland bijna 26 procent van alle olie in de EU.
Als gevolg van de schaarste aan gas waren de energieprijzen
al flink gestegen en door de oorlog lopen die nog meer op.
Mocht Rusland als tegenreactie stoppen met de gaslevering
aan Europa, dan kan het effect in de EU en Nederland groot
zijn. Het CPB schat dat dit kan leiden tot een kortdurende
recessie in Nederland.39 De hoge energieprijzen hebben
veel invloed de kosten van energie-intensieve producten
en daarmee de consumentenprijzen. De stijging van
energieprijzen komt boven op de inflatie volgend op de
coronacrisis en de toegenomen vraag. Als de energieprijzen
hoog blijven, verwacht het CPB een historisch hoge inflatie
van 5,2 procent in 2022 en een koopkrachtverlies van bijna
3 procent.40

4.2 Overzicht mogelijke actoren en factoren
Voor de dreigingscategorie ‘handelskrimp of verstoring van
de internationale handel’ bestaan onderstaande bouwstenen. Dit is een niet-uitputtend overzicht van de mogelijke
oorzaken of betrokken actoren. Voor het schetsen van een
scenario binnen deze dreigingscategorie is het niet altijd
nodig om een specifieke oorzaak of betrokken actor aan te
wijzen. Bedreigingen van handelsroutes (zowel moedwillig,
natuurlijk als technisch) raken ook aan de vorige dreigingscategorie ‘bedreiging van de knooppuntfunctie van
Nederland’. Verder gebruiken we bouwblokken voor de
omvang van de terugloop van de Nederlandse handel en
voor de duur van periode van krimp tot herstel.

38 https://www.cpb.nl/centraal-economisch-plan-cep-2022
39 https://www.cpb.nl/verdieping-centraal-economisch-plan-2022
40 https://www.cpb.nl/centraal-economisch-plan-cep-2022

| 31

Tabel 4.2 Bouwstenen voor de dreigingscategorie ‘handelskrimp of verstoring van de internationale handel’
Oorzaak

Betrokken actor

Omvang terugloop
voor Nederland
relevantie handel

Duur situatie voor inzet
herstel handelsvolume

Deglobalisering (o.a. niet afsluiten handels­
akkoorden; beëindigen van deelname aan
regionale integratie)

N.v.t.

<5%

<1 maand

Handelsoorlog (o.a. sancties en
importtarieven)

Europese Unie

<10%

<6 maanden

Financiële of economische crisis

Verenigd Koninkrijk

<20%

<1 jaar

Moedwillige bedreiging handelsroutes

Verenigde Staten

<30%

>1 jaar

Natuurlijke bedreiging handelsroutes

China

>30%

Permanent

Technische bedreiging handelsroutes

Rusland

Belemmering handel door langdurige tekorten
Onbekend of n.v.t.

4.3 Scenario’s
Op basis van deze ontwikkelingen zijn twee scenario’s
geselecteerd voor deze analyse:
1. Verstoring van handel door productieproblemen in
het buitenland
2. Handelsoorlog waar Europa bij betrokken is
Scenario 1: Verstoring van handel door productieproblemen in
het buitenland
Het afgelopen jaar zijn de tekorten in de economie sterk
toegenomen. Voor computerchips spreekt de EC bijvoorbeeld over “Pandemiegerelateerde vraagtoename die
bijdroeg aan het tekort aan chips, maar die ook komt
door structurele problemen zoals verstorende overheidssubsidies en exportrestricties”.41 Ook in bijvoorbeeld de
Nederlandse industrie en bouwsector zijn er al sterke
tekorten. Maar ten opzichte van andere Eurolanden is
het nog relatief beperkt.42 DNB berekende dat in oktober
2021 gewogen naar bedrijfsgrootte “35 procent van de
Nederlandse producenten in de nijverheid (…) een tekort
aan materiaal hebben om te kunnen voldoen aan de vraag”
en voor “de auto-industrie loopt dit percentage op tot
boven de 70 procent, vooral door het tekort aan computerchips”. Daarmee is ongeveer 5,2 procent van het Nederlandse
bbp getroffen (tegenover 9,8 procent in de eurozone en
maar liefst 19,4 procent in Duitsland).43 Inmiddels zijn de

41 https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/swd-strategicdependencies-capacities_en.pdf
42 https://www.dnb.nl/media/pk2knds5/impact-aanbodbeperkingen-opde-nederlandse-economie-in-internationaal-perspectief.pdf
43 https://www.dnb.nl/media/pk2knds5/impact-aanbodbeperkingen-opde-nederlandse-economie-in-internationaal-perspectief.pdf

32 |

tekorten door de oplopende grondstof- en energieprijzen
en de oorlog in Oekraïne alleen maar verder opgelopen met
ook een sterk gestegen inflatie als gevolg.
Het economisch bureau van de ING benoemt dat de
coronapandemie de kwetsbaarheid van de ketens
blootlegde en dat het ‘veerkrachtig’ maken hiervan niet
gemakkelijk is.44 Producenten kiezen er mogelijk voor om
meer verschillende leveranciers te hanteren, grotere
voorraden aan te houden of door productie naar zichzelf
toe te trekken (‘re-shoring’). In de praktijk varieert het van
een toename van het aantal Europese producenten van
fietsonderdelen tot computerchips die direct in Europa
geproduceerd gaan worden met behulp van EU-wetgeving
en verschillende subsidies.45 De Europese Commissie
spreekt in dit verband van ‘strategische afhankelijkheden’,
in deze themarapportage een aparte dreigingscategorie die
in hoofdstuk 7 verder wordt toegelicht. ING benoemt verder
dat het ‘robuust’ maken van toeleveringsketens niet vanzelf
gaat: het vergt hoge kosten die mede door de specialisatie
en complexiteit van producten en handelsketens niet
noodzakelijkerwijs terugverdiend worden. Het moet dus
opwegen tegen de toegenomen risico’s als gevolg van de
pandemie, de wereldwijde toegenomen tekorten en de
protectionistische handelsbarrières.46

44 https://think.ing.com/articles/covid-19-calls-for-more-resilientproduction-chains-but-thats-easier-said-than-done
45 Zie bijvoorbeeld https://fd.nl/bedrijfsleven/1430218/op-de-fietsenmarkt-zijn-onderdelenmakers-de-baas en https://ec.europa.eu/
commission/presscorner/detail/en/ip_22_729
46 https://think.ing.com/articles/covid-19-calls-for-more-resilientproduction-chains-but-thats-easier-said-than-done

Themarapportage economische dreigingen

Tabel 4.3 Bouwstenen voor het scenario ‘verstoring van handel door productieproblemen in het buitenland’
Oorzaak

Betrokken actor

Omvang terugloop
voor Nederland
relevantie handel

Duur situatie voor inzet
herstel handelsvolume

Deglobalisering (o.a. niet afsluiten handels­
akkoorden; beëindigen van deelname aan
regionale integratie)

Europese Unie

<20%

Permanent

Handelsoorlog (o.a. sancties en importtarieven)

etc.

Belemmering handel door langdurige tekorten
Het scenario
Er ontstaan ernstige tekorten door een sterke opleving van
de vraag na de coronacrisis en doordat er destijds minder
is geïnvesteerd in productieprocessen. De pandemie
bracht (ogenschijnlijk) kwetsbare toeleveringsketens
aan het licht en ook de levering van enkele strategische
goederen werd als risicovol beschouwd. Als gevolg daarvan
werden handelsrestricties ingevoerd die vervolgens niet
zijn afgebouwd. Ook bedrijven zagen voor het eerst hoe
kwetsbaar een geglobaliseerde ‘just in time’-toeleveringsketen is wanneer een bepaalde partij niet kan leveren en er
kettingreacties ontstaan.
Naast dat de vraag naar grondstoffen en energie sowieso
al niet bijgebeend kon worden door het beperkte aanbod,
leiden de opgelegde handelsrestricties ook tot inefficiënte
uitkomsten. Een gebrek in de ene sector (bijvoorbeeld de
productie van computerchips) leidt tot tekorten in andere
sectoren (bijvoorbeeld de auto-industrie). Dit heeft een
effect op zowel de productie als op de uiteindelijke consumentenverkopen. Een groot aantal bedrijven verkiezen een
zekere toelevering met bijvoorbeeld meerdere of lokale
leveranciers boven efficiëntere en goedkopere
toeleveringsketens.
Uiteindelijk blijkt dat de markt niet snel genoeg kan
bijsturen op alternatieven, wat dwingt tot het maken
van keuzes. In enkele sectoren wordt de productie
teruggeschroefd of zelfs stilgelegd. Verschillende landen
en handelsblokken ‘fortificeren’ hun economie met extra
handelsbeperkingen. Hierdoor nemen de tekorten alleen
maar verder toe, wat uiteindelijk leidt tot legere schappen
of lange wachttijden voor bepaalde producten. Zo ontstaat
er in Nederland een tekort aan enkele specialistische
medicijnen.

Themarapportage economische dreigingen

De tekorten leiden tot andere afwegingen bij politici
wereldwijd. Beleidsmakers houden supply chain reviews
waarin gekeken wordt welke sectoren en goederen als
strategisch belangrijk kunnen worden aangemerkt.
Het wordt ingezet als politiek middel om de nationale
economie verder te ‘beschermen’. In het verlengde van de
reviews wordt nieuw beleid opgezet waarmee de handel
begrensd wordt (door bijvoorbeeld exportbeperkingen)
en overheden zelf proberen steeds meer binnenslands
te besteden. Dit verergert de problemen en leidt tot een
naar binnen gekeerde economie. Tijdens internationale
overleggen wordt er vooral naar elkaar gewezen en
daardoor is er nog geen verbetering in zicht. Nederland
wordt als handelsland hard getroffen en het goederenvolume dat door de havens en de routes naar het
achterland loopt neemt sterk af.
De tekorten hebben de meeste impact op de sectoren
die hun productieprocessen moeten beperken of stoppen,
zoals bij producten die bijvoorbeeld computerchips,
lithiumbatterijen, en zeldzame aardmetalen nodig hebben.
Binnen de EU wordt gezocht naar alternatieven door
gewilde producten via ‘friend-shoring’ binnen het handelsblok te bemachtigen en onderling te verdelen. Dit lukt
echter zeer beperkt, waardoor de tekorten blijven bestaan
en de inflatie oploopt. De ‘tekorteneconomie’ is een feit en
hier komt de komende jaren nog geen verandering in.

| 33

Tabel 4.4 scorekaart scenario verstoring van handel door productieproblemen in het buitenland
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Handelskrimp of verstoring van de internationale handel

Scenario

Verstoring van handel door productieproblemen in het buitenland

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)
Waarschijnlijkheid:

Toelichting
E

Zeer voorstelbaar: gaat om een sluipend proces dat nu
al gedeeltelijk aan de gang is. Zie ook de huidige tot
voorheen ‘onvoorstelbare’ handelspolitiek (minder
draagvlak handelsakkoorden en globalisering, Trump,
EU-politiek naar binnen gekeerd, sancties).

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepassing.

1.2 Internationale positie

0

Wereldwijd fenomeen, dus niet per se relevant voor
de internationale positie van Nederland.

1.3 Digitale ruimte

0

Niet van toepassing.

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepassing.

2.1 Doden

0

Crises met stijgende werkloosheid leiden mogelijk tot
een significante sterftetoename (mentale problemen,
suïcides).

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Niet van toepassing.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

C

Inschatting duur medicijnentekort meer dan 1 maand
en relevant voor minder dan 10.000 Nederlanders.
Niet opgenomen in het scenario, maar wel relevant is
een mogelijk gastekort.

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Economisch

3.1 Kosten

D

Nederlandse export naar de 13 belangrijkste nietEuropese handelspartners goed voor 4,9% van het
bbp en het VK goed voor nog eens 3,1%.47 Gaat dus
om significant meer dan € 5 miljard. Scenario is
gedeeltelijk een langzame verschuiving (niet alle
impact binnen 5 jaar) en een deel van de economie
valt niet per se weg, maar wordt minder efficiënt (door
veranderende ketens of substitutie elders). Vergt
enorme verbouwing toeleveringsketens.

3.2 Aantasting vitaliteit

D

In Nederland 349.000 arbeidsjaren dankzij de export
naar de 13 belangrijkste niet-Europese handelspartners
(VK nog eens 239.000).48 Uitvoer in totaal goed voor
2,4 miljoen arbeidsjaren. Verdwijnen 100.000-200.000
banen goed voorstelbaar. Aantasting ergens tussen de
1 en 10 procentpunt erg waarschijnlijk.

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepassing.

Fysiek

Ecologisch

47 https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83728NED/table?dl=64F5D
48 https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83728NED/table?dl=64F5D

34 |

Themarapportage economische dreigingen

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks leven

0

Niet van toepassing.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

0

Niet van toepassing.

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

A

Onvrede en protesten onder de beroepsbevolking.

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet van toepassing.

6.2 Mensenrechten

0

Niet van toepassing.

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

0

Minder ingrijpend dan scenario ‘Handelsoorlog’:
indien aantasting werking WTO (geschillenbeslechting
niet behapbaar), dan C. De huidige spelregels van de
WTO bieden al ruimte voor maatregelen.

6.4 Multilaterale instituties

0

Niet van toepassing.

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepassing.

Internationale
rechtsorde

Scenario 2: Handelsoorlog waar Europa bij betrokken is
Een handelsoorlog kwam eerder voor in de Geïntegreerde
Risicoanalyse (GRA; ANV, 2019) waarbij het ging om
escalerende economische spanningen tussen de VS en
China waarbij ook de EU betrokken raakt. Toen ging het
mat name om de handelspolitiek van president Trump en
de destijds ingevoerde staalheffingen. De EU reageerde
op die heffingen door tarieven in te voeren op goederen
met maximaal politiek effect, zoals bourbon whiskey
uit Kentucky (de staat van senaatsleider McConnell) en
sinaasappelsap uit Florida (een traditionele swing state).49
Ondanks het vertrek van Trump zijn veel invoerrechten in
stand gehouden en is een handelsoorlog nog altijd (zeer)
voorstelbaar. De precieze aanleidingen en de uiteindelijke
consequenties kunnen echter zeer uiteenlopen – ook
wanneer de ingevoerde maatregelen in eerste instantie de
beste bedoelingen hebben.
Begin 2022 riep president Biden het Amerikaanse congres
nog op om te komen tot een overeenstemming op twee
wetvoorstellen die opperen om de Amerikaanse economie
te ‘fortificeren’ door meer binnenlands te produceren en
om toeleveringsketens te ‘versterken’.50 Het gaat om een
voorstel van $ 250 miljard die onder andere inzet op het
binnenlands produceren van computerchips en als

49 https://www.bbc.com/news/business-44567636
50 https://www.techtarget.com/searchcio/news/252514215/US-awaitsbill-boosting-technology-competition-with-China en https://www.itic.
org/news-events/techwonk-blog/congress-must-reach-agreementon-the-bipartisan-innovation-act

Themarapportage economische dreigingen

antwoord dient op de Chinese tech-ambities. Ook voor
onder andere 5G- en 6G-technologiën, lithiumbatterijen en
zeldzame aardmetalen zijn er Amerikaanse ambities om
meer binnenlands te produceren. Een dergelijke stimulans
van binnenlandse productie is niet altijd de meest efficiënte
en kan resulteren in tegenreacties van andere landen die
mogelijk leiden tot verdere escalatie. Alleen al de import­
tarieven op staal en aluminium kostte de VS in 2021
$ 2,5 miljard.51 Als ook de handelsrestricties voor ‘oneerlijke
handelspraktijken’ worden meegenomen, is handel ter
waarde van $ 280,6 miljard geraakt en kost het de VS in
2021 $ 50,8 miljard.
De sancties tegenover Rusland in 2022 laten zien hoe
impactvol het beperken van de handel tussen landen kan
zijn, maar ook dat er wereldwijd alternatieven gevonden
kunnen worden. Zo becijferde het CPB dat een wederzijdse
toename van de importtarieven van 100 procent tussen
Rusland en westerse landen, de Nederlandse exporten naar
bijvoorbeeld Mexico (stijging van meer dan 30 procent)
en India (stijging van bijna 10 procent) doet toenemen.52
En in plaats van importeren uit Rusland, verschuift de
Nederlandse invoer naar de Baltische staten, India, ZuidKorea en verschillende Europese landen. Tegelijkertijd
verschuift de Russische handel naar landen als China,
Indonesië, India, Mexico en Turkije. Binnen Nederland
51 https://www.americanactionforum.org/research/
the-total-cost-of-tariffs/
52 https://www.cpb.nl/analyse-van-de-internationale-handelssanctiestegen-rusland

| 35

verschilt de impact ook sterk per sector: in termen van
toegevoegde waarde (impact op het bbp) worden met
name de kleding- en mijnbouwsector getroffen, met ieder
een daling van meer dan 1,2 procent in het geval van
wederzijdse importtarieven van 100 procent.53
Tabel 4.5 Bouwstenen voor het scenario ‘handelsoorlog waar Europa bij betrokken is’
Oorzaak

Betrokken actor

Omvang terugloop
voor Nederland
relevantie handel

Duur situatie voor inzet
herstel handelsvolume

Handelsoorlog (o.a. sancties en importtarieven)

Verenigde Staten

<10%

>1 jaar

China
Europese Unie

Het scenario
De VS besluiten het “Buy American”-beleid verder te
intensiveren en uit te breiden en ook lokale gouverneurs
nemen het beleid over. Zo worden Europese en Chinese
bedrijven bij steeds meer Amerikaanse aanbestedingen
in steeds meer sectoren uitgesloten. Zeker met het
oog op “Build Back Better”, de gigantische herstel- en
investeringsplannen van de Amerikaanse regering, leidt
dit tot internationale handelsspanningen. De omvang van
overheids-bestedingen is gigantisch met 9,3 procent van
het bbp in de VS waarvan 34 procent besteed wordt aan
gross-fixed capital formation (o.a. infrastructuurprojecten).
De druppel is wanneer een Chinees technologieconcern
wordt uitgesloten van het aanleggen van een groot
infrastructuurproject voor de federale overheid.
China ziet dit als provocatie en vermoedt dat recente
mensenrechtenschendingen de eigenlijke oorzaak van
de uitsluiting zijn. Het besluit harde tegenmaatregelen
te nemen in vorm van handelsrestricties met maximaal
politiek effect: het is – gegeven dat 65 procent van de
overheidsuitgaven in de VS plaatsvindt op deelstaat­
niveau – gericht op de regio’s van de politici die met deze
blokkering kwamen en ook swing states zijn het doelwit.54
Met de verkiezingen voor het Huis van Afgevaardigden
en het presidentschap in aantocht ligt dit erg gevoelig.
Al snel escaleren de onderlinge restricties en het
economisch beleid van de VS wordt steeds radicaler.
Amerikaanse beleidsmakers gaan voor een strategie van
‘techno-nationalisme’: een populistische agenda van
nationale trots die volop de eigen industrie en binnenlandse
technologische innovaties stimuleert en beschermt.

53 https://www.cpb.nl/analyse-van-de-internationale-handelssanctiestegen-rusland
54 https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157319.pdf

36 |

De EU-lidstaten beginnen echter ook steeds meer te
merken van het internationale handelsoorlogsgeweld.
Zeker wanneer de EU besluit de mensenrechtenschendingen
formeel af te keuren, krijgt Europa ook steeds meer
directe handelsbeperkingen. Uiteindelijk wil de Europese
Commissie ook met tegenmaatregelen op Europees
niveau komen. De snelheid en effectiviteit is echter
beperkt. China richt zich ook in Europa met name op de
regio’s die instemmend reageren op de maatregelen.
Zo worden Duitse auto’s en Franse luxekledingmerken
grotendeels geweerd van de Chinese markt. Mede door de
afhankelijkheid van China zijn andere EU-landen huiverig
om echt ingrijpend te reageren. Dit leidt tot een tweespalt
in de EU.
Desondanks zetten de VS Europa voor het blok: of
volledig meedoen met de ingrijpende sancties met een
groep bereidwillige landen of verslechterde onderlinge
betrekkingen. Nederland staat voor een lastig dilemma en
kiest er uiteindelijk voor om mee te doen met de sancties.
Dit raakt de intensieve handel met China via bijvoorbeeld
de haven van Rotterdam (totale invoer van 44,6 miljard
euro in 2020) en de export van onder andere Nederlands
babymelkpoeder, vlees en medische apparatuur (in totaal
14,1 miljard uitvoer naar China in 2020).55 De prijzen van
producten die niet meer naar China gaan dalen licht in
Europa, terwijl de prijzen van producten die niet meer uit
China komen significant stijgen.

55 https://www.rvo.nl/onderwerpen/internationaal-ondernemen/
landenoverzicht/china/handel-nederland-china

Themarapportage economische dreigingen

Tabel 4.6 Scorekaart scenario ‘handelsoorlog waar Europa bij betrokken is’
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Handelskrimp of verstoring van de internationale handel

Scenario

Handelsoorlog waar Europa bij betrokken is

Scenariotoelichting

Omdat de VS een Chinees bedrijf uitsluiten van een uitbesteding, besluit China economische
sancties op te leggen die door tegenreacties al snel onderling escaleren. Ook Europa raakt
betrokken bij de handelsoorlog.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

B

Volgens de experts is een positie als hardliner voor
Nederland onvoorstelbaar vanwege de handelsbelangen. Een handelsoorlog tussen de VS en China
waarbij Europa betrokken is, is daarentegen (zeer)
voorstelbaar (C/D). De economische kosten voor
Nederland zijn in een dergelijk scenario wel
significant lager.

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepassing.

1.2 Internationale positie

C

Met name aanzienlijke aantasting niet-politieke
betrekkingen (boycot Nederlandse goederen/
evenementen, beperking reisverkeer) en in beperkte
mate politieke betrekkingen (neerwaartse bijstelling,
afzeggen bezoeken).

1.3 Digitale ruimte

0

Cyberaanvallen voorstelbaar: indien van toepassing,
waarschijnlijk beperkt bij ‘overige bedrijven’.

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepassing.

2.1 Doden

0

Crises met stijgende werkloosheid leiden mogelijk
tot een significante sterftetoename (mentale
problemen, suïcides).

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Niet van toepassing.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

0

Medicijnentekort voorstelbaar: China is een
belangrijke producent (indien van toepassing:
gelijk aan scenario ‘verstoring van handel door
productieproblemen in het buitenland’).

Fysiek

Themarapportage economische dreigingen

| 37

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Economisch

3.1 Kosten

D

Met name significante financiële schade: miljarden
aan handel met China die geraakt wordt. Inschatting
zeker meer dan € 5 miljard. Hangt af van de
getroffen sectoren en ook substitutie naar andere
markten.

3.2 Aantasting vitaliteit

C

Zo’n 0,9% van het Nederlandse bbp (€7,3 miljard
verdiensten) en 66.000 arbeidsjaren te danken aan
de export richting China.56 Volgens de experts is het
onderscheid tussen import (benodigd, lastig) en
export (mogelijk substitutie) belangrijk. Nederland
geldt in het scenario als hardliner en wordt relatief
hard getroffen als handelsland. Indien meerdere
sectoren getroffen: volgens experts stijging
werkloosheid gemakkelijk 50.000-100.000 en
toename schuldquote 1-3 procentpunt. Bovengrens
toename werkloosheid van 100.000-200.000 (D).

Ecologisch

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepassing.

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks
leven

0

Niet van toepassing.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

0

Niet van toepassing.

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

B

Minstens ‘aanzienlijke gevolgen’ door beperkt
draagvlak van de maatregelen, hamsteren en de
gerichte maatregelen van China (bijv. op ontevreden
boeren). Bij de Russische sancties na 2014 was de
impact relatief beperkt, maar China is groter en
belangrijker voor Nederland.

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet van toepassing.

6.2 Mensenrechten

0

Buiten de directe impact van het scenario

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

D

Verlamming van de besluitvorming van het
financieel-economisch bestel waarbij twee
normdragers betrokken zijn.

6.4 Multilaterale instituties

0

Niet van toepassing.

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepassing.

Internationale
rechtsorde en
stabiliteit

56 https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83728NED/table?dl=64F5D

38 |

Themarapportage economische dreigingen

4.4 Sluimerende dreigingen

4.5 Beschouwing

Vergeleken met de dreigingscategorie ‘Bedreiging van de
knooppuntfunctie van Nederland’ zijn de scenario’s in deze
categorie minder acuut van aard en relatief meer het gevolg
van sluimerende dreigingen. Zo is er steeds minder draagvlak voor de globalisering van de internationale handel de
afgelopen decennia. Na het Brexit-referendum verliet het
VK de Europese Unie en ook in andere EU-landen zijn
eurosceptische partijen sterk vertegenwoordigd. Verder is
er weerstand tegenover internationale handelsverdragen,
zoals in Nederland met de Associatieovereenkomst EU
Oekraïne, TTIP en CETA en in bijvoorbeeld de VS tegenover
NAFTA die uiteindelijk onder leiding van Trump werd
heronderhandeld naar de USMCA. Ook is er steeds meer
aandacht voor het terugtrekken van industrie om weer in
eigen land (of handelsblok) bepaalde strategische goederen
te produceren na jaren van ‘offshoring’ naar lagelonenlanden elders in de wereld.

De scenario’s binnen de dreigingscategorie ‘handelskrimp
of verstoring van de internationale handel’ zijn mogelijk
(zeer) voorstelbaar, maar dit is afhankelijk van de precieze
rol die Nederland in de internationale handelspolitiek
inneemt. Zo achten de experts het onaannemelijk dat
Nederland een zeer harde of restrictieve positie kiest
wanneer de internationale handel op het spel staat.
De kosteninschatting komt snel uit op meer dan € 5 miljard
door de belangrijke rol die de handel voor Nederland
inneemt. Daarmee staat mogelijk ook de langetermijnvitaliteit van de Nederlandse economie op het spel met
een stijging van de werkloosheid tussen de 50.000 en
200.000 personen en de schuldquote met tussen de 1 en
10 procentpunt. Een ander veiligheidsbelang dat mogelijk
in het geding raakt, is de werking van het internationaal
financieel-economisch bestel waarbij de handelsbeperkingen de geschillenbeslechting binnen de WTO
mogelijk onbehapbaar maken of zelfs tot een verlamming
van de besluitvorming leiden. Daarnaast is het voorstelbaar dat er in dergelijke scenario’s een tekort aan primaire
levensbehoeften zoals medicijnen ontstaat. Sociaalmaatschappelijk gezien is het ook aannemelijk dat er
verontwaardiging of zelfs woede en onrust ontstaat en dat
er grootschalige demonstraties plaatsvinden.

Verder is het mogelijk dat sluimerende dreigingen zoals
klimaatverandering of het vaker voorkomen van ziekten
met ernstige gevolgen (als gevolg van de sluimerende
dreigingen als antimicrobiële resistentie, op gespannen
voet leven met de natuur en het houden van dieren, en een
meer verweven wereld) een handelskrimp of verstoring van
de internationale handel als gevolg hebben. Dit hebben
we bijvoorbeeld begin 2020 kunnen zien toen de coronauitbraak in China ervoor zorgde dat de wereldhandel met
dat land sterk daalde. Een OECD-studie uit 2017 toont aan
dat klimaatverandering grote gevolgen kan hebben voor de
wereldhandel. 57 Niet alleen door het direct raken van
handelsroutes en infrastructuur, maar ook als gevolg van
het feit dat de gevolgen van klimaatverandering sterk
verschillen per regio en dat daardoor de onderlinge handel
significant geraakt wordt.

Al met al gaat het om dreigingen die (zeer) goed voorstelbaar
zijn, maar die wel van dusdanig grote en onvoorspelbare
aard zijn, dat het de vraag is hoe die precieze gestalte
krijgen. In tegenstelling tot grote ongelukken, zijn de
consequenties van een handelskrimp op een dusdanig
grote en internationale schaal dat het de nationale veiligheid bedreigt niet te overzien. Deze scenario’s vallen al
snel in de, zoals in de introductie beschreven, ‘ketens van
onbedoelde gevolgen’. De uitwerking van de beschreven
scenario’s zijn dan ook enkel illustratief omdat het lastig is
om terug te grijpen naar verstoringen van de internationale
handel uit het verleden.

57 https://www.oecd-ilibrary.org/trade/international-trade-consequencesof-climate-change_9f446180-en

Themarapportage economische dreigingen

| 39

40 |

Themarapportage economische dreigingen

5. Buitenlandse inmenging bij
het bedrijfsleven
Buitenlandse inmenging bij het Nederlandse bedrijfsleven kan op veel verschillende manieren en op veel
verschillende plekken voorkomen. Voorbeelden zijn
via investeringen, fusies of overnames; infiltratie door
werknemers of leveranciers; of het ongewenst digitaal
binnendringen in de systemen. Het uiteindelijke doel
kan variëren van financieel of strategisch-economisch
gewin tot het uitbuiten van kwetsbaarheden en het
bemachtigen van kennis en sensitieve technologieën.

5.1 Relevante ontwikkelingen
Buitenlandse inmenging van het bedrijfsleven kan op veel
verschillende manieren en plekken. Nederlandse organisaties
of dochterondernemingen kunnen (gedeeltelijk) overgenomen worden door buitenlandse partijen, organisaties
kunnen geïnfiltreerd worden door heimelijke werknemers
of leveranciers, of er kan digitaal binnengedrongen worden.
Deze laatste mogelijkheid is ook uitgewerkt in het thema
‘cyberdreigingen’. Een ander risico is die rondom de inkoop en
aanbesteding in het bedrijfsleven of de kennisoverdracht
tussen verschillende organisaties. Criminele inmenging van
het bedrijfsleven komt terug als scenario binnen het thema
‘ongewenste inmenging en beïnvloeding democratische rechtstaat’.
Er zijn al langer zorgen over groeiende buitenlandse
invloeden en er is ook al beleidsmatige aandacht voor. Zo is
de Wet veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames
(“Vifo”) in de maak die erop toeziet dat dat investeringen,
fusies en overnames van vitale aanbieders en ondernemingen met sensitieve technologie getoetst worden en indien
nodig aan voorwaarden verbonden of zelfs geblokkeerd
worden. 58 Deze wet is in aanvulling op sectorspecifieke
investeringstoetsen zoals voor de elektriciteits-, gas- en
telecomsector.

58 https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2021/06/25/
nationale-veiligheidstoets-op-investeringen-fusies-en-overnames

Themarapportage economische dreigingen

Daarnaast was er de afgelopen jaren aandacht voor
bedrijfsspionage (‘industrial espionage’) bij Nederlandse
organisaties, waarbij de Chinese inmenging bij ASML het
meest in het oog springt. Daar kwam naar buiten dat
hooggeplaatste R&D-medewerkers indirecte banden
hadden met het Chinese ministerie van Wetenschap en
Technologie.59 Naar schatting kostte het ASML ‘enkele
honderden miljoen euro’s’. Ook bij de Rijksuniversiteit
Groningen zijn er zorgen over de beïnvloeding door
China.60 Een hoogleraar verbonden aan het Groningen
Confucius Instituut is contractueel verboden “het imago
van China te beschadigen”. Ook een onderzoekscentrum bij
de Vrije Universiteit Amsterdam, dat onderzoek doet naar
mensenrechten, wordt deels vanuit China gefinancierd.61
Inmiddels is er een speciaal loket geopend “om wetenschappers en universiteiten beter te beschermen tegen
ongewenste beïnvloeding van buitenaf en tegen
spionage”.62 Verder terug in het verleden was er het
voorbeeld van een Pakistaanse atoomfysicus die in de jaren
’70 bedrijfsgegevens van een Nederlandse organisatie
gebruikte voor het ontwikkelen van atoombommen in
Pakistan.63 Begin 2022 is de strafbaarstelling van spionage
gemoderniseerd om nieuwe vormen (zoals digitale spionage) beter aan te pakken.64

59 https://fd.nl/ondernemen/1296245/chinese-spionnen-stelenkostbare-bedrijfsgeheimen-van-asml
60 https://nos.nl/artikel/2369095-zorgen-om-banden-rug-en-chinahoogleraar-mag-imago-china-niet-beschadigen
61 https://nos.nl/artikel/2413702-china-financiert-onderzoek-naarmensenrechten-aan-vu
62 https://nos.nl/artikel/2415214-loket-voor-onderzoekers-ommanipulatie-en-spionage-tegen-te-gaan
63 https://nos.nl/artikel/2401073-atoomspion-khan-die-nederlandsegeheimen-doorsluisde-overleden
64 https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2022/02/28/
strafbaarstelling-spionage-gemoderniseerd

| 41

5.2 Overzicht mogelijke actoren en factoren
Onderstaande tabel toont de bouwstenen voor de dreigingscategorie ‘Buitenlandse inmenging in het bedrijfsleven’.
Het doel van de inmenging kan variëren van financieel of
strategisch-economisch gewin tot het uitbuiten van
kwetsbaarheden en het bemachtigen van kennis en
sensitieve technologieën. Als middel kan gekozen worden
voor investeringen, fusies of overnames van Nederlandse
bedrijven of dochterondernemingen. Dit kan ook via proxies:
bedrijven of andere organisaties die nauwe banden hebben

met de regering van een buitenlandse mogendheid of die
(de facto) staatsbedrijven zijn. Ook kunnen (onderdelen)
van Nederlandse bedrijven die actief zijn in het buitenland
genationaliseerd worden in het land in kwestie of kan het
bedrijf geïnfiltreerd worden (via bijvoorbeeld samenwerkingsverbanden). Als doelwit kan gekozen worden voor
verschillende sectoren binnen het bedrijfsleven, waaronder
de defensie-industrie en de technologie- en ICT-sector, of
kennisinstellingen, zoals universiteiten. Tot slot wordt
gekeken naar of het doelwit betrokken is bij een vitaal
proces zoals gedefinieerd door de overheid.65

Tabel 5.1 Bouwstenen voor de dreigingscategorie ‘buitenlandse inmenging bij het bedrijfsleven’
Betrokken
actor

Doel

Middel

Doelwit

Doelwit betrokken
bij vitaal proces?

China

(Toekomstige) uitbuiting
kwetsbaarheden

Investeren in belang in het
bedrijf (via proxies)

Bedrijfsleven:
Defensie-industrie

Ja

Rusland

Financieel gewin

Nationalisering (onderdeel)
van het bedrijf

Bedrijfsleven:
Technologie- &
ICT-sector

Nee

Iran

Economisch gewin
(strategisch-economisch
beleid)

Overname (onderdeel) van
het bedrijf (via proxies)

Bedrijfsleven:
Transport- &
logistieke sector

Etc.

Toegang krijgen tot
infrastructuur

Overname van
toeleverancier(s) (via
proxies)

Bedrijfsleven:
Landbouw- &
delfstoffensector

Toegang tot
infrastructuur

Infiltratie (o.a. via
samenwerkingsverbanden)

Bedrijfsleven: overig
Kennisinstellingen

5.3 Scenario’s
Op basis van deze ontwikkelingen zijn vier scenario’s
geselecteerd voor deze analyse:
1. Buitenlandse verwerving van een minderheidsbelang in
een grote telecomaanbieder
2. Buitenlandse durfkapitaalinvesteringen in health- en
biotech start-ups
3. Buitenlandse regulering techbedrijven
4. Overname onder de radar van een niet-beursgenoteerd
bedrijf dat o.a. dual-use goederen produceert

65 Zie https://www.nctv.nl/onderwerpen/vitale-infrastructuur/
overzicht-vitale-processen

42 |

Themarapportage economische dreigingen

Scenario 1: Buitenlandse verwerving van een minderheidsbelang
in een grote telecomaanbieder
Het belang van veilige en betrouwbare telecomdiensten
staat al enige tijd hoog op de agenda. Sinds eind 2020 is er
speciale wetgeving tegen ‘ongewenste zeggenschap’.
Daarmee kan de overheid overnames verbieden of terugdraaien wanneer het “vermoedt dat de veiligheid van het
land of de openbare orde in gevaar kunnen komen.
Bijvoorbeeld omdat de dienstverlening onbetrouwbaar kan
worden”.66 Dit belang kwam met name op de radar na de
commotie rond mogelijke (gedeeltelijke) overnames van
KPN.67
Er bestaan al meer berichten over ongewenste inmenging
bij telecommunicatie-aanbieders door buitenlandse
partijen. Zo kwam uit dat de Britse inlichtingendiensten

jarenlang het Belgische Belgacom gehackt hadden en
zo toegang hadden tot onder andere de communicatie
van het NAVO-hoofdkantoor in Brussel en verschillende
EU-instanties.68 Ze verkregen de toegang door zich te
richten op veiligheid- en onderhoudswerknemers van een
dochterneming die actief was in Afrika en het MiddenOosten. In 2021 meldde de Volkskrant dat de Chinese
technologie-leverancier Huawei “ongeautoriseerd,
ongecontroleerd en ongelimiteerd mobiele nummers
van KPN af [kon] luisteren”, waaronder die van premier
Balkenende.69 KPN liet weten dat nooit is vastgesteld of
er gegevens zijn ontvreemd of afgeluisterd en Huawei
ontkende de beschuldigingen. Naar aanleiding van een
intern rapport besloot KPN af te zien van het uitbesteden
van het volledige onderhoud van het mobiele kernnetwerk.

Tabel 5.2 Bouwstenen voor het scenario ‘buitenlandse verwerving van een minderheidsbelang in een grote telecomaanbieder’
Betrokken
actor

Doel

Middel

Doelwit

Doelwit betrokken
bij vitaal proces?

Ambigu

(Toekomstige) uitbuiting
kwetsbaarheden

Investeren in belang in het
bedrijf (via proxies)

Bedrijfsleven:
Technologie- &
ICT-sector

Ja (Spraakdienst en
SMS, cat. B)

Financieel gewin

Infiltratie (o.a. via
samenwerkingsverbanden)

Economisch gewin
(strategisch-economisch
beleid)
Toegang tot
infrastructuur
Het scenario
In Nederland zijn een aantal grote telecommunicatiedienstverleners op de markt actief. Zij leveren via hun netwerken
diensten aan consumenten, bedrijven en overheden. Voor
een aantal overheids- en grootzakelijke klanten leveren
deze aanbieders ook diensten op maat, bijvoorbeeld op het
gebied van communicatie, IT en informatiebeveiliging.

publieke melding van de overname gemaakt, maar deze
wordt verder niet geblokkeerd door de relevante instanties.

Met het oog op het schaalvergroting en het winnen van
marktaandeel kiest een buitenlandse telecomaanbieder
ervoor om internationaal uit te breiden en een aanzienlijke
minderheidspositie te verwerven bij een aanbieder op de
Nederlandse markt. Deze buitenlandse aanbieder is deels in
handen van een buitenlandse overheid. Onduidelijk is of
deze buitenlandse overheid actief heeft gestuurd op de
verwerving van de minderheidspositie. Er wordt wel een

De buitenlandse verwerver gebruikt de invloed die haar
minderheidsbelang haar biedt om steeds meer apparatuur
voor de Nederlandse aanbieder af te laten nemen bij een
leverancier uit het land van herkomst van de verwerver. De
leverancier is geen onderdeel van hetzelfde concern als de
buitenlandse telecomaanbieder, maar er zijn wel vermoedens dat ook deze partij banden heeft met de overheid in
het land van herkomst. De leverancier biedt zijn hardware
voor de Nederlandse markt relatief goedkoop aan en er is
geen partij die hiermee kan concurreren. Zowel overheidsals zakelijke klanten klagen niet over de relatief goedkope
diensten van de provider, maar er zijn wel lichte twijfels
over de digitale integriteit.

66 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/telecommunicatie/
toezicht-op-telecommunicatie
67 https://nos.nl/artikel/2379129-kpn-verwerpt-twee-ongevraagdeovernamepogingen-van-investeerders

68 https://www.theguardian.com/uk-news/2018/sep/21/british-spieshacked-into-belgacom-on-ministers-orders-claims-report
69 https://nos.nl/artikel/2377038-huawei-kon-gesprekken-kpnklanten-afluisteren

Themarapportage economische dreigingen

| 43

Later blijkt dat de buitenlandse leverancier via een zogeheten backdoor toegang heeft verkregen tot een kleine groep
organisaties die gebruikmaakt van de diensten van de
telecomprovider. In eerste instantie lijkt het te gaan om
versleutelde gegevens van ‘onbenullige’ organisaties waar
een eenvoudige leverancier niet mee uit de voeten kan.
Na verloop van tijd zijn er echter steeds meer zorgen over
mogelijke banden met de buitenlandse overheid. Die
overheid staat erom bekend zeer geavanceerde veiligheidsdiensten te hebben die met gemak de gegevens in kunnen
lezen en er zelfs bij grote hoeveelheden data nog iets

nuttigs uit kunnen halen. Omdat het in eerste instantie gaat
om slechts een klein aantal organisaties wordt er landelijk
niet direct groots ingegrepen.
Na enkele weken blijkt echter dat er ook toegang is verkregen tot onderlinge communicatie binnen veel regionale
overheden en ook één vitale dienstverlener die klant zijn bij
de telecomaanbieder. De leverancier en de buitenlandse
veiligheidsdiensten hebben geen toegang tot de vitale
infrastructuur. Ook enkele lokale politieke vertegenwoordigers en ambtenaren in enkele gemeenten blijken getroffen.

Tabel 5.3 Score kaart scenario buitenlandse verwerving van een minderheidsbelang in een grote telecomaanbieder
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Buitenlandse inmenging bij het bedrijfsleven

Scenario

Buitenlandse verwerving van een minderheidsbelang in een grote telecomaanbieder

Scenariotoelichting

Een buitenlandse telecommunicatie-aanbieder verwerft een minderheidsbelang in een
Nederlandse telecomaanbieder. Ondanks dat de verwervende partij deels in handen is van een
buitenlandse overheid wordt de overname niet geblokkeerd. Er worden door de Nederlandse
aanbieder steeds meer producten en diensten afgenomen van een leverancier uit hetzelfde
land als de verwervende telecompartij. De leveranciers blijkt de versleutelde gegevens af te
kunnen tappen van niet alleen enkele Nederlandse bedrijven, maar ook van een aantal
regionale overheden en één vitale aanbieder. Door de banden met de overheid zijn de
desbetreffende buitenlandse veiligheidsdiensten in staat om de versleutelde data in te lezen.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

Bhoog

Inschatting van de experts is dat er geen concrete
aanwijzingen zijn, maar dat het wel (enigszins)
voorstelbaar is (B of C).

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepasing.

1.2 Internationale positie

0

Indien het gaat om een niet-bondgenoot, dan kan er
een lichte impact zijn op de vertrouwelijkheid van
informatie van bondgenoten in Nederland en daarmee de politieke betrekkingen binnen de EU/NAVO

1.3 Digitale ruimte

D

Vitale dienstverlener getroffen en met motief/
intentie

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepasing.

2.1 Doden

0

Niet van toepasing.

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Niet van toepasing.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

0

Niet van toepasing.

Fysiek

44 |

Themarapportage economische dreigingen

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Economisch

3.1 Kosten

C

Onderzoek in opdracht van Huawei toont aan dat
het ‘de Nederlandse economie’ € 1,6 miljard kost
om de leverancier te weren.70 Een telecompartij
zoals KPN heeft ongeveer € 5,5 miljard aan
materiële vaste activa.71 Een gedeelte van de
infrastructuur vervangen vergt zeker meer dan
€ 500 miljoen, maar – het gedeelte dat binnen 5 jaar
vervangen moet worden vanwege het scenario –
blijft zeker onder de € 5 miljard.

3.2 Aantasting vitaliteit

A

Niet per se een significante aantasting over een
periode van twee jaar, maar wel meer dan een
tiende van de economie geraakt voor tenminste
een maand.

Ecologisch

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepasing.

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks leven

0

Niet van toepasing.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

B

Beperkte schending voor meerdere aspecten binnen
de democratische rechtstaat

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

A

Onvrede, maatschappelijke verontwaardiging

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet van toepasing.

6.2 Mensenrechten

0

Niet van toepasing.

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

0

Niet van toepasing.

6.4 Multilaterale instituties

0

Niet van toepasing.

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepasing.

Internationale
rechtsorde en
stabiliteit

70 https://www.rtlnieuws.nl/economie/tech-business/artikel/5168842/
huawei-ban-kostenpost-5g-verbannen-mobiele-netwerken-china
71 https://ir.kpn.com/websites/kpn/English/4010/results-_-reports.html

Themarapportage economische dreigingen

| 45

In dit scenario wordt het vitale proces ‘Spraakdienst en
SMS’ (cat. B) getroffen en is het mobiele netwerk voor
enkele organisaties gezien de veiligheidsoverwegingen
niet bruikbaar.
Scenario 2: Buitenlandse durfkapitaalinvesteringen in
health- en biotechstartups
In Nederland wordt door veel nieuwe startups en scaleups
geïnnoveerd op het gebied van bijvoorbeeld kwantumcomputing, duurzaamheid en klimaat, en health- en
biotechnologie. Veel van deze innovaties vallen onder
zogeheten ‘sleuteltechnologieën’: “technologieën waar
Nederland wetenschappelijk in uitblinkt en waarin de
komende jaren wetenschappelijke en economische groei
wordt verwacht”.72 De lijst van 50 sleuteltechnologieën
is in 2018 officieel vastgesteld door de Tweede Kamer.
De overheid stak tussen 2014-2019 gemiddeld € 175 miljoen
per jaar in startups, bijna een vijfde van het totale risicodragend kapitaal.73 In 2021 tekenden Nederland en Frankrijk
nog een intentieovereenkomst over samenwerking op het
gebied van kwantumcomputing, waarbij Nederland uit het
Groeifonds € 615 miljoen investeert en

Frankrijk nog eens € 1,8 miljard.74 Er wordt inmiddels ook
gesproken over een ‘volwassen ecosysteem’ waarin er
genoeg geld in de markt is te vinden.75 De investeringen in
Nederlandse startups groeien ‘exponentieel’ (2020:
€ 1,7 miljard, 2021: € 5,3 miljard) en komen steeds meer
vanuit het buitenland (aandeel Nederlands, 2019:
62 procent, 2021: 22 procent).76
Er vinden dan ook veel overnames en fusies plaats om de
concurrentie voor te blijven – zeker wanneer deze uit de
VS komt. Zo fuseerde de Nederlandse kwantumstartup
Qu & Co met de Franse evenknie op dit gebied.77
De activiteiten worden nog niet gecentraliseerd in Parijs
omdat talent schaars is en men het niet kwijt wil raken.
Samenwerkingsverband Quantum Delta NL spreekt over
een ‘logische stap’, maar wil wel met het ministerie spreken
over “constructies om te zorgen dat die startups hier
blijven”. Tegelijkertijd zijn er zorgen over het feit dat het
buitenland steeds meer profiteert van de gerealiseerde
rendementen terwijl Nederlandse investeerders weinig
invloed uit kunnen oefenen.78

Tabel 5.4 Bouwstenen voor het scenario ‘buitenlandse durfkapitaalinvesteringen in health- en biotechstartups’
Betrokken
actor

Doel

Middel

Doelwit

Doelwit betrokken
bij vitaal proces?

Ambigu

Financieel gewin

Investeren in belang in het
bedrijf (via proxies)

Bedrijfsleven: overig

Nee

Economisch gewin
(strategisch-economisch
beleid)

Overname (onderdeel) van
het bedrijf (via proxies)

Kennisinstellingen

Toegang krijgen tot
kennis of sensitieve
technologieën

72 https://www.nwo.nl/sleuteltechnologieen
73 https://fd.nl/ondernemen/1380914/kritiek-opgrote-rol-overheid-in-durfkapitaal

46 |

74 https://fd.nl/economie-politiek/1409891/nederland-en-frankrijkwillen-europese-kwantumsector-samen-een-push-geven
75 https://fd.nl/ondernemen/1380914/kritiek-op-grote-rol-overheidin-durfkapitaal
76 https://www.dutchstartupassociation.nl/investment_in_2021_
continue_this_year
77 https://fd.nl/bedrijfsleven/1426316/nederlands-kwantumsucces-fuseertmet-frans-bedrijf-maatregelen-nodig-om-bedrijven-hier-te-houden
78 https://www.telegraaf.nl/financieel/390808503/zorgen-overbuitenlandse-kapitaal-voor-nederlandse-start-ups

Themarapportage economische dreigingen

Het scenario
Er wordt in Nederland veel geïnvesteerd in verschillende
nieuwe innovatieve gebieden waar startups een belangrijke
rol spelen. Na het eerste initiële succes sturen de eerste
durfinvesteerders op opschaling waarin het team flink
wordt uitgebreid en er gezocht wordt naar samenwerking
met andere innovatieve scaleups. Gezien de innovatieve
niche waarin deze startende ondernemingen zich bevinden,
komen de investeerders (en daarmee de organisatie) al snel
uit op buitenlandse partijen. Op het eerste gezicht leidt dit
tot een versnelde ontwikkeling en sturing op efficiëntie
waarbij gezamenlijke projecten worden ontplooid,
onderzoeksgegevens gedeeld, en gebruik wordt gemaakt
van de faciliteiten van de grote samenwerkingspartners.
Het delen van medische persoonsgegevens ligt gevoelig,
maar het belang van voorlopen in de ontwikkeling van deze
innovatieve toepassingen weegt vooralsnog zwaarder.
Na verloop van tijd ligt er echter een voor de hand liggende
volgende stap op tafel: het samenvoegen van de twee
scaleups, omdat het toch efficiënter blijkt om met één team
in één land samen te werken. Een aantal veelbelovende

health- en biotechstartups uit Nederland worden ingelijfd
bij buitenlandse ondernemingen waar de schaal al
groter is, de nieuwe technieken verder ontwikkeld zijn en
waar de startupsscene op een hoger niveau is. In enkele
gevallen verhuizen slechts een aantal medewerkers naar
het buitenland waarbij er een kantoor in bijvoorbeeld
Amsterdam, Delft, Eindhoven, Leiden of Twente
aangehouden wordt. In de meeste gevallen verhuizen
echter vrijwel alle activiteiten en daarmee de meeste kennis
naar het buitenland.
Door deze verhuizing wordt het minder aantrekkelijk om
in Nederland in een van deze innovatieve onderzoeksgebieden een startup te beginnen. Uiteindelijk verdwijnt
hiermee ook een groot deel van de toegepaste praktijkkennis en daarmee hebben de Nederlandse universiteiten
een minder vooraanstaande positie op deze onderzoeksgebieden. Nederland kan niet meekomen met de Europese
vaart der innovatie en moet ondanks de initiële publieke en
private investeringen op zoek naar een nieuw innovatiegebied om in voorop te lopen.

Tabel 5.5 Scorekaart scenario ‘buitenlandse durfkapitaalinvesteringen in health- en biotechstartups’
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Buitenlandse inmenging bij het bedrijfsleven

Scenario

Buitenlandse durfkapitaalinvesteringen in health- en biotechstartups

Scenariotoelichting

Buitenlandse investeerders op zoek naar rendement investeren in Nederlandse innovatieve
health- en biotechstartups. Om investeringen maximaal te laten renderen wordt soms gezocht
naar manieren om scaleupfase te versnellen. Hiervoor wordt samenwerking gezocht met grote
buitenlandse health- en biotechbedrijven en onderzoeksinstellingen. In deze samenwerkingen
worden gezamenlijke projecten ontplooid, onderzoeksgegevens gedeeld, en gestuurd op
efficiëntie door gebruik te maken van de faciliteiten van de grote samenwerkingspartners.
In een aantal gevallen worden de startups uiteindelijk door de buitenlandse samenwerkings­
partner overgenomen en worden alle activiteiten verplaatst naar het buitenland. In andere
gevallen vertrekken alleen sommige van de medewerkers naar het buitenland

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

E

Concrete aanwijzingen dat het kan gebeuren of al
deels gebeurt

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepasing.

1.2 Internationale positie

0

Expertsessie: invloed/aanzien NL als zeer
geavanceerde economie (soft power).

1.3 Digitale ruimte

0

Geen ongewenste toegang tot Nederlandse digitale
ruimte. Wel gebruik Nederlandse gegevens voor
verkeerde doeleinden.

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepasing.

Themarapportage economische dreigingen

| 47

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Fysiek

2.1 Doden

0

Niet van toepasing.

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Niet van toepasing.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

0

Niet van toepasing.

3.1 Kosten

0

Geen directe kosten, alleen herverdeling door
overnemen startups. Op lange termijn: winsten
elders.

3.2 Aantasting vitaliteit

A

Binnen 5 jaar lastig te zeggen: met name cascadeeffecten en impact productiviteit lange termijn.
Meeste verloren banen verhuizen naar buitenland,
dus geen toename werkloosheid. Wel beperkte
impact voor omringende bedrijven. Op langere
termijn kan de impact op de vitaliteit van de
Nederlandse economie toenemen.

Ecologisch

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepasing.

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks
leven

0

Niet van toepasing.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

0

Niet van toepasing.

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

0

Niet van toepasing.

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet van toepasing.

6.2 Mensenrechten

0

Niet van toepasing.

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

0

Niet van toepasing.

6.4 Multilaterale instituties

0

Niet van toepasing.

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepasing.

Economisch

Internationale
rechtsorde en
stabiliteit

In dit scenario worden geen vitale processen geraakt.

48 |

Themarapportage economische dreigingen

Scenario 3: Buitenlandse regulering techbedrijven
Grote techbedrijven staan steeds meer onder druk om in te
grijpen op hun eigen online producten diensten. Zo worden
socialemediabedrijven geacht om zelf meer op hun netwerk
te modereren om andere regelgeving tegemoet te zien.
Binnen de EU is nu bijvoorbeeld de Digital Services Act (DSA)
in de maak: wetgeving die techbedrijven onder andere
verplicht tot het houden van reguliere evaluaties over
de risico’s die ze mogelijk vormen voor de samenl-eving
inclusief de gevaren van mis- en desinformatie.79
Ze zouden daarbij moeten aangeven hoe ze deze risico’s
mitigeren en ook moeten toezichthouders de gehanteerde
algoritmes kunnen auditen. Daarnaast werkt de EU
aan de Digital Markets Act (DMA) die de marktmacht van
grote online platforms moet inperken en de platforms
transparanter en toegankelijker moet maken.80 Verder
oordeelde het Hof van Justitie van de Europese Unie in
2020 dat Amerikaanse techbedrijven onder de huidige
wetgeving niet zomaar gegevens uit de EU naar de VS
mogen sturen.81 Meta, het moederbedrijf van Facebook,
kondigde daarop aan dat het de Europese markt wellicht
zou verlaten als het geen data meer met de VS mocht
delen.82 In maart 2022 kwamen de Europese Commissie en
de VS tot een principeakkoord die alsnog voldoet aan het
oordeel van het Hof.83

Ook in de VS is er techregulerende wetgeving ingediend,
zoals de American Innovation and Choice Online Act die qua
doelstelling vergelijkbaar is met de Europese DMA over het
inperken van het misbruiken van de online marktmacht.84
Dit is echter nog verre van aangenomen net als andere
voorstellen op techgebied. Daarnaast zijn er de afgelopen
jaren geregeld hoorzittingen in het Congres geweest waarin
techbedrijven (in de vorm van dier ceo’s) werd gevraagd
naar hun rol bij bijvoorbeeld het verspreiden van online
desinformatie en bij de bestorming van het Capitool in
2021. Eind 2021 koos Google er bijvoorbeeld voor om
misinformatie over vaccinaties van YouTube te verwijderen
en om promotie van (en reclames bij) desinformatie
over klimaatverandering te stoppen.85 Dit gebeurt door
geautomatiseerde algoritmes en ‘menselijke beoordeling’.
Conservatieven in de VS vrezen dat de druk vanuit het
Witte Huis op techplatforms en de samenwerking van de
overheid met die bedrijven de vrijheid van meningsuiting
onder druk zet.86 Binnen de Nederlandse bancaire
sector is het ‘preventief’ weren van bepaalde klanten
of klantgroepen een bekend fenomeen. Daar worden
deze groepen onder het mom van ‘de-risking’ uitgesloten
van het afnemen van betaaldiensten om de risico’s op
witwassen en de daarbij behorende boetes te verkleinen.87

Tabel 5.6 Bouwstenen voor het scenario ‘buitenlandse regulering techbedrijven’
Betrokken
actor

Doel

Middel

Doelwit

Ambigu

n.v.t. (geen direct doel,
maar beperken mis­
informatie en voldoen
aan lokale regelgeving
door buitenlandse
bedrijven)

n.v.t. (geen direct middel,
maar buitenlandse
wetgeving en uitgebreide
controles)

n.v.t. (geen direct doel- Nee (‘Doelwit’ daar
wit, maar met name
niet bij betrokken)
mediabedrijven en
non-gouvernementele
organisaties getroffen)

79 https://ec.europa.eu/info/digital-services-act-ensuring-safe-andaccountable-online-environment_en
80 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fitdigital-age/digital-markets-act-ensuring-fair-and-open-digitalmarkets_en
81 https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/internationaldimension-data-protection/eu-us-data-transfers_en
82 https://www.theguardian.com/technology/2020/sep/22/
facebook-says-it-may-quit-europe-over-ban-on-sharing-data-with-us
83 https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/internationaldimension-data-protection/eu-us-data-transfers_en

Themarapportage economische dreigingen

Doelwit betrokken
bij vitaal proces?

84 https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/2992
85 https://www.bbc.com/news/technology-58743252 en https://www.bbc.
com/news/technology-58831379
86 https://www.washingtonexaminer.com/news/biden-raises-fears-of-bigtech-censorship-with-covid-19-misinformation-push
87 https://fd.nl/bedrijfsleven/1434702/dnb-cash-verdwijnt-voor-deelbevolking-dreigt-financiele-uitsluiting

| 49

Het scenario
Door de opkomst van online desinformatie en misleiding
en het toenemende aantal haatberichten en bedreigingen
ziet een buitenlandse overheid zich genoodzaakt om
scherper toezicht te houden op grote techconcerns.
Het gaat om bedrijven die onder andere websites draaiende
houden, sociale media faciliteren, en cloud- en maildiensten
verlenen. De techconcerns kiezen noodgedwongen voor
een steeds strikter beleid welke derde partijen wel of geen
toegang hebben tot hun diensten en met name voor
nieuwe gebruikers is het lastiger om toegang te krijgen.
Eerst wordt het ingrijpen van de buitenlandse overheid
internationaal goed ontvangen. Veel Westerse landen
zijn het erover eens dat de online desinformatie en
bedreigingen moeten worden ingeperkt. Ook Nederland
voorziet voornamelijk de voordelen van het ingrijpen.
Met het oog op ‘reglementaire risico’s’ wordt er van steeds
meer klanten afscheid genomen die in de ogen van de
buitenlandse overheid mogelijk niet voldoen aan de
regelgeving. Klanten dienen steeds meer persoonlijke en

zakelijke informatie aan te leveren om gebruik te kunnen
blijven maken van de digitale dienstverlening, maar het is
niet altijd duidelijk wanneer je wel of niet welkom bent.
Door de extra controles is er een explosieve stijging van de
tarieven die de techbedrijven rekenen.
Uiteindelijk blijkt dat met name bedrijven die in het
desbetreffende land als zogenaamd controversieel worden
bestempeld moeite hebben om toegang te krijgen.
In Nederland is het steeds onduidelijker waarom bepaalde
organisaties worden buitengesloten. Het gaat bijvoorbeeld
om non-gouvernementele organisaties die strijden voor
een bepaald ideaal en ook mediabedrijven met een
specifieke signatuur die bijvoorbeeld regelmatig omstreden
gasten ontvangen. Daaronder vallen ook een groot aantal
Nederlandse organisaties die uiteindelijk niet langer
toegang hebben tot hun digitale infrastructuur, waaronder
hun websites, sociale media en cloud- en maildiensten.
Er zijn maar weinig geschikte alternatieven die deze
organisaties wel toegang kunnen verlenen en dezelfde
diensten met hetzelfde publieke bereik hebben.

Tabel 5.7 Scorekaart scenario ‘buitenlandse regulering techbedrijven’
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Buitenlandse inmenging bij het bedrijfsleven

Scenario

Buitenlandse regulering techbedrijven

Scenariotoelichting

Met het oog op online desinformatie en bedreigingen ziet een buitenlandse overheid zich
genoodzaakt om scherper toezicht te houden op de grote techconcerns die onder andere
websites hosten, clouddiensten verlenen en sociale media faciliteren. Om het risico op
overtredingen te verminderen wordt er van steeds meer klanten afscheid genomen, maar
daarbij is het niet altijd duidelijk wanneer je wel of niet welkom bent. Met name ideële
non-gouvernementele organisaties en ‘omstreden’ mediabedrijven hebben niet langer
toegang tot hun digitale infrastructuur. Er zijn maar weinig geschikte alternatieven die deze
organisaties wel toegang kunnen verlenen en dezelfde diensten met hetzelfde publieke
bereik hebben.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

C

Scenario is volgens de experts zeker mogelijk, maar
niet direct waarschijnlijk. De buitenlandse overheid
en de techbedrijven zelf zullen oppassen te drastisch
afscheid te nemen van klanten en bepaalde vrijheden
in te perken.

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepassing.

1.2 Internationale positie

0

Niet van toepassing.

1.3 Digitale ruimte

0

Niet van toepassing.

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepassing.

50 |

Themarapportage economische dreigingen

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Fysiek

2.1 Doden

0

Niet van toepassing.

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Niet van toepassing.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

0

Niet van toepassing.

3.1 Kosten

B/C

Kosten zeker boven de € 50 miljoen, maar volgens
de experts twijfels over een inschatting van meer
dan € 500 miljoen (C mogelijk, maar minder
waarschijnlijk).

3.2 Aantasting vitaliteit

0

Toename werkloosheid voorstelbaar, maar niet als
zodanig in het scenario opgenomen.

Ecologisch

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepassing.

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks
leven

0

Niet van toepassing.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

A

Beperkte aantasting van vrijheden.

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

B

Woede onder bepaalde groepen, demonstraties.

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet van toepassing.

6.2 Mensenrechten

B

Schending burger- en politieke rechten van grote
omvang (wereldwijd fenomeen). Bovengrens: C.

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

0

Niet van toepassing.

6.4 Multilaterale instituties

0

Niet van toepassing.

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepassing.

Economisch

Internationale
rechtsorde en
stabiliteit

In dit scenario worden de vitale processen ‘Internet en
datadiensten’ en ‘Internettoegang en dataverkeer’ (beiden
cat. B) in beperkte mate getroffen zonder dat de algehele
toegang tot het internet wordt ontzegd.
Scenario 4: Overname onder de radar van niet-beursgenoteerd
bedrijf dat o.a. dual-use goederen produceert
De term ‘dual-use’ slaat op “goederen, software en
technologie met zowel civiele als militaire toepassingen”.88
Zo kan het zijn dat een Nederlands bedrijf bijvoorbeeld
speciale supervliegtuigen, zeer avanceerde encryptie­
software of vergaande gezichtsherkenningstechnologie

88 https://ec.europa.eu/trade/import-and-export-rules/export-from-eu/
dual-use-controls/

Themarapportage economische dreigingen

exporteert naar een niet-bondgenootschappelijk land.
Het primaire gebruikersdoel is voor civiele doeleinden
zoals op reguliere luchthavens of in winkelcentra, maar
het kan ook ingezet worden om een buurland aan te
vallen of de eigen bevolking te onderdrukken. De EU
kent al exportrestricties voor deze zogeheten ‘dual-use
goederen’ naar niet-Westerse landen. Het gaat hierbij om
het beperken van de uitvoer van bepaalde goederen op
het gebied van bepaalde nucleaire materialen, elektronica,
telecommunicatie, sensor- of lasertechnologieën, navigatie,
en maritieme of lucht- en ruimtevaartgoederen.89

89 https://ec.europa.eu/trade/import-and-export-rules/export-from-eu/
dual-use-controls/

| 51

Tabel 5.8 Bouwstenen voor het scenario ‘overname onder de radar van niet-beursgenoteerd bedrijf dat o.a. dual-use
goederen produceert’
Betrokken
actor

Doel

Ambigu
Toegang krijgen tot
(geen
kennis of sensitieve
bondgenoot) technologieën

Middel

Doelwit

Doelwit betrokken
bij vitaal proces?

Investeren in belang in
het bedrijf

Bedrijfsleven:
Technologie- &
ICT-sector

Nee

Overname (onderdeel)
van het bedrijf

Het scenario
Een Nederlands bedrijf richt zich in het kader van de
energietransitie op het ontwikkelen van superbatterijen,
die zeer efficiënt zijn en een grote hoeveelheid energie
kunnen leveren. Een van de andere toepassingen van de
superbatterij is om drones op grote hoogte en over verre
afstanden te besturen. Met de superbatterij kunnen drones
hoger en verder vliegen dan de meeste andere drones.
De Nederlandse producent wordt overgenomen door
een buitenlandse partij die ook is gespecialiseerd in de
productie van superbatterijen. De overnemende partij komt
uit een land dat niet een bondgenoot van Europa is.
Na overname neemt de productie van het Nederlandse
bedrijf toe, dankzij extra investeringen. De toepassingen
voor de Nederlandse energietransitie nemen toe naar mate
de capaciteit van de superbatterij steeds verder toeneemt.
Om nog efficiënter te produceren, besluit de moederpartij

om de R&D-activiteiten te bundelen en te verplaatsen naar
de hoofdonderzoeksfaciliteit, in het land van de moederpartij. De Nederlandse overheid ziet dit als een riskante
beweging en bedingt dat een deel van de activiteiten in
Nederland plaats moet vinden, die direct aan de
Nederlandse overheid levert.
Ondanks dat er een locatie in Nederland behouden blijft,
intensiveert de samenwerking. Medewerkers van de
Nederlandse faciliteit werken een aantal maanden per jaar
bij de hoofdonderzoeksfaciliteit in het buitenland. Daar
vindt intensieve kennisdeling plaats. Ook coördineert de
moederpartij meer en meer van de activiteiten van de
Nederlandse vestiging. De onzekerheid over het leveren aan
Nederland neemt toe, naarmate de moederpartij zich meer
gaat mengen in de bedrijfsprocessen. Ook verliest Nederland
de grip op de kritieke kennis achter de superbatterijen.

Tabel 5.9 Scorekaart scenario ‘overname onder de radar van niet-beursgenoteerd bedrijf dat o.a. dual-use goederen
produceert’
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Buitenlandse inmenging bij het bedrijfsleven

Scenario

Overname onder de radar van niet-beursgenoteerd bedrijf dat o.a. dual-use goederen
produceert

Scenariotoelichting

Een producent van goederen met potentiële dual-use toepassingen die ook levert aan de
Nederlandse overheid wordt overgenomen door een buitenlandse partij die actief is in
dezelfde industrie. De buitenlandse verwerver is herkomstig uit een land dat niet een
traditionele bondgenoot van Europa is. Bij het samenvoegen van activiteiten worden veel
R&D-activiteiten verplaatst naar het buitenland, net zoals een deel van de productie- en
onderhoudsdiensten die het bedrijf levert. Onder druk van de Nederlandse overheid blijft
er in Nederland een locatie behouden die (exclusief) diensten kan blijven leveren aan de
Nederlandse overheid. Een deel van de werknemers op deze locatie is echter ook actief op
locaties in het buitenland, en een deel van de werkzaamheden worden digitaal op afstand
gecoördineerd door het nieuwe hoofdkantoor.

52 |

Themarapportage economische dreigingen

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

D

Vergelijkbare casuïstiek (zie: 5G, S400-raketsystemen
Turkije)

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepassing.

1.2 Internationale positie

A

Internationale positie aangetast door (risico op) inzet
van drones bij conflicten door toedoen Nederland.

1.3 Digitale ruimte

0

Niet van toepassing.

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepassing.

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Fysiek

2.1 Doden

0

Niet van toepassing.

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Niet van toepassing.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

0

Niet van toepassing.

3.1 Kosten

0

Niet van toepassing.

3.2 Aantasting vitaliteit

0

Niet van toepassing.

Ecologisch

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepassing.

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks
leven

0

Niet van toepassing.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

0

Voorstelbaar dat de openbare orde en veiligheid van
Nederland (op termijn) wordt aangetast.

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

0

Niet van toepassing.

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet in scenario, maar mogelijk gewelddadig conflict
tussen twee staten (gelijk aan een C).

6.2 Mensenrechten

0

Niet van toepassing.

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

0

Niet van toepassing.

6.4 Multilaterale instituties

0

Niet van toepassing.

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepassing.

Economisch

Internationale
rechtsorde en
stabiliteit

In dit scenario worden geen vitale processen geraakt.

Themarapportage economische dreigingen

| 53

5.4 Sluimerende dreigingen
Hoewel de scenario’s geen expliciete aanknopingspunten
voor sluimerende dreigingen bevatten, is voorstelbaar dat
de scenario’s onderdeel kunnen zijn van langer lopende
trends of ontwikkelingen die (op de langere termijn) al dan
niet implicaties hebben voor de nationale veiligheid.
In het scenario over de buitenlandse verwerving van
bio- en healthtechstartups zijn de economische effecten
beperkt omdat onder andere het directe economisch
verlies over de middellange termijn nihil is. Startups zijn
veelal klein, produceren nog weinig omzet, en hebben
een onzeker toekomstperspectief. Daarmee zijn de kosten
van verlies van Nederlands eigenaar- en zeggenschap
beperkt, net zoals de gevolgen voor de vitaliteit van de
Nederlandse economie van de eventuele verplaatsing
van kennis, kapitaal en mensen naar het buitenland.
Over een langere termijn kan een aanhoudend ‘lek’ van
hoogwaardige economische activiteit naar het buitenland
gevolgen hebben voor de vitaliteit van de Nederlandse
economie, maar een taxatie van de mate van potentiële
aantasting van de vitaliteit van de economie is complex
(en hier buiten scope). Niet elke startuponderneming of
-industrie groeit uit tot een internationaal concurrerend
cluster aan bedrijvigheid. Ook stuwt internationalisatie
veelal bedrijfsontwikkeling en -productiviteit en
verder is internationale specialisatie ook een bron van
welvaart. Verplaatsing van eigenaarschap en bijhorende
bedrijfsmatige consolidatie hoeft dan niet schadelijk te
zijn. Op de lange termijn is het dan vooral zaak om de basis
voor een vitale bedrijven-dynamiek op orde te houden,
bijvoorbeeld met hulp van een effectief bedrijven-,
startup-, en innovatiebeleid. Het belang van een wendbaar
en innovatief bedrijfsleven wordt ook onderstreept door
plotselinge ontregelingen die mogelijk het gevolg zijn van
andere sluimerende dreigingen, zoals klimaatverandering
of de opkomst en dominantie van nieuwe technologieën in
het buitenland.
Voor het scenario over de buitenlandse overname van
innovatieve batterijproducten gelden vergelijkbare
overwegingen. In aanvulling hierop geldt dat op de
lange termijn de aard van het product – dual use – de
randvoorwaarden voor impact op de nationale veiligheid
versterkt. In een verre toekomst waarin het product heeft
bijgedragen aan groeiende militaire capaciteiten van
een buitenlandse mogenheid en er een conflict ontstaat
waar dit land bij betrokken is, kan het onwenselijk blijken
voor de Nederlandse nationale veiligheid dat dit land deze
capaciteiten heeft ontwikkeld. Dit taxeren we als een langetermijn probleem omdat de doorlooptijd van onderzoek
en ontwikkeling (R&D) in hoogwaardige technologie naar
militaire capaciteit in de regel lang is. Daarnaast moet er
een stapeling van gebeurtenissen plaatsvinden van R&D,
54 |

naar militaire capaciteit, naar conflict, naar een conflict dat
de Nederlandse nationale veiligheid schaadt. Hiermee is
dan binnen het scenario geen sprake van directe aantasting
van de nationale veiligheid, maar kan het scenario wel
bijdragen aan het versterken van de randvoorwaarden voor
een toekomstige aantasting.
Ook de scenario’s over de infiltratie van de Nederlandse
telecom en de buitenlandse regulering van de techsector
zijn mogelijk het gevolg van een opstapeling aan gebeurte­
nissen die zich over een langere termijn ontvouwen.
Tussen het overnemen van een minderheidsbelang, het
aanstellen van een nieuwe leverancier, het installeren van
nieuwe infrastructuur en het daadwerkelijk bespioneren
van Nederlandse organisaties kan een lange tijd zitten.
Desalniettemin is het voorstelbaar dat een dergelijk
scenario zich binnen vijf jaar ontvouwt. De regulering van
de techsector gaat ook om een proces dat veel stappen
vergt en leunt op sluimerende ontwikkelingen als de
opkomst van desinformatie, de opkomende kritiek op grote
techbedrijven, en het opstellen en implementeren van
regelgeving.

5.5 Beschouwing
De scenario’s binnen de dreigingscategorie ‘buitenlandse
inmenging bij het bedrijfsleven’ scoren relatief laag
op de verschillende veiligheidsbelangen. De fysieke en
ecologische veiligheid is nergens in het geding en voor de
territoriale veiligheid en de internationale rechtsorde is er
respectievelijk slechts één scenario die op één criterium
scoort. Voor de scenario’s over de telecomsector en de
techconcerns is de impact op sociale en politieke stabiliteit
significanter. Bij beide is de democratische rechtstaat
aangetast en ook is er een sociaal-maatschappelijke impact
door grote onvrede en demonstraties. Op economisch vlak
is de schade – zoals ook aangegeven bij de sluimerende
dreigingen – op de middellange termijn beperkt. Dat wil
niet zeggen dat er geen risico’s zijn voor bijvoorbeeld de
economische vitaliteit op de langere termijn. Het vertrekken
van veelbelovende startups kan het verdienvermogen en
de innovatiekracht van Nederland op de langere termijn
beperken en ook de infiltratie van het bedrijfsleven en
het heimelijke gebruik van dual-use goederen in het
buitenland kan de reputatie van het land elders bederven.
Het ‘schadebegrip’ binnen deze scenario-analyse is meer
acuut van aard op veiligheidsdomeinen zoals de digitale
integriteit. De echte economische schade kan daardoor
op de langere termijn ontstaan als het gevolg van een
vertraagde doorwerking van de initiële gebeurtenissen.

Themarapportage economische dreigingen

Daarnaast is niet alles wat voor de nationale veiligheid als
‘niet-wenselijk’ te bestempelen valt direct van impact op
een van de veiligheidsbelangen in deze systematiek. Zo kan
de overdracht van kennis naar het buitenland in principe
alleen maar een teken zijn van een hoogopgeleide beroepsbevolking binnen een kenniseconomie als de Nederlandse.
Anderzijds wil je niet dat belangrijke strategische kennis in
de verkeerde handen valt en voor de verkeerde doeleinden
ingezet kan worden. Denk aan de strategisch-economische
spionage bij ASML voor financieel en economisch gewin of
de bedrijfsspionage door Pakistan in de jaren ’70 waardoor
zij nu beschikken over sensitieve technologieën. Op de
langere termijn kan dit Nederland ook politiek raken
wanneer er niet genoeg voorzorgsmaatregelen zijn getroffen en de internationale positie van het land beschadigd
raakt. Dit is echter meestal niet een acuut probleem en kan
sluipenderwijs tot uiting komen met alle gevolgen van dien.

Ook de integriteit van communicatielijnen, zoals in het
telecomscenario, kan op de langere termijn verstrekkende
en niet-overzienbare gevolgen hebben. Zo kan het oneigenlijk verkrijgen van geheime strategische informatie voor
het bedrijfsleven vele miljarden kosten wanneer bepaalde
zakelijke overeenkomsten niet meer doorgaan. Dit was
bijvoorbeeld te zien rond de ECHELON-affaire, waarbij naar
verluid 5 procent van de verzamelde inlichtingen gebruikt
werd voor puur economisch doeleinden.90
Ook in het scenario ‘cyberspionage overheid’ binnen de
dreigingscategorie ‘ongewenste inmenging en beïnvloeding
democratische rechtstaat’ is te zien wat de mogelijke impact
van overheidsspionage op het afsluiten van grote handelsakkoorden is. Zoals ook benoemd bij de ontwikkelingen,
komen onderwerpen als cyberdreigingen en de criminele
inmenging van het bedrijfsleven terug bij andere
dreigingsthema’s.

90 https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/
c5f2f42f-3db7-4023-8cb5-f30d5242bab2

Themarapportage economische dreigingen

| 55

56 |

Themarapportage economische dreigingen

6. Strategische
afhankelijkheden
Met internationale handel zijn landen van elkaar
afhankelijk voor de levering van goederen en diensten.
Wanneer dit ook bij strategische goederen zo is, is
deze afhankelijkheid mogelijk ongewenst. Bepaalde
strategische afhankelijkheden vormen een risico voor de
nationale veiligheid en hebben mogelijk verstrekkende
gevolgen.

6.1 Relevante ontwikkelingen
Strategische afhankelijkheden, of strategische autonomie,
heeft de laatste jaren aan invloed gewonnen.Beleidsmakers
denken nu actiever na over dit onderwerp en de mogelijke
bedreigingen die van afhankelijkheden uitgaan. In april
2022 benoemde de Adviesraad Internationale Vraagstukken
nog dat “gezien de geopolitieke situatie” het “verminderen
van de strategische kwetsbaarheid anno 2022 Europa’s
publieke belang nummer één” is.91 Dit is een verandering
na decennia van nadruk op vrijhandel, waar het strategisch
gezien niet uitmaakte welk land een product leverde, want
met handel was er voldoende beschikbaar. De afname in
globalisering na de financiële crisis van 2008 is een kentering hierin geweest, omdat economische verhoudingen
steeds nadrukkelijker van belang zijn bij geopolitiek.
De handelsoorlog tussen de VS en China heeft dit besef
ook in Europa doen neerdalen. Daarom streeft de Europese
Commissie naar open strategische autonomie. 92
De toevoeging ‘open’ wijst op het streven naar een open
wereldeconomie zonder al te veel handelsbeperkingen, de
Europese Commissie kiest dus niet voor protectionisme om
strategische autonomie te bereiken.

91 https://www.adviesraadinternationalevraagstukken.nl/documenten/
publicaties/2022/03/18/slimme-industriepolitiek
92 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fitdigital-age/european-industrial-strategy_nl

Themarapportage economische dreigingen

De Europese industriestrategie bevat drie actiepunten op
het gebied van open strategische autonomie:93
1. Diversificatie van internationale partnerschappen.
2. Industriële allianties aangaan.
3. Monitoren van strategische afhankelijkheden.
Uit het eerste rapport over strategische afhankelijkheden
bleek dat de EU bij 137 producten in kwetsbare ecosystemen
in grote mate afhankelijk is van buitenlandse leveranciers.94
De belangrijkste gebieden waar de EU strategisch afhankelijk
is, zijn batterijen, grondstoffen, actieve farmaceutische
ingrediënten, waterstof, halfgeleiders en cloud- en edgetechnologieën. China produceert de helft van de producten
waar de EU afhankelijk van is, Vietnam 11 procent, Brazilië
5 procent, Zuid-Korea 4 procent en Singapore ook 4 procent.
Enkele concrete aanleidingen voor de opleving van discussies strategische afhankelijkheden zijn de afhankelijkheid
van China voor medische hulpgoederen en mondkapjes in
het begin van de coronapandemie, en de afhankelijkheid
van Russisch gas, waarbij de kwetsbaarheid daarvan extra
duidelijk wordt tijdens de oorlog tussen Rusland en
Oekraïne in voorjaar 2022.95 De Europese Commissie heeft
op 8 februari 2022 de Chips Act gepubliceerd, waarin het
streeft naar het aanpakken van de tekorten van halfgeleiders
en het versterken van het technologisch leiderschap van
Europa.96 De EU is op het gebied van halfgeleiders veelal
afhankelijk van Taiwan en Zuid-Korea. Met deze wet beoogt
de EU om deze sector in Europa te ontwikkelen, waarbij het
kan bijdragen aan de digitale en groene transitie, en waarbij
de strategische afhankelijkheid van Taiwan en Zuid-Korea

93 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fitdigital-age/european-industrial-strategy_nl
94 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fitdigital-age/european-industrial-strategy/depth-reviews-strategic-areaseuropes-interests_nl
95 Zoals eerder is vermeld, is niet mogelijk geweest om uitgebreid dan wel
volledig rekening te houden met de recente en snel ontwikkelende
gebeurtenissen die zich in en rond Oekraïne voordoen.
96 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/ip_22_729

| 57

wordt verminderd. Dit toont aan op welke wijze de
Europese Commissie concreet bezig is met open strategische
autonomie om strategische afhankelijkheden te verminderen. Een SER-advies uit 2021 merkt hierbij op dat dergelijke
initiatieven in Europees verband gerealiseerd dienen te
worden om schaal te benutten en kosten te reduceren.97
Zogeheten ‘reshoring’ naar Nederland dan wel Europa dient
hierbij als middel en niet als doel.

6.2 Overzicht mogelijke actoren en factoren
Voor de dreigingscategorie ‘strategische afhankelijkheden’
zijn niet ex-ante bouwstenen opgesteld die dienen ter
vormgeving van het scenario. De verschillende aspecten die
in onderstaande twee scenario’s staan beschreven, kunnen
wel als startpunt dienen voor de analyse van dergelijke
bouwstenen. Het eerste scenario richt zich op een afhankelijkheid van zowel bedrijven als huishoudens, terwijl het
tweede scenario zich richt op de afhankelijkheid van alleen
bedrijven, waar huishoudens pas iets van merken bij een
mogelijk tekort in geproduceerde goederen. De concrete
bouwstenen moeten in een vervolgonderzoek worden
uitgekristalliseerd, maar dat weerhoudt niet dat de scenario’s
een relevant beeld kunnen schetsen over mogelijke
dreigingen en hun impact op de nationale veiligheid.

Scenario 1: Import van fossiele energie
Europa is in grote mate afhankelijk van Rusland voor het
gebruik van gas. Circa 20 procent van het Nederlandse gas
komt uit Rusland en voor Duitsland is dit zelfs 55 procent.
Het Europese gemiddelde is ongeveer 40 procent. Door
spanningen rond de Russische inval in Oekraïne nemen
zorgen over de afhankelijkheid van Russisch gas toe in
Europa. Als reactie op de Russische inval heeft Duitsland
Nordstream 2 stopgezet en hebben de Verenigde Staten en
de Europese Commissie een akkoord gesloten om meer gas
uit de VS te importeren. De invoer van Russisch gas volledig
stopzetten zou mogelijk vanuit strategisch oogpunt
wenselijk zijn, zodat Rusland geen inkomsten meer heeft,
maar veel huishoudens zouden dan onvoldoende energie
ter beschikking hebben. Europa is dus strategisch
afhankelijk van Russisch gas. Europese gesprekken over een
Energie Unie zijn al sinds 2005 aangevangen, maar hebben
nog niet geresulteerd in een uitgebreide unie.98 De rol van
deze unie in voorjaar 2022 lijkt beperkt. De huidige situatie
versterkt wel weer de wens om als Europa niet afhankelijk
te zijn van derde landen voor de winning van energie. Voor
het aantal Europese landen is de gaskraan vanuit Rusland
inmiddels dichtgedraaid als reactie op de sancties ter
vergelding van de inval van Oekraïne.

Op basis van deze ontwikkelingen zijn twee scenario’s
geselecteerd voor deze analyse:
1. Import van fossiele energie
2. Tekorten essentiële grondstoffen

In het verleden was Nederland minder afhankelijk van
Rusland voor gas, omdat het Groninger gasveld jaarlijks
70 tot 80 miljard m³ aardgas opleverde (Figuur 6.1), wat
ongeveer 60 tot 80 procent boven het Nederlandse verbruik
was. Vanaf 2013 is de gaswinning naar beneden geschroefd
terwijl het verbruik van aardgas redelijk stabiel is gebleven.
Vanaf 2018 verbruikt Nederland meer gas dan het zelf wint
uit de bodem. Dit toont aan dat de afhankelijkheid van
gasimport uit het buitenland is toegenomen.

97 https://www.ser.nl/nl/adviezen/reshoring

98 https://energy.ec.europa.eu/topics/energy-strategy/energy-union_en

6.3 Scenario’s

58 |

Themarapportage economische dreigingen

Figuur 6.1 Nederland verbruikt sinds 2018 meer aardgas dan het wint
90
80

Aargas (miljard m3)

70
60
50
40
30
Winning aardgas uit de bodem
20
Totaal verbruik aardgas

10
0
2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

Bron: SEO Economisch Onderzoek (2022) o.b.v. cijfers CBS
Het scenario
Hoewel stappen worden gezet met de vergroening van de
economie maakt fossiele energie nog een belangrijk
onderdeel uit van de Nederlandse energiemix (89 procent
van het totale verbruik in 2020).99 Met name gas vormt
voor Nederland een belangrijk onderdeel van de fossiele
energiemix (44 procent in 2020).100 Nederland produceert
slechts een deel van deze behoefte zelf en dat aandeel
neemt af, mede door het afschalen en staken van de
productie van gas in Groningen. Nederland is hiermee een
netto-importeur van fossiele energie (circa € 3,8 miljard
netto import in 2020).101 Dit maakt de Nederlandse
economie gevoelig voor prijsontwikkelingen op de
wereldmarkt.
Economische groei stuwt de vraag naar energie. Naast deze
conjuncturele ontwikkeling lopen de prijzen voor fossiele
energie verder op door de uitwerking van een aantal trends.
Investeerders letten in toenemende mate op milieu-,

99 https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/aanvullende-statistischediensten/2021/hernieuwbare-energie-in-nederland-2020
100 https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83140NED/
table?defaultview
101 https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/83926NED/
table?ts=1644506265371

Themarapportage economische dreigingen

sociale en bestuursaspecten (ESG-criteria) en investeringen
in fossiel zijn daarmee steeds minder aantrekkelijk of
worden zelfs expliciet uitgesloten. Ontwikkeling van nieuwe
fossiele productiecapaciteit wordt hiermee geremd en dit
vermindert het aanbod. Ook overheden die proberen te
vergroenen beknotten de ruimte voor nieuwe exploratie,
wat wederom het aanbod verminderd. In totaal resulteert
hiermee een structureel achterblijvend aanbod van fossiele
energie. Een belangrijke producent van fossiele energie
vermindert plotseling de productie aanzienlijk, wat de prijs
omhoog doet schieten. Hiernaast zetten de bovengenoemde trends structureel opwaartse druk op de prijzen voor
fossiele energie.
In Europa wordt het mondiale prijseffect verder versterkt
doordat de prijzen die onder het EU Emissions Trading System
(ETS) tot stand komen verder oplopen doordat de prijs van
uitstootrechten toeneemt en de scope van het ETS
uitbreidt. Specifiek voor gas geldt dat gas aangemerkt
wordt als ‘groen’ in de EU Taxonomie voor Duurzame
Activiteiten. Binnen Europa neemt de vraag naar gas
hiermee sterk toe. De kosten voor gas nemen hiermee
relatief meer toe dan de kosten voor andere fossiele
energiebronnen.

| 59

Energieproducenten en bedrijven krijgen hiermee te maken
met structureel hogere inkoopkosten voor energie en
fossiele brandstoffen. Met name bedrijven in relatief
energie-intensieve bedrijfstakken, zoals de glas- en
tuinbouw, de chemie en de basisindustrie, worden hierdoor
getroffen. Bedrijven in deze bedrijfstakken proberen de
hogere inkoopkosten door te belasten, maar slagen daar
maar ten dele in doordat zij relatief homogene goederen
maken en zij internationaal gezien relatief hard getroffen
worden door het grote aandeel van gas in de Nederlandse
energiemix. Bedrijven zien zich hiermee genoodzaakt
productie terug te schroeven en investeringen uit te stellen.
Een aantal bedrijven staakt de activiteiten of verplaatst
deze naar het buitenland. Het effect hiervan is geconcentreerd in een aantal regio’s waar de chemie en de glas- en
tuinbouw belangrijke werkgevers zijn. De werkloosheid in
deze regio’s neemt toe, omdat 10 procent van de banen in
die sectoren verdwijnt.
De doorbelasting van hogere inkoopkosten zorgt voor
hogere consumentenprijzen (oftewel inflatie), die het
niveau van 6 procent bereikt, boven het normale niveau

van 2 procent in de maanden voor de prijsstijging.
Consumenten boeten hiermee aan koopkracht in, niet
alleen doordat de energierekening toeneemt, maar ook
doordat de prijzen van energie-intensieve goederen
toenemen (voedsel, bouwmaterialen, et cetera).
Huishoudens boven in de inkomensverdeling hebben de
financiële armslag om dit op te vangen, maar voor huishoudens onder in de inkomensverdeling geldt dit minder.
Enkele honderdduizenden Nederlanders hebben langer dan
een maand gebrek aan voldoende energie om het huis
warm te houden. Maatschappelijk groeit de onvrede over
de stijgende kosten voor levensonderhoud en het komt tot
protesten. De overheid probeert huishoudens te compenseren, maar kijkt in toenemende mate naar manieren om
de inkoopkosten voor gas te drukken omdat daarmee ook
het bedrijfsleven geholpen zou kunnen worden. Een strenge
winter dwingt de overheid tot een noodmaatregel: op stel
en sprong wordt de gaswinning uit het Groninger gasveld
fors opgeschroefd. Hiertegen bestaat forse weerstand,
zowel bij inwoners van de provincie Groningen als bij
klimaatactivisten. Grote protesten resulteren en er ontstaan
wegblokkades voor enkele dagen.

Tabel 6.2 Scorekaart scenario import van fossiele energie
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Strategische afhankelijkheden

Scenario

Import van fossiele energie

Scenariotoelichting

Oplopende prijzen voor de import van fossiele energie zorgen voor hogere inkoopprijzen voor
bedrijven en energieproducenten. Hoewel zulke prijsstijgingen deels door te belasten zijn aan
huishoudens, is aan de marge productie niet langer kostendekkend. Bedrijven schalen
productie hiermee af of verplaatsten productiecapaciteit gelet op de verwachting dat fossiele
energieprijzen structureel hoog zullen blijven (ook al gevolg van nieuwe klimaatwetgeving).
Op hun beurt hebben huishoudens te maken met een dalende koopkracht vanwege de hoge
inflatie. Hierover ontstaat maatschappelijke onrust. Een strenge winter zet verdere druk op de
overgebleven voorraden. De overheid ziet zich genoodzaakt om gasproductie in Groningen op
te schroeven. Dit zorgt voor maatschappelijke onrust.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

D

Situatie is zeer voorstelbaar, enkele elementen
gebeuren nu ook al. Heropening van Groningen is
minder waarschijnlijk. Eindoordeel is D.

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepassing.

1.2 Internationale positie

0

Niet van toepassing.

1.3 Digitale ruimte

0

Niet van toepassing.

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepassing.

60 |

Themarapportage economische dreigingen

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Fysiek

2.1 Doden

0

Niet van toepassing.

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Niet van toepassing.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

E

Een aantal huishoudens hebben een gebrek aan
warmte, omdat zij vanwege de hoge kosten niet
meer de verwarming aan kunnen zetten. Dit betreft
minder dan een miljoen personen, maar wel meer
dan 100.000. Dit duurt een maand of langer.
Daarmee is het categorie E.

3.1 Kosten

D

Huishoudens en bedrijven hebben hogere kosten
vanwege stijgende energieprijzen. De kosten voor
huishoudens zijn al € 5 miljard (4 miljoen
huishoudens met variabel energiecontract).
Bedrijven hebben ook hoge energiekosten, ten
hoogte van enkele miljarden euro’s. De inschatting
van kosten is tussen de € 5 en € 20 miljard. Effect op
bbp wordt beperkt door heropening Groningen, dat
levert gasbaten op.

3.2 Aantasting vitaliteit

C

De werkloosheid neemt met 10% toe in de
getroffen sectoren, ca. 20.000 banen. Door dalende
consumptie loopt werkloosheid verder op, met iets
meer dan 50.000 banen. Overheidsuitgaven nemen
toe met de compensatie, maar nominaal bbp groeit
ook door inflatie en met de gasbaten, het netto
effect is een toename in de schuldquote van minder
dan 1%, dus score B. Omdat de getroffen sectoren
meer dan 10% van bnp bevatten, komt er +1 bij.
Eindoordeel is C.

Ecologisch

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepassing.

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks
leven

A

Grootschalige protesten zullen plaatselijk en tijdelijk
het dagelijks leven verstoren, denk aan wegblokkades
van enkele dagen. Dit treft tot 10.000 mensen.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

C

Voorstelbaar dat de openbare orde en veiligheid van
Nederland (op termijn) wordt aangetast

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

B

De maatschappelijke onrust leidt tot grote
demonstraties tegen de overheid.

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet van toepassing.

6.2 Mensenrechten

0

Niet van toepassing.

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

0

Niet van toepassing.

6.4 Multilaterale instituties

0

Niet van toepassing.

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepassing.

Economisch

Internationale
rechtsorde en
stabiliteit

Themarapportage economische dreigingen

| 61

In dit scenario worden vitale processen binnen de sector
‘Energie’ getroffen: met name ‘Gasproductie, landelijk
transport en distributie gas’ (cat. A) en ‘Regionale distributie
gas’ (cat. B) doordat de overheid een noodmaatregel op het
gebied van gaswinning moet invoeren. In mindere mate
gaat het scenario ook in op andere vormen van fossiele
energie die raakt aan het vitale proces ‘Olievoorziening’
(cat. A) en indirect ook de vitale processen ‘Landelijk
transport, distributie en productie elektriciteit’ (cat. A) en
‘Regionale distributie elektriciteit’ (cat. B).
Scenario 2: Tekorten essentiële grondstoffen
Er is de afgelopen jaren steeds meer aandacht voor grondstoffen die essentieel zijn voor het produceren van belangrijke goederen en daarmee voor het draaiende houden van
de economie. Denk hierbij aan het gebruik van kobalt voor
het produceren van batterijen, een belangrijk product om
de energietransitie te realiseren. De productie van een
aantal van deze essentiële grondstoffen is geconcentreerd
in slechts enkele landen. Zo is de Democratische Republiek
Congo verantwoordelijk voor 71 procent van de wereldwijde
realisatie van kobalt.102 Daarmee is de productie van

batterijen en daarmee de voortgang van de energietransitie
afhankelijk van de economische en politieke ontwikkelingen
in het land in kwestie. Figuur 6.2 toont per grondstof voor
Nederland het economische belang (in termen van toegevoegde waarde ofwel bbp) en de leveringsrisico’s op de
korte termijn. Zo kennen enkele zeldzame aardmetalen
hoge leveringsrisico’s, maar een beperkte toegevoegde
waarde terwijl aluminium, ijzer en koper juist een groot
economisch belang kennen, maar waarbij de risico’s
beperkt zijn. Voor silicium (Si in Figuur 6.2), onder andere
gebruikt voor de productie van computerchips en zonne­
panelen, zijn er zowel significante leveringsrisico’s als een
sterk economisch belang. Van de wereldwijde productie
neemt China 71 procent in.103 Door elektriciteitsstoringen
in de Chinese provincie Yunnan werd geordend dat de
productie van metallisch silicium direct met 90 procent
moest afnemen.104 Dit resulteerde uiteindelijk in een
verviervoudiging van de prijs in minder dan twee maanden
tijd. Een beperkte toevoer van essentiële grondstoffen kan
zo verstrekkende gevolgen hebben.

Figuur 6.3 Economisch belang en kortetermijnleveringsrisico’s voor grondstoffen in Nederland

102 h
 ttps://www.usgs.gov/centers/national-minerals-information-center/
cobalt-statistics-and-information

62 |

103 h
 ttps://www.usgs.gov/centers/national-minerals-information-center/
silicon-statistics-and-information
104 https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-10-01/silicon-s-300surge-throws-another-price-shock-at-the-world

Themarapportage economische dreigingen

Binnen de EU is er steeds meer aandacht voor de afhankelijkheid van essentiële grondstoffen met bijvoorbeeld het
speciaal opgezette Raw Materials Information System (RMIS),
waarin onder andere het economisch belang en de leveringsrisico’s van deze grondstoffen wordt bijgehouden.105
Daaruit volgt de lijst van ‘Critical Raw Materials’ die een
dusdanig risico vormen en van een dusdanig economisch

belang zijn – zie onderstaand Figuur 6.3. Voor deze grondstoffen wordt er naast intensieve monitoring door de
EU ook aandacht besteed aan het recyclen ervan binnen
Europa en is er in 2020 een alliantie gesmeed waarin
relevante stakeholders zich gezamenlijk inzetten voor een
zekere levering.106

Figuur 6.4 In rood de door de EU bestempelde ‘lijst van Critical Raw Materials’ voor 2020

105 https://rmis.jrc.ec.europa.eu/?page=crm-list-2020-e294f6

Themarapportage economische dreigingen

106 h
 ttps://ec.europa.eu/growth/sectors/raw-materials/areas-specificinterest/critical-raw-materials_nl

| 63

Het scenario
Enkele grondstoffen zijn cruciaal voor verschillende
productieprocessen. Onder deze zogeheten ‘Critical Raw
Materials’ vallen bijvoorbeeld grondstoffen zoals bauxiet,
fosfaat, kobalt en rubber. De afhankelijkheid van het
bedrijfsleven van deze grondstoffen is groot, maar de
winning ervan vindt voor een groot deel buiten Europa
plaats. Zo is kobalt cruciaal voor de productie van batterijen,
legeringen en verf. In sommige gevallen zijn er slechts een
aantal landen die de grondstof kunnen delven, wat de
afhankelijkheid van dat land groot maakt. In het geval van
kobalt is bijvoorbeeld de DR Congo een grote producent.
Voor de productie van goederen geldt dat daarvoor behalve
de inzet van productiefactoren zoals arbeid, kapitaal en
grondstoffen vaak ook intermediaire goederen nodig zijn.
Deze intermediaire goederen vereisen op hun beurt ook
weer input van arbeid, kapitaal, grondstoffen, en intermediaire leveringen. In één eindproduct zijn daarmee vaak een
veelheid aan intermediaire goederen en grondstoffen
verwerkt. Niet alleen de delving van grondstoffen, maar
ook de productie van intermediaire goederen is verspreid
over verschillende landen in een mondiale waardeketen.

Een onverwachte terugval in de productie en/of levering
van een essentiële grondstof stuwt een schokgolf door
deze mondiale waardeketens. Voor een belangwekkende
grondstof is sprake van een reductie van aanbod op de
wereldmarkt van 50 procent voor een periode van zes
maanden. De afname van het aanbod zorgt voor oplopende
prijzen omdat er ook geen substituten voorhanden zijn.
Direct getroffen worden bedrijven in binnen- en buitenland
die deze grondstof gebruiken in hun primaire productieproces. Sommige bedrijven kunnen niet meer produceren,
andere gaan minder produceren en de bedrijven die blijven
produceren moeten hun grondstoffen duurder inkopen.
Deze gevolgen werken door in de waardeketens en in de
productieprocessen van andere bedrijven. Dit mondiale
probleem bereikt ook Nederland. Bedrijven produceren niet
of minder en ze betalen hogere prijzen voor grondstoffen
en intermediaire goederen. De bedrijven belasten deze
hogere prijzen deels door aan de eindgebruikers waardoor
ook consumenten gevolgen ervaren van het tekort.

Tabel 6.5 Scorekaart scenario tekorten essentiële grondstoffen
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Strategische afhankelijkheden

Scenario

Tekorten essentiële grondstoffen

Scenariotoelichting

Voor een arbitraire essentiële grondstof ontstaat een leveringsschok die de wereldwijde
toeleveringsketens voor een periode van 6 maanden met 50% vermindert. Deze leveringsproblemen brengen bedrijven in deze sectoren in de problemen omdat zij niet meer kunnen
produceren.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

D

Waarschijnlijk dat dit voor een essentiële grondstof
binnen de komende 5 jaar gebeurt

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepassing.

1.2 Internationale positie

0

Niet van toepassing.

1.3 Digitale ruimte

0

Niet van toepassing.

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepassing.

2.1 Doden

0

Niet van toepassing.

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Niet van toepassing.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

0

Voorstelbaar dat er door een gebrek aan bepaalde
grondstoffen bepaalde medicijnen niet meer
geproduceerd kunnen worden.

Fysiek

64 |

Themarapportage economische dreigingen

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Economisch

3.1 Kosten

C

Voor vrijwel alle grondstoffen meer dan €500 miljoen
financiële schade. Voor een redelijk aantal grondstoffen ook meer dan €5 miljard. Bovengrens: D

3.2 Aantasting vitaliteit

A

Op bepaalde sectoren kan er een invloed zijn op de
werkgelegenheid, maar het is zeer beperkt. A is ook
maximum.

Ecologisch

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepassing.

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks
leven

0

Niet van toepassing.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

0

Niet van toepassing.

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

0

Niet van toepassing.

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet van toepassing.

6.2 Mensenrechten

0

Niet van toepassing.

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

0

Niet van toepassing.

6.4 Multilaterale instituties

0

Niet van toepassing.

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepassing.

Internationale
rechtsorde en
stabiliteit

In dit scenario wordt met name de industrie direct en hard
getroffen. Daaronder valt mogelijk het vitale proces
‘Grootschalige productie/verwerking en/of opslag (petro)
chemische stoffen’ (cat. B) die te kampen heeft met
grondstoftekorten.

6.4 Sluimerende dreigingen
Hoewel de scenario’s uitgaan van onvoorziene
gebeurtenissen die schoksgewijs voor problemen voor
bedrijven en huishoudens zorgen, moet opgemerkt
worden dat deze problemen zich voordoen omdat er
een afhankelijkheid is ontstaan die niet snel ongedaan
gemaakt kan worden. Waar voldoende ruimte voor snelle
substitutie is, volgt weliswaar een aanpassingsproces
met de bijbehorende extra kosten, maar is het ook een
soepeler proces dan in de situatie waarin niet eenvoudig
afscheid genomen kan worden van afhankelijkheden.
Belangrijk hierbij is dat afhankelijkheden niet van dag tot
dag ontstaan, maar in plaats daarvan geleidelijk opbouwen.
Eenmaal opgebouwd is het echter moeilijk om dit kostenen frictieloos ongedaan te maken.
Themarapportage economische dreigingen

Een sluimerend risico is dan dat in de toekomst nieuwe
afhankelijkheden worden opgebouwd waarvan de potentiële
impact en waarschijnlijkheid vooraf maar moeilijk te voorzien (kunnen) zijn. Het beheersen van dit risico is hiermee
uitdagend, ook omdat het voorkomen van afhankelijkheden niet kosteloos is. Hetzelfde geldt voor het treffen van
mitigerende maatregelen wanneer ook het opbouwen
van een afhankelijkheid wordt getolereerd. Het mondiale
systeem van waardeketens waarin productie plaatsvindt op
de meest efficiënte locatie – ook van goederen of diensten
waarvan afhankelijkheid kan ontstaan – levert óók welvaart
op. De Adviesraad Internationale Vraagstukken benoemt
in het recente advies voor het verminderen van de strategische kwetsbaarheden dan ook dat de “klassieke gevaren
van staatssteun en protectionisme [nog steeds] bestaan”.107
Zogeheten ‘no-regret’ beleidsopties zijn hiermee waarschijnlijk
schaars want elke ‘afhankelijkheid’ heeft zowel kosten als
baten. In mondiale waardeketens is ‘afhankelijkheid’ de
kostenkant van de baat ‘efficiëntie’.

107 h
 ttps://www.adviesraadinternationalevraagstukken.nl/documenten/
publicaties/2022/03/18/slimme-industriepolitiek

| 65

Op de lange termijn zijn dan de beleidsmatige vragen:
i. Welk beleid bant een strategische afhankelijkheid tegen
acceptabele kosten uit? (geboden en verboden en de
prijs waartegen); of
ii. Hoe wordt er meer ruimte gerealiseerd voor
substitutie? (investeren in innovatie)

maar wel wanneer de aanvoerlijnen stokken. Hetzelfde
geldt voor het scenario over een tekort aan essentiële
grondstoffen. Het scenario ‘Import van fossiele energie’ is
bijzonder binnen de RbRa in de zin dat het één van vier
scenario’s (minimaal) een D scoort op zowel gemiddelde
impact als op waarschijnlijkheid.

Afhankelijkheid is niet alleen voor de overheid een risico,
maar ook voor bedrijven. Organisaties die (te) afhankelijk
zijn van één of enkele leveranciers zijn genoodzaakt
hiermee om te gaan als onderdeel van het bedrijfsrisico.
Bedrijven zijn over het algemeen goed in staat om hun
eigen toevoerlijnen te beheren, maar overheidsbeleid kan
soms ook een rol spelen. Dit geldt bijvoorbeeld voor
wanneer er geen substituut is. Omdat de toekomstige
risico’s vaak nog onbekend zijn (“unknown unknowns”),
is het van belang dat bedrijven de ruimte hebben om te
innoveren en flexibel te zijn om grondstoffen in hun
toevoerlijnen te substitueren.

De beschreven scenario’s raken voornamelijk de economische
veiligheid, andere veiligheidsgebieden ondervinden minder
impact van de strategische afhankelijkheden, alhoewel de
primaire levensbehoeften ook geraakt kunnen worden. De
breedte van de impact is ook afhankelijk van het specifieke
gebied waar de strategische afhankelijkheid zich voordoet.
Bij afhankelijkheid van fossiele energie ligt het voor de
hand dat huishoudens hier veel last van ondervinden bij het
verwarmen van hun woning en bedrijven hier last van
ondervinden bij hun productie. Indien de afhankelijkheid
zich bij een medisch product had voorgedaan, zijn gezondheidsrisico’s ook goed denkbaar. De scenario’s beschrijven
de algemene mechanismen van de relatie tussen strategische afhankelijkheden en de nationale veiligheid. Deze
mechanismen kunnen dienen om andere scenario’s door te
denken. Ten slotte is de waarschijnlijkheid bij de beide
scenario’s hoog. Vergelijkbare situaties hebben zich in het
verleden voorgedaan, dus is het ook aannemelijk dat het
zich binnen vijf jaar op een zekere manier opnieuw voordoet. De schaarste en tot op zekere hoogte tekorten van
allerhande fossiele brandstoffen, essentiële grondstoffen en
benodigde halffabricaten doet zich nu al (gedeeltelijk) voor.

Andersom geredeneerd zijn er volgens de Adviesraad
Internationale Vraagstukken enkele factoren aan te wijzen
voor de verschuiving waarin er beleidsmatig steeds meer
aandacht is voor strategische afhankelijkheden.108 Deze
kunnen bestempeld worden als sluimerend, maar de
hernieuwde aandacht vormt op zichzelf geen dreiging.
Zo benoemt de raad “de financiële en eurocrisis (2007–
2012), […] de geopolitieke opkomst van China en de
Amerikaanse reactie daarop (pregnant vanaf 2013-2017),
de pandemie (2020–) en de voortgaande klimaatcrisis”.
Door de sluimerede ‘opkomst’ van deze ontwikkelingen
– soms gepaard met acute uitdagingen – is er nieuwe
bewustzijn over strategische afhankelijkheden en daarmee
economische dreigingen gecreëerd.

6.5 Beschouwing
De impact op de economische veiligheid van strategische
afhankelijkheden is op de korte termijn waarschijnlijk lager
dan op de lange termijn. In het scenario over de import van
fossiele energie zijn er aanzienlijke kosten en wordt de
economische vitaliteit ook aangetast. Dit scenario beschrijft
de uitwerking van de schok van strategische afhankelijkheden.
De opbouw van deze strategische afhankelijkheden heeft
een meer sluimerend karakter. Over een langere termijn
wordt stap voor stap meer afhankelijkheid opgebouwd,
terwijl er geen concrete risico’s of dreigingen aan verbonden
zijn. Een strategische afhankelijkheid leidt niet noodzakelijkerwijs tot een bedreiging voor de nationale veiligheid,

Strategische afhankelijkheden zijn ook sterk verbonden met
andere dreigingscategorieën, bijvoorbeeld ‘buitenlandse
inmenging bij het bedrijfsleven’, ‘handelskrimp of verstoring
van de internationale handel’, en ‘bedreiging van de
knooppuntfunctie van Nederland’. Strategische afhankelijkheden kunnen namelijk mede ontstaan doordat buitenlandse
partijen zich mengen in het Europese bedrijfsleven en op
die manier activiteiten en kennis naar het buitenland
verplaatsen waardoor Nederland en/of Europa afhankelijk
wordt van deze landen. Bestaande onafhankelijkheden
kunnen gaan knellen doordat er een verstoring van de
internationale handel of de handelsrelatie tussen Europa en
het producerende land komt. Als door die verstoringen de
productie afneemt of de leveringen aan Europa wegvallen,
wordt het risico van de strategische afhankelijkheid
werkelijkheid. De combinatie van dreigingscategorieën leidt
dus tot een rijker beeld omtrent strategische afhankelijkheden,
omdat al deze facetten met elkaar onderling verweven zijn.

108 h
 ttps://www.adviesraadinternationalevraagstukken.nl/documenten/
publicaties/2022/03/18/slimme-industriepolitiek

66 |

Themarapportage economische dreigingen

7. Destabilisatie van het
financieel systeem
Het financieel systeem is in Nederland hoog ontwikkeld
en verweven met de gehele economie en samenleving.
Een financiële crisis in binnen- of buitenland kan de
economie en de nationale veiligheid schaden. De grote
afhankelijkheid van het digitale betalingsverkeer zorgt
ervoor dat een storing daar ook grote gevolgen heeft.

7.1 Relevante ontwikkelingen
De financiële sector in Nederland is van groot belang voor
de Nederlandse economie. Financiële instellingen zijn van
belang bij het faciliteren van betalingen, het verstrekken
van kredieten zoals hypotheken en bedrijfsleningen,
burgers kunnen sparen bij de bank, de pensioenen zijn
belegd in de financiële sector, net als verzekeringen
etc. Dit toont aan dat veel aspecten van de economie
raakvlakken hebben met de financiële sector. Nederland
heeft een zeer hoog ontwikkeld financieel stelsel. Het
balanstotaal van alle monetaire financiële instellingen
(met uitzondering van DNB) was drie keer zo hoog als het
bbp. De toegevoegde waarde van financiële instellingen
bedroeg in 2020 € 44 miljard, oftewel 5 procent van
bbp, en qua werkgelegenheid is het goed voor 189.000
arbeidsjaren (2 procent van het totaal). Dit betekent dat
de arbeidsproductiviteit in de financiële sector hoog is.
Na Brexit verhuisden minstens 40 financiële instellingen
van Londen naar Amsterdam, wat het Europese belang van
de Nederlandse financiële sector onderstreept.

Het financiële stelsel raakt alle vlakken van de samenleving.
Het betalingsverkeer, zowel met contant geld als pin- en
online bankieren, is vervlochten met elk aspect van de
economie. Zonder betalingsverkeer zijn transacties niet
mogelijk en komt de economie stil te liggen. Als er een
storing is met pinnen of met internetbankieren, haalt dat
altijd het nieuws. Dit toont aan dat het betalingsverkeer
zeer relevant is en dat de samenleving is gebaat bij een goed
werkend financieel systeem. Dit maakt de samenleving ook
gevoelig voor cyberaanvallen bij banken, zoals DDOSaanvallen. Als deze cyberaanvallen het financiële stelsel
aantasten, tasten zij ook de werking van de economie aan.
De grote rol van het financiële stelsel in de Nederlandse
economie is niet zonder risico’s. De financiële crisis van
2008 toont dit aan. Wat begon als een crisis in de
Amerikaanse financiële sector spreidde al snel uit naar de
Europese financiële sector. Dit raakte weer de economie
door verschillende oorzaken: de kredietverlening stokte, de
paniek over de financiële crisis schaadde het consumentenvertrouwen, bedrijven gingen failliet door financiële
problemen, en de overheid redde noodgedwongen banken
van hun faillissement. Dit had ook een grote weerslag op de
overheidsfinanciën: tussen 2007 en 2008 steeg de schuldquote van 43 procent naar 54 procent.109 Nadien steeg de
schuldquote nog verder. De financiële crisis en de daaropvolgende Europese schuldencrisis heeft geleid tot destabilisatie van de Eurozone met in 2015 zelfs discussies over het
uittreden van Griekenland na een bijna-faillissement. De les
hieruit is dat een economie die zeer verweven is met de
financiële sector ook sterk geraakt kan worden door
problemen in deze financiële sector. Door de internationale
verwevenheid is de Nederlandse economie ook gevoelig
voor schokken in het buitenland, zowel in de VS als in
Griekenland.

109 h
 ttps://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/84114NED/
table?ts=1646666631565

Themarapportage economische dreigingen

| 67

Sinds de financiële crisis zijn de rentestanden in de Eurozone
ook historisch laag (zie Figuur 7.1). De rente is (nog altijd
historisch) laag omdat de inflatie ook laag was (tot midden
2021) en de ECB als doel heeft de inflatie naar 2 procent te
brengen. Met een lage rente is lenen voordelig, zowel voor
huishoudens die een hypotheek aanvragen, voor bedrijven
die goedkoop kunnen lenen voor investeren, als voor
overheden die lagere rentelasten hebben zelfs met een
hogere staatsschuld. De nadelen van de lage rente zijn vooral
te merken bij spaarders, die op hun spaarrekening de laatste
jaren 0 procent rente ontvangen. Ook het pensioenstelsel

heeft last van de lage rente. Op een diepere laag kan een lage
rente ook voor andere risico’s zorgen. Omdat sparen en
obligaties weinig rendement opleveren, zoeken investeerders andere bestemmingen voor hun kapitaal, zoals de
huizenmarkt, aandelen of risicovollere beleggingen. Dit kan
dan weer leiden tot zeer hoge huizenprijzen, gepaard met de
grote leenruimte voor huishoudens bij een lage rente, of
overwaardering op aandelenbeurzen. Als de rente op termijn
weer gaat stijgen, zullen huizen-prijzen en aandelenprijzen
ook dalen, wat een risico is voor de beleggers en huiseigenaren, omdat zij dan (een deel van) hun vermogen kwijtraken.

Figuur 7.1 Beleidsrente ECB sinds financiële crisis op zeer
laag niveau

Figuur 7.2 Het Nederlands bbp is zeven jaar na de kredietcrisis hersteld

Depositorente ECB (%)

3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0
-0,5
-1,0
1999 2002 2004 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

€ 740
bbp (× miljard euro, prijspeil 2015)

4,0

€ 720
€ 700
€ 680
€ 660
€ 640
€ 620
€ 600
€ 580

2005

2008

2011

2014

Bron: SEO Economisch Onderzoek (2022) o.b.v. DNB:
(laatste update 13-04-2022)110

Bron: SEO Economisch Onderzoek (2022), o.b.v. CBS
(25-03-2022)111

De Horizonscan 2020 noemt bij internationale economie
drie megatrends: de politisering van de internationale
markteconomie, de digitalisering van de economie en de
klimaattransitie. De politisering van de internationale
markteconomie is ook in het financiële stelsel te zien.
De sancties tegen Rusland begin 2022 krijgen deels vorm in
beperkingen van het financiële verkeer van en naar Rusland,
zoals het gedeeltelijk afsluiten van het SWIFT-systeem en het
bevriezen van Russische tegoeden. De digitalisering toont
zich in het toenemende belang van cybersecurity, zeker voor
banken en andere financiële instellingen. Ten slotte raakt de
klimaattransitie ook het financiële stelsel, omdat niet-duurzame investeringen naar verwachting in waarde afnemen,
wat het belang van duurzame investeringen doet toenemen.
Financiële instellingen moeten hierop inspelen om grote
verliezen op investeringen te voorkomen.

7.2 Overzicht mogelijke actoren en factoren

110 h
 ttps://www.dnb.nl/statistieken/data-zoeken/#/details/rentetarieven-van-de-europese-centrale-bank/dataset/375ba6dd-3665-40ea83eb-e5b190b7615b/resource/6e8be666-3a26-43e0-83963868b83b934d

68 |

De bouwstenen voor de scenario’s bestaan uit verschillende
oorzaken, een verschillende omvang, een verschil in
geraakte sectoren en een verschil in de duur van herstel.
De oorzaak van financiële crises kan zowel binnen (denk
aan 2008) als buiten (denk aan coronapandemie of
geopolitieke ontwikkelingen) liggen. De omvang wordt
gemeten als toename in de schuldquote van de overheid.
Sommige financiële schokken raken vooral de financiële
sector, maar de geraakte sectoren zijn al snel breder gezien
de verwevenheid van de economie met het financiële
systeem. Ten slotte kunnen financiële crises lang naslepen,
zoals na de financiële crisis van 2008 (zie Figuur 7.2), maar
zijn sommige schokken ook snel weer gecorrigeerd, zoals
de beurskoersen tijdens de coronapandemie.

111 h
 ttps://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/84105NED/
table?ts=1648540980086

Themarapportage economische dreigingen

Tabel 7.1 Bouwstenen voor de dreigingscategorie ‘destabilisatie van het financieel systeem’
Oorzaak

Omvang

Geraakte sector(en)

Duur herstel

Omvallen bank(en) in de
Eurozone

Toename van <3 procentpunt
schuldquote

Landbouw, bosbouw en visserij

<1 jaar

Onenigheid/destabilisatie
Eurozone

Toename van <5 procentpunt
schuldquote

Industrie en delfstoffenwinning <2 jaar

(Dreigend) faillissement
land(en) eurozone

Toename van <10 procentpunt
schuldquote

Bouwnijverheid

<3 jaar

Aanhoudende lage
rentestanden

Toename van >10 procentpunt
schuldquote

Horeca

<4 jaar

(Zeer) hoge of lage inflatie

Handel (retail)

<5 jaar

Geopolitieke ontwikkelingen

Vervoer en opslag

>5 jaar

Overig

Informatie en communicatie
Financiële dienstverlening
Vastgoed
Zakelijke dienstverlening
Openbaar bestuur en overheid
Onderwijs
Gezondheids- en welzijnszorg
Cultuur, sport en recreatie

7.3 Scenario’s
Op basis van deze ontwikkelingen zijn vier scenario’s
geselecteerd voor deze analyse:
1. Systeempartij in de financiële sector in zwaar weer
2. Nieuwe Europese schuldencrisis
3. Verstoring van het betalingsverkeer
4. Correctie op waardering financiële activa doordat
verwachtingen niet uitkomen
De eerste twee scenario’s betreffen een financiële crisis,
waarbij de crisis in scenario 1 Nederland direct raakt en in
scenario 2 Nederland indirect raakt door verwevenheid
binnen de Eurozone. Scenario 3 richt zich op een storing in
het betalingsverkeer waardoor pinnen en geld overboeken
voor enige tijd onmogelijk is. Scenario 4 richt zich op een
grote val in de beurskoers doordat verwachtingen over
winstgevendheid niet uitkomen.
Scenario 1: Systeempartij in de financiële sector in zwaar weer
In dit scenario komt een buitenlandse systeempartij in de
financiële sector in zwaar weer. Alhoewel deze instelling
niet direct in Nederland actief is, wordt Nederland toch
geraakt vanwege de verbondenheid met het internationale
financiële stelsel. Deze verwevenheid leidde er in 2008 toe
dat de crisis op de Amerikaanse huizenmarkt, waarbij onder
andere Lehman Brothers hun leningen niet terug konden en
Themarapportage economische dreigingen

in problemen raakte, uiteindelijk ook Europese en
Nederlandse banken, zoals BNP Paribas en ABN AMRO en
Fortis, raakte. De aankoop van ABN AMRO en Fortis om de
verdere instorting van het financiële stelsel te voorkomen
heeft de Nederlandse schatkist destijds € 30 miljard gekost.
112 In 2021 waren er zorgen dat de betalingsproblemen bij
de Chinese vastgoedontwikkelaar Evergrande zouden
leiden tot een financiële crisis in China, wat mogelijk tot een
wereldwijde crisis kon leiden. Voorjaar 2022 is die zorg niet
uitgekomen, mogelijk omdat Evergrande minder verweven
is met de Europese en Amerikaanse financiële sector dan
Lehman Brothers destijds.
De verwevenheid tussen financiële instellingen is niet
de enige factor van belang: ook de verwevenheid van de
financiële sector met de reële economie draagt bij aan
de escalatie van een financiële crisis naar een bredere
economische crisis. Het CPB beschrijft verschillende
mechanismen hoe schokken in het financiële systeem
de reële economie kunnen beïnvloeden, zowel op een
positieve als op een negatieve wijze.113 Banken schroeven

112 https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2015/47/staatsschuld-door-overnamefortis-abn-amro-30-miljard-hoger
113 Anthony, J., & Broer, P. (2010). Linkages between the Financial and the
Real Sector of the Economy, CPB Document No. 216, Den Haag: Centraal
Planbureau.

| 69

bij een negatieve financiële schok doorgaans hun leningen
terug. Met het toegenomen risico zijn investeringen minder
waard en banken minder geneigd om geld uit te lenen
wanneer zij het ook in ‘veilige’ beleggingen zoals staatsobligaties kwijtkunnen. Dit leidt tot minder financiering
voor bedrijven om investeringen te doen, met een lagere
productie en minder werkgelegenheid als gevolg. Anderzijds
leidt het ook tot minder hypotheekverstrekkingen waardoor
de woningvraag daalt en daarmee de woningprijzen.

De vermogens van huishoudens dalen daarmee en zij gaan
uit voorzorg meer sparen, wat consumptie beperkt en
vervolgens leidt tot een lagere vraag naar goederen en
diensten. Dit resulteert uiteindelijk in minder economische
groei. De leningen die wel worden verstrekt kennen vaak
hogere rentes, wat weer meer kosten voor de geldlener
(bedrijf of huiseigenaar) betekent. Om deze kosten te
kunnen dekken, geven zij minder geld uit aan andere zaken,
wat de economische activiteit nog meer schaadt.

Tabel 7.2 Bouwstenen voor het scenario ‘systeempartij in de financiële sector in zwaar weer’
Oorzaak

Omvang

Geraakte sector(en)

Duur herstel

Omvallen bank(en) in de
Eurozone

Toename van >10 procentpunt
schuldquote;

Gehele economie

<5 jaar

Aanhoudende lage
rentestanden
Het scenario
Risico’s in de financiële sector verspreiden zich sneller als
de verwevenheid van onderlinge instellingen groter is.114
De verwevenheid binnen Europa is afgenomen, maar de
verwevenheid met niet-Europese financiële sectoren is
hoog. Dit leidt ertoe dat risico’s in het buitenland zich snel
kunnen vertalen naar risico’s voor de financiële sector in
Europa, ook in Nederland.
Bij een grote internationale financiële instelling buiten
Europa komen wanbeleid en excessief risiconemend gedrag
aan het licht. Door onvoldoende toezicht heeft deze
instelling een groot portfolio aan risicovolle financiële
producten opgebouwd, die in praktijk weinig waard blijken
te zijn. Deze instelling is een belangrijke speler in het
financiële verkeer en veel andere banken, investeringsfondsen, pensioenfondsen en verzekeraars zijn verweven met
deze instelling middels leningen, gezamenlijke consortia
voor toegang tot buitenlandse partijen.
De aandelenkoers van deze instelling halveert in enkele
weken tijd. Vanwege de grote verwevenheid met andere
instellingen dalen ook de koersen van andere financiële
instellingen. De paniek slaat over op andere markten en
ook in Nederland daalt de AEX fors. Markten worden geleid
door paniek en overwaardering slaat om in onderwaardering van aandelenprijzen. Er is geen zicht op stijgende
inflatie en om de werking van het financiële stelsel te
bevorderen, houden centrale banken, waaronder de ECB,
de rente laag.

Pensioenfondsen worden hard geraakt. Hun vermogens
dalen in waarde en ze blijven last ondervinden van de lage
rente. Hierdoor komen de dekkingsgraden van de pensioenfondsen onder de 80 procent uit en zijn ze genoodzaakt de
pensioenen te korten. Dit leidt tot grote onrust in de
maatschappij. De overheid stapt in om het koopkrachtverlies van de groep gepensioneerden te beperken. Dit is
een stevige ingreep in de overheidsfinanciën (3 tot 5
procent van bbp extra uitgaven), waardoor er een groot
tekort op de begroting ontstaat. Dit wordt gecompenseerd
door bezuinigingen op andere gebieden, zoals onderwijs,
langdurig groeivermogen, sociale zekerheid en
gezondheidszorg.
Banken kampen met grote verliezen en de kapitaalratio
daalt snel. Vanwege de kapitaaleisen voor hypotheken
onder de Basel IV-wetgeving, kiezen banken ervoor om
minder snel hypotheken te verstrekken. De lagere hypotheekverstrekking, in combinatie met algehele paniek op
markten en onrust in de samenleving, leidt ertoe dat maar
weinig mensen een nieuwe woning kopen. Huidige huizenbezitters ondervinden last van hun hoge hypotheekschuld
en velen zetten hun woning te koop. Omdat de vraag
beperkt is en het aanbod groeit, dalen de huizenprijzen.
Hierdoor komen meer huishoudens in de problemen met
hun hoge hypotheekschuld en groeit het aanbod verder.
Huishoudens die op de top van de markt een nieuwe
woning hebben gekocht met een maximale hypotheek,
komen ‘onder water’ te staan en bezuinigen op andere
uitgaven om de hypotheek sneller te kunnen aflossen.
Ook bedrijven krijgen minder eenvoudig een lening (er is
sprake van een kredietcrisis). De consumptie daalt en de
werkloosheid stijgt.

114 I MF (2021). Global Financial Stability Report. Washington,
US: International Monetary Fund. https://www.imf.org/en/
Publications/GFSR

70 |

Themarapportage economische dreigingen

Tabel 7.3 Scorekaart scenario systeempartij in de financiële sector in zwaar weer
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Destabilisatie van het financieel systeem

Scenario

Systeempartij in de financiële sector in zwaar weer

Scenariotoelichting

Excessief risiconemend gedrag bij een grote internationale financiële instelling leidt door
verwevenheid van financiële systeem tot crisis op wereldwijde markten. De ECB houdt de
rente laag om de crisis te bestrijden, maar pensioenfondsen hebben last van zowel lage rente
als crash op markten en dus waarde van het vermogen. Pensioenen worden gekort, overheid
stapt in om dit te compenseren, met bezuinigingen op andere termijnen als gevolg, inclusief
groeivermogen. Hypotheekverstrekking daalt en vraag naar koopwoningen ook, huizenprijzen
dalen en deel van huishoudens komt onder water.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

C

Het scenario is voorstelbaar, alhoewel er momenteel
geen concrete aanwijzingen voor zijn

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepassing.

1.2 Internationale positie

0

Niet van toepassing.

1.3 Digitale ruimte

0

Niet van toepassing.

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepassing.

2.1 Doden

0

Een economische crisis leidt tot een hoger aantal
zelfmoorden, maar bijvoorbeeld ook tot een lager
aantal verkeersdoden. Netto effect houden wij dus 0.

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Mogelijk van toepassing, maar geen inschatting te
maken.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

0

Niet van toepassing.

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Economisch

3.1 Kosten

D

Met een economische krimp gaan kosten gepaard,
voor de overheid maar ook voor burgers en
bedrijven, een krimp van 1% bbp leidt al tot ca. € 8
mrd. aan kosten. Waarschijnlijk een krimp van max.
5%, dus ca. €40 mrd. Een krimp van € 50 mrd. is aan
de hoge kant voor dit scenario.

3.2 Aantasting vitaliteit

E

De crisis resulteert in een hogere werkloosheid
(100-200 duizend) en een groter begrotingstekort
(>10% bbp)

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepassing.

Fysiek

Ecologisch

Themarapportage economische dreigingen

| 71

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks
leven

0

Niet van toepassing.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

0

Niet van toepassing.

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

B

De crisis beheerst de media en veel mensen maken
zich zorgen over de toekomst van de economie of
hun eigen financiële positie. De pensioenkwestie
kan tot stigmatisering van ouderen/jongeren leiden.

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet van toepassing.

6.2 Mensenrechten

0

Niet van toepassing.

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

0

Niet van toepassing.

6.4 Multilaterale instituties

0

Niet van toepassing.

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepassing.

Internationale
rechtsorde en
stabiliteit

De crisis beheerst de media en veel mensen maken zich
zorgen over de toekomst van de economie of hun eigen
financiële positie. De pensioenkwestie kan tot stigmatisering van ouderen/jongeren leiden.
Scenario 2: Nieuwe Europese schuldencrisis
Na de financiële crisis belandde Europa in een schuldencrisis.
De staatsschuld in landen als Portugal, Italië, Ierland,
Griekenland en Spanje waren tot een zeer hoog niveau
opgelopen, tot meer dan 100 procent van het bbp. De hoge
staatsschuld gecombineerd met de zwakke economie als
gevolg van de crisis leidde tot de vraag of deze landen wel
hun staatsschuld op termijn zouden kunnen terugbetalen.

Op de financiële markten leidde dit tot hogere rentes
op de staatsobligaties, omdat ze risicovoller waren.
In Griekenland kwam het in 2015 zelfs zover dat er sprake
was van een ‘Grexit’, maar met steunpakketten bleef
Griekenland lid van de Eurozone. De schuldencrisis had
een negatieve uitstraling op andere Europese landen,
mede door de internationale verwevenheid van banken
en overheden. Zo hadden Duitse en ook Nederlandse
banken relatief veel obligaties van deze landen opgekocht,
waardoor zij kwetsbaar waren voor een verlies op hun
portefeuille aangezien deze obligaties minder waard
werden. Deze verwevenheid is sindsdien afgenomen,
maar nog wel aanwezig.115

Tabel 7.4 Bouwstenen voor het scenario ‘nieuwe Europese schuldencrisis’
Oorzaak

Omvang

Geraakte sector(en)

Duur herstel

Onenigheid/destabilisatie
Eurozone

Toename van <5 procentpunt
schuldquote

Gehele economie

<3 jaar

(Dreigend) faillissement
land(en) eurozone
(Zeer) hoge of lage inflatie

115 C
 PB (2020). Risicorapportage Financiële Markten 2020, Den Haag:
Centraal Planbureau.

72 |

Themarapportage economische dreigingen

Het scenario
De staatsschulden in Eurozonelanden waren eind 2019,
voor de uitbraak van de coronacrisis, zeer hoog.116
Zes landen hadden een staatsschuld van 100 procent van
het bbp of meer. Veel landen hebben hun staatsschuld ook
niet aanzienlijk verminderd na de Europese schuldencrisis
van 2010-2012. De schulden, en dus de kwetsbaarheid van
deze landen, zijn daardoor hoog.
Problemen met aanvoerlijnen en tekorten op de arbeidsmarkt leiden tot een grote schaarste in de economie.
Als gevolg loopt inflatie op naar 4 tot 6 procent per jaar.
De ECB heeft al die tijd de rente laag gehouden om de
economie te stimuleren, maar besluit nu om de rente te
verhogen. Hiermee probeert zij de hoge inflatie te
beteugelen.
Een groot Europees land heeft na de schuldencrisis van
2010-2012 haar overheidsschulden niet of weinig naar
beneden gebracht. Hier speelt ook mee dat de grote
steunpakketten tijdens de coronacrisis zijn gefinancierd met
een hogere staatsschuld. De rentelasten van die hoge
staatsschuld waren betaalbaar ten tijde van de extreem
lage rente. Nu de ECB de rente verhoogt, nemen de rentelasten voor het land sterk toe.

Door de paniek in het land, stijgt ook de rente op de
obligaties van buurlanden, die ook een relatief hoge
staatsschuld hebben. Binnen een aantal maanden komen
ook zij in betalingsproblemen. De recessie in deze landen
heeft zijn uitwerking op de economieën van andere
EU-landen. Ook de Nederlandse economie ondervindt
last hiervan, omdat de getroffen landen belangrijke
exportpartners zijn, die nu minder afnemen. De afname
van productie in de getroffen landen draagt bij aan verdere
schaarste binnen de economie. De recessie leidt tot een
hogere werkloosheid in Nederland, wat gepaard gaat met
een hoger begrotingstekort.
Door deze schaarste lopen prijzen verder op. De ECB blijft
bij haar mandaat van prijsstabiliteit en verhoogt de rente
nogmaals. Anders dan tijdens een eerdere Eurocrisis kan zij
geen verlichting brengen met een algemene rentedaling.
Binnen de EU ontstaat er discussie over de rol en het
mandaat van de ECB, waarbij de landen met een hoge
staatsschuld pleiten voor een actievere rol, maar de landen
met een lage staatsschuld pleiten voor een focus op het
bestrijden van inflatie. Dit leidt tot tweespalt binnen de EU.
De interne verdeeldheid maakt dat de EU geen vuist kan
maken op het gebied van buitenlandse en economische
politiek.

De hervormingsgezinde regering van het land probeert te
bezuinigen op de overheidsuitgaven om de staatsschuld en
het begrotingstekort naar beneden te brengen. Hierbij stuit
zij op grote weerstand van een snel opkomende, populistische
anti-EU partij. Het lukt de regering niet om de bezuinigingen
door te voeren wat uiteindelijk tot de val van de regering
leidt. Ondertussen stijgt de paniek op de financiële markten
en komt het land in een zware recessie. De nieuwe verkiezingen leiden tot een grote winst voor de populistische
partij, maar het vormen van een nieuwe regering gaat
moeizaam. Het geduld van de Europese Commissie raakt
op en zij komt met een ultimatum voor bezuinigingen.

116 C
 BS (2019, 24 december). Schulden eurozone nog steeds hoger dan
voor de crisis. Verkregen via https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/
2019/52/schulden-eurozone-nog-steeds-hoger-dan-voor-de-crisis

Themarapportage economische dreigingen

| 73

Tabel 7.5 Scorekaart scenario nieuwe Europese schuldencrisis
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Destabilisatie van het financieel systeem

Scenario

Nieuwe Europese schuldencrisis

Scenariotoelichting

Door grote schaarste in de economie en jaren van ruim monetair beleid, loopt inflatie sterk
op. De ECB verhoogt de rente om de inflatie te beteugelen. Een groot land uit de Eurozone,
met hoge staatsschulden, komt hierdoor financieel in de problemen omdat de rentelasten
sterk toenemen. De overheid moet bezuinigen om de rentelasten te kunnen betalen, maar
wordt daarin gehinderd door een sterke populistische anti-euro partij. Binnen een aantal
maanden komen ook andere landen met hoge schulden in de betalingsproblemen. Door de
verwevenheid raakt de economische neergang in de crisislanden ook de gehele Eurozone,
inclusief de Nederlandse economie. Voor Nederland worden de problemen versterkt doordat
door de stijgende rentes de huizenmarkt wordt geraakt.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

B

Dit scenario is onwaarschijnlijk. In het verleden is
het wel voorgekomen, maar experts zien dit niet
gebeuren de komende 5 jaar. Deze inschatting is wel
met onzekerheid omgeven.

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepassing.

1.2 Internationale positie

0

Niet van toepassing.

1.3 Digitale ruimte

0

Niet van toepassing.

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepassing.

2.1 Doden

0

Een economische crisis leidt tot een hoger aantal
zelfmoorden, maar bijvoorbeeld ook tot een lager
aantal verkeersdoden. Netto effect houden wij dus 0.

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Mogelijk van toepassing, maar geen inschatting te
maken.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

0

Niet van toepassing.

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Economisch

3.1 Kosten

D

Met een economische krimp gaan kosten gepaard,
voor de overheid maar ook voor burgers en
bedrijven, een krimp van 1% bbp leidt al tot ca. € 8
mrd. aan kosten. De kern van de crisis ligt niet bij
Nederland, maar Nederland wordt wel van buitenaf
geraakt. Krimp is ca. 2-4 procent daling bbp.
De kosten zijn niet hoger dan € 50 mrd.

3.2 Aantasting vitaliteit

D

Begrotingstekort loopt op met meer dan 3% bbp en
recessie zorgt voor banenverlies van 100.000200.000 banen.

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepassing.

Fysiek

Ecologisch

74 |

Themarapportage economische dreigingen

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks
leven

0

Niet van toepassing.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

0

Niet van toepassing.

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

A

Spanningen op Europees niveau leiden tot onrust en
negatieve aandacht voor de EU in de (sociale)
media, maar er is geen toename van polarisatie of
afname van solidariteit.

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet van toepassing.

6.2 Mensenrechten

0

Niet van toepassing.

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

0

Er is afgeweken van Stabiliteits- en Groeipact, maar
wel binnen bestaande regels.

6.4 Multilaterale instituties

A

Door hoge inflatie kan mogelijk inflatiedoelstelling
van ECB (omhoog) worden aangepast als de politiek
dat wil. De legitimiteit van de ECB staat ter discussie.
De impact van een dergelijke aanpassing is beperkt,
dus maximaal A.

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepassing.

Internationale
rechtsorde en
stabiliteit

Scenario 3: Verstoring van het betalingsverkeer
In het hedendaagse betalingsverkeer speelt chartaal geld
een kleine rol. De meeste betalingen aan de toonbank zijn
een pinbetaling en ook andere betalingen, zoals salarissen
en facturen vinden doorgaans op girale wijze plaats. Voor
een deel van de Nederlandse bevolking, met name ouderen, is contant geld nog wel van groot belang.117 In het
scenario is er een storing waardoor pinbetalingen en
internetbankieren onmogelijk wordt gemaakt. Storingen
met pinbetalingen en internetbankieren zien wij vaker in
Nederland, maar dat is vaak beperkt tot één of enkele
banken en die storingen zijn doorgaans binnen een aantal
uur opgelost. De storing in dit scenario is anders omdat het
hele betalingsverkeer geraakt wordt en het ook niet binnen
een aantal uur is opgelost.

De afhankelijkheid van digitalisering speelt niet alleen bij
het betalingsverkeer. Storingen treffen het dagelijks leven
op veel verschillende aspecten. In 2019 was er een storing
bij zowel het 112-nummer als bij het algemene telefoonnummer van de politie. Bij internetstoringen komen
werkzaamheden soms stil te liggen, zeker als zij gebaseerd
zijn op documenten ‘in de cloud’. Dit is in het bijzonder van
toepassing op de werknemers die thuiswerken. Een storing
kan ontstaan door een technisch mankement, een menselijke fout, of een moedwillige actie van buitenaf. In de
laatste categorie horen de cyberaanvallen, waaronder
gijzelsoftware, thuis. Het is van groot belang dat de
samenleving weerbaar is tegen storingen van welke aard
dan ook. Zo spreekt de WRR over het voorbereiden op een
‘digitale ontwrichting’.118 Dit scenario werkt uit hoe die
ontwrichting in het betalingsverkeer een bedreiging kan
vormen voor de nationale veiligheid.

117 D
 NB (2022). Visie op Betalen 2022-2025, Amsterdam:
De Nederlandsche Bank.

118 W
 RR (2019). Voorbereiding op digitale ontwrichting, Den Haag:
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

Themarapportage economische dreigingen

| 75

Tabel 7.6 Bouwstenen voor het scenario ‘verstoring van het betalingsverkeer’
Oorzaak

Omvang

Geraakte sector(en)

Duur herstel

Overig

Toename van <3 procentpunt
schuldquote;

Financiële dienstverlening

<1 jaar

Handel (retail)
Het scenario
Zo’n 80 procent van alle betalingen aan de toonbank
betreft een pinbetaling.119 Daar komt bij dat het grootste
deel van de betalingen van salarissen, facturen, et cetera,
ook een girale transactie betreft. Dit toont aan dat het
betalingsverkeer in Nederland in grote mate afhankelijk is
van digitaal betalingsverkeer (inclusief pinbetalingen).
De chartale betaalinfrastructuur dekt slechts 30 tot 50
procent van de pinbetalingen bij een pinstoring.120
Een cyberaanval van een vijandige hackersgroep, gelieerd
aan een statelijke actor, maakt digitaal betalingsverkeer
voor enkele dagen onmogelijk. Vanwege de hoge
complexiteit van de aanval, is geld opnemen, overboeken
en ontvangen tijdelijk niet mogelijk. Een vitaal proces in de
economie en samenleving komt zo tot stilstand.
Vlak na de aanval ontstaat er paniek. Het is op dat
moment nog onduidelijk wat de precieze toedracht
van de problematiek is: een technische storing of een
kwaadaardige aanval. Consumenten en bedrijven kunnen
tijdelijk alleen met contant geld betalen of betaald worden.
Echter, dit is beperkt voorhanden en extra geld opnemen is
ook niet mogelijk. Hierdoor valt het hele betalingsverkeer
stil. Facturen, salarissen, aankopen, investeringen en
vaste lasten kunnen niet betaald worden. Mensen zoeken
alternatieven, bijvoorbeeld in cryptomunten.
Een korte verstoring van enkele dagen van het betalingsverkeer heeft een grote negatieve impact op het
maatschappelijk verkeer en een langdurige verstoring
(enkele dagen tot een week) werkt ontwrichtend. Doordat
betalingen alleen in zeer beperkte vorm mogelijk zijn
(contant geld), valt de basis voor veel transacties weg en

komt het economische verkeer tot stilstand. In veel
gevallen kunnen consumenten niet in basisbehoeften
voorzien, omdat bij de supermarkt niet betaald kan
worden. Bedrijven kunnen nog met uitgestelde betalingen
werken, maar bij business-to-consumer verkeer is dat in veel
gevallen lastiger. Zeker als het gaat om fysieke winkels.
Dit wordt mogelijk ondervangen door het gebruik van
cryptomunten, die slechts door een klein deel van de
samenleving worden gebruikt. Het gebruik hiervan neemt
toe, maar slechts beperkt omdat consumenten en bedrijven
hun banktegoeden niet kunnen omzetten naar
cryptotegoeden.
Het systeem van betalingen in cryptomunten is instabiel,
omdat de waarde ervan sterk fluctueert. Hier komt bij dat
door de stijging in de waarde van cryptomunten, het de
investeringsfunctie ervan aantrekkelijker wordt dan de
betaalfunctie ervan. Het gebruik ervan is daarom ook
beperkt en het betalingsverkeer kan niet verder met deze
methode.
Ook als het betalingsverkeer zich op de lange termijn
herstelt, zal de maatschappij er minder vertrouwen in
hebben dan voor de storing. Meer consumenten en
bedrijven zullen uitwijken naar cryptomunten, die van
nature volatieler zijn dan conventioneel geld. Voorstanders
van cryptomunten zien in de storing het bewijs voor een
financieel systeem gebaseerd op cryptomunten. Zo neemt
de financiële kwetsbaarheid toe en neemt ook het toezicht
op geldstromen (bijvoorbeeld witwassen en terrorismefinanciering) af.

119 M
 cKinsey & Company (2021). De toekomst van de chartale
infrastructuur in Nederland. Verkregen via https://www.dnb.nl/
media/emvfbecy/rapport-mckinsey-de-toekomst-van-de-chartaleinfrastructuur-in-nederland.pdf
120 McKinsey & Company (2021). De toekomst van de chartale
infrastructuur in Nederland. Verkregen via https://www.dnb.nl/
media/emvfbecy/rapport-mckinsey-de-toekomst-van-de-chartaleinfrastructuur-in-nederland.pdf

76 |

Themarapportage economische dreigingen

Tabel 7.7 Scorekaart scenario verstoring van het betalingsverkeer
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Destabilisatie van het financieel systeem

Scenario

Verstoring van het betalingsverkeer

Scenariotoelichting

Een complexe technische storing maakt digitaal betalingsverkeer voor enkele dagen
onmogelijk. Facturen, salarissen, aankopen, investeringen en vaste lasten kunnen niet betaald
worden. Mensen zoeken naar alternatieven in cryptomunten. Dit maakt het systeem instabiel
en fraudegevoelig. Het gebruik ervan is laag, omdat de juridische basis voor dit betaalmiddel
ontbreekt. Op de lange termijn is het vertrouwen in het betalingsverkeer diep geschaad, wat
de werking van het financiële systeem vermindert.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

B

Het scenario is enigszins voorstelbaar, maar geen
aanwijzingen hiervoor en kans is ook klein. Er zijn
beheersmaatregelen tegen de uitval van het
betalingsverkeer.

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepassing.

1.2 Internationale positie

0

Niet van toepassing.

1.3 Digitale ruimte

D

Een vitaal deel van de digitale infrastructuur
(betalingsverkeer) wordt op omvangrijke schaal
getroffen, het is onbruikbaar voor ca. 3-4 dagen,
dit verstoort het functioneren van de digitale ruimte.
Andere diensten zijn niet aangetast. Het betreft een
moedwillige actie uit het buitenland. Dit betreft
categorie E. Maar de Nederlandse instituten hebben
invloed op de duur van de verstoring, namelijk door
het oplossen ervan. Dit brengt een ‘-1’ met zich mee,
eindoordeel is D.

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepassing.

2.1 Doden

0

Niet van toepassing.

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Niet van toepassing.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

B

Tot 100.000 mensen kunnen niet in hun primaire
levensbehoeften voorzien omdat zij geen
boodschappen hebben en geen vangnet om zich
heen of niet bereikt kunnen worden door de
overheid. Dit duurt 2-6 dagen.

Fysiek

Themarapportage economische dreigingen

| 77

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Economisch

3.1 Kosten

C

De kosten van de storing zijn een verlies aan
transacties en economische activiteit. De bruto
omzet voor 3-4 dagen is € 12-17 mrd. Als 80%
wordt uitgesteld en 20% definitief niet plaatsvindt,
zijn de kosten €2,4-3,4 mrd omzetverlies.
Toegevoegde waarde (bbp) is 50% van omzet, dus
€1,2-1,7 miljard bbp-verlies.

3.2 Aantasting vitaliteit

A

Er komen steunmaatregelen van de overheid, schuld
loopt met maximaal 1 procent op, geen effect op
werkloosheid. A is dus het maximum.

Ecologisch

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepassing.

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks
leven

B

Voor 3 dagen tot een week worden meer dan
1 miljoen Nederlanders getroffen op 1 indicatoren,
namelijk het niet kunnen doen van noodzakelijke
aankopen.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

0

Niet van toepassing.

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

B

Er is maatschappelijke onrust over de storing, men
gaat hamsteren want vooraf is niet bekend hoelang
de storing duurt.

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet van toepassing.

6.2 Mensenrechten

0

Niet van toepassing.

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

0

Niet van toepassing.

6.4 Multilaterale instituties

0

Niet van toepassing.

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepassing.

Internationale
rechtsorde en
stabiliteit

I
n het scenario worden binnen de sector ‘Financieel’ de
vitale processen ‘Toonbankbetalingsverkeer’, ‘Massaal
giraal betalingsverkeer’ en ‘Hoogwaardig betalingsverkeer
tussen banken’ (allen cat. B) ernstig verstoord.
Scenario 4: Correctie op waardering financiële activa doordat
verwachting niet uitkomen
Aandelenkoersen zijn (deels) gebaseerd op winstverwach­
tingen. Bij een hoge winstverwachting is het aannemelijk
dat het bedrijf in de toekomst meer waard wordt en ook
meer dividend kan uitkeren, wat leidt tot een hogere
aandelenkoers. Het is waardevol om dit aandeel te hebben,
dus de vraag is hoger dan het aanbod ervan. Anderzijds
is een verlieslatend bedrijf minder waardevol, omdat het
op termijn minder rendement kan leveren. Het aanbod

78 |

is hier groter dan de vraag naar het aandeel, wat tot een
lagere beurskoers leidt. Positieve verwachtingen over de
economie leiden doorgaans tot een hogere beurskoers,
omdat bij meer economische vraag, bedrijven meer kunnen
produceren en dus ook meer winst kunnen maken. Dit
effect geldt voor alle bedrijven, daar is dan minder verschil
onderling waar te nemen.
Een kwart van de Nederlandse huishoudens belegt.121
De meerderheid van de beleggers is een institutionele

121 G
 een, A. van, Bonekamp, J., Hoeven, L., van, & Wielstra, M. (2022).
Comparing Wealth Effects of Saving and Index Investment. AFM
Occasional Paper, Amsterdam: Autoriteit Financiële Markten.

Themarapportage economische dreigingen

belegger, zoals een investeringsmaatschappij, een
pensioenfonds of een bank. De waarde van de beleggingen
is afhankelijk van de beurskoers. Daarbij is het voor
beleggers belangrijk hun risico’s in te dekken. Als zij veel
blootstelling hebben aan een bepaalde markt, bijvoorbeeld

de AEX, profiteren zij sterk van een stijgende AEX-index.
Echter, bij een dalende AEX-index raken zij ook veel
vermogen kwijt. Door beleggingen te spreiden, profiteren
beleggers niet volledig van hoge winsten, maar verliezen zij
ook minder bij hoge verliezen.

Tabel 7.8 Bouwstenen voor het scenario ‘correctie op waardering financiële activa doordat verwachting niet uitkomen’
Oorzaak

Omvang

Geraakte sector(en)

Duur herstel

Aanhoudende lage
rentestanden

Toename van <3 procentpunt
schuldquote

Gehele economie

<1 jaar

Het scenario
Na het begin van de coronacrisis in Nederland is de AEX
sterk gestegen, namelijk tot recordhoogtes, ook tijdens een
recessie. Als een aandelenmarkt een zeer hoge waardering
heeft, bijvoorbeeld vergeleken met het bbp, kan er sprake
zijn van een overgewaardeerde markt.
Na jaren van lage bedrijfsinvesteringen, gemaskeerd door
hoge aandelenkoersen die de bijwerking waren van de
aanhoudend lage rente, blijken Nederlandse bedrijven
minder succesvol dan gedacht. Bij de presentatie van de
jaarcijfers van aan de AEX-genoteerde vennootschappen
blijkt dat de winstverwachtingen door veel grote bedrijven
niet wordt gehaald. Als reactie daalt de AEX stevig, enkele
bedrijven verliezen soms wel een kwart van hun
marktwaarde.
Als reactie op de dalende koersen van verschillende
financiële activa, verkopen beleggers nog meer van hun
aandelen, wat de daling alleen maar versterkt. De daling
raakt ook individuele beleggers, die bij een lage spaarrente
een manier zochten om meer geld te verdienen met hun
spaargeld. Zij moeten hun consumptie terugschroeven.
Ook grote institutionele beleggers voelen de verliezen en
kunnen minder investeren.

Themarapportage economische dreigingen

Door de lagere marktwaarde verslechtert de balans van
enkele beeldbepalende bedrijven. Om dit te herstellen
moeten zij nieuw kapitaal aantrekken en afstand nemen
van enkele bedrijfsonderdelen, die kunnen worden opgesplitst en verkocht. Banken zijn extra kritisch met het
verlenen van krediet, vanwege de negatieve vooruitzichten
en de slechte publiciteit. Daardoor moeten bedrijven een
hogere rente op hun leningen betalen en is er minder geld
beschikbaar om te investeren.
Beleggers verliezen een deel van hun investering. Bij de
kleine belegger betekent dit dat de buffer voor later
aanzienlijk krimpt. Een deel verplaatst de investering naar
andere beleggingsobjecten, zoals vastgoed of cryptomunten.
Dit maakt hun vermogensportefeuille volatieler, met een
grotere kans op een waardedaling. Voor een deel betekent
dit dat hun financiële reserves afnemen, wat ze aanvullen
met extra spaargeld. Hiervoor moeten zij hun consumptie
terugschroeven.
De onzekerheid vanwege de beurskrach leidt tot minder
consumptie, ook bij consumenten die geen belegger zijn.
Nederland komt in een kleine recessie terecht. De werkloosheid loopt licht op en het begrotingstekort neemt ook
toe. Eén jaar na de beurskrach vat het herstel weer aan.

| 79

Tabel 7.9 Scorekaart scenario correctie op waardering financiële activa
Thema

Economische dreigingen

Dreigingscategorie

Destabilisatie van het financieel systeem

Scenario

Correctie op waardering financiële activa doordat verwachtingen niet uitkomen

Scenariotoelichting

Investeerders verliezen vertrouwen in de groeiverwachtingen van een aantal beeldbepalende
beursgenoteerde bedrijven en/of nieuwe financiële activa waaraan veel toekomstperspectief
wordt toegekend. Een waarderingscorrectie volgt waardoor beleggers vermogensverliezen te
verstouwen krijgen, en bepaalde bedrijven hun balansen moeten repareren. Dit zorgt voor
kosten, maar ook voor onzekerheid die economische activiteit remt.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling (binnen 5 jaar)

Score

Toelichting

Waarschijnlijkheid:

D

Experts achten het waarschijnlijk dat dit scenario
zich voordoet de komende 5 jaar.

Beoordeling gevolgen (impact)
Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Territoriaal

1.1 Grondgebied

0

Niet van toepassing.

1.2 Internationale positie

0

Niet van toepassing.

1.3 Digitale ruimte

0

Niet van toepassing.

1.4 Bondgenootschappelijk
grondgebied

0

Niet van toepassing.

2.1 Doden

0

Een economische crisis leidt tot een hoger aantal
zelfmoorden, maar bijvoorbeeld ook tot een lager
aantal verkeersdoden. Netto effect houden wij dus 0.

2.2 Ernstig gewonden en
chronisch zieken

0

Mogelijk van toepassing, maar geen inschatting te
maken.

2.3 Gebrek primaire
levensbehoeften

0

Niet van toepassing.

3.1 Kosten

C/D

Verlies beperkt zich vooral tot investeerders/
beleggers. Dit vertaalt deels door naar een effect op
bbp, effect waarschijnlijk minder dan € 5 miljard,
mogelijk iets erboven.

3.2 Aantasting vitaliteit

B

De werkloosheid neemt toe met maximaal 50.000,
overheidstekort ook met 1-3% bbp, vanwege
minder belastinginkomsten en meer uitkeringen.
Dat brengt het op B.

Ecologisch

4.1 Aantasting natuur en
milieu

0

Niet van toepassing.

Sociaal-politiek

5.1 Verstoring dagelijks
leven

0

Niet van toepassing.

5.2 A
 antasting democratische
rechtsstaat

0

Niet van toepassing.

5.3 Sociaal-maatschappelijke
impact

A

De onzekerheid over de economie en de beurs leidt
tot onrust bij burgers over hun financiële positie.

Fysiek

Economisch

80 |

Themarapportage economische dreigingen

Veiligheidsbelang

Criterium

Score

Toelichting

Internationale
rechtsorde en
stabiliteit

6.1 Staatssoevereiniteit,
vreedzame co-existentie
en vreedzame
geschillenbeslechting

0

Niet van toepassing.

6.2 Mensenrechten

0

Niet van toepassing.

6.3 Internationaal financieeleconomisch bestel

0

Niet van toepassing.

6.4 Multilaterale instituties

0

6.5 Instabiliteit rondom
Koninkrijk/EU

0

Niet van toepassing.

In het scenario wordt het vitale proces ‘Effectenverkeer’
(cat. B) geraakt, maar de werking van het proces wordt niet
op enige manier verstoord.

gaande zijn die de komende vijf jaar waarschijnlijk niet
tot economische schade leiden, maar potentieel grote
gevolgen hebben op de lange termijn.

7.4 Sluimerende dreigingen

7.5 Beschouwing

Bovenstaande scenario’s beschrijven met name acute
gebeurtenissen. Er zijn echter ook sluimerende dreigingen
in de financiële sector die zich pas op lange termijn tot een
groot risico kunnen ontwikkelen. Het huidige tijdperk met
lage rentes (0 procent op spaarrekeningen) ontmoedigt
sparen. Dit beïnvloedt mogelijk ook de visie van burgers
op sparen: namelijk dat sparen niet loont en daarom niet
wenselijk is. Op de korte termijn is dat mogelijk de gewenste
reactie (vanuit het oogpunt van beleidsmakers die mikken
op een inflatie tot 2 procent) maar op de lange termijn kan
het ook andere gevolgen hebben. Economische groei kan
niet zonder de opbouw van voldoende kapitaal en een deel
van dat kapitaal is spaargeld. Als de kapitaalopbouw op de
lange termijn ondermaats is, omdat de visie van de samenleving op sparen veranderd is, is de potentiële economische
groei lager. Wanneer minder sparen gecombineerd gaat
met meer lenen, zorgt dit ervoor dat huishoudens financieel
kwetsbaarder zijn voor tegenslagen, omdat zij geen of een
lagere buffer van spaargeld hebben. Een lage rente betekent
ook dat veilige investeringen minder opbrengen, waardoor
beleggers meer risico gaan nemen. Op de lange termijn kan
deze ‘search for yield’ leiden tot een opbouw van risico’s in
bepaalde sectoren, zoals op de huizenmarkt.

De scenario’s binnen de dreigingscategorie ‘destabilisatie
van het financieel systeem’ hebben een grote economische
impact. Een ernstige recessie leidt tot een krimp van de
economie en de kosten hiervan zijn al snel enkele miljarden.
De scenario’s beschrijven ook relatief grote evenementen,
zoals een wereldwijde financiële crisis, een Europese
schuldencrisis of een crash op de beurs. Dit soort macroeconomische gebeurtenissen raken niet enkele bedrijven of
sectoren, maar de hele economie. Daardoor is de impact
van deze scenario’s op de aspecten kosten en vitaliteit ook
groter. Crises hebben een langere tijd nodig om op te
bouwen, maar als ze eenmaal plaatsvinden, duurt het ook
vaak meer dan een jaar voordat de crisis weer wegebt. Dit is
fundamenteel anders bij iets als een storing van het
betalingsverkeer. Daar ontstaat het probleem acuut en is
het ook weer relatief snel opgelost. Door de korte duur van
de storing is er maar een beperkt effect op de kosten. We
zien ook dat een recessie of storing van het betalingsverkeer ook tot maatschappelijke onrust leidt. Financiële
problematiek beheerst vaak het nieuws, waardoor burgers
ook veel blootstelling hebben aan berichtgeving hierover.
Alhoewel zij misschien niet direct worden geraakt door een
economische krimp, zien zij het wel om zich heen gebeuren.
Hierdoor maken mensen zich ook zorgen over hun eigen
situatie, wat leidt tot maatschappelijke onrust. Tijdens de
financiële crisis liep dit hoog op, denk bijvoorbeeld aan de
Occupy-protesten tegen het financiële stelsel. Ook bij een
storing in het betalingsverkeer kan er grote onrust ontstaan
en kunnen mensen gaan hamsteren. Hamsteren hebben we
recent nog gezien aan het begin van de coronapandemie
(wc-papier) en ook ten tijde van de Russische inval in
Oekraïne (zonnebloemolie). De scenario’s hebben weinig

Een ander fenomeen is klimaatverandering, wat op de
korte termijn geen bedreiging voor de financiële sector
vormt. Op lange termijn mogelijk wel omdat niet-duurzame
investeringen minder waard worden en investeerders
daardoor geld verliezen. Dit kan in het bijzonder vastgoed­
investeringen raken, als over vijf tot tien jaar voor alle
gebouwen een hoog energielabel verplicht is. Deze
voorbeelden tonen aan dat er momenteel ontwikkelingen
Themarapportage economische dreigingen

| 81

tot geen impact op de fysieke, ecologische en territoriale
veiligheid en ook de internationale rechtsorde wordt slechts
in een enkel geval geraakt.
Er zijn op de korte termijn geen aanwijzingen dat de
beschreven scenario’s zich voor zullen doen, maar ze zijn
wel goed voorstelbaar. Een wereldwijde financiële crisis
was er in 2008, vanaf 2010 was er de Eurocrisis, en begin
2000 crashte aandelenmarkten na het barsten van de
‘dotcom-bubbel’. Een crash op de aandelenmarkten heeft
de hoogste waarschijnlijkheid (D), maar ook een lagere
economische impact dan andere recessiescenario’s.
De meeste overheden en toezichthouders hebben na de
schulden- en financiële crises wel beleid ingesteld om een
dergelijke impact in de toekomst te mitigeren. Banken
zijn beter gekapitaliseerd en er gelden over het algemeen
strengere regels in de financiële sector met als doel om de
opbouw van risico’s te beperken. Ook bij de storing van
het betalingsverkeer is het goed denkbaar dat er een
back-up klaarligt mocht het stelsel langdurig onbruikbaar
zijn. Daarom scoren alle scenario’s qua waarschijnlijk een
B tot een D.

82 |

Themarapportage economische dreigingen

8. Slotbeschouwing
Economische dreigingen komen in vele vormen en maten:
van handelskrimp, financiële crises, tekorten aan strategische
goederen als fossiele energie of essentiële grondstoffen,
uitgebreide bedrijfsspionage of andere vormen van
inmenging in het Nederlandse bedrijfsleven. De impact van
deze scenario’s is op korte termijn mogelijk (zeer) significant.
Op langere termijn kunnen risico’s zich opbouwen.
Binnen het thema ‘economische dreigingen’ staan vijf
dreigingscategorieën centraal:

•
•
•
•
•

Bedreigingen van de knooppuntfunctie van Nederland
Handelskrimp of verstoring van de internationale handel
Buitenlandse inmenging bij het bedrijfsleven
Strategische afhankelijkheden
Destabilisatie van het financiële systeem

De scenario’s binnen elk van deze dreigingscategorieën
raken de nationale veiligheid, maar wel op verschillende
wijze, in verschillende mate, en met verschillende waarschijnlijkheid. Het risicodiagram in Figuur 8.1 vat dit samen.

Zeer ernstig Catastrofaal

Figuur 8.1 Risicodiagram voor het thema ‘economische dreigingen’

• Systeempartij in
de finaciële
sector in zwaar
weer

• Import van fossiele
energie

Aanzienlijk

Ernstig

• Handelsoorlog waar
Europa bij betrokken is
• Verstoring van het
betalingsverkeer
• Statelijke verwerving
van een minderheidsbelang in een grote
telecommunicatieaanbieder
• Buitenlandse
regulering
techbedrijven

Beperkt

• Nieuwe Europese
schuldencrisis

• Verstoring van
handel door
productieproblemen
in het buitenland

Zeer
onwaarschijnlijk

Onwaarschijnlijk

Themarapportage economische dreigingen

Enigzins
waarschijnlijk

• Correctie op waardering
finaciële activa doordat
verwachtingen niet
uitkomen
• Tekorten essentiële
grondstoffen
• Overname onder de radar
van niet-beursgenoteerd
bedrijf dat o.a. dual-use
goederen produceert

• Buitenlandse
durfkapitaalinvesteringen in
health- en
biotechstartups

Waarschijnlijk

Zeer waarschijnlijk

| 83

Impact op economische veiligheidsbelangen wordt
afgemeten aan de mate waarin de scenario’s voor private of
publieke kosten zorgen en voor de mate waarin de vitaliteit
van de Nederlandse economie in het geding is (afgemeten
aan een toename van de werkloosheid en de staatsschuld).
De impact op het economisch veiligheidsbelang is relatief
groot in scenario’s die de economie ‘midscheeps’ raken.
Dit komt in vrijwel alle dreigingscategorieën terug. Voor
een kleine, open economie als Nederland is een verstoring
van de internationale handel of mondiale handelskrimp
kostbaar en dat heeft gevolgen voor de werkgelegenheid
en de overheidsfinanciën. Hetzelfde geldt voor grote
macro-financiële schokken die vallen onder de categorie
destabilisatie van het financiële systeem. Dit is vrij
onafhankelijk van de oorsprong van de schok. Zowel een
binnenlandse als een buitenlandse schok heeft impact
op de economische veiligheid. Handel krimpt zowel bij
productieverstoringen als bij handelsconflicten en de
macro-economie voelt zowel de pijn van een schok bij
systeempartijen op financiële marktpartijen als op markten
voor staatschuld.
In scenario’s die een bedreiging voor de knooppuntfunctie
van Nederland beschrijven, is de economische schade
meer of minder beperkt afhankelijk van de oorsprong van
de verstoring. In algemene zin geldt dat de Nederlandse
welvaart gevoelig is voor verstoringen van deze functie, maar
niet elke verstoring heeft een even grote impact. Om recht
te doen aan deze oorsprong van de verstoring zijn de
scenario’s over de knooppuntfunctie feitelijk ondergebracht
in de themarapporten over ‘internationale en militaire
dreigingen’ en ‘klimaat- en natuurrampen’. Een verstoring van de
knooppuntfunctie die effectief een mondiale handelskrimp
tot gevolg heeft (zoals bij de Chinese hereniging Taiwan,
zie themarapport ‘internationale en militaire dreigingen’) heeft
economisch grote kosten. Een tijdelijke en meer lokale
verstoring als gevolg van verstoring van de binnenvaart bij
extreem weer minder (zoals bij extreme hitte/droogte, zie
themarapport ‘klimaat- en natuurrampen’).
Verhoudingsgewijs worden de economische veiligheidsbelangen overwegend minder scherp geraakt in de
scenario’s over buitenlandse inmenging bij het bedrijfsleven en strategische afhankelijkheden, met uitzondering
van de afhankelijkheid van de import van fossiele energie.
Buitenlandse inmenging bij het bedrijfsleven kan kosten
hebben, maar dat hoeft niet noodzakelijkerwijs zo te zijn.
Deze kosten zijn ook kleiner dan bij grote macro-economische
schokken. Ook is de vitaliteit van de Nederlandse economie
zelden in het geding. Strategische afhankelijkheden hebben
kosten, met name de afhankelijkheid van fossiele energie
import indien deze verstoord raken, maar de gevolgen
voor de vitaliteit van de economie zijn beperkter over een
termijn van vijf jaar.
84 |

Impact op andere veiligheidsbelangen
Lage kosten of een beperkte impact op de vitaliteit van
de Nederlandse economie zijn geen garantie voor het
ontbreken van risico’s voor de nationale veiligheid. In
veel gevallen raken de scenario’s namelijk ook aan andere
veiligheidsbelangen. De kosten van een verstoring van
het betalingsverkeer zijn weliswaar te overzien, maar de
maatschappelijke gevolgen kunnen groot zijn doordat
de integriteit van de digitale ruimte wordt aangetast,
het dagelijks leven wordt verstoord, en dit een sociaalmaatschappelijke impact heeft. In de staart kan een
afhankelijkheid van fossiele energie ertoe leiden dat
burgers een gebrek aan primaire behoefte aan (betaalbare)
energie ervaren. Handelsoorlogen gaan gepaard met
internationaal-politieke fall-out en schaden het internationale
op regels gebaseerde financieel-economisch bestel.
Handelskrimp door buitenlandse productieproblemen
in het buitenland kunnen zorgen mogelijk voor tekorten
van essentiële goederen zoals medicijnen. Spionage
na een overname in de telecommunicatiesector is een
schending van de integriteit van de Nederlandse digitale
ruimte. In veel gevallen waar economische dreigingen het
economisch veiligheidsbelang niet raken, is hiermee toch
sprake van risico’s voor de nationale veiligheid – zij het via
een ander veiligheidsbelang.
De economie als endogeen systeem, de rol van beleid en
de opbouw van sluimerende risico’s
Een aantal scenario’s hebben direct doch een beperkte
impact op het economisch veiligheidsbelang, zeker
als het gaat om de graadmeter vitaliteit van de
Nederlandse economie. Dit speelt met name binnen de
dreigingscategorieën buitenlandse inmenging bij het
bedrijfsleven en strategische afhankelijkheden. In het
scenario over de buitenlandse verwerving van Nederlandse
startups zijn bijvoorbeeld de economische effecten beperkt
onder andere omdat het directe ‘economisch verlies’ over
de middellange termijn nihil is. Startups zijn veelal klein,
produceren nog weinig omzet, en hebben een onzeker
toekomstperspectief. Daarmee zijn de kosten van verlies
van Nederlands eigenaar- en zeggenschap beperkt, net
zoals de gevolgen voor de vitaliteit van de Nederlandse
economie van de eventuele verplaatsing van kennis,
kapitaal en mensen naar het buitenland. Voor het scenario
over de buitenlandse overname van een innovatieve
batterijproducent gelden vergelijkbare overwegingen.

Themarapportage economische dreigingen

Het beperkte effect op de impactindicatoren hoeft niet te
betekenen dat zulke scenario’s geen relevantie hebben voor
een langetermijnstrategie voor de Nederlandse (economische)
nationale veiligheid. Over de langere termijn kan een
aanhoudend ‘lek’ van hoogwaardige economische activiteit
naar het buitenland na buitenlandse overnames gevolgen
hebben voor de vitaliteit van de Nederlandse economie,
maar dit is geen noodzakelijk gegeven en de taxatie van de
potentiële aantasting van de vitaliteit van de economie op
de lange termijn is complex. Ook kan een ‘lek’ van kennis
naar het buitenland of de opbouw van strategische afhankelijkheden in de toekomst de randvoorwaarden scheppen
voor gebeurtenissen die schadelijk zijn voor de nationale
veiligheid, bijvoorbeeld doordat de opbouw van politiek,
economisch of militair strategische positie door een
buitenlandse actor hiermee gefaciliteerd wordt. De uitwerking van een dergelijk ‘lek’ is echter onzeker en ontvouwt
zich over een lange termijn. Daarmee zijn zowel de impact
als de kans moeilijk op waarde te schatten.

Themarapportage economische dreigingen

Voor economische risico’s is een aanvullend aandachtspunt
hierbij dat de economie vaak fungeert als een endogeen
systeem. Binnen door beleid geschapen kaders bewegen
actoren zich onder druk van economische prikkels vaak
naar efficiënte uitkomsten. Onvoorziene gevolgen hiervan
kunnen bijdragen aan de opbouw van risico’s binnen het
financiële systeem, oplopende druk op het multilaterale
stelsel van op regels gebaseerde internationale handel, de
opbouw van afhankelijkheden, of het anderszins faciliteren
van de strategische positie van buitenlandse actoren. De
nadruk is hier ‘onvoorzien’ in de zin dat het oorspronkelijke
doel van het beleid vaak baten beoogde, maar kosten of
risico’s sluipenderwijs ontstaan. Economisch efficiënte
transacties vinden plaats omdat de private baten de kosten
overstijgen, maar in deze beslissing zijn vaak externe effecten
niet meegenomen, zoals nationale veiligheidsrisico’s. Dit
komt doordat elke individuele transactie geen of nauwelijks
effect heeft op de nationale veiligheid, maar de cumulatie
van veel transacties maakt uiteindelijk het veiligheidsrisico
wel reëel. Zogeheten no-regret beleidsopties zijn hiermee
waarschijnlijk schaars. Waar het bijvoorbeeld gaat om
afhankelijkheden geldt dat elke ‘afhankelijkheid’ zowel
kosten als baten heeft – in mondiale waardeketens is
‘afhankelijk’ immers de kostenkant van de baat ‘efficiënt’.

| 85

86 |

Themarapportage economische dreigingen

Referenties
ABN AMRO (2018). Winnaars en verliezers van de extreme
zomer van 2018. Verkregen via https://www.abnamro.nl/nl/
zakelijk/insights/sectoren-en-trends/zakelijke-dienstverlening/
winnaars-en-verliezers-van-de-extreme-zomer.html
Analistennetwerk Nationale Veiligheid (ANV) (2019).
Geïntegreerde Risicoanalyse 2019.
Analistennetwerk Nationale Veiligheid (ANV) (2020).
Horizonscan Nationale Veiligheid 2020.
Analistennetwerk Nationale Veiligheid. (2022). Leidraad
Risicobeoordeling Rijksbrede risicoanalyse Nationale
Veiligheid. Verkregen via https://www.rivm.nl/onderwerpen/
nationale-veiligheid
Anthony, J., & Broer, P. (2010). Linkages between the
Financial and the Real Sector of the Economy, CPB
Document No. 216, Den Haag: Centraal Planbureau.
CBS (2019, 24 december). Schulden eurozone nog steeds
hoger dan voor de crisis. Verkregen via https://www.cbs.
nl/nl-nl/nieuws/2019/52/schulden-eurozone-nog-steedshoger-dan-voor-de-crisis
CBS (2020, september). Nederlandse verdiensten aan
internationale handel. Nederland Handelsland: Export,
investeringen & werkgelegenheid 2020. Verkregen via
https://longreads.cbs.nl/nederland-handelsland-2020/
nederlandse-verdiensten-aan-internationale-handel/
CBS (2021a, 28 oktober). Wereldhandel kreeg er door
corona 304 niet-tarifaire maatregelen bij. Verkregen via
https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/43/wereldhandel-kreeg-erdoor-corona-304-niet-tarifaire-maatregelen-bij
CBS (2021b, 23 december). Goederenvervoer; vervoerwijzen,
vervoerstromen van en naar Nederland. Verkregen via
https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83101NED/
table?dl=63DC1
CBS (2022a). Arbeidsdeelname en werkloosheid per maand.
StatLine. Verkregen via https://opendata.cbs.nl/statline/#/
CBS/nl/dataset/80590ned/table?dl=1A71D
CBS (2022b). Vacatures; seizoengecorrigeerd, SBI2008.
StatLine. Verkregen via https://opendata.cbs.nl/statline/#/
CBS/nl/dataset/80474ned/table?dl=2B2D8

Themarapportage economische dreigingen

CBS (2022c). Internationale handel; in- en uitvoerwaarde,
SITC (3 digits), landen. Verkregen via https://opendata.cbs.
nl/statline/#/CBS/nl/dataset/83926NED/table?dl=6553D
CBS (n.d.-a). Hoeveel vaarwegen zijn er in Nederland?.
Verkregen via https://www.cbs.nl/nl-nl/visualisaties/verkeeren-vervoer/vervoermiddelen-en-infrastructuur/vaarwegen
CBS (n.d.-b). Hoeveel spoorwegen zijn er in Nederland?.
Verkregen via https://www.cbs.nl/nl-nl/visualisaties/verkeeren-vervoer/vervoermiddelen-en-infrastructuur/spoorwegen
Costinot, A., & Rodríguez-Clare, A. (2018). The US Gains
from Trade: Valuation using the Demand for Foreign
Factor Services. NBER Working Paper, No. 24407.
Retrieved from http://dx.doi.org/10.3386/w24407
CPB (2020). Risicorapportage Financiële Markten 2020,
Den Haag: Centraal Planbureau.
CPB (2021). Economische analyse steunpakket 2020.
Verkregen via https://www.cpb.nl/economische-analysesteunpakket-2020
CPB (2022, 25 februari). Wereldhandelsmonitor december
2021.Verkregenvia https://www.cpb.nl/wereldhandelsmonitordecember-2021
DNB (2022). Visie op Betalen 2022-2025, Amsterdam:
De Nederlandsche Bank.
Erasmus Centre for Urban, Port and Transport Economics
(2020). Economische impact laagwater. Verkregen via
https://www.eur.nl/en/upt/media/87562
EU RMIS (2020). CRM list 2020. Verkregen via
https://rmis.jrc.ec.europa.eu/?page=crm-list-2020-e294f6
Geen, A. van, Bonekamp, J., Hoeven, L., van, & Wielstra, M.
(2022). Comparing Wealth Effects of Saving and Index
Investment. AFM Occasional Paper, Amsterdam:
Autoriteit Financiële Markten.
IMF (2021). Global Financial Stability Report. Washington,
US: International Monetary Fund. https://www.imf.org/en/
Publications/GFSR
Jonkeren et al. (2013). Climate change and economic
consequences for inland waterway transport in Europe.
Regional Environmental Change, 14, 953-965. Verkregen via
https://link.springer.com/article/10.1007/s10113-013-0441-7

| 87

McKinsey & Company (2021). De toekomst van de chartale
infrastructuur in Nederland. Verkregen via
https://www.dnb.nl/media/emvfbecy/rapport-mckinsey-detoekomst-van-de-chartale-infrastructuur-in-nederland.pdf
McKinsey & Company (2021). De toekomst van de chartale
infrastructuur in Nederland. Verkregen via
https://www.dnb.nl/media/emvfbecy/rapport-mckinsey-detoekomst-van-de-chartale-infrastructuur-in-nederland.pdf

88 |

PBL (2021, 14 juli). Mogelijke doelen voor een circulaire
economie. Verkregen via https://www.pbl.nl/publicaties/
mogelijke-doelen-voor-een-circulaire-economie
Wereldbank (n.d.). Imports of goods and services (% of
GDP). Verkregen via https://data.worldbank.org/indicator/
NE.IMP.GNFS.ZS?end=2020&start=1970&view=chart
WRR (2019). Voorbereiding op digitale ontwrichting,
Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het
Regerings-beleid.

Themarapportage economische dreigingen

Bijlage 1.	Deelnemende
organisaties
expertsessies
Voor deze analyse zijn expertsessies gehouden waar
deelnemers van de volgende organisaties bij betrokken
waren.

Deelnemende organisaties
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

ABN
Atlantic Council
Clingendael
CPB
DNB
HCSS
ING
ISS
KiM
Rabobank
RuG
TNO
Universiteit Utrecht

Themarapportage economische dreigingen

| 89

Analistennetwerk Nationale Veiligheid
Redactie: SEO Economisch onderzoek
Dit is een uitgave van:
Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)
Nederlandse Organisatie voor toegepastnatuur-wetenschappelijk onderzoek (TNO)
Stichting Nederlands Instituut voor Internationale
Betrekkingen ‘Clingendael’ (Clingendael)
SEO Economisch Onderzoek (SEO)
Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD)
Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD)
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC)

013966-02

Juli 2022