COMMISSIE VAN ADVIES
INZAKE VOLKENRECHTELIJKE VRAAGSTUKKEN

ADVIES
OVER HET UNESCO-VERDRAG
INZAKE CULTUREEL ERFGOED ONDER WATER

ADVIES NO. 21
DEN HAAG
DECEMBER 2011

INHOUDSOPGAVE

1. INLEIDING

2. ARTIKELEN 9 EN 10 VAN HET UNESCO-VERDRAG
2.1 Algemeen
2.2 Artikel 9 UNESCO-Verdrag
2.3 Artikel 10 UNESCO-Verdrag
3. EVENTUELE PRECEDENTWERKING VAN HET UNESCO-VERDRAG

4. HET OPTREDEN VAN NEDERLAND ALS EIGENAAR VAN VOC-WRAKKEN

5. ANDERE WEGEN VOOR INTERNATIONALE BESCHERMING VAN
ONDERWATERERFGOED

BIJLAGEN:



Adviesaanvraag (Brief DJZ/IR-177/2011 van de Minister van
Buitenlandse zaken aan de Voorzitter van de Commissie van advies
inzake volkenrechtelijke vraagstukken van 16 september 2011)
Samenstelling Commissie van advies inzake volkenrechtelijke
vraagstukken

1.

INLEIDING

In zijn brief van 16 september 2011 (bijlage) heeft de Minister van Buitenlandse
Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
de CAVV gevraagd om een advies inzake het UNESCO Verdrag tot bescherming
van het cultureel erfgoed onder water (hierna: het UNESCO-Verdrag).1

De kern van het probleem dat de bewindslieden aan de CAVV voorleggen is, hoe
het UNESCO-Verdrag zich verhoudt tot het internationaal zeerecht en in het
bijzonder tot het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee
(hierna: het Zeerechtverdrag).2 Het Zeerechtverdrag bevat weinig regels over de
bescherming van cultureel erfgoed onder water. De sluiting van een multilateraal
verdrag hierover werd noodzakelijk geacht, omdat technische ontwikkelingen die
onder meer het duiken op grote diepte mogelijk maken, leiden tot ongewenste
activiteiten zoals de exploitatie van cultureel onderwatererfgoed voor commerciële
doeleinden en plundering van wrakken.

Het UNESCO-Verdrag heeft ten doel objecten van archeologische of historische
waarde die op zee worden gevonden te beschermen en te behouden.3 Het cultureel
erfgoed onder water wordt gezien als een integraal deel van het culturele erfgoed
en als belangrijk element in de geschiedenis van de mensheid. In artikel 2 van het
Verdrag worden doelstellingen en algemene beginselen aangegeven die
onderstrepen, dat met het sluiten van het Verdrag een eigen regiem voor de
instandhouding van het onderwatererfgoed wordt nagestreefd en dat de
verdragsstaten met dit doel moeten samenwerken. Deze verplichting tot
samenwerking is in algemene termen ook neergelegd in artikel 303, eerste lid van
het Zeerechtverdrag.

In de volgende paragrafen worden de vier vragen die de bewindslieden aan de
CAVV stellen achtereenvolgens beantwoord.

1

United Nations Treaties Series I-45694.
Montego Bay, 10 december 1982; Trb. 1983, 83; 1984, 55.
3
www.unesco.org/en/underwater-cultural-heritage
2

1

2.

ARTIKELEN 9 EN 10 VAN HET UNESCO-VERDRAG

2.1

Algemeen

Vraag 1 van de adviesaanvraag luidt als volgt:
Hoe verhouden de artikelen 9 en 10 UNESCO-Verdrag zich, tegen de
achtergrond van artikel 3 UNESCO-Verdrag, tot het Zeerechtverdrag?
Hoe verhouden de bevoegdheden van de kuststaat als Coordinating State
in artikel 10 zich met de rechtsmachtverdeling tussen vlag- en kuststaat in
het Zeerechtverdrag? Maakt het daarbij naar uw oordeel verschil of de
kuststaat bevoegdheden uitoefent ten behoeve van zichzelf of ten behoeve
van de statengemeenschap en de internationale bescherming van erfgoed
onder water?
Artikel 3 van het UNESCO-Verdrag luidt:
Relationship between this Convention and the United Nations Convention
on the Law of the Sea
Nothing in this Convention shall prejudice the rights, jurisdiction and duties
of States under international law, including the United Nations Convention
on the Law of the Sea. This Convention shall be interpreted and applied in
the context of and in a manner consistent with international law, including
the United Nations Convention on the Law of the Sea.
De artikelen 9 en 10 betreffen respectievelijk onderlinge notificatieverplichtingen
van partijen en acties ter bescherming van het cultureel erfgoed onder water op het
continentaal plat en in de exclusieve economische zone (EEZ). Wat betreft deze
zeerechtzones ontbreken in het Zeerechtverdrag specifieke bepalingen over
onderwatererfgoed.4 Wel kent dit Verdrag in artikel 303, eerste lid, een algemene
bepaling hierover. Artikel 303 draagt het opschrift ´In zee gevonden archeologische
en historische voorwerpen’. Het eerste lid luidt:
Staten hebben de plicht in zee gevonden voorwerpen van archeologische of
historische aard te beschermen en werken tot dit doel samen.
Artikel 303, eerste lid, is, zoals zal blijken, van groot belang voor de uitlegging van
artikel 9 en artikel 10 UNESCO-Verdrag. Ook deze twee bepalingen getuigen
4

Artikel 149 Zeerechtverdrag betreft het Gebied (“the Area”) en artikel 303, tweede lid, de
aansluitende zone.

2

namelijk van de notie dat de bescherming van cultureel erfgoed onder water moet
worden gerealiseerd door samenwerking tussen staten.5

Bij de interpretatie van de artikelen 9 en 10 hanteert de CAVV artikel 31 van het
Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (hierna: het Verdragenverdrag).6
Uitgangspunt is, dat een verdrag te goeder trouw overeenkomstig de gewone
betekenis van de termen in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het
verdrag wordt uitgelegd. Bij navraag bij UNESCO Parijs is gebleken, dat zich
vooralsnog geen algemene praktijk tot uitvoering van de betreffende bepalingen
van het UNESCO-Verdrag heeft gevormd, zodat artikel 31, derde lid, onder (b), van
het Verdragenverdrag betreffende de praktijk van uitvoering van een verdrag als
instrument voor de interpretatie geen toepassing kan vinden.

Onder de in artikel 31, derde lid, onder (c), Verdragenverdrag bedoelde ‘ter zake
dienende regels van volkenrecht die op de betrekkingen tussen partijen kan worden
toegepast’ valt uiteraard, getuige ook artikel 3 van het UNESCO-Verdrag, het
Zeerechtverdrag. In het kader van de relatie tussen het UNESCO-Verdrag en het
Zeerechtverdrag is van belang, dat uit de voorbereidende stukken van en literatuur
over het UNESCO-Verdrag blijkt, dat aan artikel 9, eerste lid, onder (b) van het
UNESCO-Verdrag de kwalificatie van constructive ambiguity wordt gegeven.7 Voor
de opstelling van een verdrag betekent dit, dat een verdragsbepaling zo wordt
geformuleerd dat deze voor meer dan één uitleg vatbaar kan zijn. Bij gebrek aan
consensus tijdens de onderhandelingen verschuift men een probleem naar de
toekomst, in de gedachte dat op andere terreinen voortgang kan worden geboekt of
dat de ambiguïteit staten ertoe brengt partij te worden op basis van de door hen
meest gunstig geachte uitleg.8

5

Zie ook de preambule en artikel 2(2).
Trb. 1972, 51; 1985, 79; 1996, 89. UNTS 1155, p. 332.
7
Zie voor interpretaties bijvoorbeeld: C. Forrest, A New International Regime for the Protection of
Underwater Cultural Heritage, International and Comparative Law Quarterly, 2002, 51(3), p. 511-554.
P. O’Keefe. Shipwrecked Heritage: A Commentary on the UNESCO Convention on Underwater
Cultural Heritage, Leicester, 2002. M. Rau, The UNESCO Convention on Underwater Cultural
Heritage and the International Law of the Sea, Max Planck Yearbook of United Nations Law, Vol 6,
2002, J.A. Frowein and R. Wolfrum (eds.) 2002 Kluwer, p. 387-472.
8
Aangezien het ambigue karakter van de betreffende bepaling zijn oorsprong vindt in de
onderhandelingen, heeft raadpleging van de voorbereidende stukken op grond van artikel 32
Verdragenverdrag geen zin.
6

3

De CAVV wijst echter op het belang dat subjecten van volkenrecht hebben bij
duidelijke regels met betrekking tot hun onderlinge politieke en juridische relaties.
De CAVV heeft begrip voor de problemen waarvoor de onderhandelaars van het
UNESCO-Verdrag zich zagen gesteld. Zij is niettemin van mening, dat het Verdrag,
zelfs tegen de achtergrond van een toevlucht tot constructive ambiguity, uit een
oogpunt van internationale maatstaven die bij de opstelling van verdragen worden
gehanteerd, op een aantal punten onhelder is geredigeerd.

Bij de formulering van rechten en verplichtingen dienen naar de opvatting van de
CAVV, zeker waar de indruk kan bestaan dat deze zouden afwijken van andere
rechten en verplichtingen, duidelijkheid en ondubbelzinnigheid voorop te staan. Met
verwijzing naar artikel 3 UNESCO-Verdrag brengt dit met zich mee, dat de CAVV
bij verschillende interpretaties van bepalingen van het UNESCO-Verdrag de
voorkeur geeft aan een uitleg die het beste past in het Zeerechtverdrag.

2.2

Artikel 9 UNESCO-Verdrag

Het opschrift van artikel 9, eerste lid, luidt als volgt:
All States Parties have a responsibility to protect underwater cultural
heritage in the exclusive economic zone and on the continental shelf in
conformity with this Convention.
Deze algemeen geformuleerde verplichting benadrukt de verantwoordelijkheid van
alle partijen voor de bescherming van cultureel erfgoed en weerspiegelt in die zin,
zij het in iets andere bewoordingen, artikel 303, eerste lid van het Zeerechtverdrag.
De verplichting vormt de context van de overige leden van artikel 9.

In artikel 9, eerste lid, worden vervolgens onder (a) en (b) de vereisten beschreven
waaraan de partijen moeten voldoen bij de ontdekking van en activiteiten met
betrekking tot cultureel erfgoed onder water. Artikel 9, eerste lid, onder (a), luidt:
Accordingly:
(a) a State Party shall require that when its national, or a vessel flying its
flag, discovers or intends to engage in activities directed at underwater
cultural heritage located in its exclusive economic zone or on its continental
shelf, the national or the master of the vessel shall report such discovery or
activity to it;

4

Hierin wordt aan de kuststaat de verplichting opgelegd om aan zijn onderdanen of
vlagschepen de eis te stellen, dat de ontdekkingen van en activiteiten gericht op
onderwatererfgoed op zijn continentaal plat of in zijn EEZ aan hem worden gemeld.
Deze verplichting vormt een toepassing van het actief personaliteitsbeginsel.9

Artikel 9, eerste lid, onder (b), luidt:
(b) in the exclusive economic zone or on the continental shelf of another
State Party:
(i) States Parties shall require the national or the master of the vessel to
report such discovery or activity to them and to that other State Party;
(ii) alternatively, a State Party shall require the national or master of the
vessel to report such discovery or activity to it and shall ensure the rapid
and effective transmission of such reports to all other States Parties.

Artikel 9, eerste lid, onder (b) aanhef
Onder ‘another State Party’ in de aanhef van deze bepaling kan slechts worden
verstaan, dat dit een kuststaat betreft. Artikel 9, eerste lid, onder (b) is gericht op
situaties waarin op het continentaal plat of in de EEZ van een staat (de kuststaat)
onderdanen die niet de nationaliteit hebben van die kuststaat of schepen die niet
onder de vlag van die kuststaat varen zich met culturele erfgoederen onder water
bezighouden.
In het kader van dit advies betreft de in paragraaf 2.1 genoemde constructive
ambiguity de interpretatie van artikel 9, eerste lid, onder (b)(i) en (ii).

Artikel 9, eerste lid, onder (b)(i)
In artikel 9, eerste lid, onder (b)(i) draait de constructive ambiguity om de vraag hoe
de woorden ‘States Parties’ en ‘that other State Party’ kunnen worden
geïnterpreteerd. De tekstueel meest voor de hand liggende interpretatie is dat ‘that
other State Party’ terugverwijst naar ‘another State Party’ in de aanhef en dus naar
de kuststaat in wiens EEZ of op wiens continentaal plat de ontdekking of activiteit
plaats heeft. Met ‘States Parties’ worden dan de staten bedoeld wier onderdanen
het betreft of onder wier vlag het betrokken schip vaart. Zowel deze staten (‘them’)
9

Het actief personaliteitsbeginsel vestigt rechtsmacht ten aanzien van onderdanen in het buitenland.

5

als de betreffende kuststaat (‘that other State Party’) zullen op grond van een door
de staat van nationaliteit of de vlagstaat opgelegde plicht geïnformeerd moeten
worden over de activiteiten of de ontdekking. De staat van nationaliteit en de
vlagstaat hebben deze bevoegdheid op grond van het actief personaliteitsbeginsel.
Het staat staten op basis van dit beginsel vrij om verplichtingen op te leggen aan
hun onderdanen of aan schepen die hun vlag voeren, ook wanneer deze zich niet
binnen hun territoir bevinden.

Minder voor de hand liggend, maar niet uitgesloten, is de interpretatie dat met
‘States Parties’ ook de betreffende kuststaat wordt bedoeld, zodat niet alleen de
staten van nationaliteit of de vlagstaten, maar ook de kuststaat de
meldingsverplichting moet of kan opleggen aan ‘the national’ en ‘the master’ (dus
niet ‘its’) om aan hem (‘that other State Party’) en aan de betreffende vlagstaat
en/of de betreffende staat of staten van nationaliteit (‘them’) te rapporteren.

De laatst omschreven uitleg behelst de toekenning van een nieuwe bevoegdheid
aan de kuststaat in zijn EEZ en op zijn continentaal plat ten opzichte van de
bevoegdheden zoals neergelegd in het Zeerechtverdrag. De kuststaat wordt
immers het recht toegekend aan niet-onderdanen en aan kapiteins van schepen
varend onder een vreemde vlag verplichtingen op te leggen inzake het rapporteren
over activiteiten en ontdekkingen met betrekking tot cultureel erfgoed onder water
op zijn continentaal plat of in zijn EEZ. Dit impliceert een zekere verschuiving in de
bevoegdheidsverdeling tussen de kuststaat en andere staten, omdat een
uitbreiding van de bevoegdheid van de kuststaat het vrije gebruik van de zee door
andere staten enigszins beperkt. Ook al verdient volgens de CAVV deze uitleg niet
de voorkeur, deze kan wel gezien worden als een uitwerking van de beschermingsen samenwerkingsverplichting van artikel 303, eerste lid, Zeerechtverdrag en ook
deze uitleg blijft daarmee binnen artikel 3 UNESCO-Verdrag.

Daarnaast kan opgemerkt worden dat het derde en vierde lid van artikel 311
Zeerechtverdrag voorzien in een speciale procedure voor de sluiting van
overeenkomsten die een wezenlijke afwijking van het Zeerechtverdrag beogen. Bij
de onderhandelingen over het UNESCO-Verdrag is deze procedure niet gevolgd.
Dit geeft aan, dat alle bij de onderhandelingen over het UNESCO-Verdrag

6

betrokken staten, waaronder Nederland, meenden dat het UNESCO-Verdrag in
ieder geval niet tot wezenlijke afwijkingen van het Zeerechtverdrag leidt.

Met betrekking tot de uitleg van artikel 9, eerste lid, onder (b)(i) concludeert de
CAVV, dat de uitleg waarbij de verplichting tot opleggen van een meldingsplicht
alleen bij de vlagstaten of staten van nationaliteit ligt, de voorkeur verdient. Ten
eerste kiest de CAVV, om redenen zoals uiteengezet in paragraaf 2.1 voor de
meest zeerechtconforme uitleg. Ten tweede past deze uitleg het beste in de
bewoordingen van artikel 9, eerste lid, onder (b)(i).

Artikel 9, eerste lid, onder (b)(ii)
De meest zeerechtconforme uitleg van artikel 9, eerste lid, onder (b)(ii) is om ‘a
State Party’ te lezen als een vlagstaat of een staat van nationaliteit. Via deze staat
of staten moeten dan ‘all other State Parties’ geïnformeerd worden, dus inclusief de
kuststaat in wiens EEZ of op wiens continentaal plat de activiteit plaatsvindt of de
ontdekking is gedaan.
Echter, in het licht van de constructive ambiguity kan een alternatieve uitleg ook
hier niet uitgesloten worden. Met ‘State Party’ in deze bepaling kan behalve de
staat van nationaliteit of de vlagstaat ook de betreffende kuststaat bedoeld zijn aan
wie (‘it’) gerapporteerd moet worden en die vervolgens de plicht heeft alle andere
verdragspartijen te informeren. Voor deze uitleg pleit ook hier, dat onder (b)(ii) staat
dat ‘the national or master of the vessel’ tot de melding wordt verplicht en niet ‘its
national or master of its vessel’. Wat hierboven over artikel 9, eerste lid, onder (b)(i)
is gesteld met betrekking tot een zekere verschuiving in de bevoegdheidsverdeling
tussen de kuststaat en andere staten geldt ook hier.

Evenals in geval van artikel 9, eerste lid, onder (b)(i), concludeert de CAVV dat de
uitleg van artikel 9, eerste lid, onder (b)(ii) waarbij de meldingsplicht alleen rust op
de vlagstaat of de staat van nationaliteit de voorkeur verdient.

7

Samenvatting en advies inzake artikel 9, eerste lid, onder (b) UNESCOVerdrag
Artikel 3 UNESCO-Verdrag verplicht tot een zeerechtconforme uitleg en toepassing
van artikel 9 van dat Verdrag.

Een bepaalde uitleg van artikel 9, eerste lid, onder (b)(i) en (b)(ii) leidt tot
toekenning van het recht aan een kuststaat om met betrekking tot de eigen EEZ en
het eigen continentaal plat aan onderdanen van andere staten of aan kapiteins van
schepen varende onder een andere vlag een meldingsplicht op te leggen bij de
ontdekking van of activiteiten gericht op onderwatererfgoed. Dit brengt een zekere
verschuiving in de bevoegdheidsverdeling tussen kust- en vlagstaten met zich mee.
Deze is evenwel gering en kan worden beschouwd als een implementatie van
artikel 303, eerste lid, Zeerechtverdrag, zodat aan de vereisten van artikel 3
UNESCO-Verdrag wordt voldaan.

De CAVV geeft de voorkeur aan de uitleg van artikel 9, eerste lid, onder (b)(i) en (ii)
die inhoudt, dat alleen de staat van de nationaliteit of de vlagstaat de verplichting
heeft de meldingsplicht op te leggen aan zijn onderdanen of kapiteins van schepen
varende onder zijn vlag. Niet alleen blijft deze uitleg van de tekst van artikel 9,
eerste lid, onder (b)(i) en (b)(ii) dichter bij de ‘gewone betekenis van de termen’
(artikel 31, eerste lid, Verdragenverdrag), maar deze interpretatie is, ook
onafhankelijk van de kapstokbepaling van artikel 303, eerste lid, Zeerechtverdrag,
zeerechtconform. Deze uitleg is immers gebaseerd op het actief
personaliteitsbeginsel als algemeen geaccepteerd rechtsbeginsel in het
internationaal recht.

Voorts brengt de CAVV onder de aandacht, dat het, gezien de verschillende
interpretaties door partijen van artikel 9, eerste lid, onder (b), mogelijk is, dat geen
enkele partij een rapportageplicht voorschrijft met betrekking tot de ontdekking van
of activiteiten gericht op onderwatererfgoed.
De CAVV adviseert de bewindslieden om, indien het Koninkrijk partij zou worden bij
het UNESCO-Verdrag, bij de verklaring waartoe artikel 9, tweede lid verplicht, te

8

kiezen voor de toepassing van artikel 9, eerste lid, onder (b)(i), dan wel voor artikel
9, eerste lid, onder (b)(ii), beide in de uitleg waarin het voorschrijven van de
rapportageplicht in deze bepaling alleen slaat op de staat van de nationaliteit en de
vlagstaat. De CAVV spreekt geen voorkeur uit voor een van beide alternatieven. De
consequentie van het afleggen van een uitdrukkelijke verklaring in deze zin bij het
partij worden bij het UNESCO-Verdrag is, dat het Koninkrijk als kuststaat het
opleggen van de verplichting tot rapporteren over activiteiten in de Nederlandse
EEZ of op het Nederlands continentaal plat door onderdanen van andere staten of
kapiteins van schepen varende onder een andere vlag met betrekking tot culturele
erfgoederen onder zee moet overlaten aan andere verdragspartijen.
Voorts beveelt de CAVV aan, dat de Nederlandse vertegenwoordiging in
internationale besprekingen van het UNESCO-Verdrag alert blijft op de
mogelijkheid dat er een lacune in de meldingsplicht kan ontstaan en dat de
Nederlandse autoriteiten, indien zich deze dreigt voor te doen, daarover met de
andere partijen overleg plegen.

2.3

Artikel 10 UNESCO-Verdrag

Wat betreft artikel 10 richt de adviesaanvraag zich op de bevoegdheden van de
kuststaat als coördinerende staat, dat wil zeggen de bevoegdheden die deze staat
ontleent aan artikel 10, derde tot en met zevende lid.

In dit verband memoreert de CAVV, dat artikel 10, eerste lid, een tot alle partijen
gerichte verplichting omvat om met betrekking tot het continentaal plat en de EEZ
alleen overeenkomstig artikel 10 toestemming te verlenen voor activiteiten gericht
op cultureel erfgoed onder water. Artikel 10, tweede lid, betreft het recht van de
kuststaat om activiteiten gericht op cultureel erfgoed onder water te verbieden of
toe te staan ter voorkoming van inbreuk op de soevereine rechten en
rechtsbevoegdheid die deze aan het internationaal recht, met inbegrip van het
Zeerechtverdrag, ontleent.10 Deze bepaling omschrijft derhalve de bevoegdheid van
de kuststaat in zijn eigen belang en niet die als coördinerende staat. Naar de
mening van de CAVV heeft artikel 10, tweede lid, een declaratoir karakter.

10

Artikelen 56 en 77.

9

Artikel 10, derde lid, onder (a), legt de coördinerende staat de verplichting op om bij
een ontdekking van onderwatererfgoed alle partijen die zich op grond van artikel 9,
vijfde lid, als belanghebbende bij de effectieve bescherming van het betreffende
onderwatererfgoed hebben aangemeld te raadplegen over de beste manier om het
erfgoed te beschermen. Artikel 10, vierde lid, geeft de coördinerende staat voorts
het recht om overeenkomstig het Verdrag maatregelen te treffen als het cultureel
erfgoed in onmiddellijk gevaar is. Indien nodig behoeft daaraan geen raadpleging
vooraf te gaan van de groep belanghebbende partijen. Het vijfde lid van artikel 10
betreft de omschrijving in abstracto van de beschermingsmaatregelen, waarbij
onder (a) en (b) wordt geregeld dat de groep van staten, daarbij inbegrepen de
coördinerende staat, kan besluiten dat een andere staat dan de coördinerende
staat die maatregelen zal nemen. Artikel 10, zesde lid, kadert de bevoegdheden
van de coördinerende staat in en bepaalt dat deze optreedt ‘on behalf of the States
Parties as a whole and not in its own interest’ en dat zijn optreden geen basis vormt
‘for the assertion of any preferential or jurisdictional rights not provided for in
international law’, inclusief het Zeerechtverdrag. Artikel 10, zevende lid, betreft, tot
slot, wrakken van staatsschepen en -vliegtuigen. Voor maatregelen gericht op deze
wrakken is instemming van de vlagstaat en medewerking van de coördinerende
staat nodig, tenzij artikel 10, tweede lid, of artikel 10, vierde lid, van toepassing is.

De CAVV constateert dat het eerste lid en het derde tot en met zevende lid van
artikel 10 een uitwerking vormen van de verplichting tot bescherming van cultureel
erfgoed onder water op het continentaal plat en in de EEZ door samenwerking. Dat
de samenwerkingsverplichting en niet een toename van de unilaterale bevoegdheid
van de kuststaat aan deze onderdelen van artikel 10 ten grondslag ligt, blijkt niet
alleen uit de overleggedachte die de notie van de coördinerende staat met zich
meebrengt en uit artikel 10, zesde lid, dat een toe-eigening van bevoegdheden door
de kuststaat alleen in zijn eigen belang uitdrukkelijk beoogt te voorkomen. Ook het
feit dat de coördinerende staat niet de kuststaat hoeft te zijn (zie artikel 10, derde
lid, onder (b)) en de mogelijkheid voor de groep van belanghebbende staten om
overeen te komen dat een andere staat dan de kuststaat, als deze als
coördinerende staat optreedt, actie mag nemen (zie artikel 10, vijfde lid, onder (a))
getuigen daarvan.

10

Samenvatting en advies inzake artikel 10 UNESCO-Verdrag
Naar het oordeel van de CAVV vormen de aan de kuststaat als coördinerende staat
op grond van het derde tot en met het zevende lid van artikel 10 verleende
bevoegdheden een geringe verschuiving in het evenwicht tussen de bevoegdheden
van de kust- en vlagstaten, die bovendien door de in artikel 10 omschreven
constructie en met name door artikel 10, zesde lid, in het Verdrag met voldoende
garanties is omgeven om misbruik te voorkomen. Artikel 10 kan naar het oordeel
van de CAVV worden beschouwd als een implementatie van artikel 303, eerste lid,
Zeerechtverdrag waardoor de niet in het bestaande zeerecht voorziene geringe
verschuiving in de bevoegdheid van de kuststaat wordt gerechtvaardigd.

Met betrekking tot de vraag naar de verhouding van bevoegdheden van de
kuststaat als coördinerende staat in artikel 10 met de rechtsmachtverdeling tussen
kust- en vlagstaat in het Zeerechtverdrag merkt de CAVV op, dat een kuststaat,
indien deze optreedt als coördinerende staat ingevolge artikel 10, derde en
volgende leden, deze bevoegdheid uitoefent ten behoeve van de (partij)staten.
Naar de mening van de CAVV sluit met name artikel 10, zesde lid, uit dat een
kuststaat als coördinerende staat deze bevoegdheden ten behoeve van zichzelf
uitoefent. Ook wat betreft artikel 10, derde en volgende leden, van het UNESCOVerdrag geldt daarom, dat deze geacht kunnen worden een implementatie te
vormen van artikel 303, eerste lid, Zeerechtverdrag.

11

3.

EVENTUELE PRECEDENTWERKING VAN HET UNESCOVERDRAG

In antwoord op de tweede vraag, luidend:
‘[k]unt u een oordeel geven over (de mate van) eventuele precedentwerking van
het UNESCO-Verdrag voor de rechtsmachtverdeling op zee?’
stelt de CAVV het onaannemelijk te achten dat het UNESCO-Verdrag een
precedent schept voor de rechtsmachtverdeling op zee op andere terreinen. Er is
niets gebleken van pogingen om de - zoals gesteld geringe - verschuiving in de
bevoegdheidsverdeling tussen kust- en vlagstaten in het UNESCO-Verdrag toe te
passen op andere terreinen dan de bescherming van cultureel erfgoed onder water.

12

4.

HET OPTREDEN VAN NEDERLAND ALS EIGENAAR VAN VOCWRAKKEN

De adviesaanvraag stelt voorts als derde vraag:
‘Wat betekent de ratificatie van het UNESCO-Verdrag voor de mogelijkheid voor
Nederland om als eigenaar van VOC-wrakken op te treden?’
De CAVV heeft uit ambtelijke kring vernomen, dat Nederland de praktijk om
contracten te sluiten voor de berging van VOC-wrakken heeft stopgezet. De nadruk
ligt thans niet meer op wat de berging van deze wrakken economisch gezien
oplevert, maar op het publieke belang van de conservering van deze wrakken of
hun inhoud. Het eigenaarschap is momenteel dan ook niet zo zeer van belang voor
de titel, maar wel voor de effectuering van de bescherming van de VOC-wrakken in
internationaal verband.

De CAVV constateert dat het Koninkrijk als partij bij het UNESCO-Verdrag een
instrument zou hebben om unilaterale claims van kuststaten (eventueel gebaseerd
op nationale wetten) een halt toe te roepen. Artikel 9, vijfde lid, geeft elke partij het
recht tegenover een kuststaat van een EEZ of continentaal plat waar(op) zich
onderwatererfgoed bevindt een verklaring af te leggen die inhoudt dat deze op
basis van een verifiable link wil worden geraadpleegd over de effectieve
bescherming van ontdekt onderwatererfgoed. Onder verifiable link wordt in artikel 9,
vijfde lid, met name een culturele, historische of archeologische band verstaan. Een
dergelijke band is wat betreft de Nederlandse relatie tot VOC-wrakken naar de
mening van de CAVV gemakkelijk aan te tonen.

13

5.

ANDERE WEGEN VOOR INTERNATIONALE BESCHERMING VAN
ONDERWATERERFGOED

De laatste vraag die de bewindslieden stellen luidt:
‘Zijn er naar uw oordeel naast het UNESCO-Verdrag wegen voor Nederland
om onderwatererfgoed internationaal afdoende te beschermen?’
In dit kader heeft de CAVV de volgende wegen onderzocht.

Als mogelijkheid van bescherming van cultureel erfgoed onder water bij ontdekking
van onaanvaardbare activiteiten kan een verzoek tot inschakeling van de kuststaat
worden genoemd om beschermende maatregelen te nemen in zijn EEZ of op zijn
continentaal plat. De kuststaat is op grond van het Zeerechtverdrag echter alleen
bevoegd op te treden tegen eigen onderdanen en eigen schepen dan wel ter
voorkoming van inbreuken op zijn soevereine rechten of rechtsmacht in deze
zeerechtzones of als zaakwaarnemer voor Nederland, voor zover Nederland zelf
onder het internationaal recht tot optreden bevoegd zou zijn. De kuststaat moet
voorts tot medewerking bereid en op basis van zijn eigen wetgeving in staat zijn
beschermende maatregelen te nemen.

Waar het VOC-schepen betreft zou mogelijk ook een beroep kunnen worden
gedaan op een bevoegde rechter, al dan niet in de staat van de persoon of
organisatie die de onaanvaardbare activiteiten verricht.

Een andere mogelijkheid betreft de sluiting van een bilateraal verdrag met een
kuststaat. Ook dan is Nederland echter afhankelijk van de medewerking van de
betreffende staat en moet rekening worden gehouden met de uit het internationaal
zeerecht voortvloeiende beperkingen op de rechtsmacht van de kuststaat. Indien
snel handelen is vereist, kan bovendien onaanvaardbare vertraging ontstaan wat
betreft de inwerkingtreding omdat daartoe (grond)wettelijke procedures moeten
worden gevolgd.

14

BIJLAGE 1

Ministerie van Buitenlandse Zaken

Prof. Dr. M. Kamminga
Voorzitter van de Commissie van advies inzake
volkenrechtelijke vraagstukken
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Nederland
www.minbuza.nl

Onze referentie
DJZ/IR-177/2011

Datum 16 september 2011
Betreft Adviesaanvraag inzake UNESCO-Verdrag cultureel erfgoed onder water

Geachte heer Kamminga,
Mede namens de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap doe ik u deze
adviesaanvraag.
Op 2 januari 2009 is het UNESCO-Verdrag inzake bescherming van cultureel erfgoed
onder water (Parijs, 2 november 2001, UNTS I-45694) in werking getreden. Het Verdrag
is opgesteld in verband met toenemende plunderingen en vernielingen van
onderwatererfgoed door schatgravers. Het regelt ook de samenwerking in het beheer en
de bescherming van het onderwatererfgoed tussen staten met verschillende belangen.
Het Verdrag is in het najaar van 2001 door de Algemene Vergadering van UNESCO
aanvaard. 87 lidstaten stemden voor, vier (Noorwegen, de Russische Federatie, Turkije
en Venezuela) tegen en vijftien landen (waaronder Nederland) onthielden zich van
stemming. Inmiddels zijn 37 staten partij bij het Verdrag, waarvan er 34 ook partij zijn
bij het VN-Zeerechtverdrag (UNCLOS).
De belangrijkste reden voor stemonthouding door Nederland was, dat het Verdrag, en in
het bijzonder de artikelen 9 en 10, mogelijk op gespannen voet staat met de balans van
jurisdictionele rechten en plichten tussen kuststaten en vlaggenstaten onder het
internationale recht van de zee in het algemeen en de UNCLOS in het bijzonder. Hoewel
Nederland groot belang hecht aan en belang heeft bij de internationale bescherming van
cultureel erfgoed onder water, is het niet tot ratificatie overgegaan.
De Nederlandse Nationale UNESCO Commissie brengt in het derde kwartaal van 2011
een advies uit aan het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap waarin wordt
ingegaan op de vraag in hoeverre het partij worden bij het UNESCO-Verdrag een
meerwaarde heeft voor de Nederlandse inspanningen op het gebied van de bescherming
van cultureel erfgoed onder water.

Van de CAVV zou ik graag een advies ontvangen over de verhouding tussen het
UNESCO-Verdrag en het zeerecht zoals onder andere neergelegd in de UNCLOS.
Specifiek heb ik de volgende vragen:
1) Artikel 3 van het Verdrag stelt, dat "[n]othing in this Convention shall prejudice
the rights, jurisdiction and duties of States under international law, including
UNCLOS" en dat het Verdrag "shall be interpreted and applied in the context of
and in a manner consistent with international law, including the United Nations
Convention on the Law of the Sea”. Tegen de achtergrond van deze bepaling
interesseert mij in het bijzonder hoe:
(a) de rapportage- en notificatieverplichting in artikel 9 zich verhoudt met de
rapportageregels in de UNCLOS;
(b) de bevoegdheden van de kuststaat als “Coordinating State” in artikel 10 zich
verhouden met de rechtsmachtverdeling tussen vlag- en kuststaat zoals voorzien
in de UNCLOS. Maakt het daarbij naar uw oordeel verschil of de kuststaat
bevoegdheden uitoefent ten behoeve van zichzelf of ten behoeve van de
statengemeenschap en de internationale bescherming van erfgoed onder water?
2) Kunt u een oordeel geven over (de mate van) eventuele precedentwerking van
het UNESCO-Verdrag voor de rechtsmachtverdeling op zee?
3) Wat betekent ratificatie van het Verdrag voor de mogelijkheid voor Nederland om
als eigenaar van VOC-wrakken op te treden?
4) Zijn er naar uw oordeel naast het UNESCO-Verdrag wegen voor Nederland om
onderwatererfgoed internationaal afdoende te beschermen?
Graag zie ik uw advisering zo mogelijk vóór 1 november 2011 tegemoet.

Dr. U. Rosenthal
Minister van Buitenlandse Zaken

BIJLAGE 2
Samenstelling Commissie van advies inzake
volkenrechtelijke vraagstukken
Prof. dr. M.T. Kamminga, voorzitter
Prof. dr. K. C.J.M. Arts
Dr. A. Bos
Dr. C.M. Brölmann
Prof. dr. M.M.T.A. Brus
Dr. A.G. Oude Elferink
Prof dr. T.D. Gill
Prof. dr. L.J. van den Herik
Dr. N.M.C.P. Jägers
Prof. dr. J.G. Lammers
Prof. dr. W.G. Werner
Prof. dr. R.A. Wessel

Ambtelijk adviseur:
Prof. dr. E. Lijnzaad

Secretariaat:
Mr. drs. W.E.M. van Bladel (redacteur)
Mr. M.A.J. Hector LL.M