Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2006–2007

30 800 VIII

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII) voor het jaar 2007

Nr. 85

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 december 2006
Op grond van de evaluatiebepaling in de Wet op het voortgezet onderwijs
wordt de materiële exploitatiebekostiging in het voortgezet onderwijs
(VO) eens in de vijf jaar geëvalueerd. De vorige evaluatie dateert van
begin 2002 en dat betekent dat uiterlijk 2007 de volgende evaluatie moet
zijn uitgevoerd.
De evaluatie bestaat uit een onderzoek naar de toereikendheid van de
materiële bekostiging en naar de bekostigingssystematiek. Beide onderzoeken zijn uitgevoerd door een extern bureau. De opzet en aanpak van de
beide onderzoeken zijn afgestemd met een begeleidingscommissie waarin
naast het ministerie de besturenorganisaties en de VO-raad vertegenwoordigd waren.
Bij het onderzoek naar de toereikendheid staat de hoogte van de materiële
bekostiging centraal. Bij het onderzoek naar de systematiek draait het om
de wijze waarop de middelen aan het veld worden toegekend. In overleg
met de begeleidingscommissie is ervoor gekozen dit deel van de evaluatie
niet te beperken tot de materiële bekostiging maar om zowel de personele
als materiële bekostiging, en hun onderlinge samenhang, hierin mee te
nemen. Dit onderzoek is een eerste stap in een beleidsproces waarbij in
overleg met het veld de contouren van een nieuw bekostigingsmodel in
het VO worden vormgegeven.
Bijgaand treft u het eindrapport1 aan van het onderzoek naar de toereikendheid van de materiële exploitatiebekostiging. In deze brief ga ik in op
de bevindingen van de onderzoekers. In de eerste plaats vat ik de
onderzoeksuitkomsten kort samen, in de tweede plaats maak ik hierbij
enkele opmerkingen.

1

Over de uitkomsten van het onderzoek naar de systematiek wordt u in de
loop van 2007 geïnformeerd. Ik zal dan ook de gevolgen van een nieuw
regeerakkoord voor het bekostigingsmodel hierbij betrekken.

KST104046
0607tkkst30800VIII-85
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2006

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 800 VIII, nr. 85

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

1

Gezien de lumpsumsystematiek kan de materiële component van de
bekostiging van het voortgezet onderwijs niet worden losgezien van de
personele component ervan. De situatie van het ene deel van de bekostiging is daardoor immers van invloed op de situatie van het andere deel en
daarmee op het totale beeld. Ik heb er daarom voor gekozen om bij deze
beleidsreactie op het onderzoek naar de toereikendheid van de materiële
bekostiging, de bij de behandeling van het wetsvoorstel onderbouw VO
aangenomen motie van de leden Lambrechts en Hamer (Kamerstukken
2005–2006, 30 323, nr. 28) gevraagde «goed onderbouwde berekening» te
voegen waaruit blijkt dat het huidige niveau van bekostiging scholen in
staat stelt aan de (wettelijke) verplichtingen ten aanzien van onder andere
onderwijstijd te voldoen. Als tweede bijlage1 bij deze brief is een notitie
gevoegd die uitvoering geeft aan die motie.
Aan het eind van de brief (paragraaf 3) ga ik in op de samenhang tussen
personele en materiële bekostiging in het voortgezet onderwijs. Paragraaf 1 en 2 hebben uitsluitend betrekking op het onderzoek naar de
toereikendheid van de materiële bekostiging.

1. ONDERZOEKSUITKOMSTEN TOEREIKENDHEID MATERIËLE
BEKOSTIGING
1.1 Aanpak
Net als bij de evaluatie van vijf jaar geleden is gekozen voor een
onderzoeksaanpak waarbij een fysieke schouw gecombineerd is met
interviews met de schoolleiding. De onderzoekers hebben een representatieve steekproef van 29 scholen bezocht. Ongeveer tweederde van de
bezochte scholen is vijf jaar geleden ook bezocht in het kader van de
vorige evaluatie om zo een goed beeld van de ontwikkelingen in de afgelopen periode te krijgen.
Naast de schoolbezoeken bevatte de onderzoeksaanpak een benchmarkinstrument. Via een elektronische vragenlijst zijn gegevens over huisvestings- en facilitaire kosten opgevraagd waarmee op basis van kengetallen
vergelijkingen met andere sectoren konden worden gemaakt.
Tenslotte hebben de onderzoekers een sectorbrede analyse gemaakt van
de jaarrekeninggegevens van alle VO-scholen.
1.2 Bevindingen
Het rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de toereikendheid
van de materiële exploitatiebekostiging voor het VO. De bekostiging is
bestemd voor schoonmaken, onderhoud van gebouwen en terreinen en
overige exploitatiekosten (zoals inventaris, energie en administratie,
bestuur en beheer). De bevindingen van de onderzoekers komen samengevat op het volgende neer.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
De door de VO-scholen ingevulde data in de
elektronische vragenlijst zijn vergeleken met
de categorie «overheid» (ministeries en
zelfstandige bestuursorganen, prijspeil 2006)
en de categorie «hogescholen» (prijspeil
2004).

Schoonmaken
Uit de schouw komt naar voren dat het schoonmaken van het sanitair in
ruim 30% van de gevallen als matig of slecht kan worden getypeerd. Dit
percentage is voor de lesruimtes en overige ruimtes lager. De kosten voor
schoonmaken bevinden zich, vergeleken met de markt2, aan de hoge kant.
De onderzoekers verwachten dat een besparing van € 5 mln. op de
schoonmaakkosten mogelijk is. Scholen kunnen, net als de markt, profiteren van de prijzen die in de schoonmaakbranche onder druk staan.
Daarnaast kan door het schoonmaken slimmer te organiseren door
bijvoorbeeld prestatieafspraken in de schoonmaakcontracten op te nemen
en samen te werken met andere scholen met minder kosten de kwaliteit
verbeterd worden. Voorwaarde is wel dat het onderhoud van het gebouw

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 800 VIII, nr. 85

2

verbetert. Uit het onderzoek blijkt dat een goede staat van het onderhoud
een gunstige invloed heeft op de schoonmaakkosten.

Onderhoud gebouwen en terreinen
Ten aanzien van de binnenzijde van het gebouw valt op dat de vloerafwerking, toegankelijkheid voor invaliden, de aanpasbaarheid van het
gebouw en de CV en elektrische installaties niet goed scoren.
Ten aanzien van de buitenzijde is het terrein bij de VO-scholen goed te
noemen, maar dit geldt niet voor de gevel. Bijna de helft van de ramen,
kozijnen en daken zijn in de schouw als slecht of matig gekwalificeerd. Op
het gebied van arbo, veiligheid en milieu is er ten opzichte van de vorige
evaluatie een duidelijke verbetering waarneembaar.
De kosten voor het onderhoud aan de gebouwen en terreinen zijn, vergeleken met de markt, laag. Tevens schommelen de kosten over de jaren
heen en dat duidt op ad-hoc onderhoud en achterstanden. In de interviews hebben scholen ook aangegeven dat onderhoudswerkzaamheden
in de tijd naar achteren worden geschoven om financiële tekorten op te
vangen. Opvallend is dat de onderhoudssituatie van scholen met het
bouwjaar tussen 1970 en 1995 relatief vaker matig of slecht is.
Daarnaast constateren de onderzoekers dat scholen nog werk moeten
verrichten om de gebouwen aan te laten sluiten bij de functionele eisen
van deze tijd. Opvallend is dat de functionaliteit van informaticalokalen
wel hoog scoort. Volgens de onderzoekers kan dit verklaard worden door
de middelen voor ICT die OCW de afgelopen jaren heeft toegevoegd aan
de materiële bekostiging.
Om het onderhoud op een marktconform niveau te brengen is € 116 mln.
extra nodig. Dit bedrag is inclusief de kosten voor groot onderhoud maar
exclusief de investeringen in het kader van verbetering van de functionaliteit van schoolgebouwen.

Inventaris, apparatuur en leermiddelen
Uit de schouw is naar voren gekomen dat de kwaliteit en staat van de
inventaris, apparatuur en leermiddelen goed te noemen is. Wel hebben
diverse scholen aangegeven dat, om mee te gaan met de technologische
ontwikkelingen, investeringen nodig blijven om de functionaliteit van de
inventaris op orde te houden. Opvallend is dat de kwaliteit en staat van de
machines bij scholen voor vbo en/of praktijkonderwijs relatief vaker matig
of slecht scoren.
Energie
Uit het onderzoek blijkt dat in de periode 2002 t/m 2005 de prijzen voor
gas zijn gestegen met ca. 30% en voor elektriciteit met ca. 16%. In
diezelfde periode bedroeg de door het ministerie van OCW uitgekeerde
prijsbijstelling 1,25%. Naar verwachting zet de stijging van de gas- en
elektriciteitskosten de komende jaren door. Op basis van de marktgegevens en de huidige kosten per leerling voor gas en elektriciteit
verwachten de onderzoekers dat de kosten jaarlijks met ca. € 5 mln. zullen
stijgen.
1.3 Toereikendheid materiële bekostiging
Op basis van bovenstaande concluderen de onderzoekers dat de materiële
exploitatiebekostiging niet toereikend is. Om de hoogte van het tekort te
kunnen bepalen hebben de onderzoekers o.a. de materiële inkomsten
geconfronteerd met de materiële uitgaven. Naast de personele en materiële bekostiging van het ministerie van OCW ontvangen de scholen ook
nog overige inkomsten (gemeentelijke en overige rijksbijdragen en
overige) en hebben ze renteopbrengsten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 800 VIII, nr. 85

3

De onderzoekers hebben een aanname moeten doen over welk deel van
die overige inkomsten en renteopbrengsten (ruim 8% van de totale inkomsten) ingezet kan worden voor personele en welk deel voor materiële
doeleinden.
De inkomsten uit werk voor derden en detachering zijn niet meegenomen
in bovengenoemde confrontatie van materiële inkomsten en uitgaven. Het
is redelijk aan te nemen dat tegenover deze inkomsten personele uitgaven
staan.
Vervolgens zijn de onderzoekers ervan uitgegaan dat de overige inkomsten (zoals de ouderbijdrage, huuropbrengsten en gemeentelijke bijdragen) en renteopbrengsten volledig ingezet kunnen worden voor materiële
doeleinden. Recapitulerend ontstaat het volgende beeld:
Bedragen x € 1 mln
«overschot» materieel (verschil tussen de materiële inkomsten en uitgaven, peildatum
2005)
Besparing op schoonmaakkosten
Tekort voor onderhoud van het gebouw en terrein
Stijging energiekosten
Tekort materiële bekostiging (afgerond)

5
5
– 116
–5
– 110

Omvang van het tekort
De onderzoekers geven in het eindrapport aan dat de materiële exploitatiebekostiging met minimaal € 110 mln structureel moet worden verhoogd. Uitgangspunt bij deze berekening is dat de overige inkomsten
(exclusief de inkomsten uit werk voor derden en detachering) en renteopbrengsten volledig ingezet kunnen worden voor materiële doeleinden.
In de berekening van het tekort is geen rekening gehouden met investeringen die VO-scholen nodig achten om de functionaliteit te verbeteren.
Het geformuleerde uitgangspunt kent een onzekerheidsmarge omdat niet
bekend is welk deel van de overige inkomsten en renteopbrengsten
samenhangt met materiële uitgaven. Daarom hebben de onderzoekers
een aantal varianten doorberekend van de verdeling van de overige
inkomsten naar personeel en materieel. Dit leidt tot een bandbreedte in
het tekort van € 110 mln stapsgewijs oplopend tot € 195 mln.
Daarnaast maken de onderzoekers een opmerking bij de ontwikkeling van
het eigen vermogen. Uit de jaarrekeningen blijkt dat het eigen vermogen
van de VO-scholen jaarlijks stijgt, deels door het rendement dat wordt
gemaakt op het vermogen en deels door de toevoeging van middelen. De
onderzoekers geven aan dat het positieve exploitatieresultaat aangewend
kan worden voor de materiële exploitatie. Maar voor een goede bedrijfsvoering is het ook nodig om reserves te versterken zodat risico’s afgevangen kunnen worden. VO-scholen hebben bijvoorbeeld de afgelopen
jaren meer verantwoordelijkheid, en daarmee samenhangend ook meer
risico’s, gekregen en daar zullen ze op moeten anticiperen. Ook de bekostiging, die gekoppeld is aan leerlingaantallen, brengt een onzekerheid met
zich mee. De onderzoekers merken op dat scholen daarom een positief
exploitatieresultaat niet volledig kunnen aanwenden voor de materiële
exploitatie.

2. OPMERKINGEN BIJ DE ONDERZOEKSUITKOMSTEN
TOEREIKENDHEID MATERIËLE BEKOSTIGING
Ik ben van mening dat de onderzoeksopzet ertoe heeft geleid dat er een
goed beeld is ontstaan van de (toereikendheid van de) materiële exploitatie op een VO-school. De combinatie van schoolbezoeken, analyse van
jaarrekeninggegevens en een benchmark maken dat de onderzoekers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 800 VIII, nr. 85

4

goed onderbouwd hebben aangetoond dat de materiële exploitatie niet
toereikend is.
Bij de onderzoeksuitkomsten die ik in paragraaf 1.2 en 1.3 samengevat
heb weergegeven, wil ik graag de volgende opmerkingen plaatsen.
De onderzoekers geven aan dat structureel € 116 mln extra nodig is om
de onderhoudsuitgaven van de VO-scholen op een acceptabel, marktconform niveau te brengen. Dit bedrag is inclusief de kosten voor groot
onderhoud maar exclusief de investeringen in het kader van verbetering
van de functionaliteit van schoolgebouwen. De onderzoekers constateren
dat scholen nog werk moeten verrichten om de gebouwen aan te laten
sluiten bij de functionele eisen van deze tijd. In dit kader heb ik de afgelopen twee jaar flink geïnvesteerd (ruim € 200 mln) in het praktijkgericht
maken van de leerwerkomgeving in het vmbo en praktijkonderwijs (zie
regeling aanvullende subsidie praktijkgerichte leeromgeving 2006). Omdat
scholen deze middelen pas in de loop van 2006 hebben ontvangen, is het
logisch dat de resultaten van deze investeringen nog niet bij de fysieke
schouw van scholen zichtbaar zijn geworden. Terecht constateren de
onderzoekers dat ook voor het havo- en vwo-onderwijs aanpassingen in
het gebouw nodig zijn om te kunnen blijven voldoen aan de eisen die
deze tijd stelt aan kwalitatief goed onderwijs.
Met betrekking tot de stijging van de energiekosten merken de onderzoekers op dat de prijsstijgingen van de afgelopen jaren niet voldoende zijn
gecompenseerd. Dit geldt overigens niet alleen voor de energiekosten
maar voor de totale materiële exploitatiebekostiging. Deze is in de jaren
2002, 2003 en 2004 niet gecorrigeerd voor de prijsbijstelling en dat betekent dat scholen scherpe keuzes hebben moeten maken bij de inzet van
middelen. Scholen hebben bij de schoolbezoeken aangegeven dat onderhoudswerkzaamheden in de tijd naar achteren worden geschoven om
financiële tekorten op te vangen. Blijkbaar is het onderhoud aan
gebouwen en terreinen gebruikt als sluitpost om de materiële exploitatie
rond te krijgen; dat is duidelijk ten koste gegaan van de (functionele)
kwaliteit van de huisvesting.
De onderzoekers geven in hoofdstuk 4 van het rapport aan dat minimaal
€ 110 mln structureel extra nodig is om de materiële exploitatie in het VO
op een acceptabel niveau te brengen. Zij lichten toe dat bij de berekening
van het tekort ervan uit is gegaan dat alle overige inkomsten (gemeentelijke en overige overheidsbijdragen en overige baten) en renteopbrengsten volledig ingezet kunnen worden voor materiële doeleinden (met
uitzondering van de opbrengsten van werk voor derden en detachering).
Zij realiseren zich, terecht, dat deze aanname een grote onzekerheidsmarge kent. Een deel van de overige inkomsten en renteopbrengsten zal
immers samenhangen met personele uitgaven en kan niet ingezet worden
om een tekort bij de materiële kant op te vangen.
Daarom maken de onderzoekers verschillende berekeningen van het
tekort (varianten), waarbij een steeds kleiner deel van de overige inkomsten en renteopbrengsten beschikbaar is voor materiële uitgaven en een
steeds groter deel van de overige inkomsten ingezet kan worden voor
personele uitgaven. Daarmee presenteren zij een materieel tekort van
minimaal € 110 mln. stapsgewijs oplopend tot € 195 mln.
De gedachtegang van de onderzoekers omtrent die onzekerheidsmarge is
zondermeer juist; het is niet reëel te veronderstellen dat alle overige
inkomsten en renteopbrengsten volledig ingezet kunnen worden voor
materiële doeleinden. Naarmate een groter deel van de overige inkomsten
en renteopbrengsten samenhangt met personele uitgaven, zal de werkelijke omvang van het tekort toenemen. In de praktijk zal dan ook waarschijnlijk een grotere investering nodig zijn dan de in het onderzoek

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 800 VIII, nr. 85

5

genoemde € 110 mln. structureel om de materiële exploitatie op acceptabel niveau te brengen.
Wel wil ik twee kanttekeningen plaatsen bij de wijze waarop de onderzoekers in hun rapport omgaan met de onzekerheidsmarge. Ten eerste kijken
de onderzoekers bij het verdelen van de overige inkomsten en renteopbrengsten tussen personeel en materieel niet naar het geheel van de
overige inkomsten en renteopbrengsten maar beperken zij zich tot de
gemeentelijke en overige overheidsbijdragen. Dit ligt niet voor de hand.
Ook voor de overige baten geldt dat deze deels samenhangen met personele uitgaven, zoals de begeleiding van excursies of het runnen van de
kantine.
Ten tweede is de door de onderzoekers gepresenteerde variant dat 75%
van de gemeentelijke en overige overheidsbijdragen bedoeld is voor
personele uitgaven in de praktijk niet reëel. De gemeentelijke bijdragen
zijn weliswaar deels te koppelen aan personele uitgaven (bijvoorbeeld
voor ID-banen en het gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid) maar
kennen een grotere relevante materiële component (huisvesting).
Concluderend is redelijkerwijs aan te nemen dat de overige inkomsten
(gemeentelijke en overige overheidsbijdragen en overige baten) en renteopbrengsten deels worden ingezet voor personele doeleinden maar dat
het accent van de besteding bij materiële zaken zal liggen.
Wanneer grofweg wordt aangenomen dat 75% van de overige inkomsten
en renteopbrengsten kan worden ingezet voor materiële doeleinden en de
resterende 25% voor personele doeleinden, dan ontstaat het beeld dat er
een structurele investering in de materiële exploitatiebekostiging nodig is
van ca. € 190 mln. Het werkelijke tekort zal dus ergens liggen tussen de
€ 110 en € 190 mln. Deze uitersten zijn vergelijkbaar met de door de
onderzoekers gepresenteerde bandbreedte, maar zijn via een andere
berekening tot stand gekomen.
De constatering in het rapport dat het eigen vermogen van scholen,
ondanks de blijkbaar op onderdelen tekortschietende bekostiging, de
afgelopen jaren is gestegen, vind ik wel opvallend. Ik krijg daarbij de
indruk dat scholen huiverig zijn met het doen van investeringen omdat zij
onzekerheden, en daarmee samenhangende risico’s, op zich af zien
komen. Met ingang van 1 januari 2007 zijn zij bijvoorbeeld niet langer
aangesloten bij het Participatiefonds en hebben ze te maken met grotere
financiële risico’s omtrent werkloosheidsuitkeringen. Mogelijk houden zij
hier grote marges voor aan.
Aan de andere kant is het ook zo dat het voor een goede bedrijfsvoering
noodzakelijk is dat scholen anticiperen op mogelijke risico’s en daar ook
geld voor achter de hand houden. Dit bevestigen de onderzoekers in het
rapport. Over de reservepositie van scholen heb ik afspraken gemaakt met
de sector. Besturen in het VO zullen in hun jaarverslag de hoogte van de
reserves in relatie tot voorziene risico’s en investeringsplannen nader
moeten toelichten. Met scholen die hun reservepositie niet (goed) verantwoorden, zal ik het gesprek aangaan. Daarnaast ben ik een onderzoek
gestart naar de achtergronden van de ontwikkeling in de vermogenspositie van besturen in het VO.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 800 VIII, nr. 85

6

3. SAMENHANG TUSSEN DE PERSONELE EN MATERIËLE
BEKOSTIGING
Zoals uit het onderzoeksrapport naar de toereikendheid van de materiële
bekostiging blijkt, is het lastig om iets te zeggen over de toereikendheid
van alleen de materiële bekostiging. Scholen kennen immers bestedingsvrijheid en kunnen personele middelen inzetten voor materiële doeleinden
en andersom. Dit geldt ook voor de overige inkomsten en renteopbrengsten.
Daarom is het bij de discussies over de toereikendheid van belang om
naar zowel de personele als materiële bekostiging te kijken. Bijgevoegd
(bijlage 2) treft u dan ook mijn reactie aan op het verzoek van de Tweede
Kamer om met een goed onderbouwde berekening aan te tonen dat de
huidige bekostiging voldoende is om onder andere aan de wettelijke
voorschriften omtrent de onderwijstijd te voldoen. Uit die reactie blijkt dat
de personele bekostiging voldoende is om het wettelijk voorgeschreven
aantal uren onderwijstijd daadwerkelijk te realiseren, maar dat scholen
hiervoor wel zelf keuzes moeten maken met betrekking tot onder andere
de groepsgrootte.
Als het onderzoek naar de toereikendheid van de materiële bekostiging
wordt gelegd naast de bevindingen in de notitie naar de toereikendheid
van de personele bekostiging gezien de eisen ten aanzien van onder
andere de wettelijke onderwijstijd, komt samenvattend het volgende
beeld naar voren. De personele bekostiging is toereikend om aan de
wettelijke verplichtingen te voldoen, maar vraagt wel van scholen dat zij
keuzes maken, bijvoorbeeld wat betreft de groepsgrootte. De materiële
bekostiging is volgens het onderzoek niet toereikend. Dat betekent dat het
met de huidige hoogte van de totale bekostiging moeilijk is de ambities
die wij hebben met het onderwijs waar te maken. Wanneer wij van het
onderwijs verwachten dat het aansluit op de veranderende eisen die deze
tijd stelt aan kwalitatief goed onderwijs, zowel op het personele als materiële vlak, dan lijken structurele investeringen wenselijk. De mate waarin
extra investeringen wenselijk zijn is mede afhankelijk van de conclusies
van eerder genoemd onderzoek naar de achtergronden van de ontwikkeling in de vermogenspositie van besturen in het VO. Het is aan een nieuw
kabinet om deze afweging te maken.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. J. A. van der Hoeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 800 VIII, nr. 85

7