Uitbreiding van de Wet BIBOB
Onderzoek naar de mogelijkheden om de Wet BIBOB naar nieuwe
branches uit te breiden

mr. M.C. de Voogd
mr. drs. L.C.L. Huntjens
drs. P. Kreijen
3 juli 2008

36947

Uitbreiding van de Wet BIBOB
Onderzoek naar de mogelijkheden om de Wet BIBOB naar nieuwe
branches uit te breiden

Inhoud

Pagina

1. Inleiding
1.1 De Wet BIBOB
1.2 Vraagstelling
1.3 Opbouw

4
4
6
6

DEEL 1: De uitbreidingsmogelijkheden van de Wet BIBOB

8

2. Het toetsingskader

9

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7

Inleiding
Methode van toetsing
Het toetsingsmodel
Het doel van de Wet BIBOB
Proportionaliteit
Subsidiariteit
Aangrijpingspunt: bevoegdheid

9
9
10
12
13
15
16

3. Algemene bevindingen

20

3.1 Doel van de Wet BIBOB
3.2 Taak en bevoegdheid

20
23

4. De branches
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7

Inleiding
De uitzendbranche
Feesten en evenementen
Belwinkels
Headshops
Exploitatie van kansspelautomaten
Onroerend goed-branche

5. Conclusie
5.1 Algemene bevindingen
5.2 De branches getoetst

36947

26
26
26
29
32
35
38
42

45
45
46

DEEL 2: Het gebruik van de Wet BIBOB

49

6. Samenstelling steekproef

50

6.1
6.2
6.3
6.4

Inleiding
Steekproef en respons
Subsidies
BIBOB-beleidslijn

7. De toepassing van de Wet BIBOB
7.1
7.2
7.3
7.4

Inleiding
BIBOB-toetsen
Toepassing wet BIBOB; De Weigeringsgrond
Toepassing wet BIBOB; Intrekken en ontbinden

8. Conclusies

Bijlage 1:

Literatuurlijst

Bijlage 2:

Overzicht gesprekken

Bijlage 3:

Beleidsterreinen beleidslijnen vergunningen

Bijlage 4:

Geweigerde vergunningen

Bijlage 5:

Ingetrokken vergunningen

36947

50
51
52
53

55
55
55
58
61

64

1. Inleiding

1.1 De Wet BIBOB
Op 1 juni 2003 1 is de Wet Bevordering Integriteitsbeoordeling door het openbaar bestuur (hierna
Wet BIBOB) in werking getreden. De Wet BIBOB biedt bestuursorganen die de bevoegdheid
hebben om vergunningen en subsidies te verlenen en die overheidsopdrachten aanbesteden
mogelijkheden om te voorkomen dat zij criminele activiteiten faciliteren doordat zij bepaalde
(rechts)personen (de aanvrager) vergunningen en subsidies verlenen of overheidsopdrachten
gunnen. De Wet BIBOB maakt het mogelijk dat deze bestuursorganen – na onderzoek van de
achtergronden van de aanvrager – de gevraagde beschikking weigeren (de weigeringsbeschikking)
of een reeds verleende beschikking intrekken (de intrekkingsbeslissing) indien met de verlening van
de beschikking een ernstig gevaar ontstaat dat mede met behulp van die beschikking criminele
activiteiten zullen worden uitgevoerd (criminele facilitering). In geval van een minder gevaar dat
mede met behulp van die beschikking criminele activiteiten (zullen) worden uitgevoerd, heeft het
bestuursorgaan de bevoegdheid om aan de te verlenen beschikking nadere voorschriften te
verbinden die zijn gericht op het wegnemen of beperken van het gevaar. De Wet BIBOB maakt het
zodoende mogelijk dat bestuursorganen extra informatie vragen over de aanvrager en vervolgens
op basis van deze informatie ordenend handelen op gronden genoemd in de Wet BIBOB.
Een weigerings- of intrekkingsbeslissing en een beslissing om nadere voorschriften te verbinden
aan de te verlenen beschikking moet op goede gronden berusten. De verantwoordelijkheid voor
deze beslissingen en voor de motivering ervan berust bij het bestuursorgaan. Van een
bestuursorgaan wordt verwacht dat het in de eerste plaats zelf de integriteit van de aanvrager c.q.
biedende partij bij de aanbestedingsprocedure onderzoekt. Dit impliceert dat het bestuursorgaan de
door de aanvrager verstrekte gegevens controleert. De Wet BIBOB biedt bestuursorganen
daarnaast de mogelijkheid om voor de beantwoording van de vraag of sprake is van gevaar voor
criminele facilitering extra vragen te stellen aan de aanvrager over onder meer de zeggenschap
over en de financiering van de onderneming (de BIBOB-toets).
Ter beantwoording van de vraag of sprake is van gevaar voor criminele facilitering biedt de Wet
BIBOB bestuursorganen de mogelijkheid advies te vragen bij het Bureau BIBOB (artikel 8 jo. 9 Wet
BIBOB). Bureau BIBOB heeft voor het verstrekken van deze adviezen toegang tot bijzondere
(beschermde) bronnen met politie- en justitiegegevens en kan tevens strafrechtelijke gegevens van
buitenlandse autoriteiten opvragen (artikelen 12 en 13 Wet BIBOB). Het bestuursorgaan dat een
advies van Bureau BIBOB heeft gekregen kan niet zonder meer afgaan op de juistheid het advies.
Op het bestuursorgaan rust de verantwoordelijkheid om zelf de kwaliteit van het afgegeven advies
vast te stellen. Het advies als zodanig is niet vatbaar voor bezwaar en beroep bij de
bestuursrechter. Het BIBOB-advies kan wel worden betrokken bij de beoordeling van het bezwaar
of beroep bij de bestuursrechter tegen het besluit dat is genomen op basis van het BIBOB-advies.

1

Stb. 2003, 216.

36947

4

Als gezegd kan een bestuursorgaan op eigen initiatief beslissen om advies te vragen aan het
Bureau BIBOB. Een bestuursorgaan kan echter ook advies vragen aan Bureau BIBOB na een
daartoe strekkende tip van de officier van justitie of een daartoe strekkend verzoek van derden. De
officier van justitie is namelijk bevoegd om bestuursorganen te tippen om in concrete zaken advies
bij het Bureau BIBOB aan te vragen. Tenslotte is de landelijke BIBOB-officier van justitie bevoegd
om te bepalen dat bepaalde gegevens niet in een BIBOB-advies mogen worden gebruikt vanwege
een zwaarwegend strafvorderlijk belang.
De Wet BIBOB is van toepassing op vergunningen, subsidies en de aanbestedingen.
De volgende vergunningen vallen onder de Wet BIBOB:
1. gemeentelijke vergunningen op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening
(exploitatievergunningen voor coffeeshops, smartshops, growshops, seksinrichtingen,
speelautomatenhallen);
2. vergunningen op grond van de Drank- en Horecawet (natte en droge horeca);
3. opiumverlof (artikel 6 Opiumwet);
4. vergunningen op grond van de Wet personenvervoer 2002 (openbaar vervoer, taxi);
5. vergunningen op grond van de Wet goederenvervoer over de weg (beroepsvervoer);
6. vergunningen op grond van de Wet milieubeheer;
7. bouwvergunningen; en
8. vergunningen op het gebied van verkoop onroerend goed door woningbouwcorporaties aan
particulieren.
De Wet BIBOB kan tevens van toepassing zijn op subsidies (artikel 6 Wet BIBOB). Er is geen
beperking gesteld aan het onderwerp waarop de subsidie betrekking moet hebben. De regelgever
die verantwoordelijk is voor de totstandkoming van de desbetreffende subsidieregeling, kan zelf
bepalen of een subsidie onder het instrumentarium wordt gebracht en neemt in dat geval in de
subsidieregeling op dat de Wet BIBOB van toepassing is. Als de subsidieregeling niet bij formele
wet of AMvB is geregeld is goedkeuring van de Ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en Justitie nodig om de Wet BIBOB op de subsidieregeling van toepassing te
laten zijn. Voor de aanbestedingen geldt dat het BIBOB-instrumentarium van toepassing is op
bouw, milieu en ICT (artikel 5, tweede lid, Wet BIBOB jo. artikel 3 Besluit BIBOB).
Voor de eenvoud van het taalgebruik zal in het vervolg van dit onderzoek met enige regelmaat
worden gesproken van ‘het toepassen van het BIBOB-instrumentarium’. Met deze uitdrukking wordt
bedoeld het kunnen uitvoeren van een BIBOB-toets, al dan niet op basis van een advies van
Bureau BIBOB en het op basis van die BIBOB-toets kunnen weigeren of intrekken c.q. ontbinden
van een vergunning, subsidie of overheidsopdracht.

36947

5

1.2 Vraagstelling
Drie jaar na inwerkingtreding heeft Berenschot de Wet BIBOB in opdracht van de Ministeries van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie geëvalueerd. Een gedeelte van de
bestuursorganen heeft in die evaluatie aangegeven een uitbreiding van de Wet BIBOB wenselijk te
achten. De resultaten van de Evaluatie Wet BIBOB, criminaliteit in andere branches en de roep om
uitbreiding van de grote steden zijn voor de Ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en Justitie aanleiding geweest de mogelijkheden tot uitbreiding van de Wet
BIBOB naar een aantal specifieke branches te laten onderzoeken.
Daarnaast bestaat er de behoefte aan inzicht in het aantal keer dat de Wet BIBOB door
bestuursorganen wordt toegepast. Specifiek aan het aantal BIBOB toetsen dat wordt uitgevoerd en
aan het aantal begunstigende beschikkingen dat wordt geweigerd of ingetrokken op grond van de
Wet BIBOB. Daarbinnen wordt een onderscheid gemaakt naar het aantal keer dat een
bestuursorgaan de Wet BIBOB zelfstandig toepast en het aantal keer dat daarbij advies wordt
gevraagd aan Bureau BIBOB.
Op basis van het voorgaande luidt de vraagstelling voor dit onderzoek als volgt:
1. In hoeverre is het gewenst de reikwijdte van de Wet BIBOB uit te breiden naar de
uitzendbranche, feesten en evenementen, belwinkels, headshops, de exploitatie van
kansspelautomaten en de onroerendgoedbranche waarbij de gemeente optreedt als civiele
partij?
2. Hoe vaak wordt de Wet BIBOB (zelfstandig) door bestuursorganen toegepast?
a. Hoeveel BIBOB toetsen zijn door bestuursorganen zonder advies van Bureau BIBOB
uitgevoerd?
b. Hoeveel vergunningen, aanbestedingen en subsidies zijn door bestuursorganen zonder
advies van Bureau BIBOB op basis van de Wet BIBOB geweigerd?
1.3 Opbouw
Het karakter van de eerste onderzoeksvraag (uitbreiding van de reikwijdte van de Wet BIBOB) is
anders dan de tweede onderzoeksvraag (aantal BIBOB-toetsen en weigeringen). De beantwoording
van de eerste vraagt vergt een kwalitatief onderzoek, terwijl de beantwoording van de tweede en
derde vraag om een kwantitatief onderzoek vraagt. Daarnaast hangt het onderwerp van
beantwoording (nauw) samen, maar verschilt wel. Om deze reden bestaat dit onderzoeksrapport uit
twee delen. Het eerste deel behandelt de wenselijkheid van uitbreiding van de Wet BIBOB naar
nieuwe branches. Het tweede deel bevat de resultaten van het onderzoek naar het huidige gebruik
van de Wet BIBOB.

36947

6

In hoofdstuk twee wordt het toetsingskader behandeld. Hoofdstuk drie behandelt de algemene
bevindingen van het onderzoek en in hoofdstuk vier vindt de toetsing van de sectoren aan de
criteria plaats. Deel één wordt in hoofdstuk vijf afgesloten met de conclusies.
Deel twee start in hoofdstuk zes met een uitleg van het onderzoek en de samenstelling van de
steekproef. Hoofdstuk zeven behandelt de toepassing van de Wet BIBOB. Hoofdstuk acht bevat de
conclusies.

36947

7

DEEL 1: De uitbreidingsmogelijkheden van de Wet BIBOB

36947

8

2. Het toetsingskader

2.1 Inleiding
De Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie hebben aan de Tweede
Kamer toegezegd van een aantal sectoren te (laten) onderzoeken of zij onder de werking van de
Wet BIBOB kunnen worden gebracht. 2 De ministers geven aan dat in het onderzoek, naast de
branches belwinkels, uitzendbureaus en headshops ook de in voorbereiding zijnde wijziging van de
Wet op de kansspelen en de onroerend goedsector (naar aanleiding van het rapport Malafide
activiteiten in de vastgoedsector) worden meegenomen. 3 Naar aanleiding van het algemeen overleg
van de vaste commissies voor Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 29
november 2008 4 zijn feesten en evenementen toegevoegd aan de te onderzoeken sectoren voor
uitbreiding van de Wet BIBOB. Recapitulerend betreft het de volgende branches waarvan wordt
getoetst of ze onder de werking van de Wet BIBOB kunnen worden gebracht:
z

uitzendbranche;

z

feesten en evenementen;

z

belwinkels;

z

headshops;

z

de exploitatie van kansspelautomaten;

z

onroerendgoedbranche waarbij de gemeente optreedt als civiele partij.

In dit hoofdstuk zetten wij de methode van toetsing uiteen (paragraaf 2.2). Vervolgens behandelen
wij het model voor toetsing van de uitbreidingssectoren (paragraaf 2.3).
2.2 Methode van toetsing
Om voldoende informatie te vergaren voor toetsing hebben wij een deskstudy uitgevoerd om de
toetsingscriteria nader in te kleuren en te beoordelen of de sectoren voldoen aan de criteria voor
uitbreiding. Daarbij hebben wij gebruikt gemaakt van bestaande bronnen. Een overzicht van de
daarbij gebruikte literatuur vindt u terug in bijlage 1. Voor verdere toetsing hebben wij interviews
gehouden met tien gesprekspartners bij gemeenten die regelmatig gebruik maken van de Wet
BIBOB.

2

TK 2006-2007, 31 109, nr. 1, p. 4, en TK 2007-2008, 31 109, nr 10, p. 6.

3

TK 2006-2007, 31 109, nr. 1, p. 4.

4

TK 2007-2008, 31 109, nr. 3.

36947

9

De selectie van gemeenten heeft plaatsgevonden op basis van de resultaten van de enquête die in
het kader van de Evaluatie Wet BIBOB heeft plaatsgevonden en recente ervaringen van gemeenten
bij toepassing van de Wet BIBOB. Daarbij is gekozen voor gemeenten van verschillende omvang.
Een overzicht van de personen die wij bij de diverse gemeenten hebben gesproken treft u aan in
bijlage 2. De verslagen van deze gesprekken zijn niet openbaar.
2.3 Het toetsingsmodel
De voornoemde sectoren worden getoetst aan de volgende criteria: 5
z

De uitbreiding past binnen het doel van de Wet BIBOB: het beschermen van de integriteit van
de overheid.

z

De uitbreiding is proportioneel: de aard en de omvang van de criminaliteit in een branche is
dermate ernstig dat het inzetten van een zwaar instrument als BIBOB evenredig is.

z

De uitbreiding is subsidiair: er zijn geen minder zware bestuurlijke instrumenten die kunnen
worden ingezet om facilitering van criminele activiteiten door de overheid te voorkomen.

z

Het instrument kan worden gekoppeld aan een bevoegdheid van het bestuursorgaan, zoals
beschikkingen inzake vergunning- of subsidieverlening.

Deze criteria zijn cumulatief. De sectoren dienen aan elk van deze criteria te voldoen, wil uitbreiding
aan de orde zijn. De criteria zijn verder uitgewerkt om tot een model voor toetsing van de
uitbreidingssectoren te komen.

5

Deze criteria zijn gesteld in de brief van de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en

Justitie naar aanleiding van het verschijnen van het rapport van de Evaluatie Wet BIBOB. TK 2006-2007, 31
109, nr .1, p. 4.

36947

10

Het ontwikkelde model staat hieronder grafisch weergegeven:

voldoet uitbreiding naar sector aan:

doel van de wet

•beschermen
Integriteit overheid
door voorkomen
criminele facilitering

+

proportionaliteit

•kwetsbaarheid sector
•mate criminaliteit
sector
•belasting burger

+

subsidiariteit

•rechtstreekse
verstrekking politiële
informatie
•VOG
•antecedentenoz
•veiligheidsoz
•fenomeenoz
•inhoudelijke
weigeringsgronden
die betrekking hebben
op betrouwbaarheid

+

bevoegdheid

•vergunning
•subsidie
•overheidsopdracht
•registratie
•accepteren melding
•kwaliteitsstempel
•aansluitplicht
•inschrijving in registers

JA? Æ Uitbreiding mogelijk
Onderstaand behandelen wij de criteria in de volgorde waarin ze zijn opgesteld. Bij de toetsing van
de branches hebben wij echter voor een andere volgorde gekozen. Als er sprake is van een wijze
van faciliteren (een aangrijpingspunt/bevoegdheid), dan past uitbreiding binnen het doel van de Wet
BIBOB. Als er op dit moment een aangrijpingspunt bestaat kunnen de proportionaliteit en
subsidiariteit goed worden beoordeeld. Voor zover er nog geen aangrijpingspunt is, zijn de
proportionaliteit en subsidiariteit lastig te beoordelen, omdat er nog geen vorm van faciliteren is die
kan worden geanalyseerd. Bij de toetsing behandelen we zodoende in de volgende volgorde:
aangrijpingspunt-doel van de Wet BIBOB-proportionaliteit-subsidiariteit.

36947

11

2.4 Het doel van de Wet BIBOB
Het doel van de Wet BIBOB is, zo is geformuleerd in de parlementaire geschiedenis van de
totstandkoming van deze wet, het beschermen van de integriteit van de overheid. Het gaat daarbij
niet alleen om het eigen handelen van de overheid, maar ook om het handelen van derden die
daartoe door de overheid in de gelegenheid worden gesteld. De integriteit van de overheid wordt
geraakt wanneer de overheid vergunningen of subsidies verleent dan wel overheidsopdrachten
verstrekt, zonder al het mogelijke te doen om te voorkomen dat deze vervolgens ten behoeve van
criminele gedragingen worden benut. Dit uitgangspunt vergt dat een integere overheid zich meer
bewust is van het mogelijk crimineel misbruik van subsidies, vergunningen en overheidsopdrachten
en zich bij die mogelijkheid niet neerlegt. 6
Gelet op het voorgaande moet het openbaar bestuur in staat worden gesteld zich te beschermen
tegen het risico dat criminele activiteiten worden gefaciliteerd, zowel wat betreft zijn bestuurlijke rol
bij het verlenen van subsidies en vergunningen, als in zijn civielrechtelijke rol als contractspartij bij
aanbestedingen en andere verbintenissen. 7 Met de Wet BIBOB wordt dan ook beoogd het bestuur
een instrument in handen te geven waarmee aan het bestuur bij besluiten, waarbij een gevaar
bestaat dat criminele activiteiten worden gefaciliteerd, een bevoegdheid wordt gegeven om deze
criminele elementen te weren. 8
Criminele facilitering
De Wet BIBOB is gericht op het voorkomen van criminele facilitering. Daarbij rijst de vraag wat
onder criminele facilitering kan worden verstaan. Om van criminele facilitering te kunnen spreken
dient de overheid over een bevoegdheid te beschikken die binnen het bereik van dit begrip valt. De
vraag wat onder het begrip faciliteren valt, bespreken wij verder bij het vierde criterium voor
toetsing.

TOETSING
Wij toetsen of de uitbreiding naar de sectoren past binnen het doel van de Wet BIBOB: het
beschermen van de integriteit van de overheid door het voorkomen van criminele facilitering.

6

TK 1999-2000, 27883, nr. 3, p. 2-3.

7

TK 1999-2000, 27883, nr. 3, p. 2.

8

TK 2000-2001, 26883, nr. 5, p. 2.

36947

12

2.5 Proportionaliteit
Het proportionaliteitscriterium houdt in dat de criminaliteit in een branche van een dermate niveau is,
althans dat de branche dermate criminogeen 9 van aard is, dat een ingrijpend instrument als BIBOB
op zijn plaats is. Wij toetsen de proportionaliteit op drie elementen:
a. de kwetsbaarheid van een branche voor criminele infiltratie;
b. de mate van criminele activiteiten in een branche; en
c. de belasting voor en inbreuk op rechten van de burger in relatie tot de ernst van de criminele
activiteiten.
a. De kwetsbaarheid van een branche voor criminele infiltratie
Voor het vaststellen van de kwetsbaarheid van een sector sluiten wij aan bij de criteria die zijn
gebruikt bij het bepalen van de toepassing van het BIBOB-instrumentarium op de huidige branches.
Deze criteria zijn in eerste instantie toegepast door de parlementaire enquêtecommissie Van Traa. 10
Aan de hand van deze criteria kan worden bepaald in welke mate een sector over kenmerken
beschikt die maken dat die branche kwetsbaar is voor criminele infiltratie. Als een sector deze
kenmerken bezit, kan daar nog niet uit worden afgeleid dat er ook daadwerkelijk onevenredig veel
criminele activiteiten in een branche plaatsvinden.
De vier criteria die hieronder zijn weergegeven om te kunnen vaststellen of een sector criminogeen
is zijn niet cumulatief. Als een sector echter aan meer dan één van de criteria voldoet, dan is die
branche wel in grotere mate kwetsbaar voor criminele infiltratie. Het betreft de volgende criteria: 11
Het betreft branches waarmee leden van criminele organisaties technisch en financieel
vertrouwd zijn. De bouwnijverheid, de automobielbranche, de horeca en het transportwezen
liggen binnen het gezichtsveld en de betrokken misdadigers beschikken vaak over persoonlijke
netwerken die deze bedrijven doordringen. Misdadigers kennen de technische faciliteiten die de
bedrijven kunnen bieden en de mogelijkheden om geld wit te wassen. Kennis hierover behoort
tot het ‘sociaal en cultureel kapitaal’ van de sociale klasse waar een groot deel van de
georganiseerde misdaad uit voortkomt. (hierna: het vertrouwdheidscriterium)

z

9

De betekenis van criminogeen volgens woordenboek Van Dale is: ‘criminaliteit stimulerend’. Wij verstaan

onder criminogeen de mate waarin een sector door haar eigenschappen kwetsbaar is voor criminele infiltratie.
10

De criteria zijn echter niet door de Commissie Van Traa geformuleerd, maar door: H. Edelhertz en T. D.

Overcast, The Business of Organized Crime; An Assessment of Organized Crime Business-Type Activities and
Their Implications for Law Enfeorcement, Loomis, Palmer Press, z.j., p. 72.
11

Parlementaire enquête commissie Van Traa, bijlage IX, Inleiding en TK, 1999-2000, 26883, nr. 3, p. 4.

36947

13

z

Het gaat om sectoren die een lage drempel van toetreding kennen. Er zijn weinig diploma’s
vereist om als zelfstandig ondernemer te beginnen en het is niet moeilijk om iemand met de
benodigde papieren als zaakwaarnemer of «katvanger» op die plaats neer te zetten. Voorts is
het niet moeilijk om financiering te vinden voor de start van zulke bedrijven. (hierna: het
toetredingscriterium)

z

Het betreft branches die bestaan uit enkele grote bedrijven en een groot aantal kleine bedrijven
die met elkaar in een harde onderlinge concurrentie zijn verwikkeld. De continuïteit is lang niet
altijd verzekerd omdat zij deel uitmaken van ketens van economische activiteiten die zij niet
kunnen beheersen. Meestal betreft het kleine bedrijven die kunnen rekenen op de loyaliteit van
hun personeel. Voorts gaan er grote sommen contant geld om, wat de mogelijkheid biedt om
activiteiten en inkomsten niet in de administratie op te nemen. (hierna: het cash & concurrentiecriterium)

z

Het gaat om economische sectoren waar weinig is geregeld, waar de regels gecompliceerd zijn,
tegenstrijdig of in de praktijk onwerkbaar. Slechte regelgeving is vaak een symptoom van nietopgeloste economische, sociale en technische problemen. Dit geldt onder meer voor de
afvalverwerkingsbranche, de horeca en sectoren waar het probleem van de openbare orde niet
onder controle is. Het gaat om sectoren die zonder het inschakelen van goedkope illegale
arbeid niet kunnen voortbestaan. Bovenkerk 12 heeft beredeneerd dat de georganiseerde
misdaad vaak op korte termijn problemen wel oplost maar tegelijkertijd een oplossing op langere
termijn in de weg staat omdat zij belang heeft bij het voortbestaan van het probleem. Sectoren
die kampen met slechte regelgeving kunnen de neiging vertonen zich van de buitenwereld af te
sluiten om de controle moeilijk te maken. In de woorden van Sally Falk Moore 13 vormen zij een
«semi-autonoom sociaal veld» en deze auteur illustreert dit met het empirische voorbeeld van
de Newyorkse textielbranche die lange tijd door de georganiseerde misdaad is beheerst.
(hierna: het reguleringscriterium)

b. De criminaliteit in een branche
De beoordeling dat een sector vatbaar is voor criminele infiltratie zegt nog niet dat binnen deze
sector ook daadwerkelijk verhoudingsgewijs veel criminele activiteiten plaatsvinden. Bij de
beoordeling op dit element wordt gezocht naar bestaande feitelijke informatie waaruit blijkt of er veel
criminele activiteiten in een branche plaatsvinden en zo ja welke. Bij de huidige selectie van
branches is ervoor gekozen BIBOB alleen dan van toepassing te verklaren indien is gebleken dat in
een bepaalde sector een meer dan incidenteel gevaar bestaat dat criminele activiteiten zullen
plaatsvinden. 14 Naast de mate van criminaliteit zijn ook de aard van de criminaliteit, de impact van
de criminaliteit op de samenleving en de specifieke omstandigheden van het geval van belang.

12

F. Bovenkerk, Hedendaags kwaad; Criminologische opstellen, Amsterdam, Meulenhoff, 1992.

13

S. F. Moore, Law as Process; An Anthropological Approach, Londen etc., Routledge & Kegan Paul, 1978.

14

TK 2000-2001, 26 883, nr. 5, p. 2.

36947

14

Als in een sector hele grote bedragen kunnen worden omgezet, dan is dit een ernstiger teken dan
wanneer kleine bedragen kunnen worden omgezet. Wat bij de specifieke omstandigheden van het
geval kan meespelen is de vraag of het probleem zich landelijk voordoet of in één of enkele
gemeenten. Naar mate het aantal gemeenten waarin de problematiek zich voordoet kleiner is, lijkt
de introductie van een (verplicht) landelijk vergunningstelsel vanuit een oogpunt van proportionaliteit
minder haalbaar.
c. De belasting voor en inbreuk op rechten van de burger in relatie tot de ernst van de
criminele activiteiten
Het derde element van de proportionaliteitstoets betreft een beoordeling van de verhouding tussen
de belasting en inbreuk op rechten die de burger kan ervaren als het bestuur beslist om het BIBOBinstrumentarium uit te voeren en de ernst van de criminaliteit die zich in de branche voordoet. Het
gaat daarbij om de vraag of het doel van de Wet BIBOB opweegt tegen de administratieve lasten en
de inbreuk op rechten van de burger die toepassing van het BIBOB-instrumentarium met zich
meebrengt. Artikel 13 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna Ar) bepaalt dat onder lasten
voor de burgers als gevolg van regelgeving het volgende kan worden verstaan: administratieve
verplichtingen, de noodzaak tot inschakeling van deskundigen, het vertragend effect van termijnen
en nieuwe rechtstreekse financiële lasten die uit een regeling voortvloeien.

TOETSING
Wij toetsen of het kunnen toepassen van het BIBOB-instrumentarium op de
uitbreidingsbranches voldoet aan het proportionaliteitsbeginsel. Deze toets omvat:
1. de kwetsbaarheid van een branche voor criminele infiltratie. Dit betreft een risico
inschatting
2. de mate van criminele activiteiten in een branche. Deze toetsing is gebaseerd op
bestaande (onderzoeks)rapportages.
3. de belasting voor en inbreuk op rechten van de burger in relatie tot de ernst van de
criminele activiteiten in die branche.
2.6 Subsidiariteit
Het criterium subsidiariteit betreft in de eerste plaats de beoordeling of er minder zware middelen
dan het BIBOB-instrumentarium zijn om het doel van de Wet BIBOB te bereiken: het gaat hierbij
vooral om de inzet van instrumenten waarmee het bevoegde bestuursorgaan informatie kan
vergaren om te bepalen of er een risico op criminele facilitering bestaat. Hierbij kunnen we denken
aan het gebruik van de verklaring omtrent het gedrag (VOG) en het opnemen van een ‘goed
levensgedragbepaling’ in de APV als weigeringsgrond voor bepaalde vergunningen.

36947

15

Daarnaast kan op grond van artikel 10 van de Wet ruimtelijke ordening jo artikel 3.1.2, tweede lid
van het Besluit ruimtelijke ordening een bestemmingsplan regels bevatten met betrekking tot
branches van detailhandel en horeca ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een
bestemmingsplan De bepaling leidt ertoe dat gemeenten ter bevordering van de ruimtelijke
economische kwaliteit in hun bestemmingsplan eisen kunnen stellen ten aanzien van de vestiging
van bepaalde branches van detailhandel. De bepaling maakt het mogelijk om ongewenste
ontwikkelingen voor de leefomgeving en het leefmilieu, zoals verloedering en overlast, tegen te
gaan door bijvoorbeeld het aantal belwinkels of bepaalde soorten horecagelegenheden in de
binnenstad te beperken en ruimte te bieden aan andere, wel gewenste ontwikkelingen. Dit is in lijn
met de mogelijkheden die de leefmilieuverordening op dit moment biedt. 15
Als met behulp van bestaande middelen tot een zelfde resultaat kan worden gekomen, dan is de
uitbreiding van de Wet BIBOB naar een sector niet subsidiair.

TOETSING
Wij toetsen per branche of er (minder ingrijpende) instrumenten bestaan waarmee het doel
van de Wet BIBOB eveneens kan worden bereikt. Hiertoe inventariseren wij welke
instrumenten in die branche voorhanden zijn en of met een inzet van dat instrumentarium de
BIBOB doelstellingen eveneens kunnen worden bereikt. Als een dergelijk instrumentarium
bestaat, dan voldoet de uitbreiding niet aan het criterium subsidiariteit.
2.7 Aangrijpingspunt: bevoegdheid
Om een branche onder de werking van de Wet BIBOB te kunnen brengen is het allereerst nodig dat
in die branche een rechtsverhouding bestaat die tot criminele facilitering door de overheid kan
leiden. Binnen het huidige kader van de Wet BIBOB betekent dit dat de overheid bepaalde voor de
betrokkene begunstigende beschikkingen moet kunnen nemen (verlening van een vergunning of
subsidie of de gunning van een overheidsopdracht). Anders gezegd, er moet eerst een
beslissingsbevoegdheid van de overheid zijn die tot criminele facilitering kan leiden, om vervolgens
te kunnen beslissen of de branche die met deze beslissingsbevoegdheid wordt bestreken onder de
werking van de Wet BIBOB moet worden gebracht. Dit impliceert dat daaraan vooraf is gegaan een
afweging van de wetgever dat er voor de overheid al dan niet een taak is om ten aanzien van
bepaalde activiteiten in de desbetreffende sector regulerend op te treden en om te bepalen welk
orgaan van welke overheidslaag daartoe bevoegd is. Kort gezegd, in het systeem van de Wet
BIBOB kan het BIBOB-instrumentarium aanhaken bij een juridisch aangrijpingspunt in de vorm van
een bevoegdheid tot het verlenen van een begunstigende beslissing.

15

Stb. 2008, nr. 145, p. 33.

36947

16

Facilitering
De term facilitering betekent iets mogelijk maken, of iets ondersteunen. De meest duidelijke vorm
van faciliteren door de overheid is het nemen van begunstigende besluiten. Zonder zo’n besluit mag
de begunstigde een bepaalde activiteit niet ondernemen. De overheid verleent zo’n begunstigende
beslissing alleen als de begunstigde de beslissing uitdrukkelijk heeft aangevraagd. Op dit moment
vallen drie van deze begunstigende beslissingen onder de werking van de Wet BIBOB: bepaalde
vergunningen, subsidies en overheidsopdrachten.
In het kader van het onderzoek naar de mogelijkheden voor uitbreiding van de Wet BIBOB is het
van belang te onderkennen dat er ook andere soorten begunstigende overheidsbeslissingen zijn en
dat deze – als daarvoor goede redenen zijn – ook onder de werking van de Wet BIBOB gebracht
kunnen worden. Te denken valt aan:
Een erkenning
Artikel 125, vierde lid Ar verstaat onder een erkenning een beschikking waarbij wordt vastgesteld
dat een persoon of instelling aan bepaalde eisen voldoet. Ter illustratie: artikel 83, eerste lid van de
Wegenverkeerswet 1994 bepaalt dat de Dienst Wegverkeer aan een natuurlijke persoon of
rechtspersoon een erkenning kan verlenen waardoor deze gerechtigd is keuringsrapporten af te
geven voor motorrijtuigen en aanhangwagens (APK keuring).
Een vrijstelling (bijvoorbeeld van een bestemmingsplan)
Artikel 125, eerste lid Ar bepaalt dat de term vrijstelling wordt gebruikt voor een besluit waarbij een
uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt voor een categorie van gevallen. Bij
de vrijstelling kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een vrijstelling van een bestemmingplan,
conform artikel 19 Wet op de ruimtelijk ordening.
Een goedkeuring
Artikel 126, eerste lid Ar bepaalt dat de term goedkeuring wordt gebruikt voor de voor
inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander
bestuursorgaan.
De acceptatie van meldingen (in het milieurecht en het bouwrecht).
Het accepteren van meldingen en het aanhouden van registraties zijn vormen van faciliteren door
de overheid waarop de Wet BIBOB vooralsnog geen betrekking heeft. Van deze twee vormen van
faciliteren is de (non)acceptatie van een melding een vorm van faciliteren die in het kader van de
deregulering een steeds prominentere plaats inneemt. Uit een oogpunt van beperking van de
administratieve lasten wordt steeds vaker gekozen voor de introductie van een meldingsplicht of
voor de omvorming van een vergunningstelsel in een meldingsplicht. De meldingsplichtige hoeft
geen vergunning meer aan te vragen, maar valt uitsluitend onder een meldingsplicht en algemene
regels. Alleen indien het bevoegd gezag de melding uitdrukkelijk niet accepteert is het verboden de
activiteit te verrichten waarvoor de melding is gedaan. Het bevoegd gezag hoeft overigens de
melding niet uitdrukkelijk te accepteren, dit rechtsgevolg treedt na verloop van de voor die melding
vastgestelde periode vanzelf in.

36947

17

Het feit dat de melding na verloop van tijd als vanzelf wordt geaccepteerd en dat daar geen extra
besluit voor nodig is, past in de lijn van de introductie van de lex silencio positivo. De niet-acceptatie
van de melding heeft in de regel de status van een besluit waartegen bestuursrechtelijke
rechtsbescherming open staat.
Er zijn echter verschillende soorten meldingsplichten te onderscheiden in de wetgeving, die
verschillen in het ‘gemak’ waarmee die melding onder de werking van de Wet BIBOB kan worden
gebracht. In het Wet Milieubeheer volgt het accepteren van de melding of het niet accepteren en het
gegeven dat een vergunning moet worden aangevraagd direct uit de Wet en AMvB. De wet bepaalt
of er een vergunningplicht bestaat; het bestuurlijk oordeel ter zake heeft geen effect. 16 Voor de
Woningwet geldt een ander regime. Anders dan in de Wet Milieubeheer wordt de vergunningplicht
niet rechtstreeks door een AMvB opgeheven, maar door de melding en de acceptatie daarvan. De
wetgever heeft hier een tussenstation in geplaatst. De acceptatie van de melding is bedoeld als
bestuurlijk oordeel, gericht op rechtsgevolg. In het geval van de Wet Milieubeheer is de acceptatie
dan wel weigering geen beschikking en zou om BIBOB toe te kunnen passen de wetgeving
aangepast moeten worden. In het geval van de Woningwet is de acceptatie dan wel weigering van
de melding wel een beschikking. In dat geval kan men spreken van faciliteren.
Aanhouden van registraties (openbare registers);
Een andere vorm van faciliteren betreft het opnemen van bepaalde gegevens in van overheidswege
aan te houden registraties waaraan bepaalde begunstigende rechtsgevolgen zijn verbonden. Een
voorbeeld hiervan zijn de openbare registers waarin de inschrijving van onroerende zaken plaats
vindt om duidelijk te maken wie in het rechtsverkeer de rechthebbende op die zaak is.
De vraag is echter of iedere vorm van overheidsfacilitering in dezelfde mate geschikt is als
aangrijpingspunt voor mogelijke toepassing van de Wet BIBOB. Bij het systeem van de
meldingsplicht in het milieurecht is dit veel eerder aannemelijk omdat de acceptatie respectievelijk
de non-acceptatie van een melding in juridische zin onder omstandigheden belangrijke
overeenkomsten vertoont met de verlening respectievelijk weigering van een vergunning. Het gaat
daarbij om een vorm van het verlenen van publiekrechtelijke toestemming van overheidswege om
bepaalde activiteiten te mogen verrichten. Met de inschrijving van een eigendomsakte in de
openbare registers treedt de overheid weliswaar faciliterend op (de inschrijving verschaft
rechtszekerheid in het rechtsverkeer), de inschrijving kan echter moeilijk worden beschouwd als een
specifieke toestemming van de overheid om eigenaar te van de onroerende zaak te zijn. Deze
inschrijving dient primair het private rechtsverkeer, zo blijkt uit artikel 2a van de Kadasterwet. Dit
artikel bepaalt namelijk dat de inschrijving als doel heeft:
‫־‬

16

de bevordering van de rechtszekerheid ten aanzien van registergoederen in het
rechtsverkeer, in het economisch rechtsverkeer;

ABRvS 17 maart 1995, AB 1995, 497, ABRvS 13 september 1995, AB 1995, 602, ABRvS 11 maart 1996, nr.

E03.95.0532, M&R 1996, 125.

36947

18

‫־‬

de bevordering van een doelmatige geo-informatie-infrastructuur in het bestuurlijk verkeer
tussen burgers en bestuursorganen;

‫־‬

een doelmatige informatievoorziening van de overheid ten behoeve van de goede vervulling
van publiekrechtelijke taken en de nakoming van wettelijke verplichtingen door
bestuursorganen, en

‫־‬

ondersteuning en bevordering van de economische activiteiten.

Echter, gezien het derde streepje dient de inschrijving ook een doelmatige informatievoorziening, en
daarmee een publiekrechtelijk doel. Dit indiceert dat je ook op andere manier naar de inschrijving
kunt kijken, dan alleen het dienen van de rechtszekerheid van het rechtsverkeer.

TOETSING
Wij toetsen of er op dit moment in een branche enig aanknopingspunt bestaat om de Wet
BIBOB toe te passen. Het betreft hier de aanknopingspunten zoals opgenomen in de
opsomming en de huidige drie faciliterende beschikkingen.
Mocht er op dit moment in een branche geen aanknopingspunt zijn, dan geven wij aan of en
zo ja op welke manieren een branche onder de werking van de Wet BIBOB kan worden
gebracht.

36947

19

3. Algemene bevindingen

In dit hoofdstuk behandelen wij de algemene bevindingen zoals we die voor meerdere of alle
branches of voor de Wet BIBOB in het algemeen in het onderzoek en tijdens de interviews zijn
tegengekomen.
3.1 Doel van de Wet BIBOB
Het doel van de Wet BIBOB is, zoals eerder in hoofdstuk twee aan de orde is gekomen, het
beschermen van de integriteit van de overheid door het voorkomen van criminele facilitering door de
overheid. Het perspectief van dat doel is intern gericht, op de overheid zelf. De nadruk ligt op het
goed functioneren van de overheid. Uit recente kamerstukken 17 en de praktijk zoals die mede blijkt
uit de in het kader van dit onderzoek gehouden interviews is op te maken dat de mening over het
doel van de Wet BIBOB verschuift. Deze verschuiving bestaat er met name in dat de Wet BIBOB
door sommigen in toenemende mate wordt beschouwd als een instrument voor de bestuurlijke
bestrijding van criminaliteit c.q. het weren van criminelen met bestuurlijke instrumenten. Daarbij
wordt er door de geïnterviewden ook verschillend gedacht over wat de meerwaarde van de Wet
BIBOB is. Veel van de geïnterviewden geven aan dat voor hen de meerwaarde van de Wet BIBOB
de mogelijkheid tot het verkrijgen van extra informatie is. De meerwaarde van de Wet BIBOB is voor
hen minder gelegen in het feit dat de Wet BIBOB ook extra weigeringsgronden introduceert. Deze
opvattingen over het doel van de Wet BIBOB laten zich als volgt weergeven:

Doel Wet BIBOB
rekkelijken

preciezen

Bescherming
integriteit
overheid

17

Preventie
criminaliteit

criminaliteitsbestrijding

Bijvoorbeeld TK 2006-2007, 29 911, nr. 7 en TK 2007-2008, 31109, nr. 3.

36947

20

Bij het verschuiven van de opvattingen over het doel van de Wet BIBOB kantelt het perspectief van
intern naar extern. Het gaat dan immers niet meer alleen om de houding en functioneren van de
overheid zelf (intern perspectief), maar ook om een extern perspectief, namelijk het bestrijden van
criminaliteit. Je zou kunnen zeggen dat als de Wet BIBOB is gericht op het beschermen van de
integriteit van de overheid, zij zichzelf beschermt. Deze opvatting over het doel van de Wet BIBOB
kan ook wel worden beschouwd als de precieze visie. Deze opvatting zijn wij ook tegengekomen in
de interviews. Als het doel van de Wet BIBOB criminaliteitsbestrijding is (in de zin van bestrijding
van reeds bestaande criminaliteit), dan beschermt zij de samenleving (met de kanttekening dat de
overheid in zekere zin ook deel uitmaakt van de samenleving). Dit is de zogenaamde rekkelijke
visie. Ook deze visie zijn wij tegengekomen in de interviews. De preventie van criminaliteit neemt
hierin een tussenpositie in, in die zin dat niet actief de criminaliteit wordt bestreden, maar het doel
ligt in het voorkomen daarvan. In die zienswijze ligt de preventie van criminaliteit in het verlengde
van het voorkomen van faciliteren van criminele activiteiten door de overheid en daarmee het
beschermen van de integriteit van de overheid. Er is zoals gezegd een discrepantie tussen het doel
van de Wet BIBOB en de manier waarop BIBOB wordt ervaren. Als het werkelijk wenselijk is het
doel van de Wet BIBOB te veranderen dan brengt dit met zich mee dat die wens expliciet wordt
uitgesproken door de wetgever.
De visie op het doel van de Wet BIBOB als criminaliteitsbestrijding doet zich ook voor bij (mogelijk)
criminogene branches waarvoor de overheid op dit moment überhaupt nog geen bevoegdheid heeft
om faciliterende handelingen te verrichten. In zoverre gaat het daarbij wel om (mogelijk)
criminogene branches, maar veel minder om criminogene branches waarbij een risico op criminele
facilitering bestaat. Deze verschuiving in de visie op het doel van de Wet BIBOB doet zich onder
meer voor bij een aantal voorstanders van uitbreiding van de Wet BIBOB op de uitzendbranche en
de belwinkels.
Concluderend kunnen we hieruit opmaken:
‫־‬

dat het doel van de Wet BIBOB het beschermen van de integriteit van de overheid door het
voorkomen van criminele facilitering is;

‫־‬

dat er mensen zijn die dat doel anders zijn gaan zien, namelijk de Wet BIBOB als middel
voor criminaliteitsbestrijding, maar dat anderen het oorspronkelijke doel van de Wet BIBOB
wel handhaven; en

-

dat als het wenselijk is dat het doel van de Wet BIBOB verandert, dat alleen wetswijziging
het doel kan veranderen.

36947

21

Subsidiariteit
Bij de voorbereiding van het onderzoek is gebleken dat de subsidiariteitstoets nog een andere –
bredere – betekenis kan hebben. In het licht van de vraag naar de mogelijkheden voor uitbreiding
van de reikwijdte van de Wet BIBOB is gebleken dat er in de praktijk verschillende beelden bestaan
over het doel van de Wet BIBOB. Voor het bereiken van het preventieve doel staan middelen ter
beschikking die kunnen verschillen van de bestaande middelen wanneer BIBOB in het licht van
criminaliteitsbestrijding wordt gezien. Bezien vanuit dat perspectief is het gelegitimeerd om in het
kader van de subsidiariteitstoets te onderzoeken of er naast uitbreiding van de Wet BIBOB tot de
nieuwe branches andere meer passende instrumenten zijn om het doel van de
criminaliteitsbestrijding te bereiken. Daarbij valt te denken aan het gebruik van bestaande
instrumenten zoals de last onder dwangsom, bestuursdwang of de bestuurlijke boete, al dan niet in
een gecombineerde aanpak van verschillende handhavingsdiensten.
Facilitering
De visie van de wetgever op het doel van de Wet BIBOB is dat met de Wet BIBOB wordt beoogd
criminele facilitering door de overheid te voorkomen en daarmee een preventief effect te hebben op
de ontwikkeling van criminaliteit. Als het doel van de Wet BIBOB meer zou moeten zijn gericht op de
bestrijding van criminaliteit, zoals verschillende geïnterviewden bepleiten, dan impliceert dat ook
een wijziging van het juridisch instrumentarium van de Wet BIBOB. Dan gaat het immers niet meer
primair om het voorkomen van criminele facilitering door de overheid. Daarmee wordt de koppeling
met de overheidsbevoegdheid die tot criminele facilitering zou kunnen leiden minder van belang.
In de visie van de Wet BIBOB als criminaliteitsbestrijding is de Wet BIBOB primair een instrument
om de informatiepositie van de overheid te versterken en om criminelen te weren. Als reactie op de
vraag wat dan als bestuurlijk instrument zou moeten fungeren om de criminaliteit te bestrijden of de
criminelen te weren werd door enkele geïnterviewden opgemerkt dat er dan een vergunningstelsel
zou moeten worden geschapen waarop de Wet BIBOB dan van toepassing zou moeten zijn. Door
de vergunning vervolgens te weigeren zou dan de desbetreffende persoon uit de branche kunnen
worden geweerd. Aldus is het niet ondenkbeeldig dat er pogingen worden ondernomen om
vergunningstelsels in te voeren om vervolgens de Wet BIBOB te kunnen toepassen. Het is uiteraard
wel mogelijk dat er los van de Wet BIBOB redenen kunnen zijn voor meer overheidsbemoeienis.
Om die reden zou een branche dan onder bijvoorbeeld een vergunningplicht kunnen worden
gesteld.
Een enkele andere geïnterviewde wees in het verlengde hiervan erop dat het ook wenselijk zou zijn
om een verbodsbevoegdheid te scheppen die voor bepaalde niet-vergunningplichtige activiteiten
zou kunnen worden toegepast jegens bepaalde personen waarvan uit een BIBOB-toets is gebleken
dat deze criminele relaties of antecedenten hebben.

36947

22

Maar ook binnen het doel van de Wet BIBOB als integriteitsbescherming is er meer mogelijk dan de
drie bestaande wijzen van faciliteren. De wetgever kan de non-acceptatie van een melding immers
eveneens een beschikking aanmerken (om rechtsbescherming te verschaffen aan de
belanghebbende burger) en het is voorstelbaar dat deze wijze van faciliteren onder de Wet BIBOB
kan worden gebracht. De (uitoefening van de bevoegdheid tot) acceptatie van een melding kan
onder de werking van de Wet BIBOB worden gebracht door als er twijfels bestaan bij de integriteit
van de melder de melding langer aan te houden en bij een negatief advies de melding niet te
accepteren. Uitgangspunt daarbij zou kunnen zijn dat in een branche die aan een meldingsplicht
onderhevig is BIBOB niet wordt toegepast totdat een bestuursorgaan een beleidslijn voor een
kritische branche heeft vastgesteld. Echter, het overgaan op een meldingsplicht, en daarbij het
afschaffen van de vergunningsplicht vindt zoals gezegd vaak plaats in het licht van deregulering en
het feit dat de overheid minder overheidsregulering in die branche noodzakelijk acht. Bij de
afweging of het wenselijk is om BIBOB ook op meldingen te kunnen toepassen, zijn dit aspecten die
meespelen.
3.2 Taak en bevoegdheid
De Wet BIBOB wordt op dit moment veruit het meest toegepast door gemeenten. De genoemde
branches voor uitbreiding zijn ook met name ingegeven vanuit problematiek op gemeentelijk niveau.
In de overweging om de Wet BIBOB van toepassing te verklaren op andere branches speelt op de
achtergrond ook de vraag welke taken en bevoegdheden de gemeente ten aanzien van deze
branches heeft. De wens bestaat enkele branches onder de werking van de Wet BIBOB te brengen,
maar bij wie ligt op dat terrein een taak? Verschillende geïnterviewden gaven aan dat bepaalde
branches onder de werking van de Wet BIBOB moeten worden gebracht vanuit de (impliciete)
veronderstelling dat de gemeente een regulerende taak heeft of zou kunnen hebben ten aanzien
van die branches. De vraag is echter of elk van deze uitbreidingsbranches onder een
vergunningstelsel kan worden gebracht en of de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad
daartoe het geëigende instrument is. De gemeenten zijn de instanties die zich geconfronteerd zien
met de criminele activiteiten in de uitbreidingssectoren in hun taak tot handhaving van de openbare
orde. De vraag is echter tot wiens taak de aanpak daarvan behoort. Zo is het ook de vraag of
gemeenten een vergunningstelsel mogen scheppen voor de vestiging van bepaalde criminogene
bedrijven nu de formele wetgever pas enkele jaren geleden – mede vanwege
dereguleringsoverwegingen – heeft besloten de Vestigingswet Bedrijven 1954 af te schaffen.
Hetzelfde geldt in het bijzonder voor onder meer de problematiek van fraude en illegaliteit in de
uitzendbranche nu de wetgever in Den Haag van de herinvoering van een nationaal
vergunningenstelsel omwille van de deregulering bewust heeft afgezien. 18 Dit maakt dat het lastig te
beoordelen valt wat nu het aangrijpingspunt zou kunnen zijn om een branche onder de werking van
de Wet BIBOB te laten vallen, met name in de branches waar er op dit moment nog geen sprake is
van criminele facilitering.

18

TK 2003-2004, 17 050, nr. 267.

36947

23

Verordenende bevoegdheid en openbare orde
Gesteld voor de vraag of de gemeente een verordenende bevoegdheid heeft om de desbetreffende
uitbreidingbranches onder een vergunningstelsel te brengen gaven verschillende geïnterviewden
aan dat de ervaren criminaliteit in de uitbreidingsbranches in meer of mindere mate een verstoring
van de openbare orde oplevert. Volgens een van de geïnterviewden die te plaatsen valt onder wat
de rekkelijke visie kan worden genoemd zou ieder strafbaar feit al een verstoring van de openbare
orde zijn en een grond kunnen opleveren om een gemeentelijke verordening in te stellen. Dit is
dezelfde groep van geïnterviewden die tevens van mening is dat het doel van de Wet BIBOB
criminaliteitsbestrijding is. Tot een meer precieze opvatting behoort een beperktere opvatting van
wat onder het begrip openbare orde te scharen valt. In deze precieze opvatting blijft het doel van de
Wet BIBOB ook bescherming van de integriteit van de overheid door het voorkomen van criminele
facilitering. Dit roept de vraag op tot hoe ver de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad
reikt en wat de grenzen zijn van het begrip openbare orde. Deze twee zaken houden verband met
elkaar.
Als de Gemeentewet spreekt van openbare orde, doelt zij op het ordelijk verloop van het
gemeenschapsleven ter plaatse, voor zover dat door menselijk handelen wordt beïnvloed en
bepaald. Vanwege zijn positieve redactie ziet het begrip in het bijzonder op een preventieve
functie. 19 De wetgever heeft tot de zorg voor het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ook
gerekend de (generale) preventie. Dit blijkt uit het gegeven dat de burgemeester de bevoegdheid is
toegekend tot het verlenen van vergunningen en ontheffingen. 20 Het ordelijk verloop van het
gemeenschapsleven houdt daar op waar louter particuliere aangelegenheden optreden. Daar ligt de
ondergrens van de verordenende bevoegdheid op het terrein van de openbare orde. 21 Waar geen
direct waarneembare effecten op het openbare leven optreden, komt de gemeentelijke openbare
orde niet aan bod. 22
Als bovengrens fungeren de regelingen van hogere lichamen die de gemeente heeft te respecteren.
De gemeente kan wel regels stellen op die terreinen, voor zover die maar niet in strijd zijn met de
hogere regelgeving en indien die regels van de gemeente hetzelfde regelen als hogere regelgeving,
dit met een ander doel gebeurt. 23

19 H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare-orderecht, Serie: Bestuursrecht in de praktijk, tweede druk, Kluwer
2007, p. 4.
20 Hennekens 2007, p. 5.
21 D.J. Elzinga, R. de Lange, Van Der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, vijftiende druk, Kluwer
2007, p. 902.
22 Hennekens 2007, p. 12.
23 Elzinga 2007, p. 902-903.

36947

24

Als er bijvoorbeeld in de uitzendbranche sprake is van illegale tewerkstelling dan kan het de vraag
zijn of de gemeente een vergunning in het leven mag roepen om dit te reguleren. 24 De
vreemdelingenwetgeving regelt dit immers reeds. Voor de uitzendbranche en bijvoorbeeld
belwinkels geldt – zoals hiervoor al aangegeven – bovendien dat nu juist vrij recentelijk is besloten
om het landelijke stelsel van vestigingsvergunningen af te schaffen.

24 Zie bijvoorbeeld hierover Hennekens 2007, p. 12-13, ABRvS, 21 juni 2006, Gst. 2006,139, ABRvS 20
oktober 2004, Gst. 2005, 24, ABRvS 6 september 2006, JN 2006, 93, AB 2006, 358.

36947

25

4. De branches

4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk toetsen wij de branches voor uitbreiding aan de gestelde criteria. Wij behandelen
per branche elk criterium (doel van de wet, aangrijpingspunt, proportionaliteit, subsidiariteit). Het
betreft hier een beoordeling van de aannemelijkheid dat aan deze criteria wordt voldaan. Dat
betekent niet dat elk van deze criteria met wetenschappelijk onderzoeksmateriaal is of moet worden
onderbouwd. Ook uit de informatie uit de interviews kan deze aannemelijkheid worden afgeleid. In
die gevallen dat het van belang is om nader wetenschappelijk onderzoeksmateriaal te vergaren om
de aannemelijkheid te onderbouwen, is dat bij de bespreking van het desbetreffende criterium
aangegeven.
4.2 De uitzendbranche
Doel van de Wet
Op dit moment is er geen sprake van actief faciliteren door de overheid van de uitzendbranche, er is
immers geen sprake van een vergunningplicht. De vergunningplicht is enkele jaren geleden
afgeschaft. Uitbreiding van de Wet BIBOB naar de uitzendbranche past zodoende niet binnen het
doel van de Wet BIBOB.
Er zijn redenen om aan te nemen dat er problemen in deze branche zijn, maar de aanpak daarvan
vergt een verschuiving van het doel van de Wet BIBOB richting criminaliteitsbestrijding.
Aangrijpingspunt
Er is geen aangrijpingspunt omdat er, zoals gezegd geen vergunningplicht meer is. De toenmalige
vergunning werd niet verleend op gemeentelijk niveau, maar door de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Op dit moment bestaat er een vrijwillige mogelijkheid tot certificeren. Met deze
certificering wordt met name gepoogd belastingontduiking en illegale tewerkstelling terug te dringen,
doordat men zich bij de aanpak daarvan kan richten op de niet gecertificeerde uitzendbureaus.
Op dit moment is er zodoende geen aangrijpingspunt waarmee de uitzendbranche relatief
eenvoudig onder de werking van de Wet BIBOB kan worden gebracht. Daarbij lijkt de politieke wil
voor de introductie van een vergunningstelsel beperkt. Tevens doet zich de vraag voor, als er een
vergunningplicht zou worden geïntroduceerd, bij wie die taak zou moeten komen te liggen. De
toenmalige vergunning werd verleend op rijksniveau, maar het zijn de gemeenten die de
problematiek rondom de uitzendbureaus ervaren.

36947

26

Proportionaliteit
Kwetsbaarheid sector
z

Vertrouwdheidscriterium

Wij hebben niet kunnen vaststellen of de uitzendbranche aan dit criterium voldoet. Uit een
meerderheid van de interviews is wel op te maken dat criminelen zich vertrouwd voelen met deze
sector.
z

Toetredingscriterium

Er zijn geen diploma-eisen om een uitzendbureau te beginnen, of arbeidsbemiddelaar te zijn en het
is aannemelijk dat het eenvoudig is iemand als zaakwaarnemer in te zetten. Hiermee voldoet de
uitzendbranche aan dit criterium.
z

Concurrentie & cash-criterium

De sector lijkt ook te voldoen aan dit criterium, namelijk in die zin dat er veel geld kan worden
verdiend in de uitzendbranche en dat het ook lucratief kan zijn om de regels te ontduiken. Met de
tewerkstelling van illegalen kan veel geld worden verdiend. Daarnaast is er sprake van harde
concurrentie binnen de uitzendbranche en bestaan er enkele grote spelers en veel kleine
bedrijven. 25
z

Reguleringscriterium

De uitzendbranche voldoet ook aan dit criterium. Er is immers geen vergunningplicht. Er is echter
wel veel regelgeving over het inlenen van werknemers. Naast bewuste overtreding van deze regels
is er in de uitzendbranche ook sprake van te weinig kennis om de regels goed te kunnen naleven.
Ook is er grote vraag naar goedkope arbeid. 26 Daarnaast zijn weinig controles en het uitdelen van
boetes is niet consequent. De ervaren pakkans is hierdoor zeer laag. 27
Criminaliteit
Uit onderzoek komt naar voren dat in Nederland tussenpersonen actief zijn die buitenlanders
illegaal te werk stellen of geen sociale premies afdragen voor door hen aan derden uitgeleend
personeel. 28 Meer gedetailleerd blijkt dat in Nederland in totaal ruim 500 georganiseerde
uitzendondernemingen voorkomen die tezamen 3.050 vestigingen hebben. Deze bureaus werken te
goeder trouw.

25

P. Bolhuis, M. Engelen en M. Zuidam, Maatregelen ter bestrijding van fraude en illegale bemiddeling in de

uitzendbranche, een ex ante evaluatie, Leiden, research voor beleid b.v., februari 2005, p. 55.
26

M. Zuidam & D.H. Grijpstra, Over de Grens. Een onderzoek naar illegale activiteiten op het gebied van

uitzendarbeid, Leiden, research voor beleid b.v., april 2004, p.7.
27

P. Bolhuis, M. Engelen en M. Zuidam, 2005, p.55.-59.

28

M. Zuidam & D.H. Grijpstra, 2004, p.3.

36947

27

Daarnaast zijn er ongeveer 1.500 geregistreerde uitzendbureaus actief met ruim 1.900 vestigingen
die niet zijn aangesloten bij een brancheorganisatie. 29 Daarbij lijkt het dat bij zo’n 750 vestigingen
van de uitzendbureaus die niet zijn aangesloten bij een brancheorganisatie sprake is van illegale
tewerkstelling, waarbij wordt bemiddeld wordt voor 7.500 a 15.000 illegalen. Bovendien is er nog
een zeer groot aantal andere uitzenders, die niet zijn geregistreerd als uitzendbureau maar wel als
zodanig opereren. Te denken valt aan uitleenbedrijven, Poolse en Duitse uitzendbureaus en
handmatige loonbedrijven. Voorts zijn er uitzendbureaus die zich primair bezighouden met het
bemiddelen van illegalen. Deze bureaus zijn te onderscheiden in twee soorten: 1. een grotere groep
kleine ondernemers die op kleine schaal illegalen bemiddelen; en 2. een kleine groep grotere
criminele organisaties die illegalen tegen een aanzienlijke vergoeding alle middelen van
levensbehoefte bieden, zoals valse identiteit, woning en werk. De omvang van deze groep is in te
schatten op in totaal tussen de 300 en 750 organisaties, die bemiddelen voor 16.000 tot 30.000
illegalen. 30 In de uitzendbranche komt daarnaast ook veelvuldig fraude voor. 31 Het is lastig hier een
goed beeld van te krijgen. In enkele interviews geven respondenten aan dat de uitzendbranche een
schakel vormt in een keten van criminele activiteiten. Het zijn de grote steden die dit aangeven.
Sommige respondenten geven echter aan geen problematiek rondom uitzendbureaus te ervaren.
Dit zijn met name de gemeenten waarin alleen de gerenommeerde uitzendbureaus zijn gevestigd.
Wel is het de vraag of de gemeenten de problematiek rondom de uitzendbranche voldoende
kunnen doorzien als gevolg van hun beperkte taakstelling op dit terrein.
Belasting burger
In de Tweede Kamer is de afgelopen jaren al enkele malen gesproken over de wens de misstanden
rondom de uitzendbranche aan te pakken. Daarbij betrof het met name problematiek in de sfeer van
illegaliteit en fraude. Daarbij is de introductie van een vergunningplicht voor de uitzendbranche niet
wenselijk bevonden, vanwege administratieve lasten en de tendensen van deregulering. Daarnaast
kan het hierbij gaan om de introductie van een vergunningplicht alleen om de Wet BIBOB te kunnen
toepassen. De introductie van en vergunningplicht ligt meer voor de hand als er om andere redenen
dan BIBOB de behoefte bestaat aan meer overheidsregulering in een branche en de
vergunningplicht daartoe het beste alternatief lijkt.
Concluderend kan worden gesteld dat het bij de uitzendbranche gaat om een sector die kwetsbaar
is voor criminaliteit vanwege haar kenmerken. Uit onderzoek blijkt dat ook in behoorlijke mate
criminele activiteiten plaatsvinden in uitzendbureaus. Het bemiddelen van illegalen lijkt op grote
schaal voor te komen en is een ernstige vorm van criminaliteit. Er is op dit moment echter geen
aangrijpingspunt. Dit maakt het lastig een inschatting te maken van de belasting van de burger
indien de Wet BIBOB van toepassing zou zijn, omdat nu niet aan een bestaand aangrijpingspunt
kan worden getoetst.

29

M. Zuidam & D.H. Grijpstra, 2004, p.7.

30

M. Zuidam & D.H. Grijpstra, 2004, p.8.

31

M. Zuidam & D.H. Grijpstra, 2004, p.8.

36947

28

Gezegd kan echter wel worden dat indien er een vergunningplicht, dat deze belasting aanzienlijk zal
zijn. Echter, vanwege de kenmerken van deze branche en het feitenmateriaal dat voorhanden is
over de criminele activiteiten in deze branche, lijkt deze belasting te rechtvaardigen. Deze branche
voldoet hiermee aan het criterium proportionaliteit.
Subsidiariteit
Er bestaan op dit moment geen middelen om aan een gelijke hoeveelheid informatie te komen als
met behulp van de Wet BIBOB. Daarnaast bestaat er ook geen mogelijkheid tot het weigeren van
een vergunning o.i.d. (er is immers geen sprake van facilitering in deze branche). De branche
voldoet hiermee aan het criterium subsidiariteit.
Als je subsidiariteit in het licht van het doel van de Wet BIBOB als criminaliteitsbestrijding
beoordeelt, dan speelt de multidisciplinaire aanpak van belastingdienst en (vreemdelingen)politie
een rol. Met die aanpak, en wellicht een intensivering daarvan, kan veel worden bereikt. Dit roept de
vraag op of uitbreiding van de Wet BIBOB nodig is.
Conclusie
In de voorgaande paragraaf is de uitzendbranche getoetst aan de criteria voor uitbreiding. Deze
toetsing leidt tot de volgende resultaten:
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar de uitzendbranche past niet binnen het
doel van de Wet BIBOB, omdat er geen aangrijpingspunt is.

z

Aangrijpingspunt: er is op dit moment geen sprake van faciliteren door de overheid. Uitbreiding
naar de uitzendbranche voldoet zodoende niet aan dit criterium.

z

Proportionaliteit: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche wordt proportioneel geacht.

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

4.3 Feesten en evenementen
Doel van de Wet
Gemeenten kunnen in hun APV een vergunningstelsel voor feesten en evenementen opnemen. De
zogenaamde evenementenvergunning. Er is zodoende sprake van faciliteren door de overheid. Om
deze reden past deze sector binnen het doel van de Wet BIBOB.
Aangrijpingspunt
Het bestaande aangrijpingspunt is de evenementenvergunning. Een BIBOB toets en verdere
toepassing van de Wet BIBOB zou deel uit kunnen maken van de verlening van een
evenementenvergunning. Voor de feesten en evenementen is doorgaans geen vergunning uit de
Drank- en Horecawet benodigd, maar kan worden volstaan met een ontheffing van deze
vergunningplicht conform artikel 35, eerste lid van de Drank- en Horecawet.

36947

29

Deze ontheffing zou ook een aangrijpingspunt voor de toepassing van de Wet BIBOB kunnen zijn,
hiermee wordt immers ook gefaciliteerd. Een punt van aandacht daarbij is dat de
evenementenvergunning in de regel kort voorafgaand aan een evenement wordt aangevraagd. en
dat het bevoegd gezag in de regel ook niet veel tijd nodig heeft om op de aanvraag te beslissen.
Deze aanvraag- en beslissingstermijnen zijn veelal (veel) korter dan de termijnen die nodig zijn om
een BIBOB-toets uit te voeren en om advies van Bureau BIBOB te verkrijgen.
Door zowel het bestaan van de evenementenvergunning als het verlenen van de ontheffing van een
vergunning op basis van de Drank- en Horecawet voldoet deze branche aan het criterium van de
bestaande bevoegdheid.
Proportionaliteit
Op het gebied van de feesten- en evenementenbranche is er geen onderzoek dat zicht geeft op de
organisatie van de sector, of de mate en wijze van criminaliteit.
Kwetsbaarheid
z

Vertrouwdheidscriterium

Wij hebben niet kunnen vaststellen of deze branche aan dit criterium voldoet. Uit enkele van de
interviews is wel op te maken dat criminelen zich vertrouwd voelen met deze sector.
z

Toetredingscriterium

Er kan worden verondersteld dat dit sector is die een lage drempel van toetreding kent. Er zijn geen
diploma’s voor nodig om een feest of evenement te kunnen organiseren. Ook lijkt het relatief
eenvoudig om iemand als zaakwaarnemer in te zetten.
z

Concurrentie & cash-criterium

Tijdens feesten en evenementen gaat veel contant geld om. Dit biedt de mogelijkheid om bepaalde
commerciële activiteiten en de daaruit ontvangen inkomsten niet in de administratie op te nemen.
Wij kunnen niet beoordelen of er sprake is van grote concurrentie. Door het feit dat er in deze sector
veel contant geld om te gaan, lijkt deze sector aan dit criterium te voldoen.
z

Reguleringscriterium

Er zijn regels ingevolge de evenementenvergunning voor het organiseren van feesten en
evenementen. Daarmee vindt regulering in de branche plaats. Wel kunnen regels tegenstrijdig zijn.
Daarmee lijkt de branche aan dit criterium te voldoen.
Criminaliteit
Er is geen feitenmateriaal beschikbaar over deze branche. Nader onderzoek hiernaar kan gewenst
zijn ter onderbouwing. Tijdens de interviews geeft de meerderheid van de respondenten aan een
uitbreiding naar deze sector voor zijn gemeente niet wenselijk te vinden, omdat zij weinig problemen
ondervinden op dit gebied. Een enkele respondent geeft aan wel behoefte te hebben aan uitbreiding
van de Wet BIBOB naar deze sector. Daarmee lijkt de behoefte aan uitbreiding met name een
lokale wens te zijn.

36947

30

Belasting burger
Er bestaat reeds een vergunningplicht. Het opnemen van een integriteitstoets zal de administratieve
lasten doen toenemen en de termijnen voor vergunningaanvraag doen toenemen. Deze toename
valt mee, omdat de ondernemers in het kader van de bestaande vergunning al aan veel vereisten
moeten voldoen. De problematiek in deze branche lijkt zich echter met name lokaal voor te doen,
waardoor in verband met de extra belasting voor de burger bij invoering van BIBOB, een
zorgvuldige afweging op zijn plaats is.
De branche van feesten en evenementen heeft enkele kenmerken waaruit kan worden
geconcludeerd dat deze branche kwetsbaar is voor criminaliteit. Er is echter geen feitenmateriaal
voorhanden om te kunnen onderbouwen dat in deze sector ook daadwerkelijk criminele activiteiten
plaatsvinden. Doordat er reeds een vergunningplicht is in deze sector zal de (extra) belasting voor
de burger niet groot zijn. Doordat er echter geen onderbouwing is van de hoeveelheid criminaliteit,
kan niet worden gesteld dat uitbreiding naar deze sector ook daadwerkelijk proportioneel is. Hoewel
er wel signalen voor deze criminaliteit zijn, is die niet aan te tonen. Onderzoek naar de mate en
ernst van criminaliteit is daartoe gewenst.
Subsidiariteit
Met behulp van de evenementenvergunning kan niet dezelfde informatiepositie worden bereikt als
met de Wet BIBOB. Wel kan reeds een vergunning worden geweigerd. De evenementenvergunning
is niet toegespitst op integriteitsbeoordeling. Er wordt zodoende voldaan aan het criterium van
subsidiariteit.
Conclusie
In de voorgaande paragraaf is feesten- en evenementenbranche getoetst aan de criteria voor
uitbreiding. Deze toetsing leidt tot de volgende resultaten:
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche past binnen het doel van de
Wet BIBOB. Er is immers reeds sprake van faciliteren door de overheid.

z

Aangrijpingspunt: er is op dit moment sprake van faciliteren door de overheid, zowel door het
verlenen van de evenementenvergunning als de ontheffing van de vergunning ingevolge artikel
35, Drank- en Horecawet. Uitbreiding naar feesten en evenementen voldoet zodoende aan dit
criterium.

z

Proportionaliteit: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche kan proportioneel zijn. De
branche lijkt kwetsbaar te zijn en de extra belasting voor de burger lijkt mee te vallen, maar de
mate en ernst van criminaliteit is door een gebrek aan feitelijke informatie niet aan te tonen. Van
proportionaliteit kunnen we zodoende niet zeggen dat deze branche er niet aan voldoet, maar
ook niet dat dit wel zo is. De proportionaliteit is zodoende onbepaald.

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

36947

31

4.4 Belwinkels
Doel van de Wet
Er zijn geen actieve faciliterende handelingen van de overheid nodig om een belwinkel te kunnen
openen. De belwinkels passen zodoende niet binnen het huidige doel van de Wet BIBOB, het
beschermen van de integriteit van de overheid.
De problematiek die zich rondom belwinkels voordoet kan voldoende aanleiding geven de Wet
BIBOB toe te willen passen, maar dit brengt een expliciete verschuiving van het doel van de Wet
BIBOB met zich mee.
Aangrijpingspunt
Aangezien er op dit moment geen sprake is van faciliteren is er geen aangrijpingspunt. De sector
belwinkels voldoet zodoende niet aan dit criterium. Stel dat er een vergunningplicht zou worden
geïntroduceerd dan is het de vraag wie die vergunning zou moeten verlenen en of het wenselijk is
de vergunningplicht alleen te introduceren voor toepassing van de Wet BIBOB. Het kan echter zo
zijn dat het mede om andere redenen wenselijk is meer overheidsregulering in een branche te
introduceren en dat de vergunningplicht daartoe een goede mogelijkheid is. Gemeenten krijgen
immers de meeste signalen over de problematiek in deze sector, maar de toezichtbevoegdheden
voor deze sector liggen bij de OPTA.
Proportionaliteit
Kwetsbaarheid sector
z

Vertrouwdheidscriterium

Wij hebben niet kunnen vaststellen of de branche belwinkels aan dit criterium voldoet. Uit een
meerderheid van de interviews is wel op te maken dat criminelen zich vertrouwd voelen met deze
sector.
z

Toetredingscriterium

Het is betrekkelijk eenvoudig en goedkoop om een belwinkel te starten. Daarvoor is een aantal
redenen, 32 waarvan de voornaamste de volgende zijn: belwinkels zijn vaak gevestigd in de wijken
waar de clientèle woont en dat zijn veelal de ‘goedkopere’ wijken. De huurprijzen zijn in die wijken
veelal redelijk tot laag. Daarnaast vergt de inrichting van een belhuis weinig investeringen en hoeft
een belwinkel niet te beschikken over voorraden die veel opslagruimte innemen of kunnen
bederven. In beginsel volstaat een handelsvoorraad met belkaarten.

32

Van Traa team (gemeente Amsterdam, dienst Openbare Orde en Veiligheid), Verkeerd verbonden?

Belhuizen in Amsterdam, augustus 2003, p. 8.

36947

32

Daarnaast komt de laagdrempeligheid ook voort uit de minimale overheidsbemoeienis met de
branche 33 en gaat het bij belwinkels om een relatief nieuwe en snelgroeiende branche waarover
weinig bekend is en die feitelijk niet of nauwelijks is onderworpen aan toezicht door de overheid. 34
z

Concurrentie & cash-criterium

Voor wat betreft dit criterium bestaan er aanwijzingen op het gebied van de concurrentie. Het betreft
immers met name kleine bedrijven. Een duidelijke aanwijzing voor het marginale bestaan dat vele
belwinkels leiden is het hoge aantal mutaties: belwinkels gaan voortdurend in andere handen over
of verdwijnen geheel. 35 In belwinkels gaat cash geld om, dit zullen echter naar verwachting geen
grote sommen zijn, maar dit geeft wel mogelijkheden de activiteiten en inkomsten niet in de
administratie op te nemen.
z

Reguleringscriterium

Zoals bij het toetredingscriterium ook aangegeven, wordt de laagdrempeligheid mede veroorzaakt
door de minimale overheidsbemoeienis in de branche. Deze branche voldoet daarmee ook aan dit
criterium.
Criminaliteit
Uit onderzoek blijkt dat in deze branche wordt er op verschillende manieren gefraudeerd. Te
noemen zijn ontduiken winkelsluitingstijden, illegaal personeel, belastingfraude, ondeugdelijke waar,
telecomfraude (oplichting van carriers, fraude met gestolen SIM-kaarten en GSM’s, roaming-fraude,
hacking, illegaal wisselen en money-transfers (hawala) en witwassen. 36 Het is echter lastig vast te
stellen op welke schaal dit plaatsvindt. Uit ander onderzoek blijkt dat maar een klein deel van de
belwinkels bij controle aan alle wettelijke vereisten voldeed. 37 Wel wordt uit onderzoek de conclusie
getrokken dat belastingontduiking waarschijnlijk veel voorkomt en op verschillende manieren wordt
gepleegd. Daarnaast wordt duidelijk dat door telecomfraude de overheid, het bedrijfsleven en de
burger al vele tientallen miljoenen aan schade hebben opgelopen. 38 Net als bij de uitzendbranche is
er een wisselend ervaren problematiek bij de respondenten in de interviews. Met name de grote
steden geven aan deze problematiek te ervaren, terwijl andere respondenten aangeven geen
noodzaak tot uitbreiding te zien. In kleinere gemeenten zijn vaak ook veel minder belwinkels.
Daarmee lijkt de problematiek zich met name in de grote steden af te spelen.

33

Van Traa team 2003, p. 9.

34

Van Traa team 2003 , p. 9-10.

35

Van Traa team 2003. p. 9.

36

Van Traa team 2003, p. 3-23.

37

Regionaal platform fraudebesttrijding, Rotterdam Rijnmond en Zuid Holland-Zuid, Eindrapportage project

belwinkels, 6 november 2006, p.9-10.
38

Van Traa team 2003, p. 25.

36947

33

Belasting burger
Het brengen van de belwinkels onder de Wet BIBOB kan de introductie van een vergunningplicht
met zich meebrengen. Een vergunningplicht die in het leven wordt geroepen om de Wet BIBOB te
kunnen toepassen. De introductie van en vergunningplicht ligt meer voor de hand als er om andere
redenen dan BIBOB de behoefte bestaat aan meer overheidsregulering in een branche en de
vergunningplicht daartoe het beste alternatief lijkt. Een vergunningplicht brengt aanzienlijke
administratieve lasten met zich mee. Er kan van de termijnen een vertragend effect worden
verwacht en de introductie van een vergunningplicht past niet binnen de tendens van deregulering.
De vraag is of om deze redenen een vergunningplicht haalbaar is. Mocht een vergunningplicht
wenselijk zijn, dan lijken de lasten voor de burger, omdat de problematiek rondom de belhuizen zich
met name concentreert in de grote steden, bij een introductie van een vergunningplicht die landelijk
is geïndiceerd wel erg hoog lijken te worden.
Concluderend kan worden gesteld dat de sector belwinkels kenmerken heeft waardoor ze als
criminogeen valt te beschouwen. Uit feitelijke informatie blijkt dat er ook daadwerkelijk criminele
activiteiten plaatsvinden. Onduidelijk is alleen in welke mate. Als uitbreiding van de Wet BIBOB naar
deze branche wenselijk wordt geacht, dan lijkt nader onderzoek naar de ernst en mate van de
criminaliteit in deze branche geëigend. De belasting voor de burger is lastig te onderbouwen omdat
er op dit moment geen sprake is van facilitering. De introductie van een vergunningplicht, waarvan
het overigens de vraag is of dit haalbaar is, zou echter wel veel belasting voor de burger met zich
meebrengen. Dit samennemend voldoet deze branche aan het criterium van proportionaliteit.
Subsidiariteit
Er bestaan er nu geen middelen waarmee hetzelfde als met de Wet BIBOB kan worden bereikt: er
bestaan geen mogelijkheden tot het verkrijgen van informatie, en omdat er geen vergunningplicht
bestaat ook niet voor wat betreft het voorkomen van faciliteren door het weigeren van een
vergunning o.i.d. Daarmee voldoet de branche aan het criterium subsidiariteit.
Subsidiariteit in ruime zin beoordelend, bestaan er mogelijkheden voor intensivering van de aanpak
via het strafrecht en vormen van bestuursrecht. Onderzoek stelt vast dat niet kan worden gezegd
dat het de overheid ontbreekt aan instrumenten om toezicht uit te oefenen of om (strafrechtelijk)
tegen misstanden op te treden. De geconstateerde misdrijven zijn nu reeds strafbaar en de
instanties die voor controle, toezicht of opsporing verantwoordelijk zijn, zijn bekend (belastingdienst
en FIOD/ECD, politie, DNB, OPTA). Uit interviews en onderzoek blijkt dat met de bestaande
regelgeving al veel zou kunnen worden bereikt. De OPTA zou daarbij een rol kunnen spelen in het
toezicht op de integriteit van de branche. 39

39

Van Traa team 2003, p. 25-26.

36947

34

Conclusie
In de voorgaande paragraaf is de branche belwinkels getoetst aan de criteria voor uitbreiding. Deze
toetsing leidt tot de volgende resultaten:
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar de belwinkels past niet binnen het doel
van de Wet BIBOB.

z

Aangrijpingspunt: er is op dit moment geen sprake van faciliteren door de overheid. Uitbreiding
naar deze branche voldoet zodoende niet aan dit criterium.

z

Proportionaliteit: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche lijkt proportioneel te zijn. De
branche lijkt kwetsbaar te zijn en er vindt criminaliteit plaats. Lastig is echter aan te tonen in
welke mate. Indien uitbreiding naar deze branche wenselijk is, lijkt extra onderzoek te zijn
geïndiceerd. De extra belasting voor de burger bij bijvoorbeeld de introductie van een
vergunningplicht is aanzienlijk. Omdat de problematiek zich met name lokaal voordoet, lijkt,
mede in verband met de belasting van de burger, de mogelijkheid tot introductie van de
vergunningplicht op lokaal niveau het meest geëigend. Dit nadeel lijkt echter op te wegen tegen
de kwetsbaarheid en mate van criminaliteit in de branche. Zodoende wordt uitbreiding
proportioneel geacht.

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

4.5 Headshops
Doel van de Wet
Gemeenten kunnen op dit moment een vergunningplicht in hun APV opnemen voor headshops. De
houdbaarheid van deze vergunningplicht is nog nooit expliciet getoetst door de rechter. De
headshops passen binnen het doel van de Wet BIBOB omdat er sprake is van faciliteren als een
gemeente een vergunningplicht heeft geïntroduceerd. Daarmee past uitbreiding van de Wet BIBOB
binnen het doel van de Wet BIBOB.

36947

35

Aangrijpingspunt
Er bestaat nu al de mogelijkheid deze branche te onderwerpen aan een vergunningplicht. Dit is
zodoende het aangrijpingspunt waarop de Wet BIBOB van toepassing kan worden verklaard.
Proportionaliteit
Kwetsbaarheid
z

Vertrouwdheidscriterium

Wij hebben niet kunnen vaststellen of de branche headshops aan dit criterium voldoet. Uit een
meerderheid van de interviews is wel op te maken dat criminelen zich vertrouwd voelen met deze
sector.
z

Toetredingscriterium

Er is relatief weinig vermogen nodig om een headshop te starten en ook kennen veel gemeenten
geen vergunningstelsel voor headshops waardoor de drempel tot toetreding relatief laag is. Hiermee
voldoet deze branche aan dit criterium.
z

Concurrentie & cash-criterium

Uit onderzoek blijkt dat de sector wordt gedomineerd door met name kleine bedrijven, waarvan veel
eenmanszaken. Van een economische machtsconcentratie is geen sprake. 40 Of er grote onderlinge
concurrentie is kan niet worden vastgesteld. Wel wordt uit onderzoek duidelijk dat dezelfde eigenaar
vaak zowel een grow/smart/headshop als een coffeeshop heeft. Omzetcijfers uit de headshops zijn
niet voorhanden, maar coffeeshopeigenaren verdienen een goed belegde boterham. 41 Wel mag
worden aangenomen dat er (veel) contant geld omgaat in deze branche en dat dit in ieder geval
mogelijkheden biedt om activiteiten en inkomsten niet in de administratie op te nemen.
z

Reguleringscriterium

Er is veelal geen vergunningstelsel voor headshops, ook daarnaast zijn er weinig regels. De
branche voldoet hiermee aan het reguleringscriterium.
Criminaliteit
Er zijn geen onderzoeksrapporten die specifiek op de problematiek rondom headshops ingaan. In
het weinige materiaal dat beschikbaar is valt op dat er zelden een strak onderscheid kan worden
gemaakt tussen growshops, smartshops en headshops. De verschillende activiteiten komen veelal
gebundeld voor.

40

J. Snippe, B. Bieleman, H. Naayer & P. Ogier (Intraval b.v.), Preventieve doorlichting van de cannabissector

c.a., 2004, p. 113-114.
41

J. Snippe e.a., 2004, p. 114-115.

36947

36

Uit onderzoek kan worden opgemaakt dat doordat in de afgelopen jaren veel illegale softdrugs
verkooppunten zijn gesloten, de verkoop nu vaak plaatsvindt ‘onder de toonbank’. Deze ‘onder de
toonbank’-verkoop van wiet en hasj in cafés komt overal voor. Naast de verkoop van cannabis in
horeca waar alcohol geschonken wordt, vindt in mindere mate ook verkoop van wiet en hasj in
‘droge’ horeca plaats. Dit gebeurt dan bijvoorbeeld in cafetaria’s en koffiehuizen, maar ook wel eens
in een smartshop of een andere winkel. 42 Hoewel headshops niet altijd even makkelijk te
onderscheiden zijn van growshops of smartshops -in het onderzoek Preventieve doorlichting
cannabissector van het Ministerie van Justitie worden headshops onder growshops geschaard- kan
verondersteld worden dat ook bij headshops criminele activiteiten plaatsvinden. De verschillende
activiteiten in de ‘cannabisbranche’ zijn namelijk veelal met elkaar verweven en onderzoek maakt
duidelijk dat bij de coffeeshops en de growshops wel degelijk criminele activiteiten plaatsvinden. 43
Gezien de gebleken criminele activiteiten in coffee- smart- en de growshops zijn er redenen om
verder te willen kijken om de criminaliteit binnen headshops aan te willen pakken. Er zijn signalen
dat headshops in relatie staan tot criminele netwerken. Uit onderzoek blijkt echter onvoldoende dat
de headshops zelf bij criminele activiteiten zijn betrokken. Als uitbreiding naar de headshops
wenselijk wordt geacht, dan is het ter nadere onderbouwing van de mate en ernst van de
criminaliteit wenselijk nader onderzoek uit te voeren.
Belasting burger
De belasting van de burger bij invoering van een landelijk geïndiceerd vergunningstelsel is groot en
het is de vraag of dit past binnen een stelsel van vermindering van administratieve lasten en
deregulering. De introductie van en vergunningplicht ligt meer voor de hand als er om andere
redenen dan BIBOB de behoefte bestaat aan meer overheidsregulering in een branche en de
vergunningplicht daartoe het beste alternatief lijkt.
De headshops voldoen aan enkele criteria om aangemerkt te kunnen worden als kwetsbare
branche. Ook zijn er signalen dat deze branche crimineel is. Uit onderzoek wordt echter niet
duidelijk of dit ook daadwerkelijk om headshops gaat. Of echter een vergunningplicht haalbaar is, is
de vraag. Deze zou ook aanzienlijke lasten met zich meebrengen. Gezien de onduidelijkheid over
de mate van criminaliteit blijft het criterium proportionaliteit onbepaald.
Subsidiariteit
In enge zin zijn er nu geen mogelijkheden om hetzelfde te bereiken als met de Wet BIBOB; het
bestuursorgaan kan niet dezelfde informatiepositie bereiken, wel is het mogelijk een vergunning te
introduceren en zodoende ook te weigeren.

42

D.J. Korf, M. Wouters, T. Nabben & P. Van Ginkel, Cannabis zonder coffeeshop: Niet-gedoogde cannabis

verkoop in tien Nederlandse Gemeenten, Amsterdam: Rozenberg Publishers, WODC, 2005, p. 131.
43

J. Snippe e.a., 2004, p. 114-120.

36947

37

Conclusie
In de voorgaande paragraaf is de branche headshops getoetst aan de criteria voor uitbreiding. Deze
toetsing leidt tot de volgende resultaten:
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar de headshops past binnen het doel van de
Wet BIBOB.

z

Aangrijpingspunt: er kan op dit moment sprake zijn van faciliteren door de overheid. Uitbreiding
naar deze branche voldoet zodoende aan dit criterium.

z

Proportionaliteit: de branche lijkt kwetsbaar te zijn voor criminele activiteiten en er zijn signalen
dat er criminele activiteiten plaatsvinden. Er is echter te weinig feitelijke informatie over de mate
en ernst van criminaliteit beschikbaar om daar conclusies aan te verbinden. Het criterium
proportionaliteit blijft daarmee onbepaald.

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

4.6 Exploitatie van kansspelautomaten
Doel van de Wet
Op dit moment faciliteert de overheid doordat de Minister van Justitie een vergunning verleent voor
de exploitatie van kansspelautomaten (en behendigheidsautomaten) deze activiteit. Het toepassen
van de Wet BIBOB op deze branche past zodoende binnen het doel van de Wet BIBOB.
Aangrijpingspunt
Artikel 30 H, eerste lid van de Wet op de kansspelen bepaalt dat het verboden is zonder vergunning
van de Minister van Justitie één of meer kansspelen te exploiteren. Hieronder valt zowel de
exploitatie van kansspelautomaten als behendigheidsautomaten. De exploitatie van
kansspelautomaten is zodoende relatief eenvoudig onder de werking van de Wet BIBOB te
brengen. Een BIBOB toets kan deel uitmaken van de vergunningplicht. In dat geval zou de
exploitatie van alle typen speelautomaten onder de werking van de Wet BIBOB vallen.
In tegenstelling tot de vergunningplicht die bestaat voor speelautomatenhallen (artikel 30b, eerste
lid Wet op de kansspelen) gaat het hierbij niet om een vergunning die door de burgemeester, en
zodoende op gemeentelijk niveau wordt verleend. Hiermee ligt het voor de hand om bij toepassing
van de Wet BIBOB de vergunning op rijksniveau te laten bestaan. Dit vergt goede werkafspraken
tussen rijk en gemeenten, omdat gemeenten de instanties zijn waar de problematiek in deze sector
het eerst zichtbaar wordt.

36947

38

Proportionaliteit
Kwetsbaarheid
z

Vertrouwdheidscriterium

Wij hebben niet kunnen vaststellen of de exploitatie van kansspelautomaten aan dit criterium
voldoet. Uit een meerderheid van de interviews is wel op te maken dat criminelen zich vertrouwd
voelen met deze sector.
z

Toetredingscriterium

Er zijn geen diploma’s vereist, wel een startkapitaal. Dit maakt dat er enige drempel is, maar de
drempel kan laag worden genoemd. De branche voldoet zodoende aan dit criterium.
z

Concurrentie & cash-criterium

Er sprake van grote sommen contant geld, door de speelautomaten, waarmee gefraudeerd kan
worden. De branche voldoet ook aan dit criterium.
z

Reguleringscriterium

Er wordt weinig controle uitgevoerd, ook al zijn er wel regels. Dit maakt dat de branche ook aan dit
criterium voldoet.
Criminaliteit 44
De kansspelautomatenbranche heeft het imago van een besmette sector. De gokwereld wordt van
oudsher geassocieerd met de handel in drugs en andere criminele activiteiten. Er is geld mee te
verdienen, en met de hoeveelheid lijkt gemakkelijk te kunnen worden geschoven.
Er lijkt een groot aantal schijn-horecagelegenheden te bestaan en fictieve pachtconstructies, die
louter en alleen dienen om geld uit het criminele circuit wit te wassen. De werkelijke omzet van deze
zaken is gering. Het gaat hierbij vaak om zogenaamde droge horeca. Aan de belastingdienst
worden forse omzetbedragen gemeld. De uitbaters (vaak pachters) van dergelijke gelegenheden
ontvangen maandelijks een bedrag van de automatenexploitant (soms ook de verpachter) om de
zaak draaiende te houden. De speelautomaten zouden hier de was doen; de opbrengst uit de
kasten is op papier op te voeren en de controle hierop is niet sluitend. Daarnaast doet het zich ook
voor dat een horecagelegenheid met wat «brak hout» wordt ingericht en voor pacht van de zaak
met inventaris wordt op papier een gigantisch bedrag gevraagd. In werkelijkheid betaalt de pachter
slechts een fractie van deze pachtsom, soms krijgt hij zelfs geld toe om de zaak - met automaten open te houden. Door bij de belastingdienst hoge gok- en pachtinkomsten op te geven, kan zwart
geld worden gewit.

44

http://www.burojansen.nl/traa/b9_4_34.htm.

36947

39

Overigens geldt voor de methode van het witwassen via speelautomaten hetzelfde als voor fictieve
omzetverhoging in de horeca: de fiscale kosten zijn hoog. Daarnaast kunnen speelautomaten
worden gebruikt om zwart geld te creëren.
Daarnaast zijn er redenen om aan te nemen dat kansspelautomatenexploitanten bepaalde districten
‘bezetten’; in bepaalde uitgaansgebieden staan veel automaten van eenzelfde bedrijf opgesteld;
een soort van clustering. Hierdoor wordt het moeilijker voor bonafide ondernemers om
horecagelegenheden te kopen. Bovendien begeven kansspelautomatenexploitanten zich in
toenemende mate op de markt van leningen voor startende horecaondernemers. Zij lijken hierin de
rol van brouwerijen en banken steeds meer te hebben overgenomen. Doordat de lening altijd wordt
gekoppeld aan de automatenplaatsing is het risico voor de leningverstrekker relatief klein.
Brouwerijen lenen soms geld door aan automatenexploitanten die daarmee horecaondernemers
weer van kapitaal voorzien. Vooral kleinere horecaondernemers lenen geld van
speelautomatenhandelaren en betalen dat vaak terug uit de opbrengst van geplaatste
speelautomaten; de speelautomatenhandelaar plaatst op deze manier automaten waarvan de
opbrengst volledig voor hem is. Wanneer de verstrekte leningen de draagkracht van de ondernemer
ver te boven gaan, dreigt de ondernemer te worden gewurgd door zijn geldschieter. Ook in de
interviews spreken respondenten over deze constructies. Op deze wijze kunnen
horecagelegenheden gemakkelijk worden overgenomen, of krijgt de kapitaalverstrekker in ieder
geval achter de schermen de touwtjes in handen. Een dergelijke onderneming kan gaan dienen als
dekmantel voor andere illegale zaken. Uit de voorgaande informatie uit het Van Traa rapport, die
overigens uit de eerste helft van de jaren negentig dateert, wordt duidelijk dat de
speelautomatenexploitanten door hun dominante positie een belangrijke factor zijn. Dit maakt dat
het risico op criminele facilitering hoog. Ook de ernst van de criminele activiteiten weegt hierin mee.
De omvang van deze criminele activiteiten is echter niet geheel duidelijk en de bestaande
onderzoeksinformatie is gedateerd. Nader onderzoek lijkt zodoende geïndiceerd te zijn, maar een
groot risico lijkt aanwezig te zijn.
Belasting voor de burger
De sector kent reeds een vergunningplicht. De toename van de administratieve lasten en lasten
anderszins is daarmee beperkt in vergelijking met de introductie van een nieuw vergunningstelsel.
De sector voldoet aan alle drie de kenmerken om als proportioneel aangemerkt te worden. Ten
eerste is de branche door haar kenmerken kwetsbaar voor criminele infiltratie. Daarnaast is er ook
daadwerkelijk sprake van criminaliteit, maar blijft de exacte omvang daarvan onduidelijk. Uit de
bestaande informatie en de daaruit blijkende dominante positie die de exploitanten innemen kan wel
worden geconcludeerd dat het risico op criminele facilitering zeer zeker aanwezig is. Ten derde is
de extra belasting voor de speelautomatenexploitant gerechtvaardigd gezien de mate van en het
risico op criminaliteit in de speelautomatenbranche als geheel.

36947

40

Subsidiariteit
Op dit moment bestaat een vergunningplicht. In het kader van deze vergunningplicht wordt ook
getoetst aan zedelijkheidseisen. Deze zedelijkheidseisen hebben betrekking op criminele
activiteiten in het verleden en zien alleen op de aanvrager van de vergunning, niet op het netwerk
om de aanvrager heen. Met behulp van dit instrumentarium kan niet hetzelfde bereikt worden als
met behulp van de Wet BIBOB. De informatie die gevraagd kan worden ziet bijvoorbeeld alleen op
de aanvrager en niet op het zakelijk netwerk daar omheen.
Conclusie
In de voorgaande paragraaf is de exploitatie van kansspelautomaten getoetst aan de criteria voor
uitbreiding. Deze toetsing leidt tot de volgende resultaten:
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar de exploitatie van kansspelautomaten
past binnen het doel van de Wet BIBOB, omdat er sprake is van criminele facilitering.

z

Aangrijpingspunt: er is op dit moment sprake zijn van faciliteren door de overheid. Uitbreiding
naar deze branche voldoet zodoende aan dit criterium.

z

Proportionaliteit: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche wordt proportioneel geacht.
De branche lijkt kwetsbaar te zijn en er vindt criminaliteit plaats. Onderzoek naar de exacte
omvang lijkt wenselijk. De extra belasting voor de speelautomatenexploitant is gerechtvaardigd
gezien de mate van en het risico op criminaliteit in de speelautomatenbranche als geheel.
Zodoende wordt uitbreiding proportioneel geacht.

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

36947

41

4.7 Onroerend goed-branche
Doel van de Wet
Bij de aankoop en verkoop van (bebouwd en onbebouwd) onroerend goed faciliteert de gemeente
de wederpartij door die koop en verkoop. Door de koop van en de verkoop van onroerend goed aan
criminele actoren is de integriteit van de gemeente in het geding. Dat de gemeente daarbij handelt
als civiele partij maakt niet uit. Aan de civielrechtelijke koop of verkoop gaat immers eerst een
publiekrechtelijk besluit vooraf dat de civielrechtelijke handeling mogelijk maakt. De uitbreiding van
de Wet BIBOB naar de onroerend goed branche waarbij de gemeente optreedt als civiele partij valt
daarmee onder het doel van de Wet BIBOB, de bescherming van de integriteit van de overheid. De
uitbreiding van de Wet BIBOB om criminele activiteiten binnen de onroerend goed branche te
reguleren, waarbij de overheid geen partij is, valt niet binnen het doel van de Wet BIBOB. Immers,
er is dan geen sprake van facilitering.
Aangrijpingspunt
Aangrijpingspunt is het besluit dat het college neemt op basis van artikel 160, eerste lid, onder e
Gemeentewet. Dit publiekrechtelijk besluit maakt de privaatrechtelijke koop en verkoop mogelijk.
Het besluit op grond van de Gemeentewet kan aan een BIBOB toets onderhevig worden gemaakt.
De vraag die zich daarbij voordoet is of het kunnen toepassen van de Wet BIBOB alleen zou
moeten gelden bij onroerend goed transacties of bijvoorbeeld ook bij andere overeenkomsten die
de overheid aangaat die niet aan het aanbestedingsrecht onderhevig zijn.
Zoals reeds bij het criterium doel van de wet aangegeven heeft de overheid geen middelen om
andere misstanden binnen de onroerend goed branche aan te pakken. Er zou dan een modus van
faciliteren moeten worden geïntroduceerd. Daarbij valt, zoals gezegd, te denken aan het aanhouden
van inschrijving in de kadastrale registers en weigering van inschrijving bij een negatieve BIBOBtoets. Zie hierover nader paragraaf 2.4.
Proportionaliteit
Kwetsbaarheid
z

Vertrouwdheidscriterium

Wij hebben niet kunnen vaststellen of de onroerend goed branche aan dit criterium voldoet. Uit een
meerderheid van de interviews is wel op te maken dat criminelen zich vertrouwd voelen met deze
sector.
z

Toetredingscriterium

De sector voldoet aan dit criterium door het feit dat er een lage drempel van toetreding is. In principe
kan iedereen een pand kopen of onroerend goed verkopen, mits de financiering rond is. Je hoeft
geen diploma’s te hebben, noch andere papieren.

36947

42

z

Concurrentie & cash-criterium

De branche voldoet aan dit criterium omdat er veel geld in omgezet kan worden, hierbij kan het ook
(deels) om contant geld gaan.
z

Reguleringscriterium

De branche voldoet ook aan dit criterium omdat er weinig regelgeving in deze branche is.
Criminaliteit
Er bestaat geen onderzoeksmateriaal waar uit kan worden afgeleid in hoeverre er vaak sprake van
is dat de overheid door haar onroerend goed transacties criminele activiteiten faciliteert. Wel bestaat
er onderzoeksmateriaal over de malafide activiteiten die in de branche zelf plaatsvinden. Hiermee is
wel onderzocht in hoeverre de branche zelf malafide is. De onroerend goed sector kan
onderverdeeld worden in woningen, winkels, horeca, kantoren en bedrijfsgebouwen. 45 In deze
sector kan op twee manieren malafide worden ondernomen: op het gebied van exploitatie en op het
gebied van speculatie. Het exploiteren en speculeren is in beginsel rechtmatig en legitiem, echter de
opbrengsten kunnen dermate lucratief zijn dat de verleiding om op malafide manier met de winsten
om te gaan zeer groot kan zijn. 46 Vormen van malafide activiteiten op het gebied van exploitatie zijn:
onrechtmatige bewoning (illegale doorverhuur), onregelmatigheden rond de verhuur (uitbuiting
huurders) en onrechtmatig gebruik van panden (gebruik van woning als dekmantel voor prostitutie,
wietplantages, witwaspraktijken, etc). Bij de speculatie moet meer gedacht worden aan
hypotheekfraude, belastingfraude, verkoopcarrousels, et cetera. De effecten van de malafide
praktijken zijn zeer breed en verschillend in ernst en reikwijdte. Het kan bijvoorbeeld gaan om
verdringingseffecten op een krappe woningmarkt, het ontstaan van malafide
kamerbemiddelingsbureaus, het achterwege blijven van registratie van huurders in het GBA, diverse
vormen van fraude en ontduiking, overlast door overbewoning, problemen met de brandveiligheid,
misdrijven in het kader van de opiumwetgeving, prijsbeïnvloeding en prijsafspraken, intimidatie en
bedreiging, verwevenheid met de georganiseerde misdaad en criminele exploitatie van panden.
Malafide praktijken in het onroerend goed kunnen bovendien verweven zijn met andere illegale
fenomenen als illegaal verblijf, mensensmokkel, informele arbeid of met ernstige vormen van
criminaliteit. 47

45

H. Ferwerda, R. Staring, E. De Vries Robbé & J. van de Bunt, Malafide activiteiten in de vastgoedsector: een

exploratief onderzoek naar aard, actoren en aanpak, WODC, Ministerie van Justitie, Advies en
Onderzoeksgroep Beke, Arnhem/Erasmus Universiteit Rotterdam, 2007, p. 1.
46

H. Ferwerda, R. Staring, E. De Vries Robbé & J. van de Bunt, 2007, p. 1.

47

H. Ferwerda, R. Staring, E. De Vries Robbé & J. van de Bunt, 2007, p. 11.

36947

43

Belasting burger
Er zal zonder meer sprake zijn van extra belasting van de burger, als zal die belasting gering zijn
voor zover het de vertraging van besluitvorming door extra termijnen betreft.
Als de overheid het overige rechtsverkeer dat in deze branche plaatsvindt wil reguleren, zal daartoe
een modus van faciliteren moeten worden geïntroduceerd. Dit zou een zeer grote belasting voor de
burger met zich meebrengen.
De branche voldoet aan alle drie de kenmerken om de inzet als proportioneel aan te kunnen duiden.
De branche heeft kenmerken waardoor zij wordt aangemerkt als kwetsbaar voor criminaliteit, er
vindt ook daadwerkelijk criminaliteit in de branche plaats en dit weegt, voor zover het gaat om de
onroerend goed branche waar de overheid optreedt als civiele partij, op tegen de belasting voor de
burger. Dit geldt niet wanneer de overheid niet optreedt als civiele partij.
Subsidiariteit
Subsidiariteit in enge zin beoordelend zijn er op dit moment geen instrumenten om hetzelfde als de
Wet BIBOB mee te bereiken. De branche voldoet op dit moment aan het criterium subsidiariteit Een
mogelijkheid om de verkoop van onroerend goed verder te reguleren kan het opnemen van een
kettingbeding in de overeenkomst bij de verkoop van onroerend goed door de overheid zijn. Daarin
kan bijvoorbeeld worden opgenomen dat bij verkoop binnen vijf jaar de toestemming van de
overheid nodig is. Daarnaast zijn bijvoorbeeld woningbouwverenigingen onder andere bij de
vervreemding van grond onderworpen aan een vergunning hiertoe door de Minister van VROM.
Kanttekening is echter dat het daarbij niet gaat om de verkoop van grond door de overheid.
Conclusie
In de voorgaande paragraaf is de onroerend goed branche getoetst aan de criteria voor uitbreiding.
Deze toetsing leidt tot de volgende resultaten:
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar de onroerend goed branche past binnen
het doel van de Wet BIBOB, voor zover het gaat om de onroerend goed branche waar bij de
overheid optreedt als civiele partij.

z

Aangrijpingspunt: er is op dit moment sprake van faciliteren door de overheid. Uitbreiding naar
deze branche voldoet zodoende aan dit criterium, voor zover het gaat om de onroerend goed
branche waar bij de overheid optreedt als civiele partij.

z

Proportionaliteit: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche wordt proportioneel geacht.
De branche lijkt kwetsbaar te zijn en er vindt criminaliteit plaats. De extra belasting voor de
burger weegt hier tegenop. Zodoende wordt uitbreiding proportioneel geacht, voor zover het
gaat om de onroerend goed branche waar bij de overheid optreedt als civiele partij.

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

36947

44

5. Conclusie

5.1 Algemene bevindingen
Naast de visie op het doel van de Wet BIBOB als bescherming van de integriteit van de overheid,
ontwikkelt zich een tweede visie waarbij criminaliteitsbestrijding het doel van de Wet BIBOB is. Een
deel van de discussie over uitbreiding wordt onscherp doordat er geen duidelijkheid bestaat over
het doel van de Wet BIBOB. Is het doel nu bescherming van de integriteit of
criminaliteitsbestrijding?
Van de uitbreiding naar een aantal van de sectoren, waaronder de uitzendbranche en de belwinkels
kan worden gezegd dat de wens daartoe vooral ligt in de mogelijkheden tot bestrijding van criminele
activiteiten die gemeenten tegenkomen bij de handhaving van de openbare orde. Daarnaast is er in
deze sectoren op dit moment geen sprake van facilitering. Deze constatering leidt naar de vraag wat
het aangrijpingspunt voor de Wet BIBOB kan zijn. Als het doel bescherming van de integriteit door
het voorkomen van criminele facilitering is, moet er immers sprake zijn van facilitering wil de Wet
BIBOB kunnen worden toegepast. Daar er in enkele sectoren nu geen sprake is van facilitering door
de overheid zou die facilitering moeten worden geïntroduceerd. Daarbij rijst de vraag wiens taak en
bevoegdheid het is om op een bepaald terrein in te grijpen. Is dat een taak van de gemeente of van
het rijk?
Daarnaast rijst de vraag is of het wenselijk en mogelijk is bijvoorbeeld een vergunningplicht te
introduceren als wijze van faciliteren om BIBOB toe te passen. Bij de introductie van een wijze van
facilitering valt naast de bestaande wijzen ook te denken aan de (non)acceptatie van een melding.
Als het doel van de Wet BIBOB is gelegen in de criminaliteitsbestrijding, hoeft er wellicht niet altijd
sprake te zijn van facilitering. Een instrument als een sluitingsbevoegdheid waarbij een BIBOB toets
wordt uitgevoerd, ligt op de lijn van een meer repressieve inzet van het BIBOB instrumentarium.
Ten behoeve van de uitbreiding van de Wet BIBOB is het wenselijk dat over voorgaande punten
eenduidigheid bestaat. De toetsing hebben wij uitgevoerd aan de hand van de bestaande
uitgangspunten van de Wet BIBOB.

36947

45

5.2 De branches getoetst
Schematisch weergegeven is de toetsing van de branches als volgt verlopen:

Uitzend-

Feesten en

branche

evenementen

Doel van de Wet

nee

ja

Aangrijpingspunt

nee

Proportionaliteit
Subsidiariteit

Belwinkels

Headshop Kansspel-

Onroerend

s

automaten

goed sector

nee

ja

ja

ja

ja

nee

ja

ja

ja

ja

onbepaald

ja

onbepaald

ja

ja

ja

ja

ja

ja

ja

ja

Hieruit kan worden geconcludeerd dat wij van mening zijn dat de branches exploitatie van de
kansspelautomaten en de onroerend goed sector waarbij de overheid optreedt als civiele partij
voldoen aan alle criteria voor toetsing.
Uitzendbranche
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar de uitzendbranche past niet binnen het
doel van de Wet BIBOB. Er is geen sprake van criminele facilitering.

z

Aangrijpingspunt: er is op dit moment geen sprake van faciliteren door de overheid. Uitbreiding
naar de uitzendbranche voldoet zodoende niet aan dit criterium.

z

Proportionaliteit: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche wordt proportioneel geacht.

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

Feesten en evenementen
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche past binnen het doel van de
Wet BIBOB.

z

Aangrijpingspunt: er is op dit moment sprake van faciliteren door de overheid, zowel door het
verlenen van de evenementenvergunning als de ontheffing van de vergunning onder vigeur van
de Drank- en Horecawet. Uitbreiding naar feesten en evenementen voldoet zodoende aan dit
criterium.

z

Proportionaliteit: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche kan proportioneel zijn. De
branche lijkt kwetsbaar te zijn en de extra belasting voor de burger lijkt mee te vallen, maar de
mate en ernst van criminaliteit is door een gebrek aan feitelijke informatie niet aan te tonen. Van
proportionaliteit kunnen we zodoende niet zeggen dat deze branche er niet aan voldoet, maar
ook niet dat dit wel zo is. De proportionaliteit is zodoende onbepaald.

36947

46

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

Belwinkels
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar de belwinkels past niet binnen het doel
van de Wet BIBOB.

z

Aangrijpingspunt: er is op dit moment geen sprake van faciliteren door de overheid. Uitbreiding
naar deze branche voldoet zodoende niet aan dit criterium.

z

Proportionaliteit: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche wordt proportioneel geacht.
De branche lijkt kwetsbaar te zijn en er vindt criminaliteit plaats. Lastig is echter aan te tonen in
welke mate. Indien uitbreiding naar deze branche wenselijk is, lijkt extra onderzoek te zijn
geïndiceerd. De extra belasting voor de burger bij bijvoorbeeld de introductie van een
vergunningplicht is aanzienlijk. Omdat de problematiek zich met name lokaal voordoet, lijkt,
mede in verband met de belasting van de burger, de mogelijkheid tot introductie van de
vergunningplicht op lokaal niveau het meest geëigend. Dit nadeel lijkt echter op te wegen tegen
de kwetsbaarheid en mate van criminaliteit in de branche. Zodoende wordt uitbreiding
proportioneel geacht.

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

Headshops
In de voorgaande paragraaf is de branche headshops getoetst aan de criteria voor uitbreiding. Deze
toetsing leidt tot de volgende resultaten:
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar de headshops past binnen het doel van de
Wet BIBOB.

z

Aangrijpingspunt: er kan op dit moment sprake zijn van faciliteren door de overheid. Uitbreiding
naar deze branche voldoet zodoende aan dit criterium.

z

Proportionaliteit: de branche lijkt kwetsbaar te zijn voor criminele activiteiten en er zijn signalen
dat er criminele activiteiten plaatsvinden. Er is echter te weinig feitelijke informatie over de mate
en ernst van criminaliteit beschikbaar om daar conclusies aan te verbinden. Het criterium
proportionaliteit blijft daarmee onbepaald.

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

Kansspelautomaten
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar de exploitatie van kansspelautomaten
past binnen het doel van de Wet BIBOB.

36947

47

z

Aangrijpingspunt: er is op dit moment sprake zijn van faciliteren door de overheid. Uitbreiding
naar deze branche voldoet zodoende aan dit criterium.

z

Proportionaliteit: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche wordt proportioneel geacht.
De branche lijkt kwetsbaar te zijn en er vindt criminaliteit plaats. Onderzoek naar de exacte
omvang lijkt wenselijk. De extra belasting voor de burger weegt hier tegenop. Zodoende wordt
uitbreiding proportioneel geacht.

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

Onroerend goed branche
z

Doel van de Wet: uitbreiding van de Wet BIBOB naar de onroerend goed branche past binnen
het doel van de Wet BIBOB, voor zover het gaat om de onroerend goed branche waar bij de
overheid optreedt als civiele partij.

z

Aangrijpingspunt: er is op dit moment sprake zijn van faciliteren door de overheid. Uitbreiding
naar deze branche voldoet zodoende aan dit criterium, voor zover het gaat om de onroerend
goed branche waar bij de overheid optreedt als civiele partij.

z

Proportionaliteit: uitbreiding van de Wet BIBOB naar deze branche wordt proportioneel geacht.
De branche lijkt kwetsbaar te zijn en er vindt criminaliteit plaats. De extra belasting voor de
burger weegt hier tegenop. Zodoende wordt uitbreiding proportioneel geacht, voor zover het
gaat om de onroerend goed branche waar bij de overheid optreedt als civiele partij.

z

Subsidiariteit: er zijn geen andere middelen om hetzelfde te bereiken als met behulp van de Wet
BIBOB. Uitbreiding voldoet zodoende aan het criterium subsidiariteit.

36947

48

DEEL 2: Het gebruik van de Wet BIBOB

36947

49

6. Samenstelling steekproef

6.1 Inleiding
In 2006/2007 is de Wet BIBOB door Berenschot in opdracht van de Ministeries van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie geëvalueerd. In het kader van deze evaluatie is een
enquête gehouden onder alle bestuursorganen die de Wet BIBOB toe kunnen passen. Een
gedeelte van de bestuursorganen heeft in die enquête aangegeven de uitbreiding van de Wet
BIBOB wenselijk te vinden. Tijdens het algemeen overleg d.d. 29 november 2007 48 heeft de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangegeven de Tweede Kamer antwoord te
geven op de volgende vragen:
z

Hoeveel BIBOB-toetsen zijn zelfstandig dan wel met advies van Bureau BIBOB uitgevoerd in de
periode 2003 t/m maart 2008?

Daarnaast bestaat de wens antwoord te krijgen op de volgende vraag:
z

Hoeveel vergunningen, subsidies en aanbestedingen zijn zelfstandig dan wel met advies van
Bureau BIBOB geweigerd, ingetrokken en/ of ontbonden door de bestuursorganen op basis van
de Wet BIBOB in de periode 2003 t/m maart 2008?

Deze vragen zijn beantwoord met behulp van een kort online onderzoek. Rekening houdend met de
uitdrukkelijke wens om niet alle bestuursorganen die de Wet BIBOB toe kunnen passen te
benaderen, vanwege het risico van overbevraging heeft Berenschot een onderzoeksvariant
uitgevoerd waarin een beperkt aantal bestuursorganen is bevraagd. Een onderzoek met geringe
werkbelasting voor de bestuursorganen was de leidraad. Doordat een beperkte steekproef is
genomen geven de resultaten van dit onderzoek een globaal beeld, een indicatie zogezegd, als het
gaat om de beantwoording van de onderzoeksvragen.
Er zijn bestuursorganen voornamelijk vragen gesteld van inventariserende aard om de lengte van
de vragenlijst zoveel mogelijk te beperken en de gebruikersvriendelijkheid van de vragenlijst zo
optimaal mogelijk te houden en zodoende een hoge respons te realiseren. Voorafgaand aan het
onderzoek zijn de bestuursorganen geïnformeerd door middel van een begeleidend schrijven van
het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over inhoud en doel van het online
onderzoek. De uitnodiging tot deelname aan het onderzoek is verzonden per e-mail. Na twee weken
is per e-mail een herinnering gestuurd aan de bestuursorganen die de vragenlijst nog niet hadden
ingevuld met het verzoek om alsnog deel te nemen aan het onderzoek. De onderzoeksaanpak, de
aard van en hoeveelheid gestelde vragen zijn toereikend gebleken om een hoge respons te behalen
en de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden.

48

TK 2007-2008, 31109, nr. 3.

36947

50

6.2 Steekproef en respons
Uit de evaluatie blijkt dat de Wet BIBOB met name wordt toegepast als het gaat om vergunningen
en bijna niet in het geval van subsidies en aanbestedingen. Het gebruik van de Wet BIBOB is
langzaam op gang gekomen. Verder blijkt dat bijna alle bestuursorganen die in de enquête die deel
uitmaakte van de evaluatie hebben aangegeven de Wet BIBOB minstens één keer te hebben
toegepast, een BIBOB-beleidslijn hebben opgesteld. Op één Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie
na, zijn het uitsluitend gemeenten mét een beleidslijn die de Wet BIBOB hebben toegepast. Om
deze reden is ervoor gekozen de gemeenten te bevragen waarvan uit de evaluatie bekend is dat zij
een beleidslijn hebben opgesteld. Dit zijn 136 gemeenten. Om het beeld verder te verrijken zijn ook
negen provincies benaderd en één samenwerkingsverband van gemeenten. Gekozen is om geen
ZBO’s te bevragen, omdat zij, zo is gebleken uit de enquête bij de evaluatie van de Wet BIBOB de
Wet BIBOB niet of nauwelijks toepassen. 49 De uitkomsten van deze enquête zijn vervolgens
geëxtrapoleerd naar de totale populatie van gemeenten en provincies. Doordat wij juist die
bestuursorganen hebben bevraagd die gebruik maken van de Wet BIBOB, kan daardoor bij de
berekening een hoger aantal BIBOB toetsen, ontbindingen en intrekkingen ontstaan.
De respons op de online enquête is hoog, namelijk 72% (zie tabel 1). De reden van deze hoge
respons ligt, naast het beperkt aantal voorgelegde vragen, vooral in het feit dat alleen die partijen
zijn bevraagd die er toe doen als het gaat om toepassing van de Wet BIBOB. Een andere reden is
het moment van bevraging. De Wet BIBOB is zeer actueel: op politiek niveau wordt gepraat over
mogelijke uitbreiding van de wet. Dit maakt dat bestuursorganen extra gemotiveerd zijn om hun
medewerking te verlenen aan de online enquête.
Tabel 1: Responstabel
Benaderd

Responsaantal

Responspercentage

Gemeenten

136

97

71%

Provincies

9

7

78%

1

1

100%

146

105

72%

Samenwerkingsverband
Totaal

49

Geen enkel ZBO heeft de Wet BIBOB toegepast in de periode 2003 t/m 2005 (bron: Evaluatie Wet BIBOB

2007).

36947

51

De respons van gemeenten met een inwonertal 20.000 – 50.000 inwoners is het hoogst, namelijk
41%. De kleinste groep zijn provincies en één samenwerkingsverband (samen 8%) (zie tabel 2).
Tabel 2: Samenstelling responsgroep.
Aantal

Percentage

Gemeenten tot 20.000 inwoners

23

21,9%

Gemeenten 20.000 – 50.000 inwoners

43

41,0%

Gemeenten 50.000 – 100.000 inwoners

12

11,4%

Gemeenten meer dan 100.000 inwoners

19

18,1%

Provincies

7

6,7%

Samenwerkingsverband

1

1,0%

105

100%

Totaal

6.3 Subsidies
Conform artikel 6, eerste lid Wet BIBOB kan een subsidie wegens risico op criminele facilitering
worden geweigerd dan wel ingetrokken indien dit in de desbetreffende subsidieregeling is bepaald.
Om de Wet BIBOB toe te kunnen passen op een subsidieregeling die niet bij wet of algemene
maatregel van bestuur is geregeld, is conform artikel 6, derde lid van de Wet BIBOB goedkeuring
van de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie nodig. Als de toepassing
van de Wet BIBOB mogelijk wordt gemaakt in een subsidieregeling die bij Wet of algemene
maatregel van bestuur is vastgesteld, is deze goedkeuring niet nodig.
In welke mate passen bestuursorganen de Wet BIBOB toe op bij wet of algemene maatregel van
bestuur vastgestelde subsidieregelingen? Tabel 3 geeft een overzicht. Een zeer klein percentage
bestuursorganen (5%) geeft aan de Wet BIBOB toe te passen op bij wet of algemene maatregel van
bestuur vastgestelde subsidieregelingen. Ongeveer twee van de vijf bestuursorganen is dat niet van
plan te doen. Hiervan is bijna tweederde (65%) een kleine gemeente tot 50.000 inwoners.
Tabel 3: Toepassen van de Wet BIBOB op bij wet of algemene maatregel van bestuur vastgestelde
subsidieregelingen waarin de toepassing van de Wet BIBOB mogelijk wordt gemaakt.
Aantal

Percentage

Ja

5

4,8%

Nee, maar zeker van plan dat te doen

3

2,9%

Nee, maar waarschijnlijk van plan dat te doen

10

9,5%

Nee, niet van plan dat te doen

41

39,0%

Weet niet

25

23,8%

Nee, geen uitvoering van dergelijke subsidieregelingen

18

17,1%

Niet ingevuld

3

2,9%

105

100%

Totaal

36947

52

6.4 BIBOB-beleidslijn
Het online onderzoek is afgenomen onder gemeenten die een beleidslijn hadden ten tijde van de
evaluatie van de Wet BIBOB in 2006/2007. Van de provincies en het samenwerkingsverband is niet
bekend of zij een beleidslijn hebben.
Zoals gezegd hadden deze gemeenten ten tijde van de evaluatie een beleidslijn opgesteld. Wij
hebben hen in deze enquete gevraagd of zij op dit moment (nog steeds) een beleidslijn voor BIBOB
hebben. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de bestuursorganen die op dit moment een
beleidslijn hebben opgesteld. Een zeer ruime meerderheid (91%) heeft een beleidslijn opgesteld.
De vijf gemeenten die geen beleidslijn hebben zijn drie kleine gemeenten (tot 50.000 inwoners) en
twee grote gemeenten (> 100.000 inwoners).
Tabel 4: Heeft de organisatie in het kader van de Wet BIBOB een beleidslijn opgesteld?
Aantal

Percentage

Ja, reeds opgesteld

95

90,5%

Nee, maar momenteel mee bezig

1

1,0%

Nee, niet van plan dat te doen

4

3,8%

Weet niet

1

1,0%

Niet ingevuld

4

3,8%

105

100%

Totaal

6.4.1 Vergunningen
Als het gaat om vergunningen heeft een grote meerderheid van de bestuursorganen een beleidslijn
vastgesteld voor natte en droge horeca (91%). Meer dan driekwart van de bestuursorganen heeft
een beleidslijn vastgesteld voor toepassing van de Wet BIBOB op seksinrichtingen (82%). Iets meer
dan de helft (57%) van de bestuursorganen heeft een beleidslijn vastgesteld voor speelautomaten.
De helft van de gemeenten heeft dit gedaan voor coffeeshops, growshops en smartshops. Net als
bij speelautomaten zijn het vooral de grote gemeenten die dit gedaan hebben (zie Bijlage 3, tabel
15).

36947

53

6.4.2 Subsidies
Als het gaat om subsidies waarvoor de bestuursorganen een beleidslijn hebben vastgesteld dan
hebben tien bestuursorganen dit gedaan of zijn er mee bezig.
6.4.3 Aanbestedingen
Als het gaat om aanbestedingen in de bouw heeft ruim één op de vijf bestuursorganen een
beleidslijn vastgesteld (21%). Als het gaat om aanbestedingen op het gebied van milieu dan heeft
16% van de bestuursorganen een beleidslijn vastgesteld. Voor aanbestedingen op het gebied van
informatie- en communicatietechnologie is dit 12% (zie tabel 5).
Tabel 5: Beleidsterreinen waarvoor de bestuursorganen een beleidslijn hebben vastgesteld als het
gaat om aanbestedingen
Bouw

Informatie- en communi- Milieu
catietechnologie

Aantal (%)

Aantal

(%)

Aantal

(%)

Gemeenten tot 20.000 inwoners 8

(38,1%)

3

(14,3%)

5

(23,8%)

Gemeenten 20.000 – 50.000
inwoners

4

(10,5%)

2

(5,3%)

3

(7,9%)

Gemeenten 50.000 – 100.000
inwoners

1

(9,1%)

1

(9,1%)

1

(9,1%)

Gemeenten meer dan 100.000
inwoners

3

(17,6%)

3

(17,6%)

3

(17,6%)

Provincies

4

(57,1%)

2

(28,6%)

3

(42,9%)

Samenwerkingsverband

0

(0%)

0

(0%)

0

(0%)

Totaal

20

(21,1%)

11

(11,6%)

15

(15,8%)

36947

54

7. De toepassing van de Wet BIBOB

7.1 Inleiding
In dit hoofdstuk komt het totaal aantal uitgevoerde BIBOB-toetsen aan de orde als het gaat om
vergunningen, subsidies en aanbestedingen in de periode 2003 t/m maart 2008. Daarnaast komt
het aantal toepassingen van de Wet BIBOB aan de orde (= weigeringen en ontbindingen/intrekken
van vergunningen, subsidies en aanbestedingen) in de periode 2003 t/m maart 2008. Dit aantal
toepassingen in de periode 2003 t/m 2008 wordt vergeleken met de uitkomsten uit de evaluatie van
de Wet BIBOB waarvan de resultaten zien op de periode 2003-2005 om na te gaan of er sprake is
van een stijging, daling of gelijk blijvend aantal toepassingen van de Wet BIBOB.
7.2 BIBOB-toetsen
Een BIBOB-toets is een integriteitsbeoordeling van de aanvrager waarbij door een bestuursorgaan
een inschatting wordt gemaakt van het risico dat mogelijk steun wordt geboden aan criminele
activiteiten bij het verlenen van een vergunning, een subsidie en/of aanbesteding van
overheidsopdrachten. Bij een BIBOB-toets gaat het in ieder geval vaak om een vragenlijst die moet
worden ingevuld door de aanvrager. Op basis van de antwoorden op deze vragenlijst wordt vaak
een uitgebreidere vragenlijst voorgelegd. Als deze vragenlijst onvoldoende informatie of houvast
biedt om een inschatting te kunnen maken van het risico van criminele facilitering kan advies
worden aangevraagd bij Bureau BIBOB.
7.2.1 Resultaten periode 2003 t/m maart 2008
Vergunningen
Een BIBOB-toets kan worden uitgevoerd bij de aanvraag van een vergunning. Aan de
bestuursorganen is gevraagd het aantal keer te noemen dat zij aanvragers van een vergunning een
BIBOB toets hebben voorgelegd. Op basis van de gegeven antwoorden in deze enquête is het
aantal BIBOB-toetsen herberekend voor het totaal aantal gemeenten en provincies in Nederland.
Tabel 6 laat het totaal aantal uitgevoerde BIBOB-toetsen zien in Nederland in de periode 2003 t/m
maart 2008.
In deze periode hebben gemeenten en provincies naar schatting 19.335 BIBOB- toetsen uitgevoerd
op het gebied van vergunningen. Van alle uitgevoerde BIBOB-toetsen is 58% uitgevoerd door
gemeenten met meer dan 100.000 inwoners en 15% door gemeenten met een inwonertal tussen
20.000 – 50.000. 15% van de BIBOB-toetsen is uitgevoerd door gemeenten met een inwonertal van
50.000 – 100.000, 10% door gemeenten met een inwonertal tot 20.000 en 2% door de provincies.

36947

55

Tabel 6: Totaal aantal BIBOB-toetsen in de periode 2003 t/m maart 2008 op het gebied van
vergunningen

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal
* bron: CBS Raming 2008

Gemiddelde Aantal organisaties
uit database
in Nederland*
2008
188
10,8
188
15,3
42
66,9
25
449,7
12
31,3
455

Totaal aantal BIBOBtoetsen in Nederland
2.030
2.876
2.810
11.243
376
19.335

De Wet BIBOB biedt de mogelijkheid om een advies aan te vragen bij het landelijk Bureau BIBOB
over aanvragers van subsidies, vergunningen en aanbestedingsprocedures. Tabel 7 geeft het
aantal BIBOB-toetsen op het terrein van vergunningen weer in de periode 2003 t/m maart 2008
waarbij het bestuursorgaan een advies van Bureau BIBOB heeft ingewonnen.
In deze periode zijn naar schatting 777 BIBOB-toetsen voor vergunningen uitgevoerd waarbij een
advies van Bureau BIBOB is aangevraagd. Dit aantal verschilt van de cijfers van Bureau BIBOB, dat
in de periode 2003 t/m maart 2008 513 adviezen heeft verstrekt. BIBOB-toetsen waarbij
bestuursorganen een advies hebben aangevraagd bij Bureau BIBOB zijn niet helemaal
vergelijkbaar met het aantal verstrekte adviezen door Bureau BIBOB om de volgende redenen: ten
eerste de discrepantie tussen aangevraagd en verstrekt advies kan (gedeeltelijk) zijn veroorzaakt
door het tijdstip van de aanvraag door bestuursorganen en moment van afhandeling door Bureau
BIBOB (ná maart 2008). Ten tweede het feit dat een adviesaanvraag ook kan worden ingetrokken.
Ten derde hebben wij juist die bestuursorganen bevraagd die gebruik maken van de mogelijkheden
die de Wet BIBOB biedt. Daardoor kan bij de extrapolatie naar de totale populatie een hoger getal
zijn onstaan. 50
Er wordt relatief weinig advies ingewonnen bij Bureau BIBOB, namelijk in 4% van alle BIBOBtoetsen voor vergunningen. Van alle adviesaanvragen bij Bureau BIBOB op het gebied van
vergunningen is de aanvraag in 39% van de gevallen gedaan door gemeenten met een inwonertal
van meer dan 100.000, in 23% van de gevallen door gemeenten met inwonertal van 50.000 –
100.000, in 22% van de gevallen door gemeenten met een inwonertal van 20.000 – 50.000, in 11%
van de gevallen door gemeenten met een inwonertal tot 20.000 en in 5% van de gevallen door
provincies.

50

Daarnaast kan een deel van het verschil worden verklaard doordat gemeenten niet altijd exact op de hoogte

zijn van cijfers over aanvraag voor een vergunning waarbij zij een advies hebben aangevraagd bij Bureau
BIBOB. Een aantal gemeenten heeft hiervan een schatting gegeven . Deze schattingen zijn aan de hoge kant
en werken door in de totaal cijfers door weging.

36947

56

Tabel 7: Aantal BIBOB-toetsen met advies van Bureau BIBOB in de periode 2003 t/m maart 2008
als het gaat om vergunningen

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal
bron: CBS Raming 2008

Gemiddelde Aantal organisaties
uit database
in Nederland*
2008
188
0,47
188
0,91
42
4,20
25
12,0
12
3,5
455

Totaal aantal BIBOBtoetsen met advies van
Bureau BIBOB
88
171
176
300
42
777

Provincies vragen relatief het meeste een BIBOB-advies aan, namelijk in 11% van de gevallen..
Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners winnen het minst vaak advies in bij Bureau BIBOB,
slechts in 3% van de gevallen (zie tabel 8).
Tabel 8: Aantal BIBOB-toetsen met en zonder advies van Bureau BIBOB in de periode 2003 t/m
maart 2008 in Nederland als het gaat om vergunningen en het percentage van de toetsen waarbij
advies is ingewonnen bij Bureau BIBOB
Toetsen met
advies

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal

88
171
176
300
42
777

Toetsen zonder
advies

Totaal aantal
toetsen

Percentage van
de toetsen
waarbij advies is
ingewonnen

1.942
2.705
2.634
10.943
334
18.558

2.030
2.876
2.810
11.243
376
19.335

4,3%
5,9%
6,3%
2,7%
11,2%
4,0%

Subsidies
Een BIBOB-toets kan ook worden uitgevoerd bij de aanvraag van een subsidie. Dit blijkt echter niet
vaak voor te komen. Eén gemeente met meer dan 100.000 inwoners heeft aangegeven op tien
subsidieaanvragen een BIBOB-toets te hebben uitgevoerd. De overige bestuursorganen hebben
aangegeven geen BIBOB-toetsen uit te voeren bij subsidieaanvragen. Er worden dus nauwelijks
BIBOB-toetsen uitgevoerd als het gaat om subsidies.
Aanbestedingen
Een BIBOB-toets kan daarnaast worden uitgevoerd bij gunning van een overheidsopdracht.
Bestuursorganen voeren minder vaak een BIBOB-toets uit bij aanbestedingen van
overheidsopdrachten dan bij de verlening van een vergunning.

36947

57

Vijf bestuursorganen hebben aangegeven een BIBOB-toets uit te voeren als het gaat om de
aanbesteding van overheidsopdrachten, namelijk twee provincies, één gemeente met een
inwonertal van 20.000- 50.000, één gemeente met een inwonertal van 50.000 – 100.000 en één
gemeente met meer dan 100.000 inwoners. Op basis van de resultaten is het aantal BIBOB-toetsen
voor aanbestedingen herberekend naar het totaal aantal voor gemeenten en provincies in
Nederland. Tabel 9 geeft het aantal BIBOB toetsen bij de aanbesteding van overheidsopdrachten
weer.
In de periode 2003 t/m maart 2008 zijn naar schatting 847 BIBOB-toetsen uitgevoerd bij de
aanbesteding van overheidsopdrachten. Hiervan is meer dan de helft (57%) uitgevoerd door
provincies, 42% door gemeenten met een inwonertal van meer dan 100.000, 0,7% door gemeenten
met een inwonertal van 20.000 – 50.000 en een half procent door gemeenten met een inwonertal
van 50.000 - 100.000.
Tabel 9: Totaal aantal BIBOB-toetsen in de periode 2003 t/m maart 2008 als het gaat om
aanbestedingen

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal
* bron: CBS Raming 2008

Gemiddelde Aantal organisaties
uit database
in Nederland*
2008
188
188
0,03
42
0,09
25
14,10
12
40,30
455

Totaal aantal BIBOBtoetsen
6
4
353
484
847

Er zijn voor zover bekend drie BIBOB-toetsen bij de aanbesteding van overheidsopdrachten
uitgevoerd waarbij een advies is ingewonnen bij Bureau BIBOB.
In de evaluatie van de Wet BIBOB is niet gevraagd naar het aantal BIBOB-toetsen. Om deze reden
is het niet mogelijk om na te gaan of er sprake is van een daling, stijging of dat er sprake is van een
gelijkblijvend aantal BIBOB-toetsen.
7.3 Toepassing wet BIBOB; De Weigeringsgrond
De Wet BIBOB, -artikel 3, eerste lid- biedt de mogelijkheid vergunningen en subsidies te weigeren
en in te trekken indien daarbij ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt
om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of
strafbare feiten te plegen. Daarnaast biedt artikel 5, tweede lid jo artikel 9, tweede lid Wet BIBOB de
mogelijkheid advies aan te vragen bij Bureau BIBOB in het geval van aanbesteding van
overheidsopdrachten op basis waarvan de gunningsopdracht kan worden geweigerd of de reeds
aangegane overeenkomst kan worden ontbonden.

36947

58

7.3.1 Weigeringen in periode 2003 t/m 2005
Om de resultaten van dit onderzoek in een breder kader te plaatsen is het aantal weigeringen voor
vergunningen, subsidies en aanbestedingen op basis van de uitkomsten van de evaluatie van de
Wet BIBOB herberekend voor het totaal aantal weigeringen door gemeenten en provincies in
Nederland in de jaren 2003, 2004 en 2005. In de online enquête die tijdens het evaluatie onderzoek
is uitgevoerd, is gevraagd naar het aantal BIBOB weigeringen in 2003, 2004 en 2005. In deze
online enquête hebben we gevraagd naar het totaal aantal BIBOB weigeringen in 2003-2008. Door
de resultaten van deze twee enquêtes tegen elkaar af te zetten zijn wij nagegaan of er sprake is van
een gelijkblijvend aantal, daling of stijging van het aantal weigeringen op basis van de Wet BIBOB.
Daarbij delen we het aantal weigeringen op grond van de Wet BIBOB in in twee periodes, 20032005 en 2006-maart 2008.
Vergunningen
Als basis voor de referentiecijfers voor vergunningen dienen de vragen uit de evaluatie van de Wet
BIBOB aan bestuursorganen over het aantal geweigerde vergunningen op basis van de Wet BIBOB
in de jaren 2003 t/m 2005. Tabellen 16 t/m 18 in Bijlage 4 geven een raming van het totaal aantal
geweigerde vergunningen voor de jaren 2003, 2004 en 2005 voor heel Nederland.
Vastgesteld kan worden dat in de periode 2003 t/m 2005 naar schatting 102 vergunningen zijn
geweigerd op basis van de Wet BIBOB. Uit de evaluatie in 2007 blijkt dat de Wet BIBOB nagenoeg
alleen voor vergunningen is toegepast als het gaat om weigeringen; van één geweigerde
vergunning op grond van de Wet BIBOB in 2003 naar 74 in 2005. Het zijn vooral de grote
gemeenten die vergunningen weigeren.
Subsidies en aanbestedingen
Er zijn in de periode van 2003 t/m 2005 geen subsidies geweigerd op basis van de Wet BIBOB. Als
het gaat om aanbesteding van overheidsopdrachten hebben de provincies alleen in 2005 in totaal
naar schatting één aanbesteding geweigerd op basis van de Wet BIBOB.
7.3.2 Weigeringen in periode 2003 t/m 2008
Vergunningen
De bestuursorganen is gevraagd naar het totaal aantal geweigerde vergunningen op basis van de
Wet BIBOB in de periode 2003 t/m 2008. De gegeven aantallen zijn herberekend naar het totaal
aantal in Nederland (zie tabel 10). Er zijn in totaal 512 vergunningen geweigerd in de periode 2003
t/m 2008. Hiervan is 41% geweigerd door gemeenten met een inwonertal van meer dan 100.000,
27% door gemeenten met een inwonertal van 50.000 – 100.000, 22% door gemeenten met een
inwonertal van 20000 – 50.000, 7% door gemeenten met een inwonertal tot 20.000 en 3% door
provincies.

36947

59

Aan de hand van de gegevens uit de evaluatie Wet BIBOB in 2007 is vastgesteld dat in de periode
2003 t/m 2005 naar schatting 102 vergunningen zijn geweigerd op basis van de Wet BIBOB. In de
periode 2006 t/m maart 2008 zijn er dus 512 -102 = 410 vergunningen geweigerd. Het aantal
geweigerde vergunningen op basis van de Wet BIBOB is dus 4 keer zo groot in de periode 2006 t/m
maart 2008 ten opzichte van de periode 2003 t/m 2005. Dit is een aanzienlijke toename van het
aantal geweigerde vergunningen op basis van de Wet BIBOB.
Tabel 10: Totaal aantal geweigerde vergunningen 2003 t/m maart 2008 op basis van de Wet BIBOB

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal
* bron: CBS Raming 2008

Gemiddelde Aantal organisaties
Totaal geweigerde
uit database
in Nederland*
vergunningen in Nederland
2008
188
34
0,18
188
115
0,61
42
137
3,27
25
209
8,35
12
17
1,43
455
512

Bij 311 van de 512 geweigerde vergunningen is advies ingewonnen bij Bureau BIBOB (zie tabel
11). Met name de gemeenten met een inwonertal van meer dan 100.000 hebben advies
aangevraagd bij Bureau BIBOB alvorens een vergunning te weigeren op basis van de Wet BIBOB
(in 52% van het aantal geweigerde vergunningen met advies). Eerder is vastgesteld dat maar bij 4%
van alle BIBOB-toetsen voor vergunningen een advies is ingewonnen bij Bureau BIBOB in de
periode 2003 t/m maart 2008. Het lijkt erop dat doorgaans een inschatting wordt gemaakt van het
risico en dat alleen bij de complexe gevallen waarin de kans groot is dat een verzoek geweigerd
wordt, advies wordt ingewonnen bij Bureau BIBOB. Het is immers zo dat bij 61% van alle
geweigerde vergunningen op basis van de Wet BIBOB een advies is ingewonnen bij bureau BIBOB
(zie tabel 11 en 12).
Tabel 11: Aantal geweigerde vergunningen 2003 t/m maart 2008 op basis van de Wet BIBOB met
advies van Bureau BIBOB

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal
* bron: CBS Raming 2008

36947

Gemiddelde Aantal organisaties
Aantal geweigerde
uit database
in Nederland*
vergunningen in Nederland
2008
met advies Bureau BIBOB
188
17
0,09
188
49
0,26
42
65
1,55
25
163
6,53
12
17
1,43
455
311

60

Het percentage geweigerde vergunningen waarbij advies is ingewonnen is het hoogst bij provincies.
Over het algemeen blijkt dat wanneer provincies een vergunning weigeren zij hiervoor vrijwel altijd
advies hebben ingewonnen bij Bureau BIBOB.
Eerder is al geconstateerd dat provincies het vaakst een advies inwinnen bij Bureau BIBOB:
provincies hebben het hoogste percentage BIBOB-toetsen waarbij een advies is ingewonnen (11%).
Ook gemeenten met meer dan 100.000 inwoners hebben een hoog percentage geweigerde
vergunningen waarbij advies is ingewonnen. In ruim driekwart van de geweigerde vergunningen
(78%) door gemeenten met meer dan 100.000 inwoners is een advies ingewonnen bij Bureau
BIBOB. Dit is opvallend omdat deze bestuursorganen het minst vaak een BIBOB-toets uitvoeren
met advies: zij hebben het laagste percentage BIBOB-toetsen met advies (3%). Het lijkt er dus op
dat vooral gemeenten met meer dan 100.000 inwoners en provincies een inschatting maken van het
risico en dat zij alleen bij de zeer complexe gevallen waarin de kans groot is dat een verzoek
geweigerd wordt, advies inwinnen bij Bureau BIBOB.
Tabel 12: Aantal geweigerde vergunningen met en zonder advies van Bureau BIBOB in de periode
2003 t/m maart 2008 in Nederland en het percentage geweigerde vergunningen waarbij advies is
ingewonnen bij Bureau BIBOB
Geweigerde
vergunningen
met advies

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal

Geweigerde
vergunningen
zonder advies

17
49
65
163
17
311

17
66
72
46
0
201

Totaal aantal
geweigerde
vergunningen

Percentage van
de geweigerde
vergunningen
waarbij advies is
ingewonnen

34
115
137
209
17
512

50,0%
42,6%
47,4%
78,0%
100,0%
60,7%

Subsidies en aanbestedingen
Er is vastgesteld dat er geen subsidies zijn geweigerd op basis van de Wet BIBOB in de periode
2003 t/m 2005. Dit geldt ook voor de daarop volgende periode van 2006 t/m maart 2008. Als het
gaat om aanbestedingen die zijn geweigerd dan is vastgesteld dat in de periode 2003 t/m 2005 één
aanbesteding is geweigerd door een gemeente. In 2006 t/m maart 2008 heeft slechts één provincie
drie aanbestede overheidsopdrachten geweigerd op basis van de Wet BIBOB, waarvan bij twee
geweigerde aanbestede overheidsopdrachten advies is ingewonnen bij Bureau BIBOB. Er is dus
nauwelijks sprake van een stijging ten opzichte van de voorgaande periode (met één geweigerde
aanbesteding).
7.4 Toepassing wet BIBOB; Intrekken en ontbinden
De Wet BIBOB biedt tevens de mogelijkheid om verleende subsidies en vergunningen in te trekken
en via aanbesteding verleende overheidsopdrachten te ontbinden.

36947

61

7.4.1 Intrekkingen en ontbindingen in periode 2003 t/m 2005
Vergunningen
In de evaluatie van de Wet BIBOB is gevraagd naar het aantal ingetrokken vergunningen op basis
van de Wet BIBOB voor de jaren 2003 t/m 2005.
Op basis van de gegeven antwoorden zijn deze aantallen ingetrokken vergunningen herberekend
voor het totaal aantal gemeenten en provincies in Nederland. In totaal zijn er in deze periode naar
schatting 24 vergunningen ingetrokken op basis van de Wet BIBOB. (In 2003: 0; in 2004: 10; in
2005: 14). Tabellen 19 t/m 20 in bijlage 5 laten het totaal aantal ingetrokken vergunningen zien in de
periode 2003 t/m 2005.
Subsidies en aanbestedingen
Er zijn in de periode 2003 t/m 2005 geen subsidies of aanbestedingen ingetrokken of ontbonden op
basis van de Wet BIBOB.
7.4.2 Intrekkingen en ontbindingen in periode 2003 t/m 2008.
Vergunningen
De bestuursorganen is gevraagd naar het totaal aantal ingetrokken vergunningen op basis van de
Wet BIBOB in de periode 2003 t/m 2008. De gegeven aantallen zijn herberekend naar het totaal
aantal in Nederland (zie tabel 13). Er zijn in totaal 151 vergunningen ingetrokken in de periode 2003
t/m 2008. Hiervan is 43% ingetrokken door gemeenten met meer dan 100.000 inwoners, 39% door
gemeenten met een inwonertal van 50.000 – 100.000, 16% door gemeenten met een inwonertal
20.000 – 50.000 en 2% door provincies.
Aan de hand van de gegevens uit de evaluatie is vastgesteld dat in de periode 2003 t/m 2005 naar
schatting 24 vergunningen zijn ingetrokken op basis van de Wet BIBOB. In de periode 2006 t/m
maart 2008 zijn er dus 151 - 24 = 127 vergunningen ingetrokken. Het aantal ingetrokken
vergunningen op basis van de Wet BIBOB is dus 5,3 keer zo groot in de periode 2006 t/m maart
2008 ten opzichte van de periode 2003 t/m 2005. Dit is een behoorlijke toename van het aantal
ingetrokken vergunningen op basis van de Wet BIBOB.
Tabel 13: Totaal aantal ingetrokken vergunningen 2003 t/m maart 2008 op basis van de Wet BIBOB

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
Provincies
Totaal
* bron: CBS Raming 2008

36947

Gemiddelde Aantal organisaties
Totaal ingetrokken
uit database
in Nederland*
vergunningen in Nederland
2008
188
188
24
0,13
42
59
1,40
25
65
2,59
12
3
0,29
455
151

62

In totaal gaat het om 74 ingetrokken vergunningen waarbij een advies is ingewonnen bij Bureau
BIBOB (zie tabel 14). Het zijn vooral de gemeenten met een inwonertal van meer dan 100.000 die
vergunningen hebben ingetrokken op basis van de Wet BIBOB en daarbij een advies van Bureau
BIBOB hebben ingewonnen (in 77% van het aantal ingetrokken vergunningen met advies).
Eerder is vastgesteld dat slechts bij 4% van alle BIBOB-toetsen voor vergunningen een advies is
ingewonnen bij Bureau BIBOB in de periode 2003 t/m maart 2008. In mindere mate dan bij
weigeringen het geval is, lijkt het erop dat dit vooral bij de ‘complexe gevallen’ gebeurt, waarbij de
kans groot is dat een vergunning wordt ingetrokken: want bij 49% van alle ingetrokken
vergunningen op basis van de Wet BIBOB is een advies ingewonnen.
Tabel 14: Totaal aantal ingetrokken vergunningen 2003 t/m maart 2008 op basis van de Wet BIBOB
waarbij advies is ingewonnen bij Bureau BIBOB
Gemiddelde Aantal organisaties Ingetrokken vergunningen
uit database
in Nederland*
in Nederland met advies
2008
Bureau BIBOB
188
gemeenten tot 20000 inw
188
6
gemeenten 20000 - 50000 inw
0,03
42
8
gemeenten 50000 - 100000 inw
0,20
25
57
gemeenten > 100000 inw
2,29
12
3
Provincies
0,29
455
74
Totaal
* bron: CBS Raming 2008
Subsidies
Er zijn in de periode 2003 t/m 2008 geen subsidies ingetrokken op basis van de Wet BIBOB.
Aanbestedingen
Er is in de periode 2003 t/m 2008 één provincie geweest die drie aanbestede overheidsopdrachten
heeft ontbonden. Bij twee van deze aanbestedingen is advies ingewonnen bij Bureau BIBOB. Er
worden dus nauwelijks aanbestedingen ingetrokken op basis van de Wet BIBOB.

36947

63

8. Conclusies

BIBOB- toets
Naar schatting zijn er in Nederland in totaal ruim 20.000 BIBOB-toetsen uitgevoerd door gemeenten
en provincies in de periode 2003 t/m maart 2008. Provincies en gemeenten voeren BIBOB-toetsen
hoofdzakelijk uit bij het beoordelen van aanvragen van een vergunning: het gaat hier om 19.335
toetsen voor een vergunning. Vermoedelijk betreft dit met name vergunningen op het terrein van
horeca, prostitutie en coffeeshops. Dit zijn de terreinen waar de bestuursorganen in de meeste
gevallen een beleidslijn hebben vastgesteld. Uit de evaluatie blijkt dat BIBOB in bijna alle gevallen
wordt toegepast op terreinen waar een beleidslijn voor is vastgesteld. Van alle uitgevoerde BIBOBtoetsen voor vergunningen is 58% uitgevoerd door gemeenten met meer dan 100.000 inwoners.
De Wet BIBOB biedt de mogelijkheid om een advies aan te vragen bij het landelijk Bureau BIBOB
over aanvragers van subsidies, vergunningen en aanbestedingsprocedures. Bestuursorganen
winnen relatief weinig advies in bij Bureau BIBOB. In de ruime meerderheid van de BIBOB-toetsen
voor een vergunning (96%) in Nederland is géén advies ingewonnen bij Bureau BIBOB. Slechts in
4% van alle BIBOB-toetsen voor vergunningen is dit wel gedaan. Provincies winnen relatief het
meeste advies in bij Bureau BIBOB. Wanneer zij een BIBOB-toets voor vergunningen uitvoeren dan
winnen zij in 11% van de gevallen een advies bij Bureau BIBOB in. Gemeenten met meer dan
100.000 inwoners winnen het minst vaak advies in bij Bureau BIBOB; slechts in 3% van de door hen
uitgevoerde BIBOB-toetsen voor vergunningen hebben zij dit gedaan. BIBOB-toetsen worden
nauwelijks uitgevoerd voor subsidieverzoeken: er is naar schatting hooguit een tiental BIBOBtoetsen uitgevoerd. Bij de aanbesteding van overheidsopdrachten gaat het om naar schatting zo’n
850 uitgevoerde BIBOB-toetsen in Nederland. Hiervan is 57% uitgevoerd door provincies. Er wordt
bij BIBOB-toetsen voor subsidies en aanbestedingen nauwelijks advies aangevraagd bij Bureau
BIBOB.
Weigeren en ontbinden
De Wet BIBOB biedt bestuursorganen de mogelijkheid om vergunningen, subsidies en aanbestede
overheidsopdrachten te weigeringen en in te trekken of te ontbinden. De Wet BIBOB wordt in die zin
weinig toegepast en als de wet BIBOB wordt toegepast gebeurt dit hoofdzakelijk bij vergunningen.
Hierbij kan ook weer de opmerking worden gemaakt dat dit vermoedelijk met name betrekking heeft
op vergunningen op het terrein van horeca, prostitutie en coffeeshops omdat dit de terreinen zijn
waar de meeste beleidslijnen zijn vastgesteld. Uit de evaluatie Wet BIBOB is gebleken dat BIBOB
voornamelijk wordt toegepast op terreinen waarop een beleidslijn is vastgesteld. Bij drie procent van
alle BIBOB-toetsen voor vergunningen is geweigerd of ingetrokken op grond van de Wet BIBOB in
de periode 2003 t/m 2008. Het gaat hier om in totaal 663 vergunningen (512 geweigerde en 151
ingetrokken vergunningen). Daarbij past de kanttekening dat wanneer bestuursorganen aangeven
zelfstandig te weigeren op grond van de Wet BIBOB, het schijnt voor te komen dat zij feitelijk
gebruik maken van een andere bevoegdheid om bijvoorbeeld een vergunning in te trekken, dan op
grond van de Wet BIBOB.

36947

64

Bij 61% van de 512 vergunningen die zijn geweigerd op basis van de Wet BIBOB is advies
ingewonnen bij Bureau BIBOB (= 312 vergunningen) en in 39% van de geweigerde vergunningen (=
200 vergunningen) is dat niet gedaan. Aangezien in 4% van alle BIBOB-toetsen voor vergunningen
een advies is ingewonnen bij Bureau BIBOB in de periode 2003 t/m maart 2008, lijkt het er dus op
dat veel bestuursorganen zelf een inschatting van het risico maken alvorens advies aan Bureau
BIBOB aan te vragen. Op deze wijze komen met name de ‘complexe’ vergunningaanvragen bij
Bureau BIBOB terecht.
Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners en provincies lijken het meest zelf het risico van
aanvragen in te schatten. We zagen al dat gemeenten met meer dan 100.0000 inwoners weinig
BIBOB-toetsen hebben uitgevoerd waarbij advies is ingewonnen bij Bureau BIBOB (in 3% van de
gevallen), terwijl als deze gemeenten vergunningen weigeren op basis van de Wet BIBOB dan
hebben zij in ruim driekwart van de gevallen (78%) een advies ingewonnen bij Bureau BIBOB.
Verder blijkt dat wanneer provincies een vergunning weigeren zij hiervoor vrijwel altijd advies
hebben ingewonnen bij Bureau BIBOB, maar zij winnen ook vaker advies in bij Bureau BIBOB (in
11% van de gevallen). Op basis van de Wet BIBOB zijn in de periode 2006 t/m maart 2008 vaker
vergunningen geweigerd ten opzichte van de periode 2003 t/m 2005. Het aantal geweigerde
vergunningen op basis van de Wet BIBOB is vier keer zo groot in de periode 2006 t/m maart 2008
ten opzichte van de voorgaande periode.
Vergunningen, subsidies en aanbestede overheidsopdrachten kunnen dus ook worden ingetrokken
op basis van de Wet BIBOB. Er zijn 151 vergunningen ingetrokken op basis van de Wet BIBOB. Bij
49% van deze ingetrokken vergunningen (= 74 vergunningen) is advies ingewonnen bij Bureau
BIBOB en bij 51% van de ingetrokken vergunningen (= 77 vergunningen) is dat niet gedaan. Het
zijn vooral de gemeenten met een inwonertal van meer dan 100.000 inwoners die vergunningen
hebben ingetrokken op basis van de Wet BIBOB waarbij advies is ingewonnen bij Bureau BIBOB (in
77% het aantal ingetrokken vergunningen met advies). Op basis van de Wet BIBOB zijn in de
periode 2006 t/m maart 2008 vaker vergunningen ingetrokken ten opzichte van de periode 2003 t/m
2005. Het aantal ingetrokken vergunningen op basis van de Wet BIBOB is ruim vijf keer zo groot in
de periode 2006 t/m maart 2008 ten opzichte van de voorgaande periode

36947

65

Bijlage 1
Literatuurlijst

36947

Literatuurlijst

Literatuur
z

P. Bolhuis, M. Engelen en M. Zuidam, Maatregelen ter bestrijding van fraude en illegale
bemiddeling in de uitzendbranche, een ex ante evaluatie, Leiden, research voor beleid b.v.,
februari 2005, p. 55-59.

z

F. Bovenkerk, Hedendaags kwaad; Criminologische opstellen, Amsterdam, Meulenhoff, 1992.

z

H. Edelhertz en T. D. Overcast, The Business of Organized Crime; An Assessment of
Organized Crime Business-Type Activities and Their Implications for Law Enforcement, Loomis,
Palmer Press, z.j, p. 72.

z

D.J. Elzinga, R. de Lange, Van Der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, vijftiende
druk, Kluwer 2007, p. 902-903.

z

H. Ferwerda, R. Staring, E. De Vries Robbé & J. van de Bunt, Malafide activiteiten in de
vastgoedsector: een exploratief onderzoek naar aard, actoren en aanpak, WODC, Ministerie
van Justitie, Advies en Onderzoeksgroep Beke, Arnhem/Erasmus Universiteit Rotterdam, 2007
p. 1 en p. 11.

z

H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare-orderecht, Serie: Bestuursrecht in de praktijk, tweede druk,
Kluwer 2007, p. 4-5 en 12-13.

z

D.J. Korf, M. Wouters, T. Nabben & P. Van Ginkel, Cannabis zonder coffeeshop: Niet-gedoogde
cannabis verkoop in tien Nederlandse Gemeenten, Amsterdam: Rozenberg Publishers, WODC,
2005, p. 131.

z

S. F. Moore, Law as Process; An Anthropological Approach, Londen etc., Routledge & Kegan
Paul, 1978.

z

Regionaal platform fraudebestrijding, Rotterdam Rijnmond en Zuid Holland-Zuid,
Eindrapportage project belwinkels, 6 november 2006, p.9-10.

z

J. Snippe, B. Bieleman, H. Naayer & P. Ogier (Intraval b.v.), Preventieve doorlichting van de
cannabissector c.a., 2004, p. 113-120.

z

Van Traa team (gemeente Amsterdam, dienst Openbare Orde en Veiligheid), Verkeerd
verbonden? Belhuizen in Amsterdam, augustus 2003, p. 3-25.

z

M. Zuidam & D.H. Grijpstra, Over de Grens. Een onderzoek naar illegale activiteiten op het
gebied van uitzendarbeid, Leiden: research voor beleid b.v., april 2004, p.3-10.

z

Parlementaire enquête commissie Van Traa, bijlage IX, Inleiding en speelautomatenbranche.

36947

1

Jurisprudentie
z

AB 1995/602, ABRvS 11 maart 1996, nr. E03.95.0532, M&R 1996, 125.

z

ABRvS 17 maart 1995, AB 1995, 497.

z

ABRvS 13 september 1995.

z

ABRvS 20 oktober 2004, Gst. 2005, 24.

z

ABRvS, 21 juni 2006, Gst. 2006,139.

z

ABRvS 6 september 2006, JN 2006, 93, AB 2006, 358.

Officiële publicaties
z

TK, 1999-2000, 26883, nr. 3, p. 2-4.

z

TK 2000-2001, 26 883, nr. 5, p. 2.

z

TK 2003-2004, 17 050, 267.

z

TK 2006-2007, 29 911, nr. 7.

z

TK 2006-2007, 31 109, nr .1, p. 4.

z

TK 2007-2008, 31109, nr. 3.

z

TK 2007-2008, 31 109, nr 10, p. 6.

z

Stb. 2008, nr 145, p. 331

z

Stb. 2003, 216

36947

2

Bijlage 2
Overzicht gesprekken

36947

Overzicht gevoerde gesprekken

z

Amsterdam

-

mevr. S.H.M. Sadiek

z

Den Haag

-

dhr. E. Rouwenhorst

z

Dordrecht

-

dhr. J.H. Boogaard

-

dhr. A.R. Zwaal

z

Groningen

-

mevr. H.J. Blaauw

z

Heerlen

-

mevr. W. Franssen

z

’s Hertogenbosch

-

dhr. W.J.M. Merks

z

Rotterdam

-

mevr. C. Duitman

-

mevr. A.F.C.M. Mulder

z

Tilburg

-

dhr. J.J.E. van Meijl

z

Utrecht

-

dhr. G. Urff

z

Venlo

-

mevr. M.H.A. van Enckevort

36947

1

Bijlage 3
Beleidsterreinen beleidslijnen vergunningen

36947

Tabel 15: Beleidsterreinen waarop een beleidslijn is vastgesteld voor vergunningen
Natte en droge
horeca

Speelautomatenhal Seksinrichtingen
len

Coffeeshops,
growshops,
smartshops

Opiumverloven

Personenvervoer Milieu

Bouw

Aantal (%)

Aantal

(%)

Aantal

(%)

Aantal (%)

Aantal (%)

Aantal

Aantal (%)

Gemeenten tot 20.000
inwoners

21

(100%)

12

(57,1%)

19

(90,5%)

10

(47,6%) 2

Gemeenten 20.000 –
50.000 inwoners

37

(97%)

22

(57,9%)

31

(81,6%)

14

Gemeenten 50.000 –
100.000 inwoners

11

(100%)

8

(72,7%)

11

(100%)

Gemeenten meer dan
100.000 inwoners

17

(100%)

12

(70,6%)

17

(100%)

Provincies

(%)

Aantal (%)

(9,5%) 2

(9,5%)

7

(33,3%) 9

(42,9%)

(36,8%) 1

(2,6%) 0

(0%)

5

(13,2%) 10

(26,3%)

9

(81,8%) 0

(0%)

0

(0%)

1

(9,1%)

3

(27,3%)

14

(82,4%) 1

(5,9%) 0

(0%)

4

(23,5%) 7

(41,2%)

0

(0%)

0

(0%)

0

(0%)

0

(0%)

0

(0%)

0

(0%)

7

(100%) 0

(0%)

Samenwerkingsverband 0

(0%)

0

(0%)

0

(0%)

0

(0%)

0

(0%)

0

(0%)

1

(100%) 0

(0%)

Totaal

(90,5%)

54

(56,8%)

78

(82,1%)

47

(49,5%) 4

(2,1%)

25

(26,3%) 29

(30,5%)

36947

86

(4,2%) 2

Bijlage 4
Geweigerde vergunningen

36947

Raming van het aantal geweigerde vergunningen op basis van de Wet BIBOB in Nederland
voor de jaren 2003, 2004, 2005 (bron: Evaluatie Wet BIBOB 2007, Berenschot)
Tabel 16: Aantal geweigerde vergunningen 2003 op basis van de Wet BIBOB (bron evaluatie
BIBOB 2007)
Gemiddelde Aantal organisaties
Totaal geweigerde
uit database
in Nederland*
vergunningen in Nederland
2007
250
177
37
25
1
0,05
12
501
1

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal
bron: CBS Bevolkingstrends 1e kwartaal 2004

Tabel 17: Aantal geweigerde vergunningen 2004 op basis van de Wet BIBOB (bron evaluatie
BIBOB 2007)
Gemiddelde
uit database
2007
0,15
0,85
-

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal
* bron: CBS Bevolkingstrends 1e kwartaal 2004

Aantal organisaties
in Nederland*

Totaal geweigerde
vergunningen in
Nederland

245
175
38
25
12
495

6
21
27

Tabel 18: Aantal geweigerde vergunningen 2005 op basis van de Wet BIBOB (bron evaluatie
BIBOB 2007)
Gemiddelde Aantal organisaties in
uit
Nederland*
database
2007
245
175
0,07
38
0,58
25
1,57
12
0,1
495

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal
* bron: CBS Bevolkingstrends 1e kwartaal 2004

36947

Totaal geweigerde
vergunningen in
Nederland
12
22
39
1
74

1

Bijlage 5
Ingetrokken vergunningen

36947

Raming van het aantal ingetrokken vergunningen op basis van de Wet BIBOB in Nederland
voor de jaren 2003, 2004, 2005 (bron: Evaluatie Wet BIBOB 2007, Berenschot)
Tabel 19: Aantal ingetrokken vergunningen 2004 op basis van de Wet BIBOB (bron evaluatie
BIBOB 2007)
Gemiddelde
uit database
2007
0,15
0,14
-

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 - 50000 inw
gemeenten 50000 - 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal
* bron: CBS Bevolkingstrends 1e kwartaal 2004

Aantal
Totaal ingetrokken
organisaties in
vergunningen in Nederland
Nederland*
245
175
38
6
25
4
12
495
10

Tabel 20: Aantal ingetrokken vergunningen 2005 op basis van de Wet BIBOB (bron evaluatie
BIBOB 2007)
Gemiddelde
uit
database
2007
0,22
0,29
-

gemeenten tot 20000 inw
gemeenten 20000 – 50000 inw
gemeenten 50000 – 100000 inw
gemeenten > 100000 inw
provincies
Totaal
* bron: CBS Bevolkingstrends 1e kwartaal 2004

36947

Aantal organisaties
in Nederland*

Totaal ingetrokken
vergunningen in Nederland

245
175
38
25
12
495

8
7
14

1