Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 763

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 april 2018
In vervolg op de Kamerbrief van 7 juni 2017 informeer ik u hierbij over een
aantal regelgevingstrajecten voor openbaar vervoer en spoor in 2018 en
verder die bij Uw Kamer geagendeerd zullen worden.1 Ik vind het
belangrijk u tijdig te informeren over de verschillende trajecten en de
samenhang daartussen.
Op 20 maart is het wetsvoorstel ter implementatie van het Vierde
Spoorwegpakket ingediend.2 In deze brief informeer ik u over de
hoofdlijnen van dit wetsvoorstel en de betekenis voor en samenhang met
andere beleidsdossiers. Verder ga ik achtereenvolgens in op de voortgang
van de modernisering van de spoorwegwet- en regelgeving en de
herziening van de regelgeving rond capaciteitsverdeling. Deze voorstellen
hebben tot doel met name praktische belemmeringen in de uitvoering
weg te nemen, definities te verduidelijken en beter aan te sluiten op
Europese regelgeving. Hiermee wordt het functioneren van de sector
beter ondersteund wat een positieve uitwerking heeft op de diensten voor
de reiziger en de verlader.
Implementatie van het Vierde Spoorwegpakket
In het najaar van 2016 is het laatste onderdeel van het Europese Vierde
Spoorwegpakket vastgesteld en gepubliceerd. Dit Europese Spoorwegpakket dient ter verdere voltooiing van de interne Europese Spoorwegmarkt zowel voor veiligheids- en interoperabiliteitseisen als voor de
bevordering van het concurrentievermogen van het personenvervoer per
trein. Het wetsvoorstel dat bij uw Kamer is ingediend is beleidsarm en is
een 1-op-1 implementatie (conform Kabinetsbeleid). Het wetsvoorstel ziet

1
2

kst-29984-763
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Brief van 7 juni 2017, Kamerstuk 29 984, nr. 717.
Kamerstuk 34 914, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 984, nr. 763

1

op implementatie van richtlijnen en uitvoering van verordeningen.3 Het
wijzigingswetvoorstel betreft hoofdzakelijk wijzigingen van de Spoorwegwet en de Wet personenvervoer 2000.
Korte inhoud
Het Europese Vierde Spoorwegpakket is vormgegeven via een zogeheten
marktpijler en technische pijler. De marktpijler opent de markt voor
binnenlandse personenvervoerdiensten per spoor (geen metro of tram)
door onder meer het recht op toegang tot de spoorweginfrastructuur te
introduceren voor spoorwegondernemingen zonder concessie, mits er
voldoende capaciteit beschikbaar is en het economisch evenwicht van een
concessie per trein voor hetzelfde traject niet te veel wordt verstoord.
Daarnaast worden onder meer striktere voorwaarden geïntroduceerd aan
het onderhands gunnen van een concessie per trein, wordt de onafhankelijkheid van het beheer van de spoorweginfrastructuur beter gewaarborgd
en worden nadere regels geïntroduceerd om de non-discriminatoire en
transparante toegang tot de infrastructuur te garanderen. Met de
technische pijler van het EU Vierde Spoorwegpakket wordt een verdere
stap gezet in de Europese de harmonisatie van technische normen en
interoperabiliteit. Het Europees Spoorweg Agentschap (ERA) wordt
verantwoordelijk voor Europese certificering en toelating van treinen
zodra treinen in meerdere landen rijden. Nederland is daar nu nog zelf
voor verantwoordelijk. Deze verandering vergt een grote aanpassing van
de werkwijze van zowel ERA als ILT, ProRail en spoorwegondernemingen.
De spoorsector staat hier positief tegenover omdat dit één Europees Loket
creëert (One Stop Shop).
Vervolgstappen en implementatietermijnen
Naast de richtlijnen en verordeningen van het Vierde Spoorwegpakket
wordt door middel van zogenaamde Europese uitvoeringsverordeningen
nog een aantal zaken geregeld. Zo wordt nog gewerkt aan de uitvoeringsverordening die de economische evenwicht toets vormgeeft (toets om te
bepalen of bij open toegang een bestaande concessie niet te veel geraakt
wordt) en worden er praktische zaken rondom de overdracht van
bevoegdheden tussen de nationale veiligheidsinstanties (in Nederland de
ILT) en de ERA geregeld. IenW is hier nauw bij betrokken. De implementatietermijnen zijn kort. Op 25 december 2018 verloopt de implementatietermijn voor de marktpijler en op 19 juni 2019 moet de technische pijler
zijn geïmplementeerd. De Europese Commissie legt tegenwoordig sneller
boetes op en hanteert hoge boetes voor het niet tijdig implementeren.4
Daarom verzoek ik u dit wetsvoorstel met enige urgentie te behandelen.
Relatie met overige beleidstrajecten
Het Europese Vierde Spoorwegpakket bevat bepalingen die betrekking
hebben op de (markt)ordening op het spoor, zoals het recht op toegang en
de striktere voorwaarden die worden gesteld aan het onderhands gunnen
van een concessie voor personenvervoer per trein. Het wetsvoorstel
bepaalt het kader waarbinnen de omvorming van ProRail tot zelfstandig
bestuursorgaan, het toevoegen van sprinterdiensten aan regionale
concessies en mijn reactie op het rapport Kiezen voor een goed spoor
(keuze voor de ordening en sturing in 2020) kunnen worden uitgevoerd.

3

Verordening (EU) 2016/796, Richtlijn (EU) 2016/797). Richtlijn (EU) 2016/798, Vo (EU) 2016/2338,
Richtlijn (EU) 2016/2370 tot wijziging van Richtlijn 2012/34/EU.
4
Kamerstuk 22 112, nr. 2298 en Kamerstuk 21 109, nr. 231.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 984, nr. 763

2

Het wetsvoorstel staat de uitwerking van die voornemens niet in de weg.
Over het verloop van deze trajecten zult u apart worden geïnformeerd.5
Naast deze trajecten loopt tevens de eerder aangekondigde modernisering van de Spoorwegwet (Spw).6 Het wetsvoorstel ter implementatie
van het Vierde Spoorwegpakket is vormgegeven langs de principes van
deze modernisering.
Modernisering van de Spoorwegregelgeving
In de eerder genoemde wetgevingsagenda voor 20177 is gemeld dat op
basis van de ervaringen van de afgelopen jaren is gebleken dat er meer
nodig is om de Spoorwegwet toekomstvast te maken, zonder de werking
van het spoorse systeem ingrijpend te wijzigen. De huidige Spoorwegwet
kent een hoge mate van gedetailleerdheid waardoor veel wijzigingen van
deze wet nodig zijn om zaken op een goede manier te regelen. Verder
ontstaat in de praktijk vaak onduidelijkheid in de uitvoering en blijkt de
wet op veel onderdelen niet (meer) goed aan te sluiten bij de wensen van
de gebruikers. Het doel van de modernisering van de spoorregelgeving is
daarom te komen tot een helder, duidelijk en eenvoudig kader dat beter
aansluit op de Europese regelgeving alsook op de belangrijkste beleidsdoelen van het spoor zoals spoorveiligheid. Dit geldt voor het totale
systeem (wet, amvb, ministeriële regeling en beleidsregel).
Inhoud en Planning
De modernisering van de spoorwegregelgeving zal grotendeels beleidsneutraal worden vormgegeven waarbij wordt gestreefd naar verduidelijking en versimpeling voor alle gebruikers. Daarnaast zijn er ook
onderwerpen die om een (nieuwe) beleidskeuze vragen zoals:
– de werking van het spoorse systeem waarbij ik kijk of een indeling die
meer is gegroepeerd naar type vervoer beter past, dan een indeling
naar beheer en eigendom van het spoor;
– een heldere verankering van het nationale veiligheidsbeleid;
– verduidelijking van verantwoordelijkheden, samenwerking en
zorgplichten binnen de spoorsector.
Een goede aansluiting op de reikwijdte, de indeling en de terminologie
van de EU- richtlijnen is daarbij van belang. Uiteraard in nauwe samenwerking met de spoorsector zodat de wet goed aansluit op de praktijk.
Dit jaar werk ik met de spoorsector aan de vormgeving van de nieuwe
Spoorwegwet. Hiertoe zullen onder andere themabijeenkomsten worden
georganiseerd. Hierna volgt formele (internet) consultatie. Via de
wetgevingsagenda zult u steeds op de hoogte gehouden worden van de
voortgang van dit proces. Dit traject heeft raakvlakken met de omvorming
van ProRail tot zbo. Ik heb u toegezegd u in het tweede kwartaal van dit
jaar nader te informeren over het omvormen van ProRail tot zbo.8 Ik ga
daarbij ook in op de raakvakken met de modernisering van de
spoorwegregelgeving.

5

Voor de zomer ontvangt uw Kamer een brief met informatie over de bouwstenen die benodigd
zijn voor een besluit over de (markt)ordening en sturing in 2020
(Kamerstuk 29 984, nr. 733, 28 november 2017) en tevens heb ik u in het tweede kwartaal van
dit jaar toegezegd nader te informeren over het omvormen van ProRail tot publiekrechtelijk zbo
met eigen rechtspersoonlijkheid (Kamerstuk 29 984, nr. 750).
6
Kamerstuk 29 984, nr. 717 blz. 3.
7
Brief van 7 juni 2017, Kamerstuk 29 984, nr. 717.
8
Kamerstuk 29 984, nr. 750.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 984, nr. 763

3

Herziening van de regelgeving voor capaciteitsverdeling
Al eerder is het voornemen van een herziening van de wet- en regelgeving rondom de capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur
aangekondigd.9
Directe aanleiding voor herziening van het kader voor capaciteitsverdeling
vormen de nieuwe aanpak van beheer en onderhoud door ProRail10 en de
wijziging van bijlage VII van de SERA-richtlijn (tijdschema voor capaciteitstoewijzing). Beide onderdelen hebben betrekking op het langer van
tevoren plannen en afstemmen met de vervoerders van het beheer en
onderhoud van het spoor en de benodigde capaciteit daarvoor. Er is
daarnaast een aantal ontwikkelingen dat betrekking heeft op de capaciteitsverdeling op het spoor die eveneens bij de herziening zullen worden
betrokken:
• blijkens de NMCA 2017 zal het spoor de komende jaren steeds
intensiever worden gebruikt, wat een zo efficiënt mogelijke capaciteitsverdeling vergt;
• het spoorgebruik verandert (bijvoorbeeld door het Project Hoogfrequent Spoor) en daarvoor is flexibiliteit van de capaciteitsverdeling
nodig;
• het Vierde Spoorwegpakket bewerkstelligt de geleidelijke openstelling
van de markt voor het personenvervoer per spoor;
• bij capaciteitsverdeling is het wenselijk om meer rekening te kunnen
houden met de leefomgeving;
Bovendien is sinds inwerkingtreding in 2004 het huidige Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur veelvuldig aangepast en is
daarmee niet robuust gebleken. Het is erg gedetailleerd, daardoor weinig
flexibel en het biedt niet voldoende ruimte om te kunnen inspelen op o.a.
de hierboven geschetste ontwikkelingen.
Evaluatie en eindresultaat
Conform de wijzigingsbesluiten wordt het besluit geëvalueerd.11 Dit zie ik
als de eerste stap bij de herziening. De evaluatie van de regelgeving voor
capaciteitsverdeling zal moeten uitwijzen welke verbeteringen mogelijk
zijn. Daarop vooruitlopend kan in het algemeen gesteld worden dat de
regelgeving op dit moment gedetailleerd voorschrijft hoe de capaciteitsverdeling afgewikkeld moet worden, met name indien vervoerders een
conflict hebben. Hierdoor is er weinig flexibiliteit en moet er soms voor
oplossingen gekozen worden die voor de reiziger of de verlader niet altijd
optimaal zijn. Onderzocht moet worden of het mogelijk is de regelgeving
minder gedetailleerd te maken en daardoor ProRail meer flexibiliteit te
bieden, zodat betere spoorproducten aangeboden kunnen worden.
Hierbij zal ook de capaciteitsverdeling in een aantal andere Europese
landen vergeleken worden, onderdeel van de vergelijking is de rol van de
beheerder. Zoals toegezegd tijdens het schriftelijk overleg van 3 juli 201712
zullen de vragen van de leden van de GroenLinks-fractie over een
kwalitatieve weging bij capaciteitsconflicten hierbij worden meegenomen.
De evaluatie vindt de komende maanden plaats. De resultaten verwacht ik
deze zomer en ik zal u daarover informeren, evenals over de vormgeving
van de herziening en de planning daarvoor.

9

Kamerstuk 29 984, nr. 723 en nr. 722.
als onderdeel van het programma Efficiënt en Toekomstbestendig Spooronderhoud
Wijzigingsbesluiten van het besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorwegen van 16 april 2015
en 17 januari 2017 Stb. 2015, nr. 157 en Stb. 2017, nr. 21
12
Kamerstuk 29 984, nr. 722.
10
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 984, nr. 763

4

In het kader van de herziening zal de regelgeving met betrekking tot
capaciteitsverdeling moeten leiden tot een helder, duidelijk en eenvoudig
kader dat aansluit op de wensen van de gebruiker. Dit kader moet
voldoende robuust zijn om op ontwikkelingen in te spelen en geeft ruimte
aan ProRail voor de optimale benutting van de spoorcapaciteit. Hierbij is
het mogelijk om op transparante, non-discriminatoire wijze flexibel
capaciteit te verdelen en maatwerk te bieden, zodat spoorvervoerders
daarmee op hun beurt in staat zijn een goed (spoor)product aan te bieden.
Zo geef ik tevens uitvoering aan de motie Amhaouch c.s. over een
optimalere benutting van het spoor.13
Afgerond traject
Naast deze komende trajecten informeer ik u hierbij ook nog over een
afgerond traject. In de vorige brief bent u geïnformeerd over de voorhang
van het besluit vergoedingen gebruik hoofdspoorweginfrastructuur. Dit
besluit is inmiddels gepubliceerd en in werking getreden.14Het besluit
vormt de juridische basis voor de herziening van de gebruiksvergoeding
en maakt de differentiatie daarvan mogelijk. Dit kan bijdragen aan een
meer gelijk speelveld voor het Nederlands spoorgoederenvervoer in
Europa, zoals ook in het regeerakkoord is opgenomen. Daarnaast worden
hiermee de tarieven die spoorvervoerders moeten betalen voor het
gebruik van het spoor stabieler en de rijksbijdrage voor BOV beter
beheersbaar. Voorts stelt het besluit ProRail in staat een (aanvullend)
aantal prijsprikkels toe te passen voor de betere benutting van het spoor
en inpassing van het spoor in de leefomgeving.
Tot slot
Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd over de
belangrijkste regelgevingstrajecten. Begin volgend jaar – of eerder indien
nodig of gewenst – bericht ik u opnieuw over de voortgang van (aankomende) openbaar vervoer en spoor wet- en regelgeving.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

13
14

Kamerstuk 34 775 XII, nr. 31.
Stb. 2018, nr. 33.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 984, nr. 763

5