De NVWA: bewaker, ook
beleidsmaker?
Rol- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen
NVWA en departementen over beleid(sregels)

1 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Colofon
ABDTOPConsult
Muzenstraat 97
2511 WB DEN HAAG
www.abdtopconsult.nl
Hans van der Vlist
In samenwerking met:
Judith van Dongen
Marieke Morshuis

ABDTOPConsult
Dichtbij en onafhankelijk
De consultants van ABDTOPConsult zijn lid van de topmanagementgroep (TMG) van de
Algemene Bestuursdienst en worden benoemd door de Ministerraad. Ze zijn rijksbreed en
interbestuurlijk inzetbaar voor interimopdrachten, projecten en onafhankelijke advisering bij
complexe en (politiek) gevoelige zaken.

2 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?
Rol- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen NVWA en departementen over
beleid(sregels)
29 maart 2019

3 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

4 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Voorwoord
De opdracht om de taakverdeling van NVWA met de departementen van VWS en
LNV te analyseren, roept allereerst de vraag op wat precies wordt verstaan onder
beleid en beleidsregels. In dit rapport spreken we van beleidskaders als het gaat om
de beleidsverantwoordelijkheid van de minister en over beleidsregels als het gaat
over invulling van het mandaat van de NVWA als toezichthouder. In de
toezichtpraktijk van de NVWA gaat het dan veelal om interventieregels. In ons
gesprek met de sectorvertegenwoordigers bleek dat dit onderscheid in de praktijk
niet altijd helder is.
In dit rapport speelt de taakverdeling tussen de departementen van LNV en VWS
geen rol. Het gaat ongeacht die taakverdeling over de relatie van de departementen
met de NVWA op het vlak van beleid en beleidsregels.
De interdepartementale stuurgroep voedselveiligheid fungeert als opdrachtgever.
Om in korte tijd ons onderzoek te kunnen uitvoeren, heeft de interdepartementale
werkgroep voedselveiligheid onder de stuurgroep voorwerk voor ons verricht. Wij
zijn de werkgroep zeer erkentelijk voor de bijdrage die zij heeft geleverd aan de
totstandkoming van dit rapport. Tevens bedanken wij de Inspectieraad voor de
ondersteuning evenals de betrokken partijen voor de bereidwilligheid om deel te
nemen aan de groepsinterviews.
Tijdens de interviews werd duidelijk dat we de casuïstiek nodig hadden om de
werking in de praktijk goed te kunnen duiden. Daarom hebben we in het rapport
ook casuïstiek opgenomen.
De vraag of de NVWA naast bewaker ook beleidsmaker is, wordt door ons op basis
van onze bevindingen ontkennend beantwoord. Dit laat onverlet dat de
ondertoezichtgestelden dat soms anders kunnen beleven. Het onderzoek is
aanleiding tot het doen van enkele aanbevelingen om de helderheid, uniformiteit en
transparantie over rol- en verantwoordelijkheid van betrokkenen te versterken en
de sector in een vroeg stadium duidelijkheid te bieden ten aanzien van
(voorgenomen) beleid(sregels).

Hans van der Vlist
ABDTOPConsult

5 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

6 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Inhoud
Voorwoord

5

1

Inleiding en verantwoording

9

1.1

Opdracht

9

1.2

Afbakening en verantwoording

9

1.3

Aanpak

10

2

Hoe is het formeel geregeld?

11

2.1

Positionering rijksinspecties

11

2.2

Rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheid NVWA

12

2.3

Beleidsregels

13

2.3.1

Algemeen

13

2.3.2

NVWA

13

2.4

Rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheid BuRO

14

2.4.1

Taken BuRO

14

2.4.2

Onafhankelijkheid BuRO

14

3

Werking in de praktijk

16

3.1

Het komen tot beleid(sregels)

16

3.1.1

Het op- en vaststellen van beleidsregels

17

3.2

Positionering BuRO

19

3.3

Open normen of het nog ontbreken van normen

20

3.3.1

Casus: TTX in mosselen en oesters

20

3.3.2

Casus: Eetbare insecten

22

3.4

Visie vanuit de sector

23

3.5

Samenspel

24

4

Hoe werkt het bij anderen?

26

4.1

Afbakening

26

4.2

Procedure en werkwijze

26

4.2.1

Op- en vaststellen beleidsregels

26

4.2.2

De impact van kennis

27

4.2.3

Open normen / dilemma’s

27

5

Conclusies en Aanbevelingen

29

Bijlagen

31

Bijlage 1

Vastgestelde en gepubliceerde beleidsregels NVWA

32

Bijlage 2

Overzicht gehouden interviews

34

7 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

8 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

1

Inleiding en verantwoording
Bij de begrotingsbehandeling 2019 van het ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (hierna: LNV) hebben de Kamerleden Lodders (VVD) en Geurts
(CDA) een motie ingediend die de regering verzoekt in kaart te brengen of de
Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (hierna: NVWA) zich bezig houdt met het
opstellen van beleid en beleidsregels en welke stappen gezet moeten worden om de
rolverdeling tussen LNV, het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(hierna: VWS) enerzijds en de NVWA anderzijds te verduidelijken. 1 Hierbij wordt
uitgegaan van het verschil tussen rol- en verantwoordelijkheid van de
beleidsdepartementen – het opstellen van beleid – en van de toezichthouder, die op
basis van dit beleid toezicht houdt op de betreffende sector en zorgt voor naleving
van beleid.

1.1

Opdracht
De door de Stuurgroep Voedselveiligheid, bestaande uit VWS en LNV, verleende
opdracht aan ABDTOPConsult omvat het verzoek om een analyse van de
taakverdeling in theorie en praktijk tussen de beleidsdepartementen LNV en VWS en
de toezichthouder NVWA. Ter reflectie wordt tevens een vergelijking gemaakt met
de werkwijze en taakverdeling van enkele andere beleidsdepartementen en hun
Rijksinspecties.
In het voorliggende rapport staan de volgende twee vragen centraal:
•

in hoeverre houdt de NVWA zich bezig met het maken van beleid en
beleidsregels, en

•

in hoeverre kan de huidige taakverdeling tussen de twee
beleidsdepartementen en de NVWA worden verduidelijkt en verbeterd ten
aanzien van de werkzaamheden op het grensgebied tussen beleidsvorming en
handhaving?

1.2

Afbakening en verantwoording
Deze opdracht kent een korte doorlooptijd. Dit heeft geleid tot focus van de analyse
op het domein van voedselveiligheid 2 en de werkzaamheden die liggen op de grens
van beleidsvorming en handhaving.

______
1
2

9 / 35

Kamerstuk 35000-XIV, nr. 23: Motie van de leden Lodders en Geurts
Om de bevindingen in perspectief te kunnen plaatsen, wordt een enkele keer in dit rapport een voorbeeld
aangehaald uit het domein dierenwelzijn

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

De vergelijking met andere departementen en rijksinspecties ter reflectie moet
worden beschouwd als een quick scan, waarbij in algemene zin is gekeken naar de
taakverdeling tussen het desbetreffende departement en de eigen rijksinspectie met
betrekking tot beleidsregels. Aandacht is daarbij gegeven aan het omgaan met
zogeheten ‘open normen’ vanuit de Europese of nationale wetgever.
De uitvraag van de Stuurgroep Voedselveiligheid volgde kort na de oplevering van
het eveneens door ABDTOPConsult opgestelde rapport ‘Samen in de keten;
verantwoordelijkheidsverdeling tussen LNV en VWS op het vlak van
voedselveiligheid’. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de departementen
onderling wordt in dit rapport buiten beschouwing gelaten. Gezien het feit dat deze
opdracht raakvlakken heeft met de vorige opdracht, is deze opdracht door dezelfde
consultant uitgevoerd. Op die manier is de eerder opgedane kennis van de sector
benut.

1.3

Aanpak
Deze opdracht is uitgevoerd in twee fases.
Namens de opdrachtgever heeft de werkgroep voedselveiligheid, die bestaat uit
vertegenwoordigers van LNV en VWS en direct rapporteert aan de eerder genoemde
stuurgroep, een beschrijving opgesteld van de wettelijke taakverdeling tussen de
departementen en de NVWA voor het maken van beleid en beleidsregels enerzijds
en het handhaven van de regelgeving anderzijds. Hierbij hebben zij ook de
positionering en bevoegdheid van het Bureau Risicobeoordeling en Onderzoek
(hierna: BuRO) van de NVWA meegenomen.
Vervolgens hebben wij separate groepsinterviews gehouden met LNV, VWS en de
NVWA om de huidige (samen)werking in de praktijk te kunnen beoordelen. Om de
werking goed te kunnen duiden, hebben wij casuïstiek opgenomen in dit rapport.
Ter reflectie is tevens gesproken met drie brancheorganisaties die actief zijn op het
domein van voedselveiligheid. Met hetzelfde doel hebben wij op voordracht van de
Inspectieraad gesproken met de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (hierna:
ILT), Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: IGJ), Staatstoezicht op de
Mijnen (hierna: SoDM) en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna:
Inspectie SZW).

10 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

2
2.1

Hoe is het formeel geregeld?
Positionering rijksinspecties
Rijksinspecties, zoals de NVWA, zijn dienstonderdelen van een ministerie, al dan
niet met de status van agentschap. De verantwoordelijkheid vanuit het departement
voor een inspectie als organisatie gaat over de hiërarchische inbedding in een
ministerie, over organisatorische aspecten en over de continuïteit van een inspectie.
De toezichtstaken van een rijksinspectie kunnen worden uitgevoerd voor meerdere
departementen, die beleidsinhoudelijk verantwoordelijk zijn voor de wetten waarop
de inspectie toezicht houdt.
Met ingang van 1 januari 2016 zijn, bij regeling van de minister-president, de
Aanwijzingen inzake de rijksinspecties (hierna: de Aanwijzingen inspecties) van
kracht 3. Deze Aanwijzingen zijn een uitvloeisel van de Hervormingsagenda
Rijksdienst, op basis waarvan het kabinet werkt aan de versterking van het toezicht
door rijksinspecties en voorzien in de behoefte aan “rijksbrede regels over de
positionering van rijksinspecties […] waarmee invulling wordt gegeven aan de
onafhankelijkheid in de oordeelsvorming van de rijksinspecties.” Met
onafhankelijkheid wordt hier gedoeld op “de ruimte die een rijksinspectie heeft om
zelf […] informatie te verzamelen, daarover een oordeel te vormen, en daarover te
rapporteren en te adviseren.”
De regeling van de minister-president bevat onder andere aanwijzingen over de
positie van rijkinspecties binnen de departementale organisatie, over
samenwerking, over het informeren van de minister en over beleidsregels. De
Aanwijzingen zijn voor departementen en rijksinspecties uitgangspunt en grondslag
waar het gaat over onafhankelijkheid, afbakening en invulling van de onderlinge
relatie.
Voor dit onderzoek, waar het specifiek gaat over de taakverdeling tussen beleid en
toezicht, zijn in het bijzonder Aanwijzing 8 en 12 relevant. Aanwijzing 8 ziet op het
samenspel tussen beleid en toezicht, waar het gaat om het tijdig informeren van de
beleidsonderdelen van het ministerie over de uitvoering van bestaande regels en de
werking van beleid in de praktijk. In Aanwijzing 12 staat verder dat de inspecteurgeneraal (hierna: IG) zo nodig de beleidsinhoudelijk verantwoordelijke minister
rechtstreeks informeert over zijn bevindingen, oordelen, adviezen en andere
relevante gegevens, zodat de minister zijn verantwoordelijkheid kan waarmaken.

______
3

11 / 35

Regeling van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken van 30 september 2015, nr. 3151041, houdende
de vaststelling van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

2.2

Rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheid NVWA
De Aanwijzingen inspecties maken onderscheid tussen de minister die
verantwoordelijk is voor de rijksinspectie als organisatie en de ministers of
staatssecretarissen die beleidsinhoudelijk verantwoordelijk zijn voor de wetten
waarop de rijksinspectie toezicht houdt. De NVWA valt als inspectie onder de
organisatorische verantwoordelijkheid van het ministerie van LNV (als eigenaar) en
voert toezichtstaken uit voor de departementen LNV en VWS.
De NVWA voert haar toezicht- en handhavingstaken uit namens de betrokken
ministers 4. De bevoegdheid daartoe hebben beide ministers vastgelegd in een
mandaatregeling.
De mandaatregeling LNV 5 geeft in artikel 6, lid 1 aan de IG NVWA “mandaat,
volmacht en machtiging […] voor aangelegenheden op zijn werkterrein.” In de
bijlage (VIII.2) is nader inhoud gegeven aan de taak van de NVWA, zowel qua
inhoud (handhaving van de wet- en regelgeving waarvoor de minister
verantwoordelijkheid draagt) als qua werkwijze (waaronder het uitvoeren van
analyses en het doen van onderzoek naar risico’s).
De mandaatregeling VWS 6 geeft in artikel 10, lid 1d “mandaat ten aanzien van
stukken die tot hun werkterrein behoren” aan de IG, de directeuren en de hoofden
van de direct onder de directeuren van de NVWA ressorterende organisatieeenheden.
In een raamovereenkomst van 18 juli 2014 geven de ministeries van LNV en VWS
en de NVWA invulling aan de relatie tussen opdrachtnemer en opdrachtgever. Er is
een aparte raamovereenkomst tussen LNV en de NVWA, eveneens van 18 juli 2014,
die invulling geeft aan de relatie tussen eigenaar en opdrachtnemer.
Uitgangspunt van beide raamovereenkomsten is de in het openbaar bestuur
geldende gelijkwaardigheid en relatieve onafhankelijkheid van toezicht ten opzichte
van beleid en uitvoering. De NVWA heeft een onafhankelijke en gelijkwaardige
organisatorische positionering in de departementale top en een eigen en
onafhankelijke relatie met de bewindslieden. Op haar werkterreinen heeft de NVWA
een volwaardige adviesrol naar beleid en regelgeving en zij kan een eigen stempel
zetten op de toezichtdoelen, werkwijzen en capaciteitsverdeling.

______
Daar waar in dit rapport wordt gesproken over de minister van VWS, conform mandaatbesluit, wordt momenteel
bedoeld: de minister voor Medische Zorg en Sport.
Besluit mandaat, volmacht en machtiging LNV 2019
6
Mandaatregeling VWS
4

5

12 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

2.3

Beleidsregels

2.3.1

Algemeen
De algemene bevoegdheid om beleidsregels op te stellen vloeit voort uit artikel 4:81
Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Wat wordt bedoeld met beleidsregels
staat in artikel 1:3, lid 4: “een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde
een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de
vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van
een bevoegdheid van een bestuursorgaan.”
De Aanwijzingen inspecties stellen in Aanwijzing 15: “Beleidsregels over de
geattribueerde of gemandateerde bevoegdheden van een rijksinspectie worden
ondertekend door de beleidsinhoudelijk verantwoordelijke minister of door de
inspecteur-generaal.”
De toelichting bij het artikel stelt daarbij dat het niet past “bij de positie van de
rijksinspectie binnen het ministerie dat een ander onderdeel van het ministerie
mandaat wordt verleend om beleidsregels vast te stellen over bevoegdheden die
door de rijksinspectie worden uitgeoefend.”

2.3.2

NVWA
De mandaatregelingen van LNV (artikel 6, lid 7) en VWS (artikel 13) voorzien beide
in het geven van mandaat aan de NVWA voor het opstellen van beleidsregels.
Bij de totstandkoming van het LNV mandaat (toen nog EZ) aan de IG in 2014 is
aangesloten bij het reeds bestaande EZ-mandaatbesluit. Deze kende de bepaling
dat beslissingen die belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen
kunnen hebben aan de bewindspersonen moeten worden voorgelegd. Zo expliciet
staat het nu niet meer in het LNV mandaatbesluit, maar geldt nog steeds als
uitgangspunt. Artikel 3, lid 2 ziet hier in algemene termen op: “Aangelegenheden
waarvan de aard zich tegen verlening van mandaat, volmacht of machtiging verzet
zijn in ieder geval: (a) beslissingen omtrent politieke beleidswijzigingen [..]”.
De NVWA werkt bij het maken van beleidsregels volgens een vast proces. Zo borgt
de NVWA de juiste invulling van de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen
door te zorgen dat beleidsregels met juiste overwegingen worden opgesteld,
voldoende worden afgestemd, op de juiste wijze worden vastgesteld en kenbaar
worden gemaakt. Uitgangspunt is dat de IG de beleidsregel vaststelt. Hetgeen
conform is met de Aanwijzingen voor de regelgeving (aanwijzing 2.44). Daarbij
geldt voor LNV de hiervoor vermelde kanttekening dat beslissingen die belangrijke
politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kunnen hebben, moeten
worden voorgelegd aan de bewindspersonen.
Afhankelijk van het type beleidsregel en eventuele noodzaak tot notificatie
informeert de NVWA de betreffende beleidsdirectie van het departement over de
voorgenomen beleidsregel.

13 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Er is expliciet sprake van toetsing dan wel afstemming bij beleidsregels die
betrekking hebben op uitleg van Europese en/of nationale voorschriften en bij
beleidsregels die zien op een politiek-gevoelig bestuurlijk dan wel beleidsmatig
onderwerp.
Er is geen verplichting tot een consultatie van de relevante buitenwereld over
concept beleidsregels. De NVWA kan er voor kiezen dit wel te doen, bijvoorbeeld bij
een beleidsregel die zwaar ingrijpt op de bedrijfsvoering van ondernemingen.

2.4

Rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheid BuRO
Het Bureau Risicobeoordeling en Onderzoek is opgericht in 2002 en is onderdeel van
de NVWA. De basis voor oprichting ligt in de EU Verordening General Food Law
waarin de scheiding van risicobeoordeling en risicomanagement is vastgelegd naar
aanleiding van twee voedselveiligheid crises (BSE en dioxine). Kerntaken van BuRO
zijn risicobeoordeling en risicocommunicatie 7.

2.4.1

Taken BuRO
BuRO heeft als taak om wetenschappelijk onderbouwde risicobeoordelingen uit te
voeren c.q. uit te laten voeren door wetenschappelijke instituten. De beoordelingen
en adviezen omvatten zowel bestaande situaties en incidenten als signalen van
potentieel nieuwe gevaren. Tevens verzamelt BuRO gegevens vanuit het toezicht
om risicobeoordelingen uit te kunnen voeren binnen domeinen en over hele
productieketens. Op basis van risicobeoordelingen brengt BuRO adviezen uit aan de
IG-NVWA en de bewindspersonen van LNV en VWS.
BuRO is daarnaast verantwoordelijk voor de inhoud van de risicocommunicatie van
de NVWA. De toezichthouder heeft tot taak ondernemers, beleidsmakers en
consumenten te wijzen op oude en nieuwe gevaren bij de productie, de distributie
en het gebruik van levensmiddelen.

2.4.2

Onafhankelijkheid BuRO
De Wet Onafhankelijke Risicobeoordeling NVWA (hierna: WOR) uit 2006 waarborgt
de onafhankelijkheid, kwaliteit en transparantie van risicobeoordeling. Binnen de
WOR staan voedselveiligheid en productveiligheid centraal, maar sinds de vorming
van de NVWA in 2012 handelt BuRO bij het opstellen van risicobeoordelingen op alle
hoofddomeinen op vergelijkbare wijze, ongeacht of deze wel of niet onder de WOR
vallen.

______
7

14 / 35

Dit betreft niet het inlichten van de consument naar aanleiding van een risicomanagement besluit. Dat is de taak
van de NVWA

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

De WOR geeft het mandaat en de verplichting aan de directeur van BuRO om
zonder tussenkomst van de IG-NVWA gevraagd en ongevraagd adviezen naar
aanleiding van risicobeoordeling en onderzoek uit te brengen aan de ministers van
LNV en VWS. Deze adviezen kunnen ook betrekking hebben op het uitvoeren van
het toezicht door de NVWA. De WOR voorziet in een door de minister van LNV, in
samenspraak met VWS, te benoemen externe Raad van Advies. Deze Raad bewaakt
(achteraf) de wetenschappelijke kwaliteit en onafhankelijkheid van de
risicobeoordelingen.

15 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

3

Werking in de praktijk
Inzoomend op het grensgebied tussen beleidsvorming en handhaving hebben we op
basis van de formele rol-en verantwoordelijkheidsverdeling door groepsinterviews
en casuïstiek de werking in de praktijk kunnen beoordelen.

3.1

Het komen tot beleid(sregels)
Er worden drie type beleidsregels onderscheiden; ten behoeve van vaststelling van
feiten, het kenbaar maken van een belangenafweging of invulling van open normen.
Voor de leesbaarheid van dit rapport hanteren we de term beleidsregel in algemene
zin. Alleen daar waar uitzonderingen van toepassing zijn, zal het type beleidsregel
nader worden geduid. Daarnaast maken wij het onderscheid dat uitsluitend de
minister verantwoordelijk is voor het op- en vaststellen van het beleidskader en de
IG voor het op- en vaststellen van beleidsregels. 8
Voor het uitvoeren van toezicht en handhaving heeft de NVWA een Algemeen
Interventiebeleid (2016) ontwikkeld. Daarnaast is voor vrijwel elk domein waarop
toezicht wordt gehouden een Specifiek Interventiebeleid ontwikkeld. Bij zowel het
Algemeen Interventiebeleid als het Specifiek Interventiebeleid is sprake van een
beleidsregel, zoals bedoeld in de Awb. Beleidsregels regelen slechts de uitoefening
van een reeds verkregen bevoegdheid maar creëren geen (nieuwe) bevoegdheden
of breiden bestaande bevoegdheden niet uit. Omdat sprake is van het verschaffen
van duidelijkheid over werkzaamheden van de NVWA op een specifiek terrein
waartoe zij bevoegd is tot toezicht en handhaving, wordt in de praktijk gesproken
over toezichts- en handhavingsbeleid.
Voor de volledigheid noemen we hier ook de werkinstructies van de NVWA, waarvan
sommige ook op de website van de NVWA zijn gepubliceerd. Daar waar
beleidsregels externe werking hebben, is een werkinstructie intern gericht. De
NVWA is voornemens om van de op de website gepubliceerde werkinstructies nader
te beoordelen of het een interne werkinstructie betreft of in feite een beleidsregel,
zoals bijvoorbeeld het geval kan zijn voor exportinstructies. Dit is vanwege andere
prioritering nog niet gebeurd.
We constateren dat in de praktijk de definities van de termen ‘beleidsregels’,
‘beleidskader’, ‘Algemeen Interventiebeleid’, ‘Specifiek Interventiebeleid’ en
‘toezichts- en handhavingsbeleid’ veelvuldig door elkaar worden gebruikt.
______
8

16 / 35

Formeel kan ook de minister beleidsregels opstellen, maar dat is van een andere orde dan waarover wordt
gesproken in het voorliggende rapport.

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

3.1.1

Het op- en vaststellen van beleidsregels
Sinds begin 2017 hanteert de NVWA een vast proces voor het op- en vaststellen en
publiceren van beleidsregels. Voor de beeldvorming is het goed te benoemen dat de
NVWA sinds 2014 tien beleidsregels heeft vastgesteld en gepubliceerd. 9 Er lopen
momenteel achttien trajecten waarbij wordt nagegaan in hoeverre het opstellen van
een beleidsregel noodzakelijk is. Hierbij valt op dat sommige trajecten, die
bijvoorbeeld notificatie in Brussel 10 behoeven of waarbij gewacht wordt op een
herziening van Europese verordeningen, logischerwijs een lange doorlooptijd
kennen. Daarnaast kunnen trajecten stagneren omdat een beleidskader vanuit de
departementen ontbreekt, waardoor onduidelijkheid voor de sector kan blijven
bestaan. Het valt ons op dat het ontbreekt aan een strakke regie op het proces van
tot stand komen van beleidsregels door de NVWA en van beleidskaders door de
departementen.
LNV, VWS en de NVWA geven aan dat dit proces nog nadere aanscherping behoeft.
In de praktijk ontstaat soms onnodig ruis en vertraging door onduidelijkheid over
eigenaarschap, terwijl vanuit de verantwoordelijkheidsverdeling de NVWA regie zou
moeten voeren om te komen tot beleidsregels en de departementen aan de NVWA
duidelijkheid moeten verschaffen binnen welk beleidskader de NVWA moet
opereren. Ook lijkt niet structureel te worden gehandeld naar het uitgangspunt om
conceptbeleidsregels, waaronder Specifiek Interventiebeleid, altijd voor te leggen
aan beleid en in indien nodig aan de minister.

Verantwoordelijkheid voor proces en duidelijke beleidskaders
•

NVWA moet nadrukkelijker de voortgang bewaken van het proces om te
komen tot beleidsregels. Het past binnen haar verantwoordelijkheid om
duidelijke beleidskaders te vragen van de departementen, waarbinnen zij
haar toezicht en handhaving moet uitoefenen. De departementen moeten
duidelijker verantwoordelijkheid nemen voor de totstandkoming van
beleidskaders.

•

Indien het open normen betreft of er nog geen passend beleidskader
bestaat, maken beide partijen expliciet afspraken over wie welke
verantwoordelijkheid heeft en welke rol invult. Duidelijkheid over rol- en
verantwoordelijkheid zal eveneens tot een verkorting van de doorlooptijd
leiden van het op- en vaststellen van beleidsregels.

•

Afspraken over informeren en afstemmen kunnen strakker worden
nageleefd.

______
9
10

17 / 35

Zie bijlage 1: overzicht vastgestelde en gepubliceerde beleidsregels.
Dit is een procedure waarbij de lidstaat nationale ontwerp-regelgeving met technische voorschriften meldt aan de
Europese Commissie. Dit onder meer t.b.v. preventieve controle op mogelijke handelsbelemmering.

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Mandaat
De beleidsregels die worden opgesteld ten behoeve van toezicht en handhaving door
de NVWA, worden in de praktijk allen vastgesteld door de inspecteur-generaal van
de NVWA en in overeenstemming met de Awb gepubliceerd in de Staatscourant en
op de website van de NVWA. De IG is door zowel LNV als VWS hiertoe gemachtigd
op grond van de mandaatregelingen. Volgens de mandatering van LNV, en gelet op
de totstandkoming daarvan, is daarbij uitgangspunt dat beslissingen die belangrijke
politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kunnen hebben, voorgelegd
moeten worden aan de bewindspersoon. “Bij twijfel, voorleggen” is het adagium. De
mandaatregeling van VWS kent deze bepaling niet. Daarnaast verleent LNV
mandaat, volmacht en machtiging aan enkel de IG en door VWS ook aan andere
functionarissen binnen de NVWA. In de praktijk stelt alleen de IG namens beide
ministers de beleidsregels vast.
In de praktijk wordt duidelijk veel onderling overleg gepleegd en afgestemd, zowel
op actuele dossiers als ten aanzien van verwachte trends en ontwikkelingen. De
NVWA heeft bij VWS één duidelijke gesprekspartner, te weten de directie Voeding,
Gezondheidsbescherming en Preventie en daardoor één directeur-generaal.
Ondanks het ontbreken van de bepaling in het mandaat over het voorleggen van
besluiten die politiek, bestuurlijk gevoelig zijn, worden in de praktijk gevoelige
zaken wel voorgelegd aan VWS. Door het recente besluit om de IG onderdeel van de
staf van de minister te maken, zijn de lijnen tussen de IG en de minister kort.
Bij LNV heeft de NVWA twee directeuren-generaal en daardoor meerdere directies
als gesprekspartner. Daarnaast is de directie Wetgeving Juridische Zaken van LNV
betrokken bij onder meer de notificatie van beleidsregels in Brussel. De bepaling in
het mandaat ten aanzien van het voorleggen van bestuurlijke of politiek gevoelige
zaken gaat, evenals bij VWS, uit van vertrouwen en voldoende politiek-bestuurlijke
sensitiviteit bij de NVWA. Dit past bij de onafhankelijke positie van de
toezichthouder en kan tegelijkertijd ook kwetsbaar zijn als het aankomt op het tijdig
in positie brengen van de minister. Ook bij LNV zijn de lijnen kort, aangezien de IG
zitting heeft in de Bestuursraad van LNV.

Uniformiteit
Werk toe naar een uniforme mandatering van de NVWA door de departementen
en een eenduidige werkwijze als het gaat om op- en vaststellen van
beleidsregels. Dit verduidelijkt het handelen door de NVWA en verduidelijkt de
rol- en verantwoordelijkheidsverdeling.

18 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

3.2

Positionering BuRO
Zoals in hoofdstuk 2.4.2 verwoord brengt BuRO gevraagd en ongevraagd,
onafhankelijk en transparant, wetenschappelijk onderbouwde 11 adviezen uit over
risico’s op de domeinen waarop de NVWA toezicht houdt. Conform WOR-2006 kan
BuRO zonder tussenkomst van de IG, dit in verband met borging van de
onafhankelijkheid, de bewindslieden adviseren. In de praktijk worden de adviezen
van BuRO gericht aan zowel de IG als de minister(s), waarbij de IG vanuit zijn
doorzendplicht het stuk aan de minister(s) doet toekomen. Aan het advies van
BuRO kan de IG niets wijzigen. Wel komt het voor dat de IG een eigen advies
separaat toevoegt vanuit het perspectief van toezicht en handhaving.
Risicobeoordelingen worden in de praktijk aangevraagd door zowel LNV en VWS,
door de inspecteur-generaal van de NVWA en de Europese Autoriteit voor
voedselveiligheid (EFSA). Alle risicobeoordelingen en adviezen van BuRO zijn terug
te vinden op de website van de NVWA.
Zowel de departementen als de NVWA en het BuRO delen de mening dat BuRO géén
beleid maakt. Het BuRO levert uitsluitend advies. Het is aan de IG of de
departementen om dat advies al dan niet over te nemen. BuRO kan wel adviseren
aan de departementen om beleid te gaan maken, bijvoorbeeld omdat een wettelijk
kader ontbreekt terwijl er wel risico’s zijn. Of omdat bestaande wet- en regelgeving
niet specifiek genoeg is, zoals bijvoorbeeld bij open normen. Als er specifieke
belangrijke risico’s zijn, kan BuRO adviseren aan de IG hiervoor een beter
handhavingskader op te stellen. BuRO speelt geen rol in de besluitvorming door de
NVWA of de departementen.
Sinds kort werkt de NVWA met Integrale Keten Analyses (IKA’s), tot voor kort
Integrale Risico Analyses (IRA’s) genoemd. Met behulp van de IKA worden naast de
in de risicobeoordeling gesignaleerde risico’s ook fraudemogelijkheden in de keten
geanalyseerd en wordt aangegeven hoe het staat met de toezicht en naleving in de
diverse schakels van een keten 12. Dit is een product van de NVWA, waar een door
BuRO aangeleverde risicobeoordeling onderdeel van is. IKA’s zijn dus géén
producten van BuRO. In de dagelijkse praktijk is deze scherpte in de taakverdeling
tussen BuRO en de NVWA voor de buitenwereld vaak niet duidelijk. IKA als
instrument wordt door de betrokkenen nog gezien als een gezamenlijk leerproces.
Voor de buitenwereld is de onafhankelijke positionering van BuRO binnen de NVWA
moeilijk uitlegbaar. De interne (en tevens onafhankelijke) positionering binnen de
NVWA is voor de informatiepositie van BuRO van wezenlijk belang.

______
11
12

19 / 35

Al dan niet deels uitgevoerd door wetenschappelijke instituten.
https://www.nvwa.nl/over-de-nvwa/hoe-de-nvwa-werkt/integrale-ketenanalyses

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Zowel in de praktijk als formeel is het onderscheid tussen NVWA en BuRO goed
geregeld, maar voor de beeldvorming blijft uitleg van de onafhankelijke status van
BuRO een permanent aandachtspunt.
Aan de hand van casuïstiek gaan wij nog nader in op de rolverdeling tussen de
departementen, de NVWA en BuRO in de praktijk.

3.3

Open normen of het nog ontbreken van normen
Binnen de diverse domeinen waarop de NVWA acteert, is er soms sprake van open
normen of het (nog) ontbreken van een passend beleidskader. Een open norm moet
in de praktijk onder verschillende omstandigheden nader worden ingevuld. In
Europese regelgeving wordt in normen soms ruimte gelaten voor interpretatie door
de lidstaten. Hierdoor kunnen er verschillen per land zijn. Daartoe is er een
(nationale) bevoegdheid voor de IG van de NVWA. In de praktijk kan ook sprake
zijn van het ontbreken van een passend normenkader, bijvoorbeeld ten aanzien van
innovaties in een sector of beleidswensen naar aanleiding van nieuwe
ontwikkelingen die nog niet passen in bestaande wet- en regelgeving. Vanuit haar
maatschappelijke verantwoordelijkheid voor het voorkomen van veiligheidsrisico’s
moet de NVWA dan toch handelend kunnen optreden.
In de hierna volgende cases worden de verschillende rollen in concrete situaties
toegelicht.

3.3.1

Casus: TTX in mosselen en oesters
In 2015 is TTX (tetrodotoxine – een in hoge dosis dodelijk gif van onder meer de
kogelvis) gemeten in oesters en mosselen in Engelse wateren. Het RIKILT van de
Wageningen University & Research (WUR) heeft oesters en mosselen uit
Nederlandse wateren op TTX onderzocht en dat ook gevonden. BuRO heeft daarop
begin 2016 een tweeledig advies uitgebracht over de risico’s van TTX in mosselen
en oesters 13; 1) voorkom dat mosselen en oesters met TTX in de handel worden
gebracht en 2) vraag EFSA om het afleiden van een gezondheidskundige norm. In
Europa is namelijk geen wettelijke norm voor dit specifieke gif. BuRO heeft hier
gebruik gemaakt van deskundige informatie van het RIVM-RIKILT Front Office
Voedsel- en Productveiligheid. BuRO heeft vervolgens door de Universiteit Utrecht
onderzoek laten uitvoeren naar de toxiciteit van TTX.
VWS heeft dit advies overgenomen en in 2016 de Europese Commissie gevraagd om
EFSA een opdracht te geven tot het afleiden van een gezondheidskundige norm voor
TTX.
______
13

20 / 35

Referentie NVWA/BuRO/2016/79

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

In het voorjaar van 2017 is EFSA met een voorstel gekomen voor een norm voor
TTX in schelpdieren. Voor BuRO was deze EFSA-opinie en de publicatie van het
onderzoek van de Universiteit Utrecht aanleiding voor onderzoek naar het
aanscherpen van zijn eigen advies van 2016 over het maximaal toelaatbare gehalte
van TTX in mossel- en/of oestervlees. Dit heeft geleid tot het advies van BuRO 14 aan
de inspecteur-generaal van de NVWA en de minister van VWS om met het voorstel
de norm van EFSA over te nemen.
Zowel VWS als de NVWA beschikken over de mogelijkheid om deze norm, die een
invulling is van een open norm, te weten ”onveilige levensmiddelen mogen niet in
de handel worden gebracht”, in een beleidsregel vast te stellen. Het vastleggen van
deze norm in een beleidsregel heeft als voordeel dat bij het nemen van besluiten
over de productiegebieden (veelal het sluiten van deze gebieden) door de NVWA
verwezen kan worden naar deze beleidsregel. De opvatting van VWS op dat moment
was dat de NVWA als onafhankelijke toezichthouder de bevoegdheid heeft om
invulling te geven aan een open norm en een beleidsregel vast te stellen. Hetgeen is
gebeurd in afstemming met VWS. 15
Deze beleidsregel is vervolgens conform de regels door VWS genotificeerd bij de
Europese Commissie. Naar aanleiding van deze notificatie hebben de Europese
Commissie en diverse lidstaten aangegeven dat er onvoldoende wetenschappelijk
bewijs voorhanden was voor de gekozen limiet en dat Nederland beter de EFSA
opinie op dit onderwerp kan afwachten. Wel bleef de Nederlandse norm daarmee
van kracht. Nederland heeft aan deze oproep gehoor gegeven en na het verschijnen
van de EFSA opinie de limiet verhoogd van 20 microgram TTX per kilo tweekleppige
weekdieren naar 44 microgram TTX per kilo tweekleppige weekdieren. Indien
waarden boven het vastgestelde detectielimiet worden geconstateerd zal de NVWA
op basis van de beleidsregel interveniëren.
De IG heeft de beleidsregel vastgesteld overeenkomstig de Mandaatregeling VWS 16.
Daarnaast heeft de NVWA het bedrijfsleven hierover geïnformeerd.

______
Referentie NVWA/BuRO/2017/263
Beleidsregel Warenwet van de inspecteur-generaal van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit namens de
Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 29 juni 2017, NVWA/2017/5265, inhoudende vaststellen
limietwaarde tetrodotoxine in levende tweekleppige weekdieren (Beleidsregel Warenwet TTX in levende
tweekleppige weekdieren
16
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2017-38280.pdf
14
15

21 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

3.3.2

Casus: Eetbare insecten
Vanwege de juridische onzekerheid met betrekking tot insecten onder de toenmalige
Novel Foods verordening die toentertijd herzien werd (en waarvan bekend was dat
de status van insecten zou worden verduidelijkt) én het feit dat de markt aan
insecten in Nederland gekweekt voor humane consumptie aan het toenemen was,
heeft VWS in november 2014 besloten om het kweken van insecten in Nederland te
laten continueren onder de voorwaarde dat zou worden voldaan aan de algemene
regels van voedselveiligheid.
Voor deze beslissing heeft VWS rekening gehouden met het advies van BuRO uit
oktober 2014 over de borging van voedselveiligheid in de keten van consumeerbare
insecten. Daarin was aangegeven dat werknemers in (intensieve)
insectenkwekerijen allergie gerelateerde gezondheidsrisico’s lopen. De kern van het
advies van BuRO aan de bewindspersonen van VWS en EZ was: “zorg voor beleid op
het gebied van de voedselveiligheid van insecten. Laat voorstellen daartoe over aan
de sector die verantwoordelijk is”. De NVWA heeft zelf aan BuRO advies gevraagd
over veiligheidsaspecten met betrekking tot de insecten om zodoende gerichter te
kunnen handhaven. Het advies van BuRO aan de inspecteur-generaal van de NVWA
betrof vooral elementen die gecontroleerd zouden moeten worden als er op basis
van beleid voedselveiligheidsplannen of hygienecodes zouden zijn voor de sector,
oftewel advies ten behoeve van de implementatiepraktijk. De NVWA heeft daarop
toezicht gehouden op het kweken van insecten voor humane consumptie op basis
van de in 2014 door VWS genomen beleidsbeslissing.
In de Europese Verordening Nieuwe Voedingsmiddelen 2283/2015, die vanaf 2018
van toepassing is, staan insecten expliciet opgenomen als nieuwe
voedingsmiddelen. Dit betekent dat er markttoegang moet worden aangevraagd bij
de Europese Commissie. Bij die aanvraag moet een veiligheidsdossier zitten.
Vanwege de speciale situatie rondom insecten voor humane consumptie (niet alleen
in NL maar ook in andere EU landen) gelden in de EU regelgeving specifieke
overgangstermijnen en voorwaarden.
Aanvragen voor een toelating als Novel Foods voor insecten die vóór 1/1/18 op de
markt waren (‘getolereerd’ dus) moesten worden ingediend vóór 1/1/19 om op de
markt te mogen blijven; per 1/1/20 moeten de toelatingen klaar zijn. Op dit
moment blijkt dat de afhandeling van alle aanvragen (20) veel langer duurt. Hoe
hiermee omgegaan moet worden, zal in de commissiewerkgroepen in Brussel
besproken worden door de lidstaten en de Europese Commissie. VWS neemt deel
aan deze overleggen.
De lijn in dit dossier is dat VWS vanuit haar wetgevings- en beleidsmatige
verantwoordelijkheid aan de NVWA aangeeft vanuit welke kaders en
overgangstermijnen de NVWA moet handhaven. De NVWA houdt toezicht op het
handhaven van de overgangstermijnen en de bepaalde voorwaarden.

22 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

3.4

Visie vanuit de sector
In de dagelijkse praktijk van de NVWA zijn naast de beleidsdepartementen ook de
bedrijven c.q. ondertoezichtgestelden belangrijke actoren. Het in een vroeg stadium
betrekken van alle actoren is een van de belangrijkste oproepen van de drie
brancheverenigingen die we gesproken hebben om ook vanuit dat perspectief een
beeld te krijgen van de (samen)werking in de praktijk tussen NVWA, LNV en VWS.
De Federatie Nederlandse Levensmiddelen Industrie (hierna: FNLI), de Centrale
Organisatie voor de Vleessector / Vereniging voor Nederlandse Vleeswarenindustrie
(hierna: COV/VNV) en het GroentenFruit Huis benadrukken daarbij dat zij de NVWA
waarderen in haar rol als partner ten aanzien van onder meer import en export en
als sector baat hebben bij een scherp en consequent toezichthouder. Volgens de
partijen is zeker verbetering waarneembaar in de werkwijze op bepaalde domeinen.
Daar staat tegenover dat zij de NVWA ook ervaren als inconsequent in haar
toezicht, met name in de situaties waarin zij (in hun ogen) eigenstandig invulling
geeft aan Europese en nationale wet- en regelgeving. Interpretatie van die wet- en
regelgeving door de NVWA (al dan niet vastgelegd in beleidsregels), levert soms
inconsequenties op met, mogelijk schadelijke, gevolgen voor de sector. Dit kan
doorwerking hebben in het gelijke economische speelveld voor bedrijven,
bijvoorbeeld in Europa indien het Europese wetgeving betreft. Het ontbreken van
een duidelijk gesteld beleidskader door de departementen zien de branches in
verschillende gevallen als oorzaak hiervan. Zij schetsen het beeld dat, door het
ontbreken van capaciteit en inhoudelijke deskundigheid op de departementen, de
wetgever te veel ruimte laat, met als gevolg dat de NVWA zich genoodzaakt voelt
ten behoeve van de handhaving een eigen interpretatie te geven aan hetgeen de
wetgever zou hebben bedoeld c.q. bedoelt. In zulke situaties is er voor de NVWA
onvoldoende tegenkracht signaleren de branches. Een enkele branche ervaart
daarbij in de opstelling van de departementen het ontbreken van de ambitie om
beleid te maken. Een ander waardeert juist in sommige gevallen dat de NVWA op
die momenten de verantwoordelijkheid neemt om in ieder geval duidelijkheid te
scheppen. De gescheiden taak en verantwoordelijkheid tussen NVWA en
departementen wordt door de branches in de praktijk als onvoldoende duidelijk
ervaren.
Als voorbeeld van de eigenstandige invulling c.q. interpretatie door de NVWA
noemen de brancheorganisaties de anderhalf jaar lang durende dialoog over
Infoblad 85. Dit infoblad heeft tot doel een aantal teksten uit de Europese
Verordening (EG) Nr. 2073/2005 ‘inzake microbiologische criteria voor
levensmiddelen’ toe te lichten, met name daar waar de verordening verschillende
interpretaties toelaat.
De branches vinden dat de NVWA te ver ging in het concretiseren en definiëren van
normen en producten binnen een Europees beleidskader en ook te snel en zonder

23 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

overleg overging tot handhaving hiervan. Het duurde vervolgens lang voordat er
volgens de branches een goede dialoog tot stand kwam die de partijen dichter bij
elkaar bracht. De branches benadrukken dat het loont om in een vroeg stadium de
sector c.q. het bedrijfsleven te betrekken alvorens over te gaan tot handhaving.

Betrek de sector / het bedrijfsleven in een vroeg stadium
Betrek de sector / het bedrijfsleven in een zo vroeg mogelijk stadium bij het
opstellen van beleidsregels 17 (door de NVWA) en van beleidskaders (door het
departement).

3.5

Samenspel
Uit de bovenstaande casuïstiek blijkt dat vraagstukken, waarbij er nog geen
eenduidig kader is voor de NVWA om te kunnen handhaven, hybride processen zijn
waarbinnen beleid en handhaving nauw samenwerken en waarbij de rolvastheid
nauw luistert. In relatie tot de oproep van de bevraagde branches om in een zo
vroeg mogelijk stadium betrokken te worden bij het komen tot beleid(sregels), is
het goed om in bredere context op te merken dat bijvoorbeeld op het terrein van
dierenwelzijn dit bij diverse casuïstiek al gebeurt.
De rol van BuRO is hierbij onomstreden, omdat deze zich uitsluitend beperkt tot
advisering. Ook de onafhankelijkheid van de NVWA als toezichthouder wordt door
beide departementen als evident beschouwd. Te allen tijde wordt bewaakt dat die
onafhankelijkheid niet in twijfel kan worden getrokken. Wel kan er spanning zijn
tussen het borgen van het belang van de consument en het belang van de sector.
Bij conflicterende belangen is het van groot belang hoe je elkaar adequaat in positie
brengt met behoud van de eigen rol en verantwoordelijkheid. De NVWA moet zich
ervan bewust zijn dat het informeren van de minister geen afbreuk doet aan de
eigen verantwoordelijkheid en onafhankelijkheid. Integendeel, een goed
geïnformeerde minister kan interventies van de NVWA beter duidelijk maken in de
communicatie met de Tweede Kamer en de sector.
Voor de ondertoezichtgestelden is het van belang dat departement en NVWA aan de
sector duidelijk maken of in een bepaalde situatie het departement aan zet is voor
het opstellen van een beleidskader of dat het de NVWA is die voor effectief toezicht
en handhaving een beleidsregel opstelt.

______
17

24 / 35

Met verwijzing naar de drie type beleidsregels, doelen wij met name op beleidsregels die een nadere invulling van
een open norm betreffen of waarvoor nog geen passend beleidskader geldt.

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Transparantie
Wees maximaal transparant over het proces van het op- en vaststellen van
beleidsregels door de NVWA en over de adviserende rol van BuRO. Dit
verduidelijkt het handelen van de NVWA en de rol- en
verantwoordelijkheidsverdeling tussen NVWA, BuRO en de departementen.

25 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

4
4.1

Hoe werkt het bij anderen?
Afbakening
Voor een reflectie over de werkwijze bij andere inspecties hebben we in een
groepsgesprek met vier IG’s, dan wel hun vertegenwoordiger, gesproken over het
kader voor en de ervaringen met het opstellen en vaststellen van beleidsregels. De
reflectie richt zich met name op de taakverdeling van de IG’s met hun
beleidsdepartement over toetsing en afstemming, over het al dan niet noodzakelijke
gebruik van beleidsregels voor de invulling van open normen en over de vaststelling
van beleidsregels.
De IG’s geven allen aan dat de Aanwijzingen inspecties de basis is voor de rol- en
verantwoordelijkheidsverdeling in de praktijk. Hierbij wordt benadrukt dat de
inspecties op basis van hun deskundigheid op een onpartijdige en onafhankelijke
wijze tot hun bevindingen en oordelen komen. Waarbij “[…]de minister zijn
aanwijzingsbevoegdheid niet gebruikt om de rijksinspectie ervan te weerhouden een
bepaald onderzoek te verrichten of af te ronden, noch om in een concrete casus in
te grijpen in de werkwijze van de rijksinspectie of om de bevindingen en oordelen
die uit een onderzoek voortvloeien te beïnvloeden.” 18
Het is evident dat er accentverschillen op te merken zijn binnen het toezicht op de
diverse domeinen door de verschillende inspecties.

4.2

Procedure en werkwijze

4.2.1

Op- en vaststellen beleidsregels
Uit het gesprek met de vier IG’s komt naar voren dat het gebruik en de duiding van
terminologie nauw luistert. Algemeen wordt onderschreven dat inhoudelijke
normstelling de beleidsverantwoordelijkheid van het departement is. De inspectie
brengt dan haar inhoudelijke expertise in en doet een toets op de
handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid (een zogenaamde HUFtoets). In de praktijk moet een rijksinspectie evenwel haar toezicht en handhavende
rol ook invullen bij het ontbreken van inhoudelijke normen. Cruciaal is dan dat een
inspectie transparant is over de wijze waarop zij normen invult (bijvoorbeeld met
beleidsregels, publicaties op haar website, overleg met branches of op basis van
casuïstiek).

______
18

26 / 35

Regeling vaststelling Aanwijzingen inzake de rijksinspecties, aanwijzing 14, lid 5.

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Als tot het vaststellen van beleidsregels wordt overgegaan, is het gebruik dat de IG
deze vaststelt na consultatie van de sector en het departement. Alle vastgestelde
beleidsregels worden gepubliceerd in de Staatscourant.
Met betrekking tot open normen maken sommige inspecties onder meer gebruik van
zogenoemde leidraden, (gepubliceerde) werkinstructies, checklists of
zelfevaluatietools om de sector een handvat te bieden voor hoe zij aan de normen
kunnen voldoen. Hierbij laten zij ruimte aan bedrijven om op alternatieve wijze
eveneens aan de normen te kunnen voldoen. Voor kleine bedrijven is een leidraad
vaak behulpzaam omdat het helderheid verschaft, grote bedrijven waarderen eerder
de open ruimte.

4.2.2

De impact van kennis
Een belangrijk aandachtspunt bij het maken van beleidskaders en beleidsregels is
de vraag wie over welke kennis beschikt.
Algemeen is het beeld dat de inhoudelijke (veelal technische, specialistische) kennis
op departementen onvoldoende is om inhoudelijke normen op te stellen. Dit hoeft
echter niet te betekenen dat de verantwoordelijkheid en regierol niet bij de
departementen kan liggen. Die kunnen dan gebruik maken van de kennis van
inspecties, wetenschap en specialisten uit de sector. Het is aan het departement om
aan te geven en daar dan ook transparant over te zijn of de inspectie geacht wordt
beleidsregels op te stellen of dat het departement daartoe een beleidskader opstelt.
In de praktijk vraagt deze afweging steeds een scherpe dialoog.

4.2.3

Open normen / dilemma’s
De inspecties geven niet de indruk dat er toenemend sprake is van open normen die
door beleidsregels dan wel anderszins ingevuld moeten worden. Open normen
komen wel voor, soms ook bewust omdat in de regelgeving dan ruimte blijft voor
handhaven op basis van voortschrijdende technische en wetenschappelijke
inzichten. In een aantal gevallen is het aan de sector gelaten om zelf invulling te
geven aan open normen, waarbij uiteindelijk de inspectie wel verantwoordelijk blijft
voor het toetsen of dat op de juiste manier gebeurt.
Een voorkomend dilemma is hoe om te gaan met nieuwe ontwikkelingen. Hier wil je
als beleidsdepartement grip op houden of ruimte voor geven, maar dergelijke
nieuwe ontwikkelingen passen vaak niet in bestaande wettelijke en beleidskaders.
Zo kan de stringente milieuwetgeving bijvoorbeeld beperkingen opleveren voor
nieuwe initiatieven op het gebied van circulaire economie, als het gaat om
hergebruik van stoffen die als afval worden gezien wegens mogelijke schade voor
mens en milieu.

27 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Er kan dan naar een inspectie gekeken worden voor het oplossen van dit knelpunt in
de regelgeving, bijvoorbeeld door alvast mee te werken aan nieuwe beleidswensen
of ontwikkelingen zonder al nieuwe normen of vastgesteld beleid.
In die situaties zal elke inspectie toch duiding moeten kunnen geven aan de
desbetreffende sector over hoe het toezichts- en handhavingsbeleid wordt ingevuld.
De facto maakt de inspectie (veelal in overleg met de beleidsdirectie) dan beleid,
waarvoor de minister verantwoordelijkheid moet (kunnen) dragen.
De inspecties wijzen hierbij op het belang van handelen vanuit een duidelijke rol- en
taakopvatting. Het in de handhaving vooruitlopen op nog in ontwikkeling zijnde
nieuwe regelgeving, met een beleidsregel, is bijvoorbeeld mogelijk op basis van een
expliciete wens van beleid en de minister.

28 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

5

Conclusies en Aanbevelingen
De analyse in dit rapport leidt tot de conclusie dat de rol- en
verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van beleidsregels tussen enerzijds VWS
en LNV en anderzijds de NVWA een logische is. De verdeling sluit goed aan bij de
ter zake geldende Aanwijzingen inzake de rijksinspecties van de minister–president.
Ook de toets bij andere departementen en inspecties leidt tot dezelfde inzichten.
Ten principale zijn de verhoudingen dus goed geregeld. Dat geldt ook voor de louter
adviserende rol van het BuRO.
Dat wil niet zeggen dat zich in de praktijk geen dilemma’s voordoen. Dat geldt in
het bijzonder bij nieuwe ontwikkelingen, zoals nieuwe producten voor consumptie of
nieuwe situaties bij open normen. Het is en blijft dan belangrijk dat in het
samenspel tussen departementen en de NVWA de zuivere rol- en
verantwoordelijkheidsverdeling steeds wordt geëerbiedigd. Daarbij is ook van
belang tijdig de onder toezicht gestelde sector te betrekken.
Het besluit dat de inspecteur-generaal van de NVWA niet alleen een korte lijn heeft
met de minister van LNV, maar ook aansluit bij het stafoverleg van de
verantwoordelijke minister voor Medische Zorg en Sport, beschouwen wij in dit
verband als positief om juist in lastige situaties elkaar goed in positie te houden. Het
duiden van die posities naar de desbetreffende sector verdient meer aandacht.
Wij doen nog de volgende aanbevelingen die tot verduidelijking leiden en een
eenduidige werkwijze bevorderen van de departementen in hun relatie met de
NVWA.

Aanbevelingen
1. Neem verantwoordelijkheid voor proces en duidelijke beleidskaders
•

NVWA moet nadrukkelijker de voortgang bewaken van het proces om
te komen tot beleidsregels. Het past binnen haar verantwoordelijkheid
om duidelijke beleidskaders te vragen van de departementen,
waarbinnen zij haar toezicht en handhaving moet uitoefenen. De
departementen moeten duidelijker verantwoordelijkheid nemen voor
de totstandkoming van beleidskaders.

•

Indien het open normen betreft of er nog geen passend beleidskader
bestaat, maken beide partijen expliciet afspraken over wie welke
verantwoordelijkheid heeft en welke rol invult. Duidelijkheid over rolen verantwoordelijkheid zal eveneens tot een verkorting van de
doorlooptijd leiden van het op- en vaststellen van beleidsregels.

29 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

•

Afspraken over informeren en afstemmen kunnen strakker worden
nageleefd.

2. Uniformiteit
Werk toe naar een uniforme mandatering van de NVWA door de
departementen en een eenduidige werkwijze als het gaat om het op- en
vaststellen van beleidsregels. Dit verduidelijk het handelen door de NVWA
en de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling.
3. Betrek de sector / het bedrijfsleven in een vroeg stadium
Betrek de sector / het bedrijfsleven in een zo vroeg mogelijk stadium bij
het opstellen van beleidsregels (door de NVWA) en van beleidskaders (door
het departement).
4. Transparantie
Wees maximaal transparant over het proces van het op- en vaststellen van
beleidsregels door de NVWA en over de adviserende rol van BuRO. Dit
verduidelijkt het handelen van de NVWA en de rol- en
verantwoordelijkheidsverdeling tussen NVWA, BuRO en de departementen.

30 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Bijlagen

31 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Bijlage 1
Vastgestelde en gepubliceerde beleidsregels NVWA
Naam beleidsregel

Datum vaststelling,

Staatscourant

inwerkingtreding

wijziging

kenmerk
1.

Beleidsregels bemonsteringplannen sanitaire monitoring

13 februari 2014

Wordt momenteel

Stcrt. 2014, 4853

herzien

NVWA/14/1430/AtC
2.

Algemeen Interventiebeleid Nederlandse Voedsel- en

07 juli 2016

Stcrt. 2016, 35103

7 juli 2016

15 februari 2017

Stcrt. 2017, 8158

15 februari 2017

01 juni 2017

Stcrt. 2017, 29821

15 juni 2017

Vervangen door versie 7

18 mei 2017

Stcrt 2017, 29821

01 september

17 juli 2017 (15

2017

augustus 2017, Stcrt

Warenautoriteit
3.

Specifiek Interventiebeleid inspectie levensmiddelen en
voedselveiligheid geregistreerde bedrijven van de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (IB02-SPEC 37, versie 5)

4.

Specifiek Interventiebeleid Productveiligheid van de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (IB02-SPEC 45, versie 6)
Specifiek Interventiebeleid productveiligheid van de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (IB02-SPEC 45, versie 7)

2017 42260)
5.

Specifiek Interventiebeleid Tabak en Rookwaren van de

15 juni 2017

Stcrt 2017, 34860

01 juli 2017

29 juni 2017

Stcrt 2017, 38280

08 juli 2017

Stcrt 2017, 42270

01 september

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (IB02-SPEC 31, versie 7)
6.

Beleidsregel Warenwet TTX in levende tweekleppige weekdieren

NVWA/2017/5265
7.

Specifiek Interventiebeleid attractie en speeltoestellen van de
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (IB02-SPEC 46, versie 6)

32 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

17 juli 2017

2017

8.

Specifiek Interventiebeleid diervoeder van de Nederlandse Voedsel-

05 september 2017

Stcrt 2017, 51722

01 oktober 2017

10 januari 2018

Stcrt 2018, 2315

15 februari 2018

31 januari 2018

Stcrt 2018, 7004

01 maart 2018

en Warenautoriteit (IB02-SPEC 35, versie 2)
9.

Specifiek Interventiebeleid dierproeven van de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (IB02-SPEC 14, versie 2)

10.

Specifiek Interventiebeleid Samenstelling levensmiddelen van de
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (IB-SPEC 32, versie 2)

33 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Bijlage 2
Overzicht gehouden interviews

34 / 35

Naam

Organisatie

Functie

Pauline den Ambtman

NVWA

Directeur Strategie

Carla Bol

LNV

Coördinerend jurist WJZ/VDCT (wetgeving en
advisering)

Frank van Diepenbeek

ILT

Plv. inspecteur-generaal

Arjan Driesprong

IGJ

Directeur Beleid, Juridische Zaken,
Communicatie en Opsporing en Boetes

Marian Geluk

FNLI

Directeur

Lieke Hendrix

LNV

Directeur Dierlijke agroketens en dierenwelzijn

Theodorus Kockelkoren

SoDM

Inspecteur-generaal

Marc Kuipers

Inspectie SZW

Inspecteur-generaal

Saskia Koopman

NVWA

Coördinerend specialistisch adviseur, Divisie
Juridische Zaken

Richard van der Kruijk

COV/VNV

Algemeen secretaris

Gert Mulder

GroentenFruit Huis

Algemeen directeur

Ernst Paul Nas

LNV

Directeur WJZ

Antoon Opperhuizen

NVWA

Directeur BuRO

Jaap Roording

NVWA

Divisiehoofd Juridische Zaken

Victor Sannes

VWS

Plv. directeur gezondheidsbescherming en
preventie

Inge Stoelhorst

VWS

Coördinerend beleidsmedewerking voeding

Melanie van Vugt

VWS

Senior beleidsmedewerker productveiligheid

Martijn Weijtens

LNV

Wnd. directeur plantaardige agroketen en
voedselkwaliteit

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?

Dit is een uitgave van:
ABDTOPConsult
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
abdtc@minbzk.nl
www.abdtopconsult.nl

35 / 35

De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?