Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 1247

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 januari 2009
Uw Kamer heeft op 21 januari 2009 (2008Z09821/2009D02280) verzocht
om nadere informatie naar aanleiding van de brief die ik u op 20 januari
heb doen toekomen in reactie op een krantenartikel over het gebruik van
gemeenschapsrecht door gezinsmigranten («U-bocht asiel») (19 637,
nr. 1246). Aan dit verzoek kom ik met deze brief tegemoet.
Al eerder heb ik mij over de problematiek rond het gebruik van gemeenschapsrecht door gezinsmigranten uit landen van buiten de EU/EER of
Zwitserland («derde landen») onderhouden met mijn Europese collega’s
en heb ik de IND verzocht hiernaar een onderzoek in te stellen. In november 2008 heb ik u geïnformeerd over dit onderzoek naar de omvang en
samenstelling van de groep gezinsmigranten uit derde landen die verblijf
in Nederland krijgen op grond van gemeenschapsrecht.1 Dit onderzoek is
nog niet afgerond. Om de uitkomsten van het onderzoek door de IND
nader te kunnen duiden, heb ik voorts het Wetenschappelijk Onderzoeksen Documentatiecentrum verzocht dit onderzoek naar de omvang en
samenstelling van de groep gezinsmigranten die toelating verzoekt onder
gemeenschapsrecht, nader te analyseren. Hiermee is het eerder door mij
aangekondigde onderzoek verbreed en verdiept.
In afwachting van de resultaten van dit onderzoek heb ik besloten om
reeds nu een aantal maatregelen te treffen. In het navolgende zal worden
toegelicht welke praktische maatregelen al zijn getroffen en welke beleidsinitiatieven zijn ontwikkeld om nationaal en in Europees verband problemen die samenhangen met het vrij verkeer van personen, aan te pakken.
Deze zien allereerst op een effectievere toepassing van de richtlijn waar
het rechtsmisbruik betreft (door middel van registratie en notificatie) en
anderzijds op een betere opsporing en aanpak van fraude (door de uitrol
van succesvolle pilots en door invulling te geven aan de voorwaarden
voor toelating van ongehuwde partners). In het tweede gedeelte geef ik u
de stand van zaken met betrekking tot de voortgang van het onderzoek.

1

Kamerstukken II 2008–2009, Aanhangsel,
p. 1161–1163.

KST127425
0809tkkst19637-1247
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 19 637, nr. 1247

1

1. Initiatieven om op te treden tegen rechtsmisbruik en fraude

1.1 Vrij verkeer van personen
Ik hecht eraan op te merken dat het recht op vrij verkeer van personen
binnen de Europese Unie één van de centrale pijlers van de samenwerking binnen de EU vormt en mede heeft geleid tot de eenwording van
Europa. Het vrij verkeer van personen valt niet meer weg te denken uit het
dagelijks leven van veel Nederlanders. De gevolgen van het vrije verkeer
van personen voor gezinsmigratie, ook met derdelanders, is daarbij een
verworvenheid. Als een EU-onderdaan, bijvoorbeeld in een andere
lidstaat gaat werken, mag zijn partner of echtgenoot hem begeleiden of
zich bij hem voegen. Welke nationaliteit die partner of echtgenoot heeft, is
niet van belang.

1.2 Omzeilen van nationale toelatingsvoorwaarden, rechtsmisbruik
EU: Richtsnoeren voor toetsing artikel 35
Van dit gebruik van gemeenschapsrecht onderscheid ik het gebruik van
het recht op vrij verkeer van personen binnen de EU met geen ander doel
dan om nationaal vreemdelingenrecht te omzeilen. Nederland heeft strengere regels voor gezinsmigratie dan veel omringende landen en dan volgt
uit het gemeenschapsrecht. De richtlijn gezinshereniging (2003/86/EG) laat
immers nog veel ruimte voor nationaalrechtelijke invulling en ziet bovendien niet op eigen onderdanen. Signalen dat sommige Nederlanders naar
manieren zoeken om het nationale toelatingsbeleid te omzeilen, zijn mij
bekend. Het gaat dan om oneigenlijk gebruik van een op zichzelf legale
route. Artikel 35 van de richtlijn maakt het mogelijk de nodige maatregelen te nemen om in geval van rechtsmisbruik of fraude de rechten op
grond van de richtlijn te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Het
begrip «rechtsmisbruik» wordt in de richtlijn niet nader gedefinieerd en
wordt voor zover mij bekend ook in andere lidstaten niet toegepast. De
Europese Commissie is zich bewust van dit manco en werkt, in samenwerking met de lidstaten aan «richtsnoeren voor interpretatie» van de richtlijn. Mede op aandringen van Nederland tijdens de JBZ-raden wordt in dit
kader bijzondere aandacht gegeven aan een effectievere toepassing van
artikel 35. De richtsnoeren voor interpretatie worden naar verwachting
rond de zomer van 2009 gepubliceerd.

1

Kamerstukken II 2008–2009, 30 573, nr. 14.

EU: Registratie en notificatie
Nederland stelt in dit verband voor om er strenger op toe te zien dat
EU-onderdanen die rechten willen ontlenen aan het gemeenschapsrecht
(zoals gezinshereniging met een niet-EU-onderdaan of aanspraak op
sociale zekerheidsrechten), zich ook daadwerkelijk vestigen in een andere
lidstaat. Nederland pleit ervoor om genoemde rechten van de EU-onderdaan afhankelijk te maken van een registratie bij de vreemdelingenautoriteiten van de betreffende lidstaten. Informatie over deze registratie kan
vervolgens met andere lidstaten worden uitgewisseld. Om dit alles mogelijk te maken heb ik in opeenvolgende JBZ-raden gepleit voor nauwere
samenwerking tussen lidstaten en het invoeren van een systeem van
registratie en notificatie. Hierover heb ik eerder met uw Kamer overlegd.1
Nu bestaan reeds nauwe bilaterale banden met vreemdelingendiensten in
bijvoorbeeld Duitsland en België, maar door een systematische uitwisseling van gegevens tussen alle lidstaten kan in de toekomst beter worden
vastgesteld of er trends waarneembaar zijn die duiden op rechtsmisbruik.
In dat geval kunnen de betrokken lidstaten daar snel en adequaat (want
gezamenlijk) op inspelen. Het overleg met de Europese Commissie en met
andere lidstaten, ook wat betreft de praktische modaliteiten bij de vreemdelingendiensten, is op dit moment nog volop gaande. Uiteraard zal ik te
zijner tijd uw Kamer over de uitkomsten van dit overleg berichten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 19 637, nr. 1247

2

Registratie door de IND
Om in Nederland alvast een beter beeld te krijgen van het gebruik van
gemeenschapsrecht door gezinsmigranten worden sinds begin mei 2008
gevallen waarbij mogelijk sprake is van gebruik van de Europa-route en
waarbij de referent een Nederlander is, door de IND gemonitord. Hiervan
heb ik eerder melding gemaakt in mijn antwoord op vragen van het lid
Fritsma.1 Hiertoe wordt door de IND-loketten in iedere zaak waarin een
onderdaan van een derde land op grond van het EG-recht verblijf bij een
Nederlander aanvraagt, een vragenlijst ingevuld. Hierbij wordt onder
meer geïnformeerd naar het eerdere verblijf in een andere EU/EER-lidstaat
en de duur en aard van het verblijf aldaar. Indien de antwoorden mogelijke indicaties van misbruik bevatten, wordt een nader onderzoek ingesteld. Tijdens de technische bijeenkomsten die met de Europese Commissie en de andere lidstaten over dit onderwerp plaatsvinden, zal Nederland
deze werkwijze ook aandragen als voorbeeld van een «best practice»,
mogelijk ter opname in de «richtsnoeren» waarnaar ik eerder verwees.
1.3 Fraude
Tenslotte kan er sprake zijn van fraude: onderdanen van derde landen die
bijvoorbeeld door het aangaan van een schijnrelatie of schijnhuwelijk met
een EU-onderdaan rechten proberen te ontlenen aan het gemeenschapsrecht. Ik heb verschillende initiatieven genomen om fraude, ook in het
kader van gemeenschapsrecht, effectiever te bestrijden.

Pilot schijnrelaties
Over de pilot schijnhuwelijken/schijnrelaties heb ik uw Kamer op
23 januari jl. geïnformeerd. De informatie in die brief is ook relevant voor
het onderhavige onderwerp.
Pilot Haaglanden
Vanaf juli 2008 tot december 2008 heeft de IND in samenwerking met de
Vreemdelingenpolitie Haaglanden en de gemeente Den Haag een pilot
uitgevoerd met als doel het tegengaan van schijnrelaties tussen onderdanen van EU-lidstaten en derdelanders. In de genoemde periode zijn 65
aanvragen geregistreerd, waarbij er in de helft van de zaken een vermoeden bestond dat er sprake was van een schijnrelatie. Deze zaken worden
onderzocht, hetgeen in ruim tien zaken reeds tot een afwijzing heeft
geleid. De gezamenlijke aanpak van frauderende derdelanders in Den
Haag wordt stapsgewijs uitgerold naar alle IND-locaties.
Duurzaamheid relaties
Om mogelijk misbruik te voorkomen, heb ik besloten nadere invulling te
geven aan de voorwaarden voor toelating als ongehuwd partner van een
EU-onderdaan. Hoewel nu reeds vereist is dat er sprake is van een «duurzame en exclusieve relatie», werd dit steeds van geval tot geval bezien en
werd volstaan met een relatieverklaring van beide partners als bewijs. Ik
ga over tot wijziging van de regelgeving in die zin, dat in het vervolg de
duurzaamheid van de relatie moet worden aangetoond door het overleggen van bewijs van recente samenwoning gedurende tenminste zes
maanden of het hebben van een gezamenlijk kind. De wijziging van de
Vreemdelingencirculaire wordt later deze week ter publicatie aangeboden
aan de Staatscourant.
2. Stand van zaken toegezegde onderzoek

1

Kamerstukken II 2008–2009, Aanhangsel,
p. 1161–1163.

Op 4 november 2008 heb ik u de op dat moment beschikbare gegevens
over het aantal vreemdelingen die niet de nationaliteit hebben van
EU/EER-lidstaten of Zwitserland en die volgens de IND-systemen verblijf
hebben gevraagd en gekregen op grond van het gemeenschapsrecht,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 19 637, nr. 1247

3

verstrekt. Ik heb u bij die gelegenheid aangekondigd dat de IND een
onderzoek is gestart naar de omvang en samenstelling van de groep.
De eerste bevindingen van dit onderzoek wijzen uit dat de aanvragen van
de hier bedoelde vreemdelingen op uiteenlopende wijze zijn geregistreerd
in de geautomatiseerde systemen van de IND. Om deze reden heb ik de
onderzoeksopdracht uitgebreid tot alle soorten aanvragen die hebben
geleid tot een EU-vergunning. De onderzoeksopdracht is daarmee breder
geworden dan het onderzoek dat de basis vormde voor mijn antwoorden
op vragen van uw Kamer van 4 november 2008. Omdat de onderzoeksopdracht is uitgebreid, verwacht ik dat de onderzoeksresultaten zullen
uitwijzen dat het uiteindelijke aantal hoger is, dan ik op 4 november 2008
aan uw Kamer heb gemeld. Uiteraard is de uitvoering inmiddels geïnstrueerd om de hier bedoelde aanvragen eenduidig te registreren.
Op basis van deze eerste bevindingen concludeer ik dat het nadere onderzoek door de IND en het WODC is vereist, alvorens ik u informatie kan
geven over de omvang en samenstelling van de groep.
Ik streef ernaar om u voor de zomer van 2009 te informeren. Aangezien de
eerste onderzoeksresultaten uitwijzen dat onderzoek op het niveau van
het individuele dossier noodzakelijk is, kan ik niet uitsluiten dat ik ook de
zomer van 2009 nodig zal hebben om het onderzoek af te ronden. In dat
geval zal ik uw Kamer daarover nader berichten.
De staatssecretaris van Justitie,
N. Albayrak

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 19 637, nr. 1247

4