Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

25 268

Zelfstandige bestuursorganen

Nr. 689

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 oktober 2016
Naar aanleiding van het verzoek van uw Kamer met betrekking tot de
stand van zaken ten aanzien van het onderzoek naar de positionering
ProRail stuur ik deze brief. Om conform planning voor het eind van dit jaar
besluitvorming over de publiekrechtelijke positionering van ProRail
mogelijk te maken, doorloop ik een zorgvuldig proces met betrokkenheid
van vele stakeholders. Op dit moment worden alle voor- en nadelen van
de verschillende publieke organisatievormen in beeld gebracht. Tijdens dit
proces heb ik gemerkt dat de omvorming van ProRail tot zorgen heeft
geleid. Met deze brief ga ik in op mijn voorlopige keuze om ProRail om te
vormen tot een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan met eigen
rechtspersoonlijkheid (hierna: zbo) en wil daarmee de bestaande zorgen
zoveel mogelijk wegnemen.
Publiekrechtelijke positionering
De Tweede Kamer vraagt mij om verantwoording af te leggen over ProRail
aangezien het gaat om publieke taken en middelen. De huidige
rechtsvorm, een BV, sluit hier niet optimaal bij aan. Mede om de verantwoording richting de Tweede Kamer en de sturing te verbeteren heeft het
kabinet op 29 april jl.1 zijn voornemen geuit om van ProRail een publiekrechtelijke organisatie te maken. Dit past bij het kabinetsbeleid om de
uitvoering van publieke taken, bekostigd door de overheid, ook publiekrechtelijk vorm te geven2. In het geval van ProRail gaat het om taken die
de markt niet in concurrentie kan uitvoeren en om jaarlijkse uitgaven van
ca. € 2 miljard die grotendeels door het Rijk worden gefinancierd.
Ik zie de omvorming als een logische vervolgstap op de goede weg die
ProRail onder de leiding van de nieuwe Raad van Bestuur is ingeslagen
met de nieuwe topstructuur, het financiële verbeterprogramma en het

1
2

kst-29984-689
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Kamerstuk 33 678, nr. 16
Kamerstuk 25 268, nr. 83

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 689

1

vergroten van de transparantie. Mijn streven is om de transitie zo soepel
mogelijk te laten verlopen.
Proces positionering
De afgelopen periode is hard gewerkt om een werkdocument op te stellen
waarin de mogelijke publiekrechtelijke organisatievormen, inclusief
vormgeving van sturing en verantwoording en voor- en nadelen, worden
beschreven. Ook is onderzocht wat de omvorming voor structurele
gevolgen en transitie effecten heeft en hoe de organisatievormen zich
verhouden met de Europese wet- en regelgeving. Dit document is bedoeld
om het gesprek met de stakeholders te vervolgen. Hierbij verwacht ik
onder andere een advies van het Locov en wil ik het gesprek met de OR
van ProRail blijven voeren. Bij het opstellen van het document is gebruik
gemaakt van de expertise bij ProRail, van de rijksoverheid, van externe
onafhankelijke bureaus en van de gesprekken met stakeholders. U vindt
dit werkdocument en bijbehorende beoordelingen van externe bureaus
bijgevoegd3.
Tussenconclusie
Belangrijke zorgen over de omvorming van ProRail zijn afkomstig van het
personeel. Tijdens een medewerkerbijeenkomst heb ik gemerkt dat er
grote onzekerheid leeft over de rechtspositie, de arbeidsvoorwaarden en
het pensioen en over de grotere invloed van de politiek op de organisatie.
Daarnaast vragen de vervoerders zich af wat de gevolgen zijn voor de
samenwerking met ProRail en de onafhankelijke positie van ProRail. De
reizigers en verladers maken zich zorgen over wat de effecten van de
omvorming zijn voor hun portemonnee.
Bij het verkennen van de verschillende organisatievormen is duidelijk
geworden dat in het kader van uitvoerbaarheid en haalbaarheid, de vorm
van zbo met eigen rechtspersoonlijkheid deze zorgpunten beter
wegneemt, dan de alternatieven zoals een agentschap. Zo kan ik bij de
instelling van het zbo op basis van de bijzondere situatie van ProRail en
het voorkomen van ingrijpende gevolgen voor het personeel, regelen dat
de huidige arbeidsvoorwaarden inclusief het pensioen behouden blijven.
Daarnaast wordt in een zbo de onafhankelijkheid van ProRail het beste
geborgd, zowel ten aanzien van de Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT) als een aantal taken van ProRail (capaciteitsverdeling, vaststelling
van de gebruiksvergoeding, verkeersleiding en onderhoudsplanning) en
het toezicht daarop.
Sturing en verantwoording bij een zbo
Bij een keuze voor vormgeving van ProRail als zbo zal de governance van
de organisatie ten opzichte van de huidige vorm eenvoudiger worden, dit
komt door het verdwijnen van de Raad van Commissarissen (hierna: RvC).
Daarnaast word ik stelselverantwoordelijk voor het zbo ProRail, dat
betekent dat ik verantwoordelijk ben voor de inrichting van het zbo, maar
niet voor de dagelijkse praktijk. De huidige mogelijkheden om te sturen op
prestaties, maatregelen en programma’s kunnen blijven bestaan en er
komt een aantal extra sturings- en verantwoordingsmogelijkheden bij, die
met de instellingswet van het zbo ProRail worden geregeld. Zo komt
ProRail na een eventuele omvorming onder de Wet openbaarheid van
bestuur (Wob) te vallen. Tevens zal in een instellingswet de mogelijkheid
worden opgenomen om, zonder tussenkomst van een RvC, de Raad van
Bestuur te benoemen, schorsen en ontslaan. Daarnaast zal ik hierin de
3

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 689

2

mogelijkheid opnemen om beleidsregels (o.a. prestatiesturing) op te
stellen. Ook zal in de instellingswetgeving worden opgenomen dat ik extra
sturingsmaatregelen ten aanzien van de financiën krijg (o.a. instemming
met begroting en aansluiting begrotingscyclus rijksoverheid en de
mogelijkheid tot het opstellen van specifieke beleidsregels ten aanzien
van financieel beheer). Met de keuze voor ProRail als zbo wordt aangesloten bij een qua sturing en verantwoording reeds bekende organisatievorm voor het Ministerie van IenM. Met de inrichting van het zbo
ProRail wordt daarbij waar nodig maatwerk verricht voor de specifieke
situatie van ProRail. Bij een goede sturing en verantwoording bij ProRail
als een zbo is het daarom essentieel dat er ook goed gekeken wordt naar
de rol van het ministerie ten opzichte van ProRail.
ProRail als hoofdrolspeler op het spoor
Indien wordt gekozen voor positionering als zbo kan ProRail meer dan nu
een positie boven partijen pakken. Zo wordt de mogelijkheid gecreëerd
om namens IenM in overleg te treden en wordt ProRail daarmee «het»
gezicht in de omgeving ten aanzien van het spoor. In de aansturing van
ProRail richt IenM zich op de hoofdlijnen en niet op de dagelijkse operatie.
Hiermee wil ik de zorg van het personeel wegnemen dat de politiek zich
bezig houdt met het dagelijkse functioneren van de organisatie. Ook kan
ProRail IenM beter adviseren over het spoorbeleid en input aanleveren
zodat er beter integrale afwegingen worden gemaakt. Dit komt doordat de
afstand tussen ProRail en IenM wordt verkleind.
Vervolgproces
De tussenconclusie voor een zbo en het bijbehorende werkdocument is
een stap in het traject van de omvorming van ProRail tot een publiekrechtelijke organisatie. De aankomende periode zal ik de tussenconclusie en
het werkdocument bespreken met de betrokken stakeholders en mijn
analyse afronden om eind dit jaar tot een definitieve keuze te komen.
Daarna kan er een transitieplan worden opgesteld en in detail worden
nagedacht over de inrichting en planning van de gekozen organisatievorm
en de wijziging van de Spoorwegwet. De transitie heeft – deels nog nader
te duiden – neveneffecten via de belastingen, die afhankelijk zijn van de
nadere juridische vormgeving van het zbo. Uitgangspunt van de
omvorming van ProRail is de betere sturing en verantwoording. Hierbij is
de inzet van het kabinet dat de kosten van deze omvorming niet op de
reizigers, de verladers en de investeringen op het spoor worden
afgewenteld.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
S.A.M. Dijksma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 689

3