Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

24 587

Justitiële Inrichtingen

Nr. 534

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 juni 2013
In het debat van donderdag 6 juni jl. over het Masterplan DJI (Handelingen II 2012/13, nr. 92) heeft uw Kamer mij verzocht nader in te gaan op
een drietal aspecten, te weten 1) de situatie in de forensische zorg,
inclusief de bezettingsgraad van de FPC’s over de jaren heen, 2) de
achterliggende informatie omtrent de weging van de criteria in de
forensische zorg en de uitkomsten daarvan, en 3) de herkomst van de
additionele dekking ter hoogte van 69 miljoen euro. Tot slot maak ik van
de gelegenheid gebruik te reageren op de motie-Segers over de meisjesafdelingen in de jeugddetentie.
1. Forensische zorg
Om te beginnen hebben de leden Van der Steur (VVD) en Segers
(ChristenUnie) mij verzocht om cijfers ten aanzien van de bezettingsgraad
in tbs-klinieken over de afgelopen vijf jaren. In onderstaande tabel staan
de gevraagde gegevens.
Tabel 1. Bezettingsgraad 2008–2012
Jaar

Bezettingsgraad

2008
2009
2010
2011
2012

96,8%
94,6%
91,9%
92,0%
90,3%

Het gaat hier om de bezettingsgraad ten opzichte van de gefinancierde
capaciteit van dat specifieke jaar. De behoefte aan tbs-capaciteit is de
afgelopen jaren gedaald en zal dat blijven doen (zie Grafiek 1 hieronder,
alsmede Tabel 3 «capacitaire effecten Tbs» in het Masterplan). Met het
dalen van de behoefte daalt ook de gefinancierde capaciteit (via daling
van de PMJ). De verhouding tussen beide is daardoor de afgelopen jaren

kst-24587-534
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 24 587, nr. 534

1

niet veranderd, terwijl de fysieke behoefte aan capaciteit wel is gedaald.
Ter onderbouwing van dat laatste bied ik uw Kamer hierbij ook inzicht in
de ontwikkeling van de fysieke bezetting in de klinieken van de afgelopen
vijf jaren.
Grafiek 1 Bezetting FPC 2008–2012, ultimo september van het betreffende jaar

Ten opzichte van 2011 is de bezetting in 2012 met ruim 100 personen
afgenomen, een daling die vanaf 2009 is ingezet. Als gevolg van de
afname van het aantal tbs-opleggingen met bevel tot verpleging over de
afgelopen jaren neemt de bezetting ook de komende jaren (sterk) af.
De capaciteit is in voorgaande jaren sterk toegenomen: van 1.944 in 2008
tot 2.156 in 2010. Daarna is de capaciteit exclusief reservecapaciteit in
2012 afgenomen tot 1.768 (1.976–208). Als gevolg van de in 2008 opgetreden evidente trendbreuk van het aantal tbs-opleggingen met bevel tot
verpleging is ook de vraag naar capaciteit afgenomen. De capaciteit is
sinds 2008 nog wel toegenomen, enerzijds vanwege de wachtlijsten
(passanten) en anderzijds vanwege uitbreidingen die al in uitvoering
waren.
In 2012 is een deel van de capaciteit omgezet in reservecapaciteit (101
plaatsen). De toekomst zal naar verwachting een veel lagere capaciteitsbehoefte laten zien – deels veroorzaakt door autonome daling van de vraag,
deels door beleidsmaatregelen. Zie hiervoor onder meer het in april van
dit jaar met de sector gesloten convenant.
Deze capaciteitsbehoefte is verbeeld in tabel 3 van het Masterplan op
pagina 21:
Capacitaire effecten Tbs

Capaciteit Tbs in Begroting
Uitgaan van 100 opleggingen ipv 110
Afbouwen reservecapaciteit
Behandelduur gemiddeld op 8 jaar
Herindicatie op bepaalde momenten
Totaal capaciteit Tbs

2013

2014

2015

2016

2017

2018

1960

1888
– 16
– 90
– 52

1817
– 25
– 87
– 75

1730

1630

1751
– 34
– 83
– 133
– 10
1491

1691
– 41
– 81
– 160
– 20
1389

1691
– 41
– 81
– 210
– 20
1339

– 93

1867

Omdat de gefinancierde capaciteit de behoefte volgt, is er tussen 2010 en
2018 sprake van een daling van 37,9 procent van Tbs-capaciteit (van 2156
naar 1339 plaatsen) in de tbs. De conclusie is gerechtvaardigd dat dit ook
nu al tot fysieke onderbezetting in de klinieken heeft geleid, en tot nog
veel meer onderbezetting zal leiden als de capaciteit niet wordt teruggebracht. In uw Kamer maakt ik melding van een te verwachten onderbezetting van ca 30%. Dit percentage betreft de geprognosticeerde behoefte
in 2018 (1339) afgezet tegen de huidige capaciteit (1867).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 24 587, nr. 534

2

Tendercapaciteit en basiscapaciteit
Voorts hebben verscheidene leden van uw Kamer mij verzocht nader in te
gaan op de tijdelijke tendercapaciteit. De onderliggende vraag daarbij is of
ik in de tbs-sector niet beter de tenders kan laten aflopen, in plaats van
actief over te gaan tot sluiting van inrichtingen. Voordat ik tot beantwoording van die vraag overga, meld ik u eerst ter toelichting het
volgende.
De directie Forensische Zorg van DJI financiert thans 1.867 tbs-bedden.
Deze capaciteit valt uiteen in «basiscapaciteit» en «tendercapaciteit». De
basiscapaciteit is een vaste capaciteitsafspraak waarvoor DJI subsidie
verstrekt. Bij ieder FPC heeft tevens capaciteitsuitbreiding plaatsgevonden
ten opzichte van de basiscapaciteit in een vijftal «tenders». Anno 2013
resulteert dat in onderstaand verschil tussen de huidige gecontracteerde
capaciteit en de basiscapaciteit.
Fpc

capaciteit inclusief
tenders

basiscapaciteit
exclusief tenders

Percentage tenders
ten opzichte van
totale capaciteit

De Rooyse Wissel
Van der Hoevenkliniek
Kijvelanden
Oldenkotte
Dr. S van Mesdag
Veldzicht
Oostvaarderskliniek
Pompestichting
2Landen
Hoeve Boschoord
Arkin
GGZ Eindhoven
GGz Drenthe

205
194
156
134
256
218
155
283
58
100
32
57
10

115
129
118
117
181
168
120
154
0
72
32
57
10

44%
34%
24%
13%
29%
33%
23%
46%
100%
28%
0%
0%
0%

Zou alle tijdelijke tendercapaciteit na afloop niet worden verlengd, dan
resulteert dat in 2016 in 1303 tbs-plekken. Dit aantal komt min of meer
overeen met de prognose voor 2018. In theorie kan de benodigde
capaciteitsreductie dus met de afloop van tenders worden gerealiseerd.
Daar heb ik evenwel niet voor gekozen. Dit levert namelijk teveel risico’s
op, die bovendien niet goed te voorspellen zijn. De financiële risico’s voor
FPC’s zullen al toenemen door invoering van de prestatiebekostiging in
DBBC’s, na inwerkingtreding van de Wet forensische zorg. Dit zal het
bedrijfsmatig risico van de FPC’s vergroten. Daarnaast zullen enkele
generieke tariefkortingen worden doorgevoerd. Ook dit heeft negatieve
gevolgen voor de draagkracht van de klinieken. Als daarbovenop als
gevolg van de teruglopende behoefte aan tbs-capaciteit de tenders niet
worden verlengd, zal het voor veel FPC’s moeilijk worden het hoofd boven
water te houden. Enkele daarvan zal dat niet lukken. Met andere woorden:
faillissementen van FPC’s zijn dan reëel.
De reductie in deze vorm zou het grootst zijn bij de Pompekliniek, die 46
procent van de capaciteit zal moeten inleveren. Ook bij klinieken als De
Rooyse Wissel (44 procent) en de Van der Hoevenkliniek (34 procent)
hebben tenders een relatief groot aandeel. Een onverhoopt faillissement
van deze FPC’s zou tot gevolg hebben dat capaciteit wegvalt in gebieden
van Nederland waar juist vanuit het oogpunt van «herkomst en bestemming» veel behoefte is, en houdt geen rekening met de door de Kamer
geuite wens om rekening te houden met de werkgelegenheid in economische krimpgebieden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 24 587, nr. 534

3

Toelichting op de criteria voor sluiting
Het besluit om inrichtingen te sluiten heb ik genomen op basis van de
criteria resocialisatie, bedrijfseconomische aspecten, specialismen en
regionale werkgelegenheid, die DJI-breed gelden. De criteria kennen per
sector een eigen operationalisering. De criteria zijn in onderlinge
samenhang bekeken. Ze moesten bovendien objectief en duidelijk
onderscheidend zijn, en tot slot uitgaan van «level playing field», dus
geen onderscheid tussen rijks- en particuliere inrichtingen. De operationalisering voor de forensische zorg is uitgewerkt langs de begrippen
resocialisatie, bedrijfseconomische positie, specialismen en regionale
werkgelegenheid. Er deed zich één uitzondering voor: FPC 2Landen is van
begin af aan als volledig tijdelijke capaciteit in gebruik genomen. De hier
geplaatste tendercapaciteit zal na beëindiging van de looptijd niet worden
verlengd.
Resocialisatie
Om bij te dragen aan de verkorting van de behandelduur naar gemiddeld
8 jaar, zal bij plaatsing van tbs-gestelden worden uitgegaan van «herkomst en bestemming» van de patiënt. Dit betekent dat FPC’s die zich in
een verzorgingsgebied bevinden waar meer capaciteit beschikbaar is dan
nodig is om in de behoefte te voorzien, in aanmerking komen voor
sluiting.
Bedrijfseconomische positie
Gegeven de bezuinigingsopdracht, komen de FPC’s met lage frictiekosten
per plaats in aanmerking voor sluiting.
Specialismen
Spreiding van specialismen van specifieke doelgroepen is voor een groot
deel gerealiseerd. Dit criterium is derhalve niet duidelijk onderscheidend
en is daarom uiteindelijk niet als selectiecriterium toegepast. Bij de
selectie van de te sluiten FPC’s is wel gekeken of specialismen bij andere
FPC’s beschikbaar zijn of dat overbrenging mogelijk is.
Regionale werkgelegenheid
Bij het besluit tot volledige afbouw van capaciteit bij geselecteerde FPC’s
zullen de effecten voor de regionale arbeidsmarkt in samenhang met de
ingrepen bij de andere sectoren van DJI worden meegewogen.
Schematische weergave van de toepassing van de criteria
Criteria Masterplan DJI

noord-oost en zuid-oost
Nederland

noord-west en zuid-west Nederland

Justitiële FPC

Mesdag

Veldzicht

Oldenkotte

Pompe

Rooyse
Wissel

Kijvelanden

V/d
Oost-vaarders
Hoeven

Resocialisatie behoefte percentage
plaatsing «herkomst & bestemming»
Bedrijfs-economisch gebouwelijke
frictiekosten per plaats in € (basiscapaciteit)
Arbeidsmarkt werkzoekendenpercentage
per regio (prognose eind 2013)

10,4%

4,1%

4,9%

13%

12,6%

22,5%

9,3%

19,5%

190.873

127.976

2.256

167.156

28.904

114.831

233.000

462.500

> 9%

7 – 8%

7 – 8%

> 9%

> 9%

> 9%

< 6%

> 9%

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 24 587, nr. 534

4

Conclusie
Op grond van deze uitkomsten komen FPC Veldzicht en FPC Oldenkotte
duidelijk het meest in aanmerking voor sluiting. Het plaatsingsbeleid gaat
vanaf 2014 uit van de «herkomst en bestemming» van de patiënt. De
capaciteitsbehoefte is bij FPC Veldzicht (4,1 procent) en FPC Oldenkotte
(4,9 procent) substantieel lager dan bij de overige FPC’s (laagste 9,3
procent). Bij deze twee FPC’s worden op basis van het nieuwe inkoopkader vanaf 2014, waarin tbs-capaciteit op basis van behoefte wordt
ingekocht, dusdanig weinig plaatsen ingekocht dat zij niet langer
levensvatbaar zullen zijn. Op het criterium «frictiekosten per plaats»
hebben de twee FPC’s die bij het resocialisatiecriterium de laagste
behoefteprognose hadden een relatief laag bedrag. FPC Oldenkotte heeft
veruit de laagste frictiekosten per plaats. Het criterium werkgelegenheid
heb ik in samenhang met de andere sectoren bekeken. De FPC’s Veldzicht
en Oldenkotte zijn niet in gebieden gelegen met een dusdanig ernstig
werkgelegenheidsprobleem dat sluiting in deze gebieden vermeden moet
worden. Er is overigens in het Masterplan van 22 maart jl. uitgegaan van
de UVW-arbeidsmarktprognose 2013. De meest recente prognose van het
UWV laat een veel somberder beeld zien voor heel Nederland.
Door sluiting van de drie klinieken 2Landen, Oldenkotte en Veldzicht zorg
ik ervoor dat de overgebleven klinieken gezond kunnen blijven en de
afbouw gecontroleerd kan plaatsvinden. Hiermee kan ook in de komende
jaren de benodigde capaciteit aan forensische zorg worden geleverd, en
blijft de kwaliteit van deze zorg op een hoog niveau. Dit is als zodanig
erkend door de vertegenwoordigers van de sector en is daarom
opgenomen in het convenant dat ik met GGZ Nederland en VGN heb
gesloten.
In overleg op 10 juni jl. heeft GGZ Nederland mij nogmaals bevestigd
achter het convenant te staan in het besef dat, bij een dergelijke
teruggang in de capaciteitsbehoefte vermeerderd met efficiency- en
doelmatigheidsslagen, pijnlijke keuzes niet te vermijden zijn. De sector
geeft hieraan de voorkeur boven het hanteren van de kaasschaafmethode
en generieke tariefkortingen, aangezien daardoor de kwaliteit van de
forensische zorg onder druk komt te staan. Daarbij blijft het uitdrukkelijk
mijn verantwoordelijkheid, zo onderstreept GGZ Nederland, te bepalen
hoe en waar de reductie plaatsvindt.
2. Additionele dekking, aan te wenden voor het gevangeniswezen
Ter dekking van wijzigingen in het Masterplan DJI wordt de loon- en
prijsbijstelling voor 2012 niet uitgekeerd aan de VenJ-onderdelen. Loonen prijsbijstelling is de jaarlijkse structurele bijstelling die VenJ ontvangt
van het ministerie van Financiën voor gestegen prijzen en lonen (inflatie).
Het betreft dus een eenmalige inhouding van de loon- en prijsbijstelling
die reeds beschikbaar is op de VenJ-begroting. Uiteindelijk zal een
oplopend bedrag tot structureel € 69 mln. met ingang van 2018
beschikbaar zijn om de wijzigingen te financieren. Het niet uitkeren van
deze bijstelling betekent dat de verschillende VenJ-onderdelen de
gestegen prijzen en werkgeverslasten binnen hun beschikbare budgetten
zullen moeten opvangen. Dit heeft geen invloed op bestaande
arbeidsvoorwaarden.
3. De motie-Segers
De motie-Segers (Kamerstuk 24 587, nr. 524), tot slot, verzoekt de regering
de expertise op het gebied van ingesloten meisjes te borgen, de categorale opvang voor meisjes in stand te houden en de Kamer daarover

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 24 587, nr. 534

5

voor het zomerreces (waarschijnlijk door het lid Segers inmiddels
gewijzigd in «voor Prinsjesdag») te informeren. Ik zie deze motie als een
ondersteuning van mijn beleid. In het debat heb ik reeds aangegeven dát
ik de categorale opvang van meisjes en de benodigde expertise zal
borgen. Ik zal daartoe eind 2015 bepalen op welke locatie de categorale
opvang van meisjes na buitengebruikstelling van De Heuvelrug (uiterlijk
1 januari 2017) zal plaatsvinden. Door de keuze niet nu maar in 2015 te
maken, kan ik optimaal rekening houden met ontwikkelingen inzake
capaciteit en bezetting binnen de jeugdinrichtingen. Er blijft dan alsnog
voldoende tijd beschikbaar om de expertise op het gebied van meisjes
over te dragen aan de inrichting, die ik daarvoor aanwijs. Gezien de
verplaatsing van landelijke bestemmingen naar aanleiding van eerdere
capaciteitsmaatregelen, hebben de JJI’s voldoende ervaring met het
overdragen van kennis ten aanzien van specifieke doelgroepen.
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 24 587, nr. 534

6