Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 807

Wijziging van de Wet publieke gezondheid in
verband met het stellen van tijdelijke regels
over de inzet van testbewijzen bij de bestrijding
van het virus SARS-CoV-2 (Tijdelijke wet
testbewijzen covid-19)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
Algemeen

2

1.
2.

2
3
3
4
7
11
13
14
14
16
16
18
20
20
23
24
27
28
28
29
30
31
33
34
35
35

3.
4.

5.

6.
7.
8.
9.

kst-35807-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

blz.

Inleiding
Hoofdlijnen van het voorstel
2.1
Afwegings- en beoordelingskader
2.2
Niet-essentiële sectoren
2.3
Onderwijs
2.4
Geclausuleerde delegatiegrondslag
2.5
Caribisch Nederland
2.6
Inzet testbewijs
2.7
Testen en teststrategieën
2.8
Testcapaciteit
2.9
Testbewijzen
Gevolgen
Verhouding tot andere regelgeving
4.1
Grond- en mensenrechten
4.2
Verhouding tot het EU-recht
4.3
Gegevensbescherming
4.4
Nationale wetgeving
Invoering en regeldruk
5.1
Fieldlabs en pilots
5.2
Invoering
5.3
Regeldruk
Toezicht en handhaving
Financiële gevolgen
Rechtsbescherming
Advisering, toetsing en consultatie
9.1
Internetconsultatie
9.2
Autoriteit Persoonsgegevens (AP) en Commissie
toezicht bescherming persoonsgegevens BES
(CPB BES)
9.3
College voor de Rechten van de Mens (CRM)
9.4
Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)
9.5
Caribisch Nederland
9.6
Toezichts- en handhavingstoetsen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

37
39
41
42
43

1

10.

9.7
Belangenorganisaties
Overgangsrecht en inwerkingtreding

Artikelsgewijs
Artikel I (wijziging Wet publieke gezondheid)
Artikelen II en III (overgangsrecht en inwerkingtreding)

47
51
51
51
58

Algemeen
1. Inleiding
Met deze wijziging van de Wet publieke gezondheid (Wpg) worden de
tijdelijke bepalingen in hoofdstuk Va van die wet uitgebreid met de
mogelijkheid om bij het treffen van maatregelen ter bestrijding van de
epidemie van covid-19 regels te kunnen stellen over het tonen van een
testbewijs waaruit blijkt of er op het moment van afname van de test een
infectie was met het coronavirus SARS-CoV-2 (hierna: de inzet van
testbewijzen).
De inzet van testbewijzen heeft als doel bij het tegengaan van de
verspreiding van het virus SARS-CoV-2 (hierna: coronavirus) onderdelen
van de samenleving te heropenen of geopend te houden. Aan de hand
van een test kan de besmettelijkheid worden vastgesteld en daarmee het
risico op verspreiding van het coronavirus. Daarvoor is in het bijzonder
een bewijs van een negatieve testuitslag relevant. In een epidemiologische situatie waarin het risico op verspreiding zeer ernstig is, kunnen
testbewijzen tijdelijk worden benut bij het gefaseerd afschalen van
maatregelen ter bestrijding van de epidemie. In een gunstiger epidemiologische situatie zouden testbewijzen bij een opkomende verspreiding van
het coronavirus ingezet kunnen worden bij het gefaseerd opschalen van
maatregelen ter bestrijding van de epidemie. Afhankelijk van het
risiconiveau op verspreiding van het coronavirus geeft de «Routekaart
coronamaatregelen» een overzicht van de maatregelen voor het
verrichten van activiteiten of de toegang tot voorzieningen.1 De routekaart
is daarmee een belangrijk richtsnoer voor de inzet van testbewijzen. Het
testbewijs zal alleen wettelijk worden verplicht om, afhankelijk van de
epidemiologische situatie, maatregelen te versoepelen en sneller los te
laten (bij het afschalen) of maatregelen minder ingrijpend laten zijn en
later in te voeren (bij het opschalen).
Het verplichten van een testbewijs raakt grondrechten, waaronder het
recht op lichamelijke integriteit en het recht op privacy. Voor een
beperking van deze rechten door de overheid is een wettelijke basis
vereist. Het wetsvoorstel expliciteert de grondslag om bij ministeriële
regeling testbewijzen te kunnen inzetten voor toegang tot sport- en
jeugdactiviteiten, culturele instellingen, evenementen, restaurants en
overige horeca, een en ander met inbegrip van doorstroomlocaties.
Daarnaast kan het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) en het hoger
onderwijs (ho) bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen
om er met behulp van testbewijzen voor te zorgen dat aan meer
studenten meer fysiek onderwijs gegeven kan worden. Op andere
terreinen kan het testbewijs niet worden voorgeschreven. Het
wetsvoorstel regelt niet het gebruik van testbewijzen in andere gevallen
dan waarin dat wettelijk is voorgeschreven.
Op welk moment en voor welke van deze activiteiten en voorzieningen
testbewijzen feitelijk zullen worden ingezet, is ten tijde van de indiening
1

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/coronavirus-covid-19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

2

van het wetsvoorstel nog niet te bepalen. Dit zal per sector verschillen en
hangt af van de actuele omstandigheden, waaronder de epidemiologische
situatie, de geldende maatregelen ter bestrijding van de epidemie van
covid-19, de effectiviteit van de inzet van testbewijzen en de praktische
uitvoerbaarheid ervan, onder meer wat betreft de beschikbaarheid van
testen en testlocaties alsmede de testbereidheid. De inzet van testbewijzen voor onderwijsvoorzieningen is bovendien pas aan de orde
wanneer gebleken is dat andere maatregelen een onaanvaardbaar tekort
aan fysiek onderwijs niet kunnen wegnemen en indien onderwijsinstellingen ervoor zorg dragen dat hun studenten zich kunnen laten
testen en de toegankelijkheid van het onderwijs waarborgen voor
studenten zonder testbewijs.
Van overheidswege worden applicaties beschikbaar gesteld waarin de
testuitslag wordt omgezet in een testbewijs dat eenvoudig kan worden
getoond en gelezen. Testbewijzen zijn er ook in papieren vorm. Aan het
testbewijs worden bij ministeriële regeling nadere eisen gesteld, onder
meer dat ze actueel en betrouwbaar zijn. Ook kan worden bepaald welk
type test moet zijn verricht, waarbij het soort activiteit of voorziening uit
kan maken. Verder zal vereist kunnen worden dat de identiteit van de
toonder van het testbewijs wordt vastgesteld voor het verschaffen van
toegang tot de activiteiten of voorziening.
2. Hoofdlijnen van het voorstel
2.1 Afwegings- en toetsingskader
Op 17 december 2020 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (VWS) de Gezondheidsraad om advies gevraagd over de
voorwaarden waaronder een testbewijs ethisch en juridisch verantwoord
kan worden ingezet bij het verstrekken van toegang tot onderwijsinstellingen, zorginstellingen zoals verpleeghuizen, publieke voorzieningen, werkomgeving en sociale gelegenheden zoals horeca, uitgaansgelegenheden of (sport)evenementen. In «Testbewijzen voor SARS-CoV-2:
ethische en juridische voorwaarden» van 14 januari 2021, nr. 2021/02,
heeft de Gezondheidsraad geadviseerd de voor- en nadelen van de inzet
van testbewijzen per activiteit of voorziening tegen elkaar af te wegen.
Voor deze afweging heeft de raad een ethisch-juridisch kader opgesteld
met voorwaarden. Alleen wanneer aan alle voorwaarden wordt voldaan,
is volgens de Gezondheidsraad de inzet van testbewijzen in een specifieke
voorziening te overwegen. Die voorwaarden zijn:
a. testbewijzen moeten noodzakelijk en effectief zijn om de samenleving
te heropenen en tegelijkertijd virusverspreiding terug te dringen;
b. testbewijzen moeten de minst ingrijpende maatregel zijn om de
doelstelling te bereiken;
c. testbewijzen moeten een proportionele maatregel zijn. Dat wil zeggen
dat de gevolgen van het moeten kunnen tonen van een testbewijs in
verhouding staan tot het doel dat daarmee wordt nagestreefd;
d. potentiële schadelijke effecten van de maatregel moeten worden
geminimaliseerd;
e. iedereen moet gelijke (financiële) toegang hebben tot testmogelijkheden en testbewijzen;
f. het beleid mag niet tot discriminatie leiden;
g. er moet zorgvuldig en in overeenstemming met privacywetgeving
worden omgegaan met de (bijzondere) persoonsgegevens van de
houder van het testbewijs;
h. het beleid moet vanaf het begin periodiek worden gemonitord en
geëvalueerd;
i. het beleid moet helder en begrijpelijk worden uitgelegd aan de
bevolking.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

3

De context waarin testbewijzen worden overwogen, bepaalt in belangrijke
mate of aan de voorwaarden wordt voldaan. De Gezondheidsraad
benadrukt dat deze context dynamisch is. Dat betekent dat testbewijzen
op het ene moment wel en later niet meer goed verdedigbaar kunnen zijn.
Het advies van de Gezondheidsraad is overgenomen. Ten eerste door in
het wetsvoorstel de sectoren te bepalen waarin testbewijzen kunnen
worden ingezet, te weten niet-essentiële sectoren en eventueel delen van
het onderwijs. Bij deze selectie is het afwegingskader gebruikt. Ten
tweede door genoemde voorwaarden voor de inzet van testbewijzen waar
nodig te verankeren in dit wetsvoorstel door middel van geclausuleerde
delegatiegrondslagen. Dit wordt in de paragrafen 2.2 t/m 2.4 nader
toegelicht.
2.2 Niet-essentiële sectoren
De inzet van testbewijzen impliceert een indirecte testplicht voor diegenen
die wensen deel te nemen aan activiteiten of gebruik te maken van
voorzieningen waar een testbewijs is voorgeschreven. Dat moet juridisch
verantwoord en ethisch aanvaardbaar zijn. De Gezondheidsraad wijst in
dit verband onder meer op de volgende factoren. Het gaat om de
afweging tussen enerzijds het bevorderen van de volksgezondheid door
het terugdringen van de virusverspreiding, waardoor minder mensen ziek
zullen worden of zullen overlijden aan de gevolgen van covid-19 en
anderzijds het teruggeven van bewegingsvrijheid, wat belangrijke
maatschappelijke voordelen oplevert voor zowel individuen als de
samenleving als geheel. De inzet van testbewijzen dient effectief te zijn
voor het bereiken van de beoogde doelstelling, waarbij uitvoerbaarheid,
handhaafbaarheid en maatschappelijk draagvlak van belang zijn.
Voorzorgsmaatregelen zijn nodig om potentiële negatieve gevolgen te
voorkomen. Niet in de laatste plaats wijst de Gezondheidsraad op gelijke
toegang en non-discriminatie, wat mede gerealiseerd kan worden door
goede alternatieven te bieden voor degenen die geen testbewijs kunnen
of willen tonen.
Of gelet op de relevante factoren aan de voorwaarden van het door de
Gezondheidsraad gepresenteerde afwegingskader voldaan wordt, kan per
sector verschillen. Testbewijzen kunnen vrijheden teruggeven, maar
degene die geen testbewijs kan of wil tonen, wordt juist in zijn vrijheden
beperkt. De Gezondheidsraad maakt hierbij onder andere onderscheid
naar de mate waarin een sector als essentieel is aan te merken. Voor de
ene sector is toegang tot activiteiten en voorzieningen van groter
maatschappelijk belang dan voor een andere sector. De afbakening van de
sectoren waarop dit wetsvoorstel van toepassing is, volgt grotendeels dit
onderscheid. Bij wet zijn sectoren aangewezen die naar maatschappelijke
opvattingen voor de deelnemers onderscheidenlijk gebruikers niet van
primair belang zijn en niet voor eenieder toegankelijk behoren te zijn. In
overeenstemming met de motie van het lid Azarkan inzake toegang tot
publieke voorzieningen ongeacht vaccinatie- of teststatus (Kamerstukken
II 2020/21, 25 295, nr. 864), zal het testbewijs daarom niet worden ingezet
voor publieke voorzieningen zoals het openbaar vervoer of het stadhuis.
Publieke voorzieningen zijn al zoveel mogelijk opengesteld om eenieder
gelijke toegang te verschaffen. Hiervoor kunnen de basismaatregelen en
andere maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 effectief
worden aangewend.
Onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel zijn daarom in de eerste plaats
activiteiten en voorzieningen gebracht die geacht worden niet essentieel
te zijn voor de deelnemers en bezoekers en die als gevolg van de
maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 aan strenge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

4

beperkingen onderhevig zijn of zelfs gesloten zijn. Doorgaans zijn de
maatregelen in deze sectoren strenger bij hogere dreigingsniveaus. Toch
betreft het sectoren die van belang zijn vanuit economisch oogpunt en
die, hoe langer deze epidemie duurt, bijdragen aan het welzijn en
daarmee aan de volksgezondheid. Wanneer dat met andere maatregelen
niet mogelijk is, kan door de inzet van testbewijzen weer toegang worden
geboden tot activiteiten en voorzieningen. Het wetsvoorstel maakt de
inzet van testbewijzen uitsluitend mogelijk op de volgende terreinen:
sport- en jeugdactiviteiten, culturele instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca, een en ander met inbegrip van locaties waar
sprake is van doorstroom van het publiek. Bij de omschrijving van deze
terreinen is aangesloten bij de terminologie die gehanteerd wordt in de
routekaart. Binnen deze globaal aangeduide terreinen zullen testbewijzen
selectief worden ingezet. Deze aanpak sluit aan op de systematiek van de
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (Trm) om bij ministeriële regeling
meer exact te bepalen op welke deelterreinen een maatregel ter
bestrijding van de epidemie van covid-19 geldt. Enkele voorbeelden
kunnen dit verduidelijken. De toepasselijkheid van maatregelen op
jeugdigen wordt vaak begrensd op de leeftijd vanaf dertien jaar. Dat zal bij
de inzet van testbewijzen voor jeugdactiviteiten zeer waarschijnlijk niet
anders zijn, zodat het daar met name zal kunnen gaan om oudere jeugd
en bij de activiteiten betrokken volwassenen. Bij sport ligt de leeftijdsgrens thans hoger en kunnen testbewijzen vooral effectief worden ingezet
voor het publiek. Een evenement, ten slotte, is een veelomvattend begrip
waarbinnen in de Trm nadere keuzen worden gemaakt. Zo valt een
uitvaart onder dat begrip, maar daarvoor wordt veelal een uitzondering
gemaakt op maatregelen. Kortom, testbewijzen zullen in deze sectoren
kunnen worden ingezet waar participatie in hoge mate een vrije keuze is.
Deze deelterreinen zijn te kenschetsen als wat de Gezondheidsraad sociale
gelegenheden noemt. Wanneer iemand niet wenst deel te nemen, zijn
daar geen verstrekkende consequenties aan verbonden en heeft dat geen
gevolgen voor diens rechtspositie. Het is derhalve minder bezwaarlijk dan
bij essentiële sectoren wanneer iemand die geen testbewijs wil of kan
tonen, geen toegang heeft tot deze activiteiten en voorzieningen en
desgewenst gebruik kan maken van alternatieve faciliteiten. Om dezelfde
reden is de beschikbaarheid van alternatieven geen voorwaarde voor de
inzet van testbewijzen.
Voor medewerkers in deze sectoren zal een testbewijs niet voorgeschreven worden. In het wetsvoorstel is expliciet uitgezonderd dat
personen die beroeps- of bedrijfsmatig werkzaamheden verrichten,
wettelijk verplicht kunnen worden een testbewijs te tonen. De
mogelijkheid om ook op de werkvloer testbewijzen voor te schrijven, is
verkend in overleg met sociale partners. Geconcludeerd is dat er geen
verplichte inzet van een testbewijs voor de werkomgeving dient te komen.
De aard van de rechtsverhouding en de afhankelijkheidsrelatie tussen
werkgever enerzijds en werknemer, uitzendkracht, gedetacheerde, zzp’er
en vergelijkbare arbeidskrachten anderzijds, de consequenties voor de
medewerker die geen testbewijs kan of wil tonen, de inbreuk op de
privacy van de medewerker en de doorbreking van het medisch beroepsgeheim maken het wettelijk verplichten van een testbewijs voor
medewerkers een onwenselijke en te ingrijpende maatregel. Tot slot werpt
de onaantastbaarheid van het lichaam (artikel 11 van de Grondwet)
juridische belemmeringen op, waarbij het proportionaliteitscriterium en
het subsidiariteitsbeginsel van belang zijn.
Voor medewerkers weegt een testverplichting zwaarder dan voor
deelnemers aan activiteiten of gebruikers van voorzieningen, aangezien
het directe consequenties heeft voor het kunnen verrichten van hun werk
en mogelijk zelfs voor het verwerven van inkomsten, alsmede omdat zij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

5

zich in veel gevallen vaker zouden moeten laten testen. Weliswaar blijkt
uit de Fieldlabs dat medewerkers in hoge mate bereid zijn zich vrijwillig te
laten testen, maar het opleggen van een wettelijke verplichting voert te
ver. Vergelijkbaar met de huidige aanpak bij Fieldlabs zullen werknemers
wel dringend worden geadviseerd zich te laten testen. Voor het overige
zullen werkgevers met andere, minder ingrijpende middelen het risico op
besmetting met het coronavirus voor medewerkers moeten beperken. Dit
is ook nodig omdat de werknemers zich niet zomaar kunnen onttrekken
aan het werken in een potentieel gevaarlijke omgeving. Daarbij weegt
mee dat een testbewijs niet betekent dat er geen potentieel gevaarlijke
omgeving is. Ook met een testbewijs en zonder andere maatregelen
zouden medewerkers, bezoekers en klanten elkaar kunnen besmetten.
Alles afwegende dienen werkgevers met minder ingrijpende maatregelen
dan een testverplichting te voorkomen dat werknemers, of zij er al dan
niet voor kiezen zich te laten testen, besmet raken met het virus, net zoals
dat het risico op besmetting tussen werknemers en deelnemers moet
worden voorkomen dan wel zoveel als mogelijk beperkt. Werkgevers
hebben een zorgplicht om de veiligheid en gezondheid van iedere
individuele medewerker te beschermen. Om veiligheid op de werkvloer in
dit geval te borgen kan gedacht worden aan maatregelen als handen
wassen, geen handen schudden, het houden van de veilige afstandsnorm,
het plaatsen van schermen, het aangeven van looproutes, het beperken
van het aantal mensen op de arbeidsplaats, het ventileren van ruimten,
het ontsmetten van de arbeidsplaats, het ontsmetten van gereedschappen, het dragen van gelaatsbescherming of het dragen van
mondkapjes.
Dit betekent dat er twee regimes zijn: een regime voor deelnemers en
bezoekers, die wel verplicht zijn om een testbewijs te tonen, en een
regime voor medewerkers waarvoor die verplichting niet geldt. Dat
betekent echter niet dat de effectiviteit van het voorgestelde systeem op
losse schroeven komt te staan. Het blijft van belang om het risico dat
medewerkers het virus verspreiden onder deelnemers aan activiteiten of
bezoekers van voorzieningen wordt voorkomen. En andersom behoren
medewerkers te worden beschermd tegen het risico dat een deelnemer of
bezoeker, ondanks een negatief testbewijs, toch besmet is met het
coronavirus en geen maatregelen neemt om besmetting te voorkomen.
Het doel van het wetsvoorstel blijft ook met de uitzondering van een
testplicht bij medewerkers overeind. In iedere situatie moet worden
gekeken naar hoe een zo veilig mogelijke omgeving voor deelnemers of
bezoekers en medewerkers kan worden gerealiseerd.
Werkgevers zullen in overleg met de werknemers moeten bepalen hoe
hun Risico Inventarisatie & Evaluatie (RI&E) op deze situatie moet worden
aangepast. Op de werkvloer kan dit concreet betekenen dat na het herzien
van de RI&E, de afstandsmaatregelen in de praktijk bij werkenden vanuit
de veiligheid en gezondheid noodzakelijk blijven om het risico op
besmetting met het coronavirus te voorkomen of te beperken. Het
(tijdelijke) artikel 3.2a van het Arbobesluit vormt de basis voor de
verplichtingen van de werkgever bij het treffen van maatregelen of
voorzieningen. Het is van belang dat de voorlichting en onderricht helder
zijn. Ook voor die situaties waarin medewerkers kunnen worden geconfronteerd met deelnemers en bezoekers die geen negatief testbewijs
kunnen of willen tonen, waardoor het risico op ongewenst gedrag en
agressie richting de medewerker kan ontstaan.
In de publieksvoorlichting zal aandacht besteed worden aan het bestaan
van de verschillende regimes voor deelnemers aan activiteiten of
bezoekers van voorzieningen enerzijds en medewerkers anderzijds. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

6

moet ook voor deelnemers en bezoekers niet alleen duidelijk zijn welke
risico’s op verspreiding van het coronavirus aan hun deelname of bezoek
zijn verbonden. Het is ook van belang dat zij geattendeerd worden op de
noodzaak om de maatregelen ter beheersing van die risico’s in acht te
nemen. Op die manier kan de kans dat medewerkers het virus verspreiden
onder deelnemers aan activiteiten of bezoekers van voorzieningen
waarvoor een testbewijs wettelijk is voorgeschreven, op een
aanvaardbaar niveau gehouden worden.
Bij de afbakening van de reikwijdte van het wetsvoorstel is meegewogen
wat de mogelijke nadelige effecten zijn van de inzet van een testbewijs en
hoe deze geminimaliseerd kunnen worden. Naar hun aard zijn de mogelijk
nadelige effecten voor burgers minder zwaarwegend bij niet-essentiële
voorzieningen. Dit wordt versterkt door de omstandigheid dat de inzet van
testbewijzen steeds tijdelijk is. Zodra de epidemiologische omstandigheden het mogelijk maken om met inachtneming van andere, minder
vergaande maatregelen op een verantwoorde wijze toegang tot activiteiten of voorzieningen te bieden, zal het testbewijs niet langer voorgeschreven worden. Om de toegankelijkheid van testbewijzen zoveel
mogelijk te waarborgen, wordt rekening gehouden met de bereikbaarheid
van teststraten en zullen de kosten verbonden aan het testen en aan het
verkrijgen van het testbewijs grotendeels door het Rijk gedragen worden.
Vanaf 1 juli 2021 zal een beperkte bijdrage in de kosten worden gevraagd
in de orde van grootte van € 7,50 per test. Deze bijdrage vloeit voort uit
toepassing van het profijtbeginsel, welk beginsel passend is te achten bij
niet-essentiële activiteiten en voorzieningen. De hoogte van de bijdrage
zal naar verwachting geen financiële drempel opwerpen die leidt tot
maatschappelijk onaanvaardbare ongelijke toegang tot activiteiten of
voorzieningen. Verder zal het testbewijs behalve digitaal, tevens in
schriftelijke vorm te verkrijgen zijn.
2.3 Onderwijs
Op het uitgangspunt dat het testbewijs uitsluitend kan worden ingezet
voor niet-essentiële sectoren wordt een uitzondering gemaakt voor mbo
en ho. Het wetsvoorstel schept de mogelijkheid om binnen de sector
onderwijs het mbo en ho of onderdelen daarvan aan te wijzen waar een
testbewijs kan worden voorgeschreven, zodat bijvoorbeeld kan worden
afgeweken van de norm voor veilige afstand voor de studenten die getest
zijn. Tijdens de periode tussen augustus en december 2020 waren mbo en
ho geopend, maar kon slechts ongeveer een derde van het fysiek
onderwijs worden verzorgd met inachtneming van de maatregelen ter
bestrijding van de epidemie van covid-19. Sinds de lockdown die op
14 december 2020 is ingegaan, is dit aandeel nog kleiner, ondanks de
uitzonderingen voor onderwijs met betrekking tot praktijkonderwijs,
examens, tentamens en toetsen en de begeleiding van studenten in een
kwetsbare positie. Wanneer deze maatregelen langer van kracht blijven,
ontstaat een onaanvaardbaar tekort aan fysiek onderwijs. Dat hierdoor
veel studenten geen fysiek onderwijs genieten, leidt immers tot zeer
onwenselijke gevolgen. Fysiek onderwijs is van belang vanuit de notie dat
onderwijs meer is dan kennisoverdracht alleen; immers is ook het sociale
contact tussen studenten onderling en tussen student en docent van
wezenlijk belang voor studenten. Onderzoek laat zien dat een langdurig
gebrek aan fysiek onderwijs schadelijk is voor de geestelijke gezondheid
van studenten. Dit kan negatieve effecten op hun ontwikkeling en
studievoortgang hebben. Dit werkt op langere termijn door. Het gaat hier
om jonge mensen in vervolgonderwijs die zich vaak door hun leeftijd
steeds minder richten op hun ouders en thuissituatie, maar meestal ook
nog niet in staat zijn hun leven geheel zelfstandig vorm te geven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

7

Onderwijsinstellingen spannen zich sinds het begin van de coronacrisis in
om zoveel mogelijk fysiek onderwijs te organiseren voor zoveel mogelijk
studenten. Bij de bestrijding van de epidemie van covid-19 behoort het
onderwijs tot nu toe tot de sectoren die als eerste in aanmerking komen
voor maatregelen die de toegankelijkheid zo min mogelijk belemmeren. In
het Servicedocument MBO2 is opgenomen dat de school bepaalt welke
groepen studenten voorrang krijgen om op de locatie van de school
lessen te volgen door te kijken naar nieuwe studenten (eerstejaars of
nieuw in een opleiding), studenten in een kwetsbare positie en studenten
die praktijklessen volgen of examens afleggen. In het Servicedocument
HO3 is opgenomen dat instellingen beoordelen welk type onderwijsactiviteiten zij op de locatie van de onderwijsinstelling laten plaatsvinden en
daarbij het belang van binding en goede begeleiding van eerstejaars en
kwetsbare studenten in acht nemen. Belangenorganisaties voor het
onderwijs, Vereniging van Universiteiten (VSNU), Vereniging
Hogescholen, Nederlandse Raad voor Training en Opleiding (NRTO) en
MBO Raad, hebben voor hun achterban protocollen vastgesteld voor de
organisatie van het onderwijs tijdens de coronacrisis, waarin expliciet
aandacht wordt besteed aan gelijke rechten en plichten voor studenten bij
de opstart van het onderwijs, specifieke aandacht voor onderwijs waar
fysiek contact nodig is om de leerdoelen te bereiken, en het belang van
fysiek onderwijs waaronder monitoring en tutoring, voor kwetsbare
studenten. In veiligheidsplannen is nauwkeurig uitgewerkt hoe een
instelling op verantwoorde wijze fysiek onderwijs kan verzorgen door
middel van onder andere goede hygiënemaatregelen, loopstromen,
alternatieve locaties, spreiding over de dag en avond, afspraken over
openbaar vervoer. Desondanks blijft een grote groep studenten verstoken
van fysiek onderwijs. Daarom wordt niet gestopt met het verkennen van
alternatieven. Momenteel wordt door instellingen in mbo en ho geëxperimenteerd, onder meer in pilots waarin sneltesten worden aangeboden
aan studenten, teneinde alternatieven te vinden voor meer fysiek
onderwijs zonder dat de 1,5 meter wordt losgelaten en zonder dat met
testbewijzen wordt gewerkt. Gekeken wordt of via technologie, de inzet
van crowdcontrol, en het creëren van zogenaamde «bubbels», meer
capaciteit kan worden gegenereerd. De resultaten van de pilots zijn
uiterlijk in mei 2021 beschikbaar. Op basis van de pilots zal een inschatting
gemaakt worden van de bereidheid onder studenten om zich te laten
testen. Dit is van belang, omdat zij bij de inzet van testbewijzen in mbo en
ho volgens het laatste advies van het OMT – net als bij andere
doorgaande activiteiten – ten minste 1 à 2 keer per week getest zouden
moeten worden om door het versoepelen of loslaten van beperkende
maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 meer toegang
te krijgen tot fysiek onderwijs. Hoe vaak een student zich in de praktijk zal
laten testen wordt bepaald door het aantal keren per week dat hij fysiek
onderwijs volgt, wat weer afhangt van het type onderwijsactiviteit, en de
geldigheidsduur van een testbewijs. Onderwijsinstellingen kunnen er met
roosters op sturen dat studenten zich niet vaker hoeven laten testen dan
nodig is. De besluitvorming over testmethode en -strategie zal, zoals
gebruikelijk bij de toepassing van de routekaart, continu plaatsvinden op
basis van advisering door het OMT. Of het testbewijs zal worden
voorgeschreven in het onderwijs hangt, behalve van de epidemiologische
situatie, de geldende maatregelen ter bestrijding van de epidemie van
covid-19 en de praktische uitvoerbaarheid, mede af van de uitkomsten van
de pilots.

2
3

Servicedocument mbo-aanpak coronavirus COVID-19 versie 5.1 d.d. 17 maart 2021.
Servicedocument HO 2020–2021, versie 9.0, 18 december 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

8

Er zal geen gebruik gemaakt worden van de grondslag om het mbo en ho
aan te wijzen indien door omstandigheden, zoals een verbeterde
epidemiologische situatie en het afschalen van de maatregelen, omvangrijke opschaling van fysieke onderwijs ook mogelijk is zonder een wettelijk
verplicht testbewijs in te voeren. Hieronder wordt verstaan een aanzienlijke toename ten opzichte van de situatie waarin gemiddeld slechts een
derde van het onderwijs fysiek kan worden verzorgd.
Gebruik van de grondslag mbo en ho aan te wijzen is ook niet aangewezen wanneer er een ander, minder ingrijpend alternatief voorhanden is
dan de inzet van testbewijzen om verdergaande uitzonderingen te maken
op de maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 en op die
manier het voor instellingen mogelijk te maken meer fysiek onderwijs te
kunnen geven en studenten beter in staat te stellen het onderwijs te
benutten waar zij recht op hebben. Indien uit lopende experimenten in
mbo en ho blijkt dat significante opschaling van fysiek onderwijs kan
worden gerealiseerd zonder af te wijken van de maatregelen ter
bestrijding van de epidemie van covid-19, dan heeft dat sterk de voorkeur
boven de inzet van testbewijzen.
Op het moment dat mbo en ho zijn aangewezen als sectoren waar
testbewijzen wettelijk kunnen worden verplicht gelden twee extra
randvoorwaarden.
Ten eerste zal een onderwijsinstelling er zorg voor moeten dragen dat er
een testvoorziening beschikbaar is waar studenten laagdrempelig gebruik
van kunnen maken. Laagdrempelig betekent in ieder geval dat voor de
student geen kosten zijn verbonden aan het testen. Verder is de bereikbaarheid van de testvoorziening een belangrijk aandachtspunt. Voor de
uitvoerbaarheid en de effectiviteit van de inzet van testbewijzen is tevens
relevant hoe groot de testbereidheid onder studenten is. De testbereidheid is op zichzelf echter niet maatgevend. Bepalend is of over het
geheel genomen een aanzienlijke opschaling van het fysiek onderwijs kan
worden gerealiseerd door de inzet van testbewijzen.
Ten tweede zal de onderwijsinstelling de toegankelijkheid moeten
waarborgen van het onderwijs voor een student die geen testbewijs wil of
kan tonen. Instellingen in het mbo en ho hebben de wettelijke taak
onderwijs te verzorgen. Daarbij hebben zij de zorgplicht om rekening te
houden met studenten met een extra ondersteuningsvraag alsmede met
behoeften van studenten met een beperking. Dit brengt de opdracht met
zich mee om ook tijdens de beperkingen die er zijn als gevolg van de
coronacrisis, onderwijs voor alle studenten te realiseren, zij het met
inachtneming van de geldende maatregelen ter bestrijding van covid-19.
Wanneer testbewijzen worden voorgeschreven, kunnen onderwijsinstellingen significant meer fysiek onderwijs geven en worden zij geacht
dat ook te doen, rekening houdend met de mogelijkheden en beperkingen
van de individuele instelling, de inhoud en vormgeving van een opleiding
en het type onderwijsactiviteiten. Dit laat onverlet dat er ook voor
studenten zonder testbewijs toegang moet zijn tot het onderwijs. Daarom
dient er een alternatief te zijn voor het onderwijs dat alleen met een
testbewijs toegankelijk is. Dit kan zowel een fysiek alternatief zijn, met
inachtneming van de geldende maatregelen ter bestrijding van de
epidemie van covid-19, als een online alternatief. Het wetsvoorstel bevat
de grondslag om bij en krachtens algemene maatregel van bestuur te
bepalen hoe onderwijsinstellingen de toegankelijkheid van het onderwijs
waarborgen.
In de situatie dat testbewijzen worden ingezet als middel om het fysieke
onderwijs op te schalen, zullen studenten die wel en niet getest zijn, van
elkaar gescheiden worden bij het geven van fysiek onderwijs. Dat is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

9

noodzakelijk om besmettingsrisico’s tegen te gaan en daarmee zijn de
concrete omstandigheden per onderwijslocatie en het type onderwijsactiviteit in hoge mate bepalend voor de mate waarin een instelling fysiek
onderwijs kan realiseren voor studenten die geen testbewijs hebben. Het
kan daarom zo zijn dat een student zonder testbewijs meer aangewezen is
op digitaal onderwijs. Uitgangspunt is dat niet enkel het bezit van een
testbewijs bepalend is voor de vraag of een student fysiek of online
onderwijs volgt; van instellingen wordt een zorgvuldige belangenafweging verwacht waarbij er aandacht is voor een aantal aspecten. Er
kunnen immers andere factoren van belang zijn, zoals het type onderwijsactiviteit of een mogelijke extra ondersteuningsvraag van studenten die in
het bijzonder gebaat zijn bij fysiek onderwijs gelet op bijzondere omstandigheden, zoals belemmeringen als gevolg van een functiebeperking,
psychische klachten of familieomstandigheden. Belangrijk is dat de
instelling binnen zijn capaciteiten en mogelijkheden inspanningen pleegt
en afwegingen maakt om tot een goede verdeling te komen van de
beschikbare capaciteit voor het geven van fysiek onderwijs aan studenten
met en zonder testbewijs. Om die reden zal bij lagere regelgeving worden
bepaald op welke wijze de toegankelijkheid van het onderwijs in ieder
geval gewaarborgd dient te worden voor de student zonder testbewijs.
Centraal staat dat de instelling bij de organisatie van het fysieke en het
online onderwijs, en de verhouding tussen beide, rekening houdt met de
aard van de onderwijsactiviteiten en aandacht heeft voor de positie van de
student met een ondersteuningsvraag of andere bijzondere omstandigheden. De nadere invulling van de wijze waarop instellingen bij de inzet
van testbewijzen toegankelijk onderwijs bieden aan studenten zonder
testbewijs, laat onverlet de plicht die de instelling op grond van de Wet
educatie en beroepsonderwijs (WEB) dan wel de Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) heeft om voor al haar
studenten toegankelijk onderwijs te bieden. Een online alternatief kan het
onderwijs toegankelijk maken voor de student, temeer daar de instelling
ervoor dient te zorgen dat dit alternatief kwalitatief aan de maat is en dat
studenten voldoende digitale ondersteuning krijgen. Daarom zal bij lagere
regelgeving tevens worden bepaald dat de instelling zorg draagt voor
voldoende digitale ondersteuning bij afstandsonderwijs.
Een ander onderdeel van de verplichte waarborgen is dat de onderwijsinstelling duidelijk aan studenten communiceert over de inzet van
testbewijzen en de gevolgen voor het onderwijs. Daarbij zal duidelijk
gemaakt worden dat testen vrijwillig is en op welke manier onderwijs
gegeven wordt aan studenten met en zonder testbewijs. Aldus kan de
onderwijsinstelling laten zien hoe rekening wordt gehouden met de
belangen van de studenten en welke afwegingen zijn gemaakt bij het
organiseren van het onderwijs.
Door deze verplichte waarborgen omtrent de toegankelijkheid van het
onderwijs zal de inzet van testbewijzen niet resulteren in de situatie dat de
groep studenten met een testbewijs om die reden altijd fysiek onderwijs
krijgt en een groep studenten zonder testbewijs die om die reden altijd
digitaal onderwijs krijgt. Ook is te verwachten dat studenten zich de ene
keer wel en de andere keer niet laten testen, waardoor de samenstelling
van de groep studenten die fysiek onderwijs krijgen steeds wisselt. Per
saldo zal de inzet van testbewijzen in ieder geval kunnen leiden tot een
aanzienlijke stijging van het aandeel fysiek onderwijs.
Zoals voor medewerkers in niet-essentiële sectoren geen testbewijs
voorgeschreven zal worden, zal een testbewijs ook niet verlangd worden
van onderwijspersoneel. Hetgeen hierboven is overwogen met betrekking
tot de inzet van testbewijzen voor medewerkers, is ook van toepassing op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

10

personeel in het onderwijs. Daarom wordt hier kortheidshalve verwezen
naar paragraaf 2.2.
2.4 Geclausuleerde delegatiegrondslag
Voor de bestrijding van de epidemie van covid-19 moeten snel maatregelen getroffen kunnen worden die in de epidemiologische situatie van
dat moment geboden zijn. Tegelijkertijd vergen deze vaak ingrijpende
maatregelen democratische legitimatie en een wettelijke basis, temeer
omdat er grondrechten in het geding zijn.
In enkele rechtszaken is ter discussie gesteld of de huidige Wpg een
toereikende grondslag biedt voor het opleggen van een verplichting aan
reizigers uit het buitenland om te beschikken over een testuitslag. In de
uitspraak van 8 januari 2021 is de rechtbank Den Haag in kort geding tot
het oordeel gekomen dat er een voldoende wettelijke basis is voor de
maatregelen die door middel van een wijziging van de Trm daartoe zijn
getroffen (ECLI:NL:RBDHA:2021:63, r.o. 4.7). De rechtbank overweegt dat
een specifieker omschreven wettelijke basis denkbaar en optimaliter ook
wenselijk is, maar dat dit niet kan leiden tot de conclusie dat er sprake is
van een onmiskenbaar onverbindende regeling (r.o. 4.3).
In zijn advies van 14 januari 2021 is de Gezondheidsraad van oordeel dat
de huidige Wpg geen voldoende specifieke grondslag bevat voor het
eisen van een testbewijs als voorwaarde voor toegang tot activiteiten en
voorzieningen. Slechts als er een redelijk alternatief voorhanden is bij het
niet kunnen of willen tonen van een testbewijs, zoals toegang tot de
activiteiten of voorziening met extra beschermingsmaatregelen, kan
volgens de Gezondheidsraad de inzet van een testbewijs ook via een
ministeriële regeling op grond van de huidige Wpg worden gerealiseerd.
Het is van belang boven elke twijfel te verheffen dat een adequate basis
bestaat voor het stellen van regels over de inzet van testbewijzen. Daarom
wordt, naar analogie met artikel 58p Wpg ten aanzien van personenvervoer, met dit wetsvoorstel voorzien in een expliciete juridische
grondslag voor de inzet van een testbewijs in het kader van de maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 op grond van
hoofdstuk Va Wpg. De rechtbank Den Haag oordeelde 28 januari 2021 in
kort geding dat er geen grond bestaat artikel 58p, leden 3 tot en met 5,
Wpg onverbindend te verklaren (ECLI:NL:RBDHA:2021:600).
Dit wetsvoorstel bevat de wettelijke verankering van een geclausuleerde
delegatiegrondslag om bij het treffen van maatregelen testbewijzen te
vereisen. Dat wil zeggen dat in een ministeriële regeling met maatregelen
ter bestrijding van de epidemie van covid-19 tevens voorschriften kunnen
worden gegeven omtrent de inzet van testbewijzen. Voor het stellen van
dergelijke voorschriften moet voldaan zijn aan de bij wet gestelde
voorwaarden. Daarbij wordt gepreciseerd voor welke sport- en jeugdactiviteiten, culturele instellingen, evenementen, restaurants en overige
horeca testbewijzen ingezet kunnen worden. Om testbewijzen te kunnen
inzetten in mbo en ho, is eerst een algemene maatregel van bestuur,
inclusief een voorhangprocedure bij het parlement en advisering door de
Afdeling advisering van de Raad van State nodig, waarin (onderdelen van)
mbo en ho expliciet worden aangewezen en waarmee aldus een extra
waarborg is geschapen voor een zorgvuldige besluitvorming.
Op een ministeriële regeling voor de inzet van testbewijzen is het regime
van toepassing zoals neergelegd in hoofdstuk Va Wpg. Dit betekent dat
voorschriften slechts worden gegeven als dat gelet op de ernst van de
bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk is, in overeenstemming

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

11

is met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat en gelet op de
bestrijding van de epidemie van covid-19 de uitoefening van grondrechten zo min mogelijk en op evenredige wijze beperkt (artikel 58b,
tweede lid, Wpg). Hierin liggen al besloten enkele belangrijke
voorwaarden uit het advies van de Gezondheidsraad, namelijk de
noodzakelijkheid, de subsidiariteit en de proportionaliteit zoals hierboven
beschreven. De bescherming van (bijzondere) persoonsgegevens, een
andere voorwaarde uit het advies van de Gezondheidsraad, vloeit al voort
uit de toepasselijke wettelijke voorschriften, zodat het overbodig is deze
door de Gezondheidsraad genoemde voorwaarde als vereiste op te
nemen in het wetsvoorstel. Ook in monitoring en evaluatie is reeds
voorzien via de maandelijkse rapportage aan het parlement over de
maatregelen die op basis van hoofdstuk Va Wpg zijn getroffen (artikel 58s
Wpg). Het belang van goede publieksvoorlichting spreekt voor zich en
hoeft niet tot uitdrukking te worden gebracht in de wettekst.
Hoewel in het verlengde van en zelfs deels overlappend met de vereisten
van artikel 58b, tweede lid, Wpg, expliciteert het wetsvoorstel een drietal
voorwaarden: het maatschappelijk belang, de uitvoerbaarheid en de
voorzorgsmaatregelen. Dit heeft te maken met het gegeven dat de inzet
van testbewijzen niet een instrument is dat onbeperkt kan worden ingezet,
al was het alleen al om de beperkte testcapaciteit. Binnen de sectoren die
in aanmerking komen voor de inzet van testbewijzen zal geselecteerd en
geprioriteerd moeten worden. Dit impliceert een specifieke weging van
het maatschappelijk belang in de meest brede zin van het woord. Bij de
keuze van de daadwerkelijke inzet van testbewijzen is de uitvoering een
belangrijk aandachtspunt, aangezien de organisaties die verantwoordelijk
zijn voor de desbetreffende activiteiten en voorzieningen een belangrijke
taak hebben in het controleren op een geldig testbewijs. De voorbereidingen en inspanningen die daarvoor nodig zijn, dienen in een redelijke
verhouding te staan tot de aanvang en duur van de periode waarin
testbewijzen worden voorgeschreven. Verder is het een uitdrukkelijke
opdracht om testbewijzen pas in te zetten wanneer voorzorgsmaatregelen
zijn getroffen om maatschappelijk ongewenste effecten tegen te gaan.
De eisen die het wetsvoorstel aldus stelt voor de inzet van testbewijzen,
wegen zwaarder voor een essentiële sector als het onderwijs. Gebleken
moet zijn dat er als gevolg van de maatregelen ter bestrijding van de
epidemie van covid-19 toch sprake is van een onaanvaardbaar tekort aan
fysiek onderwijs, hoezeer bij het treffen van de maatregelen bijvoorbeeld
door middel van uitzonderingen ook rekening is gehouden met de
specifieke kenmerken van de onderwijssector en ondanks alle alternatieven die zijn toegepast, beproefd en onderzocht.
Voor het onderwijs gelden daarom twee aanvullende eisen. Voordat ter
verbetering van de toegang tot fysiek onderwijs overgegaan kan worden
tot het voorschrijven van testbewijzen, zullen onderwijsinstellingen
maatregelen moeten hebben getroffen waarmee zij de toegankelijkheid
van het onderwijs waarborgen voor studenten die geen testbewijs kunnen
tonen. Daarnaast dienen onderwijsinstellingen zorg te dragen voor een
toegankelijke testvoorziening waar studenten zich kunnen laten testen op
infectie met het coronavirus.
De inbedding in hoofdstuk Va Wpg impliceert dat de andere kaders voor
het treffen van maatregelen onverkort gelden. Zonder daar verder over uit
te wijden, worden hier genoemd de toepasselijkheid – met inachtneming
van de specifieke bepalingen in hoofdstuk VIIa Wpg en de vangnetbepaling artikel 58ca Wpg – in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba, de rol van de burgemeester onder meer wat betreft het verlenen
van ontheffingen (artikel 58e Wpg) en de positie van de voorzitter van de
veiligheidsregio (artikel 58d Wpg) alsmede de mogelijkheid om bij het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

12

stellen van voorschriften in een ministeriële regeling te differentiëren,
bijvoorbeeld tussen personen op basis van hun leeftijd zodat jeugdigen
kunnen worden uitgezonderd van een wettelijk verplicht testbewijs of
tussen Europees Nederland en Caribisch Nederland en de eilanden
onderling (artikel 58e, eerste lid, Wpg). Omdat de afname van een test
meer belastend is voor jeugdigen, ligt het in de rede om een leeftijdsgrens
stellen voor een testbewijs. Bij personenvervoer uit het buitenland ligt
deze grens thans bij twaalf jaar (artikel 6.7a, 6.7b en 6.7c Trm). Deze
leeftijdsgrens is eveneens relevant bij de legitimatie van de toonder van
het testbewijs. Een minderjarige kan vanaf de leeftijd van twaalf jaar
zelfstandig een identiteitsbewijs aanvragen en verkrijgen (artikel 34, zesde
lid, Paspoortwet). De algemene toonplicht van een identiteitsbewijs geldt
voor een ieder die de leeftijd van 14 jaar heeft bereikt (artikel 2 Wet op de
identificatieplicht). Er bestaan daarnaast bijzondere identificatieplichten.
Zo moeten twaalf- en dertienjarigen zich kunnen identificeren in het
openbaar vervoer (artikel 92 Wet personenvervoer 2000). Op grond van dit
wetsvoorstel zal ook een legitimatie kunnen worden verlangd van
minderjaren tot de leeftijd van 14 jaar.
Eveneens van toepassing zijn de procedurele vereisten, zoals betrokkenheid van de ministerraad en het parlement (artikel 58c Wpg).
Uitgangspunt is dat een ministeriële regeling niet eerder in werking treedt
dan een week na overlegging aan het parlement. De regeling vervalt van
rechtswege indien binnen die termijn de Tweede Kamer besluit er niet
mee in te stemmen. In het wetsvoorstel is een bepaling opgenomen dat
de algemene maatregel van bestuur waarmee mbo en ho kunnen worden
aangewezen als sectoren waarvoor een testbewijs voorgeschreven kan
worden, niet eerder kan worden voorgedragen dan een week nadat het
ontwerp aan beide Kamers van de Staten-Generaal is overgelegd.
De inbedding in hoofdstuk Va Wpg betekent voorts dat de geclausuleerde
delegatiegrondslagen zelf tijdelijk zijn. Hoofdstuk Va en artikel 68bis Wpg
vervallen immers telkens na ten hoogste drie maanden, tenzij – na
voorhang bij het parlement – besloten wordt tot gehele of gedeeltelijke
verlenging met ten hoogste drie maanden (artikel VIII Tijdelijke wet
maatregelen covid-19).
2.5 Caribisch Nederland
Hoofdstuk Va Wpg, inclusief de nieuwe paragraaf 3a, is ook van
toepassing in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Gezien de grote feitelijke en epidemiologische verschillen tussen
Europees Nederland en Caribisch Nederland en tussen de eilanden
onderling is het wenselijk dat er voldoende ruimte is voor differentiatie.
Bij de toepassing van de voorwaarden van de geclausuleerde delegatiegrondslag zal specifiek aandacht worden besteed aan Caribisch
Nederland. De feitelijke en epidemiologische situatie in Caribisch
Nederland verschilt van die van Europees Nederland. Daarnaast zijn er
ook grote verschillen tussen de eilanden. Per eiland moet dus worden
bezien of het verdedigbaar en uitvoerbaar is om een testbewijs te vragen
en welke eisen moeten gelden. In overleg met de eilanden wordt besloten
of daar gebruik gemaakt zal worden van de mogelijkheid tot inzet van
testbewijzen en op welke manier dit vormgegeven kan worden. Dit kan
anders zijn dan de regeling die tot stand wordt gebracht voor Europees
Nederland. Zo zijn op Bonaire bijvoorbeeld vrijwel alle locaties waar
evenementen worden georganiseerd in de open lucht en via meerdere
plaatsen op het terrein te betreden, waardoor controle lastig uitvoerbaar
is. Dit vraagt om andere voorschriften dan worden gesteld voor Europees
Nederland. Ook eventuele experimenten in Caribisch Nederland zullen
anders van opzet zijn dan in Europees Nederland, zodat zinvolle praktijktesten gedaan kunnen worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

13

De in dit wetsvoorstel opgenomen grondslag om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur (delen van) mbo of ho te kunnen
aanwijzen als sector waar testbewijzen kunnen worden ingezet, ziet tevens
op Caribisch Nederland. In Caribisch Nederland is er een onderwijsinstelling voor ho, te weten Saba University School of Medicine. Voor
mbo zijn er drie scholen; een op elk van de eilanden. Alvorens bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur onderwijs op Caribisch
Nederland aan te wijzen, zal overleg plaatsvinden met de eilanden over de
mogelijkheid tot inzet van testbewijzen en op welke manier dit vorm
gegeven kan worden.
2.6 Inzet testbewijs
In de kern komt de inzet van een testbewijs erop neer dat het tonen van
zo’n bewijs een voorwaarde is voor het deelnemen aan activiteiten of de
toegang tot voorzieningen. Het testbewijs dient – samen met een
identiteitsbewijs – te worden getoond aan de organisator die verplicht is
erom te vragen en het te controleren. Personen die geen testbewijs
kunnen of willen tonen, mogen niet deelnemen aan die activiteiten of
wordt de toegang tot de desbetreffende voorzieningen ontzegd. De
organisatie die verantwoordelijk is voor de activiteit of de voorziening, is
daartoe verplicht. Uiteraard worden aan het testbewijs eisen gesteld. Het
zal een voldoende actuele en betrouwbare indicatie moeten geven van de
infectie met coronavirus. Negatieve testuitslagen zijn wat dat betreft het
meest eenvoudig te interpreteren. Vooralsnog zullen testbewijzen
voornamelijk gebaseerd worden op negatieve testuitslagen. Het is echter
ook mogelijk dat op basis van een positieve testuitslag vastgesteld zal
kunnen worden dat iemand niet besmettelijk is. In deze memorie van
toelichting wordt daarom meestal in meer algemene zin gesproken van
testuitslagen, testresultaten en testbewijzen.
Om testbewijzen in te kunnen zetten, zijn om te beginnen voldoende
geschikte testen nodig. Het gaat dan om zowel het soort testen en
teststrategieën, als de testcapaciteit. Vervolgens moeten op basis van
testuitslagen testbewijzen gemaakt en gecontroleerd kunnen worden.
Deze onderwerpen worden in de paragrafen 2.7 t/m 2.9 uitgewerkt.
2.7 Testen en teststrategieën
De Gezondheidsraad onderkent in zijn advies van 14 januari 2021 dat de
ideale test op (naderende) besmettelijkheid niet bestaat. De infectie met
het coronavirus loopt immers niet parallel aan de besmettelijkheid. De
testen die worden gebruikt moeten wel voldoende betrouwbaar zijn om
de kans vast te stellen dat iemand besmettelijk is voor anderen. De
betrouwbaarheid van testuitslagen, en daarmee de effectiviteit van
testbewijzen, hangt af van de sensitiviteit, specificiteit, positief voorspellende waarde en negatief voorspellende waarde in relatie tot de epidemiologische situatie en de teststrategie. Het is dus niet op voorhand te
bepalen welke testen nodig zijn.
Bij het bepalen van de mogelijke inzet van testbewijzen zal steeds
rekening gehouden moeten worden met de concrete toepassing van het
testbewijs. Het risico op verspreiding van het coronavirus wordt mede
bepaald door het type activiteiten of voorzieningen. Het maakt verschil of
men actief of passief is, of het een locatie binnen of buiten betreft en om
hoeveel mensen het gaat. Er zijn situaties waarin een hoog sensitieve test
aangewezen is, terwijl in andere situaties een minder sensitieve test
volstaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

14

Bovendien heeft een negatieve testuitslag altijd slechts een beperkte
geldigheidsduur waarbinnen een valide uitspraak gedaan kan worden
over de besmettelijkheid van een persoon. Het Outbreak Management
Team (OMT) adviseerde op 15 februari 2021 om voor eenmalige activiteiten waarbij testbewijzen worden gevraagd een geldigheid van het
testbewijs van een sneltest aan te houden van maximaal 24 uur gerekend
van testafname tot aan het einde van de activiteit. Voor deelname aan
onderwijs acht het OMT regelmatig testen met een frequentie van 1 à 2
keer per week een waarschijnlijk realistischer, maar niet waterdichte
teststrategie.
Bij een eenmalige activiteit gaat de voorkeur uit naar de sneltesten met
een hoge(re) sensitiviteit. Bij frequent testen is de testfrequentie belangrijker dan de sensitiviteit van de gebruikte test.
Volgens het OMT geldt voor zowel doorlopende als voor kortdurende
activiteiten dat negatieve testuitslagen de aanwezigheid van een a- of
presymptomatisch besmettelijk persoon niet volledig kan uitsluiten. Er
kan dus – indien een niet-gedetecteerd maar wel besmettelijk persoon
deelneemt – overdracht optreden. Dit risico dient helder gecommuniceerd
te worden aan de deelnemers van de activiteit, waarbij ook duidelijk wordt
gemaakt dat het belangrijk is dat men zich houdt aan de dan algemeen
geldende maatregelen om transmissie van het coronavirus te voorkomen.
Het OMT vraagt tot slot aandacht voor duidelijke communicatie met
betrekking tot geldigheidsduur van verschillende sneltesten, zoals de
antigeensneltest, in vergelijking met de norm die voor de polymerase
chain reaction test (PCR-test) gehanteerd wordt in de Fieldlabs, waar een
geldigheid van 48 uur wordt aangehouden.
In concreto zal telkens een actuele beoordeling moeten plaatsvinden van
de geschikte testmethode en teststrategie, gegeven de epidemiologische
situatie en de geldende maatregelen op het moment dat besloten wordt
testbewijzen daadwerkelijk in te zetten. Voor het testen zal zowel gebruik
worden gemaakt van antigeentesten als andere typen snelle testmethoden met een sensitiviteit die vergelijkbaar is met de PCR-test. Idealiter
zouden verschillende typen testen en de geldigheid dan ook gekoppeld
kunnen worden aan verschillende typen activiteiten. Dit zal leiden tot veel
complexiteit. Vanuit het oogpunt van uitvoerbaarheid heeft het kabinet
dan ook een voorkeur om geen onderscheid te maken in geldigheidsduur
van een testuitslag. Zolang voor eenmalige activiteiten een geldigheidsduur van 48 uur of meer niet verantwoord is te achten, is het
praktisch nut van de inzet van testbewijzen in niet-essentiële sectoren
gegeven de thans beschikbare type testen waarschijnlijk gering.
Ook de voor- en nadelen van een teststrategie met verschillende
testfrequenties voor onderwijs zullen tegen het licht gehouden worden.
Hoeveel er precies getest zou moeten worden, hangt af van het specifieke
type onderwijs en het aantal dagen dat men onderwijs volgt. Daarnaast
vergt frequenter testen ook meer organisatorische inzet. In de praktijk kan
met de inzet van andere maatregelen, zoals het werken met zogenaamde
«bubbels» van studenten en medewerkers, en vaste looproutes binnen de
gebouwen, de verspreiding van het virus in die situaties verder worden
beperkt om de veiligheid te vergroten.
De besluitvorming over testmethode en -strategie zal, zoals gebruikelijk bij
de toepassing van de routekaart, continu plaatsvinden op basis van
advisering door het OMT. Door de systematiek van de routekaart als
richtsnoer te gebruiken en de inzet van testbewijzen bij ministeriële
regeling te bepalen, vindt een doorlopende afweging plaats van de inzet
van testbewijzen waarbij steeds rekening wordt gehouden met de
verschillende type activiteiten en voorzieningen. Bij deze afweging zal
rekening worden gehouden met het afwegingskader dat de Gezond-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

15

heidsraad in zijn advies heeft opgenomen. Het testbewijs biedt daarmee
een extra instrument dat kan worden meegenomen om mede afhankelijk
van risiconiveau met betrekking tot de verspreiding van het coronavirus
per type activiteit of voorziening een gepast maatregelenpakket te treffen.
2.8 Testcapaciteit
Bij de besluitvorming over de daadwerkelijke inzet van testbewijzen speelt
de beschikbare testcapaciteit een belangrijke rol. Op dit moment wordt er
langs twee sporen getest. Spoor 1 bestaat uit testen om het virus op te
sporen en te bestrijden. Deze testen worden uitgevoerd door de GGD’en
en zijn bestemd voor mensen met klachten en andere groepen met een
hoog risico op infectie. Zij moeten zich zo snel mogelijk kunnen laten
testen. Binnen spoor 1 moet ook ruimte zijn voor (grootschalig) risicogericht testen in gebieden en scholen bij hoge infectiedruk. Spoor 2 bestaat
uit testen voor het openen van de samenleving. Hiermee kan stapsgewijs
toegang tot het sociale en economische leven eerder veilig mogelijk
worden gemaakt. In dit kader stellen werkgevers testen beschikbaar voor
hun werknemers. Ook worden testen beschikbaar gesteld voor het
onderwijs. Daarnaast wordt speciaal testcapaciteit opgebouwd voor de
inzet van testbewijzen voor sport- en jeugdactiviteiten, culturele instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca.
Hoewel de doelgroepen van de sporen 1 en 2 strikt van elkaar gescheiden
zijn, bestaat er wel een wisselwerking. Een testuitslag van de GGD kan
ook gebruikt worden als een testbewijs. Andersom biedt testen om een
testbewijs te verkrijgen ook zicht op verspreiding van het virus. Benadrukt
wordt echter dat de kerntaak van de GGD bij testen de bestrijding van het
virus blijft.
Ondanks dat er aanvullende testcapaciteit voor spoor 2 wordt gerealiseerd, zal het aantal testen dat kan worden afgenomen altijd begrensd
zijn. Daarom is het noodzakelijk om in de ministeriële regeling meer
precies af te bakenen voor welke sport- en jeugdactiviteiten, culturele
instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca een testbewijs
ingezet zal kunnen worden. Daarbij zal een prioritering aangebracht
worden, alleen al omdat de testcapaciteit voor deze sectoren nog in
opbouw is. Voorkomen dient te worden dat de vraag naar testbewijzen het
aanbod van testen overstijgt.
Wanneer mbo en ho bij algemene maatregel van bestuur worden
aangewezen, kunnen testbewijzen daar slechts worden ingezet indien de
onderwijsinstelling zorg heeft gedragen voor de beschikbaarheid van een
testvoorziening voor zijn studenten. Anders wordt een testbewijs
verplicht, terwijl men daar niet aan kan voldoen. De testvoorziening hoeft
niet noodzakelijkerwijs een faciliteit in eigen beheer te zijn. Instellingen
zullen ondersteund worden bij de inrichting van een testvoorziening.
De nadere prioritering binnen sport- en jeugdactiviteiten, culturele
instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca alsmede mbo
en ho hangt mede af van alle hierboven onder Testen en teststrategieën
beschreven omstandigheden ten tijde van de invoering van het testbewijs.
2.9 Testbewijzen
Zodra de testuitslag beschikbaar is, ontvangt de geteste persoon hiervan
een bericht. Met de testuitslag kan de geteste persoon een digitaal
testbewijs genereren met een applicatie die daar speciaal voor gemaakt is
(CoronaCheck). Desgewenst kan de geteste persoon het testbewijs ook op
papier verkrijgen.
Het testbewijs wordt getoond aan de organisatie die verantwoordelijk is
voor de activiteiten waar de geteste persoon aan wil deelnemen of de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

16

voorzieningen waarvan hij gebruik wenst te maken. Het testbewijs bestaat
uit een machine-leesbare code waarin alleen de gegevens over de
testuitslag zijn verwerkt die nodig zijn om vast te stellen dat sprake is van
een geldig testresultaat. Op het testbewijs staan tevens enkele summiere
persoonsgegevens waarmee in combinatie met een identiteitsbewijs kan
worden nagegaan of de testuitslag betrekking heeft op de persoon die het
testbewijs toont.
Het controleren van het testbewijs geschiedt ook met een speciale
applicatie (CoronaCheck Scanner). Deze applicatie leest de code en toont
kortstondig op het beeldscherm of er al dan niet een geldig testresultaat is
en zo ja, wat de summiere identificerende gegevens zijn. Er worden geen
gegevens vastgelegd.
Om langs digitale weg te voldoen aan de verplichting tot het tonen van
een testbewijs worden van overheidswege applicaties (CoronaCheck en
CoronaCheck Scanner) beschikbaar gesteld. Tegen de achtergrond van de
risico’s van de verspreiding van het coronavirus en de naar verwachting
relatief korte periode waarin testbewijzen voorgeschreven zullen worden,
is het van groot belang dat het voor iedereen direct volstrekt duidelijk is
welke applicaties geschikt zijn. Het digitale testbewijs en de applicaties
zijn zodanig ontworpen dat de betrouwbaarheid van het testbewijs is
geborgd, dat de verwerking van persoonsgegevens tot het minimum
wordt beperkt en dat de kans op systematische fraude wordt verkleind.
Doordat de van overheidswege beschikbaar gestelde applicaties aan deze
voorwaarden voldoen, kan men erop vertrouwen dat testbewijzen op
deugdelijke wijze getoond en gecontroleerd worden.
De ontwikkeling van digitale ondersteuning van het testbewijs is door de
overheid ter hand genomen. Uit het wettelijk verplichten een testbewijs te
kunnen tonen, volgt een zorgplicht bij de overheid om de veiligheid,
privacybescherming en betrouwbaarheid van testbewijzen te garanderen.
Dit kan ook aan de markt overgelaten worden. Daartoe is nodig dat eisen
worden gesteld aan marktpartijen en producten, alsmede dat aan deze
eisen wordt getoetst en dat op de naleving ervan toezicht wordt
gehouden. De voorbereiding en inrichting van zo’n stelsel kost tijd.
Bovendien is hierbij afstemming nodig op de standaarden die momenteel
in internationaal en EU-verband worden ontwikkeld om de interoperabiliteit te waarborgen. Gelet op de brede maatschappelijk wens om de
samenleving zo snel mogelijk op verantwoorde wijze te heropenen, is
snelheid bij de ontwikkeling van de applicaties geboden. Daarom zullen
voorshands alleen de van overheidswege beschikbaar gestelde applicaties
worden gebruikt. Denkbaar is echter dat in een volgende fase, waarin het
gebruik van elektronisch testbewijs voor langere tijd nodig blijkt en er
meer zicht en grip op de (ICT-technische) ontwikkelingen bestaat, wordt
bezien hoe een stelsel kan worden ingericht waarbij een breder scala aan
(ook private) applicaties toegelaten kan worden. Wanneer dat aan de orde
is, zal hiertoe een wijzigingswet worden ingediend. Om ruimte voor
ontwikkeling mogelijk te maken, worden de van overheidswege
beschikbaar gestelde applicaties transparant en in open source ontwikkeld
en wordt de broncode ter beschikking gesteld aan andere partijen en
staten.
Vooralsnog kan alleen met een digitaal testbewijs via de speciale
applicatie (CoronaCheck) of een testbewijs op papier met een machineleesbare code toegang worden verkregen tot de activiteiten en voorzieningen waar een testbewijs is voorgeschreven. Onderzocht wordt de
mogelijkheid om een testbewijs op te nemen in een microprocessorchip
die contactloos uitgelezen kan worden met Near Field Communication
(NFC). Het wetsvoorstel bevat de grondslag om bij ministeriële regeling
mogelijk te maken dat een dergelijke drager kan worden aangewend voor
een testbewijs. Wanneer van deze grondslag gebruik gemaakt wordt, zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

17

de applicatie voor het lezen van testbewijzen (CoronaCheck Scanner)
worden uitgebreid met de functionaliteit om het testbewijs op zo’n
smartcard te lezen. De gegevens die verwerkt worden, zijn hetzelfde als bij
een digitaal testbewijs dat met de speciale applicatie (CoronaCheck) is
gemaakt, of een testbewijs op papier.
3. Gevolgen
Al vanaf het begin van de bestrijding van de epidemie van covid-19 wordt
er voortdurend een afweging gemaakt tussen het indammen van het
coronavirus en het openhouden van de samenleving. Dat is met de inzet
van het testbewijs niet anders. Ook het negatief testbewijs maakt niet dat
het risico op verspreiding nihil zal zijn. In combinatie met de andere
maatregelen van de routekaart, wordt continu het evenwicht gezocht
tussen enerzijds een aanvaardbaar risico op verspreiding van het
coronavirus en anderzijds het bieden van vrijheden en het verminderen
van de negatieve effecten van de maatregelen ter bestrijding van het
virus. De inzet van het testbewijs bij sport- en jeugdactiviteiten, culturele
instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca zal naar
verwachting een positief effect hebben op de economie alsmede op de
volksgezondheid en het welzijn. Indien mbo en ho worden aangewezen,
zal de inzet van het testbewijs tevens bijdragen aan het mentale welzijn
van studenten, waardoor negatieve gevolgen daarvan zoals studievertraging en de daarmee gepaard gaande gevolgen op langere termijn,
verminderen.
De negatieve neveneffecten van de inzet van testbewijzen zullen naar
verwachting beperkt zijn. In het onderwijs zal ervoor gewaakt moeten
worden dat studenten die geen testbewijs kunnen of willen tonen niet
achtergesteld worden. Daarom is voorzien in een grondslag om regels te
stellen over de wijze waarop de onderwijsinstelling de toegankelijkheid
van het onderwijs waarborgt voor een student die geen testbewijs kan
tonen. Uitgangspunt is dat niet enkel het bezit van een negatief testbewijs
bepalend is voor de vraag of een student fysiek of online onderwijs volgt;
van instellingen wordt een zorgvuldige belangenafweging verwacht
waarbij er aandacht is voor specifieke onderwijstypen en studenten met
een ondersteuningsvraag. Bij toepassing in de niet-essentiële sectoren
sport- en jeugdactiviteiten, culturele instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca zijn de consequenties van het niet kunnen tonen
van een testbewijs gelet op de aard van de activiteiten en voorzieningen
minder verstrekkend. Daarom is voor die sectoren een waarborg in de zin
van een alternatieve wijze van dienstverlening, niet vereist. Wel zal door
middel van voorlichting geanticipeerd moeten worden op het bewaren
van voldoende draagvlak voor de maatregelen tegen de verspreiding van
het coronavirus die ondanks de inzet van testbewijzen zullen kunnen
gelden. Er zal telkens duidelijk gemaakt worden voor welke activiteiten en
voorzieningen testbewijzen wel en niet wettelijk verplicht zijn en welke
maatregelen dan nog meer gelden.
In dit verband wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel in het kader van het
treffen van maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 de
bevoegdheid creëert een wettelijke verplichting in te voeren tot het tonen
van een testbewijs. Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de
mogelijkheid om een testuitslag of een testbewijs te vragen wanneer dat
niet wettelijk verplicht is. Er is geen wettelijke grondslag nodig om een
toelatingsbeleid te voeren en op basis daarvan klanten of bezoekers te
weigeren, binnen de grenzen van de wet. In beginsel kan een testuitslag
of een testbewijs worden verlangd. Daar waar een testbewijs niet wettelijk
verplicht is, zal het vragen hiervan echter nooit ter vervanging van andere
corona gerelateerde maatregelen kunnen gelden of ter versnelling van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

18

openstellen van de activiteiten of voorziening mogen leiden. De inzet van
het testbewijs kan in sectoren waar het testbewijs niet wettelijk is
voorgeschreven dus voornamelijk worden gebruikt als manier om extra
veiligheid te bieden. Door publiekscampagnes over de routekaart en de
versoepeling van maatregelen en de inzet van toegangstesten hierbij,
wordt aan de burger duidelijk gemaakt bij welke activiteiten en voorzieningen testbewijzen ingezet kunnen worden ter versoepeling van de
maatregelen. Daarmee moet voor de burger duidelijk zijn of het testbewijs
in een sector ter vervanging van maatregelen geldt of als extra veiligheid.
Activiteiten of voorzieningen die voor dat laatste kiezen, zullen dit als
service aan klanten kunnen bieden, maar hoewel zij tijd en geld in de
organisatie hiervan zullen moeten investeren wordt hier geen versoepeling van maatregelen tegenover gesteld. Hierdoor is de verwachting dat
dit slechts in beperkte gevallen zal gebeuren.
De mogelijkheid van onverplicht toegangsbeleid wordt niet verboden
omdat dit de vrijheid van ondernemingen en instellingen onnodig zou
inperken. Overigens wordt deze mogelijkheid al begrensd door het recht
op gelijke behandeling, de bescherming van de privacy en de lichamelijke
integriteit. De Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) verbiedt het
maken van direct of indirect onderscheid op grond van godsdienst,
levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, heteroof homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat bij het aanbieden van of
verlenen van toegang tot goederen of diensten (artikel 7 Awgb). Deze
aspecten spelen geen rol bij het testen zelf, zodat niet snel sprake zal zijn
van direct onderscheid. Afhankelijk van de omstandigheden en gevolgen
kan het verlangen van een testuitslag mogelijk wel een indirect onderscheid opleveren, hetgeen rechtvaardiging behoeft. Bij het enkel tonen en
lezen van een testuitslag vindt geen verwerking van persoonsgegevens
plaats. Er is wel een juridische grondslag nodig voor de verwerking van
deze bijzondere persoonsgegevens indien de inzet van testbewijzen te
herleiden is tot de desbetreffende persoon. Daarvan is in ieder geval
sprake als de testuitslag wordt geregistreerd. De verwerking van
persoonsgegevens over gezondheid is in beginsel verboden. Dit verbod
kan slechts worden opgeheven wanneer aan een van de voorwaarden
genoemd in de artikelen 6, eerste lid, en 9, tweede lid, van de Algemene
verordening gegevensbescherming (AVG) dan wel artikel 21 of 23 van de
Wet bescherming persoonsgegevens BES (Wbp BES) is voldaan. Eén van
die mogelijkheden is dat de verwerking is gebaseerd op uitdrukkelijke
toestemming van betrokkene. De toestemming moet dan wel vrijelijk zijn
gegeven. De beoordeling van de vrijelijkheid van de toestemming is naar
haar aard feitelijk en casuïstisch van aard, maar zal in veel gevallen
uitwijzen dat er geen ruimte is voor onverplicht toelatingsbeleid en dus
ook niet voor gebruik van het testbewijs.4 Het niet krijgen van toegang zal
vaak gezien worden als een nadeel dat afbreuk doet aan de vrijelijkheid,
zeker wanneer het toegang tot een essentiële voorziening betreft. Daar
komt bij dat naar mate meer organisaties toelatingsbeleid gaan voeren de
ruimte voor vrije keuze en dus de ruimte voor het voeren van onverplicht
toelatingsbeleid steeds verder afneemt. Voorts zal geldige toestemming in
de zin van de AVG in de praktijk vrijwel uitgesloten worden geacht in een
afhankelijkheidsrelatie zoals doorgaans aan de orde ten aanzien van
medewerkers.

4

Zie in dit verband in het bijzonder overweging 42 bij de AVG en de guideline van de European
Data Protection Board (EDPB) over toestemming: (https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/
file1/edpb_guidelines_202005_consent_en.pdf).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

19

4. Verhouding tot andere regelgeving
4.1 Grond- en mensenrechten
De inzet van testbewijzen raakt aan grondrechten. Gelet op de Grondwet
en de Europese en internationale mensenrechtenverdragen is daarvoor
een wettelijke basis nodig, waarbij ook uitdrukkelijk inhoudelijke criteria
worden opgenomen om voorzienbaar te maken welke maatregelen in
lagere regelgeving kunnen worden getroffen. Dit wetsvoorstel sluit aan bij
het gelaagd systeem van regelgeving en uitvoering dat reeds is
opgenomen in hoofdstuk Va Wpg, waarbij telkens de vereiste noodzakelijkheid en proportionaliteit van de maatregelen worden beoordeeld.
De Nederlandse overheid is verplicht om maatregelen te treffen ter
bevordering van de volksgezondheid (artikel 22 van de Grondwet). De
strekking van dit grondrecht komt overeen met wat is bepaald in
internationale verdragen, zoals artikel 12 van het Internationaal verdrag
inzake economische en sociale en culturele rechten (IVESCR), artikel 11
van het Europees Sociaal Handvest, artikel 35 van het Europees Handvest
van de Grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest) en, daar waar
het gaat om de bescherming van het recht op leven, artikel 2 van het
Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mensen en de
fundamentele vrijheden (EVRM). Er is dus een grond- en mensenrechtelijke opdracht voor de overheid om op te treden ter bescherming van de
volksgezondheid. De inzet van een testbewijs draagt daaraan bij. Bij het
treffen van maatregelen ter bestrijding van de epidemie covid-19 kan een
testuitslag verlangd worden. Het doel is te voorkomen dat het coronavirus
zich verspreidt onder deelnemers aan activiteiten of gebruikers van
voorzieningen.
Maatregelen ter bestrijding van de epidemie, zoals de inzet van testbewijzen, kunnen tot gevolg hebben dat andere grond- en mensenrechten
worden ingeperkt. De grondrechtelijke aspecten van dergelijke maatregelen zijn in hun algemeenheid reeds uitvoerig beschreven in de memorie
van toelichting bij de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Kamerstukken II
2019/20, 35 526, nr. 3, blz. 28 e.v.). Daar is ingegaan op de persoonlijke
levenssfeer, het vergaderen, betogen en belijden van godsdienst en
levensovertuiging, de vrijheid van verplaatsing, het eigendomsrecht, de
onderwijsvrijheid, (leeftijds)differentiatie, kinderrechten en de rechten van
personen met een handicap. De mogelijkheid om op grond van dit
wetsvoorstel bij dergelijke maatregelen rekening te houden met het al dan
niet beschikken over een testbewijs, heeft daarnaast gevolgen voor de
lichamelijke integriteit van de personen die aan bepaalde activiteiten
willen deelnemen of toegang willen hebben tot voorzieningen (door het
ondergaan van de testen) en het recht op privacy (bij het tonen van het
testbewijs). Deze grondrechten zijn vastgelegd in de artikelen 10 en 11 van
de Grondwet en artikel 8 EVRM. Ook raakt dit aan het in artikel 2 van het
Vierde Protocol bij het EVRM neergelegde recht op bewegingsvrijheid.
Daarnaast is de gelijke behandeling in het geding (als gevolg van het al
dan niet beschikken over een testbewijs). Dit grondrecht is vastgelegd in
artikel 1 van de Grondwet en artikel 14 EVRM. In deze toelichting wordt de
beperking van deze grondrechten in algemene zin gemotiveerd. Wanneer
de inzet van testbewijzen bij het treffen van maatregelen ter bestrijding
van de epidemie covid-19 daadwerkelijk aan de orde is, zal gebruik
gemaakt worden van de geclausuleerde delegatiegrondslag, waarbij in de
toelichting de rechtvaardiging van de beperking van de grondrechten naar
de concrete, actuele omstandigheden gegeven zal worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

20

De artikelen 10 en 11 van de Grondwet staan bij of krachtens wet
beperkingen toe op de onaantastbaarheid van het lichaam en de
eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Beperkingen van de
grondrechten op lichamelijke integriteit en privacy zoals neergelegd in
artikel 8 EVRM zijn toegestaan als zij bij wet zijn voorzien en in een
democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de
nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn
van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de
bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Bij het invullen
van hun verplichtingen onder artikel 8 EVRM hebben verdragspartijen een
zekere beoordelingsruimte («margin of appreciation»).
De beperkingen die dit wetsvoorstel kunnen opleveren worden gerechtvaardigd vanuit de bescherming van de gezondheid. Onderdeel van de
grondwettelijke plicht de volksgezondheid te bevorderen, is de bestrijding
van infectieziekten. In casu is sprake van een epidemie van een groep
A-infectieziekte. De ernst en de gevolgen van de epidemie van covid-19
zijn bijzonder indringend voor zowel individuen, als de samenleving. De
ziekte covid-19 kan luchtwegklachten veroorzaken en in ernstige gevallen
ademhalingsproblemen. Mensen kunnen ernstig ziek worden en
overlijden ten gevolge van het virus, dat zich zeer snel kan verspreiden.
Het aantal ziekenhuisopnames en opnames op de intensive care in
verband met covid-19 kan zeer omvangrijk worden en reguliere zorg
verdringen.
Gelet op de vaste jurisprudentie over het EVRM en andere internationale
mensenrechtenverdragen kent de beoordeling van noodzakelijkheid
verschillende aspecten: elke beperkende maatregel moet geschikt zijn om
het doel te bereiken en er dient geen minder vergaande maatregel
mogelijk te zijn waarmee hetzelfde doel bereikt kan worden (ook
aangeduid als subsidiariteit). Daarnaast moet het met de maatregel
gediende belang in verhouding zijn met de beperking en mogen er voor
belanghebbenden geen onevenredig nadelige gevolgen zijn (ook
aangeduid als proportionaliteit). In algemene zin is de inzet van testbewijzen een geschikt middel om de verspreiding van het coronavirus tegen
te gaan, aangezien daarmee de kans op transmissie van het virus tussen
de deelnemers aan de activiteiten en de gebruikers van de voorzieningen
beperkt wordt. Verder worden testbewijzen juist ingezet om meer
ingrijpende maatregelen te versoepelen en sneller los te laten (bij het
afschalen) of maatregelen minder ingrijpend te laten zijn en later in te
voeren (bij het opschalen). Dit komt de subsidiariteit binnen het maatregelenpakket ter bestrijding van de epidemie van covid-19 ten goede. Aan de
eisen van proportionaliteit is voldaan door de inzet van testbewijzen
uitsluitend mogelijk te maken in niet-essentiële sectoren en, indien extra
maatregelen zijn getroffen, daarnaast voor het onderwijs. In dit verband
wordt opgemerkt dat de beperking van genoemde grondrechten als
gevolg van de inzet van testbewijzen om de volgende redenen relatief
gering is. Afhankelijk van het type test is het afnemen ervan niet of
nauwelijks invasief. Een ademtest bijvoorbeeld is niet invasief en een
PCR-test is over het algemeen nauwelijks invasief, zij het dat dit afhankelijk van persoonlijke omstandigheden in individuele gevallen anders kan
liggen. Testen zullen ook niet hoogfrequent worden afgenomen, maar
eenmalig of 1 à 2 keer per week. De inzet van testbewijzen is een tijdelijke
maatregel. Verder kunnen waar mogelijk voor personen die geen
testbewijs kunnen of willen tonen, alternatieven worden gecreëerd voor
deelname aan activiteiten of toegang tot voorzieningen. Hetzij fysiek met
inachtneming van de geldende maatregelen, hetzij langs digitale weg. Dat
deze personen alleen gebruik kunnen maken van alternatieven of dat
alternatieven niet altijd geboden kunnen worden, weegt minder zwaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

21

waar het niet-essentiële sectoren betreft. In de essentiële sectoren mbo en
ho hebben onderwijsinstellingen vanuit de wettelijke taak tot het
verzorgen van onderwijs de plicht om alternatieven te bieden voor
studenten zonder testbewijs. Bovendien is in het wetsvoorstel een
grondslag opgenomen om bij lagere regelgeving concreet voor te
schrijven, in het belang van de toegankelijkheid van het onderwijs voor
studenten zonder testbewijs, aan welke voorwaarden instellingen voldoen
bij het organiseren van het onderwijs en de verhouding daarin tussen
fysiek en online onderwijs. Het voldoen aan die voorwaarden is vereist
om testbewijzen in te zetten in het mbo en ho.
Ten slotte wordt opgemerkt dat over de inzet van testbewijzen zal worden
geadviseerd door het OMT op basis van de actuele omstandigheden, in
het bijzonder wat betreft de epidemiologische situatie. Bij het vaststellen
van een ministeriële regeling op de reeds bestaande grondslagen voor het
treffen van maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 zal
vervolgens steeds beoordeeld worden of de inzet van testbewijzen ook in
concreto voldoet aan bovengeschetste eisen ter rechtvaardiging van de
beperking van grondrechten. Dit is geborgd door de algemene
voorwaarden in artikel 58b, tweede lid, Wpg dat een maatregel slechts
getroffen mag worden indien dat gelet op de ernst van de bedreiging van
de volksgezondheid noodzakelijk is en de uitoefening van grondrechten
daarbij zo min mogelijk wordt beperkt. Als extra waarborgen gelden de
specifieke voorwaarden voor de inzet van testbewijzen die zijn beschreven
in paragraaf 2.4 Geclausuleerde delegatiegrondslag en opgenomen in het
voorgestelde artikel 58rb Wpg.
Daarnaast kunnen door het inzetten van een testbewijs in de desbetreffende (deel)sectoren verruimingen plaatsvinden en geldende beperkingen
op andere grondrechten zoals de vrijheid van verplaatsing of het
eigendomsrecht juist worden verminderd. De bescherming van de rechten
en vrijheden van anderen en het economisch welzijn van het land zijn
eveneens een legitiem doel in de zin van artikel 8 EVRM. De maatregelen
ter bestrijding van de epidemie van covid-19, die genomen worden uit
hoofde van de eveneens door grondrechten ingegeven bescherming van
de volksgezondheid, belemmeren de deelname aan of toegang tot
activiteiten, voorzieningen en fysiek onderwijs waardoor genoemde
grondrechten in mindere mate kunnen worden verwezenlijkt, zeker naar
gelang de maatregelen langer van kracht zijn. Testbewijzen zullen juist
worden ingezet om maatregelen te versoepelen met het doel de samenleving sneller te openen of minder snel te sluiten. De mogelijkheid van de
inzet van testbewijzen draagt op die manier bij aan de proportionaliteit
van de maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19. Aldus
wordt een optimale balans gerealiseerd tussen de verwezenlijking van
verschillende, soms botsende grondrechten waar het gaat om de
bestrijding van de epidemie van covid-19 (bijvoorbeeld de bescherming
van de volksgezondheid versus de vrijheid van verplaatsing) en waar deze
balans niet te bereiken is met andere maatregelen.
Al met al kunnen beperkingen op grondrechten worden gemitigeerd of
zelfs opgeheven voor personen die wel een testbewijs tonen voor
deelname aan activiteiten of toegang tot voorzieningen in niet-essentiële
sectoren alsmede voor studenten in mbo en ho. Het wetsvoorstel biedt
aldus een expliciete, noodzakelijke en proportionele grondslag voor de
verplichting om een testbewijs te vragen voor de deelname aan of
toegang tot activiteiten, voorzieningen of onderwijs.
Tot slot wordt opgemerkt dat de in het wetsvoorstel opgenomen
voorwaarden voor de inzet van testbewijzen geen direct onderscheid
opleveren in de zin van artikel 1 van de Grondwet. Wanneer een
testbewijs voorgeschreven wordt, geldt dat voor eenieder gelijkelijk. Zoals
al eerder is opgemerkt, kan het verlangen van een testuitslag mogelijk wel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

22

een indirect onderscheid opleveren. Dat zou zich kunnen voordoen
wanneer niet iedereen dezelfde mogelijkheden heeft zich te laten testen,
met ongelijke toegang tot activiteiten of voorzieningen als gevolg. Bij het
voorschrijven van testbewijzen zal dat zoveel mogelijk worden
voorkomen. De testcapaciteit zal laagdrempelig worden gerealiseerd,
zodat iedereen evenveel mogelijkheden heeft zich te laten testen. Hierbij is
tevens relevant dat de kosten verbonden aan het testen tot en met juni
2021 volledig en daarna grotendeels door het Rijk gedragen worden.
4.2 Verhouding tot EU-recht
Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat
het recht op vrij verkeer tot doel heeft beperkingen van het vrij verkeer
weg te nemen, ook indien deze beperkingen zonder onderscheid naar
herkomst of nationaliteit gelden. Het vrij verkeer kan echter, indien er
geen harmonisatiemaatregelen bestaan, worden beperkt door nationale
regelingen om redenen van volksgezondheid. In deze context is het aan
de lidstaten om te bepalen in welke mate zij de volksgezondheid willen
beschermen en hoe dit moet worden bereikt. Zij moeten hierbij binnen de
in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aangegeven
grenzen blijven en met name het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen,
ingevolge waarvan de genomen maatregelen geschikt moeten zijn om de
verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder
mogen gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel (zie o.a. HvJ EU
13 juli 2004, C-429/02, ECLI:EU:C:2004:432 (Bacardi France), punten 31–33).
Het wettelijk verplichten van testbewijzen kan het personen uit andere
lidstaten minder aantrekkelijk maken om hier bijvoorbeeld diensten te
verrichten of af te nemen. Een testbewijs kan vooralsnog alleen verkregen
worden van een uitvoerder van testen die is aangesloten op de applicatie
CoronaCheck of die voldoet aan de voorwaarden voor het uitgeven van
een schriftelijk testbewijs. Voor het lezen van testbewijzen wordt eveneens
een van overheidswege beschikbaar gestelde applicatie gebruikt:
CoronaCheck Scanner. Dergelijke kenmerken van het wetsvoorstel maken
dat sprake is van een beperking van het vrij verkeer. De inzet van
testbewijzen in het kader van maatregelen ter bestrijding van de epidemie
van covid-19 is in de Europese Unie (nog) niet geharmoniseerd. De
Europese Commissie heeft op 17 maart 2021 een voorstel gepresenteerd
van een verordening voor een Europees bewijs waarmee de drager kan
aantonen dat hij is ingeënt tegen covid-19, in bezit is van een negatief
testresultaat of beschikt over immuniteit. Het voorstel is gedaan ten
behoeve van het vrij verkeer van personen, neergelegd in artikel 21 van
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De
effecten van de verordening van de Europese Commissie op dit
wetsvoorstel zullen worden bestudeerd. Los daarvan zal bij de uitwerking
van de maatregelen voor de inzet van testbewijzen worden bezien in
hoeverre sprake is van een beperking van het vrij verkeer van personen en
of deze beperking met een beroep op de volksgezondheid kan worden
gerechtvaardigd. Zoals hierboven aangeven is daarbij met name van
belang of daarbij het evenredigheidsbeginsel wordt geëerbiedigd. Dit is
vastgelegd in de voorwaarden voor de inzet van testbewijzen die zijn
beschreven in paragraaf 2.4 Geclausuleerde delegatiegrondslag en
opgenomen in de artikel 58b, tweede lid, en het voorgestelde artikel 58rb
Wpg. Wat betreft de applicaties voor het tonen en lezen van testbewijzen,
is in paragraaf 2.9 uiteen gezet waarom het tegen de achtergrond van de
risico’s van de verspreiding van het coronavirus, de brede maatschappelijk wens om de samenleving zo snel mogelijk op verantwoorde wijze te
heropenen en de naar verwachting relatief korte periode waarin testbewijzen verplicht zullen worden, van groot belang is dat van
overheidswege beschikbaar gestelde applicaties gebruikt worden. Met het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

23

oog op het beschermen van de volksgezondheid dient de betrouwbaarheid van het testbewijs te zijn geborgd en de kans op systematische
fraude te worden verkleind.
Voorts dient bij de uitwerking van ministeriële regelingen op grond van
hoofdstuk Va de Dienstenrichtlijn in acht te worden genomen bij het
stellen van regels over diensten. Dit betekent onder meer dat dergelijke
regels non-discriminatoir moeten zijn en gerechtvaardigd moeten worden
op grond van een dwingende reden van algemeen belang. Op grond van
artikel 4, onder 8, en artikel 16, derde lid, van de Dienstenrichtlijn
kwalificeert de bescherming van de volksgezondheid als een dergelijke
reden. Tot slot dient de maatregel geschikt en proportioneel te zijn. Dit
moet bij de uitwerking onderbouwd worden. Ook dit is geborgd door de
voorwaarden voor de inzet van testbewijzen die zijn beschreven in
paragraaf 2.4 Geclausuleerde delegatiegrondslag en opgenomen in de
artikelen 58b, tweede lid, en het voorgestelde 58rb Wpg.
4.3 Gegevensbescherming
Wanneer een testbewijs wordt gebruikt, is sprake van het verwerken van
persoonsgegevens, met inbegrip van persoonsgegevens over de
gezondheid in de zin van artikel 9 AVG of artikel 16 Wbp BES. Een
testbewijs bestaat uit een testuitslag die is omgezet in een machineleesbare code. Een testuitslag valt onder gegevens over gezondheid,
hetgeen in artikel 4, onderdeel 15, AVG is gedefinieerd als persoonsgegevens die verband houden met de fysieke of mentale gezondheid van
een natuurlijke persoon, waaronder gegevens over verleende gezondheidsdiensten waarmee informatie over zijn gezondheidstoestand wordt
gegeven. De conversie van de testuitslag in een machine-leesbare code
wordt gedaan in een van overheidswege beschikbaar gestelde applicatie
voor het tonen van een testbewijs (CoronaCheck), op het toestel van de
geteste persoon. Met de applicatie wordt ingelogd in een beveiligde
omgeving bij de uitvoerder van de test om het testresultaat op te halen.
Alleen bij GGD’en wordt hiervoor het DigiD gebruikt. Bij andere
uitvoerders van testen wordt hiervoor speciaal een token verstrekt aan de
geteste persoon. Uitgangspunt is het verstrekken van minimale data. Het
op te halen testresultaat bestaat uit de volgende gegevens: de naam en
geboortedatum van de geteste persoon, het type test dat is afgenomen,
het moment van afname van de test en de uitslag van de test.
Met het testresultaat in de applicatie kan de geteste persoon naar de
locatie waarvoor men met een testbewijs toegang kan krijgen. Daar
genereert hij in de applicatie CoronaCheck een testbewijs. Dit genereren
houdt in dat de applicatie het testresultaat vertaalt naar een testbewijs in
de vorm van een machine-leesbare code. Dit proces is zodanig beveiligd
dat het testbewijs alleen kan worden gebruikt door de houder van het
toestel waarop de applicatie met het testresultaat is gedownload. Het
testbewijs bevat slechts de volgende gegevens: het type test dat is
afgenomen, het moment van afname van de test en de uitslag van de test.
Bij het tonen van het testbewijs worden ook enkele identificerende
persoonsgegevens zichtbaar gemaakt, namelijk de initialen van de geteste
persoon en de maand en dag van zijn geboortedatum. Meer gegevens
worden niet verwerkt.
Aan personen die niet een geschikte mobiele telefoon hebben of wensen
in te zetten voor het gebruik van de applicatie CoronaCheck, kan een
schriftelijk testbewijs beschikbaar worden gesteld. Naar verwachting is dit
een minderheid. Degenen onder hen die beschikken over ICT-middelen,
kunnen zelf met een webapplicatie een testbewijs genereren en afdrukken.
Daarnaast worden voorbereidingen getroffen om desgewenst een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

24

testbewijs te kunnen laten printen bij een servicepunt in de buurt dat
daarvoor speciale software gebruikt. De webapplicatie en de software
wordt beschikbaar gesteld door de Minister van VWS en functioneert op
dezelfde manier als CoronaCheck. Op een schriftelijk testbewijs staat
eenzelfde machine-leesbare code alsmede de beperkte identificerende
persoonsgegevens. Voor het schriftelijk testbewijs worden dezelfde
gegevens verwerkt als bij de toepassing van CoronaCheck.
De organisatie die verantwoordelijk is voor de activiteiten of voorziening
waar betrokkene toegang wenst, kan de machine-leesbare code van het
digitale of schriftelijke testbewijs vervolgens lezen met een andere van
overheidswege beschikbaar gestelde applicatie (CoronaCheck Scanner).
Door het lezen van de code kan bevestigd worden dat de toonder beschikt
over een testbewijs dat actueel en betrouwbaar is. Ook bij het lezen vindt
verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens plaats. Aan de hand van
de identificerende persoonsgegevens in combinatie met het identiteitsbewijs kan worden geverifieerd dat het testbewijs betrekking heeft op de
toonder.
Met de applicatie CoronaCheck Scanner worden geen gegevens bewaard.
Het belang van privacy en informatieveiligheid weegt hierbij zwaarder dan
het belang van een volledig sluitend systeem waarin elke vorm van
misbruik wordt uitgesloten aan de hand van een registratie van gelezen
testbewijzen. Op de organisatie die verantwoordelijk is voor de activiteit
of voorziening waar testbewijzen zijn voorgeschreven, rust de verplichting
slechts toegang verschaffen aan diegenen die beschikken over een geldig
testbewijs. Naast het gebruik van CoronaCheck Scanner zal de organisatie, afhankelijk van de specifieke context en gebruikssituatie, aanvullende maatregelen moeten treffen om aan deze verplichting te voldoen en
zodoende locatiegebonden frauderisico’s effectief te bestrijden.
Sluitstuk van het tegengaan van fraude is toezicht en handhaving.
Daarvoor zou in CoronaChecker Scanner een extra functionaliteit
toegevoegd kunnen worden, bijvoorbeeld om na te gaan of iedereen bij
toegang is gecontroleerd. Dit is echter niet goed mogelijk zonder dat een
verzameling wordt aangelegd van alle gelezen testbewijzen, hetgeen in
het kader van gegevensbescherming onwenselijk is. Een dergelijke
controle kan ook anders. Bijvoorbeeld door de inzet van «mystery guests»
of door steekproefsgewijs bij de organisator mee te kijken of daadwerkelijk wordt gecontroleerd op testbewijzen. Degene die fraudeert en een
testbewijs van een ander of een vervalst testbewijs toont, dan wel de
organisator die de hand licht met de voorschriften is in overtreding, zodat
handhavend kan worden opgetreden.
Het wetsvoorstel biedt met het voorgestelde artikel 58rd Wpg de
juridische grondslag voor de hierboven beschreven verwerkingen van
(bijzondere) persoonsgegevens. Het doel van de gegevensverwerking is
uitdrukkelijk omschreven, namelijk het tonen en lezen van een testbewijs
en het verifiëren van de identiteit van de toonder. Dit doel is, gelet op de
bestrijding van de epidemie van covid-19, gerechtvaardigd in het licht van
de vervulling van een taak van algemeen belang (artikel 6, eerste lid,
onderdeel e, AVG) en de bescherming van de volksgezondheid (artikel 9,
tweede lid, onderdeel i, AVG). Dit is eveneens aan te merken als een
zwaarwegend belang in de zin van artikel 23, eerste lid, onderdeel e, Wbp
BES, waardoor het verbod op verwerking van dit soort bijzondere
persoonsgegevens niet van toepassing is. Er worden niet meer persoonsgegevens verwerkt dan strikt noodzakelijk. Met de applicaties CoronaCheck en CoronaCheck Scanner wordt de privacy beschermd doordat niet
de volledige testuitslag wordt getoond en gelezen, maar alleen of er al
dan niet een geldige testuitslag is en daarnaast summiere persoonsgegevens ten behoeve van identificatie. Om te borgen dat actuele testbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

25

wijzen correct en veilig worden gegenereerd, getoond en gelezen, is het
gebruik van beide applicaties voorgeschreven. De applicaties worden
door het Ministerie van VWS aangeboden. De verwerking van (bijzondere)
persoonsgegevens vindt uitsluitend plaats bij de gebruikers van de
applicaties. In CoronaCheck Scanner worden in het geheel geen persoonsgegevens bewaard.
Opgemerkt wordt dat het wetsvoorstel voor de organisatie die verantwoordelijk is voor de activiteiten of voorziening waarvoor een testbewijs
wettelijk verplicht is, geen grondslag biedt om bij het lezen van het
testbewijs en het identiteitsbewijs (bijzondere) persoonsgegevens op te
nemen in een bestand of op een andere wijze te verwerken in de zin van
artikel 4 AVG of artikel 2 Wbp BES. CoronaCheck Scanner bevat derhalve
niet zo’n functie. Overigens is de AVG niet van toepassing op het
verwerken van informatie die geen persoonsgegevens bevat; zo mag
bijvoorbeeld wel worden geregistreerd het aantal bezoekers dat met een
testbewijs ergens aanwezig is geweest.
De applicaties CoronaCheck en CoronaCheck Scanner worden in volledige
transparantie ontwikkeld. De meest actuele documentatie is te vinden op
Github (https://github.com/minvws). Aan het ontwerp van de systematiek
van testbewijzen en van de applicaties worden hoge eisen gesteld. Er is
sprake van «privacy & security by design», een open ontwikkelproces,
«open source» waar technisch mogelijk, geen centraal register van
persoonsgegevens maar decentrale verwerking in de applicaties zelf en
een passende set van beveiligingsmaatregelen. In het ontwerp zijn
afwegingen gemaakt in de balans tussen privacy en voorkomen van
misbruik.
Iedereen zal deze applicaties kunnen installeren via de App Store van
Apple en de Google Play Store. De eerste gebruikersversies van deze
applicaties zijn beschikbaar en worden getest bij de Fieldlabs en pilots (zie
paragraaf 5.1). De werking van de ingebouwde waarborgen voor de
beveiliging is een belangrijk aandachtspunt bij deze testen. Op het
moment van indiening van het wetsvoorstel zijn er nog geen resultaten te
melden over het gebruik van beide applicaties en tot welke aanpassingen
van de applicaties dit leidt. Bovendien geldt bij de ontwikkeling van apps
dat er voortdurend kleine aanpassingen worden gedaan in het design.
Mits aan de daartoe te stellen voorwaarden – bijvoorbeeld wat betreft de
beveiliging van het gegevensverkeer – wordt voldaan, kunnen alle
uitvoerders van testen aangesloten worden op CoronaCheck, zodat
daarmee testuitslagen kunnen worden verstrekt aan de geteste persoon.
Bij het ontwikkelen van de applicaties wordt een Privacy Impact
Assessment (PIA) opgesteld.
Bij het verifiëren van de identiteit van de toonder van het testbewijs aan
de hand van een legitimatiebewijs is geen sprake van het verwerken van
(bijzondere) persoonsgegevens in de zin van artikel 4 AVG of artikel 2 Wbp
BES. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) acht de AVG niet van
toepassing op legitimatie aan de hand van een identiteitsbewijs.5 Ook de
Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES (CPB BES) staat
legitimatie toe, mits daarvoor een goede reden is.6
Volledigheidshalve wordt benadrukt dat de applicaties voor het tonen en
lezen van testbewijzen niet vergelijkbaar zijn met de notificatieapplicatie
CoronaMelder waarmee vroegtijdig zicht kan worden verkregen op een
mogelijke infectie met het coronavirus door bij te houden welke
gebruikers in elkaars nabijheid zijn geweest en hen in voorkomende
gevallen te waarschuwen over een mogelijke infectie. Daarom valt een
5
6

https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/onderwerpen/identificatie/identiteitsbewijs.
https://cbpbes.com/organisaties-en-burgers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

26

testbewijsapplicatie niet onder het verbod tot verplicht gebruik als
bedoeld in artikel 6d, achtste lid, Wpg.
Tot slot is wat betreft de AVG en de Wbp BES relevant dat met het
wetsvoorstel een aanzienlijke beperking van wordt gerealiseerd van
verwerking van persoonsgegevens over gezondheid. De bewaartermijn
van medische dossiers met uitsluitend een testuitslag wordt verkort ten
opzichte van de termijn die thans in het Burgerlijk Wetboek (BW) en het
Burgerlijk Wetboek BES (BW BES) is voorgeschreven. Dit wordt in de
volgende paragraaf 4.4 Nationale wetgeving toegelicht. Hier wordt
opgemerkt dat met de verkorting van de bewaartermijn wordt voorkomen
dat organisaties die speciaal zijn opgericht om op infectie met het
coronavirus te testen ten behoeve van de inzet van testbewijzen, geen
zorg hoeven te dragen voor opslag van de medische dossiers gedurende
vele jaren nadat zij hun activiteiten hebben gestaakt.
4.4 Nationale wetgeving
Het afnemen van een test bij personen die niet vermoed worden te zijn
geïnfecteerd met het coronavirus is aan te merken als «andere zorg» in de
zin van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (artikel 1 Wkkgz). Elke
aanbieder die bedrijfs- of beroepsmatig testen afneemt, is derhalve
gehouden goede zorg te verlenen en te voldoen aan de overige eisen van
de Wkkgz. De «Uitgangspunten voor inzet testen op COVID 19»7 en de
«Handreiking testen binnen bedrijven en ondernemingen op COVID 19»8
geven invulling aan de norm van «goede zorg» in de zin van de Wkkgz. Op
de site van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) zijn
de meest recente inzichten over de soorten testen en het gebruik ervan
opgenomen.9 Daarnaast geldt dat de zorgverlening zo moet worden
georganiseerd (met personele en materiële middelen, bouwkundige
voorzieningen en verdeling van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en
plichten) dat het een en ander redelijkerwijs moet leiden tot goede zorg.
Verder is sprake van een geneeskundige behandelingsovereenkomst met
de persoon die zich laat testen. Door middel van testen op infectie met het
coronavirus vindt immers een beoordeling van de gezondheidstoestand
plaats. Deze overeenkomst is geregeld in Boek 7, Titel 7, Afdeling 5, van
het BW en het BW BES. In het wetsvoorstel is geëxpliciteerd dat de
uitzondering dat voor keuringen geen geneeskundige behandelingsovereenkomst tot stand komt, niet van toepassing is op testen ten behoeve
van het verkrijgen van een wettelijk verplicht testbewijs. De regels in het
BW houden onder meer in dat er een medisch dossier aangelegd en
twintig jaar bewaard dient te worden (artikel 7:454, derde lid, BW; in
artikel 7:454, derde lid, BW BES is deze termijn op tien jaar gesteld). In het
medisch dossier worden de gegevens opgenomen die noodzakelijk zijn
voor een goede hulpverlening aan de patiënt. In geval van een negatieve
testuitslag op infectie met het coronavirus zijn de gegevens betrekkelijk
korte tijd relevant voor de inzet van testbewijzen. Dat iemand negatief test
op zo’n besmetting, heeft na enige tijd ook al niet of nauwelijks betekenis
meer voor enige vorm van hulpverlening. Een positieve testuitslag zou
gedurende een periode van een bepaald aantal weken mede een indicatie
kunnen geven over de besmettelijkheid van iemand en daarmee van
belang kunnen zijn voor de inzet van testbewijzen. Daarnaast kan een
positieve testuitslag, mede afhankelijk van het type test, relevant zijn voor
de verdere hulpverlening aan de geteste persoon of van belang voor een
7

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2020/11/04/uitgangspunten-voor-inzettesten-op-covid-19-waaronder-antigeensneltesten-buiten-de-ggd-testlocaties.
8
https://lci.rivm.nl/covid-19-testen-binnen-bedrijven.
9
https://lci.rivm.nl/richtlijnen/covid-19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

27

ander dan de geteste persoon. In dat laatste geval wordt in het kader van
de verdere hulpverlening een medisch dossier aangelegd. Bewaartermijnen van tien of twintig jaar zijn al met al niet nodig. Met dit
wetsvoorstel wordt daarom voor een dossier dat alleen maar voor een
testuitslag wordt aangehouden een uitzondering gemaakt op de bewaartermijn die het BW en het BW BES voorschrijven. Dergelijke dossiers
hoeven niet langer dan een bij ministeriële regeling te bepalen termijn
bewaard te worden. Bij het bepalen van de bewaartermijn zal ook
rekening gehouden worden met het belang van dossiers voor het toezicht
op de kwaliteit van de zorg. Wat de meest passende bewaartermijn is, zal
nader worden bezien en vervolgens worden vastgelegd bij ministeriële
regeling, maar een termijn van meer dan zes maanden voor negatieve
uitslagen en een jaar voor positieve uitslagen ligt niet in de rede.
Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat een positieve uitslag van
een test op het coronavirus aan de GGD gemeld dient te worden door een
arts (artikel 22, eerste lid, Wpg) en het laboratorium (artikel 25, tweede lid,
Wpg). De GGD bewaart de meldingen ten hoogste vijf jaar (artikel 29,
tweede lid, Wpg).
De maatregelen tegen de bestrijding van de epidemie van covid-19 laten
onverlet de leerplicht en de kwalificatieplicht ingevolge de Leerplichtwet
1969. Deze blijven ook gelden bij de inzet van testbewijzen. Studenten die
zich niet willen laten testen kunnen hun leer- of kwalificatieplicht vervullen
door het volgen van fysiek of online onderwijs dat als alternatief wordt
aangeboden.
5. Invoering en regeldruk
5.1 Fieldlabs en pilots
Testbewijzen worden gefaseerd ingevoerd. Om te beginnen wordt door
middel van reeds geplande Fieldlabs in februari, maart en april 2021
kennis opgedaan over de mogelijkheden om evenementen te houden
voor personen die negatief getest zijn. Alle deelnemers aan een Fieldlab
moeten beschikken over een negatieve uitslag van een PCR-test die
maximaal 48 uur oud is (Stcrt. 2021, 4545). Het betreft een beperkt aantal
eenmalige experimenten om te onderzoeken hoe de doelmatigheid van
maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 vergroot kan
worden en welke mogelijkheden er zijn voor het veilig en verantwoord
organiseren van evenementen.
In april 2021 is tevens gestart met het onderzoeksprogramma Pilots
testbewijzen (Stcrt. 2021, 15771). Dit is een publiek-privaat onderzoeksprogramma, waarin het Rijk, het bedrijfsleven of veldpartijen en de wetenschap samenwerken, om via praktijktesten kennis te vergaren over de
uitvoerbaarheid en effecten van het tonen van een testuitslag voor
deelname aan of toegang tot activiteiten of voorzieningen, met het oog op
het vergroten van de doelmatigheid van maatregelen ter bestrijding van
de epidemie en mogelijkheden voor het veilig en verantwoord heropenen
van sectoren. De pilots moeten meer inzicht geven in de werking van de
infrastructuur en ICT van de testcapaciteit voor toegangstesten, de
werking en het gebruik van de CoronaCheck-applicaties, de toepasbaarheid van het testbewijs voor de potentieel aan te wijzen activiteiten
en voorzieningen alsmede het gedrag van gebruikers van testbewijzen.
Beproefd wordt hoe testbewijzen ingezet kunnen worden bij grote
bezoekersaantallen of in verschillende (deel)sectoren. Daarnaast draagt dit
eraan bij dat de betrokken partijen straks goed voorbereid zijn op de
uiteindelijke inzet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

28

Ook op het terrein van het onderwijs worden pilots uitgevoerd waarin met
testen veiliger fysiek onderwijs gegeven kan worden. Naar verwachting
zullen de resultaten daarvan uiterlijk in mei 2021 beschikbaar komen.
5.2 Invoering
In aanvulling op het advies van de Gezondheidsraad is de SociaalEconomische Raad (SER) advies gevraagd over de praktische uitvoerbaarheid van de inzet van testbewijzen. Op 4 maart 2021 heeft de
Denktank Coronacrisis aanbevelingen gedaan. In de eerste plaats wordt
geadviseerd een richtlijn te ontwikkelen waarmee voor verschillende
voorzieningen en situaties in kaart kan worden gebracht of en op welke
manier testbewijzen ingezet moeten worden. Een planmatige heropening
van de samenleving wordt aanbevolen. In lijn met dit advies wordt de
inzet van testbewijzen wordt niet in één keer breed uitgerold in de
sectoren die binnen de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen. De
voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om testbewijzen te kunnen
inzetten, zijn hierboven uitgebreid beschreven. Ook het besluitvormingsproces en de advisering door het OMT zijn belicht. Dit bepaalt wanneer
testbewijzen op een verantwoorde wijze kunnen worden ingezet in welke
(deel)sectoren.
Daarnaast verdient de praktische uitvoerbaarheid zorgvuldige voorbereiding. De benodigde testcapaciteit kan in de loop van enkele maanden
worden opgebouwd tot meer dan 400.000 testen per dag. Deze testcapaciteit is bedoeld voor sport- en jeugdactiviteiten, culturele instellingen,
evenementen, restaurants en overige horeca. Specifiek ten behoeve van
het onderwijs wordt de capaciteit verhoogd met minimaal 250.000 testen
per dag, uitgaande van 1 dag onderwijs per week voor alle studenten in
het mbo en ho. Het bieden van testvoorzieningen kost inzet van onderwijsinstellingen. Mede op basis van ervaringen met pilots in het
onderwijs, zal gekeken worden hoe testvoorzieningen laagdrempelig
kunnen worden geboden. Bekeken zal worden hoe onderwijsinstellingen
ondersteund kunnen worden bij de inrichting van testvoorziening. Daarbij
zal ook worden gekeken naar de mogelijke synergie van verschillende
type testvoorzieningen. Ook de organisaties die verantwoordelijk zijn voor
de activiteiten en voorzieningen waarvan de toegang afhankelijk is gesteld
van een testbewijs, zullen de nodige voorbereidingen moeten treffen voor
de controle op testbewijzen. Mogelijk is de inzet van testbewijzen buiten
het onderwijs beter te hanteren en levert het een hoger rendement op bij
activiteiten en voorzieningen waarvoor de deelnemers en gebruikers toch
al moeten worden gecontroleerd, bijvoorbeeld op een geldig entreebewijs, en waar zij enige tijd verblijven. Het is van groot belang dat een en
ander in goed overleg met belangenorganisaties en gemeenten wordt
gedaan. Door middel van publieksvoorlichting en gerichte communicatie
binnen de (deel)sectoren waar testbewijzen zullen worden ingezet, wordt
ervoor gezorgd dat men weet hoe de uitvoering verloopt.
Wanneer de omstandigheden ten aanzien van de verspreiding van het
coronavirus en de epidemie van covid-19 dat toelaten en er voldoende
waarborgen voor de praktische uitvoerbaarheid zijn, zullen testbewijzen
worden ingevoerd. Het moment waarop en de sectoren waarvoor dat kan,
zijn ten tijde van de indiening van dit wetsvoorstel niet te bepalen. Wel
kan worden aangegeven op basis van welke criteria wordt besloten in
welke deelsectoren en in welke volgorde testbewijzen worden ingevoerd.
Met het oog op de verspreiding van het coronavirus, de beschikbare
testcapaciteit en de uitvoerbaarheid zullen testbewijzen gefaseerd in
sectoren worden ingevoerd. Bij het bepalen van de volgordelijkheid
hierbij spelen een rol de aansluiting bij de stappen van de routekaart, de
epidemiologische gevolgen en het maatschappelijk belang, waaronder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

29

begrepen de economische impact. Bij het bepalen van de uiteindelijke
inzet van testbewijzen in een bepaalde (deel)sector zijn daarnaast relevant
de praktische uitvoerbaarheid, met name wat betreft de mogelijkheden
voor een effectieve controle op geldige testbewijzen, en in verband
daarmee een analyse van de kosten en baten voor de samenleving als
geheel en de betrokken organisaties in het bijzonder.
In de tweede plaats adviseert de SER een toegankelijke infrastructuur te
ontwikkelen voor de inzet van testbewijzen. Vooraf testen, beschermen
van privacy, eenvoudig hanteerbaar en beperking van fraude geeft de SER
daarbij als belangrijke aandachtspunten. Deze aanbeveling kan worden
onderschreven.
In de derde plaats wijst de SER op het belang gelijke toegang te bevorderen en uitsluiting te voorkomen. De SER doet daarvoor enkele concrete
suggesties, zoals een kosteloos testbewijs, beschikbaarheid van testbewijzen voor personen zonder ICT-middelen, opties open laten voor
verschillende type testen, bereikbaarheid van testlocaties, beproeven van
de infrastructuur, het bieden van alternatieve toegang tot essentiële
voorzieningen aan mensen zonder testbewijs en praktische oplossingen
voor personen die gevaccineerd zijn.
Bij de vormgeving van de inzet van testbewijzen is rekening gehouden
met deze adviezen van de SER. In de paragrafen 2 en 4.3 zijn de ontwikkeling van de (test)infrastructuur en de bescherming van persoonsgegevens uitgebreid beschreven. Daar is ook ingegaan op alternatieven voor
personen die geen testbewijs kunnen tonen, in het bijzonder voor de
essentiële voorziening onderwijs. In paragraaf 5.1 is beschreven hoe de
infrastructuur beproefd wordt in de Fieldlabs en de pilots; daarnaast
voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid op kleine schaal te experimenten. De regering stelt vast dat deze voldoet aan de kenmerken die de
SER voor ogen heeft. Tevens is in het wetsvoorstel de mogelijkheid
gecreëerd om een voorziening te treffen voor personen die gevaccineerd
zijn.
In de vierde plaats geeft de SER enkele aanbevelingen met betrekking tot
communicatie. Samengevat, gaat het erom op aansprekende wijze
consequent duidelijke en eenvoudige informatie te geven, afgestemd op
diverse doelgroepen. Deze aanbevelingen zullen ter harte worden
genomen.
5.3 Regeldruk
De inzet van testbewijzen brengt regeldruk mee. Daar staat tegenover dat
de inzet van testbewijzen gepaard gaat met een versoepeling van andere
maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19, waardoor de
regeldruk afneemt. Bovendien wordt de toename van de regeldruk
verlicht door de applicaties die van overheidswege beschikbaar zijn
gesteld voor het tonen en lezen van testbewijzen.
Voor de burger bestaat de regeldruk uit het verkrijgen van een testuitslag
en het tonen van een testbewijs, tegelijk met het identiteitsbewijs. De
regeldruk die hiermee gemoeid is, wordt geraamd op € 3 miljoen,
uitgaande van een tijdsinvestering van gemiddeld 30 minuten per
persoon en 400.000 testen per dag. De regeldruk als gevolg van het tonen
van het test- en identiteitsbewijs is verwaarloosbaar.
De organisatie die verantwoordelijk is voor de activiteit of de voorziening
dient het testbewijs en eventueel het identiteitsbewijs te lezen. Zij zullen
een proces voor toegangscontrole moeten inrichten. Daar is per organisatie naar schatting, eenmalig een uur voor nodig door een administratief
medewerker (€ 39) en half uur door een hoogopgeleide medewerker die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

30

een controle kan uit voeren op het ontworpen proces (€ 54 / 2). In totaal
bedraagt de eenmalige toename van de regeldruk per organisatie € 66.
Daarnaast is er een additionele toegangscontrole nodig, die naar
inschatting gemiddeld 20 seconden extra per persoon zal vergen. Hierbij
is er mee rekening gehouden dat een deel van de organisaties toch al een
toegangscontrole uitvoeren en een ander deel nog niet. Deze controle kan
plaatsvinden door laaggeschoold of ongeschoold personeel (€ 27). Bij
400.000 testen per dag op basis waarvan een testbewijs wordt gegenereerd dat gemiddeld 1,5 keer getoond wordt, bedraagt de structurele
regeldruk in totaal € 90.000 per dag.
Indien gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om testbewijzen in te
zetten in mbo of ho, krijgen onderwijsinstellingen de bij lagere regelgeving nader in te vullen verplichtingen met betrekking tot een testvoorziening voor studenten en de toegankelijkheid van het onderwijs voor
studenten zonder testbewijs. Deze verplichtingen kunnen leiden tot extra
regeldruk. Indien ervoor gekozen wordt testbewijzen in te zetten voor mbo
of ho, zal dat in kaart gebracht worden bij de betreffende lagere regelgeving.
Ook voor uitvoerders van testen is er sprake van regeldruk door de inzet
van testbewijzen. Zij moeten zich namelijk aansluiten op de applicatie
CoronaCheck en daarbij voldoen aan de daarvoor gestelde eisen. Er wordt
rekening gehouden met zo’n 50 uitvoerders van testen, die gemiddeld 15
locaties hebben. Het aansluiten kost per uitvoerder naar schatting
ongeveer 24 uur van een hoog opgeleide ICT systeembeheer (€ 80) en 150
uur voor het trainen van medewerkers die testen afnemen en van
administratief medewerkers (€ 55). Daarnaast dienen per uitvoerder twee
certificaten (€ 350) aangeschaft te worden. Hiermee bedraagt de
eenmalige regeldruk voor alle uitvoerders tezamen ongeveer € 550.000.
Daarnaast zijn er kosten gemoeid met het beheer van het ICT systeem.
Hiervoor zijn per uitvoerder € 250 aan opslagkosten per maand nodig, 56
uur per maand van een medior systeembeheerder (€ 60) en 8 uur per
maand van een hoogopgeleide ICT systeembeheerder (€ 80). Daarmee
bedraagt de structurele regeldruk per uitvoerder per maand € 200.000 per
maand.
6. Toezicht en handhaving
Met dit wetsvoorstel wordt een expliciete juridische grondslag gecreëerd
om regels te stellen over de inzet van testbewijzen als onderdeel van de
gedragsregels die op basis van hoofdstuk Va Wpg al gesteld kunnen
worden. De zorgplicht met betrekking tot publieke en besloten plaatsen
omvat dus tevens de regels over de inzet van testbewijzen, overeenkomstig de voorschriften die zijn opgenomen in de artikelen 58rd en 58re
Wpg. Toezicht en handhaving met betrekking tot de regels inzake
testbewijzen geschieden op gelijke wijze als met betrekking tot de
gedragsregels die op basis van hoofdstuk Va Wpg al gesteld kunnen
worden. Wat betreft de inzet van testbewijzen gaat het vooral om het
toezicht op het uitvoeren van de controle van een geldig testbewijs voor
het verlenen van toegang tot een activiteit of voorziening en het
ontzeggen van deze toegang aan personen die geen testbewijs kunnen
tonen. Wellicht ten overvloede wordt herhaald dat testbewijzen uitsluitend
zullen kunnen worden ingezet voor sport- en jeugdactiviteiten, culturele
instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca, een en ander
met inbegrip van doorstroomlocaties, alsmede in het mbo en ho. Toezicht
en handhaving van de inzet van testbewijzen is derhalve beperkt tot deze
terreinen. Bij de selecte van de (deels)sectoren waar testbewijzen
daadwerkelijk ingezet zullen worden, zullen het effect op de openbare
orde en de druk op de handhaving in de openbare ruimte worden
meegewogen. Die druk mag niet onnodig oplopen als gevolg van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

31

toegankelijk maken van activiteiten en voorzieningen met de inzet van
testbewijzen.
De burgemeester kan de organisatie die verantwoordelijk is voor de
activiteit of de voorziening een aanwijzing of in spoedeisende situaties
een bevel geven indien hij van oordeel is dat op een publieke plaats
aanwezige personen de regels niet in acht kunnen nemen. Voor besloten
plaatsen waar geen beroep of bedrijf wordt uitgeoefend, kan hij een bevel
geven; voor besloten plaatsen waar wel een beroep of bedrijf wordt
uitgeoefend, heeft de Minister van VWS de mogelijkheid om een
aanwijzing of bevel te geven. Verder kan de burgemeester bevelen geven
die nodig zijn om de naleving van de gedragsvoorschriften op een
openbare plaats te verzekeren. Net als bij de andere gedragsregels
omschreven in hoofdstuk Va Wpg zal bij de uitwerking van de ministeriële
regeling voor de inzet van testbewijzen rekening worden gehouden met
de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de maatregelen.
Het toezicht op de naleving kan worden uitgeoefend door de aangewezen
gemeentelijke ambtenaren en ambtenaren van politie (Besluit aanwijzing
ambtenaren toezicht naleving hoofdstuk Va Wet publieke gezondheid).
Daarnaast zijn de Inspectie gezondheidszorg en jeugd (IGJ) en de
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) toezichthouders van de
Wpg. De rol van de IGJ en de NVWA zal zich feitelijk beperken tot
overtredingen en plaatsen die aansluiten bij de bestaande toezichthoudende taken van de IGJ en de NVWA. Daarbij zal de NVWA met een
actieve meldfunctie werken waarbij NVWA-inspecteurs als ogen en oren
functioneren voor collega-handhavers. Uit hoofde van de Wet kwaliteit,
klachten en geschillen zorg (Wkkgz) houdt de IGJ voorts toezicht op de
kwaliteit en de veiligheid in testvoorzieningen. Indien testbewijzen worden
ingezet in het onderwijs, zal de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) worden
belast met het toezicht. Het gaat hier allereerst specifiek om het toezicht
op de naleving van de zorgplicht van de onderwijsinstelling voor een
toegankelijke voorziening waar studenten zich kunnen laten testen op
infectie met het coronavirus. Dit, voor zover dat toezicht niet tot de taak
van de IGJ behoort. De IvhO zal tevens toezicht houden op de naleving
van de verplichtingen omtrent de wijze waarop onderwijsinstellingen de
toegankelijkheid van het onderwijs waarborgen voor studenten die geen
testuitslag kunnen tonen. Daarnaast kunnen, overeenkomstig de
werkwijze die de IvhO tot dusverre is toegepast bij het toezicht ten aanzien
van corona-gerelateerde wet- en regelgeving, signalen van niet naleving
aanleiding zijn om de betreffende onderwijsinstelling daarop aan te
spreken.
Ook voor de sanctionering van overtredingen is aangesloten bij de
bestaande systematiek. Een last onder bestuursdwang kan worden
opgelegd door de Minister van VWS voor besloten plaatsen indien deze
een ruimte betreffen waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. Gelet
op de reikwijdte van het wetsvoorstel zullen testbewijzen voornamelijk
worden voorgeschreven voor een openbare of publieke plaats. De
onderwijsinstellingen zijn besloten plaatsen waar een beroep of bedrijf
wordt uitgeoefend. De burgemeester kan een last onder bestuursdwang
opleggen bij een overtreding op een openbare of publieke plaats of in een
besloten plaats indien deze geen ruimte betreft waar een beroep of bedrijf
wordt uitgeoefend. Indien wordt gekozen voor het instrument last onder
bestuursdwang kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het zelf inzetten van
iemand om de controle op een geldig testbewijs uit te voeren. Op grond
van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
impliceert dit tevens de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder
dwangsom.
Strafrechtelijke sanctionering bestaat uit hechtenis van ten hoogste zeven
dagen of geldboete van de eerste categorie (ten hoogste € 435, bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

32

rechtspersonen ten hoogste € 4.350). Bij wijze van uitzondering geldt een
maximum van € 95 voor personen die zich niet aan de regels houden over
een veilige afstand tot een ander; oplegging van deze boete wordt niet
aangemerkt als een justitieel gegeven.
7. Financiële gevolgen
Het kabinet heeft in totaal 1,1 miljard euro begroot voor het toegangstesten tot en met eind augustus 2021. In deze kostenraming is meegenomen: testen, exploitatie en bouwen teststraten, personeelskosten,
ICT-infrastructuur, opleidingen en trainingen, een callcenter alsmede
onderzoek en begeleiding in de testfase. Aangezien er in fases van vier
weken kan worden besloten of opschaling, continuering of vermindering
van de testcapaciteit gewenst is, kan het uiteindelijke bedrag anders
uitvallen. Tegenover deze kosten staan – ook in het maatschappelijk
belang – economische baten doordat sectoren eerder open kunnen en
omzet kunnen maken. Dit leidt tot een afname van steunmaatregelen.
Hierdoor zullen de kosten per saldo aanzienlijk minder zijn. Mogelijk
kunnen de baten als gevolg van de inzet van testbewijzen uiteindelijk zelfs
de kosten overstijgen.
Tot en met juni 2021 zullen de kosten van het testen volledig worden
gedragen door de rijksoverheid. Voor de periode daarna zal verdeling van
een deel van de kosten plaatsvinden op basis van het profijtbeginsel.
Circa driekwart van de kosten voor vanaf 1 juli afgenomen testen zal door
het Rijk gedragen blijven worden. De overige kosten kunnen uitvoerders
van testen in rekening brengen bij degenen die zich laten testen. Dat
betekent dat zij een beperkte bijdrage per test betalen in de orde van
grootte van € 7,50. De door het Rijk bekostigde uitvoerders van testen
zullen geen hoger bedrag in rekening brengen. Indien testbewijzen zullen
worden ingezet in het onderwijs, zal deze bijdrage zal niet worden
verlangd wanneer de test primair wordt uitgevoerd om met de uitslag een
testbewijs te genereren om toegang te krijgen tot het onderwijs. Verder is
van belang dat de bijdrage, ook al is deze bescheiden van omvang, er niet
toe leidt dat de testcapaciteit van de GGD’en wordt belast met testen ten
behoeve van testbewijzen. De testcapaciteit van de GGD’en is immers
bestemd voor mensen met klachten en andere groepen met een hoog
risico op infectie en dient om de verspreiding van het coronavirus tegen te
gaan. Bij de voorbereidingen van de invoering van het profijtbeginsel zal
bezien worden op welke manier het testen voor toegang tot het onderwijs
gratis gehouden kan worden en zal er besloten worden over het al dan
niet kunnen gebruiken van testuitslagen van GGD’en voor het verkrijgen
van testbewijzen.
Wat betreft de vergoeding door het Rijk van de (meer)kosten ten gevolge
van de uitvoering van hoofdstuk Va Wpg en de regelingen is het
uitgangspunt de Financiële-verhoudingswet. Artikel 2 van de Financiëleverhoudingswet bepaalt dat bij beleidswijzigingen die leiden tot een
wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten van gemeenten,
aangegeven dient te worden wat de financiële gevolgen voor de
gemeenten zijn. Vervolgens dient aangegeven te worden via welke
bekostigingswijze deze kunnen worden opgevangen.
Tussen de VNG, het Veiligheidsberaad en GGD GHOR Nederland zijn in
juli 2020 bestuurlijke afspraken gemaakt over de (wijze van) bekostiging
van de intensivering van de gemeentelijke taken in het kader van de
uitbraak van het coronavirus voor de jaren 2020 en 2021. De vergoeding
van de meerkosten voor de GGD’en en de veiligheidsregio’s vindt plaats
op basis van artikel 62 Wpg en de artikelen 15 en 16 van het Besluit
publieke gezondheid. Bekostiging vindt plaats via bevoorschotting van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

33

opgave van de meerkosten door de GGD’en en de veiligheidsregio’s.
Finale afrekening geschiedt vervolgens op basis van de goedgekeurde
jaarrekeningen van de GGD’en en de veiligheidsregio’s. De kosten die
samenhangen met het toezicht en de handhaving van deze wet kunnen
meerkosten voor de gemeente tot gevolg hebben. Deze kosten kunnen
sterk verschillen per gemeente en zijn op voorhand niet te voorspellen.
Het kabinet zal over deze financiële gevolgen voor de gemeenten en over
de wijze waarop die gevolgen kunnen worden opgevangen nader overleg
voeren met de VNG.
8. Rechtsbescherming
Wanneer het wetsvoorstel tot wet wordt verheven en tot uitvoering
gebracht wordt, rijst de vraag naar de rechtsbescherming. Deze
bescherming hangt af van de aard van de handeling. Al naar gelang dat
karakter wordt hier aangeduid welke rechtsbescherming van toepassing
is. Achtereenvolgens worden hier genoemd de privaatrechtelijke,
bestuursrechtelijke en strafrechtelijk rechtsbescherming.
De essentie van het wetsvoorstel is een geclausuleerde delegatiegrondslag om regels te stellen over de inzet van testbewijzen. Tegen een
besluit om al dan niet algemeen verbindende voorschriften vast te stellen
staat geen bezwaar of beroep open. Dit geldt ook wanneer bij ministeriële
regeling experimenten worden aangewezen of vrijstelling wordt verleend.
Wel kan een vordering uit onrechtmatige daad ingesteld worden.
Het toepassen van de gestelde regels geschiedt in een privaatrechtelijke
verhouding tussen de persoon die toegang wenst tot een activiteit of
voorziening en de organisatie die verantwoordelijk is voor de activiteit of
voorziening. Indien iemand meent ten onrechte de toegang te zijn
ontzegd, staat daartegen de gang naar de burgerlijke rechter open.
Civiele rechtsbescherming is eveneens van belang voor de applicaties
voor het tonen en lezen van het testbewijs (CoronaCheck en CoronaCheck
Scanner). Bij de installatie van deze applicaties worden voor akkoord
voorwaarden gepresenteerd. Het gaat hier bijvoorbeeld om de
voorwaarde om de meest recente versie van de applicatie te laten
functioneren op een recent besturingssysteem. Zonder akkoord zijn de
applicaties niet te installeren. Handelen in strijd met de voorwaarden kan
ertoe leiden dat de applicatie buiten gebruik wordt gesteld.
Verder worden overeenkomsten gesloten met de uitvoerders van testen
over de aansluiting op de applicatie voor het tonen van het testbewijs
(CoronaCheck). In deze overeenkomsten worden onder meer eisen gesteld
aan de automatiseringssystemen en de wijze van verwerking van
(persoons)gegevens. Deze eisen zijn van belang voor de validatie van de
testuitslag die gebruikt wordt voor het testbewijs. Wanneer niet of niet
meer aan deze eisen voldaan wordt, wordt het certificaat door de Staat
der Nederlanden respectievelijk niet verstrekt of ingetrokken. Rechtsbescherming verloopt ook hier langs privaatrechtelijke weg.
Bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt overeenkomstig de regels
van de Awb geboden met betrekking tot besluiten die vatbaar zijn voor
bezwaar en beroep. In dit wetsvoorstel gaat het daarbij om het besluit tot
het verlenen van ontheffing van de verplichting om gebruik te maken van
de applicatie voor het lezen van het testbewijs (CoronaCheck Scanner).
Deze vorm van rechtsbescherming is verder van belang voor bestuursrechtelijke handhaving van de voorschriften over de inzet van het
testbewijs. Het betreft de hierboven in paragraaf 7 beschreven besluiten
van de burgemeester en de Minister van VWS voor het opleggen van een
last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang, een aanwijzing of
een bevel. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het genereren van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

34

testbewijs, alleen al omdat een machine-leesbare code niet voldoet aan
het schriftelijkheidsvereiste, geen besluit oplevert in de zin van de Awb.
Voorts wordt hier gewezen op de rechtsbescherming tegen strafrechtelijke
sanctionering van overtredingen van de voorschriften omtrent de inzet
van testbewijzen door middel van geldboetes of hechtenis. Deze rechtsbescherming verloopt volgens de reguliere regels van het straf(proces)recht.
Dit betekent onder andere dat een verdachte gehoord wordt voordat een
strafbeschikking wordt opgelegd en dat tegen opgelegde strafbeschikkingen verzet mogelijk is bij de officier van justitie. Indien het verzet voor
de officier van justitie geen aanleiding is de strafbeschikking in te trekken,
brengt de officier van justitie het verzet ter kennis van de rechtbank. De
beoordeling van de zaak ligt dan in handen van de strafrechter.
Indien de officier van justitie oordeelt dat de zaak een volledige inhoudelijke behandeling voor de strafrechter vergt, dagvaardt hij de verdachte.
De strafrechter beoordeelt ook in dit geval de zaak inhoudelijk.
Hoewel buiten de kaders van dit wetsvoorstel, wordt tot slot nog
geattendeerd op de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij een
bestuursorgaan, een uitvoerder van testen of een onderwijsinstelling en
om een melding te doen bij toezichthouders zoals de AP, de IGJ of de IvhO
over vermeende schendingen van respectievelijk de bescherming van
persoonsgegevens of de kwaliteit van zorg of onderwijs.
9. Advisering, toetsing en consultatie
Het wetsvoorstel is op 8 maart 2021 voor advies voorgelegd aan de AP,
het College voor de Rechten van de Mens (CRM) en het Adviescollege
toetsing regeldruk (ATR). Eveneens op die datum is het wetsvoorstel
aangeboden aan de IGJ, de NVWA en de IvhO voor een toezichts- en
handhavingstoets. Tegelijk is de internetconsultatie gestart. Voor deze
advisering, toetsing en consultatie is een reactietermijn van één week
gehanteerd gezien de wenselijkheid om met spoed de mogelijkheid te
creëren tot de inzet van testbewijzen.
9.1 Internetconsultatie
In het kader van de internetconsultatie zijn 5.840 reacties ontvangen,
waarvan 3.750 openbaar. Vrijwel alle reacties zijn afkomstig van individuele burgers en bedrijven, waarvan enkele in collectief verband zoals
Herstel-NL. Nagenoeg alle respondenten plaatsen kanttekeningen bij het
wetsvoorstel. De overgrote meerderheid van de reacties wijst op de
beperking van grondrechten en de vrijheid. Men waarschuwt voor
discriminatie en een tweedeling in de samenleving, niet alleen als gevolg
van het testen zelf, maar ook wat betreft de beschikking over digitale
middelen voor een testbewijs. Het vereisen van een test van gezonde
mensen wordt als onethisch bestempeld. Er zijn twijfels over de proportionaliteit van de inzet van testbewijzen, onder meer omdat het coronavirus
volgens hen geen ernstige bedreiging van de volksgezondheid oplevert,
de pandemie op zijn retour is en slechts een specifiek, klein deel van de
bevolking vatbaar is voor het coronavirus. Verder worden de betrouwbaarheid en de waarde van testen in twijfel getrokken en worden zorgen
geuit over het testen van kinderen. Ook de bekostiging van testen wordt
als problematisch gezien.
Daarnaast wordt het wetsvoorstel beschouwd als (een opmaat naar) een
vaccinatieplicht, met alle bezwaren van dien. In dit verband wordt
enerzijds opgemerkt dat de werking van vaccinaties nog niet volledig
bekend is en anderzijds dat testbewijzen onnodig zijn vanwege een
groeiende vaccinatiegraad en de opbouw van groepsimmuniteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

35

Tot slot worden opmerkingen gemaakt bij het wetsvoorstel zelf. Het zou
niet passen bij een demissionair kabinet. Ook is het niet aan de overheid
om sectoren als niet-essentieel te kwalificeren. Bij de tijdelijkheid van de
maatregelen worden eveneens vraagtekens gesteld.
Dat het coronavirus geen bedreiging vormt voor de volksgezondheid, kan
de regering niet onderschrijven. De besmettelijkheid van het virus is hoog
en infectie leidt in een substantieel aantal gevallen tot ernstige ziekte en
zelfs overlijden. De stijgende vaccinatiegraad en de toename van het
aantal mensen dat covid-19 heeft doorstaan, zal de transmissie van het
coronavirus naar verwachting nog langere tijd onvoldoende belemmeren
om zonder meer over te kunnen gaan tot het heropenen van de samenleving. Testbewijzen kunnen daar wel aan bijdragen. De meeste andere
bedenkingen bij het wetsvoorstel die ter gelegenheid van de internetconsultatie naar voren zijn gebracht, zijn ook voor de regering zeer belangrijke punten van overweging. De respons laat duidelijk zien dat de
daadwerkelijke inzet van testbewijzen een zorgvuldige overweging vergt
en dat het van groot belang is om nadelige effecten zoveel als mogelijk te
voorkomen. Dit is dan ook precies de kern van het wetsvoorstel. Het
wetsvoorstel bevat een afwegingskader – gestoeld op het juridische en
ethische advies van de Gezondheidsraad – waarbij groot gewicht wordt
toegekend aan noodzaak, effectiviteit, proportionaliteit, subsidiariteit,
uitvoerbaarheid en doelmatigheid. Bovendien moet de inzet van testbewijzen zijn aangewezen in het maatschappelijk belang en gepaard gaan
met voorzorgsmaatregelen om onder meer ongelijke toegang tot
activiteiten en voorzieningen tegen te gaan. Eén van deze maatregelen is
dat de kosten verbonden aan het testen tot en met juni 2021 volledig en
daarna grotendeels door het Rijk gedragen worden. Aldus kan de
beperking van grondrechten als gevolg van de indirecte testplicht
gerechtvaardigd worden. Bovendien kan de inzet van testbewijzen ook
vrijheden teruggeven, doordat daarmee de samenleving weer geopend
kan worden. Het maakt deelname aan activiteiten en gebruik van
voorzieningen weer mogelijk, waar deze anders gesloten zouden moeten
blijven. De betrouwbaarheid van de testen en de geldigheidsduur van een
test zijn randvoorwaardelijk voor het succes van de inzet van testbewijzen.
Jonge kinderen zullen niet worden getest. Er zal een leeftijdsgrens worden
gehanteerd van twaalf jaar. Dit komt overeen met de regels voor reizigers
die Nederland alleen met een test binnen kunnen komen.
Benadrukt zij dat het wetvoorstel geen (indirecte) vaccinatieplicht
meebrengt. Het wetsvoorstel gaat over de inzet van testbewijzen. Hooguit
kan bezien worden of een vaccinatiebewijs in de plaats kan komen van
een recente testuitslag. Dat is echter pas aan de orde wanneer de
besmettelijkheid van gevaccineerde personen wetenschappelijk is
vastgesteld, hetgeen nog niet het geval is. Maar zelfs bij een dergelijke
gelijkstelling is niemand verplicht zich te laten vaccineren of een vaccinatiebewijs te tonen. Men kan zich immers laten testen om een testbewijs te
verkrijgen.
Ten slotte wordt opgemerkt dat de demissionaire status de regering niet
ontslaat van de plicht om waar nodig gepaste maatregelen te treffen
tegen de verspreiding van het coronavirus. De inzet van testbewijzen is,
net als andere maatregelen, gebaseerd op de tijdelijke wettelijke
grondslag in hoofdstuk Va Wpg. Dat hoofdstuk voorziet in democratische
waarborgen. Een verlenging met drie maanden van de wettelijke
grondslag wordt voorgelegd aan de Raad van State en het parlement. Ook
bij het tot stand brengen van de regelgeving die nodig is voor het treffen
van maatregelen, moet het parlement worden betrokken. Bovendien is de
inzet van testbewijzen bij uitstek tijdelijk, omdat daarmee maatregelen
kunnen worden versoepeld of sectoren eerder worden heropend. De
grondslag voor regels over testbewijzen kan direct worden aangewend
voor bepaalde, niet-essentiële sectoren. De kwalificatie niet-essentieel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

36

betekent niet dat deze sectoren maatschappelijk niet van belang zouden
zijn, maar dat het geen primaire voorzieningen betreft die voor eenieder
toegankelijk behoren te zijn.
9.2. Autoriteit Persoonsgegevens (AP) en Commissie toezicht
bescherming persoonsgegevens BES (CPB BES)
Op 18 maart 2021, kenmerk z2021–05145, heeft de AP advies uitgebracht
over het wetsvoorstel10. De AP doet enkele aanbevelingen over de inzet
van testbewijzen buiten de gevallen waarin een testbewijs is voorgeschreven, wat kortweg wordt aangeduid als onverplicht toelatingsbeleid.
Ten eerste om in de toelichting zorgvuldig uiteen te zetten wat de
beperkingen zijn aan de mogelijkheden om op basis van toestemming
testbewijzen te benutten, in het bijzonder waar het gaat om medewerkers.
Ook bij het ter beschikking stellen van de applicaties ten behoeve van
onverplicht toelatingsbeleid moeten volgens de AP de beperkingen aan
het benutten van de vrijelijkheid van de toestemming nadrukkelijk worden
benoemd. Naar aanleiding van deze aanbeveling is de memorie van
toelichting aangevuld. Ook in de applicaties voor het tonen en lezen van
het testbewijs zal informatie worden toegevoegd over de benodigde
grondslag voor de verwerking van (medische) persoonsgegevens bij het
gebruik van testbewijzen in andere gevallen dan wettelijk is voorgeschreven.
Ten tweede geeft de AP in overweging te bezien of het wenselijk is het
wetsvoorstel zodanig aan te vullen dat ook bij het voeren van onverplicht
toegangsbeleid de wettelijk gereguleerde infrastructuur voor testbewijzen
benut moet worden. Deze aanbeveling wordt niet opgevolgd. Het
Ministerie van VWS stelt applicaties ter beschikking voor het tonen en
lezen van testbewijzen wanneer dat wettelijk verplicht is. Het onverplicht
gebruik van testbewijzen en de manier waarop daarbij persoonsgegevens
worden verwerkt, behoren tot de verantwoordelijkheid van diegenen die
beslissen over dergelijke toepassingen. Naar aanleiding van de eerste
aanbeveling van de AP wordt daar in de applicaties nadrukkelijk op
gewezen. Bovendien zou het moeten toepassen van de wettelijk gereguleerde infrastructuur bij het voeren van onverplicht toegangsbeleid een
enorme uitbreiding zijn naar zeer veel verschillende en ongelijksoortige
activiteiten, die samen met de vele betrokken partijen zorgvuldig moet
worden doordacht. Dit zou onvermijdelijk tot grote vertraging leiden van
dit wetsvoorstel, wat de regering onwenselijk acht.
Ten derde raadt de AP aan zo duidelijk mogelijk aan te geven welke
sectoren essentieel zijn en welke niet en het voeren van toelatingsbeleid
in essentiële sectoren te verbieden, tenzij dit wettelijk is verplicht. Het is
niet nodig deze aanbeveling over te nemen. De AP betoogt dat onder
omstandigheden die zich voornamelijk voordoen in essentiële sectoren
geen ruimte is voor vrijelijke toestemming. Dan is bij gebreke aan een
juridische grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens het
gebruik van testbewijzen al niet toegestaan. Een wettelijk verbod voegt
daaraan niets toe. Daarnaast speelt mee dat een indeling tussen essentiële en niet-essentiële sectoren, die naar de AP erkent lastig te maken is,
niet doorslaggevend is. Eveneens is immers van belang waartoe iemand
toegang wenst tot een voorziening. Waar dat bijvoorbeeld voor een
patiënt uitgesloten kan worden geacht, zou vrijelijke toestemming wel
mogelijk kunnen zijn voor het verrichten van vrijwilligerswerk in een
zorginstelling. Bovendien zijn er behalve toestemming nog andere
grondslagen voor het verwerken van persoonsgegevens betreffende de
gezondheid. Een verbod op het gebruik van testbewijzen in essentiële
sectoren zou dat teniet doen. De regering verwacht niet dat er een brede
behoefte zal zijn aan het onverplicht gebruik van testbewijzen. Dat zou
10

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

37

immers een extra eis zijn, bovenop de maatregelen die uit hoofde van de
bestrijding van de epidemie van covid-19 in acht genomen dienen te
worden bij de toegang tot activiteiten en voorzieningen.
Ten aanzien van de eventuele gelijkstelling van een vaccinatiebewijs met
een testbewijs, adviseert de AP ofwel te zijner tijd in een apart
wetsvoorstel te voorzien in deze uitbreiding ofwel in dit wetsvoorstel recht
te doen aan het belang daarvan door een algemene maatregel van
bestuur voor te schrijven en in het algemeen deel van de toelichting
uitvoerig(er) in te gaan op dit perspectief. Naar aanleiding van deze
aanbeveling en het advies van de Raad van State is het wetsvoorstel
aangepast zodat een eventuele gelijkstelling bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur kan worden geregeld. Een afzonderlijk wetgevingstraject werkt onnodig vertragend. Op dit moment wordt onderzoek
gedaan of gevaccineerde personen al dan niet besmettelijk zijn. Het moet
mogelijk zijn op korte termijn gebruik te kunnen maken van de gelijkstelling van vaccinatiebewijzen met testbewijzen wanneer uit onderzoek
blijkt dat dit verantwoord is. Aan het tot stand brengen van deze
algemene maatregel van bestuur is een voorhangprocedure bij het
parlement verbonden.
Voorts adviseert de AP de summiere set identificerende gegevens die bij
het testbewijs worden getoond, zo mogelijk bij wet vast te leggen of
anders het summiere karakter van de uiteindelijke set persoonsgegevens
expliciet te waarborgen. Naar aanleiding van deze aanbeveling is de tekst
van het wetsvoorstel aangevuld en de memorie van toelichting aangescherpt.
Met betrekking tot medische dossiers die uitsluitend testuitslagen
bevatten, raadt de AP aan om – met een behoedzame marge – een zo veel
lagere maximale bewaartermijn dan vijf jaar in de wet op te nemen als
verantwoord is, gelet op de blijkens de memorie van toelichting voorgenomen bewaartermijnen van een half jaar voor negatieve testuitslagen en
een jaar voor positieve testuitslagen. Deze aanbeveling is overgenomen.
De bewaartermijn is gemaximeerd op een jaar.
De AP sluit het advies af met enkele overige opmerkingen waar hier kort
op ingegaan wordt. Ondanks de door de AP gesignaleerde gedeeltelijke
doublure met de AVG is artikel 58rd, negende lid, Wpg gehandhaafd. Dit,
om geen verschil te doen ontstaan met de soortgelijke bepaling met
betrekking tot de notificatieapplicatie (artikel 6d, zevende lid, Wpg).
Zoals de AP voorstelt, is de redactie verhelderd van de bepaling over de
vernietiging van dossiers met uitsluitend testuitslagen (artikel II, onder b).
De CBP-BES is 18 maart 2021 verzocht advies uit te brengen over het
wetsvoorstel wat betreft de verwerking van persoonsgegevens in
Caribisch Nederland. Op 2 april 2021, kenmerk CBP/WA2021–02, heeft de
CPB-BES advies uitgebracht11. De CPB-BES ziet graag dat er ruimte is te
differentiëren naar elk openbaar lichaam afzonderlijk. Naar aanleiding
daarvan wordt opgemerkt dat artikel 58e, eerste lid, onderdeel a, Wpg het
reeds mogelijk maakt onderscheid te maken met betrekking tot de
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Voor elk openbaar
lichaam afzonderlijk kunnen op maat toegesneden ministeriële regels
worden vastgesteld voor de inzet van testbewijzen.
Verder adviseert de CBP-BES in de memorie van toelichting te adresseren
of sprake zal (kunnen) zijn van doorgifte van persoonsgegevens van het
Europees deel van Nederland naar het Caribisch deel van Nederland. Naar
aanleiding daarvan is de toelichting op artikel 58rd Wpg aangevuld. Het
11

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

38

achtste lid voorziet in de mogelijkheid om voor zover nodig regels te
stellen ten behoeve van de rechtmatige verwerking van persoonsgegevens, ook in Caribisch Nederland, voor het geval testbewijzen daar
worden ingezet en sprake zal zijn van doorgifte van persoonsgegevens.
9.3. College voor de Rechten van de Mens (CRM)
Bij brief van 15 maart 2021, kenmerk 2021/0033/VB/LD, schrijft het CRM
verheugd te zijn dat de regering het advies van de Gezondheidsraad over
de voorwaarden waaronder een testbewijs verantwoord kan worden
ingezet heeft overgenomen, door in het wetsvoorstel onder meer
onderscheid te maken tussen de sectoren waarin testbewijzen kunnen
worden ingezet12. Wel adviseert het college in de toelichting een
duidelijke en concrete afbakening te bieden van het moment waarop en
het soort niet-essentiële activiteiten en voorzieningen waarvoor testbewijzen zullen worden ingezet. Naar aanleiding daarvan is de toelichting
aangevuld. Verder wordt opgemerkt dat deze afbakening desalniettemin
vooral in procedurele zin te geven is, omdat testbewijzen worden ingezet
als één van de maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19.
Wanneer welke maatregelen worden getroffen en in hoeverre daarbij
testbewijzen kunnen worden ingezet, zal continu worden beoordeeld aan
de hand van de actuele omstandigheden, in het bijzonder de epidemiologische situatie van dat moment. Hiervoor is een besluitvormingsprocedure ingericht met een nadrukkelijke rol voor het parlement. Zo worden
ministeriële regelingen ten minste één week voor inwerkingtreding
voorgelegd aan beide Kamers der Staten-Generaal. De democratische
legitimatie alsmede de kenbaarheid van de inzet van testbewijzen is op
die manier geborgd. De routekaart zal kunnen bijdragen aan de voorzienbaarheid van de inzet van testbewijzen, maar is vanwege de dynamiek in
de bestrijding van de coronacrisis uiteindelijk niet zonder meer bepalend.
De inzet van het testbewijs zal ook worden beoordeeld aan de hand van
de verdeling van de schaarste van de testcapaciteit. Om dit te bepalen,
wordt gekeken naar de maatschappelijke kosten/baten-analyse van de
inzet van het testbewijs in een bepaalde sector. Verder hangt de inzet van
testbewijzen ook af van de vraag of de desbetreffende sectoren het
praktisch geregeld krijgen. Denk dan bijvoorbeeld aan de toegangscontrole en het in achtnemen van andere maatregelen zoals de bescherming
van medewerkers.
Het CRM adviseert om toe te lichten hoe de effectiviteit van de voorgestelde maatregel kan worden gegarandeerd als er twee verschillende
regimes gelden voor bezoekers van en deelnemers aan voorzieningen
enerzijds en voor het personeel anderzijds. In dit verband acht het college
het van belang dat de overheid in de informatie en berichtgeving over de
maatregel duidelijk maakt dat een negatief testbewijs niet betekent dat het
risico op verspreiding nihil zal zijn. Naar aanleiding daarvan is de
memorie van toelichting aangepast. De onderbouwing van de uitzondering voor medewerkers van een wettelijk verplicht testbewijs is
aangevuld. Ook is een uiteenzetting toegevoegd over de beide regimes en
de manier waarop het daaraan verbonden risico op verspreiding van het
coronavirus beheerst wordt. Tevens is aandacht besteed aan het belang
van publieksvoorlichting.
Het CRM werpt de vraag op naar de effectiviteit van de maatregel,
aangezien studenten die geen testbewijs kunnen of willen tonen, toch
zoveel mogelijk fysiek onderwijs, en anders online onderwijs krijgen. Naar
aanleiding van dit onderdeel van het advies is in de memorie van
toelichting geëxpliciteerd dat hoewel instellingen ten aanzien van al hun
12

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

39

studenten de plicht hebben onderwijs te verzorgen, die plicht er niet in
bestaat dat voor alle studenten altijd fysiek onderwijs dient te worden
gerealiseerd. De in het wetsvoorstel opgenomen verplichting omtrent de
wijze waarop onderwijsinstellingen de toegankelijk van het onderwijs
waarborgen, ziet dan ook niet uitsluitend op de fysieke toegankelijkheid
van het onderwijs; ook met online alternatieven kan in toegankelijk
onderwijs worden voorzien. Belangrijk is of de instelling middels een
zorgvuldige belangenafweging is gekomen tot de organisatie van het
fysieke en het online onderwijs voor studenten met en zonder testbewijs.
De testbereidheid van studenten is niet doorslaggevend. Voor de
effectiviteit van de maatregel is bepalend of over het geheel genomen een
aanzienlijke opschaling van het fysiek onderwijs kan worden gerealiseerd.
Vanwege de specifieke aard van het onderwijs, en de daarin betrokken
mensenrechten, is naar het oordeel van het college een meer specifieke
onderbouwing nodig van de reden waarom inzet van testen in deze
essentiële sector gerechtvaardigd is. Het college plaatst kanttekeningen bij
de proportionaliteit en subsidiariteit, en maakt zich zorgen over de
gevolgen van een tweedeling tussen studenten. Naar aanleiding van dit
onderdeel van het advies is de memorie van toelichting gecorrigeerd om
de indruk weg te nemen dat zonder de inzet van testbewijzen evenzogoed
fysiek onderwijs gegeven kan worden. Er is nader uiteengezet wat
onderwijsinstellingen tot nu toe hebben ondernomen om zoveel mogelijk
fysiek onderwijs te verzorgen, gegeven de maatregelen ter bestrijding van
de epidemie van covid-19. In aanvulling daarop worden in het onderwijs
diverse pilots uitgevoerd, waarvan de resultaten uiterlijk in mei 2021
beschikbaar komen. Als ultimum remedium kunnen voor studenten met
een testbewijs de maatregelen die gelet op de epidemiologische situatie
in generieke zin noodzakelijk zijn ter bestrijding van de epidemie van
covid-19, worden versoepeld zodat op grotere schaal fysiek onderwijs kan
worden geboden. Bijvoorbeeld het loslaten van de afstandsnorm maakt
het mogelijk meer studenten op de locatie van de onderwijsinstelling te
ontvangen. In de memorie van toelichting is verduidelijkt dat testbewijzen
zullen worden ingezet wanneer er geen alternatieven zijn om tot omvangrijke toename van fysiek onderwijs te komen. Daarnaast is uitgebreider
toegelicht hoe bij lagere regelgeving zal worden geconcretiseerd op welke
wijze onderwijsinstellingen de toegankelijkheid van het onderwijs
waarborgen voor studenten die geen testbewijs kunnen tonen. Van belang
is dat de onderwijsinstelling een bewuste afweging maakt of gelet op alle
omstandigheden fysiek onderwijs met inachtneming van de afstandsnorm
dan wel online onderwijs meer passend is. Desalniettemin is online
onderwijs onvermijdelijk.
Voorts adviseert het college om de toelichting wat betreft enkele mogelijk
discriminatoire neveneffecten te verduidelijken. Op de door het CRM
genoemde neveneffecten wordt hier ingegaan. Men kan zich tot en met
juni 2021 kosteloos laten testen. Vanaf 1 juli 2021 worden de kosten
verbonden aan het testen grotendeels door het Rijk gedragen. Wel zal
volgens het profijtbeginsel een beperkte bijdrage in de kosten worden
gevraagd. De hoogte van deze bijdrage zal naar verwachting geen
financiële drempel opwerpen, die leidt tot maatschappelijk onaanvaardbare ongelijke toegang tot activiteiten of voorzieningen. Speciaal
voor de inzet van testbewijzen worden testlocaties ingericht. Anders dan
het CRM veronderstelt, zal een testbewijs ook anders dan langs digitale
weg verkrijgbaar zijn; dit wil zeggen dat de geteste persoon daarvoor
geen ICT-middelen nodig heeft. Bij de daadwerkelijke inzet van testbewijzen door middel van een ministeriële regeling op basis van de
geclausuleerde delegatiegrondslag zullen mogelijke alternatieven voor
mensen die zich niet kunnen of willen laten testen, maar wel gebruik
willen maken van de als niet-essentieel bestempelde voorzieningen, tegen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

40

het licht worden gehouden; de beschikbaarheid van alternatieven zal
gemonitord worden in het kader van de periodieke besluitvorming over
de maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19. Verder gaat
het CRM er ten onrechte van uit dat testbewijzen in het geheel niet zouden
mogen worden gebruikt indien dat niet wettelijk is voorgeschreven. In
bovenstaande reactie op het advies van de AP is daar uitgebreid bij
stilgestaan. Kortheidshalve wordt daarom verwezen naar paragraaf 9.2.
Tot slot vraagt het college aandacht voor de positie van mensen met een
beperking. Het college adviseert de regering om expliciet te reflecteren op
de input die in de consultatieronde door mensen met een beperking en
hun organisaties wordt gegeven. Verder beveelt het CRM aan om mensen
met een beperking te betrekken bij het uitwerken en testen van de
applicatie voor het tonen van het testbewijs. Naar aanleiding daarvan
wordt het volgende opgemerkt. Ieder(in) heeft een reactie op het
wetsvoorstel gegeven ter gelegenheid van de (internet)consultatie. Net als
het college vraag Ieder(in) aandacht voor afstandsonderwijs. In
paragraaf 9.6 wordt ingegaan op de inbreng van Ieder(in). Bij de verdere
uitwerking van de inzet van testbewijzen wordt rekening gehouden met de
fysieke toegankelijkheid van testvoorzieningen voor mensen met een
beperking. Ook de communicatie en publieksvoorlichting zal mede op
deze doelgroep gericht zijn.
9.4. Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)
In het advies van 12 maart 2021, kenmerk MvH/RvZ/MK/cd/ATR1655/2021U028, stelt het ATR voor om in het wetsvoorstel geen beperking in
activiteiten en voorzieningen op te nemen bij het bieden van de
mogelijkheid tot het inzetten van het testbewijs13. Dit voorstel is niet
overgenomen. Met het oog op de voorzienbaarheid van beperking van
grondrechten is van belang de reikwijdte in het wetsvoorstel zelf af te
bakenen. Het CRM wijst daar in zijn advies ook op. Daarbij is de aard van
de activiteiten en voorzieningen van belang voor de rechtvaardiging van
de beperking van de grondrechten.
Het college adviseert voorts om voorafgaand aan de inzet van testbewijzen voor elk type activiteit of voorziening een experiment uit te voeren,
waarin de regeling op werkbaarheid voor burgers, bedrijven en instellingen wordt getest en daarnaast (de aansluiting op) de applicaties wordt
beproefd. Dit advies wordt ter harte genomen. Vooruitlopend op de
invoering van het wetsvoorstel worden zelfs al Fieldlabs en pilots
georganiseerd om op beperkte schaal en in een gecontroleerde omgeving
onderzoek te doen naar de praktijk van de inzet van testbewijzen, met
inbegrip van het testen van de applicaties voor het tonen en lezen van
testbewijzen. Het wetsvoorstel zelf bevat eveneens de mogelijkheid om
testbewijzen in te zetten bij specifieke experimenten teneinde praktijkkennis op te doen. Doorslaggevend voor het verrichten van experimenten
is niet zozeer het type activiteit of voorziening, zoals het college voorstelt.
Waar het om gaat, is of de relevante kennis is opgedaan voordat de
beslissing wordt genomen testbewijzen voor te schrijven. Het advies geeft
wel aanleiding om in het bijzonder aandacht te schenken aan kleine
bedrijven.
Verder beveelt het ATR aan om in de toelichting gedetailleerd te
beschrijven hoe voldoende tijdig een schriftelijk testbewijs kan worden
verkregen zonder de inzet van ICT-middelen. Op dit moment worden
diverse opties hiervoor onderzocht, zodat deze aanbeveling nog niet
opgevolgd kan worden. Desalniettemin acht de regering het van groot
13

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

41

belang dat testbewijzen ook anders dan langs digitale weg snel te
verkrijgen zullen zijn. Thans wordt bezien wordt wat voor burgers,
uitvoerders van testen en organisatoren van activiteiten en voorzieningen
de meest praktische methode is. De pilots zouden hierbij behulpzaam
kunnen zijn.
Het college adviseert om het verschil in plichten tussen burgers en
degene die beroeps- of bedrijfsmatig aanwezig zijn, te heroverwegen dan
wel dit verschil aan burgers uit te leggen, opdat zij vertrouwen behouden
in de inzet van het middel van de testbewijzen. In reactie op het advies
van het CRM is uitgebreid ingegaan op het bestaan van verschillende
regimes tussen werkenden en burgers. Daarom wordt hier verwezen naar
paragraaf 8.3. De aanbeveling om burgers uitleg te geven over het
verschil in regimes zal worden opgevolgd.
Ook raadt het college aan inzicht te bieden in de reikwijdte van de
inspanningsverplichting van onderwijsinstellingen ten aanzien van
studenten die niet over een testbewijs beschikken. Deze aanbeveling is
overgenomen door te verduidelijken wat voor soort verplichtingen aan
onderwijsinstellingen kunnen worden opgelegd.
Tot slot adviseert het ATR om de regeldrukparagraaf aan te vullen met een
beschrijving en berekening van de regeldrukgevolgen voor uitvoerders
van testen en onderwijsinstellingen. Naar aanleiding van dit advies is de
regeldrukparagraaf aangevuld.
9.5. Caribisch Nederland
Bij brief van 15 maart 2021, kenmerk P&A/2021001787, onderschrijft het
openbaar lichaam Bonaire de strekking van het wetsvoorstel14. Verwacht
wordt dat testbewijzen alleen zullen kunnen worden ingezet bij evenementen die in een afgesloten of controleerbare ruimte plaatsvinden. Het
verzoek om Bonaire uit te zonderen van de inzet van testbewijzen in het
onderwijs, zal worden meegenomen bij het tot stand brengen van een
eventuele algemene maatregel van bestuur.
Bonaire geeft aan dat indien van deze nieuwe mogelijkheid gebruik
gemaakt gaat worden het belangrijk is dat de technische toepassingen
ook daadwerkelijk kunnen worden gebruikt. Bonaire merkt daarbij op dat
de inwoners van Bonaire niet beschikken over DigiD en burgerservicenummer (BSN). In antwoord hierop merkt de regering op dat het BSN niet
gebruikt wordt voor testbewijzen. DigiD wordt enkel gebruikt voor het
ophalen van een testresultaat bij de GGD. Het ophalen van testresultaten
van andere, private, aanbieder gebeurt met een andere koppeling. Op
Bonaire kan dus gebruik gemaakt worden van een andere koppeling dan
DigiD.
Verder zal, zoals terecht is aangedragen, rekening worden gehouden met
de lokale context indien experimenten worden uitgevoerd op Bonaire of
daar testbewijzen worden ingezet. Dat zal in overleg worden gedaan.
Bonaire bepleit dat elke burger op gelijke wijze toegang behoudt tot
sectoren waar testbewijzen worden ingezet en signaleert dat de financiering van de testcapaciteit daaraan in de weg kan staan. Zoals toegelicht, worden de kosten verbonden aan het testen tot en met juni 2021
volledig en daarna grotendeels door het Rijk gedragen. Vanaf 1 juli 2021
zal volgens het profijtbeginsel slechts een beperkte bijdrage in de kosten
worden gevraagd, die naar verwachting geen financiële drempel opwerpt,
14

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

42

leidend tot maatschappelijk onaanvaardbare ongelijke toegang tot
activiteiten of voorzieningen.
Tot slot ondersteunt Bonaire de mogelijkheid van gelijkstelling van een
vaccinatiebewijs met een testbewijs en zou het in het verlengde daarvan
vaccinatiebewijzen ook willen benutten voor het heropenen van de
reissector. Naar aanleiding daarvan wordt opgemerkt dat reizen niet onder
de reikwijdte van het wetsvoorstel valt, omdat hiervoor reeds een
afzonderlijke grondslag bestaat. Bovendien zou het inzetten van een
vaccinatiebewijs als zodanig een (indirecte) vaccinatieplicht opleveren,
hetgeen naar het oordeel van de regering onwenselijk is.
9.6. Toezichts- en handhavingstoetsen
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)
De NVWA heeft door middel van een HUF-toets van 11 maart 2021 naar
aanleiding van de opmerking in de memorie van toelichting dat toezicht
en handhaving met betrekking tot de regels inzake testbewijzen op gelijke
wijze plaatsvindt als met betrekking tot de gedragsregels die op basis van
hoofdstuk Va Wpg al gesteld kunnen worden, bevestigd eenzelfde rol te
kunnen vervullen15. De NVWA hecht er dan ook aan dat in de toelichting
op het wetsvoorstel wordt geëxpliciteerd dat de NVWA geen controlerende taken noch handhavende interventies zal uitvoeren, maar
uitsluitend door signalering en melding aan de controlerende en
handhavende collega toezichthouders zal bijdragen aan de bevordering
van de naleving van voorgestelde maatregelen. Naar aanleiding daarvan
is dit geëxpliciteerd in paragraaf 6. Toezicht en handhaving. Een verdergaande rol acht de NVWA gelet op de capaciteit, ervaring, competenties
en werkwijze niet uitvoerbaar. Daarnaast signaleert de NVWA dat
toegangscontrole op testbewijzen in de horeca lastig kan zijn, bijvoorbeeld op terrassen of bij regelmatige in- en uitloop van gasten.
Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ)
De IGJ benadrukt bij schrijven van 15 maart 2021 eveneens dat de rol van
de inspectie zal aansluiten bij de bestaande toezichthoudende taken16.
Terecht merkt de IGJ op dat testbewijzen niet zullen worden ingezet in de
zorgsector, zodat van de inspectie geen bijdrage verwacht mag worden
wat betreft toezicht en handhaving van de desbetreffende voorschriften.
Wel zal de inspectie toezicht uitoefenen op de uitvoerders van de testen.
Dat zijn immers zorgaanbieders in de zin van de Wkkgz. Het toezicht van
de inspectie strekt zich in dit verband uit tot de kwaliteit en veiligheid van
de zorgverlening. Dit heeft consequenties voor de capaciteit van de IGJ,
omdat een nieuwe groep zorgaanbieders onder toezicht van de inspectie
komt te vallen. De regering heeft oog voor deze consequenties.
Daarnaast mist de IGJ de optie van de inzet van (begeleide) zelftesten. In
reactie daarop wordt opgemerkt dat (begeleide) zelftesten inderdaad
kunnen bijdragen aan het voorkomen van de verspreiding van het
coronavirus. Zij geven een indicatie van het al dan niet geïnfecteerd zijn
met het coronavirus en kunnen aanleiding geven tot het laten uitvoeren
van een test. De (begeleide) zelftesten kunnen evenwel niet worden
aangewend als bron voor een wettelijk verplicht testbewijs. De afname
van de test en de controle van de uitslag is daarvoor met onvoldoende
waarborgen omkleed.

15
16

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

43

Tot slot verzoekt de IGJ om de redactie te verbeteren van de voorgestelde
bepalingen over de bewaartermijn van medische dossiers (artikel 58rg
Wpg en artikel II). Aan dat verzoek is gehoor gegeven. Verder stelt de IGJ
een bewaartermijn voor van twee weken voor medische dossiers met
uitsluitend een negatieve testuitslag, aangezien dat volstaat voor het
indienen van een klacht van een cliënt en de verantwoording door de
aanbieder van testen. Wat betreft medische dossiers met uitsluitend een
positieve testuitslag suggereert de IGJ dezelfde termijn. Zoals hierboven
naar aanleiding van het advies van de AP opgemerkt, is de maximale
bewaartermijn in het wetsvoorstel verlaagd van vijf jaar naar een jaar. Bij
de uitwerking in de ministeriële regeling zal de bewaartermijn worden
gespecificeerd naar dossiers met negatieve en positieve testuitslagen.
Naar aanleiding van de vraag van de IGJ waarom deze termijn anders zou
zijn voor positieve testuitslagen dan voor negatieve testuitslagen, is de
memorie van toelichting aangevuld.
Inspectie van het Onderwijs (IvhO)
De IvhO plaatst vraagtekens bij het toezicht op en de handhaafbaarheid
van het wetsvoorstel en wijst op een aantal onduidelijkheden17. Een
actieve controlerende rol in de onderwijsinstellingen gaat aanzienlijk
verder dan het gebruikelijke toezicht van de inspectie en zou een moeilijk
te bepalen maar waarschijnlijk forse extra capaciteit (en dus extra budget)
vragen. Wel ziet de IvhO mogelijkheden in de gebruikelijke signaalgedreven werkwijze, waarbij de betreffende onderwijsinstelling wordt
aangesproken op de naleving. Deze werkwijze is volgens de inspectie tot
dusverre bij het toezicht op de naleving van corona-gerelateerde wet- en
regelgeving effectief gebleken.
Verder vindt de IvhO het onduidelijk wat de inspanningsplicht van
instellingen ten aanzien van de toegankelijkheid voor studenten zonder
testbewijs behelst. De IvhO beveelt aan om deze inspanningsplicht te
concretiseren, in de zin dat deze zoveel mogelijk meetbaar en objectiveerbaar is. Onduidelijk is tevens wanneer welke sanctie aan de orde is en
aan wie deze eventueel moet worden opgelegd.
In reactie op deze toezichts- en handhavingstoets van de IvhO het
volgende. Beoogd wordt om in dit wetsvoorstel grotendeels aan te sluiten
bij het toezicht zoals dat ook is geregeld ten aanzien van de reeds
geldende tijdelijke bepalingen met betrekking tot de bestrijding van de
epidemie van covid-19 die zijn opgenomen in hoofdstuk Va Wpg. De
regels omtrent testbewijzen maken immers deel uit van de gedragsvoorschriften. Dat betekent dat voor de IvhO geen actieve rol is voorzien als
het gaat om het houden van toezicht op de naleving van de regels
omtrent de inzet van testbewijzen. Wel kan de inspectie wijzen op een
vermoeden van een overtreding, conform de huidige werkwijze ten
aanzien van andere maatregelen ter bestrijding van de epidemie van
covid-19, zoals de afstandsnorm of de mondkapjesplicht.
Van de IvhO wordt verwacht dat zij toezicht houdt op de verplichtingen die
specifiek zullen gelden voor onderwijsinstellingen wanneer besloten
wordt testbewijzen in te zetten in mbo of ho. Ten eerste is dat de
zorgplicht van de instelling voor een toegankelijke voorziening waar
studenten zich kunnen laten testen op infectie met het coronavirus. Het
gaat hierbij niet om de kwaliteit en de veiligheid van de testfaciliteit. Dat
valt onder het toezicht van de IGJ. De IvhO zou zich moeten richten op de
manier waarop de onderwijsinstelling zich jegens de studenten van deze
plicht kwijt. Hierbij kan in ieder geval worden gedacht aan het communiceren richting studenten over de wijze waarop zij zich kunnen laten testen.
17

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

44

Bij lagere regelgeving zal de zorgplicht worden geconcretiseerd.
Uitgangspunt is dat er een testvoorziening is met een hoog bereik onder
studenten. De besluitvorming over testmethode en -strategie zal, zoals
gebruikelijk bij de toepassing van de routekaart, continu plaatsvinden,
mede op basis van advisering door het OMT.
Ten tweede is een rol voorzien voor de IvhO bij het toezicht op de naleving
van de verplichtingen omtrent de wijze waarop de instelling de toegankelijkheid van het onderwijs waarborgt voor studenten zonder testbewijs.
Zoals de inspectie adviseert, zullen deze verplichtingen worden geconcretiseerd. Dat zal bij lagere regelgeving worden gedaan. Paragraaf 2.3 is
aangevuld met een nadere beschrijving van de invulling die de regering
voornemens te geven aan deze verplichting.
Ten aanzien van vorm van het toezicht, wordt aangesloten bij het
signaal-gestuurd toezicht van de inspectie. Een intensivering van de
huidige toezichtstaak wordt daarom niet voorzien. De inspectie zal
betrokken worden bij de vormgeving van de lagere regelgeving en zal
gevraagd worden daarop een uitvoeringstoets te verrichten, zodat kan
worden bezien of eventueel toch een omvangrijker inzet nodig is dan
voorzien en welke afspraken hiertoe zouden moeten worden gemaakt.
Overigens is niet voorzien in het stellen van sancties door de inspectie ten
behoeve van de handhaving. Net zoals dit het geval is bij het toezicht door
de inspectie op de reeds geldende voorschriften bij of krachtens
hoofdstuk Va Wpg, vindt bestuursrechtelijke handhaving plaats door
burgemeester en de Minister van VWS. Daarnaast kunnen overtredingen
strafrechtelijk gesanctioneerd worden.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
Bij brief van 15 maart 2021, kenmerk TRE/U202100214, heeft de VNG te
kennen gegeven niet in te stemmen met het wetsvoorstel omdat
onduidelijk is wat de financiële gevolgen zijn18. Naar aanleiding daarvan
zijn de financiële gevolgen in paragraaf 7 van de memorie van toelichting
verduidelijkt. Samengevat, worden de gevolgen opgevangen overeenkomstig staande afspraken over de bekostiging van de intensivering van
de gemeentelijke taken in het kader van de uitbraak van het coronavirus
voor de jaren 2020 en 2021.
Ook heeft de VNG zorgen geuit over de handhaafbaarheid van de inzet
van testbewijzen. In dit verband wijst de VNG op de fijnmazigheid van de
te stellen regels, waardoor het moeilijk is om vast te stellen of op de
correcte manier wordt voldaan aan de inzet van testbewijzen. De regering
merkt hierbij op dat het toezicht op gelijke wijze plaatsvindt als voor
andere maatregelen op grond van hoofdstuk Va Wpg. Wat betreft de
voorschriften met betrekking tot de inzet van testbewijzen, ziet het toezicht
met name op de toegang tot de activiteiten en voorzieningen: wordt er
gecontroleerd op een geldig testbewijs en worden personen die geen
testbewijs kunnen tonen de toegang ontzegd? Ter verduidelijking is
paragraaf 6 van de memorie van toelichting aangevuld.
Daarnaast heeft de VNG vragen bij de uitvoerbaarheid van het voorstel.
Zo geeft de VNG aan dat voorzieningen voor kwetsbare mensen die
gericht zijn om meedoen en doorbreken van het sociaal isolement (zoals
buurthuizen, inloopcentra en dagbestedingsprojecten) en sporttrainingen
en jeugdactiviteiten beter buiten de inzet van testbewijzen gehouden
kunnen worden. Ook geeft de VNG het belangrijk te vinden dat er in
gelijke toegang tot testmogelijkheden en testbewijzen wordt voorzien.
Hierover wordt opgemerkt dat het testbewijs als toegangsvoorwaarde
nooit als verzwarende maatregel zal gaan gelden, maar gericht zal zijn op
18

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

45

versoepeling van maatregelen ter bestrijding van de epidemie van
covid-19. Het testbewijs zal enkel ingezet worden als minder ingrijpende
maatregel om toegang tot bepaalde activiteiten of voorzieningen mogelijk
te maken en daardoor bepaalde sectoren van de samenleving eerder te
heropenen. Dit brengt met zich mee dat geen testbewijs gevraagd wordt
voor voorzieningen voor kwetsbaren en sport- en jeugdactiviteiten die,
met inachtneming van de epidemiologische situatie, veilig en verantwoord plaats kunnen vinden met minder ingrijpende maatregelen dan het
vereiste van een testbewijs. Bij de uitwerking van de ministeriële
regelingen onder dit voorstel zal namelijk steeds worden getoetst of de
inzet van testbewijzen als maatregel proportioneel en subsidiair is
(artikel 58b Wpg). Hierbij zal onder andere worden bezien een doelgroep
niet onevenredig wordt geraakt door de inzet van testbewijzen. Verder zal
rekening worden gehouden met de toegankelijkheid van het testen en het
verkrijgen van een testbewijs. Zo worden de kosten verbonden aan het
testen tot en met juni 2021 volledig en daarna grotendeels door het Rijk
gedragen.
Verder geeft de VNG aan dat de burgemeester een ontheffing kan
verlenen op de verplichting van een testbewijs, maar dat in de memorie
van toelichting niet wordt ingegaan om welke gevallen het gaat. Naar
aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat testbewijzen worden ingezet op
basis van reeds bestaande grondslagen voor ministeriële regelingen. Voor
zover de burgemeester uit hoofde van hoofdstuk Va Wpg reeds beschikt
over een ontheffingsbevoegdheid ten aanzien van bij die regelingen te
stellen voorschriften, geldt dat ook voor bepalingen omtrent de inzet van
testbewijzen in die regelingen. De bestaande ontheffingsbevoegdheid
heeft naar zijn aard betrekking op een individueel geval. In algemene zin
gelden daarbij de grenzen die artikel 58e Wpg reeds aangeven, zoals het
advies van de GGD en de af te wegen belangen, waaronder die van de
bestrijding van de epidemie van covid-19.
Tot slot vraagt de VNG aandacht voor de fijnmazige regelingen, waardoor
het heel moeilijk is om vast te stellen dat op de correcte manier wordt
voldaan aan de inzet van testbewijzen en om toezicht en handhaving toe
te passen indien blijkt dat de aanwezige personen de gedragsregels niet in
acht kunnen nemen. Tevens wordt opgemerkt dat in de memorie van
toelichting de uitvoerbaarheid en financiële gevolgen van deze aanvullende taken ontbreekt. Naar aanleiding hiervan is in de memorie van
toelichting verduidelijkt wat de rol van de toezichthouders is bij de
controle van artikel 58rd Wpg en is een voorbeeld toegevoegd over de
wijze van de handhaving door middel van een last onder dwangsom.
Tevens is in de financiële paragraaf toegevoegd op welke wijze de
financiële gevolgen voor de gemeenten worden vergoed.
Politie
Op 26 maart 2021, kenmerk 2021–0020368, wijst de korpsleiding van de
politie erop dat door handhavend optreden tegen overtredingen van
(nieuw) coronamaatregelen de druk op reguliere politietaken almaar
toeneemt19. Hier wordt primair een rol voor gemeentelijke toezichthouders gezien.
Naar aanleiding daarvan wordt het volgende opgemerkt. Dat met het
wetsvoorstel de mogelijkheid wordt gecreëerd rechtsreeks strafrechtelijk
op te treden bij overtredingen, neemt niet weg dat beleidsmatig en
bestuurlijk de voorkeur kan worden gegeven aan bestuursrechtelijke
handhaving. De wijze waarop het toezicht en de handhaving in de praktijk
wordt vormgegeven, moet nauw aansluiten bij de kaders die daarvoor zijn
19

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

46

afgesproken met betrekking tot de naleving van de coronamaatregelen.
Dit betekent dat de sectoren waar testbewijzen worden ingezet in de
eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor naleving van de regels en dat
toezicht en handhaving primair langs bestuursrechtelijke weg geschiedt.
Bij escalatie kan de politie worden gevraagd op passende wijze op te
treden.
Openbaar ministerie (OM)
Bij brief van 6 april 2021, kenmerk WBOM/18591, heeft het College van
procureurs-generaal geadviseerd over het wetsvoorstel20. Het college
ondersteunt het standpunt van de korpschef van de politie en is van
oordeel dat het zwaartepunt op bestuursrechtelijke handhaving behoort te
liggen. Het college voorziet dan ook geen actief strafrechtelijk handhavingsbeleid.
In antwoord op de vragen van het college waarom het instrumentarium
voor bestuursrechtelijke handhaving geen aanvulling behoeft en naar
welk voorbeeld wordt verwezen, het volgende. De regels over de inzet van
testbewijzen zijn voornamelijk gestoeld op de bestaande grondslagen
voor het treffen van maatregelen ter bestrijding van de epidemie van
covid-19. Toezicht en handhaving op deze regels valt daarmee onder het
bestaande instrumentarium en in dat kader is een voorbeeld gegeven
over het toepassen van een last onder dwangsom jegens een beheerder.
De inzet van testbewijzen maakt deel uit van bedoelde maatregelen en
komt er kortweg op neer dat men alleen met een geldig testbewijs mag
deelnemen aan bepaalde activiteiten of bepaalde voorzieningen mag
bezoeken. Zoals het college terecht veronderstelt, zullen toezicht en
handhaving vooral gericht zijn op het moment dat al dan niet toegang
verschaft wordt tot de activiteiten en voorzieningen. Dat is het meest
efficiënt en effectief. Handhaving is aan de orde wanneer de beheerder
geen geldig testbewijs verlangt voor toegang of wanneer iemand zichzelf
toegang verschaft zonder geldig testbewijs te tonen.
9.7. Belangenorganisaties
Van de volgende belangenorganisaties zijn reacties ontvangen: Eredivisie
CV, GGD GHOR Nederland, ICTRecht B.V., Ieder(in), Keuken Kampioen
Divisie, Koninklijke Horeca Nederland (KHN), Koninklijke Nederlandse
Voetbal Bond (KNVB), MBO Raad, MKB Nederland, Nederlandse orde van
advocaten (NOvA), NOC-NSF, SIDN, Stichting uNLock, Vereniging van
Universiteiten (VSNU) en VNO-NCW21. De reacties van de organisaties
waren overwegend positief. Wel is een aantal aandachtspunten naar
voren gebracht, die hieronder thematisch behandeld worden. Daarnaast is
naar aanleiding van de inbreng van de NOvA een paragraaf over
rechtsbescherming toegevoegd aan de memorie van toelichting.
Testen en testbewijzen voor versoepeling maatregelen
Wat Ieder(in) betreft, zouden testbewijzen ook ingezet worden voor sociale
contacten en participatie. Aan deze wens wordt in zoverre voldaan dat het
wetsvoorstel het mogelijk maakt testbewijzen in te zetten in
niet-essentiële sectoren. De Gezondheidsraad heeft dit ook wel gekenschetst als sociale gelegenheden.
Zoals KHN, MKB Nederland, NOC-NSF en VNO-NCW wensen, worden
testbewijzen ingezet ter versoepeling van maatregelen ter bestrijding van
de epidemie van covid-19 en om sectoren eerder te heropenen. Waar
precies testbewijzen zullen worden ingezet, zal nader worden bepaald bij
20
21

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

47

ministeriële regeling; naar aanleiding van het commentaar van SIDN
wordt opgemerkt dat de totstandkoming van een dergelijke ministeriële
regeling met democratische waarborgen is omkleed. Ieder(in) noemt een
aantal randvoorwaarden om de inzet van testbewijzen ook te doen slagen
voor mensen met een beperking. Aan dergelijke randvoorwaarden zal
worden voldaan: de kosten verbonden aan het testen worden tot en met
juni 2021 volledig en daarna grotendeels door het Rijk gedragen,
testfaciliteiten zijn toegankelijk en bereikbaar, er worden ook schriftelijke
testbewijzen uitgegeven en de communicatie verloopt via diverse kanalen
en in meerdere vormen.
De GGD GHOR Nederland onderstreept de stelling in de memorie van
toelichting dat de testcapaciteit van GGD’en niet in het gedrang mag
komen. De kerntaak van GGD’en is immers het opsporen en bestrijden
van de verspreiding van het coronavirus.
Eredivisie CV, Keuken Kampioen Divisie en KNVB brengen naar voren dat
de geldigheidsduur van een testbewijs operationeel werkbaar moet zijn
voor stadions, hetgeen bij 48 uur het geval is.
Tijdelijkheid
Eredivisie CV, Keuken Kampioen Divisie, KHN en KNVB geven aan dat het
testbewijs een tijdelijke maatregel moet zijn. Zij pleiten voor duidelijke
kaders en concrete tijdslijnen. SIDN heeft zorgen bij de korte termijn
waarvoor het wetsvoorstel van toepassing is en vraagt zich af of niet beter
ingezet kan worden op duurzame alternatieven die ook op korte termijn
beschikbaar kunnen zijn voor burgers. Naar aanleiding daarvan wordt
opgemerkt dat de inzet van testbewijzen, net als andere maatregelen ter
bestrijding van de epidemie van covid-19, gebaseerd is op een tijdelijke
wettelijke grondslag. Deze grondslag kan telkens met drie maanden
worden verlengd. Een besluit tot verlenging wordt voorgelegd aan het
parlement en de Raad van State. Bovendien zal de inzet van testbewijzen
zelf altijd tijdelijk van aard zijn. Het testbewijs zal alleen worden ingezet
om maatregelen te versoepelen of sectoren eerder te heropenen. Het
wordt daarom gezien als een tijdelijke oplossing voor het veiliger
heropenen van de samenleving. Wanneer dit doel ook bereikt zou kunnen
door op korte termijn alternatieve maatregelen te treffen, verdient dat de
voorkeur.
Medewerkers
ICTRecht, Eredivisie CV en Keuken Kampioen Divisie en KNVB hebben
zorgen bij de mate van bescherming tegen de verspreiding van het
coronavirus voor wanneer het testbewijs niet voorgeschreven wordt voor
medewerkers. Naar aanleiding van deze zorgen en in reactie op het advies
van het CRM wordt in de memorie van toelichting nu uitgebreid ingegaan
op de positie van medewerkers en de maatregelen tegen de verspreiding
van het coronavirus. Kortheidshalve wordt hier verwezen naar
paragraaf 9.3.
Applicaties en privacy
Eredivisie CV, ICTRecht, Keuken Kampioen Divisie, KNVB, MKB Nederland
en VNO-NCW vragen of het mogelijk zou zijn om in plaats van de
applicatie CoronaCheck Scanner de controle op het testbewijs te
combineren met de reguliere controlesystemen, zonder daarbij persoonsgegevens over de testuitslag op te slaan. Naar aanleiding van deze
suggestie wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel is uitgebreid met de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

48

mogelijkheid ontheffing te verlenen voor een dergelijk systeem
(artikel 58re Wpg).
Eredivisie CV, ICTRecht, Keuken Kampioen Divisie en KNVB ondersteunen
het gebruik van de applicaties voor het tonen van het testbewijs en
benadrukken dat de verantwoordelijkheid voor de verwerking van
persoonsgegevens bij de rijksoverheid ligt. SIDN en Stichting uNLock zijn
kritisch op de exclusiviteit van de applicaties, omdat dit haaks staat op de
reeds door VWS ingezette beweging meer regie over data bij de patiënt te
leggen, het risico van een single point of failure meebrengt en andere
initiatieven blokkeert om test- en vaccinatiedata in beheer van de
gebruiker te faciliteren, bijvoorbeeld met behulp van blockchain technologie. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat de Minister van VWS
inderdaad de verwerkingsverantwoordelijke is in de zin van de AVG. De
applicaties zijn zo ontworpen, dat de burger zelf bepaalt of een testuitslag
wordt opgenomen in CoronaCheck en of een daarmee gegenereerd
testbewijs getoond wordt. Door het gebruik van CoronaCheck Scanner is
gegarandeerd dat met de applicatie voor het lezen van het testbewijs geen
verdere verwerking van persoonsgegevens plaatsvindt. De privacy is
daarmee geborgd. Een paar andere belangrijke voordelen van de het
gebruik van deze applicaties is duidelijkheid voor alle personen en
organisaties die met testbewijzen moeten werken en de snelheid
waarmee de inzet van testbewijzen gerealiseerd kan worden.
De GGD GHOR Nederland is een voorstander van een sterk verkorte
bewaartermijn van medische dossiers met uitsluitend voor negatieve
testuitslagen en wijst op het belang van de data die het RIVM nodig heeft
voor zijn analyses van de ontwikkeling van het coronavirus. De regering
zal daar bij het bepalen van de definitieve bewaartermijn rekening mee
houden. De lengte van de vast te stellen bewaartermijn wordt nog bezien.
Financiering
Eredivisie CV, Keuken Kampioen Divisie, KHN, KNVB, MKB Nederland,
NOC-NSF en VNO-NCW geven aan dat de kosten van het testbewijs niet
op de gebruiker verhaald mogen worden, om ongelijkheid te voorkomen.
Ook wordt aangegeven dat de kosten niet zouden mogen worden
afgewenteld op organisaties in deze sectoren, onder andere omdat zij het
zwaar genoeg hebben tijdens deze crisis. De regering heeft begrip voor
deze positie. Juist daarom is het van belang door middel van testbewijzen
de toegang mogelijk te maken tot activiteiten en voorzieningen die anders
niet of slechts met meer beperkingen geopend zouden kunnen worden.
Dat biedt de desbetreffende sectoren ook in financieel opzicht weer meer
ruimte. De kosten die verbonden zijn aan het testen, worden tot en met
juni 2021 volledig en daarna grotendeels door het Rijk gedragen. Daarna
betalen degenen die zich laten testen om met een testbewijs toegang te
krijgen tot activiteiten of voorzieningen een beperkte bijdrage. De kosten
zullen niet worden afgewenteld op de sectoren.
Onderwijs
VSNU vraagt hoe universiteiten fysiek onderwijs met testbewijs, fysiek
onderwijs zonder testbewijs en online onderwijs op afstand voor al hun
opleidingen parallel kunnen aanbieden binnen de huidige faciliteiten en
de huidige bekostiging. VSNU merkt op dat niet duidelijk is of universiteiten verplicht kunnen worden testbewijzen in te zetten. Verder wijst
VSNU erop dat universiteiten zich inspannen om zo veel mogelijk fysiek
onderwijs te organiseren voor zo veel mogelijk studenten, maar dat er
– anders dan de toelichting lijkt te suggereren – geen afdwingbaar recht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

49

op fysiek onderwijs bestaat en dat het aanbieden van fysiek onderwijs
geen wettelijke voorwaarde voor bekostiging is.
De regering waardeert dat universiteiten zich zoveel mogelijk inspannen
om studenten fysiek onderwijs te geven. Terecht constateert VSNU dat er
geen wettelijke plicht is om uitsluitend fysiek onderwijs te geven. Indien
het significant opschalen van het fysiek onderwijs op geen andere manier
mogelijk is, kunnen mbo en ho worden aangewezen als sectoren waar het
testbewijs kan worden ingezet. Het wetsvoorstel bevat de grondslag om
onderwijsinstellingen verplichtingen op te leggen met betrekking de wijze
waarop de toegankelijkheid van het onderwijs wordt gewaarborgd voor
studenten die geen testbewijs kunnen tonen. Dat kan fysiek, maar ook
digitaal onderwijs zijn. Mede naar aanleiding van de consultatie is in de
memorie van toelichting nu uitgebreider toegelicht hoe deze verplichting
bij lagere regelgeving geconcretiseerd zal kunnen worden. Wanneer
voorschriften worden gesteld over de inzet van testbewijzen, heeft dat
betrekking op fysiek onderwijs. Universiteiten kunnen daarbij verplicht
worden bij het verlenen van toegang tot fysiek onderwijs te controleren of
de student een geldig testbewijs heeft. Alleen onder die voorwaarde
kunnen maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 worden
versoepeld, bijvoorbeeld door voor deze studenten een uitzondering te
maken op de afstandsmaatregel. Het samenstel van deze maatregelen
betekent in de praktijk inderdaad dat fysiek en digitaal onderwijs parallel
wordt aangeboden.
De MBO Raad wijst er terecht op dat het operationeel niet mogelijk is om
alle studenten zonder testbewijs fysiek onderwijs te geven. De memorie
van toelichting is aangepast om deze indruk weg te nemen.
Ieder(in) bepleit het behoud van afstandsonderwijs voor studenten voor
wie afstandsonderwijs een uitkomst biedt vanwege hun gezondheid.
Opschaling van het fysieke onderwijs zou niet tot gevolg mogen hebben
dat de mogelijkheid tot het volgen van afstandsonderwijs voor deze
studenten weer afneemt. Indien het werken met testbewijzen wordt
ingezet, is dit met het doel het fysiek onderwijs in belangrijke mate op te
schalen. Tegelijkertijd zal, zolang de maatregel geldt, ook nog sprake zijn
van een epidemiologische situatie waardoor regulier fysiek onderwijs
zoals vóór de coronacrisis niet mogelijk is. De verwachting is dan ook niet
dat voor studenten in de risicogroep de mogelijkheid tot het volgen van
online onderwijs zal afnemen.
Ieder(in) merkt voorts op dat instellingen zich zouden moeten inspannen
zodat ook studenten die zich niet kunnen laten testen vanwege hun
beperking, op een goede manier onderwijs kunnen volgen. Inderdaad is
ook voor deze groep studenten van belang dat de onderwijsinstelling een
bewuste afweging maakt of aan hen, gelet op het onderwijstype in
kwestie en een extra ondersteuningsvraag, fysiek of online onderwijs
wordt verzorgd. Daarbij dient er ook aandacht te zijn voor mogelijke
gezondheidsrisico’s die fysiek onderwijs voor de student met zich
meebrengen. Verder stelt Ieder(in) voor het gebruik van testbewijzen ook
toe te passen op alle vormen van onderwijs die normaliter buiten de
instelling plaatsvinden, zoals stages maar ook praktijkopdrachten. Naar
aanleiding daarvan wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel uitsluit dat
testbewijzen worden verplicht voor medewerkers. Voor hen gelden andere
maatregelen om besmetting met het coronavirus te voorkomen, zowel
tussen medewerkers onderling, als tussen medewerkers enerzijds en de
deelnemers aan de activiteiten en de bezoekers van de voorziening
anderzijds. Dit geldt ook voor studenten die in het kader van onderwijs in
de praktijk werkzaam zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

50

10. Overgangsrecht en inwerkingtreding
In afwijking van de vaste verandermomenten en de minimale invoeringstermijn zal het wetsvoorstel direct in werking treden (aanwijzing 4.17 van
de Aanwijzingen voor de regelgeving). In het kader van de maatregelen
ter bestrijding van de epidemie van covid-19 dient de inzet van testbewijzen met spoed mogelijk gemaakt te worden.
Overgangssituaties doen zich uitsluitend voor met betrekking tot de
bewaartermijn van dossiers die alleen betrekking hebben op negatieve of
positieve testuitslagen. Het wetsvoorstel regelt dat deze gedurende een bij
ministeriële regeling te bepalen termijn van ten hoogste een jaar bewaard
dienen te worden, in plaats van de twintig jaar ingevolge artikel 7:454,
derde lid, BW en de tien jaar ingevolge artikel 7:454, derde lid, BW BES.
Bij wijze van overgangsrecht is geregeld dat dergelijke dossiers die ouder
zijn, vernietigd worden.
De inwerkingtreding geschiedt bij koninklijk besluit. Indien gewenst, kan
daarbij onderscheid gemaakt worden tussen (onderdelen van) de
verschillende artikelen. Op die manier zou een fasering aangebracht
kunnen worden.
Artikel I van dit wetsvoorstel bevat bepalingen die de hoofdstuk Va Wpg
wijzigen. Deze bepalingen zijn direct na inwerkingtreding uitgewerkt. De
wijzigingen die daarmee zijn aangebracht in hoofdstuk Va Wpg, vervallen
op het moment dat dat hoofdstuk vervalt. Artikel II van dit wetsvoorstel is
een zelfstandige bepaling omtrent de bewaartermijn van medische
dossiers. Deze bepaling blijft nog bestaan nadat de Trm is vervallen.
Daarna verdwijnt ook artikel II doordat de wet ingevolge artikel III vervalt
op het moment dat de uiterste bewaartermijn is verstreken.
Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdeel A
Ten behoeve van de leesbaarheid van het wetsvoorstel zijn «testbewijs»
en «testuitslag» toegevoegd aan de begripsbepalingen. Uit een testuitslag
blijkt of een persoon op het moment van afname van de test was
geïnfecteerd met het virus SARS-CoV-2. Met een testbewijs kan de
testuitslag worden aangetoond. Bij de inzet van testbewijzen wordt
primair gedacht aan negatieve testuitslagen. Het wetsvoorstel houdt er
rekening mee dat het risico om een ander te besmetten behalve met een
negatieve testuitslag, ook aan de hand van een positieve testuitslag
bepaald kan worden. Onderzocht wordt nog of iemand die covid-19 heeft
doorgemaakt, gedurende een bepaalde periode daarna niet of beperkt
besmettelijk is. Wanneer dat uit wetenschappelijk onderzoek zou blijken,
zal het OMT gevraagd worden te bezien of ook een positieve testuitslag
gebruikt kan worden naast of ter vervanging van een recente, negatieve
testuitslag. Dit zou uitkomst bieden in geval men positief test na herstel
van covid-19 en toch niet of beperkt besmettelijk is, maar geen toegang
kan krijgen tot activiteiten of voorzieningen bij gebrek aan een negatieve
testuitslag.
Onderdeel B
Artikel 58e Wpg bevat diverse gronden om te differentiëren bij maatregelen op grond van hoofdstuk Va Wpg. Met de voorgestelde wijziging is
daar een grond aan toegevoegd. Bij ministeriële regeling kan onderscheid
worden gemaakt op basis van het al dan niet beschikken over een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

51

testuitslag. Deze mogelijkheid geldt alleen voor de maatregelen op grond
van paragraaf 2 van hoofdstuk Va Wpg en, met uitzondering van het
onderwijs, niet voor specifieke sectoren.
Onderdeel C
Met dit onderdeel wordt in hoofdstuk Va de nieuwe paragraaf 3a
ingevoegd met een aantal artikelen over de inzet van testbewijzen.
Artikel 58ra. Reikwijdte
Deze bepaling legt de potentiële reikwijdte vast van de inzet van testbewijzen tot bepaalde terreinen of delen daarvan. Om de redenen zoals
uiteengezet in het algemeen deel van deze memorie van toelichting,
paragraaf 2.3 Niet-essentiële sectoren, worden in het eerste lid de
terreinen sport- en jeugdactiviteiten, culturele instellingen, evenementen,
restaurants en overige horeca, een en ander met inbegrip van
doorstroomlocaties, aangewezen. Dit is een limitatieve opsomming. Bij
ministeriële regeling wordt bepaald bij welke activiteiten en voorzieningen
op deze terreinen testbewijzen worden ingezet. De ministeriële regeling is
gestoeld op bestaande grondslagen. Het eerste lid maakt het mogelijk om
bij het gebruik van die grondslagen ook regels te stellen over het tonen
van een testuitslag voor deelname aan of toegang tot daarbij te bepalen
activiteiten of voorzieningen.
Het tweede lid schept de mogelijkheid om mbo, ho of onderdelen daarvan
toe te voegen aan de reikwijdte van het wetsvoorstel. Deze toevoeging
geschiedt bij algemene maatregel van bestuur en kan nader worden
gepreciseerd bij ministeriële regeling. Dat het ook kan gaan om specifieke
onderdelen van mbo of ho, blijkt uit de formulering «voor zover dat ... is
bepaald».
Ingevolge het derde lid is deze uitbreiding van de reikwijdte van het
wetsvoorstel slechts mogelijk indien twee waarborgen worden geregeld.
Ten eerste zal bij of krachtens algemene maatregel van bestuur concrete
invulling worden gegeven aan de zorgplicht van de onderwijsinstelling
voor een laagdrempelige testvoorziening waar studenten zich kunnen
laten testen. Ten tweede dient nadere invulling te worden gegeven aan de
wijze waarop de onderwijsinstelling de toegankelijkheid van het onderwijs
waarborgt voor studenten die zich niet willen of kunnen laten testen. Voor
de inzet van testbewijzen moet aan voornoemde zorgplicht en verplichte
waarborgen worden voldaan.
Het vierde lid betreft de totstandkoming van de algemene maatregel van
bestuur. De voordracht wordt gedaan door de Ministers van VWS, van
Justitie en Veiligheid (JenV) en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in overeenstemming met de Minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap (OCW). Verder is een voorhangprocedure bij het
parlement voorgeschreven van één week.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat een eventuele op de algemene
maatregel van bestuur te baseren ministeriële regeling ingevolge
artikel 58c, eerste lid, Wpg in overeenstemming met de Minister van OCW
zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vijfde lid kunnen bij ministeriële regeling experimenten met
de inzet van testbewijzen worden aangewezen op de terreinen die onder
de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen. Teneinde misverstanden te
voorkomen wordt opgemerkt dat het niet gaat om een experimenteerregeling op grond waarvan kan worden afgeweken van hogere regelgeving
(zie paragraaf 2.6 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Het gaat om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

52

experimenten met het doel om proefondervindelijk na te gaan of, en zo ja,
op welke wijze de inzet van testbewijzen kan bijdragen aan het heropenen
van de samenleving en het tegengaan van de verspreiding van het virus.
Door middel van ervaringen in de praktijk kan een beter beeld worden
verkregen van de uitvoerbaarheid en de effecten van de inzet van
testbewijzen. Op basis van die kennis kan besloten worden over een
bredere toepassing op het desbetreffende (deel)terrein of vergelijkbare
(deel)terreinen. Dergelijke experimenten zijn naar hun aard beperkt in tijd
en omvang en kunnen bij ministeriële regeling worden aangewezen.
Het zesde lid sluit uit dat de testbewijzen worden voorgeschreven voor
degenen die werkzaam zijn bij de activiteiten of voorzieningen waar
respectievelijk deelnemers of gebruikers wél een testbewijs moeten
hebben. De juridische titel waaronder zij werkzaam zijn, zoals een
arbeidsovereenkomst of een opdracht, is niet relevant. Evenmin van
belang is of zij werkzaam zijn ten behoeve van de activiteiten of voorzieningen. Een toezichthouder bijvoorbeeld kan niet wettelijk verplicht
worden over een testbewijs te beschikken om ter plekke de naleving van
wettelijke voorschriften te controleren. Het gaat erom dat zij beroeps- of
bedrijfsmatig aanwezig zijn op de locatie van de activiteiten of voorzieningen. Vrijwilligers vallen daar niet onder. Voor hen kan wel een
testbewijs voorgeschreven worden.
Artikel 58rb. Voorwaarden
In combinatie met artikel 58b, tweede lid, Wpg bevat deze bepaling bevat
de voorwaarden waaraan voldaan dient te worden om de ministeriële
regeling te mogen vaststellen. In paragraaf 4.2 van de memorie is de
geclausuleerde delegatiegrondslag al toegelicht. De voorwaarden zijn
ontleend aan het afwegingskader in het advies van de Gezondheidsraad
op de manier zoals beschreven in het algemeen deel van de memorie van
toelichting, paragraaf 2.1 Afwegings- en toetsingskader. De doelen die
met de inzet van testbewijzen worden nagestreefd hangen onder meer af
van de epidemiologische omstandigheden. Het kan bijvoorbeeld gaan om
de opening van de samenleving bij het afschalen van maatregelen ter
bestrijding van de epidemie van covid-19 of om het zo lang mogelijk open
houden van de samenleving bij het opschalen van dergelijke maatregelen
wanneer de verspreiding van het coronavirus toeneemt. De inzet van
testbewijzen kan in beide situaties maatschappelijk zijn aangewezen,
waarbij dit begrip breed kan worden opgevat. Het omvat niet alleen de
sociale, maar ook de economische aspecten van de samenleving. Anders
gezegd, behalve het welzijn, ook de welvaart. De inzet van testbewijzen
dient noodzakelijk, proportioneel en subsidiair te zijn. Verder dient de
uitvoerbaarheid geborgd te zijn en moeten waarborgen getroffen zijn ter
voorkoming van maatschappelijk ongewenste effecten.
De voorwaarden gelden ook voor experimenten, zij het dat de aard van
proefondervindelijke inzet van testbewijzen maakt dat sommige
voorwaarden anders gewogen worden. Zo zal een experiment op zichzelf
niet de lokale, regionale of nationale verspreiding van het coronavirus
tegengaan. Wel zal een experiment zodanig moeten worden ingericht dat
het risico op verspreiding als gevolg van de uitvoering van het experiment
beperkt is.
Artikel 58rc. Testuitslag
Het eerste lid voorziet erin dat bij de ministeriële regeling waarmee
maatregelen worden getroffen ter bestrijding van de epidemie van
covid-19 – in aanvulling op het onderscheid op basis van testbewijzen dat
op grond van het met dit wetsvoorstel te wijzigen artikel 58e Wpg bij het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

53

treffen van maatregelen kan worden gemaakt – eisen worden gesteld met
betrekking tot de test, zoals de negatieve of positieve uitslag van de test
en eisen omtrent de geldigheidsduur van de test. Er kan ook gebruikmaking van een specifiek type test worden voorgeschreven, zoals de
PCR-test. Er is een zeer klein aantal mensen waarbij een bepaald type test,
bijvoorbeeld om anatomische redenen, niet uitgevoerd kan worden. In die
uitzonderlijke gevallen zal een alternatieve test kunnen worden verricht.
Het tweede lid van het voorgestelde artikel 58rc bevat de grondslag om
tevens verplichtingen te stellen met betrekking tot het tonen van een
testuitslag waaruit blijkt of hij op het moment van testen was geïnfecteerd
met het coronavirus. Het betreft een verplichting om een testbewijs en
– indien voorgeschreven – een identiteitsbewijs te tonen. Degene die
verantwoordelijk is voor de activiteiten, de voorzieningen of het onderwijs
waar testbewijzen voorgeschreven zijn, moet om een testbewijs en
– indien voorgeschreven – een identiteitsbewijs vragen en personen die
deze bewijzen desgevraagd niet kunnen tonen, geen toegang verschaffen
tot of verwijderen van de desbetreffende publieke of besloten plaats. Voor
de inzet van het testbewijs zijn dit belangrijke verplichtingen. Ook aan een
toezichthouder op de naleving van de wettelijke voorschriften over de
inzet van het testbewijs moet het testbewijs desgewenst getoond worden.
Artikel 58rd. Testbewijs
Deze bepaling regelt de manier waarop een testuitslag wordt aangetoond
en gecontroleerd. Dit is in het algemeen deel van de toelichting al
beschreven in paragraaf 2.6 Inzet testbewijs.
Ingevolge het eerste lid is voor het aantonen van de testuitslag een
testbewijs vereist. Dit is een vereenvoudigde presentatie van de
testuitslag. Een testbewijs bestaat uit een machine-leesbare code en kan
digitaal of schriftelijk verstrekt worden. Het digitale testbewijs wordt
gegenereerd met de door het Ministerie van VWS beschikbaar gestelde
applicatie CoronaCheck. Deze applicatie zal kosteloos te verkrijgen zijn in
de App Store van Apple en de Google Play Store. Met een andere
applicatie kan geen wettelijk testbewijs worden gegenereerd. Onderzocht
wordt of het testbewijs ook op een digitale manier kan worden verstrekt
waarvoor de geteste persoon geen ICT-middelen nodig heeft, namelijk op
een chip. Wanneer dat te realiseren is, kan bij ministeriële regeling een
dergelijke digitale drager worden aangewezen als alternatief voor
CoronaCheck. Een schriftelijk testbewijs bestaat uit een machine-leesbare
code op papier.
Het tweede lid biedt de grondslag om nader te bepalen aan welke eisen
een schriftelijk testbewijs en een eventuele digitale drager moet voldoen.
De betrouwbaarheid van de testuitslagen waarop het testbewijs is
gebaseerd, is essentieel. Ook moet nagegaan kunnen worden of het
testresultaat betrekking heeft op de persoon die het testbewijs toont.
Daarvoor zijn summiere persoonsgegevens nodig. In de huidige opzet van
de applicaties worden daarvoor de initialen van de geteste persoon en de
maand en dag van zijn geboortedatum gebruikt. Het is echter niet
uitgesloten dat in de toekomst, bijvoorbeeld op basis van praktijktesten,
gekozen wordt voor andere, minimale gegevens.
Ingevolge het derde lid dient een testbewijs bij het controleren te worden
gelezen met een specifieke applicatie (CoronaCheck Scanner). Ook deze
applicatie wordt door het Ministerie van VWS beschikbaar gesteld en zal
kosteloos te verkrijgen zijn in de App Store van Apple en de Google Play
Store.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

54

In het vierde lid is nadrukkelijk vastgelegd dat de Minister van VWS
verantwoordelijk is voor de applicaties. Een belangrijke rol is de verificatie
van de betrouwbaarheid van de testuitslag. Geborgd dient te zijn dat
alleen testuitslagen van aangesloten uitvoerders van testen worden
gebruikt.
Het vijfde lid stelt – ten overvloede – dat de Minister van VWS de
verwerkingsverantwoordelijke is in de zin van de AVG en de Wpb BES.
Immers, de Minister bepaalt het doel van en de middelen voor de
verwerking van persoonsgegevens met de applicaties en de eventueel te
introduceren alternatieve digitale drager.
Het zesde lid bevat de grondslag voor het verwerken van persoonsgegevens met de applicaties en de eventuele digitale drager door de
uitvoerder van de test, de geteste persoon en de organisator van de
activiteit, de voorziening of het onderwijs waartoe de geteste persoon
toegang wil krijgen. Welke persoonsgegevens dat precies zijn, wordt bij
ministeriële regeling bepaald. Het betreft de persoonsgegevens die
corresponderen met de eisen die op grond van het voorgestelde
artikel 58rc, eerste lid, worden gesteld aan de test. Aangezien de test
informatie bevat over de besmetting met het coronavirus, gaat het mede
om persoonsgegevens over gezondheid.
Het zevende lid bepaalt dat de applicatie voor het lezen van het testbewijs
(CoronaCheck Scanner) de persoonsgegevens slechts kortstondig laat
zien. Direct daarna worden de gegevens verwijderd van het toestel
waarop de applicatie CoronaCheck Scanner is geïnstalleerd.
Het achtste lid is om te beginnen van belang voor de uitvoerders van de
testen. Zij verstrekken met de applicatie CoronaCheck en op de eventueel
te introduceren alternatieve digitale drager persoonsgegevens, waaronder
over de gezondheid, aan de geteste persoon. Daarnaast kunnen ook
voorwaarden worden gesteld aan het gebruik van de applicaties en de
eventueel aangewezen drager door de organisatie die het testbewijs moet
controleren. Dit is geregeld in de onderdelen a tot en met c. Ook aan het
gebruik van de applicatie voor het tonen van het testbewijs of de
eventueel te introduceren alternatieve digitale drager door de persoon die
het testbewijs moet tonen, kunnen eisen worden gesteld. Dit is geregeld
in onderdeel d.
Niet in de laatste plaats kunnen bij ministeriële regeling eisen gesteld
worden met betrekking tot de beveiliging van persoonsgegevens tegen
verlies en onrechtmatige verwerking. Deze regels kunnen ook gaan over
de eventuele doorgifte van persoonsgegevens van en naar Caribisch
Nederland.
Het negende lid bevat de plicht voor de Minister van VWS om de
gebruikers van de applicatie CoronaCheck bepaalde informatie te
verschaffen. Om te beginnen informatie over de uitoefening van rechten
uit hoofde van de AVG en de Wbp BES. Verder moet worden gewezen op
de mogelijkheid een klacht in te dienen bij de AP. Tot slot moet worden
uitgelegd hoe de applicatie omgaat met de persoonsgegevens.
Artikel 58re. Ontheffing en vrijstelling
In beginsel worden testbewijzen gelezen met de applicatie CoronaCheck
Scanner. Het voorgestelde artikel 58re maakt het echter mogelijk
ontheffing te verlenen van dit gebod. Deze mogelijkheid kan van belang
zijn voor een beperkt aantal organisaties die al een geautomatiseerd
systeem hebben om personen te controleren bij de toegang tot activiteiten of voorzieningen. Ontheffing wordt slechts overwogen wanneer het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

55

gaat om de controle van grote aantallen personen in korte tijd en de
implementatie van CoronaCheck Scanner aanzienlijke investeringen zou
vergen. Uiteraard zal dan nog steeds voldaan moeten worden aan de
verplichting om deelnemers aan de activiteiten of gebruikers van de
voorzieningen te controleren op geldige testbewijzen. Bovendien zal deze
controle met dezelfde waarborgen omtrent onder meer betrouwbaarheid
van de testbewijzen en de bescherming van de privacy dienen plaats te
vinden als waarin CoronaCheck Scanner voorziet. Daarom is bepaald dat
aan een ontheffing voorschriften en beperkingen kunnen worden
verbonden. Op die manier kunnen de nodige eisen worden gesteld aan
het geautomatiseerde controlesysteem.
Het is voorts niet uit te sluiten dat een controlesysteem waarvoor
ontheffing wordt verleend de voorgeschreven elektronische of schriftelijke
testbewijzen niet kan lezen, maar anders vorm gegeven testbewijzen wel.
Dan kan bij ministeriële regeling een vrijstelling worden geregeld voor de
deelnemers aan of gebruikers van respectievelijk de activiteiten of
voorzieningen waarop de ontheffing ziet. De verplichting om een
testbewijs te tonen blijft in stand. Aan de vrijstelling kunnen voorschriften
en beperkingen worden verbonden om voor het alternatieve testbewijs
dezelfde waarborgen te creëren als gelden voor de standaard testbewijzen.
Het vijfde lid voorziet in de grondslag voor de gegevensverwerking in
geval ontheffing of vrijstelling is gegeven. De uitvoerder van de test, de
geteste persoon en de bevoegde of onderwijsinstelling verwerken de bij
ministeriële regeling te bepalen (medische) persoonsgegevens die
noodzakelijk zijn voor de toepassing van het geautomatiseerde controlesysteem en het alternatieve testbewijs. Het geautomatiseerde controlesysteem mag de persoonsgegevens uitsluitend gedurende een bij
ministeriële regeling te bepalen aantal seconden zichtbaar maken, waarna
deze persoonsgegevens onmiddellijk vernietigd worden.
Artikel 58rf. Gelijkstelling
Deze bepaling bevat de grondslag om andere documenten bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur gelijk te stellen aan een testuitslag. Het
eerste lid maakt het in de eerste plaats mogelijk een medische verklaring
over de besmettelijkheid in de plaats te stellen van een negatieve of
positieve testuitslag. Verder is het thans nog onduidelijk of een vaccinatie
van invloed is op het risico om een ander te besmetten. Zo lang dit
onduidelijk is, zullen ook personen die gevaccineerd zijn zich moeten laten
testen om een testbewijs te kunnen genereren. Zodra uit wetenschappelijk
onderzoek in hoeverre een gevaccineerde besmettelijk is, kan bezien
worden of een vaccinatiebewijs in de plaats kan komen van een recente,
negatieve testuitslag. Benadrukt wordt dat hier geen sprake is van een
indirecte vaccinatieplicht. Iemand die zich niet wil of kan laten vaccineren
of geen vaccinatiebewijs wenst te tonen, kan zich laten testen om een
testbewijs te verkrijgen. Mocht uit onderzoek blijken dat testen bij
gevaccineerden positieve uitslagen geven terwijl zij niet of beperkt
besmettelijk zijn, dan is het zelfs noodzakelijk om de niet-besmettelijkheid
met een vaccinatiebewijs te kunnen aantonen in plaats van een
testuitslag.
Indien op basis van het voorgestelde artikel 58rf alternatieve indicatoren
zoals een medische verklaring of een vaccinatiebewijs gelijk worden
gesteld met een testuitslag, zal daarbij worden bepaald aan welke
voorwaarden voldaan moet zijn, net zoals er eisen kunnen worden gesteld
aan het testbewijs. Het OMT zal worden geconsulteerd voordat gebruik
wordt gemaakt van deze grondslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

56

Het tweede lid betreft de totstandkoming van de algemene maatregel van
bestuur. De voordracht wordt gedaan door de Ministers van VWS, van
JenV en van BZK. Verder is een voorhangprocedure bij het parlement
voorgeschreven van één week.
Ingevolge het derde lid zijn de bepalingen met betrekking tot de
uitvoerder van de test van overeenkomstige toepassing op de verstrekker
van een document dat gelijk is gesteld aan een testbewijs. Aldus heeft de
toediener van een vaccinatie de grondslag om de benodigde (medische)
persoonsgegevens te verstrekken.
Artikel 58rg. Geneeskundige behandelingsovereenkomst
Wanneer testbewijzen wettelijk verplicht gesteld worden, kan de vraag
rijzen of dat betekent dat de test zelf wordt verricht in opdracht van
degene die de activiteiten organiseert of de voorziening beheert waar
iemand aan deel wenst te nemen of gebruik van te maken. Een bevestigend antwoord op deze vraag zou er gelet op artikel 7:446, vierde lid, BW
of artikel 7:446, vijfde lid, BW BES toe leiden dat in die gevallen geen
geneeskundige behandelingsovereenkomst tot stand komt. Dan zouden
de bepalingen in het BW en BW BES over de geneeskundige behandelingsovereenkomst toch nog wel zoveel mogelijk van overeenkomstige
toepassing zijn (artikel 7:464, eerste lid, BW en BW BES) en er zouden
specifieke, afwijkende voorschriften gelden voor het bewaren van
persoonsgegevens. Voor uitvoerders van testen zou dit in de praktijk tot
problemen leiden, omdat er afhankelijk van de reden dat iemand zich laat
testen één van de twee hierboven geschetste juridische regimes zou
gelden. Dit, terwijl het niet altijd te achterhalen is waarom iemand zich
laat testen en de testuitslag voor meerdere doelen gebruikt kan worden.
Om hier geen misverstanden over te laten bestaan, is uitdrukkelijk
bepaald dat het uitvoeren van een test in het kader van de inzet van
testbewijzen niet kwalificeert als -kortweg- een keuring in de zin van
artikel 7:446, vierde lid, BW of 7:446, vijfde lid, BW BES. Dit betekent dat
het uitvoeren van een test geschiedt op basis van een geneeskundige
behandelingsovereenkomst.
Onderdeel D
Met de voorgestelde wijziging van artikel 68bis wordt de sanctionering
geregeld bij overtreding van de regels die bij of krachtens de voorgestelde
artikelen 58rd of 58re zijn gesteld over het gebruik van digitale of
schriftelijke testbewijzen. Met een hechtenis van ten hoogste zeven dagen
of geldboete van de eerste categorie wordt gestraft indien in strijd is
gehandeld met het voorgestelde artikel 58rd, derde lid of achtste lid,
onderdelen a, b of c. Dit zijn voorschriften die zich richten tot de
uitvoerder van de test of de organisatie die moet controleren op een
geldig testbewijs. Meer concreet gaat het om het gebruiken van andere
controlemiddelen dan CoronaChecker Scanner en om het overtreden van
de voorwaarden die gelden voor de toepassing van de applicaties of de
eventuele alternatieve digitale drager van het testbewijs. Het overtreden
van aan een eventuele ontheffing op grond van het voorgestelde
artikel 58rd1, tweede lid, verbonden voorschriften en beperkingen is op
dezelfde wijze gesanctioneerd. Daarvoor wordt voorgesteld artikel 68bis,
eerste lid, onderdeel b, Wpg aan te passen.
Voor degene die verplicht is het testbewijs te tonen en daarbij niet op de
juiste manier de middelen gebruikt zoals het voorgestelde artikel 58rd,
eerste lid en achtste lid, onderdeel d, voorschrijft, bedraagt de geldboete
ten hoogste € 95. Dat geldt ook bij overtreding van aan een eventuele
vrijstelling op grond van het voorgestelde artikel 58re, vierde lid,
verbonden voorschriften en beperkingen. Deze overtredingen vallen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

57

onder de voorgestelde wijziging van artikel 68bis, tweede lid. Als gevolg
van de voorgestelde wijziging van artikel 68bis, vierde lid, wordt van het
opleggen van die geldboete geen aantekening gemaakt in de justitiële
gegevens.
Artikelen II en III
In artikel II wordt een uitzondering gemaakt op de bewaartermijn van
artikel 7:454, derde lid, BW en artikel 7:454, derde lid, BW BES. Deze
bepaling is niet opgenomen in de wijziging van de Wpg, aangezien de
werkingssfeer van de bewaartermijn zich uitstrekt voorbij de periode
waarin de tijdelijke bepalingen van hoofdstuk Va Wpg van kracht zijn. Een
dossier dat alleen is aangelegd voor een negatieve of positieve testuitslag,
wordt gedurende een bij ministeriële regeling te bepalen termijn van ten
hoogste een jaar bewaard in plaats van de twintig jaar en tien jaar die
respectievelijk het BW en het BW BES voorschrijft. Op dossiers die
behalve een negatieve of positieve testuitslag ook andere medische
gegevens bevatten, blijven het BW en het BW BES onverkort van
toepassing. Dit is in het algemeen deel van deze memorie van toelichting
uiteengezet in paragrafen 4.4. Nationale wetgeving en 10. Overgangsrecht
en inwerkingtreding, in welke laatste paragraaf ook artikel III is toegelicht.
Deze toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 807, nr. 3

58