BIJLAGEN:
Bijlage 1: Hoe is tot het nu voorliggende model gekomen?
Bijlage 2: Plausibiliteit van de verdeling (vraag 2 van VNG)
Bijlage 3: Toelichting op de herverdeeleffecten en het verschil tussen 2017 en 2019 (vraag 3 van VNG)
Bijlage 4: Beantwoording van de aanvullende ROB-vragen

Bijlage 1: Hoe is tot het nu voorliggende model gekomen?

In zijn advies uit 2019 adviseerde de ROB een gemeenschappelijk vertrekstation te formuleren op basis van een
interbestuurlijke dialoog die de beoordeling van de werking van het verdeelsysteem centraal stelt en zoveel
mogelijk moet leiden tot gezamenlijke uitgangspunten. In deze bijlage wordt stil gestaan bij het proces dat
doorlopen is om tot het voorliggende voorstel te komen. Het voorliggende voorstel is stapsgewijs via een iteratief
proces tot stand gekomen, waarbij de fondsbeheerders intensief met VNG en gemeenten hebben samengewerkt.
De ROB constateert in zijn advies van oktober jl. dat binnen de vooraf gestelde kaders het onderzoek op zich goed
en degelijk is uitgevoerd.

De houdbaarheid van de huidige verdeling

Voorafgaand aan het onderzoek hebben de fondsbeheerders geïnventariseerd wat de knelpunten waren van de
huidige verdeling waar de nieuwe verdeling een oplossing voor moet bieden.
Binnen het klassiek domein resteerde na het groot onderhoud uit 2014/2015 nog een aantal knelpunten, zoals de
mate van inkomstenverevening en de verdeling binnen het cluster Bestuur en Ondersteuning waar sinds de
introductie van het verdeelmodel in 1997 niet of nauwelijks naar gekeken is.
Voor het sociaal domein hebben de fondsbeheerders door AEF een kwalitatief onderzoek uit laten voeren 1. De
conclusie van dit onderzoek was dat gemeenten een groot aantal knelpunten ervaren in relatie tot de huidige
verdeelmodellen sociaal domein. De geconstateerde knelpunten waren divers van aard, variërend van het
onvoldoende rekening houden met het feit dat gemeenten sinds de decentralisaties nieuwe doelgroepen bereiken,
financieel-technische punten over de verdeelmaatstaven tot ontbrekende kosten in de historische
verdeelmodellen. Bij dat laatste gaat het bijvoorbeeld om een aantal onderdelen die al lang niet meer herijkt zijn of
gebaseerd zijn op kostenpatronen van voor de decentralisaties en waarvan maatstaven niet langer courant zijn.
In de huidige verdeelmodellen voor het sociaal domein (drie losse verdeelmodellen naast het deel dat al onderdeel
is van de algemene uitkering: Jeugd, Wmo 2015 en Wmo hulp bij het huishouden) is een groot aantal maatstaven
(gedeeltelijk) bevroren. Voor het huidige verdeelmodel van jeugdhulp gaat het om ca. 30% van de verdeling en bij
Wmo om ca. 16%. De achterliggende reden hiervan is dat de bijbehorende statistieken niet meer worden
geregistreerd en/of volgens een nieuwe methode worden bepaald, zoals de inkomensstatistiek van het CBS.
Door de wijziging van deze statistiek van het CBS in 2015 hebben de fondsbeheerders met ingang van uitkeringsjaar
2016 alle maatstaven die gerelateerd zijn aan inkomensgegevens moeten bevriezen. Overgaan op de nieuwe
inkomensstatistiek zou flinke herverdeeleffecten tot gevolg hebben en was daardoor zonder herijking niet
verantwoord. Dit betreft specifiek de maatstaven lage inkomens, gestandaardiseerd inkomen en gezinnen met
armoederisico. Om deze maatstaven nog enige dynamiek te geven bewegen ze nog wel mee met de ontwikkeling
van het aantal huishoudens of het aantal jongeren onder de 18 jaar, maar dat heeft geen relatie met de
ontwikkeling van het aantal lagere inkomens. De kostengeoriënteerdheid is door de bevriezing, in combinatie met
de koppeling aan huishoudens/jongeren, in het geding gekomen.
Met ingang van uitkeringsjaar 2020 hebben de fondsbeheerders de maatstaven basisonderwijsleerlingen met
leerlingengewicht 0.3 en 1.2 moeten bevriezen. De achtergrond hiervan is dat de gewichtenregeling vanaf
schooljaar 2019-2020 is komen te vervallen. Omdat er geen geschikte indexatiemethode voor deze maatstaven
voor handen is blijven de aantallen uit schooljaar 2018-2019 gebruikt worden in de verdeling voor jeugdhulp in het
gemeentefonds.
De laatste maatstaf die bevroren is betreft de maatstaf bedden. Deze maatstaf wordt sinds 2004 niet meer
geactualiseerd en ook niet geïndexeerd.

1

(AEF, 2018): Zoeken naar balans | Tweede Kamer der Staten-Generaal

In de huidige verdeling wordt daarnaast ook nog gebruik gemaakt van (verschillende verschijningsvormen van) de
maatstaf medicijngebruik (clusters Basisvoorzieningen, Wmo en Jeugd). De Raad was in het verleden kritisch op het
gebruik van deze maatstaf, vanwege de (te) brede definitie. Ook de Tweede Kamer gaf aan dat het hanteren van
deze maatstaf tot een perverse prikkel leidde in de verdeling van het sociaal domein. Ook AEF constateerde in het
kwalitatief onderzoek voorafgaand aan het herijkingsonderzoek meerdere discrepanties die samenhangen met het
gebruik van deze maatstaf, waaronder de forse toename van het aandeel van deze maatstaf als gevolg van een
definitiewijziging in 2016. Door de definitiewijziging werd het aandeel van het budget dat deze maatstaf in de
huidige verdeling verdeelt veel groter. Deze maatstaf (en zijn afgeleiden) verdeelt in totaal circa € 1,8 miljard (ca.
34 % van de relevante Wmo-budgetten en ca. 9% van het jeugdhulpbudget). Het is in de huidige verdeling de enige
factor die in het sociaal domein direct gerelateerd is aan de gezondheid van de bevolking.

Het gezamenlijke vertrekstation

Voorafgaand aan het herijkingsonderzoek hebben de fondsbeheerders met de VNG afspraken gemaakt over de
aanpak van het herijkingsonderzoek. Naast afspraken over het proces en hoe gemeenten te betrekken, ging dit ook
over de criteria waarop het voorstel beoordeeld zou worden.
Het proces en de betrokkenheid van gemeenten
Er was in aanloop naar de herijking veel discussie over de uitlegbaarheid van de huidige verdeling, waarvan de
totstandkoming als een black box werd ervaren. Daarom stelde de VNG als voorwaarde dat in het hele proces
permanent oog moest zijn voor het betrekken van bestuurders en verkrijgen van voldoende draagvlak voor alle
voorstellen.
Zowel bij de voorbereiding op als de uitwerking van het herijkingstraject zijn gemeenten intensief betrokken
geweest. Bij alle stappen in het proces waren gemeenten vertegenwoordigd in ambtelijke begeleidingscommissies,
waaronder vertegenwoordigers van de ROB, en waren een stuurgroep (een voor het klassiek domein en een voor
het sociaal domein) en een bestuurlijke kopgroep betrokken. Met hen zijn alle onderzoeksresultaten en -keuzes
besproken. Naast de directe betrokkenheid van enkele gemeenten bij het onderzoek is er via ambtelijke
klankbordgroepen en informatiesessies voor gezorgd om de overige gemeenten tijdens de rit geïnformeerd te
houden over de stand van zaken en de uitkomsten van het onderzoek.
Er zijn verschillende momenten geweest waarop uitkomsten gepubliceerd zijn:
• Februari 2020: onderzoek verdeelmodellen sociaal domein afgerond. De fondsbeheerders concludeerden
op dat moment samen met de VNG dat de verdeelmodellen voor het klassiek domein nog nader
onderzoek nodig hadden;
• Februari 2021: publicatie van een integraal verdeelvoorstel (op basis van peiljaar 2017), waarbij het sociaal
domein, het klassiek domein en de inkomstenverevening geïntegreerd zijn. Dit voorstel leidde tot het
tussenbericht van de ROB en vragen van gemeenten. De fondsbeheerders hebben daarop besloten nader
onderzoek te doen naar de verdeling van het sociaal domein en de verevening van Overige Eigen Middelen
(OEM);
• Juli 2021: publicatie van het herziene verdeelvoorstel (op basis van peiljaar 2017), waarin de vragen en
opmerkingen van de ROB en gemeenten zijn meegenomen. Het nadere onderzoek leidde tot aanpassing
van de verdeling van het sociaal domein en de manier waarop de OEM is verwerkt in het verdeelvoorstel
ten opzichte van het eerdere voorstel uit februari 2021.
• Augustus 2021: publicatie van de geactualiseerde versie van de nieuwe verdeling (op basis van peiljaar
2019) waarbij een verdeling is gepubliceerd waarin de volumina van de maatstaven zijn bijgewerkt naar
het peiljaar 2019 en de incidentele en structurele mutaties zijn verwerkt die na 2017 ook in de huidige
verdeling zijn verwerkt.
De te hanteren onderzoeksmethode
Voorafgaand aan de feitelijke start van het onderzoek hebben de fondsbeheerders met de VNG gesproken over de
gewenste onderzoeksmethode. Aanleiding hiervoor was de ervaren onvrede met de toepassing van de
gebruikelijke methode van verschillenanalyse. Voorafgaand aan dit herijkingsonderzoek is daarom een apart

onderzoek uitgevoerd naar de te hanteren methode. 2 De stuurgroep Evaluatie Verdeelmodellen Sociaal Domein
(EVSD) heeft naar aanleiding van dit onderzoek geadviseerd 3 om voor het sociaal domein een regressieanalyse op
gemeentelijk uitgaven te hanteren, gebaseerd op objectieve criteria en op basis van een clusterindeling die
ondersteunend is aan de transformatie. Verder is door de stuurgroep geadviseerd om te komen tot een
substantiële vereenvoudiging van de wijze van de verdeling in het sociaal domein door middel van het verminderen
van het aantal clusters en verdeelmaatstaven. Deze aanpak voor het sociaal domein is onderschreven door de
VNG 4, de ROB 5 en de fondsbeheerders.
De ROB stelde in zijn advies 6 uit 2019 een aanpak langs twee sporen voor: een spoor gericht op oplossen van de
belangrijkste knelpunten van met name het sociaal domein (gebaseerd op een regressieanalyse op basis van
rekeningcijfers op gemeenteniveau met een flinke dosis gezond verstand) en een tweede spoor dat tot een
toekomstbestendige verdeling moet leiden.
De ROB adviseerde eerder om de stap naar een andere methode pas serieus te overwegen als de taakverdeling en
kostenstructuur tussen Rijk en gemeenten in het sociaal domein meer is uitgekristalliseerd. De VNG gaf in haar
reactie op het briefadvies van de ROB over de verdeelmethode aan zich nog niet uit te willen spreken over de stap
naar een andere methode, maar eerst de huidige herijking te willen evalueren en daar lessen uit te willen trekken.
Gegeven de ontwikkelingen die momenteel gaande zijn in het sociaal domein, zoals de Hervormingsagenda Jeugd,
ligt het was ons betreft niet in de rede om op korte termijn een methode te kiezen die gebaseerd is op individuele
huishoudenskenmerken. Verdere verbetering van het voorliggende voorstel, waarbij kenmerken van huishoudens
op gemeentelijk niveau worden betrokken, is vanzelfsprekend wel mogelijk. Dit was ook de insteek van de
fondsbeheerders aan de start van het traject. 7
Het beoordelingskader
Aan de start van het traject in 2019 is in de ambtelijke begeleidingscommissie en de stuurgroep gesproken over de
criteria op basis waarvan het nieuwe verdeelvoorstel zou worden beoor7deeld. Hierover zijn in september 2019
afspraken gemaakt. 8 Het beoordelingskader is gebaseerd op de eisen die de Financiële-verhoudingswet (Fvw) aan
de verdeling van de algemene uitkering stelt: de verdeling moet aansluiten bij de noodzakelijke kosten van
gemeenten (kostenoriëntatie), maar ook globaal zijn om te voorkomen dat de verdeling als uitgavennorm gaat
gelden. Daarnaast mogen gemeenten de verdeling niet kunnen beïnvloeden (objectief), mag de verdeling geen
grote jaarlijkse fluctuaties kennen (stabiel), maar moet deze wel zodanig flexibel zijn dat deze de ontwikkeling van
de kosten van gemeenten volgt. Volgens de Fvw moet dit leiden tot een verdeling waarbij gemeenten met
gelijkwaardige omstandigheden, gelijkwaardige voorzieningen moeten kunnen aanbieden tegen gelijke
belastingdruk.
Ook is afgesproken dat de verdeling eenvoudig en uitlegbaar moest zijn. De uitkomst voor vergelijkbare gemeenten
moet ook vergelijkbaar zijn, grote verschillen tussen de uitkomst van de verdeling en de uitgaven van gemeenten
moeten uitlegbaar zijn net als de achtergrond van zeer nadelige danwel voordelige herverdeeleffecten. Ook is
gestreefd naar een zo eenvoudig mogelijk model, het voorkomen van het gebruik van maatstaven met
ingewikkelde of licht afwijkende definities en is gekozen voor maatstaven die eenduidig gemeten kunnen worden.
Specifiek voor het sociaal domein is afgesproken dat de verdeling ondersteunend moet zijn aan de transformatie.
Dat wil zeggen dat de verdeling het ontschot werken moet ondersteunen en moet bijdragen aan het leveren van
lokaal maatwerk.

SEO (2018): Advies stuurgroep en rapport onderzoeksmethoden Sociaal domein | Rapport | Rijksoverheid.nl
Advies van de stuurgroep over rapport SEO: Advies stuurgroep en rapport onderzoeksmethoden Sociaal domein | Rapport |
Rijksoverheid.nl
4
Advies VNG: Adviesaanvraag onderzoeksmethode aanpassing verdeelmodellen sociaal domein gemeentefonds | VNG
5
Advies ROB: Briefadvies Onderzoeksmethode verdeelmodellen sociaal domein in het gemeentefonds | Publicatie | Raad voor het
Openbaar Bestuur (raadopenbaarbestuur.nl)
6
Advies ROB: Briefadvies Onderzoeksmethode verdeelmodellen sociaal domein in het gemeentefonds | Publicatie | Raad voor het
Openbaar Bestuur (raadopenbaarbestuur.nl)
7
Reactie fondsbeheerders op briefadvies verdeelmodel sociaal domein ROB
8
Bestuurlijke overleg, dd. 19 september 2019: Beoordelingskaders voor de verdeling | Rapport | Rijksoverheid.nl
2
3

Bijlage 2: Plausibiliteit van de verdeling

De ROB stelt dat in de verdeling van de algemene uitkering logische patronen tot uitdrukking moeten komen
waarbij hogere kosten, een lagere verdiencapaciteit en een zwakke sociale structuur met een lage zelfredzaamheid
zich vertaalt in een hogere uitkering.
De ROB adviseert in lijn hiermee om voorafgaande aan de invoering een aantal zaken te toetsen en het
verdeelmodel zo nodig aan te passen:
1. Toets de herverdeeleffecten aan zaken als: financiële draagkracht van individuele gemeenten zoals
regionale welvaartsindex, regionale kansenkaart, ontwikkelingen in lokaal voorzieningenniveau,
enzovoorts;
2. Heroverweeg de aard en het gewicht van maatstaven in het sociaal domein die mogelijk een kunstmatig
uitvloeisel zijn van het gekozen peiljaar 2017, zoals centrumfunctie en eenpersoonshuishoudens.
3. Volg bij invoering de werkelijke (gezamenlijke) gemeentelijke netto lasten per taakveld;
4. Doe onderzoek naar de mogelijkheden om de verevening van de OEM anders vorm te geven.
In deze bijlage gaan de fondsbeheerders op deze aanbevelingen in, met uitzondering van het derde advies.
Daarvoor wordt verwezen naar bijlage 4.

1. Toetsen van de herverdeeleffecten

De ROB roept in zijn advies op om voorafgaand aan de invoering van de nieuwe verdeling de herverdeeleffecten
te toetsen aan zaken als: financiële draagkracht van individuele gemeenten zoals de regionale welvaartsindex,
regionale kansenkaart, ontwikkelingen in lokaal voorzieningenniveau, enzovoorts. In lijn met de opmerking van de
ROB dat de uitkomst van de verdeling logische patronen moet laten zien, leggen de fondsbeheerders het advies van
de ROB uit als een oproep om de uitkomst van de verdeling te toetsen en niet de herverdeeleffecten. Deze toets is
door de fondsbeheerders gedaan. Hieronder zijn de belangrijkste bevindingen opgenomen. Onderstaande toets zal
in 2022 op basis van de meest recent beschikbare data herhaald worden.
De welvaartsindex versus de uitkering per inwoner
In de figuur hier linksonder staat de totale uitkering per inwoner per gemeente. Uit deze afbeelding is af te lezen
dat het met name gemeenten in het oosten en noorden zijn die de hoogste algemene uitkering per inwoner
ontvangen. In de figuur rechtsonder is de welvaartsindex 9 gerelateerd aan de algemene uitkering per inwoner ten
opzichte van de mediaan 10. Uit deze figuur blijkt dat gemeenten met een hoge welvaartsindex (groen) een lagere
uitkering (deze gemeenten zitten links van de y-as) krijgen dan gemeenten met een lage welvaartsindex (rood, deze
gemeenten zitten rechts van de y-as).

9

Welvaartsindex: het gemiddelde tussen het gestandaardiseerd persoonlijk inkomen en het persoonlijk vermogen
De mediaan is een maat voor het “midden” van de verdeling

10

De ROB stelt ook een toets voor aan de brede welvaartsindicator. Naast dat er verschillende definities zijn, geldt
dat deze brede welvaartsindicator bestaat uit een samenstelling van verschillende indicatoren gerelateerd aan
arbeidsmarkt, leefomgeving, gezondheid, etc. Gemeenten scoren hier heel divers op. Een vergelijking met de
regionale brede welvaarstsindicator laat daarom een vergelijkbaar patroon - maar wel minder sterke samenhang
zien - tussen de uitkering per inwoner en de brede welvaart. 11
Regionale kansenkaart
Er zijn gebieden waar problematiek cumuleert. De fondsbeheerders zijn echter van mening dat het doel van het
gemeentefonds is om de algemene middelen adequaat te verdelen uitgaande van de basistaken van gemeenten.
Voor specifieke problematiek zijn in de ogen van de fondsbeheerders instrumenten als Regio Deals,
volkshuisvestingsfonds, en specifiek voor de Groningse gemeenten de aardbevingsgerelateerde ondersteuning etc.
meer passend en adequaat. Het is aan een volgend kabinet om te besluiten deze gebiedsgerichte ondersteuning
voort te zetten.
Ontwikkeling van het lokaal voorzieningenniveau
De ontwikkeling van het lokale voorzieningenniveau is mede afhankelijk van de financiële positie van gemeenten.
De fondsbeheerders zijn zich ervan bewust dat de effecten van de nieuwe verdeling landen in een context waarin
veel gemeenten een onzekere financiële positie hebben. Er is daarom voor gekozen om de invoering van het model
aan het volgend kabinet te laten zodat in samenhang een besluit kan worden genomen over de omvang,
bekostiging en de verdeling van het gemeentefonds, de Hervormingsagenda Jeugd en de aanpak van specifieke
problematiek in bepaalde gebieden.
De fondsbeheerders hebben gekeken naar de relatie met de onbenutte belastingcapaciteit, maar komen tot de
conclusie dat deze vergelijking niet zonder meer gemaakt kan worden. De directe vergelijking met de onbenutte
capaciteit is lastig, omdat achter de onbenutte capaciteit (het verschil tussen de genormeerde en feitelijke
inkomsten) eigen keuzes van gemeenten schuilgaan. Die kunnen samenhangen met het voorzieningenniveau, maar
ook met de keuze of gemeenten hun kosten willen dekken uit andere belastingen of leges. Daarnaast is de
onbenutte belastingcapaciteit ook afhankelijk van andere inkomstenbronnen van gemeenten, zoals inkomsten uit
deelnemingen of uit vermogen (die op hun beurt weer sterk over de tijd fluctueren; de onbenutte capaciteit is in
die zin ook een momentopname).
Om toch enig inzicht te geven, hebben de fondsbeheerders ervoor gekozen
de som van het exploitatieresultaat gecombineerd met de onbenutte OZBcapaciteit als toetssteen te gebruiken. De betekenis van de herverdeling
voor gemeenten kan pas beoordeeld worden als het volgend kabinet een
besluit genomen heeft over de structurele omvang van de verdeling.
In figuur hiernaast zijn de totale herverdeeleffecten (stand 2019, na
aanpassing van de manier waarop Voogdij/18+ in de verdeling is
opgenomen) afgezet tegen de exploitatieruimte en de onbenutte OZBcapaciteit (zie voor een toelichting bijlage 3).
Om de herverdeeleffecten op een financieel beheersbare manier op te
kunnen vangen hanteren de fondsbeheerders randvoorwaarden bij de
invoering van de verdeling: het hanteren van een ingroeipad (€ 15 per jaar
tot een maximum van € 60 per inwoner) en het doen van nader onderzoek,
naast dat het volgende kabinet een besluit moet nemen over de structurele
omvang van het fonds.

De brede welvaartsindicator bevat een aantal indicatoren waarbij een gemeente tot de bovenste 25% van Nederland behoort, dat
maakt de weging van die indicatoren onderling van belang. De achterliggende factoren zouden nader moeten worden onderzocht.

11

Heroverwegen de aard en gewicht maatstaven in het sociaal domein

De ROB roept op om de aard en het gewicht van maatstaven in het sociaal domein te heroverwegen die mogelijk
een kunstmatig uitvloeisel zijn van het gekozen peiljaar 2017. Hij wijst hierbij specifiek op de maatstaven
centrumfunctie en eenpersoonshuishoudens.
De maatstaf centrumfunctie
De ROB stelt dat in het sociaal domein het gewicht van de maatstaf centrumfunctie mogelijk te groot is, vanwege
toevalligheden die samenhangen met het gekozen onderzoeksjaar 2017. De ROB wijst er daarbij op dat
uitgavenpatronen die in 2017 aanwezig waren, nu inmiddels al weer deels achterhaald zijn.
In onderstaande figuur is naar de ontwikkeling van de uitgaven voor het cluster Individuele voorzieningen Jeugd,
Individuele voorzieningen Wmo en de (collectieve) Sociale basisvoorzieningen gekeken voor verschillende groepen
gemeenten (naar de mate van centrumfunctie (links) en de grootte van een gemeente (rechts)). 12 Beide figuren
laten voor de groepen gemeenten een vergelijkbare trend zien.

Verder is gekeken hoe de maatstaf centrumfunctie zich verhoudt tot de sociaal-economische structuur. Immers ook
gemeenten zonder centrumfunctie met een zwakke sociaal-economische structuur moeten voldoende middelen uit
het gemeentefonds ontvangen. In onderstaande tabel is een overzicht gemaakt van groepen van gemeenten met
een zwakke tot een goede sociale structuur en een overzicht waarbij ook onderscheid gemaakt is naar de mate
waarin gemeenten een centrumfunctie hebben. Uit deze tabel is af te lezen dat gemeenten met een zwakke sociale
structuur de hoogste uitkering per inwoner krijgen. Als de sociale structuur uitgesplitst wordt naar de mate waarin
een gemeente een centrumfunctie heeft, blijkt - omdat sociale structuur en centrumfunctie ook met elkaar
samenhangen - dat gemeente met een zwakke sociale structuur en een hoge centrumfunctie de hoogste uitkering
per inwoner krijgen. Maar ook blijkt dat gemeenten zonder een uitgesproken centrumfunctie maar wel met een
zwakke of matige sociale structuur ook een hogere uitkering krijgen dan gemeenten met een goede sociale
structuur.
Uitkering in € per inwoner nieuwe verdeling:
CENTRUMFUNCTIE
Sociaaleconomische
Structuur

Zonder

12

Zwak
Matig

Weinig

Redelijk

Sterk

1646

1681

1768

1347

1472

1562

Redelijk

1356

1336

1403

1491

Goed

1106

1157

1200

Deze cijfers zijn gebaseerd op Iv3, waarbij de taakgerelateerde overhead is toegerekend aan de relevante taakvelden (clusters).

Gezien bovenstaande resultaten en het feit dat uit het onderzoek van Divosa 13 blijkt dat er een sterke relatie is
tussen het zijn van een stad met centrumfunctie en de kosten in het sociaal domein is door de fondsbeheerders, in
overleg met de bestuurlijke kopgroep, gekozen vast te houden aan de maatstaf regionale centrumfunctie.
De fondsbeheerders begrijpen het advies van de ROB over de wenselijkheid om de kosten in het sociaal domein op
basis van minder globale maatstaven zoals de centrumfunctie vorm te geven. Daarom wordt nu onderzoek gedaan
naar de cumulatie van problematiek in het sociaal domein en de relatie daarvan met stedelijkheid of andere
kenmerken.
De maatstaf eenpersoonshuishoudens
De ROB geeft aan dat de gehanteerde definitie van de maatstaf eenpersoonshuishoudens (incl. de
studentenpopulatie van gemeenten) niet logisch is gegeven de inhoud van het taakveld (Individuele voorzieningen
Wmo). Het effect van het aanpassen van de definitie van de maatstaf eenpersoonshuishoudens door studenten
buiten beschouwing te laten, is door de fondsbeheerders verkend. In het cluster Individuele voorzieningen Wmo,
leidt dit tot een verandering van de herverdeeleffecten in een bandbreedte van circa € -10 tot € 10. Er zijn een paar
uitschieters: dit betreft gemeenten met een relatief grote studentenpopulatie ten opzichte van het totaal aantal
inwoners van de gemeente. De fondsbeheerders zullen in het vervolgonderzoek het punt van de ROB meenemen,
maar hechten er aan om aanpassingen aan de verdeling te blijven baseren op basis van objectief onderzoek.
Voorafgaand aan de invoering passen we deze definitie niet aan, omdat dit ten koste gaat van de objectiviteit en
zorgvuldigheid.
De verevening van Overige Eigen Middelen (OEM) via een bedrag per inwoner
De ROB doet de suggestie om voor de korte termijn bij de invoering van de verdeling de inkomstenverevening van
de Overige Eigen Middelen (OEM) te baseren op een meerjarig gemiddelde van de feitelijke inkomsten en voor de
langere termijn een gedifferentieerde aanpak te kiezen. In bijlage 4 van deze brief en in de antwoorden op het
tussenbericht van de ROB wordt de afweging om de verevening van de OEM te baseren op een bedrag per inwoner
toegelicht. Daarbij is de mate van verevening van kosten en inkomsten tegen elkaar afgewogen. De uitkomst van de
herverdeeleffecten voor sommige grote(re) gemeenten zijn daarbij buiten beschouwing gebleven.
Het verevenen op basis van feitelijke inkomsten heeft als nadeel de prikkelwerking - die ook de ROB benoemt - en
dat de veronderstelde inkomsten sterk kunnen fluctueren, dat ten koste gaat van de stabiliteit. De suggesties van
de ROB voor de lange termijn zullen betrokken worden bij de uitwerking van de onderzoeksagenda.

13

Divosa (2021): Onderzoek brengt stapeling uitgaven sociaal domein 2015-2019 in beeld | Divosa

Bijlage 3: Actualisatie 2017 naar 2019 van de herijkte verdeling

De herverdeeleffecten op basis van 2017 en die op basis van 2019 verschillen van elkaar. Daarom heeft de VNGcommissie Financiën de fondsbeheerders gevraagd een toelichting te geven op herkomst van de verschillen. Eén
van de aandachtspunten is de duiding van de herverdeeleffecten. Daar wordt in deze bijlage op ingegaan. Deze
bijlage is in notitie-vorm eerder gedeeld met de Commissie Financien van de VNG. Met uitzondering van een iets
uitgebreide toelichting bij de figuren is de inhoud identiek.
Waar kunnen de verschillen door ontstaan?
Om de nieuwe verdeling met de huidige verdeling te kunnen vergelijken moeten – net als dat voor de huidige
verdeling in de circulaires gebeurt – de wijzigingen die sinds 2017 plaatsvonden worden verwerkt. Bij het
actualiseren van de verdeling worden drie stappen gezet:
1. het bijwerken van de standen van de gebruikte verdeelmaatstaven (zoals het aantal inwoners, de
oppervlakte, het aantal mensen met lage inkomens, etc.) naar 2019;
2. het verwerken van taakmutaties (toevoegen of onttrekken van middelen aan specifieke clusters, zoals nu
de tijdelijke middelen voor Jeugdzorg) en
3. het verwerken van algemene mutaties (die naar rato van alle clusters worden verdeeld, zoals het accres).
De taakmutaties (stap 2) bedroegen tussen 2017 en 2019 ongeveer € 700 miljoen (waarvan het grootste deel Jeugd
en Wmo) en de algemene mutaties (stap 3) ongeveer € 1,6 miljard. De stappen 1 en 2 kunnen de omvang van een
cluster ten opzichte van andere clusters veranderen (zoals het cluster Jeugd a.g.v. het toevoegen van extra geld) en
daarmee het aandeel van een cluster in de verdeling. Stap 3 leidt alleen tot een uitvergroting van
herverdeeleffecten die in 2017 ook al zichtbaar waren.
Hieronder wordt eerst ingegaan op het verschil in herverdeelbeeld tussen 2017 en 2019. Daarna wordt ingegaan op
de effecten van de hiervoor genoemde stappen om van de verdeling op basis van 2017 te komen tot een verdeling
voor 2019. Om de vergelijking goed te kunnen uitvoeren, zal eerst kort worden ingegaan op de integratie-uitkering
Voogdij/18+ en hoe hier mee is omgegaan.
Voogdij/18+
Naast bovengenoemde veranderingen die betrekking hebben op het objectieve verdeelmodel van de algemene
uitkering (AU) is een andere oorzaak van herverdeeleffecten de manier waarop met de integratie-uitkering (IU)
Voogdij/18+ is omgegaan in de diverse modellen. 14 Voor de actualisatie naar 2019 is gedaan alsof deze IU, die nog
moet worden overgeheveld, al overgeheveld is naar de algemene uitkering en is deze opgeteld bij het cluster.
Individuele voorzieningen Jeugd. Deze IU heeft twee effecten, waarvan een gezien wordt als herverdeeleffect (de
overgang van een historische naar een objectieve verdeling) en een die te maken heeft met een beleidswijziging
(de wijziging van het woonplaatsbeginsel). Deze laatste wijziging wordt niet gezien als een herverdeeleffect (omdat
naast de inkomsten ook de kosten verschuiven).
De IU Voogdij/18+ is gebaseerd op een historische verdeling en is in 2017 als zodanig in de vergelijking opgenomen
(na correctie voor het gewijzigde woonplaatsbeginsel). Voor de gepresenteerde herverdeeleffecten 2019 is er van
uitgegaan dat de IU Voogdij/ 18+ is overgeheveld naar de AU, omdat dat op het moment van invoering van de
nieuwe verdeling ook het geval zal zijn. Omdat de AU alleen uit objectieve maatstaven mag bestaan (en niet een
historische verdeling) is er voor gekozen om deze IU te verdelen gebruikmakend van de objectieve maatstaven van
het cluster Jeugd van de huidige verdeling. Deze keuze leidt tot verschil in berekeningswijze van de
herverdeeleffecten tussen het nieuwe verdeelmodel 2017 versus 2019.
Voor de vergelijkbaarheid van de herverdeeleffecten is het van belang om de IU in 2019 op dezelfde manier in het
model op te nemen als in 2017. In de hiernavolgende analyse is van cijfers uitgegaan die vergelijkbaar zijn met 2017
(waarbij de verdeling van IU Voogdij/18+ gebaseerd is op de historische kosten gecorrigeerd voor het

De overige integratie- en decentralisatie-uitkeringen leiden niet tot herverdeeleffecten, omdat ze niet bij de herijking betrokken
zijn.

14

woonplaatsbeginsel). Voor het merendeel van de gemeenten (>95%) ligt de verschuiving van de herverdeeleffecten
van 2017 op 2019 tussen € 30 negatief en € 25 positief.
De verschuiving in beeld: patroon herverdeeleffecten 2017 en 2019 vergelijkbaar
In onderstaande tabel is het verschil opgenomen tussen de herverdeeleffecten van 2017 en 2019. Daarvoor zijn de
herverdeeleffecten in groepen ingedeeld en is geteld hoeveel gemeenten in die groep vallen. Het merendeel van
de herverdeeleffecten in 2019 volgt het beeld van 2017 (de donkerblauwe “lijn”) of wijkt daar iets van af
(lichtblauwe vakken). Er is een aantal groepen die verder afliggen van het midden en die vragen kunnen oproepen.
Daarbij gaat het om gemeenten waarvan het nadeel of voordeel nog groter wordt (de roze vakken) en de
gemeenten waarvan het voordeel omslaat in een nadeel of andersom (de rode getallen).
Van

Van voordeel naar nadeel
Er is een aantal gemeenten waarvan het voordelige herverdeeleffect in 2017 omslaat naar een nadelig effect in
2019. De achtergrond hiervan is bijna altijd te vinden in de clusters Jeugd en/of Wmo. Het gaat om gemeenten die
in het huidige model hoog scoren op de maatstaven medicijngebruik en/of de maatstaf Wajong. Deze maatstaven
komen in de nieuwe verdeling niet meer terug, omdat ze zijn vervangen door maatstaven die de gezondheid
/zelfredzaamheid van de inwoners op een andere manier beschrijven. In het algemeen geldt dat de maatstaven die
in de nieuwe verdeling gebruikt worden stabieler zijn dan de maatstaven in het huidige model. Voor gemeenten
individueel kunnen nog andere effecten spelen, zoals een hoge uitkering vanuit de historische verdeling van de IU
Voogdij/18+.
Van nadeel naar voordeel
Er zijn ook gemeenten waarvan het nadeel verandert in een voordeel. In bijna al deze gevallen is dat het gevolg van
een verschil in ontwikkeling van de maatstaven in het cluster Jeugd en/of Wmo. In het huidige model weegt de
invloed van de maatstaf Gemiddeld Gestandaardiseerd Inkomen (GGI) zwaar mee. Deze maatstaf ging ervan uit dat
als mensen een hoger inkomen hebben, ze meer zelfredzaam zijn en minder beroep doen op de jeugdzorg en Wmo
(negatief teken). Deze maatstaf is in het nieuwe model vervangen door de maatstaf lage inkomens (met drempel).
Deze maatstaf gaat ervan uit dat lage inkomens meer beroep doen op de jeugdzorg/Wmo, want minder
zelfredzaam (positief teken). Bij de maatstaf gestandaardiseerd inkomen vallen hoge en lage inkomens tegen elkaar
weg, dat gebeurt bij de nieuwe maatstaf lage inkomens niet. Dit heeft tot gevolg dat het verschil tussen het nadeel
van de huidige verdeling en het voordeel van de nieuwe verdeling groter wordt.
Verschil in herverdeeleffect tussen vergelijkbare gemeenten
Los van het voorgaande kan ook de situatie ontstaan dat op het oog vergelijkbare gemeenten te maken krijgen met
een ander herverdeeleffect. Ook hier moet eerst gekeken worden naar welk deel van het herverdeeleffect
samenhangt met de dynamiek van de huidige verdeling en welke deel samenhang met de dynamiek van de nieuwe
verdeling. Zo zijn er gemeenten met vergelijkbare structuurkenmerken die in de huidige verdeling een verschillend
bedrag per inwoner ontvingen (als totale uitkering uit het fonds), maar in de nieuwe verdeling een bedrag per
inwoner ontvangen dat veel dichter bij elkaar ligt. Het verschil is dan niet te wijten aan de nieuwe verdeling, maar
het gevolg van een verschil tussen die gemeenten in de huidige verdeling.

Herverdeeleffecten tussen het huidige model en het nieuwe model
1. Actualiseren van de volumina van de eenheden

Als het effect van de aanpassing van de eenheden apart van de andere effecten (taakmutaties en algemene
mutaties) wordt bekeken, dan blijkt dat de verschillen van 2017 naar 2019 voor de nieuwe verdeling kleiner zijn
dan voor de huidige verdeling (figuur links, waarbij het huidige en nieuwe model naast elkaar worden vergelijken):
de blauwe rechthoek is groter dan de oranje rechthoek en de spreiding daarbuiten is kleiner. Dit komt onder
andere doordat er minder maatstaven gebruikt worden en dat die maatstaven stabieler zijn (zie verderop). Het
gaat hier dus niet om de herverdeeleffecten, maar om het verschil in ontwikkeling van het bedrag per inwoner van
de huidige en de nieuwe verdeling.
Daarnaast blijkt dat de herverdeeleffecten die samenhangen met de actualisatie van de eenheden voor 2019
afgezet tegen 2017 (waarbij de eenheden van 2017 en 2019 zijn vermenigvuldigd met de gewichten van de huidige
en nieuwe verdeling stand 2017) een vergelijkbaar patroon kennen.

Als specifiek wordt ingezoomd op de maatstaven dan geldt dat de herziene verdeling minder en deels andere
maatstaven bevat dan de huidige verdeling. In aanvulling op bovenstaande figuren is gekeken naar de ontwikkeling
van de belangrijkste maatstaven. In onderstaande figuren is de procentuele verandering van de belangrijkste
maatstaven voor het sociaal domein voor de huidige en nieuwe verdeling opgenomen. De ontwikkeling van de
maatstaven van de huidige verdeling vertonen een andere dynamiek dan die in de nieuwe verdeling. In de huidige
verdeling daalt de belangrijkste maatstaf (jongeren, de oranje rechthoek in de linker figuur) en valt daarnaast de
dynamiek van de maatstaf medicijngebruik (FKG, de donkerblauwe rechthoek) op. De volumes van die maatstaf
nemen tussen 2017 en 2019 sterk toe, waardoor er relatief nog meer geld wordt verdeeld met deze maatstaf. In de
nieuwe verdeling ligt de ontwikkeling van de maatstaven meer gecentreerd rondom het nulpunt.

2. Herverdeeleffecten die het gevolg zijn van taakmutaties

Tussen 2017 en 2019 heeft voor ruim € 700 miljoen aan taakmutaties plaatsgevonden. Het grootste deel van deze
mutaties had betrekking op de clusters Individuele voorzieningen Wmo (ongeveer € 150 mln.) en Jeugd (ongeveer
€ 500 mln.). Deze taakmutaties leiden tot een stijging van de volumes van de betreffende clusters.

Zoals in de antwoorden op het tussenbericht is toegelicht is de kostenstructuur in de genoemde clusters anders. De
huidige verdeling van de clusters Individuele voorzieningen Jeugd en Individuele voorzieningen Wmo is anders dan
de nieuwe verdeling. De verdeling van de taakmutaties daarmee ook. Het gevolg hiervan is dat gemeenten met een
positief herverdeeleffect in de clusters Jeugd en Wmo per saldo een nog iets groter positief herverdeeleffect
hebben; gemeenten met een nadelig herverdeeleffect vice versa. De taakmutaties zijn vergeleken met het volume
van de clusters waar ze betrekking op hebben niet groot, wat maakt dat ze niet het grootste deel van de verschillen
in herverdeeleffect verklaren tussen 2017 en 2019.
3. Herverdeeleffecten die het gevolg zijn van algemene mutaties

De algemene mutaties waaronder het accres bedragen in totaal ongeveer € 1,6 miljard. Voor de algemene mutaties
geldt dat deze naar rato van de uitkomst van de verdeelmaatstaven worden verdeeld (via de uitkeringsfactor). De
verhouding van de clusters binnen de huidige verdeling is anders dan voor de nieuwe verdeling (stand 2017) en is
vanwege de mutaties van de eenheden en de taakmutaties (Jeugd, Wmo) voor 2019 anders dan voor 2017.
Afhankelijk van het aandeel van een gemeente in de verschillende clusters kan het voor- of nadelige
herverdeeleffect van een gemeente dus groter worden, maar is het ook mogelijk dat het herverdeeleffect van
teken verandert.
Daarnaast geldt dat, omdat de verdeling op sommige onderdelen al heel lang niet meer is herijkt, de
uitkeringsfactor (waarmee de verdeling passend wordt gemaakt op het beschikbare budget) van de huidige
verdeling veel hoger is dan van de nieuwe verdeling. In de nieuwe verdeling zijn immers alle uitgaven herijkt en die
sluit daarom weer aan op de feitelijke kosten van gemeenten. In de huidige verdeling worden bestaande
scheefheden uitvergroot door de uitkeringsfactor.

Bijlage 4: Antwoorden nadere technische vragen ROB

Deze bijlage gaat in op enkele nadere vragen van de Raad n.a.v. de antwoorden van BZK op het
tussenbericht van de Raad uit maart – begin juli verstuurd samen met een herzien verdeelvoorstel –
en de publicatie van de geactualiseerde verdeling naar peiljaar 2019. 15
De fondsbeheerders hebben op 3 september jl. een gesprek gehad met de leden van de werkgroep, die
namens de Raad het advies opstelt. Dit gesprek hebben de fondsbeheerders zeer gewaardeerd, omdat
het bijdroeg de aanvullende vragen van de Raad beter te kunnen plaatsen en begrijpen en dat er
ruimte was om de visie van de fondsbeheerder op het verdeelvoorstel en de context waarin dit voorstel
moet landen te bespreken. De fondsbeheerders vinden het jammer dat de Raad het gevoel heeft dat
zijn eerdere vragen uit het tussenbericht niet altijd even adequaat zijn beantwoord.
In deze notitie zullen de fondsbeheerders eerst ingaan op de bredere context van het voorstel,
alvorens in te gaan op de aanvullende vragen van de Raad.
Vooraf
De aanleiding voor het integraal herijken van de huidige verdeling was dat deze niet langer houdbaar
was. Binnen het sociaal domein was een groot aantal knelpunten, waaronder onderdelen die al lang
niet meer herijkt waren of gebaseerd waren op kostenpatronen van voor de decentralisaties en
waarvan maatstaven niet langer courant zijn. Binnen het klassiek domein resteerde na het groot
onderhoud uit 2014/2015 nog een aantal knelpunten, zoals de mate van inkomstenverevening en de
verdeling binnen het cluster Bestuur en Ondersteuning waar sinds de introductie van het verdeelmodel
in 1997 niet of nauwelijks naar gekeken is.
Het nieuwe verdeelvoorstel lost veel van de knelpunten van het huidige verdeelmodel op. De
fondsbeheerders vinden het daarom van belang dat de nieuwe verdeling per 1 januari 2023 wordt
ingevoerd. Gegeven de financiële situatie van gemeenten wordt een definitief besluit daarover aan het
volgende kabinet gelaten in samenhang met een besluit over de ontwikkeling van de structurele
omvang, stabiliteit en bekostiging van het gemeentefonds.
Hoewel het voorliggende verdeelmodel volgens de fondsbeheerders een sterke verbetering is,
realiseren de fondsbeheerders zich dat het huidige voorstel niet het eindstation kan zijn. Voor de
fondsbeheerders is van belang dat de nieuwe verdeling op een voor gemeenten financieel beheersbare
manier wordt ingevoerd. Om die reden gaat de invoering gepaard met twee randvoorwaarden om dit
te waarborgen:
1. de verdeling wordt stapsgewijs ingevoerd met stappen van € 15 per inwoner per jaar;
2. het totaaleffect wordt gemaximeerd op € 60 per inwoner, opdat na (maximaal) vier jaar
gekeken kan worden of – gebaseerd op het uitvoeren van verdiepend onderzoek en het
monitoren van de verdeling – aanpassing van de verdeling noodzakelijk is.
Bovendien zullen de fondsbeheerders waar nodig aanvullend onderzoek doen, zowel in aanloop naar de
invoering als daarna. De kostenstructuur van gemeenten is immers altijd in ontwikkeling. Zo kunnen
inzichten uit aanpalende trajecten zoals bijvoorbeeld de Hervormingsagenda Jeugd en de verkenning
naar de kostenontwikkeling Wmo aanleiding zijn verdiepend onderzoek uit te voeren. Mede op basis
van de adviezen van VNG en ROB zal hiertoe een onderzoeks- en onderhoudsagenda worden
opgesteld. De komende tijd zal door de fondsbeheerders in ieder geval onderzoek worden gedaan naar
de manier waarop grootstedelijke kosten in de verdeling worden opgenomen. Hierbij is in het bijzonder
aandacht voor de ontwikkeling van de uitgaven van bepaalde type gemeenten (zoals de G4 en
kennissteden) of specifieke regio’s/ gebieden (zoals de Noordelijke gemeenten).
Op deze wijze kan naar mening van de fondsbeheerders op een verantwoorde wijze de overstap naar
het nieuwe verdeelmodel worden gemaakt. Dit nieuwe verdeelmodel leidt echter wel tot
herverdeeleffecten voor gemeenten. De Raad stelt terecht dat deze effecten uitlegbaar moeten zijn. In
deze notitie wordt nader op de deze effecten en andere vragen van de Raad ingegaan.

15
Deze bijlage is een kopie van de notitie die aan de ROB is aangeboden. Deze is alleen tekstueel aangepast: het bedrag aan
taakmutaties is aangepast en Ontwikkelagenda (Jeugd) is veranderd in Hervormingsagenda.

Reactie op de vragen
1.

Verschillen uitkomsten bijgesteld model 2017 en actualisatie 2019. Wij zien grote verschillen op
individueel gemeentelijk niveau die we niet kunnen verklaren? De verschuivingen zijn m.b.t. de
actualisatie sowieso behoorlijk fors. 81 gemeenten die er in de actualisatie 20 of meer per inw op
achteruit gaan en 57 gemeenten die er 20 of meer op vooruit gaan. Wat is de verklaring? Zie
bijgevoegd bestand.
Alvorens op deze vraag in te gaan, is het goed te realiseren dat de verschillen in herverdeeleffecten
tussen 2017 en 2019 zich ook in het huidige model voor zouden doen. Ook de actualisatie van het
huidige model leidt – onder meer door dynamiek in de maatstaven – tot andere uitkomsten voor
gemeenten.
Mutaties tussen 2017 en 2019 kennen drie oorzaken:
1. actualisatie van de volumina van de maatstaven
2. het verwerken van taakmutaties (toevoegingen en onttrekkingen aan specifieke clusters na
2017, circa € 700 miljoen)
3. algemene mutaties (zoals het accres, circa € 1,6 miljard, die via de uitkeringsfactor worden
verdeeld).
Daarnaast speelt nog mee dat de IU voogdij anders dan voor 2017 is verwerkt.
Als we het effect van de maatstaven isoleren (in het bijzonder voor het sociaal domein, omdat daar de
dynamiek het grootst is) van de andere effecten (taakmutaties en algemene mutaties) dan blijkt dat
de mutaties van 2017 naar 2019 voor de nieuwe verdeling kleiner zijn dan voor de huidige verdeling.
In de figuur links is af te lezen dat de spreiding van verschillen tussen 2017 en 2019 als gevolg van de
aanpassing van de eenheden voor de huidige verdeling variëren van circa € 0 tot en met € 90. De
bandbreedte aan mutaties van de nieuwe verdeling is aanzienlijk kleiner.

4. Actualiseren van de volumina van de eenheden
De herziene verdeling bevat minder en deels andere maatstaven dan de huidige verdeling. Door het
actualiseren van de eenheden ontstaan daarom andere herverdeeleffecten. In aanvulling op
bovenstaande figuren kan ook gekeken worden naar de dynamiek van de belangrijkste maatstaven. In
onderstaande figuren is de procentuele verandering van de belangrijkste maatstaven voor het sociaal
domein voor de huidige en nieuwe verdeling opgenomen. De ontwikkeling van de maatstaven van de
huidige verdeling vertonen een andere dynamiek dan die in de nieuwe verdeling. In de huidige
verdeling daalt de belangrijkste maatstaf (jongeren) en valt daarnaast de dynamiek van de maatstaf
medicijngebruik (FKG) op. In de nieuwe verdeling ligt de ontwikkeling van de maatstaven meer
gecentreerd rondom het nulpunt.

In het nieuwe model kennen de herverdeeleffecten die samenhangen met de actualisatie van de
eenheden tussen 2017 en 2019 een vergelijkbaar patroon. 16

Hoe het totale herverdeeleffect (incl. taakmutaties en algemene mutaties) voor een individuele
gemeente uitpakt is dus afhankelijk van de ontwikkeling van verschillende maatstaven en de impact
van die maatstaven voor de resultaten van een individuele gemeente. Afhankelijk van het aandeel van
een gemeente in de verschillende clusters kan het voor- of nadelige herverdeeleffect van een
gemeente dus groter danwel kleiner worden of van teken veranderen.
5. Taakmutaties
Het uiteindelijke effect voor gemeenten is naast de actualisatie van de maatstaven ook afhankelijk van
de omvang van de taakmutaties en in welke clusters deze worden verwerkt. Tussen 2017 en 2019
heeft voor ruim € 700 miljoen aan taakmutaties plaatsgevonden, zie onderstaande tabel.
Taakmutaties (bedragen x 1000 euro)

Bedragen taakmutaties per cluster
Cluster (nieuwe clusterindeling)

Totaal

Sociale basisvoorzieningen

6.111

Participatie

31.464

Individuele voorzieningen Wmo

143.141

Deze herverdeeleffecten zijn bepaald door de eenheden van de huidige en nieuwe verdeling zowel voor 2017 als voor 2019 te
vermenigvuldigen met de gewichten (prijs) van 2017.

16

Individuele voorzieningen Jeugd

496.210

Bestuur & Ondersteuning

29.957

Openbare Orde en Veiligheid

-

Onderwijs

-

Sport, Cultuur en Recreatie

-1.600

Infrastructuur, Ruimte en Milieu

836

vast bedrag G4

-130

Totaal

705.989

Uit de tabel blijkt dat de grootste taakmutaties betrekking hebben op de clusters Individuele
voorzieningen Wmo (circa € 140 mln) en Individuele voorzieningen Jeugd (circa € 500 mln). Deze
taakmutaties leiden tot een stijging van de volumes van de betreffende clusters. Dit heeft ook als
gevolg dat de herverdeeleffecten die samenhangen met deze clusters groter worden: een gemeente
die in het cluster Wmo een positief herverdeeleffect heeft in 2017 zal, weliswaar ook afhankelijk van
de mutaties van de eenheden, mogelijk een groter positief herverdeeleffect hebben in 2019 omdat de
omvang van dat cluster is toegenomen. 17
6. Algemene mutaties
De mutaties in de eenheden en de verwerking van de taakmutaties bepalen uiteindelijk welk aandeel
een cluster in de totale verdeling van een gemeente heeft en daarmee de uitkeringsbasis van
individuele gemeenten. De algemene mutaties, waaronder het accres, bedragen in totaal circa € 1,6
miljard en worden naar rato van de uitkeringsbasis verdeeld via de uitkeringsfactor. De verhouding
van de clusters binnen de huidige verdeling is anders dan binnen de nieuwe verdeling (stand 2017).
Zie onderstaande tabel voor de impact van alle mutaties (eenheden, taak, algemeen) op de onderlinge
verdeling van de clusters.
Klassiek domein
Bestuur en ondersteuning
Veiligheid
Onderwijs
Sport, cultuur & recreatie
Infrastructuur, ruimte & milieu
Totaal klassiek domein
Sociaal domein
Sociale basisvoorzieningen
Participatie
Individuele voorzieningen Wmo
Individuele voorzieningen Jeugd
Totaal sociaal domein

GF 2017 oud GF 2017 nieuw GF 2019 oud GF 2019 nieuw

IV3 2017 IV3 2019

6%
5%
7%
11%
13%
42%

13%
5%
6%
12%
12%
49%

6%
5%
6%
11%
13%
41%

13%
5%
6%
12%
13%
49%

14%
5%
6%
12%
10%
47%

15%
5%
5%
12%
10%
48%

11%
16%
20%
12%
58%

10%
15%
15%
12%
51%

11%
15%
20%
13%
59%

10%
14%
15%
13%
51%

10%
15%
16%
11%
53%

10%
13%
16%
13%
52%

Omdat in de nieuwe verdeling de aansluiting op de kosten van gemeenten beter is (zie bijvoorbeeld de
gestegen omvang het cluster Bestuur & Ondersteuning) is de uitkeringsfactor die gebruikt is voor de
berekening in het nieuwe model lager dan in het oude model. 18 In de huidige verdeling worden
bestaande scheefheden door de hogere uitkeringsfactor vergroot.
De taakmutaties worden in de huidige verdeling verwerkt door ze te verdelen naar rato van specifieke clusters. De taakmutaties
voor Jeugd worden verwerkt volgens de huidige verdeling van het objectieve model Jeugd uit de Integratie Uitkering Sociaal Domein
(IUSD). Die van Wmo deels via de verdeling van het model huishoudelijke begeleiding en deels via het objectieve model Wmo uit de
IUSD.
18 In de huidige verdeling is de uitkeringsfactor 1,4249 in 2017 en 1,5390 in 2019. In de nieuwe verdeling is dit respectievelijk 0,9670 in 2017 en 1,0479 in 2019.
17

Voogdij/18+
Een laatste effect betreft een verschil in de (technische verwerking van de) Integratie-Uitkering (IU)
Voogdij/18+. Om de huidige en nieuwe verdeling onderling vergelijkbaar te maken moeten ze
betrekking hebben op dezelfde taken. In 2019 is een aantal integratie-uitkeringen overgeheveld naar
de algemene uitkering (waarvan de maatstaven zijn opgenomen in de verdeling van de algemene
uitkeringen, inclusief enkele harmonisaties). Uitzondering daarop is de IU Voogdij/18+ die op een later
moment wordt overgeheveld. Voor de actualisatie naar 2019 is gedaan alsof deze IU overgeheveld is
naar de algemene uitkering. Omdat de IU echter op historische kosten is gebaseerd en niet op
objectieve kenmerken, moest een verdeling worden gekozen om deze middelen een plek te geven in
de huidige verdeling.
Daarbij is door het onderzoeksbureau gekozen om de middelen te verdelen naar rato van het
objectieve model van de IUSD Jeugd. Dit wijkt af van de keuze die voor het peiljaar 2017 is gemaakt
waarbij de historische verdeling is gevolgd (gecorrigeerd voor het nieuwe woonplaatsbeginsel). Dat
maakt dat op dit punt de herverdeeleffecten van de geactualiseerde verdeling niet 1-op-1 te
vergelijken zijn. Was dezelfde keuze gemaakt als voor 2017 dan leidt dit tot andere herverdeeleffecten
voor 2019. De bandbreedte van de verandering van de herverdeeleffecten ligt tussen € - 30 tot € 25.
Los hiervan is het relevant te vermelden dat de feitelijke ontwikkeling van de omvang van de IU
Voogdij/18+ van 2017 (circa € 480 miljoen) naar 2019 (circa € 660 miljoen) naar alle
waarschijnlijkheid meer bedroeg dan de volume ontwikkeling als gevolg van de actualisatie van de
maatstaven naar 2019. Er is dus naast een herverdeeleffect als gevolg van de overgang van een
historische naar een objectieve verdeling ook nog sprake van een volume effect.
2. Is nog gekeken naar een mogelijk noodzakelijke bijstelling van de aftopping op 35k OZB
waarde per inwoner omdat steeds meer gemeenten daar onder vallen, dus baat lijken te
hebben van dit (on)bedoelde effect?
De aftopping is niet gebaseerd op een OZB-bedrag per inwoner, maar op de WOZ-waarde per inwoner
voor niet-woningen. De aftopping heeft betrekking op gemeenten met grote industriële complexen. Het
is de fondsbeheerders niet bekend dat steeds meer gemeenten onder deze grens vallen.
De enige casus die de fondsbeheerder bekend is, is de gemeente Het Hogeland. Deze gemeente heeft
middels een eigen analyse laten zien dat de gemeente Eemsmond, die in deze gemeente is opgegaan,
een zeer hoge WOZ-waarde niet-woningen per inwoner had. Echter bij deze nieuwe heringedeelde
gemeente had de aftopping veel minder effect doordat door de herindeling het gemiddelde per inwoner
lager is komen te liggen.
De fondsbeheerders zullen richting de toekomst in de gaten blijven houden of de aftopping aanpassing
behoeft.
3. Dynamiek van de gemeentelijke uitgaven van 2017 op 2019 sluit niet aan op dynamiek
verdeelmodel (dat op uitgaven is gebaseerd) zie bijgevoegde tabellen in Bijlage 1. Met name
niet voor Sociaal Domein: de kleinere gemeenten hebben sinds 2017 een veel grotere
uitgavenstijging gehad dan de grote(re) gemeenten. Zie bijgevoegd bestand (bijlage plaatjes
en tabellen, paragraaf 2). Wat is jullie verklaring?
Allereerst willen de fondsbeheerders opmerken dat het vergelijken van de ontwikkeling van de nieuwe
verdeling met Iv3-cijfers met de nodige voorzichtigheid moet gebeuren. Tijdens het onderzoek is
gewerkt met een steekproef van gemeenten waarbij de Iv3-cijfers van gemeenten gehercodeerd
moesten worden, omdat gemeenten hun kosten op uiteenlopende manieren boeken. Dit geldt in 2020
het bijzonder voor de ontvangen coronacompensatie, die volgens onze gegevens een andere omvang
hebben dan door de Raad verondersteld.
Het model volgt de kostenpatronen van gemeenten. Wat betreft de achtergrond van de stijging van de
uitgaven van gemeenten moet goed onderzocht worden in hoeverre hier eigen keuzes achter schuil
gaan of dat deze stijging samenhangt met ontwikkelingen waar gemeenten zelf maar beperkt invloed
op hebben. Dit is onderwerp van de Heroverwegingsagenda Jeugd (zie ook vraag 8).

Wat betreft de opmerking aangaande de ontwikkeling per grootteklasse. In onderstaande figuur is de
ontwikkeling van (netto) gemeentelijke uitgaven per grootteklasse weergegeven voor alle gemeenten
tussen 2017 en 2019. Uit de figuur blijkt dat de ontwikkeling voor individuele gemeenten per
grootteklasse sterk uiteenloopt. Het gemiddelde per klasse wordt daarbij sterk beïnvloedt door enkele
uitschieters.
Het is dan volgens de fondsbeheerders ook zuiverder te kijken naar de ontwikkeling van de mediaan
of, zoals in de figuur is opgenomen, de ontwikkeling van de grootste groep gemeenten binnen een
grootteklasse. Op basis daarvan concluderen de fondsbeheerders dat de ontwikkeling tussen de
grootteklassen niet zodanig van elkaar verschilt dat daaruit de conclusie kan worden getrokken dat de
kosten van gemeenten onder de 100.000 inwoners een grotere uitgavenstijging kennen dan die
daarboven.
Ter verifiëring is in de figuur ernaast de kostenontwikkeling voor individuele jaren opgenomen per
grootteklasse (voor de clusters MO en Jeugd). Ook dit figuur laat zien dat de ontwikkeling van de

kosten voor de diverse grootteklasse een vergelijkbaar patroon hebben. NB: Gezien de impact van
corona moet het jaar 2020 met enige voorzichtigheid worden bekeken.
Tot slot is gekeken naar de uitkomst van de verdeling (per inwoner) versus de netto lasten (gebaseerd
op Iv3). Uit onderstaande figuur blijkt de verdeling dan en goede benadering van de feitelijke lasten in
2019.

4. De bestuurlijke kopgroep heeft als uitgangspunt geformuleerd geen negatieve maatstaven.
Daar kun je van alles van vinden maar daar is aanvankelijk in de regressie voor gecorrigeerd
maar nu zien we in het bijgestelde model wel ineens negatieve maatstaven voor kernen en
OAD? Waarom is hier afgeweken van het afwegingskader en waarom is op andere onderdelen
(zie Cluster Participatie, maatstaf inwoners) deze maatstaf geschrapt omdat de regressie een
negatief teken liet zien. In bijlage 2 overzicht van vragen/opmerkingen bij de wijze waarop
verdeelmaatstaven al dan niet in het uiteindelijke verdeelmodel zijn opgenomen.
In het onderzoek – zowel voor het klassiek als het sociaal domein – is door de kopgroep de optie van
een negatief gewicht voor een maatstaf nooit expliciet uitgesloten. Wel is door de kopgroep de
voorwaarde gesteld dat een negatief gewicht uitlegbaar moet zijn.
Daar waar tijdens het onderzoekstraject negatieve gewichten uit de analyses volgden is steeds
beoordeeld of het gewicht uitlegbaar was of niet. Een negatief gewicht voor de maatstaf inwoners in
het cluster Participatie is niet logisch, omdat een hoger inwonertal niet per definitie tot lagere kosten
voor participatie gerelateerde kosten leidt.
Voor de maatstaf OAD (omgevingsadressendichtheid) is in de onderzoeksverantwoording van AEF (met
betrekking tot de samenstelling van de set maatstaven) opgemerkt dat het teken zowel positief als
negatief kan zijn. De betekenis van het negatieve gewicht van de maatstaf OAD in het verdeelvoorstel
is dat de kosten in dunbevolkte gebieden hoger zijn. Dat komt middels het gewicht van deze maatstaf
tot uitdrukking.
Het negatieve teken voor de maatstaf kernen herkennen de fondsbeheerders niet.
5. Om aansluitverschillen te kunnen beoordelen zouden de brongegevens (ten minste op het
niveau van aansluitverschillen per gemeente per domein) openbaar moeten zijn, waarom zijn
die niet openbaar, ondanks de belofte/eis van transparante onderzoeksmethode?
Bij de start van het onderzoek is aangegeven dat de fondsbeheerders na afloop van het traject de
onderzoeksgegevens openbaar zullen maken. Naar verwachting vindt openbaarmaking medio oktober
plaats. Dan zal ook de programmatuur openbaar worden, zodat ook derden de gegevens kunnen
reproduceren.
De reden dat deze gegevens tot op heden nog niet openbaar zijn gemaakt, is dat de fondsbeheerders
het van belang vinden dat deze openbaarmaking zorgvuldig verloopt. De fondsbeheerders zijn dan nu
ook, samen met de VNG, bezig een ‘routekaart’ op te stellen.
De eerste stap van de ‘routekaart’ is het vragen van toestemming aan de gemeenten die in de
steekproef zaten om hun data met de andere gemeenten te delen. Deze uitvraag wordt nu uitgevoerd.
De tweede stap is dat de fondsbeheerders eerst zelf nog een check doen op de syntax willen doen,
zoals deze door de onderzoeksbureaus is gebruikt. Dit om na te gaan of deze inderdaad
gebruikersvriendelijk is en aansluit bij de onderzoeksverantwoording van de bureaus.
De derde en laatste stap is het maken van een oplegger/ toelichtend schrijven bij de dataset en de
syntax. Deze oplegger heeft als doel om gemeenten te informeren over wat wel en niet met de data
kan worden gedaan, hoe de dataset gebruikt kan worden en wat de gegevens betekenen (bijv. niet
voor alle gemeenten zijn data beschikbaar en dus kunnen de aansluitverschillen ook niet voor alle
gemeenten worden berekend).
De fondsbeheerders willen overigens benadrukken dat het sec publiceren van de aansluitverschillen in
haar ogen maar beperkt toegevoegde waarde heeft, aangezien het niet om de verschillen voor
individuele gemeenten gaat, maar om de achterliggende verklaringen en om groepen van gemeenten.
Deze kunnen zowel gevonden worden in eigen keuzes van gemeenten (waarvoor veel bronmateriaal is
verzameld in de vorm van beleidsnota’s, jaarrekeningen, etc., maar ook niet openbare informatie) als
in omstandigheden die door gemeenten zelf niet beïnvloed kunnen worden. In het onderzoekstraject is

uitgebreid gekeken naar de duiding van de aansluitverschillen (de uitschieteranalyse van beide
bureaus).
De aansluitverschillen zijn gedurende het onderzoeksproces besproken in de begeleidingscommissie,
stuurgroep en bestuurlijke kopgroep. De met hen besproken keuzes zijn gerapporteerd in de
onderzoeksverantwoording.
6. Herverdeeleffecten moeten logisch en verklaarbaar zijn. Zowel qua richting en omvang? Is er
een inhoudelijke verklaring voor de richting maar vooral ook de omvang van de
herverdeeleffecten van bijvoorbeeld Eindhoven, Tilburg, Amstelveen, Urk. Staphorst of
Gennep, Sliedrecht, Rijswijk en het Hogeland. Niet zo zeer op individueel gemeentelijk niveau
maar op basis van kenmerken van groepen van gemeenten. Onze eerste indruk was dat
richting grosso modo redelijk te duidden valt maar dat omvang/intensiteit bestaande
tendensen uitvergroot. De negatieve herverdeeleffecten lijken voor een deel daar neer te slaan
waar de (financiële) uitgangspositie o.a. op basis van de sociale kansenkaart toch al in een
kwetsbare positie bevonden. Is daar nog naar gekeken en/of wat is jullie verklaring daarvoor?
Zoals toegelicht bij vraag 1 is de omvang en richting van de herverdeeleffecten na actualisatie – naast
de bedoelde herverdeeleffecten als gevolg van een nieuwe verdeling – mede afhankelijk van de
ontwikkeling van de maatstaf in beide verdeelmodellen, de verwerking van de taakmutaties en de
algemene mutaties. De fondsbeheerders zullen nog nadere informatie verstrekken m.b.t. de scores
van de genoemde gemeenten. Het is niet eenvoudig om de herverdeeleffecten 1-op-1 te herleiden tot
specifieke kenmerken, omdat het om een combinatie van factoren gaat in de vergelijking van het oude
en nieuwe model en de verschillen tussen twee peiljaren.
Het tweede deel van deze vraag (m.b.t. de financiële uitgangspositie en sociale kansenkaart) wordt
nader uitgewerkt bij vraag 7. Zoals bij de antwoorden op de vragen uit het tussenbericht al is geduid,
speelt voor deze gebieden vooral dat zij goed scoorden op maatstaven waarbij al langer discussie is
over in hoeverre zij de dynamiek van de kosten goed weerspiegelen of waar sprake is van onbedoelde
prikkelwerking. Dat neemt niet weg dat de aansluitverschillen van de gemeenten uit die gebieden
positief zijn, ook al is er sprake van een negatief herverdeeleffect.
7. In aansluiting hierop Cebeon heeft onderzoek gedaan naar ontwikkeling voorzieningenniveau
en ontwikkeling financiële positie gemeenten. Hoe verhouden herverdeeleffecten zich met deze
uitkomsten. In hoeverre is er een verklaring dat een gemeente die zich geconfronteerd ziet
met een verschraling van het voorzieningenniveau en een verslechtering van de financiële
positie vervolgens ook (nog) een negatief herverdeeleffect voor de kiezen krijgt. Maar ook het
tegenovergestelde, natuurlijk.
Het nieuwe model gaat niet over de omvang van het gemeentefonds, maar over de verdeling van de
middelen. De aansluiting van de verdeling op de kosten van gemeenten is goed.
Het onderzoek van CEBEON wijst op het risico dat er in de toekomst verschraling van het
voorzieningen kan optreden door uitstel van investeringen of door afschrijvingen naar de toekomst te
verschuiven. Bij vraag 8 gaan we nader in op de discussie over de financiële positie van gemeenten als
gevolg van de ontwikkelingen in het sociaal domein (in het bijzonder de Jeugdzorg). Bij vraag 9 gaan
we in op de relatie met de financiële ruimte die gemeenten hebben om herverdeeleffecten op te
vangen.
Tegelijkertijd erkennen de fondsbeheerders ook dat er gebieden zijn waar problematiek cumuleert. De
fondsbeheerders zijn echter van mening dat het doel van het gemeentefonds is om de algemene
middelen adequaat te verdelen uitgaande van de basistaken van gemeenten. Voor specifieke
problematiek zijn in de ogen van de fondsbeheerders instrumenten als regiodeals,
volkshuisvestingsfonds, en specifiek voor de Groningse gemeenten de aardbevingsgerelateerde

ondersteuning etc. meer passend en adequaat. Het is aan een volgend kabinet om te besluiten deze
gebiedsgerichte ondersteuning voort te zetten.
Tot slot, de fondsbeheerders begrijpen dat de effecten van de nieuwe verdeling landen in een context
waarin veel gemeenten krapte ervaren in hun begrotingen en er discussie loopt over de omvang van
het beschikbare budget. Er is daarom voor gekozen om de invoering van het model aan het volgend
kabinet te laten zodat in samenhang een besluit kan worden genomen over de omvang, bekostiging en
de verdeling van het gemeentefonds, de Hervormingsagenda Jeugd en de aanpak van specifieke
problematiek in bepaalde gebieden.
8. Verdeling jeugdzorg. We hebben de zuivere tekorten uit het rapport van Its Public 2019
afgezet tegen de herverdeeleffecten. Voor nogal veel gemeenten (105) gaan ze er bij een
tekort ook nog verder op achteruit, waarbij bij 68 gemeenten het tekort in de periode 20172019 is toegenomen. Let wel: dit is geen begrotingstechnisch tekort, maar een zuiver tekort
tov inkomsten gemeentefonds. Dit zou niet mogen voorkomen voor zo’n grote groep. Hoewel
de cijfers van It’s Public Iv3-cijfers zijn, die met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd
moeten worden, roept de omvang van de groep en de omvang van de financiële effecten bij
ons de vraag op of dit nu wel echt het juiste verdeelvoorstel is. Opplussen van budget lost het
probleem niet op, omdat de verdeling zelf scheef is. Die lijkt – op grond van dit cijfermateriaal
- ook in het nieuwe verdeelvoorstel niet opgelost.
Bij de jeugdzorg spelen twee aspecten: een feitelijk tekort aan middelen en de verdeling van de
middelen.
Om met dat laatste punt te beginnen: de fondsbeheerders herkennen niet dat de nieuwe verdeling van
de middelen voor Jeugdzorg scheef is. Ook uit de figuur bij vraag 3 waar de spreiding van de kosten
van het sociaal domein in een grootteklasse zijn opgenomen en de laatste figuur bij vraag 3 waar de
verhouding is weergegeven van de nettolasten per inwoner versus de uitkering uit het gemeentefonds
per inwoner blijkt niet dat de nieuwe verdeling scheef zou zijn.
De problematiek in de jeugdzorg is een combinatie van middelen en beleidsmatige keuzes. Het rapport
van Its Public laat grote verschillen tussen gemeenten zien. Gemiddeld zijn de uitgaven voor de
jeugdzorg per kind in 2019 in totaal € 12.200, maar de spreiding tussen gemeenten is groot. In het
eerste deciel zijn de uitgaven € 8.200, terwijl in het hoogste deciel de uitgaven gemiddeld bijna
tweemaal zo hoog zijn, namelijk € 16.100. Weliswaar komen de meeste gemeenten met het
gedecentraliseerde budget niet uit, maar door bewuste sturing is een beperkt aantal gemeenten daar
wel in geslaagd en bestaat er ook tevredenheid over de kwaliteit van de zorg. Bij vraag 3 is reeds
betoogd dat het trekken van conclusies op basis van Iv3 gegevens met de nodige voorzichtigheid moet
gebeuren en dat de uitgaven van gemeenten niet alleen volgen uit de caseload maar ook uit keuzes
rondom de organisatie en inkoop van de zorg.
Ten aanzien van de feitelijke tekorten concludeert de Cie van Wijzen dan ook onder andere dat:
•
Het Rijk voor 2022 het feitelijke tekort op de uitgaven voor de jeugdzorg dient te compenseren.
Voor zover de no regret maatregelen op basis van het akkoord van 22 april jl. en de nog op te
stellen Hervormingsagenda in 2022 al opbrengsten genereren, dienen die bedragen te worden
afgetrokken van de € 1,56 miljard euro.
•
Gemeenten en Rijk voortvarend aan de slag gaan met de inrichting en uitvoering van een
Hervormingsagenda 2022-2028
•
De uitvoering van de Hervormingsagenda gemonitord moet worden.
•
Uit de praktijkvariatie op dit moment, ook na correctie voor achtergrondkenmerken, blijkt dat er
ruimte voor verbetering bestaat door beter te leren van de best presterende gemeenten.
Gemeenten en VNG dienen hierop meer te sturen.
Daarom is dan ook gekozen om de invoering van het nieuwe verdeelmodel aan het volgend kabinet te
laten, opdat de invoering in samenhang kan worden bezien met de extra middelen voor Jeugd en de
uitwerking van de Hervormingsagenda Jeugd.

Bovendien zal ook na invoering de ontwikkeling van de kosten van gemeenten en de invloed daarvan
op de verdeling nauwgezet in de gaten worden gehouden. Als opvallende effecten optreden, voeren de
fondsbeheerders onderzoek uit naar verdere verbetering van het model. Vier jaar na invoering (per 1
januari 2027) zal bekeken worden of bijstelling van de verdeling nodig is.
9. De vraag naar de relatie naar onbenutte belastingcapaciteit en negatieve herverdeeleffecten
KD dan wel SD is niet beantwoord. Met andere woorden er is niet gekeken naar de
mogelijkheden van gemeenten om negatieve herverdeeleffecten op te vangen op te vangen
door onbenutte belastingcapaciteit te gebruiken.
De fondsbeheerders hebben gekeken naar de relatie met de onbenutte belastingcapaciteit, maar
komen tot de conclusie dat deze vergelijking niet zonder meer gemaakt kan worden. Dat neemt niet
weg dat het een logische vraag is. Hieronder lichten we toe welke vergelijking gemaakt is.
De directe vergelijking met de onbenutte capaciteit is lastig, omdat achter de onbenutte capaciteit (het
verschil tussen de genormeerde en feitelijke inkomsten) eigen keuzes van gemeenten schuil gaan. Die
kunnen samenhangen met het voorzieningenniveau, maar ook of gemeenten hun kosten willen dekken
uit andere belastingen of leges. Daarnaast is de onbenutte belastingcapaciteit ook afhankelijk van
andere inkomstenbronnen van gemeenten, zoals inkomsten uit deelnemingen of uit vermogen (die op
hun beurt weer sterk over de tijd fluctueren; de onbenutte capaciteit is in die zin ook een
momentopname).
Om de vraag van de Raad te beantwoorden hebben de fondsbeheerders ervoor gekozen de som van
het exploitatieresultaat gecombineerd met onbenutte OZB-capaciteit als toetssteen te gebruiken. Het
is, in de ogen van de fondsbeheerders, het meest logisch dit te vergelijken met de herverdeeleffecten
van het klassiek domein. Vergelijking van de herverdeeleffecten inclusief het sociaal domein is lastig,
omdat daar de discussie over de omvang van het gemeentefonds een rol speelt.
In onderstaande figuur zijn (desondanks) zowel de totale herverdeeleffecten als de herverdeeleffecten
in het klassiek domein (stand 2019 na aanpassing van de manier waarop Voogdij/18+ in de verdeling
is

OZB.

opgenomen) afgezet tegen de exploitatieruimte en

Om de herverdeeleffecten op een financieel beheersbare manier op te kunnen vangen stellen de
fondsbeheerders de in de inleidende paragraaf genoemden randvoorwaarden aan de invoering van de
verdeling: ingroeipad (€ 15 per jaar tot een maximum van € 60 per inwoner) en nader onderzoek,
naast dat het volgende kabinet een besluit moet nemen over de structurele omvang van het fonds.
10. Verevening OEM. Bij het ontbreken van een objectieve verklaring van OEM is gekozen voor
verevening per inwoner. Er ontstaan redelijk grote verschillen als je per inwoner verevent. Per
saldo is dat gunstig voor grote gemeenten, met name G4. <G4 als groep genereert relatief
meer OEM per inwoner dan dat er nu wordt verevend.> Zie Figuur in Bijlage 1.
Net als bij de verevening van de kosten moet ook bij de inkomsten gekeken worden in welke mate
aangesloten kan worden bij de feitelijke inkomsten. De figuur die de Raad in de bijlage bij deze vragen
heeft opgenomen laat zien dat de dynamiek van de OEM groot is. In onderstaande figuur is die
dynamiek voor de steekproefgemeenten opgenomen (blauwe stippen).

De OEM variëren sterk van jaar op jaar voor zowel individuele gemeenten zelf als tussen gemeenten.
Het is daarom lastig om deze inkomsten op een adequate manier in de verdeling op te nemen. Er zijn
meerdere opties verkend die ieder voor- en nadelen hebben.
Bij de keuze voor een van de opties moet het volgende in het achterhoofd gehouden worden:
•
er is geen relatie tussen structuurkenmerken en de beschikbaarheid aan overige eigen
middelen, m.u.v. de overige belastingen (niet zijnde OZB belastingen en uitgezonderd de
parkeerbelasting die met de uitgaven gesaldeerd zijn, worden goeddeels verklaard door de
centrumfunctie, het oppervlakte buitenwater en woningen met logiesfunctie omdat de
toeristenbelasting het grootste deel betreft);
•
een deel van de verschillen tussen gemeenten in beschikbaarheid van eigen middelen is
meegewogen bij het opstellen van de kostenverdeling. Het heel specifiek verevenen van
overige eigen middelen brengt het risico met zich mee van oververevening.
•
de inkomsten uit overige eigen middelen, zoals grondexploitatie, variëren nogal van jaar tot
jaar. Dit roept vragen op rondom de stabiliteit als over welke jaren dit gemiddelde berekend
zou moet worden en welke overige eigen middelen dan als basis meegenomen zouden moeten
worden;
•
het gericht verevenen van eigen inkomsten geeft een perverse prikkel aan gemeenten om
eigen middelen te genereren (in Australië zijn ze om die reden afgestapt van het verevenen
van de feitelijke inkomsten);
Dit leidt ten aanzien van de verevening van overige eigen middelen tot de volgende afweging door de
fondsbeheerders:

de optie om te verevenen op basis van structuurkenmerken vervalt, omdat er geen directe
relatie is tussen structuurkenmerken en de beschikbaarheid van overige eigen middelen
(indachtig bovenstaande opmerking over de overige belastingen)
•
de overige belastingen zouden wel verevend kunnen worden op basis van structuurkenmerken,
maar hebben slechts een beperkt aandeel in de totale overige eigen middelen en omdat er al
rekening is gehouden met verschillen tussen gemeenten bij de kostenverdeling bestaat het
risico op oververevening.
•
de optie om te verevenen op basis van feitelijke inkomsten (overige belastingen en zaken als
grondexploitatie, deelnemingen etc.) (sterke kostenoriëntatie) heeft ook het risico op
oververevening in zich en leidt daarnaast tot een perverse prikkel voor gemeenten om geen
eigen inkomsten te genereren (die zouden dan toch maar worden afgeroomd). Bovendien
fluctueren de overige inkomsten zoals grondexploitatie sterk, dit gaat ten koste gaat van de
stabiliteit van de verdeling.
•
de optie om te verevenen op basis van het leggen van een koppeling tussen het vermogen om
inkomsten te generen en de normatieve kosten (uitkeringsbasis) die uit het verdeelmodel
komen (de huidige werkwijze; de oranje stippen in voorgaande figuur) kent net als de eerste
optie het nadeel dat er geen relatie is met structuurkenmerken.
•
de optie om de OEM buiten beschouwing te laten als expliciete dekkingsbron in de verdeling
van het gemeentefonds zou er toe leiden dat het verschil verdeeld zou worden via de
uitkeringsfactor (en de facto dus via de uitkeringsbasis).
Conclusie
De overige eigen middelen zijn een bekostigingsbron van gemeenten en moeten om die reden een plek
krijgen in de verdeling. Gezien de nadelige effecten van bovenstaande opties is gekozen te verevenen
op basis van een bedrag per inwoner. Een verevening die relatief stabiel en transparant is. Daarmee
wordt er van uitgegaan dat gemeenten een bepaald bedrag per inwoner aan overige eigen middelen
moet kunnen ophalen, zonder uitspraken te doen uit welke bron dit komt. Net als bij de overige opties
(inclusief de huidige werkwijze) geldt dat – overigens net als aan de kostenkant –het gevolg van een
globalere verdeling is dat je voor individuele gemeenten mogelijk een minder goede aansluiting hebt.
Voor de G4 leidt dit tot een positief resultaat, echter in tegenstelling tot de huidige verdeling krijgen de
G4 ook niet meer al hun kosten gehonoreerd onder andere doordat de G4 vaste voet lager is
vastgesteld.
•

Deze keuze leidt tot herverdeeleffecten in de overgang naar een nieuwe verdeling. Het voordeel van
een bedrag per inwoner is de transparantie, eenvoud en stabiliteit. Richting de toekomst zullen de
fondsbeheerders nauwlettend blijven volgen of verevening op basis van bedrag per inwoner het meest
passend is.
11. In AEF onderzoek zijn lage inkomens excl. studenten met als drempel 8% van huishoudens.
Cebeon heeft in zijn regressieanalyse bestaande HHLI gebruikt obv van RIO2015-plusactualisatie en dus incl studenten. Ware het in het kader van de harmonisatie niet logischer
geweest maatstaf lage inkomens exclusief studenten te nemen en met de lagere drempel i.p.v.
definitie Cebeon.
In het klassiek en sociaal domein is in beide gevallen gewerkt met de maatstaf huishoudens met lage
inkomens met als drempel 10% van het aantal woonruimten. In het klassiek domein zijn de modellen
geschat inclusief de studentenpopulatie, in het sociaal domein exclusief de populatie. 19 In het kader
van de harmonisatie is voor één definitie gekozen, nl. de huishoudens met lage inkomens exclusief
studenten met als drempel 10% van het aantal woonruimten. Deze is dus ook toegepast in de
uiteindelijke verdeling van het klassiek domein waarbij het gewicht van de maatstaf is aangepast aan
de nieuwe definitie (zie het synthesedocument van CEBEON uit februari 2021 p.9). Het niet
meeschatten van studentenhuishoudens in het sociaal domein (clusters Participatie, Individuele
voorzieningen Wmo en Individuele voorzieningen Jeugd) heeft een inhoudelijke reden, namelijk dat
deze groep niet of nauwelijks gebruik maakt van de voorzieningen in het sociaal domein. Dat ligt bij
19

Nader onderzoek herijking gemeentefonds sociaal domein | Rapport | Rijksoverheid.nl (zie blz. 4)

het klassiek domein – waar de maatstaf inclusief studentenhuishoudens is meegeschat in de cluster
Openbare orde & veiligheid en Onderwijs – anders. Bij de harmonisatie kan inderdaad overwogen
worden de studentenhuishoudens niet mee te nemen bij het schatten van de modellen klassiek
domein. De fondsbeheerders nemen deze suggestie mee in het kader van de monitoring en onderhoud
van het nieuwe model.
Beantwoording vragen
In een aantal gevallen stellen wij vast dat de beantwoording van de vragen/opmerkingen uit het
Tussenbericht op onderdelen te simplistisch dan wel verkeerd geframed. Enkele voorbeelden:
Het antwoord op vraag 15 (inzetten reserves) is verkeerd geïnterpreteerd. Het punt was dat veel
gemeenten reeds in 2017 niet budgetneutraal begrootten, en dat de reservepositie bepalend kan
zijn/is geweest voor het opvangen van tekorten dan wel het (te) hoog houden van het
voorzieningenniveau. Het ging niet louter om de gemeentegrootte maar de reservepositie.
De uitleg bij 1.4 <antwoorden tussenbericht> is innerlijk tegenstijdig en lijkt op zijn minst te
bevestigen dat er wel degelijk een relatie is tussen de beschikbaarheid van reserves en een hoger
uitgavenniveau op het SD.
In de onderzoeksverantwoording (p. 119) legt AEF uit hoe in het onderzoek is omgegaan met
mogelijke inzet van reserves door gemeenten. AEF concludeert op basis van het onderzoek dat
gemeenten in 2017 verschillend beleid hebben gevoerd wat betreft hun begroting. Een deel van de
gemeenten begrootte op de omvang van de uitkering uit de IUSD, een ander deel trachtte een meer
reële inschatting te maken van hun begroting en er was sprake van tussenvormen.
Gemeenten gingen daarnaast verschillend om met tekorten en overschotten. Waar de ene gemeenten
de algemene reserve inzet voor tekorten en overschotten, werkt de andere gemeente met
bestemmingsreserves, en zoeken weer andere gemeenten de dekking voor tekorten in andere
domeinen of verhoging van de belastingen. Er is geen eenduidig beeld van de relatie tussen reserves
en/of vermogen, de uitgaven op het sociaal domein en de kwaliteit van het voorzieningenniveau.
Juist omwille een beeld te krijgen van de structurele kosten is daarom afgezien van een directe relatie
tussen de reserves (door ze niet te salderen net als in het klassieke domein waar reserves doorgaans
gebruikt worden als egalisatiereserves).
In het onderliggende rapport van AEF blijkt wel dat er onderzoek is gedaan naar de invloed van AEM
(waar ook, maar niet alleen de reservemutaties onder vallen), op de uitgaven SD. Dan blijkt dat deze
wel degelijk een verklaring vormen voor uitgaven Wmo-individueel en SBV. Maar dit lijkt om
onduidelijke redeneren toch geen reden om de AEM in het verklaringsmodel op te nemen.
Een deel van het huidige vaste bedrag heeft wel degelijk betrekking op onderdelen van wat nu tot het
SD domein wordt gerekend, namelijk dat deel van het SD dat al voor de decentralisatie in 2015 deel
uitmaakte van het gemeentefonds (Welzijn). Daarvoor wordt niet gecorrigeerd.
Inhoudelijk is het – gegeven de beperkte mate van beleidsvrijheid – niet logisch om op voorhand een
grote invloed van de beschikbaarheid van eigen middelen te veronderstellen. Dit is ook door AEF
aangegeven in de aanvullende onderzoeksverantwoording (p.9-10). Daarbij geldt ook dat pas in de
loop van 2017 gemeenten geconfronteerd werden met oplopende uitgaven (en tekorten), waardoor
bijsturen met inzet van eigen middelen lastig werd.
Op verzoek van de fondsbeheerders heeft AEF getoetst of er empirisch aanleiding was om toch
aannames te moeten doen over de invloed van eigen middelen op de kosten in de vier clusters in het
sociaal domein. AEF heeft bij de nadere analyse gesteld dat er naast een logisch verband tussen de
inkomsten en uitgaven ook gekeken moet worden naar het aandeel van de uitgaven dat de inkomsten
verklaren en dat het effect op de andere maatstaven plausibel moet zijn.

Voor het cluster Wmo blijkt dat de AEM maar een zeer beperkte invloed hebben op de uitgaven en zijn
en was het effect op de gewichten van de andere maatstaven niet goed te duiden. Daarnaast is in de
afweging om de AEM al dan niet mee te nemen in het cluster Wmo ook betrokken dat de invloed van
eigen middelen in het meer beleidsvrije cluster Sociale basisvoorzieningen geen invloed bleek te
hebben. Het wel opnemen van AEM in het cluster Wmo en niet bij Basisvoorzieningen is niet
uitlegbaar.
Met betrekking tot de huidige vaste bedragen geldt voor de G4 dat het een integraal bedrag betreft.
Een deel ervan heeft inderdaad betrekking op onderdelen van het sociaal domein die al in de algemene
uitkering waren zijn opgenomen. Dit deel is echter niet zonder meer te kwantificeren, net zo min als
dat voor de clusters in het klassiek domein kan. De fondsbeheerders doen geen uitspraken over waar
de G4 de vaste bedragen aan besteden. Daarom is in de analyse (net als in het klassiek domein) het
vaste bedrag als geheel betrokken. Het vaste bedrag van de G4 blijkt geen significant / uitlegbaar
effect te hebben op de verschillen in kosten tussen de overige gemeenten. Overigens heeft AEF op
verzoek van de fondsbeheerders ook nog gekeken naar het effect op de modellen als de G4 buiten de
analyse worden gehouden (om te vergewissen dat de hoge uitgaven van de G4 niet te zeer het model
beïnvloeden). Dat levert geen significant ander model op.
De toelichting en uitleg op het handhaven van de maatstaf regionale centrumfunctie in het SD is niet
overtuigend. Het is een verklaring bij gebrek aan beter. De veronderstelling van de Raad was niet dat
stedelijke gemeenten de zorg goedkoper konden inkopen maar dat stedelijkheid een stapeling van
problematiek met zich meebrengt. Het ging de Raad om omgevingsfactoren die de vraag naar zorg
verklaren OAD is daarvan slechts een factor. Inhoudelijk lijkt er geen basis voor het gebruik van
voorzieningen in het SD door niet ingezetenen van de gemeenten.
De fondsbeheerders delen de opvatting van de Raad dat het aannemelijk is dat in verstedelijkte
gebieden meer kans is op een cumulatie van problemen. Het (negatieve) gewicht van de maatstaf OAD
in de huidige verdeling is bedoeld om uiting te geven aan de veronderstelling dat dichtbevolkte
gemeenten zorg goedkoper kunnen inkopen.
AEF heeft uitgebreid gezocht naar alternatieve maatstaven om het sociaal domein beter te beschrijven.
In de analyse leverde dat geen plausibele alternatieven op. Maatstaven zoals huishoudens met laag
inkomen, gebruik specialistische GGZ en mensen met hoge kosten voor verpleging in de Zvw kregen
(in het cluster Wmo, p. 44) een veel te hoog gewicht. In het cluster Jeugd leidde dit tot een model met
vooral participatiegerelateerde maatstaven die niet aansluiten bij de dynamiek van het cluster Jeugd
(zie p. 51).
Aangezien verder uit het onderzoek van Divosa blijkt dat er een sterke relatie is tussen het zijn van
een stad met centrumfunctie en de kosten in het sociaal domein is daarom door de fondsbeheerders,
in overleg met de bestuurlijke kopgroep, gekozen vast te houden aan de maatstaf regionale
centrumfunctie die op een indirecte manier probleemcumulatie beschrijft (proxy).