Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

34 864

Wijziging van de Omgevingswet en enkele
andere wetten met het oog op het beschermen
van de bodem, met inbegrip van het grondwater,
en het duurzaam en doelmatig gebruik van de
bodem (Aanvullingswet bodem Omgevingswet)

Nr. 21

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 september 2019
Hierbij bied ik u, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, het advies van de Integrale Adviescommissie
Omgevingswet aan, dat zij heeft uitgebracht over het ontwerpAanvullingsbesluit bodem Omgevingswet1.
In 2016 is een Integrale Adviescommissie Omgevingswet samengesteld.
De Integrale Adviescommissie Omgevingswet adviseert het kabinet over
wetgevingsproducten van de stelselherziening, te weten de voorstellen
voor de Invoeringswet Omgevingswet, het Invoeringsbesluit Omgevingswet en de verschillende aanvullingswetten en -besluiten. In december
2018 heeft de commissie advies uitgebracht over het ontwerpAanvullingsbesluit bodem Omgevingswet (Kamerstuk 34 864, nr. 20). Het
advies is opgesteld op basis van de versie van het ontwerpAanvullingsbesluit dat in consultatie is gebracht. De commissie heeft bij
haar advies ook de ontvangen consultatiereacties betrokken. De
commissie heeft bekeken of de regelgeving in de praktijk kan gaan
werken. De commissie geeft waardevolle adviezen die ik heb benut voor
het versterken van de kwaliteit van het ontwerp-Aanvullingsbesluit bodem
Omgevingswet (hierna: Aanvullingsbesluit) en de ondersteuning van de
uitvoeringspraktijk. Hieronder wordt uiteengezet hoe ik met het advies van
de commissie ben omgegaan. Ik sluit daarbij aan bij de volgorde van de
onderwerpen die de commissie in haar advies hanteert.
Algemeen beeld van de commissie
Het advies over het Aanvullingsbesluit is overwegend positief en bevat
enkele aandachtspunten die verwerkt zijn in het Aanvullingsbesluit zoals
dat aan uw Kamer in het kader van de voorhangprocedure is voorgelegd.
1

kst-34864-21
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 864, nr. 21

1

1. Vereenvoudiging regelgeving versus verslechtering informatiepositie
De Wet bodembescherming kent na de afronding van een sanering
volgens de regels van deze wet een eindbeschikking die door het bevoegd
gezag wordt goedgekeurd. Onder de Omgevingswet is niet voorzien in
een eindbeschikking na sanering en wordt het bevoegd gezag geïnformeerd over de resultaten van de sanering. De commissie geeft aan dat het
vervallen van deze eindbeschikking leidt tot ongewenste rechtsonzekerheid voor bedrijven. Volgens de commissie blijft een besluit van het
bevoegd gezag nodig. De commissie adviseert dit in – de toelichting op –
het Aanvullingsbesluit vast te leggen.
Ik heb dit advies opgevolgd door in het algemeen deel van de nota van
toelichting bij het Aanvullingsbesluit een beschrijving met de volgende
inhoud op te nemen; De gemeente stelt in het omgevingsplan eisen aan
de bodemkwaliteit. Voor de milieubelastende activiteit saneren van de
bodem biedt het Besluit activiteiten leefomgeving twee standaardaanpakken, met concrete middelvoorschriften. Het verrichten van de
sanerende werkzaamheden wordt ondersteund door een systeem van
erkenningen. Hiermee verkrijgt de initiatiefnemer een redelijke zekerheid
dat de gevraagde sanering volgens de regels wordt uitgevoerd. Door de
melding en informatieplichten vooraf is toezicht en handhaving mogelijk
tijdens het verrichten van de werkzaamheden. Bij beëindiging van de
activiteit geldt een informatieplicht, waarbij de initiatiefnemer een
evaluatierapport over moet leggen met informatie over de gerealiseerde
uitvoering.
De eigenaar kan vervolgens de gemeente verzoeken de verplichting tot
saneren uit het omgevingsplan te schrappen. Daarnaast staat het de
gemeente altijd vrij om de eigenaar op een andere wijze te informeren dat
naar tevredenheid van de gemeente aan de saneringsplicht is voldaan.
Ad 2. Maatwerk
Al bij de Aanvullingswet bodem heeft de commissie geadviseerd om
maatwerk op lokaal niveau optimaal mogelijk te maken en – naast de door
het Rijk gestelde inhoudelijke en procedurele randvoorwaarden – geen
nadere inhoudelijke instructies te geven. Het komen tot goede inpassing
van nieuwe ontwikkelingen vereist een integrale kijk en bestuurlijke
ruimte op lokaal niveau.
De commissie onderkent in dat advies het risico van «race to the bottom»
of «goldplating».
In voorliggend advies duidt de commissie dit nader. Het is het volgens de
commissie de vraag of en zo ja in welke mate, dit zich zal voordoen. Er zijn
immers grenzen gesteld vanuit het Aanvullingsbesluit die onder meer de
gezondheid borgen. Bovendien dienen maatwerkregels gemotiveerd te
worden vanuit de inhoudelijke doelstellingen van de Omgevingswet, het
waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid en
het milieu. Voor werken van overheden kunnen de problemen in de
uitvoering beperkt blijven door het projectbesluit.
De mogelijkheid van maatwerk op rijksregels is een belangrijk instrument
in het nieuwe stelsel om de bestuurlijke afwegingsruimte te vergroten.
Naar de mening van de regering zijn voldoende waarborgen in het stelsel
ingebouwd die een zorgvuldige toepassing hiervan garanderen. Het
verheugt mij dat de commissie deze zienswijze onderschrijft met
betrekking tot het Aanvullingsbesluit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 864, nr. 21

2

Ad 3. Grondwater
De commissie merkt op dat de verantwoordelijkheden van de drie
betrokken bestuurslagen (provincie, gemeente en waterschap) diffuus zijn
en dat bodem- en grondwateractiviteiten elkaar kunnen beïnvloeden. De
commissie beveelt daarom aan voor een gebiedsgerichte aanpak met alle
betrokken bestuursorganen te kiezen en deze werkwijze in de nota van
toelichting toe te lichten met een aantal voorbeelden.
Ik heb dit advies als volgt opgevolgd. In het algemeen deel van de nota
van toelichting (paragraaf 6.5) is per bestuurslaag aangegeven wat hun rol
is en hoe de taakverdeling eruit ziet. Belangrijk hierbij is vooral een goede
samenwerking tussen alle partijen en het willen en kunnen benutten van
beschikbare instrumenten en voldoende kennis en informatie over bodem
en ondergrond bij de aanpak van maatschappelijke opgaven. Er zal een
handreiking grondwaterkwaliteit onder de Omgevingswet worden
opgesteld. In deze handreiking wordt een groot aantal voorbeelden
opgenomen. Daarnaast heb ik het RIVM opdracht gegeven om een
zogenaamde Risicotoolbox Grondwater te ontwikkelen, ter ondersteuning
van besluitvorming door decentrale overheden als het gaat over
grondwaterkwaliteits- beheer.
Ad 4. Algemene regel: bovengrens graven tot 25 m3
De commissie stelt vast dat er veel werkzaamheden zijn waarbij kleine
hoeveelheden grond opgegraven worden en ter plekke weer worden
teruggezet. Naar het inzicht van de commissie geeft deze regel op een
gebalanceerde wijze invulling aan de uitgangspunten van het nieuwe
stelsel.
Gezien het advies van de commissie is het besluit op dit punt niet
aangepast. Wel zijn in de bruidsschat bepalingen opgenomen voor graven
onder de 25 m3 in een verontreiniging boven de interventiewaarde omdat
deze situaties onder de Wet bodembescherming wel waren gereguleerd.
Ad 5. Mest en gebiedsgericht maatwerk
De commissie adviseert om nader te motiveren waarom de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevoegd gezag is voor de regels
over het op of in de bodem brengen van meststoffen in het Aanvullingsbesluit. Dit in het licht van het uitgangspunt «decentraal, tenzij».
Naar aanleiding van dit advies is in de nota van toelichting nader
uiteengezet waarom de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevoegd gezag is voor de regels over het toepassen van meststoffen.
Ook enkele consultatiereacties gaven aanleiding tot een nadere toelichting
op deze keuze.
De regels over het toepassen van meststoffen in het Aanvullingsbesluit
hangen sterk samen met de Meststoffenwet, die het verhandelen van
meststoffen en de hoeveelheden toe te passen meststoffen op landbouwgronden (de gebruiksnormen) reguleert. Voor de Meststoffenwet is
genoemde Minister het bevoegd gezag. Ook de technische voorschriften
en de regels over de toegestane periodes voor toepassing van meststoffen hebben tot doel de op of in de bodem gebrachte meststoffen
doelmatig te gebruiken en uit- en afspoeling naar grond- en oppervlaktewater te voorkomen. Het toezicht op de naleving van deze samenhangende regels, en met name de naleving van de gebruiksnormen, vergt
specialistische kennis. Door de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit als bevoegd gezag aan te wijzen voor de regels over het
toepassen van meststoffen in het Besluit activiteiten leefomgeving, blijft
het geheel van deze regels, de gebruiksnormen en de regels over het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 864, nr. 21

3

verhandelen van meststoffen onder één bevoegd gezag, namelijk bij
genoemde Minister, uitgevoerd door de NVWA.
De commissie adviseert verder om de wenselijkheid en de bevoegdheid
tot het stellen van maatwerkregels voor decentrale overheden over de
regels over het toepassen van meststoffen nader te beschrijven in de nota
van toelichting.
Naar aanleiding van deze adviesopmerking van de commissie en in
reactie op consultatie-opmerkingen van het IPO en de Unie van Waterschappen is de nota van toelichting aangevuld. Verduidelijkt is dat
decentrale overheden – de provincie, het waterschap en gemeente –
bevoegd zijn tot het stellen van maatwerkregels over het toepassen van
meststoffen, en is aangegeven aan welke inhoudelijke grenzen het stellen
van maatwerkregels is gebonden. Zo is een maatwerkregel die versoepeling van de gebruiksnorm inhoudt niet toegestaan. Een aanscherping
van deze normen is wel toegestaan. Deze wijziging is niet alleen in de
nota van toelichting beschreven, maar ook als zodanig in het Aanvullingsbesluit opgenomen. In de nota van toelichting is ook toegelicht dat het
niet is toegestaan om maatwerkregels te stellen die zouden leiden tot het
niet toepassen van passende preventieve maatregelen of beste
beschikbare technieken. Bijvoorbeeld maatwerk dat het verbod op
uitrijden op een bevroren bodem zou opheffen, of maatwerk waarmee een
lokale overheid het uitrijseizoen zou verlengen.
Ad 6. Toepassing bouwstoffen en maatwerk
De commissie merkt op dat de veiligheid van bouwstoffen voor alle
toepassingen reeds is geborgd. Middels het Besluit activiteiten leefomgeving en deels middels het Besluit bodemkwaliteit zijn alle bouwstoffen
voorzien van een (veilige) norm voor de samenstelling van de stof zelf.
Het Aanvullingsbesluit biedt de decentrale overheden de mogelijkheid van
maatwerkvoorschriften en maatwerkregels voor de toepassing van deze
bouwstoffen in de gemeente. De algemene inhoudelijke en procedurele
randvoorwaarden daarvoor zijn geregeld. Vanwege de ambities van
decentrale overheden op het gebied van duurzaamheid en circulaire
economie, merkt de commissie op dat er geen reden is om bij de
toepassing van bouwstoffen een uitzondering te maken op de
mogelijkheid tot maatwerk.
Het verheugt mij dat de commissie kan instemmen met de keuzes die in
het Aanvullingsbesluit zijn gemaakt met betrekking tot bouwstoffen en de
mogelijkheden van maatwerk. De opmerkingen van de commissie geven
geen aanleiding om het Aanvullingsbesluit op dit punt aan te passen.
Tot slot merkt de commissie op dat de problemen met het behoud van de
kwaliteit van de fysieke leefomgeving de laatste decennia groter zijn
geworden omdat die vaak met een sectorale aanpak en regelgeving
worden opgelost. Met de stroomlijning van de regelgeving voor de
fysieke leefomgeving in het nieuwe stelsel wordt hieraan het hoofd
geboden. De commissie ziet een integrale werkwijze bij de regelgeving
rondom de Aanvullingssporen nog niet op alle onderdelen terug en wijst
op de noodzaak voor een fundamentele cultuuromslag bij alle bestuurslagen, zowel ambtelijk als bestuurlijk, om het structureel integraal denken
en handelen te bewerkstelligen.
De noodzaak van een andere werkwijze, toegesneden op de integrale
benadering van de fysieke leefomgeving, wordt onderkend. Invoeringsbegeleiding is daarom een onmisbaar onderdeel van de stelselwijziging, die
zich ook uitstrekt tot de Aanvullingssporen. Onder meer het programma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 864, nr. 21

4

Aan de Slag met de Omgevingswet, een samenwerkingsprogramma van
gemeenten (VNG), provincies (IPO), waterschappen (UvW) en het Rijk,
voorziet hierin.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-Van der Meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 864, nr. 21

5