Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

29 214

Subsidiebeleid VWS

Nr. 87

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN
SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 december 2020
Tijdens het verantwoordingsdebat over het jaar 2019 met de Minister van
Financiën op 25 mei jl. (Handelingen II 2020/21, nr. 74, item 23), is
gesproken over de voortgang van de staatssteuntoetsing van
VWS-subsidies. Hierin is toegezegd uw Kamer hierover nader te informeren. Via deze brief geef ik gehoor aan deze toezegging.
Staatssteuntoetsing vond in het verleden niet altijd plaats en dat leidde tot
onzekerheden over de rechtmatigheid bij de subsidieverlening in die mate
dat de afgelopen jaren sprake was van tekortkomingen. In deze brief geef
ik antwoord op de vraag wat de huidige stand van zaken is van de
staatssteuntoetsing bij VWS. Dat doe ik door allereerst het plan van
aanpak toe te lichten. Daarna geef ik een overzicht van de stand van zaken
ten aanzien van de staatssteuntoetsing. Ten slotte ga ik in op deze
toetsing, waarbij ik de wijze van toetsing toelicht en aangeef welke
aandachtspunten er nog zijn.
Plan van aanpak VWS
VWS verstrekt jaarlijks subsidies aan duizenden ontvangers. Deze kunnen
onderverdeeld worden in drie categorieën, namelijk subsidieregelingen,
instellingssubsidies en projectsubsidies. Deze worden alle drie op per
categorie passende momenten getoetst op staatssteun. Nieuwe subsidieregelingen worden getoetst voordat ze worden vastgesteld. Instellingssubsidies, dit zijn jaarlijkse subsidies voor structurele activiteiten, worden
voorafgaand aan de verlening getoetst. De verlening voor deze instellingssubsidies vindt in de regel plaats aan het einde van het jaar, voorafgaand
aan het uitvoeringsjaar. Projectsubsidies, die verstrekt kunnen worden
voor meerdere jaren, kunnen gedurende het hele jaar worden aangevraagd en worden na aanvraag getoetst op staatssteun, eveneens voordat
zij worden verleend.
In 2018, toen de uitvoering van het plan van aanpak startte, bestonden er
ook reeds lopende projectsubsidies en subsidieregelingen, waarbij vooraf

kst-29214-87
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 214, nr. 87

1

geen toetsing aan de staatssteunregels had plaatsgevonden. Destijds is
besloten, mede om redenen van rechtszekerheid bij de ontvangers, om
alleen staatssteuntoetsen op te stellen voor nieuwe projectsubsidies,
projectsubsidies die worden herzien of projectsubsidies die worden
verlengd. De lopende subsidieregelingen die nog niet reeds op staatssteun waren getoetst, worden getoetst op het moment dat zij inhoudelijk
worden herzien of verlengd.
Stand van zaken staatssteuntoetsing
De hierboven beschreven aanpak geldt sinds 2018. De processen van
VWS zijn sindsdien aangepast, er is in de gehele organisatie fors ingezet
op het verhogen en verbreden van kennis over staatssteuntoetsing. De
capaciteit van gespecialiseerde juristen is tevens verhoogd in de
afgelopen jaren. Nieuwe regelingen en herzieningen van regelingen
worden getoetst voorafgaand aan bespreking in het Expertisecentrum
Subsidies. De instellings- en projectsubsidies zijn inmiddels getoetst op
staatssteun. De uitkomst van alle toetsen wordt vastgelegd, of de uitkomst
nu is dat geen sprake is van staatssteun of dat sprake is van gerechtvaardigde staatssteun. Dat licht ik later in deze brief nader toe.
Ook nieuwe subsidieregelingen en wijzigingen van bestaande subsidieregelingen zijn de afgelopen jaren getoetst. Dat betreft de regelingen die
vanaf 2018 in werking zijn getreden. Voor reeds lopende regelingen was in
het plan van aanpak opgenomen om deze te toetsen bij herziening of
verlenging. Omdat van een aantal lopende regelingen de eerstvolgende
verlenging of wijziging pas na enkele jaren gepland was en het subsidiebedrag dusdanig hoog, heb ik besloten om deze regelingen in 2019 toch
versneld te toetsen. Dat betrof bijvoorbeeld de Subsidieregeling stageplaatsen zorg en de Subsidieregeling kwaliteitsimpuls personeel
ziekenhuiszorg, die zijn in 2019 getoetst. Van een derde grote regeling,
namelijk de Regeling publieke gezondheid, zijn onderdelen in 2019
beoordeeld. Dat betreft de griepprik en pneumokokkenvaccinatie. Het
onderdeel in deze regeling over bevolkingsonderzoeken is nog niet
volledig op staatssteun getoetst. De reden hiervan is dat de Regeling
publieke gezondheid wordt geëvalueerd waarbij de financieringsmogelijkheden en -instrumenten worden bezien. De gehele regeling wordt
na deze evaluatie bij de eerstvolgende herziening getoetst. Dat zal naar
verwachting in 2021 zijn.
Er zijn nog enkele andere reeds bestaande regelingen die nog niet
volledig zijn getoetst. Het gaat hierbij om de volgende: de Subsidieregeling opleiding tot advanced nurse practioner en opleiding tot physician
assistant, de Subsidieregeling vaccinatie stageplaatsen zorg en de
Subsidieregeling Opleidingen in een Jeugd ggz-instelling. Deze
regelingen lopen in 2022 af. Daarnaast zijn er regelingen die weliswaar in
het verleden zijn getoetst maar waarvan de staatssteuntoetsing bij een
eventuele verlenging of herziening wordt geactualiseerd. Het betreft de
Regeling palliatieve terminale zorg, de Subsidieregeling Impulsfinanciering PGO-leveranciers 2018–2021 en de Subsidieregeling huisvestingslasten.
Er is in de afgelopen jaren een grote inhaalslag gemaakt. Toch zijn er ook
op het gebied van staatssteun nog financiële onzekerheden over de
rechtmatigheid. Deze tracht ik zoveel mogelijk te minimaliseren. De wijze
waarop we dat doen en waar we als VWS tegenaan lopen licht ik hierna
toe.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 214, nr. 87

2

Werkproces staatssteuntoetsing binnen VWS
Zoals hierboven vermeld worden sinds 2018 subsidies die vanuit VWS
worden verstrekt standaard vooraf getoetst op staatssteun. Indien een
subsidieaanvraag wordt ingediend, wordt per activiteit beoordeeld wat
het risico op staatssteun is. Ter illustratie, een subsidieaanvraag kan meer
dan 10 activiteiten bedragen. Voor subsidieregelingen wordt voor het
geheel der activiteiten getoetst op staatssteun. Deze toetsen worden in het
subsidiedossier gearchiveerd.
In veel gevallen kan geconcludeerd worden dat er geen risico op
staatssteun bestaat. In dat geval kan de subsidie gewoon worden
verleend. Soms wordt geconstateerd dat subsidie voor bepaalde
activiteiten wel staatssteun zal behelzen. Dat kan ertoe leiden dat deze
activiteiten niet worden gesubsidieerd: dat zou immers de mededinging
kunnen verstoren. In andere gevallen is het toch, om beleidsmatige
redenen, wenselijk om de activiteiten te subsidiëren. Er wordt dan gezocht
naar alternatieve beleidsinstrumenten of een wijze om de subsidies in lijn
met de staatssteunregels te verstrekken.
Er zijn verschillende manieren om de subsidies in lijn met de staatssteunregels te verstrekken. Zo kan bij subsidies die voldoen aan de
voorwaarden van de algemene groepsvrijstellingsverordening1 (AGVV)
worden volstaan met een kennisgeving van de steun aan de Commissie
nadat subsidieverlening heeft plaatsgevonden. Ook is het op grond van de
staatssteunregels mogelijk om, met name in de zorgsector, subsidies te
verstekken voor diensten van algemeen economisch belang (hierna:
DAEB’s). Indien dat noodzakelijk en wenselijk is zal VWS de subsidieontvanger belasten met de uitvoering van die DAEB. Indien de subsidie voor
de DAEB’s voldoen aan de eisen gesteld in het DAEB vrijstellingsbesluit2,
kunnen deze zonder voorafgaande melding worden gevestigd.
Van deze laatste mogelijkheid maakt VWS regelmatig gebruik. We
rapporteren eens in de twee jaar over deze DAEB’s aan de Europese
Commissie. Onlangs is er gerapporteerd over de DAEB’s van 2018 en
2019. De nationale rapportages van de nationale autoriteiten worden door
de Europese Commissie online gepubliceerd.
Indien er geen mogelijkheid is tot vrijstelling van melding, kan VWS er
ook voor kiezen om een formele meldingsprocedure bij de Europese
Commissie te starten. Zij kan de steun dan goedkeuren.
Resterende aandachtspunten en risico’s
Op bovengenoemde manier sluiten we zo veel mogelijk de staatssteunrisico’s uit voor subsidies die vanuit VWS worden verstrekt. De staatssteunregels zijn zo ingericht dat het in eerste instantie aan de nationale
autoriteiten zelf is om te beoordelen of er wel of geen sprake is van
staatssteun. Vanwege de complexiteit van het staatssteunrecht is er vaak
sprake van interpretatieruimte. Als er geconstateerd wordt dat er geen
sprake is van staatssteun, dan hoeft er geen melding te worden gedaan bij
de Europese Commissie. Slechts wanneer een nationale autoriteit van
oordeel is dat sprake is van staatssteun waarvoor geen vrijstelling
1

Verordening (EU) nr. 651/2014, waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen
107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard.
2
Besluit van de Commissie betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor
de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen
economisch belang belaste ondernemingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 214, nr. 87

3

mogelijk is en zij die wil verlenen, dient de steunmaatregel te worden
genotificeerd aan de Europese Commissie. De Commissie onderzoekt dan
of inderdaad sprake is van staatssteun en of de steunmaatregel
verenigbaar is met de interne markt.
Ik hecht er in dit verband belang aan te vermelden dat nationale autoriteiten de Europese Commissie over een steunmaatregel om advies
kunnen vragen; ze zijn hiertoe niet verplicht. Zoveel volgt uit de
«Gedragscode voor een goed verloop van de staatssteunprocedure» die
tot doel heeft de notificatie en het onderzoek van een steunmaatregel zo
vlot mogelijk te laten verlopen en waarin de mogelijkheid tot het vragen
van informeel advies is opgenomen. De code roept geen nieuwe rechten
en plichten in het leven, dus ook geen plicht tot het inwinnen van advies.
Omdat staatssteun geen exacte wetenschap is, kan het voorkomen dat de
Europese Commissie, of de Nederlandse of Europese rechter een ander
oordeel heeft dan ik. Bij een klachtprocedure bij de Europese Commissie
of een juridische procedure bij de Nederlandse of Europese rechter kan
dan geconstateerd worden dat er toch sprake is van staatssteun. Daarom
is er niet altijd complete zekerheid te geven dat een subsidie volledig
«staatssteunproof» is. Overigens heeft er in de afgelopen jaren op het
zorgterrein als het gaat om staatssteun maar een enkele nationale
rechtszaak gespeeld, waarbij de eiser stelde dat VWS ten onrechte
staatssteun verstrekte. In deze zaak is VWS in hoger beroep in het gelijk
gesteld. In de afgelopen jaren hebben zich geen klachten voorgedaan.
Restrisico’s kunnen leiden tot onzekerheden over de rechtmatigheid
Ondanks dat VWS de staatssteuntoetsing zo goed mogelijk uitvoert, kan
zoals hierboven is aangegeven niet in alle gevallen worden gegarandeerd
dat het risico op ongeoorloofde staatssteun nihil is. Het is vervolgens de
vraag hoe dergelijke restrisico’s te wegen en op welke wijze daarover
verslag te doen in de bedrijfsvoeringspargraaf in het jaarverslag.
Rijksbrede voorschriften vragen van VWS dat het totaal van alle onzekerheden opgenomen wordt in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het
jaarverslag. Conform deze voorschriften worden ook de kleinere onzekerheden ongewogen meegenomen in het totaalbeeld van fouten en
onzekerheden. Een gevolg kan bijvoorbeeld zijn dat bij een niet geheel uit
te sluiten risico op staatssteun bij een grote subsidieregeling, voor het
gehele bedrag van deze regeling een onzekerheid ten aanzien van de
rechtmatigheid wordt gerapporteerd. Hierdoor kan ten onrechte het beeld
ontstaan dat deze middelen voor verkeerde doelen of zelfs frauduleus
worden uitgegeven.
VWS heeft in de bedrijfsvoeringparagraaf van het jaarverslag 2019 in
totaal € 666 miljoen aan onzekerheden en fouten ten aanzien van de
rechtmatigheid gemeld (€ 595 miljoen onzekerheden en € 71 miljoen
fouten). Van de fouten is € 20 miljoen vanwege een te laat gevestigde
DAEB en € 50 miljoen voor het niet formeel melden aan de Europese
Commissie. De onzekerheden hebben betrekking op de vraag of een
subsidie volledig voldoet aan de staatssteunregels. Over de aard van de
onzekerheden en fouten en de wijze om deze te beoordelen en te
herstellen is VWS in overleg met de Auditdienst Rijk (ADR). In het
jaarverslag 2019 heeft VWS aangesloten bij de oordelen van de ADR ten
aanzien van de fouten en onzekerheden rondom staatssteun.
Ik ben voornemens om in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag
2020, meer dan voorheen, toe te lichten wat de aard is van de fouten en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 214, nr. 87

4

onzekerheden ten aanzien van de rechtmatigheid. Daarmee wordt het
voor uw Kamer meer inzichtelijk of bijvoorbeeld sprake is van tekortschietende staatssteuntoetsing of dat sprake is van een naar mijn oordeel een
beperkt en/of aanvaardbaar restrisico, ook in de wetenschap dat het geven
van 100 procent zekerheid over de rechtmatigheid vaak niet mogelijk is.
Actualiteit covid-19
Ter bestrijding van covid-19 is naast inkoop ook het subsidie-instrument
ingezet (bijvoorbeeld de zorgbonus), alsmede bijdragen (aan agentschappen, ZBO’s/RWT’s, medeoverheden en internationale organisaties
(bijvoorbeeld CEPI)). Ten aanzien van staatssteun heeft de Europese
Commissie, naast de Tijdelijke Kaderregeling Covid-19, specifiek voor de
zorg aangegeven dat steun ten behoeve van zorg om de coronacrisis het
hoofd te bieden buiten de staatssteuncontrole valt. Deze lijn is te vinden
op de website van de Europese Commissie (https://ec.europa.eu/
commission/presscorner/detail/en/qanda_20_458).
De inspanningen van de afgelopen jaren zijn erop gericht geweest om
subsidies te toetsen op staatssteun. Deze toetsing wordt sinds 2018
structureel uitgevoerd. Er resteren nog enkele regelingen die, indien ze
verlengd worden, in 2021 en 2022 worden getoetst.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 214, nr. 87

5