Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 345

Wijziging van het Wetboek van Strafrecht in
verband met de verhoging van de strafmaxima
voor mensensmokkel

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 13 november 2015 en het nader rapport d.d.
23 november 2015, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Veiligheid en Justitie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 21 oktober 2015, no. 2015001857, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek
van Strafrecht in verband met de verhoging van de strafmaxima voor
mensensmokkel, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt ertoe de strafmaxima voor mensensmokkel te
verhogen. De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het
belang van het voorkomen en bestrijden van mensonterende mensensmokkelpraktijken. De Afdeling geeft in overweging het voorstel van wet
te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, maar acht op enkele
onderdelen een dragende motivering of aanpassing van het voorstel
aangewezen. In dat verband maakt de Afdeling opmerkingen over de
motivering van de strafverhoging, de te verwachten effecten ten aanzien
van andere lidstaten en ten aanzien van het spoedkarakter dat aan het
wetsvoorstel is gegeven.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 oktober
2015, nr. 2015001857, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
13 november 2015, No. W03.15.0373/II, bied ik U hierbij aan.

1

kst-34345-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 345, nr. 4

1

Het verheugt mij dat de Afdeling advisering van de Raad van State
(hierna: Afdeling) het belang van het voorkomen en bestrijden van
mensonterende mensensmokkelpraktijken onderschrijft. De Afdeling acht
op enkele onderdelen een dragende motivering van het voorstel om de
strafmaxima voor mensensmokkel te verhogen aangewezen. De opmerkingen van Afdeling zien op de motivering van de strafverhoging, de te
verwachten effecten voor andere lidstaten en het spoedkarakter van het
wetsvoorstel. Deze opmerkingen worden hieronder besproken.
1. Redengeving strafverhoging
De huidige instroom van migranten in de Europese Unie gaat gepaard
met mensonterende mensensmokkelpraktijken. Aan de binnenkomst en
doorreis van migranten in de Europese Unie wordt veel geld verdiend. Het
profijt trekken uit illegale migratie door criminelen dient met kracht
bestreden te worden, aldus de toelichting.2 Het wetsvoorstel strekt ertoe
de strafmaxima voor mensensmokkel te verhogen.3
a. In de toelichting wordt onder meer gesteld dat van een hogere
strafbedreiging voor het delict mensensmokkel een ontmoedigende
werking uitgaat.4 Dit wordt echter niet gemotiveerd door middel van
bijvoorbeeld een vergelijkend onderzoek naar de mate waarin mensensmokkel plaatsvindt naar landen waar de strafbedreiging veel hoger of
juist veel lager is.
De Afdeling adviseert dan ook de toelichting aan te vullen met gegevens
waaruit volgt dat van de verhoging van de strafmaxima zoals voorgesteld
inderdaad een ontmoedigende werking uit gaat.
b. Daarnaast wordt in de toelichting onder meer aangevoerd dat de
stafverhoging een steun in de rug vormt voor politie, Koninklijke
Marechaussee en openbaar ministerie die de daders van mensensmokkel
opsporen en vervolgen.5
De Afdeling merkt op dat dit op zichzelf geen argument is om tot
verhoging van de strafmaxima over te gaan. Het aangescherpte strafvorderingsbeleid waar in de toelichting aan gerefereerd wordt, kan immers
gewoon doorgang vinden, omdat mensensmokkel ook nu al strafbaar is.
Uit de toelichting blijkt niet dat de huidige strafmaxima in de praktijk voor
de opsporing en vervolging tot problemen leidt, noch dat bij veroordelingen terzake van mensensmokkel de rechter bij de strafbepaling
behoefte heeft aan een hoger strafmaximum.
De Afdeling adviseert op het vorenstaande in de toelichting in te gaan.
1. Redengeving strafverhoging
a. De Afdeling adviseert om de memorie van toelichting aan te vullen met
(vergelijkende) gegevens waaruit blijkt dat van de verhoging van de
strafmaxima voor mensensmokkel een ontmoedigende werking uitgaat.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de memorie van
toelichting aandacht besteed aan de ontmoedigende werking die uitgaat
van een hoger strafmaximum voor mensensmokkel.

2

Toelichting, paragraaf 1, eerste tekstblok.
Artikel 197a Sr.
4
Toelichting, paragraaf 1, derde tekstblok.
5
Toelichting, paragraaf 1, derde tekstblok.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 345, nr. 4

2

Mensensmokkel wordt gepleegd door goed georganiseerde, calculerende
daders die profijt trekken uit de vraag naar illegale migratie. De aantrekkelijkheid van het plegen van deze misdrijven ligt in de combinatie van hoge
opbrengst, een geringe pakkans en verhoudingsgewijs lage straffen
waarmee het plegen ervan wordt bedreigd. Daders komen veelal uit
landen waar relatief hoge vrijheidsstraffen worden opgelegd.
Het kabinet heeft in het kader van de aanhoudende migratiecrisis recent,
in aanvulling op reeds bestaande maatregelen, nieuwe maatregelen
genomen om de aanpak van mensensmokkel te intensiveren en effectiever te maken. Zo komt er een gemeenschappelijk team (GMST) van het
openbaar ministerie (OM), de politie en de Koninklijke Marechaussee
(KMar), dat zich zal bezighouden met grootschalige, internationale
onderzoeken naar mensensmokkel. Ook wordt het al bestaande liaisonnetwerk van de politie en de KMar versterkt, zodat Nederland een betere
informatiepositie krijgt over illegale informatiestromen naar de Europese
Unie (EU) en Nederland. Met deze maatregelen wordt beoogd de
organisatoren van grootschalige mensensmokkel op te sporen en te
vervolgen.
Met een intensivering van de aanpak van mensensmokkel worden echter
niet alle prikkels tot het plegen dit delict weggenomen. Het vooruitzicht
van lage straffen werkt calculerend gedrag in de hand. Met het oog op de
preventieve en repressieve werking van het strafrecht is het van belang
om te voorzien in mogelijkheden om adequate straffen op te leggen. Het
wetsvoorstel strekt hiertoe.
b. De Afdeling merkt op dat uit de memorie van toelichting niet blijkt dat
de huidige strafmaxima in de praktijk voor de opsporing en vervolging tot
problemen leiden, noch dat bij veroordelingen voor mensensmokkel de
rechter bij de strafbepaling behoefte heeft aan een hoger strafmaximum.
De Afdeling adviseert om hierop alsnog in te gaan.
Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven. De toelichting is
aangevuld.
De huidige migratiecrisis noodzaakt tot voortvarend optreden. De
verhoging van de strafmaxima voor mensensmokkel maakt deel uit van
een breder pakket aan maatregelen in de geïntensiveerde strijd tegen
illegale migratie. Naar verwachting zullen, onder andere door de
oprichting van het GMST, in de nabije toekomst vroegtijdig criminele
netwerken, met een hogere mate van georganiseerdheid die verwevenheid met de bovenwereld zoeken, worden gedetecteerd en ontmanteld
en zullen meer plegers van mensensmokkel worden opgespoord. Een
aangescherpt strafvorderingsbeleid maakt het mogelijk om daders van
mensensmokkel op zodanige wijze te vervolgen en bestraffen, dat recht
wordt gedaan aan de ernst van het feit. Het is juist, zoals de Afdeling stelt,
dat een aanscherping van het strafvorderingsbeleid ook kan plaatsvinden
zonder verhoging van de strafmaxima. In dit geval vindt die aanscherping
evenwel haar grondslag in de voorgestelde verhoging van de maximumstraffen, waarmee een signaal wordt afgegeven van de wetgever van een
gewijzigd inzicht omtrent de ernst van deze gedragingen en de urgentie
van de problematiek.
2. Uniformering van sancties
Met de verhoging van het strafmaximum sluit Nederland aan bij een
groep van EU-lidstaten die mensenhandel fors bestraft, aldus de
toelichting.6 De toelichting geeft verder geen beeld van de strafmaxima
van andere lidstaten.
6

Toelichting, Verhoging van de strafmaxima voor mensensmokkel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 345, nr. 4

3

Uit het standpunt van de regering blijkt dat zij graag de mogelijkheden
van verdere uniformering van sancties op mensensmokkel in Europees
verband zou willen bezien, waaronder de verdere onderlinge uniformering
van strafhoogtes.7 Het valt dan ook op dat thans een verhoging van de
strafmaxima in Nederland wordt voorgesteld, zonder dat in de toelichting
aandacht wordt geschonken aan de strafhoogtes van andere lidstaten.
Voor de beoordeling van het effect van de strafverhoging is het van
belang dat inzichtelijk wordt gemaakt wat de strafmaxima van de andere
Europese landen zijn. Ook zou de toelichting aandacht moeten besteden
aan de te verwachten gevolgen van de strafverhoging in Nederland voor
de mensensmokkel in die andere landen.
De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan.
2. Uniformering van sancties
De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting in te gaan op
strafmaxima in andere Europese landen. Ook zou de toelichting aandacht
moeten besteden aan de te verwachten gevolgen van de strafverhoging in
Nederland voor de mensensmokkel in andere landen.
Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven. De gevolgen van de
strafverhoging voor andere EU-lidstaten zullen naar verwachting gering
zijn. Met de verhoging van het strafmaximum voor het basisdelict naar
ten hoogste zes jaren gevangenisstraf loopt Nederland in de pas met een
aantal andere lidstaten, die een vergelijkbaar strafmaximum voor het
basisdelict mensensmokkel kennen. Uit een annex bij een paper van de
European Union Agency for fundamental rights uit 20148 komt naar voren
dat Duitsland, Frankrijk, Italië, Litouwen, Luxemburg en Slowakije een
vergelijkbaar strafmaximum van vijf tot zeven jaar gevangenisstraf
hanteren. Landen als Cyprus, Polen, Portugal, Roemenië en Spanje zitten
hier net boven met een strafmaximum van acht jaren gevangenisstraf. De
hoogste strafmaxima gelden in Bulgarije, Griekenland en Ierland (tien
jaren gevangenisstraf) en het Verenigd Koninkrijk (ten hoogste veertien
jaren gevangenisstraf).
Voor de middellange termijn is de inzet van Nederland gericht op het
verder onderling uniformeren van de strafmaxima in EU-verband9, zodat
mensensmokkel binnen heel Europa met effectieve en afschrikwekkende
straffen bestraft wordt en mensensmokkelaars worden weerhouden om
hun praktijken te verleggen naar het land met de laagste strafbedreiging
en aantrekkelijke verblijfsperspectieven.
3. Spoedeisendheid
a. Datum inwerkingtreding
De inwerkingtreding van het wetsvoorstel is voorzien voor 1 januari 2016.
Die inwerkingtreding zet een grote tijdsdruk op de totstandkoming van het
wetsvoorstel en op de parlementaire besluitvorming daarover. Uit de
toelichting volgt dat de nationale politie, de KMAR en het OM positief
hebben gereageerd op het voorstel. Het is echter niet duidelijk of andere
relevante betrokkenen zoals de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
en de Raad voor de Rechtspraak geconsulteerd zijn.
De toelichting stelt dat het wetsvoorstel een spoedkarakter heeft omdat de
bestrijding van de mensonterende praktijken van mensensmokkelaars
geen uitstel kan lijden. Dit vormt echter onvoldoende motivering voor een
7

Kamerstukken I 2014/15, 22 112, HC, blz. 4.
http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra-2014-criminalisation-of-migrants-annex_en_0.pdf
9
Kamerstukken I 2014/15. 22 112, HC
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 345, nr. 4

4

dergelijke spoed, nu mensensmokkel ook op dit moment al strafbaar is.
De noodzakelijke voortvarende bestrijding van mensensmokkel is dan ook
niet afhankelijk van dit wetsvoorstel.
De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het bovenstaande aan
te vullen en de beoogde inwerkingtredingsdatum zo nodig aan te passen.
b. Spoedprocedure Wet raadgevend referendum (Wrr)
In artikel II wordt de mogelijkheid gecreëerd om in het inwerkingtredingsbesluit de spoedprocedure uit artikel 12 van de Wrr toe te passen.
Uitgangspunt van de Wrr is dat een wet niet in werking treedt voordat een
referendum is gehouden of de gelegenheid is geweest om een inleidend
verzoek daartoe in te dienen. Daarvan kan slechts worden afgeweken als
een wet dermate spoedeisend is dat zij onmiddellijk in werking moet
treden. Als de wetgever daarvoor te lichtvaardig zou kiezen, zou dat het
karakter van de Wrr als algemene wet aantasten.10
De toelichting houdt in dat het wetsvoorstel een spoedkarakter heeft
omdat de bestrijding van de mensonterende praktijken van mensensmokkelaars geen uitstel kan lijden. Dit is echter geen afdoende motivering
voor het gebruik van de spoedprocedure van de Wrr nu de bestrijding van
mensensmokkel op basis van de huidige wet al mogelijk is. Die aanpak
van mensensmokkel lijdt op zichzelf derhalve geen uitstel wanneer de
spoedprocedure niet wordt gevolgd.
3. Spoedeisendheid
a. Datum inwerkingtreding
De Afdeling stelt zich op het standpunt dat een toereikende motivering
voor het spoedkarakter van het wetsvoorstel ontbreekt omdat de
bestrijding van mensensmokkel ook op dit moment al mogelijk is en
adviseert de toelichting aan te vullen en de beoogde inwerkingtredingsdatum zo nodig aan te passen. Voorts vraagt de Afdeling of relevante
betrokkenen als de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Raad
van de Rechtspraak geconsulteerd zijn.
b. Spoedprocedure Wet raadgevend referendum (Wrr)
De Afdeling adviseert dragend te motiveren waarom de spoedprocedure
van artikel 12 Wrr noodzakelijk is en bij gebreke van een dergelijke
motivering deze mogelijkheid te schrappen.
Aan de adviezen van de Afdeling is deels gevolg gegeven. De motivering
van het spoedeisende karakter van het wetsvoorstel is aangevuld. Het
spoedeisende karakter van het wetsvoorstel is ingegeven door de urgentie
van de situatie en de daarmee samenhangende noodzaak van een
geïntensiveerde aanpak van mensensmokkel. De verhoging van de
strafmaxima, waarvan een sterke signaalfunctie uitgaat, maakt hier deel
van uit. Hiermee is tevens de noodzaak van de toepassing van de
spoedprocedure uit de Wrr onderbouwd. In verband met het spoedeisende karakter van het wetsvoorstel heeft geen formele consultatie van
adviesorganen kunnen plaatsvinden.
De Afdeling adviseert dragend te motiveren waarom de spoedprocedure
noodzakelijk is en bij gebreke van een dergelijke motivering de

10

Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 3, blz. 9–10, 19–21.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 345, nr. 4

5

mogelijkheid voor toepassing van de spoedprocedure van artikel 12 Wrr te
schrappen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een verbetering door te
voeren in de inwerkingtredingsbepaling, waarmee wordt bereikt dat de
toepassing van artikel 12 Wrr ook geldt indien het wetsvoorstel later dan
de geplande inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2016 tot wet verheven
wordt.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 345, nr. 4

6