> Retouradres Postbus 16292 2500 BG Den Haag

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
t.a.v. de minister, de heer dr. R.H. Dijkgraaf
Postbus 16375
2500 BJ Den Haag

Adviescollege ICT-toetsing
Muzenstraat 95
Den Haag
Postbus 16292
2500 BG Den Haag
adviescollegeicttoetsing.nl
Contactpersoon
info@adviescollegeicttoetsing.nl
Kenmerk
2023-0000598931
Uw kenmerk
34209953

Datum

25 september 2023

Betreft

BIT-advies project Doorontwikkelen Applicatielandschap
Bekostiging

Geachte heer Dijkgraaf,
U heeft het Adviescollege ICT-toetsing verzocht een vervolgonderzoek uit te
voeren naar het project Doorontwikkelen Applicatielandschap Bekostiging (DAB)
van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (OCW). De opdrachtgever van het project is de
hoofddirecteur Uitvoering. Het advies kan als volgt worden samengevat:
Het project DAB beoogt het applicatielandschap voor bekostigen te
vernieuwen. In een eerder onderzoek adviseerden wij te werken aan een
professionele cultuur en om de ontwikkeling voor het proces bekostigen anders
aan te pakken. DUO heeft opvolging gegeven aan het eerste advies door de
processen niet alleen bij de afdeling Onderwijsinstellingen te
professionaliseren, maar ook is een DUO-brede transitie in gang gezet. Voor
het proces bekostigen heeft DUO ervoor gekozen om door te gaan met Blueriq
met behoud van een terugvalscenario en strakke monitoring. Het project DAB
is begroot op 37 miljoen euro waarvan eind 2022 19 miljoen euro is besteed.
Conclusie
Er zijn bij de DUO-brede transitie op managementniveau goede stappen gezet.
De daarbij bereikte resultaten moeten nog door DUO in de praktijk worden
beproefd en geïmplementeerd. Er is nog geen opvolging gegeven aan ons
deeladvies om beheer en onderhoud voldoende te financieren. Met de keuze
om door te gaan met inzet van Blueriq bij het proces bekostigen, heeft DUO
zichzelf klemgezet, want:
A. DUO ziet te laat dat de voortgang sterk achterblijft op de planning.
B. De technische uitwerking zit het resultaat in de weg.
C. Het terugvalscenario is gebrekkig.
Advies
Wij adviseren bij de professionalisering door te gaan op de ingezette weg.
Geef prioriteit aan financiering beheer en onderhoud. Wij adviseren daarnaast
de aanpak bij bekostigen te herzien:
1. Zorg voor continuïteit van de bekostiging voor onderwijsinstellingen.
2. Kies een beheerste vernieuwingsaanpak.
3. Investeer gericht in de ontwikkel- en beheerdeskundigheid bij bekostigen.

Pagina 1 van 8

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
25 september 2023

Hieronder vindt u eerst een korte beschrijving van het project. Daarna werken we
bovenstaande conclusie en adviezen nader uit. Wij geven eerst een analyse van
de opvolging van werken aan de professionele cultuur gevolgd door een advies.
Daarna volgt een analyse van de gevolgde aanpak van de ontwikkeling van de
ICT voor het proces bekostigen gevolgd door een advies. Wij concentreren ons
hierbij op de belangrijkste risico’s. In de bijlage vindt u de details van het project.

Kenmerk
2023-0000598931

KORTE OMSCHRIJVING VAN HET PROJECT DAB
De directie Onderwijsinstellingen heeft als primaire taak het bekostigen van de
onderwijsinstellingen. Jaarlijks wordt er 41 miljard euro verdeeld. Dit gebeurt met
behulp van wettelijke regelingen. De afdeling Bekostiging en Planning maakt
hiervoor gebruik van een omvangrijk componentenlandschap (het huidige
applicatielandschap op basis van .NET). Met dit landschap worden de
bekostigingsprocessen conform afspraak uitgevoerd. Het project DAB heeft als
ambitie de applicaties voor de bekostigingsprocessen voorzieningenplanning,
bekostigen en verantwoorden te vervangen of te verbeteren. Hiermee wil DUO de
continuïteit van de dienstverlening garanderen en een toekomstbestendig, flexibel
en simpel IT-landschap realiseren. Het project DAB wil per sector implementeren:
eerst het middelbaar beroepsonderwijs (mbo), daarna het voortgezet onderwijs
(vo) en dan de sectoren hoger onderwijs (ho) en primair onderwijs (po). De
huidige .NET-applicaties worden vervangen door de regel-gebaseerde
ontwikkelomgeving Blueriq en Java. Daarnaast wordt de modelleeromgeving Rule
Management Suite (RMS) zo aangepast dat minder handmatig werk nodig is bij
het doorvoeren van aanpassingen.
In 2021 adviseerden wij DUO om op twee punten het project bij te stellen:
1. Werk aan een professionelere cultuur op vier gebieden: strategische en
tactische sturing, onderhoud- en beheerprocessen, ontwikkelprocessen en tot
slot financieel beheer.
2. Ga anders om met de vernieuwing voor het proces bekostigen: stop de
aanpak met Blueriq en voer structurele verbeteringen door in het huidige
landschap. Mocht DUO toch doorgaan op de ingeslagen weg met Blueriq dan
adviseren we om te zorgen voor een terugvalscenario met de huidige
applicaties en strakke monitoring.
Het eerste advies heeft DUO breder getrokken door een transitie op te zetten voor
de hele organisatie. Bij het tweede advies heeft DUO ervoor gekozen om door te
gaan met Blueriq.
In dit onderzoek hebben we gekeken naar de opvolging van de twee adviezen.
CONCLUSIE 1: GOEDE START PROFESSIONALISERING, MAAR DIT
VEREIST EEN VERVOLG
DUO heeft een paar resultaten van de transitie inmiddels in de praktijk beproefd
met als doel deze in te gaan voeren op tactisch en operationeel niveau. Omdat dit
laatste nog moet gebeuren, zien we de verbeteringen nog niet allemaal terug bij
de ontwikkeling ten behoeve van het proces bekostigen.
DUO heeft de volgende verbeteringen doorgevoerd:
● Er is meer aandacht voor portfoliomanagement. De stuurinformatie die
daarbij nodig is, moet nog verder worden uitgewerkt.

Pagina 2 van 8

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
25 september 2023

●
●

Bij financieel beheer is meer inzicht in de totale kosten van applicaties en is
een nieuwe template voor een businesscase ontwikkeld.
DUO heeft de agile aanpak in de ‘DUO Way of Working’ verder uitgewerkt.

Kenmerk
2023-0000598931

Wel constateren we dat de onderfinanciering van beheer en onderhoud nog niet is
aangepakt. Hierdoor blijft de levensduur van applicaties onder druk staan.
ADVIES 1: BLIJF PROFESSIONALISERING GOED BEGELEIDEN
Omdat de professionaliseringsslag nog niet is ingevoerd op tactisch en
operationeel niveau, adviseren wij:
● Ga met de professionalisering door op de ingezette weg. Houd focus op de
effectieve en tijdige invoering van verbeteringen op tactisch en operationeel
niveau.
● Geef prioriteit aan de financiering van beheer en onderhoud.
CONCLUSIE 2: DUO HEEFT ZICHZELF KLEMGEZET MET DE VERVANGING
BIJ HET PROCES BEKOSTIGEN
DUO heeft met merkbare wil geprobeerd om een succes te maken van de inzet
van Blueriq voor het proces bekostigen. Helaas blijft de voortgang fors achter op
de planning en wordt niet het gewenste resultaat bereikt. Uw ministerie heeft op
deze situatie gepoogd te anticiperen door de voortgang te monitoren zodat
besloten kan worden om terug te vallen op het componentenlandschap als daar
aanleiding voor is. We constateren dat deze situatie aan de orde is, maar dat dit
te laat is geconstateerd. Daarbij constateren wij ook dat het terugvalscenario dat
DUO heeft ontwikkeld tekortschiet. DUO heeft zichzelf daarmee klemgezet. We
lichten deze bevindingen hieronder toe:
A. DUO ziet te laat dat de voortgang sterk achterblijft op de planning
Inmiddels wordt er ruim drieënhalf jaar gewerkt aan het nieuwe
applicatielandschap voor het proces bekostigen. Minimaal zestig procent van de
functionaliteit uit het componentenlandschap moet nog worden vervangen.
Tegelijkertijd is bijna zeventig procent van het budget voor bekostigen gebruikt.
Geen van de regelingen wordt volledig door het beoogde nieuwe
applicatielandschap ondersteund. Deze achterblijvende voortgang is niet eerder
vastgesteld waardoor DUO te laat inziet dat de planning niet gehaald wordt en dat
het budget niet toereikend is. Wij verwachten dat de ontwikkeling voor het proces
bekostigen vanaf nu nog circa acht jaar gaat duren en tussen de 25 en 35 miljoen
euro gaat kosten1 (in plaats van het resterende budget van 6 miljoen euro):
• Monitoring van en rapportage over de voortgang schieten tekort:
- In juni 2023 rapporteert het project DAB dat als randvoorwaarde voor het
project geldt dat het in 2024 klaar moeten zijn en dat in 2025 de oude
systemen worden uitgefaseerd. De rapportage maakt geen melding van
vertraging.
- Naar aanleiding van ons onderzoek heeft het project in augustus 2023 een
analyse uitgevoerd over de nog te verrichten werkzaamheden. Hieruit volgt
– op basis van een inschatting door DUO – dat extra aanvullende financiële
middelen nodig zijn. Ook moet er nog tot eind 2026 (in plaats van tot eind
2024) doorgewerkt worden aan de bouw van het nieuwe
1

We hanteren een forse onzekerheidsmarge aangezien nog niet alle functionaliteit
uitgewerkt is maar ook de productiviteit van het team kan verbeteren.
Pagina 3 van 8

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
25 september 2023

•

•

applicatielandschap, waarna in 2027 de afbouw van het huidige
componentenlandschap zou kunnen beginnen. Deze forse vertraging is niet
eerder gerapporteerd of via de monitoring van DUO en het ministerie naar
voren gekomen.
- Deze in augustus 2023 uitgevoerde analyse is volgens ons nog te
optimistisch. Nog niet alle functionaliteit is in beeld, men gaat uit van meer
in te zetten capaciteit en diverse projectactiviteiten en -kosten zijn niet
meegenomen in de planning en in de financiële inschatting.
De daadwerkelijk geconstateerde voortgang is minimaal:
- Van de 102 regelingen zijn er in ruim twee jaar tijd 27 geïmplementeerd
voor gebruik met Blueriq.
- Geen van deze 27 regelingen loopt volledig via de nieuwe Blueriq applicatie.
In tegendeel: voor de uitvoering van de regelingen wordt nog grotendeels
gebruik gemaakt van het huidige componentenlandschap.
Tegenvallers vertragen de voortgang:
- De Blueriq basisapplicatie is nog niet af. De applicatie blijkt nog niet
geschikt voor afwijkende regelingen, zoals aanvraagregelingen. Of er ten
behoeve van andere regelingen (bijvoorbeeld in de sectoren ho en po)
aanpassingen nodig zijn, is nog onbekend. Aangezien de regelingen voor de
sector po complexer zijn, is dit waarschijnlijk.
- De ontwikkelproductiviteit is een factor twee lager dan gepland.
- De capaciteit van de teams is nodig voor het toenemend onderhoud van het
operationele gedeelte van het nieuwe applicatielandschap. Hier is in de
planning onvoldoende rekening mee gehouden. Het gaat dan om klein
onderhoud, zoals invoering van nieuwe regelingen, het oplossen van
systeemfouten en securitybevindingen van de Auditdienst Rijk.

Kenmerk
2023-0000598931

B. De technische uitwerking zit het resultaat in de weg
DUO wil met het nieuwe applicatielandschap voor het proces bekostigen onder
andere toekomstbestendig zijn en een flexibel en simpel IT-landschap realiseren.
Dit resultaat wordt niet behaald, door een technische uitwerking die niet past:
• De gekozen architectuur resulteert in een complex en lastig onderhoudbaar
nieuw applicatielandschap voor het proces bekostigen. Dit komt doordat
algemeen aanvaarde architectuurprincipes niet goed worden nageleefd:
- Een veelvoorkomende wijziging (zoals een nieuwe of gewijzigde regeling)
vergt een aanpassing in drie applicaties met elk een eigen technologie. Het
gaat om RMS, Blueriq en Java.
- Bedrijfsregels zijn niet geparametriseerd. Dit heeft als gevolg dat
bijvoorbeeld wijzigingen in bedragen leiden tot nieuwe versies van RMSmodellen. Iedere wijziging moet hierdoor opnieuw volledig worden getest,
vastgesteld en uitgerold.
- Businesslogica zit ook in de gegevenslaag, waar het niet thuis hoort en
gegevens worden niet op één plek eenduidig vastgelegd. Zo zit er
businesslogica over fusiescholen in de gegevenskoppeling en worden
bekostigingsgegevens uit databases soms overschreven in
configuratiebestanden.
• Dat Blueriq niet de juiste technologie voor het proces bekostigen is, blijkt uit:
- De functionaliteit van Blueriq was ontoereikend, waardoor DUO
productontwikkeling van Blueriq heeft gefinancierd voor 2,6 miljoen euro.
Nog meer noodzakelijke productontwikkeling is al in beeld. Aangezien het
complexe werk voor het proces bekostigen nog moet gebeuren, is de kans
reëel dat het hier niet bij blijft. De kosten zullen hoogstwaarschijnlijk verder
oplopen.
Pagina 4 van 8

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
25 september 2023

-

•
•
•

Dit jaar heeft DUO ICT ruim twee miljoen euro extra nodig voor een goede
inrichting van het beheer van Blueriq.
- De uitwerking met Blueriq blijkt niet te voldoen aan de gestelde
performance-eisen. Hierdoor blijft de beoogde verbetering van de
performance voor het proces bekostigen uit.
- Blueriq is nog altijd een nichespeler. Het aantal ervaren ontwikkelaars is
klein en de kennis is schaars, waardoor DUO ook externe mensen moet
opleiden. Bovendien zijn er veel tijdrovende updates nodig om
ondersteuning vanuit Blueriq te behouden.
Er is nog geen plan en ook nog geen ontwerp uitgewerkt voor het uitzetten
van de oude IT-systemen.
De DUO-kaders worden nauwelijks gevolgd. DUO-security kaders zijn en
worden niet toegepast in het ontwikkelproces, waardoor onzeker is of er een
voldoende beveiligd resultaat wordt bereikt.
Er wordt onvoldoende aandacht besteed aan de kwaliteit van de uitwerking:
- De niet-functionele eisen, zoals die voor beveiliging en voor het gedrag van
het systeem, zijn nog altijd niet gedefinieerd.
- Een uitgewerkt kwaliteits- en testplan ontbreekt. Testen heeft onvoldoende
prioriteit: performancetesten worden slechts basaal uitgevoerd, waarbij
afwijkende resultaten niet worden geanalyseerd. Gedegen regressie- en
stresstesten ontbreken.

Kenmerk
2023-0000598931

C. Het terugvalscenario is gebrekkig
Gezien de bovenstaande bevindingen is het noodzakelijk dat DUO kan terugvallen
op het componentenlandschap. Wij twijfelen of dit kan (nu en in de komende
jaren), gezien de staat van het onderhoud van het componentenlandschap. Naast
de al bekende problemen constateren wij dat er sinds halverwege 2021 ook
nieuwe problemen zijn ontstaan die terugval bemoeilijken:
• Het componentenlandschap is functioneel niet meer compleet. DUO heeft – in
afwijking van ons eerdere advies – ervoor gekozen om wijzigingen in
regelingen voor de sector mbo niet meer in het componentenlandschap door te
voeren.
• Het aanpassen van het componentenlandschap is riskant. Het ontbreekt nog
steeds aan goede documentatie. Inmiddels ontbreekt ook kennis over het
componentenlandschap doordat de onderhoudswerkzaamheden zijn
overgedragen van Capgemini naar Ordina. Hierdoor is de werking en de
samenhang van applicaties onbekend en is het lastig incidenten structureel op
te lossen. Bij problemen kiest men vaak voor een herstart in plaats van voor
een structurele oplossing.
• Een bekend probleem dat nog niet is aangepakt, is bijvoorbeeld dat de
belangrijkste knelpunten nog niet in beeld zijn. Aangezien het
applicatielandschap nog jaren mee moet is dit zorgelijk. We hebben
geconstateerd dat DUO dit zelf ook ziet en tijd heeft gereserveerd om eerste
verbeteringen door te voeren.
ADVIES 2: KIES EEN NIEUWE AANPAK BIJ BEKOSTIGEN
Doorgaan zonder inbreng van benodigde deskundigheid en zonder herziening van
technische keuzes, gaat niet leiden tot het beoogde toekomstbestendige
applicatielandschap. Bovendien is terugvallen op het componentenlandschap niet
zonder meer mogelijk. Wij adviseren om direct een aantal maatregelen te nemen
waarmee DUO zich uit deze klem kan bevrijden.

Pagina 5 van 8

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
25 september 2023

1. Zorg voor continuïteit van de bekostiging voor onderwijsinstellingen

Kenmerk
2023-0000598931

Om uit de klem te komen is het allereerst nodig de continuïteit te waarborgen.
Wij adviseren om hiervoor per direct de volgende maatregelen te nemen:
● Pauzeer de verdere ontwikkeling van de Blueriq/Java-applicaties voor het
bekostigen van de sectoren vo, ho en po. Neem pas een vervolgbesluit na
afronding van een onderzoek naar de vereenvoudiging van het
bekostigingsproces (zie punt 2).
● Zorg dat het componentenlandschap langer operationeel kan blijven. Voer het
achterstallig onderhoud uit, verbeter de voortbrengingsprocessen, identificeer
functionele en technische knelpunten en los deze op korte termijn op.
Overweeg of de regelingen van het mbo terug kunnen naar het
componentenlandschap: dit vereenvoudigt het applicatielandschap doordat
Blueriq dan niet meer gebruikt wordt bij het bekostigingsproces. Hierdoor
kunnen de kosten van beheer en onderhoud worden verlaagd.
2. Kies een beheerste vernieuwingsaanpak
Als zorg is gedragen voor de continuïteit, adviseren wij de volgende stappen om
de verbetering naar een toekomstbestending applicatielandschap door te zetten:
•
Onderzoek hoe het proces bekostigen kan worden vereenvoudigd. Hiervoor is
in elk geval inzet nodig van expertgebruikers van de afdeling Bekostiging en
Planning en een ervaren bedrijfsprocesanalist.
•
Werk, op basis van mogelijke vereenvoudiging, in ieder geval de volgende
alternatieven uit:
1. Doorgaan met het componentenlandschap, waarbij gekeken wordt of de
nieuwe RMS-modellering bruikbaar is.
2. Ontwerp een nieuwe architectuur voor alle sectoren en ontwikkel deze
stapsgewijs naar een nieuw toekomstbestendig applicatielandschap. Maak
daarbij uitsluitend gebruik van technologie die bewezen geschikt is voor
schaalbare, efficiënte uitvoering van complexe berekeningen en een groot
aantal gegevenskoppelingen. Zoals hiervoor aangegeven, blijkt dat
Blueriq voor deze functionaliteiten niet geschikt is.
3. Investeer gericht in de ontwikkel- en beheerdeskundigheid bij
bekostigen
Het is noodzakelijk om een organisatie te hebben die zowel kan zorgdragen voor
de continuïteit bij het beheer en onderhoud als voor de verdere ontwikkelingen.
Hierin moet actief worden geïnvesteerd. De organisatie moet daarom in elk geval
beschikken over voldoende ervaring en kennis op de gebieden beheer,
projectmanagement, architectuur, softwareontwikkeling en testen zodat de
verbeteringen uit de transitie uitgevoerd kunnen worden.
***

Pagina 6 van 8

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
25 september 2023

Tot slot danken wij alle geïnterviewden voor hun medewerking en openheid. Wij
hopen dat wij met dit advies een bijdrage kunnen leveren aan de continuïteit van
het bekostigen van het onderwijs. We stellen voor dat we, nadat DUO heeft
besloten over de toekomst van het applicatielandschap voor bekostigen, een
volgend onderzoek doen en advies geven over de gekozen nieuwe aanpak.

Kenmerk
2023-0000598931

Met de meeste hoogachting,
namens het Adviescollege ICT-toetsing,

w.g.

w.g.

drs. H.J.A. van Osch
Voorzitter

drs. S.J. van Amerongen
Secretaris-directeur

Pagina 7 van 8

Adviescollege ICT-toetsing
Datum
25 september 2023
Kenmerk
2023-0000598931

BIJLAGE
Informatie over project DAB. Dit is exclusief de DUO-brede transitie.
Nr
1.
2.
3.
4.
5.

Onderwerp
Projectnaam
Opdrachtgever
Startdatum project
Einddatum project
Type project

6.
7.

Fase Project
Totaal budget

8.

Reeds uitgegeven per
datum
Doelstelling

9.

10. Maatschappelijke/
beleidsdoelstelling
11. Meetbare baten
12. Huidige technologie/
architectuur
13. Doeltechnologie/architectuur

14. Omvang systeem
15. Aantal gebruikers
16. Belanghebbenden
17. Aanbesteding voorzien

Toelichting
Doorontwikkelen Applicatielandschap Bekostigen
Hoofddirecteur Uitvoering
01-01-2019
31-12-2024
Zelfbouw met behulp van regelmodellering (RMS),
lowcode (Blueriq) en Java-technologie
Realisatie
36,61 miljoen euro, waarvan 18 miljoen voor het proces
bekostigen
19,38 miljoen euro per 31-12-2022, waarvan 12,3
miljoen voor het proces bekostigen
Vervangen van een complex landschap door een beter
beheersbaar en aan te passen nieuw toekomstbestendig
landschap
Veiligstellen van de financiering van onderwijsinstellingen
Niet gedefinieerd
.NET, Tibco en Oracle DB.
Java, met name voor de (gegevens)koppelingen
RMS, voor het modelleren van wetgeving in regels
Blueriq, als gebruikersinterface en voor het uitvoeren van
berekeningen
Oracle DB, voor gegevensopslag
Circa 24.000 functiepunten voor componentenlandschap,
waarvan circa 9.700 functiepunten voor het proces
bekostigen
Circa vijftig personen voor het deelproces bekostigen.
Alle onderwijsinstellingen in Nederland
N.v.t.

Informatie over het uitgevoerde onderzoek
Nr
1.

Onderwerp
Type onderzoek

2.
3.
4.
5.
6.
7.

Aanmelddatum
Start onderzoek
Afronden onderzoek
Datum concept advies
Datum definitief advies
Eerder onderzoek

8.

Onderzoeksmethode

Toelichting
Project; conform artikel 2, lid 2 sub a1
Beheer en Onderhoud; conform artikel 2, lid 2 sub a2
18 oktober 2022
16 maart 2023
8 juni 2023
17 juli 2023
25 september 2023
BIT-advies Doorontwikkelen Applicatielandschap
Bekostiging. Kenmerk: 2021-0000486731 d.d. 27
september 2021.
Documentstudie en interviews

Pagina 8 van 8