Stromanconstructies
en de Wet Bibob

Ministerie van Veiligheid en Justitie
Justis
Landelijk Bureau Bibob
d.d. 23 juni 2015
1

Samenvatting en conclusie
Dit onderzoek geeft inzicht in de mogelijkheden om stromanconstructies bij de toepassing van de
Wet Bibob te onderkennen en aan de (potentiële) wederpartij van het bestuursorgaan of
rechtspersoon met een overheidstaak tegen te werpen. Hiervoor heeft het Landelijk Bureau Bibob
alle Bibob-adviezen van 2013 bestudeerd. Het betreft in totaal 226 adviezen.
Er bestaat geen formele of juridische belemmering om een geconstateerde stromanconstructie bij de
toepassing van de Wet Bibob aan de betrokkene tegen te werpen. Het Bureau is goed in staat om de
juridische mogelijkheden in de praktijk toe te passen. Bestuursorganen doen dat (nagenoeg) niet
zelfstandig, maar schakelen bij vermeende stromanconstructies het Bureau in. Verder kunnen ook
vermeende stromanconstructies juridisch aan de betrokkene tegengeworpen worden.
Bij analyse van de onderzochte Bibob-dossiers viel ten eerste op dat de (mogelijke) stromannen in de
achterhaalde gevallen vooral als formele exploitant van de betrokken ondernemingen optraden. De
(mogelijke) achtermannen bleken over het algemeen persoonlijk betrokken bij de bedrijfsvoering.
Andere (mogelijke) stromanconstructies – bijvoorbeeld enkel met betrekking tot de financiering of
meer op afstand staande feitelijke eigenaren – werden niet of nauwelijks geconstateerd. Mogelijk
valt dit verschil te verklaren doordat de actieve exploitatie door een achterman makkelijker te
detecteren is bij de controles die in bepaalde Bibob-branches relatief veel voorkomen.
Ten tweede was opmerkelijk dat de aanwijzingen die het Bureau gebruikte om te concluderen dat er
sprake was van een stromanconstructie of stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband, voor
een groot deel zijn afgeleid uit informatie die het Bureau heeft ontvangen van zijn
informatieleveranciers. Uit deze informatie waren vaak min of meer vrijwillig afgelegde verklaringen
van de (mogelijke) achtermannen en (mogelijke) stromannen zelf af te leiden. Op grond hiervan
concludeert het Bureau enerzijds dat (a) in ieder geval een deel van de stromanconstructies nietabsoluut is en niet consequent uitgevoerd wordt en (b) dat het Bureau goed in staat is om deze vorm
van stromanconstructies te achterhalen. In verschillende gevallen achterhaalde het Bureau na
onderzoek dat er sprake was een stromanconstructie terwijl hierover geen eerdere vermoedens
waren geuit door het bestuursorgaan of een informatieleverancier. Anderzijds lijkt het erop dat
Bureau minder goed in staat is om beter uitgevoerde en absolute stromanconstructies te
achterhalen. Dit kan mede verklaard worden doordat het Bureau hoofdzakelijk reeds bij de overheid
aanwezige informatie analyseert en beoordeelt en nauwelijks ‘nieuwe’ – nog niet bij de overheid
geregistreerde – informatie verzamelt. Het Bureau heeft immers geen opsporingstaak.
Daarnaast geldt dat uit informatie uit opsporingsonderzoeken weliswaar dikwijls belastende feiten
over zakelijke samenwerkingsrelaties van de betrokkene zijn af te leiden, maar dat
stromanconstructies niet vaak uit opsporingsonderzoeken zijn af te leiden. Een verklaring hiervoor is
wellicht dat het opsporingsonderzoek vooral is gericht op de rol van een verdachte en niet op het
bloot leggen van stromanconstructies.
Bestuursorganen beschikken over minder uitgebreide informatiebevoegdheden dan het Bureau
(maar kunnen wel in enige mate ‘nieuwe’ informatie verzamelen). De beperkingen voor
bestuursorganen betreffen zowel minder informatieleveranciers, minder (rechts)personen over wie
informatie verzameld kan worden en het niet-verplichte karakter van veel informatieverstrekking aan
bestuursorganen. Hierdoor kunnen bestuursorganen signalen van stromanconstructies missen, wat
als gevolg heeft dat de Wet Bibob geheel niet toegepast wordt.
2

De RIEC’s ondersteunen de bestuursorganen en zijn mogelijk beter in staat signalen vanuit de
convenantpartners over stromanconstructies te onderkennen om zo bestuursorganen eerder en
vaker het signaal te geven advies aan te vragen bij het Bureau in het geval van een (vermoeden) van
een stromanconstructie of stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband.
Het Openbaar Ministerie, tot slot, kan middels de tipfunctie van artikel 26 van de Wet Bibob aan
bestuursorganen waardevolle signalen afgeven bij (een vermoeden van) een stromanconstructie of
stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband. Het bestuursorgaan kan op basis van een tip
een Bibob-onderzoek starten en een advies aanvragen bij het Landelijk Bureau Bibob.

3

Inleiding
Volgens de digitale Van Dale is een stroman een “persoon die niet voor zichzelf handelt, maar als
willoos werktuig voor een ander die achter de schermen blijft”. Exacte cijfers zijn er niet, maar in
criminele kringen zou de inzet van stromannen – ook wel ‘katvangers’ genaamd – veelvuldig
voorkomen, al is het maar om het eigendom van een dure auto te verhullen. 1 Ook voor de
integriteit van het openbaar bestuur in het algemeen en de toepassing van de Wet Bibob in het
bijzonder zijn stromanconstructies van belang. Door stromannen in te zetten kunnen criminelen
heimelijk relaties aanknopen met of begunstigende beschikkingen krijgen van de overheid. Bij de
totstandkoming van de Wet Bibob, in werking getreden in 2003, werd al onderkend dat:
“criminele organisaties of groepen in een zodanig verband kunnen opereren dat daarin ook
natuurlijke personen of rechtspersonen zijn opgenomen waarvan […] geen justitiële of politiële
antecedenten bekend zijn. Deze in strafrechtelijke opzicht «schone» natuurlijke personen of
rechtspersonen, de zogenaamde katvangers, kunnen in voorkomende gevallen als aanvrager
van een subsidie of vergunning optreden.” 2
Om het risico van stromanconstructies te ondervangen is met de Wet Bibob onder andere het
nieuwe concept ‘zakelijk samenwerkingsverband’ geïntroduceerd. Meer dan tien jaar later - tijdens
de behandeling van de inmiddels in werking getreden Evaluatie- en uitbreidingswet Bibob 3 – zijn
door de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie van de Eerste Kamer (hierna: de commissie)
vragen gesteld over de effectiviteit van het Bibob-instrumentarium in relatie tot
stromanconstructies. De minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de minister) heeft de
commissie hierop toegezegd dat er een onderzoek komt naar:
de “mogelijkheden en onmogelijkheden om (vermeende) stromanconstructies bij de toepassing
van de Wet Bibob te onderkennen en aan de (potentiële) wederpartij tegen te werpen indien
actueel en ernstig gevaar dreigt voor misbruik van een vergunning, subsidie of
vastgoedtransactie voor criminele doeleinden.” 4
Het Landelijk Bureau Bibob, onderdeel van Justis, heeft dit onderzoek uitgevoerd. Dit rapport bevat
een beschrijving van de uitkomsten van dat onderzoek. In hoofdstuk 1 zal worden ingegaan op het
onderzoek en de definities van begrippen die als uitgangspunt hebben gediend voor dit onderzoek.
In hoofdstuk 2 worden de onderzoeksvragen concreet beantwoord.

1

Soudijn, M. en Akse, T., Witwassen: Criminaliteitsbeeldanalyse 2012, KLPD DNR, p. 69 en 108.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 883, nr. 3, p. 63.
3
Eerste Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 676, F, p. 3. Eerste Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 676
4
Eerste Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 676, F, p. 3. Eerste Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 676,
H 4, p. 4.
2

4

1. Het onderzoek
Voor het onderzoek heeft het Bureau alle Bibob-adviezen van 2013 5 bestudeerd. Het betreft in
totaal 226 adviezen. Ook de bijbehorende adviesaanvragen en eventueel andere
stromangerelateerde stukken uit de achterliggende dossiers zijn in het onderzoek betrokken.
Onderzoeksvragen
De onderzoekstoezegging van de minister is vertaald in de volgende onderzoeksvragen:
1. Hoe vaak is een advies aangevraagd (mede) omdat er een stromanconstructie vermoed werd?
Waar was dat vermoeden op gebaseerd?
2. Hoe vaak concludeerde het Bureau dat er een stromanconstructie was of dat er een – vanuit
dat oogpunt –stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband was? Op grond waarvan
concludeerde het Bureau dat?
3. Hoe vaak bleken de vermoedens van de adviesaanvrager gerechtvaardigd?
4. Hoe vaak concludeerde het Bureau dat er een stromanconstructie of stromangerelateerd
zakelijk samenwerkingsverband was, terwijl de adviesaanvrager niet heeft aangegeven een
stromanconstructie te vermoeden?
5. Welke consequenties zijn er in Bibob-adviezen verbonden aan de achterhaalde
stromanconstructies en stromangerelateerde zakelijke samenwerkingsverbanden?
6. Hoe beoordeelt het Bureau de (on)mogelijkheden om stromanconstructies te onderkennen en
tegen te werpen?
Afbakening
Gelijktijdig met het onderhavige onderzoek hebben twee andere onderzoeken met betrekking tot
de Wet Bibob plaatsgevonden:
•

een monitor van de toepassing van de Wet Bibob door de Inspectie V&J (hierna: de monitor) 6;
en

•

een beleidsmatige scenarioverkenning (hierna: de scenarioverkenning) in opdracht van het
WODC.

Door de Inspectie V&J is de monitor omtrent toepassing van de Wet Bibob bij bestuursorganen
uitgevoerd. Eén van de vragen in het kader van de monitor is de vraag in hoeveel gevallen
stromanconstructies een rol spelen bij negatieve besluiten van bestuursorganen op grond van de
Wet Bibob.
In de scenarioverkenning is onderzoek gedaan naar een aantal scenario’s op de vraag hoe de
Bibob-procedure zo kan worden ingericht dat bestuursorganen zo snel mogelijk over een goed en
rechtmatig tot stand gekomen advies beschikken ten behoeve van hun besluitvorming. Eén van de
aspecten daarin is de informatiepositie van de bestuursorganen.
Definities
Van de begrippen ‘stroman’ en ‘stromanconstructie’ bestaan geen juridische of anderszins
eenduidige definities. Daarom worden deze en enkele andere relevante begrippen eerst
gedefinieerd.
5
6

Dit betreft de datum waarop het advies uitgebracht (dus niet aangevraagd) is.
Eerste Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 676, F, p. 3.

5

Hierna worden enkele partijen die in de Wet Bibob zijn genoemd, beschreven. Deze zijn onder
andere van belang bij de daarop volgende definitie van het begrip ‘stromanconstructie’. Daarna
wordt ingegaan op enkele aan stroman en stromanconstructie verwante termen, namelijk ‘zakelijk
samenwerkingsverband’ en ‘stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband’.
De betrokkene en zijn Bibob- relaties
Op grond van artikel 3 van de Wet Bibob kunnen vergunningen worden geweigerd of ingetrokken
als er een ernstig gevaar bestaat op crimineel misbruik (of als er ter verkrijging van een
vergunning een strafbaar feit is gepleegd). Bij toepassing van de Wet Bibob en de beoordeling van
dit gevaar is een centrale rol weggelegd voor de ‘betrokkene’. 7 Dit betreft over het algemeen de
houder of aanvrager van een vergunning. In het geval van een inrichting is dit de (beoogde)
exploitant. Bij de beoordeling van het gevaar wordt vanzelfsprekend gelet op de strafbare feiten
die (vermoedelijk) door deze betrokkene zelf zijn begaan.
Kenmerkend aan de Wet Bibob is verder dat bij de gevaarsbeoordeling ook rekening gehouden kan
worden met de strafbare feiten die (vermoedelijk) gepleegd zijn door anderen dan de betrokkene.
Dit kan als er tussen de betrokkene en deze derde sprake is van een relatie zoals bedoeld in artikel
3, vierde lid, van de Wet Bibob. Deze ‘Bibob-relaties’ kunnen kortweg omschreven worden als:
•

leiding geven;

•

zeggenschap hebben;

•

vermogen verschaffen; en

•

in een zakelijk samenwerkingsverband staan.

Onder leidinggevenden worden voornamelijk bestuurders van rechtspersonen verstaan. 8
Zeggenschaphebbenden zijn vooral de aandeelhouders van een rechtspersoon. Vermogen
verschaffen ziet met name toe op financiers. Degene die tot de betrokkene in een zakelijk
samenwerkingsverband staat wordt ook wel ‘zaksammer’ genoemd. Op het begrip ‘zakelijk
samenwerkingsverband’ wordt hieronder verder apart ingegaan. Voorts is van belang dat bij de
gevaarsbeoordeling ook (a) indirecte en (b) verbroken (niet-actuele) Bibob-relaties betrokken
kunnen worden.
Strom anconstructie
Zoals hiervoor genoemd, zijn de begrippen ‘stroman’ en ‘stromanconstructie’ juridisch niet
gedefinieerd, ook niet in het kader van de Wet Bibob. In het kader van dit onderzoek wordt wel
aangesloten bij de hierboven beschreven definities uit die wet.

7

Artikel 1, eerste lid, onder e, van de Wet Bibob.
Personen die als leidinggevende op een Dhw-vergunning(aanvraag) vermeld worden, worden daarmee niet als
leidinggevende in de zin van de Wet Bibob aangemerkt. Zij staan wel in een zakelijk samenwerkingsverband tot
de exploitant.

8

6

Onder ‘strom anconstructie’ wordt een constructie v erstaan, waarbij:
A. v erhuld wordt wie in de werkelijkheid al dan niet indirect en/of gedeeltelijk:
-

als exploitant of uitv oerder/begunstigde optreedt;

-

leiding geeft aan de betrokkene;

-

zeggenschap heeft ov er de betrokkene; en/of

-

v erm ogen v erschaft aan de betrokkene; en

B. opzettelijk de schijn gewekt wordt dat één of m eer andere (rechts)personen
exploitant of uitv oerder/begunstigde zijn, leiding gev en, zeggenschap hebben en/of
dit v erm ogen v erschaffen.
Personen beschreven onder A – die zogezegd achter de schermen blijven – worden verder ook
aangeduid als ‘achterman’ of meer specifiek de ‘feitelijke exploitant’, ‘feitelijk leidinggevende’ etc.
De personen beschreven onder B zijn de ‘stromannen’.
De kern van een stromanconstructie is dat valselijk voorgewend wordt dat één of meer personen
een bepaalde rol vervullen, terwijl dat feitelijk (deels) iemand anders is. Een stromanconstructie is
met andere woorden een schijnconstructie. Door deze valse schijn is een stromanconstructie meer
dan – namelijk een specifieke vorm van – een verhullingsconstructie. Bij verhulling bestaat er wel
onduidelijkheid, maar die komt niet noodzakelijk voort uit valse voorwendselen. 9
In de praktijk wordt ook gesproken van schijnbeheer, met name als de (feitelijke) exploitant door
een stromanconstructie wordt verhuld.
Voorts is een stroman niet noodzakelijk iemand die feitelijk helemaal geen rol speelt. Het kan
bijvoorbeeld ook voorkomen dat er twee gelijkwaardige partners zijn, maar de betrokkenheid van
één van hen verborgen gehouden wordt. De valsheid bestaat er dan uit dat voorgewend wordt dat
de stroman de enige persoon van belang is.
Een stromanconstructie hoeft verder niet absoluut te zijn. Hiermee wordt bedoeld dat het ook kan
voorkomen dat alleen tegenover bepaalde partijen een ‘valse situatie’ voorgewend wordt.
Stromanconstructies in Bibob-adviezen
Stromanconstructies zijn in het kader van de Wet Bibob op twee manieren van belang:
1. Ze betreffen vaak één of meer van de hiervoor beschreven en in de wet vastgelegde Bibobrelaties. Dit brengt met zich mee dat de strafbare feiten (vermoedelijk) begaan door de
achterman in de beoordeling van het gevaar meegewogen kunnen worden.
2. Ze gaan vaak gepaard met strafbare feiten. Die kunnen eveneens bij de beoordeling van het
gevaar betrokken worden.

9

Enkele verhulling – dat wil zeggen onduidelijkheid zonder valsheid – jegens een of meerdere partijen komt
veel voor en betreft doorgaans legale economische activiteiten. Zo zou betoogd kunnen worden dat er bij
vennootschappen zonder openbaarheid van de aandeelhouders al sprake is van verhulling, namelijk van de
zeggenschap.

7

Zakelijk sam enwerkingsv erband
Het begrip zakelijk samenwerkingsverband is met de Wet Bibob geïntroduceerd om
stromanconstructies te ondervangen. 10
In artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wet Bibob is bepaald dat bij de
gevaarsbeoordeling ook rekening gehouden kan worden met strafbare feiten als “een ander deze
strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon […] in een zakelijk samenwerkingsverband tot [de
betrokkene] staat of heeft gestaan.” Dit begrip ‘zakelijk samenwerkingsverband’ is door de
wetgever inhoudelijk niet verder beschreven. In de jurisprudentie is de afgelopen jaren wel nader
uitgewerkt wat dit begrip inhoudt. In algemene zin moet er sprake zijn van een duurzame of
structurele zakelijke relatie die gericht is op samenwerking of waarbinnen samengewerkt wordt. 11
Ook is het inmiddels vaste jurisprudentie dat een zakelijk samenwerkingsverband daarmee meer
omvat dan alleen stromanconstructies. 12 Voor een weigering of intrekking van een vergunning op
grond van de Wet Bibob is het dus niet noodzakelijk om het bestaan van een stromanconstructie
aannemelijk te maken. Een relatie die als ‘zakelijk samenwerkingsverband’ is te kwalificeren,
volstaat. Dit betekent echter wel dat uit het bestaan van een zakelijk samenwerkingsverband nog
niet afgeleid kan worden dat er ook een sprake van een stromanconstructie is. Een
stromanconstructie is derhalve als een specificatie van het zakelijk samenwerkingsverband te
beschouwen. Het is – kort gezegd - een zakelijk samenwerkingsverband waarbij sprake is van
verhulling van de ‘achterman’ en de schijn wordt gewekt door de ‘stroman’.

Voor een weigering of intrekking van een vergunning op grond
van de Wet Bibob is niet noodzakelijk om het bestaan van een
stromanconstructie aannemelijk te maken. Een relatie die als
‘zakelijk samenwerkingsverband’ is te kwalificeren, volstaat.

10

De wetgever wilde voorkomen dat criminelen een zinvolle toets op grond van de Wet Bibob konden ontwijken
door stromannen naar voren te schuiven. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 883, nr. 3, p. 63.
11
R.D. Scholte, ‘Het zakelijk samenwerkingsverband: Tien jaar ontwikkelingen op het terrein van de Wet
Bibob’, Nederlands Juristenblad, 25 oktober 2013, Afl. 37, p. 2597 – 2603.
12
ABRvS 7 juli 2010, LJN: BN0469. Rb. Leeuwarden 26 juli 2011, LJN: BR3039. Vzngr. Rb. Amsterdam 27 juli
2005, LJN: AU0299; Vzngr. Rb. Amsterdam 27 juli 2005, LJN: AV1654.

8

Aan strom angerelateerd zakelijk sam enwerkingsv erband
De term ‘stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband’ wordt in deze rapportage veelvuldig
gebruikt, maar is daarbuiten niet gangbaar. Gedoeld wordt op een zakelijk samenwerkingsverband
waarbij aanwijzingen en elementen voor een stromanconstructie aanwezig zijn, maar door het
Bureau niet geconcludeerd is (of kon worden) dat er daadwerkelijk sprake is van een
stromanconstructie, zoals hiervoor is gedefinieerd.
Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven: stromanconstructies en stromangerelateerde
zakelijke samenwerkingsverbanden zijn specificaties vanhet juridische begrip ‘zakelijk
samenwerkingsverband’

Za kelijk
s a menwerkings
verba nd

Stroma ngerel a teerd zakelijk
s a menwerkings
verba nd

Stroma ncons tructie

9

2. Onderzoeksresultaten
In dit hoofdstuk zullen de resultaten van het onderzoek worden weergegeven.
De onderzoekstoezegging van de minister is vertaald in de volgende onderzoeksvragen:
1. Hoe vaak is een advies aangevraagd (mede) omdat er een stromanconstructie vermoed
werd? Waar was dat vermoeden op gebaseerd?
Aantallen
In 2013 heeft het Bureau 226 adviezen uitgebracht. Het betrof 131 adviezen met de conclusie dat
er een ernstig gevaar was dat een vergunning, subsidie of aanbesteding wordt gebruikt om

wederrechtelijk verkregen vermogen te investeren of om strafbare feiten te plegen. In 37 gevallen
heeft het Bureau aangegeven dat er een mindere mate van gevaar was en in 58 adviezen is geen
gevaar gebleken.
Bij 31 (14%) van de 226 onderzochte adviesaanvragen vermoedde het bestuursorgaan dat er
sprake was van een stromanconstructie. Deze vermoede stromanconstructies betroffen
hoofdzakelijk – namelijk 27 keer – de exploitant(en) 13 zelf. In drie gevallen werd vermoed dat de
formele directeur en/of enig aandeelhouder van een betrokken B.V. niet feitelijk de leiding en/of de
zeggenschap uitoefende. Eén vermoede stromanconstructie zag toe op het bestuur van een
vereniging (een motorclub). Stromanconstructies enkel met betrekking tot financiering werden niet
vermoed.
Uitgesplitst naar branche vermoedden bestuursorganen de meeste stromanconstructies bij
horecagelegenheden (23 keer) en coffeeshops (5 keer). Bij seksinrichtingen en bouwvergunningen
werd twee respectievelijk één keer een stromanconstructie vermoed. Voor de andere Bibobbranches zijn geen adviezen aangevraagd op grond van een vermoede stromanconstructie.
Grondslagen stroman-vermoeden
De indicatoren op grond waarvan bestuursorganen stromanconstructies vermoedden zijn
verschillend. In de onderstaande tabel worden categorieën van indicatoren voor
stromanconstructies besproken, zoals deze uit de genoemde 31 adviesaanvragen naar voren
komen. Daarbij is aangegeven in hoeveel adviesaanvragen deze indicatoren een rol speelden. Bij
het overgrote deel van de aanvragen speelden meerdere indicatoren een rol. Vaak lijkt het een
combinatie van indicatoren te zijn die tot het vermoeden van een stromanconstructie leidde. Bij
twee adviesaanvragen worden echter geen inhoudelijke indicatoren beschreven.

13

Eén van deze vermoede constructies betrof een bouwvergunning, waarbij geen sprake is van exploitanten. In
dit geval trad de vermoede stroman op als aanvrager van de bouwvergunning.

10

Indicator bij adviesaanvraag

Aantal aanvragen

A. Antecedenten vermoedelijke achterman

18

B. Historie inrichting

16

C. Privérelaties

15

D. Vestigingspand

10

E. Eigen verklaringen en voordoen

9

F. Voortdurende betrokkenheid vorige ondernemer

7

G. Eerdere zakelijke relaties

6

H. Actieve rol in procedures

6

I. Onvoldoende beantwoorden Bibob-vragen

4

J. Verklaringen derden

2

K. Weinig/geen ervaring en kennis stroman

2

L. Boekhouding en administratie

2

M. Overig

Niet geteld

Inhoudelijk betreffen veel indicatoren niet zo zeer directe aanwijzingen voor stromanconstructies,
maar meer omstandigheden waarin een stromanconstructie waarschijnlijk(er) is. Van de genoemde
categorieën leveren alleen de boekhouding en administratie (indicator L), de verklaringen van de
(mogelijke) stroman en achterman zelf (indicator E) en van derden (indicator J) direct (enige mate
van) bewijs op.
2. Hoe vaak concludeerde het Bureau dat er een stromanconstructie was of dat er een –
vanuit dat oogpunt –stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband was? Op
grond waarvan concludeerde het Bureau dat?
Aantallen
In 12 (5%) van de 226 in 2013 uitgebrachte Bibob-adviezen concludeerde het Bureau dat er
sprake was (geweest) van een stromanconstructie. In nog eens 20 (9%) van de adviezen was
volgens het Bureau sprake van een zakelijk samenwerkingsverband waarbij aanwijzingen voor een
stromanconstructie waren. Opgeteld gaat het om 32 adviezen: 14% van het totaal.
De achterhaalde stromanconstructies en stromangerelateerde zakelijke samenwerkingsverbanden
betroffen hoofdzakelijk (25 keer) de natuurlijke personen die formeel als (enige) exploitant
optraden. In vijf gevallen ging het om de exploitatie door een B.V. (4 keer) of een vereniging (1
keer). In één ander geval was naar het oordeel van het Bureau duidelijk dat een stichting die
formeel als coffeeshopexploitant optrad, niet de feitelijke exploitant was. Dat was volgens het
Bureau namelijk een B.V. Tot slot was er één stromanconstructie met betrekking tot een
onderneming die optrad als vermogensverschaffer aan de betrokkene. Naar het oordeel van het
Bureau werd deze onderneming feitelijk (mede) geëxploiteerd door de levenspartner van de
formele directeur-grootaandeelhouder.
De (mogelijke) achtermannen waren over het algemeen persoonlijk bij de exploitatie van de
onderneming betrokken.

11

Uitgesplitst naar branche betroffen de achterhaalde stromanconstructies en stromangerelateerde
zakelijke samenwerkingsverbanden hoofdzakelijk vergunningen voor de horeca en coffeeshops. In
de onderstaande tabel zijn de aantallen per branche aangegeven:

Branche/vergunning

Stroman-

Stroman-

constructie

gerelateerd

Totaal

zaksam
Horeca

5

12

17

Coffeeshop

4

5

9

Seksinrichting

2

2

4

Growshop

0

1

1

Toegelaten taxiorganisatie

1

0

1

Totaal

12

20

32

De (mogelijke) achtermannen waren over het algemeen
persoonlijk bij de exploitatie van de onderneming betrokken.

Aanwijzingen voor stromanconstructies
Hieronder wordt een (niet-uitputtend) overzicht gegeven van categorieën van aanwijzingen voor
een stromanconstructie zoals deze in de Bibob-adviezen ter motivering van een stromanconstructie
of stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband beschreven zijn. 14 In de tabel staat
beschreven in hoeveel adviezen deze aanwijzingen als zodanig gebruikt zijn. Bij het overgrote deel
van de adviezen speelden meerdere aanwijzingen een rol. Voorts is het zo dat sommige
aanwijzingen elkaar kunnen overlappen. Deze aanwijzingen wijken deels af van hetgeen een
bestuursorgaan als indicator(en) heeft opgegeven bij vermoedens van een stromanconstructie (zie
pagina 10).

Aanwijzing in Bibob-advies

Stroman-

Stroman-

constructie

gerelateerd

Totaal

Zaksam
A. Verklaringen van derden

8

15

23

B. Eigen verklaringen tegen politie

6

9

15

C. Kwalificatie door politie

7

6

13

D. Feitelijke betrokkenheid

6

7

13

E. Boekhouding en administratie

7

3

10

F. Eigen verklaringen tegen Belastingdienst

6

1

7

G. Telefoontaps

1

4

5

H. Eigen verklaringen tegen

4

0

4

niet geteld

niet geteld

niet geteld

gemeenteambtenaren
I. Overig
14

In het geval van een stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband is er altijd ook sprake van andere
feiten en omstandigheden op grond waarvan dat zakelijk samenwerkingsverband aannemelijk geacht is. De
volgende bespreking ziet niet toe op die overige feiten en omstandigheden, enkel op de aanwijzingen voor een
stromanconstructie.

12

Het voorgaande overziend valt op dat relatief veel aanwijzingen min of meer vrijwillige verklaringen
van de (mogelijke) achtermannen en (mogelijke) stromannen zelf betreffen. Zij verklaarden tegen
de politie, de Belastingdienst en de betrokken bestuursorganen over hun (mogelijke)
stromanconstructie, althans over een van de formele situatie afwijkende werkelijkheid. Ook de
(verstrekking van) boekhouding en/of administratie met aanwijzingen voor een stromanconstructie
kan opgevat worden als – schriftelijk vastgelegde – min of meer vrijwillige eigen verklaringen.

Het voorgaande overziend valt op dat relatief veel aanwijzingen
min of meer vrijwillige verklaringen van de (mogelijke)
achtermannen en (mogelijke) stromannen zelf betreffen.

In totaal speelden dergelijke eigen verklaringen bij tien (83%) van de geconstateerde
stromanconstructies en twaalf (60%) van de stromangerelateerde zakelijke
samenwerkingsverbanden een rol.
Daarnaast zijn ook de verklaringen van derden van belang. Slechts in een paar gevallen was in de
vorm van afgeluisterde telefoongesprekken sprake van duidelijk onvrijwillige verklaringen. Alleen
de aanwijzingen ‘feitelijke betrokkenheid’ en ‘kwalificatie door politie’ zien niet (zo eenduidig) op
verklaringen over een (mogelijke) stromanconstructie toe. Verder valt nog op dat (bijzondere)
opsporingsbevoegdheden anders dan telefoontaps geen rol speelden bij het achterhalen van
stromanconstructies en stromangerelateerde zakelijke samenwerkingsverbanden door het Bureau.
3. Hoe vaak bleken de vermoedens van de adviesaanvrager gerechtvaardigd?
Van de 31 geuite vermoedens door bestuursorganen werden er uiteindelijk twaalf (39%) in enige
mate of geheel bevestigd door de uiteindelijke Bibob-adviezen. Het Bureau concludeerde namelijk
in vier van deze gevallen dat er daadwerkelijk sprake was van een stromanconstructie en in acht
gevallen dat er sprake was van een stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband. In deze
twaalf gevallen concludeerde het Bureau ook dat er sprake was van een ernstig gevaar. In
negentien gevallen (61%) werd het geuite vermoeden uiteindelijk dus niet door het onderzoek van
het Bureau gestaafd, maar is niettemin om andere redenen dan de vermoede –maar niet bewezenstromanconstructie tot ernstig gevaar (5 maal) of enige mate van gevaar (4 maal)
geconcludeerd. 15
4. Hoe vaak concludeerde het Bureau dat er een stromanconstructie of stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband was, terwijl de adviesaanvrager niet heeft
aangegeven een stromanconstructie te vermoeden?
In 20 uitgebrachte Bibob-adviezen concludeerde het Bureau dat er sprake was (geweest) van een
stromanconstructie of stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband, zonder dat de
adviesaanvrager dit vermoeden had aangegeven. Daarvan was er in acht gevallen sprake van een

15

Voor de volledigheid: het Bureau concludeerde in deze negentien gevallen op andere gronden vijf keer dat er
sprake was van een ernstig gevaar en vier keer dat er sprake was van een mindere mate van gevaar.

13

stromanconstructie en in twaalf gevallen was volgens het Bureau sprake van een zakelijk
samenwerkingsverband waarbij aanwijzingen voor een stromanconstructie waren.
5. Welke consequenties zijn er in Bibob-adviezen verbonden aan de achterhaalde
stromanconstructies en stromangerelateerde zakelijke samenwerkingsverbanden?
In nagenoeg alle – 31 van de 32 – genoemde gevallen is de stromanconstructie of
stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband door het Bureau gekwalificeerd als een Bibobrelatie en derhalve bij de beoordeling van het gevaar betrokken.
Bij tien (83%) van de twaalf geconstateerde stromanconstructies concludeerde het Bureau tevens
dat er sprake was van aan die constructie gerelateerde strafbare feiten. Deelname aan een
stromanconstructie kan inhouden dat er strafbare feiten gepleegd zijn door zowel achtermannen
als stromannen. Daarbij kan worden gedacht aan valsheid in geschrifte, onvergunde exploitatie,
overtreding van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en, in geval van coffeeshops, niet
gedoogde overtredingen van de Opiumwet.
In 28 van de 32 gevallen concludeerde het Bureau tot een ‘ernstig gevaar’-advies. Vergunningen
op grond van de Wet Bibob kunnen worden geweigerd of ingetrokken als er een ernstig gevaar
bestaat op crimineel misbruik. Dit betreft 22% van de 129 adviezen waarin dat volgens het Bureau
in 2013 het geval was. In al deze 28 gevallen hadden de geconstateerde relaties en de aan
stromanconstructies gerelateerde strafbare feiten in enige mate aan die conclusie bijgedragen.
6. Hoe beoordeelt het Bureau de (on)mogelijkheden om stromanconstructies te
onderkennen en tegen te werpen?
De minister heeft de commissie een onderzoek toegezegd naar:
“de mogelijkheden en onmogelijkheden om (vermeende) stromanconstructies bij de toepassing
van de Wet Bibob te onderkennen en aan de (potentiële) wederpartij tegen te werpen indien
actueel en ernstig gevaar dreigt”.
Bij de beantwoording van deze vraag wordt aangesloten bij dit onderscheid tussen “tegenwerpen”
enerzijds en “onderkennen” anderzijds. Eerst zal worden ingegaan op de (on)mogelijkheden om
een stromanconstructie bij de beoordeling van het gevaar te betrekken. Daarna worden de
(on)mogelijkheden om stromanconstructies te achterhalen besproken. In beide paragrafen wordt
ingegaan op zowel formele en juridische aspecten als praktische aspecten bij de uitvoering. Tot slot
wordt kort gefocust op de veranderingen als gevolg van de recente wetswijzing hierbij.

Tegenwerpen
Als een stromanconstructie is geconstateerd, dan is er naar het oordeel van het Bureau geen
formele/juridische belemmering om die constructie bij de toepassing van de Wet Bibob aan de
betrokkene tegen te werpen. De constatering van een stromanconstructie brengt namelijk snel met
zich mee dat er sprake is van een Bibob-relatie – meestal een zakelijk samenwerkingsverband – en
relevante strafbare feiten zoals onvergunde exploitatie. Hierbij is natuurlijk wel van belang dat het
een stromanconstructie betreft die de betrokken vergunning(aanvraag) raakt. 16
16

Een stromanconstructie met betrekking tot een voorgaande exploitant levert niet automatisch een
weigerings- of intrekkingsgrond op ten aanzien van een nieuwe uitbater van de desbetreffende inrichting.

14

Ook vermeende stromanconstructies kunnen juridisch aan de betrokkene tegengeworpen worden,
tenminste als er sprake is van een stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband. Dergelijke
stromangerelateerde zakelijke samenwerkingsverbanden speelden in meer adviezen een rol dan
geconstateerde stromanconstructies. Om een vergunning te weigeren of in te trekken is overigens
nog wel vereist dat de mogelijke achterman (vermoedelijk) bij strafbare feiten betrokken is
geweest. Bij veel stromanconstructies is dat echter geen probleem, omdat dergelijke antecedenten
vaak de aanleiding vormen om de constructie in de eerste plaats op te zetten.
Daarbij komt overigens ook nog eens dat de stromanconstructie valt binnen het juridische concept
‘zakelijk samenwerkingsverband’. Met dit concept kunnen vergunningen vaak al geweigerd of
ingetrokken worden als er een duurzame zakelijke relatie is, waarbij het risico van een
stromanconstructie dan impliciet geacht wordt aanwezig te zijn. Het Bureau constateert in een
groot deel van zijn adviezen dat er sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband, zonder dat
er concrete aanwijzingen voor een stromanconstructie zijn.
Geconcludeerd kan derhalve worden dat het Bureau de juridische mogelijkheden ook goed in de
praktijk toe kan passen. Op dit punt zijn dus ook weinig onmogelijkheden. In de meeste (88%)
gevallen dat een stromanconstructie of stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband
geconstateerd is, was ook sprake van een weigerings- of intrekkingsgrond (‘ernstig gevaar’). Dit
betreft 22% van de 129 adviezen waarin volgens het Bureau een dergelijke grond bestond. Met
name de constatering van een stromanconstructie is van groot belang voor de conclusie van een
Bibob-advies.
In hoeverre bestuursorganen (vermeende) stromanconstructies aan de betrokkene tegenwerpen is
voor deze rapportage niet apart onderzocht en bij het Bureau niet met zekerheid bekend. 17
Afgaande op de gepubliceerde jurisprudentie en contacten die het Bureau heeft met
bestuursorganen, kan wel geconcludeerd worden dat bestuursorganen (nagenoeg) nooit zelfstandig
– dat wil zeggen: zonder Bibob-advies – op grond van de Wet Bibob een stromanconstructie
tegenwerpen aan de betrokkene. Dit is waarschijnlijk deels een kwestie van niet-onderkennen
(waarover hieronder meer), maar ook in die gevallen dat een stromanconstructie wel duidelijk zou
moeten zijn, passen bestuursorganen de Wet Bibob niet (vaak) zelfstandig – dus zonder advies van
het Bureau - toe in gevallen waarin zij menen een stromanconstructie te onderkennen. Zo bleek uit
het eigen onderzoek van het bestuursorgaan in twee onderzochte adviesaanvragen reeds uit de
administratie en boekhouding – die door de betrokkene was overlegd - dat sprake was van een
stromanconstructie. De achterliggende redenen voor deze terughoudendheid en de eventuele
onmogelijkheden die daarbij een rol spelen zijn niet onderzocht, maar kunnen wel deels
beredeneerd worden. Als eerste kan gedacht worden aan het systeem van de Wet Bibob, waarbij
het Bureau is opgericht om te adviseren in complexe gevallen als de onderhavige. Een tweede
reden is wellicht gelegen in de alternatieven die er voor bestuursorganen zijn. Zo is in veel
vergunningstelsels de mogelijkheid gecreëerd om een vergunning te weigeren of in te trekken als
aannemelijk is dat er niet conform deze vergunning geëxploiteerd wordt of gaat worden.
Resumerend kan gesteld worden dat het juridisch heel goed mogelijk is om een (vermeende)
stromanconstructie aan een betrokkene tegen te werpen. Daarbij komt dat het met het constateren

17

Met de monitor van de Inspectie V&J wordt nu wel getracht hier inzicht in te krijgen.

15

van een ‘zakelijk samenwerkingsverband’ niet nodig is om altijd met aanwijzingen voor een
stromanconstructie te komen. Deze aanwijzingen betreffen het verhullen van de achterman en de
schijn die wordt gewekt door de stroman. Als na onderzoek een stromanconstructie is
geconstateerd, is het Bureau ook goed in staat om deze juridische mogelijkheden in de praktijk toe
te passen. Bestuursorganen doen dat (nagenoeg) nooit zelfstandig, maar kunnen natuurlijk altijd
het Bureau inschakelen. De prangende vraag die daarmee resteert, is in hoeverre deze
stromanconstructies onderkend kunnen worden.

Resumerend kan gesteld worden dat het juridisch heel goed
mogelijk is om een (vermeende) stromanconstructie aan een
betrokkene tegen te werpen.

Onderkennen
De vraag in hoeverre (vermeende) stromanconstructies bij de toepassing van de Wet Bibob
onderkend kunnen worden, is slechts gedeeltelijk te beantwoorden. Er is geen empirisch onderzoek
bekend dat inzicht geeft in het totaal aantal stromanconstructies in de Bibob-branches. Daar komt
bij dat er geen informatie beschikbaar is over de stromanconstructies die niet aan het Bureau
voorgelegd zijn. Tot slot is onbekend welke stromanconstructies mogelijk wel aan het Bureau
voorgelegd zijn, maar ondanks het onderzoek niet door het Bureau achterhaald zijn.
Voor beantwoording van de onderhavige vraag is het mogelijk om aan de hand van wel
beschikbare informatie uit dit onderzoek en de ervaringen van het Bureau, enige cruciale factoren
te benoemen dan wel te beredeneren. Binnen dat kader zullen hieronder achtereenvolgens enkele
kwantitatieve en kwalitatieve aspecten van de onderzochte dossiers worden besproken. Daarna zal
kort worden ingegaan op de bevoegdheden van het Bureau, van bestuursorganen en de rol van het
Regionale Informatie en Expertise Centrum (hierna RIEC).
Onderzochte dossiers – kwantitatieve analyse
In het onderhavige onderzoek zijn de uitgebrachte Bibob-adviezen van 2013 onderzocht. Dit
waren, zoals eerder aangegeven, in het totaal 226 Bibob-adviezen. In 32 gevallen zijn daarbij
stromanconstructies en stromangerelateerde zakelijke samenwerkingsverbanden geconstateerd. Bij
twaalf van deze 32 adviezen hadden de desbetreffende bestuursorganen bij de aanvraag een
vermoeden van een stromanconstructie geuit. In de andere 20 adviezen werd door het Bureau na
onderzoek zelf geconcludeerd dat er sprake was van een stromanconstructie of een
stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband. Daar staat tegenover dat het totaal aantal
geuite vermoedens van stromanconstructie door bestuursorganen bij de Bibob-adviesaanvragen 31
bedroeg. In 19 gevallen konden deze geuite vermoedens dus niet worden bevestigd in het
uiteindelijke Bibob-advies.
Uit het bovenstaande kan geen nauwkeurige kwantitatieve conclusie worden getrokken of hiermee
de stromanconstructies in 2013 in voldoende mate zijn onderkend. Er is sprake van een wisselend
beeld, waarbij het Bureau aan de ene kant stromanconstructies en stromangerelateerde zakelijke
samenwerkingsverbanden onderkent (20) die niet door de bestuursorganen bij de adviesaanvragen
werden vermoed, en waarbij aan de andere kant bestuursorganen vermoedens hadden (19) die
niet door het Bureau konden worden bevestigd. Getalsmatig kan gesteld worden dat slechts in
beperkte mate (12 van de 51 gevallen) bij bestuursorganen en het Bureau sprake is van een
16

zogenaamde ‘match’ tussen het vermoeden van het bestuursorgaan en de bevindingen van het
Bureau. Dit zou kunnen impliceren dat de onderkenning van (vermoedelijke) stromanconstructies
beperkt is en deze niet goed op elkaar aansluiten. Kwantitatief is dit niet verder te analyseren en
daarom zal bij de kwalitatieve analyse nader hierop worden ingegaan.
Daarbij dient voorts te worden opgemerkt dat het Bureau afhankelijk is van het aanbod van door
bestuursorganen ingediende adviesaanvragen. Mits aan de wettelijke criteria is voldaan, neemt het
Bureau vervolgens iedere adviesaanvraag in behandeling. Naast de adviesaanvragen bij het Bureau
verrichten bestuursorganen, met ondersteuning van de RIEC’s, veel meer Bibob-onderzoeken
waarbij het Bureau uiteindelijk niet wordt ingeschakeld. Dit leidt het Bureau mede af uit het bereik
en toepassing van de Wet Bibob en de onderzoekscapaciteit bij bestuursorganen en de RIEC’s.
Exacte aantallen zijn ten tijde van dit onderzoek niet bekend, maar deze zullen uit de op pagina 5
van dit onderzoek genoemde Monitor van de toepassing van de Wet Bibob door de Inspectie V&J
moeten blijken.
Onderzochte dossiers – kwalitatieve analyse
Het is ook mogelijk om kwalitatief, inhoudelijk, naar de onderzochte dossiers te kijken. Daarbij is
van belang welke types stromanconstructies en stromangerelateerde zakelijke
samenwerkingsverbanden wel en, minstens zo belangrijk, welke types niet geconstateerd zijn. Ook
de aard van de aanwijzingen die het Bureau daarbij ter motivering gebruikte, en de indicatoren die
tot een adviesaanvraag leidden, zijn relevant.
De hiervoor geconstateerde stromanconstructies en stromangerelateerde zakelijke
samenwerkingsverbanden zagen voornamelijk toe op de natuurlijke personen die formeel als
(enige) exploitant van de betrokken ondernemingen optraden. Daarbij waren de (mogelijke)
achtermannen over het algemeen persoonlijk betrokken bij de bedrijfsvoering. Niet of nauwelijks is
gebleken dat een feitelijke eigenaar – eventueel als feitelijk zeggenschaphebbende van een
betrokken rechtspersoon – meer op afstand stond en de dagelijkse leiding uit handen had gegeven.
Ook is het Bureau geen geval tegen gekomen waarbij de (mogelijke) stromanconstructie enkel
toezag op de bestuurders van een rechtspersoon. Er is slechts één geval geconstateerd waarin de
(mogelijke) achterman als financier optrad.
De vraag waarom bepaalde type stromanconstructies en stromangerelateerde
samenwerkingsverbanden wel en andere typen niet door het Bureau onderkend worden, laat zich
niet makkelijk beantwoorden. Dat er in werkelijkheid geen (of slechts één) stromanconstructies
met betrekking tot feitelijk zeggenschaphebbenden, feitelijke leidinggevenden en financiers
voorkomen, acht het Bureau op voorhand onaannemelijk. Dit zou ermee te maken kunnen hebben
dat in meerdere Bibob-branches relatief veel controles (van handhavingsinstanties, politie en de
Belastingdienst) plaatsvinden en dat het daardoor eerder opvalt als iemand anders actief betrokken
is bij de exploitatie van een inrichting.
Als de aandacht gevestigd wordt op de aanwijzingen die het Bureau gebruikte om te concluderen
dat er sprake was van een stromanconstructie of stromangerelateerd zakelijk
samenwerkingsverband (zie de beschrijving daarvan op vanaf pagina 11), dan zijn deze
voornamelijk afgeleid uit de aan het Bureau beschikbaar gestelde gegevens.
Op grond van het onderzoek en het voorgaande met betrekking tot de aanwijzingen die het Bureau
gebruikte, kan enerzijds geconcludeerd worden dat (a) in ieder geval een deel van de
17

stromanconstructies niet-absoluut18 is en niet consequent uitgevoerd wordt en (b) dat het Bureau
na onderzoek goed in staat is om deze vorm van stromanconstructies te achterhalen. Door de
registraties van politie, Belastingdienst en bestuursorganen naast elkaar te leggen en te
analyseren, is al meerdere keren geconcludeerd dat er sprake was van een stromanconstructie of
stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband.

Op grond van het onderzoek en het voorgaande met betrekking tot de
aanwijzingen die het Bureau gebruikte, kan enerzijds geconcludeerd
worden dat (a) in ieder geval een deel van de stromanconstructies nietabsoluut is en niet consequent uitgevoerd wordt en (b) dat het Bureau
goed in staat is om deze vorm van stromanconstructies te achterhalen.

Anderzijds lijkt het erop dat het Bureau minder goed in staat is om andere – dat wil zeggen: beter
uitgevoerde en absolute – stromanconstructies te achterhalen. 19 Dit is mede het gevolg van de
omstandigheid dat het Bureau geen opsporingstaak heeft en alleen openbare en reeds bij de
overheid aanwezige informatie beoordeelt. Als er bij de overheid geen relevante registraties zijn en
ook in openbare bronnen geen relaties te vinden zijn, zal het Bureau ook niet in staat zijn om een
stromanconstructie te achterhalen.
Daar komt nog een opvallende beperking van meer praktische aard bij: de door het Bureau
ontvangen informatie uit opsporingsonderzoeken – bij uitstek een uitgelezen manier waarop
stromanconstructies op strafvorderlijke titel aan het licht zouden kunnen komen – bevat weinig
informatie die bij onderzoek door het Bureau behulpzaam is bij het achterhalen van
stromanconstructies. In slechts vijf van de 226 adviezen uit 2013 was dat wel het geval. Een
mogelijke verklaring waarom informatie uit opsporingsonderzoeken weinig informatie over
specifieke stromanconstructies bevat, hangt samen met het doel van het opsporingsonderzoek.
Deze is veelal een andere dan het achterhalen van de ‘man achter de schermen’ en daardoor wordt
deze informatie alleen bij toeval als een soort bijvangst verzameld. Het kan dus zijn dat de
informatie uit opsporingsonderzoeken met betrekking tot stromanconstructies er wel is, maar om
welke reden dan ook nauwelijks bij het Bureau terecht komt. Dit terwijl deze informatie wel ‘the
missing link’ kan zijn om tot een stromanconstructie of stromangerelateerd zakelijk
samenwerkingsverband te concluderen. Kennis en expertise bij politie, bijzondere
opsporingsdiensten en het Openbaar Ministerie van het Bibob-instrument en het onderkennen van
aanwijzingen voor stromanconstructies kan een verbetering van de informatiedeling opleveren.
Aangezien bij de volledige verstrekking van informatie uit opsporingsonderzoeken door de politie,
bijzondere opsporingsdiensten en het Openbaar Ministerie, rechtstreeks aan het Bureau, in het
algemeen weinig belemmeringen worden ondervonden, lijkt daar weinig winst te boeken. Mogelijk
is de beperkte rol van deze informatie uit opsporingsonderzoeken vooral terug te voeren op de fase
voordat om een Bibob-advies wordt gevraagd. Signalen uit opsporingsonderzoeken van politie,
bijzondere opsporingsdiensten en OM omtrent het bestaan van (mogelijke) stromanconstructies

18

Zoals eerder is aangegeven: met ‘niet-absoluut’ wordt bedoeld dat alleen tegenover bepaalde partijen een
valse situatie voorgewend wordt, terwijl tegen andere partijen wel naar waarheid verklaard wordt.
19
Hierbij moet weer opgemerkt worden dat het Bureau geen inzicht heeft in de frequentie waarmee (dit soort)
stromanconstructies voorkomen.

18

komen kennelijk beperkt bij bestuursorganen terecht, waardoor deze geen advies bij het Bureau
vragen. Deze hypothese wordt ondersteund door de beschreven analyse van adviesaanvragen.
Daarbij speelde informatie uit opsporingsonderzoeken een beperkte rol als indicator voor een
stromanconstructie. 20
Hetzelfde geldt, los van de hierna te bespreken juridische aspecten, waarschijnlijk ook ten aanzien
van informatie van de Belastingdienst en – in iets mindere mate – handhavingsinformatie van de
politie inzake (mogelijke) stromanconstructies. De indruk die uit het onderzoek naar voren komt, is
dat deze informatie niet optimaal gebruikt wordt als aanleiding om een Bibob-advies aan te vragen
en dus ook niet wordt gedeeld wordt met bestuursorganen en dus ook geen aanleiding vormt een
Bibob-advies te vragen aan het Bureau. De eigen verklaringen van stro- en achtermannen die in
Bibob-adviezen als sterke aanwijzing voor een stromanconstructie zijn gebruikt, zijn door
informatieleveranciers over het algemeen niet eerst aan het bestuursorgaan kenbaar gemaakt21 en
lijken daardoor meestal slechts bij toeval onderdeel van de desbetreffende dossiers uit te maken.
Juridische bevoegdheden
Een andere, voor de hand liggende, manier om te beoordelen wat de (on)mogelijkheden zijn om
stromanconstructie te onderkennen, betreft een bespreking van wat juridisch mogelijk is gemaakt
in de Wet Bibob en daarmee samenhangende regelgeving. Dit betreft met name de bevoegdheden
om informatie op te vragen en de daarmee samenhangende verplichtingen om die informatie ook
te leveren. Hieronder worden achtereenvolgens de bevoegdheden van het Bureau en de
bevoegdheden van de bestuursorganen besproken. Daarna wordt kort ingegaan op de rol van de
RIEC’s.
Bevoegdheden van het Bureau
Het Bureau beschikt – ook in vergelijking met andere overheidspartijen – over zeer uitgebreide
bevoegdheden om openbare en reeds bij de overheid aanwezige informatie te verzamelen. 22 Een
uitgebreide bespreking van deze bevoegdheden wordt hier achterwege gelaten, maar dit betreft
bijvoorbeeld toegang tot bijna alle relevante registraties bij het UWV, de Belastingdienst, de politie,
bijzondere opsporingsdiensten, het OM en verschillende handhavings- en inspectiediensten. Van
bijzonder belang is daarbij dat deze informatieleveranciers op grond van artikel 27 van de Wet
Bibob in principe verplicht zijn om desgevraagd informatie aan het Bureau te verstrekken. In de
praktijk verloopt de (deels geautomatiseerde) informatieverstrekking aan het Bureau goed.
Een belangrijke kanttekening hierbij is dat verzameling van niet-openbare registraties in de
praktijk alleen binnen de landsgrenzen effectief is. Bevoegde autoriteiten in het buitenland kunnen
wel verzocht worden om strafrechtelijke gegevens te verstrekken, maar doen dat in de praktijk
zelden. 23 Verzameling van andere niet-openbare buitenlandse registraties – met name bij
buitenlandse belastingautoriteiten – vindt geheel niet plaats. Hierbij is van belang er nauwelijks
20

Op grond van artikel 26 van de Wet Bibob kan de officier van justitie bestuursorganen voorts adviseren om
een Bibob-advies aan te vragen zonder daarbij de achterliggende informatie te verstrekken. Deze werkwijze is
voor de onderhavige rapportage niet onderzocht. Omdat er uiteindelijk maar in vijf adviezen informatie uit
opsporingsonderzoeken met betrekking tot stromanconstructies was gebruikt, is het echter op voorhand al
aannemelijk dat deze tips zelden gebaseerd waren op informatie uit opsporingsonderzoeken die inhoudelijk
toezag op een stromanconstructie.
21
In totaal speelde dergelijke eigen verklaringen bij 22 van de 32 geconstateerde stromanconstructies en
relevante zakelijke samenwerkingsverbanden een rol. In slechts vijf (23%) van deze 22 gevallen had het
bestuursorgaan aangegeven dat een stromanconstructie vermoed werd gezien de eigen verklaringen van de
vermoedelijke stro- en/of achterman (indicator E).
22
Deze bevoegdheden zijn in de eerste plaats beschreven in artikel 12 van de Wet Bibob.
23
Op grond van artikel 13 van de Wet Bibob is hiervoor tussenkomst van een officier van justitie vereist.

19

buitenlandse equivalenten van de Wet Bibob zijn en dat er geen verdragen zijn die de uitwisseling
van informatie voor een bestuursrechtelijke aanpak van criminaliteit mogelijk maken.
De bevoegdheid van het Bureau om ‘nieuwe’ – nog niet bij de overheid geregistreerde – informatie
te verzamelen is zoals eerder opgemerkt door de wetgever wel beperkt gehouden. Zo is in de
memorie van toelichting bij de Wet Bibob bepaald dat het Bureau in principe “gegevens verzamelt
die in andere registraties zijn opgenomen, niet zelf niet-geregistreerde gegevens verzamelt en
geen opsporingstaken heeft”. 24 De enige zwaarwegende uitzondering hierop betreft het stellen van
duidelijk afgebakende aanvullende vragen aan de betrokkene. 25 Deze beperking brengt onder
andere met zich mee dat het Bureau:
•

geen veldonderzoek kan verrichten en dus bijvoorbeeld nooit in een betrokken inrichting komt;

•

geen persoonlijke gesprekken heeft met betrokkenen en er dus ook geen interviews of
hoorzittingen plaatsvinden;

•

betrokkenen geen aanvullende vragen kan stellen (enkel) om de aanwezigheid van een zakelijk
samenwerkingsverband te beoordelen;

•

betrokkenen geen aanvullende vragen kan stellen om een stromanconstructie controleren; en

•

nauwelijks vragen kan stellen aan niet in de Wet Bibob genoemde derden zoals financiële
instellingen, verhuurders of Bibob-relaties van de betrokkene.

In deze beperking schuilt mogelijk een argument waarom het het Bureau niet lukt complexere niet
achterhaalde stromanconstructies te onderkennen. De kans is reëel dat het Bureau beter in staat
zou zijn stromanconstructies te onderkennen als er diepgaander onderzoek op derden, te weten
mogelijke achtermannen, mogelijk is.
Bevoegdheden van bestuursorganen
Bij het uitvoeren van het eigen onderzoek beschikken bestuursorganen over minder uitgebreide
informatiebevoegdheden dan het Bureau. Dit betreft zowel minder informatieleveranciers, minder
(rechts)personen over wie informatie verzameld kan worden en het niet-verplichte karakter van
veel informatieverstrekking aan bestuursorganen. De enige bevoegdheid voor bestuursorganen die
– behalve het aanvragen van een advies – in de Wet Bibob is gecreëerd, betreft het uitreiken van
Bibob-vragenlijsten aan de betrokkene. 26 De vragen die daarbij gesteld kunnen worden zijn echter
ook expliciet benoemd en gelimiteerd. Daarnaast kunnen bestuursorganen met het oog op
toepassing van de Wet Bibob politiegegevens en justitiële en strafvorderlijke gegevens opvragen,
maar alleen over de betrokkene en diens eventuele (indirecte) bestuurders. Verder kunnen
bestuursorganen onder andere in RIEC-verband bepaalde informatie verkrijgen en vanzelfsprekend
openbare bronnen raadplegen. Van belang daarbij is dat al deze informatieverstrekking – met
uitzondering van de beantwoording van de Bibob-vragen door de betrokkene – op vrijwillige basis
plaatsvindt.
De gevolgen van deze beperkte informatieverstrekking aan bestuursorganen zijn al beschreven: als
bestuursorganen signalen van stromanconstructies missen, dan blijft toepassing van de Wet Bibob
daarmee vaak geheel achterwege.
Wat toepassing van de Wet Bibob betreft, gebruiken bestuursorganen informatie over (mogelijke)
stromanconstructies in de praktijk (bijna) uitsluitend als indicator bij hun beslissing al dan niet een
24

Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 883, nr. 3, p. 68.
Artikel 12, vierde lid, van de Wet Bibob.
26
Artikel 30 van de Wet Bibob.
25

20

Bibob-advies aan te vragen. Deze informatie heeft dus vooral een signaalfunctie. Bestuursorganen
nemen zoals hierboven aangegeven zelden tot nooit zelfstandig een negatieve beschikking op
grond van een geconstateerde stromanconstructie, hoewel ze daartoe wettelijk wel bevoegd zijn.
Daarbij moet nog wel opgemerkt worden dat bestuursorganen wel in enige mate ‘nieuwe’
informatie kunnen verzamelen, waar het Bureau dat niet kan. Bestuursorganen kunnen bij het
stellen van aanvullende vragen niet inhoudelijk afwijken van de Bibob-vragenformulieren die door
de minister zijn vastgesteld, maar zij kunnen wel:
•

in enige mate veldonderzoek laten verrichten door onder hun verantwoordelijkheid werkzame
controleurs;

•

betrokkenen uitnodigen voor persoonlijke gesprekken

Mogelijkheden in RIEC-verband
De Regionale Informatie en Expertisecentra hebben een ondersteunende rol in de bestuurlijke en
geïntegreerde aanpak van georganiseerde criminaliteit. Eén onderdeel hiervan is het ondersteunen
van bestuursorganen bij de toepassing van de Wet Bibob.
De Wet Bibob geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om in de eigen onderzoeksfase de
gevraagde beschikking of overheidsopdracht te bespreken in het samenwerkingsverband. Dit
betekent dat in beginsel alle informatie welke het bestuursorgaan verkregen heeft in het kader van
het eigen onderzoek, mag worden gedeeld in RIEC-verband ten behoeve van de ondersteuning
vanuit het RIEC bij de toepassing van de Wet Bibob.
Zoals hiervoor bij de bevoegdheden van de bestuursorganen is aangegeven, kan een
bestuursorgaan enkel en alleen gegevens verkrijgen over de betrokkene(n). Het is niet mogelijk
voor de partners in een RIEC om gegevens aan het bestuursorgaan te verstrekken over derde(n),
welke direct of indirect in relatie staan tot de betrokkene(n).
Het RIEC heeft wel een beeld dat de individuele Bibob-zaak overstijgt. Op basis van het RIEC
convenant kan er tussen deelnemende partijen breder informatie uitgewisseld worden dan alleen
over de betrokkene. Veel van de informatieleveranciers die beschikken over aanwijzingen voor
(mogelijke) stromanconstructies, zoals het OM en de Belastingdienst, zijn partners in het RIEC.
Daarmee zou het mogelijk kunnen zijn dat het RIEC signalen en indicatoren van
stromanconstructies, zeker ten behoeve van de wat kleinere bestuursorganen, eerder opmerkt.
Concreet betekent dit dat de partners in het RIEC richting het bestuursorgaan de wenselijkheid
kunnen aangeven om advies te vragen bij het Bureau, indien naar het oordeel van die partner er
mogelijk sprake is van criminele activiteiten van (een) derde(n), welke in een zakelijk
samenwerkingsverband staat tot de betrokkene(n). Het onderkennen van (vermoedelijke)
stromanconstructies en stromangerelateerde zakelijke samenwerkingsverbanden zou wellicht
hierdoor in de fase van het eigen onderzoek eerder en meer kunnen plaatsvinden.
De tipfunctie van het Openbaar Ministerie
Het Openbaar Ministerie (OM) is een belangrijke partner in de uitvoering van de Wet Bibob. Het OM
beschikt over waardevolle informatie over (rechts)personen die relevant kan zijn voor beslissingen
van bestuursorganen. Desgevraagd verstrekt het OM deze informatie, voor zover dit de betrokkene
betreft, aan bestuursorganen, en aan het Bureau ten behoeve van Bibob-onderzoeken. Daarnaast
21

kan op grond van artikel 26 van de Wet Bibob de officier van justitie bestuursorganen adviseren
om een Bibob-advies aan te vragen.
De meerwaarde van de tipfunctie is dat deze kan bijdragen aan het ontsluiten van belangrijke en
relevante strafrechtelijke informatie voor het openbaar bestuur, aan doelgerichte en
risicogestuurde inzet van de Wet Bibob en voor het bestuursorgaan een sterke bevestiging van, of
aanleiding voor het inzetten van een Bibob-procedure kan zijn. De tip kan ook een belangrijk
signaal inhouden dat (niet formeel) betrokken personen mogelijk in een Bibob-relevante relatie
staan tot bijvoorbeeld een vergunning, en in verband kunnen worden gebracht met voor Bibob
relevante (vermoedelijk) gepleegde strafbare feiten. In het onderhavige onderzoek heeft het
Bureau met betrekking tot stromanconstructies in een vijftal zaken gebruik gemaakt van informatie
uit opsporingsonderzoeken.

Recente wetswijziging
Per 1 juli 2013 is de Wet Bibob in gewijzigde vorm in werking getreden. De mogelijkheden om
(vermeende) stromanconstructies aan de (potentiële) wederpartij tegen te werpen zijn hiermee
uitgebreid. De belangrijkste wijziging op dit punt betreft de uitbreiding van het bereik van de Wet
Bibob. Kort gezegd vallen sinds de wijziging onder andere ook alle vastgoedtransacties met de
overheid, 27 alle gemeentelijke vergunningen voor inrichtingen of bedrijven28 en alle
subsidiebeschikkingen 29 onder de werking van de wet. Inherent aan een dergelijke uitbreiding is
dat stromanconstructies in veel meer gevallen aan betrokkenen tegen te werpen zijn dan voor
wetswijziging het geval was. In (de tweede helft van) 2013 zijn er echter nog geen adviezen
uitgebracht die betrekking hebben op het uitgebreide bereik van de Wet Bibob. Het is derhalve niet
mogelijk in het kader van dit onderzoek daar iets over te beargumenteren.
De tweede in dit kader relevante wijziging is de nieuw gecreëerde mogelijkheid om ook verbroken
(niet-actuele) zakelijke samenwerkingsverbanden in de beoordeling te betrekken. 30 In de
onderzochte adviezen uit de tweede helft van 2013 werd van deze nieuwe juridische mogelijkheid
één keer gebruik gemaakt. 31
De mogelijkheden om (vermeende) stromanconstructies bij de toepassing van de Wet Bibob te
onderkennen lijken voor het Bureau niet veranderd te zijn met de wetswijziging. Het Bureau heeft
althans geen belangrijke nieuwe informatiebevoegdheden verkregen om stromanconstructies te
onderkennen en er zijn bijvoorbeeld ook geen nieuwe informatieleveranciers aangewezen.
De mogelijkheden voor bestuursorganen om op grond van artikel 30 van de Wet Bibob vragen te
stellen zijn uniform geregeld door de Regeling Bibob-formulieren, die na een korte
overgangsperiode per 1 november 2013 onverkort van kracht is. 32 In het kader van het
verminderen van de administratieve lasten zijn de bestuursorganen inhoudelijk gebonden aan de
vragen die door de minister zijn vastgesteld. In hoeverre dit in de praktijk leidt tot meer of minder

27

Onder andere artikel 5a en 9 van de Wet Bibob.
Artikel 7 van de Wet Bibob.
29
Artikel 6 van de Wet Bibob.
30
In artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wet Bibob wordt sinds 1 juli 2013 aangegeven dat de
betrokkene ook in relatie staat tot de strafbare feiten die door een derde zijn begaan als deze derde tot hem in
een zakelijk samenwerkingsverband “heeft gestaan”.
31
Dat was bovendien in een subsidiaire motivering. Het Bureau was in het desbetreffende geval primair van
oordeel dat het zakelijk samenwerkingsverband nog actueel was.
32
‘Regeling Bibob-formulieren’, Staatscourant 2013, 18190, 4 juli 2013.
28

22

vermoedens van stromanconstructies en daarop gebaseerde adviesaanvragen is onduidelijk en in
dit onderzoek niet onderzocht. 33
Voorts zijn het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens en het Besluit politiegegevens parallel
aan de wijziging van de Wet Bibob gewijzigd, waardoor een grondslag voor informatieverstrekking
is gecreëerd. Krachtens de genoemde besluiten kunnen bestuursorganen nu expliciet met het oog
op toepassing van de Wet Bibob politiegegevens en justitiële en strafvorderlijke gegevens
opvragen. Zoals aangegeven is deze bevoegdheid echter wel beperkt tot informatie over de
betrokkene en diens eventuele (indirecte) bestuurders: dus niet over (mogelijke) achtermannen. 34
Enkele andere veranderingen met betrekking tot de informatievoorziening aan bestuursorganen
zijn onder andere het zoeken op natuurlijk persoon in het handelsregister en de
informatieverstrekking op grond van artikel 11a van de Wet Bibob en op grond van het Besluit
controle op rechtspersonen.

Conclusie
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, kan derhalve het volgende worden geconcludeerd.
Wat tegenwerpen betreft is er naar het oordeel van het Bureau eigenlijk geen formele of juridische
belemmering om een geconstateerde stromanconstructie bij de toepassing van de Wet Bibob aan
de betrokkene tegen te werpen. Het Bureau is ook goed in staat om deze juridische mogelijkheden
in de praktijk toe te passen. Bestuursorganen doen dat (nagenoeg) nooit zelfstandig, maar vragen
advies aan het Bureau. Verder kunnen ook vermeende stromanconstructies juridisch aan de
betrokkene tegengeworpen worden, als er sprake is van een stroman-gerelateerd zakelijk
samenwerkingsverband. Daarbij komt dat het met het ‘zakelijk samenwerkingsverband’ niet eens
nodig is om altijd met aanwijzingen voor een stromanconstructie te komen.
De vraag in hoeverre (vermeende) stromanconstructies bij de toepassing van de Wet Bibob
onderkend kunnen worden, is slechts gedeeltelijk te beantwoorden, doordat het daarvoor
noodzakelijke inzicht in het totaal aan stromanconstructies ontbreekt. Het is wel mogelijk om aan
de hand van de beschikbare informatie uit dit onderzoek en de ervaringen van het Bureau enige
cruciale factoren te benoemen dan wel te beredeneren.
Bij een kwantitatieve analyse van de onderzochte Bibob-adviezen (226 stuks) is gebleken dat door
bestuursorganen 31 adviesaanvragen zijn ingediend waarin het bestuursorgaan een
stromanconstructie vermoedde op basis van risico-indicatoren. In twaalf gevallen is het geuite
vermoeden door het bestuursorgaan in enige mate of geheel bevestigd door de uiteindelijke Bibobadviezen. Daarnaast concludeerde het Bureau in 20 uitgebrachte adviezen dat er sprake was van
een stromanconstructie of stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband, zonder dat het
bestuursorgaan dit vermoeden had aangegeven. In totaal heeft het Bureau derhalve in 32 van de
226 adviezen (14%) een stromanconstructie en stromangerelateerde zakelijke
samenwerkingsverbanden geconstateerd.

33

Slechts twee van de in 2013 uitgebrachte adviezen, zijn na oktober 2013 aangevraagd. Omdat er altijd enige
tijd verstrijkt tussen het inleveren van een Bibob-vragenlijst en het aanvragen van een advies, is waarschijnlijk
ook in die gevallen het oude regime van kracht zijn geweest.
34
‘Verzamelbesluit evaluatie en uitbreiding Wet Bibob’, Staatsblad, 2013, 205. Dit betreft artikel 15 van het
Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens en artikel 4:3, eerste lid, van het Besluit politiegegevens.

23

Bij een kwalitatieve analyse van de onderzochte Bibob-dossiers viel ten eerste op dat de

(mogelijke) stromannen in de achterhaalde gevallen vooral als formele exploitant van de betrokken
ondernemingen optraden. De (mogelijke) achtermannen bleken over het algemeen persoonlijk
betrokken bij de bedrijfsvoering. Andere (mogelijke) stromanconstructies – bijvoorbeeld enkel met
betrekking tot de financiering of meer op afstand staande feitelijke eigenaren – zijn niet of
nauwelijks geconstateerd. Mogelijk valt dit verschil te verklaren doordat de actieve exploitatie door
een achterman makkelijker te detecteren is bij de controles die in bepaalde Bibob-branches relatief
veel voorkomen.
Ten tweede was opmerkelijk dat de aanwijzingen die het Bureau gebruikte om te concluderen dat
er sprake was van een stromanconstructie of stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband,
voor een groot deel bestonden uit min of meer vrijwillig afgelegde verklaringen van de (mogelijke)
achtermannen en (mogelijke) stromannen zelf. Op grond hiervan concludeerde het Bureau
enerzijds dat (a) in ieder geval een deel van de stromanconstructies niet-absoluut is en niet
consequent uitgevoerd wordt en (b) dat het Bureau goed in staat is om deze vorm van
stromanconstructies te achterhalen. In verschillende gevallen achterhaalde het Bureau na
onderzoek dat er sprake was een stromanconstructie terwijl hierover geen eerdere vermoedens
waren geuit door het bestuursorgaan of een informatieleverancier. Anderzijds lijkt het erop dat
Bureau minder goed in staat is om beter uitgevoerde en absolute stromanconstructies te
achterhalen. Dit kan deels verklaard worden doordat het Bureau hoofdzakelijk reeds bij de
overheid aanwezige informatie analyseert en beoordeelt en nauwelijks ‘nieuwe’ – nog niet bij de
overheid geregistreerde – informatie verzamelt. Daarnaast gaat het Bureau er vanuit dat dit ook
komt doordat informatie uit opsporingsonderzoeken over stromanconstructies nauwelijks een rol
speelt bij het Bureau.
Mogelijk is de beperkte rol van deze informatie uit opsporingsonderzoeken vooral terug te voeren
op de fase voordat om een Bibob-advies wordt gevraagd. Signalen van politie, bijzondere
opsporingsdiensten en OM omtrent (mogelijke) stromanconstructies komen kennelijk nauwelijks bij
bestuursorganen terecht, waardoor deze geen Bibob-advies aanvragen en de desbetreffende
informatie ook niet in een Bibob-advies verwerkt wordt.
Voorts is besproken wat juridisch mogelijk is gemaakt. Hierbij bleek dat het Bureau over zeer
uitgebreide bevoegdheden beschikt om openbare en reeds bij de overheid aanwezige informatie te
verzamelen. In de praktijk verloopt de informatieverstrekking aan het Bureau ook goed, voor zover
het om binnenlandse samenwerking gaat. Informatieverstrekking vanuit het buitenland vindt
nauwelijks plaats. De bevoegdheid van het Bureau om ‘nieuwe’ informatie te verzamelen is door de
wetgever wel sterk beperkt. Dit lijkt een fundamentele keuze bij de totstandkoming van de Wet
Bibob te zijn geweest.
Bestuursorganen beschikken over minder uitgebreide informatiebevoegdheden dan het Bureau
(maar kunnen wel in enige mate ‘nieuwe’ informatie verzamelen). De beperkingen voor
bestuursorganen betreffen zowel minder informatieleveranciers, minder (rechts)personen over wie
informatie verzameld kan worden en het niet-verplichte karakter van veel informatieverstrekking
aan bestuursorganen. Hierdoor kunnen bestuursorganen signalen van stromanconstructies missen,
wat als gevolg heeft dat de Wet Bibob geheel niet toegepast wordt. Verbetering van de
informatiepositie van bestuursorganen zou een bijdrage kunnen leveren aan het beter herkennen
van signalen omtrent stromanconstructies. Ook het verbeteren van de indicatorenlijst met
24

betrekking tot stromanconstructies aan de hand van de uitkomsten van dit onderzoek, kan een
bijdrage leveren aan het onderkennen van deze constructies.
De RIEC’s ondersteunen de bestuursorganen en zijn mogelijk beter in staat signalen vanuit de
convenantpartners over stromanconstructies te onderkennen om zo bestuursorganen eerder en
meer te adviseren om advies aan te vragen bij het Bureau in het geval van (een vermoeden van)
een stromanconstructie of stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband.
Het Openbaar Ministerie, tot slot, kan middels de tipfunctie van artikel 26 van de Wet Bibob aan
bestuursorganen waardevolle signalen afgeven bij (een vermoeden van) een stromanconstructie of
stromangerelateerd zakelijk samenwerkingsverband. Het bestuursorgaan kan met dit signaal een
Bibob-onderzoek starten en een advies aanvragen bij het Landelijk Bureau Bibob.

25