Besluit
Openbare versie

ACM/DTVP/2015/204888

Datum

14 september 2015

Zaaknummer:

15.0834.52

Besluit van de Autoriteit Consument en Markt. Beoordeling van het Toerekeningsysteem
Koninklijke PostNL 2015 in het kader van de bepaling van de tariefruimte bedoeld in de
artikelen 14 en volgende van de Postregeling 2009.

1

Inleiding

1. Koninklijke PostNL B.V. (hierna ook: PostNL) exploiteert een geïntegreerd netwerk

Pagina
1/25

Ons kenmerk:

1

De tarieven voor de partijenpost buitenland en voor diensten buiten de UPD zijn niet
gereguleerd vanuit de Postregeling 2009.

2

2. De Autoriteit Consument en Markt (hierna ook: ACM) is belast met (onder meer) het
toezicht op de uitvoering en naleving van de wetten en regels op postgebied, waaronder het
toezicht op de uitvoering van de universele postdienst door de dienstverlener die daartoe
door de minister van Economische Zaken is aangewezen.
3

3. Op 28 januari 2014 is een wijziging van de Postregeling 2009 van kracht geworden .
Hiermee zijn onder meer de voorschriften gewijzigd voor het kostentoerekeningsysteem
waarmee de kosten van de UPD dienen te worden bepaald. Ook is de systematiek van
tariefregulering van de UPD gewijzigd.
4. De tariefregulering begint met het vaststellen van de basistariefruimte voor de UPD door
ACM. Deze basistariefruimte is gebaseerd op de kosten van de UPD plus het wettelijk
toegestane rendement van 11,11% van deze kosten. Om de kosten van de UPD goed te
kunnen vaststellen, moeten de kosten van het geïntegreerde netwerk worden toegerekend
aan de UPD en andere activiteiten. Hiervoor geven de Postwet 2009 en de Postregeling
2009 de voorschriften.
1

Onder die andere diensten vallen postvervoerdiensten buiten de UPD, zoals bijvoorbeeld partijenpost binnenland,
maar ook diensten die formeel geen postvervoerdiensten zijn, maar wel worden geleverd met het gezamenlijke
postvervoernetwerk van PostNL, zoals ongeadresseerd drukwerk.
2
Partijenpost binnenland hoort niet tot de universele postdienst. Partijenpost buitenland hoort wel tot de universele
postdienst, maar de tarieven zijn niet gereguleerd.
3
Regeling van de Minister van Economische Zaken van 28 januari 2014, nr. WJZ/14007819, tot wijziging van de
Postregeling 2009 ter herziening van de tariefregulering en verbetering van het inzicht in de kosten van de universele
postdienstverlening (Stcrt. 2401).

Muzenstraat 41 | 2511 WB Den Haag
Postbus 16326 | 2500 BH Den Haag

geleverd. De enkelstuks tarieven voor diensten binnen de UPD zijn wettelijk gereguleerd.

T 070 722 20 00 | F 070 722 23 55
info@acm.nl | www.acm.nl | www.consuwijzer.nl

waarmee zowel de universele postdienst (hierna ook: UPD) als andere diensten worden

Besluit
Openbare versie

5. Nadat de basistariefruimte is bepaald, berekent ACM jaarlijks de aanvullende tariefruimte,
op basis van de inflatie, de volumeontwikkelingen en een eventuele correctie voor een in
het verleden gerealiseerd overrendement op de UPD (meer dan 10% Return on Sales).
4

6. Op 28 februari 2014 heeft PostNL zijn Toerekeningsysteem 2014 toegezonden aan ACM.
PostNL heeft dit toerekeningsysteem vervolgens mondeling toegelicht in meerdere
5

gesprekken, dieptesessies en schriftelijk in antwoord op vragenbrieven van ACM. Op
grond van artikel 14, derde lid, van de Postregeling 2009 heeft ACM het
Toerekeningsysteem 2014 voor de universele postdienst (hierna ook:

7. Op 9 april 2015 heeft ACM vastgesteld dat het kostentoerekeningsysteem 2014 niet
voldeed aan de in de artikelen 7 tot en met 7d van de Postregeling 2009 gestelde wettelijke
6

eisen. Als gevolg hiervan is ACM niet overgegaan tot het vaststellen van de tariefruimte
bedoeld in de artikelen 14 en volgende van de Postregeling 2009.

7

8. Op grond van artikel 7a, tweede lid, van de Postregeling 2009, diende PostNL het
kostentoerekeningsysteem alsnog in overeenstemming te brengen met de wettelijke eisen.
Uit artikel 14c van de Postregeling 2009 volgt dat 2014 daarbij als het toepasselijke
boekjaar heeft te gelden. Op 25 augustus 2015 heeft PostNL het aangepaste
8

kostentoerekeningsysteem (hierna: kostentoerekeningsysteem 2015) aangeleverd. Dit
bestaat uit de documenten ‘Toerekeningsysteem Koninklijke PostNL 2015’,

[ vertrouwelijk ]
Tegelijkertijd heeft PostNL, op grond van de artikelen 9 en 11 van de Postregeling 2009, de
Financiële Verantwoording over de uitvoering van de universele postdienst in 2014 (hierna
ook: Financiële Verantwoording 2014) aangeleverd. Bij de Financiële Verantwoording 2014
horen ook de documenten ‘Disclosure on applied accounting policies of statutory accounts
2014’, ‘Controleverklaring PwC inzake Financiële verantwoording 2014’en ‘Jaarrekening
Koninklijke PostNL 2014’.
9. ACM heeft deze informatie beoordeeld ten behoeve van de berekening van de tariefruimte
voor de UPD op grond van artikel 14, derde lid, van de Postregeling 2009. Uit de
beoordeling is gebleken dat het kostentoerekeningsysteem 2015 voldoet aan de wettelijke
eisen. Derhalve stelt ACM in dit besluit ook de tariefruimte vast conform de artikelen 14 tot
en met 14c van de Postregeling 2009.

4
Het ‘Kostentoerekeningsysteem 2014’ is in 2014 opgesteld met als doel de toerekening van de kosten van het jaar
2013 aan de UPD en andere activiteiten ten behoeve van de vaststelling van de tariefruimte voor het jaar 2015. Analoog
heeft het kostentoerekeningsysteem 2015 betrekking op de kosten van 2014 en de tariefruimte voor 2016
5
Voor meer informatie over het proces zie hoofdstuk 3
6
Kenmerk: ACM/DTVP/2015/201934
7
Hier wordt de totale tariefruimte bedoeld, bestaande uit de basistariefruimte en de aanvullende tariefruimte voor 2016
8
Bij brief met kenmerk: 15/PA/U/023

2/25

kostentoerekeningsysteem 2014) beoordeeld.

Besluit
Openbare versie
10. Het door ACM gehanteerde beoordelingskader wordt beschreven in hoofdstuk 2 van dit
besluit. In hoofdstuk 3 wordt het proces van het tot stand komen van dit besluit beschreven
en de wijze waarop PostNL daarbij is betrokken. Hoofdstuk 4 geeft de feitelijke context weer
en de inhoudelijke beoordeling van het kostentoerekeningsysteem. Hoofdstuk 5 geeft de
bepaling van de tariefruimte weer. Hoofdstuk 6 bevat het dictum.

2

Juridisch kader

11. De hierna genoemde regelgeving is bij dit besluit gebruikt als toetsingskader bij de
beoordeling van het kostentoerekeningsysteem 2015 van PostNL.

door anderen onder zijn verantwoordelijkheid doen uitvoeren.
2. Een verlener van de universele postdienst rekent de kosten die anderen in rekening
brengen voor het uitvoeren van gedeelten van de universele postdienst slechts toe aan de
universele postdienst voor zover die kosten overeenkomstig de op grond van de artikelen
22, derde lid, en 25, zesde lid, vastgestelde regels zijn toe te rekenen aan de universele
postdienst.
3. Een verlener van de universele postdienst maakt de toerekening van de kosten van
anderen, bedoeld in het tweede lid, inzichtelijk voor ieder gedeelte van de universele
postdienst dat hij door anderen laat uitvoeren.”
13. Artikel 22 van de Postwet 2009 luidt:
“1. Een verlener van de universele postdienst brengt een boekhoudkundige scheiding aan
tussen de kosten en opbrengsten van de universele postdienst en de kosten en
opbrengsten van andere activiteiten.
2. Een verlener van de universele dienst maakt de toerekening van de kosten en
opbrengsten van de universele postdienst en de kosten en opbrengsten van andere
activiteiten inzichtelijk aan de Autoriteit Consument en Markt.
3. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de inrichting van
de boekhouding en de wijze van toerekening van de kosten van de universele postdienst,
alsmede over de wijze waarop een verlener van de universele dienst de in het tweede lid
bedoelde toerekening van kosten en opbrengsten inzichtelijk maakt.”
Deze eisen zijn nader uitgewerkt in de artikelen 7 t/m 7d en 8 van de Postregeling 2009.
Deze artikelen luiden:
“Artikel 7
1. De verlener van de universele postdienst rekent alleen de daadwerkelijke kosten,
bedoeld in artikel 25, derde lid, van de wet, van de universele postdienst overeenkomstig de
artikelen 7a tot en met 7d, toe aan de universele postdienst, met dien verstande dat hij
daartoe in ieder geval:

3/25

12. Artikel 21, eerste tot en met derde lid van de Postwet 2009 luidt:
“1. Een verlener van de universele postdienst kan gedeelten van de universele postdienst

Besluit
Openbare versie
a. alleen kosten die voor de universele postdienst zijn gerealiseerd, toerekent aan de
universele postdienst;
b. de voordelen die ontstaan doordat de verlener van de universele postdienst dezelfde
productiemiddelen gebruikt voor het verrichten van de universele postdienst en zijn
andere activiteiten evenredig verdeelt over de universele postdienst en die andere
activiteiten.
2. De verlener van de universele postdienst rekent de volgende kosten niet toe aan de
universele postdienst:
a. kosten van vreemd vermogen, eigen vermogen of genomen risico’s;
b. een opslag voor rendement in de tarieven die anderen in rekening brengen voor het
c. goodwill;
d. dotaties aan voorzieningen en vrijval van voorzieningen;
e. afschrijvingskosten van materiële vaste activa die niet in gebruik zijn voor de
universele postdienst of niet meer in gebruik zijn voor de universele postdienst.
3. De daadwerkelijke kosten, bedoeld in het eerste lid, worden toegerekend aan de
universele postdienst als geheel.
Artikel 7a
1. Bij de toerekening van de kosten aan de universele postdienst hanteert de verlener van
de universele postdienst een kostentoerekeningsysteem dat:
a. voldoet aan de beginselen van marktconformiteit, proportionaliteit en integraliteit;
b. gebruik maakt van de berekeningsmethode activity based costing;
c. inzichtelijk maakt hoe de hoogte van de toe te rekenen kosten is bepaald;
d. de kosten zoveel mogelijk rechtstreeks toerekent;
e. het oorzakelijk verband aangeeft tussen de kosten en daaraan ten grondslag
liggende kostenveroorzakers;
f. de kosten slechts eenmaal toerekent;
g. de toerekening van de kosten van anderen voor ieder gedeelte van de universele
postdienst dat de verlener van de universele postdienst door anderen laat uitvoeren
inzichtelijk maakt;
h. de kosten op een zodanig gedetailleerd niveau toerekent dat daarmee de
daadwerkelijke kosten bepaald kunnen worden.
2. Indien de Autoriteit Consument en Markt heeft vastgesteld dat het
kostentoerekeningsysteem niet voldoet aan de in de artikelen 7 tot en met 7d gestelde
eisen, brengt de verlener van de universele postdienst het kostentoerekeningsysteem
binnen twee maanden na die vaststelling alsnog in overeenstemming met die eisen.
Artikel 7b
1. De verlener van de universele postdienst rekent de directe kosten die uitsluitend voor de
universele postdienst worden gemaakt toe aan de universele postdienst.
2. Andere kosten dan de kosten, bedoeld in het eerste lid, rekent de verlener van de

4/25

uitvoeren van gedeelten van de universele postdienst;

Besluit
Openbare versie
universele postdienst slechts toe aan de universele postdienst voor zover dat op grond van
de artikelen 7c en 7d mogelijk is.
Artikel 7c
1. De verlener van de universele postdienst rekent de gezamenlijke kosten die gelijktijdig en
zonder onderscheid gemaakt worden zowel voor de universele postdienst als voor andere
activiteiten als volgt toe aan de universele postdienst:
a. voor zover deze kosten op basis van een rechtstreekse analyse van de herkomst van
deze kosten kunnen worden toegerekend aan de universele postdienst, worden ze met
inachtneming van het bepaalde in het tweede tot en met vierde lid, toegerekend aan de
b. voor zover toerekening op basis van een rechtstreekse analyse, bedoeld in
onderdeel a, niet mogelijk is, worden deze kosten toegerekend aan de universele
postdienst op basis van een onrechtstreekse koppeling met een andere kostencategorie
of groep van kostencategorieën waarvoor een directe toerekening mogelijk is en die
een kostenstructuur kent die vergelijkbaar is met die van deze gezamenlijke kosten;
c. voor zover toerekening van deze kosten niet mogelijk is op basis van onderdeel a of
onderdeel b, worden deze kosten toegerekend aan de universele postdienst op basis
van een algemene kostenverdeling die wordt berekend op grond van de verhouding
tussen:
1°. alle uitgaven die direct of indirect aan de universele postdienst worden
toegerekend, en
2°. alle uitgaven die direct of indirect aan de andere activiteiten worden toegerekend.
2. In de rechtstreekse analyse, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, worden de
kosten die uitsluitend gemaakt worden op grond van de eisen die bij of krachtens de wet
aan de universele postdienst worden gesteld, toegerekend aan de universele postdienst,
voor zover:
a. de aldus berekende kosten niet gemaakt zouden worden zonder universele
postdienst;
b. de andere activiteiten niet wezenlijk wijzigen als deze kosten niet gemaakt worden.
3. Voor zover de kosten van een postdienst lager zouden zijn als die dienst zelfstandig in
plaats van in combinatie met de universele postdienst zou worden verricht, worden in de
rechtstreekse analyse, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, de kosten van
zelfstandige aanbieding van die dienst in mindering gebracht op de gezamenlijke kosten,
met dien verstande dat de kosten van zelfstandige aanbieding worden berekend met
inachtneming van de volgende voorwaarden:
a. de berekende kosten zijn niet lager dan zonder universele postdienst mogelijk zou
zijn,
b. de berekende kosten maken daadwerkelijk een zelfstandige aanbieding van die
dienst mogelijk, en
c. de dienst die daadwerkelijk wordt verricht, is gelijk is aan de dienst op basis waarvan
de kosten zijn berekend.

5/25

universele postdienst;

Besluit
Openbare versie
4. In de rechtstreekse analyse, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, worden
voor zover andere diensten dan postdiensten geen enkele invloed hebben op de
gezamenlijke kosten, de kosten van deze diensten niet in mindering gebracht op de
gezamenlijke kosten die worden toegerekend aan de universele postdienst.
Artikel 7d
De verlener van de universele postdienst rekent de gemeenschappelijke kosten die zonder
onderscheid gemaakt worden ten behoeve van zowel de universele postdienst als alle
andere activiteiten, en die niet kunnen worden toegerekend op basis van het gebruik van
productiemiddelen, toe aan de universele postdienst aan de hand van dezelfde
aan andere activiteiten.
Artikel 8
1. De boekhouding van de verlener van de universele postdienst, bedoeld in artikel 22,
derde lid, van de wet, wordt ingericht overeenkomstig consequent toegepaste, objectief
gerechtvaardigde en algemeen aanvaardbare normen voor bedrijfsadministratie.
2. De boekhouding van de verlener van universele postdienst geeft de kosten, zoals
toegerekend op grond van het kostentoerekeningsysteem bedoeld in artikel 7a, en de
opbrengsten van de universele postdienst weer.”
14. Artikel 23 van de Postwet 2009 luidt:
“1. Een verlener van de universele postdienst verstrekt jaarlijks aan de Autoriteit
Consument en Markt een rapportage over de uitvoering van de universele postdienst. Deze
rapportage bevat de resultaten van regelmatige metingen van de kwaliteit van de universele
postdienstverlening en de hierbij behorende kwaliteitsnormen, alsmede een overzicht van
de kosten en opbrengsten van de universele postdienstverlening, bedoeld in artikel 22,
eerste lid.
2. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld over de rapportage. Deze regels
kunnen betrekking hebben op de inrichting van de rapportage, op de metingen, bedoeld in
het eerste lid, alsmede op de op te nemen financiële gegevens.”
Deze eisen zijn nader uitgewerkt in artikel 11, 12 en 13a van de Postregeling 2009;
“Artikel 11
1. De jaarlijkse rapportage gaat vergezeld van een financiële verantwoording van de
verlener van de universele postdienst over de activiteiten ter uitvoering van de universele
postdienst die is gebaseerd op de boekhouding van de verlener van de universele
postdienst, bedoeld in
artikel 8.
2. De financiële verantwoording heeft betrekking op de uitvoering van de universele
postdienst in het voorafgaande jaar en bevat:
a. een overzicht van de daadwerkelijke kosten van de universele postdienst;

6/25

kostendrijvers als de kostendrijvers die hij gebruikt voor de toerekening van deze kosten

Besluit
Openbare versie
b. een overzicht van de gerealiseerde volumes uitgesplitst naar:
1. de universele postdienst, en
2. de andere activiteiten van de verlener van de universele postdienst;
c.

de gegevens over de behaalde financiële resultaten en het behaalde rendement uit
de activiteiten ter uitvoering van de universele postdienst zoals deze zijn
opgenomen in een overzicht van de opbrengsten en de kosten aan de hand
waarvan het netto bedrijfsresultaat van de activiteiten ter uitvoering van de
universele postdienst kan worden vastgesteld en daarbij gehanteerde
verdeelsleutels;

d. een overzicht van:
2. de gemeenschappelijke kosten, bedoeld in artikel 7d,
3. de mate waarin de in subonderdelen 1° en 2° bedoelde kosten zijn
toegerekend aan de universele postdienst of aan de andere activiteiten, en
4. een onderbouwing van de keuze voor de bij de onder 3° bedoelde
toerekening gehanteerde toerekeningswijze en de gehanteerde
verdeelsleutel, bedoeld in de artikelen 7c, eerste lid, en 7d;
e. een aansluiting op de jaarrekening van de verlener van de universele postdienst
van het resultaat van de universele postdienst waaruit het resultaat blijkt van de
andere activiteiten;
f.

een toelichting die inzichtelijk maakt welke factoren een grote invloed hebben op de
kosten en het resultaat;

g. een overzicht van de kosten van de universele postdienst die niet meebewegen
met de volumes van de universele postdienst.
3. De verlener van de universele postdienst legt bij de financiële verantwoording de
vastgestelde jaarrekening en het vastgestelde jaarverslag over van het jaar waarop de
financiële verantwoording betrekking heeft.
Artikel 12
1. De jaarlijkse rapportage gaat vergezeld van een verklaring van een accountant die
onafhankelijk is van de verlener van de universele postdienst.
2. De verklaring heeft betrekking op de controle van de accountant op:
a. de wijze van inrichting van het kostentoerekeningsysteem, bedoeld in artikel 7a;
b. de vaststelling van de kosten en opbrengsten van de universele postdienst op
grond van het kostentoerekeningsysteem, bedoeld in artikel 7a;
c.

de inrichting van de boekhouding, bedoeld in artikel 8;

d. het beleid ten aanzien van de dienstverleningspunten, bedoeld in artikel 9;
e. de kwaliteit van de Overnight Service, bedoeld in artikel 10;
f.

de financiële verantwoording, bedoeld in artikel 11;

g. de wijze van de berekening en van de vaststelling van de daadwerkelijke kosten,
bedoeld in de artikelen 7 tot en met 7d;
h. de vaststelling van de gerealiseerde volumes, bedoeld in artikel 11, tweede lid,

7/25

1. de gezamenlijke kosten, bedoeld in artikel 7c,

Besluit
Openbare versie
onderdeel b.
Artikel 13a
De verlener van de universele postdienst overlegt uiterlijk op 1 maart 2014 de volgende
informatie over het kostentoerekeningsysteem aan de Autoriteit Consument en Markt:
a. een beschrijving van de organisatiestructuur en van de financiële
verantwoordingsstructuur van de verlener van de universele postdienst en de
onderneming waarvan de verlener van de universele postdienst deel uitmaakt;
b. een beschrijving en onderbouwing van de methode voor vaststelling van de
omvang van de aan de universele postdienst en aan de andere activiteiten toe te
afschrijvingstermijnen uitgesplitst naar:
1. de universele postdienst,
2. de andere activiteiten van de verlener van de universele postdienst;
c.

een beschrijving en onderbouwing van de toerekeningswijze, bedoeld in artikel 11,
tweede lid, onderdeel d, onderdeel 4°, met dien verstande dat daarbij ten minste op
het volgende wordt ingegaan:
1. de algemene uitgangspunten die zijn gehanteerd bij de toerekening van de
kosten, bedoeld in de artikelen 7c en 7d, en
2. de gehanteerde (hulp-)kostenplaatsen, (hulp-)kostendragers en
verdeelsleutels en de wijze waarop voorgenoemde componenten zijn
gebaseerd op de methode van activity based costing;

d. een functionele beschrijving van het kostentoerekeningsysteem, dat wordt
gehanteerd op basis van artikel 7a.”
15. Artikel 24, tweede lid, van de Postwet 2009 luidt:
“De tarieven zijn uniform en op de kosten gebaseerd.”
16. Artikel 25, eerste en zesde lid, van de Postwet 2009 luiden:
“1. Bij ministeriële regeling, gehoord de Autoriteit Consument en Markt, wordt bepaald:
a. met welk percentage de tarieven voor de universele postdienst jaarlijks gemiddeld
ten hoogste mogen worden gewijzigd;
b. op welke wijze de jaarlijks gemiddelde wijziging, bedoeld in onderdeel a, wordt
vastgesteld. (…)
6. Bij de ministeriële regeling, bedoeld in het derde lid, worden regels vastgesteld met
betrekking tot de elementen van de tarieven, de wijze van berekening van de tarieven en de
toerekening van de kosten.”
Deze eisen zijn nader uitgewerkt in de artikelen 14 t/m 14e van de Postregeling 2009;
“Artikel 14
1. Het percentage waarmee alle enkelstukstarieven voor het verlenen van de universele
postdienst met betrekking tot het postvervoer van poststukken, als bedoeld in artikel 16,

8/25

rekenen kosten en de daarbij gehanteerde waarderingsgrondslagen en

Besluit
Openbare versie
eerste lid, onderdeel a en b, tweede lid, onderdeel a en b, derde lid, onderdeel a en b, en
vierde lid van de wet, tezamen jaarlijks gemiddeld mogen stijgen is het verschil tussen de
enkelstukstarieven die de verlener van de universele dienst voor dit postvervoer hanteert en
de totale tariefruimte.
2. De totale tariefruimte bestaat uit de basis tariefruimte en de aanvullende tariefruimte.
3. De totale tariefruimte wordt door de Autoriteit Consument en Markt berekend
overeenkomstig de formule in onderdeel A van bijlage 3 en wordt uitgedrukt in een
maximaal gemiddeld tarief per eenheid volume voor alle in het eerste lid genoemde
postdiensten tezamen.
4. Zodra de Autoriteit Consument en Markt opnieuw de basis tariefruimte heeft berekend,

Artikel 14a
1. De basis tariefruimte wordt uiterlijk op 1 september 2014 bepaald en vervolgens
uitsluitend opnieuw bepaald indien:
a. de Autoriteit Consument en Markt heeft vastgesteld dat het
kostentoerekeningsysteem van de verlener van de universele postdienst niet
voldoet aan de in de artikelen 7 tot en met 7d gestelde eisen, of
b. de verlener van de universele postdienst zijn kostentoerekeningsysteem wijzigt of
heeft gewijzigd.
2. De basis tariefruimte wordt berekend voor alle enkelstukstarieven voor het verlenen van
de universele postdienst met betrekking tot het postvervoer van poststukken, als bedoeld in
artikel 16, eerste lid, onderdeel a en b, tweede lid, onderdeel a en b, derde lid, onderdeel a
en b, en vierde lid van de wet, tezamen.
3. De basis tariefruimte wordt berekend overeenkomstig de formule in onderdeel B van
bijlage 3.
4. In afwijking van het eerste lid, onderdeel b, kan de Autoriteit Consument en Markt afzien
van het opnieuw bepalen van de basis tariefruimte indien de wijziging beperkt van aard is.
Artikel 14b
1. De aanvullende tariefruimte voor het komende kalenderjaar wordt jaarlijks uiterlijk op 1
september bepaald.
2. De aanvullende tariefruimte wordt berekend voor alle enkelstukstarieven voor het
verlenen van de universele postdienst met betrekking tot het postvervoer van poststukken,
als bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a en b, tweede lid, onderdeel a en b, derde
lid, onderdeel a en b, en vierde lid van de wet, tezamen.
3. De aanvullende tariefruimte wordt berekend overeenkomstig de formule in onderdeel C
van bijlage 3 en wordt weergegeven in een factor waarin de ontwikkeling van het maximaal
gemiddelde tarief wordt uitgedrukt.
Artikel 14c
De berekening van de basis tariefruimte onderscheidenlijk de aanvullende tariefruimte vindt

9/25

vervallen de eerder berekende basis tariefruimte en aanvullende tariefruimten.

Besluit
Openbare versie
plaats op basis van de gegevens uit de financiële verantwoording over het jaar voorafgaand
aan het kalenderjaar waarin de basis tariefruimte wordt bepaald onderscheidenlijk het
kalenderjaar voorafgaand aan het jaar waarin de aanvullende tariefruimte wordt bepaald,
met uitzondering van de consumentenprijsindex.
Artikel 14d
1. In afwijking van artikel 14c, vindt in de situaties, genoemd in artikel 14a, eerste lid,
onderdelen a en b, de berekening van de basis tariefruimte en de aanvullende tariefruimte
plaats op basis van de gegevens, bedoeld in het tweede lid, met uitzondering van de
2. De verlener van de universele postdienst overlegt in de situaties, bedoeld in eerste lid,
aan de Autoriteit Consument en Markt:
a.

de in artikel 11, tweede lid, genoemde gegevens, en

b.

de in artikel 13a, bedoelde gegevens,

met dien verstande dat die gegevens zijn gebaseerd op het kostentoerekeningsysteem
zoals ingericht na invoering van de wijziging overeenkomstig de vaststelling, bedoeld in
artikel 14a, eerste lid, onderdeel a, of de melding, bedoeld in artikel 14a, eerste lid,
onderdeel b.
3. De verlener van de universele postdienst overlegt:
a.

de in het tweede lid, onderdeel a, bedoelde gegevens: binnen drie maanden,

b.

de in het tweede lid, onderdeel b, bedoelde gegevens: binnen twee maanden,

na de dag waarop de vaststelling, bedoeld in artikel 14a, eerste lid, onderdeel a, of de
melding, bedoeld in artikel 13, is gedaan.
Artikel 14e
1. De verlener van de universele postdienst overlegt gelijktijdig met de gegevens, bedoeld
in artikel 14d, tweede lid, aan de Autoriteit Consument en Markt een verklaring van een
accountant die onafhankelijk is van de verlener van de universele postdienst en die
betrekking heeft op de controle van die accountant op:
a.

de in artikel 14d, tweede lid, bedoelde gegevens, en

b.

de inrichting van het gewijzigde kostentoerekeningsysteem van de verlener van de

universele postdienst.
2. De verklaring gaat vergezeld van het controleplan, het controleverslag van de accountant

en het oordeel van de accountant over zijn controle.”
17. Artikel 26 van de Postwet 2009 luidt:
“In afwijking van de artikelen 24 en 25 worden de kosten van het vervoer van poststukken die in
hoofdzaak tekst bevatten in voor blinden bestemde tekens en die elk afzonderlijk ten hoogste
zeven kilogram wegen door de verlener van de universele postdienst gedragen.”

10/25

consumentenprijsindex.

Besluit
Openbare versie
3

Procesbeschrijving

18. Op 28 januari 2014 is de gewijzigde Postregeling 2009 van kracht geworden. Hiermee zijn
onder meer de voorschriften gewijzigd voor het kostentoerekeningsysteem waarmee de
kosten van de UPD dienen te worden bepaald. Ook is de systematiek van tariefregulering
van de UPD gewijzigd.
19. Op 28 februari 2014 heeft PostNL zijn Toerekeningsysteem 2014 toegezonden aan ACM.
PostNL heeft dit kostentoerekeningsysteem vervolgens mondeling toegelicht in meerdere
gesprekken en dieptesessies en schriftelijk in antwoord op vragenbrieven van ACM.

aan ACM toegezonden. Hierop volgend heeft ACM per brief opnieuw enkele vragen gesteld
waarop PostNL ook per brief heeft gereageerd. Ook heeft er op 8 juli 2014 wederom een
dieptesessie plaatsgevonden.
21. Op 7 augustus 2014 heeft ACM per brief het verzoek om een aangepaste berekening en
een accountantsverklaring bij PostNL neergelegd. PostNL heeft hier eind augustus per brief
en in een gesprek op gereageerd.
9

22. Op 28 augustus 2014 heeft ACM per brief aan PostNL medegedeeld dat zij het onderzoek
naar de kostentoerekening nog niet had afgerond en dat zij derhalve de tariefruimte voor
het jaar 2015 nog niet overeenkomstig de gewijzigde Postregeling 2009 kon vaststellen.
Aangezien op grond van artikel 14a van de Postregeling 2009 ACM de tariefruimte voor
2015 uiterlijk op 1 september 2014 had moeten bepalen, is er een overgangsregeling in
werking getreden. Daarom heeft ACM op 28 augustus 2014 de tariefruimte op basis van de
overgangsregeling

10

vastgesteld.

23. Vervolgens hebben er in het najaar van 2014 wederom verschillende briefwisselingen en
gesprekken plaatsgevonden tussen PostNL en ACM.[ vertrouwelijk ]
Desondanks kon ACM op
[ vertrouwelijk ]
dat moment niet vaststellen of het kostentoerekeningsysteem 2014 aan de wettelijke eisen
voldeed.
24. In januari en februari van 2015 heeft ACM aanvullend onderzoek gedaan naar de
bevindingen omtrent het kostentoerekeningsysteem. In deze fase zijn er wederom
verschillende briefwisselingen geweest en heeft er een gesprek plaatsgevonden tussen
PostNL en ACM.

9

Kenmerk: ACM/DTVP/2014/204886
Op grond van artikel 14a van de Postregeling 2009 moest ACM de tariefruimte voor 2015 uiterlijk op 1 september
2014 bepalen. Voor het geval deze datum niet gehaald zou worden, bepaalt artikel III van de wijzigingsregeling van 28
januari 2014 dat er een overgangsregeling geldt totdat ACM de tariefruimte bepaalt in het kader van de gewijzigde
Postregeling 2009.
10

11/25

20. Op 27 mei 2014 heeft PostNL de Financiële Verantwoording universele postdienst 2013

Besluit
Openbare versie
11

25. Op 9 april 2015 heeft ACM een besluit genomen waarin zij heeft vastgesteld dat het
aangeleverde kostentoerekeningsysteem 2014 niet voldoet aan de in de Postregeling 2009
gestelde eisen. Op grond van artikel 7a, tweede lid, van de Postregeling 2009, diende
PostNL het kostentoerekeningsysteem vervolgens aan te passen aan deze eisen.
26. Voorafgaand aan de aanpassing van het kostentoerekeningsysteem hebben er op 27 mei
2015, 1 juni 2015, 8 juni 2015, 15 juni 2015, 23 juni 2015, 29 juni 2015 en 6 juli 2015
gesprekken plaatsgevonden tussen medewerkers van PostNL en ACM. In deze gesprekken
hebben PostNL en ACM afspraken gemaakt over de door te voeren wijzigingen in het

27. Op 8 augustus 2015 heeft PostNL zijn aangepaste kostentoerekeningsysteem in concept
per e-mail toegezonden aan ACM.
28. Op 17 augustus 2015 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen ACM en PostNL waarin
het kostentoerekeningsysteem 2015 in concept is besproken. Als voorbereiding hierop heeft
ACM per e-mail een aantal vragen aan PostNL gesteld. Naar aanleiding van dit gesprek
heeft PostNL op 18 augustus 2015 een tweede concept en op 23 augustus een derde
concept van het kostentoerekeningsysteem per e-mail aan ACM toegezonden.
29. Op 25 augustus 2015 heeft PostNL per brief

12

de definitieve versie van het

Toerekeningsysteem Koninklijke PostNL 2015 samen met de Financiële Verantwoording
universele postdienst 2014 en de controleverklaring van de accountant aan ACM
toegezonden.
30. Op 26 augustus 2015 hebben PostNL en ACM telefonisch contact gehad waarin ACM nog
vragen over het kostentoerekeningsysteem 2015 en de Financiële Verantwoording 2014
heeft gesteld.
31. Op 31 augustus 2015 hebben PostNL en ACM telefonisch contact gehad waarbij de op 26
augustus 2015 gestelde vragen zijn beantwoord.

4

Beoordeling ACM

32. In dit besluit beoordeelt ACM of het systeem van PostNL voor de toerekening van kosten
aan de universele postdienst voldoet aan de eisen die de artikelen 7a tot en met 7d van de
Postregeling 2009 daaraan stellen.
33. De verlening van de universele postdienst wordt binnen de groep PostNL N.V. uitgevoerd
door verschillende juridische entiteiten (B.V.’s). Dit zijn naast PostNL, die wettelijk is
11
12

Kenmerk: ACM/DTVP/2015/201934
Kenmerk: 15/PA/U/023

12/25

kostentoerekeningsysteem en de beschrijving daarvan.

Besluit
Openbare versie
aangewezen als de verlener van de UPD, ook PostNL Pakketten Benelux B.V. (hierna:
PNP) en PostNL Transport B.V. (hierna: Transport). [ vertrouwelijk ]
13

[ vertrouwelijk ]
34. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]

14

.

35. In haar besluit van 9 april 2015 heeft ACM vastgesteld dat het kostentoerekeningsysteem 2014
niet voldeed aan de wettelijke eisen op basis van vier overwegingen. Voor onderhavig besluit is
het gehele kostentoerekeningsysteem 2015 integraal beoordeeld.
36. ACM stelt vast dat PostNL het kostentoerekeningsysteem en de beschrijving daarvan zo heeft
gewijzigd dat het kostentoerekeningsysteem 2015 wel in overeenstemming is met de wettelijke
eisen.
37. Hoewel het kostentoerekeningsysteem 2015 integraal is beoordeeld, wordt in het vervolg van dit
hoofdstuk eerst ingegaan op de vier overwegingen waarop ACM in het besluit van 9 april 2015
tot haar oordeel is gekomen en de aanpassingen die PostNL heeft gedaan. Het gaat om:

1) de gehanteerde definities van directe en gezamenlijke kosten in het
toerekeningsysteem (paragraaf 4.1);
2) de wijze van toerekenen van de verkeersonafhankelijke kosten van Overnight
Service (paragraaf 4.2);
3)

de wijze van toerekenen van het herberekeningseffect (paragraaf 4.3); en

4)

de wijze van toerekenen van de marktbewerkingskosten (paragraaf 4.4).

38. Naast de aanpassingen voor deze overwegingen heeft PostNL nog enkele andere
wijzigingen aangebracht in het kostentoerekeningsysteem 2015. Deze wijzigingen worden
behandeld in paragraaf 4.5.

13

[ vertrouwelijk ]

4

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]

13/25

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]

Besluit
Openbare versie
4.1

Gehanteerde definities van directe en gezamenlijke kosten

39. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
15

[ vertrouwelijk ]
Wettelijke normen

40. Artikel 7b van de Postregeling 2009 schrijft voor hoe directe kosten dienen te worden
16

toegerekend aan de UPD. In de toelichting op de regeling wordt als definitie van directe
kosten gegeven: “Directe kosten zijn zowel de vaste als variabele kosten van een product of

41. Artikel 7c van de Postregeling 2009 schrijft voor hoe gezamenlijke kosten dienen te worden
toegerekend. De toelichting voegt daaraan toe: “Gezamenlijke kosten zijn de kosten van
productiemiddelen die tegelijkertijd door een groep van producten of diensten worden
gebruikt, zoals sorteermachines waarvan zowel poststukken voor de UPD als de niet-UPD
gebruik maken.”

17

42. Artikel 7d van de Postregeling 2009 schrijft voor hoe de gemeenschappelijke kosten
moeten worden toegerekend. In de toelichting worden de gemeenschappelijke kosten
gedefinieerd als “de kosten die voor de algemene ondersteuning en management worden
gemaakt, zoals bijvoorbeeld de kosten van het hoofdkantoor.”

18

Toepassing wettelijke normen door PostNL ten tijde van het besluit van 9 april 2015
43. Als eerste stap in het proces van toerekenen identificeert PostNL de gemeenschappelijke
kosten. Dit zijn kosten van bijvoorbeeld concernoverhead-activiteiten die elders
plaatsvinden dan in het postvervoersysteem, maar die wel als doel hebben het
productieproces te ondersteunen en effectiever te maken. Deze gemeenschappelijke
kosten worden separaat toegerekend aan de UPD en andere activiteiten.
44. Alle overige kosten ontstaan wel in het postvervoersysteem. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]

, de andere kosten zijn

verkeersonafhankelijk. Na het maken van deze verdeling vindt de daadwerkelijke toerekening
van kosten plaats.

45. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
15

[ vertrouwelijk ]
[16vertrouwelijk ]

Zie Staatscourant 2014 nr. 2401 d.d. 28 januari 2014, p. 17.
Zie Staatscourant 2014 nr. 2401 d.d. 28 januari 2014, p. 17.
18
Zie Staatscourant 2014 nr. 2401 d.d. 28 januari 2014, p. 18.
17

14/25

dienst.”

Besluit
Openbare versie
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
Toepassing wettelijke normen door PostNL huidige situatie
46. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]

15/25

47. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
Beoordeling
48. In het besluit van 9 april 2015 oordeelde ACM dat de definities die PostNL hanteerde niet
aan de definities van de Postregeling 2009 voldoen en dat daardoor vaste kosten die
uitsluitend voor de UPD worden gemaakt ten onrechte niet werden meegenomen onder de
noemer van directe kosten en dat omgekeerd variabele kosten van het gezamenlijke
productieproces onterecht als vaste kosten worden aangemerkt.
49. Inmiddels heeft PostNL aangetoond dat zowel de verkeersonafhankelijke als de
verkeersafhankelijke kosten beide zowel vaste als variabele componenten bevatten. Ook
heeft PostNL voldoende inzichtelijk gemaakt dat de verkeersafhankelijke kosten mee
variëren met de volumes van diensten en in die zin samenhangen met de levering van de
betreffende diensten.
50. Dit neemt niet weg dat de door PostNL gehanteerde definities afwijken van de definities in
de Postregeling 2009, hetgeen op diverse punten tot verwarring leidt.

19

Een deel van de

kosten die PostNL als directe kosten benoemt, behoort volgens de definities van de
Postregeling 2009 tot de gezamenlijke kosten en vice versa.
51. Daar staat echter tegenover dat PostNL de kosten die volgens de definities van de
Postregeling 2009 tot de gezamenlijke kosten behoren, ook toerekent volgens de
19

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]

Besluit
Openbare versie
voorschriften van de Postregeling 2009 voor het toerekenen van gezamenlijke kosten.
Omgekeerd worden de kosten die volgens de Postregeling 2009 tot de directe kosten
moeten worden gerekend ook direct, of in ieder geval zo direct mogelijk toegerekend.
52. Met name met de wijzigingen die PostNL heeft aangebracht in de toerekening van de
verkeersonafhankelijke kosten van de Overnight Service (zie paragraaf 4.2) is tevens de
potentiële impact van de gehanteerde definities aanzienlijk kleiner geworden. De feitelijke
toerekening van de directe kosten en de feitelijke toerekening van de gezamenlijke kosten
stemmen nu dermate overeen met de daarvoor geldende wettelijke eisen, dat een
feitelijke toerekening.
Conclusie
53. Na de wijzigingen in de toerekening als beschreven in paragraaf 4.2, leiden de definities die
PostNL hanteert voor directe en gezamenlijke kosten, niet tot een onjuiste toerekening van
deze kosten.

4.2

Toerekening van verkeersonafhankelijke kosten van Overnight Service

54. PostNL definieert de Overnight Service als de diensten met een Servicekader van 24 uur.
Dit zijn de diensten waarbij poststukken worden bezorgd op de eerste bezorgdag na
aanlevering in de straatbrievenbussen of bij postvestigingen van PostNL. De Overnight
Service bevat diensten binnen en buiten de UPD en behoort tot de kern van het
geïntegreerde postvervoerbedrijf waardoor het een groot deel van de kosten van dat
postvervoerbedrijf veroorzaakt. De wijze van toerekening van de verkeersonafhankelijke
kosten van de Overnight Service heeft daarom een grote invloed op de kosten van de UPD.
Wettelijke normen
55. De Postregeling 2009 schrijft in artikel 7a, eerste lid, onder d en e, voor dat de kosten
zoveel mogelijk rechtstreeks moeten worden toegerekend en dat het oorzakelijk verband
moet worden aangegeven tussen de kosten en hun kostenveroorzakers.
56. Daarnaast stelt artikel 7a, eerste lid, onder b van de Postregeling 2009 dat de verlener van
de UPD in zijn kostentoerekening gebruik moet maken van de berekeningsmethode activity
based costing.
57. Bij directe kosten is meteen duidelijk voor welke dienst de kosten gemaakt worden. Deze
zijn eenvoudig toe te rekenen. Artikel 7b, eerste lid van de Postregeling 2009 bepaalt dat de
directe kosten die uitsluitend voor de universele postdienst worden gemaakt, aan de
universele postdienst moeten worden toegerekend.
58. Gezamenlijke kosten zijn kosten van het gedeelde netwerk, waarbij niet meteen duidelijk is

16/25

gewijzigde benaming van bepaalde kosten geen materieel effect meer kan hebben op de

Besluit
Openbare versie
welk deel van deze kosten wordt veroorzaakt door welke dienst. Artikel 7c, eerste lid van de
Postregeling 2009 geeft een hiërarchie voor de toerekening van gezamenlijke kosten. Deze
volgorde is:
“a. voor zover deze kosten op basis van een rechtstreekse analyse van de herkomst van
deze kosten kunnen worden toegerekend aan de universele postdienst, worden ze met
inachtneming van het bepaalde in het tweede tot en met vierde lid, toegerekend aan de
universele postdienst;
b. voor zover toerekening op basis van een rechtstreekse analyse, bedoeld in onderdeel a,
niet mogelijk is, worden deze kosten toegerekend aan de universele postdienst op basis
kostencategorieën waarvoor een directe toerekening mogelijk is en die een kostenstructuur
kent die vergelijkbaar is met die van deze gezamenlijke kosten;
c. voor zover toerekening van deze kosten niet mogelijk is op basis van onderdeel a of
onderdeel b, worden deze kosten toegerekend aan de universele postdienst op basis van
een algemene kostenverdeling die wordt berekend op grond van de verhouding tussen:
1°. alle uitgaven die direct of indirect aan de universele postdienst worden toegerekend,
en
2°. alle uitgaven die direct of indirect aan de andere activiteiten worden toegerekend.”
Toepassing wettelijke normen door PostNL ten tijde van het besluit van 9 april 2015
59. PostNL gebruikt bij de kostentoerekening een activity based costing model. [ vertrouwelijk

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
60. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
61. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]

20

[ vertrouwelijk ]

20

[ vertrouwelijk ]

17/25

van een onrechtstreekse koppeling met een andere kostencategorie of groep van

Besluit
Openbare versie
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
Toepassing wettelijke normen door PostNL in de huidige situatie
62. In het kostentoerekeningsysteem 2015 heeft PostNL een wijziging aangebracht door de
verkeersonafhankelijke kosten van de Overnight Service per activiteit toe te rekenen op
grond van een rechtstreekse analyse naar het gebruik dat de UPD-diensten en andere
diensten binnen de Overnight Service van productiemiddelen maken. Dit is een toepassing
van artikel 7c, eerste lid, onder a, van de Postregeling 2009. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]

21

.

63. De toerekening van de verkeersonafhankelijke proceskosten van de Overnight Service op
basis van een rechtstreekse analyse ziet er als volgt uit. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
64. Voor de toerekening van de overheadkosten van de Overnight Service geldt dat deze op
een zelfde wijze worden toegerekend. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
Beoordeling
65. Waar een toerekening op basis van een rechtstreekse analyse van de herkomst van de kosten
mogelijk is, moeten deze kosten op basis van de toerekeningsvolgorde van artikel 7c, eerste lid,
ook rechtstreeks worden toegerekend.
66. ACM is van oordeel dat de aangebrachte wijzigingen in het kostentoerekeningsysteem 2015
ervoor hebben gezorgd dat de verkeersonafhankelijke kosten van de Overnight Service worden
toegerekend op basis van gebruik en dat het kostentoerekeningsysteem 2015 daarmee in
overeenstemming is met artikel 7c, eerste lid, onder a van de Postregeling 2009.
21

Dit zijn de ‘lokale’ overheadkosten van de Overnight Service, deze staan los van de eerder besproken
gemeenschappelijke kosten, die worden gevormd door de concern-overhead.

18/25

[ vertrouwelijk ]

Besluit
Openbare versie

67. Deze toerekening strookt met de principes van activity based costing en is daarmee in
overeenstemming met artikel 7a, eerste lid, onder b, van de Postregeling 2009.

Conclusie
68. Op basis hiervan concludeert ACM dat het kostentoerekeningsysteem 2015 op het punt van de
toerekening van de verkeersonafhankelijke kosten van de Overnight Service voldoet aan het
gestelde in de Postregeling 2009.

Toerekening van het ‘herberekeningseffect’

69. Binnen PostNL N.V. wordt de verlening van de UPD uitgevoerd door verschillende
juridische entiteiten (B.V.’s). De verlening van de universele postdienst vindt plaats in
opdracht van Koninklijke PostNL B.V. omdat deze wettelijk is aangewezen als de verlener
van de UPD. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
70. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
71. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
72. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
73. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
Wettelijke normen
74. Artikel 7, tweede lid, onder b, van de Postregeling 2009 stelt dat de UPD-verlener aan de
UPD geen rendementsopslagen mag toerekenen die hij betaalt aan anderen die een deel
van de UPD verlenen.
75. Volgens de toelichting op artikel 7 van de Postregeling 2009 is het toegestaan om
gehanteerde interne verrekentarieven achteraf te corrigeren om tot de gerealiseerde kosten

19/25

4.3

Besluit
Openbare versie
22

te komen .
76. Omdat de interne verrekeningen zowel gaan over de UPD als over de overige diensten en
omdat de herberekening onder andere bedoeld is om de aan de UPD toegerekende kosten
te corrigeren voor de rendementsopslagen, moet het resultaat van de herberekening goed
worden toegerekend aan de UPD en de overige diensten. Daarom gelden de voorschriften
over de wijze van toerekening van directe, gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten in
de artikelen 7b tot en met 7d van de Postregeling 2009 ook voor het herberekeningseffect.

77. PostNL stelde dat het herberekeningseffect toegerekend moest worden met dezelfde
verdeelsleutel als die gehanteerd wordt voor de verkeersonafhankelijke kosten van de
Overnight Service. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
Toepassing wettelijke normen door PostNL in de huidige situatie
78. De toerekening van het herberekeningseffect wordt op dezelfde wijze gedaan als de
toerekening van de verkeersonafhankelijke kosten van de Overnight Service. Door de
aanpassingen in de toerekening van de verkeersonafhankelijke kosten van de Overnight
Service is ook de toerekening van het herberekeningseffect veranderd. De toerekening
vindt, zoals beschreven in randnummers 63 en 64, dus nu plaats op grond van een
rechtstreekse analyse naar het gebruik dat de UPD en andere activiteiten binnen de
Overnight Service van productiemiddelen maken. Dit is een toepassing van artikel 7c,
eerste lid, onder a van de Postregeling 2009.
79. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]

23

Beoordeling
80. ACM is van oordeel dat nu het herberekeningseffect wordt toegerekend op basis van gebruik. Er
is dus sprake van een rechtstreekse analyse (artikel 7c, eerste lid, sub a van de Postregeling
2009). Deze wijziging in het kostentoerekeningsysteem heeft ervoor gezorgd dat de toerekening
van het herberekeningseffect in overeenstemming is met de in de Postregeling 2009 gestelde
normen.
22

Zie Staatscourant 2014 nr. 2401 d.d. 28 januari 2014, p. 16.

23

[ vertrouwelijk ]

20/25

Toepassing wettelijke normen door PostNL ten tijde van het besluit van 9 april 2015

Besluit
Openbare versie

Conclusie
81. Op basis hiervan concludeert ACM dat het kostentoerekeningsysteem 2015 op het punt van het
toerekenen van het herberekeningseffect voldoet aan het bepaalde in de Postregeling 2009.

4.4

Toerekening verkeersonafhankelijke kosten van marktbewerking

82. [ vertrouwelijk ]

Wettelijke normen
83. Artikel 7c, eerste lid, van de Postregeling 2009 geeft een volgorde voor de toerekening van
gezamenlijke kosten die gelijktijdig en zonder onderscheid gemaakt worden voor zowel de
universele postdienst als voor andere activiteiten. De eerste stap van deze volgorde luidt:
“Voor zover deze kosten op basis van een rechtstreekse analyse van de herkomst van
deze kosten kunnen worden toegerekend aan de universele postdienst, worden ze met
inachtneming van het bepaalde in het tweede tot en met vierde lid, toegerekend aan de
universele postdienst;
84. Ook gelden voor de gezamenlijke kosten de eisen uit artikel 7a, eerste lid, van de
Postregeling 2009, waaronder onderdeel b van dit lid. Dit stelt dat de verlener van de UPD
in zijn kostentoerekening gebruik dient te maken van de berekeningsmethode activity based
costing.
Toepassing wettelijke normen door PostNL ten tijde van het besluit van 9 april 2015
85. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
Toepassing wettelijke normen door PostNL huidige situatie
86. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
87. PostNL heeft de toerekening van de kosten van de marktbewerking in het

21/25

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]

Besluit
Openbare versie
kostentoerekeningsysteem 2015 gewijzigd. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
88. [ vertrouwelijk ]

Beoordeling
89. ACM is van oordeel dat de kostentoerekening met deze wijziging voldoet aan het gestelde
in artikel 7c, eerste lid, onder a, van de Postregeling 2009. Door de verdere specificatie van
de marktbewerkingskosten naar de afzonderlijke verkoopkanalen legt PostNL een zo direct
mogelijke relatie tussen de kosten en de diensten waarvoor deze kosten gemaakt worden.
90. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
91. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
Dit is in overeenstemming met artikel 7c, eerste lid, onder b, van de
Postregeling 2009.
92. Hiermee is de kostentoerekening volgens ACM in voldoende mate in overeenstemming met
de principes van activity based costing en voldoet deze daarmee tevens aan artikel 7a,
eerste lid, onder b, van de Postregeling 2009.
Conclusie
93. Naar het oordeel van ACM heeft PostNL de toerekening van de marktbewerkingskosten
voldoende in overeenstemming gebracht met de in artikel 7c van de Postregeling 2009
gestelde normen. Ook is de toerekening voldoende in overeenstemming met de principes
van activity based costing en voldoet deze daarmee aan artikel 7a, eerste lid, onder b, van

22/25

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]

Besluit
Openbare versie
de Postregeling 2009.

4.5

Overige punten

94. Zoals vermeld in randnummer 35 van dit besluit heeft ACM het kostentoerekeningsysteem
2015 integraal beoordeeld en niet alleen op de punten waarop zij op 9 april oordeelde dat
het kostentoerekeningsysteem 2014 niet aan de wettelijke eisen voldeed. In het
kostentoerekeningsysteem 2015 zijn, naast de punten waarop het
kostentoerekeningsysteem 2014 in ieder geval niet aan de wettelijke eisen voldeed, door
behandeld.
Kerst- en Nieuwjaarspost
95. In het kostentoerekeningsysteem 2014 ontbrak aanvankelijk een toelichting over de
toerekening van de gezamenlijke kosten van de Kerst- en Nieuwjaarpost. Op verzoek van
ACM is deze toelichting toegevoegd aan de beschrijving van het kostentoerekeningsysteem
2015.
96. ACM is van oordeel dat deze beschrijving de wijze van toerekenen van de gezamenlijke
kosten voor Kerst- en Nieuwjaarpost voldoende transparant maakt en dat deze toerekening
in overeenstemming is met de wettelijke eisen.
Basic Service
97. De Basic Service betreft post buiten de universele postdienst met een 48- of 72-uurs
bezorgkader. [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
[ vertrouwelijk ]
van de Postregeling 2009 staat een dergelijke constructie toe.

Artikel 7c, derde lid,

98. Naar aanleiding van vragen van ACM heeft PostNL de beschrijving van de toerekening van
de gezamenlijke kosten van de Basic Service uitgebreid. In deze beschrijving heeft PostNL
duidelijk gemaakt waarom in de stand alone modellering wordt voldaan aan de
voorwaarden zoals gesteld in artikel 7c, eerste lid, sub a, juncto derde lid van de
Postregeling 2009.
99. Door deze uitleg van PostNL heeft ACM voldoende inzicht in de toerekening van de
gezamenlijke kosten van de Basic Service. ACM is van oordeel dat deze toerekening
voldoet aan de wettelijke eisen.

23/25

PostNL nog enkele wijzigingen aangebracht. Deze worden in de volgende paragrafen

Besluit
Openbare versie

Gemeenschappelijke kosten
100.

PostNL rekent de gemeenschappelijke kosten toe op basis van de omzet van de UPD en

andere diensten. ACM is van mening dat omzet in beginsel geen goede verdeelsleutel is om de
gemeenschappelijke kosten op basis van gebruik toe te rekenen.
101.

Uit verdere analyse en onderzoek is ACM echter gebleken dat er geen reële mogelijkheden

zijn voor het bepalen van een betere verdeelsleutel [ vertrouwelijk ]

[ vertrouwelijk ]
De Postregeling 2009 schrijft voor dat voor het toerekenen van de gemeenschappelijke

kosten aan de UPD dezelfde verdeelsleutel wordt gehanteerd als voor de toerekening van de
gemeenschappelijke kosten aan de andere diensten. PostNL gebruikt de verdeelsleutel omzet
ook voor de andere diensten. In die zin voldoet deze toerekeningswijze aan de eisen van de
Postregeling 2009.
103.

omdat de

[ vertrouwelijk ]

toerekeningswijze voldoet aan de wettelijke eis uit artikel 7d van de Postregeling 2009, is ACM
van oordeel dat de verdeelsleutel omzet in dit geval acceptabel is.

5

Tariefruimte 2016

104.

Op basis van de artikelen 14 tot en met 14e van de Postregeling 2009 berekent ACM

de tariefruimte voor de universele postdienst. Conform artikel 14 van de Postregeling 2009
berekent ACM in dit besluit de basis, aanvullende en totale tariefruimte op basis van de
Financiële Verantwoording 2014.
105.

Op basis van de berekening stelt ACM hierbij de basis, aanvullende en totale

tariefruimte voor 2016 als volgt vast:
Basis tariefruimte:
Aanvullende tariefruimte:
Totale tariefruimte:

106.

€ 1,2675
1,0558
€ 1,3382

Dit betekent dat PostNL voor 2016 een gewogen gemiddeld tarief voor de diensten

tegen enkelstukstarief binnen de universele postdienst mag hanteren van € 1,3382. PostNL
heeft binnen deze tariefruimte zelf de vrijheid om de verschillende tarieven (brieven,
pakketten, aangetekend, verzekerservice etc.) vast te stellen. PostNL dient hiervoor wel
een tariefvoorstel in te dienen dat door ACM zal worden getoetst.

24/25

102.

Besluit
Openbare versie
6

Besluit

107.

ACM stelt vast dat het door Koninklijke PostNL B.V. gehanteerde

kostentoerekeningsysteem voor de bepaling van de kosten van de universele postdienst
voldoet aan de in de artikelen 7 tot en met 7d van de Postregeling 2009 gestelde eisen.
108.

Voor de universele postdienst stelt ACM conform de artikelen 14 tot en met 14e van de

Postregeling 2009 de basistariefruimte vast op € 1,2675, de aanvullende tariefruimte voor
2016 vast op 1,0558 en de totale tariefruimte voor 2016 vast op € 1,3382.

namens deze,

(w.g.)
dr. F.J.H. Don
bestuurslid

Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes
weken na de dag van bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd bezwaarschrift indienen bij
de Autoriteit Consument en Markt, Postbus 16326, 2500 BH, Den Haag. In dit bezwaarschrift
kan een belanghebbende op basis van artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet
bestuursrecht, de Autoriteit Consument en Markt verzoeken in te stemmen met rechtstreeks
beroep bij de bestuursrechter.

25/25

Autoriteit Consument en Markt