Meta-analyse naar inhoudelijke aansluiting van
wetgeving voor jongeren met een beperking van 18
tot 23 jaar

Opdrachtgever: Ministerie van VWS
Onderzoekers: Petra Ebben, Henrike Berghuis
Versie: 1.0

Inhoudsopgave
1.

2.

Inleiding .......................................................................................................................................................... 4
1.1

Vraagstelling .......................................................................................................................................... 4

1.2

Leeswijzer .............................................................................................................................................. 4

Context van het onderzoek ............................................................................................................................ 5
2.1 Overzicht van stelsels ................................................................................................................................... 5
2.2 Wet langdurige zorg...................................................................................................................................... 6
2.3 Jeugdwet ....................................................................................................................................................... 6
2.4 Passend onderwijs ........................................................................................................................................ 7
2.5 Uitzonderingregel Wlz .................................................................................................................................. 7
2.6 Doorloopregeling .......................................................................................................................................... 7
2.7 Wmo en/of Zorgverzekeringswet ................................................................................................................. 8
2.8 Participatiewet .............................................................................................................................................. 8

3.

Methode ......................................................................................................................................................... 9

4.

Resultaten .................................................................................................................................................... 10
4.1.
Motie-onderdeel 1: ‘het functioneren van de uitzonderingsregel in de Wlz voor tijdelijke
behandelzorg met verblijf aan jongeren met een licht verstandelijke beperking’ ............................................ 10
Wat houdt de uitzonderingsregel in? ........................................................................................................... 10
Wat is er bekend over het functioneren van de uitzonderingsregel? .......................................................... 11
In hoeverre geven bestaande onderzoeksrapporten antwoord op dit motie-onderdeel? .......................... 12
4.2.

Motieonderdeel 2: ‘inzicht in de aard en het gebruik van de doorloopregeling in de Jeugdwet’ ....... 13

Wat houdt de doorloopregeling in? ............................................................................................................. 13
Wat is er bekend over de aard en het gebruik van de doorloopregeling? ................................................... 14
In hoeverre geven bestaande onderzoeksrapporten antwoord op dit motie-onderdeel? .......................... 14
4.3.

Motie-onderdeel 3: ‘de mogelijkheden binnen de Wmo voor 18-plus om zich te ontwikkelen’ ......... 14

Wat is in de Wmo opgenomen over de ontwikkelmogelijkheden voor 18-plus? ........................................ 14
Wat is er bekend over de ontwikkelmogelijkheden van 18-plus binnen de Wmo? ..................................... 15
In hoeverre geven bestaande onderzoeksrapporten antwoord op dit motie-onderdeel? .......................... 21
4.4.
Motie-onderdeel 4: ‘hoe de overgang van de Jeugdwet en Passend onderwijs naar Wmo 2015, Wlz
en Participatiewet in de praktijk verloopt’ ........................................................................................................ 22
Wat is in de wet opgenomen over de overgang van de verschillende wetten? .......................................... 22
Wat is er bekend over hoe de overgang tussen de verschillende wetten verloopt? ................................... 22
In hoeverre geven bestaande onderzoeksrapporten antwoord op dit motie-onderdeel? .......................... 29
5.

Conclusies en aanbevelingen ....................................................................................................................... 31
Algemene conclusies .................................................................................................................................... 31
Conclusie motie-onderdeel 1 – functioneren uitzonderingsregel ................................................................ 32
Conclusie motie-onderdeel 2 – aard en gebruik doorloopregeling.............................................................. 33

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

2

Conclusie motie-onderdeel 3 – de mogelijkheden binnen de Wmo voor 18-plus om zich te ontwikkelen . 33
Conclusies motie-onderdeel 4 - hoe de overgang van de Jeugdwet en Passend onderwijs naar Wmo 2015,
Wlz en Participatiewet in de praktijk verloopt’ ............................................................................................ 34
Literatuurlijst ......................................................................................................................................................... 35

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

3

1. Inleiding
Jongeren met een beperking tussen de 18 en 23 jaar (hierna ‘de doelgroep’) kunnen mogelijk met vijf
verschillende stelsels te maken hebben, namelijk: de Jeugdwet, passend onderwijs, de Wet
maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Participatiewet en de Wet langdurige zorg (Wlz). De
jongeren met een licht verstandelijke beperking zijn nog volop in ontwikkeling. Hun behoefte aan zorg
en ondersteuning is daardoor ook in beweging. Om de zorg en ondersteuning voor deze doelgroep
passend vorm te kunnen geven, is inhoudelijke aansluiting tussen de vijf wetten essentieel.
Op 17 maart 2016 nam de Tweede Kamer een motie aan van de Kamerleden Dik-Faber en
Voordewind. In de motie worden vragen gesteld over de mate waarin de vijf wetten inhoudelijk op
elkaar aansluiten en een goede basis bieden om de doelgroep de zorg en ondersteuning te bieden die
hun ontwikkeling bevordert. Deze motie verzoekt de regering aanvullend onderzoek te doen naar de
inhoudelijke aansluiting tussen de verschillende wetgevingen waar de groep jongeren van 18 tot 23
met een beperking mee te maken heeft, waarbij het volgende wordt meegenomen:
1. het functioneren van de uitzonderingsregel in de Wlz voor tijdelijke behandelzorg met verblijf
aan jongeren met een licht verstandelijke beperking;
2. inzicht in de aard en het gebruik van de doorloopregeling in de Jeugdwet;
3. de mogelijkheden binnen de Wmo voor 18-plus om zich te ontwikkelen;
4. hoe de overgang van de Jeugdwet en Passend onderwijs naar Wmo 2015, Wlz en
Participatiewet in de praktijk verloopt.
Inmiddels zijn diverse onderzoeken uitgevoerd en zijn er rapporten verschenen die relatie hebben met
de problematiek van de betreffende doelgroep. Het is nog onduidelijk in hoeverre bestaande
onderzoeken een antwoord geven op de onderzoeksvragen uit de motie.

1.1 Vraagstelling
Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) heeft Q-Consult verzocht een
meta-analyse uit te voeren op bestaande rapporten. Om vervolgens enerzijds op basis van de metaanalyse voor zover mogelijk antwoord te geven op de vragen uit de motie en anderzijds inzichtelijk te
maken op welke onderwerpen aanvullend onderzoek nodig is om de gestelde vragen te kunnen
beantwoorden.

1.2 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 beschrijft de relevante wet- en regelgeving die de context van dit onderzoek vormen.
Hoofdstuk 3 gaat in op de methode van het onderzoek, waarbij wordt aangeven hoe de selectie van
de literatuur voor dit onderzoek tot stand is gekomen en hoe deze is geanalyseerd. In hoofdstuk 4
volgt per onderdeel uit de motie een samenvatting van de relevante literatuur en een conclusie over
de mate waarin de motievraag is beantwoord en nog aanvullend onderzoek nodig is. Hoofdstuk 5 sluit
af met een overkoepelende conclusie en een overzicht van knelpunten en genomen maatregelen en/of
geboden beleidsondersteuning.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

4

2. Context van het onderzoek
2.1 Overzicht van stelsels
Zoals benoemd in de inleiding heeft de doelgroep mogelijk met vijf verschillende stelsels te maken: de
Jeugdwet, passend onderwijs, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Participatiewet en
de Wet langdurige zorg (Wlz). In tabel 1 zijn deze vijf verschillende stelsels uiteengezet naar doel en
doelgroep van de wet. Jeugdreclassering wordt in dit stuk buiten beschouwing gelaten, omdat het niet
relevant is binnen de kaders van de motie.
Wet
Jeugdwet

Doel (NJi, 2016)
De hulp en ondersteuning aan
kinderen en jongeren is dichtbij, op
maat en integraal.

Doelgroep (NJi, 2016)
Kinderen, jongeren tot 18 jaar en hun gezinnen met
opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische
problemen en beperkingen in de zelfredzaamheid en
maatschappelijke participatie.
De Jeugdwet geldt voor jongeren tot 18 jaar.

Passend
onderwijs

Alle leerlingen die extra
ondersteuning nodig hebben, krijgen
een plek in het onderwijs die past bij
wat zij nodig hebben.

Alle leerplichtige en kwalificatie plichtige kinderen
en jongeren in Nederland.

Wmo

Er is passende ondersteuning, hulp en
voorzieningen voor kwetsbare
mensen die hen in staat stelt (langer)
thuis te blijven wonen en aan de
samenleving deel te nemen.

Kwetsbare burgers vanaf 18 jaar met een
verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking
en/of een somatische of psychiatrische
aandoening.

Wlz

Er is intensieve zorg of toezicht voor
mensen die dit in de nabijheid
langdurig dag en nacht nodig
hebben.

Mensen met een beperking die blijvend permanent
toezicht en/of 24-uurszorg nodig hebben.

Participatiewet

Meer mensen met een
arbeidsbeperking zijn aan het werk te
krijgen en er is meer eenheid in de
manier waarop mensen een uitkering
krijgen of via re-integratie aan het
werk zijn.

Alle mensen van 18 jaar en ouder die:
voor 1 januari 2015 onder de Wet werk en bijstand
vielen, een arbeidsbeperking hebben maar niet
volledig en voor de rest van hun leven
arbeidsongeschikt zijn en die voor 1 januari 2015
geen Wajong-uitkering hadden of in een sociale
werkvoorziening werkten.

Tabel 1: doel en doelgroep per stelselwet (NJi, 2016).

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

5

Op het moment dat een jongere de leeftijd van 18 jaar bereikt, komt deze in principe niet langer in
aanmerking voor jeugdhulp conform de Jeugdwet. Dit tenzij de gemeente waaronder de jongere valt
anders besluit in de vorm van de doorloopregeling. In paragraaf 2.6 wordt nader ingegaan op deze
doorloopregeling. De jongere zal, mits daar behoefte aan is, doorstromen naar een ander stelsel. Hoe
deze verschillende stelsels uit tabel 1 zich tot elkaar verhouden, is gevisualiseerd in figuur 1.
Als een jongere die jeugdhulp krijgt 18 jaar wordt, kan de zorg daarna onder verschillende wetten
vallen. Dit is afhankelijk van de situatie en het soort hulp dat de jongere heeft.
De volgende opties zijn mogelijk:
- Doorzetting onder de Jeugdwet (doorloopregeling)
- Wet langdurige zorg
Zorgverzekeringswet en/of Wmo

2.2 Wet langdurige zorg
Een kind of jongere met een hulpbehoefte kan onder de Wet langdurige zorg (Wlz) vallen. Een kind of
jongere komt in aanmerking voor de Wlz wanneer deze een ernstige verstandelijke-, lichamelijke- of
meervoudige beperking heeft en een blijvend zeer laag ontwikkelingsperspectief (CIZ, 2017). Het gaat
dan om kinderen die blijvend zijn aangewezen op permanent toezicht en/of op 24 uur per dag zorg.
Ook de zorg voor sterk gedragsgestoorde licht verstandelijk beperkten (SVLVG) is onderdeel van de
Wlz. Jongeren die voor hun 18e verjaardag onder de Wlz vallen, hebben blijvend intensieve zorg
nodig. Hun zorg blijft als zij 18 jaar worden ook onder de Wlz vallen.

2.3 Jeugdwet
Wanneer iemand jonger dan 18 jaar is en een zorgvraag heeft, kan de jongere, afhankelijk van de
zwaarte van de zorgvraag, terecht bij de gemeente voor de Jeugdwet. Het woonplaatsbeginsel in de
Jeugdwet bepaalt welke gemeente verantwoordelijk is voor de jeugdhulp. In het huidige onderzoek
wordt hier niet verder op in gegaan.
De gemeenten in Nederland zijn per 1 januari 2015 verantwoordelijk voor de uitvoering van de
volgende onderdelen van de Jeugdwet (Zorghulpatlas, 2015):
Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

6





alle vormen van jeugdhulp, inclusief specialistische hulp zoals jeugd-vb (jongeren met een
verstandelijke beperking), jeugd-ggz en jeugdzorgplus (gesloten jeugdzorg);
de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen;
de uitvoering van de jeugdreclassering.

De volgende zorg voor kinderen en jongeren tot 18 jaar valt onder de Jeugdwet (Zorghulpatlas, 2015):
 behandeling, al dan niet met verblijf voor jongeren met een psychische stoornis;
 behandeling, al dan niet met verblijf, voor jongeren met een (licht) verstandelijke beperking;
 begeleiding, persoonlijke verzorging en het bijbehorend kortdurend verblijf voor jongeren met
een beperking, stoornis of aandoening;
 vervoer van en naar de locatie (binnen of buiten de gemeente) waar jeugdhulp voor jongeren
met een beperking, stoornis of aandoening wordt geboden.

2.4 Passend onderwijs
Passend onderwijs is de manier waarop het Nederlandse onderwijs sinds september 2014 is
georganiseerd. Tot voor deze hervorming werden relatief veel kinderen op speciaal onderwijs scholen
geplaatst, De wet op Passend onderwijs streeft ernaar om deze beweging om te keren: kinderen met
het ‘rugzakje’ moeten weer zoveel mogelijk participeren en les volgen op een ‘normale school’. Dit
gaat gepaard met begeleiding vanuit de school: de school heeft een zorgplicht voor deze kinderen. De
school moet bekijken wat een kind nodig heeft. Passend onderwijs is zowel van toepassing op het
basisonderwijs als het voortgezet onderwijs. Jongeren in Nederland zijn leerplichtig tot hun 18e jaar of
het moment dat ze een startkwalificatie hebben behaald. Dit houdt in dat jongeren met een rugzakje
deze begeleiding vanuit school niet meer krijgen vanaf het moment dat ze ofwel een startkwalificatie
hebben, ofwel uit het onderwijssysteem stappen na het bereiken van het 18e levensjaar. Vanaf dat
moment is het mogelijk dat zij nog wel ondersteuning nodig hebben vanuit de Wmo en/of
participatiewet.

2.5 Uitzonderingregel Wlz
De uitzonderingsregel Wlz is van toepassing wanneer ook na het bereiken van de 18-jarige leeftijd nog
behoefte is aan deze zorg, bijvoorbeeld omdat de behandeling die vóór het 18-jarige levensjaar is
gestart nog niet is afgerond. Het gaat hierbij om integrale behandelzorg in een verblijfssetting met
permanent toezicht of 24 uur per dag zorg nabij die wordt ingezet voor een bepaalde periode. Na
deze behandelperiode kan de cliënt zijn aangewezen op een andere vorm van zorg vanuit de Wlz dan
wel kan de cliënt worden ondersteund door de gemeente en/of zorgverzekeraar. Bij deze groep
cliënten is er dus niet in alle gevallen sprake van een blijvende behoefte aan zorg (VWS, 2014a).Ook
kan het voorkomen dat pas na het bereiken van de 18-jarige leeftijd wordt vastgesteld dat deze vorm
van zorg de meest aangewezen is in verband met de gedragsproblematiek van de licht verstandelijk
beperkte jongvolwassene.

2.6 Doorloopregeling
Het is ook mogelijk dat een jongere die eerst onder de Jeugdwet viel, zodra hij de grens van18 jaar
heeft bereikt, doorstroomt in de doorloopregeling. Deze ‘doorloopregeling’ is uit de Wet op de
jeugdzorg overgenomen en houdt in dat Jongeren onder bepaalde voorwaarden ook na hun 18e bij
dezelfde zorgaanbieder hun zorg mogen continueren. Jeugdhulp kan doorlopen tot maximaal het 23e
levensjaar, voor zover deze hulp niet onder een ander wettelijk kader valt en mits wordt voldaan aan
één van de volgende drie kenmerken (website Ministerie van VWS, geraadpleegd op 27-01-2017):




de Jongere krijgt al jeugdhulp op de 18e verjaardag die nog niet is afgerond, of
de gemeente heeft vóór hun 18e verjaardag jeugdhulp toegekend, of
als zij voor hun 18e jeugdhulp hebben gehad en de gemeente binnen een half jaar na afloop
daarvan weer nieuwe jeugdhulp toekent.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

7

Deze regeling is tijdelijk van aard, geldt alleen onder strikte condities en bestaat op initiatief van de
gemeente. Dit houdt in dat de doorloopregeling in gemeente A anders kan zijn dan de
doorloopregeling in gemeente B. Zo kan het zijn dat de doorloopregeling in gemeente A in het leven
is geroepen voor een groot deel van de jongeren tussen de 18 en 23 jaar, terwijl de doorloopregeling
niet bestaat in gemeente B.

2.7 Wmo en/of Zorgverzekeringswet
Jongeren die persoonlijke verzorging krijgen vanuit de Jeugdwet, komen in de meeste gevallen vanaf
hun 18e verjaardag onder de Zorgverzekeringswet (Zvw) te vallen (website Ministerie van VWS,
geraadpleegd op 27-01-2017). Dit is het geval als de persoonlijke verzorging samenhangt met
geneeskundige zorg. Als de persoonlijke verzorging samenhangt met participatie (meedoen in de
samenleving) valt deze onder de Wmo. Daarnaast kan de jongere als verzekerde (net als voor de
hervorming van de langdurige zorg) aanspraak maken op alle andere zorg die onder de
basisverzekering valt.

2.8 Participatiewet
Na het bereiken van de leeftijd van 18 jaar kunnen jongeren ook doorstromen vanuit de Jeugdwet
en/of passend onderwijs naar de participatiewet. Mensen in de leeftijdsgroep vanaf 18 jaar met een
(lichte) arbeidsbeperking vallen onder de participatiewet (Participatiewet 2015). De participatiewet
hoeft overigens niet op zichzelf te staan: iemand kan bijvoorbeeld ook onder de participatiewet én de
Wmo vallen.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

8

3. Methode
Dit hoofdstuk beschrijft de onderzoek aanpak van de meta-analyse. De aanpak bestaat uit twee fases:
Fase 1: Inventarisatie van publicaties en eerste analyse op hoofdlijnen
Fase 2: Analyse en conclusies per motie-onderdeel
Fase 1 - In de eerste fase van de meta-analyse heeft het ministerie van VWS als opdrachtgever diverse
rapporten naar Q-Consult gestuurd. Deze rapporten zijn door de onderzoekers geïnventariseerd en
informatie uit de documenten is geclusterd per motie-onderdeel. Op basis van deze toegestuurde
rapporten heeft Q-Consult een literatuurlijst opgesteld. Vervolgens heeft Q-Consult zelf diverse
rapporten verzameld via het eigen netwerk en door een google-search op de termen ‘18-/18+’ en
‘overgang Jeugdwet naar Wmo’. Op basis van de geïnventariseerde documenten is per motieonderdeel een eerste beeld gevormd van de stand van zaken. Q-Consult heeft dat beeld gedeeld met
VWS en vastgesteld op welke wijze aanvullende publicaties gezocht moest worden om een completer
beeld te krijgen. Vervolgens is per motie-onderdeel aanvullende literatuur gezocht.
Fase 2 - De scope van de motie-onderdelen verschilt: motieonderdeel één en twee zijn relatief
specifiek beschreven, in tegenstelling tot motieonderdeel drie en vier. Dit verschil vraagt om een
andere onderzoeksaanpak. Hieronder volgt een toelichting op de analyse van de geïnventariseerde
publicaties van de verschillende motie-onderdelen.
Motie-onderdeel één en twee gaan over een specifieke regeling in de wetgeving (uitzonderingsregel
Wlz en doorloopregeling Jeugdwet). In de motie wordt gevraagd om inzicht in aard en omvang van
het gebruik van de regelingen en inzicht in het functioneren hiervan. De beantwoording van deze
motie-onderdelen is grotendeels gestoeld op de documenten die VWS heeft aangeleverd, aangevuld
met cijfers van het Centraal Indicatieorgaan Zorg (CIZ), Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en
rapporten die Q-Consult al in bezit had.
Motieonderdeel drie en vier zijn breder van scope en vragen om deze reden om een andere aanpak.
Deze andere aanpak is bij aanvang van het project afgestemd met de opdrachtgever. Gezamenlijk is
besloten dat Q-Consult de volgende websites zou raadplegen om literatuur te verzamelen ten
behoeve van de meta-analyse. Deze overeengekomen websites zijn:
 Voordejeugd
 NJi
 Verweij Jonker
 Movisie
 VNG
 Aandachtvooriedereen (cliëntenorganisaties)
Op basis van de publicaties is enerzijds een overkoepeld beeld gevormd van de stand van zaken
rondom de doelgroep. Hiervoor is vooral informatie van de brancheverenigingen, De
Kinderombudsman en enkele onderzoeksrapporten van onderzoeksinstituten gebruikt. Anderzijds is
op bovenstaande websites actief gezocht naar concrete voorbeelden om een beeld te schetsen op
gemeentelijk niveau. Daarnaast is gezocht naar handreikingen die geformuleerd zijn om gemeenten
handvatten te bieden in het vormgeven van beleid voor de doelgroep en naar landelijke initiatieven en
plannen rondom de doelgroep.
Ook is er telefonisch contact geweest met VGN, CIZ, gemeente Alkmaar en gemeente Groningen.
De totstandkoming van de meta-analyse heeft een doorlooptijd van drie weken gehad.
Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

9

4. Resultaten
Dit hoofdstuk beschrijft per motie-onderdeel de uitkomsten van de meta-analyse. Per motieonderdeel worden steeds de volgende vragen beantwoord:
1.

Wat houdt de wetgeving in die in het motie-onderdeel wordt aangehaald?

2.

Wat is er in bestaande rapporten opgenomen over dit motie-onderdeel?
Met rapporten worden hierbij alle documenten, websites, onderzoeksrapporten en andere
publicaties bedoeld die in de inventarisatiefase zijn verzameld.

3.

In hoeverre geven bestaande onderzoeksrapporten antwoord op dit motie-onderdeel?
Indien beantwoording op basis van bestaande onderzoeken niet (volledig) mogelijk is, wordt
toegelicht welke informatie nog mist.

4.1. Motie-onderdeel 1: ‘het functioneren van de uitzonderingsregel in de Wlz voor
tijdelijke behandelzorg met verblijf aan jongeren met een licht verstandelijke
beperking’
Wat houdt de uitzonderingsregel in?
De uitzonderingsregel is bedoeld voor jeugdigen die voor hun 18e zorg ontvingen vanuit de Jeugdwet
en ook na het bereiken van de 18-jarige leeftijd behoefte houden aan deze zorg. De
uitzonderingsregel is opgenomen in de Wlz om de continuïteit van zorg voor deze doelgroep te
waarborgen. In de Wlz is het volgende opgenomen:
Wettelijk kader
In afwijking van het eerste lid heeft een meerderjarige verzekerde recht op zorg voor zover hij vanwege
een combinatie van een licht verstandelijke handicap en gedragsproblemen:
a. tijdelijk behoefte heeft aan permanent toezicht of 24 uur per dag zorg in de nabijheid als bedoeld in
het eerste lid, onder a of b, of
b. volgens zijn behandelaar is aangewezen op het afmaken van een onder de Jeugdwet aangevangen
behandeling met verblijf.
BRON: Wlz-wettekst 2014
De derde wijziging snijdt de werking van het derde lid, zoals in de memorie van toelichting staat
maar niet in het artikellid was opgenomen, allereerst toe op licht verstandelijk gehandicapten
met gedragsproblemen. Daarnaast wordt door middel van een nieuw onderdeel b toegevoegd
dat meerderjarige licht verstandelijk gehandicapten met gedragsproblemen die op grond van de
Jeugdwet een behandeltraject met verblijf zijn begonnen, dit nadat zij meerderjarig zijn
geworden voor rekening van de Wlz mogen afmaken. Het gaat hier met name om verzekerden
met een zorgzwaarteprofiel LVG 1 of LVG 2. Niet alleen zal de Wlz-zorg die deze verzekerden
nodig hebben slechts tijdelijk zijn, maar ook hebben zij doorgaans geen behoefte aan permanent
toezicht of 24 uur per dag zorg in de nabijheid. Om die reden volstond hetgeen in het
oorspronkelijke derde lid (waarmee alleen af kon worden geweken van het indicatievereiste dat
er een blijvende behoefte aan zorg moet zijn) niet. Het is aan de behandelaar onder wie het
traject onder de Jeugdwet is begonnen, om te besluiten of dit nadat betrokkene meerderjarig is
geworden kan worden voortgezet. Het CIZ verricht op dit punt derhalve geen inhoudelijke
beoordeling. Wel zal het CIZ op grond van artikel 3.2.2 een indicatiebesluit moeten afgeven. In
het Blz zal worden geregeld dat het indicatiebesluit voor deze groep zo lang is als het afmaken
van de behandeling duurt, maar maximaal drie jaar.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

10

Op basis van nader onderzoek zal worden bezien of de zorg voor de groep jongeren die vallen
onder deze bepaling en die niet aan de toegangscriteria van de Wlz voldoen, op termijn beter in
een ander domein kan worden ondergebracht.
BRON: Ministerie van VWS, Toelichting tweede nota van wijziging Wlz (2014b)

Het betreft de doelgroep met de ZZP’s LVG 1-5.

Wat is er bekend over het functioneren van de uitzonderingsregel?
In een brief aan de Kamer geeft de VGN het volgende aan over het functioneren van de
uitzonderingsregel:
Ervaren knelpunten
Eén van de grootste knelpunten is dat jongeren die na hun 18e hun behandeling niet kunnen continueren
in de Jeugdwet tijdelijk toegang moeten krijgen tot de Wlz op basis van de uitzonderingsregel. DDeze
uitzonderingsregel werkt in de praktijk veelal niet, is omslachtig en houdt jongeren dus af van de
behandeling die zij nodig hebben.
BRON: Brief van VGN aan de Tweede Kamer: Inventarisatie systeemdwang Gehandicaptenzorg (2016)
De kwartaalrapportage van het CIZ geeft inzicht in het aantal cliënten per ZZP met een geldig Wlzbesluit. De cliënten met een ZZP LVG 1 tot en met 5 vallen onder de uitzonderingsregel. Onderstaande
grafiek geeft de aantallen weer op verschillende peildata in de periode 1 januari 2015 – 1 oktober
2016.

Aantal cliënten met een geldig Wlz-besluit per LVG-ZZP
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0

LVG05
LVG04
LVG03
LVG02
LVG01

Peildata
In de periode van 1 januari 2015 tot 1 oktober 2016 is het aantal cliënten met een geldig Wlz-besluit
met 35% afgenomen (van 3057 cliënten naar 1985 cliënten). Vanaf 2015 was om meerdere redenen
een afname van het aantal geldige indicatiebesluiten met LVG 1-5 ZZP te verwachten. Ten eerste
hebben de Wlz-indicaties voor LVG-ZZP’s na de overgang naar de Wlz een beperkte geldigheid van
maximaal 3 jaar of korter zodra de indicatie afloopt. Na deze periode dient iemand opnieuw
geïndiceerd te worden. Ten tweede zijn de toegangscriteria voor de Wlz strenger geworden ten
opzichte van de Awbz. Er zijn belangrijke voorwaarden als blijvende behoefte aan zorg en 24-uurs
toezicht, waarbij alleen in uitzonderingsgevallen vanaf wordt geweken. Dit zorgt er beide voor dat het
aantal indicaties voor LVG 1-5 vermindert. Het gebruik van de uitzonderingsregel wordt niet apart
geregistreerd. Daardoor is er geen inzicht in het aantal jongeren dat gebruik maakt van deze regeling.
Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

11

Onderzoeksbureau HHM verrichtte in 2015 onderzoek naar meerderjarigen met een verstandelijke
beperking en tijdelijke behoefte aan een beschermende woonomgeving. In dat onderzoek is het
volgende opgenomen over het afgeven van Wlz-indicaties aan jongeren die mogelijk onder de
uitzonderingsregel vallen:
In de praktijk lopen aanbieders er tegenaan dat het CIZ niet makkelijk een behandelindicatie onder de
Wlz afgeeft. Er worden hoge eisen gesteld aan de motivering en er wordt streng getoetst of
behandelperspectief aanwezig is. Het CIZ komt bij mensen van 18 jaar en ouder vaak tot een ander
oordeel dan de behandelende instelling. Vanaf de leeftijd van 21 jaar gaat het volgens het CIZ meestal
om voortgezette hulpverlening in de vorm van woon- en vaardigheidstraining en dit kan niet onder de
Wlz worden geïndiceerd…
Volgens de regelgeving is het mogelijk om een LVG-behandelindicatie te krijgen na de 18e en ook na de
23e verjaardag, maar aanbieders ervaren dat dit niet gebeurt. Aanbieders ervaren problemen bij het
krijgen van Wlz-indicaties voor cliënten die geen voorgaande LVG-indicatie hebben (van voor het 18e
jaar), in het bijzonder bij cliënten ouder dan 22 jaar en bij cliënten waar geen IQ-bepaling heeft
plaatsgevonden voor het 18e jaar.
BRON: HHM, 2015
In de factsheet Versterken Samenwerking (2015) is een vergelijkbare passage opgenomen:
CIZ aanvragen voor Wlz zorg van 18-23jarige LVB’ers worden vaak afgewezen. De argumentatie daarbij
is: een verstandelijke beperking is niet aangetoond, IQ is boven de 70, cliënt is leerbaar.
BRON: Versterken Samenwerking, 2015
Uit een telefonisch interview met de VGN is het signaal naar voren gekomen dat het moment van
indicatiestelling door het CIZ voor een deel van de doelgroep te laat is: om een goed plan te kunnen
maken voor na het 18e levensjaar moet ruim voor de 18e verjaardag duidelijk zijn onder welk stelsel
de jeugdige zijn/haar zorg kan continueren. Wlz-indicaties worden voor de doelgroep nu vaak rond of
enkele maanden na het 18e levensjaar afgegeven. Dit zorgt voor discontinuïteit en kan er toe leiden
dat een jongere zijn motivatie verliest om zichzelf met ondersteuning verder te ontwikkelen. Soms
stellen gemeenten als voorwaarde dat er een negatief Wlz-besluit moet zijn voordat gestart kan
worden met bepaalde vormen van ondersteuning in het kader van de Wmo. In publicaties wordt deze
problematiek niet benoemd. Overigens is dit een onjuiste interpretatie van de wet, de Wlz is niet
voorliggend op de Wmo.
Er bestaan normen voor doorlooptijden voor het afgeven van indicatiebesluiten bestaan, namelijk 6
weken voor reguliere gevallen en 2 weken bij spoedaanvragen. Het CIZ geeft aan dat de
indicatiestelling voldoet aan die normen. Het CIZ geeft ook aan dat er soms incomplete dossiers
aangeleverd worden. Dossiers moeten eerst gecompleteerd worden, voordat indicatiestelling plaats
kan vinden.

In hoeverre geven bestaande onderzoeksrapporten antwoord op dit motie-onderdeel?
Het rapport van VGN geeft op hoofdlijnen een beeld van de problematiek rondom het functioneren
van de uitzonderingsregel: VGN geeft aan dat de uitzonderingsregel in de praktijk te omslachtig is,
waardoor jongeren er geen gebruik van maken, terwijl zij de behandeling wel nodig hebben. Uit het
onderzoek van HHM en de factsheet komt naar voren dat aanbieders aangeven dat indicatievragen

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

12

van jongeren vaak worden afgewezen, omdat hoge eisen worden gesteld aan de motivering en streng
wordt getoetst of behandelperspectief aanwezig is.
Uit de cijfers van het CIZ blijkt dat het aantal cliënten met een geldig Wlz-indicatiebesluit voor ZZP
LVG 1-5 in de periode januari 2015 tot oktober 2016 met 35% is afgenomen. De andere documenten
suggereren dat de indicatiecriteria te streng zijn. In de documentenanalyse van het voorliggende
onderzoek zijn geen documenten gevonden die inzicht bieden in de gevolgen daarvan. Het is
daardoor niet duidelijk het hoeverre de strenge indicatiecriteria er in praktijk toe leidt dat jongeren 1823 geen Wlz indicatie krijgen. Overigens kunnen deze jongeren zich wel tot de Wmo wenden.
Een knelpunt dat niet in de publicaties naar voren is gekomen, maar alleen uit een kort telefonisch
interview met de VGN, zijn problemen in het proces en timing van indicatiestelling. Dit is een
aandachtspunt. De VGN geeft aan dat besluitvorming door het CIZ relatief lang duurt en indicaties te
laat, namelijk vaak pas na het achteinde levensjaar, worden afgegeven. Deze bottleneck in het proces
zorgt ervoor dat er geen volledig plan opgesteld kan worden om de zorg te continueren, mogelijk
discontinuïteit van zorg ontstaat en jongeren gedemotiveerd raken en/of uit beeld raken. Het CIZ
geeft hierover echter aan dat een indicatieaanvraag al voor het 18e levensjaar aangevraagd kan
worden. Het indicatiebesluit kan ook al voor het 18e levensjaar afgegeven worden, waarbij de indicatie
pas ingaat op de dag dat de jongere 18 wordt.
Uit de verschillende documenten en reactie van CIZ en de VGN blijkt dat het proces van
indicatiestelling in praktijk niet altijd soepel verloopt en dat onjuiste interpretatie van de wet (Wlz is
niet voorliggend op de Wmo en indicaties kunnen al wel voor het 18e levensjaar aangevraagd en
afgegeven worden) en het aanleveren van incomplete dossiers hierbij een rol spelen. Mogelijke andere
oorzaken zijn in het voorliggende onderzoek niet naar voren gekomen.

4.2. Motieonderdeel 2: ‘inzicht in de aard en het gebruik van de doorloopregeling in de
Jeugdwet’
Wat houdt de doorloopregeling in?
De doorloopregeling is een regeling die is opgenomen in de Jeugdwet, welke de continuïteit van zorg
voor de doelgroep moet borgen. Dit houdt in dat jongeren met een indicatie ook na hun 18e bij
dezelfde zorgaanbieder hun zorg mogen continueren voor zover deze valt onder de nieuwe jeugdwet
(voordejeugd, 2014). In de memorie van toelichting op de nieuwe Jeugdwet staat het volgende:
Wettelijk kader
In dit wetsvoorstel wordt een leeftijdsgrens van 18 jaar gehanteerd voor de verschillende vormen van
jeugdhulp en de uitvoering van de jeugdbeschermingsmaatregelen die naar de gemeenten worden
gedecentraliseerd. Na het 18e jaar vinden ondersteuning, hulp en zorg in de regel plaats uit een ander
wettelijk kader, zoals Wmo, Zvw of AWBZ. Jeugdhulp kan doorlopen tot maximaal het 23ste
levensjaar, voor zover deze hulp niet onder een ander wettelijk kader valt en mits voldaan
wordt aan de voorwaarden.
Het is van belang dat een goede overdracht plaatsvindt zodra een jongere na zijn 18e levensjaar in
een ander wettelijk kader terecht komt, met name voor de continuïteit van zorg en daarmee voor het
welzijn van de jeugdige. Gemeenten hebben hier een belangrijke rol te vervullen. Het streven dient te
zijn om de ondersteuning, hulp of zorg – indien gewenst – bij dezelfde aanbieder te verlenen, zodat de
jongere hier niets van hoeft te merken.
BRON: Ministerie van VWS, Memorie van toelichting bij de Jeugdwet 2013
Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

13

Om als jongere tussen de 18 en 23 jaar in aanmerking te komen voor de doorloopregeling moet
worden voldaan aan enkele voorwaarden. Deze voorwaarden zijn:
 de jeugdige krijgt al jeugdhulp op de 18e verjaardag die nog niet afgerond is, of
 de gemeente heeft vóór hun 18e verjaardag jeugdhulp toegekend, of
 als zij voor hun 18e jeugdhulp hebben gehad en de gemeente binnen een half jaar na afloop
daarvan weer nieuwe jeugdhulp toekent.
De moeilijkheid voor een soepele overgang zit in het maken van goede afspraken tussen de
verschillende partijen. Het is wenselijk, met het oog op de continuïteit van zorg, dat een jongere een
gestarte behandeling kan afmaken bij dezelfde aanbieder.

Wat is er bekend over de aard en het gebruik van de doorloopregeling?
Informatie over het gebruik van de doorloopregeling is verkregen via een maatwerktabel welke door
het CBS in 2015 is opgesteld in opdracht van het ministerie van VWS. De maatwerk tabel biedt per
Nederlandse gemeente inzicht in de aard en het gebruik van jeugdzorg door 18-plussers. Uit de
maatwerktabel blijkt dat in Nederland 21.680 18-plussers gebruik maakten van Jeugdhulp en/of
Jeugdreclassering in 2015 (CBS, 2015). Dit in vergelijking tot de ruim circa 356.000 jongeren tot 18 jaar
die in 2015 jeugdhulp hebben ontvangen (CBS, 2016).
In de onderstaande tabel is de maatwerktabel van het CBS samengevat. De tabel geeft het aantal zorgen hulpdagen weer (en dus niet het aantal cliënten).
Soort zorg +18 plussers in Nederland
In totaal
Jeugdhulp zonder verblijf:
Jeugdhulp met verblijf (pleegzorg)
Jeugdhulp met verblijf (gezinsgericht)
Jeugdhulp met verblijf (gesloten plaatsing)
Jeugdhulp met verblijf (anders)

Aantal zorg- en hulpdagen
7.782.550
4.045.525
2.555.090
320.520
62.405
799.010

In hoeverre geven bestaande onderzoeksrapporten antwoord op dit motie-onderdeel?
Het CBS onderzoek geeft inzicht in de aard en het gebruik (aantal zorg- en hulpdagen) van jeugdhulp
door 18-plussers. Daarmee wordt dus ook antwoord gegeven op de vraag uit de motie.

4.3. Motie-onderdeel 3: ‘de mogelijkheden binnen de Wmo voor 18-plus om zich te
ontwikkelen’
Wat is in de Wmo opgenomen over de ontwikkelmogelijkheden voor 18-plus?
Gemeenten zijn in het kader van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het ondersteunen van
zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische- of
psychosociale problemen. De Wmo biedt gemeenten vrijheid om op lokaal niveau invulling te geven
aan het beleid. De lokale invulling van het beleid bepaalt in hoeverre er mogelijkheden worden
gecreëerd voor de 18-plus doelgroep om zich te ontwikkelen. De Wmo bevat geen restricties die voor
gemeenten belemmerend zijn om goede invulling te geven aan het beleid. Dit is te lezen in de
memorie van toelichting van de Wmo 2015:
Wettelijk kader
Gemeenten worden met dit wetsvoorstel verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid
en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen: die
ondersteuning moet erop gericht zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen
Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

14

blijven. Voor mensen met psychische of psychosociale problemen of voor mensen die, al dan niet in
verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, de thuissituatie hebben verlaten,
voorzien gemeenten in de behoefte aan beschermd wonen en opvang
…
Het is de bedoeling dat mensen ondersteuning en zorg aangeboden krijgen die aansluit op hun
persoonlijke omstandigheden en levensfase. Het wetsvoorstel voorziet in belangrijke waarborgen voor het
uitvoeren van een goed onderzoek naar de ondersteuningsbehoeften van mensen. Van gemeenten wordt
verwacht dat zij dit onderzoek uitvoeren in goede samenspraak met de mensen om wie het gaat en dat
zij samen met betrokkenen komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening.
…
Van gemeenten vraagt de bredere verantwoordelijkheid voor maatschappelijke ondersteuning een
zorgvuldige en professionele dienstverlening. De regering heeft in dit wetsvoorstel een balans gezocht
tussen waarborgen voor passende ondersteuning van goede kwaliteit en voldoende rechtszekerheid voor
mensen enerzijds en de randvoorwaardelijke beleidsruimte voor gemeenten anderzijds.
Het is aan gemeenteraden om binnen de wettelijke kaders uitwerking te geven aan het lokale beleid in
het gemeentelijke beleidsplan en de gemeentelijke verordening.
BRON: Ministerie van VWS, Memorie van toelichting van Wet maatschappelijke ondersteuning (2015)
De drie decentralisaties bieden de gemeenten de mogelijkheid om integraal beleid op te stellen voor
de ondersteuning van hun burgers.

Wat is er bekend over de ontwikkelmogelijkheden van 18-plus binnen de Wmo?
Verschillende onderzoeken benadrukken de noodzaak voor integraal beleid voor de 18-plus
doelgroep, omdat de problematiek en ondersteuningsvraag van een jongere bijna altijd betrekking
heeft op meerdere leefgebieden (CPB, 2016). Er is geen onderzoek bekend dat specifiek inzicht biedt in
de ontwikkelmogelijkheden van 18-plus binnen de Wmo. Onderzoeken naar de 18-plus doelgroep
gaan vaak veel breder dan alleen de Wmo. In onderstaande documenten is informatie opgenomen die
gedeeltelijk een beeld geven van de ontwikkelmogelijkheden van de doelgroep binnen de Wmo. Per
document is kort aangegeven in hoeverre de informatie relevant is in het kader van deze motie.
Voortgangsrapportage Nieuw Jeugdstelsel - maatwerkoplossingen
In het AO van 30 juni jl. heeft het lid Ypma gevraagd naar de mogelijkheid van een ontwikkelbudget
vanuit gemeenten en onderwijs, in het licht van de ontwikkelingen rondom het integraal PGB. VWS en
OCW zijn hierover in gesprek gegaan met ouders, de onderwijsraden en de VNG. Uit deze gesprekken
wordt duidelijk dat het belangrijk is dat uitgegaan wordt van de ontwikkelmogelijkheden van een kind,
en dat daar een maatwerkoplossing voor gezocht wordt. Binnen de huidige stelsels van jeugdhulp en
passend onderwijs is het mogelijk om dergelijke maatwerkoplossingen te vinden. Zowel
school/samenwerkingsverband als gemeente kunnen financieel bijdragen aan een individueel of collectief
maatwerktraject. In recente handreikingen zijn hierover verschillende mogelijkheden beschreven.
In die gevallen waarin het ouders, scholen en gemeenten (of andere zorgaanbieders) niet lukt om
gezamenlijk tot een maatwerkoplossing voor een individueel kind te komen, kunnen partijen kosteloos
een beroep doen op een onderwijszorgconsulent. Dit is een onafhankelijke deskundige die kan adviseren
over de organisatie en bekostiging van een maatwerktraject. Ook kan de onderwijszorgconsulent partijen
ondersteunen bij het voeren van het gesprek over een goede invulling van onderwijs(ondersteuning) en
over zorg voor kind in schooltijd.
Ondanks de mogelijkheden die de huidige stelsels van jeugdhulp en passend onderwijs bieden blijkt het
in de praktijk nog niet altijd te lukken om tot een maatwerkoplossing te komen. Dit vergt namelijk kennis
van de wettelijke ruimte, creativiteit en lef om de soms nog ongebaande paden te bewandelen. Daarom
Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

15

blijft de staatssecretaris van VWS, samen met de staatssecretaris van OCW, in gesprek met ouders,
gemeenten en onderwijs over waar men in de praktijk tegen aanloopt bij het bieden van maatwerk en
over de vraag wat het ontwikkelbudget toe zou voegen aan de huidige mogelijkheden. VWS en OCW
zullen partijen ondersteunen om de bestaande mogelijkheden beter te benutten. Waar alsnog blijkt dat
er knelpunten zitten in de huidige wetgeving, zullen die worden opgepakt.
BRON: Ministerie VWS, 2016
 Beperkt relevant: Gaat niet specifiek over de Wmo, maar meer over de Jeugdwet doelgroep. De
conclusie die wordt getrokken over de mate waarin het lukt om binnen het huidige stelsel van
jeugdhulp en passend onderwijs tot maatwerk te komen, is echter ook van toepassing op de Wmo:
om binnen de Wmo ondersteuning te bieden die aansluit bij de behoefte voor ondersteuning van
de ontwikkeling van 18-plus is voldoende ruimte om tot een goede maatwerkoplossing te komen,
maar dat zal niet altijd lukken. Het vergt kennis van de wettelijke ruimte, creativiteit en lef om de
soms nog ongebaande paden te bewandelen.
Verplichte (na)zorg voor kwetsbare jongvolwassenen?
Het is onze indruk dat er in beleidsplannen nog niet veel aandacht wordt besteed aan zorg voor
jongvolwassenen. Tegelijkertijd lijkt bij de gemeenten genoeg beleidsruimte te zijn om creatieve
oplossingen te vinden en integraal beleid te ontwikkelen.
…
De Jeugdwet is nog niet zo lang geleden in werking getreden en waarschijnlijk is meer tijd nodig om
nazorg beter te ontwikkelen. Daarbij is het zaak dat zowel in beleid als in hulpaanbod meer actie nodig
is. Er zou meer (na)zorg moeten worden ontwikkeld vanuit de gemeenten en gemeenten zouden bereid
moeten zijn om (na)zorg als vorm van voortgezette jeugdhulp te ondersteunen en te financieren. Daarbij
is een sluitend continuüm tussen zorg op grond van de Jeugdwet en de Wmo nodig. Zo zou gedacht
kunnen worden aan een Wmo-ondersteuningsmaatregel, die zonder dwang de jongvolwassene motiveert
mee te werken aan de voor hem benodigde hulp en zorgprogramma’s.
BRON: Universiteit Leiden, 2016
 Relevant: Het onderzoek van de Universiteit Leiden ondersteunt de conclusie van de
voortgangsrapportage: er lijkt bij gemeenten genoeg beleidsruimte te zijn om creatieve oplossingen
te vinden en integraal beleid te ontwikkelen. Aanvullend daarop wordt in het onderzoek
aangegeven dat er waarschijnlijk meer tijd nodig is om het hulpaanbod aan de 18-plus doelgroep
goed vorm te geven.
Brief van VGN aan de kamer: Inventarisatie systeemdwang Gehandicaptenzorg, 2016
Als een jongere met een (licht) verstandelijke beperking en eventueel bijkomende gedragsproblemen 18
wordt, stopt de Jeugdwet.
66% van de respondenten geeft aan de oplossing voor deze groep ligt in een - nog op ontwikkeling
gericht - perspectief in de Wmo. De Wmo is nu te veel gericht op ouderen en ‘langer thuis wonen’ en
houdt geen rekening met de behoeften van jongeren. Waar nu in de Jeugdwet ruimte is voor intensieve
vormen van ondersteuning gericht op het leren van vaardigheden om structuur aan te brengen in je
leven, gezond eten en het runnen van een huishouden, zou dit ook in de Wmo gecontinueerd moeten
kunnen worden. Op die manier geef je jongeren met een (licht) verstandelijke beperking een serieuze
kans op zelfstandig wonen, werken en leven.
BRON: VGN, 2016

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

16

 Relevant: Het onderzoek dat de VGN in haar brief aanhaalt, suggereert dat in het Wmo-beleid
onvoldoende aandacht is besteed aan - nog op ontwikkeling gericht – perspectief van de
doelgroep.
Hogeschool Inholland heeft in drie gemeenten onderzoek gedaan naar jongeren en wijkteams. Het
onderzoek laat zien hoe in drie steden structuur gegeven wordt aan de zorg voor en ondersteuning
van jongeren van 12 tot 23 jaar en welke rol wijkteams daarin vervullen. Hieronder volgen enkele
passages uit het onderzoeksrapport die gedeeltelijk ingaan op het onderwerp van motie-onderdeel 3
(ontwikkelmogelijkheden voor 18-plus binnen de Wmo).
Rapportage jongeren en wijkteams (2016) - Ervaringen wijkteams in Bos en Lommer.
Een belangrijke, laagdrempelige voorziening voor de ondersteuning van jeugd van 16 tot 23 jaar zijn de
teams die aan scholen van het vo en mbo verbonden zijn…
Terwijl ze voorheen als SMW’ers veel makkelijker konden verwijzen naar specialistische hulp, vinden
enkele OKA’s de huidige procedure veel gedoe (tijdrovend, omslachtig). Er moet veel informatie verzameld worden, ingevoerd in het registratiesysteem (RIS-WZ) en vervolgens een MDO georganiseerd.
Aan de andere kant wordt het als waardevol ervaren om overleg te kunnen hebben met de psycholoog of
jeugdarts over een gezin dat in begeleiding is. Dan kan alsnog besloten worden dat het nodig is te
verwijzen en beschikken als een situatie vastloopt of als er meer nodig is.
…
Zorg is er over de vraag hoe jongeren met meervoudige problemen in de leeftijd van 18 tot 27 jaar te
begeleiden. De OKA-teams in de wijk en het voortgezet onderwijs zijn dan buiten beeld, de Same DOENteams zijn gericht op gezinnen en huishoudens met meervoudige problematiek, niet zozeer op
individuele jongeren. En als een jongere geen onderwijs (mbo) meer volgt, dan zijn het met name
jongerenwerkers en straathoekwerkers die bemiddelen indien ze deze jongeren in beeld krijgen. Over het
zicht op en de coördinatie van de begeleiding van deze jongeren zijn nog geen afspraken gemaakt.
…
De aanwezigheid van OKT’s in de wijken en op scholen geeft laagdrempelige toegang tot jeugd in de
leeftijd van 12 tot 23 jaar wanneer het gaat om vragen en problemen rondom opgroeien, opvoeden en
gezondheid. Maar wanneer jongeren geen onderwijs volgen, is de toegang tot zorg minder makkelijk. In
de praktijk is het nog een zoektocht voor teams in de wijken, op scholen en voor achterliggende
voorzieningen hoe kwetsbare jeugd in beeld te krijgen en te houden. Voor ‘spookjongeren’ en ‘thuiszitters’
zijn in enkele stadsdelen initiatieven gestart om deze jongeren proactief te benaderen en op te sporen.
BRON: Domein Gezondheid, Sport & Welzijn, Hogeschool Inholland, 2016
 Relevant: Wijkteams zijn in veel gemeenten de vorm voor het realiseren van een integrale
ondersteuning. In Bos en Lommer heeft men ervaren dat met een integraal team beter bepaald
kan worden wat een jongere (16 tot 23 jaar) nodig heeft. Dit zou ertoe moeten leiden dat de
geboden ondersteuning goed past bij de ondersteuningsbehoefte van de jongere, zodat
vervolgens de juiste mogelijkheden voor hen gecreëerd kunnen worden om zich te ontwikkelen.
Het is een beschrijvend onderzoek naar één gemeente en maakt inzichtelijk hoe de lokale
beleidsvrijheid benut kan worden om effectief beleid voor de 18-plus doelgroep te maken en uit te
voeren.

Rapportage jongeren en wijkteams (2016) - Ervaringen rondom 18- / 18+
Ervaringen in Bos en Lommer
Zowel landelijk als op stadsniveau is er aandacht voor de risico’s die wettelijke volwassenheid voor
groepen kwetsbare jongeren met zich meebrengt. Jongeren komen om uiteenlopende redenen in de
Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

17

problemen omdat op 18-jarige leeftijd veel verandert in rechten en plichten inzake huisvesting, financiën,
verzekeringen, toegang tot en recht op zorg en ondersteuning, en de mogelijkheid om hierin eigen keuzes
te maken. Landelijk wordt in kaart gebracht welke valkuilen er zitten in wet en regelgeving. Daarnaast is
het nodig om de huidige praktijk van uitvoering te blijven volgen, waar en zo mogelijk beleidsafspraken
bij te stellen om te zorgen voor een doorgaand ondersteuningsaanbod.
Ervaringen in Haarlem
Een van de respondenten signaleert dat de zorg voor jongeren hapert bij de overgang naar 18 jaar. Zo
komt het voor dat er in het hulpverleningstraject van een 18-jarige nog geen CJG-coach betrokken is.
Ook kan het gebeuren dat een Jeugd- en Gezinsbeschermer betrokken is maar de begeleiding stopt
wanneer een jongere 18 wordt. Dan raken sommige jongeren uit beeld om vervolgens weer terug te
komen via de brede centrale toegang (BCT: loket voor dak- en thuislozen) met veel opgebouwde
problematiek. Het zou veel beter zijn om al voor die tijd te zorgen voor een warme overdracht.
Ervaringen Rotterdam
In de praktijk is inmiddels duidelijk geworden dat jongeren vaak niet bekend zijn met wijkteams. Voor
jongeren van 18 jaar en jonger is er in principe toegang tot wijkteams via wijknetwerken, CJG’s en
schoolmaatschappelijk werk (SMW). Een jongere die niet of weinig op school verschijnt wordt in het
zorgoverleg (van o.a. zorgcoördinator, leerplicht en SMW’er) besproken en ingeval van achterliggende
problematiek via de SMW’er bij een wijkteam aangemeld. Jongeren die 18 jaar of ouder zijn en nog
school bezoeken, kunnen ook via SMW naar een wijkteam verwezen worden. Vanaf 18 jaar is het CJG
echter niet meer de toegang, maar zouden jongeren via wijknetwerken en Jongerenloket verwezen
moeten worden. De vraag is of en hoe jongeren van 18 jaar en ouder de wijk-gebonden zorg vinden en
gebruiken.
….
Beleidsmatig zijn alle vormen van zorg voor doelgroepen jeugdigen met een beperking, jeugd GGZ, jeugd
en opvoeding et cetera in Rotterdam aanwezig. Meerdere vormen van hulp zijn in verschillende trajecten
belegd, van basishulp tot en met specialistische zorg. Jongeren (zowel 18- als 18+) kunnen in principe via
professionele wijknetwerkpartners, Veiligheidshuis, specialistische jeugdhulp en jeugdbescherming
Rotterdam-Rijnmond terecht bij een wijkteam. Deze wijkteams zijn voor jongeren de eerste voorziening
waar hulp en steun wordt dan wel verwijzing naar verdere zorg mogelijk is. Deze hulp zou voldoende
moeten zijn. In de praktijk blijkt het bestaande aanbod nog niet goed aan te sluiten, zo geven meerdere
respondenten aan. Aandacht is met name nodig voor de uitwerking en aansluiting van Wmo, Wlz en
Jeugdwet op de situatie van jongeren. Een terugkerend voorbeeld dat gegeven wordt is dat er voor een
(voor de wet volwassen) 21-jarige met een verstandelijke beperking in het kader van de Wmo geen
passend aanbod is. De mogelijkheden die de Jeugdwet biedt reiken niet verder dan 18 jaar. Op dit
moment kopen integrale wijkteams nog het reguliere aanbod in, dat er voor jeugdigen en volwassenen
verschillend uitziet (kortdurende begeleiding voor volwassenen, intensieve hulp voor jongeren). De
genoemde doelgroep past echter noch in het ene, noch in het andere begeleidingsaanbod.
….
Een ander veel genoemd voorbeeld zijn jongeren die op hun 18 e een zorginstelling moeten verlaten
zonder dat er sprake is van warme overdracht naar woonbegeleiding of ander type coaching. Of die naar
kortdurende Wmo-hulp verwezen worden, maar beter af zouden zijn met gezinscoaching (basis-hulp)
van het wijkteam. Soms is zelfs een rechterlijke uitspraak nodig om gezinscoaching te kunnen regelen.
…
Verder is de casusregie voor 18-/18+ niet uniform. Voor jongeren tot 18 jaar ligt de casusregie bij het
wijkteam. Maar vanaf 18 jaar ligt deze bij een 2e lijns aanbieder, verder van huis en wijk waar de jongere
woont en door een ándere regisseur waar eventueel andere gezinsleden mee te maken hebben. In feite is
nog sprake van verkokerd beleid voor kinderen, jongeren en volwassenen.
BRON: Domein Gezondheid, Sport & Welzijn, Hogeschool Inholland, 2016

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

18

 Relevant: De ervaringen in Bos en Lommer, Haarlem en Rotterdam wijzen erop dat een deel van
de 18-plus doelgroep de weg naar de wijkteams moeilijk weet te vinden en dat de overgang van
18- naar 18+ nog lang niet altijd goed verloopt. Daarnaast wordt specifiek aangegeven dat het
aanbod voor verstandelijk beperkten 18+ jongeren ontoereikend is. Dit laatste punt ligt in lijn met
de brief van de VGN.
Om een beeld te geven van de wijze waarop beleid rond de 18-/18+ doelgroep verloopt, volgen
hieronder enkele praktijkvoorbeelden
Praktijkvoorbeeld: Enkele onderdelen uit beleid en uitvoering 18-/18+ in de Regio Alkmaar
In de Regio Alkmaar werken de gemeenten samen aan een aansluitende aanpak rond 18 jaar. De
gemeente Alkmaar een integraal team ingericht gericht op de doelgroep 17 tot 23 jaar. Het integrale
team bestaat uit gedragswetenschapper Jeugd, klantmanager beschermd wonen, Klantmanager Halt te
werk, klantmanager Wmo, RMC medewerker (voorkomen voortijdig school verlaten), J&G coach
Alkmaar (J&G =Jeugd en Gezin), J&G coach Alkmaar, J&G coach Alkmaar. Het integrale team werkt
onder leiding van een senior Frontoffice Jeugd. Het team bespreekt casuïstiek en maakt integraal
maatwerk mogelijk voor jongeren die opgroeien met jeugdhulp richting zo veel mogelijk
zelfstandigheid. De samenstelling van het team maakt het mogelijk om de doelgroep integraal te
benaderen en op alle levensgebieden hulp te bieden. Uitgangspunt van de hulpverlening is de
ondersteuningsvraag van de jongere. Het team is bevoegd te beschikken voor jeugdhulp, Wmoverstrekkingen, participatietrajecten, inkomensondersteuning en mag gebruik maken van
maatwerkbudgetten Wmo voor onorthodoxe oplossingen.
De gemeenten in de regio Alkmaar werken samen in het project aansluitende aanpak 18-18+. Doel
van dit project is om voor de doelgroep 18-/18+ continuïteit van ondersteuning te bieden. Als de
cliënt 17,5 jaar is, hebben de zorgverlener die vanuit de Jeugdwet betrokken is samen met de cliënt
een perspectiefplan opgesteld. In dat plan staat welke ondersteuningsbehoefte de cliënt heeft (op de
leefgebieden wonen, inkomen, werk/opleiding/dagbesteding en zorg/ondersteuning) en hoe
ondersteuning gecontinueerd kan worden na het 18e levensjaar. Met het 17,5 jarigenplan gaat het
toegang loket van de gemeente met de cliënt om tafel om de juiste afspraken te maken, zodat het
plan gerealiseerd kan worden en gecontinueerd gerealiseerd wordt op de vier leefgebieden. Er zijn
hierbij heldere afspraken gemaakt over wie (gemeente of gecertificeerde instelling) de regie voert bij
uitvoering van het plan. De gemeente monitort de voortgang en regisseert waar nodig. De monitoring
loopt van 17 tot 18,5 jaar.
BRON: Telefonisch interview met Gemeente Alkmaar, 2017
 Relevant: Uit het interview blijkt dat er specifiek aandacht en beleid is voor de doelgroep. Door
het project ‘perspectiefplan’ probeert de gemeente met de cliënt en betrokken hulpverleners de
overgang vanuit de Jeugdwet naar andere regimes goed te laten verlopen, zodat continuïteit van
zorg en ondersteuning geboden kan worden.
In oktober 2015 dienden de Kamerleden Bergkamp/Koser Kaya een motie in die grotendeels
overlappend is met de motie Dik-Faber/Voordewind, welke aanleiding was voor het voorliggende
onderzoek. In de motie Bergkamp/Koser Kaya werd gevraagd om een integraal verbeterplan voor
jongeren die geen opleiding volgen en geen inkomen en/of vast woonadres hebben. Naar aanleiding
van die motie stuurde de Staatssecretaris een brief aan de Tweede Kamer (kamerstuk 34104-113 ISSN
0921 – 7371, 29 november 2016). In die brief is het volgende opgenomen:

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

19

Kamerbrief over integraal verbeterplan voor jongeren
Ook in het oude stelsel was het een lastige opgave om voor deze jongeren over de verschillende
domeinen heen (arbeid, onderwijs, hulp en zorg) integrale hulp en ondersteuning te organiseren. Nu
gemeenten verantwoordelijk zijn voor zowel jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning als participatie,
is er veel meer mogelijk. De decentralisaties bieden kansen om lokaal meer maatwerk te bieden voor
deze jongeren. We zien dat steeds meer gemeenten en hun uitvoeringspartners deze kansen ook echt
pakken. Ook gaan zij actief op zoek naar manieren van werken die het beste aansluiten op de leefwereld
van deze jongeren.
Een mooi voorbeeld van een aanpak die door de decentralisaties mogelijk wordt gemaakt, is het
programma Elke Jongere Telt van de gemeente Rotterdam, een integrale aanpak voor risicojongeren van
16 tot 27. De gemeente werkt met deze aanpak intern en extern samen om 7.000 jongeren tussen 12 en
27 jaar ondersteuning te bieden richting onderwijs, werk en zorg. Drie overkoepelende maatregelen
voeren de boventoon: 1) werken vanuit het één gezin, één plan, één regie principe voor alle domeinen 2)
alle jongeren een mentor en 3) een ‘Dok’ waar alle kennis, informatie en middelen bij elkaar komen.
Er zijn vijf speerpunten om de gemeentelijke structuur en instrumenten meer in samenhang te krijgen:
1. De overgang van 18- naar 18+ moet onbelemmerd zijn.
2. Alle risicojongeren blijvend in beeld.
3. Aandacht voor school en werk.
4. Jongeren schuldenvrij maken
5. ‘Afhakers’ weer op de rit krijgen.
Er is bewust gekozen voor maatregelen die niet ophouden bij de grens tussen zorg en veiligheid of die
tussen onderwijs en werk. Denk hierbij aan een Toekomstplan waarmee doorlopende hulp van 18- naar
18+ op het gebied van onder meer zorg en huisvesting verzekeren. Een mentor die de jongere gedurende
lange tijd bijstaat. Een Selfie-intake waardoor jongeren zelf inzicht kunnen geven in hun problemen.
Begeleiding tijdens de vier weken zoekperiode bij een uitkering. En één platform voor initiatieven rond
kwetsbare en risicojongeren: het Jongeren DOK.
Integraal verbeterplan
In de motie Bergkamp/Koser Kaya wordt gevraagd om een integraal verbeterplan voor jongeren die geen
opleiding volgen en inkomen en/of vast woonadres hebben. Met de volgende acties en initiatieven wordt,
samen met VNG en andere landelijke partners, als volgt invulling gegeven aan de motie:
a) Landelijke werkagenda 18-/18+
b) Verspreiden van goede voorbeelden
c) Van de Straat (praktijkexperiment)
d) Aanpak jeugdwerkloosheid
e) Vervolgaanpak voortijdig schoolverlaten
BRON: Tweede Kamer der Staten generaal, Stand van zakenbrief inzake uitvoering motie
Bergkamp/Koser Kaya over een verbeterplan jongeren, 29 november 2016 (kamerstuk 34104-113 ISSN
0921 – 7371)
 Relevant: De Kamerbrief beschrijft het integrale verbeterplan voor jongeren die geen opleiding
volgen en geen inkomen en/of vast woonadres hebben. Het verbeterplan bevat acties en
initiatieven van VNG en andere landelijke partners om doorlopende hulp van 18- naar 18+ over de
grenzen van de verschillende domeinen (zorg, veilig, onderwijs en werk) te ondersteunen. Uit de
brief blijkt dat op landelijk niveau aandacht en initiatief is om integrale hulp aan jongeren verder te
verbeteren. Het verbeterplan beoogt een bijdrage te leveren aan het verbeteren van de kwetsbare
positie van jongeren en draagt daarmee naar verwachting bij aan de ontwikkelmogelijkheden van
jongeren.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

20

Handreiking voor gemeenten van 18- naar 18+
Jongeren tussen de 16 en 27 die niet in staat zijn om zelfstandig en met steun van hun eigen netwerk
volwassen te worden, hebben speciale aandacht nodig. Na de decentralisaties hebben gemeenten meer
te maken met de ondersteuning voor deze kwetsbare jongeren.
…
De jongere belandt van de ‘pedagogische en beschermende’ omgeving van school en de instanties van de
Jeugdwet nu in de vraaggerichte Wmo en de meer eisen stellende Participatiewet. Ook verlenen de
sociale diensten of corporaties nauwelijks hulp aan de jongere voordat deze meerderjarig is. De
aansluiting tussen de stelsels klopt theoretisch, maar in de praktijk vallen jongeren vaak tussen wal en
schip. Om alle jongeren te ondersteunen richting participatie en zelfredzaamheid is een integrale en
preventieve aanpak nodig van de gemeente en partners op de leefgebieden onderwijs, werk, inkomen,
zorg, veiligheid en wonen. Deze aanpak vraagt om aandacht, tijd, strategie, creativiteit en lef. Deze
handreiking is voor en door gemeenten gemaakt en geeft gemeenten praktische handvatten om hun
integrale beleid en dienstverlening zo in te richten dat de groep jongeren tussen de 16 en 27 jaar de
juiste ondersteuning krijgt bij de voorbereiding op hun toekomst.
BRON: VNG, Van 18-min naar 18-plus, handreiking voor gemeenten bij de overgang van Jeugd naar
volwassenheid (2016)
 Relevant: De handreiking is opgesteld met en voor gemeenten en biedt praktische handvatten
om hun integrale beleid en dienstverlening voor de doelgroep 16 tot 27 jaar goed in te richten.
Het is één van de voorbeelden van landelijke initiatieven en documenten die gemeenten
ondersteunen bij het opstellen van effectief beleid. Naast de handreiking worden regelmatig
conferenties en andere bijeenkomsten gehouden voor gemeenten en andere partijen waar
ervaringen en goede voorbeelden rondom de doelgroep 16 tot 27 jaar worden uitgewisseld.

In hoeverre geven bestaande onderzoeksrapporten antwoord op dit motie-onderdeel?
In de bestaande onderzoeksrapporten wordt de motie vraag ‘Wat zijn de mogelijkheden voor
ontwikkeling van 18-plus binnen de Wmo?’ niet letterlijk beantwoord. Wat wel uit de onderzoeken
naar voren komt, is dat de Wmo de ruimte biedt aan gemeenten om het beleid samen met
ketenpartners zo vorm te geven dat voor de 18-plus doelgroep een integraal aanbod kan ontstaan van
zorg, veiligheid, onderwijs en werk. Uit de onderzoeken blijkt ook dat er (grote) verschillen bestaan
tussen gemeenten in hoe zij het beleid in het sociaal domein rondom de doelgroep vormgeven. Er zijn
daarmee ook verschillen in de mate waarin er een passend aanbod is voor de doelgroep. De VGN
concludeert dat er in het Wmo-beleid onvoldoende aandacht is besteed aan het ontwikkelperspectief
van de doelgroep. Het onderzoek van de Universiteit Leiden (2016) ondersteunt die conclusie. Daarin
wordt aangegeven dat er waarschijnlijk meer tijd nodig is om nazorg (na het 18e levensjaar) beter te
ontwikkelen.
Een belangrijke bevinding is dat de Wmo is nu te veel gericht op ouderen en ‘langer thuis wonen’ en
te weinig rekening met de behoeften van jongeren. Hierbij dient de kanttekening te worden geplaatst
dat duidelijk is dat het beleid nog sterk in ontwikkeling is en dat het beleid zich nog moet gaan zetten.
Er zijn verschillende handreikingen, ondersteunende websites en landelijke initiatieven (waaronder het
integrale verbeterplan voor jongeren) voor de 18-plus doelgroep.
In de onderzoeken wordt niet ingegaan op de effecten van het beleid in termen van outcome (behalen
van cliënt ontwikkeldoelen) of cliëntervaringen.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

21

4.4. Motie-onderdeel 4: ‘hoe de overgang van de Jeugdwet en Passend onderwijs
naar Wmo 2015, Wlz en Participatiewet in de praktijk verloopt’
Wat is in de wet opgenomen over de overgang van de verschillende wetten?
In de wet is opgenomen dat de gemeente sinds 1 januari 2015 verantwoordelijk is voor de uitvoering
van de Jeugdwet. Wanneer een jongere de leeftijd van 18 jaar bereikt, eindigt de Jeugdwet voor deze
jongere van rechtswege (met uitzondering van de doorloopregeling, zie 4.2). Onder welke wet de
jongere terecht zal komen, is afhankelijk van zijn/haar zorgbehoefte. Mocht de jongere in aanmerking
komen voor zorg vanuit de Wmo of de participatiewet, dan is de gemeente wederom verantwoordelijk
voor de uitvoering van deze zorg. Mocht de jongere via de uitzonderingsregel doorstromen naar de
Wlz, dan is de gemeente niet langer eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de zorg. Hierbij dient
de kanttekening te worden geplaatst dat niet duidelijk is hoe vaak de uitzonderingsregel, zoals
behandeld bij motieonderdeel een, wordt gebruikt. Op basis hiervan kan geconcludeerd worden dat
een jongere die op basis van leeftijd de Jeugdwet verlaat en een blijvende zorgvraag heeft, in de
meeste gevallen onder de verantwoordelijkheid van de gemeente blijft in de vorm van een andere wet
(Wmo of participatiewet).

Wat is er bekend over hoe de overgang tussen de verschillende wetten verloopt?
Om deze subvraag te beantwoorden, zijn de knelpunten met betrekking tot de in verschillende
rapporten genoemde overgang geïnventariseerd en geclusterd. De knelpunten worden in deze
paragraaf afgezet tegen de maatregelen die in de wetgeving en via beleidsondersteunende initiatieven
(bijvoorbeeld publicatie van een handreiking) al zijn of worden genomen om de overgang te
versoepelen.
Hieronder volgt eerst een toelichting op de wijze waarop knelpunten en getroffen maatregelen zijn
geïnventariseerd in het kader van de voorliggende meta-analyse. De daarop volgende paragraaf bevat
een inhoudelijke beschrijving van de knelpunten en oplossingen.

Onderzoek aanpak - Inventarisatie van huidige knelpunten
In 2009 heeft het Verwey-Jonker instituut onderzoek gedaan naar knelpunten die adequate
hulpverlening aan de doelgroep belemmeren. In 2015 heeft de Kinderombudsman onderzocht of de
knelpunten die toen naar voren kwamen uit het onderzoek nu nog steeds actueel zijn. In mei 2016
heeft de VGN onderzoek gedaan naar de door hun leden ervaren knelpunten bij de overgang van 18naar 18+. Deze knelpunten zijn opgenomen in de onderstaande twee kaders.
Issues rondom continuering van hulp in brede zin aan kwetsbare jongeren
Het Verwey-Jonker instituut benoemt in haar rapport (2009) de volgende knelpunten die een
belemmering vormen voor adequate hulpverlening:
 Een tekort aan een passend hulpverleningsaanbod: Vanwege het geringe aanbod waar hulpverleners
naar kunnen verwijzen, komen er weinig aanvragen. Het gebrek aan vraag leidt er vervolgens toe
dat de ontwikkeling van hulpverleningsaanbod stagneert.
 Het ontbreken van de juiste expertise over deze groep jongeren: De kwetsbare jongeren waar het
onderzoek op ziet hebben andere hulpverlening nodig dan de volwassenzorg hen kan bieden. Zo is
voor deze jongeren een outreachende en orthopedagogische benadering nodig, terwijl de
volwassenenzorg uitgaat van een vraaggerichte benadering.
 Het vrijwillige karakter van de hulpverlening na 18 jaar
 Een slechte aansluiting tussen jeugd- en volwassenzorg: Dit punt ziet met name op de gebrekkige
overdracht van de jeugdzorg naar de volwassenzorg. Redenen die hiervoor worden genoemd zijn
beperkte tijd van hulpverleners, onvolledige overdracht vanwege privacy aspecten, het ontbreken van
een duidelijke hulpvraag en onduidelijkheid over de regie in cases.
Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

22



Onduidelijkheid over wie verantwoordelijk is voor de zorg van de doelgroep: In veel gevallen zijn
meerdere (hulp-)instanties tegelijkertijd betrokken bij de jongere. Tussen deze verschillende partijen
vindt afstemming plaats. Het ontbreekt daarentegen aan een regisseur die boven de partijen hangt
en verantwoordelijk is voor de totstandkoming van de benodigde zorg.

Uit de gesprekken die in het kader van het onderzoek van de Kinderombudsman zijn gevoerd, komt het
beeld naar voren dat bovenstaande knelpunten nog steeds actueel zijn .
Uit het onderzoek van de Kinderombudsman kwamen verder de volgende issues naar voren over de
continuering van hulp in brede zin aan kwetsbare jongeren:
 Jongeren geven aan dat ze niet goed worden voorbereid op het feit dat ze op hun 18e zo zelfstandig
mogelijk in de maatschappij moeten functioneren.
 Gemeenten hebben beperkt zicht op deze doelgroep, terwijl ze vanaf 1 januari 2015 verantwoordelijk
zijn voor de continuering van hulp.
 Voor deze groep jongeren is het vooral lastig om woonruimte te vinden op de plek waar zij willen
wonen en het is een groep die vaak met schuldenproblematiek te maken heeft.
 De decentralisatie van de jeugdzorg gaat uit van eigen kracht en de inzet van het eigen netwerk van
de jongeren die hulp nodig hebben. Maar deze jongeren hebben hier vaak niet de (sociale)
vaardigheden voor. Verder komt het bij deze jongeren geregeld voor dat het sociale netwerk
ontbreekt of in negatieve zin aanwezig is.
 De mate waarin door jeugdbeschermers of hulpverleners tijdig gestart wordt met het opstellen van
een plan over de continuering van hulp en de mate waarin daarbij een grondige risicotaxatie wordt
uitgevoerd.
 Terughoudendheid bij instanties om dwingende maatregelen zoals mentorschap en curatele aan te
vragen, ook als dat een passende maatregel wordt geacht.
 Onbekendheid in het jeugdveld van de (on)mogelijkheden van de maatregel mentorschap
BRON: De Kinderombudsman, 2015

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

23

Door VGN geïnventariseerde Knelpunten bij de overgang van 18- naar 18+

BRON: VGN, Monitor Sociaal Domein, Meting 6, mei 2016
De knelpunten die door het Verwey-Jonker instituut, De Kinderombudsman en de VGN zijn aandragen,
zijn ten behoeve van voorliggende meta-analyse geclusterd tot vijf overkoepelende knelpunten,
namelijk:
 Knelpunt 1: de complexiteit van de wetgeving rondom de doelgroep
 Knelpunt 2: overgang 18-/18+
 Knelpunt 3: het ontbreken van een passend hulpverleningsaanbod
 Knelpunt 4: versnippering
 Knelpunt 5: uit beeld raken

Onderzoek aanpak - Inventarisatie oplossingen van knelpunten
Naast knelpunten bevatten de geïnventariseerde publicaties informatie over stappen die zijn en
worden gezet om de knelpunten op te lossen. In voorliggende meta-analyse zijn vier documenten
meegenomen, namelijk:
- Kamerbrief ‘De ondersteuning van kwetsbare jongeren bij de overgang naar volwassenheid’
[kamerstuk 1084648-160469-J] (2017).
- VNG (2016). Van 18-min naar 18-plus. Handreiking voor Gemeenten bij de overgang van
jeugd naar volwassenheid.
- 18, en dan? Voorstel voor landelijke werkagenda 2016-2017. Gemeentelijke Werkgroep
18+/18-.
- Kamerbrief Stand van zakenbrief inzake uitvoering motie Bergkamp/Koser Kaya over een
verbeterplan jongeren’ (2016). [kamerstuk 1060503-159002-DMO].
Daarnaast zijn verschillende voorbeelden gevonden van initiatieven die erop gericht zijn om voor de
doelgroep de overgang tussen enerzijds Jeugdwet en (passend) onderwijs en anderzijds Wmo,
Participatiewet en Wlz soepel te laten verlopen.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

24

Toelichting op de overkoepelde knelpunten en oplossingen
Hieronder volgt per overkoepeld knelpunt een uitleg over de aard van het knelpunt en is per knelpunt
aangegeven welke maatregelen, initiatieven en voorbeelden er zijn gericht op het oplossen van het
knelpunt.
Knelpunt 1: de complexiteit van de wetgeving rondom de doelgroep
Het eerste knelpunt binnen de kaders van deze motie is de complexiteit van de wetgeving. Bij het
doorlezen van de wetsartikelen, het doornemen van de onderzoeken en artikelen en het spreken met
contactpersonen uit het veld kwam dit knelpunt regelmatig ter sprake. Om te bepalen vanuit welk
wettelijk kader een jongere hulp geboden moet worden is veel kennis nodig over de toegangscriteria
en processen rondom indicatiestelling c.q. het afgeven van beschikkingen. In praktijk blijkt dat het
opbouwen, bijhouden en verspreiden van deze kennis voor gemeenten en zorgaanbieders (en hun
toegangsmedewerkers en indicatiestellers) veel aandacht en tijd vraagt. Dat dit lastig is blijkt
bijvoorbeeld uit het feit dat het voor sommige zorgaanbieders niet duidelijk is dat het mogelijk is om
al (ruim) voor de 18e verjaardag van een cliënt een Wlz-indicatie aan te vragen. Ook blijkt deze
onduidelijkheid uit het aanleveren van incomplete dossiers aan het CIZ, resulterend in vertraging van
het indicatieproces. Mogelijk ligt gebrek aan kennis over het indicatieproces (of complexiteit ervan)
hieraan ten grondslag. De complexiteit van de wetgeving c.q. het gebrek en kennis is één van de
oorzaken van het feit dat sommige jongeren tussen wal en schip vallen.
In de inventarisatie van de VGN staan ervaren knelpunten die lijken samen te hangen met een grijs
gebied in toegangscriteria voor de wetten, namelijk:
 ‘Grijs gebied tussen Jeugdwet, ZvW en Wlz leidt tot kastje-muur-effect’
 ‘Geen toegang krijgen tot behandeling vanuit de subsidieregeling ‘extramurale behandeling’
In de Monitor Sociaal Domein worden de ervaren knelpunten niet nader toegelicht voor de doelgroep.
Wel wordt in de monitor in algemene zin een conclusie getrokken over ervaren knelpunten bij de
toegang en toeleiding in de gehandicaptensector. Die conclusie staat hieronder.
Bijna alle aanbieders ervaren knelpunten bij de toegang en toeleiding.
Slechts 4% van de aanbieders ervaart geen knelpunten bij de toegang en toeleiding. Een ruime
meerderheid ervaart de volgende knelpunten rond de Wmo: de afbakening tussen de Wlz en de Wmo,
het onvoldoende herkennen van de problematiek van cliënten door gemeenten om een juiste indicatie te
kunnen stellen, de hoogte van de eigen bijdrage en onvoldoende bekendheid van het wijkteam met de
doelgroep. Ook bij de instroom van nieuwe cliënten die vallen onder de Jeugdwet, ervaren aanbieders
knelpunten. Het gaat hierbij om de afbakening tussen de Wlz en de Jeugdwet, het onvoldoende
herkennen van de problematiek van cliënten om een juiste indicatie te kunnen stellen.
BRON: VGN, Monitor Sociaal Domein, Meting 6, mei 2016
De ervaren knelpunten uit de Monitor Sociaal Domein lijken sterk samen te hangen met de
complexiteit van de wetgeving. In hoeverre de ervaren knelpunten samenhangen met enerzijds het
werkelijk niet aansluiten van toegangscriteria van verschillende wetten of anderzijds met gebrek aan
kennis over juiste toepassing van toegangscriteria is niet duidelijk.
Door te investeren in kennis van wetgeving rondom toegangscriteria en (administratieve) processen
die samenhangen met de toegang zal een deel van de problematiek rondom overgang 18-/18+
opgelost kunnen worden. Investeren in kennis bij gemeenten en zorgaanbieders komt ten goede aan
de overgang 18-/18+ en de bijbehorende continuïteit van zorg voor deze doelgroep.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

25

Onderstaand tekstkader beschrijft een voorbeeld van hoe de Gemeente Groningen ervoor zorgt dat
kennis over relevante wetgeving rondom de doelgroep aanwezig is.

Aanpak rond de Checklist ‘Van 18- naar 18+’ in Groningen
In Groningen is een checklist ‘Van 18- naar 18+’ ontwikkeld, waarmee jeugdhulpaanbieders hulp
kunnen aanvragen bij de gemeente of Menzis als zich een knelpunt lijkt voor te doen bij de overgang
van 18- naar 18+. Bij de gemeente is één coördinator toegewezen, die korte lijnen heeft binnen de
gemeente en met Menzis. Samen met de jeugdhulpaanbieder wordt vervolgens gezocht naar een
passende oplossingen, indien nodig buiten de gebaande paden.
BRON: Versterken samenwerking, 2016.

Knelpunt 2: overgang 18-/18+
‘Aansluiting van jeugdhulp (Jeugdwet) naar ondersteuning (Wmo)’ is het hoogst scorende ervaren
knelpunt in het onderzoek van de VGN. Dit knelpunt is in 2009 tevens onderschreven door VerweyJonker en opnieuw bevestigd door de Kinderombudsman in 2015. Dit wekt de suggestie dat er op dit
gebied nog ruimte voor verbetering is. De Kinderombudsman (2015) licht het knelpunt als volgt toe:
“Dit punt zit met name op de gebrekkige overdracht van de jeugdzorg naar de volwassenzorg. Redenen
die hiervoor worden genoemd zijn beperkte tijd van hulpverleners, onvolledige overdracht vanwege
privacy aspecten, het ontbreken van een duidelijke hulpvraag en onduidelijkheid over de regie in cases”.
Uit de knelpunten en ook uit het onderzoek waarbij we per motieonderdeel hebben gekeken
(paragraaf 4.1 t/m 4.3), blijkt de roep om een integrale aanpak. Niet alleen tussen de verschillende
wetten, maar ook tussen de verschillende actoren waar de jongeren mee te maken krijgen. Waarbij
duidelijke afspraken over wie wanneer de regie voert en welke informatie nodig is voor een goede
overgang van het ene naar het andere stelsel essentieel is.
Vanuit de VNG, het NJi en andere partijen zijn er allerlei initiatieven om het veld te ondersteunen bij
het verbeteren van de overgang tussen de stelsels. Zo is er een Gemeentelijke werkgroep 18-/18+
opgericht. De werkgroep heeft een handreiking voor gemeenten opgeleverd. De handreiking van de
VNG gaat uit van de noodzaak tot een integrale aanpak en geeft concrete voorbeelden van de wijze
waarop gemeenten de integrale aanpak op het gebied van preventie en samenwerking tussen
gemeenten hebben vormgegeven.
Er zijn enkele initiatieven op microniveau gevonden welke een integrale aanpak impliceren en
samenwerking zoeken tussen de verschillende partijen. Deze initiatieven zijn in onderstaand kader
opgenomen.
Voorbeeldprojecten van gemeenten - geen enkele jongvolwassene tussen wal en schip
In mei 2016 heeft een bijeenkomst plaatsgevonden over de sluitende aanpak 18-/18+. Tijdens deze
bijeenkomst zijn vier voorbeeldprojecten van gemeenten besproken die allen tot doel hebben dat geen
enkele jongvolwassene tussen wal en schip valt op het moment dat de jongvolwassene de leeftijd van 18
jaar bereikt. De gemeente Leeuwarden biedt onderwijs op maat voor dak- en thuisloze jongeren. De
gemeente Leidschendam-Voorburg heeft zogenoemde doorstroomconsulenten die de zorgovergang
begeleiden op het moment dat een jongere 18 jaar wordt. De gemeente Rotterdam brengt zogenaamde
risicojongeren in de leeftijd van 12 tot 27 jaar in kaart en wil professionals allround maken zodat zij de
overgang van jeugdhulpvoorzieningen naar voorzieningen voor volwassenen soepel kunnen begeleiden.
Tot slot heeft de gemeente Zaanstad aangegeven dat zij een Vangnet hebben. De medewerkers van het
Vangnet ondersteunen hulpverleners in casussen waarbij geen passende oplossing wordt gevonden en de
betrokken hulpverlener niet het mandaat heeft om in te grijpen en te improviseren waar nodig. De

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

26

medewerkers van het Vangnet kunnen op basis daarvan voorstellen doen voor aanpassing van het
beleid.
BRON: Universiteit van Leiden, 2016
Voorbeelden van samenwerking tussen zorgverzekeraars en/of gemeenten en/of zorgaanbieders
Werkafspraken: Jongere wordt 18 en het is nog niet duidelijk welke zorg nodig is
(Groningen/Menzis)
Het inrichten van een tussenfase om samen te bepalen wie welke verantwoordelijkheid krijgt. Dat
betekent o.a. onafhankelijk multidisciplinair expertteam vroegtijdig (bijv. bij 16 jaar) inzetten; het team is
verantwoordelijk voor een prognoseplan (toekomstgericht op alle levensdomeinen) zodat ook de jongere
zelf beter weet wat hij kan verwachten.
BRON: Factsheet die is ontwikkeld ter gelegenheid van de Avondconferentie Versterken Samenwerking
(24-09-2015). De informatie op deze sheet is bedoeld om deelnemers te inspireren en in vogelvlucht een
beeld te geven van diverse samenwerkingsinitiatieven.
Knelpunt 3: het ontbreken van een passend hulpverleningsaanbod
Een knelpunt dat nauw samenhangt met het knelpunt ‘overgang 18-/18+’ is het knelpunt ‘ontbreken
van een passend hulpverleningsaanbod’: een aanbod dat aansluit bij de ondersteuningsbehoefte van
de doelgroep. Zoals in de voorgaande paragraaf aangegeven, moet het hulpverleningsaanbod
aansluiten op het ontwikkelperspectief van de jongere. VGN en Universiteit Leiden geven
respectievelijk in hun brief en rapport aan dat in het Wmo-beleid het ontwikkelperspectief van de
jongere onvoldoende is meegenomen. Er zijn echter ook voorbeelden in de handreiking van de VNG
en het voorbeeld uit de gemeente Alkmaar waaruit blijkt dat gemeenten met betrokken partijen
integraal beleid aan het vorm geven zijn, specifiek gericht op de leeftijdscategorie 16 tot 27 (of soms
23).
Knelpunt 4: versnippering
‘Overgang onderwijs naar participatie moeizaam’ en ‘slechte aansluiting Wmo en Participatie’ zijn twee
punten waaruit blijkt dat samenwerking nu nog niet soepel verloopt tussen de netwerkpartners van de
verschillende stelsels die betrokken zijn bij de doelgroep. Dit komt ook naar voren in de Kamerbrief
(2017) ‘De ondersteuning van kwetsbare jongeren bij de overgang naar volwassenheid’. Met
versnippering wordt bedoeld dat partijen elkaar niet weten te vinden en niet op de hoogte zijn van de
(nieuwe) routes en mogelijkheden binnen het lokale stelsel. Residentiële instellingen, (gezins)voogden,
jeugdreclasseerders en andere betrokkenen zijn niet altijd bekend met de mogelijkheden van
wijkteams. Scholen en partijen in de zorg weten elkaar niet altijd te vinden, of pas in een laat stadium.
De verschillende partijen die betrokken zijn bij een jongere, hebben niet of nauwelijks contact met
elkaar totdat er iets met de jongere misgaat.
Deze versnippering blijkt ook uit een recent onderzoek van Samenwerkend Toezicht Jeugd (2016). De
inspecties constateerden in dit onderzoek dat de verschillende partijen die een jongere hulp bieden
vaak afzonderlijk van elkaar plannen maken. De partners (NJi, Movisie, Divosa en de VNG) gaan zich
richten op het ontwikkelen van bouwstenen waarmee een geïntegreerd en compleet toekomstplan
gemaakt kan worden voor de leeftijd 16-27 jaar. De verwachting is dat deze bouwstenen in juni van dit
jaar opgeleverd zullen worden (Tweede Kamer der Staten Generaal, 2017).
In het onderstaande kader worden enkele voorbeelden gegeven van samenwerking tussen
zorgverzekeraars en/of gemeenten en/of zorgaanbieders uit de factsheet ‘Versterken Samenwerking’.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

27

Voorbeelden van samenwerking tussen zorgverzekeraars en/of gemeenten en/of zorgaanbieders
Preventieproject Beweegpret (VGZ en gemeente Nijmegen)
Een deel van de preventieve acties gericht op bewegen is gerealiseerd. Een positieve ontwikkeling is de
introductie van gezondheidsmakelaars en de verbinding die zij leggen naar het veld (o.a. de sociale
wijkteams). Ook de interventies voor kinderen met overgewicht (‘Beweegpret’) en valpreventie zijn goed
van de grond gekomen.
Jeugdhulpcatalogus (Samenwerkende gemeenten West Brabant West en de koepel van kleine
zorgaanbieders)
Het kind en zijn hulpvraag is uitgangspunt van de ondersteuning. Een hulpvraag wordt door de regio
geplaatst in een van de 14 zorgprofielen. Per profiel wordt vervolgens aangegeven welke resultaten een
kind en zijn ouders kan bereiken. Een zorgaanbieder kan op deze profielen inschrijven.
Als een kind zich meldt, stelt een zorgaanbieder een behandelplan op, waarin hij aangeeft hoe het kind
helpt om het resultaat te bereiken.
Samenwerkingsvoorbeeld: Bestuurlijk overleg
(Gemeente Utrecht, Zilveren Kruis, Huisartsen Utrecht Stad)
In het kader van de samenwerking tussen deze drie partijen is er een halfjaarlijks Bestuurlijk overleg over
afstemmingsvraagstukken. Daarnaast wordt kennis gedeeld over elkaars werkwijze en worden afspraken
gemaakt over samenwerking en interventies.
Gezinscoach traject ‘Lekker in je vel’
(CZ en gemeente Den Bosch)
Het project ‘Lekker in je vel’ is een initiatief van Edgar van Mil, kinderarts in het Jeroen Bosch Ziekenhuis.
In het project komen de gezinnen samen in een groep die wordt begeleid door een gezinscoach. Bij het
project zijn ook diëtisten, fysiotherapeuten en de GGD betrokken. CZ ondersteunt dit project via het CZ
Fonds. Er is ook onderzoek naar de resultaten van deze vernieuwende aanpak.
BRON: Factsheet die is ontwikkeld ter gelegenheid van de Avondconferentie Versterken Samenwerking
(24-09-2015). De informatie op deze sheet is bedoeld om deelnemers te inspireren en in vogelvlucht een
beeld te geven van diverse samenwerkingsinitiatieven.
Knelpunt 5: uit beeld raken
Een ander knelpunt is het gevaar van ‘uit beeld raken’ op het moment dat de jongere 18 jaar oud
wordt. Op dat moment wordt het karakter van de hulpverlening vrijwillig en kan de jongere ervoor
kiezen om de behandeling en/of ondersteuning te stoppen. Wanneer de jongere kiest voor stopzetten,
kan hij/zij uit beeld raken van de hulpinstanties.
In het onderzoek van de Kinderombudsman (2015) wordt geconcludeerd dat het niet mogelijk is om
gedwongen hulp te bieden aan kwetsbare jongeren die de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt. Er zijn
weliswaar maatregelen die in het gedwongen kader aan volwassenen kunnen worden opgelegd, maar
deze zijn volgens de Kinderombudsman vaak niet passend voor deze groep kwetsbare jongeren. “Dit
leidt er toe dat de veiligheid en het welzijn van deze jongeren onvoldoende kan worden gewaarborgd,
omdat er geen passende dwangmaatregel is, terwijl zij dit wel hard nodig hebben”, aldus de
Kinderombudsman.
Er is door de Universiteit Leiden in 2016 onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om jeugdhulp een
verplichtend karakter te geven. Uit dit onderzoek blijkt dat een vorm van mentorschap een manier zou
kunnen zijn om een jongere ook na zijn 18e verjaardag in beeld te houden.
Jongeren verdwijnen niet alleen uit beeld bij de hulpinstanties, ook op school kan de doelgroep uit
beeld verdwijnen. Jongeren zijn vanaf hun 18e immers niet langer leerplichtig. Het deel van de
doelgroep dat school op het 18e levensjaar verlaat zonder startkwalificatie is relatief groot.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

28

In het kader van Werkcongres 2017, dat wordt georganiseerd in samenwerking met de G32, is gewerkt
aan een handreiking om in kaart te brengen wat nodig is om jongeren zonder een startkwalificatie te
matchen op werk. Naar verwachting is deze handreiking eind maart 2017 gereed voor gemeenten
(Tweede Kamer der Staten Generaal, 2017).
Ook in de Brief aan de Kamer die naar aanleiding van de motie Bergkamp/Koser Kaya werd
geschreven, wordt aandacht gegeven aan dit onderwerp: een vervolgaanpak voor voortijdige
schoolverlaters is één van de speerpunten van het integraal verbeterplan dat in de brief staat.
Onderstaand voorbeeld uit de gemeente Alkmaar geeft aan wat een gemeente zoal doet en andere
gemeenten dus ook kunnen doen om te voorkomen dat jongeren uit beeld raken.
Praktijkvoorbeeld: Onderdeel uit beleid en uitvoering 18-/18+ in de Regio Alkmaar
Om te voorkomen dat jongeren buiten beeld is er een directe lijn tussen het RMC en de
toegangsmedewerkers van de gemeente. Alle jongeren tot 23 jaar die school verlaten zonder
startkwalificatie worden gemeld bij de gemeente. Daarnaast zijn er (net als in andere gemeenten)
voorzieningen en projecten in de wijk/buurt om in contact te komen met (hang)jongeren. Ook worden
jongeren met een mogelijke hulpvraag gemeld door personen uit hun eigen netwerk (buurman/
vriend/oom) die zich zorgen maken.
BRON: Telefonisch interview met Gemeente Alkmaar, 2017

In hoeverre geven bestaande onderzoeksrapporten antwoord op dit motie-onderdeel?
Knelpunt 1: de complexiteit van de wetgeving rondom de doelgroep
De signalen uit de rapporten wijzen er op dat complexiteit van wetgeving c.q. het gebrek aan kennis
over de toegangscriteria van de verschillende wetten en (administratieve) processen rondom toegang,
er toe leiden dat een deel van de doelgroep tussen wal en schip valt. Investeren in kennis en
bijvoorbeeld het inrichten van een taskforce of ander orgaan waar kennis rondom de doelgroep
gebundeld is en waar hulpverleners terecht kunnen met hun vragen zijn oplossingen die al worden
toegepast (bijvoorbeeld Gemeente Groningen).
Knelpunten 2 en 3: ‘overgang 18-/18+’ en ‘ontbreken passend hulpverleningsaanbod’
Er is erg veel aandacht voor het verbeteren van de overgang 18-/18+. Toch blijkt uit verschillende
rapporten en recente signalen vanuit aanbieders van gehandicaptenzorg dat het regelmatig niet lukt
om op cliëntniveau tot een geïntegreerde aanpak te komen. Tegelijkertijd zijn er veel voorbeelden
gegeven van gemeenten die al integraal beleid hebben gevormd of daar hard mee bezig zijn. Wat
duidelijk is, is dat het neerzetten van een geïntegreerde aanpak complex is. Waar het nu wel en niet
goed loopt en hoe het kan dat het op de ene plek wel lukt en de andere plek niet, daar is niet
structureel zicht op. Dit lijkt een witte vlek in bestaand onderzoek te zijn.
Knelpunt 4: versnippering
Het vierde knelpunt is de versnippering: partijen weten elkaar niet te vinden en zijn niet op de hoogte
van de (nieuwe) routes en mogelijkheden binnen het lokale stelsel van hulpverlening aan de
doelgroep. Het lijkt niet altijd duidelijk te zijn wie waarvoor verantwoordelijk is en verschillende
instanties die met een jongere te maken hebben, maken hun eigen plannen. Er is in veel gevallen te
weinig sprake van samenwerking. Duidelijke afspraken over wie wanneer de regierol neemt, zou
kunnen helpen om coördinatie van hulpverlening rondom de cliënt te verbeteren. Een witte vlek in de
bestaande materie zou kunnen zijn: Waarom lukt samenwerking tussen betrokken partijen bij de ene
gemeente wel en bij de andere niet?

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

29

Knelpunt 5: uit beeld raken
Omdat ondersteuning vanuit Wmo, Wlz en Participatiewet een vrijwillig karakter heeft, bestaat het
risico dat jongeren na het 18de levensjaar uit beeld raken. Universiteit Leiden geeft in haar onderzoek
aan dat een vorm van mentorschap een manier zou kunnen zijn om een jongere ook na het 18e
levensjaar in beeld te houden. Het voorbeeld van de gemeente Alkmaar laat zien hoe gemeenten door
nauwe samenwerking tussen het loket toegang en het RMC kunnen voorkomen dat 18-plussers
zonder startkwalificatie school verlaten en geen vervolg ondersteuning krijgen, terwijl ze dat wel nodig
hebben.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

30

5. Conclusies en aanbevelingen
De aanleiding voor deze meta-analyse was de vraag uit de motie Dik-Faber/Voordewind:
‘Deze motie verzoekt de regering aanvullend onderzoek te doen naar de inhoudelijke aansluiting tussen
de verschillende wetgevingen waar de groep jongeren van 18 tot 23 met een beperking mee te maken
heeft’
De conclusies en aanbevelingen zijn als volgt opgebouwd. Als eerste worden de algemene conclusies
toegelicht welke betrekking hebben op de gehele meta-analyse en haar context. Uit deze algemene
conclusies vloeien een tweetal aanbevelingen voort. Na het behandelen van deze overkoepelende
conclusies en aanbevelingen wordt ingegaan op de verschillende knelpunten die zijn beschreven bij de
vier motie-onderdelen. Per knelpunt worden verschillende aandachtspunten en witte vlekken
toegelicht.

Algemene conclusies
Uit de meta-analyse blijkt dat er geen grote knelpunten zijn in de inhoudelijke aansluiting van
wetgeving rondom de doelgroep. Er zijn wel veel signalen dat in de praktijk inhoudelijke aansluiting
van hulp aan de doelgroep niet goed verloopt. Het aanpassen van wetgeving is daar geen oplossing
voor. Er zijn grote verschillen tussen gemeenten in beleid en uitvoering rondom de doelgroep. Dit is
een logisch gevolg van de decentralisaties en daarbij behorende beleidsvrijheid. Het is aan gemeenten
en betrokken partijen om lokaal (nog) beter af te stemmen tussen alle partijen rondom de doelgroep
en zo een integrale aanpak te realiseren, waarbij jongeren niet uit beeld raken. Het investeren in kennis
over de (toegangscriteria) van de wetten en het organiseren van een loket waar hulpverleners met
vragen over overgang 18-/18+ terecht kunnen, draagt bij aan de overgang van de doelgroep.
Er is geen totaaloverzicht dat inzichtelijk maakt wat de stand van zaken is in verschillende gemeenten.
Daardoor is het niet mogelijk om conclusies te trekken over de mate waarin op gemeentelijk niveau de
juiste afspraken zijn gemaakt om een integrale aanpak en soepele overgang tussen de stelsels op
cliëntniveau te realiseren. Door het ontbreken van dat totaaloverzicht is het op basis van deze metaanalyse niet te bepalen welke gemeenten (aanvullende) maatregelen moeten nemen om de overgang
18-/18+ te verbeteren. Daardoor is ook niet duidelijk of alle bestaande initiatieven en genomen
maatregelen (zoals het integraal verbeterplan en de handreiking 18-/18+ voor gemeenten) voldoende
zijn om een passend, afgestemd hulpaanbod te realiseren voor de doelgroep.
Zoals gezegd is de hoofdmoot van de geïnventariseerde knelpunten lokaal van aard en deze moeten
dus ook lokaal worden opgelost. Uit de inventarisatie van de VGN blijkt echter ook dat aanbieders
knelpunten ervaren die samenhangen met de toegang tot de wetten. De aard en omvang van deze
knelpunten is op basis van de publicaties die in deze meta-analyse zijn meegenomen niet nader te
duiden. Wel blijkt uit de monitor sociaal domein dat een deel van het probleem ligt bij de
onbekendheid met de wetten.
Witte vlek – stand van zaken overgang 18-/18+: Er is geen totaaloverzicht dat laat zien in welke
gemeenten het nu wel en niet goed loopt en hoe het kan dat het op de ene plek wel lukt en de andere
plek niet.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

31

Algemene aanbevelingen
Deze algemene conclusies geven aanleiding voor de volgende aanbevelingen:
1 Casusonderzoek op gemeentelijk niveau
Zoals gezegd ontbreekt op dit moment een totaaloverzicht op basis waarvan duidelijk wordt hoe de
overgang 18-/18+ er in verschillende gemeenten voor staat. Wat duidelijk is dat problematiek lokaal
van aard is en oplossingen vaak ook lokaal gevonden moeten worden. Om een compleet beeld te
schetsen van de specifieke problematiek en een concreet beeld te krijgen van de aard en omvang van
de problematiek bevelen we aan om casusonderzoek uit te voeren op gemeentelijk niveau. Door bij
een tiental gemeenten de volgende aspecten in kaart te brengen wordt duidelijk of er nog (grotere)
groepen zijn binnen de doelgroep waarbij toegang overgang 18-/18+ structureel tot problemen leidt.
Omvang van de doelgroep waarbij overgang problematisch verloopt
 Hoe groot is de totale doelgroep 18-/18+ met een lichtverstandelijke beperking binnen de
gemeente?
 Welk deel van de doelgroep ontvangt jeugdhulp voor het 18e levensjaar?
 Bij welke deel van die groep verloopt de overgang 18-/18+ problematisch?
Samenstelling van de doelgroep waarbij overgang 18-/18+ problematisch verloopt
 Zijn er subdoelgroepen te identificeren waarbij overgang 18-/18+ structureel moeizaam
verloopt?
Aard van de problematiek bij overgang 18-/18+
 Wat zijn de oorzaken van een problematische overgang van 18-/18+?
Door bovenstaande vragen in een tiental gemeenten te beantwoorden wordt aard en omvang van de
problematiek veel duidelijker. Ook wordt duidelijk welke problemen structureel en welke lokaal van
aard zijn en welke problemen eventueel in wetgeving opgelost moeten worden. Het geeft
deelnemende gemeenten daarnaast de gelegenheid om van elkaar te leren.
2 Inrichten van een projectgroep die de diepte in gaat
Om bottlenecks in de overgang 18-/18+ structureel op te kunnen lossen is dieper inzicht in de aard
van de problematiek van de overgang 18-/18+ nodig. VWS zou meer regie kunnen nemen door
(vertegenwoordigers van) alle partijen die betrokken zijn bij de doelgroep bij elkaar te brengen in een
projectgroep waarin cliëntcasussen ‘problematische overgang 18-/18+’ besproken worden. Door met
elkaar op cliëntniveau de diepte in te gaan, wordt inzichtelijk welke problemen ontstaan op de randen
van de wetten en welke problemen binnen bestaande wetgeving lokaal goed opgelost kan worden. De
uitkomsten van deze projectgroep kunnen enerzijds gebruikt worden voor aanpassing van wetgeving
indien dat nodig is, en anderzijds voor het verspreiden van kennis over oplossingsrichtingen die direct
toepasbaar zijn in het veld.

Conclusie motie-onderdeel 1 – functioneren uitzonderingsregel
De uitzonderingsregel is bedoeld voor jongeren die voor hun 18e zorg ontvingen vanuit de Jeugdwet
en ook na het bereiken van de 18-jarige leeftijd behoefte houden aan deze zorg. Het betreft de 18plussers met de ZZP’s LVG 1-5.
Uit cijfers van het CIZ blijkt dat het aantal cliënten met een geldig Wlz-indicatiebesluit voor ZZP LVG
1-5 in de periode januari 2015 tot oktober 2016 met 35% is afgenomen. In verschillende publicaties
wordt gesuggereerd dat te streng wordt geïndiceerd. In de documentenanalyse van het voorliggende
onderzoek zijn geen documenten gevonden die inzicht bieden in de gevolgen van de strenge
indicatiecriteria. Het is daardoor niet duidelijk in hoeverre de strenge indicatiecriteria er in praktijk toe
leiden dat jongeren 18-23 niet de juiste zorg krijgen.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

32

Witte vlek- indicatiecriteria uitzonderingsregel: in hoeverre de strenge indicatiecriteria er in praktijk
toe leiden dat jongeren 18-23 geen gebruik kunnen maken van de uitzonderingsregel en als gevolg
daarvan niet de juiste zorg krijgen is niet bekend.
Een knelpunt dat niet in de publicaties naar voren is gekomen, maar alleen uit een kort telefonisch
interview met de VGN, zijn problemen in het proces en de timing van indicatiestelling. Dit lijkt een
witte vlek – timing indicatiestelling te zijn: besluitvorming door het CIZ duurt relatief lang en
indicaties worden te laat, namelijk vaak pas na het 18e levensjaar, afgegeven. Deze bottleneck in het
proces zorgt ervoor dat er geen volledig plan opgesteld kan worden om de zorg te continueren, er
mogelijk discontinuïteit van zorg ontstaat en jongeren gedemotiveerd raken en/of uit beeld raken. Het
CIZ geeft hierover aan dat normen voor doorlooptijd van indicatiestelling worden gehaald en het
aanvragen van een indicatie voorafgaand aan het 18 e levensjaar wel is toegestaan.

Conclusie motie-onderdeel 2 – aard en gebruik doorloopregeling
In 2015 maakten 21.680 18-plussers gebruik van Jeugdhulp en/of Jeugdreclassering in 2015. De
omvang van het gebruik is samengevat per soort zorg in onderstaande tabel.
Soort zorg +18 plussers in Nederland
In totaal
Jeugdhulp zonder verblijf:
Jeugdhulp met verblijf (pleegzorg)
Jeugdhulp met verblijf (gezinsgericht)
Jeugdhulp met verblijf (gesloten plaatsing)
Jeugdhulp met verblijf (anders)

Aantal zorg- en hulpdagen
7.782.550
4.045.525
2.555.090
320.520
62.405
799.010

Witte vlek – functioneren doorloopregeling : op basis van de publicaties die zijn meegenomen in
deze meta-analyse is het niet mogelijk om te beoordelen of de doorloopregeling te veel of te weinig
wordt gebruikt. Daarnaast is ook niet duidelijk of en welke problemen ontstaan wanneer er geen
gebruik wordt gemaakt van de doorloopregeling.

Conclusie motie-onderdeel 3 – de mogelijkheden binnen de Wmo voor 18-plus om zich te
ontwikkelen
De Wmo bevat geen restricties die het bemoeilijken of onmogelijk maken om het ontwikkelperspectief
van de doelgroep 18-plus vorm te geven. Uit verschillende publicaties blijkt dat het
ontwikkelperspectief tot nu toe nog onvoldoende vorm werd gegeven in gemeentelijk beleid.
Tegelijkertijd komt duidelijk naar voren dat beleid nog sterk in ontwikkeling is en dat het beleid zich
nog moet gaan zetten. Er zijn verschillende handreikingen, ondersteunende websites en landelijke
initiatieven (waaronder het integrale verbeterplan voor jongeren) voor de 18-plus doelgroep.
Witte vlek – ontbreken van meting uitkomsten van lokaal beleid: in de onderzoeken wordt niet
ingegaan op de effecten van het beleid in termen van outcome (behalen van cliënt ontwikkeldoelen)
of cliëntervaringen. Daardoor zijn er ook geen harde cijfers bekend over de effecten van het
gemeentelijk beleid op dit onderwerp.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

33

Conclusies motie-onderdeel 4 -: hoe de overgang van de Jeugdwet en Passend onderwijs naar
Wmo 2015, Wlz en Participatiewet in de praktijk verloopt’
Het voorliggende onderzoek heeft vijf overkoepelde knelpunten in kaart gebracht rondom de
overgang tussen de verschillende wetten waar de doelgroep mee te maken heeft. De knelpunten zijn:
 Knelpunt 1: de complexiteit van de wetgeving rondom de doelgroep
 Knelpunt 2: overgang 18-/18+
 Knelpunt 3: het ontbreken van een passend hulpverleningsaanbod
 Knelpunt 4: versnippering
 Knelpunt 5: uit beeld raken
 Mogelijk knelpunt 6: grijs gebied in toegangscriteria voor wetten
In de algemene conclusie en aanbevelingen eerder in dit hoofdstuk zijn de knelpunten 1 tot en met 4
al nader toegelicht en zijn enkele aanbevelingen gedaan.
Een aandachtspunt dat met dit motie-onderdeel samenhangt en nog niet aan bod is gekomen is met
betrekking tot knelpunt 5 ‘uit beeld raken’ is het volgende.
Aandachtspunt - Uit beeld raken: Omdat ondersteuning vanuit de Wmo, Wlz en Participatiewet een
vrijwillig karakter heeft, bestaat het risico dat jongeren na het 18e levensjaar uit beeld raken.
Universiteit Leiden geeft in haar onderzoek aan dat een vorm van mentorschap een manier zou
kunnen zijn om een jongere ook na zijn/haar 18e levensjaar in beeld te houden. Ook afspraken met
het RMC kunnen voorkomen dat een deel van de doelgroep uit beeld raakt.

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

34

Literatuurlijst
Bureau HHM (2016). Onderzoek LVB 18+: Tijdelijke behoefte aan een beschermende woonomgeving
in kaart gebracht.
Bureau HHM (2015). Meerderjarigen met verstandelijke beperking en tijdelijke behoefte aan
beschermende woonomgeving.
CBS (2016). Een op de tien jongeren krijgt jeugdhulp.
CBS (2015). Kosten Jeugdwet 18 plussers en voogdij.
CIZ (2017). Beleidsregels indicatiestelling Wlz 2017).
CIZ (2016). Kwartaalrapportage CIZ 2015 Q4 t/m 2016 Q3: Indicatiestelling Wlz.
CPB (2016). Op eigen benen? Samenhang van Jeugdzorg met het gebruik van WMO-zorg en
inkomsensondersteuning vanaf het achttiende levensjaar.
Domein Gezondheid, Sport & Welzijn, Hogeschool Inholland (2016). Jongeren en Wijkteams.
Verkennend onderzoek in Amsterdam, Haarlem en Rotterdam.
Gemeente Alkmaar. Telefonisch interview Q-Consult – gemeente Alkmaar, 02-02-2017.
Gemeentelijke werkgroep 18-/18+. (2016). 18, en dan? Voorstel voor landelijke werkagenda 2016 –
2017.
Kinderombudsman (2015). "Ik kan het (niet) zelf”: Een verkenning van de problematiek van de
continuering van (gedwongen) hulp aan kwetsbare jongeren die de leeftijd van 18 bereiken.
Inspectie voor de Gezondheidszorg (2016). Tussenrapportage Jeugdgezondheidszorg Toezicht 20162017 periode 1.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (geraadpleegd op 27-01-2017). Wat verandert er in
de zorg als een jongere 18 jaar wordt? Via: https://www.wlz-overgangsrecht.nl/afbakening/18jaar.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2016). Voortgangsrapportage Nieuw Jeugdwet.
[Kamerstuknummer 1040162-157666-J] 4 november 2016
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2014). Memorie van toelichting Wetsvoorstel
langdurige zorg. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 891, nr. 3
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2014). Memorie van toelichting van Wet
maatschappelijke ondersteuning. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 3

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2014). Regels inzake de verzekering van zorg aan
mensen die zijn aangewezen op langdurige zorg (Wet langdurige zorg): Tweede nota van
wijziging. Vergaderjaar 2013–2014, 33 891, nr. 17

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

35

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2013). Memorie van toelichting bij de Jeugdwet.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 3
NJi (2016). Doel en doelgroep per stelselwet.
Participatiewet 2015. Verkregen op 27-01-2017 via: http://wetten.overheid.nl/BWBR0015703/2017-0201.
Passend onderwijs (2014). Passend onderwijs in het kort. Geraadpleegd op 27-01-2017 via:
https://www.wlz-overgangsrecht.nl/afbakening/18-jaar.
SCP (2016). Overall rapportage sociaal domein 2015 Rondom de transitie.
Tweede Kamer der Staten Generaal (2017). De ondersteuning van kwetsbare jongeren bij de overgang
naar volwassenheid’ [kamerstuk 1084648-160469-J].
Tweede Kamer der Staten Generaal (2016). Motie van de leden Dik-Faber en Voordewind. [kamerstuk
34104-113 ISSN 0921 – 7371].
Tweede Kamer der Staten Generaal (2016). Stand van zakenbrief inzake uitvoering motie
Bergkamp/Koser Kaya over een verbeterplan jongeren. [kamerstuk 1060503-159002-DMO].
Tweede Kamer der Staten Generaal (2015). Rapportage Kwetsbare jongeren op weg naar
zelfstandigheid van het Samenwerkend Toezicht Jeugd/Toezicht Sociaal Domein (STJ/TSD).
[kamerstuk STJ/TSD/161031PEP].
Universiteit Leiden (2016). Verplichte (na)zorg voor kwetsbare jongvolwassenen? Onderzoek naar de
juridische mogelijkheden voor (verplichte) hulp aan kwetsbare jongvolwassenen na
kinderbescherming.
Versterken Samenwerking (2016). Een soepele overgang met de Checklist ‘Van 18- naar 18+’
Versterken Samenwerking (2015). Factsheet versteken samenwerking in de zorg (2015).
VGN (2016). Inventarisatie systeemdwang Gehandicaptenzorg.
VGN (2016). Monitor Sociaal Domein.
VNG (2016). Van 18-min naar 18-plus. Handreiking voor Gemeenten bij de overgang van jeugd naar
volwassenheid.
VNG (2016). Vier voorbeeldprojecten 18-/18+: niemand tussen wal en schip.
Zorghulpatlas (2015). Transitie jeugdzorg: een overzicht (verkregen via Movisie).

Meta-analyse jongeren van 18 tot 23

36