•,.y
i
l'.-i
I

Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat

r-;

> Retouradres Postbus 20901 2500 EX Den Haag

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Directoraat-generaal Natuur, Visserij en Landelijk gebied
Postbus 20401
2500 EK Den Haag

Bestuurskern
Project Schiphol

Postbus 20901
2500 EX Den Haag
Contactpersoon

Ons kenmerk
IENW/BSK-2019/250111

Datum
Betreft

4 december 2019
Zienswijze handhavingsverzoek MOB Schiphol

Uw kenmerk
DGNVLG / 19241957

Geachte
Per brief van 14 oktober 2019 heeft u mij in de gelegenheid gesteld om een
zienswijze naar voren te brengen met betrekking tot het handhavingsverzoek van
MOB, dat is gericht op de luchthaven Schiphol in relatie tot de Wet
natuurbescherming. In uw brief heeft u een aantal aspecten benoemd waarop u
mij vraagt in te gaan. In mijn reactie zal ik deze aspecten betrekken.

05
og
K> =
01^
Oi.
O)”
CJII

Gelet hierop geef ik in paragraaf 1 van deze brief een toelichting op de werking
van het momenteel nog vigerende normenstelsel van Schiphol. Dit is van belang,
omdat daaruit blijkt dat het huidige stelsel nooit tot doel had om een maximum
aantal vliegtuigbewegingen voor Schiphol vast te stellen, maar een
milieu(gebruiks)ruimte. Binnen die ruimte heeft Schiphol de mogelijkheid om
vliegtuigbewegingen in te passen.
In paragraaf 2 is een overzicht gegeven van de sinds 1995 op Schiphol van
toepassing zijnde wet- en regelgeving en daaronder liggende
milieueffectrapportages. Hierbij besteed ik ook aandacht aan de wijze waarop de
activiteiten op Natura 2000-gebieden en beschermde natuurwaarden zijn
beoordeeld. Waar zinvol, heb ik citaten uit de betreffende documenten opgenomen
(cursief en tussen aanhalingstekens weergegeven). De in paragraaf 1 genoemde
documenten komen in paragraaf 2 terug. In paragraaf 2 wordt ook ingegaan op de
diverse Aldersadviezen over Schiphol en op het nieuw normen- en
handhavingstelsel (NNHS) Schiphol.
Daarna heb ik in paragraaf 3 enkele conclusies opgenomen.
1.

De werking van het huidige normen- en handhavingstelsel Schiphol
(handhavingspunten met grenswaarden, ook wel emmertjes met
geluid genoemd)

Doel: bescherming van de omgeving, niet vastleaaen aantal vlieatuiabeweoinaen
In 2003 is het huidige normen- en handhavingstelsel voor Schiphol in werking
getreden door middel van een wijziging van de Wet luchtvaart (de zogenoemde
Schipholwet)^ en de vaststelling van een luchthavenverkeerbesluit (LVB)^ en een
^ https://zoek.officielebekendmakinaen.nl/stb-2002-374.html
^ https://zoek.officielebekendmakinaen.nl/stb-2002-592.html
Pagina 1 van 12

I

1
t'.'.i

CyS

luchthavenindelingbesluit (LIB)^. Doel van het nieuwe stelsel was bescherming van
de omgeving, niet het vastleggen van een maximum aantal vluchten.

sestuurskem
Project schiphol
Cluster B

Daarvóór gold de Planologische Kernbeslissing (PKB) Schiphol van 1995“*. In de
PKB-Schiphol was onder meer de bescherming van de omgeving vastgelegd. Voor
geluid hield die bescherming in dat de 35 Ke-contour niet meer dan 10.000
woningen mag bevatten en dat de 20 Ke-contour niet meer dan 45.000 ernstig
gehinderden mag bevatten (Ke was de toenmalige gebruikte eenheid voor
geluidbelasting, die later is vervangen door Lden en Uight).

Ons kenmerk
IENW/BSK-2019/250111
Datum
4 december 2019

Dit beschermingsniveau, dat ook wel de milieugebruiksruimte of milieuruimte voor
Schiphol wordt genoemd, moest ingevolge het overgangsrecht van de Schipholwet
in 2003 in het eerste LVB worden vastgelegd met het oog op een gelijkwaardige
overgang van het beschermingsniveau van de PKB naar het nieuwe stelsel van de
Schipholwet.
Dat gebeurde door in het LVB 35 zogeheten handhavingspunten rond Schiphol aan
te wijzen, met in elk punt een maximaal toegestane geluidbelasting
(grenswaarde), die gedurende het jaar niet mocht worden overschreden. Als de
sector binnen de 35 grenswaarden zou blijven, dan zou worden voldaan aan de
eerder omschreven bescherming van de omgeving (woningen en gehinderden).
De handhavingspunten als emmertjes zien
De handhavingspunten worden vaak omschreven als emmertjes. Er staan 35
emmertjes rond Schiphol, en elke keer als er een vliegtuig over/langs zo'n
emmertje vliegt, valt er een beetje geluid in het emmertje. Gedurende een
gebruiksjaar mag een emmertje niet overstromen. Dreigt een emmertje wel te
overstromen, dan moet Schiphol gaan sturen in het vliegverkeer. Dat sturen wil
zeggen dat men moet proberen om het vliegverkeer op andere banen af te
handelen, zodat er bijna niks meer bijkomt in een bijna vol emmertje en het
geluid wordt opgevangen in nog niet bijna volle emmertjes.
In de begin jaren 2000 was de belangrijke vraag hoe groot elk emmertje moest
zijn. Hiervoor heeft de luchtvaartsector destijds scenario's aangeleverd over de
verwachte ontwikkelingen van het vliegverkeer tot 2005 en 2010. Bij het opstellen
van een scenario spelen de volgende aspecten een rol:
het aantal vliegtuigbewegingen;
de verdeling hiervan over starts en landingen;
de tijd van de dag waarop de starts en landingen plaatsvinden;
typen van vliegtuigen die worden ingezet; en
de vliegpaden van deze vliegtuigen.
Dit is vervolgens getoetst aan de randvoorwaarden voor bescherming van de
omgeving (aantal woningen en gehinderden). Daar waar het scenario niet voldeed
aan de bescherming, bijvoorbeeld omdat er te veel woningen in de geldende
geluidcontour stonden, is het scenario naar beneden bijgesteld ('geschaald') tot
voldaan is aan die randvoorwaarden.
Het door de sector aangeleverde scenario 2010 is als het uitgangspunt gehanteerd
voor het berekenen van de grenswaarden in de handhavingspunten. Dat scenario
heeft dus bepaald hoe groot elk van de 35 emmertjes was en ligt dus ten
grondslag aan het LVB 2003. Het scenario 2005 ging uit 540.000
vliegtuigbewegingen, het scenario van 2010 van 607.000.

^ https://zoek.officielebekendmakinQen.nl/stb-2002-591.html
■' https://zoek.officielebekendmakinaen.nl/kst-23552-8.hfml
Pagina 2 van 12

'./-t
I

h-.i
I

De keuze voor het scenario van 2010 hangt samen met de wens om de met
behulp van het scenario bepaalde grenswaarden en gebieden een zo stabiel
mogelijk karakter te geven. Door enige jaren 'vooruit te kijken' kon de sector
afstemmen op gewenste en verwachte ontwikkelingen. Nog verder vooruit kijken
leverde geen betekenisvolle verwachtingen op.
Praktijk versus scenario kan leiden tot meer/minder vluchten binnen de
milieuruimte

Bestuurskern
Project Schiphol
Cluster B
Ons kenmerk
IENW/BSK-2019/250111
Datum
4 december 2019

Het is niet mogelijk om in de praktijk precies volgens het gehanteerde scenario te
vliegen. Er zijn allerlei factoren die kunnen leiden tot een werkelijkheid die afwijkt
van een scenario: het weer, andere vliegtuigen die door de maatschappijen
worden ingezet, baanonderhoud waardoor andere banen meer moeten worden
ingezet dan waarvan in het scenario werd uitgegaan, stakingen, het moeten
omviiegen vanwege natuurverschijnselen (vulkaanuitbarstingen) of gevaarlijke
situaties (oorlogsgebieden), enz.
Dat de werkelijkheid afwijkt van een scenario is geen probleem, want het is
immers niet de bedoeling om de luchtvaartsector aan een scenario te houden of
om aantallen vliegtuigbewegingen voor te schrijven. De bedoeling is wel om via de
vergunde milieugebruiksruimte grenzen te stellen aan de (belastende) effecten
van het luchthavenluchtverkeer voor de omgeving.
Als de sector bijvoorbeeld met stillere vliegtuigen gaat vliegen, dan produceert
men minder geluid. De emmertjes raken daardoor minder snel vol en er kunnen
dus meer vluchten plaatsvinden. Ook kan een andere spreiding van vluchten over
de dag tot een andere geluidbelasting leiden (een vlucht in de avond of de nacht
heeft een straffactor, waardoor die voor resp. circa 3 en 10 keer zoveel geluid in
een emmertje zorgt dan een vlucht overdag), waardoor meer of minder vluchten
kunnen worden uitgevoerd.
Ik belicht nu chronologisch de Schipholbesluitvorming vanaf 1995.
2.

Chronologisch overzicht Schiphoibesiuitvorming

1.

Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving (1995, zie voetnoot 4)

De Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving (hierna: PKB) bevatte voor
het in 1995 in gebruik zijnde vierbanenstelsel beperkingen aan het gebruik van de
ruimte rondom Schiphol en grenzen voor de geluidbelasting. De PKB gaf een
milieu(gebruiks)ruimte die volgens de inzichten van destijds de mogelijkheid gaf
voor 500.000 tot 600.000 vliegtuigbewegingen (vtb) per jaar.
In de periode tot 2000 zijn besluiten genomen en is wet- en regelgeving opgesteld
over de aanleg en ingebruikname van een vijfde start- en landingsbaan.
Ingebruikname van de vijfde baan was voorzien in 2003.
2.

Wet luchtvaart fSchioholwet. 2003. zie voetnoot 1)

In 2001 is het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet luchtvaart, de zogeheten
Schipholwet, ingediend. Dit wetsvoorstel had tot doel in de wet een basis op te
nemen voor een nieuw stelsel van milieu- en veiligheidsnormen voor Schiphol.
Dit nieuwe stelsel zou vervolgens worden uitgewerkt en vastgelegd in twee
besluiten op grond van de gewijzigde Wet luchtvaart, te weten het
Luchthavenindelingbesluit (LIB) Schiphol en het Luchthavenverkeerbesluit (LVB)
Schiphol. De gewijzigde Wet luchtvaart is op 20 februari 2003 in werking
getreden.

Pagina 3 van 12

î
\-r*

!
K>î
f-.-

Bestuurskern

3.

Luchthavenverkeerbesluit en Luchthavenindelinabesluit (2003, zie voetnoten 2

Project schiphol

en 3)

Cluster B

Het Luchthavenverkeerbesluit is gericht op de beheersing van de belasting van het
milieu door het luchtverkeer van de luchthaven Schiphol. Het
Luchthavenindelingbesluit bevat de ruimtelijke maatregelen op rijksniveau. Beide
besluiten zijn een uitwerking van hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart (zie de
paragraaf hiervóór).

ons kenmerk
ienw/bsk-2oi9/25oiii

Datum
4 december 2019

In het LVB en LIB wordt uitgegaan van het banenstelsel van Schiphol vanaf 2003,
dat wil zeggen inclusief de vijfde baan (Polderbaan) die in 2003 in gebruik is
genomen. Daarna zijn geen wijzigingen meer aangebracht aan het banenstelsel
van Schiphol.
Ten behoeve van het eerste LIB en LVB is een milieueffectrapport (MER)
opgesteld^. In dat MER wordt voor het basisscenario in 2005 uitgegaan van
540.000 handelsbewegingen en voor het scenario in 2010 van 607.000
handelsbewegingen (het aantal van 607.000 voor 2010 is ontstaan door
afrondingen in het invoerscenario, dat mikte op nominaal 600.000
vliegtuigbewegingen).
In het MER is overeenkomstig de destijds geldende wet- en regelgeving ook
natuuronderzoek verricht. Hieromtrent wordt het volgende gesteld. Ik citeer:
"In het kader van de Vogelrichtlijn, de HabitatrichtUjn en de
Natuurbeschermingswet is onderzoek verricht naar de mogelijke
effecten van het vliegverkeer van en naar Schiphol op vogels en
andere fauna.
Het is in het onderzoek aannemelijk gemaakt dat als gevolg van het In
gebruik nemen van de vijfde baan in de aangewezen speciale
beschermingszones onder vogels en ander fauna met een beschermde
status geen significante effecten zullen optreden. Bulten deze
gebieden zijn naar verwachting onder soorten met een beschermde
status evenmin significante effecten te verwachten omdat deze
soorten of ontbreken dan wel in klein aantal voorkomen. Door het
uitblijven van significante effecten op gebieden of soorten met een
beschermde status wordt geconstateerd dat er geen noodzaak is
compenserende maatregelen voor te stellen. "
Op 20 februari 2003 zijn het LVB en LIB in werking getreden. In de Nota
van toelichting bij het LVB is onder meer over het systeem van het
vergunnen van milieugebruiksruimte het voigende opgenomen. Ik citeer:
"Thans is de gedachtegang kort gezegd dat een stelsel van veiligheldsen milieugrenzen geen bescherming moet bieden tegen aantallen
vliegtuigen, passagiers of tonnen vracht, maar tegen de gevolgen van
het daarmee samenhangende vliegverkeer. Het beleid van de overheid
moet op de eerste plaats gericht zijn op het vaststellen van goede en
handhaafbare veiligheids- en milieugrenzen. De overheid moet een
regime creëren waarbij de luchtvaartsector, binnen de gestelde
grenzen, de ruimte krijgt om het groeipotentieel te ontwikkelen.
Het luchthavenverkeerbesluit Is gericht op de beheersing van de
gevolgen van het luchthavenluchtverkeer met betrekking tot de
aspecten veiligheid, geluid, lokale luchtverontreiniging en geur.
® http://publicaties.minienm.nl/documenten/milieueffectraDDort-schiDhol-2003-hoofdraDDortten-behoeve-van-d
Pagina 4 van 12

I

tr*
I

l-rJ

v'i

De bescherming ten aanzien van veiligheid en geluid wordt geboden
door een samenspel van beide besluiten. Het luchthavenverkeerbesluit
begrenst de gevolgen van het vliegverkeer (onder meer) in termen
van externe-veiligheidsrisico en geluidbelasting op de grond. Het
aantal mensen dat getroffen wordt door die gevolgen, wordt begrensd
door de (bouw- en gebruiks)beperkingen waartoe het
luchthavenindelingbesluit verplicht. "

Bestuurskern
Project Schiphol
Cluster B
Ons kenmerk
IENW/BSK-2019/250111
Datum
4 december 2019

4. LVB 2004
In 2003 bleek dat een invoetfout in de scenario's voor LVB 2003 was gemaakt.
Daardoor waren de grenswaarden voor de handhavingspunten 17 en 18 verkeerd
berekend en konden binnen die verkeerde grenswaarden maar circa 337.000362.000 vliegtuigbewegingen plaatsvinden in plaats van de voorziene 500 tot 600
duizend. Dit noopte tot aanpassing van het LVB.
In maart 2004 is daartoe wederom een MER opgesteld (MER wijziging
uitvoeringsbesluiten Schiphol 2004)®. Dit MER is opgesteld voor de onderbouwing
van de wijziging van het LVB 2003.
In het MER is onder meer de volgende passage opgenomen. Ik citeer;
"Luchtkwaliteit
Herstel van de invoerfout toont geen waarneembare verschillen in de uitstoot
van verontreinigende stoffen door vliegtuigen. Voor geen van de alternatieven
verschilt de luchtkwaliteit in de woonomgeving waarneembaar ten opzichte van
de referentiesituatie. "
Op 31 augustus 2004 treedt het gewijzigd LVB in werking.^ Dit LVB wordt gezien
als het eerste LVB, terwijl het in feite een gewijzigde versie is van het eerste LVB
uit 2003. Als naar het eerste LVB uit 2003 zou worden verwezen, zou naar een
LVB met fouten worden verwezen.
In dit LVB 2004 zijn nieuwe grenswaarden vastgesteld, die circa 508.000
vliegtuigbewegingen mogelijk maakten. De milieuruimte zelf werd dus niet
vergroot of verkleind, maar wel de verdeling van die ruimte over de emmertjes.
In de Nota van toelichting bij het gewijzigde LVB wordt hieromtrent het volgende
overwogen. Ik citeer:
"Het onderhavige besluit brengt wijzigingen aan in het
Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (verder: het LVB) en het
Luchthavenindelingbesluit Schiphol (verder: het LIB) die noodzakelijk zijn om
de zogenaamde invoerfout te herstellen. Met deze wijzigingen kan Schiphol
binnen de vastgestelde veiligheids- en milieugrenzen komen tot maximale
benutting van de capaciteit en een verantwoorde groei, volgens de bedoelingen
en uitwerking van de regelgeving ten aanzien van het vernieuwde
banenstelsel. Daarmee wordt tegemoet gekomen aan de mainportdoelstelling
en de voorwaarden zoals die zijn verwoord in artikel 8.3 van de Wet
luchtvaart.
Bij de voorbereiding van het Operationeel Plan 2004 kwamen de exploitant van
de luchthaven en de Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) er achter dat een
invoerfout is gemaakt. Deze fout stelt de luchtvaartsector voor grote
problemen. ... De consequenties van het op verkeerde gegevens vaststellen
van de grenswaarden voor de handhavingspunten 17 en 18, laten zich als volgt
weergeven:

® https://WWW.commissiemer.nl/docs/mer/Dll/Dlll4/1114-579mer deell.odf
^ httPs://zoek.officielebekendmakinQen.nl/stb-2004-425.html
Pagina 5 van 12

t

I

h-ä

- er zijn slechts circa 337.000-362.000 vliegtuigbewegingen per jaar binnen
de grenswaarden mogelijk;...
In plaats van een groeipotentie tot circa 500 tot 600 duizend bewegingen
binnen de vastgestelde milieu- en veiligheidsgrenzen, blijkt de maximum
capaciteit van de luchthaven met de huidige grenswaarden te zijn beperkt tot
een niveau dat lager is dan in 2002, dat wil zeggen minder dan 400.000
bewegingen.

Bestuurskern
Project Schiphol
Cluster B
Ons kenmerk
IENW/BSK-2019/250111
Datum
4 december 2019

Het kabinet heeft op 22 augustus 2003 ... besloten dat nader onderzocht wordt
wat de effecten van de fout zijn op de capaciteit en dat een nadere analyse
van de door het NLR onderzochte alternatieven zal worden opgesteld. Daarbij
heeft voor het kabinet zwaar gewogen dat de gevolgen van het laten
voortbestaan van de fout voor de luchtvaartsector en de Nederlandse
economie dusdanig zijn, dat vasthouden aan het - eerste - LVB geen reële
optie is.
De ministerraad heeft in het verlengde hiervan besloten dat de twee
luchthavenbesluiten dienen te worden gewijzigd, waarbij is aangegeven dat, in
afwachting van de formalisering van de wijzigingen, een overtreding van de
(foutief berekende) grenswaarden niet wordt gedoogd. Dit betekent dat tot de
onderhavige wijziging van de luchthavenbesluiten, de grenswaarden van het
eerste LVB van kracht zijn gebleven.
Volgens de initiatiefnemers is het met de alternatieven mogelijk om binnen de
grenzen en geldende regels voor geluid een maximum van 508.000
vliegtuigbewegingen te realiseren. "
5.

LVB 2008

In de jaren 2005/2006 heeft een evaluatie van het Schipholbeleid plaatsgevonden.
Daarover is in de Nota van toelichting van het LVB 2008® het volgende
opgenomen. Ik citeer:
"Deze aanpassing van het LVB vloeit voort uit de evaluatie van het
Schipholbeleid en het daarop gebaseerde kabinetsstandpunt Schiphol
(Kamerstukken II2005/06, 29 665, nr. 28). Daarin is geconstateerd dat de
voorziene groeiruimte voor de luchtvaart niet volledig kan worden benut.
Concreet gaat het erom dat de in de handhavingspunten vastgelegde
grenswaarden voor geluidbelasting in het ene handhavingspunt al zijn bereikt
(en in 2006 overschreden) terwijl op andere punten nog (veel) ruimte over is.
Daardoor blijkt Schiphol in de praktijk al bij een jaarvolume van circa 425.000
vliegtuigbewegingen tegen de gestelde grenzen van het LVB aan te lopen,
terwijl bij de aanpassing van het LVB in 2004 rekening is gehouden met ruim
500.000 vliegtuigbewegingen. Zonder wijziging van het LVB is de verwachte
verdere ontwikkeling van het luchtverkeer op Schiphol niet mogelijk. Het
kabinet heeft in zijn standpunt in 2006 over de ontwikkeling van Schiphol
aangegeven dat de aan Schiphol geboden milieuruimte beter moet kunnen
worden benut. Dit vergt aanpassing van de grenswaarden in de
handhavingspunten voor geluid en dus aanpassing van het LVB. Verder heeft
het kabinet aangegeven over de wijziging van het LVB een besluit te nemen in
samenhang met, in convenanten vast te leggen, afspraken over
hinderbeperkende maatregelen en verbetering van de kwaliteit van de
leefomgeving.
In het kabinetsstandpunt heeft het kabinet aangegeven vast te zullen houden
aan de wettelijke randvoorwaarde voor een gelijkwaardige of betere
bescherming tegen de negatieve effecten van het vliegverkeer in de omgeving

® httDs;//zoek.officielebekendmakinaen.nl/stb-2008-390.html
Pagina 6 van 12

1

i

i---j

Ci

van Schiphol. Het referentiekader hiervoor is, zoals in de wet is vastgelegd, het
beschermingsniveau van de eerste Luchthavenbesluiten. Dit is bekrachtigd in
het coalitieakkoord van het kabinet in februari 2007. Daarin is over de
ontwikkeling van Schiphol opgenomen: «Schiphol kan binnen de bestaande
milieu- en geluidsnormen doorgroeien, waarbij woningen op grotere afstand
van Schiphol beter beschermd worden tegen geluidhinder». In de brief aan de
Tweede Kamer van 25 mei 2007 (Kamerstukken II2006/07, 29 665, nr. 47)
geven de ministers van Verkeer en Waterstaat (VenW) en Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) aan dat zij onder de «bestaande
milieu- en geluidnormen» de criteria voor gelijkwaardigheid verstaan zoals
deze volgen uit de gelijkwaardigheidsels die is vastgelegd in artikel 8.17,
zevende lid, van de Wet luchtvaart. Met deze brief is de maximale milieuruimte
vastgelegd (zie ook paragraaf 2.6.4). Deze ruimte vormt het toetsingskader
voor de aanpassing van het LVB.

Bestuurskern
Project Schiphol
Cluster B
Ons kenmerk

IENW/BSK-2019/250111
Datum

4 december 2019

Ter onderbouwing van de LVB wijziging 2008 is in 2007 een MER opgesteld (MER
korte termijn 2007)®. Ook in het MER 2007 is in het kader van de Vogelrichtlijn, de
Habitatrichtlijn en de Natuurbeschermingswet onderzoek verricht naar de
mogeiijke effecten van het vliegverkeer van en naar Schiphol op vogels en andere
fauna. In het MER wordt hieromtrent het volgende vermeld. Ik citeer:
"6.7 Natuur
In dit MER worden de effecten van het planalternatief op de omgeving van
Schiphol bepaald. Naast geluidhinder, slaapverstoring en externe veiligheid,
worden eveneens de effecten op de Natura 2000 gebieden (volgens de
natuurbeschermingswet) en de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) beschouwd.
Beschermde gebieden en soorten
In het MER 'Schiphol 2003' zijn de effecten van het in gebruik nemen van de
Polderbaan onderzocht. Naast geluidhinder, slaapverstoring en externe
veiligheid is het effect op beschermde natuurwaarden onderzocht.
In het natuuronderzoek, uitgevoerd in 2001 door Bureau Waardenburg, zijn de
effecten op Vogelrichtlijngebieden, Habitatrichtlijngebieden en
natuurbeschermingswetgebieden alsmede op beschermde soorten bepaald voor
het lange-termijnscenario voor de ontwikkeling van Schiphol.
Toentertijd kwam de bescherming van gebieden en soorten voort uit Europese
regelgeving (Vogelrichtlijn, Habitatrichtlijn) en nationale wetgeving
(Natuurbeschermingswet 1998, Vogelwet).
Anno 2007 is de Europese regelgeving geïmplementeerd in de nationale
wetgeving. De bescherming van gebieden is verankerd in de
Natuurbeschermingswet 1998 en die van soorten in de Flora- en faunawet
(2002). In de soorten en gebieden die in 2001 in de omgeving van Schiphol
beschermd waren is nauwelijks enige verandering opgetreden; alleen de vlag
waaronder de bescherming vorm heeft gekregen, is sindsdien veranderd.
In het onderzochte scenario in het MER 'Schiphol 2003' Is uitgegaan van
600.000 vliegtuigbewegingen. De conclusie van het onderzoek was dat in de
directe omgeving van Schiphol geen beschermde gebieden liggen; de meeste
liggen op een afstand van 20 kilometer of meer. In de omgeving van de
luchthaven komen ook nauwelijks zwaar beschermde soorten voor. Verstoring
van vogels of andere fauna kan, via een aantal stappen, een negatief effect
hebben op de populatie(-omvang) van soorten. Op grond van gepubliceerd
onderzoek zijn bij vlieghoogtes lager dan 3000 voet en op afstanden van
minder dan twee kilometer verstorende effecten van de grote burgerluchtvaart
te verwachten. In gebieden met vlieghoogtes tussen 2000 en 3000 voet
kunnen op grond van beschikbare kennis milde vormen van verstoring worden

https://www.commissiemer.nl/docs/mer/pl7/pl794/1794-274mer.pdf
Pagina 7 van 12

I
v:->

ni
t

t>i

«s
i-j-i

verwacht en in gebieden met viieghoogtes lager dan 2000 voet ook zwaardere
vormen van verstoring. De verstorende effecten hebben een visuele en/of een
additieve component. Op grond van de huidige kennis kan hier geen nader
onderscheid in beide worden gemaakt. Daarnaast vergroot een toename in de
vliegfrequentie de kans op negatieve effecten op organismen door verstoring.
Om tot een beoordeling van mogelijke effecten te komen, is in het onderzoek
uit 2001 een vergelijking gemaakt tussen het gebruik van Schiphol anno 2001
met een vier-banenstelsel en het gebruik van de luchthaven vanaf 2003 met
een vijf-banenstelsel. Op basis hiervan is aangegeven in welke gebieden voor
vogels en andere fauna een verbetering van de verstoringstoestand optreedt
en in welke gebieden een verslechtering. Door de verandering in mogelijk
verstorende effecten af te zetten tegen de ligging van relevante gebieden of
plekken van voorkomen van soorten is een indicatie van de mogelijke effecten
van verstoring gegeven.
In het gebied met vlieghoogtes beneden 2000 voet liggen geen gebieden die in
het kader van de Vogel- en/of Habitatrichtlijn zijn aangewezen als speciale
beschermingszone. Daarnaast komen rond Schiphol weinig soorten voor die op
bijlagen van een van beide Richtlijnen zijn vermeld (tegenwoordig beschermd
onder de Flora- en faunawet). Bovendien waren voor soorten meteen
beschermde status geen negatieve verandering in de verstoringstoestand te
verwachten. De Oosteinderpoel nabij Schiphol heeft een beschermde status in
het kader van de Natuurbeschermingswet. De motieven voor deze aanwijzing
zijn van botanische aard. De waarden van het gebied worden niet of nauwelijks
beïnvloed door het vliegverkeer. Daarnaast zou boven dit gebied de intensiteit
van het vliegverkeer niet veranderen.
In het gebied met vlieghoogtes tussen 2000 en 3000 voet (voornamelijk
inkomend verkeer) liggen wei verschillende beschermde gebieden. De
vliegintensiteit boven deze gebieden zou per 2003 niet veranderen, waardoor
zich naar verwachting geen significant negatieve effecten zouden voordoen.
Voor soorten met een beschermde status die buiten deze gebieden voorkomen,
vielen evenmin significante effecten te verwachten. Op de Polderbaan zou de
intensiteit van het vliegverkeer sterk toenemen; met vooral een potentieel
negatief effect voor gebieden en soorten met een beschermde status die in het
verlengde van de baan liggen. Binnen het bereik van deze baan bevinden zich
geen gebieden en soorten met een beschermde status. Van de toename van
het verkeer van en naar de Polderbaan werden daarom geen significant
negatieve effecten verwacht.

Bestuurskern
Project Schiphol
Cluster B

Ons kenmerk
IENW/BSK-2019/250111
Datum
4 december 2019

De overheid heeft mede op basis van de conclusies in de voorgaande alinea's
besloten tot het in gebruik nemen van de Polderbaan.
Het planalternatief van het onderhavige MER bevat een lager aantal
vliegtuigbewegingen (480.000 vtb) dan het lange termijn scenario uit het MER
'Schiphol 2003' (600.000 vtb). Andere bepalende factoren voor de verstoring,
zoals de ligging van de vliegroutes en welke vliegroutes intensief gebruikt
worden, zijn nagenoeg gelijk. De intensiteit waarmee vliegroutes worden
gebruikt in het planalternatief is lager dan waarvan is uitgegaan in het
onderzoek MER 'Schiphol 2003'. Ook geldt de wijziging van het LVB voor de
korte termijn (tot en met gebruiksjaar 2010). Daarom hebben de
initiatiefnemers besloten om voor het MER voor de middellange termijn
onderzoek te doen naar de effecten op natuur op basis van recente gegevens.
Voor het MER 'Korte Termijn' is de beschrijving van de effecten gebaseerd op
de gegevens die ook zijn gebruikt voor het onderzoek MER 'Schiphol 2003'.
De situatie in en rond Schiphol in het onderhavige MER verschilt op twee
punten van de situatie zoals die in het MER 'Schiphol 2003' is beoordeeld.
Vertrekkend verkeer vanaf de Zwanenburgbaan in noordelijke richting buigt

Pagina 8 van 12

.,!v

!

I
i-.i
i-,;

eerder af naar het noordoosten, bij gelijktijdig gebruik met de Polderbaan.
Daarnaast is inmiddels het Westzanerveid aangewezen als beschermd gebied
(op 15 km van de kop van de baan). De waarden waarvoor het gebied is
aangewezen komen voort uit de Habitatrichtlijn. De beschermde habitats
ondervinden geen effect van het afbuigende verkeer van de
Zwanenburgerbaan. De beschermde soorten evenmin (Noordse woelmuis en
meervleermuis); eventuele effecten op deze twee soorten waren in de
rapportage uit 2001 al beoordeeld onder de vlag van de soortbescherming.
Ondanks deze kleine veranderingen in de feitelijke situatie rond Schiphol zijn
de conclusies uit 2001 aangaande de effecten van een uitbreiding van
vliegverkeer in relatie tot beschermde natuurwaarden (gebieden en soorten)
nog steeds valide.

Bestuurskern
Project Schiphol
Cluster B
Ons kenmerk
IENW/BSK-2019/250111
Datum
4 december 2019

Conclusie beschermde gebieden en soorten:
Doordat het huidige planalternatief minder vliegtuigbewegingen en
overeenkomstige vlieghoogtes laat zien met het lange termijn scenario van het
MER 'Schiphol 2003', zijn de conclusies van het onderzoek uit 2003 ook van
toepassing op het planalternatief van het MER 'Korte Termijn'. Er is op geen
enkel punt sprake van significante effecten op beschermde soorten en/of
gebieden in relatie tot de thans vigerende Natuurbeschermingswet 1998 en de
Flora- en faunawet.
In 2008 is het gewijzigd LVB in werking getreden. Door deze wijziging van het LVB
kan Schiphol zich verder ontwikkelen, zoals in 2005/2006 was afgesproken,
waarbij 480.000 vliegtuigbewegingen op jaarbasis mogelijk zijn. Door die wijziging
konden de luchtvaartpartijen, binnen de in de wet voorgeschreven eis van een
gelijkwaardige of betere bescherming van de omgeving, komen tot een betere
benutting van de milieuruimte. In de Nota van toelichting bij het LVB (zie voetnoot
8) is het volgende hierover opgenomen. Ik citeer:
"Het onderhavige besluit wijzigt het Luchthavenverkeerbeslult Schiphol (LVB),
zoals dat met ingang van 2 september 2004 Is gewijzigd in verband met het
herstellen van een invoerfout. [...] Met deze wijziging van het LVB kunnen de
luchtvaartpartijen, binnen de in de wet voorgeschreven eis van een
gelijkwaardige of betere bescherming van de omgeving, komen tot een betere
benutting van deze milieuruimte. Daarmee kan Schiphol zich verder
ontwikkelen, waarbij 480.000 vliegtuigbewegingen op jaarbasis mogelijk zijn."
"In het kabinetsstandpunt heeft het kabinet aangegeven vast te zullen houden
aan de wettelijke randvoorwaarde voor een gelijkwaardige of betere
bescherming tegen de negatieve effecten van het vliegverkeer in de omgeving
van Schiphol. [...] Dit is bekrachtigd in het coalitieakkoord van het kabinet in
februari 2007. Daarin is over de ontwikkeling van Schiphol opgenomen:
«Schiphol kan binnen de bestaande milieu- en geluidsnormen doorgroeien,
waarbij woningen op grotere afstand van Schiphol beter beschermd worden
tegen geluidhinder». "
"In bovenvermelde brief van 25 oktober 2006 (Kamerstukken II2006/07, 29
665, nr. 39) aan de Tweede Kamer is verwoord, dat de effecten van
maatregelen voor betere benutting van de milieuruimte en voor maatregelen
voor de hinderbeperking voor zowel de korte als de middellange termijn (in het
kader van een m.e.r.-procedure) integraal (gelijktijdig en gezamenlijk) worden
onderzocht. "
"Uit het MER blijkt dat, binnen de eisen voor gelijkwaardigheid, alleen de
beleidsopties actualiseren en actualiseren in combinatie met salderen een
verkeersvolume van 480.000 vliegtuigbewegingen toten met het jaar 2010
mogelijk maken. De optie die uitgaat van alleen salderen maakt 425.000 tot

Pagina 9 van 12

i

I

•:;3

440.000 vliegtuigbewegingen mogelijk. Het salderen op basis van
geactualiseerde grenswaarden maakt de meeste groei mogelijk: groei tot circa
520.000 vliegtuigbewegingen op jaarbasis. Gelet op het advies van de
Alderstafel, zoals geformuleerd in de brief van 13 juni 2007, en het overleg
met de Tweede Kamer hebben de ministers van VenW en VROM besloten tot
het aanpassen van de grenswaarden tot een niveau dat de verwachte
ontwikkeling tot 480.000 vliegtuigbewegingen kan accommoderen. Om die
reden is besloten in het vervolg van het MER alleen nog in te gaan op de
milieueffecten van het planalternatief bij actualisering van de grenswaarden:
de optie actualiseren in combinatie met salderen is in het MER niet verder
uitgewerkt omdat voor de korte termijn een groeiruimte tot 520.000 niet nodig
is geacht; de optie voor het salderen is niet verder uitgewerkt omdat deze de
gewenste groei niet mogelijk maakt. "
6.

Bestuurskern
Project Schiphol
Cluster B
Ons kenmerk
IENW/BSK-2019/250111
Datum
4 december 2019

Aldersadviezen 2007 - 2015

In de periode 2007-2015 zijn diverse Aldersadviezen^^ opgesteld. Chronologisch
zijn dit de volgende adviezen:
•
2007; Aldersadvies korte termijn.
Advies: groei van Schiphol tot 480.000 bewegingen in 2010.
•
2008: Aldersadvies middellange termijn.
Advies: groei van Schiphol tot 510.000 bewegingen tot en met 2020, waarvan
32.000 in de nacht, daarna verdere groei volgens het 50-50 principe.
Tevens zegt Alders te beginnen met de ontwikkeling van een nieuw normen­
en handhavingstelsel voor Schiphol.
•
2013: Aldersadvies over Nieuw normen- en handhavingstelsel (NNHS).
Advies: groei van Schiphol tot 510.000 bewegingen tot en met 2020, waarvan
32.000 in de nacht, daarna verdere groei volgens het 50-50 principe, het
nieuwe normen- en handhavingstelsel (NNHS) in wet- en regelgeving
verankeren en oude stelsel met handhavingspunten daarna intrekken.
•
2015: Aanvullend Aldersadvies over Nieuw normen- en handhavingstelsel
(NNHS)
Advies: de normen van één van de regels van het nieuwe stelsel, de
zogeheten vierdebaanregel, verruimen. Daardoor krijgt de sector meer
mogelijkheden om een vierde baan in te zetten.
Ter compensatie van de omgeving, wordt het maximum aantal
vliegtuigbewegingen verlaagd naar 500.000 tot en met 2020, waarvan 32.000
in de nacht.
In de periode 2008-2009 is een voorstel voor een nieuw normen en
handhavingstelsel (NNHS) Schiphol gemaakt. Dit voorstel gaat uit van het inzetten
van banen die de minste hinder veroorzaken (preferente banen) en de minder
preferente banen (secundaire banen) pas inzetten als het door weer of drukte of
vanwege andere redenen niet anders kan.
In de periode 2010-2012 is met dit voorstel geëxperimenteerd. Het experiment
was naar tevredenheid en wordt na enkele aanpassingen als definitief nieuw
stelsel voorgesteld in het Aldersadvies van 2013.
Alle partijen hebben na afloop van het experiment aangegeven dat het wenselijk is
om te blijven vliegen volgens de regels van het experiment. Dat betekende onder
meer dat als grenswaarden in handhavingspunten van het vigerende stelsel
zouden worden overschreden als gevolg van de toepassing van het nieuwe stelsel,
de sector niet gaat sturen, dus niet zou gaan afwijken van de regels van het
nieuwe stelsel.

https://WWW.omaevinQsraadschiDhol.nl/adviezen-alderstafel/
Pagina 10 van 12

I
r,.i
i

iJ
\-r'
>..ï

Het vliegen volgens de regels van het nieuwe stelsel gebeurt nog steeds. Het
nieuwe stelsel moet nog worden verankerd in de wet- en regelgeving. Dat traject
loopt momenteel (zie volgende subparagraaf)

Bestuurskem
Project schiphol
cluster b

7.

Ons kenmerk
IEIMW/BSK-2019/250111

WiiziqinQ LVB vanwege vastleqqen nieuw normen en handhavinastelsel
(NNHSI Schiphol

In 2015 is gestart met het opstellen van een MER NNHS voor 500.000
vliegtuigbewegingen, waarvan 32.000 in de nacht, vanwege het vastleggen van
het NNHS in Wet luchtvaart, LVB en LIB. In 2016 is een MER opgeleverd,
gebruikmakend van geluidrekenmodel NRM. Dit MER is terug te vinden op de site
van de Commissie voor de m.e.r.“, omdat de Commissie destijds door lenW is
gevraagd een voorlopig toetsingsadvies over deze versie op te stellen.
In het hoofdrapport is onder meer het volgende opgenomen over Natura 2000 en
additionele stikstofdepositie. Ik citeer:

Datum
4 december 2019

" Natura 2000 en additionele stikstofdepositie
In het kader van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) is voor het
toekomstig gebruik van iuchthaven Schiphol ruimte gereserveerd; toekomstig
gebruik is aangemerkt als een prioritair project. In de onderliggende
berekeningen (zie paragraaf 5.5.4) zijn ook veranderingen in verkeer op de
luchthaven en het wegverkeer In de omgeving meegenomen. Deze
berekeningen met AERIUS laten voor de toekomstige situatie volgens het
nieuwe stelsel een geringe toename zien van maximaal minder dan 1,0 mol
additionele depositie In het meest nabijgelegen Natura 2000-gebled. Deze
toename Is kleiner dan de ruimte die binnen de PAS voor groei van Schiphol Is
gereserveerd. De berekende depositie zai worden afgeboekt op de reservering
waardoor geen verdere beoordeiing van eventuele effecten nodig is. "
In 2017/2018 is dit MER geactualiseerd en aangepast gebruikmakend van
geluidrekenmodel Doc29. Tevens is een doorkijk gemaakt naar 540.000
bewegingen. Het concept-MER is op de Schiphol-site gepubliceerd^^ en aan
Tweede Kamer aangeboden.
Voor de wijziging van het LVB wordt vanwege het wegvallen van het PAS en de
daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling, de komende maanden door
Schiphol een nieuwe berekening gemaakt van de stikstofdepositie als gevolg van
het vliegverkeer van Schiphol. Daaruit zal opnieuw blijken welke Natura 2000gebieden wel en niet worden beïnvloed door het vliegverkeer van en naar
Schiphol. Op basis daarvan wordt bezien of, en zo ja, welke vervolgstappen
noodzakelijk zijn. De eerste resultaten hiervan worden eind dit jaar verwacht.
Voor de vervolgaanpak verwijs ik naar mijn brief aan de Tweede Kamer van 15
oktober 2019 (Kamerstuk 31 936, nr. 698)i3.
8.

LVB 2018

Op 1 november 2018 is, vooruitlopend op het vastleggen van het NNHS en de
500.000 vliegtuigbewegingen, een gewijzigd LVB in werking getreden.^'* Daarmee
werd het plafond van 32.000 vluchten in de nacht verankerd. Dit is met name
gebeurd vanwege de wens van de Omgevingsraad Schiphol (ORS) om zo snel
mogelijk het maximum aantal nachtvluchten in de regelgeving te verankeren.
In de Nota van toelichting bij de LVB-wijziging is onder meer het volgende
opgenomen. Ik citeer:

https://www.commissiemer.nl/adviezen/3052
https://nieuws.schiphol.nl/conceDt-mer-schiphol-beschikbaar/
https://zoek.officielebekendmakinQen.nl/kst-31936-698.html
https://zoek.officielebekendmakinQen.nl/stb-2018-366.html
Pagina 11 van 12

I

1

\'r^
K.%

"Het in dit besluit opgenomen maximum aantal van 32.000 vtb handelsverkeer
voor de nacht is een vermindering van het maximum aantal toegestane vtb
handelsverkeer in de nacht dat tot nu toe kon w/orden gevlogen. Derhalve zijn
er geen negatieve milieueffecten als gevolg van dit besluit. "
3.

Conclusie

Op grond van bovenstaande komt naar voren dat het LVB en LIB uit 2003 nog
steeds het juridisch kader vormen voor de luchthaven Schiphol, zij het in
gewijzigde vorm.

Bestuurskern
Project Schiphol
Cluster B
Ons kenmerk
IENW/BSK-2019/250111
Datum
4 december 2019

Bij deze besluitvorming is in het kader van de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en
de Natuurbeschermingswet onderzoek verricht naar de mogelijke effecten van het
vliegverkeer van en naar Schiphol op vogels en andere fauna.
Met het huidige juridische kader is de milieu(gebruiks)ruimte voor Schiphol
vastgelegd en niet een maximum aantal vliegtuigbewegingen.
De 2003-besluiten en de wijziging in 2004 zijn vastgesteld vóór de Europese
referentiedatum van 7 december 2004, waarop de lijst van gebieden van
communautair belang als bedoeld in de Habitatrichtlijn is vastgesteld. Dat wil
zeggen dat destijds geen vergunningplicht gold voor activiteiten die kunnen leiden
tot schade aan de natuur.
Het LVB en LIB zijn weliswaar né 7 december 2004 nog gewijzigd, maar niet op
een zodanige manier dat daardoor de milieu(gebruiks)ruimte voor Schiphol is
aangepast. Overigens wijs ik u erop dat op grond van artikel 9.4, achtste lid, van
de Wet natuurbescherming tot 1 februari 2009 geen vergunningplicht gold voor
activiteiten waarvoor in ander verband is voorzien in een toets die inhoudelijk
overeenkomt met de toets ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998. Bij het
gewijzigd LVB 2008 is in het MER 2007 in het kader van de Vogelrichtlijn, de
Habitatrichtlijn en de Natuurbeschermingswet onderzoek verricht naar de
mogelijke effecten van het vliegverkeer van en naar Schiphol op vogels en andere
fauna. Hieruit komt naar voren dat er op geen enkei punt sprake is van
significante effecten op beschermde soorten en/of gebieden in relatie tot de
Natuurbeschermingswet 1998 en de Fiora- en faunawet.
Vanwege het juridisch verankeren van het nieuwe normen- en handhavingskader
(NNHS) Schiphoi wordt een MER opgesteld en wordt vanwege het wegvallen van
de PAS een nieuwe berekening gemaakt van de stikstofdepositie als gevolg van
het vliegverkeer van Schiphoi. Op basis daarvan wordt bezien of, en zo ja, welke
vervolgstappen noodzakelijk zijn.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT,

Pagina 12 van 12

I

PostNL
Port betaald
Port Payé
Pays-Bas

i-;->
f,.i
I

!'.J
t-.-*

DATUM BINNENKOMST

- 9 DEC. 2019
i\T[ c/ - ^cjin