VROM 8310 / SEPTEMBER 2008

VROM-Inspectie, Inspectie van Verkeer en Waterstaat

Landelijke rapportage
provincieonderzoeken 2005-2008

Landelijke rapportage
provincieonderzoeken 2005-2008

Inhoud

Voorwoord

03

Inleiding

04

Ruimtelijke ordening

07

Milieutaken algemeen

09

Overige milieutaken

12

Watergerelateerde onderwerpen: onderhoudsbaggeren, riolering en watertoets
bij Gelderland, Noord-Holland en Friesland

15

Wonen

17

Verbetertrajecten

19

Driezijdig leren

20

Conclusies

23

Bijlagen: Kleurenoverzicht van beoordelingen en verbeteringen per provincie per taak
Bijlage 1. Beoordelingen in onderzoeken
Bijlage 2. Beoordelingen na nazorg

25
26
28

Voorwoord

Dit rapport is de weergave van de bevindingen van de VROMInspectie in samenwerking met de Inspectie Verkeer en Waterstaat
over de VROM-taakuitvoering bij de twaalf provincies. De onderzoeken zijn gestart in 2005 bij Overijssel en afgerond in 2008 met
Friesland, Noord-Holland en Gelderland. De laatste onderzoeken
zijn daarbij in samenwerking met de Inspectie Verkeer en Waterstaat
uitgevoerd, waarbij die Inspectie heeft gekeken naar de watergerelateerde taken. De individuele rapportages zijn stuk voor stuk degelijke
onderzoeken geweest die in goede samenwerking met provincies
zijn uitgevoerd. De provincies hebben het op prijs gesteld dat de
Inspecties hen een spiegel hebben voorgehouden op grond waarvan
zij zelf verbetertajecten zijn gestart.
Als gevolg van de maatschappelijk en politiek breed gedragen wens
tot vermindering van toezichtlasten behoren provincieonderzoeken
in deze uitgebreide vorm tot het verleden. De VROM-Inspectie voert
haar taken uit op basis van risico-analyses en tracht met zo weinig
mogelijk inzet zo veel mogelijk effect te sorteren. Met onderhavige
provincieonderzoeken kon nog tot een breed beeld gekomen worden over wat er slecht gaat, maar ook over wat er goed gaat. In het
vervolg zal de Inspectie zich in beginsel richten op de zaken die niet
goed gaan en daarover rapporteren.
Het beeld dat uit dit landelijke eindrapport over een complete cyclus
van provincieonderzoeken wordt opgemaakt, helpt de Inspecties
bij het selecteren van onderwerpen en doelgroepen waarop nader
onderzoek plaats kan vinden. Tegelijkertijd wordt tot en met volgend
jaar de nazorg van de provincieonderzoeken afgerond. De conclusies
uit de eerste nazorgonderzoeken zijn positief: de provincies gaan
actief aan de slag met de door de Inspectie aangedragen verbeterpunten.
Deze eindrapportage is, net als de ontwikkeling van de methodiek, in
nauwe samenwerking met het Interprovinciaal Overleg en provincies
tot stand gekomen. Ook de samenwerking met de Inspectie Verkeer
en Waterstaat was goed en constructief. Dit geeft vertrouwen voor de
toekomst als de samenwerking tussen Inspecties en provincies meer
en meer noodzakelijk wordt, om te kunnen komen tot vermindering
van toezichtlasten op het terrein van de fysieke leefomgeving.
De inspecteur-generaal VROM
dr. ir. Harry Paul
Augustus 2008

04

Inleiding

Vanaf mei 2005 heeft de VROM-Inspectie (VI) programmatisch
bij alle provincies onderzoek verricht naar de uitvoering van de
in medebewind gegeven VROM-taken. De laatste drie onderzoeken zijn begin 2008 met een bestuurlijk overleg afgerond.
Daarmee wordt het programma provincieonderzoeken van de VI
afgesloten. Met dit landelijk eindrapport zal de Tweede Kamer
op hoofdlijnen over de uitkomsten van de provincieonderzoeken
worden geïnformeerd. Daarmee is de Tweede Kamer primaire
doelgroep. Het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de provincies
vormen een secundaire doelgroep omdat er een provincieoverstijgend beeld wordt gegenereerd.

Proces
Alle twaalf provincies zijn in het kader van dit programma onderzocht op uitvoering van VROM-taken. Dit traject heeft ongeveer
drieëneenhalf jaar in beslag genomen. Voordat is gestart met
de daadwerkelijke onderzoeken heeft de VI de methodiek ontwikkeld. Bij deze ontwikkeling is het IPO betrokken geweest.
De methodiek is getest in het eerste provincieonderzoek bij de
provincie Overijssel. Dit onderzoek was enerzijds een pilot maar
tegelijkertijd een volwaardig onderzoek. Op basis van deze pilot
zijn enkele wijzigingen in de werkwijze toegepast. Na afronding
van de eerste vijf provincieonderzoeken heeft een “mid-term
review” plaats gevonden. Ten aanzien van de uitvoeringsresultaten is in de mid-term review te lezen dat zowel VI als provincies
vinden dat de uitkomsten van de rapporten een helder beeld
geven van de daadwerkelijke taakuitvoering. Ten aanzien van de
gehanteerde methodiek merken provincies op dat de methode op
zich zelf goed is, maar dat de VI ervoor moet waken niet te veel
met een handhavingattitude op de beleidsstoel van de provincie
te zitten.

Werkwijze provincieonderzoeken
De provincieonderzoeken zijn uitvoerige onderzoeken die
zowel voor de VI als voor de provincies een aanzienlijke personele inzet vergen. Om die reden zijn de onderzoeken in
een meerjarig programma ondergebracht. Daarbij is onder
meer rekening gehouden met de verschillen in omvang en
complexiteit van provincies, maar ook met reorganisaties van
individuele provincies of betrokken afdelingen. Individuele
onderzoeken zijn dan ook alle ruim vantevoren door de VI
aangekondigd. Enige tijd na de aankondiging wordt in een
vooroverleg met de te onderzoeken provincie doorgesproken
wat het onderzoek precies inhoudt en hoe de onderzoekers te
werk gaan. Het onderzoek bestaat uit voorbereiding (bestuderen van door provincie aangeleverde documenten, beleidsplannen, verordeningen etc.) dossieronderzoek, het afnemen
van interviews met medewerkers en management en het
uitvoeren van realitychecks op de milieu-uitvoeringsdossiers
bij bedrijven. Bevindingen van de bedrijvenbezoeken worden
bij de provincies terug gelegd. De VI intervenieert niet zelf bij
de bedrijven. Bij het vaststellen van ernstige tekortkomingen
wordt wel een afspraak met het bevoegd gezag gemaakt over
de termijn waarbinnen de overtreding wordt beëindigd.
Na afronding van het onderzoek ter plaatse wordt het bevindingenrapport opgemaakt, waarvan concepten eerst ambtelijk
met de provincies worden besproken, waarna een gesprek op
bestuurlijk niveau volgt. Naast de rapportage met conclusies,
verbeterpunten en aanbevelingen is dit tevens de plaats om
een eventueel plan van aanpak van de provincie te bespreken.
Dit plan van aanpak bevat de wijze en termijn waarbinnen verbeterpunten worden doorgevoerd.
De VI voert circa één jaar na uitvoering van het onderzoek een
nazorgonderzoek uit, waarbij een toets plaats vindt op de verbeterpunten uit het plan van aanpak. In dit nazorgonderzoek
wordt derhalve de effectuering van het onderzoek bepaald.
Essentieel in de methodiek is het uitgangspunt dat een goede
uitvoering slechts geborgd kan zijn door een vastgesteld
beleid en programma. De drieslag beleid, programma en uitvoering is dan ook in alle rapporten terug te vinden.

05

Bij de vergelijkbaarheid van de twaalf individuele rapportages
moeten twee algemene kanttekeningen geplaatst worden: er is
sprake van maatwerk en van veranderende regelgeving.
Voorafgaand aan de start van het programma van de provincieonderzoeken is een selectie gemaakt van VROM-taken die
bij een provincieonderzoek onderzocht kunnen worden. Ieder
provincieonderzoek is echter maatwerk. Bij de uitvoering van de
provincieonderzoeken is rekening gehouden met provincie-eigen
kenmerken zoals ligging, aard van het ruimtebeslag en (soorten
van) bedrijvigheid. Daarnaast is binnen de provincieonderzoeken ruimte geweest voor specifieke wensen van het provinciaal
bestuur. Hierdoor zijn niet alle tot de selectie behorende (onderdelen van) taken ook bij alle provincieonderzoeken onderzocht.
Redenen waarom (onderdelen van) taken niet zijn onderzocht
kunnen bijvoorbeeld zijn dat ze niet binnen een provincie spelen
of dat al door eerder onderzoek bekend is op welke wijze de uitvoering ervan wordt uitgevoerd.
De uitvoering van het programma provincieonderzoeken heeft
in totaal ruim drie jaar geduurd. In deze drie jaar is de wet- of
regelgeving voor een aantal (onderdelen van) taken gewijzigd. Bij
de uitvoering van de provincieonderzoeken is zoveel als mogelijk
rekening gehouden met komende wijzigingen. Zo zijn er bijvoorbeeld geen verbetertrajecten meer noodzakelijk bevonden of
aanbevolen voor taken waarvan zeker is dat die met een komende
wetswijziging vervallen. Vanwege de looptijd van het onderzoeksprogramma kan het echter voorkomen dat op het moment van
onderzoek nog niet bekend was dat een wetswijziging op handen
was. Hierdoor kan het zijn dat op zich vergelijkbare uitvoering van
taken tot verschillende oordelen leiden. Indien daarvan sprake is,
wordt dat vermeld in deze landelijke rapportage.
Drie provincies zijn onderzocht door een team van medewerkers
van de VI en de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) gezamenlijk. De medewerkers van IVW hebben zich – naast deelname in
de pilot - in deze drie onderzoeken gericht op de uitvoering van
enkele V&W-taken, te weten: watertoets, rioleringen en onderhoudsbaggeren. De samenwerking van beide rijksinspecties vloeit
voort uit de wens om op rijksniveau de inspectietaken zoveel
mogelijk te combineren, opdat een efficiënte uitvoering van het
rijkstoezicht wordt bevorderd en tegelijkertijd de toezichtlast
wordt beperkt.

Inhoud
De eindrapportage is de geaggregeerde neerslag van de twaalf
uitgevoerde provincieonderzoeken. Via de individuele rapportages
zijn provincies waar nodig al gestimuleerd tot naleving, daarvoor is deze rapportage uitdrukkelijk niet bedoeld. Wel wordt
geschetst welke taken de meeste provincies in zijn algemeenheid
goed oppakken en welke onderwerpen juist niet goed (genoeg)
uitgevoerd worden. Er is voor gekozen om enkele door de VI als
excellent (kan als voorbeeld dienen voor andere provicies) beoordeelde werkwijzen op te nemen, met het oog op het sprekender
maken van de eindrapportage. Het doel van de eindrapportage is
een algemeen beeld te schetsen en daaruit leerpunten of thema’s
voor vervolgonderzoeken door de VI af te leiden.

Toekomstige onderzoeken bij provincies
Het ligt voor de hand om in het vervolg van de onderzoeken aandacht te schenken aan de onderwerpen waarbij voor de meeste
provincies verbeterpunten zijn geformuleerd. De VI heeft onder
meer met het oog op het terugdringen van (interbestuurlijke)
toezichtlasten en de eigen taakstelling, de eigen werkwijze veranderd. Belangrijke criteria bij de nieuwe werkwijze zijn selectief
en probleemgericht te werk gaan. Loslaten waar het kan, maar
slagvaardig ingrijpen waar het moet. In dat licht vormen de uitgevoerde brede provincieonderzoeken een prima nulmeting per
provincie en vormen ze samen een mooi overzicht van de stand
van zaken. Daarvan kan de VI goed gebruik maken om thematische vervolgonderzoeken te selecteren. Bij die selectie is het
echter van belang ook de nazorgonderzoeken in ogenschouw te
nemen. Daaruit moet blijken in hoeverre de eerder algemeen
levende problemen nog steeds als problematisch moeten worden
beschouwd. Bovendien wil de VI de ogen niet sluiten voor de aanbevelingen van en de kabinetsreactie op de commissie Oosting,
het eventueel herziene stelsel van handhaving VROM-regelgeving
waar de commissie Mans onderzoek naar heeft gedaan, de verbeteringen in de kwaliteit van de uitvoering zoals door IPO zelf
(samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG))
worden voorgestaan en de afspraken die worden gemaakt in
het kader van de Omgevingsvergunning. Kortom, aan de interbestuurlijke verhoudingen wordt momenteel druk gesleuteld,
hetgeen zijn weerslag heeft en zal hebben op de werkwijze van
rijksinspecties.

06

Leeswijzer / opbouw eindrapportage

De beleidscyclus is gesloten als de drie velden elkaar overlappen en een systeem van monitoren en evaluatie aanwezig is
(optimale situatie in bovenstaand schema). Daar waar beleid en
De eindrapportage start met een beschrijving van bevindingen
programmering niet gevolgd worden door een goede uitvoering is
uit de twaalf onderzoeken, gesorteerd naar eerst ruimtelijke
er sprake van window-dressing of “papieren tijgers”. Daar waar
ordening, daarna milieu en watergerelateerde onderwerpen en
de uitvoering conform beleid is, maar waar gerichte programmevervolgens wonen en huisvesting. Daarna is aandacht voor het
ring ontbreekt, spreken de Inspecties van toeval. Als, tenslotte,
algemene beeld dat uit de provincieonderzoeken kan ontstaan
programma en uitvoering een fundament missen bij gebrek aan
en worden de resultaten uit lopende verbetertrajecten benoemd.
bestuurlijk vastgesteld beleid, dan wordt dat in de individuele
Tenslotte wordt het principe van driezijdig leren belicht.
rapportages hobbyisme genoemd.
De inhoudelijke delen lijken onevenwichtig in aantal pagina’s,
maar dat is een gevolg van de grotere hoeveelheid aan provinciale Aangezien de inzet van IVW niet bij alle onderzoeken heeft plaats
gevonden, wordt over de bevindingen van de IVW bij die drie
taken op milieugebied dan bijvoorbeeld wonen. Dat is ook op die
provincies in deze eindrapportage in een aparte paragraaf gerapmanier tot uiting gekomen in de (mogelijk) te beoordelen taken
porteerd.
in de methodiek. Bij de inhoudelijke delen wordt eerst per grotere brok taken de wettelijke grondslag of het doel van de taken
beschreven, waarna de onderzoeksbevindingen volgen. Hierbij is
gekozen voor de indeling naar onderwerp in plaats van de in de
methodiek gekozen insteek van de beleidscyclus. Die bestaat op
hoofdlijnen uit beleid, programmering en uitvoering.
In de onderzoeken is per provincie bekeken of die drie stappen
voldoende met elkaar in verband stonden.

Window dressing

Beleid

Optimale organisatie

Programma

Uitvoering
Toeval

Ad-Hoc / Hobby

07

Ruimtelijke ordening

De zorg voor de ruimtelijke ordening is verdeeld over drie overheidslagen. De provincie vervult een belangrijke rol als intermediair tussen Rijk en gemeenten. De ruimtelijke ordeningtaak
is thans één van de belangrijkere taken die de provincie in
medebewind uitvoert. Deze middenpositie stelt de provincie in
de gelegenheid om meer te doen dan alleen het beleid van het
rijk te verwerken en op de doorwerking toe te zien. Ook haar
eigen ruimtelijke ambities kunnen in beleid worden vastgelegd
en afgedwongen. De wet geeft hiertoe de mogelijkheid. In de
Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) lag het accent van het
planologische toezicht op de gemeenten bij de provincie.
Door de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro, in werking
getreden op 1 juli 2008) veranderen de onderlinge verhoudingen en wordt bijvoorbeeld de zogenaamde “rechtersrol” niet
meer door de provincie ingevuld.
De belangrijkste instrumenten die de provincie tot 1 juli 2008
heeft om haar beleid vorm te geven zijn onder andere:
• het opstellen van een streekplan;
• het beoordelen van bestemmingsplannen en structuurplannen;
• het verstrekken van verklaringen van geen bezwaar voor artikel 19 lid 1 WRO;
• benoemen van activiteiten die, hoewel goedkeuring van de provincie noodzakelijk is, door de gemeente gehonoreerdkunnen
worden (art 19.2 WRO).
Het op- en vaststellen van beleid is een autonome bevoegdheid
van de provincie. De provincie dient, voor zover beleid is vastgesteld, de hiervoor geldende wettelijke voorschriften te volgen. Op
basis van de onderzoeken is vastgesteld dat in zijn algemeenheid
provincies de beleidsvormende taken goed hebben georganiseerd
en dat alle provincies over een actueel streekplan beschikken.
De provincie is tot de komende wetswijziging belast met het
beoordelen van bestemmingsplannen die in het kader van de
goedkeuring (wettelijke verplichting) door gemeenten worden
toegezonden.
De wijze waarop de provincies ingediende bestemmingsplannen
en vrijstellingen willen toetsen aan het provinciaal ruimtelijk
beleid – het beleid om de toets op bepaalde wijze uit te voeren is bij alle provincies aanwezig en sterk ontwikkeld. Vaak vindt de
doorwerking van het geformuleerde beleid plaats in de vorm van
handreikingen waarmee initiatiefnemers kunnen toetsen of in te
dienen bestemmingsplannen voldoen aan het provinciaal beleid.

Door de inwerkingtreding van de nieuwe Wro zal dit beleidsinstrument moeten worden aangepast aan de nieuwe rol met de
daarbij behorende provinciale ambities.
De VI heeft uiteraard ook de uitvoering onderzocht. Zo zijn de
provincies wettelijk verplicht om jaarlijks verslag te doen van het
gevoerde ruimtelijk beleid. Op één provincie na wordt door alle
provincies in deze verslaglegging over de prestaties voorzien. Ook
de integrale toetsing van de bestemmingsplannen wordt door een
groot deel van de provincies adequaat uitgevoerd. Bij drie provincies zijn verbetertrajecten noodzakelijk om te waarborgen dat
alle aspecten ook daadwerkelijk getoetst worden. Twee provincies
hebben hun werkwijze al afgestemd op de inwerkingtreding van
de nieuwe Wro. Vanuit het perspectief van de nieuwe Wro is deze
lijn verdedigbaar.
De uitvoering van de werkzaamheden voor de zogenaamde artikel 19 WRO-procedures (vrijstellingen) is bij bijna alle provincies
goed. Deze werkzaamheden zullen veranderen met de inwerkingtreding van de nieuwe Wro.
Vanuit haar positie als middenbestuur heeft de provincie de
mogelijkheid om een coördinerende en stimulerende rol te vervullen bij de ruimtelijke inrichting binnen de provincie.
Op het gebied van stimulering van de ruimtelijke kwaliteit en
het provinciale beleid door gemeenten blijken provincies in zijn
algemeenheid deze taak goed uit te voeren. De meeste provincies
voeren hierbij een actieve rol, variërend per onderwerp. De provincies Overijssel, Friesland, Drenthe, Zeeland en Limburg excelleren op deze taak door de getoonde initiatieven.
Hoewel geen onderdeel van het onderzoeksmethode, is tijdens de
onderzoeken gebleken dat veel provincies een actieve rol spelen
bij de invoering van de digitalisering van bestemmingsplannen.

08

Excellente voorbeelden van stimuleren van ruimtelijke kwaliteit in Overijssel en Drenthe
Het stimuleringsproject ”Ruimte op orde” van de provincie
Overijssel waarin aandacht wordt besteed aan de actualisering en digitalisering van bestemmingsplannen en het opstellen voor handhavingsbeleid voor ruimtelijke ordening.
De regiegroep van de provincie Drenthe die ervoor zorgt dat
de realisatie van de doelstellingen en de uitvoering van de
actiepunten van het provinciaal beleid zijn geborgd.

09

Milieutaken algemeen

Milieubeleidsplan, milieuprogramma en milieuverslaglegging

Excellent voorbeeld van milieuprogramma in Utrecht

De Wet milieubeheer (Wm) schrijft voor dat provincies beschikken over een geldend milieubeleidsplan (art. 4.9 Wm), waarin op
hoofdlijnen het voorgestane milieubeleid is neergelegd. Een dergelijk plan dient eens in de vier jaar te worden vastgesteld. Het
plan is voor de provincie richting gevend voor toekomstige beslissingen, maar heeft geen rechtsgevolgen voor derden.
Uit de onderzoeken door de VI blijkt dat nagenoeg alle provincies
beschikken over een bestuurlijk vastgesteld milieubeleidsplan.
In de ogen van de VI een belangrijke voorwaarde om transparant
en bestuurlijk gedragen invulling te geven aan het provinciale
milieubeleid via programmering en uitvoering. Waar nodig zijn
ook provinciale milieuverordeningen vastgesteld.
De provincies beschikken bovendien ieder over een milieuprogramma waarin de beleidsdoelen programmatisch worden uitgewerkt. Wel besteedt bijna de helft van de provincies te weinig
aandacht aan de wettelijke taken en vereisten van het programma
(art 4.14 en 4.15 Wm). De provincie Utrecht heeft de sturing en
realisatie van doelen, inclusief de menskracht en middelen, heel
goed geborgd door een meerjarenbeleidsprogramma en milieuactieprogramma in te bedden in de begrotingscyclus.

De Inspectie stelt vast dat de gekozen werkwijze van de provincie ervoor zorgt dat de uit te voeren activiteiten van haar
ambtelijke organisatie direct gerelateerd zijn aan de doelen in
het vigerende Provinciaal milieubeleidsplan (PMP). Door middel van de begrotingscyclus die voor milieu op basis van het
meerjarenmilieubeleidsprogramma en milieuactieprogramma
wordt voorgegeven, vindt de borging van menskracht en middelen op basis van het PMP gestructureerd plaats.
Door de provincie wordt aangegeven dat in het PMP alle
activiteiten worden beschreven die de dienst Water en Milieu
(WEM) uitvoert. Hiermee heeft de provincie gepoogd om alle
milieugerelateerde activiteiten ten dienste te laten zijn van de
in het PMP geformuleerde doelen.
De borging van menskracht en middelen ten gunste van de
geplande activiteiten vindt getrapt plaats door middel van de
zogenaamde programma- en productbegroting.
De programmabegroting wordt opgesteld door GS en goedgekeurd door PS. In de programmabegroting is het programma
milieu (3.2) verdeeld in 13 productgroepen. Op hoofdlijnen
wordt beschreven wat de accenten van het komende jaar per
programma/productgroep zijn en de daarbij behorende lasten.
De programmabegroting is erop gericht om Provinciale Staten
in staat te stellen om op hoofdlijnen sturing te geven
In de productenbegroting vindt een gedetailleerde beschrijving per productgroep plaats. Per productgroep worden één
of meerdere indicatoren aangegeven waarop gestuurd zal
worden.
Tevens wordt inzicht gegeven wat de lasten en de baten van te
plegen activiteit vermoedelijk zullen zijn. De productenbegroting is een verdere verfijning van de programmabegroting en
is bedoeld om GS van sturingsinformatie te voorzien waarmee
tevens de vordering van de daadwerkelijke uitvoering gevolgd
kan worden.
Een nog verdergaande verfijning van activiteiten vindt plaats
door middel van de sectorplannen die eveneens jaarlijks
worden opgesteld. Ook de sectorplannen houden dezelfde
productgroepindeling als die in de productenbegroting is
aangegeven. Tenslotte zorgt de leidinggevende er voor dat er
conform programma wordt gewerkt.

Gedeputeerde Staten (GS) dienen jaarlijks verslag te leggen aan
Provinciale Staten (PS) over de uitvoering van de geprogrammeerde milieutaken. Dat gebeurt wel, maar tegelijkertijd valt
op dat de wettelijk te vermelden termijnoverschrijdingen en de
rapportage over de eigen inrichtingen vaak ontbreken. Bovendien
stellen maar weinig provincies de Inspecteur in kennis van het
verslag.

10

Vergunningverlening
De taak vergunningverlening bij inrichtingen waarvoor GS
bevoegd gezag zijn omvat, behalve het verlenen van de vergunningen op zich, ook de activiteiten die noodzakelijk geacht worden
voor een goede vergunningverlening. Hieronder vallen: het zicht
op en beheer van een inrichtingenbestand, het regelmatig actualiseren van vergunningen, het verwerken van meldingen op basis
van art. 8.19 Wm.
De onderzoeken geven aan dat specifiek beleid (al dan niet in
het milieubeleidsplan) is geformuleerd voor onderdelen van het
milieuterrein. Vrijwel alle provincies beschikken over specifiek
beleid voor vergunningverlening.
De vergunningverlening wordt ook specifiek geprogrammeerd. In
de meeste gevallen zijn de geprogrammeerde ambities in lijn met
de beschikbare menskracht, zodat ze voldoende realistisch zijn.
Overigens wordt op dit punt, de vertaalslag van beleidsambities
naar realistische werkprogramma’s, een aantal provincies door
de VI aangemoedigd tot verbeteringen. Milieuvergunningverlening
is een belangrijke taak van de provincies die veel afzonderlijke
activiteiten bevat. Het toetskader van de VI onderscheidt op deze
taak dan ook veel elementen. Een relatief kleine provincie en
twee grote provincies met stevige milieudiensten scoren hier
goed. Toch zijn er, mogelijk vanwege de veelheid van toetselementen, ook veel verbeterpunten op dit terrein gevonden. Voor
de meeste provincies zijn verdere verbeteringen mogelijk op:
wettelijke termijnen die niet worden gehaald; vergunningen die
zijn verouderd; voorschriften die toch vaak net niet adequaat zijn
(geen maatwerk). Dat leidt tot slechte handhaafbaarheid waardoor er veel gedoogsituaties ontstaan. Er zijn ook heel goede
zaken gevonden, zoals een digitaal loket en een branchegericht
project dat efficiënt is door standaardisering.

Toezicht, handhaving en gedogen
Het bestuursorgaan dat bevoegd is de vergunning voor de inrichting of de activiteit te verlenen, draagt ook zorg voor het toezicht op en de handhaving bij die inrichtingen. Het betreft een
bestuurlijke zorgplicht, gericht op het tegengaan van in werking
zijn zonder of in afwijking van een vergunning. Daarnaast moet
de wet- en regelgeving ten aanzien van niet-inrichtinggebonden
activiteiten (art 18.2 e.v. Wm) gehandhaafd worden. Op grond
van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer dient

Excellent voorbeeld van programmering met tussentijdse
risicoanalyses in Limburg
Voor de prioritering binnen de programmering wordt een
dynamisch systeem gehanteerd waarbij de inrichtingen
op basis van een risicobenadering onderling geprioriteerd
worden, zodat de bedrijven met de grootste milieurisico’s
eerst worden bezocht. Per inrichting is een score aan de 15
milieu-indexen toegekend. Voorbeelden van dergelijke items
zijn “visuele hinder”, “bodem, grond-, hulp- en afvalstoffen”,
“lucht/geur” en “illegale activiteiten”.
Voor de prioritering van de inrichting wegen naast de vaste
milieu-indexen ook nog variabele indexen mee, voorbeelden
hiervan zijn ”klachtenpatroon”, “politieke gevoeligheid” en
“laatste controle”.
Voorschriften die betrekking hebben op de hoogstscorende
milieu-indexen moeten bij elke planmatige controle aan de
orde komen en uit de laagscorende milieu-indexen maakt de
toezichthouder een zodanige selectie dat alle voorschriften
minimaal één keer per vijf jaar gecontroleerd zijn. Deze termijn van vijf jaar is gekozen in aansluiting op de actualiseringtermijn van vijf jaar die de provincie voor Wm-vergunningen
hanteert. Door deze wijze van prioritering van te controleren
inrichtingen is de concrete programmering geobjectiveerd.
De uitkomsten van de planmatige controle worden naast het
prioriteren van te controleren inrichtingen ook gebruikt voor
de naleefscore van inrichtingen. Dit instrument hanteerde de
provincie al langer als sturingsinstrument voor het bestuur.
Door invoering van het dynamisch systeem is de wijze waarop
de informatie tot stand komt aanzienlijk gewijzigd.
Deze werkwijze is gedigitaliseerd in het systeem PROMIS. Aan
de hand hiervan kan op ieder moment een actueel overzicht
per toezichthouder uitgedraaid worden waarin de vorderingen
ten aanzien van de planning zijn aangegeven. Halfjaarlijks
wordt bezien in hoeverre de planning gehaald wordt, zo nodig
vindt een herprioritering van de nog te controleren inrichtingen plaats.

11

beleid te zijn vastgesteld met betrekking tot toezicht en handhaving (wettelijke verplichting). Dat beleid dient volgens dat besluit
onder andere te zijn gebaseerd op een risicoanalyse en inzicht te
geven in de nalevingstrategie en de samenwerking met andere
toezichthouders. De provincies geven over het algemeen goed
invulling aan het beleid voor milieuhandhaving, inclusief gedogen. Daarnaast besteden de provincies over het algemeen veel
aandacht aan hun coördinatietaak (regierol) in het kader van de
professionalisering.
Ook de doorvertaling van dat beleid in programma’s is over het
algemeen goed verzorgd. Er springt één provincie uit in positieve
zin, omdat daar kwantitatieve planning gepaard gaat met een
dynamisch systeem dat is gebaseerd op tussentijdse risicoanalyses. Bovendien zit er een interessante component in die dankzij
een zekere mate van objectivering van de inhoud van de controle,
de resultaten van controles kan gebruiken bij te meten nalevinggedrag. Het meten van de naleving is de nieuwe uitdaging waar
toezichthouders voor staan.
Ook de verbetering van de milieuhandhaving door andere toezichthouders via het project Professionalisering wordt door provincies geprogrammeerd.
Net als bij vergunningverlening heeft de VI de uitvoering van
milieuhandhaving op veel elementen getoetst. Bij de meeste provincies zijn dan ook veel mogelijkheden voor verbetering aan te
geven. Het ontbreken van risicoanalyses en het soepeler optreden
dan de afgesproken handhavingstrategie toestaat, zijn vaak voorkomende verbeterpunten. De registratie, monitoring en evaluatie
als input voor risicoanalyse ontbreken nogal eens. Toezicht vindt
vaak plaats in afwijking van het toezichtplan, waardoor dat plan
een papieren tijger wordt. Ook ten aanzien van opleveringscontroles en kwaliteit van de inspecties heeft de VI aan provincies
verbeterpunten meegegeven.
Op grond van het Besluit kwaliteitseisen milieuhandhaving dienen
toezichthouders binnen de provincies samen te werken. In één
provincie wordt de samenwerking met andere handhavinginstanties perfect vorm gegeven. De provincie neemt actief deel aan
de regionale samenwerkingsprojecten en zoekt nadrukkelijk de
andere handhavingpartners.

Excellent voorbeeld van samenwerking in de handhaving in
Flevoland
Het provinciaal bestuur onderschrijft niet alleen de regionale
samenwerking maar toont dat eveneens in de praktijk. Er
wordt actief deelgenomen aan een aantal (regionale) samenwerkingsprojecten en uit de gehouden interviews met het
Openbaar Ministerie en politie wordt dit positieve beeld ook
bevestigd.
Ook op kleiner schaalniveau, bijvoorbeeld het samenwerkingsproject met de brandweer, zoekt de provincie nadrukkelijk de andere handhavingspartner. De ‘oude’ SEPH-structuur
is voor de provincie behouden gebleven en dat blijkt nog
steeds een goed platform om samenwerking te stimuleren.
De VI stelt vast dat de provincie een goede invulling heeft
gegeven aan de bestuurlijke wens tot samenwerking en dit
door de handhavingpartners positief wordt gewaardeerd.

Ten aanzien van de uitvoering van de professionalisering van de
milieuhandhaving wordt opgemerkt dat slechts één provincie na
2005 bewust passiever is opgetreden richting handhavingpartners. Hiermee verdween daar tevens de stimulerende factor en
werd onduidelijk of gemeenten nog aan de kwaliteitscriteria voldeden. De andere provincies pakten deze taak wel actief op.
Gedogen heeft als onderdeel van milieuhandhaving aandacht
gekregen. Zoals aangegeven onder vergunningverlening, wordt
er als gevolg van slecht handhaafbare voorschriften te snel
gedoogd en dat gebeurt bovendien te vaak niet op de juiste wijze.
Termijnen krijgen onvoldoende aandacht, waardoor een passieve
gedoogsituatie ontstaat. Soms ligt de oorzaak in te weinig vergunningcapaciteit en biedt het opstellen van een gedoogbeschikking even soelaas. Bijzondere omstandigheid is de regelgeving
voor afvalbedrijven die een vergunningtermijn van maximaal tien
jaar voorschrijft. Die regel zorgt in de praktijk voor gedoogsituaties.

12

Overige milieutaken

Naast de meer algemene milieutaken op grond van de Wet
milieubeheer (Wm) zoals vergunningverlening en handhaving,
heeft de provincie ook taken op een aantal specifieke gebieden.
In de provincieonderzoeken zijn de taken op de volgende gebieden onderzocht: nazorg stortplaatsen na sluiting, rioleringen
en lozingen in niet-gerioleerde gebieden, zwemwaterkwaliteit,
geluidhinder, luchtkwaliteit, bodembescherming, bodemsanering en externe veiligheid. De rol die de provincie op deze taken
vervult, verschilt per onderwerp. Er zijn onderwerpen waar
de provincie zelf taken moet uitvoeren, zoals in het kader van
de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemwater
(Whvbz). Soms dient de provincie regels vast te stellen voor met
name gemeenten en te controleren of gemeenten deze regels
uitvoeren, zoals in het kader van bodembescherming. Een andere rol is die van regisseur, zoals voorkomt bij luchtkwaliteit,
bodemsanering en externe veiligheid.

de overige negen provincies is overwegend goed, geborgd door
beleid en programma.

Zwemwater, geluid en luchtkwaliteit
Op basis van de Whvbz is de provincie bevoegd gezag voor de uitvoering van deze wet. De provincie controleert of de normen voor
de zwemwaterkwaliteit en de veiligheid in badinrichtingen en
zwemgelegenheden worden nageleefd. Voor de uitvoering van de
onderdelen ‘zwemwater’, ‘geluid’ en ‘luchtkwaliteit’ zijn bij meer
dan de helft van de provincies verbeter-trajecten noodzakelijk.
Bij sommige van deze provincies is ook de borging in beleid en/
of programma van de uitvoering van deze onderwerpen onvoldoende. De provincie Noord-Brabant is zowel qua beleid als qua
uitvoering een voorbeeld voor andere provincies.

Nazorg stortplaatsen
Op basis van de Wm heeft de provincie de verantwoordelijkheid
voor de nazorg van stortplaatsen die na 1 september 1996 zijn
gesloten. Provincies dienen het nazorgplan van de stortplaatsbeheerder te beoordelen en de (eeuwigdurende) verantwoordelijkheid voor het milieuhygiënisch, financieel en organisatorisch
beheren van de gesloten stortplaatsen te regelen. De nazorg van
stortplaatsen is niet in alle provincies onderzocht. Daar waar dit
onderwerp wèl is onderzocht (bij zes provincies), is sprake van
een goede uitvoering, geborgd door beleid en programma. Eén
provincie (Flevoland) staat het gebruik van nieuwe innovatieve
milieu- en kostenbesparende technieken toe en is daarmee een
voorbeeld voor andere provincies.

Rioleringen en lozingen in niet-gerioleerde gebieden
Op basis van de Wm kan de provincie adviseren bij de opstelling
van Gemeentelijke rioleringsplannen (GRP’s) en aanwijzingen
geven omtrent de inhoud van deze GRP’s. Daarnaast verleent de
provincie aan gemeenten ontheffingen van de zorgplicht voor een
doelmatige inzameling en transport van afvalwater.
Bij de laatste drie onderzoeken (Friesland, Gelderland en NoordHolland) is dit onderwerp onderzocht door de Inspectie Verkeer
en Waterstaat (zie paragraaf over IVW-taken). De uitvoering bij

Uit het rapport provincieonderzoek Noord-Brabant
“De provincie Noord-Brabant heeft een duidelijke visie ontwikkeld op de badinrichtingen en zwemgelegenheden. Door
middel van het vignet ‘Veilig en schoon’ wordt deze visie goed
uitgedragen en worden de zweminrichtingen op een goede
wijze gestimuleerd tot voortdurende verbetering van de kwaliteit.”
“De werkzaamheden zijn geborgd in het plan van aanpak
branchetoezicht water. Binnen dit plan van aanpak neemt het
jaarverslag een prominente plaats in. De functie van het jaarverslag is meer dan alleen een verantwoording maar wordt
ook ingezet als communicatiemiddel naar alle betrokkenen.”
“De werkprocedures zijn vastgelegd in het gecertificeerde
kwaliteitssysteem. De uitvoering van het totale werkpakket is
zodanig ingericht dat er sprake is van volledigheid, van eenduidigheid en van herkenbaarheid in de regio.”

13

Op basis van de Wet geluidhinder (Wgh) verleent de provincie ontheffingen van voorkeurswaarden geluid (de zogenoemde hogere
grenswaarden) en heeft de provincie een coördinerende taak: zorgen voor de onderlinge afstemming en samenhang in het geval
dat woningen in meerdere zones van de Wgh of de Luchtvaartwet
zijn gelegen. Verder is de provincie verantwoordelijk voor de correcte toepassing van de geluidsnormering in de Wm-vergunning,
het zonebeheer en de geluidzonetoets bij bestemmingsplannen.
Per 1-1-2007 is de Wgh gewijzigd en is het vaststellen van hogere
grenswaarden een taak van gemeenten geworden.
Bij veel provincies wordt met name aan de coördinatietaak op
grond van artikel 157 van de Wet geluidhinder geen actieve invulling gegeven. Inmiddels is deze taak komen te vervallen, zodat er
bij de laatste onderzoeken geen verbetertraject meer is aanbevolen. In de overige provincies is sprake van een uitvoering die geen
verbetering behoeft. De programmering is over het algemeen
goed. De aanpassing van de Wet geluidhinder begin 2007 heeft
geleid tot een minder prominente rol van de provincie. Hierdoor is
bij de provincies de aandacht voor deze taak afgenomen.
Op basis van het Besluit luchtkwaliteit (Blk) stelt de provincie de
luchtkwaliteit vast bij provinciale wegen en bedrijven. Daarnaast
is de provincie verantwoordelijk voor het rapporteren over de
luchtkwaliteit aan de minister van VROM. De informatie daarvoor dient onder andere door gemeenten te worden aangeleverd. Verder heeft de provincie een rol bij het terugdringen van
luchtverontreiniging en voert regelmatig overleg met gemeenten
en inspectie over de uitvoering van maatregelen daartoe. Per
november 2007 is het Blk vervangen door een apart hoofdstuk in
de Wm, ook wel de ‘Wet luchtkwaliteit’ genoemd.
De VI constateert dat veel provincies actiever kunnen zijn om
van gemeenten de noodzakelijke rapportages binnen te krijgen.
Hierbij kan opgemerkt worden dat lopende de gehele onderzoeksperiode het landelijk beleidskader sterk in ontwikkeling is
geweest en dat goede scores te vinden zijn bij later onderzochte
provincies. Bij enkele provincies ontbreekt nog een integraal provinciaal luchtkwaliteitsbeleid. De programmering is bij de meeste
provincies goed ingevuld, zodat er inzicht is in welke activiteiten
er moeten worden uitgevoerd en hoeveel tijd en middelen de uitvoering vraagt.

Bodembescherming en grondwater
Op basis van de Wm dient de provincie in haar provinciale
milieubeleidsplan en provinciale milieuverordening bepalingen
en regels op te nemen ten aanzien van de bescherming van de
bodem en de kwaliteit van het grondwater.
Op grond van de Wet bodembescherming (Wbb) is de provincie
in veel gevallen het bevoegd gezag bij de uitvoering van bodemsaneringen. De provincie draagt als regisseur zorg voor de concretisering van het beleid in sanerings-programma’s, zowel voor
de provincie zelf als kaderstellend voor de niet-rechtstreekse
programma- en notitiegemeenten1. Bij de meeste provincies is de
uitvoering geborgd door beleid en programma. Bij die provincies
waar verbeteringen van het beleid zijn aanbevolen is ook de uitvoering onvoldoende. Bij bodemsanering is bij meer dan de helft
van de provincies verbetering van de uitvoering of toezicht noodzakelijk. Bij één van deze provincies is het aantal gecontroleerde
bodemsaneringen zo gering dat er sprake is van een onvoldoende
preventief effect. Bij deze provincie is de toezichtcapaciteit te
beperkt om een adequaat toezicht op bodemsaneringen te kunnen uitvoeren. Voor deze provincie hebben deze constateringen
geleid tot een zwaar verbetertraject. De provincie Groningen is
voor wat betreft de regierol bij bodemsanering een voorbeeld
voor de andere provincies: onderzoeken worden sneller uitgevoerd dan geprogrammeerd en in samenwerking met gemeenten
worden bodemkwaliteitskaarten opgesteld.

1	Terminologie in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV)

14

Excellent voorbeeld van bodemkwaliteitskaarten in
Groningen
“In de provincie Groningen functioneren drie regionale
bodemoverleggen, waar de gemeenten en de provincie in
meedoen. De uitvoering van het Programma Actief bodembeheer was in 2005 een hoofdonderwerp van deze overleggen.
De provincie vervult hierin een stimulerende en faciliterende
rol. De frequentie is circa vier keer per jaar. Producten van de
samenwerking zijn onder meer een model-bodembeleidsplan
voor gemeenten (2002) en een bodemkwaliteitskaart en een
bodembeheerplan voor het hele buitengebied van de provincie Groningen (2001). Ook heeft de provincie samen met alle
gemeenten ervoor gezorgd dat in elke gemeente een bodemkwaliteitskaart en bodembeheerplan voor het stedelijke
gebied is opgesteld.”
“De aanpak van de werkvoorraad is in 2005 versneld uitgevoerd. In plaats van 100 historische onderzoeken en 50
oriënterende onderzoeken zijn 225 historische onderzoeken
en 100 oriënterende onderzoeken uitgevoerd. Er is gewerkt
met een aanpak per gemeente. In 2005 zijn vier gemeenten
ingegaan op de uitnodiging van de provincie om alle locaties
met een potentieel ernstige en urgente verontreiniging te
onderzoeken. In 2006 doen er acht gemeenten mee. De werkvoorraad wordt dus in een veel hoger tempo onderzocht dan
was geprogrammeerd. Hierdoor wordt de werkelijke werkvoorraad inzichtelijk gemaakt, onzekerheid weggenomen, en
kan sanering worden gestimuleerd, bevolen of uitgevoerd door
de provincie. Dit is gunstig in verband met de recent landelijk
gestelde doelstelling om alle verontreinigde locaties met een
spoedeisend karakter vóór 2015 te hebben gesaneerd. Het
halen van deze doelstelling komt daardoor dichterbij.”

De provincie Overijssel heeft een asbestkansenkaart ontwikkeld
die als voorbeeld voor andere provincies kan dienen.

Externe veiligheid
Externe veiligheid is een koepelbegrip van diverse regelingen
zoals het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), het
Besluit risico zware ongevallen (Brzo), het Vuurwerkbesluit, de
Wet vervoer gevaarlijke stoffen en het Registratiebesluit externe
veiligheid. Op grond van deze regelingen moeten provincies onder
andere een risico-inventarisatie uitvoeren van risicovolle situaties, bestaande Wm-vergunningen actualiseren met betrekking
tot Brzo-bedrijven en saneringsprogramma’s opstellen in het
kader van Bevi. Verder hebben provincies een rol in kennisontwikkeling, samenwerking en professionalisering bij met name
gemeenten. Ter stimulering van de ontwikkeling van het beleid op
het gebied van externe veiligheid heeft het ministerie van VROM
een programmafinanciering in het leven geroepen. Op ‘externe
veiligheid’ is bij meer dan de helft van de provincies verbetering
noodzakelijk van het beleid, terwijl de uitvoering over het algemeen goed gaat.
Over het algemeen gaat de uitvoering goed. In één provincie is er
onvoldoende zicht op de ligging van de tracé’s van buisleidingen.
Voor dit onderdeel is zowel qua beleid, als programma en uitvoering een zwaar verbetertraject noodzakelijk. Andere onderwerpen
die in een paar provincies qua uitvoering moeten verbeteren zijn
de handhaving van het Brzo en de toepassing van het Bevi.
Ten aanzien van beleid is tijdens de onderzoeken geconstateerd
dat voor de helft van de provincies geldt dat een algemene
beleidsvisie ontbreekt danwel verouderd is, of op onderdelen
daarvan niet actueel en volledig is. Eén provincie (Overijssel) was
in 2005 een voorbeeld voor de
andere provincies vanwege het actief stimuleren van externe veiligheid, de uitvoering bij gemeenten en de aandacht daarbij voor
de kennisontwikkeling.
Ook bij de programmering is een divers beeld te zien. Bij vier
provincies is er sprake van een programmering die geen verbetering behoeft. Bij de overige provincies is verbetering noodzakelijk,
meestal op enkele onderdelen. Zo ontbreekt bij een paar provincies het wettelijk verplichte inspectieprogramma in het kader van
het Brzo. Op dit onderdeel is Noord-Brabant een voorbeeld voor
de overige provincies met een meerjareninspectieplan en een
jaarprogramma opgesteld conform de landelijke criteria.

15

Watergerelateerde onderwerpen: onderhoudsbaggeren, riolering en watertoets bij
Gelderland, Noord-Holland en
Friesland
De provincie heeft een regietaak2 voor de uitvoering van
een aantal taken in haar regio, op het gebied van Verkeer en
Waterstaat wet- en regelgeving. Uit de drie onderzoeken op
deze V&W-taken door de IVW maakt de IVW op dat twee van
de drie provincies veelal te reactief handelen. De onderzochte
provincies hebben ervoor gekozen, door het beleggen (bijvoorbeeld via uitbesteding, mandatering of delegatie) van taken bij
de waterschappen en gemeenten, om meer op afstand te gaan
staan. Indien de samenwerking met betrekking tot de watertaken tussen de gemeenten en waterbeheerders echter niet goed
verloopt, signaleert de IVW een te afwachtende houding bij twee
provincies. Zonder te willen suggereren dat dit ook bij andere
provincies niet goed is geregeld, adviseert IVW de provincies om
voldoende mogelijkheden te creëren om de vinger aan de pols
te houden tijdens de uitvoering. Dit zorgt ervoor dat de provincies zicht kunnen houden op uitvoering van de taken en het
provinciale beleid kunnen invullen. Dit houdt onder meer een
adequate monitoring in en een strategie om zonodig te stimuleren. Momenteel wordt dit in ieder geval door twee van de drie
provincies op de onderzochte taken niet goed ingevuld.

Onderhoudsbaggeren
Op basis van de Scheepvaartverkeerswet (art. 2) en de
Provinciewet (art. 158) is de provincie verantwoordelijk voor het
vaarbeheer van de provinciale vaarwegen. Niet alle provincies
hebben deze taak volledig zelf in beheer. Delegeren van deze
taken aan een waterbeheerder komt voor. De drie op dit taakveld
onderzochte provincies voldoen aan de wettelijke verplichtingen
met betrekking tot onderhoudsbaggeren. Afhankelijk van de wijze
van taakinvulling is er wel een aantal aanbevelingen gedaan.
De onderzochte provincies hebben allemaal beleid opgesteld
waarin onderhoudsbaggeren duidelijk benoemd is en aandacht voor het onderwerp zodoende geborgd en herleidbaar is.
Programmering is aan het beleid gekoppeld daar waar de provincies zelf de taakuitvoering doen. Taken die bij de waterbeheerder
zijn belegd worden door de waterbeheerder zelf geprogrammeerd. Wat betreft de uitvoering wordt daar waar mogelijk werk
met werk gemaakt. Dit betekent dat onderhoudswerkzaamheden
en saneringsbaggeren, indien mogelijk, gezamenlijk worden uitgevoerd. In dit geval is er sprake van overdragen en beleggen van
taken door de provincie bij waterschap en/of gemeente. De provincies houden altijd in meer of mindere mate de verantwoorde-

lijkheid voor de uitvoering van de werkzaamheden, aangezien zij
verantwoordelijk zijn voor de realisatie van het provinciale beleid.
Belangrijk aandachtspunt is dan ook om monitoring te verankeren in de organisatie en te bepalen op welke wijze er gehandeld
dient te worden mochten beleidsuitgangspunten niet worden
gerealiseerd. Dit is met name van belang indien de provincies
gekozen hebben voor een passieve uitvoeringsrol.
In het algemeen kan gesteld worden dat voldoende aandacht is
voor het opstellen van beleid. Aanbevelingen hebben betrekking
op de mate waarin de provincies zicht hebben (1) op de programmering van de uitvoerende waterschappen en/of gemeenten en
(2) op het daadwerkelijk uitvoeren van die geprogrammeerde
werkzaamheden.

Riolering
GS dienen volgens artikel 4.23 van de Wm door gemeenten als
adviseur te worden betrokken bij het opstellen van een gemeentelijk rioleringsplan (GRP). Op grond van artikel 4.24 Wm kunnen
ze een aanwijzing geven bij het GRP. Daarnaast zijn GS bevoegd
om onder voorwaarden aan de gemeenten ontheffing te verlenen
van de plicht tot inzameling van huishoudelijk afvalwater.
De onderzochte provincies hebben de rioleringstaken, te weten
aanwijzing gemeentelijk rioleringsplan, saneringen huishoudelijke lozingen en realisatie basisinspanning op verschillende wijzen
belegd en geborgd in de organisatie. Niet alle onderzochte provincies voldoen aan de wettelijke taak die is belegd bij de organisatie, waaronder invulling van adviesrol conform art 4.23 van de
Wm. Daarnaast is de monitoring van afspraken met gemeenten
en waterschappen evenals de borging van inhoudelijke betrokkenheid een belangrijk aandachtspunt.
Regelgeving op het gebied van riolering en de taak die de provincie hierin heeft, maakt het voor de provincie noodzakelijk
om een integraal beeld te kunnen vormen. Indien taken worden
uitbesteed aan een waterbeheerder bestaat er een risico dat de
provincie dit integrale overzicht verliest.
De uitvoering van de taken is vaak belegd bij gemeenten en
waterschappen. Veelal is er wel beleid op hoofdlijnen in de provincies opgesteld voor deze taken. Voor de concrete uitwerking
2	Onder regietaak wordt door IVW verstaan: de taak van de provincies als middenbestuur, kaderstellend in de regio, interveniërend waar het realisatie van provinciaal beleid betreft en in een aantal gevallen vergunningverlenend, bijvoorbeeld
voor de Wet bodembescherming.

16

van het provinciaal beleid werken waterschap en gemeenten
inhoudelijk aan het GRP en maken afspraken. De provincies
staan bij de feitelijke en inhoudelijke invulling op afstand. Een
eerder onderzoek door de IVW uitgevoerd gezamenlijk met de
VI (Gemeentelijke rioleringsplannen, De rol van waterschappen
en gemeenten onderzocht. Oktober 2006) heeft aangetoond dat
de relatie tussen waterschap en gemeente niet altijd dusdanig
is dat de waterbelangen voldoende geborgd zijn bij het opstellen
van het GRP. De provincies kunnen hierin een duidelijke rol spelen door actiever de regietaak in te vullen op deze onderwerpen.
De verdere borging van deze (inhoudelijke) rol wordt zeker in de
nabije toekomst van belang. Te denken valt hierbij aan de invoering van de nieuwe Waterwet en de daarbij behorende besluiten,
in casu het toekomstige Besluit lozingen buiten inrichtingen.
Maar ook andere ontwikkelingen op het gebied van stedelijk
waterbeheer zoals de Wet verankering en bekostiging gemeentelijke watertaken.

Watertoets
Water is een van de ordenende principes bij ruimtelijke planvorming zoals verwoord in de Nota Ruimtelijke Ordening van
VROM. Het huidige instrument dat de provincie heeft voor de
borging van waterbelangen in de provincie is het goedkeuren van
bestemmingsplannen. Verplicht onderdeel van zo’n (gewijzigd)
bestemmingsplan is de watertoets. Deze toets is opgesteld om
de doelen op gebied van waterveiligheid, -kwaliteit en -kwantiteit te borgen. In het beleid van de provincies is de watertoets
voldoende geborgd. Echter, de borging van het waterbelang door
de daadwerkelijke toets en beoordeling bestemmingsplannen op
doorvertaling van het advies van de waterbeheerder is bij twee
provincies onderzocht en niet voldoende bevonden.
Ook op dit punt attendeert de IVW de provincies op de komst van
de Wro, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en
de Waterwet. In deze nieuwe situatie is het van belang dat de provincies de waterbelangen goed meewegen bij het proces rondom
ruimtelijke plannen.
Gelet op de toekomstige ontwikkelingen in beleid en de wettelijke
ontwikkelingen adviseert IVW provincies zich bewust te blijven van
de regietaak die zij kunnen vervullen in de ruimtelijke ordening.

17

Wonen

Statushouders

komst regels te stellen voor de verdeling van woonruimte. Het
is echter geen verplichting, een gemeente kan ook besluiten dat
een huisvestingsverordening niet nodig is. Voor het feitelijk in
Het ministerie van Justitie stelt op basis van de
werking treden van dergelijke verordeningen is goedkeuring van
Vreemdelingenwet en de Huisvestingswet elk halfjaar de
de provincie vereist. Daarnaast kan de provincie hiervoor regels
taakstelling voor gemeenten vast voor de huisvesting van veropstellen.
blijfsgerechtigden (hierna: statushouders). Gemeenten zijn verSlechts in enkele provincies (randstadprovincies) zijn gemeenten
antwoordelijk voor de uitvoering van de taakstelling en moeten
met een vastgestelde gemeentelijke verordening. Deze provincies
woonruimte aanbieden aan asielzoekers die in Nederland een
blijken de uitvoering van deze wettelijke taak veelal goed georgaverblijfsvergunning hebben gekregen. In de Huisvestingswet
niseerd te hebben. Slechts één provincie dient de uitvoering van
is het toezicht geregeld op de uitvoering van de taakstelling.
Landelijk gezien voeren 19 toezichthouders het eerstelijnstoezicht deze taak te verbeteren. Aangezien de huisvestingsverordeningen
uit. Dit zijn de besturen van de provincies en de WGR-plusregio’s. niet in de overige provincies spelen wordt deze taak daar niet uitgevoerd.
De regelgeving is tijdens het onderzoek gewijzigd waardoor ook
het aangeboden juridisch instrumentarium is verbeterd.
De wijziging is dat toezichthouders een aantal wettelijke instrumenten hebben gekregen die ingezet moeten worden om status- Woningbouwafspraken
houders tijdig te huisvesten. Het gaat om het beoordelen van de
Begin 2002 heeft het Rijk met de twintig stedelijke regio’s
gemeentelijke verslagen en het in de plaats treden van gemeenIntentieafspraken verstedelijking tot 2010 gemaakt. De sindsten die onvoldoende presteren. Daarnaast kunnen provincies de
taakstellingen van de gemeenten herverdelen, mits het totaal aan dien gewijzigde omstandigheden hebben het Rijk genoodzaakt
tot een koerswijziging in het beleid voor de verstedelijking en de
te huisvesten statushouders gelijk blijft.
inzet van de daarvoor beschikbare middelen. Het hoofddoel is nu
Het landelijk beeld over de uitvoering van deze taak is niet poside woningmarkt in beweging te brengen door in samenhang de
tief. Veel provincies hebben geen handhavingsbeleid voor deze
woningproductie aan te jagen, de herstructurering te stimuleren
taak opgesteld. Bij slechts vier provincies was de uitvoering
adequaat. Bij de overige provincies was in meer of mindere mate en het huurbeleid te moderniseren. Met de twintig stedelijke
een versterking van de uitvoering noodzakelijk. Die versterking is regio’s zijn nieuwe convenanten afgesloten waarmee is beoogd
de woningproductie (inclusief eigenbouw), bodemsanering, openvooral nodig in de wijze waarop achterliggende gemeenten worbaar vervoer en infrastructuur en groen in de periode 2005 – 2009
den gestimuleerd om de opgelegde taakstelling te realiseren.
te bevorderen. De provincie heeft in dit geheel een belangrijke
De meeste toezichthouders houden zich niet strikt aan de wet,
maar in 2006 zijn er tussen minister en koepelorganisaties ambi- coördinerende rol voor de onderlinge afstemming op omvang en
samenstelling van de gemeentelijke woningbouwprogramma’s.
ties afgesproken. Aan die ambities wordt in toenemende mate
Uit het landelijk beeld van de provincieonderzoeken blijkt dat de
invulling gegeven. De achterstanden zijn fors terug gebracht.
Toch zijn daarin flinke verschillen waarneembaar tussen toezicht- provincies deze regietaak veelal goed oppakken. Een enkeling
houders en is bovendien de verwachting dat de taakstelling weer dient een aspect van de wettelijke taak te verbeteren.
gaat toenemen.

Huisvestingsverordening
Op 1 juli 1993 is de Huisvestingswet in werking getreden. Deze
wet heeft onder andere tot doel dat een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van de schaarse woonruimte wordt bevorderd.
Uitgangspunt is vrije vestiging. Deze wet biedt gemeenten de
mogelijkheid om in een huisvestingsverordening of -overeen-

18

Excellent voorbeeld uitvoering woningbouwafspraken in
Gelderland
Om de haalbaarheid van de regionale woonprogramma’s in
te kunnen schatten heeft de provincie de methode van de
‘voorspellende monitor’ ontwikkeld. Hierbij wordt een schatting gemaakt van de te verwachten nieuwbouwproductie in
de komende jaren op basis van resultaten van de afgelopen
jaren, de afgifte van bouwvergunningen en de harde capaciteit
in bestemmingsplannen. Door deze manier van werken kan
het beleid en het programma snel worden aangepast.

19

Verbetertrajecten

In de voorgaande paragraaf wordt een stand van zaken weergegeven ten tijde van het onderzoeksjaar. Ontwikkelingen die
daarna hebben plaats gevonden zullen moeten worden meegewogen bij de keuze van thematische onderzoeken door de
VI in toekomst. In het kader van de vervolgprocedure bij het
provincieonderzoek stellen provincies verbeterplannen op die
na enige tijd door de VI worden getoetst. Op grond van die informatie kan het beeld dat uit de onderzoeken is ontstaan worden
aangepast.
Op basis van de bevindingen, de verbeterpunten en de aanbevelingen uit de rapportages hebben de provincies een verbeterplan opgesteld. Uit de verbeterplannen blijkt dat de provincies
de verbeterpunten en de aanbevelingen van de VI overnemen.
Op basis van het verbeterplan worden tussen de VI en de provincie afspraken gemaakt over het verbetertraject en de monitoring daarbij door de VI.

Hoewel in de onderzoeksrapportages is aangegeven dat provincies gebruik moeten maken van (generieke) wettelijke
bevoegdheden en verplichtingen zoals in de plaats treden bij
taakverwaarlozing (bij vaststelling van bestemmingsplannen en
de huisvesting van verblijfsgerechtigden), vindt dit ook na het verbetertraject niet plaats. Optreden tegen andere overheden anders
dan via ambtelijk en bestuurlijk overleg (bestuurlijke druk) vindt
niet plaats ondanks dat de provincies hiervoor instrumenten hebben.
Door wijziging van wet- en regelgeving worden enkele taken nu
al of binnenkort niet meer door de provincies uitgevoerd (bijvoorbeeld geluidtaken en de taken met betrekking tot bestemmingsplannen en vrijstellingen in het kader van de WRO). Provincies
anticiperen op nieuwe wet- en regelgeving. De ten tijde van het
onderzoek aangegeven verbeterpunten hieromtrent zijn in het
verbetertraject niet nader gemonitord.

Per augustus 2008 zijn de verbetertrajecten bij vijf provincies
(Overijssel, Utrecht, Limburg, Noord-Brabant en Flevoland)
geheel afgerond. Op dat moment werd aan de overige verbetertrajecten gewerkt. Afronding vindt over het algemeen circa
anderhalf jaar na het provincieonderzoek plaats.
Op basis van de afgeronde verbetertrajecten en de tussenstand
bij de uitvoering van de nog lopende verbetertrajecten kan
gesteld worden dat de tekortschietende taken waar verbeterpunten en aanbevelingen op milieugebied voor zijn geformuleerd
aanzienlijk zijn verbeterd. Verbeteringen zijn geconstateerd bij de
uitvoering van taken ten aanzien van de milieuvergunningverlening, het toezicht en de handhaving van Wet milieubeheer, gedogen, geluid, luchtkwaliteit, bodemsanering en externe veiligheid.
Voorts blijkt uit de resultaten van de afgeronde verbetertrajecten
en de tussenstand van nog lopende trajecten dat de provinciale
taken ten aanzien van de huisvesting van statushouders niet
conform de geldende wet- en regelgeving (zullen) worden uitgevoerd. Provincies blijven de gemeenten ambtelijk en bestuurlijk
stimuleren de taakstelling te realiseren, maar gebruiken het wettelijk instrumentarium (in de plaatstreding) bij achterblijvende
gemeenten niet.
Verder wordt de uitvoering van de taken inmiddels beter
geborgd door vastgesteld beleid en programmering, met name
bij toezicht en handhaving, luchtkwaliteit, externe veiligheid en
bodembescherming/-sanering. Ook zijn door het vaststellen van
de processen en procedures de werkzaamheden beter gestructureerd.

Eind 2008 of begin 2009 zal een afzonderlijke rapportage verschijnen over de tijdens de verbetertrajecten gerealiseerde verbeteringen.

20

Driezijdig leren

De VI heeft met de provincieonderzoeken beoogd bij te dragen
aan de verdere verbetering van de uitvoering van deze taken
door een driezijdig leer- en verbeterproces in gang te zetten: wat kunnen de provincies van elkaar leren, wat kunnen
provincies van het Rijk leren en wat kan het Rijk van de provincies leren om bij te dragen aan de verdere verbetering van
de inrichting, de leefbaarheid en het aanzien van Nederland.
Provincieonderzoeken stonden daarmee in het teken van de
recente beleids-ontwikkeling ter versterking van de doelmatigheid en de kwaliteit van het toezicht door het Rijk.

plan. Bijna alle onderzochte provincies hebben een verbeterplan
opgesteld. Van die provincies die dat (nog) niet hebben gedaan
wordt het moeilijker om vast te stellen wat die provincies van het
Rijk hebben geleerd. Door de uitvoering van de provincieonderzoeken legt de VI een nadruk op de uitvoering van de onderzochte
taken, zodat daarop in enige mate een sterkere bewustwording bij
provincies optreedt.

Wat heeft het Rijk van de provincies geleerd?
Wat hebben provincies van elkaar geleerd?
De VI heeft de werkprocessen en de feitelijke uitkomsten bij alle
provincies afzonderlijk onderzocht. Het is niet vreemd dat provincies bij de uitvoering van de wettelijke en beleidstaken hun
eigen werkwijzen ontwikkelen. De VI heeft met de onderzoeken
binnen een relatief kort tijdsbestek zicht gekregen op handige en
minder effectieve werkwijzen. Een aantal van die handige werkwijzen heeft de VI beoordeeld als excellente taakuitvoering en in
september 2007 als verzameling aangedragen aan het IPO ter
verdere verspreiding onder de provincies. Ook hebben de regionale inspecties lopende het programma provincieonderzoeken
hun opgedane kennis en ervaring onderling gedeeld en met uitwisseling van onderzoekers gewerkt. Hoewel niet aanwijsbaar zal
dit systeem hebben bijgedragen aan het verspreiden van goede
werkwijzen.

Wat hebben provincies van het Rijk geleerd?
Een tweede onderdeel van het driezijdig leren heeft ten doel
gehad om de provincies te laten leren van het Rijk. Door middel
van de onderzoeken is een landelijk beeld verkregen, maar tegelijkertijd heeft het Rijk met de onderzoeken de individuele provincies kunnen stimuleren in hun bijdragen aan het bereiken van de
rijksbeleidsdoelen. Die bijsturing wordt zichtbaar met het neerleggen van verbeterpunten en aanbevelingen in de onderzoeksrapportages en kan worden geaccentueerd in de bestuurlijke
overleggen. In de nazorgonderzoeken wordt gecheckt in hoeverre
die bijsturing effect heeft gesorteerd. De nazorg geschiedt op
basis van een door de individuele provincie opgesteld verbeter-

Tijdens de onderzoeken hebben de provincies een groot aantal
vragen en opmerkingen geuit over VROM-wet- en regelgeving.
Deze signalen zijn door de VI doorgegeven aan de betrokken
beleidsdirecties binnen VROM met het verzoek daar een reactie
op te geven.
Bij de onderzoeken is gekeken hoe de provincie functioneert als
bevoegd gezag voor de wet- en regelgeving van VROM. Daarbij
hebben provincies ook aangegeven waar zij in de uitvoeringspraktijk tegenaan lopen. Daar waar compliance assistance van de VI
niet toereikend was, zijn ook deze signalen doorgegeven aan de
beleidsdirecties van VROM, met als doel de wet- en regelgeving
te verbeteren. Hiermee dragen provincies en de VI bij aan het
sluiten van de beleidscyclus.
De beleidsdirecties hebben regelmatig signalen gekregen via de
VI over de onderwerpen waarvoor zij verantwoordelijk zijn, met
het verzoek daarop een reactie te geven. Beleid, wet- en regelgeving komt tot stand na afweging van de diverse belangen. Soms
komt een signaal overeen met een belang dat daarbij reeds is
onderkend. Maar het komt zeker ook voor dat een signaal nuttige
input biedt voor een wijzigingstraject dat is ingezet.
De reacties van de beleidsdirecties heeft de VI weer zo veel
mogelijk terug gelegd bij de provincies.

21

Een paar cijfers over signalen van de provincies aan de
beleidsdirecties:
•
•
•
•
•
•
•
•

•
•

 an 2005 tot en met 2008 zijn er 12 provincies onderzocht;
V
Provincies hebben 112 signalen afgegeven;
Circa 75 % is door VROM van een reactie voorzien (76 stuks);
De meeste signalen gingen over bodem, water of lucht (38
stuks);
DG Milieu kreeg er in totaal 80;
22 signalen gingen over ruimtelijke ordening;
En 9 over wonen en huisvesting;
De meeste signalen kwamen uit Zuid-Holland (+ DCMR):
totaal 36. Gelderland, Zeeland en Overijssel hadden respectievelijk 14, 13 en 11 signalen gegeven. De overige provincies
tussen de 2 en 8 signalen;
Er zaten slechts enkele overlappende vragen/suggesties aan
VROM-beleid;
13 signalen zijn niet beantwoord, omdat ze inmiddels waren
ingehaald door de actualiteit of van zeer recente datum;
Bovendien is een aantal signalen niet als vraag geformuleerd
en derhalve voor kennisgeving aangenomen.

De aard van de signalen verschilde van een verzoek om uitleg
over regelgeving tot vragen of een bepaalde gekozen werkwijze
past binnen de regelgeving.
De vraag in hoeverre de signalen ook daadwerkelijk een beleidsbijsturend effect hebben gehad maakte geen deel uit van de
onderzoeken en wordt dan ook niet in deze rapportage beantwoord. De VI constateert wel dat het grootste leereffect optreedt
indien zowel provincies als beleidsdirecties bereid zijn zorgvuldig
met de signalen om te gaan. Dat betekent aan de kant van de
provincies dat het signaal een duidelijke vraag of boodschap moet
bevatten en niet een allesomvattende oplossing. Van de beleidsdirecties die de signalen opvatten als opbouwend commentaar
op een regeling of aanpak komen de beste reacties terug. “In de
verdediging gaan” levert in de meeste gevallen geen interessante
reactie op waar de provincies mee zijn geholpen.
Voor de VI is het zaak om als boodschapper de juiste signalen te
selecteren. Dit betekent dat die signalen een plaats moeten krijgen die echt om een antwoord vragen en waar de VI dat antwoord
niet heeft kunnen geven. Vervolgens dient te worden gecheckt
of het signaal wel eenduidig, helder en goed te beantwoorden is.
Die signalen moeten dan zo zuiver mogelijk (namelijk zonder de

boodschap van de provincie geweld aan te doen) worden neergelegd bij de beleidsdirectie. Dat moet zo snel mogelijk gebeuren,
eventueel is een extra toelichting mogelijk. Regelmatig contact
en enige materiekennis bij de VI zijn daarvoor vereisten. Soms
komt het aan op een juiste timing (kan het signaal nog net mee in
een procedure). Met name in de laatste fasen van de provincieonderzoeken kwam de signaalfunctie steeds beter uit de verf: door
snellere terugkoppeling tussen uitvoeringspraktijk en beleid. Uit
de vlotte reacties van de beleidsdirecties bleek dat ze de signalen veelal serieus namen en dat de aandacht gericht was op de
werking van de regel of het beleid, of de problematiek van de
betreffende provincie. Met vaardige tussenpersonen bij de VI die
zowel op de inhoud als de urgentie kunnen wijzen, kan het Rijk
zijn voordeel doen met signalen uit de praktijk. Hiermee kunnen
bevoegd gezag en inspectie met medewerking van de beleidsdirectie bewerkstelligen dat de beleidscyclus wordt gesloten.
Daarmee toont de oog- en oorfunctie van de VI haar toegevoegde
waarde aan.

22

Voorbeelden van signalen aan VROM en antwoorden daarop
Provincie Groningen:
Bezie of de adviesrol van de provincie bij gemeentelijke rioleringsplannen uit de wet kan en of de aanwijzingsbevoegdheid
bij gemeentelijke rioleringsplannen over kan gaan op de waterschappen.
Reactie VROM:
De wijze van betrokkenheid van provincies en waterschappen bij
gemeentelijke rioleringsplannen is recent aan de orde geweest
bij de voorbereiding van het wetsvoorstel verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken. Daarbij is niet gekozen
voor een wijziging op dit punt. De behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer zal naar verwachting binnenkort
worden afgerond.
Het toekennen van een aanwijzingsbevoegdheid aan waterschappen in plaats van aan provincies wordt ongewenst geacht.
Het van overheidswege inzamelen, transporteren en zuiveren
van afvalwater is verdeeld over twee zorgplichten, waarvan één
voor de gemeente (inzameling en transport), en één voor het
waterschap (zuivering). Het is van belang dat beide complementaire zorgplichten in samenhang worden uitgevoerd, waarbij
de keuzes gericht zijn op de laagst maatschappelijke kosten.
Het plaatsen van het waterschap boven de gemeente zou er
in deze toe kunnen leiden dat bij waterschappen de verleiding
ontstaat oplossingen door te drukken die leiden tot de laagste
waterschapskosten. Het is dan ook logisch dat de aanwijzingsbevoegdheid berust bij de provincie, die boven beide partijen
staat. Dit is overigens ook in lijn met de regeling van de zuiveringszorgplicht in de Waterwet, waar bij verschil van mening
tussen waterschap en gemeente de provincie ook de beslissing
neemt.
Provincie Zeeland:
Met een aantal complexe inrichtingen zijn afspraken gemaakt
over de invulling van de meldingsplicht “ongewoon voorval”
en wordt bij de inspecties aandacht besteed aan de oorzaken
en het voorkomen van incidenten. Hiermee heeft de provincie
nadere invulling gegeven aan de meldingsplicht en het ruime
begrip “ongewoon voorval” (art. 17,lid 1 WM) per bedrijf nader
ingekaderd. De provincie meent dat het dit begrip uit de WM te
ruim is gedefinieerd.

Reactie VROM:
De regeling met betrekking tot ongewone voorvallen biedt
inderdaad onbedoeld ruimte. Dit is eerder al (2003) gesignaleerd
door de ECWM. Om die reden zou het beteffende onderdeel van
de Wm aanpassing behoeven. Vanwege beperkte capaciteit is
daaraan nog geen prioriteit verleent.
Provincie Zuid-Holland:
Het wordt als gemis ervaren dat bij de voorbereiding op de nieuwe Wro VROM nog niet heeft benoemd voor welke onderwerpen
het Rijk AmvB’s zal opstellen. De provincie wil weliswaar haar
eigen lijn kiezen in welke onderwerpen zij als provinciaal belang
ziet, maar het zou echter voor de afstemming wel beter zijn als
het rijk op korte termijn meer duidelijkheid zou verschaffen.
Reactie VROM:
In oktober 2007 heeft VROM zijn eerste inventarisatie gepresenteerd van nationale ruimtelijke belangen waarvoor het de inzet
van (getrapte) AMvB’s noodzakelijk acht ten einde de vertikale
doorwerking oogk na 1 juli 2008 te kunnen geranderen. Deze
resultaten zijn in de laatste maandan van 2007 intensief besproken met de andere departementen en de koepels UvW, VNG
en IPO. Daarnaast wordt in alle PPC’s van de provincies een
toelichting gegeven op de keuze voor 13 onderwerpen waarvoor
een AmvB voor de hand lijkt te liggen. Op verzoek wordt ook
gesproken met individuele provincies over de impact op de provinciale sturingsdocumenten. Dat over de uiteindelijke AmvB’s
pas in het bestuurlijk overleg met de koepels in maart besluiten
worden genomen hoeft geen belemmering te zijn voor de provincies om hun lijnen daarop af te stemmen.

23

Conclusies

Het totale beeld van de taakuitvoering door de provincies over
de gehele onderzoeksperiode is overwegend positief. Deze conclusie is gebaseerd op het inzicht dat de meeste taakonderdelen
goed worden uitgevoerd.
De onderzoeken door de Inspecties leveren voor de provincies
over het algemeen een goed beeld van de punten waarop zij
verbeteringen kunnen doorvoeren. In de momenteel lopende
nazorgtrajecten constateert de VI dat de provincies daadwerkelijk werk maken van die verbeteringen. Op die manier dragen
de onderzoeken en nazorgtrajecten bij aan de verbetering van
de uitvoeringskwaliteit.
Aangezien de Inspecties hun inzet in het vervolg meer selectief
aanwenden voor zaken die nog verdere verbetering behoeven,
zijn ook die taken hieronder uitdrukkelijk benoemd.

Ruimtelijke ordening
De beleidsaspecten van de ruimtelijke ordeningstaken zijn veelal
goed ingevuld. Bij de uitvoering speelt de diversiteit in rolopvatting vanuit de nieuwe Wro mee, maar in zijn algemeenheid is de
uitvoering van de ruimtelijke taken bij de meeste provincies adequaat. Dit geldt zowel voor de beoordeling van bestemmingsplannen als voor het stimuleren van de ruimtelijke kwaliteit.

Milieu
De algemene en bedrijfsgerichte milieutaken zijn bij de provincies over het algemeen in goede handen. Wel is blijvend aandacht
nodig voor voldoende capaciteit bij de kerntaken vergunningverlening en handhaving om de taken adequaat te kunnen uitvoeren
en wordt nog te snel en onzorgvuldig gegrepen naar de gedoogbeschikking. Een risicoanalyse op basis van praktijkgegevens kan
goede input geven aan de beleidsvorming, waarin bepaald wordt
waar hard optreden nodig is en waar meer loslaten mogelijk is.
De meeste provincies kunnen de vergunningverlening verbeteren
op: wettelijke termijnen die niet worden gehaald; vergunningen
die zijn verouderd; voorschriften die toch vaak net niet adequaat
zijn (geen maatwerk). Dat leidt in de eerste plaats tot slechte
handhaafbaarheid zodat het niet vreemd is dat er in de tweede
plaats veel gedoogsituaties ontstaan. Daarentegen zijn er ook
heel goede zaken gevonden, zoals een branchegericht project dat
efficiënt is door standaardisering.

Ook bij de uitvoering van milieuhandhaving zijn verbeteringen aan
te geven. Soepeler optreden dan de afgesproken handhavingstrategie is een vaak voorkomend probleem en registratie, monitoring
en evaluatie als input voor risicoanalyses ontbreken nogal eens.
Toezicht vindt vaak plaats in afwijking van het toezichtplan. Ook
over opleveringscontroles en kwaliteit van de inspecties heeft de
VI aan provincies verbeterpunten meegegeven. Provincies werken
ook volop aan deze verbeterpunten, zoveel is voor de VI zichtbaar
geworden in de nazorgtrajecten.
Gedogen vindt te vaak en niet op de juiste wijze plaats. Termijnen
krijgen onvoldoende aandacht, waardoor een passieve gedoogsituatie ontstaat. Soms ligt de oorzaak voor gedogen in te weinig
vergunningcapaciteit.
Voor de uitvoering van de onderdelen zwemwater, geluid en
luchtkwaliteit zijn bij ongeveer de helft van de provincies verbeter-trajecten noodzakelijk. Bij sommige van deze provincies is
ook de borging in beleid of programma van de uitvoering van deze
onderwerpen onvoldoende.
De VI heeft geconstateerd dat veel provincies actiever kunnen zijn
om van gemeenten de noodzakelijke rapportages over de luchtkwaliteit binnen te krijgen. Bij enkele provincies ontbreekt nog
een integraal provinciaal luchtkwaliteitsbeleid. De programmering is bij de meeste provincies goed ingevuld.
Bij bodemsanering is in de helft van provincies sprake van noodzakelijke verbeteringen op uitvoering en toezicht. Bij de andere
helft zijn geen verbeteringen noodzakelijk en is de uitvoering
geborgd door beleid en programma.
Ten aanzien van externe veiligheidsbeleid is geconstateerd dat
voor bijna alle provincies geldt dat een algemene beleidsvisie
ontbreekt of verouderd is, of op onderdelen daarvan niet actueel
en volledig is. Opvallend is dat de uitvoering over het algemeen
goed gaat.

Watergerelateerde taken
Door de twee van de drie onderzochte provincies wordt de regietaak op de watertaken nog te reactief ingevuld. Indien de samenwerking met betrekking tot de watertaken tussen de gemeenten
en waterbeheerders niet goed verloopt, is door de provincies
veelal nog niet bepaald op welke wijze zij kunnen en ook gaan
interveniëren. Het beleggen van taken bij de waterbeheerder of
de gemeente vanwege kennis en ervaring van de watertaken is

24

acceptabel, maar het is wel van belang dat provincies voldoende
mogelijkheden creëren om de vinger aan de pols te houden tijdens de uitvoering.
Een actieve regietaak zal in belang toenemen door de komst van
de nieuwe Wro (juli 2008) en de nieuwe Waterwet (begin 2009),
waarbij waterbeleid en ruimtelijke ordening nog sterker met
elkaar vervlochten raken.
Ten aanzien van het onderhoudsbaggeren dient de monitoring
te worden verankerd in de organisatie en te worden bepaald op
welke wijze er gehandeld dient te worden mochten beleidsuitgangspunten niet worden gerealiseerd.
Niet alle onderzochte provincies voldoen aan de wettelijke rioleringstaak die is belegd bij de organisatie, waaronder invulling
van adviesrol conform art 4.23 van de Wm. Daarnaast is de monitoring van afspraken met gemeenten en waterschappen evenals
de borging van inhoudelijke betrokkenheid een belangrijk aandachtspunt.
De borging van het waterbelang door de daadwerkelijke toets en
beoordeling van bestemmingsplannen op doorvertaling van het
advies van de waterbeheerder is bij de provincies onvoldoende.

Wonen
De provinciale regietaak voor de woningbouwafspraken is
goed belegd. De uitvoering van de toetsende rol voor de
Huisvestingsverordening levert in de praktijk nog een paar verbetertrajecten op. Het toezicht op de huisvesting van statushouders
is een taak die landelijk gezien wel versterking behoeft. Het is
een relatief nieuwe taak met een vrij strak handhavingregime.
In de praktijk blijkt dat provincies deze taak wisselend invullen
en het gewenste resultaat niet bereiken. Ondanks verminderde
achterstanden in de laatste jaren, is – gelet op verwachte grotere
taakstelling - blijvend aandacht nodig voor de wijze waarop achterliggende gemeenten worden gestimuleerd om de opgelegde
taakstelling te realiseren.

Verbetertrajecten
Uit de verbetertrajecten komt naar voren dat alle onderzochte
provincies er werk van maken om de door de Inspecties geconstateerde verbeterpunten aan te pakken. Dit geeft aan dat de
onderzoeken nuttig zijn. De rapportages helpen de provincies
inzicht te geven in de eigen uitvoering en waar nog mogelijkheden zitten om de uitvoering te verbeteren.

Driezijdig leren
Uit de veelheid aan signalen is niet echt een rode draad te trekken van onderwerpen waarover veel vragen rijzen. Het is logisch
dat er in een tijd van beleidsontwikkeling op een bepaald terrein
er juist daarover veel vragen komen. Hiermee kan de stroom van
signalen over luchtkwaliteit en bodemkwaliteit worden verklaard.
Belangrijk is dat provincies als bevoegd gezag en Inspectie als
intermediair er toe kunnen bijdragen dat de beleidscyclus gesloten en de beleidsontwikkeling waar nodig transparanter wordt.
Met het sluiten van de cyclus kan (mede) richting gegeven worden aan verbetering van wetgeving en beleidsvorming.

25

Bijlagen

Kleurenoverzicht van beoordelingen en
verbeteringen per provincie per taak

In Bijlage 1 is een overzicht bijgevoegd waarin per taak de oordelen van de VI zijn ingekleurd.
Het overzicht is een samenvatting van de oordelen die de VI tijdens de individuele onderzoeken van 2005 tot en met 2008 heeft
gegeven, en op welke punten er op verbeteringen is aangedrongen.
Het overzicht mag echter niet gebruikt worden om provincies
onderling te vergelijken. Zoals eerder vermeld is deze eindrapportage niet bedoeld en niet opgezet als vergelijkend onderzoek.
Een andere reden waarom vergelijkingen op grond van dit
overzicht mank gaan, is dat de onderzoeken rekening hebben
gehouden met regionale verschillen, die terecht met maatwerk
worden aangepakt. Verder is er sprake is van opnamen op verschillende momenten. Zo is de provincie Overijssel bijna drie jaar
eerder onderzocht dan de provincies Noord-Holland, Friesland en
Gelderland. En tenslotte geeft het overzicht niet de laatste stand
van zaken weer. Dat komt doordat slechts de oordelen uit de
onderzoeksrapportages zijn opgenomen. Nadat de onderzoeken
zijn afgerond zijn in de nazorgtrajecten verbeteringen uitgevoerd
juist daar waar ten tijde van het onderzoeken een zwakkere plek
zat. Het geeft alleen aan waar de provincies ten tijde van de
onderzoeken naar het oordeel van de VI goed scoorden en waar
verbeteringen nodig waren. Buiten het overzicht zijn ook gebleven
de aanbevelingen die de VI heeft gedaan ten aanzien van de uitvoering van niet-wettelijke taken en de oordelen die de IVW heeft
gegeven. Om toch een beeld te kunnen geven van de huidige
stand van zaken is Bijlage 2 toegevoegd. Hierin zijn de velden
aangepast naar aanleiding van de bevindingen uit de afgeronde
nazorgonderzoeken. Aangezien de nazorgonderzoeken ongeveer
een jaar na afloop van het basisonderzoek uitgevoerd worden, zijn
nog niet van alle provincies actuele gegevens voorhanden.
Uit een vergelijking tussen de twee bijlagen blijkt dat de gerichte
aandacht voor verbeterpunten door Inspectie en Provincie ook
daadwerkelijk tot verbeteringen leidt.
Bijlage 2 bevat hetzelfde overzicht maar daarin zijn de bevindingen uit de nazorgonderzoeken verwerkt (gearceerde kolommen).
In de nazorgonderzoeken wordt nagegaan in hoeverre er sprake
is van verbeteringen op die onderdelen waar de Inspecties dat
nodig achtten.

26

Bijlage 1: Beoordelingen in onderzoeken

Groningen nov 2006

Friesland mei 2008

Taak

Beleid Progr

Beleid Progr

Uitv.

Uitv.

Drenthe apr 2006
Beleid Progr

Uitv.

Overijssel juni 2005

Gelderland mrt 2008

Beleid Progr

Beleid Progr

Uitv.

Uitv.

Ruimtelijke ordening
Streekplan
Toetsen ruimtelijke plannen
Jaarl. verslaglegging ruimtelijk beleid
Indeplaatstreden niet (tijdig) vaststellen Best. Plan
Verlenen vrijstelling verplichte herz. best-plannen
Stimulering en Ontwikkeling
Beleidsevaluatie
Milieu
Provinciaal milieubeleidsplan
Provinciale milieuverordening
Provinciaal Milieuprogramma
Provinciaal Milieujaarverslag
Wm vergunningverlening en handhaving
Vergunningverlening
Toezicht en handhaving (inclusief gedogen)
Overig Wm
Besluit milieuverslaglegging door bedrijven
Stortverbod buiten inrichtingen
Toezicht correcte toepassing geluidsnormering
LAP Stimulering afvalpreventie/scheiding huish- afvalstoffen en bedrijfsafvalstoffen
Riolering en lozingen in niet gerioleerde gebieden
Nazorg stortplaatsen

deels

Regierol Professionalisering van de handhaving
Stortverbod Bssa
Zwemwater
Zwemwaterkwaliteit
Geluid
Ontheffing van voorkeursgrenswaarden geluid
Coördinerende taak op grond van art157 Wgh
Luchtkwaliteit
Luchtkwaliteit
Bodem
Bodembescherming
Bodemsaneringsregeling, inclusief de bedrijvenregeling

deels

deels

deels

Coördinerende taak
Toezicht- en Handhaving
Externe veiligheid
Externe veiligheid beleid
Programmafinanciering
Besluit externe veiligheid inrichtingen
Buisleidingen
Vervoer gevaarlijke stoffen
Besluit risico zware ongevallen
Vuurwerkbesluit
Besluit Register risicosituaties gevaarlijke stoffen (Rrgs)
Beleidsevaluatie
Beleidsevaluatie
Wonen
Statushouders
Huisvestingswet

deels

Woningbouwafspraken
Evaluatie
Excellent

Adequaat

Niet adequaat, maar geen verbetertraject

27

Utrecht mrt 2006
Beleid

Progr

Uitv.

Flevoland feb 2007
Beleid

Progr

Uitv.

N Holland mei 2008

Z Holland sept 2007

Beleid

Beleid

Progr

Uitv.

Progr

Uitv.

Zeeland dec 2006
Beleid

Progr

Uitv.

N Brabant sept 2007
Beleid

Progr

Uitv.

deel
deels

deels

deels

Licht verbetertraject

Zwaar verbetertraject

Niet onderzocht/niet van toepassing

Limburg sept 2006
Beleid

Progr

Uitv.

28

Bijlage 2: Beoordelingen na nazorg (arcering)

Groningen nov 2006

Friesland mei 2008

Taak

Beleid Progr

Beleid Progr

Uitv.

Uitv.

Drenthe apr 2006
Beleid Progr

Uitv.

Overijssel juni 2007

Gelderland mrt 2008

Beleid Progr

Beleid Progr

Uitv.

Uitv.

Ruimtelijke ordening
Streekplan
Toetsen ruimtelijke plannen
Jaarl. verslaglegging ruimtelijk beleid
Indeplaatstreden niet (tijdig) vaststellen Best. Plan
Verlenen vrijstelling verplichte herz. best-plannen
Stimulering en Ontwikkeling
Beleidsevaluatie
Milieu
Provinciaal milieubeleidsplan
Provinciale milieuverordening
Provinciaal Milieuprogramma
Provinciaal Milieujaarverslag
Wm vergunningverlening en handhaving
Vergunningverlening
Toezicht en handhaving (inclusief gedogen)
Overig Wm
Besluit milieuverslaglegging door bedrijven
Stortverbod buiten inrichtingen
Toezicht correcte toepassing geluidsnormering
LAP Stimulering afvalpreventie/scheiding huish- afvalstoffen en bedrijfsafvalstoffen
Riolering en lozingen in niet gerioleerde gebieden
Nazorg stortplaatsen

deels

Regierol Professionalisering van de handhaving
Stortverbod Bssa
Zwemwater
Zwemwaterkwaliteit
Geluid
Ontheffing van voorkeursgrenswaarden geluid
Coördinerende taak op grond van art157 Wgh
Luchtkwaliteit
Luchtkwaliteit
Bodem
Bodembescherming
Bodemsaneringsregeling, inclusief de bedrijvenregeling

deels

deels

Coördinerende taak
Toezicht- en Handhaving
Externe veiligheid
Externe veiligheid beleid
Programmafinanciering
Besluit externe veiligheid inrichtingen
Buisleidingen
Vervoer gevaarlijke stoffen
Besluit risico zware ongevallen
Vuurwerkbesluit
Besluit Register risicosituaties gevaarlijke stoffen (Rrgs)
Beleidsevaluatie
Beleidsevaluatie
Wonen
Statushouders
Huisvestingswet

deels

Woningbouwafspraken
Evaluatie
Excellent

Adequaat

Niet adequaat, maar geen verbetertraject

29

Utrecht aug 2007
Beleid

Progr

Uitv.

Flevoland feb 2007
Beleid

Progr

Uitv.

N Holland mei 2008

Z Holland sept 2007

Beleid

Beleid

Progr

Uitv.

Progr

Uitv.

Zeeland dec 2006
Beleid

Progr

Uitv.

N Brabant sept 2007
Beleid

Progr

Uitv.

Limburg sept 2006
Beleid

Progr

deel
deels

deels

deels

Licht verbetertraject

Zwaar verbetertraject

Niet onderzocht/niet van toepassing

Oordeel na nazorg, tot september 2008

Uitv.

VROM 8310 / SEPTEMBER 2008

VROM-Inspectie, Inspectie van Verkeer en Waterstaat

Landelijke rapportage
provincieonderzoeken 2005-2008