Raad
vanstate

No.W06.21.0089/111/6

's-Gravenhage, 15 april 2021

Voorjaarsrapportage 2021

A.

BEOORDELING

1.

Inleiding

De Afdeling advisering van de Raad van State is belast met het onafhankelijk
begrotingstoezicht op de naleving van de (Europese) begrotingsregels, bedoeld in
het Verdrag inzake Stabiliteit, Coordinatie en Bestuur (VSCB) en artikel 5 van
Verordening (EU) 473/2013. Het is de taak van de onafhankelijke
begrotingstoezichthouder om een beoordeling op te stellen over de vraag of wordt
voldaan aan de (Europese) begrotingsregels. De Afdeling werkt voor haar
beoordeling nauw samen met het Centraal Planbureau (CPB). De taakverdeling
houdt in dat het opstellen van onafhankelijke economische en budgettaire
ramingen en analyses is belegd bij het CPB; de Afdeling is belast met de meer
normatieve beoordeling van de naleving van de (Europese) begrotingsregels.
De Afdeling stelt in beginsel twee rapportages per jaar op, in april en in september.
Daarin geeft zij een beoordeling over de voorziene budgettaire ontwikkelingen en
de voornemens zoals deze door de regering zijn vastgesteld in respectievelijk het
Stabiliteitsprogramma en de Miljoenennota.
In het belang van de kwaliteit en zorgvuldigheid van de op te stellen beoordeling
heeft de Afdeling voor de Voorjaarsrapportage kennis kunnen nemen van een
conceptversie van het Stabiliteitsprogramma. Op basis daarvan heeft de Afdeling
een conceptbeoordeling opgesteld, die in een hoor-en-wederhoor-procedure is
besproken met de regering. De Afdeling heeft na kennisneming van de reactie van
de regering haar definitieve beoordeling vastgesteld. De reactie van de regering is
integraal in deze rapportage opgenomen.
Samenvattende conclusie en advies
De Afdeling concludeert in deze rapportage dat de budgettaire ontwikkelingen voor
2020 en 2021 met een feitelijk EMU-saldo van -4,3% bbp respectievelijk -5,9%
bbp voorshands niet voldoen aan de Europese begrotingsregels (met een
referentiewaarde van -3,0% bbp). Indien wordt getoetst op de bepaling inzake
buitengewone gebeurtenissen, wordt het beeld naar verwachting genuanceerder.
Het structurele EMU-saldo wordt voor 2022 geraamd op -1,4% bbp; daarmee
voldoet Nederland niet aan de middellange termijndoelstelling (MTO) van maximaal
-0,5% bbp. Door activering van de zogenoemde algemene ontsnappingsclausule
van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP), blijft deze overschrijding zonder gevolgen.
Onder deze clausule worden er in ieder geval in 2020 en 2021 geen buitensporig
tekort-procedures geopend. Naar verwachting zal de algemene

2

ontsnappingsclausule ook in 2022 van toepassing zijn. De overheidsschuld blijft in
alle drie de jaren (2020: 54,4%, 2021: 58,6%; 2022: 56,9%) onder de Europese
norm van 60% bbp.
Bij de toetsing aan de nationale begrotingsregels, concludeert de Afdeling dat daar
vorig jaar en dit jaar van wordt afgeweken voor de (extra) budgettaire gevolgen
van de coronapandemie. Voor de volgende jaren moet door een nog te vormen
kabinet het begrotingsbeleid worden bepaald.
Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling voor de nieuwe kabinetsperiode het
begrotingsbeleid transparant vast te stellen, dat wil zeggen inzichtelijk en
voorspelbaar. Het is vanuit democratisch perspectief van belang dat er 'ankers'
worden geformuleerd op basis waarvan politieke keuzes kunnen worden
afgewogen en worden verantwoord. Een transparant begrotingsbeleid is gebaat bij
een vast hoofdbesluitvormingsmoment en uitgaven- en lastenkaders voor de
gehele (vierjaars-) kabinetsperiode.
Het vast te stellen nationale begrotingsbeleid voor de komende kabinetsperiode
moet verenigbaar zijn met het Europees begrotingsbeleid. In dat kader adviseert de
Afdeling het demissionaire kabinet om als Nederland voor deze zomer een
Recovery and Resilience Plan uit hoofde van de nieuwe Europese Herstelfaciliteit
RRF bij de Europese Commissie in te dienen, en dit niet aan een nieuw optredend
kabinet over te laten. De Afdeling ziet mogelijkheden om de Recovery and
Resiliency Facility, onder voorwaarden, een structurele plaats te geven in het te
herijken Europese begrotingsbeleid (fiscal framework).
Tot slot plaatst de Afdeling enkele kanttekeningen bij het ontwerpStabiliteitsprogramma. De budgettaire gevolgen van de coronapandemie kunnen
inzichtelijker worden gemaakt door een betere uitsplitsing en toelichting. Het
programma bevat voorts naast een basisraming een positiever en negatiever
scenario. Daarbij valt op dat de neerwaartse risico's omvangrijker zijn dan de
opwaartse potentie. Het bevat eveneens een overzicht van Europese en
internationale risicoregelingen onder overheidsgarantie; deze belopen thans ruim
30% van het bbp.'
Deze Voorjaarsrapportage kent de volgende opzet:
A. Beoordeling
1. Inleiding, samenvattende conclusie en advies
2. Macro-economisch en budgettair beeld
3. Toets aan Europese en nationale begrotingsregels
4. Advies voor het (toekomstig) begrotingsbeleid
5. Conclusie en kernboodschap

1 Zie de paragrafen B2,3, B3.1 en B4 voor de verschillende kanttekeningen.

3

B. Analyse
1. Macro-economische en budgettaire vooruitzichten
2. Nadere uitwerking van de toetsing aan de begrotingsregels
3. Aandachtspunten bij de begrotingsinformatie: inzichtelijkheid ramingen,
art. 3.1 CW, lastenkant van de begroting, medeoverheden
4. Nakoming van door de regering eerder gedane toezeggingen
5. Stand van zaken EU-breed
C. Reactie regering

2.

Het macro-economische en budgettaire beeld

Na een economische krimp in 2020 van 3,7%, verwacht het CPB in het Centraal
Economisch Plan (CEP) een economische groei van 2,2% in 2021.2 Door herstel
dat inzet vanaf het tweede kwartaal van dit jaar en een verdere versnelling in de
tweede helft van 2021, komt de economie aan het eind van het jaar boven het
niveau uit van voor de Covid-19 pandemie. In 2022 zal verdere inhaaigroei
plaatsvinden en groeit het bbp met 3,5%. In vergelijking met de eurozone (krimp
van 6,8% bbp) is de krimp van de Nederlandse economie in 2020 beperkt
gebleven. Wel blijft de groei in 2021 en 2022 achter bij de groei van de eurozone
van 4% in beide jaren.
Tabel 1: Kerngegevens macro-economie
2021

2022

(mutaties in % per jaar)

2020

Bruto binnenlands product Eurozone (economische groei)

-6,8

4,0

4,0

Bruto binnenlands product Nederland (economische groei)

-3,7

2,2

3,5

Werkloosheid (niveau, % beroepsbevolking)

3,8

4,4

4,7

Feitelijk EMU-saldo (% BBP)

-4,3

-5,9

-1,7

Overheidsschuld (% BBP)

54,4

58,6

56,9

Bron: CPB, Macro-Economische Verkenning 2021 en Centraal Economisch Plan 2021

Overheidsbestedingen spelen een belangrijke rol in de bbp-ontwikkeling en hebben
het aantal faillissementen en de oploop in werkloosheid dan ook sterk beperkt. Zo
was de werkloosheid in 2020 met gemiddeld 3,8% slechts 0,4%-punt hoger dan
in 2019. Daarbij valt aan to merken dat er aanzienlijke verschillen tussen groepen
zijn: voornamelijk jongeren en werknemers met een flexibel arbeidscontract zijn
werkloos geraakt. Na afloop van de steunmaatregelen zal de werkloosheid stijgen
van gemiddeld 4,4% in 2021 tot gemiddeld 4,7% in 2022. De consumptie zal
sterk toenemen na afloop van de beperkende maatregelen, mede door de
toegenomen besparingen. Dit zorgt voor een toename in bedrijfsinvesteringen.

Centraal Planbureau (2021). Centraal Economisch Plan 2021, https://www.cpb.nl/centraaleconomisch-plan-cep-2021

4

Tevens neemt de uitvoer in zowel 2021 als 2022 toe door Europees en mondiaal
herstel.
Anders dan in vorige recessies, heeft de overheid de klap van de recessie vrijwel
geheel opgevangen. Omvangrijke steunmaatregelen (inclusief fiscale maatregelen)
hadden in 2020 een omvang van € 31,1 mid. In 2021 hebben de extra
overheidsbestedingen naar aanleiding van de Covid-19 pandemie een omvang van
naar schatting € 29,8 mid. Dit is inclusief extra zorguitgaven naar aanleiding van
de pandemie en het Nationaal Programma Onderwijs. De overheidsbegroting kent
daarmee tekorten van respectievelijk 4,3% bbp in 2020 en 5,9% bbp in 2021,
waarmee het tekort in 2010 van 5,2% bbp tijdens de grote recessie overtroffen
wordt. In 2022 loopt het begrotingstekort terug naar 1,7% bbp. Het structurele
saldo (EC-methode), kent in 2020 een tekort van 1,9% bbp. In 2021 verslechtert
het saldo verder naar -4,1% bbp, om in 2022 enigszins te herstellen tot -1,4%
bbp. Door de begrotingstekorten en verleende garanties aan bedrijven neemt de
overheidsschuld toe van 54,4% bbp in 2021 tot respectievelijk 58,6% en 56,9%
bbp in 2021 en 2022.
3.

Toets aan de Europese en nationale begrotingsregels

3.1 Beoordeling aan de hand van de Europese regels
In de voorjaarsrapportage beoordeelt de Afdeling of de overheidsfinancien in het
afgelopen jaar (ex-post), in het lopende jaar ('in year') en in het komende jaar (exante) voldoen aan de Europese begrotingsregels.
Omdat het begrotingssaldo van 2013 tot en met 2019 voldeed aan het onder het
SGP maximaal toegestane tekort van 3% bbp, zijn in die jaren bij de beoordeling
de regels uit de zogenoemde 'preventieve arm' van het Pact relevant. Deze regels
stellen eisen aan de ontwikkeling van het zogeheten structurele begrotingssaldo
(het begrotingssaldo gecorrigeerd voor de stand van de conjunctuur en incidentele
posten) en aan de ontwikkeling van de overheidsuitgaven. Bovendien dient de
overheidsschuld kleiner te zijn dan 60% bbp (of in ieder geval in voldoende mate
in die richting te dalen), hetgeen het geval was.
Het behoeft weinig toelichting dat zich in 2020 buitengewone pandemische en
economische omstandigheden voordeden met dienovereenkomstige weerslag op
de overheidsfinancien. Deze omstandigheden zetten zich dit jaar (helaas)
onverminderd voort. De Europese Commissie heeft in maart 2020 de bepaling
inzake buitengewone gebeurtenissen van het SGP van toepassing verklaard,
waardoor het begrotingseffect van maatregelen die zijn genomen als reactie op de
Covid-19 pandemie buiten beschouwing wordt gelaten in de beoordeling van
naleving van het SGP. Daarnaast is de algemene ontsnappingsclausule van het
stabiliteits- en groeipact geactiveerd, om Iidstaten maximale flexibiliteit te bieden
binnen het SGP.3 Voor Iidstaten in de preventieve arm (waaronder Nederland)

3 Europese Commissie, Mededeling van de Commissie aan de Raad over de activering van de

5

betekent dit dat lidstaten mogen afwijken van het pad richting de middellange
termijn-doelstelling voor het structureel saldo (MTO), indien dit de houdbaarheid
van de overheidsfinancien op de middellange termijn niet in gevaar brengt. Ook
zullen er geen buitensporig tekort-procedures worden geopend, vanwege de
uitzonderlijke onzekerheid met betrekking tot de macro-economische en
budgettaire impact van de coronacrisis. De algemene ontsnappingsclausule leidt er
niet toe dat de procedures van het SGP worden opgeschort. Het blijft dus van
belang de ontwikkeling van de overheidsfinancien nauwlettend te volgen en te
beoordelen.
Op basis van de huidige ramingen is de verwachting dat de algemene
ontsnappingsclausule ook in 2022 van toepassing zal zijn en pas in 2023 zal
worden gedeactiveerd. De Commissie zal de deactivering of voortzetting van de
algemene ontsnappingsclausule in mei 2021 beoordelen als onderdeel van het
lentepakket van het Europees Semester.
Ex-post toetsing voor het jaar 2020
Op basis van de realisatiecijfers van het CBS concludeert de Afdeling dat de
overheidsfinancien in 2020 voorshands niet voldeden aan de Europese
begrotingsregels. Het feitelijk begrotingssaldo kwam in 2020 uit op een tekort van
4,3% bbp (tabel 3). Daarmee heeft het begrotingssaldo de referentiewaarde van
een maximaal toegestaan tekort van 3,0% bbp uit het SGP ruim overschreden.
Door de toepassing van de bepaling inzake buitengewone gebeurtenissen kunnen
maatregelen die zijn genomen als reactie op de Covid-19 pandemie buiten
beschouwing worden gelaten. Het kabinet heeft niet specifiek getoetst op deze
bepaling, het beeld wordt naar verwachting genuanceerder indien schuld en saldo
voor deze maatregelen worden gecorrigeerd.
Het structurele overheidssaldo voldoet eveneens niet aan de MTO-doelstelling voor
Nederland van -0,5% bbp. Indien zou worden getoetst aan de groei van de netto
gecorrigeerde overheidsuitgaven, kan worden geconcludeerd dat de normgroei
ruim is overschreven. Omdat Nederland in de preventieve arm zit, mag van het
pad richting de MTO worden afgeweken. De overheidsschuld blijft met 54,4% bbp
in 2020 onder de Europese norm van 60% bbp.
Tabel 2: Gegevens Europese begrotingsregels
2020

2021

2022

ex post

in year

ex ante

EMU-saldo feitelijk

-4,3

-5,9

-1,7

EMU-saldo structureel (EC-methode)

-1,9

-4,1

-1,4

EM U-schuld

54,4

58,6

56,9

(In % BBP)

Bron: CBS (Statline) en CPB (Centraal Economisch Plan 2021, tabel 3.11

algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact (General Escape Clause, GEC),
COM (2020) 123 final, https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/HTML/?uri = CELEX:52020DC0123&from = NL

6

In year en ex-ante
De Afdeling concludeert op basis van de CEP-raming van het CPB dat in 2021 het
feitelijk en structureel saldo voorshands de Europese begrotingsnormen
overschrijden. Het feitelijk en structureel saldo laten een verbetering zien in 2022
en het feitelijk saldo voldoet dan weer aan de Europese normen. De Nederlandse
overheidsschuld blijft in 2021 en 2022 binnen de grenzen van de Europese
begrotingsregels. Omdat de algemene ontsnappingsclausule binnen het SGP is
geactiveerd, worden er in ieder geval in 2021 geen buitensporig tekort-procedures
gestart en zullen de overschrijdingen dit jaar zonder gevolgen blijven. Naar
verwachting zal de algemene ontsnappingsclausule ook in 2022 van toepassing
zijn. Bij toetsing op de bepaling inzake buitengewone gebeurtenissen zal het beeld
naar verwachting ook in 2021 genuanceerder zijn. Hierdoor beperken de Europese
begrotingsregels, ondanks de verslechtering van het structurele begrotingssaldo en
de overheidsschuld, het begrotingsbeleid niet.
3.2 Beoordeling aan de hand van de nationale begrotingsregels
Als onafhankelijke nationale begrotingstoezichthouder heeft de Afdeling mede tot
taak om openbare beoordelingen op te stellen met betrekking tot de nationale
begrotingsregels. De jaren 2020 en 2021 zijn uitzonderlijk vanwege de
economische schok ten gevolge van de coronacrisis. Dat werkt ook door in het
begrotingsbeleid. In de eerste plaats heeft de coronacrisis aanleiding gegeven tot
steunmaatregelen in aanvulling op de automatische stabilisatoren aan de
inkomsten- en uitgavenkant. Het kabinet heeft omvangrijke steunmaatregelen
getroffen. Na aankondiging van de eerste noodmaatregelen zijn er 46 incidentele
suppletoire begrotingswetten door de regering ingediend.4 De budgettaire gevolgen
van de coronacrisis5 en een totaaloverzicht van de noodmaatregelen6 worden op
een plek weergegeven.
Aan de uitgavenkant heeft de regering gekozen de extra uitgaven in verband met
de coronapandemie buiten het reguliere uitgavenplafond te houden. Realisatie
geschiedt via een plafondcorrectie.7 De extra uitgaven in verband met de
coronapandemie leiden dus tot een verslechtering van het EMU-saldo en een
verhoging van de EMU-schuld. Dit betekent dat er niet bezuinigd hoeft te worden
om ruimte te maken binnen het uitgavenplafond. Daarmee wordt tijdelijk
afgeweken van de Nederlandse begrotingsregels. Voor regulier beleid houdt het
kabinet vast aan de geidende begrotingsregels, om zoveel mogelijk rust en
voorspelbaarheid te houden.

Overzicht suppletoire begrotingen financiele maatregelen coronavirus,
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/begrotingen/2020/03/18/overzicht-suppletoirebegrotingen-financiele-maatregelen-coronavirus.
5
Overheidsfinancien in coronatijd, https://www.rijksfinancien.nl/overheidsfinancien-coronatijd?
6
Noodmaatregelen coronacrisis, https://www.rijksfinancien.nl/overheidsfinanciencoronatijd/noodmaatregelen/uitgavenmaatregelen/noodmaatregelen-coronacrisis
Najaarsnota 2020, Kamerstukken 2019/20, 35650, nr. 1,
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35650-1.html
4

7

Naast de bijzondere omstandigheid van extra uitgaven in verband met de
coronapandemie en de daaropvolgende aanpassing van de uitgavenplafonds, doet
zich dit jaar het feit voor van een aankomende kabinetsperiode. De lasten- en
uitgavenkaders voor het kabinet Rutte-III gelden na dit jaar niet meer. Een nog te
vormen nieuw kabinet moet de kaders voor 2022 en volgende jaren uiteraard nog
vaststellen.
4.

Advies voor een verbeterde werking en naleving van het (Europees)
begrotingsbeleid

De taak van de Afdeling als onafhankelijke begrotingsautoriteit is gericht op de
werking en naleving van het Europees en van het nationaal begrotingsbeleid.
Zowel het Europees als het nationaal begrotingsbeleid zijn thans danig in
beweging.
Nieuw begrotingsbeleid moet nog worden geformuleerd
Voor het uitbreken van de Covid-19 pandemie was de Europese Commissie net
gestart met een evaluatie van het vigerende Europese begrotingsbeleid (het
Stabiliteits- en Groeipact, het zogenoemde Fiscal compact en het zogenoemde
Europees semester). De gevolgen van de pandemie voor de Europese economieen
en overheidsfinancien hebben begrijpelijkerwijze geleid tot een pauze van deze
evaluatie. En in de tussentijd is — zoals hiervoor toegelicht — ook de zogenoemde
bepaling inzake buitengewone gebeurtenissen en de algemene
ontsnappingsclausule geactiveerd. De zogenoemde stabiliteitsprogramma's en
begrotingen van de lidstaten worden weliswaar nog steeds beoordeeld, maar vorig
jaar, dit jaar en (naar verwachting) komend jaar niet 'afgerekend' op de bekende
tekort- en schuldcriteria.
De Europese Commissie heeft aangegeven de algemene ontsnappingsclausule niet
te continueren wanneer lidstaten — naar verwachting na volgend jaar — weer de
groeiniveaus van voor de Covid-19 pandemie in 2019 bereiken. In die context zal
op enig moment later dit jaar de evaluatie van het Europees begrotingsbeleid
worden hernomen.
Het is gebruikelijk om tijdens de formatie van een nieuw kabinet het nationale
begrotingsbeleid voor de komende jaren vast te stellen. Dit tegen de achtergrond
van de economische en budgettaire vooruitzichten in en na de Covid-19 crisis. Het
Centraal Planbureau heeft onlangs actuele ramingen (MLT, CEP) gepubliceerd.8 De

8

Centraal Economisch Plan 2021, CPB (2021),
https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/Centraal-Economisch-Plan-CEP-2021.pdf en
Actualisatie Verkenning middellange termijn 2022-2025, CPB (2021),
https://www.cpb.nl/actualisatie-middellangetermVnverkennin -2022-2025-maart-2021

8

16e Studiegroep Begrotingsruimte heeft adviezen over het te formuleren
begrotingsbeleid uitgebracht.9
in de context van de nodige onzekerheden.

In welke mate de Covid-19 pandemie blijvende economische schade veroorzaakt,
is onderwerp van debat. Sommigen duiden de gevolgen als temporeel: het is een
tijdelijke crisis waarvan de oorzaak niet in de economie zelf ligt, daarmee minder
disruptief is dan de financiele- en bankencrisis 10 jaar geleden, en het herstel naar
pre-Covid niveaus zal snel volgen. Anderen verwachten structurele gevolgen voor
wereldwijde productie- en consumptieketens, verscherping van verschillen tussen
landen, en dus wel structurele schade.
Ook over de potentiele gevolgen voor houdbare overheidsfinancien en voor het
monetaire en budgettaire beleid in de eurozone vindt discussie plaats. Elementen
daarin zijn de toekomst van het (accomoderende) monetaire beleid, inschattingen
over schuldhoudbaarheid gegeven toekomstige groeiverwachtingen, onzekerheid
over toekomstige renteniveaus en de meer fundamentele betekenis van demografie
respectievelijk vergrijzing.
De stand van de overheidsfinancien aan de start van de nieuwe kabinetsperiode
heeft twee kanten. Enerzijds zijn schuld- en tekortniveaus weliswaar enorm
verslechterd het afgelopen jaar, maar Europees gezien nog steeds aan de veilige
kant. Aan de andere kant zijn de buffers voor toekomstige crises fors verminderd,
is er sprake van een houdbaarheidstekort (1,8% bbp) en staat Nederland voor
grote opgaven met onzekerheden richting de toekomst.
Democratisch belang van nationaal begrotingsbeleid

Onzekerheden zouden aangegrepen kunnen worden om het formuleren van
begrotingsbeleid nog een tijd vooruit te schuiven. De Afdeling heeft in haar advies
over de Miljoenennota 2021 echter nadrukkelijk gewezen op het belang van
ordelijk en voorspelbaar begrotingsbeleid vanuit democratisch perspectief.19
Begrotingsbeleid gaat over 'ankers' voor politieke keuzes, over 'kleur bekennen'.
Het dwingt tot afweging van belangen, onderwerpen, budgetten, en zo tot het
afleggen van verantwoording over keuzes aan kiezers. Meer stabiliteit in de
politieke besluitvorming wordt bereikt door op vaste momenten integrate

16' Studiegroep begrotingsruimte (2020) Koers bepalen - Kiezen in tijden van budgettaire krapte,
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/10/12/rapport-studiegroepbegrotingsruimte
10 Ontwerp-Miljoenennota 2021 en Septemberrapportage OBT, Kamerstukken 112020/21, 35570,
nr. 3, W06.20.0288/III.

9

9

afwegingen te maken. De 16e Studiegroep begrotingsruimte wijst dan ook op het
belang van een vast hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar."
Nederland staat voor grote opgaven voor de lenge termijn (onder andere
houdbaarheid zorguitgaven, klimaatopgave, woningschaarste, arbeidsmarkt,
onderwijs), die de komende tijd om politieke besluitvorming vragen. De huidige
crisis heeft naar verwachting permanente gevolgen voor de economische
structuur, waarbij eerder ingezette trends zijn versterkt, zoals de tweedeling op de
arbeidsmarkt, kansenongelijkheid in het onderwijs en digitalisering. Crises bieden
echter ook momentum om structuurversterkende en houdbaarheidsverbeterende
hervormingen door te voeren. Om aldus tot economisch herstel te komen zijn
uitgaven noodzakelijk die tijdig, tijdelijk en gericht zijn.
Het formuleren van begrotingsbeleid zorgt ervoor dat keuzes en mogelijke
hervormingen worden afgewogen op basis van politiek gekozen criteria. Naast de
lange termijn gevolgen voor de overheidsfinancien, kunnen bijvoorbeeld ook de
gevolgen voor menselijk kapitaal (welzijn) en natuurlijk kapitaal (klimaat) daartoe
behoren. Bij de vaststelling van ankers kunnen met andere woorden aspecten van
brede welvaart meegewogen worden. Wanneer deze ankers eerst eenmaal
(politiek) zijn vastgesteld, en er een hierop gebaseerd begrotingsbeleid met
begrotingsnormen is geformuleerd, dienen vervolgens de (budgettaire) afwegingen
binnen dat beleid respectievelijk binnen die normen te geschieden.
In Nederland wordt het politiek kunnen formuleren van begrotingsbeleid door een
nieuw aantredend kabinet al sinds jaar en dag goed voorbereid doordat politieke
partijen hun verkiezingsprogramma's laten doorrekenen door het Centraal
Planbureau (en sinds kort deels ook door het Planbureau voor de Leefomgeving).
Met alle aan dit type doorrekeningen inherente beperkingen, vormt dit Europees
gezien nog altijd een best practice.12
Uiteraard is voldoende transparantie van begrotingen ook altijd een belangrijk
democratisch element.13 Begrotingsbeleid is het complement van het parlementaire
budgetrecht, en daarmee ook nodig om de verantwoordingsplicht van het kabinet
aan Tweede en Eerste Kamer steviger of te dwingen.
... en Europees begrotingsbeleid.
In 2017 heeft de Afdeling op verzoek van de Tweede Kamer een voorlichting
uitgebracht over de verbetering van de naleving van de Europese

11

16e Studiegroep begrotingsruimte (2020) Koers bepalen — Kiezen in tijden van budgettaire krapte,

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/10/12/rapport-studiegroepbegrotingsruimte
12 Centraal Planbureau (2021). Keuzes in Kaart 2022-2025,
https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/Keuzes-in-Kaart-2022-2025.pdf
13 Zie ook par. B4 van deze rapportage waar nader wordt ingegaan op transparantie en de eerdere
kabinetstoezeggingen terzake.

10

begrotingsafspraken, en in 2019 over vervolgvragen over het SGP.14 De muntunie
is gebaat bij een versterkte naleving en handhaving van de (begrotings-)regels. Dat
kan - naast versterken van de no-bailout clausule en vervolmaking van de
kapitaalmarkt- en bankenunie — door vermindering en vereenvoudiging van regels,
introductie van positieve prikkels, handhaving los van politieke afwegingen en
meer decentrale handhaving. In laatstgenoemde voorlichting is voorts nadruk
gelegd op een meerjarige strategie gericht op schuldreductie en structurele
hervormingen.
De Afdeling heeft in de voorlichtingen er op gewezen dat veel van het ongemak
over het functioneren van de eurozone terug te voeren is op onvoldoende
convergentie tussen de economieen van de lidstaten. Het Europees
begrotingsbeleid moet versterkt worden als middel tot het uiteindelijke doel:
welvaartswinst door meer groei in totaal en minder groeiverschillen onderling.
In de actuele Europese discussie — getuige de publicaties van onder andere de
European Fiscal Board (EFB) en het EU Network of Independent Fiscal Institutions
(EUIFI)— keren de volgende elementen terug: vereenvoudiging van regels door een
schuldanker (in plaats van een schuldplafond) centraal te stellen in combinatie met
een uitgavenregel (in plaats van tekort en middellange termijn doelstelling), slechts
een uitzonderingsregel (in plaats van een woud aan flexibiliteit), en een scheiding
tussen politieke beslissingen van de economische analyses: "less is more". En
"less invasive surveillance by enhanced governance"; de EFB stelt voor om,
wanneer een lidstaat voldoet aan de Europese begrotingsregels, een zwaarder
gewicht toe te kennen aan beoordeling en handhaving door de nationale
begrotingsautoriteiten en of te zien van jaarlijkse beoordeling door de Europese
Commissie.
De in Europees verband steeds vaker geopperde suggestie van een uitgavenregel
is, naast een schuldanker, als onderdeel van het begrotingsbeleid voor Nederland
interessant. Immers, het lijkt op de ons bekende meerjarige uitgavenkaders. De
vaste (lasten- en uitgaven)kaders voor een kabinetsperiode vormen een succesvol
onderdeel van het Nederlands begrotingsbeleid ('Zalmnorm') van de afgelopen
dertig jaar. Deze systematiek draagt bij aan trendmatig begrotingsbeleid, en is
bovendien goed handhaafbaar.
Investeren = convergeren = groeien.
Actueel is de Recovery and Resilience Facility (RRF) die onderdeel is van de vorig
jaar juni gemaakte Europese afspraken over zowel het meerjaren financieel kader
van de Europese Unie als herstel van de Europese economieen post-Covid-19.15

14 Kamerstukken 112017/18, 34837, nr. 6, W06.17.0059/III/Vo en Kamerstukken 112018/19,
15

21501-20, nr. 1457, W06.19.0007/III/Vo.
Enig voorbehoud dient te worden gemaakt m.b.t. het vrijkomen van de RRF-gelden voor lidstaten,
vanwege voorlopige opschorting van de goedkeuringsprocedure Eigenmiddelenbesluit door
Duitsland (zie

11

Elke lidstaat zal een Recovery and Resilience Plan (RRP) indienen. Voor Nederland
is dat nog niet gebeurd.16 Het nieuw aantredende kabinet zal een RRP bij de
Europese Commissie indienen.
De RRF bevat een aantal elementen die hiervoor zijn benoemd. Het uiteindelijke
doel is groei en convergentie. Onderdeel van de RRP's is dat deze een langdurige
bijdrage moeten leveren aan de Europese prioriteiten van digitale en groene
transities." In lijn hiermee zal de RRF moeten bijdragen aan productieve
investeringen, die doorgaans onder druk komen te staan ten tijde van budgettaire
krapte. De Afdeling heeft in eerdere adviezen ook gewezen op het belang van
investeringen, mede gelet de langjarig dalende overheidsinvesteringsquote. De
RRP's worden op nationaal niveau vormgegeven, ook omdat opgaven tussen
lidstaten verschillen.
Doel van de RRP's is om economische convergentie tussen lidstaten te
bevorderen. Met andere woorden, welvaartsverschillen tussen lidstaten moeten
worden verkleind. Daar is bij de verdeling van het RRF(-aandeel) naar lidstaten
rekening mee gehouden. En vervolgens moeten de RRP's ook lidstaat-specifieke
hervormingen bevatten, op basis van per lidstaat varierende zwakke plekken in
hun economie. Substantiele hervormingen zijn daarnaast noodzakelijk om groei,
convergentie en de benodigde transities te bewerkstelligen. Nederland heeft bij de
besprekingen om te komen tot oprichting van de RRF er dan ook voor gepleit dit
instrument stevig te richten op economische hervormingen. Voor Nederland wijst
de Europese Commissie in haar land specifieke aanbevelingen onder meer op
noodzakelijke hervormingen op de woning- en arbeidsmarkt.
De RRP's worden door de Europese Commissie beoordeeld op onderbouwing en op
overeenstemming met het herstel- en hervormingsdoel. Tegelijkertijd is het streven
er op gericht dat de RRP's synergie bevorderen op de Europees brede prioriteiten
van groene transities en digitale transities. De RRP's van de lidstaten moeten deze
prioriteiten bevatten; de Europese Commissie zal ook daarop toetsen.
Het Centraal Planbureau en de Afdeling zullen als begrotingsautoriteit het
Nederlandse (concept-)RRP eveneens beoordelen op de elementen van de RRF, nl.
de digitale en groene transitie, hervormingen en investeringen, conform de
aanbeveling daartoe van de Europese Commissie. In de beoordeling zal de Afdeling
bezien of een concept-RRP naar letter en geest voldoet aan de hoofdelementen die
Commissie voor de RRF heeft gesteld.

https://www .bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2021/03/rs20210326
2bvr054721.html). Het al dan niet vastleggen van de financiele bijdrage is in afwachting van de
behandeling van de gemaakte bezwaren door het Duitse constitutioneel hof.
16 De meeste lidstaten zullen uiterlijk eind april een RRP bij de Europese Commissie indienen. Het
RRF werkt op basis van vooraf afgesproken verdeelsleutels. Nederland kan een RRF indienen voor
circa € 5,6 miljard (cumulatief).
17 Het door (voor) Nederland op te stellen RRP zal moeten worden beoordeeld op kwaliteit en
productiviteit van investeringen; dat is zowel te koppelen aan klimaattransitie als het perspectief
van brede welvaart.

12

Zowel de prioriteiten (digitaal en groen) als het hervormingskarakter (in het licht
van de Nederland specifieke aanbevelingen) moet substantieel (en) zichtbaar zijn.
Van belang is voorts om een inhoudelijk verband te leggen tussen het Nederlandse
RRP, het Nationaal Groeifonds en andere investeringsfondsen, zodat optimaal
gebruikt wordt gemaakt van de mogelijkheden tot complementariteit.1819 Dit alles
bevordert de geloofwaardigheid en de handhaafbaarheid van dit instrumentarium.
Een Nederlands RRP kan aldus op korte termijn bijdragen aan economisch herstel;
op lange termijn aan het vergroten van de structurele groei en het doorvoeren van
noodzakelijke transities en hervormingen. Althans, indien daar tijdig mee wordt
begonnen, mede om procyclisch beleid te voorkomen. Het RRP dient bovendien
voor eind 2021 te zijn beoordeeld door de Europese Commissie en goedgekeurd
door de Europese Raad om aanspraak te kunnen maken op voorfinanciering van
maximaal 13% van de subsidie. In dat licht adviseert de Afdeling dat het huidige,
demissionaire, kabinet voor de zomer een RRP bij de Europese Commissie indient
en dit niet laat wachten op een nog aan te treden nieuw kabinet na de zomer.
Op langere termijn zou de RRF een meer structureel element kunnen zijn van het
toekomstig Europees begrotingsbeleid. Het is, zoals hiervoor toegelicht,
inhoudelijk, gericht op investeringen, groei en convergentie, en het is concreet en
toetsbaar,2° elementen waar Nederland steevast voor pleit. Nederland kan met zo
een voorstel een inhoudelijke, positieve bijdrage leveren aan het debat over het
toekomstig begrotingsbeleid, zonder prudentie en houdbaarheid van de nationale
en Europese overheidsfinancien te laten varen.
Resumerend, kansen op verbetering van werking en naleving.
De Afdeling ziet kansen om de werking en naleving van nationaal en Europees
begrotingsbeleid, in samenhang, te bevorderen.
Meerjarenbegrotingskaders (nationaal) en meerjarenuitgavenregels (Europees)
kunnen de kern vormen van het begrotingsbeleid. Er is vanuit macro-economisch
oogpunt veel voor te zeggen (werking) en het is goed naleefbaar (eenvoudig en
duidelijk). De meerjarenkaders en -uitgavenregels moeten dan niet een te korte
tijdhorizon hebben. Nationaal ligt de vierjaars (kabinets-)periode voor de hand. Met

Naast complementair dienen investeringen additioneel te zijn aan bestaande (beleids)initiatieven,
om zo de economie van een extra impuls te kunnen voorzien. Dit is tevens een voorwaarde om
aanspraak te kunnen maken op RRF-gelden.
19 De Afdeling heeft in eerdere adviezen (zie Ontwerp-Miljoenennota 2020, Kamerstukken II
2019/20, 35300, nr. 3, W06.19.0195/111 en Ontwerp-Miljoenennota 2021 en
Septemberrapportage OBT, Kamerstukken II 2020/21, 35570, nr. 3, W06.20.0288/111) onder
meer gewezen op de mogelijkheid om overheidsinvesteringen te bevorderen/beschermen middels
een norm voor investeringsuitgaven dan wel een kapitaaldienstachtige benadering.
20 Voor de huidige RRF is een bijzondere financieringsvorm gekozen, weliswaar incidenteel (zo
benadrukken de Europese Commissie en het demissionaire kabinet), waar de nodige
kanttekeningen bij te plaatsen zijn. Voorwaarde voor een structureel RRF zou dan zijn dat het in
het meerjaren financieel kader (MFK) wordt ingebed, wat heel wel mogelijk is.
18

13

een te korte periode neemt de ruimte toe voor incidenteel beleid zonder oog voor
de structurele gevolgen.21 Vanuit democratisch oogpunt is een ordelijk
begrotingsproces van belang, omdat dit tot het maken van noodzakelijke keuzes
dwingt. Indien exceptionele omstandigheden beleidsingrijpen vereisen buiten de
structurele kaders is het van belang de voorwaarden te formuleren waaronder
weer moet worden teruggekeerd naar beleid binnen structurele kaders.
De RRF kan op korte termijn bijdragen aan economisch herstel en noodzakelijke
transities en hervormingen. Daarbij adviseert de Afdeling het Nederlandse RRP
voor de zomer van 2021 in te dienen om zo maximaal effect te kunnen sorteren.
Het is voorts te overwegen het RRF een meer structureel onderdeel te maken van
het te herijken Europees begrotingsbeleid.
Onafhankelijke handhaving van Europees en nationaal begrotingsbeleid kan
worden versterkt door de verschillende rollen van de Europese Commissie te
ontwarren, en de rol van nationale begrotingsautoriteiten te versterken.
Afsluitend: er is alle reden om nationaal en Europees begrotingsbeleid voor de
komende jaren te formuleren. Dat is vanuit democratisch perspectief ('ankers') van
belang. En het is mogelijk, nu steeds vooruit wordt gekeken naar de komende
periode van herstel en vernieuwing.
Conclusie

5.

De bevindingen en conclusies, evenals de reactie van de regering op de
conceptbeoordeling (zie deel C), brengen de Afdeling advisering van de Raad van
State tot de volgende beoordeling.
I.

21

De Nederlandse overheidsfinancien voldeden in 2020 niet aan alle
afspraken uit het SGP. In 2021 en 2022 zal naar verwachting eveneens
niet aan alle normen onder het SGP worden voldaan. De Europese
Commissie heeft in maart 2020, vanwege de uitzonderlijke crisis, de
bepaling inzake buitengewone gebeurtenissen geactiveerd, waardoor
maatregelen die zijn genomen als reactie op de Covid-19 pandemie buiten
beschouwing kunnen worden gelaten. Tevens is de algemene
ontsnappingsclausule van het SGP geactiveerd. Dit betekent dit dat
Nederland voorlopig mag afwijken van het pad richting de middellange
termijn-doelstelling voor het structureel saldo (WO), indien dit de
houdbaarheid van de overheidsfinancien op de middellange termijn niet in
gevaar brengt.

Mocht behoefte zijn aan enige flexibiliteit (nationaal) dan zijn er bekende technieken (behoedzaam
ramen, begrotingsreserves) die daarvoor een oplossing vormen; een midterm-review achtige
benadering heeft als risico dat het materieel de meerjarenperiode inkort. Op korte termijn worden
de corona gerelateerde uitgaven buiten het uitgavenplafond gerekend, waardoor meer flexibiliteit
wordt geboden tijdens de coronacrisis.

14

II.

Nationaal zijn de extra uitgaven in verband met de Covid-19 pandemie
buiten het reguliere uitgavenplafond gehouden, waardoor tijdelijk wordt
afgeweken van de Nederlandse begrotingsregels. Aankomend kabinet zal
nieuwe lasten- en uitgavenkaders vaststellen voor 2022 en de jaren
daaropvolgend.

III.

Vanuit democratisch oogpunt is een ordelijk begrotingsproces van belang,
omdat dit tot het maken van noodzakelijke keuzes dwingt. Het formuleren
van begrotingsbeleid zorgt ervoor dat keuzes en mogelijke hervormingen
worden afgewogen op basis van politiek gekozen criteria. Bij de vaststelling
van ankers kunnen aspecten van brede welvaart meegewogen worden. Een
transparant begrotingsbeleid is gebaat bij een vast
hoofdbesluitvormingsmoment en uitgaven- en lastenkaders voor de gehele
(vierjaars-)kabinetsperiode.

IV.

Het vast te stellen nationale begrotingsbeleid voor de komende
kabinetsperiode moet verenigbaar zijn met het Europees begrotingsbeleid.
In dat kader adviseert de Afdeling het demissionaire kabinet een Nederlands
Recovery and Resilience Plan in te dienen voor de zomer van 2021, om zo
maximaal economisch effect te kunnen sorteren. Bovendien dient het RRP
voor eind 2021 te zijn beoordeeld door de Europese Commissie en
goedgekeurd door de Europese Raad om aanspraak te kunnen maken op
voorfinanciering van maximaal 13% van de subsidie. De Afdeling ziet
mogelijkheden om de Recovery and Resiliency Facility, onder voorwaarden,
een structurele plaats te geven in het te herijken Europese begrotingsbeleid
(fiscal framework).

15

B.

ANALYSE

1.

Macro-economische en budgettaire vooruitzichten

1.1
Het macro-economische beeld
De Nederlandse economie kende in 2020 een krimp van 3,7%. Dit komt met name
door de krimp in het tweede kwartaal van 2020 van 8,4% bbp ten opzichte van
het eerste kwartaal, veroorzaakt door plotselinge stilstand van een groot deel van
de economie naar aanleiding van de Covid-19 pandemie. De krimp van het bbp in
het vierde kwartaal bleef beperkt tot -0,1%. Anders dan tijdens de eerste golf van
de pandemie raakten in het vierde kwartaal de industrie en de internationale
goederenhandel niet in het ongerede.
In het eerste kwartaal van 2021 neemt het bbp naar verwachting verder af, naar
aanleiding van de aanscherping van de beperkende maatregelen. Het herstel komt
in het tweede kwartaal geleidelijk op gang en versnelt in het tweede deel van het
jaar, waardoor de economie aan het eind van dit jaar terugveert en boven het
niveau van voor de coronacrisis uitkomt. Het bbp neemt daarmee in 2021 toe met
2,2%. Het CPB gaat hierbij uit van afloop van de steunmaatregelen in juni
aanstaande, overeenkomst de huidige beleidsvoornemens van het kabinet. In 2022
verwacht het CPB verdere inhaalgroei en groeit het bbp met 3,5%. De output gap
is dan naar verwachting teruggelopen van -2,6% bbp naar -0,5% bbp.
De economie in de eurozone is in 2020 met 6,8% gekrompen. Net als in
Nederland, hield het herstel in de industriele productie eind 2020 aan, waardoor de
krimp in de tweede helft van 2020 beperkt bleef. De verschillen tussen eurolanden
waren groot; onder andere verschillen in de omvang van steunpakketten en
verschillen in sectorstructuur speelden hierbij een rol. In 2021 en 2022 groeit de
eurozone naar verwachting met 4%. In beide jaren zorgen vaccinering en ruim
begrotingsbeleid voor mondiale economische groei van respectievelijk 4,8% en
4,2%.

16

Tabel 3: Kerngegevens macro-economische ontwikkelingen
2020
(mutaties in % per jaar)

2021

2022

MEV 2021

CEP 2021

MEV 2021

-8,3

-6,8

6,5

Bruto binnenlands product (economische groei)

-5,0

-3,7

Consumptie huishoudens

-5,8

-6,4

Investeringen in woningen

-5,0

-1,6

-3,1

0,0

1,1

Bedrijfsinvesteringen (excl. voorraden)

-8,9

-6,5

6,8

1,0

4,8

Uitvoer goederen en diensten

-5,2

-4,3

4,7

2,6

5,2

Werkgelegenheid marktsector (uren)

-3,6

-3,5

1,2

2,0

1,5

Werkloosheid (niveau, % beroepsbevolking)

4,3

3,8

5,9

4,4

4,7

CEP 2021 CEP 2021

Eurozone
Bruto binnenlands product (economische groei)

4,0

4,0

3,5

2,2

3,5

4,4

0,6

6,1

Nederland

Feitelijk EMU-saldo (% BBP)(a)

-7,6

-4,3

-5,1

-5,9

-1,7

Overheidsschuld (% BBP)(8)

59,9

54,4

62,0

58,6

56,9

Bron: CPB, Macro-Economische Verkenning 2021 en Centraal Economisch Plan 2021
(a) Feitelijk EMU-saldo en overheidsschuld 2020 gebaseerd op realisatiecijfers CBS (Statline)

In Nederland bleef de economische krimp in de tweede helft van 2020 beperkt,
waardoor ten opzichte van de MEV (september 2020) de krimp minder is dan
verwacht. In 2021 is de verwachte economische groei juist neerwaarts herzien,
ten gevolge van de zware beperkende maatregelen in het eerste kwartaal van dit
jaar en ondanks het krachtige herstel in de overige kwartalen.
Overheidsbestedingen spelen een belangrijke rol in de bbp-ontwikkeling. De
omvangrijke steunmaatregelen hebben het aantal faillissementen en de oploop in
werkloosheid dan ook sterk beperkt. De werkloosheid was gemiddeld 3,8% in
2020, 0,4%-punt hoger dan in 2019. Voornamelijk jongeren en werknemers met
een flexibel arbeidscontract hebben daarbij hun baan verloren, mede omdat de
recessie in het bijzonder de productie in de dienstensector heeft doen dalen,
waarin deze groepen oververtegenwoordigd zijn. De daling van de vraag naar
arbeid is vooral geabsorbeerd door een daling van de gewerkte uren per werkende.
Na afloop van de steunmaatregelen zal de werkloosheid stijgen en komt uit op
gemiddeld 4,4% in 2021 en 4,7% in 2022.
De consumptie neemt naar verwachting sterk toe zodra de beperkende
maatregelen worden opgeheven. Dit wordt mede veroorzaakt door de sterk
toegenomen spaarquote van consumenten tijdens de pandemie. Daarbij zijn er
grote verschillen tussen consumenten. Zo hebben veel zzp'ers en flexwerkers hun
spaartegoeden moeten aanspreken. Bedrijfsinvesteringen nemen in 2021 toe naar
aanleiding van de gunstige vooruitzichten in combinatie met lage
financieringskosten, maar worden enigszins geremd door extra faillissementen na
afloop van de steunmaatregelen en balansherstel. De internationale handel in
goederen neemt toe, met een positief effect op de Nederlandse uitvoer.

17

1.2
Het budgettaire beeld
Anders dan in vorige recessies, heeft de overheid de klap van de recessie vrijwel
geheel opgevangen. Omvangrijke steunmaatregelen (inclusief fiscale maatregelen)
hebben in 2021 een omvang van naar schatting € 29,8 mid. Dit is inclusief de
extra zorguitgaven vanwege de vaccinering en het bron- en contactonderzoek en
de extra onderwijsuitgaven om leerachterstanden door de pandemie in to halen. In
2020 bedroeg de omvang van de steunmaatregelen € 31,1 mid. De belasting- en
premieontvangsten daalden in 2020, zowel door de coronacrisis als door
lastenverlichtingen. De krimp is echter kleiner dan die van de economie als geheel,
waardoor de lastendruk is gestegen met 0,4%-punt naar 39,7% in 2020 ten
opzichte van 2019. In de raming van het CPB is beperkt rekening gehouden met
belastingafstel door verleend belastinguitstel. Bedrijven hebben nog € 13,3 mld
uitstel van betaling uitstaan, een deel zal naar verwachting niet meer terugbetaald
worden.
Figuur 1: Ontwikkeling feitelijk begrotingssaldo
2,0

1,0

0,0

-1,0

-2,0

—

-3,0

••••••

-4,0

-5,0

-6,0
2017

2018

=is Feitelijk begrotingssaldo (% BBP)

2019

2020

2021

2022

— Maastricht-grenswaarde feitelijk saldo (% BBP)

Bron: CEP 2021
De overheidsbegroting slaat door de steunmaatregelen en lagere
belastinginkomsten door de recessie om van een overschot van 1,7% bbp in 2019
naar een tekort van 4,3% bbp in 2020 en 5,9% bbp in 2021, waarmee het tekort
in 2010 van 5,2% bbp tijdens de grote recessie overtroffen wordt. Door het
aflopen van de steunmaatregelen en door het economisch herstel loopt het tekort
in 2022 terug tot 1,7% bbp. Het structurele saldo (EC-methode), dat is
gecorrigeerd voor de economische conjunctuur, is in 2020 omgeslagen naar een
negatief saldo van 1,9% bbp. In 2021 verslechtert het saldo verder naar -4,1%

18

bbp, om in 2022 enigszins to herstellen tot -1,4% bbp. Daarmee voldoet het
structurele saldo niet aan de Europese middellange termijn doelstelling (MTO) van
-0,5% bbp. Vanwege de activering van de ontsnappingsclausule in het SGP, zal de
Europese Commissie voor overschrijding van de MTO momenteel geen
beperkingen opleggen (zie par 2.1 voor verdere toelichting).
Door de begrotingstekorten en verleende garanties aan bedrijven neemt de
overheidsschuld toe tot respectievelijk 58,6% en 56,9% bbp in 2021 en 2022.
Dit is gemiddeld 9%-punt bbp hoger dan in 2019, voor de pandemie. De
schuldquota in de CEP zijn ten opzichte van de MEV en novemberraming van het
CPB lager geraamd, door de gunstiger dan verwachte economische ontwikkelingen
resulterend in minder overheidsuitgaven, meer inkomsten en een grotere economie
(noemereffect). De schuld blijft, ondanks de omvangrijke overheidsuitgaven, onder
de 60%-Maastricht norm.
Tabel 4: Kerngegevens overheidsfinancien
2018

2019

2020

2021

2022

(in % BBP)

2017

Netto collectieve uitgaven

37,4 37,4 37,6 44,0 45 40,5

Collectieve lasten

38,7

38,8

39,3

39,7

39,1

38,8

Feitelijk EMU-saldo

1,3

1,4

1,7

-4,3

-5,9

-1,7

w.v. EMU-saldo decentrale overheden

-0,1

-0,2

-0,2

-0,2

-0,2

-0,2

Structureel EMU-saldo

0,5

0,6

0,7

-1,9

-4,1

-1,4

Overheidsschuld

56,9

52,4

48,7

54,4

58,6

56,9

Bron: CBS (Statline) en CPB (Centraal Economisch Plan 2021)

In de onlangs gepubliceerde actualisatie van de Verkenning middellange termijn
2022-2025 (MLT) kijkt het CPB vooruit naar de economische ontwikkelingen in de
komende vier jaar en verder.22 Het CPB zal na totstandkoming van het
Regeerakkoord de MLT opnieuw actualiseren. Door de huidige Covid-19 pandemie
en de onzekerheid over de ontwikkelingen hieromtrent, is het uitgangspunt van de
raming extra onzeker. Een relatieve zekerheid is de vergrijzing van de bevolking,
met gevolgen voor de uitgaven voor de AOW en de zorg. Tevens dempt hierdoor
de toename van het arbeidsaanbod, met gevolgen voor de structurele groei. De
MLT verwacht een gemiddelde bbp-groei van jaarlijks 2% in 2022-2025.
De overheidsbegroting behoudt in 2022-2025 een tekort, dit tekort neemt of van
5,9% bbp in 2021 en 1,7% in 2022 tot 1,0% bbp in 2025. De collectieve
zorguitgaven nemen tussen 2021 en 2025 reeel toe met € 7 mid. De
beieidsmatige lasten stijgen met bijna € 8 mld (in prijzen 2021), vooral door hogere

22

Centraal Planbureau (2021). Actualisatie Verkenning middellange termijn 2022-2025 (maart
2021), https://www.cpb.nl/actualisatie-middellangetermijnverkenning-2022-2025-maart-2021

19

kostendekkende Zvw-premies, zowel voor gezinnen als bedrijven, en door
lastenverzwaringen in de loon- en inkomensheffing. De toename is het grootst
voor gezinnen, met € 4,8 mid. Voor het bedrijfsleven is dit € 2,8 mid. De
overheidsschuld neemt of in 2022-2025 tot 54,9% bbp en blijft onder de 60%
Maastricht-grens. De daling komt vooral door het drukkende noemereffect door de
toename van het nominaal bbp en ondanks de aanhoudende tekorten. De
financiele lasten voor toekomstige generaties, het houdbaarheidstekort, schat het
CPB in op 1,8% bbp. De corona-uitgaven hebben het houdbaarheidssaldo negatief
beInvloed door de hogere staatsschuld, die resulteert in zwaardere lasten voor
toekomstige generaties.
2.

Nadere uitwerking van de toetsing aan de begrotingsregels

2.1
Intemationaal toetsingskader
In de voorjaarsrapportage beoordeelt de Afdeling of de overheidsfinancien in het
afgelopen jaar (ex-post), in het lopende jaar ('in year') en in het komende jaar (exante) voldoen aan de Europese begrotingsregels. Omdat het feitelijk
begrotingssaldo tussen 2013 en 2019 voldeed aan de onder het SGP vastgestelde
maximaal toegestane tekort van 3% bbp, zijn bij de beoordeling de regels uit de
zogenoemde 'preventieve arm' van het Pact relevant. De regels uit de preventieve
arm stellen eisen aan de ontwikkeling van het zogeheten structureel
begrotingssaldo (het begrotingssaldo gecorrigeerd voor de stand van de
conjunctuur en incidentele posten) en aan de ontwikkeling van de
overheidsuitgaven. Bovendien dient de overheidsschuld kleiner te zijn dan 60%
bbp, of in ieder geval in voldoende mate in die richting te dalen.
In de preventieve arm is de beoordeling over het voorbije jaar in het bijzonder van
belang, omdat de Europese Commissie op basis van haar eigen Lenteraming de
Europese Raad kan voorstellen om, indien een land in het voorbije jaar
onvoldoende heeft gedaan om zijn begroting op orde te krijgen of te houden, een
formele procedure te starten, die in Iaatste instantie kan leiden tot (financiele)
sancties.
De Europese Commissie heeft in maart 2020 de bepaling inzake buitengewone
gebeurtenissen van het SGP van toepassing gemaakt, waardoor het
begrotingseffect van maatregelen die zijn genomen als reactie op de Covid-19
pandemie buiten beschouwing worden gelaten in de beoordeling van naleving van
het SGP. Daarnaast is de algemene ontsnappingsclausule van het Stabiliteits- en
Groeipact geactiveerd, om lidstaten maximale flexibiliteit te bieden binnen het
SGP." Voor lidstaten in de preventieve arm (waaronder Nederland) betekent dit
dat lidstaten mogen afwijken van het pad richting de middellange termijndoelstelling voor het structureel saldo (MTO), indien dit de houdbaarheid van de
overheidsfinancien op de middellange termijn niet in gevaar brengt. Het blijft dus

23 Europese Commissie, Mededeling van de Commissie aan de Raad over de activering van de

algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact, COM (2020) 123 final,
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri = CELEX:52020DC0123&from = EN

20

van belang de ontwikkeling van de overheidsfinancien nauwlettend te volgen en te
beoordelen.
De algemene ontsnappingsclausule leidt er niet toe dat de procedures van het SGP
worden opgeschort. Zo blijft de rapportageplicht voor lidstaten om een
Stabiliteitsprogramma en Draft Budgetary Plan op te stellen. In de
Stabiliteitsprogramma's zullen lidstaten verantwoording moeten afleggen over het
gebruik van de RRF-gelden (zie box 1).24 Op basis van het Stabiliteitsprogramma
zal de Commissie landspecifieke aanbevelingen formuleren, die voornamelijk
kwalitatief zullen zijn, met een enkel kwantitatief element voor de sturing van het
begrotingsbeleid op middellange termijn. De Commissie zal in het voorjaar haar
gebruikelijke 126(3) rapporten opstellen, indien lidstaten de tekortnorm hebben
overschreden. De Commissie zal daarbij echter rekening houden met de
aanhoudende onzekerheid, het overeengekomen begrotingsbeleid en de
Raadsaanbevelingen voor de Eurozone voor 2021. Bovendien zullen er geen
buitensporig tekort-procedures worden geopend, vanwege de uitzonderlijke
onzekerheid met betrekking tot de macro-economische en budgettaire impact van
de coronacrisis.
In een onlangs gepubliceerde mededeling stelt de Commissie onder andere dat het
besluit over het deactiveren van de algemene ontsnappingsclausule (GEC) op basis
van integrale beoordeling van economische indicatoren op Europees niveau dient
te worden genomen.25 Hierbij wordt het bereiken van het pre-crisis reele bbpniveau als belangrijkste criterium genoemd. Op basis van de huidige ramingen is de
verwachting dat de algemene ontsnappingsclausule ook in 2022 van toepassing
zal zijn en in 2023 zal worden gedeactiveerd. De Commissie zal de deactivering of
voortzetting van de GEC in mei 2021 beoordelen als onderdeel van het
lentepakket van het Europees Semester.
De Commissie stuurt er voorts in de mededeling op aan dat lidstaten in 2021 en
2022 stimulerend begrotingsbeleid blijven voeren. Het vroegtijdig intrekken van
steun moet worden vermeden door lidstaten, vanwege mogelijke procyclische
effecten. De Commissie stelt dat de budgettaire steunmaatregelen tijdelijk en
gericht dienen te zijn, geleidelijk moeten verschuiven van noodsteun naar
maatregelen gericht op blijvend herstel, en de juiste prikkels moeten geven tot
werk en toekomstbestendige bedrijfsmodellen.
De Commissie heeft de evaluatie en mogelijke herziening van het SGP uitgesteld in
verband met de COVID-19 crisis. De Commissie zegt het publieke debat over de
toekomst van het SGP te willen hervatten, zodra er sprake is van robuust
economisch herstel in de Europese Unie. Het (thans demissionaire) kabinet is van
mening dat de evaluatie en mogelijke herziening van het SGP los moeten worden

Omdat Nederland nog geen plan voor de RRF heeft ingediend, gaat Nederland hier in het
Stabiliteitsprogramma 2021 niet op in.
25 Europese Commissie, Communicatie van de Commissie aan de Raad, 3.3.2021 COM(2021) 105
final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri = CELEX:52020DC0123&from = EN
24

21

gezien van de discussie over de aigemene ontsnappingsclausule.26 Wel apprecieert
het kabinet dat de Commissie duidelijkheid biedt over het proces omtrent de GEC.
Dit is noodzakelijk voor lidstaten om hun begrotingsbeleid op middellange termijn
vast te stellen. Daarbij acht het kabinet het cruciaal dat de schuldhoudbaarheid op
middellange termijn wordt gewaarborgd door lidstaten.
Box 1: De Recovery and Resilience Facility (RRF)

De Recovery and Resilience Facility (RRF) is onderdeel van het Europese herstelfonds
Next Generation EU, dat met een omvang van €750 mid. als doel heeft het economisch
herstel in lidstaten te bevorderen, bij te dragen aan de convergentie en cohesie in de
Europese Unie en bij te dragen aan de groene en digitale transitie. De RRF bestaat uit
leningen (€360 mid.) en subsidies (€312,5 mid.). Nederland maakt alleen aanspraak op
subsidies uit de RRF. De toewijzing van de RRF-subsidies gebeurd op basis van een
berekening waarin de bevolkingsomvang, het bbp per hoofd van de bevolking, de
gemiddelde werkloosheid en het verlies in reeel bbp over 2020 en 2021 wordt
meegenomen. Medio 2022 wordt de definitieve verdeling over lidstaten vastgesteld.
Nederland ontvangt naar verwachting €5,6 mid. subsidie uit de RRF van de Europese
Commissie (EC). Hiervoor moet Nederland een Recovery and Resilience Plan (RRP)
indienen bij de Europese Commissie.
Het RRP dient zowel investeringen als hervormingen te bevatten die bijdragen aan het
herstel in de lidstaat en dienen een langdurige bijdragen te leveren aan digitale en
groene transities. Minimaal 37% van de nationale enveloppe dient te worden besteed
aan de groene transitie, minimaal 20% aan de digitale transitie. Ook dient het plan
effectief bij te dragen aan uitdagingen geYdentificeerd in de landspecifieke
aanbevelingen (CSR's) in 2019 en 2020. Investeringen en hervormingen waartoe na 1
februari 2020 een besluit is genomen, komen in aanmerking.
De Europese Commissie vraagt lidstaten om ambitieuze en snelle tenuitvoerlegging van
de plannen, om het economisch herstel in 2021 en 2022 te versterken. De RRP's
dienen een positieve lange-termijn impact te hebben op de economieen en dienen een
aanvulling te vormen op het stimulerende nationale begrotingsbeleid. Na goedkeuring
van het plan wordt maximaal 13% van de gelden voorgefinancierd. De rest van de
middelen worden uitgekeerd op basis van behaalde mijlpalen en doelen; deze dienen
medio 2026 te zijn behaald.
Het Nederlandse kabinet heeft eind 2020 besloten om de besluitvorming voor het
Nederlandse RRP over te laten aan het nieuwe kabinet na de Tweede
Kamerverkiezingen, waarbij de ambitie is uitgesproken om een ambitieus en stevig
pakket in te dienen. Het doorvoeren van hervormingen was een belangrijke voorwaarde
voor het kabinet om in te kunnen stemmen met de oprichting van de RRF, daarom is
het van belang dat de eigen aan te dragen hervormingen substantieel zijn.

De ex-post toetsing voor het jaar 2020
Het feitelijk begrotingssaldo kwam in 2020 uit op een tekort van 4,3% bbp

26

Kamerbrief met nazending op de geannoteerde agenda Europese Commissie,
https://www.rijksoverheid.nl/docurnenten/kamerstukken/2021 /03/09/nazending-ga-europesecommissie

22

(tabel 5). Daarmee heeft het begrotingssaldo de referentiewaarde van een
maximaal toegestaan tekort van 3,0% bbp uit het SGP ruim overschreden. Door
de toepassing van de bepaling inzake buitengewone gebeurtenissen kunnen
maatregelen die zijn genomen als reactie op de Covid-19 pandemie buiten
beschouwing worden gelaten. Het kabinet heeft niet specifiek getoetst op deze
bepaling, het beeld wordt naar verwachting genuanceerder indien schuld en saldo
voor deze maatregelen wordt gecorrigeerd.
Voor lidstaten die zich in de preventieve arm bevinden (zoals Nederland) richt de
beoordeling zich bij normale werking van het SGP op de vraag of het structurele
overheidssaldo aan de middellange termijn doelstelling (MTO) voldoet en de
uitgavengroei achterblijft bij de geschatte potentiele groei van de economie. Voor
Nederland geldt op dit moment een MTO van -0,5% bbp: het structurele
begrotingstekort mag niet groter zijn dan 0,5% bbp. Deze doelstelling wordt —
voortvloeiend uit de Europese begrotingsafspraken — iedere drie jaar geactualiseerd
en onder andere afgeleid uit de langetermijnhoudbaarheid van de
overheidsfinancien van een lidstaat.
Tabel 5: Gegevens Europese begrotingsregels
2020

2021

2022

ex post

in year

ex ante

EMU-saldo feitelijk

-4,3

-5,9

-1,7

w.v. conjuncturele component

-2,3

-1,7

-0,3

w.v. eenmalige en andere tijdelijke maatregelen

0,0

0,0

0,0

EMU-saldo structureel (EC-methode)

-1,9

-4,1

-1,4

Gecorrigeerde netto-overheidsuitgaven (reele mutatie in %)

14,5

2,3

-6,0

Max. toegestane groei gecorr. netto-overheidsuitgaven

4,3

-2,7

-6,0

Schuldcriterium (% BBP)
EMU-schuld

54,4

58,6

56,9

Regel t.a.v. ontwikkeling van het structureel saldo (% BBP)

Uitgavenregel

Ekon: CBS (Statline) en CPB (Centraal Economisch Plan 2021, tabel 3.1)

Door de activering van de algemene ontsnappingsclausule mogen lidstaten in de
preventieve arm (waaronder Nederland) afwijken van het pad richting de
middellange termijn doelstelling voor het structureel saldo (MTO), indien dit de
houdbaarheid van de overheidsfinancien op de middellange termijn niet in gevaar
brengt. Kijkend naar het structurele overheidssaldo blijkt voor 2020 dat het
structurele saldo uitkomt op -1,9% bbp en daarmee niet wordt voldaan aan de
MTO-doelstelling.

23

Figuur 2: Het structureel saldo en de MTO
1,0

0,0

-1,0

-2,0

-3,0

-4,0

-5,0
2017

2018

2019

ii=Structureel begrotingssaldo (% BBP)

2020

2021

2022

— Middellangetermijndoelstelling (MTO) (% BBP)

Bron: CEP 2021
De uitgavenregel stelt eisen aan de maximaal toegestane groei van de
overheidsuitgaven verminderd met discretionaire inkomstenmaatregelen. De
overheidsuitgaven worden daarbij gecorrigeerd voor onder andere de conjuncturele
component van de werkloosheidsuitgaven, voor de rentelasten en voor fluctuaties
in de investeringsuitgaven. De maximaal toegestane groei van de
overheidsuitgaven is gebaseerd op de afstand van het structureel saldo tot de
middellangetermijndoelstelling en de langjarige trendmatige economische
groei.
Dit is vooral van belang in de situatie dat het structureel saldo zich onder de MTO
bevindt. Ondanks dat de uitgavenregel in de huidige situatie buiten beschouwing
blijft kan er worden geconcludeerd dat de groei van de
gecorrigeerde netto-overheidsuitgaven de normgroei ruim heeft overschreden
indien daar aan zou worden getoetst (tabel 3). In een situatie waarin de
ref erentiewaarden voor het maximaal toegestane tekort en de MTO slechts
beperkt richting bieden als anker, geeft de uitgavenregel inzicht in de ontwikkeling
van de houdbaarheid van de schuld op middellange termijn.
Het Europese schuldcriterium bepaalt dat de overheidsschuld lager dient te zijn
dan 60% bbp of — bij overschrijding van de norm — in elk geval ieder jaar met ten
minste een twintigste deel van het verschil tussen de werkelijke overheidsschuld
en de referentiewaarde dient of te nemen. Van 2015 tot en met 2019 beyond de
ontwikkeling van de overheidsschuld zich op een dalend pad en kwam eind 2019
uit op 48,7% bbp. Sinds de Covid-19 crisis stijgt de schuld weer, maar blijft met

24

54,4% bbp in 2020 onder de Europese norm van 60% bbp. Ook voor de jaren
2021 en 2022 wordt geraamd dat de schuld zich ontwikkelt binnen de Europese
normen.
De toetsing voor de jaren 2021 en 2022

Het feitelijk begrotingssaldo blijft ook in 2021 en 2022 negatief. Met een tekort
van 5,9% bbp in 2021 voldoet het saldo wederom niet aan de grenswaarde van
-3,0% uit het SGP, waarmee ook het tekort in 2010 van 5,2% bbp tijdens de
grote recessie overtroffen wordt. De overschrijding in 2021 heeft geen gevolgen,
omdat op basis van de huidige ramingen er dit jaar geen buitensporig tekortprocedures zullen worden geopend. Bij toetsing op de bepaling inzake
buitengewone gebeurtenissen zal het beeld naar verwachting in 2021
genuanceerder zijn.
Ook dit jaar blijven de uitgaven gerelateerd aan de Covid-19 crisis de
ontwikkelingen in de overheidsbegroting bepalen. Het tekort loopt verder op door
uitbreiding van het steunpakket en extra uitgaven aan zorg en onderwijs. Ouders
in de kinderopvangtoeslagaffaire worden gecompenseerd en er is extra budget
voor de uitvoeringsorganisaties. De totale overheidsuitgaven aan coronasteunmaatregelen (inclusief fiscale maatregelen) komt in 2021 uit op ongeveer
€ 30 mld (3,6% bbp). Daarnaast is er nog een effect van € 12 mld op de schuld
vanwege belastinguitstel, Ieningen en kasverschillen gerelateerd aan
coronamaatregelen.
Door het aflopen van de steunmaatregelen en door het economisch herstel loopt
het tekort in 2022 terug tot 1,7% bbp. Ten gevolge van de begrotingstekorten,
verleend belastinguitstel en extra overheidsleningen aan bedrijven neemt de
overheidsschuld toe. Gemiddeld zal de schuld 9%-punt bbp hoger zijn dan in
2019. In 2021 loopt de schuld op tot 58,6% bbp om daarna weer of to nemen tot
56,9% bbp in 2022. Ondanks dat de schuld flink hoger is dan in 2019 zullen door
lagere rentestanden de rentebetalingen op de overheidsschuld in 2022 lager zijn
dan in 2019 (0,4% bbp ten opzichte van 0,8% bbp). Het EMU-saldo en de
overheidsschuld blijven hiermee ruim onder het gemiddelde van het eurogebied.

25

Figuur 3: De ontwikkeling van de overheidsschuld en Maastricht-grenswaarde schuld (%bbp)
70,0

65,0

00,0

.55,0

50,0

45,0

40,0
2018

2017

Over held sschu Id (% BBP)

2019

2020

2021

2022

— Maastricht-grenswaarde schuld (% BBP)

Bron: CEP 2021

Omdat de algemene ontsnappingsclausule voorlopig geactiveerd blijft zullen een
beoordeling op basis van de MTO en een toets aan de uitgavenregel ook in 2021
en naar verwachting ook in 2022 buiten beschouwing blijven. Als we desondanks
kijken naar de ramingen kunnen we concluderen dat ook in 2021 en 2022 niet
wordt voldaan aan de MTO-doelstelling. In 2021 wordt de normgroei voor de
uitgavenregel eveneens overschreden om in 2022 weer binnen de norm to vallen.
In de meeste recente MLT-raming daalt het structureel saldo naar 1,0% bbp in
2025 en wordt ook in de periode tot aan 2025 niet voldaan aan de MTO. Ook de
normgroei in de uitgaven regel wordt in de ramingen tot aan 2025 de gehele
periode overschreden wat de houdbaarheid van de overheidsbegroting op
middellange termijn onder druk en leidt tot een houdbaarheidstekort van 1,8% bbp
in 2025.
Tabel 6: Samenvattend overzicht uitkomst toetsing Europese begrotingsregels

2020

2021

2022

Feitelijk begrotingssaldo

x

x

V

Structureel begrotingssaldo°)

x

x

x

Overheidsschuld

V

V

V

Toelichting op de gehanteerde tekens: ✓ = er wordt voldaan aan de betreffende regel; 0 = er is sprake van een afwijking van de
regel, maar deze afwijking is niet significant; x = er is sprake van een afwijking van de regel, en deze afwijking is, gerekend over 1 jaar
en/of over 2 jaar gemiddeld, significant (geldt alleen voor structureel saldo en uitgavenregel, zie noot)
(a) Er is bij het structureel begrotingssaldo en de uitgavenregel sprake van 'significante' afwijking indien de afwijking (in negatieve zin)
gerekend over den jaar ten minste 0,5%-punt BBP bedraagt. Tevens is sprake van een significante afwijking indien over twee jaren
cumulatief sprake is van een afwijking van ten minste 0,5%-punt BBP.
(b) Zolang het structureel begrotingssaldo voldoet aan de middellangetermijndoelstelling kan een toets aan de uitgavenregel buiten
beschouwing blijven.

26

2.2
Nationaal toetsingskader
Als onafhankelijke nationale begrotingstoezichthouder heeft de Afdeling mede tot
taak om openbare beoordelingen op te stellen met betrekking tot de nationale
begrotingsregels. Sinds 1994 is gekozen voor trendmatig begrotingsbeleid. Het
kabinet Rutte III heeft in de Startnota bij het Regeerakkoord bevestigd trendmatig
begrotingsbeleid te zullen voeren.27 Daarin wordt ook het doel van trendmatig
begrotingsbeleid genoemd: beheersing van de overheidsfinanci8n, een doelmatige
allocatie van middelen en bijdragen aan economische stabiliteit. Dit doel wordt het
beste bereikt door stabiliteit in de politieke besluitvorming door op vaste
momenten integrale afwegingen te maken. Zo wordt ook ordelijke politieke
verantwoording door het kabinet aan het parlement bevorderd.
In het kader van trendmatig begrotingsbeleid worden kaders gebruikt voor zowel
de uitgaven als de inkomsten (lasten). Hierover worden aan het begin van een
kabinetsperiode afspraken gemaakt. Voor elk jaar wordt een plafond voor de totale
uitgaven afgesproken dat niet overschreden mag worden, het zogenoemde
uitgavenplafond. Er is een uitgavenplafond voor het geheel en er zijn daarbinnen
drie deelkaders met een eigen plafond: Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg.
Voor de inkomstenkant van de begroting wordt de beleidsmatige
lastenontwikkeling vastgelegd voor de hele kabinetsperiode in het zogeheten
inkomstenkader. Cumulatief over de hele kabinetsperiode moet dit inkomstenkader
'sluiten', maar anders dan bij de uitgavenplafonds hoeft dit niet te gelden voor elk
afzonderlijk jaar van de kabinetsperiode. Voor de inkomstenkant van de begroting
geldt eveneens het principe van automatische stabilisatie: inkomstenmeevallers
komen ten gunste van het overheidssaldo, inkomstentegenvallers belasten het
overheidssaldo.
De ex-post en in year toetsing voor 2020 en 2021
De jaren 2020 en 2021 zijn uitzonderlijk vanwege de economische schok ten
gevolge van de coronacrisis. Dat werkt ook door in het begrotingsbeleid. In de
eerste plaats heeft de coronacrisis aanleiding gegeven tot steunmaatregelen in
aanvulling op de automatische stabilisatoren aan de inkomsten- en uitgavenkant.
Het kabinet heeft omvangrijke steunmaatregelen getroffen. Na aankondiging van
de eerste noodmaatregelen zijn er 46 incidentele suppletoire begrotingswetten
door de regering ingediend.28 De budgettaire gevolgen van de coronacrisis29 en een
totaaloverzicht van de noodmaatregelen' worden op een plek weergegeven.
Aan de uitgavenkant heeft de regering gekozen de extra uitgaven in verband met
de coronapandemie buiten het reguliere uitgavenplafond te houden. Realisatie

27 Bijlage 1: Begrotingsregels 2018-2022, zoals vastgesteld door het Kabinet Rutte III, bijlage 1 bij
Startnota: Kamerstukken II 2017/18, 34775, nr. 54.
28 Overzicht suppletoire begrotingen financiele maatregelen coronavirus,
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/begrotingen/2020/03/18/overzicht-suppletoirebegrotingen-financiele-maatregelen-coronavirus
29 Overheidsfinancien in coronatijd, https://www.rijksfinancien.nl/overheidsfinancien-coronatijd?
so Noodmaatregelen coronacrisis, https://www.rijksfinancien.nl/overheidsfinanciencoronatijd/noodmaatregelen/uitgavenmaatregelen/noodmaatregelen-coronacrisis

27

geschiedt via een plafondcorrectie.31 De extra uitgaven in verband met de
coronapandemie leiden dus tot een verslechtering van het EMU-saldo en een
verhoging van de EMU-schuld.32 Dit betekent dat er niet bezuinigd hoeft te worden
om ruimte te maken binnen het uitgavenplafond. Daarmee wordt tijdelijk
afgeweken van de Nederlandse begrotingsregels. Voor regulier beleid houdt het
kabinet vast aan de geldende begrotingsregels, om zoveel mogelijk rust en
voorspelbaarheid te houden.
De ex-ante toetsing voor 2022
Naast de bijzondere omstandigheid van extra uitgaven in verband met de
coronapandemie en de daaropvolgende aanpassing van de uitgavenplafonds, doet
zich dit jaar het feit voor van een aankomende kabinetsperiode. De lasten- en
uitgavenkaders voor het kabinet Rutte-III gelden na dit jaar niet meer; een nog te
vormen nieuw kabinet moet de kaders voor 2022 en volgende jaren uiteraard nog
vaststellen. De uitvoering van de plafondtoets door het CPB is technisch complex.
Daarbij komt dat door het ontbreken van meerjarige kaders tussen twee
kabinetsperiodes de plafondtoets in de huidige situatie niet relevant is. Vanwege
deze omstandigheid heeft het CPB daarom geen plafondtoets opgenomen in de
ramingen.
Onzekerheden en risico's
2.3
Ten gevolge van de Covid-19 pandemie en de daarmee gepaarde onzekerheden op
de korte termijn (wanneer kunnen samenleving en economie weer geheel worden
geopend) en de lange termijn (wat zijn structurele gevolgen en veranderingen naar
aanleiding van de pandemie), is de onzekerheid rond de ramingen groter dan
doorgaans. Het CPB heeft daarom een pessimistisch en optimistisch scenario
opgenomen in de CEP.
In het pessimistische scenario zorgen nieuwe varianten van Covid-19 voor een
nieuwe uitbraak van het virus, met als gevolg een nieuwe recessie. Hierin is de
veronderstelling opgenomen dat huidige vaccins niet optimaal beschermen tegen
de nieuwe varianten. De economie komt in een nieuwe recessie terecht via
afnemende consumptie, teruglopende internationale handel en
bedrijfsinvesteringen. Nieuwe steunpakketten zijn benodigd die de economische
neergang dempen. In dit scenario neemt het bbp in 2021 of met 0,8%. In 2022 is
sprake van een beperkte groei van 0,8% bbp. De werkloosheid loopt op tot 6,1%.
In het optimistische scenario zorgt de opheffing van contactbeperkende
maatregelen tot een sterk toegenomen consumenten- en producentenvertrouwen.
De werkloosheid komt via extra bestedingen, investeringen en uitvoer lager uit en
de loonstijging trekt aan door een krappe arbeidsmarkt. De overheidsfinancien

31 Najaarsnota 2020, Kamerstukken 2019/20, 35650, nr. 1,

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35650-1.html

28

profiteren hiervan. In dit scenario groeit de economie met 2,6% in 2021 en 5,1%
in 2022. De werkloosheid neemt of tot 4,2%.
Naast ontwikkeling van de Covid-19 pandemie zijn er onzekerheden op het terrein
van de economische relatie tussen de EU en het VK, de handelsrelatie tussen
China en de VS en de doorwerking van de effecten van de omvangrijke
Amerikaanse begrotingsimpuls op inflatie en rente in het eurogebied. Ook bestaat
onzekerheid over de economische effecten van het Europese herstelprogramma
Recovery and Resilience Facility (RRF) (zie box 1 paragraaf B2.1) en knelpunten
naar aanleiding van de stikstofproblematiek.
Het kabinet heeft in het Stabiliteitsprogramma 2021 een aanvullende simulatieanalyse opgenomen over de ontwikkeling van de staatsschuld. In deze analyse, die
wordt gemaakt op basis van de CPB-cijfers, worden onzekerheden gesimuleerd op
basis van historische data. Het kabinet concludeert naar aanleiding van de analyse
dat in meer dan 90% van de gesimuleerde situaties de schuld tot en met 2030
tussen de 35% en 70% van het bbp blijft. Daarbij moet worden aangetekend dat
nieuwe schokken zich kunnen blijven voordoen, waarbij extremere scenario's
denkbaar zijn.
Wat opvalt, is dat de geraamde indicatoren in het pessimistische scenario
aanzienlijk meer afwijken van de basisraming dan het optimistische scenario. Met
andere woorden: de mogelijke negatieve uitschieters zijn een stuk hoger dan de
mogelijke positieve uitschieters. De eerder door het CPB gemaakte ramingen en
scenario's in de coronacrisis blijken achteraf eveneens te pessimistisch, mede door
de effecten van de omvangrijke steunpakketten van overheden nationaal en
internationaal. Ramingen geschieden mede op basis van historische gegevens. Nu
heeft er niet eerder een dergelijke crisis plaatsgevonden, met als gevolg dat
onzekerheidsmarges rondom ramingen groter worden. Geloofwaardigheid is echter
een belangrijk fundament voor ons begrotingsbeleid. Daarom is het van belang
kritisch te blijven reflecteren, ook op de scenario-analyses.
3.

Aandachtspunten bij de begrotingsinformatie

3.1 Inzichtelijkheid ramingen
In een democratisch staatsbestel is openbaarheid en inzichtelijkheid van de
begroting van fundamenteel belang voor de geloofwaardigheid van het
overheidsbeleid. Aileen zo kunnen volksvertegenwoordigers en de maatschappij
een gefundeerd oordeel vormen over het beleid. De ramingen van het CPB en het
Stabiliteitsprogramma trachten te voorzien in deze behoefte. Hierbij is het de taak
van de Afdeling hierop te reflecteren en mogelijke aandachtspunten te benoemen.
Dit ondersteunt tevens beide Kamers bij het uitoefenen van het budgetrecht.
De Afdeling heeft in 2018 opgemerkt dat een blik op de collectieve-uitgaven- en
collectievelastenquotes slechts gedeeltelijk inzicht biedt in de onderliggende
ontwikkeling van de inkomsten en uitgaven van de overheid. Tevens heeft de
Afdeling in de Septemberrapportage OBT van 2020 de voorkeur uitgesproken om

29

uitgaven vanwege de coronapandemie en de daarmee samenhangende
steunmaatregelen separaat (al dan niet in een apart kader) naast de
uitgavenplafonds te presenteren. Dit om het zicht op de uitgaven in verband met
de bestrijding van de coronacrisis en het zicht op de reguliere uitgaven te
verbeteren.
Het Stabiliteitsprogramma 2021 maakt dan ook inzichtelijk hoe de in totaal aan
coronagerelateerde uitgaven in 2020 zijn verdeeld over de
begrotingshoofdstukken. Desondanks blijft de vraag welke noodpakketten en
begrotingsmaatregelen ten grondslag liggen aan deze uitgaven per
begrotingshoofdstuk. Deze uitsplitsing wordt door het CPB wel gemaakt in het
CEP voor 2020 en 2021. Vanuit maatschappelijk oogpunt spreekt een dergelijke
presentatie meer tot de verbeelding, omdat dit inzicht biedt in de verschillende
regelingen. Bovendien merkt de Afdeling op dat het totaalbedrag aan
coronauitgaven van het kabinet en het CPB over 2020 niet overeenkomt, wat
wordt veroorzaakt door verschillende uitgangspunten van de ramingen.
Het Stabiliteitsprogramma 2021 gaat tevens in op het houdbaarheidssaldo, dat
meet in hoeverre de overheidsvoorzieningen betaalbaar zijn op de lange termijn.
Daarbij wordt opgemerkt dat het CPB een houdbaarheidstekort van 1,8% bbp
raamt en de Europese Commissie een houdbaarheidstekort van 3,3% bbp. De
Afdeling erkent dat bij de kwantificering van toekomstige houdbaarheid van de
huidige overheidsarrangementen modelmatige aannames een rol spelen en dat
deze kunnen verschillen. Dit zorgt dan ook voor verschillen tussen de geraamde
houdbaarheidssaldi. In het kader van inzichtelijk en voorspelbaar begrotingsbeleid
is het echter van belang te kiezen voor een eenduidig begrip. Vanuit dit oogpunt
heeft het de voorkeur om een saldo te hanteren met soortgelijke uitgangspunten.
Naast extra uitgaven naar aanleiding van de coronacrisis is besloten tot
maatregelen aan de inkomstenkant, waaronder € 12,5 mld extra belastinguitstel
voor bedrijven in 2020, met effect op de EMU-schuld. Uitgangspunt van
belastinguitstel is dat dit tijdelijk is en dus op een later moment wordt
terugbetaald. Echter zal een deel van de uitgestelde belastingverplichtingen naar
verwachting niet worden nagekomen, zo stelt ook het CPB in het CEP. Dit is
afhankelijk van het aantal faillissementen, wat moeilijk te voorspellen is. De
Afdeling merkt op dat het ten behoeve van transparantie relevant is om in het
Stabiliteitsprogramma in te gaan op de samenstelling van de uitgestelde
belastingverplichtingen en de verwachting van het kabinet omtrent het nakomen
van de verplichtingen, vanwege mogelijke effecten voor de overheidsfinancien.
3.2 Artikel 3.1 Comptabiliteitswet
De op 1 oktober 2020 aangenomen motie Sneller c.s. vraagt de Afdeling
advisering van de Raad van State bij zijn advisering over wetsvoorstellen expliciet
aandacht te besteden aan de wijze waarop invulling is gegeven aan de

30

verplichtingen uit artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet.33 Artikel 3.1 van de
Comptabiliteitswet (CW) ziet toe op toetsing op het nastreven van doelstellingen,
doeltreffendheid en doelmatigheid, beleidsinstrumenten en financiele gevolgen
(voor Rijk en maatschappelijke sectoren) van het begrotings- en financieel beheer
en vraagt om een zogenaamde ex-ante toelichting: een toelichting die
voorafgaand, in de beleidsvoorbereiding, wordt gegeven. Dit heeft een andere
insteek dan ex-post evaluaties, die na afloop gedaan worden. In een ex-ante
toelichting op een beleidsvoorstel kan worden gekeken naar het effect van het
voorgestelde beleid op de samenleving als geheel; wat zijn de totale
maatschappelijke kosten en baten?
Zoals aangekondigd in het Regeerakkoord van kabinet Rutte III 'Vertrouwen in de
toekomst' is het kabinet in 2018 met de Operatie 'Inzicht in Kwaliteit' gestart.34
Het doel van de operatie is om de maatschappelijke toegevoegde waarde van
publiek geld te vergroten door meer inzicht in de impact van beleid te verkrijgen en
daarnaar te handelen. Het gaat om direct resultaat (toepassen van nieuwe
inzichten) en om structurele verandering in de manier van werken (lerende
overheid).
Om de vereiste CW 3.1 toelichtingen beter vindbaar te maken voor de Kamer is in
de derde voortgangsrapportage operatie Inzicht in Kwaliteit een pilot aangekondigd
voor het verhogen van de vindbaarheid van CW 3.1 door het toevoegen van een
aparte CW 3.1 bijlage bij Kamerbrieven. Inmiddels is gestart met de externe
evaluatie van de pilot.35 Bij de voorbereiding van de vereiste toelichting van
beleids- en wetsvoorstellen in de bijlage bij Kamerbrieven kan, om de kwaliteit van
de analyse te waarborgen, gebruik worden gemaakt van het 'integraal
afwegingskader voor beleid en regelgeving' (IAK).
Het IAK bestaat sinds 2011 en is in de loop van de jaren complexer geworden.
Mede daarom wordt het niet voldoende gebruikt. Daarom acht het kabinet het van
belang het IAK te versimpelen en het gebruik te bevorderen. Het plan voor
herziening van het IAK bestaat uit vier actielijnen: het IAK vereenvoudigen,
gebruiksvriendelijker maken, de bekendheid vergroten en het stimuleren van een
betere toepassing ervan. Vanuit het kabinet is er hiermee aandacht voor zowel
aanpassingen aan het instrument als de manier van werken.
In het Financieel Jaarverslag Rijk (FJR) zal worden gerapporteerd over de
procedurele naleving van CW 3.1 in 2020 (inclusief de pilot). Ook de individuele
departementale jaarverslagen zullen stil staan bij de toepassing en naleving in
2020. De coronacrisis heeft de naleving van CW 3.1 bemoeilijkt en in de

" Motie van het lid Sneller c.s., Kamerstukken 2020/21 35570-IX, nr. 14,
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35570-IX-14.html
Brief over de verbetering verantwoording en begroting, Kamerstuk 2017/2018 31865, nr. 118,
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31865-118.html
35 Brief over de vierde voortgangsrapportage operatie Inzicht in Kwaliteit, Kamerstukken 2020/21
31865, nr. 184, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-972716

31

jaarverslagen zal expliciet worden ingegaan op de naleving van het wetsartikel bij
corona gerelateerde maatregelen en op de naleving voor en na de pilot. Verder
worden de uitkomsten van onderzoek door de Algemene Rekenkamer naar de
naleving verwacht in april 2021. De rol van de pilot-bijlage bij het (mogelijke)
gebruik van CW 3.1 toelichtingen door Kamerleden wordt via een externe
evaluatie van de Universiteit Leiden onderzocht. Het streven is om de verschillende
inzichten over de pilot beschikbaar te hebben voor het Verantwoordingsdebat
2021.
De Afdeling onderschrijft dat verdere aandacht voor de naleving van CW 3.1 en
het gebruik van ex-ante evaluaties nodig blijft om de onderbouwing en
evalueerbaarheid van beleidskeuzes verder te verbeteren. De Afdeling ziet de
Tweede Kamermotie van het lid Sneller c.s. ook als een aansporing om in haar
begrotingsrapportages scherp te reflecteren op een goede en inzichtelijke
onderbouwing van de begrotingen. Dit dient ter ondersteuning van het
budgetrecht van beide Kamers. De Afdeling zal daarom periodiek bij de advisering
over Miljoenennota en de rapportage in het kader van het onafhankelijk
begrotingstoezicht aandacht besteden aan het algemene beeld met betrekking tot
artikel 3.1 CW. De Afdeling heeft alle ministers, en de minister van Financien gelet
zijn verantwoordelijkheid in het bijzonder, schriftelijk aandacht gevraagd voor
voornoemde
3.3 Lastenkant van de begroting
De Afdeling vraagt in de begrotingsrapportage niet alleen aandacht voor de
kwaliteit van de uitgaven, maar ook voor de inkomstenkant van de
overheidsbegroting. De collectievelastenquote biedt inzicht in de ontwikkeling van
de inkomsten van de overheid en is het meest eenvoudige lastenbegrip. Het drukt
het totaal van belasting- en premieontvangsten uit als percentage van het bbp.
Figuur 4 geeft de ontwikkeling van de collectieve lastenquote weer voor de
periode 2010-2025. De collectievelastenquote is tussen 2010 en 2020 gestegen
met ruim 4%-punt bbp.

36

Brief van de Afdeling advisering Raad van State over toetsing van beleidsvoorstellen aan artikel 3,
eerste lid, van de Comptabiliteitswet (2020). Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 35570
IX, nr. 35.

32

Figuur 4: De collectievelastenquote

41,0
40,0
39,0
38,0
37,0
36,0
35,0
34,0
33,0
2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

—Collectievelastenquote (% BBP)
Bron: CPB, Actualisatie Middellangetermijnverkenning 2022-2025, maart 2021

De collectievelastenquote kan wijzigen door zowel beleidsmaatregelen
(bijvoorbeeld een verhoging of verlaging van een belastingtarief en/of een wijziging
in de belastinggrondslag), als door de zogeheten endogene ontwikkeling van de
belastingontvangsten, die afhankelijk is van de conjunctuur. Indien sprake is van
een relatief belastingrijke economische groei (bijvoorbeeld gedreven door
binnenlandse consumptie), dan zullen de collectieve lasten uitgedrukt in procenten
van het bbp endogeen toenemen: de belastingontvangsten nemen dan sneller toe
dan de economische groei.
Figuur 5 geeft meer inzicht in de stijging van de collectievelastenquote. Deze
totaalmutatie van de collectievelastenquote is het saldo van de endogene
lastenontwikkeling en de beleidsmatige lastenontwikkeling.37 In de jaren voor
2020 is de collectievelastenquote gestegen door een combinatie van endogene
ontwikkelingen en lastenverzwaringen. De jaren na 2020 daalt de
collectievelastenquote geleidelijk, maar blijft de beleidsmatige lastenontwikkeling
positief. De beleidsmatige lasten stijgen in de periode 2022-2025 met bijna
€ 8 mld (prijzen 2021), met name door de hogere kostendekkende Zvw-premies
(door vergrijzing) en door lastenverzwaringen in de loon- en inkomensheffing.

37

De beleidsmatige lastenontwikkeling geeft het budgettaire effect weer van alle beleidsmaatregelen
op de belasting- en premieontvangsten, waarbij onder beleidsmaatregelen alle aanpassingen van
tarieven en grondslagen wordt verstaan. Ook aanpassingen van schijfgrenzen, heffingskortingen
en aftrekposten, alsnnede de invoering van nieuwe en afschaffing van bestaande belastingen
vallen hieronder.

33

Daarvan komt € 4,8 mld ten laste van gezinnen en € 2,8 mld van het
bedrijfsleven. Deze mutatie is nog zonder het effect van een nieuw
Regeerakkoord, dat kan leiden tot mutaties in de hoogte en verdeling van de
beleidsmatige lasten. Tevens zal een Regeerakkoord indirect, via impact op de
economie, effect hebben op de endogene lastenontwikkeling.
Figuur 5: De mutatie in de collectieve lasten

2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
■ Beleidsmatige lastenmutaties Endogene mutaties • Totaal (%-punt BBP)
Bron: CPB, Actualisatie Middellangetermijnverkenning 2022- 2025, maart 2021

3.4 Medeoverheden
De Afdeling heeft in eerdere adviezen gewezen op het belang van investeringen,
mede gelet de langjarig dalende overheidsinvesteringsquote. De helft van de
Nederlandse overheidsinvesteringen hebben betrekking op de medeoverheden.38
Ten tijde van economische neergang komen investeringen van medeoverheden
doorgaans onder druk te staan, terwijl productieve overheidsinvestering op dat
moment de economie kunnen aanjagen. De Afdeling acht het daarom relevant
verder in te gaan op de financiele positie van medeoverheden naar aanleiding van
de coronacrisis.
Vanaf het begin van de Covid-19 pandemie heeft het kabinet op reguliere basis
afspraken gemaakt met gemeenten, provincies en waterschappen over
compensatie voor de extra kosten en inkomstenderving als gevolg van de

36

Centraal Planbureau (2018). Waarom zijn de gemeente-investeringen sinds 2009 sterk gedaald?,
https://www.cpb.nlisites/default/f iles/omnidownload/CPB-Notitie-11juli2018-Waarom-zijn-degemeente-investeringen-sinds-2009-sterk-gedaald.pdf

34

coronacrisis.' Uitgangspunt hierbij is dat medeoverheden er als gevolg van de
pandemie er niet financieel op achteruit mogen gaan. Afgesproken is om
medeoverheden reeel te compenseren, waarbij is uitgesproken dat alle overheden
samen hun verantwoordelijkheid nemen om hun inkomsten en uitgaven zoveel
mogelijk beheersbaar te houden in de nieuwe situatie.
De tot op heden uitgekeerde compensatie aan medeoverheden is, tenzij expliciet is
aangegeven dat er sprake is van bevoorschotting, onvoorwaardelijk.4° Bij de
uitkering van de compensatie wordt zoveel als mogelijk aangesloten bij de
reguliere financierings- en bekostigingssystematiek. De afspraken met betrekking
tot de reele compensatie van de extra uitgaven en van de inkomstenderving
gelden in ieder geval tot en met het tweede kwartaal van 2021. Het kabinet heeft
toegezegd om voor de periode na het tweede kwartaal 2021 tijdig met
medeoverheden te overleggen over de reele compensatie.
Naast reele compensatie is besloten het accres te bevriezen voor 2020 en 2021
op de stand van de Voorjaarsnota 2020, om medeoverheden meer
voorspelbaarheid te bieden en schommelingen in de inkomsten te beperken.
Daarnaast is de oploop in de opschalingskorting voor gemeenten in de jaren 2020
en 2021 incidenteel geschrapt, wat leidt tot een verhoging van de algemene
uitkering van het gemeentefonds van € 70 miljoen in 2020 en € 160 miljoen in
2021.
Het kabinet erkent dat, naast tijdelijke financiele problemen voor gemeenten naar
aanleiding van de Covid-19 pandemie, er ook zorgen zijn omtrent de structurele
financiele positie van gemeenten. Gemeenten geven aan druk te ervaren op het
voorzieningenniveau. Bovendien verdringen extra uitgaven in het sociaal domein
tijdens recessies ook doorgaans investeringen in het fysieke domein. Voornamelijk
gemeenten met minder eigen vermogen zien zich genoodzaakt bezuinigingen en
lastenverhogingen door te voeren en het voorzieningenniveau of te bouwen. Voor
aanvang van de coronacrisis kenden zes op de tien gemeenten een
exploitatietekort. Het gezamenlijk eigen vermogen van gemeenten is daarnaast in
de periode tussen 2009 en 2019 is met 14% afgenomen.
In de onlangs gepubliceerde voorlichting over de interbestuurlijke verhoudingen
concludeert de Afdeling dat gemeenten en provincies voor hun inkomsten sterk
afhankelijk zijn van het Rijk, waarbij meerdere problemen zijn ontstaan.41
De Afdeling adviseert om de oorzaken van de problemen aan te pakken. Zo dient
voldoende oog te bestaan voor de kosten van uitvoering van de over te dragen

Compensatiepakket coronacrisis medeoverheden (2020). Tweede Kamer, vergaderjaar 20192020, 35420, nr. 43; Aanvullend compensatiepakket coronacrisis medeoverheden (2020).
Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35420, nr. 104; Aanvullend compensatiepakket
medeoverheden december 2020 (2020), Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 35420, nr.
207
4° Antwoorden op Kamervragen bij brief Aanvullend compensatiepakket coronacrisis
medeoverheden, Kamerstukken II 2020/21, 35420, nr. 104.
39

35

taken bij decentralisaties en de daarbij behorende middelen. Daarbij moet vooraf
beter inzicht worden geboden welke middelen benodigd zijn, waarbij het CPB een
rol kan worden toebedeeld. Ten tweede is een systematiek nodig die meer
financiele zekerheid over langere termijn biedt dan de huidige
normeringssystematiek. Vergroting van het gemeentelijk belastinggebied is alleen
zinvol als de bekostigingssystematiek van de decentrale overheden op orde is
gebracht.
Het op peil houden van de rijksbijdragen aan medeoverheden en het bieden van
stabiliteit en financiele zekerheid over de langere termijn hebben naar verwachting
een positief effect op investeringen van medeoverheden. Daarbij past ook
betrokkenheid van medeoverheden bij de opstelling van het Nederlandse RRP,
aangezien de plannen effect zullen sorteren in regio's, maar ook omdat zo optimaal
gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheden tot complementariteit. De
Europese Commissie beveelt lidstaten dan ook aan medeoverheden naar behoren
te raadplegen en te betrekken bij de RRF.
4.

Nakoming van door de regering eerder gedane toezeggingen

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling in de brief over het
Stabiliteitsprogramma uit april 2020 en in de Najaarsrapportage 2020 dat de
houdbaarheid van de overheidsfinancien niet uit het oog mag worden verloren,
heeft het kabinet het belang van houdbare overheidsfinancien en een beheerste
ontwikkeling van het schuldniveau onderschreven, en daartoe de (16e) Studiegroep
Begrotingsruimte om advies gevraagd met het oog op de komende
kabinetsperiode." De 16e Studiegroep Begrotingsruimte heeft vervolgens in het
najaar van 2020 advies uitgebracht over de begrotingsdoelstelling en de
begrotingssystematiek voor komende kabinetsperiode, waarin ook in wordt gegaan
op een beheerste ontwikkeling van de staatsschuld.'
Om te toetsen op de houdbaarheid van de overheidsfinancien is er daarnaast in het
Stabiliteitsprogramma 2021 een simulatie-analyse opgenomen, waaruit wordt
geconcludeerd dat de risico's voor de staatsschuld op middellange termijn te
overzien zijn. Tegelijkertijd kan niet worden uitgesloten dat nieuwe schokken in de
toekomst tot extremen kunnen leiden. Ook in het kader van (de
ontsnappingsclausule van) het SGP blijft het belang van houdbare
overheidsfinancien relevant. De Afdeling vraagt een nieuw kabinet dan ook hier
blijvend aandacht aan te schenken.

41 Voorlichting Raad van State over interbestuurlijke verhoudingen, W04.20.0440/I/Vo.
42 Brief over het stabiliteitsprogramma, Kamerstukken II 2019/20, 21501-07, nr. 1688.

No.W06.20.0106/111 en Ontwerp-Miljoenennota 2021 en Septemberrapportage OBT,
Kamerstukken II 2020/21, 35570, nr. 3, W06.20.0288/111.
43 1 6° Studiegroep begrotingsruimte (2020) Koers bepalen — Kiezen in tijden van budgettaire krapte,
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/10/12/rapport-studiegroepbegrotingsruimte

36

De tweede opmerking van de Afdeling in de Septemberrapportage OBT van 2020
betrof het uitspreken van de voorkeur om uitgaven vanwege de coronapandemie
en de daarmee samenhangende steunmaatregelen separaat (al dan niet in een
apart kader) naast de uitgavenplafonds te presenteren. Dit om het zicht op de
uitgaven in verband met de bestrijding van de corona-crisis en het zicht op de
reguliere uitgaven te verbeteren. Ook adviseerde de Afdeling om de inzichtelijkheid
van de (groei van) de zorguitgaven te vergroten.
Het kabinet gaf in reactie hierop aan dat ze tracht het zicht op de begroting naar
aanleiding van de coronamaatregelen inzichtelijk te houden. Tevens beoogt het
kabinet met verschillende begrotingsstukken te informeren over bijstellingen onder
het uitgavenplafond Zorg en de ontwikkelingen van de zorguitgaven.
De Afdeling merkt op dat het Stabiliteitsprogramma 2021 inzichtelijk maakt hoe de
coronagerelateerde uitgaven in 2020 zijn verdeeld over de
begrotingshoofdstukken. Desondanks blijft de vraag welke noodpakketten en
begrotingsmaatregelen ten grondslag liggen aan deze uitgaven per
begrotingshoofdstuk (zie verdere toelichting paragraaf B3.1). De ontwikkeling van
de zorguitgaven komt op meerdere plekken in het Stabiliteitsprogramma terug. De
bijstellingen onder het uitgavenplafond zorg zijn voor 2021 terug te vinden in de
departementale begroting VWS, waar dit op een overzichtelijke manier is
vormgegeven.
De derde opmerking van de Afdeling in de Septemberrapportage OBT van 2020
had betrekking op de financiele gevolgen van de nieuw opgezette risicoregelingen
en het uitbreiden en versoepelen van voorwaarden van verschillende bestaande
garantieregelingen in het kader van de steun- en herstelpakketten. Het kabinet
erkende in de reactie op de Septemberrapportage dat garanties een potentieel
risico voor de begroting vormen en het dus van belang is ze kritisch te volgen,
maar dat het tegelijkertijd een effectief crisisinstrument is en bijdraagt aan het
economisch herstel door onzekerheid weg te nemen.
Twee keer per jaar (met de Miljoenennota en het Financieel Jaarverslag van het
Rijk) geeft het kabinet een overzicht van de uitstaande risicoregelingen van het
Rijk. De eerstvolgende keer is in mei 2021. Om de risico's voor de
overheidsfinancien te beheersen en de afweging tussen verschillende
beleidsinstrumenten te bevorderen hanteert het kabinet een 'nee-tenzij'-beleid ten
aanzien van risicoregelingen.
Naar aanleiding van de coronacrisis heeft het kabinet getracht om door middel van
verschillende risicoregelingen onzekerheden in de economie gedeeltelijk weg te
nemen. Ook op Europees niveau zijn er hiervoor risicoregelingen opgetuigd, waar
Nederland deels garant voor staat. Ten gevolge hiervan is het uitstaand risico aan
overheidsgaranties in 2020 sterk gestegen van € 181 mld in 2019 naar € 240 mld
in 2020 (30,5% bbp). Meer dan tweederde van de overheidsgaranties is
verbonden met de financi8le sector, die voor het meerendeel voortvloeien uit
internationale afspraken. Het kabinet stelt hierbij dat het van belang is het

37

uitstaand risico in economisch goede tijden te verminderen, zodat in slechte tijden
meer risico's kunnen worden gedragen. De Afdeling wijst op het grote aandeel van
garanties op Europees niveau, waardoor risico's van ontwikkelingen in andere EUlanden met effect op de Nederlandse begroting zijn toegenomen. Dit onderstreept
de noodzaak tot convergentie van EU-lidstaten des te meer, om zo de risico's te
kunnen verkleinen.
5.

Stand van zaken EU-breed

Het onlangs aangescherpte EU 'fiscal framework' voor begrotingsbeheer
formaliseert de taken en verbreedt de rol van de nationale Independent Fiscal
Institutions (IFI) in een poging de begrotingsdiscipline te bevorderen en de
nationale incorporatie van de EU-begrotingsregels te versterken.
Ter bevordering van de discussies binnen het netwerk EUIFI en voor de verbetering
van de kwaliteit van het begrotingstoezicht worden op regelmatige basis
publicaties door het netwerk uitgebracht. De meest recente publicaties zijn:
"The public debt outlook in the EMU post-Covid: a key challenge for the
EU fiscal framework", waarin kort wordt teruggeblikt op de gradueel

verbeterde overheidsfinancien ex-ante Covid-19. EUIFI constateert "mixed
compliance" van de begrotingsregels en toont de grote impact van de
pandemie op economie en overheidsfinancien.
"How to strengthen fiscal surveillance towards a medium-term focus?",

waarin de kenmerken en voorwaarden van de effectieve kaders voor de
middellange termijn in de EU worden beoordeeld aan de hand van nationale
ervaringen.
"The role of the Independent Fiscal Institutions in the new era of high
public debt", waarin wordt ingegaan op de 'CPB-taak' van IFI's (namelijk:
"debt modeling in times of more unpredictability, higher public debt and
low interest rates"). In samenhang met de vorige twee publicaties komt

ook een meer algemene, institutionele vraag naar de rol van de IFI's naar
boven.
"European Fiscal Monitor (March 2021)", waarin overzicht wordt geboden
van de activiteiten van 32 IFI's en van de fiscale maatregelen die zijn
genomen in 26 EU-lidstaten en het VK.

38

Box 2: De Europese onafhankelijke begrotingsautoriteiten (National Independent Fiscal
Institutions) en de Europese begrotingsregels.

De IFI's worden gedefinieerd als onpartijdige overheidsinstanties, die gericht zijn op het
bevorderen van duurzame overheidsfinancien. Dit kan door middel van verschillende
functies, waaronder het toezicht op de naleving van fiscale regels, productie of
goedkeuring van macro-economische prognoses voor de begroting en/of het adviseren
van de regering over begrotingsbeleidskwesties. In Nederland vormt de Afdeling
Advisering van de Raad van State samen met het CPB de Nederlandse IFI. Er is een
'Network of EU IFI's' (EUIFI) waarvan 32 organisaties uit 27 EU-lidstaten en de UK lid
zijn. De huidige voorzitter van het netwerk is Staatsraad Richard van Zwol. EUIFI
vergadert halfjaarlijks met de Europese Commissie (DGECFIN), heeft contact met
andere EU-instituties, zoals het Economic and Financial Committee (EFC) en de
European Fiscal Board (EFB), en maakt deel uit van een groter OECD Network of
Parliamentary Budget Officials and Independent Fiscal Institutions (OECD PBO).
EUIFI ondersteunt inspanningen om het EU fiscal framework te versterken en te
onderhouden, en probeert synergie te bevorderen tussen de verschillende instituties bij
de beoordelingen en aanbevelingen op het gebied van het begrotingsbeleid. De IFI's in
het netwerk zijn heterogeen in traditie, mandaten, specifieke uitgevoerde taken,
functionele organisatie, grootte en/of middelen. Nederland heeft sinds 1945 een hoog
aangeschreven, zeer ervaren en robuust CPB. In de meeste EU-lidstaten zijn
onafhankelijke IFI's en/of planbureaus van veel recentere datum en vaak, zeker in
kleinere lidstaten, van bescheiden omvang. EUIFI heeft ook een platformfunctie en biedt
de mogelijkheid om expertise en ervaringen uit te wisselen. Dit vergroot de kwaliteit
van de beoordelingen over de naleving van de regels, de houdbaarheid van de
overheidsfinancien en het op stabiliteit gerichte begrotingsbeleid. EUIFI bewaakt de
minimumstandaarden voor de onafhankelijkheid en het kunnen functioneren van IFI's. In
dat licht beveelt EUIFI aan om, naast het gemeen overleg met de regering, actief
contact te hebben met parlementen en met andere stakeholders.
De European Fiscal Board (EFB) is in 2015 door de Europese Commissie opgericht
om te dienen als onafhankelijke fiscale adviseur. De EFB werkt tevens samen met
de nationale IFI's. In voorgaande rapportages heeft de Afdeling verwezen naar de
aanbevelingen van de EFB om de begrotingsregels te vereenvoudigen.44 De EFB
pleit voor een hervormd SGP dat gebaseerd zou zijn op een enkele doelstelling
(duurzame overheidsschuld), een enkel instrument (controle op de groei van de
netto-uitgaven) en een algemene ontsnappingsclausule. Deze kunnen gebaseerd
zijn op de huidige regels, waarbij het van belang is dat ook in een hervormd SGP
onafhankelijk advies de transparantie waarborgt. De meest recente beoordeling
van de begrotingskoers voor het eurogebied wijst erop dat de neerwaartse risico's
aanzienlijk zijn en dat de huidige budgettaire steunmaatregelen van de lidstaten

44

European Fiscal Board (2019). Assessment of EU fiscal ru/es with a focus on the six and twopack legislation, https://ec.europa.eu/info/sites/inf o/files/2019-09-10-assessment-of-eu-fiscalrules en.pdf

39

gerechtvaardigd zijn.45 De huidige crisis en de respons van de lidstaten dreigen de
verschillen in economische prestaties en schuldhoudbaarheid te vergroten. Daarom
adviseert de EFB om een vereenvoudigd SGP aan te vullen met meer structurele
centrale begrotingscapaciteit of een specifiek investeringsfonds om
groeibevorderende overheidsuitgaven in de lidstaten effectief te ondersteunen.

ae European Fiscal Board (2020). Assessment of the fiscal stance appropriate for the euro area,
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2020 06 25 efb assessment of euro area fiscal stance
en.pdf

40

C. REACTIE REGERING
Het kabinet dankt de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de
Afdeling) voor haar oordeel over het Stabiliteitsprogramma (SP) 2020. Het SP
beschrijft de ontwikkeling van de Nederlandse overheidsfinancien en de afdeling
heeft beoordeeld in hoeverre deze ontwikkeling voldoet aan de regels uit het
Stabiliteits- en Groeipact (SGP).
De Afdeling concludeert dat de Nederlandse overheidsfinancien in 2020 niet
voldeden aan alle normen die zijn vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact. In
2021 en 2022 zal naar verwachting eveneens niet aan alle normen worden
voldaan. De Europese Commissie heeft in maart 2020, vanwege de uitzonderlijke
crisis, de algemene ontsnappingsclausule van het SGP geactiveerd. Hierdoor heeft
het overschrijden van de normen uit het SGP geen gevolgen voor Nederland,
volgens de Afdeling.
Het demissionair kabinet onderschrijft de beoordeling van de Afdeling dat er niet
voldaan is aan alle normen uit het SGP. Ook deelt het demissionair kabinet de
conclusie dat de activering van de ontsnappingsclausule, als onderdeel van het
SGP, de ruimte biedt om voorlopig of te wijken van die Europese normen.
Bij de toetsing aan de nationale begrotingsregels, concludeert de Afdeling dat
vorig jaar en dit jaar daarvan wordt afgeweken voor de (extra) budgettaire
gevolgen van de coronapandemie. Voor de volgende jaren moet door een nog te
vormen kabinet het begrotingsbeleid nog worden bepaald. Het demissionair
kabinet onderschrijft deze beoordeling.
De Afdeling adviseert voor de nieuwe kabinetsperiode het begrotingsbeleid
transparant vast te stellen. Vanuit democratisch perspectief is het belangrijk dat er
"ankers" worden geformuleerd op basis waarvan politieke keuzes kunnen worden
afgewogen en worden verantwoord. Bij de vaststelling van ankers kunnen
aspecten van brede welvaart meegewogen worden. De Afdeling adviseert
daaropvolgend om op vaste momenten integrale afwegingen te maken in de vorm
van een hoofdbesluitvormingsmoment, om de transparantie en stabiliteit van het
begrotingsbeleid te bevorderen. Het demissionair kabinet onderschrijft het belang
van deze adviezen.
De Afdeling adviseert het demissionair kabinet om voor deze zomer een Recovery
and Resilience Plan uit hoofde van het nieuwe Europese Herstelfaciliteit RRF bij de
Europese Commissie in te dienen, en dit niet aan een nieuw kabinet over te laten.
De Afdeling vindt dat de RFF-plannen naar letter en geest moeten voldoen aan de
hoofdelementen die de Commissie voor het RRF heeft gesteld. Ook ziet de
Afdeling mogelijkheden om de Recovery and Resiliency Facility, onder
voorwaarden, een structurele plaats te geven in het te herijken Europese
begrotingsbeleid (het 'fiscal framework').

41

Het demissionair kabinet is, met de Afdeling, van mening dat een stevig en
ambitieus RRF-plan nodig is. De formatie is het moment om tot aanvullende
hervormingen te komen, hervormingen die goed een plek kunnen krijgen binnen
een RRP. Een volgend kabinet geeft bovendien uitvoering aan het plan, het is dus
wenselijk dat het nieuwe kabinet het RRP ten voile onderschrijft. Daarom is ervoor
gekozen om het nieuwe kabinet een besluit te laten nemen over de welke
investeringen onderdeel uitmaken van het plan. Investeringen die aansluiten bij de
doelen van de RRF en bij de doelen van een volgend kabinet.
Nederland heeft als reactie op de coronacrisis snel gehandeld met uitgebreide
steunpakketten, flankerend beleid en het versnellen van investeringen. Met deze
maatregelen beoogt dit kabinet de effecten van de crisis te mitigeren en de
herstelkracht van Nederland te versterken. Daarmee voert Nederland op dit
moment al een expansief begrotingsbeleid waarbij onderdelen veel raakvlakken
kennen met de doelen van de RRF. Dit beleid is mede mogelijk door de goede
budgettaire uitgangspositie. Uiteraard moet het Nederlandse plan aan de
voorwaarden die bij de RRF horen, voldoen. Zo mag het plan geen maatregelen
bevatten die voor 1 februari 2020 zijn gestart, moet tenminste 37% worden
uitgegeven aan klimaat en 20% aan digitaal, en moet het plan investeringen en
structurele hervormingen bevatten die invulling geven aan (een significant deel
van) de landspecifieke aanbevelingen die in het kader van het Europees Semester
zijn vastgesteld
Het kabinet heeft ingestemd met de RRF als tijdelijk herstelinstrument, tegen de
uitzonderlijke achtergrond van de Covid-19 pandemie. Daarbij waren solidariteit
tussen lidstaten, en de daaraan verbonden eigen verantwoordelijkheid van
lidstaten om hun economische weerbaarheid en groeivermogen te vergroten,
centrale uitgangspunten voor het kabinet. Het omvormen van de RRF tot een meer
structureel element van het toekomstig Europees begrotingsbeleid, zoals door de
Afdeling bepleit, is momenteel niet aan de orde. In het reguliere MFK dragen onder
andere de programma's binnen het Cohesiebeleid bij aan het verkleinen van
inkomensverschillen tussen lidstaten.
Als laatste adviseert de Afdeling om de corona-uitgaven visueel inzichtelijker te
maken, zoals in het Centraal Economisch Plan van het CPB. Vanuit
maatschappelijk oogpunt spreekt een dergelijke presentatie meer tot de
verbeelding, omdat dit inzicht biedt in de verschillende regelingen. Het
demissionair kabinet neemt dit advies over.
De Minister van Financien,

W. B. Hoekstra

42

De Afdeling heeft in de reactie van de regering geen aanleiding gezien om haar
beoordeling aan to passen. In de septemberrapportage zal de Afdeling ingaan op
de implementatie van de toezeggingen.

De vice-president van de Raad van State,