Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 1134

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 september 2023
Tijdens het Commissiedebat over de Hoofdrailnetconcessie van
26 september 2023 heeft het lid van de VVD-fractie, de heer Minhas,
verzocht om uitleg over de procedures die een spoorvervoerder moet
volgen als hij een treindienst in open toegang wil aanbieden op het spoor.
Met deze brief voldoe ik aan zijn verzoek en schets ik de procedures zoals
die in de huidige wet- en regelgeving zijn opgenomen. Daarna ga ik ook
kort in op een nieuwe Europees voorstel in het kader van capaciteitsverdeling dat hieraan raakt.
Als een spoorvervoerder een treindienst in open toegang wil aanbieden,
dan doorloopt hij twee procedures. De opentoegangtoetreder maakt
melding bij de Autoriteit Consument en Markt (ACM) van de treindienst
die hij in open toegang beoogd te rijden. De opentoegangtoetreder doet
dat minimaal 18 maanden voordat hij die treindienst wil gaan rijden. De
ACM kan op verzoek van een belanghebbende een economische
evenwichtstoets uitvoeren om te toetsen of een concessie op datzelfde (of
een alternatief) traject financieel-economisch niet in gevaar is. Daarnaast
vraagt de opentoegangtoetreder bij ProRail spoorcapaciteit aan voor de
treindienst die hij in open toegang wil aanbieden. ProRail verdeelt als
verdeler de capaciteit op het spoor en moet beoordelen of de capaciteitsaanvraag van de opentoegangtoetreder past binnen de beschikbare
spoorcapaciteit. Ik wil benadrukken dat het om twee separate procedures
gaat, die verder ook geen samenhang tot elkaar hebben. Hieronder licht ik
deze procedures nader toe.
Meldingsprocedure ACM
De ACM plaatst de melding op haar website en bericht betrokken
concessieverleners, concessiehouders en ProRail daarover. De ACM kan
door belanghebbende partijen – zoals de vervoerder die op hetzelfde
traject op basis van een concessie rijdt – verzocht worden tot het
uitvoeren van een objectieve economische evenwichtstoets (EET). Het

kst-29984-1134
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 984, nr. 1134

1

betreft een financieel-economische toets. Een EET kan worden aangevraagd als op dezelfde route (of voor een alternatieve route) als de
opentoegangdienst een of meer concessies zijn verleend, en als de
opentoegangdienst het economisch evenwicht van de betreffende
concessie of concessies in gevaar zou brengen. In de EET wordt onder
andere rekening gehouden met het effect op de rentabiliteit van de
vervoerdiensten op basis van de vervoerconcessie, inclusief de daaruit
voortvloeiende effecten op de netto kosten voor de concessieverlener, het
aantal reizigers, de tarifering van vervoerbewijzen, de kaartverkoop, de
dienstregeling en de frequentie van de voorgestelde nieuwe dienst. De
procedure en criteria voor het uitvoeren van de EET zijn vastgelegd in een
Europese uitvoeringsverordening1.
Op basis van de economische evenwichtstoets kan de ACM een opentoegangtoetreder het recht op toegang toewijzen of afwijzen. In het geval dat
er een verstoring van het evenwicht is zal de ACM de opentoegangtoetreder vragen zijn gemelde opentoegangtreindienst dusdanig aan te
passen zodat deze daarna wel toegang tot het spoor kan krijgen. Indien de
ACM besluit om geen EET uit te voeren – zoals in de beslissing op
bezwaar van de NS waarin de ACM besluit om geen EET uit te voeren
naar aanleiding van de opentoegangmelding voor treindiensten op het
traject Zwolle-Leeuwarden en Zwolle-Groningen2 – dan heeft de opentoegangtoetreder van rechtswege toegang tot het spoor voor zover er
capaciteit beschikbaar is. Concreet gevolg van de recente beslissing van
de ACM op het bezwaar van de NS inzake de treindiensten in NoordNederland is dat van rechtswege recht op toegang bestaat voor deze
diensten. Het besluit doet geen uitspraak over het recht voor capaciteit op
of voorrang bij capaciteitsverdeling op het spoor. Dat is onderdeel van de
tweede procedure, die is belegd bij ProRail.
Capaciteitsverdeling door ProRail
Als capaciteitsverdeler beoordeelt ProRail of de capaciteitsaanvraag van
de opentoegangtoetreder past binnen de beschikbare capaciteit op het
spoor. Ieder jaar in augustus stelt ProRail de definitieve capaciteitsverdeling vast voor het opvolgende dienstregelingsjaar. ProRail doet dat op
basis van alle aanvragen die in april ingediend zijn door vervoerders.
Indien er voldoende ruimte op de infrastructuur is en er geen conflicten
zijn tussen concessievervoer en opentoegangvervoer kan ProRail
capaciteit toekennen aan beide typen vervoer. Als trajecten al druk
bereden worden, kan de ruimte op het spoor beperkt zijn. Op het moment
dat er meer capaciteitsaanvragen zijn dan er beschikbare infrastructuur is
en spoorwegvervoerders in de coördinatiefase er onderling niet uitkomen,
verklaart ProRail de spoorinfrastructuur overbelast. Op grond van de
prioriteringsregels uit het Besluit capaciteitsverdeling geeft ProRail
vervolgens prioriteit aan één of meerdere aanvragen. Van belang hierbij is
dat de volgorde van de aanvraag geen beslissende factor is in de
toekenning van capaciteit.
Dit besluit is in 2023 gewijzigd3 om te borgen dat – als er sprake is van
een overbelastverklaring – het binnenlands concessievervoer voorrang
1

Uitvoeringsverordening (EU) 2018/1795 van de Europese Commissie van 20 november 2018 tot
vaststelling van de procedure en criteria voor de analyse van de impact op het economisch
evenwicht overeenkomstig artikel 11 van Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en
de Raad.
2
De beslissing is te vinden op www.acm.nl.
3
Besluit van 30 juni 2023 tot wijziging van het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur in verband met de prioritering van binnenlands concessievervoer (Stb. 2023, nr. 275,
d.d. 30 juni 2023). Het besluit treedt in werking op 1 januari 2024 en geldt voor capaciteitsaanvragen vanaf dienstregelingsjaar 2025.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 984, nr. 1134

2

heeft boven zogenoemd binnenlands opentoegangvervoer. Dit moet het
aanbod voor reizigers en de kwaliteit van het openbaar vervoer in
Nederland borgen, alsmede de uitvoering van de regionale concessies en
de nieuwe HRN-concessie per 2025. Bij een toename van binnenlands
opentoegangvervoer zouden aanvragen immers van invloed kunnen zijn
op de robuustheid en het efficiënt gebruik van het spoor, en daarmee op
de kwaliteit en stabiliteit van de dienstverlening aan de reiziger.
Tijdens het Commissiedebat van 26 september jl. maakte de heer Minhas
ook de verbinding met het voorstel voor een nieuwe EU-verordening voor
capaciteitsverdeling4. Dat voorstel heeft de Europese Commissie op 11 juli
jl. gepubliceerd. In dit voorstel wordt geen speciale positie toegekend aan
concessievervoer ten opzichte van opentoegangvervoer. De Europese
Commissie stelt voor om in geval van schaarste de capaciteit te verdelen
op basis van geharmoniseerde, sociaaleconomische prioriteitscriteria,
ongeacht de status van het vervoer (concessie of open toegang). Een
lidstaat zou wel de mogelijkheid hebben om een strategisch kader op te
stellen waar de infrastructuurbeheerder rekening mee dient te houden bij
de verdeling van schaarse capaciteit. De Europese Commissie beoogt een
stapsgewijze implementatie van de verordening vanaf 2026 tot volledige
inwerkingtreding in 2030. Op dit moment wordt het Nederlands standpunt
voorbereid in een BNC-fiche. Deze ontvangt uw Kamer in het najaar.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

4

Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad over het gebruik van
spoorweginfrastructuur capaciteit in de gemeenschappelijke Europese spoormarkt, ter
wijziging van Richtlijn 2012/34/EU en tot intrekking van Verordening (EU) 913/2010
(COM(2023)443, d.d. 11 juli 2023).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 984, nr. 1134

3