Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 271

Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 tot
aanpassing van de wettelijke grondslag voor
vrijheidsontneming van asielzoekers na
afwijzing of niet in behandeling nemen van een
aan de grens ingediend asielverzoek

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
In de zomer van 2018 nam het Hof van Justitie van de Europese Unie
(hierna: HvJ EU) een tweetal beslissingen die nopen tot aanpassing van
de wettelijke basis voor het verblijf van vreemdelingen in de periode dat
zij in de gelegenheid zijn beroep in te stellen tegen een afwijzende
beslissing op een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel en de
periode dat zij in Nederland mogen blijven in afwachting van de
beslissing op dat beroepschrift of de beslissing van de rechter die naar
aanleiding van een voorlopige voorziening oordeelt over de vraag of het
beroep mag worden afgewacht. Het betreft het arrest van 19 juni 2018 in
de zaak Gnandi (C-181/16, hierna: het arrest Gnandi) en de beschikking in
de zaak C. c.s. van 5 juli 2018 (C-269/18 PPU, hierna: de beschikking in de
zaak C.).
De inhoudelijke wijzigingen in de positie van de betrokken vreemdelingen
zijn een gevolg van de in de betreffende beslissingen gegeven uitleg van
Europees recht en daarom ook nu al geldend. Wel zullen de
Vreemdelingenwet- en regelgeving en andere wet- en regelgeving aan
deze beslissingen moeten worden aangepast. De consequenties voor
bestaande wet- en regelgeving zijn aanzienlijk. Het wetsvoorstel waarin in
deze wijzigingen wordt voorzien is, hoewel technisch van karakter, dan
ook omvangrijk. Naar verwachting zal het in de tweede helft van 2019 in
consultatie worden gebracht.
Op 5 juni 2019 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State (hierna: de Afdeling bestuursrechtspraak) een tweetal met de uitleg
van de genoemde beslissingen van het HvJ EU samenhangende
uitspraken1 die nopen tot aanpassingen van de Vreemdelingenwet 2000
(hierna: de Vw 2000) die niet op de inwerkingtreding van dat wetsvoorstel
kunnen wachten. De Afdeling bestuursrechtspraak kwam tot het oordeel
1

kst-35271-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

ABRvS 5 juni 2019, zaak nr. 201808923/1/V3, ECLI:NL:RVS:2019:1710 en ABRvS 5 juni 2019, zaak
nr. 201808670/1/V3, ECLI:NL:RVS:2019:1843.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 271, nr. 3

1

dat de nationale wetgeving op dit moment geen geschikte grondslag kent
om aan asielzoekers na afwijzing van hun asielverzoek aan de grens een
vrijheidsontnemende maatregel op te leggen. Dat betekent dat vreemdelingen die aan de grens een asielaanvraag indienen, na de afwijzende
beslissing hierop niet meer in grensdetentie kunnen worden gehouden.
Het feitelijke gevolg daarvan is dat deze vreemdelingen toegang tot
Nederland krijgen. Het grensbewakingsbelang komt daarmee ernstig in
het geding. Dat deze vreemdelingen toegang krijgen betekent overigens
geenszins dat vervolgens ook verblijf moet worden toegestaan.
Het Unierecht verzet zich – zoals ook de Afdeling bestuursrechtspraak
uitdrukkelijk overweegt – niet tegen toegangsweigering en grensdetentie
van vreemdelingen waarvan de asielaanvraag aan de grens is afgewezen,
maar thans is dit dus niet mogelijk. Om dit ongewenste gevolg weg te
nemen is het van aanzienlijk belang dat, vooruitlopend op het eerder
genoemde wetsvoorstel, met grote spoed wordt voorzien in de vereiste
wettelijke basis voor grensdetentie na de afwijzende beslissing op de
asielaanvraag. Daartoe dient het onderhavige wetsvoorstel.
2. Ontwikkelingen in de jurisprudentie
Voor een beter begrip is het van belang dat een aantal aspecten van het
arrest Gnandi en beschikking in de zaak C. nader wordt belicht.
Vervolgens wordt ingegaan op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 5 juni 2019.
2.1. Consequenties arrest Gnandi en beschikking in de zaak C.
In het arrest Gnandi wordt overwogen dat het besluit in eerste aanleg
waarbij een verzoek om internationale bescherming door de beslissingsautoriteit is afgewezen en evenmin een verblijfsrecht of verblijfsvergunning op een andere rechtsgrondslag wordt toegekend, tot gevolg
heeft dat het verblijf van de betrokken vreemdeling illegaal wordt in de zin
van de Terugkeerrichtlijn.2 Indien deze vreemdeling een rechtsmiddel
instelt, behoudt hij echter het recht om te blijven in de zin van artikel 46,
vijfde lid, van de Procedurerichtlijn. Dat de betrokken vreemdeling in
Nederland mag blijven om doeltreffend beroep te kunnen instellen tegen
de afwijzing van een verzoek om internationale bescherming, doet echter
aan die illegaliteit niet af. De gevolgen van het terugkeerbesluit worden
echter om die reden wel geschorst totdat op dat beroep is beslist.3
De betrokken vreemdeling die om internationale bescherming heeft
verzocht moet beroep kunnen instellen tegen de uitvoering van de
maatregel op grond waarvan hij kan worden verwijderd bij ten minste één
rechterlijke instantie. In het arrest Gnandi wordt vermeld dat indien een
verzoek om internationale bescherming is afgewezen, het beroep tegen
deze afwijzende beslissing van rechtswege opschortende werking moet
hebben. In de beschikking in de zaak C. wordt gesignaleerd dat uit artikel
46, zesde en achtste lid, van de Procedurerichtlijn4 blijkt dat, kort gezegd,
in bepaalde gevallen de beantwoording van de vraag of het beroep
opschortende werking moet hebben kan worden overgelaten aan een

2

Richtlijn 2008/115/EG van het Europees parlement en de Raad van 16 december 2008 over
gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen
van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, PbEU, L 348.
3
Arrest Gnandi, par. 41–51.
4
Richtlijn 2013/32/EU van het Europees parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende
gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale
bescherming (PbEU 2013, L 180).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 271, nr. 3

2

rechterlijke instantie (in Nederland: de rechter die oordeelt over de
voorlopige voorziening).
Gelet op het arrest en de beschikking moet de lidstaat de betrokken
vreemdeling toestaan op zijn grondgebied te blijven in de periode dat hij
in de gelegenheid is beroep in te stellen tegen een afwijzende beslissing
op een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel en de periode dat hij in
Nederland mag blijven in afwachting van de beslissing op dat beroepschrift of de beslissing van de rechter die naar aanleiding van een
voorlopige voorziening oordeelt over de vraag of het beroep mag worden
afgewacht. Zoals wordt overwogen in het arrest Gnandi is dit noodzakelijk
om te verzekeren dat aan de vereisten van het beginsel van non-refoulement en artikel 47 van het Handvest wordt voldaan: er dient sprake te zijn
van een doeltreffende voorziening in rechte.5
Om te bereiken dat het rechtsmiddel ten volle doeltreffend is moeten alle
rechtsgevolgen van het terugkeerbesluit worden geschorst gedurende de
termijn voor instelling van dit rechtsmiddel en, indien een dergelijk
rechtsmiddel wordt ingesteld, tot aan de beslissing daarop. Dat wil
zeggen dat de termijn voor vrijwillig vertrek niet mag ingaan zolang de
vreemdeling beroep kan instellen en ingeval van het instellen van beroep
mag wachten op de beslissing op het beroep. Voorts mag de vreemdeling
niet op grond van artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn in bewaring worden
gesteld met het oog op zijn verwijdering.6 Vooral dat laatste is van belang
voor het onderhavige wetsvoorstel.
2.2. Uitspraken Afdeling bestuursrechtspraak
Op 5 juni 2019 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak in een tweetal
uitspraken7 dat de nationale wetgeving op dit moment geen geschikte
grondslag kent om aan asielzoekers na afwijzing van hun asielverzoek in
de grensprocedure gedurende de rechtsmiddelentermijn een vrijheidsontnemende maatregel op te leggen.
Uit het arrest Gnandi en de beschikking in de zaak C. volgt, zo overweegt
de Afdeling bestuursrechtspraak, dat het Unierecht zich in beginsel niet
verzet tegen vrijheidsontneming van asielzoekers tijdens de rechtsmiddelentermijn,8 maar dat vrijheidsontneming van asielzoekers gedurende
deze fase uitsluitend mogelijk is in overeenstemming met de Opvangrichtlijn. Die richtlijn is voor wat betreft de mogelijkheid tot grensdetentie
geïmplementeerd in artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 en deze bepaling
is, zoals nu geformuleerd, volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet
geschikt voor vrijheidsontneming voor de periode na afwijzing van het
asielverzoek in de grensprocedure.
Artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000 is thans, zo overweegt de Afdeling
bestuursrechtspraak, zo geformuleerd dat deze is toegespitst op het
vertrek of de uitzetting van de betrokken vreemdeling. Artikel 6, eerste en
tweede lid, en artikel 6a, eerste lid, van de Vw 2000 kunnen om diezelfde
reden ook niet als geschikte grondslag dienen gedurende de rechtsmiddelentermijn. Voor de toepassing daarvan is namelijk vereist dat aan de
betrokken persoon de toegang is geweigerd en dit verhoudt zich niet met
5

Arrest Gnandi, par. 52–58. Beschikking in de zaak C., par. 53.
Arrest Gnandi, par. 62. Beschikking in de zaak C., par. 50–54.
ABRvS 5 juni 2019, zaak nr. 201808923/1/V3, ECLI:NL:RVS:2019:1710 en ABRvS 5 juni 2019, zaak
nr. 201808670/1/V3, ECLI:NL:RVS:2019:1843.
8
Dit betreft de periode dat hij in de gelegenheid is beroep in te stellen tegen een afwijzende
beslissing op een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel en de periode dat hij in Nederland
mag blijven in afwachting van de beslissing op dat beroepschrift of de beslissing van de
rechter die naar aanleiding van een voorlopige voorziening oordeelt over de vraag of het
beroep mag worden afgewacht.
6
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 271, nr. 3

3

het vereiste in artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn dat een procedure gaande moet zijn waarin over de toegang tot
Nederland van die persoon wordt beslist.
Gelet hierop concludeert de Afdeling bestuursrechtspraak dat op dit
moment de betrokken vreemdelingen na de afwijzende beslissing, feitelijk
de toegang tot Nederland, en daarmee het Schengengebied, verkrijgen.
Artikel 3, zesde lid, van de Vw 2000, waarin de verplichting is opgenomen
om bij de afwijzing van het asielverzoek in de grensprocedure onmiddellijk de toegang tot Nederland te weigeren, is daarmee praktisch niet
uitvoerbaar en deze bepaling moet volgens de Afdeling om die reden
buiten toepassing worden gelaten.
3. Aanpassingen Vreemdelingwet 2000
In het huidige vierde lid van artikel 3 van de Vw 2000 wordt bepaald dat
indien de grensprocedure wordt toegepast, een besluit omtrent de
weigering van toegang tot Nederland wordt uitgesteld voor ten hoogste
vier weken. Een reeds genomen besluit tot weigering van toegang tot
Nederland vervalt met ingang van het tijdstip waarop de vreemdeling aan
de grens te kennen geeft een aanvraag te willen indienen.
In het huidige zevende lid van artikel 3 van de Vw 2000 wordt geregeld dat
de duur van de grensprocedure ten hoogste vier weken bedraagt, te
rekenen vanaf het tijdstip van de kennisgeving van het uitstel van het
besluit tot weigering van toegang tot Nederland. Indien vier weken na
deze kennisgeving nog niet is beslist over het in behandeling nemen, de
ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid van de aanvraag krijgt de
vreemdeling op grond van deze bepaling thans van rechtswege toegang
tot Nederland.
Deze bepaling is bedoeld als een implementatie van artikel 43, tweede lid,
van de Procedurerichtlijn waarin, kort gezegd, wordt bepaald dat de
vreemdeling die om asiel heeft verzocht toegang tot het grondgebied van
de lidstaat wordt verleend, wanneer niet binnen vier weken een beslissing
op zijn asielaanvraag is genomen. Het verzoek kan dan worden behandeld
volgens de andere bepalingen van de Procedurerichtlijn.
Op grond van het huidige zesde lid van artikel 3 van de Vw 2000 wordt,
mét de afwijzende beslissing op de aan de grens ingediende asielaanvraag onmiddellijk de toegang tot Nederland geweigerd op grond van
artikel 14 van de Schengengrenscode. Op deze wijze kan zowel de
afwijzende asielbeslissing als de daaruit voortvloeiende toegangsweigering aan de orde worden gesteld in een daartegen gericht rechtsmiddel.
Uit de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 5 juni 2019 vloeit echter voort dat deze regeling het
onbedoelde gevolg heeft dat grensdetentie niet kan worden voortgezet na
afwijzing van een aan de grens ingediende asielaanvraag en daarmee
gepaard gaande toegangsweigering. De in artikel 6, zesde lid, van de Vw
2000 bedoelde voortzetting van de grensdetentie na de beslissing op de
asielaanvraag is immers toegespitst op het vertrek of de uitzetting van de
betrokken persoon en daarmee wordt een invulling gegeven van de
mogelijkheden voor bewaring op grond van de Terugkeerrichtlijn. Zoals
volgt uit het arrest Gnandi en de beschikking in de zaak C. mag voorafgaand aan de beslissing op een doeltreffend rechtsmiddel echter geen
sprake zijn van bewaring op grond van de Terugkeerrichtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 271, nr. 3

4

Het Unierecht biedt wel een andere grondslag. Artikel 8, derde lid, van de
Opvangrichtlijn beschrijft de gronden waarop een asielzoeker in bewaring
mag worden gehouden. Eén van deze gronden (artikel 8, derde lid,
onderdeel c) maakt het mogelijk een vreemdeling in bewaring te houden
in het kader van een procedure waarin een beslissing wordt genomen
over het recht van de verzoeker om het grondgebied te betreden. Zoals
ook de Afdeling bestuursrechtspraak in de genoemde uitspraken van
5 juni 2019 overweegt, verzet het Unierecht zich niet tegen het opleggen
van een vrijheidsontnemende maatregel als de aan de grens ingediende
asielaanvraag is afgewezen, op voorwaarde dat er nog moet worden
beslist over de toegang van de betrokken persoon. Het Unierecht verzet
zich er ook niet tegen om het besluit over de toegang – dat gelet op artikel
3, zesde lid, van de Vw 2000 op dit moment nog onmiddellijk met de
afwijzing van het asielverzoek wordt genomen – te blijven uitstellen totdat
de afwijzende asielbeslissing door de rechter in eerste aanleg is beoordeeld, dan wel dat de termijn om daarom te verzoeken is verstreken.
Bewaring op grond van artikel 8, derde lid, onderdeel c, van de Opvangrichtlijn is dus ook in die fase mogelijk.
Deze uitleg verhoudt zich met artikel 43, tweede lid, van de Procedurerichtlijn. In deze bepaling wordt immers uitsluitend geregeld dat de
vreemdeling toegang tot het grondgebied van de lidstaat wordt verleend
wanneer niet binnen vier weken een beslissing is genomen op de
asielaanvraag. Aan die verplichting wordt voldaan door een tijdige
beslissing op die aanvraag.
Om te bewerkstelligen dat grensdetentie mogelijk blijft in de beroepsfase
na de afwijzende beslissing, worden door dit wetsvoorstel wijzigingen
aangebracht in de artikelen 3 en 6 van de Vw 2000.
In de beroepsfase kan grensdetentie voortaan worden gehandhaafd op
grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. De hiervoor bedoelde door
artikel 8, derde lid, onderdeel c, van de Opvangrichtlijn geboden grondslag wordt daarin uitdrukkelijk verwerkt. Daarmee is grensdetentie
mogelijk in alle situaties waarin (nog) geen sprake is van een toegangsweigering en bewaring gelet op het arrest Gnandi en de beschikking in de
zaak C. niet kan worden gebaseerd op de Terugkeerrichtlijn. Na het
ongebruikt verstrijken van de beroepstermijn, een afwijzende uitspraak
van de voorzieningenrechter over de vraag of het beroep mag worden
afgewacht of een voor de vreemdeling ongunstige uitspraak van de
rechtbank op het beroep, wordt het besluit omtrent weigering van de
toegang zo spoedig mogelijk genomen. De maatregel moet vanaf dat
moment worden gebaseerd op artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000.
Bewaring op grond van deze bepaling is gebaseerd op de Terugkeerrichtlijn.
Daarbij is van belang dat de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak over het voortvarend omzetten van de wettelijke grondslag voor
bewaring9 in acht moet worden genomen. Wanneer artikel 6, derde lid,
van de Vw 2000 niet langer de juiste wettelijke grondslag voor de
bewaring vormt, zal een nieuwe maatregel moeten wordt opgelegd
krachtens artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000. Daarvoor is een toegangsweigering vereist. De omzetting van de grondslag voor bewaring mag
volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak niet
langer dan twee dagen op zich laten wachten. Dit betekent dat ook de
toelatingsweigering maximaal twee dagen op zich mag laten wachten.

9

Zie bijvoorbeeld ABRvS 21 februari 2017, zaak 201700683/1/V3, ECLI:NL:RVS:2017:504.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 271, nr. 3

5

4. Consultatie, administratieve lasten; gevolgen en kosten voor
de overheid
Spoedige inwerkingtreding van deze wet is noodzakelijk om zo snel
mogelijk te kunnen voorzien in een wettelijke basis voor grensdetentie in
de beroepsfase. Gelet hierop is dit wetsvoorstel niet in (internet)consultatie gebracht.
Met het wetsvoorstel wordt de situatie van vóór de uitspraken van de
Afdeling bestuursrechtspraak hersteld. Er wordt slechts beoogd opnieuw
te voorzien in een wettelijke grondslag voor vrijheidsontneming van een
asielzoeker na afwijzing van een aan de grens ingediend asielverzoek. Van
financiële consequenties en een toename van administratieve lasten zal
dan ook geen sprake zijn. Negatieve financiële gevolgen die zouden
kunnen optreden indien nodeloos toegang tot Nederland wordt
verkregen, worden door dit voorstel zoveel mogelijk voorkomen en
gewaarborgd blijft dat effectiever en sneller tot uitzetting kan worden
overgegaan.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Onderdeel A
(artikel 3)
In het vierde lid van artikel 3 van de Vw 2000 vervallen de woorden «voor
ten hoogste vier weken». Daardoor wordt het mogelijk de toegangsweigering langer dan vier weken uit te stellen, te weten tot het moment dat
de betrokken vreemdeling niet langer als verzoeker in Nederland mag
blijven. Het zesde lid, dat, kort gezegd, regelt dat met de afwijzing van een
aan de grens ingediend asielverzoek tevens de toegangsweigering wordt
gegeven, vervalt. Zoals hiervoor in paragraaf 3 van het algemene deel van
de toelichting is aangegeven, zal na het ongebruikt verstrijken van de
periode dat hij in de gelegenheid is beroep in te stellen, een voor de
vreemdeling negatieve uitspraak van de rechtbank over het beroep, of een
afwijzende uitspraak van de voorzieningenrechter over de vraag of het
beroep mag worden afgewacht, het besluit omtrent weigering van de
toegang zo spoedig mogelijk genomen. Met het oog op de nodige
flexibiliteit wordt het moment van toegangsweigering niet meer expliciet
in de wet bepaald. Het Europese recht verplicht daar ook niet toe.
Om duidelijk te maken dat grensdetentie ook na de afwijzende asielbeslissing aan de grens mogelijk blijft, vervalt de eerste zin van het huidige
zevende (en nieuwe zesde) lid waarin wordt bepaald dat de duur van de
grensprocedure ten hoogste vier weken bedraagt. Zoals al toegelicht in
paragraaf 3 van het algemene deel van deze toelichting dient wel toegang
te worden verleend indien niet na vier weken door de IND een beslissing
is genomen op de asielaanvraag. De tweede zin – een implementatie van
artikel 43, tweede lid, van de Procedurerichtlijn – wordt dan ook gehandhaafd.
Onderdeel B
(artikel 6)
In het huidige derde lid van artikel 6 van de Vw 2000 wordt al een
grondslag geboden voor grensdetentie op grond van de Opvangrichtlijn
in afwachting van de beslissing op de asielaanvraag. Door aan deze
bepaling toe te voegen dat bewaring ook mogelijk is indien in het kader
van een procedure nog een beslissing moet worden genomen over het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 271, nr. 3

6

recht om het grondgebied te betreden – een verwijzing naar artikel 8,
eerste lid en onder c, van de Opvangrichtlijn – is grensdetentie voortaan
ook mogelijk in de verschillende situaties waarin een vreemdeling gelet
op het arrest Gnandi en de beschikking in de zaak C. ná de afwijzende
asielbeslissing tijdens de tegen die beslissing gerichte rechterlijke
procedure in Nederland mag blijven.
Voor de formulering is aangesloten bij de formulering in de Opvangrichtlijn, zodat er geen twijfel over kan bestaan dat de reikwijdte van deze
bepaling dezelfde is als die in de Opvangrichtlijn. Voorts is toegevoegd
dat deze bepaling enkel geldt wanneer de vreemdeling een verzoeker is
als bedoeld in de Opvangrichtlijn, nu in het arrest Gnandi en de
beschikking in de zaak C. is bepaald dat de vreemdeling enkel als
verzoeker (illegaal) op het grondgebied van Nederland mag blijven in
afwachting van een rechtsmiddel. In de praktijk betekent dit dat in ieder
geval in de volgende situaties de grensdetentie ook na de afwijzende
beslissing voortduurt:
a. in afwachting van de beslissing op de asielaanvraag,
b. na afwijzing van die aanvraag totdat de beroepstermijn is verstreken,
c. na het tijdig instellen van beroep tot de beslissing op het beroepschrift,
indien uitzetting bij of krachtens deze wet achterwege dient te blijven,
d. na het tijdig instellen van beroep en indien onderdeel c. niet van
toepassing is, tot de beslissing op een verzoek om een voorlopige
voorziening dat er toe strekt uitzetting te voorkomen voordat is beslist
op het beroep, of
e. tot de beslissing op het beroepschrift indien het onder d. bedoelde
verzoek is toegewezen.
Na de afwijzende beslissing op de asielaanvraag wordt de grensdetentie
voortgezet op dezelfde wettelijk grondslag en moet aan dezelfde vereisten
worden voldaan. Er zal dan ook geen nieuwe bewaringsmaatregel worden
opgelegd.
Nadat de fase dat de vreemdeling de procedure mag afwachten is
geëindigd, is grensdetentie op basis van de Terugkeerrichtlijn wel
mogelijk. Dit blijkt uit de aanpassing van het zesde lid van artikel 6 van de
Vw 2000.
Consequenties voor Dublinzaken en zaken van vreemdelingen die in een
andere lidstaat van de Europese Unie internationale bescherming
genieten
Zoals in paragraaf 2.1 van het algemene deel van de toelichting is
aangegeven volgt uit het arrest Gnandi en de beschikking in de zaak C. dat
de gevolgen van een terugkeerbesluit worden geschorst totdat de
beroepstermijn is verstreken en, indien tijdig beroep is ingesteld, totdat
op een verzoek om een voorlopige voorziening of het beroep is beslist,
zodat de betrokken vreemdeling een doeltreffend rechtsmiddel kan
instellen tegen de afwijzing van een verzoek om internationale bescherming. In zogeheten Dublinzaken10 wordt het asielverzoek echter niet in
behandeling genomen. Van een inhoudelijke afwijzing van de asielaanvraag is derhalve geen sprake. Vastgesteld wordt dat een andere
EU-lidstaat verantwoordelijk is voor de afhandeling van de asielaanvraag

10

Zaken die worden afgedaan met toepassing van Verordening (EU) nr. 604/2013 van het
Europees parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek
om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze
bij een van de lidstaten wordt ingediend (PbEU 2013, L 180). Zie artikel 30 van de Vw 2000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 271, nr. 3

7

en ten behoeve van de overdracht wordt in die zaken niet een terugkeerbesluit maar een zogeheten overdrachtsbesluit genomen.
Door het schrappen van artikel 3, zesde lid, geldt dat ook in Dublinzaken
niet langer mét de negatieve beslissing op de asielaanvraag de toegang
wordt geweigerd. Hoewel voor Dublinzaken de bestaande systematiek in
stand zou kunnen worden gelaten, wordt daar met het oog op het belang
van een eenduidige uitvoeringspraktijk in dit wetsvoorstel niet voor
gekozen. Het hanteren van verschillende processen na afdoening aan de
grens zou zeer nadelig zijn.
Inhoudelijk heeft deze keuze geen gevolgen voor de mogelijkheden om
Dublinclaimanten in bewaring te houden. Thans geldt al dat grensdetentie
in Dublinzaken voorafgaand aan de beslissing moet worden gebaseerd op
artikel 6, derde lid, omdat artikel 6a uitsluitend kan worden toegepast na
een toegangsweigering.11 Bij de oplegging van een bewaringsmaatregel
aan een Dublinclaimant is op grond van de Dublinverordening steeds
vereist dat wordt gemotiveerd dat een concreet aanknopingspunt bestaat
voor een overdracht als bedoeld in de Dublinverordening en een
significant risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal
onttrekken.12 Door de nu gekozen aanpak blijft de grensbewaring van
Dublinclaimanten, nét als die van vreemdelingen die zich in situaties
bevinden waar het arrest Gnandi en de beschikking in de zaak C. op ziet,
ook na de beslissing op de asielaanvraag gebaseerd op artikel 6, derde lid.
De grensdetentie van Dublinclaimanten wordt, anders gezegd, later dan
mogelijk zou zijn gebaseerd op artikel 6a van de Vw 2000. Omdat voor
bewaring van Dublinclaimanten, ongeacht de bepaling op grond waarvan
deze is opgelegd, steeds moet worden voldaan aan genoemde gronden
(concreet aanknopingspunt voor overdracht en significant risico op
onttrekking aan het toezicht) maakt dit materieel niet uit.
Onderkend wordt dat de grensdetentie van Dublinclaimanten zo niet op
de meest inzichtelijke wijze in de wet is neergelegd. In paragraaf 1 van het
algemene deel van de toelichting is al aangegeven dat momenteel wordt
gewerkt aan een veel omvangrijker wetsvoorstel waarin de gevolgen van
het arrest Gnandi en de beschikking in de zaak C. uitputtend in wet- en
regelgeving worden verwerkt. In dat kader zal ook worden bezien of de
grensdetentie van Dublinclaimanten inzichtelijker en eenvoudiger kan
worden geregeld.
Ook vreemdelingen wier afwijzing van de asielaanvraag is gebaseerd op
toepassing van artikel 30a, eerste lid, onderdeel a, van de Vw 2000 omdat
zij in een andere lidstaat van de Europese Unie internationale bescherming genieten, kunnen aan het arrest Gnandi en de beschikking in de zaak
C. geen recht ontlenen om in de beroepstermijn of gedurende de
procedure bij de rechter in Nederland te blijven.13 Net als bij Dublinclaimanten wordt er ook voor deze categorie vooralsnog met het oog op het
belang van een eenduidige uitvoeringspraktijk voor gekozen de toegangsweigering uit te stellen tot het moment dat de beroepstermijn is
verstreken of, indien tijdig beroep is ingesteld, totdat op een verzoek om
een voorlopige voorziening of het beroep is beslist. Ook deze vreemdelingen kunnen in die fase in grensdetentie worden gehouden op grond
van het derde lid van artikel 6.

11

ABRvS 18 januari 2017, zaak nr. 201608783/1/V3, ECLI:NL:RVS:2017:136.
Zie artikel 5.1a, vijfde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000.
13
Zie bijvoorbeeld uitspraak rechtbank Den Haag, 20 februari 2019 (ECLI:NL:RBDHA:2019:1550)
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 271, nr. 3

8

Onderdeel C
(artikel 109a)
Onderdanen van derde landen aan wie toegang is geweigerd kunnen
krachtens artikel 2, tweede lid, onder a, van de Terugkeerrichtlijn alleen
worden uitgezonderd van de toepassing van die richtlijn indien zij
vervolgens geen vergunning of recht hebben verkregen om in die lidstaat
te verblijven. Asielzoekers hebben als verzoeker het recht in Nederland te
blijven en vallen na afloop van hun asielprocedure dus altijd onder de
Terugkeerrichtlijn. Dit blijkt al uit de huidige formulering van artikel 109a,
onderdeel a. De technische aanpassing van dit onderdeel is het gevolg
van het vervallen van artikel 3, zesde lid, van de Vw 2000.
Artikel II
In dit artikel zijn bepalingen opgenomen die de samenloop regelen tussen
het bij koninklijke boodschap van 30 september 2015 ingediende voorstel
van wet houdende regels met betrekking tot de terugkeer van vreemdelingen en vreemdelingenbewaring (Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring, 34 309) en het onderhavige wetsvoorstel.
Artikel III
Spoedige inwerkingtreding van deze wet is wenselijk om zo snel mogelijk
duidelijkheid te bieden over de juridische basis voor vrijheidsontneming
van een asielzoeker na afwijzing van een aan de grens ingediend
asielverzoek.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 271, nr. 3

9