Tussen handhaven
en dienstverlenen
Over het toezicht van de IND op de werkgever als
erkend referent

Tussen handhaven en dienstverlenen

Voorwoord

4

Samenvatting, conclusie en aanbevelingen

5

1
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7

Inleiding
Introductie
De Wet modern migratiebeleid
De erkend referent
Toezicht op de erkend referent
Aanleiding
Doel- en vraagstelling
Afbakening
Onderzoeksaanpak
Beoordelingskader
Leeswijzer

11
11
11
11
13
14
14
14
16
17
18

2
2.1
2.2
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.3.4

Inrichting en aansturing van het toezicht
Inleiding
Conclusie
Bevindingen
Teams, taken, rollen en verantwoordelijkheden
Waarborgen voor een onafhankelijke taakuitvoering
Prioritering en aansturing
Inzet van personele capaciteit

19
19
19
20
20
24
24
26

3
3.1
3.2
3.3
3.3.1
3.3.2

Werking van het toezicht: preventie
Inleiding
Conclusie
Bevindingen
Voorlichting
Handhavingscommunicatie

28
28
28
29
29
29

4
4.1
4.2
4.3
4.3.1
4.3.2

Werking van het toezicht: signalering
Inleiding
Conclusie
Bevindingen
Professionele alertheid van medewerkers
Specialistisch verificatieonderzoek

31
31
32
32
32
34

2

Tussen handhaven en dienstverlenen

4.3.3
4.3.4
4.3.5

Actieve trajectcontroles
Passieve trajectcontroles
Overige controlemogelijkheden

35
38
38

5
5.1
5.2
5.3
5.3.1
5.3.2
5.3.3

Werking van het toezicht: interventie
Inleiding
Conclusie
Bevindingen
Waarschuwing en bestuurlijke boete
Schorsing en intrekking erkenning
Kostenverhaal uitzetting

39
39
39
39
39
40
41

I
II

Bijlagen
Web-enquête
Afkortingen

42
45

3

Tussen handhaven en dienstverlenen

De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) is verantwoordelijk voor de toelating
van vreemdelingen tot Nederland. De laatste jaren staat bij de IND steeds
nadrukkelijker de klant centraal. Dit is de vreemdeling die verblijf aanvraagt, maar
ook de referent – de persoon waarbij de vreemdeling wil verblijven voor gezinsleven
of de organisatie waarbij de vreemdeling wil gaan werken of studeren – is klant van
de IND. De IND wil voor al haar klanten een goede dienstverlener zijn met een hoog
niveau van service.
Met de komst van het modern migratiebeleid in 2013 heeft de IND er een nieuwe
taak bij gekregen, namelijk het houden van toezicht op de zogeheten erkend
referent. Een erkend referent, bijvoorbeeld een werkgever of onderwijsinstelling, is
een klant van de IND die na een erkenningsprocedure het vertrouwen en de
verantwoordelijkheid van de IND heeft gekregen om op een snellere en
eenvoudigere wijze vreemdelingen naar Nederland over te laten komen. Met de
nieuwe toezichthoudende taak is er voor de IND ook een spanningsveld in haar werk
geïntroduceerd. De IND wil dienstverlenend zijn aan deze erkend referenten, maar
moet ook handhavend kunnen optreden als dat nodig is, zoals bij overtreding van
verplichtingen of bij misbruik van de procedure.
Vier jaar na de introductie van het modern migratiebeleid zijn er ruim vijfduizend
erkend referenten waarop de IND toezicht dient te houden. Deze erkend referenten
waren in 2016 goed voor ongeveer veertienduizend verblijfsaanvragen. Mijn
Inspectie is met dit onderzoek nagegaan hoe het staat met de uitvoering van het
toezicht van de IND op de werkgever als erkend referent. Hoe de IND omgaat met
het spanningsveld tussen handhaven en dienstverlenen is daarbij nadrukkelijk naar
voren gekomen. Een betere balans hiertussen is nodig om te zorgen voor een
evenwichtig stelsel van snelle en eenvoudige toelating en het voorkomen van
misbruik.

J.G. Bos
Hoofd Inspectie Veiligheid en Justitie

4

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Inleiding
De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) heeft sinds de invoering van het
modern migratiebeleid (momi) in juni 2013 de taak om toezicht te houden op de
erkend referent. Een erkend referent is een organisatie 1, zoals een werkgever, een
onderwijsinstelling of een au-pairbureau, die belang heeft bij de overkomst van een
werknemer, een student of een au pair van buiten de Europese Unie naar
Nederland.
Een uitgangspunt van momi is dat vreemdelingen die Nederland nodig heeft snel en
eenvoudig toegelaten worden. De erkend referent heeft toegang tot een versnelde
toelatingsprocedure. In deze versnelde procedure beslist de IND binnen twee weken
op een door de erkend referent voor de vreemdeling ingediende aanvraag om een
verblijfsvergunning (verder: verblijfsaanvraag), terwijl de wettelijke beslistermijn
negentig dagen is. Anders dan het geval is bij verblijfsaanvragen zonder
tussenkomst van een erkend referent, besluit de IND met name op basis van eigen
verklaringen van de erkend referent dat de vreemdeling voldoet aan de
toelatingsvoorwaarden. Hiermee is de toelating van vreemdelingen tot Nederland
een gedeelde verantwoordelijkheid geworden tussen de overheid en private partijen.
De IND dient toezicht te houden op de erkend referent om na te gaan of de plichten
die horen bij deze verantwoordelijkheid worden nagekomen en als dat niet het geval
is daarop te handhaven.
Toezicht op de erkend referent is voor de IND een relatief nieuwe taak die
bovendien wezenlijk anders is dan de andere taken van de IND. De Inspectie
Veiligheid en Justitie (Inspectie VenJ) heeft om die reden onderzoek gedaan naar de
kwaliteit van het toezicht op de erkend referent. Het onderzoek concentreert zich op
het toezicht op de werkgever die optreedt als erkend referent.
Doelstelling en onderzoeksvragen
De Inspectie VenJ wil met dit onderzoek inzicht krijgen in de kwaliteit van het
toezicht van de IND op de werkgever die optreedt als erkend referent. De Inspectie
VenJ wil zo de mogelijke knel- en aandachtspunten signaleren met het oog op het
eventueel verbeteren van het toezicht van de IND.

1

Conform artikel 2e Vreemdelingenwet (Vw) kan het gaan om een rechtspersoon, een onderneming of een
organisatie.

5

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek is:
Wat is de kwaliteit van het toezicht van de IND op de werkgever als erkend
referent?
De Inspectie VenJ heeft, om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden, de
volgende vier deelvragen onderzocht:
1.
2.
3.
4.

Welke voorwaarden zijn gesteld aan het toezicht op de erkend referent?
Hoe is het toezicht vormgegeven in de praktijk?
Is deze vormgeving in overeenstemming met de gestelde voorwaarden? En zo
nee, wat zijn hier de redenen voor?
Wat zijn de (mogelijke) knel- en aandachtspunten voor het toezicht op de
erkend referent?

Voorwaarden gesteld aan het toezicht op de erkend referent
Het vertrouwen in de erkend referent en de eigen verklaringen van de erkend
referent moeten verantwoord zijn. Effectief toezicht en zichtbare handhaving
moeten dit vertrouwen waarborgen. Toezicht is het verzamelen van de informatie
over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het
zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding
daarvan handhavend optreden. Bijvoorbeeld door het intrekken van de erkenning of
het opleggen van een bestuurlijke boete.
De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Wet momi 2 aanknopingspunten 3
gegeven voor wat effectief toezicht en zichtbare handhaving inhouden. Zo wordt het
toezicht zoveel mogelijk, maar niet uitsluitend, vanachter het bureau uitgeoefend,
waarbij de nadruk ligt op samenwerking en informatie-uitwisseling met andere
overheidsdiensten. Dit levert informatie op waarmee de door de erkend referent
verstrekte gegevens worden vergeleken. Het toezicht zal plaatsvinden aan de hand
van behandelprofielen en signalen van de vreemdeling zelf of van ketenpartners.
Waar nodig zal de IND controlebezoeken afleggen bij erkend referenten. Bij
constatering van overtredingen kan de IND de erkend referent een bestuurlijke
boete opleggen of de erkenning intrekken.
De Inspectie VenJ hanteert deze voorwaarden en aanknopingspunten als
beoordelingskader in dit onderzoek.
Vormgeving van het toezicht van de IND
De Inspectie VenJ heeft de vormgeving van het toezicht onderzocht aan de hand
van de thema’s ‘inrichting van het toezicht’, ‘aansturing van het toezicht’ en
‘werking van het toezicht’ met daarbinnen de drie hoofdprocessen die in het toezicht
van de IND worden onderscheiden: preventie, signalering en interventie.
Inrichting van het toezicht
De Inspectie VenJ stelt vast dat de toezichts- en handhavingstaken op de erkend
referent bij verschillende teams binnen de IND zijn belegd. Als gevolg van een

2

Wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en enkele andere wetten in verband met
de versterking van de positie van de referent in het reguliere vreemdelingenrecht en versnelling van de
vreemdelingenrechtelijke procedure (Wet modern migratiebeleid), Staatsblad, jaargang 2010, nr. 290.

3

In de memorie van toelichting bij de wet en in de toelichtingen bij onderliggende regelgeving.

6

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

reorganisatie is bij de teams sprake van onduidelijkheid over de precieze
taakverdeling, rollen en verantwoordelijkheden.
Aangezien de IND zowel aanvragen om erkenning behandelt, verblijfsvergunningen
verleent en toezichthouder is, dienen er waarborgen te zijn voor een onafhankelijke
taakuitvoering van het toezicht. In de inrichting van het toezicht heeft de IND dit
formeel geregeld door deze taken binnen verschillende teams te beleggen. In de
praktijk blijkt echter dat het team dat verantwoordelijk is voor de behandeling van
de erkenningsaanvraag ook boeterapporten opstelt. Dienstverlenende en
handhavende taken kunnen zo op gespannen voet met elkaar komen te staan.
Aansturing van het toezicht
De Inspectie VenJ stelt vast dat toezichts- en handhavingstaken binnen de IND
minder prioriteit hebben dan de dienstverlenende taken. Een toezichts- en
handhavingsstrategie is lange tijd in ontwikkeling geweest en ontbrak nog ten tijde
van de uitvoering van het Inspectie-onderzoek. Inmiddels heeft de IND een visie op
handhaving en een visie op de toepassing van de bestuurlijke boete opgesteld. 4
De personele capaciteit die de IND inzet voor signalering en interventie is beperkt.
Het zwaartepunt van de personele inzet ligt bij team Zakelijk. Dit team geeft uit het
oogpunt van dienstverlening vooral voorlichting aan de erkend referent om nietnaleving te voorkomen (preventie). Als gevolg van intensivering van deze
dienstverlenende taken en de toename van het aantal erkend referenten, staat de
beschikbare personele capaciteit van dit team voor signalering en interventie onder
druk. Aan (door)ontwikkeling van het toezicht om overtredende werkgevers te
signaleren komt de IND nauwelijks toe.
Werking van het toezicht: preventie
Preventief toezicht gaat uit van het principe dat voorkomen beter is dan genezen.
Nalevingscommunicatie en zichtbaarheid van handhaving zijn belangrijke
componenten van preventief toezicht.
Nalevingscommunicatie is erop gericht de naleving van wet- en regelgeving door de
ondertoezichtstaande te bevorderen. De IND zet sterk in op nalevingscommunicatie
gericht op het vergroten van de kennis van de erkend referent over zijn rechten,
plichten en het toezicht van de IND. Uit de web-enquête van de Inspectie VenJ blijkt
dat dit effect heeft: de erkend referenten zijn veelal goed op de hoogte van de rol
van de IND als toezichthouder, van hun rechten en plichten en van eventuele
gevolgen van niet-naleving. Van handhavingscommunicatie bij niet-naleving van
wet- en regelgeving (ofwel nalevingscommunicatie die de erkend referent bewust
maakt dat overtredingen daadwerkelijk worden bestraft) maakt de IND nagenoeg
geen gebruik.
De zichtbaarheid van handhaving is gerelateerd aan handhavingscommunicatie. Het
betekent dat de IND transparant is over het functioneren en de resultaten van het
toezicht en hierover communiceert. Hiervan is echter geen sprake.

4

Aangezien de visie op handhaving en de visie op de toepassing van de bestuurlijke boete van recente
datum zijn, heeft de Inspectie VenJ in dit onderzoek niet kunnen vaststellen hoe deze visies in de praktijk
doorwerken.

7

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Werking van het toezicht: signaleren
De mogelijkheden van de IND om van achter het bureau overtredingen van de
momi-plichten, of het niet (langer) voldoen aan de erkenningsvoorwaarden te
signaleren, zijn beperkt. Het risicoprofiel dat de IND hiervoor inzet is kwalitatief nog
niet op orde. Daarnaast bestaat er als gevolg van moeizame communicatie tussen
de teams een reëel risico dat signalen niet worden doorgegeven of niet actief
worden opgevolgd. Ook worden er weinig controles op de erkend referent
uitgevoerd.
Voor het uitvoeren van de toezichts- en handhavingstaken op de erkend referent
werkt de IND samen met andere overheidsorganisaties. Zo voert de IND sinds eind
2016, in een pilot met de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW),
controlebezoeken uit om onder andere na te gaan of bepaalde erkend referenten in
de praktijk voldoen aan de momi-plichten en of er nog altijd wordt voldaan aan de
voorwaarden voor erkenning. Samenwerking met andere overheidsorganisaties is
waardevol voor het toezicht van de IND, maar creëert ook een afhankelijkheid.
Wanneer de samenwerking onvoldoende geborgd is ontstaat er een risico voor de
continuïteit van de uitvoering van de toezichts- en handhavingstaken.
Samenwerking is eveneens van belang voor de informatiepositie van de IND. De
informatie-uitwisseling met andere overheidsorganisaties in het kader van het
toezicht op de erkend referent is tot nu toe echter beperkt geautomatiseerd en niet
altijd structureel ingeregeld. Hierdoor worden niet alle binnen de overheid
beschikbare relevante bronnen voldoende benut. Dit alles heeft gevolgen voor zowel
de efficiëntie als de (potentiële) effectiviteit van het toezicht op de erkend referent.
Werking van het toezicht: interventie
Een signaal kan aanleiding zijn voor een interventie door de IND. Interventies in het
kader van de Wet momi omvatten het geven waarschuwingen, het opleggen van
bestuurlijke boetes, het schorsen of het intrekken van de erkenning en het verhalen
van de kosten van de uitzetting van de vreemdeling op de erkend referent.
De IND heeft in de periode 2014 tot en met 2016 de waarschuwing en de
bestuurlijke boete nagenoeg niet ingezet voor de werkgever als erkend referent,
terwijl er wel overtredingen van de momi-plichten zijn geconstateerd. Aan andere
erkend referenten, niet zijnde werkgevers, heeft de IND wel waarschuwingen of
bestuurlijke boetes opgelegd. Het is onduidelijk op grond van welke motieven de
IND nu overgaat tot het geven van een waarschuwing en het opleggen van een
eventuele daarop volgende bestuurlijke boete aan erkend referenten.
Schorsingen hebben niet plaatsgevonden en het aantal intrekkingen van de
erkenning is beperkt. Deze intrekkingen zien voornamelijk op de uitschrijving uit het
handelsregister of op inactieve erkend referenten. Zij hebben nauwelijks betrekking
op bewuste overtreders.
De mogelijkheid om de kosten van de uitzetting op de erkend referent te verhalen
past de IND niet toe. Redenen hiervoor zijn het nauwelijks voorkomen van de
doelgroep in de caseload van de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V), de
onbekendheid van medewerkers met dit instrument en het ontbreken van
structurele procesafspraken tussen de IND en de DT&V om de kosten van de
uitzetting te verhalen.

8

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Eindconclusie
De Inspectie VenJ concludeert dat het toezicht van de IND op de
werkgever als erkend referent in de huidige vorm onvoldoende
effectief is. Ook is op dit moment geen sprake van zichtbare
handhaving.
De IND zet vanuit haar dienstverlenende ambitie sterk in op preventie
van niet-naleving van wet- en regelgeving door middel van voorlichting
aan de erkend referent over zijn rechten en plichten. Signalering van
niet-naleving heeft minder prioriteit. Hierdoor is de IND onvoldoende in
staat om zich een beeld te vormen van wat zich bij erkend referenten
in de praktijk afspeelt. Gelet hierop bestaat een risico dat de erkend
referent die misbruik maakt van zijn positie niet wordt herkend en de
IND niet overgaat tot handhaving. De focus op dienstverlening heeft
ook gevolgen voor de handhaving. De IND komt hier zeer beperkt aan
toe. De interventies die de IND pleegt, betreffen vooral intrekkingen
van de erkenning op administratieve gronden en zien nauwelijks op
bewuste overtreders.

Aanbevelingen en aandachtspunten
De verbetering van het toezicht van de IND op de werkgever als erkend referent
staat of valt met het geven van meer prioriteit aan de toezichts- en
handhavingstaken, een duidelijke en zuivere rol- en taakverdeling, een goede
informatiepositie en de inzet van voldoende personele capaciteit.
De Inspectie VenJ beveelt de IND het volgende aan:
•
•

•
•

•

Zorg voor waarborgen zodat dienstverlenende en toezichts- en
handhavingstaken in de praktijk niet met elkaar kunnen conflicteren.
Verbeter de informatiepositie ten behoeve van signalering, draag daarbij zorg
voor borging van de samenwerking met andere overheidsorganisaties en
optimale benutting van de mogelijkheden voor geautomatiseerde informatieuitwisseling.
Bezie of er voldoende personele capaciteit beschikbaar is voor toezichts- en
handhavingstaken.
Maak de inspanningen, resultaten en zo mogelijk de effecten van het toezicht
en de handhaving inzichtelijk zowel ten behoeve van de interne aansturing als
de externe handhavingscommunicatie.
Draag zorg dat medewerkers bij de uitvoering van het boetebeleid voldoende
handvatten hebben om consequent te kunnen handelen bij het geven van een
waarschuwing en een eventuele daarop volgende boete aan erkend referenten.

In de Wet momi is bepaald dat in 2018 een wetsevaluatie wordt uitgevoerd waarin
de doeltreffendheid en de effecten in de praktijk van de onderdelen van de Wet
momi worden geëvalueerd. Hoewel het enigszins buiten de scope van dit onderzoek
valt, heeft de Inspectie VenJ in de interviews met IND-medewerkers regelmatig
signalen opgevangen dat de huidige momi-voorwaarden en -plichten mogelijk te
weinig handvatten bieden om bewuste overtreders aan te pakken. Daarnaast kwam
eveneens de vraag naar voren of de IND wel over voldoende instrumentarium
beschikt om effectief toezicht te kunnen houden. De Inspectie VenJ adviseert de

9

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

minister van Veiligheid en Justitie om deze punten in de aanstaande wetsevaluatie
te betrekken.

10

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

1
1.1

Introductie

1.1.1

De Wet modern migratiebeleid

Met de invoering van de Wet modern migratiebeleid (verder: Wet momi) is in 2013
het beleid voor vreemdelingen die op reguliere gronden 5 in Nederland willen
verblijven gewijzigd. De Wet momi beoogde de introductie van een selectief regulier
migratiebeleid waarmee vreemdelingen die Nederland nodig heeft snel en eenvoudig
kunnen worden toegelaten.

1.1.2

De erkend referent

Om de doelstelling van de Wet momi te bereiken is in het reguliere
vreemdelingenbeleid meer verantwoordelijkheid en vertrouwen gegeven aan de
referent van de vreemdeling, in het bijzonder aan de erkend referent. Een erkend
referent is een organisatie 6 die belang heeft bij de overkomst van een vreemdeling
naar Nederland, zoals een werkgever of een onderwijsinstelling.
Aanvraag om erkenning
Wanneer een organisatie aan bepaalde voorwaarden voldoet, kan deze door de
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) na het indienen van een aanvraag daartoe
worden erkend als referent. De voorwaarden voor erkenning zijn opgenomen in de
Vreemdelingenwet (Vw). Deze zijn geformuleerd als afwijzingsgronden. De aanvraag
om erkenning kan worden afgewezen als: 7
•
de aanvrager niet staat ingeschreven in het handelsregister terwijl dit vereist is
op grond van de Handelsregisterwet 2007;
•
de continuïteit en solvabiliteit van de aanvrager onvoldoende is gewaarborgd;
•
de betrouwbaarheid van de aanvrager onvoldoende vast staat;
5

Met een reguliere verblijfsvergunning kan een vreemdeling onder andere in Nederland werken, studeren of
bij familie verblijven. Een reguliere verblijfsvergunning moet onderscheiden worden van een
verblijfsvergunning voor asiel. Een asielvergunning is voor een vreemdeling met een vluchtelingenstatus of
een vreemdeling die gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting in zijn land van
herkomst een reëel risico loopt op ernstige schade (bijvoorbeeld de doodstraf of foltering).

6

Conform artikel 2e Vreemdelingenwet (Vw) kan het gaan om een rechtspersoon, een onderneming of een

7

Zie voor de volledige weergave van de afwijzingsgronden artikel 2e, eerste lid, Vw.

organisatie.

11

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

•

de erkenning als referent binnen een periode van vijf jaar direct voorafgaand
aan de aanvraag is ingetrokken; of
als de aanvrager niet voldoet aan de vereisten die verband houden met het
doel waarvoor de vreemdeling in Nederland verblijft of wil verblijven.

•

Erkenning is verplicht als een werkgever verblijfsvergunningen wil aanvragen voor
kennismigranten 8 of wetenschappelijk onderzoekers op grond van richtlijn
2005/71/EG. 9 Erkenning is daarnaast ook verplicht voor onderwijsinstellingen, aupairbureaus en uitwisselingsorganisaties. Voor werknemers die reguliere arbeid in
loondienst of seizoenarbeid verrichten, lerend werken of houder zijn van een
Europese blauwe kaart is de werkgever niet verplicht om erkend referent te zijn,
maar het kan wel. Dit onderzoek richt zich op werkgevers die erkend referent zijn.
Rechten van de erkend referent
De erkend referent heeft door de Wet momi toegang tot een versnelde procedure.
In deze versnelde procedure wordt in beginsel, als de vreemdeling aan de
toelatingsvoorwaarden voldoet, binnen twee weken inwilligend op een aanvraag om
een verblijfsvergunning (verder: verblijfsaanvraag) beslist. 10 Anders dan het geval
is bij verblijfsaanvragen zonder tussenkomst van een erkend referent, besluit de
IND met name op basis van eigen verklaringen van de erkend referent dat de
vreemdeling voldoet aan de toelatingsvoorwaarden. De erkend referent hoeft ook
minder bewijsstukken aan de IND te sturen. Deze bevoorrechte status van de
erkend referent gaat wel gepaard met verplichtingen en toezicht op de naleving van
deze verplichtingen.
Plichten van de erkend referent
De positie van de erkend referent is niet vrijblijvend. 11 De erkend referent moet
uiteraard blijven voldoen aan de voorwaarden voor erkenning. 12 Daarnaast moet de
erkend referent zich houden aan de verplichtingen die gepaard gaan met het erkend
referentschap (verder: de momi-plichten). 13
Informatieplicht
Wijzigingen die verband houden met de erkenning moet de erkend referent melden
aan de IND, bijvoorbeeld als er sprake is van uitschrijving uit het handelsregister of
uitstel van betaling. Ook wijzigingen die van invloed zijn op het verblijfsrecht van de
vreemdeling moet de erkend referent aan de IND melden, bijvoorbeeld als de
werknemer niet meer voldoet aan de looneis, als het dienstverband is geëindigd of
als de werknemer terugkeert naar het land van herkomst. 14
Administratie- en bewaarplicht
De erkend referent moet relevante informatie over de werknemer verzamelen en
vastleggen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de arbeidsovereenkomst, loonspecificaties
8

Een kennismigrant is een vreemdeling die arbeid verricht voor een erkend referent waardoor een bijdrage

9

In 2017 bedragen voor een werkgever de leges voor een aanvraag om erkenning 5.276 euro. Voor kleine

wordt geleverd aan de Nederlandse kenniseconomie.
ondernemingen geldt er een legestarief van 2.638 euro.
10

De wettelijke beslistermijn is in de regel negentig dagen, hoewel deze korter kan zijn afhankelijk van de
beperking waaronder de verblijfsvergunning wordt aangevraagd (zie artikel 25 Vw).

11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 32 052, nr. 3, p. 6.

12

Anders kan de erkenning worden ingetrokken, zie artikel 2g, onderdeel b, Vw.

13

Zie artikel 2g, onderdeel c, Vw.

14

Zie artikel 4.18 en 4.23 Voorschrift Vreemdelingen (VV).

12

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

of een kopie van het paspoort. Als de werkgever niet meer voor de werknemer
optreedt als erkend referent, dan moet de werkgever de relevante gegevens en
documenten nog vijf jaar bewaren. 15
Zorgplicht
Afhankelijk van het verblijfsdoel kunnen er zorgplichten gelden voor de erkend
referent. Kennismigranten moeten bijvoorbeeld zorgvuldig worden geworven en
geselecteerd. Daarnaast dienen zij op de hoogte te worden gesteld van de
toelatings- en verblijfsvoorwaarden waaraan zij moeten voldoen. 16

1.1.3

Toezicht op de erkend referent

De IND is met de inwerkingtreding van de Wet momi aangewezen als
toezichthouder op de naleving van de momi-plichten. 17 De IND heeft onderstaande
handhavingsmogelijkheden voor het sanctioneren van niet-naleving van de momiplichten of als niet meer voldaan wordt aan de voorwaarden voor erkenning.
Waarschuwing en oplegging van een bestuurlijke boete
Op grond van artikel 55a Vw kan door de IND aan rechtspersonen een bestuurlijke
boete van maximaal € 3000,- worden opgelegd voor het overtreden van de momiplichten. In de Vreemdelingencirculaire (Vc) is het boetebeleid opgenomen. Bij een
eerste overtreding van de momi-plichten geeft de IND een waarschuwing. Bij een
herhaalde overtreding of een ernstige overtreding legt de IND een bestuurlijke
boete op. 18
Schorsing en intrekking van de erkenning
De IND kan de erkenning schorsen of intrekken. 19 Wanneer een erkend referent zijn
momi-plichten niet nakomt, kan dit consequenties hebben voor zijn erkenning als
referent. De IND kan de verleende erkenning ook intrekken wanneer de erkend
referent niet meer voldoet aan de voorwaarden voor erkenning.
Het verhalen van de kosten van de uitzetting
Tot slot heeft de IND de mogelijkheid om (een deel van) de kosten die de overheid
maakt bij een eventuele gedwongen uitzetting van de vreemdeling op de erkend
referent te verhalen (verder: kostenverhaal). 20

15

Zie artikel 4.53 Vreemdelingenbesluit (Vb) en artikel 4.27 en 4.35 VV.

16

Zie artikel 2a, tweede lid, onderdeel b, Vw; artikel 1.16, derde lid, Vb en artikel 1.4 VV.

17

Artikel 47a, eerste lid Vw jo artikel 4.1a VV. Naast de IND zijn ook de inspecteurs arbeidsmarktfraude van
de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) sinds 1 april 2016 met het toezicht belast.

18

Zie paragraaf 9.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (B).

19

Zie artikel 2f, eerste lid Vw en artikel 2g, onderdeel b Vw.

20

Zie artikel 66 Vw.

13

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

1.2

Aanleiding

De Inspectie VenJ heeft twee redenen om onderzoek uit te voeren naar het toezicht
van de IND op de werkgever als erkend referent:
Verantwoordelijkheid toelating gedeeld met private partijen
De toelating van vreemdelingen tot Nederland is één van de
kernverantwoordelijkheden van de overheid. Met de invoering van de Wet momi
wordt deze verantwoordelijkheid gedeeld met private partijen. Het is daarom van
belang dat de overheid er op toeziet dat deze partijen hun verantwoordelijkheden
nakomen. Zo kunnen risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik van het erkend
referentschap beheerst worden en blijft inzichtelijk of de regeling ook werkt zoals
deze bedoeld is.
Nieuwe taak voor de IND
Het toezicht op de erkend referent wordt uitgevoerd door de IND. De IND is de
toelatingsorganisatie van Nederland. De IND heeft in die hoedanigheid ervaring met
het behandelen van verblijfsaanvragen en het controleren of er nog aan de
voorwaarden van de verleende verblijfsvergunningen wordt voldaan. Toezicht op de
erkend referent is met de inwerkingtreding van de Wet momi een nieuwe taak voor
de IND.

1.3

Doel- en vraagstelling

De Inspectie VenJ wil met dit onderzoek inzicht krijgen in de kwaliteit van het
toezicht van de IND op de werkgever die optreedt als erkend referent. De Inspectie
VenJ wil zo de mogelijke knel- en aandachtspunten signaleren in het toezicht van de
IND met het oog op het verbeteren van dit toezicht.
De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek is:
Wat is de kwaliteit van het toezicht van de IND op de werkgever als erkend
referent?
De Inspectie VenJ heeft om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden de
volgende vier deelvragen onderzocht:
1.
2.
3.
4.

Welke voorwaarden zijn gesteld aan het toezicht op de erkend referent?
Hoe is het toezicht vormgegeven in de praktijk?
Is deze vormgeving in overeenstemming met de gestelde voorwaarden? En zo
nee, wat zijn hier de redenen voor?
Wat zijn de (mogelijke) knel- en aandachtspunten voor het toezicht op de
erkend referent?

1.4

Afbakening

Toezicht als proces
Dit onderzoek van de Inspectie VenJ richt zich op de wijze waarop de IND invulling
geeft aan haar toezichthoudende taak op de werkgever als erkend referent. Toezicht
is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet
aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover

14

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

en het eventueel naar aanleiding daarvan handhavend optreden. Bijvoorbeeld door
het intrekken van een erkenning of het opleggen van een bestuurlijke boete.
De IND als onderzoeksobject
De IND is als organisatie het enige onderzoeksobject. De Inspectie VenJ heeft in
haar onderzoek de samenwerkingsverbanden van de IND met anderen betrokken,
maar geeft geen oordeel over de uitvoering van taken door ketenpartners of andere
overheidsorganisaties, zoals de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) of de Inspectie
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW).
De werkgever als erkend referent
De Inspectie VenJ heeft zich geconcentreerd op het toezicht op de erkend referent
van vreemdelingen die overkomen in het kader van arbeid regulier en kennis &
talent. 21 De erkend referent is in deze gevallen meestal een werkgever.
Onderwijsinstellingen, uitwisselingsorganisaties au-pairbureaus en natuurlijke
personen vallen buiten de reikwijdte van dit onderzoek.
De categorie werkgevers vormt met ruim vijfduizend erkend referenten verreweg de
grootste groep erkend referenten. 22 Een aantal dat sinds de invoering van de Wet
momi is verdubbeld (zie afbeelding 1). Het gaat bij deze werkgevers om grote
multinationals en onderzoeksinstellingen, maar ook om werkgevers uit het middenen kleinbedrijf.
Afbeelding 1. Ontwikkeling van het aantal erkend referenten

6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2013

2014

2015

2016

Aantal erkend referenten
Bron: Rapportages Vreemdelingenketen 2013 - 2016

Deze erkend referenten zijn goed voor een groot aantal verblijfsaanvragen. In 2016
ontving de IND 13.900 (eerste) verblijfsaanvragen voor kennis & talent en 2.030
voor arbeid. Sinds 2013 is het aantal verblijfsaanvragen voor kennis & talent
toegenomen (zie afbeelding 2).

21

Vanaf 2013 wordt onder kennis en talent gerekend verblijf als wetenschappelijk onderzoeker, zoekjaar

22

Dit blijkt uit een vergelijking van de openbare registers in april 2017.

afgestudeerden, kennismigrant en zelfstandig ondernemer.

15

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Afbeelding 2. Ontwikkeling van het aantal ingediende verblijfsaanvragen kennis & talent

Bron: Rapportages Vreemdelingenketen 2013 - 2016

1.5

Onderzoeksaanpak

Voor dit onderzoek heeft de Inspectie VenJ onderstaande onderzoeksmethoden
ingezet.
Documentstudie
Op basis van documentstudie heeft de Inspectie VenJ onderzocht wat de
voorwaarden voor het toezicht zijn en hoe het toezicht is vormgegeven. Dit heeft
onder andere geleid tot het beoordelingskader en een beeld van de inrichting van
het toezicht.
Interviews
De Inspectie VenJ heeft gesprekken gevoerd met 23 IND-medewerkers die
betrokken zijn bij het toezicht op de werkgever als erkend referent. Tijdens deze
interviews is gesproken over de inrichting en de werking van het toezicht in de
praktijk en wat daarbij de knel- en aandachtspunten zijn. Daarnaast heeft de
Inspectie VenJ gesproken met een medewerker van de Inspectie SZW en een
medewerker van de DT&V om een beeld te krijgen van de samenwerkingsrelaties
van de IND met deze diensten. Samen met de documentstudie zijn de interviews de
voornaamste informatiebron van dit onderzoek.
Dossieronderzoek
De Inspectie VenJ heeft van tien erkend referenten het dossier in INDiGO 23
onderzocht. In dit dossieronderzoek zijn het gebruik van INDiGO, de geldende
werkinstructies en de voorkomende knelpunten in de praktijk betrokken. Het doel
van het dossieronderzoek was om een beeld te krijgen van een dossier van een
erkend referent, de processtappen en om enkele bevindingen te toetsen.

23

INDiGO is het informatiesysteem van de IND. In INDiGO zitten de vreemdelingendossiers en de dossiers
van de erkend referenten. Het systeem ondersteunt de IND-medewerker bij het uitvoeren van hun
dagelijkse werkzaamheden zoals het afhandelen van verblijfsaanvragen.

16

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Analyse kwantitatieve gegevens
De Inspectie VenJ heeft na opvraag van de IND cijfermateriaal ontvangen over de
toepassing van de handhavingsinstrumenten richting de werkgever als erkend
referent, zoals waarschuwingen, bestuurlijke boetes en intrekkingen van
erkenningen. Hiermee heeft de Inspectie VenJ een beeld gekregen van de frequentie
waarmee deze handhavingsinstrumenten zijn ingezet.
Web-enquête
De Inspectie VenJ heeft op basis van een door de IND verstrekte adressenlijst een
web-enquête uitgezet onder erkend referenten uit het openbaar register arbeid
regulier en kennismigranten. Doel van de web-enquête was om inzicht te krijgen in
de bekendheid van de erkend referenten met het toezicht van de IND. Hierbij is de
kennis van erkend referenten over de rol van toezichthouder van de IND en hun
kennis van de geldende rechten, plichten en de eventuele sanctiemogelijkheden
onderzocht.

1.6

Beoordelingskader

De Inspectie VenJ beoordeelt de kwaliteit van de taakuitvoering door de IND door
de vormgeving van het toezicht in de praktijk te vergelijken met de voorwaarden die
gesteld zijn aan het toezicht. De Inspectie VenJ heeft zich voor het beantwoorden
van de vraag waar het toezicht aan moet voldoen in grote mate gebaseerd op weten regelgeving en de toelichtingen daarbij. Verder is gekeken naar beleidsregels,
bestuurlijke afspraken en werkinstructies.
Effectief toezicht en zichtbare handhaving
De Inspectie VenJ neemt als uitgangspunt voor dit onderzoek de bedoeling van de
wetgever ten tijde van de invoering van de Wet momi:
•

De regering staat een selectief migratiebeleid voor, waarmee de migranten die
Nederland nodig heeft, snel en eenvoudig kunnen worden toegelaten. Dit
betekent dat de toelatingsprocedures voor alle migranten snel, doeltreffend en
beheersbaar moeten zijn. Daarbij worden de administratieve lasten voor
burgers en bedrijven zo beperkt mogelijk gehouden. Effectief toezicht en
zichtbare handhaving zijn daarbij onontbeerlijk. 24

Het belang van toezicht en handhaving wordt vervolgens meerdere malen benadrukt
in de memorie van toelichting bij de Wet momi. 25 Het vertrouwen in de erkend
referent en de eigen verklaringen van de erkend referent moeten namelijk
verantwoord zijn. Effectief toezicht en zichtbare handhaving moeten dit vertrouwen
waarborgen.
Aanknopingspunten
De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Wet momi aanknopingspunten
gegeven voor wat effectief en zichtbaar inhoudt:
•

Het bestuurlijk toezicht op de referent wordt door de IND zoveel mogelijk,
maar niet uitsluitend, vanachter het bureau uitgeoefend. De nadruk ligt op
samenwerking en informatie-uitwisseling met andere overheidsdiensten. De

24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 32 052, nr. 3, p. 2.

25

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 32 052, nr. 3, p. 6.

17

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

•
•
•

door de referent verstrekte gegevens worden vergeleken met gegevens uit
andere bronnen. 26
Het toezicht op de referent zal plaatsvinden aan de hand van behandelprofielen
en concrete signalen van de vreemdeling zelf of ketenpartners. 27
De IND zal, waar nodig, controlebezoeken afleggen bij de bedrijven en
instellingen van de zakelijke referenten. 28
Overtreding van de informatie- en administratieplichten vormt de grondslag om een bestuurlijke boete op te leggen. De bestuurlijke boete is een
belangrijk instrument om de referent die zijn verantwoordelijkheden niet
neemt, te treffen. 29

De voorgestelde handhavingsinstrumenten geven invulling aan het streven naar een
maximale effectiviteit van het toezicht en een minimale toezichtlast voor wie zich
aan de regels houdt. Daar waar nodig moet krachtig opgetreden kunnen worden. 30
Onderzoeksthema’s
De Inspectie VenJ heeft in het onderzoek naar het toezicht van de IND de volgende
thema’s betrokken:
•

•

De inrichting en aansturing van het toezicht, met aandacht voor de waarborgen
voor een onafhankelijke taakuitvoering, de prioritering door het management
en de inzet van personele capaciteit.
De werking van het toezicht, aan de hand van de drie hoofdprocessen:
−
preventie;
−
signalering;
−
interventie.

Deze thema’s vormen de leidraad voor de hoofdstukindeling van het rapport. De
Inspectie VenJ heeft daarbij bijzondere aandacht voor de samenwerking en
informatie-uitwisseling van de IND met andere overheidsdiensten en de
zichtbaarheid van de handhaving.

1.7

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 gaat in op de inrichting en aansturing van het toezicht op de werkgever
als erkend referent. Dit hoofdstuk beschrijft waar de voor toezicht relevante taken,
rollen, verantwoordelijkheden binnen de IND zijn belegd, de waarborgen voor
onafhankelijkheid van de taakuitvoering van het toezicht, de prioritering en
aansturing vanuit het management en tot slot de inzet van personele capaciteit. De
hoofdstukken 3, 4 en 5 beschrijven vervolgens hoe het toezicht in de praktijk werkt.
Hierbij wordt respectievelijk ingegaan op preventie, signalering en interventie. Ieder
hoofdstuk begint met een inleiding, waarna direct een conclusie over het
onderzoeksthema volgt. Vervolgens komen de onderzoeksbevindingen aan bod.

26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 32 052, nr. 3, p. 41.

27

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 32 052, nr. 3, p. 12.

28

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 32 052, nr. 3, p. 41.

29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 32 052, nr. 3, p. 42.

30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 32 052, nr. 3, p. 40.

18

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

2
2.1

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat in op het thema ‘inrichting en aansturing van het toezicht’. De
IND heeft de taak om toezicht te houden op de werkgever als erkend referent en
indien nodig te handhaven. Hiervoor is het van belang dat de verschillende
toezichts- en handhavingstaken binnen de IND zijn belegd en dat de rollen en
verantwoordelijkheden voor iedereen duidelijk zijn. Aangezien de IND zowel
vergunningverlener als toezichthouder is, dienen er waarborgen te zijn voor een
onafhankelijke taakuitvoering van het toezicht. 31 Ook is het van belang dat het
management voldoende prioriteit geeft aan de uitvoering van de toezichts- en
handhavingstaken en hierop stuurt. Daarbij dient er voldoende gekwalificeerd
personeel beschikbaar te zijn voor de uitvoering van de taken.

2.2

Conclusie

De IND verricht ten aanzien van de werkgever als erkend referent
zowel dienstverlenende als toezichts- en handhavingstaken. Om te
voorkomen dat deze taken met elkaar conflicteren, zijn deze taken bij
de inrichting van het toezicht verdeeld over verschillende teams. De
uitvoering van taken op het terrein van de bestuurlijke boete wijkt
echter af van de beschrijving in het O&F-rapport. Hierdoor is bij team
Zakelijk sprake van een concentratie van taken die op gespannen voet
met elkaar kunnen staan.
Hoewel het belang van toezicht en handhaving door het management
van de IND wordt uitgesproken, krijgt de dienstverlening aan de
zakelijke klant meer prioriteit dan de toezichts- en handhavingstaken.

31

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2015). Minder last, meer effect. Zes principes
van goed toezicht. Den Haag: Ministerie van BZK, p. 24.

19

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

De personele capaciteit die de IND inzet voor signalering en interventie
is beperkt. Het zwaartepunt van de personele inzet ligt bij team
Zakelijk. Dit team geeft vanuit het oogpunt van dienstverlening
prioriteit aan preventie. Als gevolg van intensivering van deze
dienstverlenende taken en de toename van het aantal erkend
referenten, staat de beschikbare personele capaciteit van team Zakelijk
voor signalering en interventie onder druk. Dit heeft een negatieve
invloed op het onderkennen en aanpakken van bewuste overtreders.

2.3

Bevindingen

2.3.1

Teams, taken, rollen en verantwoordelijkheden

Directies en teams
In het Organisatie- en Formatierapport (O&F-rapport) van 24 juni 2014 is de
organisatiestructuur van de IND beschreven. 32 Dit rapport gaat onder andere in op
de toezichts- en handhavingstaken en waar deze taken binnen de IND zijn belegd. 33
Hieruit blijkt dat meerdere directies en teams van de IND betrokken zijn bij de
uitvoering van het toezicht op werkgever als de erkend referent. Twee directies, de
directie Dienstverlenen en de directie Regulier Verblijf en Nederlanderschap (RVN),
hebben hierin een prominente rol. De directie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)
heeft hierbij een strategische adviesfunctie.
Team Zakelijk
Binnen de directie Dienstverlenen beslist team Zakelijk op de aanvragen om
erkenning. Na de erkenning is team Zakelijk verantwoordelijk voor de verdere
dienstverlening aan de erkend referent (de zakelijke klant). Werkgevers die tot de
honderdvijftig grootste erkend referenten behoren, gemeten naar het aantal
vreemdelingen waarvoor zij referent zijn, hebben een vaste accounthouder bij dit
team. Team Zakelijk draagt ook zorg voor de communicatie met de erkend referent.
Naast de dienstverlenende taak controleert het team of de erkend referent blijft
voldoen aan de voorwaarden voor erkenning. Daarnaast heeft het team een
toezichthoudende taak op de naleving van de momi-plichten door de erkend
referent.
Team Toezicht
Team toezicht levert binnen de directie Dienstverlenen – al dan niet op projectbasis
– specialistische onderzoek op het gebied van toezicht en handhaving. Dit gebeurt
aan de hand van onderzoeksvragen vanuit het primaire proces van de IND of op
basis van externe fraudesignalen. Het team Toezicht voert in dit kader ook
onderzoeksprojecten uit die een relatie hebben met momi. Dit doet team Toezicht
samen met team Zakelijk, de directie RVN, maar ook met organisaties buiten de
IND, zoals de Inspectie SZW.

32

Immigratie- en Naturalisatiedienst (2014). Organisatie- en Formatierapport. Op weg naar een nieuwe
IND. Rijswijk: IND.

33

De IND spreekt in het O&F-rapport van handhavingsactiviteiten. De Inspectie VenJ hanteert in dit
onderzoek de term toezichts- en handhavingstaken.

20

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Teams Keteninformatie & Controle (K&C)
Binnen de directie Dienstverlenen verzamelen de teams K&C vanuit verschillende
overheidsbronnen informatie voor de verschillende IND-processen. Zo ook voor het
toezicht op de erkend referent. Deze informatie kan gevolgen hebben voor
bijvoorbeeld de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning of voor de aan de
werkgever verleende erkenning.
Team Handhavingsinformatieknooppunt (HIK)
Binnen de directie Dienstverlenen verzamelt, registreert en verrijkt team HIK
signalen van fraude, misbruik en mensenhandel en -smokkel. Deze signalen zet het
team waar nodig door binnen de IND, bijvoorbeeld naar team Toezicht, of
daarbuiten. Dit kunnen ook signalen zijn die betrekking hebben op erkend
referenten.
Beslisteams RVN
Binnen de directie RVN zijn beslisteams actief. Deze teams beslissen op de
verblijfsaanvraag van de vreemdeling die door de erkend referent is ingediend. De
teams controleren na vergunningverlening of de vreemdeling aan de
verblijfsvoorwaarden blijft voldoen. Indien nodig kunnen zij tot intrekking van de
verblijfsvergunning overgaan. Bij de uitvoering van deze werkzaamheden kunnen de
teams signalen over de werkgever opvangen die van belang zijn voor het toezicht.
De toezichts- en handhavingstaken
De toezichts- en handhavingstaken zijn conform het O&F-rapport in te delen in drie
hoofdprocessen, te weten: preventie, signalering en interventie. 34
Preventie
In het O&F-rapport is aangegeven wat de IND onder preventie verstaat.35 Preventie
heeft als doel ervoor te zorgen dat erkend referenten onbewust regels niet naleven,
of regels niet naleven omdat zij geen goed beeld hebben van de gevolgen. De IND
noemt dit handhavingscommunicatie. 36
Signalering
Signalering gaat over het opmerken van overtredingen van de momi-plichten of het
niet (langer) voldoen aan de voorwaarden voor erkenning en dit vervolgens binnen
de IND op de juiste plek onder de aandacht brengen. Een signaal kan leiden tot een
interventie. Meer specifiek gaat signalering volgens het O&F-rapport om:
•
•

34

De professionele alertheid en de klantkennis van IND-medewerkers aan de
loketten, aan de telefoon en achter het bureau.
Specialistische verificatieonderzoeken (tijdens aanvraagprocedures), zoals een
document-onderzoek of toezichtsonderzoeken op grond van de Wet momi.

De toezichts- en handhavingstaken worden door de IND in het O&F-rapport ingedeeld aan de hand van de
hoofdprocessen preventie, detectie en repressie. De Inspectie VenJ wijkt hiervan af en hanteert
gedeeltelijk andere termen omdat deze de onderliggende taken beter samenvatten.

35

Immigratie- en Naturalisatiedienst (2014). Organisatie- en Formatierapport. Op weg naar een nieuwe
IND. Rijswijk: IND, p. 33.

36

De IND hanteert in het O&F-rapport de term handhavingscommunicatie, waar in feite
nalevingscommunicatie wordt bedoeld. Handhavingscommunicatie is een onderdeel van
nalevingscommunicatie. Zie ook paragraaf 3.3.2.

21

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

•

•

Actieve trajectcontroles, waarin de IND uit eigen beweging actief systemen van
andere overheidsorganisaties raadpleegt. Bijvoorbeeld de Basisregistratie
Personen (BRP) of Suwinet. 37
Passieve trajectcontroles, waarin de IND handhaaft op basis van een passief
ontvangen signaal van derden, zoals een klikbrief.

Interventie
Interventie betreft de repressieve handhaving naar aanleiding van een signaal. Het
gaat om:
•
•
•

Het geven van waarschuwingen en het opleggen van bestuurlijke boetes.
Het schorsen of intrekken van de erkenning.
Het verhalen van de kosten van de uitzetting van de vreemdeling op de erkend
referent.

In tabel a. is aangegeven bij welke directies en teams de toezichts- en
handhavingstaken volgens het O&F-rapport zijn belegd.

37

Suwinet is het systeem van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) voor informatieuitwisseling in de keten van werk en inkomen.

22

inhou
dsop
gave

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Tabel a. Verdeling van toezichts- en handhavingstaken op de erkend referent

Taak

Directie Dienstverlenen

Preventie

Team
Zakelijk

Handhavingscommunicatie

Interventie

Signalering

Professionele alertheid

Directie
RVN

Teams
K&C

Team
Toezicht

Team
HIK

Teams
RVN

X

X

X

X

X

X

X 38

X

Specialistische
verificatieonderzoeken
Actieve
trajectcontroles

X

Passieve
trajectcontroles

X

Waarschuwing

X

X 39
X

X 40

Bestuurlijke boete
Schorsing of intrekking
erkenning

X

Kostenverhaal

X

X 41

X

Gevolgen van de reorganisatie
In 2015 heeft er op basis van het O&F-rapport bij de IND een reorganisatie
plaatsgevonden. Vóór deze reorganisatie waren de taken van het toezicht op de
erkend referent, het beslissen op de aanvraag om erkenning en het beslissen op de
verblijfsaanvragen de verantwoordelijkheid van één directie. Deze taken zijn sinds
de reorganisatie verdeeld over team Zakelijk, team Toezicht en de beslisteams RVN.
De Inspectie VenJ stelt vast dat als gevolg van deze nieuwe taakverdeling er bij de
medewerkers nog altijd onduidelijkheid bestaat over de precieze taakverdeling,
rollen en verantwoordelijkheden: welk team verricht welke taken op welk moment?
De IND heeft dit probleem reeds onderkend. 42

38

In samenwerking met de afdeling Communicatie van directie Dienstverlenen.

39

De teams K&C verrichten actieve trajectcontroles op de erkend referent op verzoek van team Zakelijk.

40

Team Toezicht heeft in het kader van de bestuurlijke boete op grond van het O&F-rapport de taak om
boeterapporten op te stellen.

41

De beslisteams RVN besluiten al dan niet tot het opleggen van een bestuurlijke boete op basis van het
boeterapport.

42

Immigratie- en Naturalisatiedienst (2017). Handhavingsmonitor. Migratiecriminaliteit, Fraude en
Handhaving. Derde en Vierde kwartaal 2016. Rijswijk: IND, p. 34.

23

Tussen handhaven en dienstverlenen

2.3.2

Waarborgen voor een onafhankelijke taakuitvoering

Aangezien de IND zowel vergunningverlener als toezichthouder is, dienen er
waarborgen te zijn voor een onafhankelijke taakuitvoering van het toezicht. Dit om
ervoor te zorgen dat taken niet met elkaar kunnen conflicteren. Team Zakelijk heeft
op grond van het O&F-rapport zowel dienstverlenende (voorlichten van de zakelijke
klant, accounthouderschap en het behandelen van aanvragen om erkenning) als
toezichts- en handhavingstaken (schorsing en intrekking erkenning). Team Zakelijk
heeft op grond van het O&F-rapport echter geen taak bij het opleggen van een
bestuurlijke boete. Die handhavende taak is belegd bij team Toezicht en de directie
RVN. Na onderzoek kan team Toezicht een boeterapport opstellen. Indien sprake is
van overtreding van de momi-plichten beoordeelt de directie RVN of een boete moet
worden opgelegd: ‘Zodoende wordt een heldere functiescheiding gerealiseerd’. 43
De Inspectie VenJ stelt echter vast dat de taakuitvoering op het terrein van de
bestuurlijke boete in de praktijk afwijkt van de beschrijving in het O&F-rapport. Niet
alleen team Toezicht maar ook team Zakelijk kan namelijk in de praktijk de
boeterapporten opstellen bij niet-naleving van de momi-plichten door de werkgever
als erkend referent. Daarmee is het team dat verantwoordelijk is voor de
dienstverlening aan de zakelijke klant tevens verantwoordelijk voor het initiëren van
een mogelijke boeteoplegging (al dan niet voorafgegaan door een waarschuwing)
aan diezelfde zakelijke klant. Binnen één team kunnen deze taken op gespannen
voet met elkaar komen te staan.

2.3.3

Prioritering en aansturing

Prioritering
De Inspectie VenJ heeft onderzocht welke prioriteit het management geeft aan de
uitvoering van toezichts- en handhavingstaken. Medewerkers van de IND ervaren
dat de hoofddirectie weliswaar uitdraagt toezicht en handhaving belangrijk te
vinden, maar in de praktijk krijgen dienstverlening en het behandelen van
verblijfsaanvragen veelal voorrang. De verklaring die hiervoor meerdere malen door
de respondenten is genoemd, is het streven van de IND naar een imago van een
dienstverlenende toelatingsorganisatie. 44
Binnen de IND ligt de nadruk op het behalen van de wettelijke beslistermijnen van
verblijfsaanvragen, het voortvarend afhandelen van de aanvragen om erkenning en
een goede dienstverlening aan de (grote) zakelijke klant. Hierdoor is er minder tijd
en aandacht voor toezicht en handhaving (in de zin van signalering en interventie)
op de erkend referent. Hierbij speelt mee dat voor activiteiten op het terrein van
toezicht en handhaving logischerwijs geen beslistermijnen gelden en dit dus om een
andere sturing vraagt.
De Inspectie VenJ stelt verder vast dat voor het toezicht op de erkend referent geen
specifieke managementafspraken gemaakt zijn.

43

Immigratie- en Naturalisatiedienst (2014). Organisatie- en Formatierapport. Op weg naar een nieuwe
IND. Rijswijk: IND, p. 69.

44

Zie ook IND Jaarverslag 2016, Rijswijk: IND (2017), p. 12. De missie van de IND is om de klant goed,
prettig en snel te helpen.

24

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Toezichts- en handhavingsstrategie
In een toezichts- en handhavingsstrategie wordt meer in detail aangegeven hoe een
organisatie het toezicht en de handhaving vormgeeft. Een dergelijke strategie is
richtinggevend voor de wijze van sturing op toezicht en handhaving. Een toezichtsen handhavingsstrategie is bij de IND geruime tijd in ontwikkeling geweest en
ontbrak nog ten tijde van de uitvoering van het Inspectie-onderzoek. Inmiddels
heeft de IND een visie op handhaving en een visie op de toepassing van de
bestuurlijke boete opgesteld. 45
Ten tijde van de uitvoering van het Inspectie-onderzoek hanteerde de IND de
volgende uitgangspunten:
•
•
•

Voor het toezicht relevante informatie wordt verkregen vanachter het bureau in
samenwerking met andere (overheids)organisaties.
De IND verricht zelf geen controlebezoeken en werkt hiervoor samen met de
Inspectie SZW.
Voor het handhaven op de momi-plichten is een boetebeleid geformuleerd in de
Vc. Voor de uitvoering is een werkinstructie beschikbaar. Voor het verhalen van
de kosten van de uitzetting op de erkend referent is eveneens een
werkinstructie beschikbaar.

Volgens het O&F-rapport vormt het zogeheten handhavingsplatform het focuspunt
voor besluitvorming rond handhaving en stuurt het de implementatie van de
besluiten aan. Eventuele prioriteitstelling over de inzet van capaciteit op handhaving
wordt binnen het handhavingsplatform besproken. Het voorzitterschap van het
platform ligt bij één van de twee directeuren van RVN of Asiel & Bescherming, het
secretariaat ligt bij de directie SUA. Met behulp van het handhavingsplatform moet
handhaving een integraal onderdeel van de IND worden, waar dat voorheen minder
aandacht kreeg.
De opdrachtverstrekking aan de IND
De Inspectie VenJ is nagegaan op welke wijze toezicht en handhaving op de erkend
referent in de opdrachtverstrekking vanuit het bestuursdepartement een plaats
heeft gekregen. De Inspectie VenJ heeft daarvoor de meest recente opdrachtbrieven
van het bestuursdepartement (Directoraat-Generaal Vreemdelingenzaken) aan de
IND en de meest recente IND-productencatalogus bestudeerd.
Uit de twee opdrachtbrieven voor 2017 blijkt dat de IND wordt gefinancierd voor
twaalfhonderd producten ‘Erkenning referent en toezicht’. Voor dit product is in de
opdrachtbrieven één kostprijs opgenomen. Wat de IND levert voor die kostprijs is
uitgewerkt in de productencatalogus 2015 van de IND. Hierin is een hoofdstuk
opgenomen genaamd: Erkenning Referent, Handeling Referent en Handeling
Toezicht. In dit hoofdstuk wordt voor de erkenning, de intrekking en de schorsing
van de referent beschreven welke handelingen nodig zijn. Hetzelfde geldt voor de
handhavingsinstrumenten waarschuwing, opleggen bestuurlijke boete en
kostenverhaal uitzetting.
De Inspectie VenJ stelt vast dat de IND niet separaat wordt gefinancierd voor het
toezicht en handhaving op de erkend referent.
45

Aangezien de visie op handhaving en de visie op de toepassing van de bestuurlijke boete van recente
datum zijn, heeft de Inspectie VenJ in dit onderzoek niet kunnen vaststellen hoe deze visies in de praktijk
doorwerken.

25

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

2.3.4

Inzet van personele capaciteit

Voor het uitvoeren van de toezichts- en handhavingstaken is personele capaciteit
nodig. De Inspectie VenJ is nagegaan welke capaciteit voor het toezicht op de
werkgever als erkend referent beschikbaar is gesteld en of deze capaciteit
redelijkerwijs voldoende is voor de uitvoering van toezichts- en handhavingstaken.
Daarbij is het van belang dat het personeel voldoende opgeleid en getraind is.
Personele capaciteit van team Zakelijk
In het O&F-rapport staat dat team Zakelijk, op basis van de inzet op
accountmanagement in de periode van vóór juni 2014, uit 27 fte zal bestaan.
Daarbij is tegelijkertijd aangegeven dat het accountmanagement zal worden
geïntensiveerd. Op een later moment zou dan worden bezien wat de effecten
hiervan zijn op zaakbehandeling en handhaving en of dat eventueel tot het bijstellen
van de aan team Zakelijk toegewezen fte zou moeten leiden. 46
De taken van team Zakelijk op het terrein van dienstverlening, waaronder het
accountmanagent, zijn de afgelopen jaren steeds uitgebreider en intensiever
geworden. Daarnaast neemt het aantal erkend referenten jaarlijks fors toe. Sinds de
inwerkingtreding van de Wet momi is het aantal erkend referenten verdubbeld van
2.700 47 in 2013 naar ruim 5.400 per 1 januari 2017. 48 Sinds 2013 zijn er jaarlijks
ongeveer achthonderd werkgevers als erkend referent bijgekomen. De formatie van
team Zakelijk is echter sinds 2014 gelijk gebleven.
De grote druk op de personele capaciteit van team Zakelijk heeft invloed op de
uitvoering van toezichts- en handhavingstaken. De toezichts- en handhavingstaken
zijn niet bij afzonderlijke medewerkers belegd maar moeten naast werkzaamheden
die het accountmanagement met zich meebrengen worden uitgevoerd. Daardoor is
team Zakelijk momenteel beperkt in staat om handhavingssignalen op te volgen of
zelf actief op zoek te gaan naar mogelijke overtredingen van de momi-plichten. Ook
aan (door)ontwikkeling van het toezicht om bewuste overtreders te signaleren komt
team Zakelijk nauwelijks toe.

46

Immigratie- en Naturalisatiedienst (2014). Organisatie- en Formatierapport. Op weg naar een nieuwe
IND. Rijswijk: IND, p. 56.

47

Ministerie van Veiligheid en Justitie (2014). Rapportage Vreemdelingenketen. Periode januari - december
2013. Den Haag: Ministerie van Veiligheid en Justitie, p. 16.

48

Ministerie van Veiligheid en Justitie (2017). Rapportage Vreemdelingenketen. Periode januari - december
2016. Den Haag: Ministerie van Veiligheid en Justitie, p. 11.

26

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Payroll-bedrijven en toezicht
Met de invoering van de Wet momi is het ook voor payroll-bedrijven mogelijk
om erkend referent te worden. Payroll-bedrijven zijn ondernemingen die
doorgaans aan de personeels- en salarisadministratie gerelateerde diensten
verlenen aan werkgevers. Wanneer een payroll-bedrijf echter zelf
vreemdelingen in dienst neemt en deze uitleent aan een niet-erkende
werkgever ontstaat er voor het toezicht van de IND een probleem. De IND
houdt immers toezicht op het payroll-bedrijf dat optreedt als erkend referent.
De inlenende werkgever is dan voor het toezicht niet bij de IND in beeld. Het is
mogelijk dat deze werkgevers bij een eventuele aanvraag daartoe zelf niet in
aanmerking zouden komen voor erkenning. Dit soort nieuwe ontwikkelingen
vraagt om doorontwikkeling van het toezicht. De IND heeft hierin voor de
payroll-bedrijven inmiddels de eerste stappen gezet.

Voor wat betreft opleidingen is er voor team Zakelijk geen specifiek aanbod op het
terrein van toezicht en handhaving via het Kennis- en Leercentrum van de IND. Wel
is er ad hoc aanbod. Zo wordt er sinds januari 2017 een workshop
accountmanagement verzorgd voor de medewerkers van team Zakelijk. Daarnaast
hebben alle medewerkers de cursus ‘goed gesprek’ gehad, waarin communicatie
met de klant centraal stond. Ook hebben medewerkers van team Zakelijk, net als de
medewerkers van team Toezicht, een basisopleiding toezicht gevolgd. Deze werd
verzorgd door een medewerker van team Toezicht.
Personele capaciteit van beslisteams RVN
Medewerkers van de beslisteams RVN worden beperkt ingezet op toezichts- en
handhavingstaken ten aanzien van de erkend referent. Zo kan een medewerker van
een beslisteam RVN via de vreemdeling mogelijke signalen opvangen (en
registreren/doorgeven) die relevant zijn voor de voorwaarden voor erkenning of de
naleving van de momi-plichten door de erkend referent. Er is geen specifieke
opleiding voor deze taak.
De beslisteams RVN hebben daarnaast in het kader van interventie de taak om naar
aanleiding van een boeterapport een bestuurlijke boete op te leggen. In de praktijk
is dit echter niet aan de orde omdat er geen bestuurlijke boetes aan de werkgever
als erkend referent zijn opgelegd (zie paragraaf 5.3.1).
Personele capaciteit van team Toezicht
De structurele inzet van team Toezicht op het terrein van toezicht op de werkgever
als erkend referent is momenteel beperkt tot het leveren van capaciteit voor een
pilot. Hierin voert de IND samen met de Inspectie SZW toezichtonderzoeken uit (zie
paragraaf 4.3.2). Het gaat in totaal om twee medewerkers (samen anderhalf fte).
Deze twee medewerkers doen zo praktijkervaring op over wat het inhoudt om
toezichtonderzoeken bij werkgevers uit te voeren. Het idee is dat deze twee
medewerkers binnen team Toezicht hun kennis gaan overdragen. Dit als aanvulling
op de basisopleiding toezicht.

27

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

3
3.1

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat binnen het thema ‘werking van het toezicht’ in op het
hoofdproces preventie. Preventief toezicht gaat uit van het principe dat voorkomen
beter is dan genezen. 49 Nalevingscommunicatie en zichtbaarheid van handhaving
zijn belangrijke componenten van preventief toezicht.
Nalevingscommunicatie is erop gericht de naleving van wet- en regelgeving door de
ondertoezichtstaande te bevorderen. Nalevingscommunicatie kan worden ingezet
om de kennis van wet- en regelgeving te vergroten (voorlichtend/educatief), om de
motivatie tot naleving te verhogen (normatief) of om de erkend referent bewust te
maken dat overtredingen daadwerkelijk worden bestraft (dreigend, ook wel
handhavingscommunicatie genoemd). 50 Zichtbaarheid van handhaving is
gerelateerd aan handhavingscommunicatie. Het betekent dat de IND transparant is
over het functioneren en de resultaten van het toezicht en hierover communiceert.

3.2

Conclusie

De IND zet sterk in op nalevingscommunicatie gericht op het vergroten
van de kennis van de erkend referent over zijn rechten, plichten en het
toezicht van de IND. Gelet op de uitkomsten van de web-enquête lijkt
dit doel ook bereikt te worden. Van handhavingscommunicatie bij nietnaleving van wet- en regelgeving maakt de IND nagenoeg geen
gebruik. De IND is niet transparant over het functioneren en de
resultaten van het toezicht en communiceert hier niet over. Van
zichtbaarheid van handhaving is dus geen sprake.

49

Het omvat de activiteiten van de toezichthouder die erop gericht zijn op een vroegtijdig moment (vooraf)
actie te ondernemen om latere problemen in de naleving of de kwaliteit te voorkomen of ten minste te
reduceren.

50

Velders, R. & Brunia, M. (2013). Begrippenkader rijksinspecties. Den Haag: Inspectieraad, p. 93.

28

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

3.3

Bevindingen

3.3.1

Voorlichting

De Inspectie VenJ stelt vast dat de IND met name inzet op nalevingscommunicatie
die gericht is op het vergroten van de kennis van wet- en regelgeving bij de erkend
referent. Deze voorlichtende taak wordt vanuit het oogpunt van dienstverlening
actief opgepakt door team Zakelijk. Het team zet hiervoor meerdere communicatiekanalen in, zoals de website van de IND, workshops, voorlichtingsbijeenkomsten en
folders. Team Zakelijk gaat waar nodig in gesprek met de erkend referent om diens
rechten en plichten te verduidelijken en om (nieuwe) overtredingen te voorkomen.
Daarbij richt team Zakelijk zich vooral op de honderdvijftig grootste erkend
referenten die een vaste accounthouder hebben.
De Inspectie VenJ heeft door middel van een web-enquête onder erkend referenten
onderzocht in welke mate erkend referenten op de hoogte zijn van hun rechten en
plichten en van de rol van de IND als toezichthouder. Uit deze web-enquête blijkt de
kennis over het toezicht van de respondenten goed is (zie bijlage I). De IND is voor
de respondenten voldoende tot goed in beeld als toezichthouder. Ook zijn de
respondenten op de hoogte van hun rechten en plichten en de
handhavingsmogelijkheden van de IND bij niet-naleven van de momi-plichten.
Werkgevers die een vaste accounthouder bij de IND hebben, zijn over het algemeen
net iets beter op de hoogte dan werkgevers zonder vaste accounthouder.

3.3.2

Handhavingscommunicatie

Handhavingscommunicatie is nalevingscommunicatie die gericht is op het bewust
maken van de erkend referent dat overtredingen daadwerkelijk worden bestraft. Zo
wordt de naleving bevorderd. De IND kan deze perceptie vergroten door te
communiceren over de resultaten van de toezichts- en handhavingstaken,
bijvoorbeeld over uitgevoerde onderzoeken. Daarnaast kan de IND ook
communiceren over sanctieoplegging of andere interventies, zoals de intrekking van
de erkenning of het verhalen van de kosten van de uitzetting op de erkend referent.
Communicatie over de resultaten van het toezicht
De Inspectie VenJ stelt vast dat de IND nagenoeg geen gebruik maakt van
handhavingscommunicatie en dat er geen sprake is van zichtbare handhaving. De
IND communiceert niet publiekelijk over het functioneren en de resultaten van het
toezicht op de erkend referent. De Inspectie VenJ heeft geen openbare informatie
gevonden over de uitgevoerde onderzoeken of het aantal waarschuwingen,
bestuurlijke boetes, schorsingen en intrekkingen van erkenning en het verhalen van
de kosten van de uitzetting. Ook niet in de jaarverslagen van de IND of in de
rapportage vreemdelingenketen. Dit ondanks de toezegging van de toenmalige
staatssecretaris van Justitie in 2010 om de Tweede Kamer regelmatig via de
rapportage vreemdelingenketen te informeren over de resultaten van de handhaving
onder de Wet momi. 51

51

Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 54, p. 4940. De Inspectie VenJ heeft in de
rapportage vreemdelingenketen over 2013 een paragraaf aangetroffen over handhaving onder de Wet
momi. In de rapportages van de jaren daarna wordt niet meer gerapporteerd over de resultaten van
toezicht en handhaving onder het systeem van de Wet momi.

29

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Mutaties in het openbaar register erkend referenten
De IND houdt een openbaar register bij waarin alle erkend referenten zijn vermeld.
Wanneer de erkenning van een werkgever is ingetrokken wordt het register daarop
aangepast. De IND communiceert naar eigen zeggen om privacy redenen niet actief
over werkgevers waarvan de erkenning is geschorst of ingetrokken. Zij worden wel
op enig moment uit het openbaar register verwijderd. Het is hierdoor echter niet
zichtbaar welke mutaties plaatsvinden in het openbaar register. Daardoor valt het
niet op als een erkend referent zijn erkenning verliest.

30

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

4
4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat binnen het thema ‘werking van het toezicht’ in op het
hoofdproces signalering. Het gaat daarbij om het opmerken van overtredingen van
de momi-plichten of het niet (langer) voldoen aan de voorwaarden voor erkenning.
Vervolgens moet dit signaal binnen de IND op de juiste plek onder de aandacht
worden gebracht en dient er opvolging aan te worden gegeven. Signalering kan
zowel passief (ontvangen) als actief (zoeken) zijn. In paragraaf 2.3.1 zijn de taken
genoemd die de IND binnen het hoofdproces signalering onderscheidt. Het betreft
de volgende taken:
•
De professionele alertheid van medewerkers en klantkennis.
•
Specialistische verificatieonderzoeken.
•
Actieve trajectcontroles.
•
Passieve trajectcontroles.
Voor de uitvoering van deze taken is van belang dat:
•
IND-medewerkers beschikken over technische en operationele middelen om
hun taken uit te kunnen voeren.
•
De IND haar toezichthoudende taken in samenwerking met andere
overheidsorganisaties vormgegeven heeft.
•
De IND de informatie die relevant is voor het toezicht op de erkend referent
ontvangt.
•
Deze informatie-uitwisseling zoveel mogelijk geautomatiseerd plaats vindt.

31

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

4.2

Conclusie

De mogelijkheden van de IND om van achter het bureau overtredingen
van de momi-plichten of het niet (langer) voldoen aan de
erkenningsvoorwaarden te signaleren zijn beperkt. Het risicoprofiel dat
de IND hiervoor inzet is kwalitatief nog niet op orde. Daarnaast bestaat
er als gevolg van moeizame communicatie tussen de teams een reëel
risico dat signalen niet worden doorgegeven of niet actief worden
opgevolgd. Ook worden er weinig controles op de erkend referent
uitgevoerd.
Voor het uitvoeren van de toezichts- en handhavingstaken op de
erkend referent werkt de IND samen met andere
overheidsorganisaties. Zo voert de IND sinds eind 2016 in een pilot met
de Inspectie SZW controlebezoeken uit om na te gaan wat zich in de
praktijk bij bepaalde erkend referenten afspeelt. Samenwerking met
andere overheidsorganisaties is waardevol voor het toezicht van de
IND, maar creëert ook een afhankelijkheid. Wanneer die samenwerking
onvoldoende geborgd is, ontstaat er een risico voor de continuïteit van
de uitvoering van de toezichts- en handhavingstaken.
Ook voor de informatiepositie van de IND is samenwerking met andere
overheidsorganisaties van belang. De informatie-uitwisseling in het
kader van het toezicht op de erkend referent is tot nu toe echter
beperkt geautomatiseerd en niet altijd structureel ingeregeld. Hierdoor
worden niet alle binnen de overheid beschikbare relevante bronnen
voldoende benut. Dit alles heeft gevolgen voor de efficiëntie als de
(potentiële) effectiviteit van het toezicht op de erkend referent.

4.3

Bevindingen

4.3.1

Professionele alertheid van medewerkers

Iedere IND-medewerker heeft tot taak om bij de dagelijkse uitvoering van zijn of
haar werkzaamheden alert te zijn op signalen van niet-naleving van wet- en
regelgeving. Bij het toezicht op de erkend referent worden de IND-medewerkers
hiervoor ondersteund door middel van zogeheten risicoprofielen. 52
Risicoprofielen
Team Zakelijk kent bij de behandeling van een aanvraag om erkenning een
risicoprofiel toe aan de nieuwe erkend referent. Hiervoor weegt team Zakelijk met
behulp van een applicatie bepaalde elementen die gerelateerd zijn aan de
onderneming en diens activiteiten. Deze weging leidt tot een bepaald
risicopercentage. Van een erkend referent met een verhoogd risico is sprake als het

52

Binnen de IND worden hiervoor verschillende benamingen gehanteerd. De Inspectie hanteert de term
‘risicoprofielen’, aangezien deze door de direct betrokken medewerkers in de praktijk wordt gebruikt. Ook
in de dossiers van de erkend referenten hanteert de IND deze term.

32

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

risicopercentage boven de 60% ligt. De IND heeft ongeveer vierhonderd tot
vijfhonderd van de ruim vijfduizend erkend referenten op deze manier in beeld.
De hoogte van het risicopercentage heeft gevolgen voor de behandeling van de
erkend referent en diens verblijfsaanvragen. Een hoog risicopercentage betekent dat
meer alertheid is geboden en dat de medewerkers de status van het erkend
referentschap of individuele verblijfsaanvragen scherper beoordelen, bijvoorbeeld
door het opvragen van aanvullende documentatie of het inwinnen van advies over
de marktconformiteit van het salaris van de kennismigrant. Het risicoprofiel is
daarmee in feite een behandelprofiel.

Marktconform salaris
Wanneer de medewerkers van de beslisteams RVN bij een verblijfsaanvraag
twijfelen over de hoogte van het salaris van een kennismigrant in een bepaalde
branche in relatie tot de functie en de werkzaamheden, kunnen zij bij het
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) advies inwinnen over de
marktconformiteit van het salaris. Dit advies betrekken de beslisteams RVN in
de beslissing over de verblijfsaanvraag van de kennismigrant. Als het
overeengekomen loon tussen de kennismigrant en de erkend referent niet
marktconform is, wordt de verblijfsaanvraag afgewezen. Dit kan weer een
signaal opleveren dat relevant is voor de voorwaarden voor erkenning of de
naleving van de momi-plichten door de erkend referent.

Ten aanzien van het risicoprofiel constateert de Inspectie VenJ het volgende:
•
De systematiek van het risicoprofiel is voornamelijk vanuit een logische
redenatie tot stand gekomen en vervolgens is men begonnen met de
toepassing ervan.
•
Er ligt geen goede cijfermatige onderbouwing ten grondslag aan het toekennen
van het gewicht aan de verschillende elementen die in het risicoprofiel worden
meegewogen.
•
Er is een gebrek aan ervaringsgegevens om het risicoprofiel en daarin
gehanteerde weging van elementen te valideren.
•
Uit de praktijk blijkt dat het voorkomt dat (bewust) overtredende erkend
referenten bij de erkenning een te laag risicoprofiel toegewezen hebben
gekregen.
•
Het risicoprofiel wordt gegenereerd door een handmatige invoer van gegevens,
waardoor er een risico is op foutieve invoer of niet consequente wijze van
invoer.
•
Er zijn meer bronnen voor het risicoprofiel beschikbaar, zoals informatie van de
Belastingdienst, maar deze worden incidenteel gebruikt.
Doorgeven van signalen
Een beslisteam RVN vangt via de vreemdeling mogelijke signalen op die relevant
zijn voor de voorwaarden voor erkenning of de naleving van de momi-plichten door
de erkend referent. Zo kan bijvoorbeeld blijken dat een vreemdeling te laat is
afgemeld of niet voldoet aan de verblijfsvoorwaarden, zoals het ontvangen van een
marktconform salaris (zie kader). Het is aan de beslisteams RVN om dit soort
signalen inhoudelijk te beoordelen en deze indien nodig door te geven aan team
Zakelijk, want mogelijk is het nodig om naar aanleiding van deze signalen te

33

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

handhaven. Dit doorgeven van signalen kan via het informatiesysteem van de IND
(INDiGO), via de mail of telefonisch.
Uit meerdere interviews blijkt dat de communicatie tussen de beslisteams RVN,
team Zakelijk en ook team Toezicht in de praktijk moeizaam verloopt. Dit hangt
onder andere samen met de onduidelijkheid over de taakverdeling na de
reorganisatie. Het risico bestaat dat hierdoor mogelijk relevante signalen niet
worden doorgegeven of niet actief worden opgevolgd. Dit heeft zich ook in de
praktijk voorgedaan.

4.3.2

Specialistisch verificatieonderzoek

Bij een specialistisch verificatieonderzoek gaat de IND (of een andere
overheidsorganisatie voor de IND) na of een erkend referent (nog altijd) voldoet aan
de voorwaarden van erkenning of dat de vreemdeling die bij een erkend referent
werkzaam is (nog altijd) voldoet aan de voorwaarden voor verblijf. Ook kan worden
nagaan of de erkend referent wet- en regelgeving naleeft. Een dergelijk onderzoek
kan leiden tot signalen voor handhaving.
Controlebezoeken met de Inspectie SZW bij erkend referenten
Sinds 1 september 2016 voert de IND samen met de Inspectie SZW in een
gezamenlijke pilot controlebezoeken uit bij erkend referenten. 53 Tijdens een
controlebezoek gaat een medewerker van team Toezicht namens de IND samen met
medewerkers van de Inspectie SZW na of de erkend referent in de praktijk voldoet
aan de informatie-, zorg- en administratieplicht en of er nog altijd wordt voldaan
aan de voorwaarden voor erkenning.
De controlebezoeken vinden plaats onder de verantwoordelijkheid van de Inspectie
SZW. De Inspectie SZW zorgt voor inhoudelijke kennis (over bijvoorbeeld de Wet
arbeid vreemdelingen (Wav)) en praktische ervaring op het gebied van het
controleren van de bedrijfsadministratie en het uitvoeren van een controlebezoek.
De IND zorgt voor inhoudelijke kennis op het gebied van de verplichtingen van de
erkend referent. De rapporten van bevindingen van de gezamenlijke
controlebezoeken kunnen aanleiding zijn voor de IND om bijvoorbeeld de erkenning
in te trekken of een boete op te leggen.
De IND heeft voor de pilot vijftig zaken geselecteerd, waarvan er drieënveertig
betrekking hebben op de werkgever als erkend referent. Eind maart 2017 waren
negentien dossiers voorgelegd aan de Inspectie SZW. Van de controlebezoeken die
op basis hiervan worden uitgevoerd, waren er eind maart drie afgerond. De pilot
heeft – naast het uitvoeren van controlebezoeken – ook tot doel om te bezien of de
juiste zaken zijn geselecteerd en of de samenwerking tussen de IND en de Inspectie
SZW efficiënt en effectief is. De pilot zal na afloop worden geëvalueerd.

53

Deze pilot liep oorspronkelijk tot 1 september 2017. Inmiddels is deze verlengd tot 1 januari 2018.

34

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Ondernemingen onder de loep
Een bepaald soort erkend referent dat aandacht krijgt in de pilot zijn
ondernemingen die zich in Nederland vestigen, erkend referent worden en
vervolgens een medewerker, bijvoorbeeld een directeur, naar Nederland laten
komen. Het bedrijf maakt weinig tot geen omzet. Een dergelijke onderneming
voldoet op papier aan de voorwaarden voor erkenning en draagt zorg voor
naleving van de momi-plichten. De vraag is echter of de vestigingsmotieven
van de onderneming wel gerelateerd zijn aan het uitoefenen van
bedrijfsactiviteiten in Nederland of dat er sprake is van een andere motief,
waarvoor gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het erkend
referentschap biedt.

Controlebezoeken Inspectie SZW voor de Wet arbeid vreemdelingen
Sinds 2007 werkt de IND samen met de (voorlopers van de) Inspectie SZW voor
onder andere de controle van werkgevers op grond van de Wav. 54 De IND verstrekt
in dit kader periodiek aan de Inspectie SZW een lijst van erkend referenten waarbij
sprake is van een verhoogd risico. Op basis van deze lijst maakt de Inspectie SZW
een eigen selectie voor een inspectie op grond van de Wav. De IND kan de Inspectie
SZW ook verzoeken een controle uit te voeren bij een erkend referent.
De Inspectie SZW heeft in 2016 ongeveer honderd onderzoeken in het kader van de
Wav uitgevoerd. De meeste hiervan vonden plaats op basis van een eigen selectie
door de Inspectie SZW. Minder dan tien keer heeft de IND een concreet verzoek bij
de Inspectie SZW neergelegd. Uit cijfers van de IND volgt dat in een derde van de
ongeveer honderd onderzoeken sprake was van onregelmatigheden of fraude. De
IND heeft geen cijfers beschikbaar over het aantal intrekkingen van
verblijfsvergunningen of de erkenning, dat naar aanleiding van een onderzoek door
de Inspectie SZW heeft plaatsgevonden. 55

4.3.3

Actieve trajectcontroles

Een trajectcontrole is een periodieke controle, van achter het bureau, waarbij de
IND aan de hand van informatie van andere overheidsorganisaties nagaat of een
vreemdeling (nog) voldoet aan de verblijfsvoorwaarden en of een erkend referent
(nog) voldoet aan de erkenningsvoorwaarden. Een trajectcontrole kan
geautomatiseerd verlopen of handmatig worden verricht. Een trajectcontrole kan
leiden tot signalen voor handhaving.
Trajectcontrole op de erkend referent
Voor de beoordeling of de erkend referent (nog altijd) voldoet aan de
erkenningsvoorwaarden, bestaan samenwerkingsverbanden tussen de IND en
andere overheidsorganisaties. Zij wisselen gedeeltelijk geautomatiseerd informatie
uit. De informatie-uitwisseling verloopt in de meeste gevallen via een online portaal
of via e-mailverkeer. Voor het nalevingstoezicht op de momi-plichten van de erkend
54

Samenwerkingsconvenant tussen Arbeidsinspectie, Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en
Immigratie- en Naturalisatiedienst, 14 november 2007.

55

Immigratie- en Naturalisatiedienst (2017). Handhavingsmonitor. Migratiecriminaliteit, Fraude en
Handhaving. Derde en Vierde kwartaal 2016. Rijswijk: IND, p. 31.

35

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

referent vindt enkel handmatige informatie-uitwisseling plaats. Dit is
arbeidsintensief.
Raadplegen van bronnen
De teams K&C voeren op verzoek (van bijvoorbeeld team Zakelijk) actieve
trajectcontroles uit op de erkend referent. Deze teams raadplegen daarvoor de
volgende bronnen:
•
•
•
•
•

Het handelsregister van de Kamer van Koophandel.
Inspectieview Bedrijven.
Belastingdienst.
Suwinet-Inkijk.
Justitiële Informatiedienst.

Het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK)
De IND stuurt de KvK jaarlijks een lijst van erkend referenten die in het openbaar
register arbeid regulier en kennismigranten zijn opgenomen. De KvK gaat de
mutaties in het handelsregister voor de erkend referenten na en stuurt deze
mutaties maandelijks aan de IND. De teams K&C zorgen ervoor dat de mutaties die
gevolgen kunnen hebben voor de verleende erkenning als zaken worden opgevoerd
in INDIGO. Team Zakelijk neemt vervolgens deze zaken in behandeling. De
informatie die wordt uitgewisseld met de KvK heeft geen betrekking op werkgevers
die in de loop van het jaar zijn erkend en is daarmee niet geheel actueel. Het
verwerken van de informatie uit het handelsregister is daarnaast arbeidsintensief.
De beperkte personele capaciteit bij team Zakelijk leidt ertoe dat de IND niet alle
mutaties verwerkt. Zo heeft de IND ervoor gekozen om de wijziging van
bestuurders niet meer te verwerken, aangezien deze mutaties te weinig opleverden.
Inspectieview Bedrijven
In Inspectieview Bedrijven kan de IND inzien of er controlebezoeken van
rijksinspecties hebben plaatsgevonden en of er al dan niet maatregelen of sancties
zijn opgelegd. Inspectieview bevat informatie over objecten van toezicht (locaties).
De informatie heeft betrekking op afgelegde bezoeken (datum en organisatie) en
opgelegde maatregelen (wel of niet) in de laatste vijf jaar. Voor inhoudelijke
informatie kan via een link contact worden opgenomen met de betreffende
rijksinspectie. 56
Belastingdienst
De IND kan via de e-mail de Belastingdienst vragen of er fiscale vergrijpboetes op
grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) zijn opgelegd aan een
(beoogd) erkend referent. Daarnaast kan de IND vragen of een onderneming een
verplichting opgelegd heeft gekregen tot het doen van een eerstedagsmelding 57 op
grond van de Awr.

56

Het gaat om de Inspectie SZW, Inspectie Leefomgeving en Transport en de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit.

57

De eerstedagsmeldingsverplichting houdt in dat een nieuwe werknemer vóór de eerste werkdag bij de
Belastingdienst wordt aangemeld. Deze verplichting kan worden opgelegd in gevallen waarin een
onderneming strafrechtelijk wordt vervolgd of eerder fiscale vergrijpboetes opgelegd heeft gekregen.

36

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Suwinet-inkijk
De IND kan via Suwinet-Inkijk 58 de inkomensgegevens inzien van vreemdelingen en
referenten voor de beoordeling van de middelenvereiste in het kader van een
verblijfsaanvraag. Het gaat hier om het Sociale Verzekeringsloon (SV-loon) zoals dat
in de polis-administratie van het UWV is geregistreerd. 59 Zo kan de IND nagaan of
het opgegeven inkomen bij het indienen van de verblijfsaanvraag ook bij het UWV
bekend is en of wijzigingen hebben plaatsgevonden. Soms wordt ook nog een check
gedaan bij de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD). De informatie over
het SV-loon in Suwinet-Inkijk is gebaseerd op de eigen opgave van de werkgever
aan het UWV.
Justitiële Informatiedienst
De Justitiële Informatiedienst verstrekt een uittreksel van de justitiële documentatie
(strafblad) van natuurlijke personen die (bijvoorbeeld als bestuurder) verbonden
zijn aan de erkend referent. Gekeken wordt of er antecedenten zijn die een reden
kunnen vormen om de erkenning in te trekken.
Opvoeren van een intrekkingszaak
Indien er een signaal is dat niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden voor
erkenning, maken de teams K&C een intrekkingszaak aan in INDiGO. Deze
intrekkingszaak wordt vervolgens voor een inhoudelijke beoordeling toegewezen
aan een medewerker van team Zakelijk.
De Inspectie VenJ stelt vast dat de IND in de praktijk weinig actieve trajectcontroles
op de erkend referent uitvoert. Daarnaast is de bruikbaarheid van informatie uit de
trajectcontrole op de erkend referenten beperkt.
Trajectcontrole op de vreemdeling
De teams K&C verrichten op verzoek van de beslisteams RVN een trajectcontrole op
de vreemdeling. Dit verloopt deels handmatig aan de hand van dezelfde bronnen die
beschikbaar zijn voor het toezicht op de erkend referent. Een deel van de
trajectcontroles na inwilliging van de verblijfsaanvraag is echter geautomatiseerd
door middel van de handhavingsmotor. Deze zorgt ervoor dat automatisch een
intrekkingsprocedure wordt aangemaakt voor de verblijfsvergunning en dat deze
wordt toegewezen aan een behandelaar. Dit gebeurt als er informatie in INDiGO
wordt ingevoerd waaruit blijkt dat een vreemdeling niet meer voldoet aan de
verblijfsvoorwaarden.
De handhavingsmotor heeft (nog) geen directe toepassing voor het toezicht op de
erkend referent. De handhavingsmotor verwerkt (maart 2017) enkel signalen op
basis van een geautomatiseerde koppeling met de BRP en uit INDiGO zelf. De
signalen hebben betrekking op de verblijfsvoorwaarden en plichten van de
vreemdeling en worden door RVN gebruikt voor het (her)beoordelen van de
verblijfsaanvraag. Eventuele signalen die relevant zijn voor het erkend
referentschap kunnen de beslisteams RVN doorgeven aan team Zakelijk. In een
situatie waarin de vreemdeling is uitgeschreven uit de BRP, maar nog niet is
58

Suwinet-Inkijk biedt overheidsorganisaties de mogelijkheid om persoonsgegevens van burgers, die bij
verschillende organisaties of basisregistraties zijn opgeslagen, te raadplegen in één web-toepassing. De
IND kan zo gegevens raadplegen van het UWV, de Gemeentelijke Sociale Dienst en de Sociale
Verzekeringsbank.

59

SV-loon is het loon waarover de premies op grond van de sociale verzekeringen worden berekend en
waarop de uitkeringen worden gebaseerd.

37

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

afgemeld door de erkend referent kan uit een dergelijk signaal blijken dat de momiplichten niet zijn nageleefd.
De IND heeft ontwikkelambities om de handhavingsmotor direct van toegevoegde
waarde te laten zijn voor het toezicht op de erkend referent, bijvoorbeeld door de
informatie-uitwisseling met de KvK in de handhavingsmotor op te nemen.

4.3.4

Passieve trajectcontroles

Passieve trajectcontroles omvatten het ontvangen van allerlei interne en externe
signalen op het gebied van fraude en misbruik. De betreffende signalen worden
geregistreerd in INDiGO en worden vervolgens doorgezet naar de verantwoordelijke
afdeling binnen de IND of daarbuiten. Daarnaast kunnen de signalen aanleiding zijn
voor een analyse door team HIK.

4.3.5

Overige controlemogelijkheden

Informatie van de FIOD
De IND kan de helpdesk van de FIOD benaderen om de inkomensgegevens van
referenten te controleren en om na te gaan of belastingen en premies betaald zijn.
Onregelmatigheden hierin zijn een mogelijk signaal dat er iets aan de hand is met
de vreemdeling en/of diens werkgever. De IND benadert de FIOD ruim duizend keer
per jaar. In maart 2017 heeft de FIOD deze dienstverlening stopgezet. Op verzoek
van de IND is de dienstverlening inmiddels weer hervat.
Informatie van de Belastingdienst
De IND kan ook informatie bij de Belastingdienst opvragen om na te gaan of de
door de werkgever aan de IND verstrekte gegevens daarmee overeenkomen. Dit
gebeurt nu incidenteel. De IND zou de samenwerking met de Belastingdienst verder
willen verdiepen om de onderzoeksmogelijkheden voor het toezicht op de erkend
referent te vergroten. Hieraan zijn echter bestuurlijke, inhoudelijke en technische
knelpunten verbonden.
Advies van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)
De IND kan voor het beoordelen van aanvragen om erkenning advies inwinnen van
de RVO. De RVO adviseert dan over de continuïteit en solvabiliteit van de
onderneming. Als het advies negatief is, kan de aanvraag om erkenning worden
afgewezen. De IND maakt sinds kort ook van de adviesmogelijkheid gebruik om na
te gaan of werkgevers ook na de erkenning nog altijd voldoen aan de
erkenningsvoorwaarden.

38

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

5
5.1

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat binnen het thema ‘werking van het toezicht’ in op het
hoofdproces interventie. Interventies in het kader van de Wet momi omvatten het
geven waarschuwingen, het opleggen van bestuurlijke boetes, het schorsen of het
intrekken van de erkenning en het verhalen van de kosten van de uitzetting van de
vreemdeling op de erkend referent.

5.2

Conclusie

In de periode 2014 tot en met 2016 heeft de IND de waarschuwing en
de bestuurlijke boete nagenoeg niet ingezet voor de werkgever als
erkend referent, terwijl er wel overtredingen van de momi-plichten zijn
geconstateerd. Aan andere erkend referenten, niet zijnde werkgevers,
heeft de IND wel waarschuwingen of bestuurlijke boetes opgelegd. Het
is onduidelijk op grond van welke motieven de IND nu overgaat tot het
geven van een waarschuwing en het opleggen van een eventuele
daarop volgende bestuurlijke boete aan erkend referenten.
De IND handhaaft uitsluitend door het intrekken van de erkenning van
de werkgever. Het gaat veelal om intrekkingen op administratieve
gronden. Intrekkingen hebben nauwelijks betrekking op bewuste
overtreders. Schorsingen hebben niet plaatsgevonden.
De mogelijkheid om de kosten van de uitzetting op de werkgever te
verhalen past de IND niet toe.

5.3

Bevindingen

5.3.1

Waarschuwing en bestuurlijke boete

De IND kan op grond van artikel 55a Vw aan erkend referenten een bestuurlijke
boete opleggen voor het overtreden van de momi-plichten. In de Vc is het
boetebeleid verder uitgewerkt. Hieruit volgt dat de IND bij een eerste overtreding

39

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

van de momi-plichten een waarschuwing geeft. Bij een herhaalde overtreding of een
ernstige overtreding legt de IND een bestuurlijke boete op.
Voor de uitvoering van het boetebeleid heeft de IND de openbare werkinstructie
Waarschuwing en bestuurlijke boete 60 opgesteld. Hierin staat wanneer de IND in
principe tot waarschuwing en boeteverlening over kan gaan. Aanvullend op deze
werkinstructie hanteert de IND – vanuit het oogpunt van dienstverlening – de
werkwijze dat de medewerker bij een eerste en niet-ernstige overtreding geen
waarschuwing geeft, maar in gesprek gaat met de erkend referent om zo tot een
andere actie over te gaan, zoals het geven van een verbetertermijn of het
aanbieden van voorlichting over de wet- en regelgeving.
De Inspectie VenJ stelt vast dat de IND in de periode 2014 tot en met 2016 één
waarschuwing heeft gegeven en geen bestuurlijke boetes heeft opgelegd aan de
werkgever als erkend referent, terwijl er wel overtredingen, bijvoorbeeld van de
informatieplicht, zijn geconstateerd. De IND heeft de afgelopen jaren bij andere
erkend referenten, niet zijnde werkgevers, overigens wel waarschuwingen of
bestuurlijke boetes opgelegd. 61 Het is voor de Inspectie VenJ onvoldoende duidelijk
op grond van welke motieven de IND nu wel overgaat tot het geven van een
waarschuwing en het opleggen van een eventuele daarop volgende bestuurlijke
boete.

5.3.2

Schorsing en intrekking erkenning

De IND kan de erkenning schorsen of intrekken. Wanneer een erkend referent zijn
momi-plichten niet nakomt, kan dit consequenties hebben voor zijn erkenning als
referent. De IND kan de verleende erkenning ook intrekken wanneer de erkend
referent niet meer voldoet aan de voorwaarden voor erkenning.
Schorsingen van de werkgever als erkend referent hebben in de periode 2014 tot en
met 2016 niet plaatsgevonden. De reden die hiervoor is aangegeven is dat in
gevallen waarin schorsing mogelijk is, vaak direct overgegaan kan worden tot
intrekking van de erkenning. Intrekkingen van de erkenning kwamen in de periode
2014 tot en met 2016 dan ook wel voor. In 2016 was het aantal intrekkingen
aanzienlijk hoger in vergelijking met 2014 en 2015 (zie tabel b).
Tabel b. Aantal intrekkingen van de erkenning (werkgevers)

Jaar

Aantal intrekkingen

2014

20

2015

20

2016

140

Bron: IND

60

Immigratie- en Naturalisatiedienst (2013). Werkinstructie 2013/19. Waarschuwing en bestuurlijke boete.
Rijswijk: IND.

61

In de periode 2014-2016 heeft de IND 133 waarschuwingen en 51 boetes opgelegd, voornamelijk aan
sociaal referenten. Een sociaal referent is een natuurlijk persoon die bijvoorbeeld zijn echtgenote of
partner voor gezinshereniging naar Nederland laat komen.

40

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Een verklaring voor de stijging van het aantal intrekkingen in 2016 is volgens de
IND actievere controle op de inschrijving in het handelsregister van de KvK.
Intrekkingen vinden in de praktijk voornamelijk plaats vanwege uitschrijving uit het
handelsregister. Een klein deel van erkenningen wordt ingetrokken wegens niet
voldoen aan de voorwaarde van betrouwbaarheid of fraude. Intrekkingen vanwege
het niet voldoen aan de momi-plichten, bijvoorbeeld vanwege het opleggen van
meerdere boetes, komen niet voor.
Sinds 1 april 2016 kan de IND de erkenning ook intrekken op basis van artikel 1.15a
VV. Het gaat in dit geval om erkend referenten die in een periode van drie jaar niet
actief zijn geweest. De IND maakt hiervan sinds 2017 gebruik. De IND verwacht
hierdoor een toename van het aantal intrekkingen. Ook zijn er in 2017 voor het
eerst intrekkingen naar aanleiding van de adviezen van de RVO over de solvabiliteit
en continuïteit van een erkend referent.

5.3.3

Kostenverhaal uitzetting

De IND kan de kosten van de uitzetting van de kennismigrant verhalen op de
(gewezen) erkend referent. Uit de cijfers van de IND blijkt dat dit instrument in de
periode 2014 tot en met 2016 niet is ingezet. De hiervoor opgestelde werkinstructie
wordt niet toegepast. De IND geeft als reden hiervoor dat deze doelgroep nauwelijks
voorkomt in de caseload van de DT&V. De DT&V bevestigt dit. Een andere reden is
de onbekendheid van de medewerkers met dit instrument. Daarbij komt dat er voor
het verhalen van de kosten nog geen structurele procesafspraken tussen de IND en
de DT&V zijn gemaakt. De IND is hierover met de DT&V in gesprek. 62 Ten tijde van
het onderzoek was het werkproces om tot het verhalen van de kosten over te
kunnen gaan nog niet vormgegeven.

62

Immigratie- en Naturalisatiedienst (2017). Handhavingsmonitor. Migratiecriminaliteit, Fraude en
Handhaving. Derde en Vierde kwartaal 2016. Rijswijk: IND, p. 27.

41

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

I

Responsecijfers
De Inspectie VenJ heeft voor de web-enquête van de IND een Excel-bestand met
een adressenlijst ontvangen met daarin gegevens van 5.491 erkend referenten. Na
bestudering van deze adressenlijst is gebleken dat deze 3.920 voor de web-enquête
bruikbare e-mailadressen bevatte. Van de overige 1.571 erkende referenten was er
geen of slechts een onvolledig dan wel zichtbaar onjuist e-mailadres beschikbaar.
Met behulp van een online enquête-programma heeft de Inspectie VenJ 3.920
erkend referenten een vragenlijst toegezonden met het verzoek om de hierin
opgenomen vragen te beantwoorden. Vervolgens zijn 1.094 van de 3.920 verzonden
vragenlijsten onbestelbaar retour gekomen (de zogeheten bouncers). Derhalve zijn
er netto 2.826 vragenlijsten verzonden.
Van de 2.826 vragenlijsten zijn er 937 compleet ingevuld retour gekomen. Dit
betreft een netto response (op het netto aantal verzonden vragenlijsten) van
33,2%. Hiervan waren 911 vragenlijsten bruikbaar voor een verdere inhoudelijke
analyse.
De resultaten van de web-enquête zijn niet als representatief te beschouwen voor
de gehele populatie van ruim vijfduizend erkend referenten. Dit komt door de
beperkingen (voor wat betreft de volledigheid, het up-to-date zijn en de juistheid) in
de van de IND ontvangen mailadressenlijst en door het responspercentage. Hierdoor
is er zeer waarschijnlijk sprake van een selectie-effect ten aanzien van de aan de
web-enquête deelnemende werkgevers.
Uitkomsten van de web-enquête
Bekendheid van de IND als toezichthouder
Afbeelding 3 gaat in op de bekendheid van de erkend referent met de IND als
toezichthouder. De werkgevers die mee hebben gedaan aan de web-enquête
(verder: de respondenten) zijn voor het overgrote deel voldoende tot zeer goed
bekend zijn met de IND als toezichthouder. Respondenten met een vaste
accounthouder bij de IND zijn iets beter bekend met de IND als toezichthouder dan
respondenten zonder vaste accounthouder.

42

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Afbeelding 3. De bekendheid met de IND als toezichthouder

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Alle werkgevers
Zeer goed

Goed

Werkgever met accounthouder
Voldoende

Slecht

Zeer slecht

Bekendheid met rechten en plichten
Afbeeldingen 4 en 5 gaan in op de bekendheid van de erkend referent met de
rechten en plichten onder de Wet momi. De respondenten zijn voor het overgrote
deel voldoende tot zeer goed bekend met zowel de rechten als de plichten die
gepaard gaan met het erkend referentschap. Respondenten met een vaste
accounthouder bij de IND zijn hiermee nog iets beter bekend dan de respondenten
zonder een vaste accounthouder.
Afbeelding 4. De bekendheid van de erkend referent met de rechten onder de Wet momi

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Alle werkgevers
Zeer goed

Goed

Werkgever met accounthouder
Voldoende

Slecht

43

Zeer slecht

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

Afbeelding 5. De bekendheid van de erkend referent met de momi-plichten

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Informatieplicht
Zeer goed

Administratie- en
bewaarplicht
Goed

Voldoende

Zorgplicht

Slecht

Zeer slecht

Bekendheid met de handhavingsinstrumenten
Afbeelding 6 gaat in op de bekendheid van de erkend referent met de
handhavingsinstrumenten onder de Wet momi. Uit de resultaten van de webenquête blijkt dat de respondenten voor het overgrote deel voldoende tot zeer goed
op de hoogte zijn van de handhavingsinstrumenten die de IND tot zijn beschikking
heeft. De bekendheid met de mogelijkheid tot het verhalen van de kosten van
uitzetting op de werkgever blijft echter iets achter in vergelijking met de andere
instrumenten.
Afbeelding 6. De bekendheid van de erkend referent met de handhavingsinstrumenten

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Waarschuwing
Zeer goed

Bestuurlijke boete
Goed

Schorsen en
intrekken erkenning

Voldoende

Slecht

44

Kostenverhaal

Zeer slecht

inhou
dsop
gave

Tussen handhaven en dienstverlenen

II

Afkorting

Betekenis

Awr
BRP
DT&V
fte
FIOD
HIK
Inspectie SZW
IND
KvK
Momi
O&F-rapport
RVN
RVO
SUA
SV-loon
UWV
Vb
Vc
VV
Vw
Wav

Algemene wet inzake rijksbelastingen
Basisregistratie Personen
Dienst Terugkeer & Vertrek
Fulltime-equivalent
Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
Handhavingsinformatieknooppunt
Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Immigratie- en Naturalisatiedienst
Kamer van Koophandel
Modern migratiebeleid
Organisatie- en Formatierapport
Regulier Verblijf en Nederlanderschap
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Strategie en Uitvoeringsadvies
Sociale Verzekeringsloon
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
Vreemdelingenbesluit
Vreemdelingencirculaire
Voorschrift Vreemdelingen
Vreemdelingenwet
Wet arbeid vreemdelingen

45

inhou
dsop
gave

Missie Inspectie Veiligheid en Justitie
De Inspectie Veiligheid en Justitie houdt voor de samenleving, de ondertoezichtgestelden en de politiek en bestuurlijk verantwoordelijken
toezicht op het terrein van veiligheid en justitie
om inzicht te geven in de kwaliteit van de taakuitvoering en de naleving van regels en normen,
om risico’s te signaleren
en om organisaties aan te zetten tot verbetering.
Hiermee draagt de Inspectie bij aan een veilige en rechtvaardige samenleving.

Dit is een uitgave van:
Inspectie Veiligheid en Justitie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Turfmarkt 147 | 2511 DP Den Haag
Postbus 20301 | 2500 EH Den Haag
Contactformulier | www.inspectievenj.nl
Oktober 2017

Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend.
Vermenigvuldigen van informatie uit deze publicatie is toegestaan,
mits deze uitgave als bron wordt vermeld.