Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 510

Parlementaire ondervraging
Kinderopvangtoeslag

Nr. 2

BRIEF VAN DE PARLEMENTAIRE ONDERVRAGINGSCOMMISSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 december 2020
De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, biedt u
hierbij het verslag «Ongekend onrecht» aan van de parlementaire
ondervraging die zij op grond van de haar op 2 juli 2020 gegeven
opdracht (Kamerstuk 35 510, nr. 1) heeft uitgevoerd.
De verslagen van de verhoren die onder ede hebben plaatsgevonden, zijn
als bijlage toegevoegd.1
De voorzitter van de commissie,
Van Dam
De griffier van de commissie,
Freriks

1

kst-35510-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Kamerstuk 35 510, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

1

De leden van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag van links naar rechts: R.R. van Aalst, R.M. Leijten, S. Belhaj,
C.J.L. van Dam, A.H. Kuiken, T.M.T. van der Lee, J. van Wijngaarden en
F.M. van Kooten-Arissen

De leden en de staf van de parlementaire ondervragingscommissie

Kinderopvangtoeslag van links naar rechts: J.F.C. Freriks, R.M. Leijten,
F.M. van Kooten-Arissen, R.J. de Bakker, C.J.L. van Dam, R.R. van Aalst,
A.J. van Meeuwen, S. Belhaj, A.H. Kuiken, A.C. Verbruggen-Groot,
T.M.T. van der Lee, J. van Wijngaarden en M.C.C. van Haeften.
W. Bernard-Kesting ontbreekt op de foto.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

2

Inhoudsopgave

blz.

DEEL I
Constateringen: De rechtsstaat in het geding
Inleiding
Doel van de ondervraging
Afbakening opdracht
Onderzoeksvragen
Uitvoering van het onderzoek
Leeswijzer
Beantwoording onderzoeksvragen
Onderzoeksvraag 1
Onderzoeksvraag 2
Onderzoeksvraag 3
Onderzoeksvraag 4
DEEL II
Hoofdstuk 1 De aanloop
2004: Wet kinderopvang
2005: Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (Awir)
2005–2008: Focus op uitbetaling toeslagen
2009: Oriëntatie op aanpak fraude en oneigenlijk gebruik
2010: Regeerakkoord Rutte I: scherper fraudebeleid
2010–2011: Kamermotie over ouders bij de Appelbloesem
Hoofdstuk 2 Aanscherping fraudebeleid
Fiscale agenda en Belastingplan 2012
Regeerakkoord Rutte-Asscher
De zaak Appelbloesem leidt niet tot een andere aanpak
Fraudewet SZW
Businesscase Intensivering toezicht toeslagen
MT Fraudebestrijding en CAF
Fraudebeleid SZW – Project kwaliteitsverbetering en fraudebestrijding gastouderbureaus (KEF)
De ministeriële commissie aanpak fraude
Hoofdstuk 3 Signalen over gevolgen voor ouders
Augustus 2013 – Ambtelijk signaal SZW: volledig terugvorderen is
forse straf voor onwetende ouders
December 2013 – juni 2014: brieven aan Minister Asscher
Directe financiering
Proportioneel terugvorderen n.a.v. De Parel, periode 2014–2016
2016–2017 – Aanloop naar rapport Nationale ombudsman «Geen
powerplay maar fair play»
Hoofdstuk 4 Problemen komen in beeld
Rapport Nationale ombudsman – de CAF 11-zaak wordt gezien als
geïsoleerde casus, waarvan de problemen al zijn opgelost.
Betrokkenheid SZW bij rapport Nationale ombudsman
Stopzetten ontwikkeling directe financiering
Onderzoek mogelijkheden proportioneel vaststellen
Compensatie voor CAF 11-ouders blijft uit; wel beperkte schadevergoeding
Onderzoek naar overige CAF-zaken
Uitspraak Raad van State leidt tot instelling commissie Donner
Hoofdstuk 5 Moeizame weg naar tegemoetkoming
Ontstaan intentie tot compensatie
Compensatie moet wachten op Donner
Besprekingen in de ministerraad en omgang met de Tweede
Kamer
Invorderingen in overige CAF-zaken
Besluit om over te gaan tot proportioneel vaststellen
Uitspraken Raad van State over de «alles-of-niets» benadering
– oktober 2019
Staatssecretaris Snel geïnformeerd over opzet/grove schuld
Publicatie rapport Adviescommissie uitvoering toeslagen en
compensatiebesluit CAF 11

5
5
7
8
8
8
9
9
9
9
16
23
28
30
30
30
30
31
31
33
34
35
35
35
36
38
39
40

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

3

43
44
46
46
47
48
50
53
57
57
60
61
65
67
68
69
72
72
75
78
78
80
81
82
84

DEEL III
Verantwoording
Aanleiding
Samenstelling commissie
Voorbereidingsfase
Vorderingen
Informatieverstrekking
Keuze te horen personen en verloop openbare verhoren
Overige werkzaamheden Commissie
Samenstelling staf
Externe adviseurs
Bijlage 1. Lessen van getuigen
Bijlage 2. Paper: Alles of niets

86
86
86
86
86
87
87
91
91
92
93
94
97

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

4

DEEL I
Constateringen: De rechtsstaat in het geding
Constateringen van de parlementaire ondervragingscommissie
kinderopvangtoeslag
De opdracht voor deze parlementaire ondervraging was na te gaan wat
bewindspersonen wisten van de harde fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag, welke sturing zij daaraan hebben gegeven en waarom het zo lang
heeft kunnen doorgaan. Deze vragen worden in de hoofdtekst van dit
verslag beantwoord. De Parlementaire Ondervragingscommissie
Kinderopvangtoeslag heeft daarnaast de behoefte om een tweetal
aanvullende constateringen te doen.
Grondbeginselen van de rechtsstaat geschonden
De commissie constateert dat bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag grondbeginselen van de rechtsstaat zijn geschonden. Dit verwijt
treft niet alleen de uitvoering – specifiek de Belastingdienst/Toeslagen –
maar ook de wetgever en de rechtspraak.
Een grondbeginsel van onze rechtsstaat is dat zowel bij het maken als bij
het uitvoeren van wetten zoveel mogelijk rekening gehouden moet
worden met de belangen van mensen. Om goede redenen zijn rechtmatigheid en efficiëntie leidende principes bij het opstellen en uitvoeren van
regelingen, op grond waarvan mensen aanspraak kunnen maken op een
financiële bijdrage van de overheid. Bij rechtmatigheid hoort ook het
voorkomen en tegengaan van fraude en misbruik.
De commissie constateert dat de politieke behoefte om de uitvoering van
de toeslagen efficiënt in te richten en de politieke en maatschappelijke
wens om fraude te voorkomen, geleid hebben tot wet- en regelgeving en
een uitvoering daarvan, die het niet of nauwelijks toeliet om de individuele situatie van mensen recht te doen, bijvoorbeeld als zij zonder kwade
opzet een administratieve vergissing begingen.
De wetgever – kabinet en parlement – mag het zich aanrekenen dat zij
wetgeving heeft vastgesteld die spijkerhard was en die onvoldoende de
mogelijkheid in zich had om recht te doen aan individuele situaties. Zo
ontbrak een hardheidsbepaling en kregen noodzakelijke beginselen van
behoorlijk bestuur, met name het evenredigheidsbeginsel, veel te weinig
aandacht van de wetgever.
De uitvoerder – het Ministerie van Financiën – heeft de kinderopvangtoeslag uitgevoerd als een massaproces. De groepsgewijze aanpak, de
«alles-of-niets» benadering en de wijze waarop «opzet/grove schuld»
werd gehanteerd, hebben grove inbreuk gemaakt op het rechtsstatelijke
principe dat optimaal recht gedaan moet worden aan individuele situaties
van mensen. Onder druk van een oververhitte politieke behoefte aan
fraudebestrijding, waarin elke vergissing al gauw als fraude werd gezien,
werden ouders in de raderen van de uitvoering door de Belastingdienst
ten onrechte gebrandmerkt als opzettelijke fraudeurs. De wijze waarop het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid haar verantwoordelijkheid voor het beleid heeft ingevuld, is ver onder de maat geweest.
Zonder zich te willen uitlaten over individuele rechterlijke uitspraken,
constateert de commissie dat ook de bestuursrechtspraak jarenlang een
wezenlijke bijdrage heeft geleverd aan het in stand houden van de niet
dwingend uit de wet volgende, spijkerharde uitvoering van de regelgeving
van de kinderopvangtoeslag. Daarmee heeft de bestuursrechtspraak zijn
belangrijke functie van (rechts)bescherming van individuele burgers
veronachtzaamd. De commissie is met name geraakt door het tot in
oktober 2019 wegredeneren van algemene beginselen van behoorlijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

5

bestuur, die zouden moeten dienen als stootkussen en beschermende
deken voor mensen in nood.
Door deze optelsom van onvermogen om recht te doen aan het individu,
hebben ouders jarenlang geen schijn van kans gehad. De commissie is
gedurende haar werkzaamheden eerst met verbazing en uiteindelijk met
diepe verontwaardiging tot dit besef gekomen. Zij doet een dringend
beroep op alle betrokken staatsmachten om bij zichzelf te rade te gaan
hoe in de toekomst herhaling kan worden voorkomen en hoe het ontstane
onrecht alsnog kan worden rechtgezet.
Informatievoorziening niet op orde
De commissie constateert dat de informatievoorziening vanuit de
rijksoverheid onvoldoende is. Op het hoogste niveau is de Tweede Kamer
bij herhaling geconfronteerd met ontijdige, onvolledige en onjuiste
informatie rond de kinderopvangtoeslag. Niet alleen de informatievoorziening in reactie op Kamervragen en tijdens Kamerdebatten haperde met
grote regelmaat, maar ook de informatievoorziening richting de ondervragingscommissie zelf was traag en soms onvolledig.
Ook op het niveau van de ministeries schoot de informatievoorziening
tekort, zowel binnen als tussen ministeries. In de richting van bewindspersonen kon slechts met grote moeite een reconstructie van de uitvoering
van de kinderopvangtoeslag worden gegeven. En nog altijd lijkt dit beeld
niet volledig te zijn. De slechte informatievoorziening heeft bij herhaling
geleid tot een ernstige belemmering van het (politiek) functioneren van
bewindspersonen.
Achter de gebrekkige informatievoorziening gaat een tekortschietende
informatiehuishouding schuil. Bij alle ministeries waar de commissie
onderzoek van enige omvang heeft verricht, bleek de informatiehuishouding onvoldoende op orde te zijn. Aangezien zij niet de eerste
onderzoekscommissie is die op een gebrekkige informatievoorziening bij
ministeries wijst, vreest zij dat dit een hardnekkig probleem is bij de
rijksoverheid. Daarbij heeft de commissie met verbazing kennisgenomen
van de grote verschillen tussen ministeries, daar waar het ging om het
(niet) vastleggen en archiveren van opmerkingen en aantekeningen van
bewindspersonen.
De commissie is van mening dat het op orde brengen van de informatiehuishouding een prioriteit moet zijn. Dat is nodig voor het goed functioneren van de ministeries, van de parlementaire democratie en van de
controlerende functie van de media. De commissie vindt dit een belangrijke politieke opdracht voor het kabinet. In het verlengde daarvan ligt er
een belangrijke verantwoordelijkheid bij de hoogste ambtelijke leiding van
de ministeries, de secretarissen-generaal.
De commissie constateert tevens dat transparantie, openheid en
volledigheid in de praktijk niet de leidende principes zijn bij de beantwoording van Kamervragen, het opstellen van Kamerbrieven, het
reageren op Wob-verzoeken en het samenstellen van dossiers voor
rechtszaken. De Grondwet, de Wet op de parlementaire enquête 2008, de
Wet Openbaarheid van Bestuur en de Algemene Wet Bestuursrecht
bevatten heldere bepalingen en bedoelingen. Desondanks was de
informatievoorziening – zo blijkt uit het onderzoek van de commissie – in
meerdere gevallen ingegeven door gewenste juridische of politieke
uitkomsten, resulterend in het slechts gedeeltelijk, vertraagd of niet
verstrekken van informatie. Het beschermen van de persoonlijke
beleidsopvattingen van ambtenaren kan een legitieme reden zijn om
stukken niet of deels te openbaren. De commissie constateert echter dat
het begrip «persoonlijke beleidsopvatting» in de praktijk regelmatig te ver
wordt opgerekt.
Verbetering van de informatievoorziening is essentieel voor het functioneren van het parlement, van de media en van de rechtsbescherming. Net

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

6

als de bescherming van het individu, is ook de informatievoorziening
daarmee een belangrijk element van de democratische rechtsstaat.
Ongekend onrecht
Vele ouders zijn slachtoffer geworden van de harde aanpak die de
achterliggende jaren is gehanteerd bij de kinderopvangtoeslag. Wat hen is
overkomen, ziet de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag als ongekend onrecht. Ongekend, omdat het lang heeft
geduurd voordat de omvang en ernst door de politieke en ambtelijke top
werden erkend. Ongekend, omdat de informatievoorziening vanuit de
Belastingdienst buitengemeen beperkt was. Ongekend, omdat de wijze
waarop ouders werden aangepakt, in geen verhouding stond tot wat hen
– veelal onterecht – door de Belastingdienst werd verweten.
Het oplossen van de problemen waarin ouders door toedoen van de
overheid terecht zijn gekomen, werd lang niet gezien als noodzakelijk en is
keer op keer vooruit geschoven. Daarvoor zijn allerlei verklaringen te
geven, zoals een al langer bestaande praktijk in de uitvoering die voor de
rechter standhield, verantwoordelijkheden die verspreid zijn over
meerdere ministeries, de oriëntatie op beleid en politiek in plaats van op
de uitvoering en de vrees voor financiële, juridische of publicitaire
consequenties. Deze verklaringen mogen volgens de commissie echter
nooit een excuus zijn. Het heeft binnen de ambtelijke en politieke top te
lang ontbroken aan personen die de ernst van de problemen inzagen en
verantwoordelijkheid namen voor het geheel.
Dat heeft geleid tot het jarenlang voortduren van een situatie van onrecht
voor een grote groep ouders. Zij stonden machteloos tegenover machtige
instituten van de rechtsstaat, die hen niet de bescherming boden die zij
verdienden. Diegenen die de moed hebben gehad om, tegen de stroom
in, de vinger op de zere plek te leggen, verdienen groot respect.
Het onrecht wordt nu meer onderkend, maar is nog niet rechtgezet.
Excuses zijn gemaakt, nu het herstel nog.
Inleiding
Op 19 augustus 2017 brengt de Nationale ombudsman een rapport uit
met de titel «Geen powerplay maar fair play». Het rapport gaat over de
manier waarop de Belastingdienst de kinderopvangtoeslag bij enkele
honderden gezinnen heeft stopgezet en teruggevorderd. De Ombudsman
oordeelt dat de ouders door de aanpak van de Belastingdienst langdurig
in een onmogelijke positie, in grote financiële problemen en in grote
onzekerheid zijn gebracht. De Adviescommissie uitvoering toeslagen
constateert in november 2019 over deze zaak dat de Belastingdienst een
institutioneel vooringenomen werkwijze heeft gehanteerd.
In maart 2020 verschijnen rapporten van de Adviescommissie uitvoering
toeslagen en de Auditdienst Rijk die laten zien dat de problemen breder
speelden dan de zaak die in het rapport van de Nationale ombudsman
wordt beschreven. De problemen beperken zich niet alleen tot de manier
waarop de kinderopvangtoeslag is stopgezet, maar dat er ook sprake is
van harde regelgeving.
Het kabinet erkent de problemen en besluit de ouders die de dupe zijn
geworden van de fraudeaanpak en de harde regelgeving te compenseren.
Op 27 mei 2020 dient het lid Snels een motie in om een parlementaire
ondervragingscommissie in te stellen om meer zicht te krijgen op de
politieke besluitvorming over de fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag.2 De Tweede Kamer neemt deze motie op 2 juni 2020 aan. De
ondervragingscommissie wordt op 2 juli 2020 ingesteld.

2

Kamerstuk 31 066, nr. 652.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

7

Doel van de ondervraging
Het doel van de parlementaire ondervraging, zoals opgenomen in de door
de Tweede Kamer vastgestelde onderzoeksopdracht3, is meer zicht te
krijgen op de politieke besluitvorming en de hoogambtelijke verantwoordelijkheid en betrokkenheid daarbij die van invloed is geweest op het
fraudebeleid bij de kinderopvangtoeslag en de politieke reactie op
signalen over de harde uitkomsten van het fraudebeleid en de «alles-ofniets» benadering. De parlementaire ondervraging richt zich op de
periode vanaf 2013 tot de aanbieding aan de Tweede Kamer van het
interim-advies van de Adviescommissie uitvoering toeslagen in november
2019.
Afbakening opdracht
De opdracht aan de commissie is de parlementaire ondervraging in 2020
af te ronden en voor het kerstreces een verslag op te leveren in de vorm
van een verslag van bevindingen. Mede met het oog op deze korte
doorlooptijd is de opdracht aan de commissie gericht op het aspect
waarop de Tweede Kamer de meeste meerwaarde verwacht: het verbeteren van het zicht op de betrokkenheid van (voormalig) bewindspersonen
en de ambtelijke top van de betrokken ministeries. De rol van lagere
ambtenaren maakt geen onderdeel uit van de onderzoeksopdracht. Ook
de rol van de Tweede Kamer is geen onderdeel van de onderzoeksopdracht, maar daar waar de Kamer een prominente rol heeft gespeeld
wordt hiervan in dit verslag melding gemaakt.
Enkele belangrijke elementen van de harde fraudeaanpak komen expliciet
terug in de onderzoeksvragen: de «alles-of-niets» benadering, de
groepsgewijze aanpak («80–20» benadering) en de «opzet/grove schuld»
benadering. Andere elementen van de harde fraudeaanpak, zoals het
gebruik van «zwarte lijsten» en van risicoprofielen waarvan nationaliteit
deel uitmaakte zijn niet in de onderzoeksopdracht opgenomen. Naar de
wijze waarop de Belastingdienst/Toeslagen met (tweede) nationaliteit is
omgegaan bij de risicoselectie is onderzoek gedaan door de Autoriteit
Persoonsgegevens. Ook is in deze parlementaire ondervraging geen
onderzoek gedaan naar de compensatie van de ouders na november 2019.
Onderzoeksvragen
Het onderzoeksvoorstel bevat de volgende onderzoeksvragen:
1. In hoeverre waren de bewindspersonen op de hoogte van de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag en van de signalen over (mogelijke)
disproportionele gevolgen voor ouders? In hoeverre hebben de
bewindspersonen de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag actief
geïnitieerd en/of goedgekeurd?
2. Hoe is door de bewindspersonen en (in het samenspel met) topambtenaren omgegaan met de volgende belangrijke elementen in de
fraudeaanpak en uitvoering van de kinderopvangtoeslag:
a. De «80/20» benadering, waarbij het risico is genomen bonafide
ouders aan te pakken, die geen kans hadden om hier onderuit te
komen;
b. De «opzet/grove schuld» benadering, waardoor geen betalingsregeling kon worden getroffen;
c. De «alles-of-niets» benadering, waardoor bij onvolkomenheden het
recht op toeslag voor een langere periode kan komen te vervallen?
3. Waarom is op basis van de beschikbare inzichten en signalen het
beleid voor de kinderopvangtoeslag gehandhaafd, en waarom is niet
eerder overgegaan tot tegemoetkoming van getroffen ouders?
3

Kamerstuk 35 510, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

8

4. Welke lessen trekken de getuigen naar aanleiding van de harde aanpak
bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag?
Deze onderzoeksvragen zijn gericht op vier cruciale elementen die door de
voorbereidingscommissie werden onderscheiden: de instelling en
taakopdracht van de Combiteams Aanpak Facilitators (2013) en de
voorbereiding daarop in de periode daarvoor; de ministeriële commissie
Aanpak Fraude (2013–2015), de afstemming tussen Financiën en Sociale
Zaken en Werkgelegenheid naar aanleiding van klachten en bezwaren
(vanaf 2014) en de opvolging van het rapport «Geen powerplay maar fair
play» van de Nationale ombudsman (vanaf presentatie in augustus 2017).
Voor de totstandkoming van de «alles-of-niets» benadering is verder
teruggekeken dan 2013, naar de invoering van de wetgeving in 2005 en de
parlementaire behandeling daarvan en naar de ontwikkeling van de
toepassing van deze benadering daarna.
Uitvoering van het onderzoek
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden heeft de ondervragingscommissie van 16 tot en met 26 november 2020 betrokken bewindspersonen,
topambtenaren en andere ingewijden onder ede gehoord. De commissie
heeft ter voorbereiding op deze openbare verhoren een grote hoeveelheid
openbaar beschikbare documenten bestudeerd, onder andere Kamerstukken, verstrekte documenten bij Wob-verzoeken en rapporten.
Aanvullend heeft de commissie gebruik gemaakt van haar bevoegdheid
om over enkele specifieke onderwerpen aanvullende documenten te
vorderen bij het kabinet.4
Ter voorbereiding op de openbare verhoren heeft de commissie tevens
professor Zijlstra gevraagd een paper te schrijven over de jurisprudentie
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de
zogeheten «alles-of-niets» benadering inzake terugvordering van
kinderopvangtoeslag vanaf 2010 tot en met 23 oktober 2019, de datum
van de uitspraak waarop de «alles-of-niets» benadering is verlaten. Dit
paper is als bijlage bij dit verslag opgenomen.
Leeswijzer
Dit verslag bestaat uit drie delen en twee bijlagen. Deel I bevat de
constateringen van de parlementaire ondervragingscommissie, deze
inleiding en de beantwoording van de onderzoeksvragen. Deel II
(hoofdstuk 1–5) bevat een reconstructie van de belangrijkste gebeurtenissen. Deel III bevat de verantwoording. Bijlage 1 bevat de lessen die
getuigen trekken. Bijlage 2 bevat het paper «Alles of niets» van professor
Zijlstra. De verslagen van de openbare verhoren zijn raadpleegbaar op
www.tweedekamer.nl.
Beantwoording onderzoeksvragen
Onderzoeksvraag 1
In hoeverre waren de bewindspersonen op de hoogte van de
fraudeaanpak kinderopvangtoeslag en van de signalen over
(mogelijke) disproportionele gevolgen voor ouders? In hoeverre
hebben de bewindspersonen de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag actief geïnitieerd en/of goedgekeurd?

4

Het gaat om documenten over de ministeriële commissie aanpak fraude en over de opvolging
van het rapport Geen powerplay maar fair play van de Nationale ombudsman (zie verder
Deel III).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

9

Aanloop
De kinderopvangtoeslag is een financiële bijdrage van de overheid aan
ouders voor de kosten van kinderopvang op basis van de Wet kinderopvang (Wko). Deze toeslag bestaat sinds 2005. De afdeling Toeslagen van
de Belastingdienst is verantwoordelijk voor het toekennen, uitbetalen en
zo nodig terugvorderen van de kinderopvangtoeslag, op basis van de
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), die in 2005 in
werking trad. De kinderopvangtoeslag is onderdeel van een systeem van
vier toeslagen, die de Belastingdienst/Toeslagen uitvoert. De beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid voor de toeslagen ligt bij andere
ministeries. Voor de kinderopvangtoeslag is dat het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Dat ministerie is verantwoordelijk voor
het vaststellen van de voorwaarden waaronder ouders in aanmerking
komen voor kinderopvangtoeslag, voor de wijze van berekenen van de
hoogte van de toeslag, en voor het beschikbare budget.
Met de Awir werd beoogd het gehanteerde begrippenkader voor, en de
uitvoering van, de vier toeslagen te stroomlijnen. De Afdeling Advisering
van de Raad van State adviseerde in 2004 in het wetsvoorstel voor de
Awir de mogelijkheid op te nemen voor de Belastingdienst/Toeslagen om
in onvoorziene of schrijnende gevallen af te kunnen wijken van de
standaard regels, een zogenoemde hardheidsclausule. Het kabinet neemt
dat advies niet over. Het argument daarvoor komt er op neer dat
Belastingdienst/Toeslagen, vanwege de grote hoeveelheid uit de keren
toeslagen, als een machine moet gaan werken. Uitzonderingen zorgen
voor zand in de raderen. In de Tweede Kamer wordt wel overwogen
alsnog een hardheidsclausule toe te voegen, maar dit wordt niet
doorgezet. Het parlement stemt in met een Awir zonder (algemene)
hardheidsclausule.
Er is politieke druk om het toeslagenstelsel tijdig in te voeren. De haast
geldt in het bijzonder voor de zorgtoeslag, die samenhangt met de
invoering van een nieuw zorgstelsel. Bij de invoering van de toeslagen
hebben kabinet en parlement weinig oog voor de uitvoerbaarheid. Een
uitvloeisel daarvan is dat de Belastingdienst/Toeslagen tot in 2011 werkt
met een ontoereikend ICT-systeem. Dat zorgt ervoor dat de
Belastingdienst/Toeslagen aanvragen alleen achteraf controleert,
oplopend tot vijf jaar nadat de toeslag is uitgekeerd.
De contouren van de fraudebestrijding bij de kinderopvangtoeslag krijgen
in deze tijd vorm. Bij diverse kinderopvanginstellingen waarbij de
Belastingdienst fraude vermoedt, wordt de kinderopvangtoeslag van
ouders groepsgewijs stopgezet en gecontroleerd. Als onvolkomenheden
worden aangetroffen, zoals het niet (volledig) voldoen van de eigen
bijdrage, stelt de Belastingdienst/Toeslagen de toeslag op nihil, waardoor
ouders de gehele ontvangen toeslag moeten terugbetalen. De
Belastingdienst/Toeslagen zoekt bevestiging van deze harde lijn bij de
rechter, zodat jurisprudentie wordt gevormd.
Als de Belastingdienst opzet of grove schuld van de ouders aannemelijk
acht, krijgen ouders geen persoonlijke betalingsregeling aangeboden, met
als gevolg dat de schuld in 24 gelijke maandelijkse termijnen geheel moet
worden terugbetaald. Als dat niet lukt, kunnen dwanginvorderingsmaatregelen volgen, zoals beslagleggingen van auto’s en gedwongen verkoop
van de woning.
Dat de controles in de eerste jaren van het toeslagenstelsel voornamelijk
achteraf plaatsvinden leidt niet alleen tot onzekerheid en correcties voor
goedwillende toeslagontvangers, maar biedt ook ruimte waar oplichters
gebruik van maken. Dit wordt in het voorjaar van 2013 bijzonder zichtbaar
als de zogenoemde «Bulgarenfraude» in de media komt. Een Bulgaarse
bende incasseerde huur- en zorgtoeslag door gebruik te maken van valse
adressen. Deze fraudezaak geeft een forse extra impuls aan de fraudebestrijding, die al was aangescherpt in de regeerakkoorden van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

10

kabinetten Rutte I (2010) en Rutte II (2012). Uit het regeerakkoord van het
kabinet Rutte I volgt daarnaast een forse bezuiniging op de Belastingdienst, waarvan een groot deel moet worden bereikt door versobering en
efficiënter werken.5 De druk op de toeslagenmachine neemt daardoor
verder toe.
De fraudeaanpak van de kinderopvangtoeslag bij Belastingdienst/
Toeslagen
De Bulgarenfraude mist zijn uitwerking op de Belastingdienst/Toeslagen
niet. Staatssecretaris Weekers spreekt de medewerkers van de afdeling in
2013 persoonlijk toe, samen met directeur-generaal van de Belastingdienst Veld en directeur Toeslagen Blankestijn. Zij maken duidelijk dat
voor hen de maat vol is en dat zij fraude daarom harder willen gaan
aanpakken. De Staatssecretaris schrijft aan de Tweede Kamer dat er
maatregelen worden getroffen.6 De belangrijkste maatregel is dat er meer
controle komt vóórdat er toeslagen worden uitbetaald, in het bijzonder bij
mensen die nog niet bekend zijn bij de Belastingdienst. Het vanaf 2011
ingevoerde ICT-systeem maakt het mogelijk deze controles op grotere
schaal te gaan uitvoeren.
Het systeem selecteert aanvragen waarvan op basis van een risicoclassificatiemodel, wordt vermoed dat er iets niet klopt. Het risicoclassificatiemodel is een zelflerend model dat «leert» op basis van
voorbeelden van juiste en onjuiste aanvragen. Daarbij wordt gebruik
gemaakt van enkele tientallen indicatoren. De Autoriteit Persoonsgegevens heeft in 2020 vastgesteld dat er in het risico-classificatiemodel in
ieder geval vanaf maart 2016 tot oktober 2018 sprake was van een
onbehoorlijke, discriminerende verwerking, omdat de nationaliteit van
aanvragers is gebruikt voor de indicator «Nederlanderschap» in het
model.7
De door het systeem geselecteerde aanvragen worden handmatig extra
gecontroleerd, waarbij aanvragers ook om extra bewijsstukken kan
worden gevraagd. In feite gaat het niet alleen om bestrijding van
opzettelijke fraude, maar om een aanscherping van het reguliere toezicht
op de juistheid van toeslagaanvragen. Weekers schrijft in de brief aan de
Tweede Kamer dat de maatregelen in de praktijk goedwillende burgers
kunnen raken, bijvoorbeeld als zij langer op uitbetaling moeten wachten,
vanwege extra controles vooraf. Een uitspraak met verstrekkende
gevolgen, zo zal later blijken.
Binnen de Belastingdienst besluit directeur-generaal Veld in mei 2013 tot
de oprichting van een speciaal managementteam fraudebestrijding. Na de
zomer van 2013 heeft het Ministerie van Financiën een business case voor
de fraudebestrijding bij toeslagen klaar. Daarin is geregeld dat de
Belastingdienst/Toeslagen € 25 miljoen krijgt voor extra toezichtcapaciteit.
Die € 25 miljoen moet wel jaarlijks terugverdiend worden door minder
toeslagen onterecht uit te keren. Tot 2019 zal de directie van de
Belastingdienst/Toeslagen op dit bedrag sturen. Staatssecretaris Weekers
heeft tijdens zijn openbaar verhoor verklaard wel te weten van het
bestaan van de business case, maar niet op de hoogte te zijn geweest dat
op deze manier op het realiseren van de businesscase werd gestuurd.
Het managementteam fraudebestrijding besluit in de zomer van 2013 tot
de oprichting van het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF). Dit team
wordt ingesteld met het doel systeemfraude aan te pakken, door zich te
richten op personen die bewust grootschalige systeemfraude organiseren
of in gang zetten, zogenoemde facilitators.

5

Kamerstuk II 2011/12, 31 066, nr. 117.
Kamerstuk II 2012/13, 17 050, nr. 435.
7
Kamerstuk II 2019/20, 31 066, nr. 683.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

11

Staatssecretaris Weekers wordt hiervan door de ambtelijke top op de
hoogte gesteld, onder meer door een presentatie. In zijn openbaar
verhoor verklaart hij dat hij de indruk kreeg dat het CAF zich richtte op
malafide tussenpersonen en in het verlengde daarvan signalen aan
Belastingdienst/Toeslagen gaf om onterechte, frauduleuze uitkeringen te
stoppen. Weekers is tevreden en steunt deze intensivering van de
fraudebestrijding.
De afhandeling van CAF-zaken krijgt in de praktijk een veel grimmiger
aanblik. Weekers verklaart in zijn verhoor echter niet te weten dat
toeslagen van ouders groepsgewijs worden stopgezet, soms plotseling en
gedurende het jaar, voordat onderzoek is gedaan bij individuele ouders.
Ook verklaart hij niet te weten hoe wantrouwend en excessief de
informatie van ouders wordt beoordeeld en dat de kleinste administratieve tekortkomingen al voldoende zijn om een heel jaar toeslag terug te
moeten betalen. Tot slot verklaart hij niet op de hoogte te zijn geweest hoe
snel en hoe veel mensen opzet of grove schuld wordt verweten, waardoor
zij geen persoonlijke betalingsregeling kunnen treffen en waardoor vele
ouders in jarenlange armoede belanden. Begin 2014 treedt Weekers af, na
een lang debat in de Tweede Kamer over de invoering van de eis van één
bankrekeningnummer per aanvrager, die tot grote vertraging bij het
uitbetalen van toeslagen van een forse groep mensen leidt. Wiebes volgt
hem op. Wiebes verklaart eveneens niet op de hoogte te zijn geweest van
de groepsgewijze aanpak, de vooringenomen wijze waarop ouders
werden gecontroleerd en de wijze waarop opzet of grove schuld werd
gesteld.
De ministeriële commissie aanpak fraude
Fraude-incidenten zoals de Bulgarenfraude leiden niet alleen tot extra
aandacht voor fraude bij Belastingdienst/Toeslagen, maar ook daarbuiten.
Het kabinet besluit in juni 2013 een speciale ministeriële commissie voor
de rijksbrede aanpak van fraude in te stellen, onder voorzitterschap van
Minister-President Rutte. Andere deelnemers aan deze commissie zijn
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Asscher, Minister van
Veiligheid en Justitie Opstelten8, Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties Plasterk, Minister van Economische Zaken Kamp,
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Bussemaker, Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport Schippers, Minister voor Wonen en
Rijksdienst Blok en Staatssecretaris van Financiën Weekers.9
Het uitgangspunt blijft dat elk departement op het eigen terrein de
verantwoordelijkheid behoudt om fraude te beperken en fraudeurs te
bestrijden. De fraudeaanpak van Belastingdienst/Toeslagen wordt
derhalve niet specifiek besproken in de ministeriële commissie.
De ministeriële commissie stelt voor de hele rijksoverheid een aantal
uitgangspunten vast voor de fraudebestrijding. Zo onderstreept de
ministeriële commissie het belang van een harde aanpak van fraude, niet
alleen met het strafrecht maar met alle mogelijke middelen. Ook de eigen
verantwoordelijkheid van burgers voor het correct gebruik maken van
regelingen wordt benadrukt. De commissie bevestigt dat nieuwe
fraudemaatregelen moeten zijn onderbouwd met business cases. Naast
uitgangspunten wordt ook een strategie opgesteld. Onderdelen daarvan
zijn terugbrengen van complexiteit van regelingen, actieve voorlichting en
communicatie, het fraudebestendig maken van regelgeving, gegevensuitwisseling, het gebruik van risicoprofielen en het versterken van de
samenhang tussen toezicht, handhaving en opsporing. Hierbij hoort het
vergroten van de (af)pakkans, onder meer door onrechtmatig verkregen

8
9

Na zijn aftreden op 9 maart 2015 opgevolgd door Minister van der Steur.
In januari 2014 opgevolgd door Staatssecretaris Wiebes.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

12

voordeel terug te vorderen en daarover te communiceren. Dat moet
bijdragen aan een cultuur tegen fraude.
In het najaar van 2013 werkt de ministeriële commissie toe naar een
Kamerbrief over de rijksbrede aanpak van fraude. Na discussie in de
ministeriële commissie wordt de aanvankelijke harde lijn genuanceerd
door expliciet te benoemen dat opzettelijke fraude en onopzettelijke
vergissingen niet hetzelfde zijn, dat het optreden van de overheid
proportioneel moet zijn en dat moet worden uitgegaan van vertrouwen in
plaats van wantrouwen. In de Kamerbrief wordt vermeld dat zo veel
mogelijk moet worden voorkomen dat goedwillenden lijden onder de
kwaadwillenden.10 Op het moment dat de ministeriële commissie eind
2013 de brief vaststelt, is de harde fraudeaanpak van Belastingdienst/
Toeslagen al op stoom gekomen. De ministeriële commissie heeft daar
nauwelijks invloed op. Minister-President Rutte erkent in zijn verhoor wel
dat de nadruk die de ministeriële commissie legde op de harde aanpak
van fraude, ertoe kan hebben geleid dat bij mensen in de uitvoering het
gevoel is ontstaan dat zij daarbij over grenzen konden gaan, hoewel dat
uiteraard geen rechtvaardiging kan zijn.
Fraudebestrijding bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) ligt de
focus bij de kinderopvang primair op de kwaliteit van de opvang. Maar in
het kielzog van de ministeriële commissie gaat het Ministerie van SZW
eind 2013 aan de slag met fraudebestrijding. De gedachte daarbij is dat
fraude en slechte kwaliteit vaak hand in hand gaan. Het project kwaliteitsverbetering en fraudebestrijding gastouderbureaus (KEF) wordt gestart.
Doel van het project is om slecht presterende gastouderbureaus uit het
stelsel te drukken. In het projectvoorstel worden twee manieren
beschreven: door middel van het toezicht op de kwaliteit, dat de GGD
uitvoert en door de kinderopvangtoeslag te stoppen van de ouders wiens
administratie gebreken vertoont, waardoor de inkomsten van het
gastouderbureau opdrogen. Die ouders worden in het voorstel als
«frauderende ouders» aangeduid. De Belastingdienst/Toeslagen zal dat
laatste deel van het project uitvoeren. In het projectvoorstel is vermeld dat
bij de meeste gastouderbureaus en ouders iets niet klopt in de contracten
of de urenstaten. Minister Asscher stemt in met het project. Hij heeft
verklaard dat hij zich niet realiseerde dat hij daarmee ook instemde met
een aanpak waarbij de jacht op frauderende bureaus, net als bij het CAF,
voor een belangrijk deel werd gevoerd via de portemonnee van ouders
wiens administratie gebreken vertoont.
Asscher hoort over hoge terugvorderingen maar de omvang wordt niet
duidelijk
Begin 2013 wordt in een ambtelijke notitie aan Minister Asscher gemeld
dat ouders in de Appelbloesem-zaak geconfronteerd worden met hoge
terugbetalingen. Hij vraagt er niet op door. In december 2013 en juni 2014
ontvangt hij enkele brieven van en namens gedupeerden in deze zaak,
waarin zij ingaan op hun hoge terugvorderingen. In augustus 2013
melden zijn ambtenaren dat zij het gevoel hebben dat het volledig
terugvorderen van de toeslag een zeer forse straf is, in gevallen waar
kinderopvangorganisaties adverteren met «gratis kinderopvang» en waar
ouders onwetend zijn dat dit niet is toegestaan. In september 2014 spreekt
Asscher in een overleg met de Tweede Kamer in de context van zijn
voorstel om een nieuw financieringssysteem (directe financiering) in te
voeren zelf over hoge terugvorderingen voor ouders. Eind 2014 wordt
Asscher geïnformeerd over de zorgen van de Belastingdienst over de
10

Kamerstuk 17 050, nr. 450.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

13

«alles-of-niets» benadering met betrekking tot de eigen bijdrage, mede
naar aanleiding van De Parel. Voor Asscher wordt niet duidelijk hoeveel
ouders met de alles-of-niets benadering worden geconfronteerd.
Geen besef van werkelijke omvang van de problemen bij Wiebes
Wiebes volgt begin 2014 Weekers op als Staatssecretaris van Financiën en
wordt gewezen op het bestaan van het CAF en het doel van dit team. Hij
krijgt in 2015 en 2016 cijfermatige informatie over de resultaten van het
team, maar over de werkwijze en de harde gevolgen voor ouders wordt
hij niet geïnformeerd. Eind 2014 wordt hij gewezen op de «alles-of-niets»
aanpak bij De Parel. Hij heeft vragen bij deze aanpak, maar zet een
aanpassing van het beleid niet door. In 2015 wordt Wiebes geïnformeerd
over knelpunten in werkprocessen bij de Belastingdienst/Toeslagen die de
Ombudsman heeft geconstateerd, waaronder de tijdige afhandeling van
aanvragen, klachten, bezwaren en verzoeken om persoonlijke betalingsregelingen en het niet nakomen van toezeggingen aan burgers. In augustus
2017 publiceert de Ombudsman zijn rapport11 over de CAF 11-zaak. De
dan inmiddels demissionair Staatssecretaris Wiebes krijgt daarmee zicht
op de onevenredig harde aanpak van ouders, het uit beeld raken van het
burgerperspectief, de onrechtmatigheid van de stopzettingen van de
toeslag van een hele groep ouders en de gebrekkige en veel te trage
afhandeling van bezwaren in de CAF 11-zaak. Hoewel deze gebeurtenissen
zich hebben afgespeeld terwijl hij Staatssecretaris van Financiën was, zijn
deze tot dan toe buiten zijn zicht gebleven.
Focus Van Ark (SZW) ligt op besluit over directe financiering
Staatssecretaris Van Ark neemt de portefeuille kinderopvang in oktober
2017 over van Minister Asscher. Bij haar aantreden ligt de focus op het al
dan niet invoeren van het nieuwe financieringsstelsel, dat dan al drie jaar
in ontwikkeling is. In dit kader zag zij dat er sprake was van een grote
hoeveelheid terugvorderingen, die soms hoog konden zijn, maar dit zag
zij als een regulier onderdeel van de voorschotsystematiek, waarvoor
gewerkt werd aan een oplossing. In april 2018 besluit Van Ark, na
aandringen van Staatssecretaris Snel van Financiën, om directe financiering toch niet in te voeren en verbeteringen binnen het bestaande
toeslagenstelsel te realiseren. Minister Hoekstra is geen voorstander van
het handhaven van het bestaande stelsel, maar legt zich hierbij neer.
Voorafgaand aan dit besluit, in maart 2018, wordt Van Ark ingelicht over
een onderdeel van het verbeterplan toeslagen om proportioneel
vaststellen te ontwikkelen, maar zij beseft pas later dat de initiatieven om
de kinderopvangtoeslag proportioneel vast te stellen voortkwamen uit de
harde gevolgen van de alles-of-niets benadering. Vanaf september 2018
krijgt Van Ark meer inzicht in de problematiek rond de CAF 11-ouders,
waarbij haar wordt gemeld dat van deze werkwijze is afgestapt. In de
zomer van 2019 wordt Van Ark betrokken bij de compensatie van de CAF
11-ouders.
Snel beschouwt de CAF 11-zaak eerst als geïsoleerde casus en heeft vanaf
juni 2019 inzicht in de ernst en omvang van de problematiek
Staatssecretaris Snel wordt kort na zijn aantreden in oktober 2017
geïnformeerd over de CAF 11-zaak naar aanleiding van het onderzoek van
de Nationale ombudsman. Hij is daarmee op de hoogte van het groepsgewijs, onrechtmatig stopzetten van toeslagen, de gebrekkige rechtsbescherming voor de ouders en de trage afhandeling van bezwaren door de
11

W. van den Berg, M. Alhadjri, M. Mulder, Geen powerplay maar fair play. Onevenredig harde
aanpak van 232 gezinnen met kinderopvangtoeslag (rapport 2017/095), 9 augustus 2017.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

14

Belastingdienst. Hij beschouwt de CAF 11-zaak dan als een geïsoleerde
casus, waarvan de problemen inmiddels zijn of worden opgelost.
Snel verklaart dat hij in maart 2019 begon te twijfelen of de CAF-11 wel
zo’n geïsoleerde casus was. In een Kamerdebat kondigt hij aan dat hij de
Auditdienst Rijk de opdracht zal geven te onderzoeken of in andere
CAF-zaken vergelijkbare dingen mis zijn gegaan. De Auditdienst Rijk start
uiteindelijk in september 2019 met haar onderzoek. De Adviescommissie
uitvoering Toeslagen12, die in mei 2019 met instemming van de ministerraad wordt ingesteld, krijgt eveneens de vraag niet alleen de CAF 11zaak, maar ook vergelijkbare zaken in haar advies te betrekken. De
ministerraad spreekt vanaf mei 2019 tot in ieder geval eind november
2019 regelmatig over de problemen met de kinderopvangtoeslag. Minister
van Financiën Hoekstra en Minister-President Rutte hebben in hun
openbaar verhoor verklaard dat zij vanaf mei 2019 meer geïnformeerd
raken over het onderwerp. Minister Hoekstra verklaart zich vanaf dat
moment ook in toenemende mate te bemoeien met de Belastingdienst.
In juni 2019 wordt Snel op de hoogte gesteld dat ouders in de CAF 11-zaak
vanuit een tunnelvisie als potentiële fraudeurs zijn behandeld en van de
tekortschietende onderbouwing van dit CAF-onderzoek. De noodzaak tot
compensatie wordt vervolgens besproken in de ministerraad, waardoor
ook de ministerraad op de hoogte is van de problematiek. Vanaf het
voorjaar van 2019 krijgt Snel signalen dat de CAF 11-zaak geen uitzondering is, maar dat de Belastingdienst een vergelijkbare werkwijze heeft
gehanteerd in meer zaken. In de zomer van 2019 wordt hij geïnformeerd
over hoeveel ouders onder de overige CAF-zaken vallen en hoeveel
daarvan een openstaande belasting- of toeslagschuld hebben. Ook wordt
hij geïnformeerd dat dwanginvorderingsmaatregelen bij deze zaken nog
plaatsvinden. Hij stemt ermee dat lopende dwanginvorderingen niet
worden gepauzeerd. Na aandringen van de Tweede Kamer, begin
november 2019, gebeurt dit alsnog.
Snel krijgt eind oktober en begin november 2019 twee notities over de
wijze waarop de Belastingdienst het stempel opzet/grove schuld toekende,
waardoor ouders die toeslag moesten terugbetalen geen persoonlijke
betalingsregeling konden treffen met de Belastingdienst. Daarin wordt
vermeld dat ervaringen uit het verleden leren dat zo’n tweederde deel van
de verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling worden afgewezen
vanwege opzet of grove schuld. Bij dat besluit was in veel gevallen geen
tweede beoordelaar bij betrokken. Een veel voorkomende reden voor het
stempel opzet/grove schuld is dat te laat is doorgegeven dat de opvang is
gestopt. Uit de notities wordt duidelijk dat het in de praktijk vaak de meest
kwetsbare mensen treft, met de hoogste schuld en de laagste inkomens.
Op 14 november 2019 concludeert de Adviescommissie uitvoering
toeslagen in haar interim-advies dat bij de groepsgewijze aanpak bij de
CAF 11-zaak sprake was van institutionele vooringenomenheid.
Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van
de onderzoeksvraag:
Weekers, Wiebes, Asscher en Rutte hebben als lid van het kabinet
Rutte II en als deelnemer aan de ministeriële commissie aanpak
fraude een harde aanpak van fraude mede geïnitieerd.
Weekers heeft specifiek voor de toeslagen, waaronder de kinderopvangtoeslag, een hardere fraudeaanpak geïnitieerd. Hij was op de
hoogte van de focus van het Combiteam Aanpak Facilitators op
frauduleuze kinderopvanginstellingen en gastouderbureaus, en heeft
daar zijn goedkeuring aan gegeven. Weekers heeft signalen
gekregen over disproportionele gevolgen voor ouders, met name
12

De adviescommissie bestond uit de leden mr. J.P.H. Donner, prof. mr. drs. W. den Ouden en
drs. J. Klijnsma.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

15

door hoge terugvorderingen. Hij was echter niet op de hoogte van
alle elementen van de keiharde werkwijze van de Belastingdienst/
Toeslagen: de groepsgewijze, vooringenomen aanpak; de intensieve,
zero tolerance controle en de werkwijze rond het vaststellen van
opzet of grove schuld.
Ook Asscher heeft de intensivering van fraudebestrijding, gericht op
kinderopvanginstellingen en gastouderbureaus, goedgekeurd. Hij
kreeg signalen over de disproportionele gevolgen van de hoge
terugvorderingen als gevolg van de «alles-of-niets» benadering. Zijn
aandacht richtte zich echter vooral op kwaliteit van de kinderopvang
en op een nieuw financieringsstelsel.
Staatssecretaris Wiebes was vanaf augustus 2017 door het rapport
van de Ombudsman persoonlijk op de hoogte van de groepsaanpak,
de gebrekkige rechtsbescherming en de disproportionele gevolgen
voor ouders van de fraudeaanpak in de CAF 11-zaak.
Snel was kort na zijn aantreden op de hoogte van de inhoud van het
Ombudsmanrapport. Dat de Belastingdienst/Toeslagen de ouders in
de CAF 11-zaak vanuit een tunnelvisie als potentiële fraudeurs
benaderde werd Snel persoonlijk begin juni 2019 duidelijk.
Tot dan toe hadden hier besproken bewindslieden signalen die zij
kregen veelal gekoppeld aan incidentele zaken; dat de problemen
veel breder speelden was voor hen een blinde vlek. In de overdracht
was er ook nauwelijks aandacht voor dit onderwerp. Vanaf de zomer
wordt het Snel steeds duidelijker dat het probleem veel groter is dan
alleen de CAF 11-zaak. De dwanginvorderingen in de andere
CAF-zaken pauzeert hij echter niet; dat gebeurt pas na aandringen
van de Tweede Kamer, begin november 2019. Over de werkwijze bij
het vaststellen van opzet of grove schuld en de gevolgen voor de
terugbetaling werd Snel rond dezelfde tijd geïnformeerd.
Staatssecretaris Van Ark is vanaf september 2018 op de hoogte van
de harde aanpak en de gevolgen voor ouders in de CAF 11-zaak.
Daarvoor zag zij wel hoge terugvorderingen, maar zij beschouwde
dat als regulier onderdeel van de voorschotsystematiek. Van Ark was
vanaf maart 2018 met het verbeterplan toeslagen in principe op de
hoogte van initiatieven om meer proportioneel terug te gaan
vorderen, maar heeft zich toen niet verdiept in de aanleiding
hiervoor.
Vanaf mei 2019 spreekt de ministerraad regelmatig over de
problemen met de kinderopvangtoeslag. Minister van Financiën
Hoekstra en Minister-President Rutte zijn in ieder geval vanaf dat
moment ook op de hoogte. Minister Hoekstra gaat zich dan ook
actiever met het dossier bezighouden.
Op 14 november 2019 concludeert de Adviescommissie uitvoering
toeslagen in haar interim-advies dat bij de groepsgewijze aanpak bij
de CAF 11-zaak sprake was van institutionele vooringenomenheid.
Onderzoeksvraag 2
Hoe is door de bewindspersonen en (in het samenspel met)
topambtenaren omgegaan met de volgende belangrijke
elementen in de fraudeaanpak en uitvoering van de kinderopvangtoeslag:
a. De «alles-of-niets» benadering, waardoor bij onvolkomenheden
het recht op toeslag voor een langere periode kan komen te
vervallen
Eén van de redenen waarom de ontspoorde fraudejacht bij de kinderopvangtoeslag zo schrijnend kon uitpakken voor ouders is dat er voor de
toeslag een «alles-of-niets» benadering geldt. Als de Belastingdienst/
Toeslagen onvolkomenheden vaststelt, zoals een niet (volledig) betaalde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

16

eigen bijdrage of een ontbrekende handtekening, wordt de toeslag voor
het gehele jaar bij de ouders teruggevorderd, terwijl dat geld over het
algemeen al volledig is gebruikt om de kinderopvang te betalen. Omdat
de kinderopvangtoeslag veel voorwaarden kent en de hoogte afhankelijk
is van veel variabelen, is het risico op een vergissing groter dan bij andere
toeslagen. Bovendien is de hoogte van de toeslag afhankelijk van het
inkomen. Daardoor komen de hoogste toeslagen, en daarmee de hoogste
terugvorderingen, over het algemeen terecht bij de ouders met de laagste
inkomens.
Totstandkoming «alles-of-niets» benadering
De «alles-of-niets» benadering volgt niet rechtstreeks uit de wet. Noch uit
het wetsvoorstel, noch uit de parlementaire behandeling daarvan blijkt dat
de wetgever bewust voor een «alles-of-niets» benadering heeft willen
kiezen. In 2009 vraagt de Belastingdienst/Toeslagen aan de landsadvocaat
of zij de kinderopvangtoeslag op nihil mogen stellen als er geen eigen
bijdrage is betaald. De landsadvocaat betoogt dat de kinderopvangtoeslag
in die gevallen lager kan worden vastgesteld en dat in ieder afzonderlijk
geval een individuele beoordeling moet volgen. Verder ziet hij ruimte voor
een vorm van proportionele toekenning. De strikte «alles-of-niets»
benadering, waarover de Belastingdienst/Toeslagen advies vroeg, ziet de
landsadvocaat als «pleitbaar». De Belastingdienst/Toeslagen kiest
vervolgens voor de strikte koers; in de optiek van de Belastingdienst/
Toeslagen gaat het om frauderende ouders. De Belastingdienst/Toeslagen
legt de koers aan de rechter voor.13 De Raad van State veroordeelt de
gekozen koers niet. Daarin ziet de Belastingdienst/Toeslagen een
legitimatie om door te gaan op de ingeslagen weg. Door de uitspraken
verdwijnt de ruimte om binnen de bestaande wet en de jurisprudentie
alsnog een andere koers te kiezen vrijwel geheel. De Belastingdienst/
Toeslagen past de «alles-of-niets» vervolgens niet alleen toe bij het
ontbreken van een eigen bijdrage, maar ook bij administratieve tekortkomingen. Ook dit wordt door de rechter niet veroordeeld. Het resultaat is
dat het evenredigheidsbeginsel door het samenspel van wet, uitvoering
en jurisprudentie in de praktijk tot diep in 2019 van zijn betekenis wordt
beroofd.
Weekers laat ondanks aanvankelijke bezwaren «alles-of-niets» in stand
Eind 2012 adviseren ambtenaren aan Weekers niet alle jaren terug te
vorderen in de Appelbloesem-zaak vanwege de harde gevolgen en de
publicitaire risico’s. Weekers opteert aanvankelijk voor een soepeler
benadering van de ouders dan zijn ambtenaren; hij wil alleen de eigen
bijdrage alsnog laten betalen. Nadat de Raad van State echter in een
uitspraak op 19 december 2012 het geheel terugvorderen van de toeslag
in stand laat, adviseren Weekers» ambtenaren hem toch over te gaan tot
volledige terugvordering, omdat er wettelijk geen andere optie meer zou
zijn. Weekers legt zich erbij neer.
In de eerste helft van 2013 vindt hoogambtelijk overleg plaats tussen de
Belastingdienst en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) over
eventuele aanpassing van de regelgeving, maar dit leidt niet tot een
concreet voorstel voor bewindspersonen om de «alles-of-niets»
benadering te beëindigen. Wel wordt door de ambtenaren van SZW, met
instemming van Asscher, gewezen op het belang van goede voorlichting
over de regels aan ouders en kinderopvangaanbieders.
Ambtenaren van de Belastingdienst leggen over een ander probleem wel
expliciet schriftelijk de vraag aan Weekers en Asscher voor of zij de wet
13

Kamerstuk 31 066, nr. 753. Wie de besluiten precies hebben genomen wordt uit dit document
niet duidelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

17

willen wijzigen. Het gaat erom dat de eigen bijdrage door gastouders op
basis van de jurisprudentie van de Raad van State terug geschonken mag
worden aan de vraagouders. Dat komt in feite neer op gratis kinderopvang, zonder eigen bijdrage. De ambtenaren van SZW en Minister
Asscher vinden het aanpassen van de wet op dit punt echter niet nodig.
Ook Wiebes en Asscher veranderen de «alles-of-niets» aanpak niet
Eind 2014 melden ambtenaren aan Wiebes dat de «alles-of-niets»
benadering tot grote financiële problemen kan leiden bij ouders, en dat de
Belastingdienst aan SZW voorstelt om, indien ouders de eigen bijdrage
niet hebben betaald, alleen die bijdrage in te vorderen in plaats van de
hele toeslag. Wiebes steunt dat en is bereid om hierover met Minister
Asscher te overleggen als de ambtenaren er onderling niet uitkomen.
Daar denkt hij zelf echter niet meer aan en zijn ambtenaren wijzen hem er
ook niet op, nadat in de loop van 2015 duidelijk wordt dat de ambtenaren
van SZW niet voor een aanpassing voelen. Een concreet voorstel voor
aanpassing wordt noch voor Wiebes, noch voor Asscher opgesteld. De
hardvochtige «alles-of-niets» aanpak blijft in stand en ook de harde
invorderingspraktijk gaat door.
Van Ark en Snel besluiten in oktober 2019 om de alles-of-niets» aanpak te
beëindigen
In april 2018 meldt Staatssecretaris van Ark aan de Tweede Kamer dat
directe financiering niet wordt ingevoerd, maar dat er verbeteringen
worden doorgevoerd binnen het bestaande toeslagensysteem. Hierbij
vermeldt zij niet dat er iets zal worden gedaan aan de «alles- of-niets»
aanpak. Op navraag van de Tweede Kamer antwoordt Van Ark in juli 2018
dat zij in samenwerking met Financiën de mogelijkheden om proportioneel te gaan vaststellen gaat verkennen. Zij realiseert dan nog niet dat
achter het initiatief voor proportioneel vaststellen de «alles-of-niets»
benadering schuil gaat. In september 2018 wordt zij geïnformeerd over de
fraudezaken uit 2014. Het verkennen van proportioneel vaststellen komt
niet van de grond.
Staatssecretaris Snel is na de uitspraak van de Raad van State van april
2019 op de hoogte van de «alles-of-niets» aanpak. Snel vraagt de
Adviescommissie uitvoering toeslagen te adviseren over de toepassing
hiervan bij kleine verschillen in vastgestelde zaken. Snel kondigt op
11 juni 2019 in afstemming met Van Ark nogmaals aan de mogelijkheden
voor proportioneel vaststellen te gaan verkennen. Dan gaat het sneller: op
9 oktober 2019 besluiten beide Staatssecretarissen om «proportioneel
vaststellen op basis van de betaalde kosten kinderopvang» uit te werken.
Met het verzamelbesluit Toeslagen voert het kabinet proportioneel
vaststellen in op 25 december 2019, waarmee een eind komt aan de
«alles-of-niets» aanpak.
Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van
de onderzoeksvraag:
De «alles-of-niets» benadering volgt niet expliciet uit de wet of de
parlementaire behandeling daarvan. De Belastingdienst/Toeslagen
heeft in de uitvoering gekozen voor een «alles-of-niets» benadering,
ondanks een advies van de landsadvocaat waarin een meer
proportionele benadering werd bepleit. De hoogste rechter, de Raad
van State, stelt de Belastingdienst in haar uitspraken in het gelijk en
veroordeelt de gehanteerde interpretatie van de wet niet, waarmee
de ruimte om daarvan nog af te wijken werd verkleind. Het resultaat
is dat uitvoering en rechtspraak elkaar jarenlang wederzijds
versterken en de «alles-of-niets» praktijk steeds steviger wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

18

vastgeklonken. Zowel Weekers als zijn opvolger Wiebes zetten
vraagtekens bij deze harde benadering, maar zelf zetten zij geen
verandering door. Ambtenaren van de Belastingdienst verklaren dat
zij de problematiek aan hebben gekaart bij ambtenaren van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, maar dat deze niet voornemens waren
de wet aan te passen. De ambtenaren van de Belastingdienst
brengen hun bewindspersonen Weekers en Wiebes vervolgens niet
expliciet in stelling om te pogen op politiek niveau een doorbraak te
bewerkstelligen. Aan Minister Asscher wordt derhalve geen concreet
wijzigingsvoorstel voorgelegd.
b. De «80/20» benadering, waarbij het risico is genomen bonafide
ouders aan te pakken, die geen kans hadden om hier onderuit te
komen;
De groepsgewijze aanpak
In de onderzoeksvraag wordt verwezen naar de «80/20» benadering. De
commissie ziet dit als een aanduiding van de groepsgewijze benadering.
De groepsgewijze aanpak werd onder meer gehanteerd in CAF-zaken.
Onderzoeken van het CAF richtten zich onder andere op kinderopvanginstellingen. Deze onderzoeken konden aanleiding geven tot het groepsgewijs uiterst streng controleren van alle betrokken ouders. De ambtelijke
top van de Belastingdienst was op de hoogte van de mogelijkheid dat
onschuldige ouders aan deze intensieve controles bloot konden staan. De
vooringenomen wijze van controleren in combinatie met de tekortschietende interne en externe rechtsbescherming leidde er in de praktijk toe dat
ouders nauwelijks aan hoge terugvorderingen konden ontsnappen.
De goeden zullen meer onder de kwaden lijden
Weekers had naar aanleiding van de Bulgarenfraude aan de Tweede
Kamer gemeld dat de effectievere aanpak van systeemfraude ook
goedwillende burgers zou raken, bijvoorbeeld omdat zij als gevolg van
controles langer op een toeslag zouden moeten wachten. In de praktijk
wordt, met instemming van de ambtelijke top van de Belastingdienst, een
stap verder gezet. In gevallen waar door de Belastingdienst/Toeslagen een
risico op fraude wordt gezien, worden ook lopende toeslagen op een
onrechtmatige wijze groepsgewijs stopgezet.
Directeur-generaal Veld heeft in zijn openbaar verhoor verklaard dat voor
hem een voorwaarde was dat mensen wel de kans zouden moeten krijgen
om onjuiste besluiten te herstellen. In de praktijk blijkt dat voor ouders
nauwelijks mogelijk, onder meer doordat de besluiten niet duidelijk aan
ouders werden gecommuniceerd en bezwaren traag en niet onafhankelijk
van de eerste beoordelaar worden behandeld. De weekverslagen van het
CAF geven het beeld van een vooringenomen behandeling; de behandelaren achten het niet erg waarschijnlijk dat ouders te goeder trouw zijn en
kunnen aantonen dat hun aanvraag wel klopt. In 2015 noteert de
ambtelijke top van de Belastingdienst als actiepunt dat de politiek
meegenomen zou moeten worden in het «dilemma» van de groepsgewijze «80% fout/20% goed» benadering en de impact op de 20%. Die
verhouding 80–20 is overigens een aanname; een kwantitatieve onderbouwing daarvan is er niet. Het actiepunt blijft lang staan op de actielijst,
voordat het weer verdwijnt zonder dat uit de stukken blijkt wat ermee is
gebeurd. Staatssecretaris Wiebes heeft verklaard zich niet te herinneren
ooit te zijn geïnformeerd over het dilemma rond de groepsgewijze «80/20»
aanpak.
Intussen gaat de Belastingdienst door met het hanteren van een groepsgewijze aanpak. Die is niet beperkt tot klanten van frauduleuze kinderopvanginstellingen of gastouderbureaus. Het gebeurt ook in zaken, zoals de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

19

CAF 11-zaak, waarin na onderzoek door het CAF en na overleg met FIOD
en OM werd geconcludeerd dat er geen sprake is van fraude bij de
kinderopvanginstelling.
De CAF 11-zaak waar de Ombudsman op wijst wordt lang gezien als
uitzonderlijk
Dat de Belastingdienst op een onrechtmatige wijze toeslagen groepsgewijs heeft stopgezet, wordt Wiebes duidelijk uit het onderzoek van de
Ombudsman, dat in augustus 2017 aan de Staatssecretaris en de Tweede
Kamer wordt aangeboden. In het rapport is vermeld dat de Raad van State
de wijze waarop de toeslagen in de CAF 11-zaak zijn stopgezet, heeft
veroordeeld. De Ombudsman concludeert verder dat fair play ontbrak en
dat bezwaren veel te traag zijn behandeld. Desondanks krijgt de Tweede
Kamer in september, op de schriftelijke vraag of ouders onnodig schade
hebben geleden van de abrupte stopzetting en terugvordering, van
Wiebes het antwoord dat daarvan niets is gebleken. Wiebes noemt dit in
zijn verhoor een onbegrijpelijk, verbijsterend, fout en idioot antwoord.
Dat de vaktechnisch coördinator van Toeslagen in maart van dat jaar het
managementteam Toeslagen in een specifiek memo al had gewezen op
door de Belastingdienst/Toeslagen gemaakte fouten en had gepleit voor
tegemoetkoming, wordt aan Wiebes niet gemeld.
Staatssecretaris Snel geeft kort na zijn aantreden een officiële reactie op
het Ombudsmanrapport. Hoewel de Belastingdienst/Toeslagen de ouders
groepsgewijs had aangepakt, is er geen bereidheid om de ouders
groepsgewijs tegemoet te komen. Snels ambtenaren vertellen hem dat
het proces niet goed is verlopen, maar dat het CAF 11 onderzoek op
goede gronden is gestart en dat de werkwijze van de Belastingdienst/
Toeslagen bij het groepsgewijs stopzetten sinds 2016 is veranderd.
Ouders waarvan vaststaat dat zij toch recht hebben op toeslag kunnen
excuses krijgen, en kunnen individueel verzoeken om een schadevergoeding, al dan niet via de rechter. Snel stemt in met die lijn en gaat er
van uit dat de zaak daarmee is afgedaan. Ook de directeur kinderopvang
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) krijgt van
de Belastingdienst te horen dat zoiets als CAF 11 niet meer zal gebeuren.
Dat de problemen in de CAF 11-zaak ook in andere zaken spelen, en dat
het probleem van de groepsgewijze aanpak niet alleen zag op de wijze
van stopzetten, is op dat moment geen punt van gesprek. Pas op 4 juni
2019 dringt het tot Snel en de in 2017 aangetreden directeur-generaal
Belastingdienst, Uijlenbroek, door dat de ouders in de CAF 11-zaak
onterecht als potentiële fraudeur zijn benaderd. Ook wordt hen duidelijk
dat het ontbreken van een enkel bewijsstuk voldoende was om toeslag
van meerdere jaren terug te moeten betalen. In de zomer van 2019 komt
geleidelijk meer in beeld dat in andere CAF-zaken vergelijkbare problemen
hebben gespeeld.
Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van
de onderzoeksvraag:
Staatssecretaris Weekers meldt de Tweede Kamer naar aanleiding
van de Bulgarenfraude dat goedwillende burgers vaker hinder gaan
ondervinden van het aangescherpte toezicht, bijvoorbeeld omdat zij
langer op een toeslag moeten wachten. De ambtelijke top van de
Belastingdienst accepteert een groepsgewijze aanpak, waarbij de
gevolgen voor goedwillenden verder gaan dan alleen langer
wachten. Zij nemen zich voor de politiek hierin mee te nemen, maar
het is niet gebleken dat dit daadwerkelijk is gebeurd. In elk geval kan
Staatssecretaris Wiebes het zich niet herinneren.
In 2017 wordt door een uitspraak van de Raad van State en het
rapport «Geen powerplay maar fair play» van de Ombudsman voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

20

achtereenvolgens Wiebes en zijn opvolger Snel duidelijk dat er de
processen in de CAF 11-zaak veel mis is gegaan. Onder meer zijn de
toeslagen in de CAF 11-zaak op een onrechtmatige wijze groepsgewijs stopgezet, ontbrak fair play en duurde de afhandeling van
bezwaren veel te lang. Desondanks meldt Wiebes nog geen maand
na het Ombudsmanrapport aan de Tweede Kamer dat niets is
gebleken van onnodige schade voor ouders van de stopzetting en
terugvordering van kinderopvangtoeslag; een antwoord dat hij in
zijn verhoor als idioot bestempelt.
Het ambtelijk advies naar aanleiding van het rapport van de
Ombudsman richt zich uitsluitend op de CAF 11-zaak. Snel vraagt
niet door of de problemen breder spelen. Dat, naast de bevindingen
van de Ombudsman, de CAF 11-zaak tevens onterecht als fraudezaak
werd gezien en dat de ouders vanuit een tunnelvisie als potentiële
fraudeurs zijn benaderd, wordt Snel en de ambtelijke top van de
Belastingdienst pas in juni 2019 duidelijk.
c. De «opzet/grove schuld» benadering, waardoor geen betalingsregeling kon worden getroffen;
Geen persoonlijke betalingsregeling bij opzet of grove schuld
Mensen die toeslagen moeten terugbetalen aan de Belastingdienst/
Toeslagen, kunnen een verzoek doen om een persoonlijke betalingsregeling. De Belastingdienst stelt dan een maandelijks terug te betalen
bedrag vast dat past bij de financiële situatie van de aanvrager. Als er na
twee jaar nog een restschuld is, wordt deze niet meer verder ingevorderd.
Wel kan deze nog drie jaar worden verrekend met toeslagen en teruggave
van de inkomstenbelasting.
Een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling wordt afgewezen als
het volgens de Belastingdienst aannemelijk is dat het ontstaan van de
schuld te wijten is aan opzet of grove schuld. Dan is alleen een standaard
betalingsregeling mogelijk. De schuld moet in dat geval in 24 gelijke
maandelijkse termijnen geheel worden terugbetaald. Als niet op tijd wordt
betaald, kan de Belastingdienst gebruik maken van vergaande invorderingsmogelijkheden, zoals beslaglegging op auto’s of gedwongen
woningverkoop. In situaties waarin sprake is van opzet of grove schuld is
er in principe geen termijn waarna de invordering stopt. Mensen kon
bovendien schuldhulpverlening worden geweigerd, als duidelijk werd dat
hen door de Belastingdienst/Toeslagen opzet of grove schuld werd
verweten.14 De kwalificatie opzet of grove schuld kan in de praktijk tot de
meest schrijnende situaties leiden, niet in de laatste plaats omdat mensen
door dit label als moedwillig fraudeur worden bestempeld, ook bij andere
instanties.
In de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie
uitvoering toeslagen15, in maart 2020, meldde Staatssecretaris Van
Huffelen dat in de periode 2012–2019 aan 25.000 á 35.000 personen de
kwalificatie opzet of grove schuld is toegekend. Enkele maanden later
meldde zij dat op basis van onderzoek van een steekproef bleek dat in
94% van de gevallen deze kwalificatie naar huidige maatstaven als
onterecht kan worden bestempeld, omdat de reden niet goed is
vastgelegd, er niet evident sprake is van opzet of grove schuld of omdat
de kwalificatie niet goed is gemotiveerd richting de betrokken ouders.16

14

Zie ook Kamerstuk 31 066, nr. 681.
Kamerstuk 31 066, nr. 613.
16
Kamerstuk 31 066, nr. 754.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

21

Weinig aandacht voor opzet of grove schuld bij bewindspersonen en
ambtelijke top
Weekers is ervan op de hoogte dat mensen die niet te goeder trouw zijn
geen persoonlijke betalingsregeling kunnen treffen. Over de werkwijze
van de Belastingdienst in de praktijk wordt hij niet geïnformeerd. Voor zijn
opvolger Wiebes geldt hetzelfde. Hij meldt in november 2014 aan de
Tweede Kamer dat er bij bewezen opzet of grove schuld geen persoonlijke
betalingsregeling mogelijk is. Ambtenaren melden hem dezelfde maand
dat in de zaak De Parel in een aantal individuele gevallen sprake is van
opzet of grove schuld, bijvoorbeeld als er helemaal geen opvang heeft
plaatsgevonden, en dat de Belastingdienst/Toeslagen daarom in enkele
gevallen een boete zal opleggen.
Ombudsman stelt vragen over opzet en grove schuld
In februari 2018 wordt Snel naar aanleiding van een brief van de
Ombudsman door zijn ambtenaren geïnformeerd over opzet en grove
schuld bij de invordering door de Belastingdienst. Zijn ambtenaren
melden dat voor mensen wie opzet of grove schuld wordt verweten, in
beginsel geen termijn geldt waarop van invordering wordt afgezien.
Daarbij wordt gesteld dat de consequentie kan zijn dat zij gedurende een
aantal (vele) jaren slechts inkomen op bijstandsniveau overhouden. De
Ombudsman vraagt of de Belastingdienst op verzoek van de persoon in
kwestie de verrekening van schulden met lopende kinderopvangtoeslag
kan matigen of staken, omdat mensen anders hun kinderopvang niet
meer kunnen betalen, met alle gevolgen van dien. De Belastingdienst/
Toeslagen wijzigt de koers en gaat ouders en dienstverleners proactief
informeren over de mogelijkheid dat de schuld niet langer meer wordt
verrekend met voorschotten voor kinderopvangtoeslag. Verdere actie
wordt niet ondernomen.
Tweede Kamer vraagt naar opzet en grove schuld
In mei 2018 stellen Kamerleden vragen over opzet en grove schuld naar
aanleiding van het Ombudsmanrapport over CAF 11. Op deze vragen
wordt in algemene bewoordingen gereageerd. Pas na mediapublicaties
naar aanleiding van de aanbieding van een zwartboek door de SP eind
augustus 2019 en een uitdrukkelijk verzoek om meer informatie van de
vaste commissie voor Financiën van de Tweede Kamer op 24 oktober
2019, worden Snel en de ambtelijke top van Financiën in meer detail
ingelicht over de manier waarop de Belastingdienst is omgegaan met
opzet of grove schuld bij de invordering. Snel en secretaris-generaal
Leijten reageren geschokt, ook omdat het verwijt van opzet of grove
schuld door de gehanteerde financiële grens met name de meest
kwetsbare groepen treft. Snel wil niet dat mensen door het verwijt van
opzet of grove schuld in onoverzichtelijke financiële problemen komen.
Aan de Kamer zegt hij toe dat het onderzoeken van opzet of grove schuld
bij terugbetalingen wordt opgeschort in afwachting van het
ADR-onderzoek naar toeslaggerelateerde CAF-zaken, waartoe in maart
2019 was besloten. Ook zegt hij toe dat de dwanginvordering wordt
gepauzeerd voor mensen die in het verleden geen persoonlijke betalingsregeling kregen omdat hen door de Belastingdienst opzet of grove schuld
werd verweten. Hij ontvangt op 5 november 2019 opnieuw een ambtelijke
notitie. Daarin wordt gemeld dat het stellen van opzet of grove schuld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

22

voornamelijk voorkomt bij de kinderopvangtoeslag17, vanwege de hoge
bedragen die daarbij moeten worden terugbetaald en het grensbedrag dat
Belastingdienst/Toeslagen voor opzet of grove schuld hanteert. Informatie
uit een memo over invorderingen bij mensen met de kwalificatie opzet of
grove schuld die nog openstaan uit de periode 2005–2012, met een totale
waarde van € 192 miljoen bereikt de Staatssecretaris niet. Van een actieve
ambtelijke informatievoorziening aan bewindspersonen over opzet of
grove schuld is niet gebleken. De stilte over dit onderwerp wordt enkel
doorbroken naar aanleiding van expliciete verzoeken van buiten het
departement.
Ook tijdens het onderzoek van de ondervragingscommissie is nog nieuwe
informatie naar boven gekomen over opzet/grove schuld. Op de dag na
het laatste openbaar verhoor stuurt Staatssecretaris Van Huffelen een
ambtelijk memo uit februari 2016 naar de Tweede Kamer. Daarin staat een
voorstel beschreven om ouders die meer dan € 3.000 aan kinderopvangtoeslag moeten terugbetalen, standaard en zonder controle het label opzet
en grove schuld te geven. Het doel is daarmee snel 7.000 verzoeken om
een persoonlijke betalingsregeling af te kunnen handelen. De status en
opvolging van dit memo is op het moment van schrijven nog altijd
onbekend.
Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van
de onderzoeksvraag:
Bij Staatssecretaris Weekers en zijn opvolger Wiebes is bekend dat
geen persoonlijke betalingsregeling mogelijk is wanneer het
ontstaan van de schuld te wijten is aan opzet of grove schuld. Over
de wijze waarop er in de uitvoering mee wordt omgegaan, zijn zij
niet geïnformeerd. Naar aanleiding van vragen van de Ombudsman
krijgt Staatssecretaris Snel in februari 2018 expliciet gemeld dat de
kwalificatie opzet of grove schuld ertoe kan leiden dat gezinnen het
vele jaren met een inkomen op bijstandsniveau moeten doen. De
Belastingdienst stopt dan met het verrekenen van schuld met
lopende kinderopvangtoeslag, maar verdere acties worden niet
geadviseerd en niet genomen. De Adviescommissie uitvoering
toeslagen betrekt opzet/grove schuld niet bij haar advies over de
compensatie van de CAF 11-ouders in november 2019. Pas als de
Tweede Kamer eind 2019 aandringt, komt er meer informatie bij de
Staatssecretaris op tafel en stopt de Belastingdienst/Toeslagen met
het opleggen van opzet of grove schuld bij verzoeken om persoonlijke betalingsregelingen. Maar ook op dat moment is er nog
informatie binnen de Belastingdienst die de Staatssecretaris niet
bereikt.
Onderzoeksvraag 3
Waarom is op basis van de beschikbare inzichten en signalen het
beleid voor de kinderopvangtoeslag gehandhaafd, en waarom is
niet eerder overgegaan tot tegemoetkoming van getroffen
ouders?
Zoals blijkt uit de antwoorden op de eerdere onderzoeksvragen zijn er veel
signalen geweest over de harde aanpak, onder meer vanuit de media en
de Tweede Kamer. De commissie ziet een aantal redenen waarom een
ommekeer desondanks lange tijd op zich liet wachten.
17

Inmiddels is gebleken dat de institutioneel vooringenomen handelwijze door de Belastingdienst in de uitvoering van de kinderopvangtoeslag ook heeft gespeeld in de uitvoering bij
andere toeslagen.
Zie Kamerstuk 31 066, nr. 754.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

23

Afstand tussen uitvoering en beleid; niemand neemt verantwoordelijkheid
De combinatie van een groepsgewijze benadering, een «alles-of-niets»
beleid, het toekennen van opzet of grove schuld bij de invordering en
gebrekkige interne en externe rechtsbescherming heeft lang stand
gehouden en tot schrijnende situaties geleid. Over de disproportionele
gevolgen van de «alles-of-niets» benadering zijn tot op het niveau van de
bewindspersonen verschillende signalen geweest, die hierboven reeds
zijn genoemd. Over opzet/grove schuld waren die signalen er tot oktober
2019 niet. Door het ontbreken van een hardheidsclausule in de Awir en de
ontwikkeling van de jurisprudentie, die mede ontstond door het procederen van de Belastingdienst, was er in de uitvoering geen eenvoudige
oplossing voorhanden om de alles-of-niets aanpak te matigen. Het beeld
bij de Belastingdienst was dat een wetswijziging nodig zou zijn voor
aanpassing van de harde lijn. Een concreet voorstel voor wijziging van de
Wko of de Awir is echter nooit voorgelegd aan de bewindspersonen.
De afstand tussen de uitvoering bij de Belastingdienst/Toeslagen en de
beleidsambtenaren bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), en hun
verschillende perspectieven op de problematiek, heeft in 2013 en 2015 een
oplossing in de weg gestaan. De gescheiden politieke verantwoordelijkheid voor uitvoering en beleid stond Weekers in de weg om verder bij
Asscher aan te dringen op wijziging van de wet. In september 2014 wijst
Asscher op zijn beurt naar de Staatssecretaris van Financiën, in een
overleg met de Tweede Kamer over een oplossing voor de ouders die te
maken krijgen met hoge terugvorderingen.
Al met al ontstaat een beeld van een cultuur van het afbakenen van
deelverantwoordelijkheden, waarin uiteindelijk niemand voldoende
leiderschap toont door de morele verantwoordelijkheid te nemen voor het
geheel, met als doel de disproportionele aanpak te beëindigen.
Signalen en oplossingen worden klein gehouden; ernst en urgentie niet
gezien
Daarbij moet aangetekend worden dat het beeld van bewindslieden van
de omvang van de problematiek lange tijd niet volledig was. De discussies
over de «alles-of-niets» aanpak speelden met name op naar aanleiding
van concrete, individuele zaken, zoals de Appelbloesem en De Parel, en de
informatievoorziening bleef in de reikwijdte daartoe ook veelal beperkt. De
bewindslieden vroegen ook niet door op de bredere problematiek. Ook in
de overdracht op nieuwe bewindslieden kwam de problematiek niet in zijn
volle omvang aan de orde, en gingen eerdere signalen verloren.
De reactie op signalen is eveneens herhaaldelijk beperkt gebleven. Zo
werd in reactie op het advies van de vaktechnisch coördinator uit maart
2017 om de ouders in de CAF 11-zaak tegemoet te komen, gekozen voor
het verder individueel onderzoeken van ouders voordat hen een aanbod
zou kunnen worden gedaan. In reactie op het advies van de Ombudsman
in 2017 om dezelfde groep ouders excuses aan te bieden en een
tegemoetkoming, werd aanvankelijk slechts excuses aangeboden aan de
ouders wiens toeslag na nader onderzoek volgens de Belastingdienst
onterecht was stopgezet. Tegemoetkoming werd niet actief verstrekt;
ouders zouden zelf een verzoek om schadevergoeding kunnen indienen.
De constatering van de Ombudsman dat de Belastingdienst/Toeslagen
wettelijk gezien ouders een tweede kans moest bieden om stukken aan te
leveren, leidde aanvankelijk alleen tot bijstelling in CAF-zaken, fraudeonderzoeken en intensief subjectgericht toezicht, en pas na mediaberichten
en nadere vragen van de Ombudsman in 2020 tot bredere invoering
hiervan binnen de Belastingdienst/Toeslagen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

24

Tunnelvisie op fraude leidt tot basishouding van wantrouwen
Dat signalen niet eerder werden opgepikt, kwam mede doordat Weekers,
Wiebes en Asscher het beeld hadden dat het om fraudezaken ging, en dat
dit hen ook zo werd gepresenteerd. Het onderscheid tussen fraude en
administratieve fouten of vergissingen van ouders was in de informatievoorziening over deze zaken dikwijls niet voldoende scherp. De politieke
overtuiging was dat fraudeurs hard moesten worden aangepakt, met
name in de jaren 2013–2015. Deze kwam voort uit de regeerakkoorden uit
2010 en 2012 en werd verder aangewakkerd door fraudezaken, zoals de
Bulgarenfraude, en door het instellen van de ministeriële commissie
aanpak fraude. Ook in de uitvoering wordt de aanpak van fraude
aangescherpt. Tegen die achtergrond worden ouders, onder meer in
CAF-zaken, wantrouwend benaderd en gezien als (potentiële) fraudeurs.
Voor de CAF 11-zaak duurt deze tunnelvisie voort tot in juni 2019.
Focus op massaproces en targets
De reguliere voortgangsinformatie over de uitvoering van de kinderopvangtoeslag was gericht op de grote getallen, streefcijfers en kernprestatie indicatoren, en niet op de harde en schrijnende gevolgen van de
fraudeaanpak waar een deel van de toeslagaanvragers mee wordt
geconfronteerd. De beleidsambtenaren en bewindspersonen van SZW
richten zich jarenlang op een nieuw stelsel van financiering van de
kinderopvang, en hebben weinig oog voor de urgentie van noodzakelijke
verbeteringen in het bestaande stelsel. De afstand tot en het gebrek aan
interesse voor de uitvoering bij degenen die verantwoordelijk zijn voor het
beleid voor de kinderopvangtoeslag creëren een situatie waarin de
Belastingdienst/Toeslagen, zonder stevige checks and balances veel
ruimte heeft om zelf te bepalen hoe zij de uitvoering praktisch vorm geeft.
Een kloof en leemlagen belemmeren goede informatievoorziening
Niet alleen tussen uitvoering en beleid maar ook tussen politiek en
ambtenaren gaapt een kloof. Verschillende topambtenaren van de
Belastingdienst hebben verklaard in hun maag te zitten met de harde
gevolgen van de «alles-of-niets» aanpak. In de stukken aan bewindspersonen is dit echter zeer beperkt terug te vinden. Wiebes en Asscher
hebben dan ook nooit het gevoel gehad dat ambtenaren de noodklok
luidden. Sterker nog, Weekers, Wiebes, Snel en Hoekstra wijzen er alle
vier op dat politiek en maatschappelijk relevante informatie keer op keer
niet of slechts deels omhoog komt uit de Belastingdienst. Weekers en
Wiebes hebben dit in hun openbaar verhoor een «leemlaag» genoemd.
De wijze waarop de informatie over opzet of grove schuld naar boven
komt, is daarvan een treffend maar ook tragisch voorbeeld. Een ander
voorbeeld is het memo van de vaktechnisch coördinator uit 2017, dat pas
na doorvragen van de Tweede Kamer naar boven komt en uiteindelijk in
het najaar van 2020 openbaar wordt.
Gebrek aan interne en externe tegenkrachten; weinig ruimte voor kritiek
Krachten die een tegenwicht hadden kunnen bieden en de ouders terzijde
hadden kunnen staan, hebben lange tijd te weinig kunnen betekenen. Dat
begint intern bij de Belastingdienst/Toeslagen. Een voorbeeld is dat de
juridisch adviseur die moest toezien op juiste uitvoering van de wet niet
kon adviseren vanuit een onafhankelijke positie vergelijkbaar met de rest
van de Belastingdienst.
Bezwaren van ouders werden jarenlang veel te traag en niet onafhankelijk
genoeg behandeld, ondanks de morele en bestuursrechtelijke plicht voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

25

de Belastingdienst om fouten, voor discussie vatbare werkwijzen en
disproportionele gevolgen te onderzoeken en zo nodig te corrigeren.
Ouders die in beroep gingen bij de rechter, werden dikwijls in het ongelijk
gesteld door de Raad van State, die oordeelde dat de «alles-of-niets»
aanpak van de Belastingdienst niet getoetst hoefde te worden aan het
evenredigheidsbeginsel.
De Tweede Kamer had niet alleen last van dezelfde leemlaag waar
bewindslieden ook op stuitten en werd verschillende malen onjuist
geïnformeerd, maar stuitte bovendien op weigeringen van het kabinet om
informatie te verstrekken, bijvoorbeeld onder het mom van persoonlijke
beleidsopvattingen, in overeenstemming met de zogenoemde Ruttedoctrine. Het adviesmemo van de vaktechnisch coördinator uit 2017 kan
hier wederom als voorbeeld dienen. De meest cruciale passages uit dit
advies worden in eerste instantie niet aan de Tweede Kamer verstrekt. Pas
nadat de betreffende juridische adviezen tijdens een openbaar verhoor
van de ondervragingscommissie zijn voorgelezen, krijgt de Tweede Kamer
het memo integraal toegestuurd.
Tegemoetkoming laat lang op zich wachten
Het duurt tot juni 2019 voordat Staatssecretaris Snel compensatie wil
geven die verder gaat dan een tegemoetkoming voor overschrijding van
wettelijke termijnen. Er is dan al geruime tijd veel aandacht voor de zaak
in de media en in de Tweede Kamer. De omslag bij Snel treedt op, nadat
hem op 4 juni 2019 duidelijk is geworden dat de onderbouwing voor de
CAF 11-zaak te mager is. De Belastingdienst/Toeslagen wordt op dit spoor
gezet naar aanleiding van vragen van journalisten van Trouw en RTL
Nieuws. Op het departement is duidelijk dat daarmee een politieke crisis
ontstaat en de Staatssecretaris een zwaar debat tegemoet kan zien. Er
wordt overwogen om op korte termijn een gebaar te maken naar de
ouders, maar Snel besluit dat uiteindelijk niet te doen. Hoewel op het
departement inhoudelijk al veel duidelijk is, wordt de opdracht om na te
denken over een vorm van compensatie, met instemming van de
ministerraad, gegeven aan een externe adviescommissie. Juridische
risico’s en de vrees voor de financiële gevolgen van precedentwerking
staan een snelle oplossing in de weg. De directe kosten voor de compensatie van de CAF 11 ouders zijn geen obstakel voor snelle compensatie.
Het kabinet hoopt bovendien een streep onder het verleden te kunnen
zetten, en denkt dat een advies van een externe, gezaghebbende
commissie tot minder discussie zal leiden in de Tweede Kamer en
vertrouwenwekkender is voor de gedupeerden. Mede omdat de Raad van
State in oktober 2019 terugkomt op de jarenlange jurisprudentie over de
«alles-of-niets» benadering, laat het advies van de commissie tot medio
november 2019 op zich wachten. Dat is dan het moment waarop eindelijk
kan worden overgegaan tot compensatie van de CAF-11 ouders. Op
24 december 2019 meldt Minister Hoekstra aan de Kamer dat 280 van de
287 CAF 11-ouders de compensatie hebben ontvangen.
Keuzemomenten
De commissie constateert dat er in de afgelopen vijftien jaar meerdere
momenten zijn geweest waarop bewindspersonen en de ambtelijke top
andere keuzes hadden kunnen maken, mede op grond van de signalen.
Daarmee hadden disproportionele gevolgen voor ouders kunnen worden
voorkomen, verminderd of gerepareerd. Belangrijke keuzemomenten tot
het eind van de onderzoeksperiode waren volgens de commissie in ieder
geval:
• het niet in de wetgeving opnemen van een mogelijkheid om bij
onbedoeld harde gevolgen te kunnen ingrijpen of afwijken, bijvoorbeeld in de vorm van een hardheidsclausule of discretionaire

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

26

•

•

•

•

•

•

•

•

•

bevoegdheid. De wet- en regelgeving wordt op het gebied van de
disproportioneel hoge terugvorderingen ook niet bijgesteld tussen
2005 en december 2019, hoewel dat op elk moment had gekund;
de keuze van de Belastingdienst/Toeslagen in 2009 voor een strikte
interpretatie van de wetgeving, waarbij bij het niet (volledig) betalen
van de eigen bijdrage de volledige kinderopvangtoeslag werd
teruggevorderd. De Belastingdienst/Toeslagen had toen ook kunnen
kiezen voor bijvoorbeeld het terugvorderen op basis van de betaalde
kosten voor kinderopvang, in lijn met het advies van de Landsadvocaat;
het niet doorpakken van zowel de ambtelijke toppen van de Belastingdienst en SZW als de Staatssecretarissen van Financiën en de Minister
van SZW op signalen van disproportionele terugvorderingen in de
periode 2012–2016;
de keuze van de Belastingdienst en het Ministerie van SZW in
2013–2014 om frauderende gastouderbureaus en kinderopvanginstellingen aan te pakken via de ouders;
de werkwijze van de Belastingdienst bij de fraudeaanpak en de
opvolging van signalen van het CAF-team, waarbij de kinderopvangtoeslag van groepen ouders zonder individuele beoordeling werd
stopgezet en waarbij ouders een persoonlijke betalingsregeling werd
geweigerd;
de inspanning van de ambtelijke top en de bewindspersonen van SZW
in de periode 2014–2018 om een nieuw financieringsstelsel te
ontwikkelen, maar ondertussen niets te doen voor de ouders die op
dat moment al met problematische schulden werden geconfronteerd
door de hoge terugvorderingen bij de kinderopvangtoeslag;
het besluit van het MT Toeslagen in maart 2017 om een intern advies
van de vaktechnisch coördinator om ouders in de CAF 11-zaak te
compenseren niet op te volgen;
het niet direct opvolgen van de aanbeveling van de Nationale
ombudsman uit het rapport «Geen powerplay maar fair play» uit
augustus 2017 om ouders in de CAF 11-zaak een tegemoetkoming te
verstrekken voor het aangedane leed;
de trage verkenning en ontwikkeling van proportionaliteit bij het
vaststellen van de kinderopvangtoeslag door SZW en Financiën tussen
april 2018 en december 2019;
het niet direct overgaan tot compensatie van ouders toen Staatssecretaris Snel in juni 2019 vaststelde dat ouders verkeerd waren behandeld, maar het instellen van en wachten op het advies van de
Adviescommissie uitvoering toeslagen.
Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van
de onderzoeksvraag:
In de loop der jaren zijn er verschillende signalen geweest over de
harde gevolgen van de fraudeaanpak en het toezicht bij de kinderopvangtoeslag. Concrete signalen over de «alles-of-niets» benadering
hebben lange tijd niet tot verandering geleid. Zowel de afstand
tussen de uitvoeringsorganisatie Belastingdienst/Toeslagen en het
voor het beleid verantwoordelijke Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, als de gescheiden politieke verantwoordelijkheid
voor beleid en uitvoering hebben het vinden van een oplossing in de
weg gestaan. Het hielp daarbij niet dat de signalen vaak werden
gekoppeld aan een concreet geval, zonder dat de gehele omvang
van de problematiek in beeld was. Als er actie werd ondernomen
naar aanleiding van signalen, was deze vaak ook beperkt. Er was
bovendien sprake van een tunnelvisie op fraudebestrijding, tegen de
achtergrond van de politieke wens tot een harde aanpak van fraude.
In de uitvoering vervaagde het onderscheid tussen opzettelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

27

fraude en onopzettelijke vergissingen, en werden ouders met
wantrouwen tegemoet getreden. Door het stempel «opzet/grove
schuld» op te leggen bracht de Belastingdienst veel ouders in
financiële problemen. De praktijk rond het opleggen van opzet/grove
schuld is tot oktober 2019 niet gesignaleerd aan de ambtelijke en
politieke top.
Dat er niet meer en duidelijker signalen zijn geweest, wijten
bewindslieden aan een breder patroon van gebrekkige informatievoorziening vanuit de Belastingdienst. Verschillende interne en
externe tegenkrachten konden hun rol onvoldoende invulling geven.
Desondanks zijn het vragen van media en Tweede Kamer die er in
juni 2019 toe leiden dat Staatssecretaris Snel de gedupeerden in de
CAF 11-zaak wil gaan compenseren. Mede vanwege juridische
vragen en de onbekende (financiële) gevolgen van precedentwerking
gebeurt dit niet direct. Het kabinet stemt in met het voorstel van Snel
een commissie om advies te vragen over de wijze van compensatie
in de hoop dat dit zowel ouders als Tweede Kamer meer zal
overtuigen dan wanneer Financiën zelf een oplossing zou uitwerken.
Na oplevering van dit advies in november 2019 wordt eindelijk
overgegaan tot compensatie van de CAF-11 ouders.
Onderzoeksvraag 4
Welke lessen trekken de getuigen naar aanleiding van de harde
aanpak bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag?
Tijdens de openbare verhoren heeft de commissie de getuigen gevraagd
welke lessen zij uit het kinderopvangtoeslag-dossier trekken. Bijlage 1
bevat een selectie van de genoemde lessen. Naast de antwoorden op de
expliciete vraag, worden tijdens de openbare verhoren veelvuldig
impliciete lessen getrokken met als belangrijkste portee dat indertijd iets
op een andere manier had moeten worden gedaan. Deze impliciete lessen
zijn terug te lezen in de verslagen van de openbare verhoren. De expliciete
lessen die de getuigen trekken zijn overwegend gericht op het toeslagenstelsel, het wettelijk kader, de uitvoerbaarheid van politieke wensen, de
menselijke maat, de Belastingdienst en het belang van een goed zicht van
de bewindspersonen op de zaken die onder hun verantwoordelijkheid
worden uitgevoerd.
Complexiteit toeslagenstelsel
Meerdere getuigen benoemen dat het toeslagenstelsel complex is en een
grote verantwoordelijkheid bij de burger legt. Dat was voor SZW ook de
reden om te streven naar een ander stelsel.
Ruimte voor maatwerk in wetgeving
Enkele getuigen stellen dat wet- en regelgeving de mogelijkheid zou
moeten bieden tot maatwerk voor onvoorziene effecten van wetgeving,
waarbij er rekening mee zou moeten worden gehouden dat ook burgers
de wet- en regelgeving niet geheel zouden kunnen overzien. Ook meer
discretionaire ruimte voor de uitvoerend bewindspersoon wordt genoemd
als oplossing voor het tegengaan van onvoorziene effecten.
Uitvoerbaarheid politieke wensen
Enkele getuigen merken op dat er voorafgaand aan nieuw beleid meer
aandacht moet zijn voor de uitvoerbaarheid van de politieke wensen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

28

Oog voor de menselijke maat
Door meerdere getuigen is als les genoemd dat de menselijke maat niet
uit het oog verloren moet worden. Eén getuige gaf aan dat meer empathie
zou moeten worden geregeld bij de uitvoering. Er zou niet alleen naar
efficiëntie van uitvoering en van wet- en regelgeving gekeken moeten
worden, maar ook naar andere publieke waarden zoals de omgang met de
burger.
Geen financiële prikkels voor fraudebestrijding
Bij fraudebestrijding moeten geen financiële targets worden gehanteerd,
die ook gehaald moet worden en waarbij een organisatie het uit de rest
van haar budget moet aanvullen als ze die targets niet halen. Want dan
heb je er een institutioneel belang bij.
Cultuur van de Belastingdienst
De lessen over de Belastingdienst gaan over de cultuur en organisatie. Er
zijn andere vaardigheden nodig die ervoor moeten zorgen van signalen
van de werkvloer adequaat worden opgevangen. Meerdere getuigen
gaven aan dat de borging van de «gewetensfunctie» van de Belastingdienst – meer specifiek de vaktechniekstructuur – goed op orde dient te
zijn. Ook wordt genoemd dat de Belastingdienst, en daarmee de span of
control van de directeur-generaal, te groot is.
Zicht op gevolgen van beleid
De afstand tussen beleid en uitvoering zou kleiner moeten zijn dan die bij
de kinderopvangtoeslag is geweest. Verantwoordelijke bewindspersonen
moeten altijd geconfronteerd worden met de gevolgen van hun beleid. Op
dit dossier had dit zicht kunnen worden gerealiseerd door eerder in
gesprek te gaan met ouders, «met mensen die er zelf mee te maken
hebben».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

29

DEEL II
Hoofdstuk 1 De aanloop
Voor de oorsprong van de fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag
wordt in dit hoofdstuk teruggegaan naar de wetgeving rond 2005, de
keuzes bij de interpretatie van deze wetgeving en de aanscherping van de
fraudeaanpak tijdens de kabinetten Rutte I en II.
2004: Wet kinderopvang
Op 20 oktober 2004 treedt de Wet kinderopvang (Wko) in werking,
waarmee vanaf het jaar 2005 recht bestaat op de kinderopvangtoeslag. De
Wko levert de wettelijke basis voor de kinderopvangtoeslag. De kern is dat
de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk wordt gesteld van de
draagkracht van de ouders en de hoogte van de kosten van kinderopvang.18
De Wko bevat enkele voorwaarden waaraan moet worden voldaan om
recht op kinderopvangtoeslag te hebben. Een binaire interpretatie van
deze voorwaarden (wel/geen recht) wordt echter niet voorgeschreven of
besproken in wet- en regelgeving en vloeit hieruit ook niet vanzelfsprekend voort. Een strikte «alles-of-niets» benadering zou later echter
wel de praktijk worden. Staatssecretaris Van Huffelen bevestigde onlangs
aan de Tweede Kamer dat deze benadering niet expliciet uit de wet volgt:
«Het is goed om te concluderen dat de interpretatie dat proportioneel
toekennen niet mogelijk was niet expliciet volgt uit de wet, hoewel dat wel
zo door ons is toegepast en ook bevestigd is in de jurisprudentie.»19
Bij de totstandkoming van deze wet, in de toelichtingen van het kabinet
hierop en bij de parlementaire behandeling hiervan wordt niet ingegaan
op mogelijke consequenties van het terugvorderen van grote bedragen
voor ouders. Ook wordt niet gesproken over een «alles-of-niets»
benadering.
2005: Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (Awir)
In september 2005 wordt met de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen (Awir) een harmonisatie doorgevoerd van inkomensafhankelijke regelingen, met name voor zorg, kinderen en wonen. De Awir heeft
betrekking op het toekennen, uitbetalen en terugvorderen van toeslagen
door de Belastingdienst. Ondanks het advies van de Raad van State neemt
de regering in de Awir bewust geen hardheidsclausule op waarmee bij
onvoorziene en onredelijk benadelende gevolgen afgeweken zou kunnen
worden van dwingende wetgeving.
Bij de behandeling van het wetsvoorstel besteedt de Tweede Kamer
aandacht aan een groot aantal elementen uit de Awir, zoals hardheidsclausules, vangnetregelingen, liquiditeitsproblemen en terugbetalingsregelingen. De Tweede Kamer dient aanvankelijk een amendement in voor het
opnemen van een waarborg voor onvoorziene en onbillijke gevolgen in de
vorm van een algemene hardheidsclausule. Dit amendement wordt
uiteindelijk niet in stemming gebracht.
Tijdens de openbare verhoren legde professor Marseille uit dat een strikte
«alles-of-niets» benadering weliswaar niet expliciet uit de wet volgt, maar
dat de regels over terugvordering van toeslagen uit de Awir wel duidelijk
streng waren.
De heer Marseille: In artikel 26 staat dat als er is vastgesteld dat er ten
onrechte toeslagen zijn betaald, het hele bedrag moet worden terugge18
19

Artikel 1.7 Wko.
Kamerstuk 35 572, nr. 34. Overigens kan «de wet» hier bredere worden uitgelegd en ook de
Awir betreffen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

30

vorderd. Inmiddels wordt er ook over gediscussieerd of er in die bepaling,
artikel 26, ook niet enige speelruimte zit, maar als je het zo op het eerste
oog leest, dan is het een vrij strenge bepaling.
2005–2008: Focus op uitbetaling toeslagen
Er is politieke druk om het toeslagenstelsel tijdig in te voeren. Dit wordt
met name veroorzaakt door de zorgtoeslag, die samenhangt met de
invoering van een nieuw zorgstelsel. Bij de invoering van de toeslagen
hebben kabinet en parlement weinig oog voor de uitvoerbaarheid. Een
uitvloeisel hiervan is dat de Belastingdienst/Toeslagen werkt met een
ontoereikend ICT-systeem, dit zal tot 2011 voortduren. Dat zorgt ervoor dat
de Belastingdienst/Toeslagen in de eerste jaren aanvragen alleen achteraf
controleert, oplopend tot vijf jaar nadat de toeslag is uitgekeerd. In de
eerste jaren na invoering van het toeslagenstelsel ligt de focus van de
Belastingdienst op dienstverlening en het op orde krijgen van de
uitbetaling van de kinderopvangtoeslag.
2009: Oriëntatie op aanpak fraude en oneigenlijk gebruik
In 2009 onderzoekt de Belastingdienst vermoedens van fraude bij enkele
grotere gastouderbureaus, onder andere bij de Appelbloesem. Daarbij
vraagt de Belastingdienst advies aan de Landsadvocaat over interpretatie
van de wet bij structuren waarbij «gratis» kinderopvang wordt aangeboden en waarbij de ouder niet of nauwelijks een eigen bijdrage betaalt.
De landsadvocaat adviseert om bij ouders die geen eigen bijdrage hebben
betaald de kinderopvangtoeslag lager vast te stellen, waarbij in ieder
afzonderlijk geval een individuele beoordeling moet volgen. Tegelijkertijd
geeft de landsadvocaat aan dat de gedachtegang van Belastingdienst/
Toeslagen, waarin de kinderopvangtoeslag vooralsnog op nihil wordt
gesteld, ook pleitbaar is, maar waarbij ouders wel in de gelegenheid
zouden moeten worden gesteld om aan te tonen dat er (wel) kosten voor
kinderopvang op hen drukken. Daarbij moet volgens de landsadvocaat
een concrete toets plaatsvinden, rekening houdend met alle feiten en
omstandigheden. Voor zover na een eerste vermindering van de kinderopvangtoeslag wél een bedrag als eigen bijdrage zou worden voldaan,
bestaat volgens de landsadvocaat in zoverre wel een recht op kinderopvangtoeslag.20
De Belastingdienst/Toeslagen volgt het advies van de Landsadvocaat – en
ook datgeen wat de Landsadvocaat in de gedachtegang van de
Belastingdienst/Toeslagen als «ook pleitbaar» ziet – niet op en gaat een
strikte interpretatie van de wet hanteren, waarbij het niet (volledig)
voldoen van de eigen bijdrage ertoe leidt dat de gehele kinderopvangtoeslag wordt teruggevorderd. De Belastingdienst/Toeslagen legt dit
besluit niet voor aan de politiek, maar kiest ervoor om de rechter de door
hen gekozen uitleg te bestendigen.
Tijdens de openbare verhoren bevestigt de heer Marseille dat de
Belastingdienst in dat stadium ook voor een andere, meer proportionele
benadering had kunnen kiezen. Dit had volgens hem zeker stand
gehouden voor de rechter:
De heer Marseille: Als een regeling speelruimte laat aan een bestuursorgaan en het van die speelruimte gebruikmaakt, dan geldt ook weer
«binnen de grenzen van het redelijke». Als je dan wat meer naar de
andere kant gaat zitten. Voordat je de grenzen overschrijdt, zal de rechter
niet snel iets zeggen. Stel dat de Belastingdienst bijvoorbeeld had
gekozen voor 10%. De fout was € 100 en de toeslag was € 10.000, dan
doen we er 10% van af. Je hebt 10% van je eigen bijdrage niet kunnen
verantwoorden, dan gaat er ook 10% van die toeslag af en dan krijg je
20

Kamerstuk 31 066, nr. 753.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

31

€ 9.000 en wordt € 1.000 teruggevorderd. De rechter had dat toegestaan.
Daar ben ik van overtuigd, eerlijk gezegd.
De heer Van Wijngaarden: U zegt: die ruimte was er eigenlijk wel.
De heer Marseille: Ja, dat denk ik wel.
De strikte «alles-of-niets» benadering die de Belastingdienst/Toeslagen
hanteert, leidt tot rechtszaken, waarin tot de hoogste rechter, de Raad van
State, in beroep wordt gegaan. De Raad van State stelt de Belastingdienst/
Toeslagen in het gelijk, waarmee in de ogen van de Belastingdienst/
Toeslagen de legitimatie ontstaat voorde «alles-of-niets» benadering.21
Na de uitspraken van de Raad van State wordt het moeilijker voor de
Belastingdienst om een andere lijn te kiezen:
Mevrouw Van Kooten-Arissen: Welke ruimte had de Belastingdienst zelf
om na de eerste uitspraken van de Raad van State een andere lijn te
kiezen, dus om zelf af te wijken van die uitspraken?
De heer Marseille: Volgens mij kun je daar twee dingen over zeggen. Als
de Belastingdienst zelf had gezegd «wij vinden dat de wet op de kinderopvangtoeslag ons de ruimte biedt om bij het vaststellen van die toeslag
proportioneel te werk te gaan», dan hadden ze dat in principe kunnen
doen. Alleen, mentaal lijkt me dat moeilijker als je net een uitspraak hebt
gekregen van de hoogste rechter die zegt: hoe jullie het doen, is perfect.
Maar als ze er eerder mee waren begonnen, dan is mijn voorspelling in
retrospectief dat de Afdeling had gezegd: ja, zo kan dat, als jullie daarvoor
kiezen, prima.
Het punt dat de Belastingdienst/Toeslagen ook na de uitspraken van de
Raad van State een andere lijn had kunnen kiezen, wordt bevestigd door
professor Zijlstra in het paper dat hij in opdracht van deze commissie
heeft opgesteld. Over de slagingskans voor de hoogste bestuursrechter
heeft Zijlstra iets meer reserveringen: «Omdat de belangrijkste elementen
van de «alles-of-niets» jurisprudentie in de ogen van de Afdeling
dwingendrechtelijk uit de betrokken wetgeving voortvloeiden, kan op
basis van de uitspraken niet anders geconcludeerd worden dan dat de
juridische mogelijkheden voor de Belastingdienst/Toeslagen tot het
voeren van een soepeler beleid, zo zij daartoe al behoefte zou hebben
gevoeld, nagenoeg nihil waren. Maar omdát de Belastingdienst/Toeslagen
geen belangrijk soepeler beleid ging hanteren, blijft het intussen
speculeren hoe de Afdeling daarmee zou zijn omgegaan. Het is in ieder
geval mogelijk gebleken dat de Afdeling in 2019 zelf een geheel andere
invulling aan de wettelijke voorschriften is gaan geven; niet geheel
ondenkbaar (maar in mijn ogen niet waarschijnlijk) is dat de Afdeling dat
eerder was gaan doen als de Belastingdienst/Toeslagen het standpunt had
ingenomen dat dat de juiste uitleg was.»
Oud-regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht
Scheltema betoogt hierover in een paper dat het primair aan de Belastingdienst was geweest om de wet anders te gaan interpreteren: «Indien de
consequenties van een bepaalde interpretatie zo ernstig zijn als die
bronnen doen vermoeden, behoort dan een andere interpretatie niet tot
de mogelijkheden? Evenals de rechter bij nader inzien tot een andere
interpretatie kan komen, kan het bestuursorgaan dat. Ik zou zelfs zeggen:
dat zou het bestuursorgaan als eerste moeten doen, omdat dit veel beter
nog dan de rechter kan inschatten wat de betekenis is van de signalen die
de Nationale ombudsman en de WRR heeft gegeven. De rapporten van

21

Voorbeelden van dit soort uitspraken zijn (niet limitatief): ABRvS 24 augustus 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BR5679; ABRvS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2473. In het op verzoek van
de commissie opgestelde paper van Prof. dr. Zijlstra zijn meer voorbeelden opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

32

die beide instanties zijn ook aan de regering gericht, niet aan de
rechter.»22
2010: Regeerakkoord Rutte I: scherper fraudebeleid
Op 14 oktober 2010 treedt het kabinet Rutte I aan met Staatssecretaris
Weekers (FIN) en Minister Kamp van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW, beleidsverantwoordelijk voor de kinderopvang). In de paragraaf
over werk en sociale zekerheid in het regeerakkoord is opgenomen:
«Hardere aanpak fraude uitkeringen. Fraude met uitkeringen ondermijnt
de solidariteit. Onterecht verstrekte uitkeringen zullen daadwerkelijk
worden teruggevorderd, ongeacht de hoogte van de fraude.» Staatssecretaris Weekers licht toe wat er in die tijd ten grondslag lag aan de
aanscherping van de fraudeaanpak:
De heer Weekers: Toen ik startte als de Staatssecretaris was het beeld
van de Belastingdienst grotendeels gebaseerd op een sterke reputatie.
Mijn focus was het op orde krijgen van het huishoudboekje van de Staat
in een uitermate moeilijke financieel-economische tijd. We zaten nog
midden in de kredietcrisis, de eurocrisis. We zaten in de zwaarste
economische crisis sinds de jaren dertig van de vorige eeuw. Er moest
gruwelijk veel bezuinigd worden en de belastingen moesten fors
verhoogd worden. Er was grote aandacht voor fraudebestrijding, want – ik
parafraseer even het Kamerlid Nijboer destijds in een van de debatten –
fraude is niet alleen vergif voor ons sociale voorzieningen, maar holt ook
het draagvlak onder de verzorgingsstaat uit. Destijds was het zo dat elke
cent die in de verkeerde zakken terechtkwam niet alleen doodzonde was,
maar ook dat je die op een andere manier zou moeten gaan bezuinigen.
Dat was de tijd.
Staatssecretaris Weekers krijgt als opdracht uit het regeerakkoord om
hervormingen door te voeren op het terrein van kindregelingen. SZW is
verantwoordelijk voor het beleid, maar de Belastingdienst moet dat gaan
uitvoeren. In het overdrachtsdossier dat hij bij zijn aantreden ontvangt,
wordt de kinderopvangtoeslag als probleemkind genoemd:
De heer Weekers: Bij de kindregelingen werden van ouders proportioneel
eigen bijdragen verwacht en een harde aanpak van fraude. [...] Heel
specifiek misschien op kinderopvangtoeslag: ik kreeg in mijn overgangsdossier mee dat de toeslagen en meer in het bijzonder de kinderopvangtoeslag een probleemkind waren. Die letterlijke woorden stonden in mijn
overdrachtsdossier. [...] De toeslagen waren al een aantal jaren een groot
probleem bij de Belastingdienst. [...] De kinderopvangtoeslag werd met
name genoemd vanwege de enorme fraudegevoeligheid die het ministerie destijds signaleerde. [...] de uitgaven zijn groter dan het budget en
het systeem werkt oneigenlijk gebruik en fraude in de hand, met name de
gastouderopvang. Er stond ook bij dat in de media de Belastingdienst de
zwartepiet kreeg, maar dat het kwam door het wettelijke systeem. Er
stond verder bij dat de Algemene Rekenkamer en de Auditdienst Rijk al
jarenlang aangaven dat de fraudemarges en de onzekerheid over de
rechtmatigheid groot waren.
In die tijd staan de budgetten voor kinderopvangtoeslag onder druk:
De heer Weekers: Die tijd was een tijd van zeer forse bezuinigingen. Ik
kan me herinneren dat collega Kamp – die was destijds verantwoordelijk
voor Sociale Zaken, voor de kindregelingen – van de Minister van
Financiën de waarschuwing kreeg: «Er wordt naar verwachting weer een
nog groter beroep op het budget gedaan dan in de boeken staat. U heeft
2,5 miljard voor de kinderopvangtoeslag en daar blijft het bij.»
22

Michiel Scheltema, Een wet van Meeden en Perzen? Geen onwrikbare wet in het hedendaags
bestuursrecht, preadvies voor de jaarvergadering 2020 van de vereniging voor Wetgeving,
p. 28, https://www.nederlandseverenigingvoorwetgeving.nl/wp-content/uploads/2020/11/
Preadvies-Scheltema-Een-wet-van-Meeden-en-Perzen.pdf, geraadpleegd 9 december 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

33

In het overdrachtsdossier wordt Staatssecretaris Weekers ook specifiek
geïnformeerd over de zaak van de Appelbloesem, die dan concreet speelt:
De heer Weekers: Heel specifiek met betrekking tot De Appelbloesem
stond erbij dat er sprake was van een groot aantal onrechtmatigheden en
dat er vaak opzet in het spel was, maar dat er ook goedgelovigheid was en
dat sommige mensen zijn ingegaan op praatjes van een tussenpersoon of
van een gastouderbureau over dat ze bij De Appelbloesem terechtkonden
zonder dat ze de eigen bijdrage hoefden te betalen.
2010–2011: Kamermotie over ouders bij de Appelbloesem
Op 22 november 2010 wordt tijdens een wetgevingsoverleg kinderopvang
met Minister Kamp door Kamerlid De Mos (PVV) een motie23 ingediend,
die later aangenomen wordt, waarmee de regering wordt verzocht «te
onderzoeken welke ouders de dupe zijn van frauderende gastouderbureaus en om de naheffingen die deze ouders krijgen te verhalen op de
fraudeurs en niet op de ouders die te goeder trouw hebben gehandeld».
2011
Op 20 januari 2011 zet Minister Kamp in een brief24 over de motie De Mos
– mede ondertekend door Staatssecretaris Weekers – uiteen op welke
gronden de Belastingdienst oordeelt dat niet is voldaan aan de vereisten
van de wet. Daarnaast stelt de Minister dat ouders te goeder trouw
kunnen hebben vertrouwd op een gastouderbureau, maar dat de
Belastingdienst conform de wet terugvordert bij ouders. Deze kunnen zelf
het gastouderbureau privaatrechtelijk aansprakelijk stellen:
«Als de aanvragen voor kinderopvangtoeslag aan alle wettelijke eisen
voldoen, wordt er géén toeslag teruggevorderd. Terugvordering vindt
plaats in de gevallen dat er (gedeeltelijk) geen recht op kinderopvangtoeslag bestaat. In de gevallen waarbij de vraagouders hun gehele
kinderopvangtoeslag moeten terugbetalen, is niet voldaan aan de
vereisten die voortvloeien uit de Wet kinderopvang. Bedragen zijn
onterecht uitbetaald indien er bijvoorbeeld sprake is van: het claimen van
meer dan 52 weken kinderopvang in een jaar, het zonder bewijs indienen
van een aanvraag met terugwerkende kracht, het niet betalen van een
eigen bijdrage voor de kinderopvang, het gebruik van kinderopvangtoeslag voor de betaling van de premie van een studieverzekering, voor
de spaarpot van de kinderen of ten behoeve van het eigen besteedbaar
inkomen.
Overigens is ingevolge de Wet kinderopvang de toeslagaanvrager
verantwoordelijk voor de juistheid van de aanvraag. Het is mogelijk dat
toeslagaanvragers te goeder trouw de aanvraag uit handen geven. Dat
neemt echter niet weg dat de verantwoordelijkheid voor de (correctheid
van de) aanvraag bij de aanvrager zelf ligt. Als een aanvrager meent te
goeder trouw te hebben gehandeld en te zijn benadeeld door een
gastouderbureau, is dit een privaatrechtelijke kwestie. De aanvrager kan
dan het gastouderbureau aansprakelijk stellen.»
Voor de ouders van de Appelbloesem is verhalen op het gastouderbureau
geen optie. Het betreffende gastouderbureau de Appelbloesem is dan al
een half jaar failliet. Medeondertekenaar Weekers verklaart hiervan niet op
de hoogte te zijn geweest.
Tijdens het AO kinderopvang op 18 mei 2011, dat met name is ingegeven
door de Amsterdamse zedenzaak rond Robert M., wordt ingegaan op het
fraudebeleid, maar niet meer op de motie De Mos uit november 2010.

23
24

Kamerstuk 31 322, nr. 106.
Kamerstuk 31 322, nr. 116.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

34

Hoofdstuk 2 Aanscherping fraudebeleid
In dit hoofdstuk komen aan de orde de fiscale agenda en het Belastingplan 2012, het regeerakkoord Rutte II, de zaak Appelbloesem, de
instelling van het MT Fraudebestrijding en het CAF, het fraudebeleid bij
SZW en de instelling van de ministeriële commissie aanpak fraude.
Fiscale agenda en Belastingplan 2012
In 2011 wordt het fraudebeleid op basis van het regeerakkoord op enkele
momenten verder aangescherpt.
Op 14 april 2011 wordt in de Fiscale Agenda «Naar een eenvoudiger, meer
solide en fraudebestendig belastingstelsel» het regeerakkoord doorvertaald naar het Nederlandse belastingstelsel. Hierbij worden maatregelen
aangekondigd om belasting- en toeslagenfraude te verminderen en
geconstateerde fraude stevig aan te pakken: «Een groot punt van zorg is
dat er steeds meer systematisch misbruik wordt gemaakt van de
dienstverlening in het huidige belasting- en toeslagensysteem. Men kan
zich zelfs afvragen of de dienstverlening niet te ver is doorgeslagen. Zo
wordt er soms, met het oogmerk van misbruik, op basis van onjuiste
gegevens een beroep gedaan op een voorschot op toeslagen of
voorlopige teruggaven. Als dit wordt ontdekt, is terugvordering vaak erg
moeilijk. Het kabinet vindt dat deze brutale fraude hard moet worden
aangepakt.»
De heer Weekers: Ik bracht een paar maanden na mijn aantreden een
Fiscale agenda uit, gebaseerd op drie uitgangspunten: eenvoud, soliditeit
en fraudebestendigheid. Naast de fiscaliteit moest ik ook de uitvoering
van voorlopige teruggaven en voorschotten van de toeslagen in balans
brengen met fraudebestrijding, waar voordien weinig aandacht voor was.
Ik heb daar toen een aantal maatregelen getroffen in de sfeer van de
uitvoering.
Mevrouw Kuiken: U vraagt zich daarin af of de dienstverlening niet te ver
is doorgeslagen. [...] Waar doelde u precies op?
De heer Weekers: Op de opdracht dat er niet gecontroleerd werd voordat
een toeslag werd uitgekeerd. Eigenlijk was de opdracht vanuit de politiek
vanaf 2006: als er een toeslag wordt aangevraagd, wordt die gewoon
uitgekeerd; we kijken na afloop wel of het goed is of niet en als het niet
goed is, draaien we het wel terug. Dat kan grote gevolgen hebben. Je
moet veel meer aan de voorkant gaan zitten. Er is ook uitgewezen dat het
niet sociaal is om mensen eerst hoge voorschotten te geven en
vervolgens te gaan terugvorderen. Dan komen mensen in de problemen.
Op 13 mei 2011 wordt in de Kamerbrief Aanpak fraude en oneigenlijk
gebruik kinderopvangtoeslag25 aangekondigd dat zwaarder zal worden
gesanctioneerd: hogere boetes (maximaal 100% van het fraudebedrag) en
introductie van een boete indien uit controle blijkt dat een substantieel
aantal uren minder is afgenomen dan vooraf opgegeven.
Op 20 september 2011 worden met het Belastingplan 2012 de aangekondigde aanscherpingen van het fraudebeleid doorgevoerd, met name voor
boetes.
Regeerakkoord Rutte-Asscher
In november 2012 treedt het kabinet Rutte-Asscher aan. De aanpak van
misbruik en fraude met inkomensregelingen wordt opnieuw vermeld het
regeerakkoord, maar de terugvordering van onterecht verstrekte bedragen
wordt niet zo expliciet benoemd als in het regeerakkoord Rutte II:
«Wie kan werken, hoort niet van een uitkering afhankelijk te zijn. Wie
buiten eigen schuld toch niet aan het werk komt, heeft de zekerheid van
25

Kamerstuk 31 322, nr. 123.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

35

een uitkering op tenminste het bestaansminimum. Dat willen wij zo
houden. Daarom bestrijden we actief misbruik en fraude en worden alle
regelingen zo ingericht, dat ze houdbaar en toegankelijk blijven nu de
vergrijzing toeneemt en de beroepsbevolking daalt.»26
Volgens Minister-President Rutte was er op het punt van fraudebestrijding
echter geen sprake van een koersverandering ten opzichte van het
voorgaande kabinet.
De heer Van der Lee: Was er in uw beleving een verschil in de wijze
waarop de fraudebestrijding werd aangezet in het regeerakkoord van uw
tweede coalitie met de Partij van de Arbeid en de VVD ten opzichte van de
coalitie daarvoor, waarin u met het CDA samenwerkte en gedoogsteun
had van de PVV?27
De heer Rutte: Nee, omdat dat dit volgens mij voor de drie klassieke
volkspartijen alle drie heel belangrijk is, of je nou Partij van de Arbeid,
CDA of VVD hebt, namelijk dat we allemaal vinden dat er in dit land een
fatsoenlijk vangnet moet zijn voor mensen in de problemen. Er is
inmiddels een toeslagensysteem ontstaan sinds begin deze eeuw, met
name gericht op inkomensondersteuning voor mensen in bijzondere
omstandigheden, niet per se vergelijkbaar met uitkeringen, maar in het
verlengde daarvan. Maar daarbij hoort dat je ook weer moet zorgen, in
een balans tussen dienstverlening aan de mensen in het land en fraudebestrijding, dat het terechtkomt bij de mensen die er recht op hebben. Dat
wordt niet verschillend gewogen door Partij van de Arbeid, CDA of VVD,
naar mijn taxatie.
De zaak Appelbloesem leidt niet tot een andere aanpak
Nadat in het najaar 2010 media- en politieke aandacht is voor de zaak
Appelbloesem, blijft het na de brief van 20 januari 2011 stil rond de zaak
op politiek niveau. Dat verandert in het najaar van 2012. Op 2 oktober
2012 stuurt de directeur-generaal van de Belastingdienst, de heer Veld,
een notitie aan Staatssecretaris van Financiën Weekers over de zaak
Appelbloesem, waarin de grote impact van het volledig terugvorderen
van kinderopvangtoeslag bij het niet betalen van een eigen bijdrage wordt
gesignaleerd. In de notitie staat dat het om terugvorderingen van hoge
bedragen gaat «zoals ter hoogte van een modaal jaarsalaris» en dat het
een naar verwachting groot aantal vraagouders betreft. Aanleiding voor
de notitie is de te verwachten uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (in het vervolg kortweg Raad van State) in
een zaak waarin de eigen bijdrage door de gastouder werd terug
geschonken aan de vraagouder op basis van het contract tussen de
vraagouder en het gastouderbureau. In de notitie worden drie opties
geschetst. Optie 1 is het terugvorderen van alle toeslagen waarbij geen
recht bestond. Optie 2 is het terugvorderen van alleen de eigen bijdrage
en optie 3 is het terugvorderen van alle toeslagen die op dat moment nog
niet definitief zijn toegekend. In de notitie wordt ambtelijk optie 3
geadviseerd: terugvorderen van alle toeslagen die nog niet definitief zijn.
Hiermee wordt door de ambtenaren een soepeler beleid voorgesteld voor
deze zaak.
Staatssecretaris Weekers vraagt zijn ambtenaren echter optie 2, alleen het
terugvorderen tot de eigen bijdrage, te verkennen.
De heer Weekers: Men heeft mij een drietal opties voorgelegd. Men heeft
mij erop gewezen: als je volledig gaat invorderen, heeft dat maatschappelijke en publicitaire gevolgen. Er stond ook in de notitie: daarnaast is de
vraag of al deze ouders zich bewust waren van het feit dat dergelijke
constructies indruisen tegen de wet. [...] Ik heb daarbij gezegd: helemaal

26
27

Regeerakkoord Rutte II VVD-PvdA «Bruggen slaan», 29 oktober 2012.
In het gedoogakkoord is fraudebestrijding niet opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

36

niets doen, helemaal niet invorderen, is ook niet fair. Ik heb toen gedacht
dat het redelijk was om een soort inkeerregeling aan te bieden.
Op 17 december 2012 wordt een uitwerking van optie 2 voorgelegd aan
Staatssecretaris Weekers. Het voorstel houdt in dat na afstemming met
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) wordt
afgeweken van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir)
en dat ouders een eenmalig aanbod wordt gedaan om een bedrag ter
hoogte van de eigen bijdrage aan Belastingdienst/Toeslagen te betalen.
Tegen het aanbod kunnen ouders geen bezwaar en beroep aantekenen.
Ook wordt voorgesteld de Tweede Kamer vooraf te informeren. Staatssecretaris Weekers stemt in met de voorstellen.
Op 19 december 2012 volgt de uitspraak van de Raad van State. Die
oordeelt dat de Belastingdienst de kinderopvangtoeslag van de betreffende ouder terecht op nihil heeft gesteld, omdat de ouder niet heeft
aangetoond dat de kosten voor de opvang geheel zijn betaald. In de
uitspraak wijst de Raad van State er tevens op dat indien een schenkingsovereenkomst tussen de vraagouder en de gastouder zou bestaan waarin
werd overeengekomen dat de eigen bijdrage als schenking terug werd
gegeven aan de vraagouder, er toch een recht zou bestaan op kinderopvangtoeslag.
Naar aanleiding van de uitspraak volgt ambtelijk overleg tussen het
Ministerie van Financiën en het Ministerie van SZW. Op 1 februari 2013
wordt in een ambtelijke notitie aan Staatssecretaris Weekers voorgesteld
toch volledig terug te vorderen indien de eigen bijdrage niet is betaald,
naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State. Dit voorstel staat
in scherp contrast met de voorstellen van 2 oktober en 17 december 2012.
De Staatssecretaris stemt hier echter wel mee in.
De heer Weekers: Toen we het hadden over oktober en begin
december [...] ging ik er op basis van de stukken die mij voorlagen van uit
dat ik ook de beslissing kón nemen om maar terug te vorderen tot de
hoogte van de eigen bijdrage. [...] Toen ben ik er een- en andermaal op
gewezen dat een vereiste om de kinderopvangtoeslag te krijgen het
betalen van een eigen bijdrage is. Dat is niet alleen het beleid van Sociale
Zaken, maar dat staat in de wet. En dat is nu door de hoogste administratieve rechter ook vastgesteld. Dus ik voelde mij niet vrij om af te wijken
van de wet, zoals die door de hoogste rechter was uitgelegd.
In deze notitie van 1 februari 2013 wordt ook opgemerkt dat door
vastgelegde schenkingen er de mogelijkheid bestaat van gratis kinderopvang. Er wordt gesteld dat dit een «lek» in de regeling is. Staatssecretaris Weekers geeft Minister Asscher hierover op 5 februari 2013 een
memo en marge van de zogenaamde politieke vierhoek – een overleg
tussen Ministers die met elkaar praten over bijvoorbeeld één specifiek
onderwerp.
Op 25 februari 2013 krijgt Minister Asscher ook een ambtelijke nota over
de uitspraak van de Raad van State in de casus Appelbloesem. De
ambtenaren van SZW adviseren de systematiek rondom de eigen bijdrage
in stand te houden. «Voor ouders die ten onrechte ontvangen toeslag
moeten terugbetalen zijn de uitspraken van de RvS zuur. Het gaat veelal
om grote bedragen.» Directeur-generaal Belastingdienst Veld verzoekt
voorafgaand aan deze notitie ambtelijk SZW om het besluit tot invordering expliciet voor te leggen aan Minister Asscher. Minister Asscher
ontvangt van zijn ambtenaren vervolgens inderdaad een notitie, waarin
met name wordt ingegaan op het «lek» in de regeling. Wel wordt in deze
notitie opgemerkt dat de Belastingdienst heeft gevraagd de invordering
expliciet aan de Minister voor te leggen, en wordt gewezen op de veelal
grote bedragen die ouders moeten terugbetalen.
De heer Van Aalst:Uw ambtenaren schrijven u over de gevolgen van die
terugvordering voor de ouders. «De gevolgen zijn zuur en het gaat veelal
om grote bedragen. Onduidelijk is of ouders zich voldoende hadden
vergewist van de regels. Echter [...] de Raad van State heeft in een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

37

uitspraak aangegeven dat er niets veranderd hoeft te worden.» Ze raden u
dan ook aan om niets te veranderen. Heeft u ingestemd met deze lijn?
De heer Asscher:Nou, de Raad van State ... Dat er niets veranderd hoeft
te worden, ging over de vraag of de wet moet worden aangescherpt.
De heer Van Aalst:Laat de alles-of-nietsbenadering intact.
De heer Asscher:De vraag die voorlag, was: moet de wet worden
aangescherpt om het lek tegen te houden? Moet je schenken tussen
grootouders en andere gezinnen verbieden? De vraag die mij wordt
voorgelegd in de nota is: kunt u ermee instemmen dat het wettelijk stelsel
op deze manier hetzelfde blijft? Ik heb dat gelezen als: we gaan de wet niet
aanscherpen. Ik ben het met u eens: verderop in de nota, bij het kopje
publiciteit staat «dit is zuur voor ouders.» Daar had ik op moeten
aanslaan. Dat heb ik niet gedaan. Daar had ik op moeten doorvragen. Ik
had moeten vragen: wat is dat dan? Wat is er aan de hand? Daar heb ik
spijt van, want dan had ik misschien de onrechtvaardigheid van de impact
hiervan tot me door laten dringen en had ik er wat aan kunnen doen. Maar
ik heb toen het oordeel gehad: de hoogste rechter heeft gezegd dat de
Belastingdienst gelijk heeft. De hoogste rechter heeft gezegd: die
schenkingen kunnen, mits goed vastgelegd. Geen reden om de wet aan te
scherpen.
Minister Asscher besluit in te stemmen met het ambtelijk advies om de
wettelijke regeling ongewijzigd te laten. Tijdens een overleg tussen beide
directeuren-generaal op 28 mei 2013 geeft directeur-generaal Veld aan dat
hij verwacht dat er veel onvrede zal zijn bij ouders, maar directeurgeneraal Werk Camps «houdt zijn rug recht» en is van mening dat
desondanks de invordering moet starten. In juni 2013 start de invordering
in de zaak Appelbloesem.
Fraudewet SZW
Op 1 januari 2013 treedt de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-Wetgeving (Fraudewet SZW) in werking. Hiermee wordt
invulling gegeven aan de taakstellende besparing uit het regeerakkoord
Rutte I. In de memorie van toelichting van deze verzamelwet wordt ook de
kinderopvangtoeslag geadresseerd. Met deze wet neemt de regering een
aantal maatregelen om fraude met de kinderopvangtoeslag tegen te gaan.
De controle bij het aanvragen van kinderopvangtoeslag wordt aangescherpt en sancties worden zwaarder. De verwachte opbrengsten voor de
kinderopvangtoeslag bedragen € 25 miljoen per jaar. Volgens meerdere
getuigen was de betekenis van deze Fraudewet SZW voor de kinderopvangtoeslag beperkt en leverde dit geen financiële prikkel op om steviger
aan de slag te gaan met de kinderopvangtoeslag.
De heer Van Aalst: Welke betekenis had deze Fraudewet Sociale Zaken
en Werkgelegenheid voor de fraudebestrijding bij de kinderopvangtoeslag?
De heer Asscher: Het richtte zich vooral op de Sociale Zaken-wetgeving,
dus de WW-uitkeringen, de bijstand. Daar was de betekenis dat er hogere
boetes kwamen, dat er ook een minimumboete was, ook bij een klein
vergrijp. Het was een hele strenge fraudewet, zo streng zelfs dat er
eigenlijk redelijk kort na invoering ook signalen kwamen dat het niet goed
ging en dat mensen die een vergissing maakten eigenlijk ten onrechte als
fraudeur werden behandeld. Die wet is dan ook relatief snel weer
gewijzigd. [...] U moet zich voorstellen: wij hadden in die tijd wel grotere
problemen dan 25 miljoen. Het was een periode van enorme economische
crisis en stijgende werkloosheid, en mijn probleem was juist bij die
kinderopvangtoeslag dat er te weinig gebruik van gemaakt werd, omdat
mensen geen werk hadden of hun werk kwijtraakten. Dus je ziet in die
jaren ook een daling van het totale beslag op de kinderopvangtoeslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

38

Businesscase Intensivering toezicht toeslagen
Op 28 mei 2013 dringt de directeur-generaal Werk Camps (SZW) er bij de
directeur-generaal Belastingdienst Veld op aan om de € 157 miljoen28 uit
het Regeerakkoord Rutte II voor versterking van het toezicht door de
Belastingdienst niet alleen in te zetten voor de inkomstenbelasting, maar
ook voor toeslagen. De Belastingdienst heeft dan al een businesscase
intensivering toezicht en invordering (ITI) opgesteld, waarvan toeslagen
geen onderdeel uitmaken. SZW stelt voor dat de Belastingdienst een
businesscase opstelt waarin ook «extra geld voor het toeslagendeel wordt
gegenereerd». Voormalig Minister Asscher verklaart niet op de hoogte te
zijn geweest van deze druk vanuit SZW, maar vindt het logisch dat SZW
aandrong om extra middelen voor toezicht door de Belastingdienst ook in
te zetten voor toeslagen.
Directeur-generaal Veld stelt dat hij het plan voor de businesscase
intensivering toezicht en invordering (ITI) op hoofdlijnen al voor de
formatie van Rutte I «in de la had liggen». Hij zou een eventuele
taakstelling voor de Belastingdienst liever invullen door extra inkomsten
te genereren dan door medewerkers te ontslaan, waarbij hij het genereren
van opbrengsten door extra toezicht als een normale activiteit ziet. De
businesscase voor intensivering van het toezicht op toeslagen wordt
ontwikkeld naast de businesscase ITI.
Met de businesscase Toeslagen komt € 25 miljoen per jaar beschikbaar
voor intensivering van het toezicht op toeslagen. Daarvan wordt
€ 16,5 miljoen geleverd vanuit de SZW-begroting voor kinderopvang. De
prikkel van deze businesscase wordt volgens de directeur toeslagen
Blankestijn gevoeld bij het toezicht op de kinderopvangtoeslag:
De heer Blankestijn: Op basis van die businesscase hebben wij een 100
fte kunnen aannemen in de loop der tijden, startende vanaf april 2014. De
zogenaamde IST-teams, Integraal Subjectgericht Toezicht, zijn toen
ingericht bij ons. De kern van de businesscase was dat departementen, in
het bijzonder dus BZK en SZW, die opbrengst of dat geld dat ze aan de
Belastingdienst gaven, wel terug wilden zien in niet-uitgekeerde toeslagaanvragen. Achteraf gezien is die benaming «businesscase Fraude»
– want zo werd die genoemd – een hele verkeerde keuze, want de
opbrengst, zal ik maar even zeggen, van die businesscase kwam gewoon
voort uit regulier werk, dus aanvragen die niet juist waren, mensen die
een aanvraag deden die niet in Nederland woonden, die helemaal geen
recht hadden. De bedoeling was wel heel nadrukkelijk: dat geld dat wij er
als beleidsdepartementen in hebben gestopt, dat willen we ook daadwerkelijk terugzien.
Mevrouw Kuiken: Daar werd u ook op afgerekend?
De heer Blankestijn: Ik heb dat ook beschreven. Ik zal het nog een keer
aangeven: ik heb gewoon in mijn reguliere voortgangsrapportages tot het
einde van mijn Toeslagentijd daarover gerapporteerd.
Ook onder directeur Toeslagen Cleyndert, de opvolger van de heer
Blankestijn, heeft de businesscase Fraude, zoals deze binnen de
Belastingdienst/Toeslagen wordt genoemd, een dwingend karakter. Zij
moet op haar tweede werkdag in december 2018 besluiten om 1.950
bezwaren met zes weken te verdagen, wat inhoudt dat de afhandelingstermijn wordt verlengd. De capaciteit die binnen de Belastingdienst/
Toeslagen eigenlijk beschikbaar zou moeten zijn voor bezwaarafhandeling
wordt namelijk in de laatste maanden van 2018 ingezet voor extra
toezicht, om zo de businesscase Fraude te halen. Voormalig Staatssecretaris Weekers plaatst tijdens het openbaar verhoor de volgende kanttekening bij het dwingende karakter van de businesscase:

28

In de verhoren wordt verwezen naar € 156 miljoen, dit wordt in het SZW-verslag gebruikt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

39

Mevrouw Belhaj: De adviescommissie noemde in haar eindrapport de
businesscase een volstrekt oneigenlijke prikkel, met als resultaat een vorm
van morele corruptie. Wat is uw kijk daarop?
De heer Weekers: Als de businesscase goed wordt toegepast en niet als
target wordt gezien, dan is er niks mis mee. Als het uitpakt zoals Donner
heeft geconcludeerd, dan is het een perverse prikkel.
Ook de Minister-President verklaart tijdens het openbaar verhoor over
harde targets bij businesscases:
De heer Van der Lee: Minister Opstelten [...] was een voorstander van
concrete kwantitatieve streefnormen die departementen aan «incasso»
– tussen aanhalingstekens – zouden binnenhalen, ook voor bijvoorbeeld
terugvorderingen van onterecht ontvangen toeslagen. [...] Die voorstellen
zijn van tevoren met uw ministerie afgestemd. Wat was uw positie als het
ging om het instellen van streefnormen?
De heer Rutte: Nou, het maximale wat ik daar acceptabel vind, is dat je bij
fraudebestrijding nadenkt over wat businesscases is gaan heten, maar
niet met harde targets. Dat is onverstandig. Zoals u het opleest, krijg je
bijna het gevoel dat het een soort target wordt, waarbij je als je het
bedrag niet haalt het maar moet bijplussen uit een ander deel van je
begroting.
MT Fraudebestrijding en CAF
Naar aanleiding van de Bulgarenfraude wordt bij het Ministerie van
Financiën op 28 mei 2013 op initiatief van directeur-generaal Veld een
speciaal management team ingesteld, het MT Fraudebestrijding.
Toenmalig algemeen directeur belastingdienst Blokpoel verklaart over de
instelling van dit MT:
De heer Blokpoel: Ja. Zoals u zei, heeft de zogenaamde Bulgarenfraude
veel aandacht voor fraudefenomenen opgeleverd. Er is natuurlijk altijd
sprake geweest van fraudebestrijding binnen de Belastingdienst.
Tegelijkertijd was er zowel politiek als binnen de organisatie als in de pers
zeer veel aandacht rondom de Bulgarenfraude. Daar hebben wij ook het
beeld aan overgehouden dat we meer moesten gaan doen aan fraudebestrijding. Dus in het totale werkpakket van dienstverlening – gewone
controles, voorlichting en allerlei andere dingen – kwam er echt meer
focus op fraudebestrijding. In die zin is er dus ook een speciale vergadering van het managementteam van de Belastingdienst in het leven
geroepen die specifiek over fraudebestrijding ging.
De heer Blokpoel omschrijft het MT als een verschijningsvorm van het
reguliere MT Belastingdienst. De ambtelijke top van het Ministerie van
Financiën die in 2019 in functie is, wordt pas in juni 2019 bekend dat dit
MT heeft bestaan.
Dit MT heeft tot doel meer focus op fraudebestrijding te leggen door de al
bestaande initiatieven in de diverse delen van de Belastingdienst bij elkaar
te brengen. In het MT worden geen operationele besluiten genomen,
hoewel blijkt dat de verschillende deelnemers geen duidelijkheid hebben
op dat moment over het besluitvormend karakter van het MT. De
directeuren die zitting hebben in het MT Fraudebestrijding nemen de
gemaakte procesafspraken met zich mee naar hun eigen organisatieonderdeel om daar er een operationele uitwerking aan te geven. In het
eerste verslag van dit nieuwe MT wordt beschreven dat de «goeden onder
de kwaden zullen gaan lijden», maar ook dat dit zoveel mogelijk moet
worden voorkomen. Er wordt niet aangegeven hoe dit wordt geborgd.
Staatssecretaris Weekers gaat in juni 2013 op bezoek bij de
Belastingdienst/Toeslagen, waar hij spreekt met medewerkers. De heer
Blankestijn verklaart hierover:
Mevrouw Kuiken: En daar sprak – en dan citeer ik uit uw persoonlijke
position paper – Staatssecretaris Weekers ook de woorden: «Voor mij is
de maat vol, voor jullie is de maat waarschijnlijker al langer vol. We

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

40

hebben een systeem gebouwd dat heel sociaal oogt, maar niet zo sociaal
uitpakt. Het doet pijn als je ziet dat het zo door criminelen wordt gebruikt.»
Dus iedereen voelde: we moeten nu...
De heer Blankestijn: Er moet echt wat gebeuren.
Mevrouw Kuiken: Alles was daarop gericht?
De heer Blankestijn: Ja, dus dat voelde echt heel stevig, ja. Ja.
In juni 2013 krijgt Staatssecretaris Weekers een presentatie over het MT
Fraudebestrijding. Hij vraagt het MT om hem periodieke updates te geven
over de voortgang van de fraudebestrijding. Deze periodieke updates zijn
vormgegeven door mondelinge overdracht, notities en de gebruikelijke
halfjaarrapportages.
Op 13 augustus 2013 besluit het MT Fraudebestrijding op voorstel van de
heer Blokpoel en de heer Van der Vlist, directeur FIOD, tot het instellen
van het Combiteam Aanpak Facilitators, het CAF. De aanleiding hiervoor
zijn diverse signalen van de werkvloer binnen de Belastingdienst en de
FIOD over het ontbreken van een structurele aanpak van facilitators. Met
het CAF ontstaat dan een team waar medewerkers van alle onderdelen
van de Belastingdienst signalen van mogelijke facilitators kwijt kunnen.
De heer Blokpoel wordt aangewezen als verantwoordelijk bestuurder.
Staatssecretaris Weekers wordt in oktober 2013 geïnformeerd over het
instellen van het CAF en de CAF aanpak. Hierbij wordt geen aandacht
besteed aan de manier waarop binnen de Belastingdienst/Toeslagen
opvolging wordt gegeven aan de onderzoeken van het CAF.
In januari 2014 treedt Staatssecretaris Weekers af vanwege late uitbetalingen van de kinderopvangtoeslag aan ouders, die hierdoor in problemen
raakten. Op 4 februari 2014 treedt Wiebes aan als nieuwe Staatssecretaris
van Financiën. Bij zijn aantreden wordt Staatssecretaris Wiebes geïnformeerd over het CAF. Tijdens het openbaar verhoor verklaart hij dat hij
daarna niet meer expliciet is geïnformeerd over het CAF en dat hij ook niet
is geïnformeerd over de werkwijze van het CAF.
Het CAF wordt in februari 2014 voor het eerst geëvalueerd door het MT
fraudebestrijding. De heer Blokpoel wijst dan op het dilemma van de
CAF-aanpak en dat het CAF aan de slag gaat met een klantenpakket
waarvan 80% fout is en 20% goed. In het openbaar verhoor stelt de heer
Blokpoel dat deze percentages geen vaste onderbouwde waardes zijn,
maar aannames. Zijn opmerking moet volgens de heer Blokpoel worden
gezien als de waarschuwing dat de goeden zullen gaan lijden onder de
kwaden. De evaluatie leidt ertoe dat de CAF-aanpak door directeurgeneraal Veld geaccepteerd wordt, waarmee hij dus ook de aanpak van
ouders, die te goeder trouw zijn, accepteert. Ook besluit het MT Fraudebestrijding dat de politiek moet worden meegenomen in de aanname van
80%-20%, een punt dat lang blijft staan op de actiepuntenlijst van het MT.
Het is onduidelijk of directeur-generaal Veld dit inderdaad met de
Staatssecretaris heeft gedeeld. In het openbaar verhoor stelt hij
meermaals met de politiek erover gesproken te hebben dat de goeden
onder de kwaden zullen lijden. Onduidelijk is of dit in reactie was op het
actiepunt voortvloeiende uit de CAF evaluatie.
De weekverslagen die het CAF team opstelt, worden regelmatig
besproken in het MT Fraudebestrijding. Dit blijkt onder andere als de heer
Blankestijn bij de bespreking van de evaluatie in februari 2014 aandacht
vraagt voor de toon van de weekverslagen. In deze weekverslagen wordt
bijvoorbeeld gesproken over «Licence to disturb». In het openbaar
verhoor verklaart de heer Blankestijn de toon niet professioneel te vinden
en niet getuigen van respect. Uit de weekverslagen blijkt dat met
vooringenomenheid wordt gekeken naar ouders die betrokken zijn in
CAF-zaken. Hoewel directeur-generaal Veld als MT-lid deze weekverslagen
ontvangt, onderneemt hij hierop geen actie.
In het MT fraudebestrijding worden aan de hand van de weekverslagen
van het CAF ook casussen besproken op een procesniveau, onder andere
in het kader van fraudefenomenen. Dit leidt bijvoorbeeld tot het besluit in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

41

februari 2014 dat CAF-dossiers gebruikt gaan worden om de risicoselectie
aan te vullen. Onder risicoselectie wordt begrepen het selecteren van
bepaalde groepen en/of personen op basis van kenmerken, waaronder
bijvoorbeeld nationaliteit.29 Ook besluit het MT in februari 2014 dat
toeslagen gestopt kunnen worden bij gerede twijfel. Eerder was dit
ernstige twijfel. De heer Blankestijn verklaart in zijn openbaar verhoor
hierover dat dit besluit werd genomen omdat de druk op de medewerkers
erg hoog was om fraude aan te pakken en dat er in die periode naar zijn
mening erg veel fraude was.
De elementen van het in 2013 al bestaande toezicht binnen de
Belastingdienst/Toeslagen, te weten de groepsgewijze toegepaste zachte
stop, de intensieve controles en uitvragen (zero tolerance), het niet
rappelleren, waartoe het MT Toeslagen besloot in 2013, en de «alles-ofniets» benadering zijn niet door de heer Blankestijn besproken in het MT
Fraudebestrijding. Tijdens de openbare verhoren blijkt verder dat de
ambtelijke top van de Belastingdienst al geruime tijd op de hoogte was
van in ieder geval de «alles-of-niets» benadering.
De heer Blokpoel: Ook, maar met name tussen mij en de dg. Misschien
dan even een sfeertekening vanuit ons deel van de organisatie. Wij
hebben heel veel buikpijn gehad en hebben ook echt heel intensief met
elkaar gesproken over het feit dat als er een kleine fout werd gemaakt bij
toeslagen, het beeld kennelijk was dat de hele toeslag moest worden
terugbetaald. Dat zat zo ongelofelijk ver af van wat wij gewend zijn in de
fiscale hoek! Als daar een fout wordt gemaakt, is de eerste vraag: is dit
nou opzet of niet? Als daar een fout wordt gemaakt, is het meest
voorkomende instrument een correctie. [...] Daar is intensief over
gesproken.
Directeur-generaal Veld bevestigt het beeld dat de heer Blokpoel schetst in
zijn openbaar verhoor. De politiek verantwoordelijken van die tijd,
Staatssecretarissen Weekers en Wiebes, herkennen dit beeld echter niet.
De heer Wiebes: Die buikpijn heeft nooit zo doorgeklonken. Laat ik het
precies proberen te zeggen. [...] Eind 2014 kreeg ik een nota die ik voor het
eerst weer terugzag toen Follow the Money ermee naar buiten kwam.
Daar werd het in genoemd. Maar in alle eerlijkheid, ik heb later... Nee,
toen Follow the Money ermee kwam – ik volg dit natuurlijk ook – heb ik
die nota weer bekeken en dat is eigenlijk helemaal geen buikpijnnota.
Sterker nog, dat is helemaal geen nota die mij waarschuwt dat hierover
buikpijn bestaat en dat hier onredelijke dingen gebeuren. [...] Dit is een
nota, en die herinnering kwam ook terug, die ik gelezen heb als: nou ja, de
Belastingdienst waarschuwt me hier dat ze eigenlijk te soft zijn.
Meerdere getuigen verklaren verder dat de genoemde aanpak van ouders
binnen de Belastingdienst/Toeslagen geen fraudebestrijding is, maar van
normaal toezicht en dat daarom dit niet is teruggekomen in het MT
Fraudebestrijding. Binnen de Belastingdienst/Toeslagen werd het
controleren van aanvragen beschouwd als regulier toezicht.
Mevrouw Kuiken: Ik vroeg specifiek aan u of u aan de start van dit
managementteam Fraude niet op een of andere manier heeft aangegeven
«joh, ik heb inmiddels ook twee, drie jaar ervaring met een aantal zaken
op het terrein van kinderopvangtoeslagen en hoe dat dan kan mislopen».
Dat heeft u op geen enkele manier kenbaar gemaakt?
De heer Blankestijn: Nee, omdat er een verschil is tussen: wat is een
fraudeaanpak en wat is een reguliere toetsing op aanvragen? Daar zit echt
een heel groot verschil tussen.

29

De Autoriteit Persoonsgegevens concludeert in zijn rapport van 17 juli 2020 dat het verwerken
van de dubbele nationaliteit door de Belastingdienst in risicoselectie-modellen onrechtmatig
en discriminerend was.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

42

Werkwijze Combiteam aanpak facilitators (CAF)
Het Combiteam aanpak facilitators, CAF, richt zich op facilitators van
fraude. Hiermee worden personen bedoeld die fraudeleus handelen
organiseren dan wel mogelijk maken. Het doel van het CAF was het
facilitators onmogelijk maken om hiermee door te gaan.
Het CAF gaat aan de slag met signalen van de werkvloer of andere
bronnen. Deze signalen kunnen, indien het een kinderopvanginstelling of gastouderbureau betreft, ook afkomstig zijn van de GGD.
Het CAF doet onderzoek naar deze signalen. Dit kan inhouden dat er
bezoeken worden afgelegd aan gastouders of het gastouderbureau
(waarneming ter plaatse). De conclusie van het onderzoek van het
CAF wordt als advies geformuleerd aan de dienst waar het signaal
vandaan kwam. Het CAF kan zelf geen aanslagen opleggen of
toeslagen stopzetten.
Indien uit het onderzoek blijkt dat er een sterk vermoeden of bewijs
van fraude is, draagt het CAF de zaak over aan de FIOD en het OM.
Inmiddels is gebleken dat CAF-onderzoeken naar kinderopvanginstellingen of gastouderbureaus vrijwel nooit leidden tot strafrechtelijke vervolging, maar dat in deze CAF-zaken wel veelal sprake was
van stopzetting van toeslagen van ouders.
Opvolging adviezen binnen Belastingdienst/Toeslagen
De Belastingdienst/Toeslagen kan naar aanleiding van het advies van
het CAF besluiten om de rechtmatigheid van de kinderopvangtoeslag te gaan controleren. Hierbij maakt zij tot medio 2016 veelal
gebruik van het toepassen van de zachte stop op het hele klantenpakket van een vermeende facilitator. Feitelijk betekent dit dat
groepsgewijs de toeslag wordt stopgezet op een toekomstige datum.
Voor die datum krijgen ouders de mogelijkheid om met bewijsstukken aan te tonen dat ze recht hebben op de toeslag. Er is hierbij
sprake van een intensieve uitvraag van documenten. Ook de controle
hiervan door de Belastingdienst/Toeslagen is intensief.
Werkwijze bij CAF11
De naam CAF 11 staat voor het onderzoek dat het CAF team in 2013
start onder de naam «Hawaï». Aanleiding hiervoor zijn een tweetal
signalen vanuit de GGD uit 2011 over gastouderbureau Dadim. Naar
aanleiding hiervan legt het CAF eind 2013 16 bezoeken aan
gastouders af en bezoekt in mei 2014 het gastouderbureau zelf voor
een administratieve controle. Uit ambtelijke reconstructies van het
Ministerie van Financiën en onderliggende documenten blijkt dat het
besluit tot stopzetting van toeslagen van ongeveer 302 ouders
betrokken in het CAF 11 onderzoek wordt op 10 april 2014 genomen
binnen het team Handhavingsregie binnen de Belastingdienst/
Toeslagen. Een medewerker van dat team, die tevens werkzaam is
voor het CAF team, verstrekt de opdracht tot het stopzetten van de
toeslagen. Op het opdrachtformulier wordt geen of onvoldoende
grond vermeld voor de stopzetting. Het besluit tot stopzetting wordt
dus genomen ruim een maand voordat het bezoek aan Dadim
plaatsvindt. Naar aanleiding van het bezoek aan Dadim eind mei
2014 vindt overleg plaats met de FIOD en het OM, waarbij wordt
geconcludeerd dat er geen sprake is van fraude bij Dadim.
Fraudebeleid SZW – Project kwaliteitsverbetering en fraudebestrijding
gastouderbureaus (KEF)
In februari 2014 krijgt Minister Asscher een voorstel voor het project
kwaliteitsverbetering en fraudebestrijding gastouderbureaus. Doel van dit
project was om oneigenlijk gebruik en misbruik te verminderen, de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

43

kwaliteit en veiligheid te verhogen en slecht presterende gastouderbureaus «uit het stelsel te drukken». Bij de start van het project Kwaliteitsverbetering en fraudebestrijding gastouderbureaus is al duidelijk dat er bij
veel gastouderbureaus gebreken bestonden in de contracten tussen de
gastouderbureaus, de vraagouders en de gastouders. Daarnaast
ontbreken vaak (80%) urenstaten. Vooraf is dus al duidelijk dat er veel
fouten zullen worden aangetroffen. Toch worden gastouderbureaus ook
aangepakt via terugvorderingen bij ouders. Directeur-generaal Werk
Boereboom (SZW) verklaart hier het volgende over:
De heer Van Aalst: Het valt ons namelijk op dat in deze projectopzet bij
de start van het project al duidelijk is dat er bij de meeste gastouderbureaus gebreken bestaan in de contracten die worden gesloten tussen
gastouderbureau, vraagouder en gastouder. Bij 80% ontbreken zelfs de
urenstaten. Vooraf is dus eigenlijk al duidelijk dat er heel veel fouten
zullen worden aangetroffen. Toch worden die gastouderbureaus ook
aangepakt via terugvorderingen bij de ouders. Weet u waarom dat was?
De heer Boereboom: Dat is gebeurd omdat dat voortvloeide uit de wet en
– wat ik eerder aangaf in antwoord op mevrouw Leijten – dat dat mede
vanuit het principe was dat ouders zelf verantwoordelijk zijn voor de
kinderopvang en voor een goede administratie. Het was dus helemaal
geredeneerd ... De kinderopvangtoeslag is ook een toeslag aan ouders.
Daarmee zijn ouders dus verantwoordelijk voor een goede aanvraag van
de kinderopvangtoeslag.
De heer Boereboom legt uit dat het project via twee lijnen werkt: via
kwaliteitstoezicht door de GGD en via de ouders:
Mevrouw Leijten: Zijn er ook andere manieren om zo’n voor u
niet-functionerend/frauduleus gastouderbureau uit het stelsel te drukken?
De heer Boereboom: In mijn beleving, zoals ik het begrepen heb, waren
er maar twee mogelijkheden om dat te doen. De ene kant was langs de
lijn van de kwaliteit en GGD-toezicht. De andere lijn was dat als ouders ...
Dat je de financiële lijnen moest stilleggen. Vanuit de kennis van toen was
het zo dat als de kinderopvangtoeslag niet juist was besteed – dat was de
standaardlijn – de kinderopvangtoeslag werd teruggevorderd. Langs die
twee lijnen dus.
De focus van Minister Asscher lag bij dit project op de kwaliteit en
veiligheid van de gastouderbureaus. Hij vond de prijs voor de samenleving van een onveilige kinderopvang veel groter dan die van een
kinderopvang waarvan de administratie rammelde. Asscher verklaart dat
hij zich niet realiseerde dat gastouders ook werden aangepakt via
terugvorderingen bij de ouders, hoewel dit wel expliciet in de projectplannen was opgenomen:
De heer Asscher: Ik had die terugvordering helemaal niet als een
instrument op het oog. Ik zag die terugvordering als een ongelukkig effect
van dat toeslagensysteem, niet als een instrument of zelfs bijna als een
wapen, zoals het later is ingezet, tegen ouders. De gedachte was wel: als
mensen aan het sjoemelen zijn, is de kwaliteit waarschijnlijk ook niet in
orde, en als de kwaliteit niet in orde is, zijn ze misschien wel aan het
sjoemelen. Daarom was het niet ...
De heer Van Wijngaarden: Dus u wist wel dat er sjoemelende gastouderbureaus waren, denk ik.
De heer Asscher: Ja.
De ministeriële commissie aanpak fraude
Het kabinet besluit in juni 2013, op voorstel van Minister Opstelten van
Veiligheid en Justitie, een ministeriële commissie voor de aanpak van
fraude in te stellen. Aanleiding voor het instellen van de commissie zijn
vooral incidentele fraudezaken zoals de Bulgarenfraude (zorg- en
huurtoeslag), fraude met studiefinanciering en fraude met persoonsgebonden budgetten (PGB’s).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

44

De heer Van der Lee: Wat ik wel tegenkom, zijn verwijzingen naar
incidenten: de Bulgarenfraude en de fraude met het persoonsgebonden
budget. Het wekt de indruk bij de lezer van vele jaren later dat het redelijk
incidentgedreven is in plaats van op basis van een grondige analyse. Is
dat een onterechte conclusie mijnerzijds?
De heer Rutte:Nee, die is misschien wel terecht, maar dat zit natuurlijk
ook in het karakter van de politiek. Het is niet zo dat wíj die grondige
analyses zelf maken. Je hebt natuurlijk ambtelijke ondersteuning die
grondige analyses maakt. Vervolgens moeten de politici in een lekendemocratie proberen om daar op een verstandige manier conclusies uit te
trekken. Dat hebben we ook gedaan. Dat vind ik ook de goede rolverdeling. Daarbij heb je die wetenschappelijke input soms aan tafel in de
vorm van wetenschappelijke bureaus.
Onder meer Minister Asscher is lid van de commissie. Ook Staatssecretaris van Financiën Weekers neemt deel aan vergaderingen van de
commissie. Voorzitter van de commissie is Minister-President Rutte. Hij
vult die rol op een actieve wijze in.
De heer Van der Lee:U krijgt op 14 juni 2013 ook nog weer een advies
van uw ambtenaren om de andere bewindspersonen indringend aan te
spreken op hun inzet en de boodschap te geven dat – ik quoot – «alles op
alles moet worden gezet om fraude te beperken». [...] Ik confronteer u hier
met een quote waarin u nadrukkelijk de aanjager bent en zelfs geadviseerd wordt om bewindspersonen daar indringend op aan te spreken.
De heer Rutte:Ik heb het zo verstaan, en dat vind ik ook verstandig, dat
gezegd werd: als we zo’n commissie instellen, is het wel fijn als we ook
allemaal doen waar die commissie voor bedoeld is, namelijk bijdragen
aan het bestrijden van fraude in Nederland. Nogmaals, daarmee maak ik
mijn eigen rol niet klein. Ik ben het met u eens. Dat is natuurlijk ook
helemaal waar, dus ik bedoel niet te zeggen dat ik daar alleen maar
hamertje-tik heb gespeeld. Zeker niet. Als voorzitter van zo’n commissie
heb ik er een opvatting over. En ik héb een opvatting over fraude in
Nederland. Ik vind het van heel groot belang dat de Nederlandse
belastingbetaler ziet dat wij met al die centjes die we ophalen ... Dat als
dat wordt teruggeven aan mensen in de vorm van toeslagen of uitkeringen, dat we dat netjes doen.
In het najaar van 2013 spreekt de commissie over een brief voor de
Tweede Kamer over de rijksbrede aanpak van fraude.30 De toon van de
brief komt nadrukkelijk aan de orde. De aanvankelijk hardere toon wordt
aangepast. Benadrukt wordt dat er proportioneel moet worden
opgetreden.
De heer Van der Lee:Had u daarover nog een discussie in de ministerraad met uw collega’s?
De heer Rutte:Nee, volgens mij in de commissie. Ik heb het verslag in het
weekend nog even teruggelezen. Volgens mij vind je daarin terug dat er
verschillende opvattingen over waren [...] en ik dan concludeer: laten we
in de toonzetting die twee opvattingen bij elkaar brengen. Dat refereert
ook aan een eerder verslag van de commissie uit september 2013, zeg ik
uit mijn hoofd, waarin we ook zeggen: je moet de balans vinden tussen
dienstverlening en fraudebestrijding.
De nadruk op proportionaliteit door de ministeriële commissie werkt niet
voldoende door in de uitvoeringspraktijk door Belastingdienst/Toeslagen.
De heer Weekers verklaart hierover:
De heer Weekers: Daar zijn concepten van brieven ook op aangepast.
Daar is dus wel degelijk wat mee gedaan. Daarom is het ook zo erg dat we
hier vandaag met elkaar moeten zitten, omdat een aantal mensen zo
gedupeerd is, waaruit blijkt dat die proportionaliteit in de praktijk
klaarblijkelijk niet heeft uitgepakt zoals wel altijd bedoeld was.

30

Kamerstuk 17 050, nr. 450.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

45

De ministeriële commissie stelt in het najaar van 2013 voor de hele
rijksoverheid een aantal uitgangspunten vast voor de fraudebestrijding.
Zo onderstreept de ministeriële commissie het belang van een harde
aanpak van fraude. Fraude moet niet alleen met het strafrecht, maar met
alle mogelijke middelen worden bestreden.
Mevrouw Belhaj: De commissie moest zich bezig gaan houden met een
rijksbreed programma Afsluiten en afpakken. In de notitie staat dat het
gaat om afpakken met alle daartoe geschikte middelen, strafrechtelijk,
bestuursrechtelijk en privaatrechtelijk. Steunde u die lijn?
De heer Weekers: Ja, die lijn steunde ik. [...] Het strafrecht alleen kon het
niet oplossen. Dus vandaar dat ook het bestuursrechtelijke instrumentarium moest worden uitgebreid.
Een ander uitgangspunt dat de commissie vaststelt is eigen verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven bij het gebruik maken van regelingen
van de rijksoverheid.
Mevrouw Belhaj: Het eerste uitgangspunt: eigen verantwoordelijkheid
voor burgers. Vorige week wees een getuige erop dat die eigen verantwoordelijkheid bij de ingewikkelde kinderopvangtoeslag soms wel
veelgevraagd was en tot hoge terugvorderingen kon leiden. Hoe zag u dat
indertijd?
De heer Weekers: Destijds was de eigen verantwoordelijkheid een
vanzelfsprekendheid. Als je met de wijsheid van achteraf daarnaar kijkt,
dan zeg je: ja, je vraagt ook wel erg veel van mensen, met wat ze niet
alleen allemaal moeten aanleveren, maar ook wat ze moeten inschatten,
zeker met complexe wetgeving. Maar destijds was het gewoon een
gegeven: tegenover rechten staan ook plichten. Ja.
De aanscherping van de fraudeaanpak van de Belastingdienst/Toeslagen
heeft al vorm gekregen op het moment dat de ministeriële commissie van
start gaat. De ministeriële commissie heeft daar nauwelijks invloed op.
De heer Rutte: We hebben daar nooit gesproken over die CAF-zaken. We
hebben überhaupt nooit zo gedetailleerd over departementen gesproken.
Minister-President Rutte erkent in zijn verhoor dat het wel mogelijk is dat
de nadruk die de ministeriële commissie legde op de harde aanpak van
fraude, in de uitvoering als een extra stimulans is ervaren om fraude
voortvarend aan te pakken.
De heer Rutte: Het eerste punt van uw opmerking raakt aan de Bulgarenfraude en eerder de pgb-fraude. Is het daar wel in balans? [...] Ja, en dat
houd ik staande. Dat zie je echt in de commissie terug. Tussen dienstverlening aan de burger en fraudebestrijding is er wellicht bij mensen in de
uitvoering een gevoel ontstaan van: dit is wel heel erg belangrijk, wij
kunnen nu over de grens gaan. [...] En zozeer zelfs dat er kon gebeuren
wat er bij het CAF is gebeurd. Dat kan nooit een rechtvaardiging daarin
vinden. Maar het is wel gebeurd.
Hoofdstuk 3 Signalen over gevolgen voor ouders
In dit hoofdstuk komen enkele signalen over de ingrijpende gevolgen voor
ouders in de periode 2013–2016 aan de orde.
Augustus 2013 – Ambtelijk signaal SZW: volledig terugvorderen is forse
straf voor onwetende ouders
Voor de ministerstafvergadering van 19 augustus 2013 wordt Minister
Asscher van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) door de directie
Kinderopvang geïnformeerd dat kinderopvanginstellingen steeds vaker
adverteren met «gratis kinderopvang» voor ouders met een laag inkomen
of die hun baan zijn kwijtgeraakt. Hierbij wordt geen eigen bijdrage van
ouders in rekening gebracht, wat in strijd is met de wet. SZW en de
Belastingdienst nemen – als ze dit opmerken – actief en rechtstreeks
contact op met de ondernemers, die hierop goed reageren. De heer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

46

Asscher beaamt in het openbaar verhoor dat de regelgeving zowel voor
ouders als voor professionele kinderopvanginstellingen ingewikkeld is.
De heer Van Aalst: Was dat dan geen moment om dan ook gewoon die
wet- en regelgeving aan te gaan passen, in plaats van die opnieuw uit te
gaan leggen?
De heer Asscher:Er was ook een breed gevoeld verlangen om die wet- en
regelgeving aan te passen. Augustus 2013 werd er gekeken naar de
introductie van de huishoudentoeslag, die dan de andere toeslagen zou
vereenvoudigen. Voor de kinderopvangtoeslag werd nagedacht over
mogelijkheden om dat helemaal af te schaffen. [...] Het idee «je zou
eigenlijk van die hele toeslagenfabriek af moeten», dat leefde toen al.
Maar we zaten er toen mee, met die ingewikkelde regels, en dan ligt het
voor de hand om te zeggen: nou, waarschuw mensen en licht ze goed
voor dat het zo wel werkt.
De SZW-ambtenaren geven ook aan dat zij niet alleen met de Belastingdienst gaan spreken over de noodzakelijke communicatie/voorlichting,
maar ook over de bestaande beleidslijn. Daarbij schrijven zij aan Minister
Asscher: «Het heffen van een eigen bijdrage is door de Raad van State
bevestigd, maar er bestaat een gelijkgestemd gevoel intern dat het
volledig terugvorderen van de toeslag in geval van onwetend handelen,
een zeer forse straf is». Tijdens de ministerstafvergadering onderstreept
Minister Asscher het belang van goede voorlichting aan ouders en
ondernemers, maar gaat hij niet in op het signaal over de zeer forse straf.
De heer Asscher:Ik weet niet of we het daarover hebben gehad, maar ik
weet wel dat ... Kijk, het werd gezien als een effect van hoe de wet werkte.
Dus op het moment dat er geen recht is op kinderopvangtoeslag, moet
worden terugbetaald. Dat was de interpretatie van de Belastingdienst en
die was door de Raad van State bevestigd. Ik wilde natuurlijk voorkomen
dat mensen in die situatie terechtkomen, dus daarom was die nadruk op
voorlichting er. Ik ben het helemaal met u eens: achteraf was dat een goed
moment geweest om te zeggen «ja, maar is dit dan eigenlijk op zichzelf
niet onrechtvaardig in de wetgeving zoals die is?» Dat gesprek heb ik toen
niet gevoerd. Ik richtte me toen op: voorkom nou dat ouders en ondernemers zich hier niet bewust van zijn en met dit probleem geconfronteerd
worden.
De heer Van Aalst:Maar opnieuw komt natuurlijk dit signaal over het
proportioneel terugvorderen, en toch legt u het naast zich neer.
De heer Asscher:Ik heb dat signaal opgevat als: dit is hoe de wet werkt,
laten we voorkomen dat mensen hier in terecht komen. Er werd ook toen
... De truc met gratis kinderopvang – zo werd dat genoemd – kenden we
van De Appelbloesem. Dat werd gezien als opa-en-omacriminaliteit.
Onterecht hè, weten we nu. [...] ik was me er niet van bewust dat zo veel
ouders hier zo oneerlijk mee werden getroffen. Mijn houding was:
voorkom dat mensen de regels overtreden, want die regels zijn
ingewikkeld, en laten we proberen – maar dat heeft lang geduurd – om dit
hele systeem, met die berg aan terugvorderingen, waarbij dit in mijn ogen
maar een onderdeeltje was ... Het grootste deel, 90%, 95%, betrof mensen
die ook grote bedragen moesten terugbetalen zonder dat er iets fout was
gegaan met de regels, maar omdat het systeem zo werkte. Laten we
proberen daar wat aan te doen.
December 2013–juni 2014: brieven aan Minister Asscher
In december 2013 en in juni 2014 ontvangt Minister Asscher enkele
brieven van en namens gedupeerde ouders in de Appelbloesem-zaak.31
Deze ouders moesten forse bedragen aan kinderopvangtoeslag terugbetalen, van ruim € 8.000 tot ruim € 30.000. In zijn reactie toont de Minister
31

In het eindrapport van het Onderzoek Signalen Kinderopvangtoeslag SZW wordt melding
gemaakt van drie brieven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

47

begrip voor de hulpvraag en legt uit dat hij niet in individuele gevallen kan
treden. Minister Asscher bevestigt dat hij in ieder geval de eerste brief
heeft gezien.
De heer Asscher:Als ik het zo teruglees, vervult het me met schaamte dat
ik het daarmee heb afgedaan en dat ik niet heb gezegd: wat nou als deze
mensen gelijk hebben? Hoe gaat dat? Er wordt aangegeven dat de
Belastingdienst tot aan de hoogste rechter in het gelijk is gesteld, dus je
kunt nu niks meer doen, hooguit verwijzen naar juridische bijstand et
cetera. Maar toch had mijn instinct een ander moeten zijn en had ik
moeten zeggen: ja, maar toch bevalt dit me niet. En dat heb ik niet
gedaan. [...]
De heer Van Wijngaarden:Ja, want die brief had natuurlijk ook
aanleiding kunnen zijn om de wetgeving op de wat kortere termijn
opnieuw te bekijken. U doelde al op het langetermijntraject en daar
komen we zo nog over te spreken, maar reparatiewetgeving is natuurlijk
ook een optie.
De heer Asscher:Nu weet ik dat dat inderdaad de top van een ijsberg was
van veel meer mensen die helemaal buiten hun schuld in grote
problemen waren gekomen. Het helpt ook niet dat het tot je komt als
onderdeel van een fraudezaak. Dat gold voor De Appelbloesem in het
bijzonder. Daarbij werd de fraude natuurlijk gepleegd door de houder van
dat gastouderbureau. Dat maakt je nog voorzichtiger om daartegen in te
gaan, maar dat had hier wel gemoeten. Dan was ik er misschien achter
gekomen wat het betekende voor mensen ...
De heer Van Wijngaarden:Dan had u die ijsberg gezien.
De heer Asscher:Dan had ik de ijsberg gezien en dan had ik in ieder geval
het gesprek kunnen voeren: welk onderdeel van de wetgeving zouden we
kunnen aanpassen? Kunnen we iets doen voor deze mensen? Kan
Financiën wat doen, kunnen wij wat doen?
Directe financiering
Op 24 september 2014 kondigt Minister Asscher tijdens het algemeen
overleg Kinderopvang aan dat een alternatief financieringsstelsel voor de
kinderopvang zal worden ontwikkeld: directe financiering. Minister
Asscher motiveert dit tijdens dat algemeen overleg als volgt: «Met dat
voorstel willen we bereiken dat het stelsel minder gevoelig is voor fouten
aan de ene kant en voor fraude aan de andere kant. Daarmee pakken we
bovendien het soms – ik zou haast zeggen vaak – pijnlijke probleem van
de terugvorderingen aan, waarbij mensen soms zeer forse bedragen
moeten terugbetalen op een moment dat ze daartoe nauwelijks in staat
zijn.»
In de openbare verhoren licht de heer Asscher toe dat hij daar de terechte
terugvorderingen voor ogen heeft, die voor ouders vaak ook heel pijnlijk
zijn:
De heer Van Wijngaarden: Maar we weten nu toch dat een heel groot
deel van die terugvorderingen helemaal niet terecht was?
De heer Asscher: Die terugvorderingen van de eigen bijdrage waren niet
terecht, maar ik heb het hier over de terechte terugvorderingen, die ook
pijnlijk zijn. Dat is de spraakverwarring als je deze zin leest. Ik denk op dat
moment nog steeds dat de bulk van ons probleem bestaat uit mensen die
te goeder trouw die acht vakjes plus weet ik hoeveel keuzes daarna
hebben ingevuld, bij wie daarna blijkt dat ze minder recht hadden op
kinderopvangtoeslag dan het toen leek, waardoor ze moeten terugbetalen.
SZW is zich dan ambtelijk echter al langer bewust van de nihilstellingen32
bij het niet volledig betalen van de eigen bijdrage, zoals in augustus 2013
al werd gesignaleerd in een rapportage voor de ministerstafvergadering:

32

Hiermee wordt gedoeld op het volledig terugvorderen van de verstrekte kinderopvangtoeslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

48

De heer Van Aalst : De standaardreactie van het ministerie was
inderdaad dat kinderopvang niet gratis is en dat ouders een bijdrage
moeten betalen. Maar als we terugkijken, betekent dat dan ook automatisch dat ouders die hun eigen bijdrage niet betaald hadden, soms wel tot
25 keer hun eigen bijdrage terug moesten betalen, doordat de volledige
kinderopvangtoeslag ...
De heer Boereboom: Ja, dat was wel de lijn. Die is ook bestendigd in de
gerechtelijke uitspraken. Dat was de lijn onder de kinderopvangtoeslag.
Voor mij was dat, toen ik dat zag, wel mede een aanleiding voor dat idee
om te stoppen met de kinderopvangtoeslag en over te gaan tot directe
financiering; dat was een van de argumenten.
Directeur Kinderopvang Van Tuyll, die bij haar aanstelling in maart 2016
de opdracht kreeg om directe financiering verder te gaan uitwerken,
verklaart zich pas in februari/maart 2018 bewust te zijn geworden van de
«alles-of-niets» benadering bij de kinderopvangtoeslag en de problematiek die hieraan gekoppeld is. Ze legt het probleem waarvoor directe
financiering een oplossing moet bieden als volgt uit:
Mevrouw Van Tuyll: Achteraf verbaast het me net als u dat bij mij nooit is
neergelegd dat er ook nog een alles-of-nietsbenadering in de huidige
kinderopvangtoeslag zat. Wij hebben ons gefocust op wat er gebeurt als
je keurig je dingen doet en je aan het begin van het jaar een verkeerde
inschatting maakt. Even om een cijfervoorbeeldje te geven. Als je als
ouder een halfuur per dag bij gemiddeld gebruik mis zit – een halfuur is
niet veel – kan dat aan het eind van het jaar al oplopen tot een verschil
van € 1.200. Naarmate het inkomen lager is, is de kinderopvangtoeslag
hoger, dus elk verschilletje in inschatting is dan ook hoger. Voor die
mensen is het het allermoeilijkst om dat terug te betalen. Zelfs als je
gewoon helemaal aan alle criteria voldoet, kan je met een hoge terugvordering geconfronteerd worden en dat was bij 15% van de ouders het
geval.
Tijdens het algemeen overleg van 24 september 2014 wijst Kamerlid
Siderius (SP) Minister Asscher erop dat de ontwikkeling van een nieuw
financieringsstelsel geen oplossing biedt voor de ouders die op dat
moment al te maken hebben met grote terugvorderingen en vraagt de
Minister wat hij eraan doet om de problemen voor deze ouders op korte
termijn op te lossen. Minister Asscher verwijst hiervoor naar de Staatssecretaris van Financiën, die bezig is problemen in de uitvoering op te
lossen. Een motie van Siderius33 om een onafhankelijke instantie hiernaar
onderzoek te laten doen, wordt niet aangenomen.
Bij de heroriëntatie op directe financiering in september 2016 wordt de
omvang duidelijker: door de terugvordering van kinderopvangtoeslag
hebben op dat moment 20.000 ouders een problematische schuld die niet
meer op een normale wijze kan worden afgelost. De heer Asscher
bevestigt dat zowel in 2014 als later in de ontwikkeling van directe
financiering niet goed wordt gekeken naar deze groep ouders:
De heer Van Wijngaarden:Wat hadden die mensen, die groep die u zelf
signaleerde, wat had die dan aan het stelsel waaraan u aan het werken
was?
De heer Asscher:De mensen die daar al last van hadden, hadden daar
niks aan. Het ging meer om het voorkomen van dit soort problemen.
De heer Van Wijngaarden:Maar u signaleerde wel dat die groep er was,
maar u was tegelijkertijd bezig met het werken aan een oplossing of aan
een nieuw stelsel, waarvan u nu ook zegt: dat was voor hen eigenlijk geen
oplossing, dat nieuwe stelsel. Vond u dan niet dat u op dat moment meer
moest doen dan alleen een nieuw stelsel maken?
De heer Asscher:Ik dacht niet dat er mogelijkheden waren om binnen het
stelsel iets hiervoor te doen, omdat ik veel meer het oog had op de
terechte terugvorderingen dan op het fenomeen dat uw commissie
33

Kamerstuk 31 322, nr. 256.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

49

onderzoekt. Maar u heeft gelijk. Ik had me natuurlijk moeten verdiepen in:
kan je nu niet iets voor deze acute groep doen? Dus ik was misschien te
veel bezig inderdaad met de oplossing van het hele probleem in plaats
van met deze mensen. Klopt.
Directeur-generaal Boereboom stelt dat er toen eigenlijk gekozen had
moeten worden voor een tweesporenbeleid, waarmee ook de ouders die
toen al in de problemen zaten zouden kunnen worden geholpen:
De heer Van Aalst: Ik snap uw verhaal. U zegt: er moet een wetswijziging
komen voor de oplossing van alleen het terugvorderen van de eigen
bijdrage, eventueel met een boete. Maar een wetswijziging, daar gaat heel
veel tijd overheen en we hebben nu een direct probleem. Als u daarnaar
kijkt, hoe ziet u die twee in verband met elkaar? Zag u nog andere
oplossingen voor de korte termijn?
De heer Boereboom: Nee, toen niet. Als u mij nu vraagt waar we nu
staan in 2020, had ik wellicht een andere afweging kunnen en misschien
ook moeten maken. Maar ik heb die naar eer en geweten gemaakt. Wij
hadden een heel ambitieus plan om in 2018 aanvankelijk van die hele
kinderopvangtoeslag af te zijn. Als ik zie dat we nu in 2020, bijna in 2021
leven, dan denk ik, alles afwegende met de kennis van nu, het verstandig
was geweest om misschien wel wat je dan noemt een tweesporenbeleid
te hanteren. Je wil af van de kinderopvangtoeslag, maar tegelijkertijd had
je misschien met noodwetgeving moeten komen om de scherpe randjes
van de toenmalige kinderopvang...
Proportioneel terugvorderen n.a.v. De Parel, periode 2014–2016
In de zomer van 2014 krijgt het MT toeslagen signalen van de werkvloer
over de hoge terugvorderingen wanneer een deel van de eigen bijdrage
niet is betaald. Op 2 september 2014 besluit het MT toeslagen dat in
voorkomende gevallen er sprake kan zijn van een evenredige toekenning.
De voormalig directeur Toeslagen Blankestijn zegt in zijn openbaar
verhoor dat hij dit besluit aan zijn directeur-generaal Belastingdienst Veld
heeft gemeld.
Op 12 november 2014 vindt een gesprek plaats tussen de directeurengeneraal Werk (SZW) en Belastingdienst. In een voorbereidend memo van
SZW staat: «Volgens de Belastingdienst is de eigen bijdrage (te) knellend
voor de uitvoering van de kinderopvangtoeslag. SZW staat op het
standpunt dat een inkomensafhankelijke eigen bijdrage in de kosten van
kinderopvang past in het belang dat gehecht wordt aan kwalitatief goede
kinderopvang; kinderopvang is niet gratis.» Een voorbeeld hiervan wordt
ook genoemd: «Bij de definitieve vaststelling van de toeslag blijkt dat
ouders de eigen bijdrage niet betaald hebben. De Belastingdienst ziet zich
genoodzaakt de gehele toeslag (vele tienduizenden euro’s) terug te
vorderen. Alleen het terugvorderen van de niet betaalde eigen bijdrage
(+ eventueel een boete) is volgens de Belastingdienst op basis van
jurisprudentie niet mogelijk.» Ook fraude is een van de geagendeerde
onderwerpen voor het overleg.
Directeur-generaal Veld legt op 20 november 2014 een notitie voor aan
Staatssecretaris van Financiën Wiebes over de zaak De Parel. Als
aanleiding hiertoe wordt een gesprek eind september tussen directeurgeneraal Veld en een delegatie van de gemeente Capelle a/d IJssel
genoemd. In de notitie is opgenomen dat de Belastingdienst/toeslagen
heeft besloten om definitief toegekende toeslagen tot en met 2012 niet
nader te onderzoeken. «Deze afweging kan mogelijk tot politieke en
maatschappelijke discussie leiden over de vraag waarom niet in alle
gevallen waar dat mogelijk was, is teruggevorderd. Er zullen nog wel
forse terugvorderingen volgen over toeslagjaar 2013, 2012 en 2011 in de
gevallen waar de definitieve toekenning nog moet plaatsvinden». Tijdens
het openbaar verhoor zegt Staatssecretaris Wiebes hierover:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

50

De heer Wiebes : [...] in de nota die ik eind 2014 kreeg en waarin ik
gewaarschuwd werd voor wat ik las als «we zijn een beetje te soft; let op,
dit is politiek gevoelig», stond in de toelichting wel dat men met het
Ministerie van SZW in gesprek was over een meer proportioneel systeem.
In de notitie staat verder: «Vanuit DGBel en BT is bij SZW inmiddels
meerdere malen aangegeven dat de regels met betrekking tot het
terugvorderen van de gehele toeslag wanneer de eigen bijdrage niet is
betaald, tot grote financiële problemen kunnen leiden bij ouders.»
Staatssecretaris Wiebes schrijft in de kantlijn: «Als minder ingewijde
vraag je je af waarom het hele bedrag wordt teruggevorderd i.p.v. het
bedrag van de noodzakelijk geachte eigen bijdrage.» In het openbaar
verhoor zegt de heer Wiebes dat het voorstel voor proportioneel
terugvorderen van december 2014 een uitwerking is van deze opmerking.
Op 21 november 2014 vindt de expertmeeting plaats met ambtenaren van
SZW en de Belastingdienst over de eigen bijdrage. Op 5 december 2014
wordt bij SZW verslag gedaan van de expertmeeting in een rapportage
ministersstaf. De Belastingdienst heeft gepleit voor het aanpassen van de
«alles-of-niets» benadering bij de eigen bijdrage, vanwege proportionaliteit en onwetendheid bij burgers. «Deze en andere argumentaties
worden de komende tijd getoetst op effectiviteit, houdbaarheid en
noodzakelijkheid. Gestreefd wordt u nog voor het kerstreces te informeren
over de diverse oplossingsrichtingen.»
Op 11 december 2014 ontvangt Staatssecretaris Wiebes opnieuw een
notitie over De Parel. De Staatssecretaris wordt met de notitie geïnformeerd over een ambtelijk traject met het Ministerie van SZW en een
voorstel voor aanpassing van de wetgeving dat de Belastingdienst heeft
verstuurd aan het Ministerie van SZW. «Door de Belastingdienst wordt
voorgesteld om in situaties waar de eigen bijdrage niet is betaald
(uitgezonderd fraudegevallen) de Kinderopvangtoeslag vast te stellen aan
de hand van de daadwerkelijk betaalde kosten. Dit zal leiden tot een terug
te vorderen bedrag bij de ouder waardoor er de facto alsnog sprake is van
een eigen bijdrage.» En «Ambtelijk SZW wil het voorstel aan de Minister
meegeven in de kersttas.» Ook wordt het verzoek gedaan aan Staatssecretaris Wiebes om te bellen met Minister Asscher als SZW besluit de
huidige regels met betrekking tot de eigen bijdrage te handhaven. Hier
stemt de Staatssecretaris mee in.
In een rapportage voor de ministerstafvergadering op SZW van
8 december 2014 wordt Minister Asscher geïnformeerd over de zorgen
van de Belastingdienst over de eigen bijdrage en hun argumentatie om
wet- en regelgeving hierop aan te passen. Hierbij wordt vermeld dat
ernaar wordt gestreefd de Minister nog voor het kerstreces te informeren
over de diverse oplossingsrichtingen en dat nog wordt getoetst op
effectiviteit, houdbaarheid en noodzakelijkheid. Minister Asscher denkt dat
het toen niet besproken is, omdat verwezen wordt naar een later tijdstip.
Het voorstel van Financiën wordt door ambtelijk SZW niet meegegeven in
de kersttas van Minister Asscher.
Op 30 januari 2015 vindt ambtelijk overleg plaats tussen het Ministerie
van Financiën en het Ministerie van SZW. Tijdens het overleg maakt de
directeur kinderopvang Flier duidelijk dat SZW niet voornemens is de
wetgeving aan te passen. In het openbaar verhoor verklaart de heer
Asscher dat een dergelijk voorstel van het Ministerie van Financiën nooit
door ambtelijk SZW aan hem is voorgelegd noch dat hem ooit voorstellen
hebben bereikt om de wetgeving aan te passen.
De heer Van Wijngaarden: Heeft u in uw termijn als Minister serieus
overwogen om de alles-of-nietsbenadering los te laten en proportioneel te
gaan vaststellen en terugvorderen?
De heer Asscher: Nee.[...] Omdat ik dat nooit als een route voorgelegd
heb gekregen ter beoordeling. [...] Vanuit de Kamer werd soms gevraagd:
waarom gebeurt dat niet? En dan zie je mij uitleggen hoe de wet
werkt. [...] Ja, maar er werd niet gevraagd: moet die wet dan niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

51

veranderen? Het was meer: waarom werkt dat zo? Toen heb ik uitgelegd:
dit is de interpretatie van de Belastingdienst op basis van onze gecombineerde wetgeving, zoals de jurisprudentie dit ook staande houdt.
In het MT Fraudebestrijding van begin februari 2015 wordt dit ook
gemeld, waardoor ook directeur-generaal Veld hiervan op de hoogte is.
Staatssecretaris Wiebes wordt hiervan echter niet op de hoogte gebracht
en belt dan ook niet met Minister Asscher over het voorstel.
De heer Wiebes: Nou, de logica zit helaas nog wranger in elkaar, want
mijn belofte was om te bellen, zodra ik zou horen dat hij er eventueel niet
mee akkoord ging. En dat signaal is nooit meer gekomen. Maar nogmaals,
soms denk je achteraf: had ik maar gewoon een hele schaduwadministratie bijgehouden van alle beloftes en alle toezeggingen en alle dingen
die lopen. Maar dat is als bewindspersoon ondoenlijk. Maar het is
duidelijk: er is niet meer het signaal gekomen dat Lodewijk... dat Asscher
hier niet mee akkoord zou zijn gegaan. Maar het was fantastisch geweest
als ik mij dit had herinnerd en na een tijd had gedacht: hoe staat het
hiermee? Moet ik niet Asscher bellen? Maar ik heb erop vertrouwd dat de
organisatie mij dat terug zou melden en dat ik dan het signaal zou krijgen:
je moet nu bellen.
Het MT toeslagen besluit begin februari 2015 het besluit tot evenredige
toekenning te handhaven, omdat SZW geen aanpassingen in de
wetgeving wil. Het is onduidelijk wat met dit MT-besluit is gebeurd. Aan
Minister Asscher wordt in juli 2015 in een ambtelijk stuk gemeld dat de
mogelijkheid om in voorkomende gevallen terugvorderingen te kunnen
matigen geen prioriteit meer heeft voor Staatssecretaris Wiebes. Het is
onduidelijk waarop deze zinsnede is gebaseerd. Voormalig directeurgeneraal Belastingdienst Veld verklaart hierover:
De heer Van Wijngaarden: We lezen in een ambtelijk stuk voor de
Minister van Sociale Zaken van juli 2015 dat het proportioneel terugvorderen geen prioriteit meer is voor de Staatssecretaris van Financiën, uw
Staatssecretaris dus, zullen we maar zeggen. Is dat ook uw beeld?
De heer Veld: Nee, daar kan ik me niets bij voorstellen. [...] Ik heb dat in
ieder geval nooit gehoord. Ik heb het zelf niet gevonden, maar ik heb het
ook nooit van de Staatssecretaris gehoord. Dus waarop dat gebaseerd is?
Misschien een interpretatie van het feit dat inmiddels de definitieve
toeslagbrieven voor De Parel de deur uit waren, dat het in die zin
gepasseerd was. Maar in mijn herinnering was er op geen enkele wijze
een soort wilsverandering, dat we bij Financiën hebben gedacht: nou ja,
bij nader inzien vinden we het eigenlijk toch goed zo.
In januari 2016 wordt aan Staatssecretaris Wiebes een stuk voorgelegd
dat naar de Tweede Kamer moet. Op dit document schrijft hij «zou materie
graag nog eens aan tafel doornemen» en «Ik weet dat het niet conform de
wet is, maar ik blijf het redelijk vinden om alleen de eigen bijdrage te
innen». Tijdens het openbaar verhoor verklaart hij hierover dat hij
argwaan had gekregen en het team dat de zaak behandelde aan tafel heeft
geroepen.
De heer Wiebes: In mijn herinnering is er op een gegeven moment weer
iets gekomen over De Parel waarin weer sprake was van die terugvorderingen. Toen heb ik op dat stuk gezet: graag aan mijn tafel doornemen.
Dat was een situatie waarin ik argwaan had gekregen door signalen die ik
gewoon buiten de dienst om had gekregen van, in alle eerlijkheid,
Kamerleden – er zijn allerlei Kamerleden die mij in die zin hebben bediend
omdat ze dingen hoorden waarvan ze dachten dat ik het niet wist – dan
wel organisaties of media daar buitenom. Ik had een zekere argwaan of dit
er nou wel goed aan toe ging. Toen heb ik gevraagd om een ambtelijke
sessie over De Parel. Nadat ik verschillende keren had moeten beloven dat
we niet op specifieke gevallen en specifieke belastingplichtigen zouden
ingaan, werd er een vorm gevonden om, zonder mij in te lichten over
specifieke belastingplichtigen, te vertellen over wat er met De Parel aan de
hand was. Daarmee was toen, achteraf bezien eigenlijk onterecht [...] mijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

52

argwaan weer verdwenen, want van de mensen die met de casus bezig
waren kreeg ik aan mijn tafel een stuitende stroom van slechtigheden
voorgeschoteld, waardoor ik toen [...] best geschokt was, [...] Ik kwam uit
die sessie. Mijn argwaan was weggenomen en ik kwam daar uit met het
idee dat er heel veel slechtigheid was van de ouders. Dan ga ik dat AO in
en dan lees ik de beantwoording van de Staatssecretaris die blijkbaar
overal in zit, overal een antwoord op heeft, alle getallen kent, er helemaal
in is gedoken en er misschien zelfs in is doorgeschoten en waarvan ik nu
weet: ik denk dat de antwoorden technisch kloppen maar het verhaal klopt
niet. En daar ben ik relatief recent achter gekomen.
Uit presentaties die waarschijnlijk34 aan Staatssecretaris Wiebes zijn
gegeven, blijkt dat na de bezwaarbeoordeling 87% van de ouders van de
Parel geen recht had op kinderopvangtoeslag. Ook worden de gedragingen van ouders beschreven die ertoe hebben geleid dat is vastgesteld
dat er geen recht bestond op kinderopvangtoeslag.
Tijdens het Verslag algemeen overleg over de Parel wordt de motie
Ulenbelt/Siderius35 ingediend, waarin de regering wordt verzocht alleen
de eigen bijdrage te innen bij de ouders die slachtoffer zijn geworden van
het fraudeleus handelen van kinderopvangorganisatie De Parel. De motie
wordt niet aangenomen door de Tweede Kamer en mist daardoor
uitwerking.
2016–2017 – Aanloop naar rapport Nationale ombudsman «Geen
powerplay maar fair play»
In november 2016 meldt de Nationale ombudsman aan het Ministerie van
Financiën dat hij een onderzoek gaat instellen naar aanleiding van de
signalen van de advocaat van ouders uit de CAF 11-zaak en de reactie die
de Belastingdienst/Toeslagen gaf op een door haar ingediende klacht.
Over het traject daartoe verklaart de betreffende advocaat, mevrouw
González Pérez, het volgende in het openbaar verhoor:
Mevrouw González Pérez: Ik heb natuurlijk diverse gesprekken gehad bij
de Belastingdienst. Ik heb de Ombudsman er op enig moment bij
betrokken. Die verwees mij naar de klachtenafdeling. Bij de klachtenafdeling heb ik geprobeerd heel dat traject te doorlopen. Dat stagneerde aan
alle kanten. In maart 2016 ben ik weer teruggegaan naar de Ombudsman:
ik kom niet vooruit; kunt u toch niet zelf dat onderzoek starten, want het
schiet niet op. Die heeft mij weer teruggestuurd naar de klachtenafdeling.
Toen zaten we uiteindelijk in september 2016. Hij is in november het
onderzoek begonnen.
Directeur Toeslagen Blankestijn geeft in zijn verhoor aan dat hij het
onderzoek direct meldt bij zijn directeur-generaal, op dat moment nog de
heer Leijtens. Staatssecretaris Wiebes wordt op dat moment niet
geïnformeerd. Deze verklaart tijdens zijn openbaar verhoor niet eerder
dan 9 augustus 2017, de datum van het verschijnen van het rapport, te zijn
geïnformeerd over de klachten of het onderzoek van de Nationale
ombudsman.
Vlak na de aankondiging van het onderzoek van de Nationale ombudsman
vraagt het MT Toeslagen medio november 2016 aan de nieuwe vaktechnisch coördinator om zich te verdiepen in de CAF 11-zaak. De vaktechnisch coördinator krijgt daarvoor stukken doorgestuurd van het MT-lid dat
haar had gevraagd onderzoek te doen. Het eerste beeld dat ze krijgt naar
aanleiding van de stukken beschrijft zij tijdens het openbaar verhoor:
Mevrouw Palmen-Schlangen: Wel voldoende om voor mij een eerste
beeld te vormen, maar of het voldoende is geweest als het gaat om de
34

Deze presentaties zijn na het verhoor door het Ministerie van Financiën aan de commissie
verzonden, waarbij is opgemerkt dat uit de systemen niet duidelijk is of deze presentaties zijn
gegeven.
35
Kamerstuk 31 322, nr. 295.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

53

volledigheid van het hele dossier, dat verwacht ik niet. [...] Wat ik daaruit
merkte, was dat de advocaat steeds vragen stelde en zij daar van collega’s
niet altijd goed of volledig antwoord op kreeg.
Mevrouw Leijten: Oké, dat gaat dan over het proces. Maar als het gaat
over de inhoud van de zaak?
Mevrouw Palmen-Schlangen : Nou, ja, de inhoud... Wat ik ervan
begrepen heb, ging het over een dossier waarbij ouders in één keer
geconfronteerd werden gedurende een toeslagjaar met een stopzetting.
Als je ouders confronteert met zo’n stopzetting gedurende het jaar, heeft
dat heel veel impact.
Op 8 maart 2017 doet de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van
State (hierna: Raad van State) uitspraak in een CAF 11-zaak. De uitspraak
wordt ook betrokken in het memo dat mevrouw Palmen opstelt en op
13 maart 2017 aan haar MT-lid stuurt. In het memo oordeelt mevrouw
Palmen dat de Belastingdienst/Toeslagen laakbaar heeft gehandeld. Deze
stuurt het door aan de heer Blankestijn ter bespreking voor de MT-dag die
de dag erna plaatsvindt.
In het memo bespreekt mevrouw Palmen als eerste de procedure bij en de
uitspraak van de Raad van State. In het memo wordt erop gewezen dat
een andere keuze had kunnen worden gemaakt bij het instellen van hoger
beroep. Verder wordt vermeld dat in de uitspraak door de Raad van State
wordt vastgesteld dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de stopzetting van
het voorschot niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht en in strijd
met de voor opschorting geldende regels heeft gehandeld. Vervolgens
gaat mevrouw Palmen in het memo in op de bezwaar- en beroepsprocedures, waarbij zij onder meer wordt opmerkt dat bezwaren lang zijn
blijven liggen, bewijsstukken keer op keer worden opgevraagd, onjuiste
rechtsgronden voor stopzetting worden gebruikt en dat diverse rechtsbeginselen worden geschonden.
Ten aanzien van de klacht van de advocaat van ouders betrokken in het
CAF 11-onderzoek adviseert mevrouw Palmen de klacht gegrond te
verklaren en een vorm van compensatie aan te bieden. Hierbij wordt de
mogelijkheid van een vaststellingsovereenkomst genoemd. Ook geeft ze
een vervolgadvies hierover: «Daarnaast adviseer ik met klem de
processen van Belastingdienst/Toeslagen te heroverwegen en een
coördinatie aan te brengen. Het MT is verantwoordelijk voor het hele
proces, ook op inhoud. Hoe is het mogelijk geweest onderzoek in te
stellen zonder werkinstructies en behandelkaders? Hoe is het mogelijk
geweest de toeslag voor 300 burgers op deze wijze stop te zetten, met een
onjuiste rechtsgrond, geen acht te slaan op de rechtsbescherming,
inbreuk op de vereiste zorgvuldigheid, inbreuk op het motiveringsvereiste
en de bewijslastverdeling? Hoe is het mogelijk geweest dat bezwaren
twee jaar zijn blijven liggen? Hoe is het MT tot de conclusie gekomen dat
hoger beroep wenselijk was, ondanks het afbreukrisico? Hoe heeft het MT
akkoord kunnen geven op het niveau van de beantwoording?».
Ten aanzien van de klacht die het gastouderbureau Dadim heeft
ingediend, wordt gesteld dat het ongegrond verklaren van deze klacht ter
discussie staat door de uitspraak van de Raad van State. Mevrouw Palmen
adviseert om hierover afstemming te zoeken met juridische zaken.
Het memo sluit af met de informatievraag van de Nationale ombudsman
naar aanleiding van zijn onderzoek. Deze vraagt naar interne instructies of
richtlijnen over hoe belastingmedewerkers moeten handelen als er sprake
is van mogelijke fraude of onrechtmatigheden bij een lopende kinderopvangtoeslag en de rapporten van de bij de gastouders afgelegde
actualiteitsbezoeken van november 2013. Mevrouw Palmen concludeert
hierbij dat van het bestaan van dergelijke werkinstructies tot dat moment
nog niets is gebleken en dat de Belastingdienst/Toeslagen laakbaar heeft
gehandeld.
Het memo wordt de dag erna op alleen procesniveau besproken in het
MT. De heer Blankestijn verklaart tijdens zijn openbaar verhoor:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

54

Mevrouw Leijten : Heeft u het die dag besproken in het managementteam?
De heer Blankestijn : Ja, we hebben het gewoon besproken in de zin
van: wat staat erin? En we hebben gezegd wat we ermee gaan doen: dat
gaan we in de groepen bespreken. [...] Wij hebben dat memo verder niet
inhoudelijk besproken.
De heer Blankestijn verklaart verder dat het MT anders aankeek tegen de
uitspraak van de Raad van State. Hoe het memo daarna onbekend blijft,
kan hij niet verklaren. Volgens de heer Blankestijn zou het memo na
bespreking in het MT gearchiveerd moeten zijn bij de MT-verslagen.
Het MT toeslagen besluit om wederom het gesprek aan te gaan met de
advocate. Het advies van mevrouw Palmen om een vaststellingsovereenkomst aan te gaan wordt niet overgenomen. Dit blijkt echter niet uit de MT
verslagen, maar uit de wijze waarop een oplossing door de
Belastingdienst/Toeslagen wordt vormgegeven in de richting van de
ouders.
In april en in mei wordt de advocaat van ouders uit de CAF 11-zaak,
mevrouw González Pérez, uitgenodigd voor een gesprek om te spreken
over een oplossing. De daadwerkelijke gesprekken hadden echter een
andere invulling dan verwacht.
Mevrouw González Pérez: Wat ik tijdens dat gesprek heel erg vond, was
dat dat gesprek blijkbaar niet georganiseerd was om het over die
stopzetting te hebben. De oplossing die mij tijdens een telefoontje vanuit
de Belastingdienst werd medegedeeld, was dat ik een éérlijke oplossing
zou krijgen voor de problemen die ontstaan waren. Maar wat merkte ik
toen ik daar aan tafel zat? Daar ging het helemaal niet meer over. De
verantwoordelijkheid en de aansprakelijkheid voor de stopzetting
verdwenen een beetje naar de achtergrond. Wat wilde de Belastingdienst
destijds? Zij wilden dat ik gewoon weer gegevens ging aanleveren. En dan
zat ik weer met die periode daarna, want daar moest ik dan ook weer alles
voor aanleveren. Dat kwam dus in de plaats van kijken naar de
stopzetting, wat er was gebeurd, wat er met de nationaliteit was gebeurd,
de blokkade en de materiële en de immateriële schade. [...] Ik heb
inderdaad gezegd: ik zit hier voor de stopzetting aan tafel en de mensen
die hier aan tafel zitten, blijkbaar niet. Uiteindelijk wordt het vervelend en
als iemand zo uit het gesprek wegloopt...
In het openbaar verhoor bevestigt mevrouw Palmen deze waarneming:
Mevrouw Palmen-Schlangen: Ik heb het gesprek niet als oplossingsgericht ervaren.
Mevrouw Leijten: Was het de bedoeling dat er een oplossing kwam?
Mevrouw Palmen-Schlangen: Dat vind ik lastig te beantwoorden, omdat
de insteek van het mt en ook van het betreffende mt-lid was dat de
verschillende gevallen individueel bekeken moesten worden. Dat was heel
erg in tegenspraak met mijn advies.
Mevrouw Leijten: Want u zei eigenlijk: afzien van wat voor procedures
dan ook. En de lijn werd: we gaan alles wederom individueel toetsen.
Mevrouw Palmen-Schlangen: Ja, precies. De lijn was ook in dat gesprek
dat we bewijsstukken wilden zien.
Na twee gesprekken die naar haar oordeel geen zicht boden op een
oplossing naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State schort
mevrouw González Pérez de gesprekken verder op in afwachting van het
rapport van de Nationale ombudsman. Volgens mevrouw González Pérez
heeft het tot december 2019 geduurd, na het advies van de Adviescommissie uitvoering toeslagen, voordat daadwerkelijk uitvoering is gegeven
aan de uitspraak van de Raad van State.
De heer Van der Lee: Mevrouw González Pérez, ik wilde nog even met u
teruggaan naar het gesprek dat u had na het winnen van het hoger
beroep, dus naar maart 2017. U gaf aan dat u de toezegging kreeg dat er
nog een brief zou worden gestuurd waarin zou staan welke gegevens er
nog ontbraken. Heeft u die brief ook gehad?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

55

Mevrouw González Pérez: Die heb ik op 8 mei 2017 gekregen.
De heer Van der Lee: Wat is er daarna gebeurd? Is de Belastingdienst
daadwerkelijk tot uitvoering van het vonnis van de Raad van State
overgegaan?
Mevrouw González Pérez: Die brief van 8 mei 2017 was eigenlijk weer
een brief met een verzoek om informatie. Omdat daar zo op werd
gehamerd, heb ik op enig moment een brief geschreven met: ik schort de
onderhandelingen op, want ik kom er niet uit. Dat is het gevolg geweest.
Toen heb ik ook Kamerlid Pieter Omtzigt benaderd.
De heer Van der Lee: Is het tot uitvoering van het oordeel van de Raad
van State gekomen?
Mevrouw González Pérez: Je hebt een uitspraak en daarna een discussie
over hoe die moet worden geïnterpreteerd. De manier waarop zij die
beslissing uitvoerden, namelijk door naar een heel jaar te kijken, dan terug
te gaan en ten slotte te kijken of er nog een recht was, was niet een
manier om te komen tot een totaaloplossing. [...] Nou, op enig moment is
Donner er gekomen en die heeft een beslissing genomen over wat fair is.
En ik heb nog veertig mensen die het daarmee niet eens zijn.
De heer Van der Lee: Het gaat me om deze specifieke zaak. Er is een
oordeel van de Raad van State, maar daar is in deze specifieke zaak door
de Belastingdienst geen uitvoering aan gegeven, anders dan via de route
van Donner. En die wordt nu dus voor meerdere zaken gevolgd. Klopt dat?
Mevrouw González Pérez: Ja, zo klopt «t.
Behandeling memo Palmen
Het memo Palmen is geschreven in opdracht van het MT Toeslagen
en is het resultaat van vier maanden onderzoek. Het memo wordt op
13 maart 2017 aan het MT gezonden via het MT lid dat de opdracht
had gegeven.
Op 14 maart 2017 wordt het memo behandeld in de vergadering van
het MT, waarna het volgens de heer Blankestijn moeten zijn
toegevoegd aan het archief van de MT vergaderingen. Dit is echter
niet gebeurd.
Op 4 juni 2019 zendt de landelijk vaktechnisch coördinator toeslagen,
die in 2017 tijdens de voorbereiding van het memo heeft gesproken
met Palmen, het memo naar Cleyndert en twee medewerkers. Deze
verwerken het in de eerste set factsheets, meer specifiek factsheet 6,
die de volgende ochtend, 5 juni 2019, aan Staatssecretaris Snel
worden gegeven en even later die ochtend worden besproken.
Na de besprekingen (ambtelijk en met Staatssecretaris) liggen er een
aantal actiepunten ten aanzien van factsheet 6, te weten:
– «Bij factsheet 6 verduidelijken waar precies het memo is
besproken niet in MT en niet op het ministerie [DGBD]
– Daarnaast onderzoeken met wie dan wel precies het memo
besproken is en dat helder opschrijven en vastleggen [DGBD].»
Er wordt vervolgens gewerkt aan een nieuwe serie van dertien
factsheets. De verwijzing naar het memo Palmen komt daarin niet
terug. De commissie heeft niet kunnen vaststellen wie daarvoor
verantwoordelijk is.
Het memo wordt vervolgens niet doorgezonden aan Uijlenbroek,
Leijten of Staatssecretaris Snel. Dit wordt door de directeur
Toeslagen Cleyndert niet nodig geacht, omdat er inmiddels al
uitspraak is gedaan door de Raad van State en er ook al een rapport
van de Nationale ombudsman ligt.
Ook wordt het memo niet aan de Adviescommissie uitvoering
toeslagen verstrekt. Mevrouw Cleyndert verklaart dat het Ministerie
van Financiën aan de Adviescommissie heeft aangeboden om
meerdere stukken te verstrekken, maar dat de Adviescommissie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

56

aangaf dat het niet de bedoeling was dat Financiën op eigen initiatief
allerlei stukken zou aanbieden.
De Auditdienst Rijk ontvangt het memo op 9 maart 2020, enkele
dagen voor het uitbrengen van haar rapport op 12 maart 2020. In het
rapport wordt geen melding gemaakt van het memo.
De Tweede Kamer ontvangt het memo pas op 20 oktober 2020 nadat
een verzoek om toezending is gedaan door het lid Omtzigt tijdens
het Algemeen Overleg Voortgang hersteloperatie Kinderopvangtoeslag op 15 oktober 2020. De meest cruciale passages uit dit advies
worden in de versie van 20 oktober 2020 niet aan de Tweede Kamer
verstrekt. Pas nadat de betreffende juridische adviezen tijdens een
openbaar verhoor van de ondervragingscommissie zijn voorgelezen,
krijgt de Tweede Kamer het memo integraal toegestuurd op
4 december 2020.
Hoofdstuk 4 Problemen komen in beeld
Dit hoofdstuk gaat in op het rapport van de Nationale ombudsman over
de CAF 11-zaak, het stopzetten van directe financiering, het toekennen van
een beperkte schadevergoeding in de CAF 11-zaak, het onderzoek naar
overige CAF-zaken, het proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag en de instelling van de Adviescommissie uitvoering toeslagen.
Rapport Nationale ombudsman – de CAF 11-zaak wordt gezien als
geïsoleerde casus, waarvan de problemen al zijn opgelost.
Rapport Nationale ombudsman «Geen powerplay maar fair
play»
Op 9 augustus publiceert de Nationale ombudsman het rapport
«Geen powerplay maar fair play; Onevenredig harde aanpak van 232
gezinnen met kinderopvangtoeslag». Het rapport gaat over wat later
bekend is geworden als de CAF 11-zaak.
De Ombudsman beschrijft in het rapport dat de Belastingdienst/
Toeslagen in 2014 de kinderopvangtoeslag heeft beëindigd van 232
ouders die kinderopvang afnamen bij hetzelfde gastouderbureau. De
Belastingdienst/Toeslagen had het vermoeden dat deze ouders geen
recht hadden op kinderopvangtoeslag. De Belastingdienst/Toeslagen
vroeg de ouders bewijsstukken aan te leveren. Vervolgens bevestigde de Belastingdienst/Toeslagen in bijna alle gevallen de
beëindiging van de lopende kinderopvangtoeslag en moesten de
ouders de kinderopvangtoeslag over 2012, 2013 en 2014 terugbetalen. Ouders konden vanaf 1 september 2014 niet opnieuw
kinderopvangtoeslag aanvragen. Veel ouders hebben bezwaarschriften ingediend bij de Belastingdienst, maar omdat de
Belastingdienst/Toeslagen niet had aangeven welke bewijsstukken er
ontbraken of niet juist waren was het moeilijk om het bezwaar goed
te motiveren. De Belastingdienst/Toeslagen heeft grote achterstand
opgelopen bij de behandeling van de bezwaarschriften, maar de
indieners kregen geen bericht over de vertragingen. De Ombudsman
constateert dat de Belastingdienst/Toeslagen door deze aanpak de
ouders langdurig in een onmogelijke positie, in grote financiële
problemen en in grote onzekerheid heeft gebracht. De Ombudsman
oordeelt dat in deze casus de Belastingdienst het burgerperspectief
onvoldoende heeft laten meewegen, er geen sprake was van fair
play tijdens en na de beëindigingsprocedure, de Belastingdienst/
Toeslagen te weinig voortvarend is geweest bij de behandeling van
bezwaarschriften en de Belastingdienst/Toeslagen het geschonden
vertrouwen moet herstellen. De Ombudsman beveelt aan dat (1) de
Belastingdienst/Toeslagen voortaan bij het stopzetten en onder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

57

zoeken van de rechtmatigheid van toeslagen de procedure moet
volgen zoals de wetgever deze voor ogen had en moet voldoen aan
het behoorlijkheidsvereiste van fair play, (2) de Belastingdienst/
Toeslagen bij het afwijzen van een toeslag duidelijk in de beschikking
moet aangeven welke bewijsstukken ontbreken of niet voldoen aan
de eisen, (3) de Belastingdienst/Toeslagen excuses en een tegemoetkoming aanbiedt aan de ouders die overlast hebben ondervonden
door de aanpak en (4) de Belastingdienst/Toeslagen binnen drie
maanden de voorheen afgewezen bezwaren toetst aan de uitspraak
van de Raad van State als de ouders hebben voldaan aan hun
informatieplicht.
De toenmalige directeur-generaal van de Belastingdienst, de heer
Uijlenbroek is in het voorjaar van 2017 op de hoogte van het lopende
onderzoek van de Ombudsman en de CAF 11-zaak. Hij heeft volgens eigen
zeggen destijds de toenmalige directeur Toeslagen, de heer Blankestijn,
maximaal de ruimte gegeven om de zaak op te lossen. De heer Blankestijn
kan zich niet herinneren dat hij een inhoudelijke reactie heeft gehad van
de heer Uijlenbroek of zijn voorganger op het rapport van de
Ombudsman. Staatssecretaris van Financiën Wiebes wordt op 9 augustus
2017 geïnformeerd over het rapport van de Nationale ombudsman. De
voorgestelde woordvoeringslijn houdt in dat de Belastingdienst zich
herkent in de getrokken conclusies, het betreurt dat de ouders bij wie de
kinderopvangtoeslag onterecht is stopgezet en daar overlast van hebben
ondervonden en dat de geconstateerde problemen niet meer kunnen
voorkomen, omdat de werkwijze sinds 2016 is aangepast. Bij de woordvoeringslijn merkt Staatssecretaris Wiebes op dat hij het wel een erg
eenzijdig mea culpa vindt. Hij maakte deze opmerking, omdat hij het van
belang vindt om uit te leggen waarom de Belastingdienst destijds heeft
gekozen voor een harde fraudeaanpak. Op 8 september 2017 krijgt
Staatssecretaris Wiebes een notitie over het versturen van excuusbrieven
aan de ouders. Hij schrijft bij die notitie dat hij niet tegen excuses is, maar
dat «we niet te nederig moeten zijn en ook moeten uitleggen, waarom we
de beslissing destijds hebben genomen».
Op 15 september 2017 beantwoordt Staatssecretaris Wiebes Kamervragen
van het lid Omtzigt over de opschorting en stopzetting van kinderopvangtoeslag.36 Een van de vragen luidt: «Zijn er ouders,
kinderopvanginstellingen/gastouders en bemiddelingsbureaus die een
onnodig grote schade geleden hebben van het abrupt stopzetten en
terugvorderen van kinderopvangtoeslag in 2014? Zo ja, om hoeveel
mensen en instellingen gaat het dan?». Het antwoord hierop luidt: «Daar
is niets van gebleken. Een ieder die meent dat hij als gevolg van onrechtmatig handelen schade heeft geleden kan overigens individueel een
verzoek om schadevergoeding doen. Dit verzoek zal dan worden getoetst
aan de daarvoor geldende wet- en regelgeving.»
De heer Wiebes noemt dit antwoord in zijn verhoor onbegrijpelijk,
verbijsterend, fout en idioot.
Staatssecretaris van Financiën Snel treedt op 26 oktober 2017 aan en
ontvangt de ambtelijke notitie van 20 oktober 2017 over de reactie op de
aanbevelingen van het rapport van de Ombudsman. Zijn ambtenaren
stellen in de notitie voor om naar aanleiding van de opmerking van
Staatssecretaris Wiebes over excuses, alleen excuses aan te bieden aan
de ouders, waarvan blijkt dat zij recht hadden op kinderopvangtoeslag. In
reactie op de aanbeveling van de Ombudsman om de ouders een
tegemoetkoming te bieden schrijven zijn ambtenaren dat eerder is
besloten dat dit niet wordt gedaan in de vorm van een schadevergoeding
of smartengeld. De ambtenaren merken verder op dat de procedure van
36

Antwoord op vragen van het lid Omtzigt over de opschorting en stopzetting van de kinderopvangtoeslag aan een groep ouders in 2014. Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 2720, pg. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

58

het stopzetten onzorgvuldig is geweest, maar dat ook is gebleken dat op
goede gronden toezicht is uitgevoerd op de populatie. Zij wijzen er op dat
een belanghebbende wel individueel een verzoek tot schadevergoeding
kan indienen. Staatssecretaris Snel gaat akkoord met deze reactie. In het
verhoor geeft hij de volgende verklaring over het niet opvolgen van de
aanbeveling om de ouders een tegemoetkoming te bieden:
Mevrouw Van Kooten-Arissen: De Nationale ombudsman deed ook een
aanbeveling om ouders een tegemoetkoming te bieden voor het
aangedane leed. Waarom besloot u in november 2017 deze aanbeveling
niet over te nemen?
De heer Snel: Dat was inderdaad een deel van de aanbeveling die we in
ieder geval niet honderd procent hebben overgenomen. De vraag was:
wat bedoel je dan met compensatie? Ik herinner me dat mij werd
uitgelegd, en ook dat klonk logisch: als mensen uiteindelijk onterecht zijn
behandeld – daar heb je allerlei juridische procedures voor: het duurt te
lang of wat dan ook – dan kan er ook om een schadevergoeding worden
gevraagd. Het is dan aan de rechter om die toe te kennen of niet. We
hebben die weg nadrukkelijk opengehouden en ook gezegd: je zou daar
eens goed naar moeten kijken. Maar we hebben niet gesproken over een
soort tegemoetkoming zoals we die veel later wel zijn gaan vormgeven.
Daar waren we op dat moment nog niet over aan het nadenken, omdat we
ook niet het idee hadden dat dat op dat moment ... Wij overzagen op dat
moment nog niet, om het zo maar te zeggen, de ellende die we er later
wel in zagen.
Voormalig directeur Toeslagen Blankestijn verklaart hier het volgende
over:
De heer Blankestijn: Neemt u van mij aan dat wij alles gedaan hebben
om te kijken wat de mogelijkheden waren om hier een andersoortige
compensatie te geven dan gegeven is, maar wij hebben daarin geen
mogelijkheid kunnen vinden, omdat er geen wettelijke mogelijkheid is om
dat te doen. Het is niet voor niks dat die regeling bewust wel gemaakt is in
2019 om over te gaan tot een vorm van compensatie. Dat kon niet zomaar
zonder een regeling.
In de notities die naar Staatssecretaris Wiebes en Staatssecretaris Snel
zijn gegaan over het Ombudsmanrapport wordt het advies van mevrouw
Palmen niet genoemd, terwijl de directeur Toeslagen op de hoogte is van
dit advies. De heer Blankestijn geeft daar de volgende verklaring voor:
Mevrouw Van Kooten-Arissen: Ja, maar de Staatssecretaris krijgt een
notitie van u over het rapport van de Ombudsman, waarin onder andere is
geconstateerd het stopzetten van de toeslagen en het laakbaar handelen.
Vervolgens maakt u geen melding van het memo van mevrouw Palmen.
Dat is toch wel heel erg vreemd.
De heer Blankestijn: Nou, dat vind ik niet vreemd, omdat dat gewoon
een advies is dat aan ons is uitgebracht. Daarvan hebben wij gezegd: als
we kijken naar wat de inhoud is, dan doen wij precies wat de Ombudsman
ook aangeeft, en dat kunnen we een-op-een leggen over het verhaal van
mevrouw Palmen.
Zowel de heer Uijlenbroek, Staatssecretaris Wiebes als Staatssecretaris
Snel geven aan dat zij de CAF 11-zaak in eerste instantie zagen als een
geïsoleerde casus, waarvan de problemen inmiddels waren opgelost. Zij
hebben niet doorgevraagd of de problematiek die in het Ombudsmanrapport wordt beschreven breder speelt:
De heer Uijlenbroek: De informatie was dat die groepsgewijze
stopzetting al sinds 2016 was afgeschaft. Dus ik zat in een situatie dat de
Nationale ombudsman zegt: joh, dit is niet goed gegaan op de casus. Een
van de factoren was de groepsgewijze stopzetting. Eigenlijk was dat
probleem al opgelost in 2016 in generieke zin, maar op de casus dus nog
niet, want die was daarvoor. Daar kan ik ook bij mezelf weer op reflecteren. Ik had toen natuurlijk ook de vraag kunnen stellen: joh, maar zijn er
dan nog meer ... Oké, je hebt die groepsgewijze stopzetting in 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

59

generiek al hersteld. Dit is dan één casus waar het niet goed is gegaan. Ik
had natuurlijk toen ook nog de vraag kunnen stellen: zijn er nog meer
cases die slachtoffer zijn geweest van dat handelen tot 2016?
Staatssecretaris Wiebes geeft in zijn openbaar verhoor een vergelijkbare
reactie:
De heer Wiebes: Mijn indruk was toen nog: dit gaat om één zaak van één
gastouderbureau waar het helemaal is misgegaan. Ik las in die nota...
Want dat gaat Eric Wiebes natuurlijk weer doen. Als hij een probleem
krijgt, gaat hij kijken: waar is de oplossing? Er stond in de stukken: deze
werkwijze volgen wij al geruime tijd niet meer. Sinds 2016, werd er
gemeld. En ten tweede: wij gaan dit op individuele basis met die ouders
oplossen. Daarvan dacht ik toen: deze zaak is helemaal misgegaan, maar
in elk geval hebben we dat erkend; het kan niet meer gebeuren. Dat staat
ook gewoon in de nota: het kan niet meer gebeuren. En we gaan dit
individueel met de ouders oplossen. [...] Ik heb het er toen ongetwijfeld
met de dg over gehad, maar ook de afgelopen week dacht ik: wat zou ik
nu vinden dat ik had moeten doen met dat Ombudsmanrapport? Met dat
Ombudsmanrapport had ik moeten doen wat ik bij andere Ombudsmanontmoetingen wel heb gedaan, namelijk afspreken met de Ombudsman,
tegenover hem gaan zitten... Je weet niet hoe groot die bom is, maar er is
in elk geval bij dit gastouderbureau iets zodanig misgegaan dat je onder
alle omstandigheden zou moeten zeggen: laat ik hier eerst eens even met
de Ombudsman over gaan praten. Dan had de Ombudsman waarschijnlijk
gezegd: weet je, er zijn drie ouders; als je daar nou eens mee gaat praten,
dan krijg je ook een beeld van hoe dit zit. En dat heb ik niet gedaan.
Ten slotte verklaart zijn opvolger Staatssecretaris Snel hierover:
De heer Snel: Ik herinner me dat ik het las en dat ik dacht: zo, dat is best
pittig. Maar het goede nieuws was: wij nemen alle aanbevelingen van de
NO over. Ik heb de excuses naar die ouders dat het allemaal zo lang
duurde gegeven. Dat klinkt dan raar, maar daarmee hadden wij, dachten
wij, grotendeels een probleem gesignaleerd, de aanbevelingen van de NO
gewogen en overgenomen, en een aantal aanbevelingen moesten we nog
uitwerken. Mijn gevoel was: dat is flink misgegaan in de uitvoering, die
mensen zijn niet netjes behandeld, het duurde allemaal veel te lang. Daar
waren inmiddels oplossingen voor bedacht. Die hebben we geaccordeerd,
en daarmee leek op dat moment voor mij dat dossier ook weer minder
belangrijk.
Betrokkenheid SZW bij rapport Nationale ombudsman
Het Ministerie van SZW is niet direct betrokken bij het rapport van de
Nationale ombudsman en de reactie daarop, maar neemt hier ambtelijk
wel kennis van. Zo verklaart directeur Kinderopvang Van Tuyll:
Mevrouw Van Tuyll: Ik heb het rapport gelezen. Ik ben ontzettend
geschrokken van wat daarin stond, omdat de Ombudsman eigenlijk zei: de
uitvoerder heeft niet volgens zijn eigen regels gehandeld en daardoor zijn
mensen vreselijk knel komen te zitten. Daar heb ik me wel enigszins over
opgewonden, dat dat kan. [...]
Mevrouw Van Tuyll bespreekt het rapport met haar medewerkers en meldt
tijdens een MT-vergadering van het directoraat-generaal Werk dat zij dit
een hele nare manier vindt om met mensen om te gaan. Ze meldt dit niet
aan haar Staatssecretaris, maar neemt wel contact op met Financiën:
Mevrouw Van Tuyll: Ik heb er contact over gehad met degene bij
Financiën met wie wij contact hadden over beleid: hé, hoe werkt dit nou?
Wij hadden inmiddels ook gezien dat de directeur-generaal van de
Belastingdienst gereageerd had en had gezegd wat hij eraan ging doen.
Daar hebben we nog een keer een gesprek over gevoerd op beleidsniveau. Toen ik een van de eerste keren met de directeur Toeslagen sprak,
in maart 2018, hebben we het hier ook over gehad: is dit inmiddels
veranderd? [...] Er werd mij verzekerd dat dit niet meer zo kon gebeuren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

60

Mevrouw Van Tuyll hoort dan ook dat opvolging is gegeven aan alle
punten die de Ombudsman in het rapport noemt. Hoewel Van Tuyll in
maart 2016 is aangetreden als directeur Kinderopvang, heeft zij pas twee
jaar later voor het eerst contact met de directeur Toeslagen:
De heer Van der Lee: Dus u treedt aan als de nieuwe directeur Kinderopvang bij de opdrachtgever en pas twee jaar na uw aantreden spreekt u
voor het eerst met de directeur Toeslagen, die gaat over de uitvoering van
de kinderopvangtoeslag?
Mevrouw Van Tuyll: Ja.
De heer Van der Lee: Hoe kan dat?
Mevrouw Van Tuyll: Ons contact was met het beleidsdeel van de
Belastingdienst.
De heer Van der Lee: Er was helemaal geen contact rechtstreeks met de
uitvoering?
Mevrouw Van Tuyll: Nee.
De heer Van der Lee: Wat vindt u daarvan?
Mevrouw Van Tuyll: Ik vind dat achteraf heel, om het huiselijk te zeggen,
stom. Ik heb in de samenwerking rond de directe financiering gemerkt hoe
belangrijk het is om met die uitvoerder echt aan tafel te zitten, omdat je
dan snapt wat werkt in de praktijk en wat niet werkt. Toen directe
financiering uiteindelijk niet doorging en we bij de Belastingdienst het
verbetertraject in hebben gezet, hebben we ook gezegd «ik wil eigenlijk
wat we met DUO hadden bij de Belastingdienst ook», dus echt met die
uitvoerder aan tafel, horen wat er werkt, waar je tegenaan loopt en wat
wel uitvoerbaar is en wat niet, en niet een tussenlaag van beleid ertussen
zetten. Dus ik heb dat anders gedaan.
Staatssecretaris van SZW Van Ark, die in oktober 2017 aantreedt, twee
maanden na het rapport van de Nationale ombudsman, is niet op de
hoogte van de inhoud van dit rapport.
Mevrouw Leijten:We komen zo meteen nog op de inhoudelijke keuzes bij
de directe financiering, maar dat is natuurlijk een belangrijk onderwerp als
u start. Dat zei u al. Dat zat groot in uw overdrachtsdossier. Vindt u het een
gemiste kans dat het rapport van de Nationale ombudsman, dat toch ging
over hoge navorderingen en de handhaving van de Belastingdienst, daar
helemaal niet bij betrokken is?
Mevrouw Van Ark:Ja, zeker achteraf constateer ik dat. Ik denk dat dat
echt een gemiste kans is geweest. Dit was misschien een moment
geweest om direct al bij aanvang van mijn staatssecretariaat een richting
op te gaan die ik niet ben opgegaan, maar die ouders veel leed had
kunnen besparen. Dat spijt mij zeer.
Stopzetten ontwikkeling directe financiering
Op 26 oktober 2017 treedt Staatssecretaris Van Ark aan bij SZW. Zij krijgt
onder andere de verantwoordelijkheid voor de portefeuille kinderopvang.
Een van de opdrachten uit het regeerakkoord was om zorgvuldig te kijken
naar de invoering van het alternatieve financieringsstelsel directe
financiering.
Hoewel er toen al ruim drie jaar werd gewerkt aan directe financiering en
de Belastingdienst daarin is meegegaan, komt er eind 2017/begin 2018
alsnog een tegenvoorstel vanuit de Belastingdienst:
Mevrouw Van Tuyll: We waren met die directe financiering begonnen in
samenwerking of in samenspraak met de Belastingdienst. De Belastingdienst zei, tenminste uit de gesprekken die ik voerde met een deel van het
beleid: wij vinden de kinderopvangtoeslag ontzettend lastig en vreselijk
complex om uit te voeren, dus van ons mag je het hebben. Dat beeld
kantelde. Er kwam voor ons vrij onverwacht een tegenvoorstel vanuit de
dg Belastingdienst. Die zei: wij kunnen ook in eigen huis een aantal
verbeterslagen aanbrengen en dan loopt het aantal terugvorderingen ook
terug. Dus er lag opeens een alternatief terwijl er tot die tijd was gezegd:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

61

we kunnen binnen de kinderopvangtoeslag eigenlijk niet zo veel doen.
Anderzijds was er onvoldoende vertrouwen dat de sector [de kinderopvangorganisaties] het op tijd aan zou kunnen om de goede gegevens aan
te leveren zodat die facturen betaald konden worden.
De heer Van der Lee: Hoe zag dat alternatief er dan uit? Wat waren dan
opeens de briljante ideeën om binnen het bestaande systeem die enorme
omvang terug te vorderen toeslagen ongedaan te maken?
Mevrouw Van Tuyll: Dat zat ’m met name in zelf proberen vanuit de
Belastingdienst de gegevens bij de kinderopvangorganisaties binnen te
halen, op vrijwillige basis, en door op tijd de ouders te waarschuwen: wat
jij van tevoren hebt ingeschat en wat ik nu binnen zie komen aan
gegevens, klopt niet met elkaar; dus moet je niet je aanvraag aanpassen
en moet je niet een wijziging doorgeven?
De heer Van der Lee: Maar de kern van het systeem bleef dat je met
jaren bleef werken, toch?
Mevrouw Van Tuyll: Ja.
De heer Van der Lee: Dus met hele grote terugvorderingen, als ook in die
extra stap toch weer dingen niet helemaal in de tijd bij elkaar komen. Dan
is lijkt mij toch de conclusie dat wat het hoofddoel was van directe
financiering, niet kon worden gedekt met alleen maar een aanpassing
binnen de bestaande systematiek? Omdat je op jaren blijft werken, blijven
die enorme bedragen toch staan?
Mevrouw Van Tuyll: Ja, in ieder geval naar mijn inschatting zou het dan
een beperkter effect hebben dan directe financiering.
Staatssecretaris Van Ark is zich dan niet bewust van de problemen met de
«alles-of-niets» benadering, waar haar directeur kinderopvang ook pas in
februari 2018 achter komt:
Mevrouw Van Ark:Als ik terughaal hoe het is gegaan, zie ik dat ik snel
met dit dossier aan de slag ben gegaan. Ik heb in november en december
al een aantal verdiepende gesprekken gehad met mijn eigen beleidsdirectie, met name op de probleemanalyse. Zoals ik al aangaf, bestond die
uit een aantal componenten: het complexe stelsel, het feit dat je van
tevoren moest aanvragen, de voorschotsystematiek, de late vaststelling
van het inkomen en de verantwoordelijkheidsverdeling. Dat waren de
elementen waarop ik ging analyseren. Daar zat de alles-ofnietssystematiek niet bij. Dus toen ik op enig moment met mijn collegaStaatssecretaris in gesprek ging over de Belastingdienst en hij zei «ik kan
alle oplossingen die DUO biedt, met de Belastingdienst bieden», was ik in
eerste instantie een beetje verrast, want in de ambtelijke notities die ik
had, stond dat de Belastingdienst het niet kon. Toen zei ik: dan moet je me
dat wel uitleggen. Daar heb ik ook veel gesprekken over gevoerd. [...]
Had ik op dat moment – ik zou willen dat het zo was – de alles-ofnietsbenadering gezien als onderdeel van het probleem, dan denk ik dat ik
een ander gesprek had gevoerd met het departement van Financiën dan
dat ik heb gedaan. [...]
Het is wrang om te constateren dat het grote thema waar uw commissie
naar op zoek is, geen onderdeel was van de informatie die ik toen had of
aangereikt heb gekregen. Dat vind ik gewoon heel erg. Ik ben met allerlei
thema’s aan de slag gegaan. Ik heb op allerlei manieren geprobeerd om
stappen te zetten in de schuldenproblematiek en in de kinderopvangtoeslag, maar ik heb de eerste afslag gemist.
Staatssecretaris Van Ark legt uit voor welke groep zij een oplossing aan
het zoeken was met hetzij directe financiering hetzij verbeteringen binnen
het toeslagenstelsel:
Mevrouw Van Ark:Als ik nu terugkijk, met wat ik nu weet, zie ik dat er
eigenlijk drie groepen ouders zijn. Ouders die te maken hebben met de
probleemanalyse waarmee ik aan de slag ben gegaan. Ouders die te
maken hebben met de CAF-problematiek, om het even zo te noemen. En
ouders die te maken hebben met de alles-of-nietsbenadering. Ik ben met
die eerste groep ouders, die te maken hadden met de reguliere problemen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

62

in het stelsel, aan de slag gegaan, op basis van het regeerakkoord. Later
kwam duidelijkheid over de CAF-problematiek. Dat zat ’m echt in die
uitvoering bij de Belastingdienst, was mijn beeld. [...] Die laatste groep
mensen, die echt met die alles-of-nietsbenadering te maken hebben,
stonden mij in december 2017 of in het jaar daarna niet helder op het
netvlies. Dat vind ik heel erg.
Het ambtelijk advies van SZW aan de Staatssecretaris blijft om directe
financiering in te voeren:
Mevrouw Van Tuyll: Ik heb vrij hartstochtelijk gepleit voor het
doorvoeren van directe financiering omdat ik echt het gevoel had dat we
daarmee veel meer oplosten.
In een ambtelijke nota voor Staatssecretaris Van Ark geeft mevrouw Van
Tuyll hiervoor op 27 maart 2018 de volgende argumenten:
• «De BD/T geeft aan meer oog voor de burger te hebben dan enkele
jaren gelden en op zoek te zijn naar balans tussen handhaving en
dienstverlening (A0 Fin 14 dec 17).
• De BD/T is van oordeel dat de huidige uitvoeringspraktijk van de KOT
inmiddels zo goed loopt dat daarmee een belangrijk argument voor DF
is komen te vervallen.
• Dit zien wij anders vanuit een beleidsperspectief: een argument voor
DF ligt in de complexiteit van de huidige KOT regeling zelf welke is
gebaseerd op een voorschotsystematiek. Dit sluit aan bij de resultaten
uit eerdere beleidsdoorlichtingen (zoals IBO Vereenvoudiging
Toeslagen 2008–2009)
• De problemen met de KOT regeling zijn de wereld niet uit. Ook op dit
moment geeft de KOT problemen (zie kopje Toeslagen in de media).»
Ook secretaris-generaal SZW Mulder adviseert Staatssecretaris Van Ark
om directe financiering in te voeren:
Mevrouw Mulder: Ik heb er zelf met de Staatssecretaris ook weleens over
gesproken. Het was een moeilijke afweging. De directe financiering was
een mooi voorstel. We waren blij dat dat nog op tafel lag na de formatie.
Het lag al een beetje wiebelig op tafel na de formatie. Het bleef wel een
groot ICT-traject. Dat was ook gewoon spannend. We hadden extra checks
gedaan of DUO dit zou kunnen. Maar goed, tegelijkertijd weten we ook dat
we veel ICT-trajecten hebben gehad bij de overheid die ingrijpend en
groot waren en waar toch dingen fout zijn gegaan, gaandeweg. Dus het
was ook echt een risico om door te gaan. Dat heb ik beleefd als de
belangrijkste afweging voor de Staatssecretaris om te zeggen: alles
afwegende, ... En er lag inmiddels een alternatief van de Belastingdienst,
namelijk: wij kunnen de terugvorderingen ook enorm terugbrengen
binnen het huidige stelsel. Toen heeft zij uiteindelijk die afweging
gemaakt.
Mevrouw Belhaj: Dus er speelden geen financiële overwegingen een
rol? [...]Ook niet de investeringen in ICT, op wat voor manier dan ook?
Mevrouw Mulder: Nee, dat is niet doorslaggevend geweest in mijn
beleving, nee. [...] Nou ja, je kan niet over dit soort trajecten praten zonder
ook over de financiën te spreken, maar in mijn herinnering zat daar niet de
crux, het wordt het een of het ander. De crux zat in: durf je het aan, met
alle risico’s die er zijn, of is een alternatief dichterbij dan toch veiliger? [...]
Ambtelijk durfden we het wel aan. Mijn eindadvies was om het wel te
doen, die directe financiering, vanwege de schuldenproblematiek. [...] Ik
bedoelde te zeggen dat er risico’s werden gezien. Die zagen wij zelf bij het
ministerie ook. Het was een moeilijke afweging, het was een close call,
wat het beste zou zijn, omdat er ook risico’s waren dat het ingewikkeld
zou worden. Alles afwegende was het ambtelijk advies om wel door te
gaan met directe financiering.
Op 25 april 2018 laat Staatssecretaris Van Ark de Tweede Kamer weten te
stoppen met de ontwikkeling van directe financiering en te kiezen voor
verbeteringen binnen het bestaande toeslagensysteem.
Mevrouw Van Ark legt haar afweging uit:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

63

Mevrouw Van Ark: Ik heb in november gesprekken gevoerd met de
ambtelijke organisatie over het systeem. In december heb ik een gesprek
gevoerd omdat het advies was om directe financiering een jaar uit te
stellen. 2019 zou het invoeringsjaar zijn. In 2020 zou het helemaal
ingevoerd worden. Er waren nog gesprekken met het veld. Het liep nog
niet helemaal goed, dus het advies was om het invoeringsjaar met een
jaar uit te stellen. Ik heb omstreeks die tijd ook een gesprek gehad met
mijn collega-Staatssecretaris van Financiën. [...] Hierin zei hij: «In het
regeerakkoord staat directe financiering. Dat is een oplossing voor de
problemen in het kinderopvangstelsel, maar wij zijn inmiddels een aantal
jaar verder met de kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst. Ik wil heel
graag met je in gesprek, want ik wil het houden.» Hij zei daarbij: het klinkt
misschien gek, maar Toeslagen is eigenlijk het best lopende onderdeel
van de dienst. Er waren toen ook algemeen overleggen in de Kamer
gaande over de Belastingdienst. Daar was ik over geïnformeerd door de
ambtelijke organisatie. Dus het beeld dat ik had, strookte niet helemaal
met wat hij zei. Maar als een collega zich bij je meldt en dat zegt, moet je
daarnaar luisteren, vind ik. [...] Je treft vele dossiers aan als je bewindspersoon bent, maar ik kan u zeggen dat dit er wel één was. Het stond in
het regeerakkoord en ik voelde het als een zware verantwoordelijkheid.
Dus ik heb dit onderwerp vanaf het eerste moment ter hand genomen,
omdat ik hierin een goede keuze wilde maken voor de problematiek zoals
ik die aantrof en zoals die mij werd aangereikt. Dat betekent dat ik mij erin
ben gaan verdiepen op het moment dat de collega van Financiën zich bij
mij meldde en zei «ik kan dit wellicht beter dan DUO en met minder
risico’s». Wij hebben toen in het eerste bewindspersonenoverleg
afgesproken dat de Staatssecretaris van Financiën een presentatie van
DUO zou krijgen en dat ik een presentatie zou krijgen van de Belastingdienst. Die presentaties hebben ook plaatsgevonden en ik heb zelf ook
nog een werkbezoek gebracht aan DUO. We hebben vervolgens een
tweede bewindspersonenoverleg gehad, omdat er een knoop doorgehakt
moest worden. En ik kan u zeggen dat het tot op het laatste moment
moeilijk was, omdat het echt een keuze was tussen enerzijds een grote
verandering met grote implicaties en dus ook met grote risico’s, maar ook
met grote mogelijke voordelen, en anderzijds een ontwikkeling die
wellicht iets minder voordelen zou hebben, maar die op termijn door
bijvoorbeeld de t-2-systematiek meer impact zou hebben doordat je het
ook kon doorrekenen voor alle toeslagen en dat met minder risico’s op het
terrein van ICT.
Die gesprekken heb ik gevoerd. Vervolgens heb ik nog een gesprek
gevoerd met de Staatssecretaris van Financiën, omdat ik, toen we het
besluit hadden genomen, echt wilde borgen dat hij ging leveren wat we
hadden afgesproken. Mij stond namelijk heel helder voor ogen dat er veel
ouders waren die te maken hadden met bedragen die ze terug moesten
betalen. Dat gesprek heeft in april plaatsgevonden en toen hij mij dat
verzekerde in dat gesprek, wist ik, hoewel het een dilemma bleef, dat ik de
knoop op deze manier ging doorhakken. En dat is het besluit dat ik heb
voorgelegd aan de ministerraad. [...]
Mevrouw Leijten:Uw oplossing in de brief aan de Kamer van 25 april is
eigenlijk om voor de Belastingdienst te kiezen. Het wordt duidelijk
uiteengezet. De 80%37 komt ook aan de orde, en noem het verder allemaal
maar op. Maar wat zijn nou de twee initiatieven die de Belastingdienst
neemt om u de zekerheid te geven dat die keuze de beste was?
Mevrouw Van Ark:Het ging dan met name om het tussentijds informeren
van ouders over de uren waarvoor zij kinderopvangtoeslag hadden
aangevraagd. Dat wijzigt heel vaak. Met name ouders met een laag
inkomen hebben relatief veel kinderopvangtoeslag, maar het zijn ook met
name mensen met een relatief laag inkomen die vaak een tijdelijk contract
37

80% van de ouders kreeg toen te maken met een terugvordering of nabetaling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

64

hebben of een flexibel contract. Als zich daar fouten voordoen, kan dat tot
hoge navorderingen leiden. Dus dit was een hele belangrijke. Een andere
belangrijke was de gegevensuitwisseling met de kinderopvangorganisaties. Zo zaten er een aantal verbetermaatregelen in die aanpak waar ik
zeer aan hechtte en die ervoor moesten zorgen dat we de problematiek
van die navorderingen konden stoppen.
Minister van Financiën Hoekstra verklaart tijdens zijn openbaar verhoor
dat hij zelf voorstander was van de invoering van directe financiering:
De voorzitter: We hebben hier gisteren de huidige Minister en
toenmalige Staatssecretaris Van Ark gehad. Zij heeft ons verteld hoe zij
uiteindelijk het besluit heeft genomen om niet tot die directe financiering
over te gaan. Om het een beetje beeldend te zeggen: ze is er nog apart
voor naar het Ministerie van Financiën gegaan, bij Staatssecretaris Snel in
de kamer. Die heeft ze recht in de ogen gekeken om een soort persoonlijke
bevestiging te krijgen dat de Belastingdienst het aankon. Ik heb begrepen
dat hij daar gezegd heeft: «Wij kunnen het aan. Wij doen het. Niet DUO;
ga daar niet naartoe, ga dat experiment niet aan. De Belastingdienst kan
het aan.» Bent u betrokken geweest bij die afweging?
De heer Hoekstra: Nee, maar dan ben ik terug bij de gedachtewisseling
die ik aan het begin met mevrouw Belhaj had. Mijn intrinsieke lijn was een
andere. Mijn intrinsieke lijn was – vergeef me de toelichting – dat het doen
van zo veel uitkeringen aan tussen een half miljoen en een miljoen
burgers, zonder professionele administratie, in een systeem waarvan je
weet dat je meer dan de helft van elke uitkering vervolgens corrigeert naar
boven of naar beneden, vermoedelijk toch een slechter systeem was dan
een systeem waarin je uitkeert aan een paar duizend gastouderbureaus
met een professionele administratie. Dat was mijn stellige overtuiging.
Tegelijkertijd begrijp ik wel dat de Staatssecretaris, die op zichzelf ook best
wat zag in die gedachtegang die hij geadviseerd kreeg door de dienst.
Minister Hoekstra legt zich neer bij de beslissing om te stoppen met
directe financiering:
De heer Hoekstra: Kijk, ik heb de conclusie die zij getrokken hebben, en
die volgens mij ook nog politiek is gesondeerd, aanvaard. Ik heb daarvan,
zoals je dat natuurlijk vaker doet, gedacht ... Je krijgt – dat weten we
allemaal – zelden helemaal je zin in de politiek en je moet ook rekening
houden met de mogelijkheid dat je het bij het verkeerde eind hebt. Ik heb
dus gedacht: als zij nu besluiten, alles afwegende, om dit zo te doen, dan
ga ik dat niet nog een keer opnieuw ter discussie stellen.
Onderzoek mogelijkheden proportioneel vaststellen
Het verbeterplan van de Belastingdienst van 2 maart 2018 bevat onder
andere een onderdeel «proportioneel terugvorderen», waarvoor een
wetswijziging benodigd is. Met proportioneel terugvorderen kunnen naar
verwachting hoge terugvorderingen worden voorkomen. Proportioneel
terugvorderen wordt in februari 2019 voor de eerste maal besproken door
de directeur kinderopvang van SZW en de directeur Toeslagen van de
Belastingdienst:
Mevrouw Van Kooten-Arissen: Heeft de Belastingdienst tussen 2015 en
2019 zorgen over de proportionaliteit van de terugvorderingen en de
striktheid van de wet met u besproken en, zo ja, wanneer?
Mevrouw Van Tuyll: Dat is één keer met mij besproken. [...] Eén keer en
dat was in februari 2019, door de huidige directeur Toeslagen. Toen lag er
het plan voor het Verbetertraject kinderopvangtoeslag. In dat plan zat
onder andere proportioneel vaststellen. Ik weet nog dat Agaath
[Cleyndert, directeur Toeslagen] en ik een kennismakingsgesprek hadden.
We hadden het over hoe het verbetertraject liep, of het lukte. Hebben we
het gevoel dat we op het goede spoor zitten? Toen zei ze: «Eén ding zit mij
dwars en dat is dat ik merk dat dat proportioneel vaststellen nog niet
helemaal van de grond komt. Er zijn wat aarzelingen of dat nou zo

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

65

belangrijk is, of dat wel moet.» Toen zei ze tegen mij: «Ik heb wel het
gevoel dat het moet, want er lopen mensen echt klem.» Daar hebben we
het over gehad en we hebben gezamenlijk geconstateerd: dat mag echt
niet van het bord glijden en dat moet vanaf nu wel echt opgepakt worden.
Proportioneel vaststellen is ook onderdeel van de presentatie die de
Belastingdienst op 29 maart 2018 aan Staatssecretaris Van Ark geeft. Toch
wordt in de Kamerbrief van 25 april 2018, waarin de keuze om te stoppen
met directe financiering en de verbetermaatregelen voor het toeslagensysteem worden toegelicht, niet ingegaan op proportioneel vaststellen en
terugvorderen. Mevrouw Van Ark verklaart dat het bij haar pas later op het
netvlies komt:
Mevrouw Leijten:In het voorstel, dat komt van de directeur-generaal
Belastingdienst, de heer Uijlenbroek, die wij hier ook gesproken hebben,
gaat het ook over proportioneel terugvorderen. Bent u daarover geïnformeerd in de verdere keuzes?
Mevrouw Van Ark:Voor mij ... Nee. De eerste keer dat ik proportioneel
terugvorderen zie, is in het verslag van het schriftelijk overleg dat ik met
de Kamer voerde op 9 juli 2018. [...] Voor mij was het geen onderdeel van
de afweging die ik heb gemaakt. Ik heb de vier probleemanalyses
geschetst die ik vanaf het begin af aan helder op het netvlies heb gehad.
Daar heb ik mijn afweging op gemaakt. Ik ben blij dat dat uit de
gesprekken is gekomen en in de brief terecht is gekomen, want daardoor
is het wel op tafel gekomen. Maar voor mij is dat in de brief van 9 juli voor
het eerst. Dat had dus veel eerder gekund en zelfs als ik op 9 juli had
doorgevraagd, had ik wellicht eerder dan op 9 oktober 2019 hier wat aan
kunnen doen. En dat vind ik echt frustrerend. Daar word ik boos om. Daar
ben ik verdrietig om. Het gaat niet om mij, het gaat om de mensen die
hier last van hebben gehad.
Op 10 juli 2018 reageert de Staatssecretaris in een schriftelijk overleg op
vragen van de Tweede Kamer over het stoppen met directe financiering
en de problematiek van de (hoge) terugvorderingen. De Staatssecretaris
noemt dan proportioneel terugvorderen voor de eerste keer aan de
Tweede Kamer en zegt toe om te bezien of het mogelijk is om het recht op
kinderopvangtoeslag proportioneel vast te stellen en daarmee de
volledige terugvorderingen van het uitgekeerde voorschot te verminderen.
Mevrouw Van Ark:Nadat ik de brief over de directe financiering had
gestuurd en de Kamer zei «maar hoe dan?», wilde ik graag laten zien «hoe
dan». Een van de zaken die uit dat overleg kwamen, was proportioneel
terugvorderen, een term die op dat moment voor mij nog geen betekenis
had. Ik vind echt dat ik toen door had moeten vragen. Maar omdat er een
verkenning aan vastzat, dacht ik: «Dat lijkt me goed, want het probleem
dat er staat, ziet er heel heftig uit. Het is goed dat we dit gaan oplossen.»
Deze verkenning naar de mogelijkheden om proportioneel vast te stellen
wordt echter niet voortvarend aangepakt door SZW en de Belastingdienst:
De heer Van der Lee: In december 2018 blijkt uit een Kamerbrief over het
verbetertraject dat de verkenning naar proportioneel vaststellen nog niet
is gestart. Waarom was er sinds de toezegging uit juli 2018 nog geen
voortgang geboekt?
Mevrouw Van Tuyll: Omdat binnen het project van het verbetertraject
KOT eerst is gefocust op de hele grote groep ouders met hoge terugvorderingen. Mijn plaatsvervanger is hiermee bezig geweest en heeft
meerdere malen gevraagd: om hoeveel mensen gaat dit nou en hoe groot
zijn die terugvorderingen? Daar kregen we geen antwoord op. Toen is er
eerst vanuit de Belastingdienst en vanuit ons gefocust op die 15% mensen
die met hoge terugvorderingen te maken hebben. Het risico was dat dit
naar de achtergrond zou verdwijnen. In februari 2019 hebben de directeur
Toeslagen en ik gezegd: maar dit mag echt niet naar de achtergrond
verdwijnen. Dus het klopt dat er toen nog niet was gestart. Er is toen eerst
gefocust op de hele grote groep mensen die in de knel kwam.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

66

In de Kamerbrief van 11 juni 2019 kondigt Staatssecretaris Snel opnieuw
aan dat hij samen met Staatssecretaris Van Ark de mogelijkheden van
proportioneel vaststellen zal onderzoeken.38
Mevrouw Van Kooten-Arissen: We hebben het nog steeds over de brief
van Staatssecretaris Snel. Daarbij merkt Sociale Zaken ook op dat
Financiën wellicht doelt op het vraagstuk rondom proportioneel terugvorderen van de toeslagen. Sociale Zaken stelt dan voor om daarover in de
brief te schrijven dat de mogelijkheden tot proportioneel terugvorderen,
zeker ten aanzien van de kwetsbare groepen, nader onderzocht moeten
worden. Maar dat had uw Staatssecretaris toch een jaar eerder al
toegezegd?
Mevrouw Van Tuyll: Ja, daar waren we ook al mee bezig. Volgens mij
had er moeten staan dat die op dit moment uitgezocht worden. Het klinkt
raar dat het de toekomstige tijd is.
Compensatie voor CAF 11-ouders blijft uit; wel beperkte schadevergoeding
Op 11 oktober 2018 stuurt Staatssecretaris van Financiën Snel een brief
naar de Tweede Kamer over de CAF 11-zaak. Staatssecretaris Snel biedt in
die brief aan de ouders en de Tweede Kamer zijn excuses aan. Hij schrijft
dat hij de problemen in de CAF 11-zaak zeer serieus neemt. Een van de
maatregelen die hij neemt, is het verbeteren van de vaktechnische
inbedding bij Toeslagen. De heer Snel verklaart daarover het volgende:
De heer Van der Lee: Een ander element in die brief van oktober 2018 is
ook een opdracht aan Toeslagen om de vaktechnische lijn te versterken.
We hebben inmiddels geleerd dat dat betekent dat het juridisch geweten
beter verankerd moet worden. We weten ook dat er een kwadrantenstructuur was in Toeslagen en dat er naast managementlijn geen verticale
lijn was van vaktechniek. Is u, toen u die opdracht verstrekte naar
aanleiding van het Ombudsmanrapport, ook verteld dat Toeslagen eerder
al een poging had gedaan om die verticale lijn aan te brengen, maar daar
binnen een halfjaar van was afgestapt?
De heer Snel: Nee.
De heer Van der Lee: Dat hebben wij gehoord van mevrouw Palmen, die
was aangetrokken als coördinator. Er is u niet verteld dat die poging al
eerder was gedaan?
De heer Snel: Nee. Ik weet nog wel dat die vaktechnische inbedding echt
een belangrijk punt was. Als je de processtappen die wij in de loop van
dat jaar, waar zoveel mis bleek te gaan ... Daar viel mijn broek ook
weleens van af, om het zo maar te zeggen. Dan was er ergens een
onderzoek geweest. Dan was er een vraag: dit komt voor de rechter. En
dan werd er hulp gevraagd: wie kan ons daarbij helpen? En dan kwam
men weer terug bij dat fraudeteam. Daar klopte geen meter van. Ik kende
de situatie bij Blauw, zeg maar de Belastingdienst niet zijnde Toeslagen,
veel beter. Daar was een heel systeem: als je het ergens mee oneens bent,
dan ga je naar de inspecteur of je vraagt iemand naar de inspecteur te
gaan.
De heer Van der Lee: Ja, dat systeem bij Blauw kennen we. Daar is het
juist verticaal ook georganiseerd.
De heer Snel: Dat bestond helemaal niet bij Toeslagen. Dat vond ik
onbestaanbaar. We hebben het eerder gehad over zo’n fabriek zonder
menselijke maat. Nou, dit was een van dé voorbeelden en dat werd mij in
de loop van dat jaar duidelijk. Je moet collega’s kunnen bellen: ik heb hier
een ingewikkeld probleem, jij hebt dit misschien in Noord-Groningen ook
een keer meegemaakt, hoe heb jij dat opgelost? Die hele opzet bestond
niet, is nooit ingebouwd bij Toeslagen.

38

Op de brief van 11 juni 2019 wordt later in dit verslag uitgebreider ingegaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

67

Ook kondigt Staatssecretaris Snel in deze brief van oktober 2018 aan een
schadevergoeding toe te kennen aan ouders die betrokken zijn bij de CAF
11-zaak als de Belastingdienst langer dan twee jaar over de afhandeling
van het bezwaar heeft gedaan. Deze schadevergoeding bedraagt € 500
per half jaar dat de behandeling langer dan twee jaar heeft geduurd.
Zowel voormalig Staatssecretaris Snel als voormalig directeur-generaal
van de Belastingdienst Uijlenbroek vonden dit een lage schadevergoeding, maar geven hierover aan dat zij geen mogelijkheid zagen hier
iets aan te doen:
De heer Van Wijngaarden: Ja, oké. Vond u nou die schadevergoeding,
als u die nog op het netvlies heeft, in verhouding staan tot de problemen
in de CAF 11-zaak die in die brief worden genoemd?
De heer Uijlenbroek: Dat is die € 500 per halfjaar, hè?
De heer Van Wijngaarden: Ja, per halfjaar te late beslissing op bezwaar.
De heer Uijlenbroek: Dat is een vaste norm. Het probleem met vaste
normen is dat ze soms heel ruimhartig zijn en soms een druppel op een
gloeiende plaat. Als je kijkt naar wat ouders heeft getroffen, is het in deze
situatie natuurlijk een druppel op een gloeiende plaat. Maar dat is
inherent aan het hanteren van vaste normen.
Staatssecretaris Snel ging destijds niet op zoek naar mogelijkheden om
een royalere schadevergoeding toe te kennen:
De heer Van der Lee: U schrijft in uw brief dat u compensatie, een soort
schadevergoeding – geen compensatie, maar schadevergoeding – wil
geven aan ouders die getroffen zijn, maar eigenlijk alleen aan ouders die
meer dan twee jaar hebben moeten wachten. Vond u dat nou in
verhouding staan? Want het is ook niet zo’n heel hoog bedrag.
De heer Snel: Nee, dat is waar. Het is goed dat u daarnaar vraagt. Ik heb
me daarover namelijk enorm verbaasd toen ik met de juristen ging praten:
wat is het maximale wettelijk toegestane bedrag dat ik hiervoor mag
geven? Het antwoord was volgens mij € 500 per halfjaar of zo.
De heer Van der Lee: Precies, dat klopt.
De heer Snel: Daarvoor hadden we gezegd: ze kunnen het krijgen. En nu
zeiden we: nee, het mag het maximale zijn binnen de wet. Dat was € 500.
Ik weet nog wel dat ik dacht: dat is ook weinig. [...]
De heer Van der Lee: Even een laatste vraag op dit punt. U was zelf
verbaasd over het beperkte bedrag dat u maximaal kon geven. Heeft u
nog opdracht gegeven om te zoeken naar andere routes om wat royaler
schade te kunnen vergoeden?
De heer Snel: Nee, toen nog niet, want toen zat het vooral in de duur. Dat
was ... Nee, en bovendien, het zou ook echt niet binnen mijn kunnen zijn
geweest om te zeggen: ik vind vanaf nu dat iedereen meer schadevergoeding moet krijgen op het moment dat ze een juridische procedure met
de overheid hebben.
De heer Van der Lee: Nee, maar de opdracht geven om uit te zoeken wat
er allemaal nog zou kunnen, is nog de eerste stap, hè? Dat betekent niet
dat je onmiddellijk de wet moet gaan overtreden, maar ...
De heer Snel: Nou ja, misschien is het wel op dat moment ... Ik weet nog
wel dat me dat bijstond, en dat is me echt helemaal uitgelegd hoe of wat.
Het heeft hopelijk wel een zaadje geplant voor mijn discussies die ik ruim
een halfjaar later zou hebben over schadevergoeding.
Onderzoek naar overige CAF-zaken
Staatssecretaris Snel zegt in maart 2019 toe onderzoek te laten doen naar
overige CAF-zaken en in gesprek te gaan met ouders. Er begint meer
inzicht te ontstaan in dat het probleem breder speelt dan CAF 11.
Op 21 maart 2019 debatteert Staatssecretaris Snel met de Tweede Kamer
over de CAF 11-zaak. In het debat zegt Staatssecretaris Snel toe om de
Auditdienst Rijk (ADR) onderzoek te laten doen naar de overige
CAF-zaken. Staatssecretaris Snel zegt in zijn verhoor dat hij eerst niet de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

68

indruk had dat de problemen uit de CAF 11-zaak breder speelde, maar in
die periode daaraan begon te twijfelen:
De heer Van der Lee: U zegt in het plenaire debat van 21 maart 2019 – we
maken even een sprongetje in de tijd – toe de Auditdienst van het Rijk
onderzoek te laten doen naar overige CAF-zaken. CAF is dus het
Combiteam Aanpak Facilitators. Waarom heeft u niet eerder initiatief
genomen om onderzoek te doen naar overige CAF-zaken?
De heer Snel: Dat is eigenlijk de kern van waar het in het begin fout gaat.
Ik concentreer mij met het team heel erg op CAF 11. Overigens duurde het
volgens mij nog maanden voordat ik wist dat dit CAF 11 heette. Het was
nog een lange zoektocht naar Kamervragen over CAF 11 Hawaï. Volgens
mij kwam ik er pas in de loop van 2018 eindelijk achter hoe dat zat. Toen
waren er meer zaken, maar daarvan werd mij duidelijk gemaakt: nee, CAF
11, dat is ook die zaak van de Ombudsman; daar zijn dingen heel erg
misgegaan. Pas toen wij ... Dat is dan in maart, maar eigenlijk vrij snel
nadat er signalen waren: zou het niet zo kunnen zijn ... Dat is eigenlijk de
eerste vraag die je normaal gesproken hebt. Er gebeurt iets, je loopt
ergens tegenaan, er gaat iets mis en je denkt: o, kan dat dan nog vaker
gebeurd zijn? Eerst was het idee van niet, en later begon ik, en ik denk ook
mensen in de dienst, te twijfelen of dat zo was. Op een gegeven moment
zei ik: nu moeten we dat gewoon helder hebben, dus ik wil gewoon
bekijken of dit misschien niet in meer zaken zo speelt.
Staatssecretaris Snel zegt in dit debat van 21 maart 2019 ook toe om met
de ouders die betrokken zijn bij de CAF 11-zaak in gesprek te gaan.
Staatssecretaris Snel erkent dat de Tweede Kamer hem ertoe heeft
aangezet met de ouders te spreken. Het gesprek vindt plaats op 11 juni
2019. Door dit gesprek raakt Staatssecretaris Snel er nog meer van
overtuigd dat hij de ouders een tegemoetkoming wil aanbieden. Het is
volgens Staatssecretaris Snel mogelijk dat hij eerder tot die conclusie was
gekomen als hij eerder met de ouders had gesproken:
De heer Van der Lee : En als dat gesprek eerder had plaatsgevonden, dan
had u ook eerder geacteerd hierop?
De heer Snel: Stel nu, in die hypothese, dat ik in mei die gesprekken had
gehad en dat ik net zo veel dagen voor mei al die informatie had gehad
die ik begin juni had. We gaan het er zo over hebben hoe dat dan kwam.
Als dat moment überhaupt een jaar eerder was geweest, als dat moment
in januari 2018 was geweest, had dat ook kunnen gebeuren. Maar het is
nooit gebeurd. Dat gesprek met die ouders was indringend, maakte mij er
nog meer van overtuigd dat we hoe dan ook alles uit de kast moesten
gaan halen om die ouders recht te doen, niet alleen met de excuses die ik
daar natuurlijk ook heb aangeboden, maar met meer dan dat en ook meer
dan die € 500. Echt ouders die met al die problemen jarenlang, keer op
keer niet gehoord werden, tegen een muur van de overheid hebben
aangelopen. Vanaf dat moment was het voor mij helder: daar ga ik wat
aan doen.
Uitspraak Raad van State leidt tot instelling commissie Donner
Op 24 april 2019 doet de Raad van State uitspraak in een zaak over de
kinderopvangtoeslag. De uitspraak gaat onder meer over de verplichting
voor ouders om de eigen bijdrage voor de kinderopvang te betalen. De
Belastingdienst paste deze verplichting voor de ouders tot de uitspraak
van april 2019 zeer strikt toe. Als een ouder maar een klein deel van de
verschuldigde eigen bijdrage voor de kinderopvang niet had betaald,
verloor deze het volledige recht op kinderopvangtoeslag in dat jaar. De
Raad van State bevestigde deze strikte toepassing tot de uitspraak van
april 2019. De Raad van State oordeelde bijvoorbeeld nog in 2018 dat er
geen recht op kinderopvangtoeslag bestond, omdat een bedrag van € 190
niet was betaald bij totale opvangkosten van € 17.062.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

69

In de uitspraak van april 2019 nuanceert de Raad van State deze strikte
toepassing. De Raad van State oordeelt dat de Belastingdienst niet meer
de gehele kinderopvangtoeslag mag terugvorderen als maar een klein
deel van de kosten niet is betaald.
Op 3 mei 2019 ontvangt Staatssecretaris van Financiën Snel een notitie
over deze uitspraak van de Raad van State. Hij is er tot dan toe niet van op
de hoogte dat de Belastingdienst de gehele kinderopvangtoeslag
terugvorderde als de ouder niet de volledige eigen bijdrage heeft betaald.
Hij verkeert in de veronderstelling dat de Belastingdienst ruimhartiger met
dit soort situaties omging. Staatssecretaris Snel ziet door deze uitspraak in
welke rol de wetgeving speelt in dit dossier.
Staatssecretaris Snel wil dat de Belastingdienst zich soepeler gaat
opstellen als de ouder maar een klein deel van de eigen bijdrage had
betaald. Hij wil ook overwegen of deze soepelere benadering toegepast
kan worden in zaken waarbij de kinderopvangtoeslag al vaststaat.
Zijn ambtenaren wijzen de Staatssecretaris op de risico’s als de Belastingdienst zich in deze zaken soepeler gaat opstellen. Het is bewerkelijk voor
de uitvoering en het kan leiden tot veel discussies over wat een relatief
klein openstaand bedrag is. Staatssecretaris Snel wil deze risico’s toch
nemen:
Mevrouw Van Kooten-Arissen: Bij dezelfde notitie staat ... Over de
aanpassing van de uitspraak van de Raad van State schrijven uw
ambtenaren dat voorkomen moet worden dat er een glijdende schaal
ontstaat. «Zodoende luistert de invulling van de relatief kleine
openstaande bedragen nauw, ook om ongelijke behandeling te
voorkomen.» U merkt daarbij op: «Het is toch bekijken hoe we dit
werkbaar kunnen maken.» Kunnen we hieruit opmaken dat u graag een
soepelere lijn wilde hanteren ten aanzien van die alles-of-nietsbenadering,
maar dat uw ambtenaren vooral wezen op de risico’s daarvan?
De heer Snel: Ja, dat is ook hun rol, om te wijzen op de risico’s, maar
desalniettemin wou ik dat risico lopen en nemen. Dus ik wist wel ... Dat
was wel vaker: als we iets wilden, kwamen er een hoop juridische
argumenten waarom iets – vaak, in alle eerlijkheid – níét kon. En ik weet
ook dat ik weleens daar aan tafel heb gezeten: maar kan iemand me dan
een keer vertellen hoe iets juridisch wél kan? Dat is natuurlijk ingewikkelder en dan neem je risico, want dan heb je jurisprudentie en dan wordt
het allemaal heel ingewikkeld. Hier had ik echt het idee: ja, ik vind het zo
logisch dat wij proberen hier nou geen punt van te maken, doe dat nou
maar gewoon en als we het achteraf fout doen volgens de rechter, horen
we het dan wel. Ik snap wel dat zij er dan op wijzen: wat is dan een
afronding, vindt u € 50 nog een afronding, € 100, vindt u € 150 ...? Ja, I
don’t know. Ik zei alleen: probeer het nou werkbaar te maken.
De directeur Toeslagen Cleyndert verklaart dat de Belastingdienst
vervolgens deze soepelere lijn is gaan toepassen.
Op 8 mei 2019 krijgt Staatssecretaris Snel een notitie over een passende
afhandeling van de CAF 11-zaak. Hij krijgt twee opties voorgelegd over het
instellen van een externe adviescommissie onder voorzitterschap van de
heer Donner. De smalle variant richt zich op de vraag hoe de Belastingdienst om zou moeten gaan met de uitspraak van de Raad van State van
24 april 2019. De brede variant richt zich op het hele CAF-dossier en
aanverwante kinderopvangzaken. Het doel van de brede variant is om «tot
een passende en verdedigbare beleidslijn te komen voor alle CAF- en
aanverwante zaken, zowel onherroepelijk vaststaande als lopende en
toekomstige zaken. Hiermee zou ook een streep onder het verleden
kunnen worden gezet en wordt pro-activiteit getoond richting Tweede
Kamer en de samenleving op een onderwerp dat steeds aandacht en
nieuwe informatie blijft genereren». Staatssecretaris Snel kiest voor de
brede variant en legt dit besluit ter instemming aan de ministerraad voor.
De ministerraad stemt daarmee in.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

70

De heer Van Wijngaarden: Ik wil even terug naar uw rol tegenover
Staatssecretaris Snel. U zat bij elkaar op de gang en u sprak elkaar
regelmatig, dus u wist elkaar te vinden. Ik neem aan dat u voor hem op dit
dossier vanaf dat voorjaar in toenemende mate ging fungeren als een
soort sparringpartner. Is dat een juiste aanname?
De heer Hoekstra: Ja, maar ik wil het ook niet mooier voorstellen dan het
was. Ik ben mij in toenemende mate gaan bemoeien met überhaupt een
aantal dossiers bij de Belastingdienst. Ik denk dat de Staatssecretaris dat
misschien niet altijd makkelijk vond, maar dat ook wel begreep gezien de
importantie.
Staatssecretaris Snel informeert de Tweede Kamer op 29 mei 2019 over
het instellen van de Adviescommissie uitvoering toeslagen, die bestaat uit
Piet Hein Donner, Willemien den Ouden en Jetta Klijnsma. De brief volgt
op enkele gesprekken tussen Staatssecretaris Snel en de heer Donner
over de taakopdracht, waaruit blijkt dat de Staatssecretaris een voorkeur
heeft voor een brede variant. Staatssecretaris Snel vermeldt in de
Kamerbrief dat de adviesaanvraag uiteenvalt in drie deelvragen:
1. Welke beleids- en beoordelingsruimte heeft Toeslagen naar het
oordeel van de adviescommissie in de verdere afhandeling van de
zogenoemde CAF 11-zaken en in aanverwante zaken, mede in het licht
van de uitspraak van de Raad van State (RvS) van 24 april 2019, en wat
kan hierbij als een voor alle betrokkenen passende oplossing worden
gezien? De adviescommissie wordt uitdrukkelijk gevraagd zowel de
doorwerking naar de nog lopende zaken als naar de onherroepelijk
vaststaande zaken te bezien.
2. Wat is het oordeel van de adviescommissie in meer algemene zin over
het handelen van Toeslagen in andere zaken waarin vermoedens van
georganiseerde fraude aan de orde zijn? Is de positie van de toeslaggerechtigden hierbij voldoende gewaarborgd, welke beleids- en
beoordelingsruimte heeft de Belastingdienst hier binnen de bestaande
wettelijke kaders en welke conclusies kunnen hieruit voor de uitvoering van de toeslagen in de toekomst worden getrokken?
3. Hoe is het volgens de adviescommissie in algemene zin met de
praktische rechtsbescherming van de toeslaggerechtigden gesteld, en
welke verbeteringen zijn hier wenselijk? Hierbij kan mede in de
beschouwing worden betrokken dat het bij de toeslagen om kwetsbare
groepen kan gaan waarvoor niet altijd voldoende duidelijk is wat van
hen wordt verwacht. Bij het advies wordt ook betrokken de aanwezigheid van bijzondere categorieën persoonsgegevens – meer in het
bijzonder [tweede] nationaliteit – bij Toeslagen.
De heer Snel verklaart dat hij bij het instellen van de commissie Donner
nog geen goed beeld had of de problemen in de CAF 11-zaak breder
speelde:
Mevrouw Van Kooten-Arissen: U wordt geadviseerd om de in te stellen
adviescommissie opdracht te geven om te kijken naar alle CAF-zaken bij
Toeslagen. Wat wist u op dat moment over alle zaken?
De heer Snel: [...] Maar rond die CAF-zaken: zijn er nou andere CAF-zaken
waarin dezelfde dingen zo ontzettend misgaan? [...] Later – dat weet ik niet
meer precies, maar ik denk dat het pas na Donner en de hele juni-omgang
is – kwamen op een gegeven moment CAF 16, of CAF 1601, en de andere
CAF-zaak, waar een rechtszaak over was, waar toch wel degelijk ook weer
elementen in zaten die heel erg leken op die CAF 11-zaak. Dat was, zeg
maar, een voorbode voor wat later nog kwam, dat er nog wel meer zaken
waren. Maar op dat moment was er niet een idee van: deze en deze en
deze zaak, zoveel ouders zijn in beeld. We waren echt nog vol aan het
concentreren op het oplossen van het probleem voor de ruim 300 ouders
uit de CAF 11-zaak.
Mevrouw Van Kooten-Arissen: Maar op 9 mei 2019 had u nog niet de
aantallen van de overige zaken in beeld?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

71

De heer Snel: Nee, totaal niet. Nee, volgens mij hebben we het tot en met
het laatst nooit helemaal scherp gehad.
Op 13 mei 2019 krijgt Staatssecretaris Snel een ambtelijke notitie, waarin
naar aanleiding van vragen van het lid Omtzigt de CAF 11-zaak met de
CAF 16-zaak wordt vergeleken. In de notitie staat dat ook in de CAF
16-zaak toeslagen direct werden stopgezet, het voor ouders niet duidelijk
was welke informatie ontbrak en door de Belastingdienst/Toeslagen niet
alle stukken bij rechtsaken heeft ingebracht. Een verschil met de CAF
11-zaak is volgens de ambtenaren dat in de CAF 16-zaak bij veel ouders
achteraf bleek dat zij fraude met toeslagen hebben gepleegd. In de CAF
16-zaak zijn verder minder gevallen van overschrijding van de redelijke
termijn bij bezwaar- en beroepsprocedures dan bij de CAF 11-zaak.
Hoofdstuk 5 Moeizame weg naar tegemoetkoming
Dit hoofdstuk beschrijft het ontstaan van de intentie om ouders in de CAF
11-zaak te compenseren, het besluit om de commissie Donner af te
wachten voor de compensatie, het besluit om over te gaan op proportioneel vaststellen, het doorgaan van invorderingen in overige CAF-zaken
en de kwalificatie opzet/grove schuld.
Ontstaan intentie tot compensatie
Eind mei en begin juni 2019 volgen de ontwikkelingen in de CAF 11-zaak
zich in hoog tempo op. Onderstaand kader geeft de belangrijkste
momenten in die periode kort weer, die verderop in dit hoofdstuk
uitgebreider aan de orde komen.
Belangrijkste ontwikkelingen 28 mei–13 juni 2019
– 28 mei 2019: Vragen RTL Nieuws over bewijs en signalen in de
CAF 11-zaak
– 29 mei 2019: Ministerie van Financiën constateert dat stopzetting
toeslagen in de CAF 11-zaak onzorgvuldig is en datering signalen
niet klopt
– 29 mei 2019: RTL Nieuws en Trouw: Belastingdienst gebruikte
nepbewijs om fraude aan te tonen
– 4 juni 2019: Staatssecretaris Snel wordt geïnformeerd dat
toeslagen in de CAF 11-zaak ten onrechte zijn gestopt
– 5 juni 2019: Eerste set factsheets inclusief verwijzing naar memo
Palmen
– 5 juni 2019: Instelling crisisteam CAF 11
– 6 juni 2019: Notitie aan bewindspersonen over individuele
vaststellingsovereenkomsten in de CAF 11-zaak
– 6 juni 2019: Spreeklijn voor Snel in de ministerraad over
compensatie: er wordt uitgezocht of en hoe ouders gecompenseerd kunnen worden
– 7 juni 2019: Landsadvocaat adviseert om voor compensatie te
wachten op de commissie Donner
– 7 juni 2019: ministerraad over compensatie CAF 11-ouders
– 7 juni 2019: Tweede set factsheets, geen verwijzing meer naar
memo Palmen
– 10 juni 2019: Contact tussen SZW en Financiën over conceptKamerbrief
– 11 juni 2019: Gesprek Staatssecretaris Snel met ouders, verzending Kamerbrief en persconferentie
– 13 juni 2019: Staatssecretaris Snel ontvangt definitieve set
factsheets
Op 28 mei 2019 sturen journalisten van Trouw en RTL Nieuws een e-mail
met vragen over de CAF 11-zaak naar het Ministerie van Financiën, omdat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

72

zij daarover een publicatie voorbereiden. De vragen gaan over of er
sprake was van fraude bij het gastouderbureau dat is onderzocht in de
CAF 11-zaak en op welk moment hierover signalen beschikbaar waren.
Het Ministerie van Financiën spreekt intern over een forse beschuldiging,
omdat de journalisten stellen dat er mogelijk sprake is van valsheid in
geschrifte. Naar aanleiding van deze vragen stellen ambtenaren een
chronologisch overzicht op van gebeurtenissen in de CAF 11-zaak. Zij
komen tot de conclusie dat de eerdere bewering van de Belastingdienst
dat er in 2013 signalen van de GGD waren over het gastouderbureau niet
klopt en dat de Tweede Kamer hier niet goed over is geïnformeerd. Ook
komt naar voren dat het groepsgewijs stopzetten van toeslagen in de CAF
11-zaak niet zorgvuldig is gebeurd. Op 29 mei 2019 brengen RTL Nieuws
en Trouw naar buiten dat de Belastingdienst nepbewijs gebruikte om een
gastouderbureau aan te pakken en de kinderopvangtoeslag voor
honderden ouders onterecht stop te zetten.
Minister Hoekstra onderschrijft de belangrijke rol van externe partijen in
dit dossier:
MinisterHoekstra: Het echt fnuikende van het dossier is dat er al veel
langer iets aan de hand is en dat dat pas zo nadrukkelijk op de agenda
komt in 2019 door die uitspraak van de Raad van State, maar ook door de
combinatie van berichten in de media en vragen van Kamerleden.
Op 4 juni 2019 staat een bespreking tussen onder meer de directeurgeneraal Uijlenbroek en Staatssecretaris van Financiën Snel gepland over
een Kamerbrief over de CAF 11-zaak. Bij een ambtelijke voorbespreking
op het Ministerie van Financiën over de conceptbrief komt nogmaals naar
voren dat het stopzetten van kinderopvangtoeslagen in de CAF 11-zaak
niet zorgvuldig en logisch is geweest. Directeur-generaal Uijlenbroek trekt
daaruit de conclusie dat de ouders in de CAF 11-zaak gelijk hebben en dat
dat betekent dat er een andere brief aan de Tweede Kamer geschreven
moet worden. Tot op dat moment ging men er bij Financiën van uit dat de
Belastingdienst fouten gemaakt heeft in het proces rond de CAF 11-zaak,
maar dat de toeslagen destijds wel terecht zijn stopgezet. De heer
Uijlenbroek stelt Staatssecretaris Snel op de hoogte van dit veranderde
inzicht. De Staatssecretaris komt ook tot de conclusie dat de ouders gelijk
hebben.
Ambtenaren gaan vervolgens aan de slag met het opstellen van factsheets over de CAF 11-zaak. Op 5 juni 2019 ontvangt de Staatssecretaris
een eerste set aan factsheets. Een van de factsheets beschrijft hoe het
komt dat men nu pas tot dit inzicht is gekomen. Met «dit inzicht» wordt
bedoeld dat Financiën tot de conclusie kwam dat de zaak richting het bij
de CAF 11-zaak betrokken gastouderbureau en ouders veel minder sterk
was dan eerder gedacht. In die factsheet staat een verwijzing naar het
memo van de toenmalig vaktechnisch coördinator Toeslagen van maart
2017, waarin wordt gesteld dat Toeslagen laakbaar heeft gehandeld. Ten
onrechte staat in die factsheet dat het MT Toeslagen geen besluit heeft
genomen over dit signaal. In het factsheet staat ook dat medewerkers van
Belastingdienst/Toeslagen destijds bij de CAF 11-zaak opdracht hebben
gekregen om de bewijsstukken van de ouders zeer kritisch te controleren:
«We moesten iets vinden».
Vervolgens werken ambtenaren door aan een nieuwe set factsheets. In de
nieuwe set factsheets, die op 7 juni 2019 naar de Staatssecretaris wordt
gestuurd, ontbreekt de verwijzing naar het memo uit 2017 van de
toenmalig vaktechnisch coördinator Palmen. Ook is niet meer terug te
lezen dat de opdracht aan de controleurs destijds was om iets te vinden.
Directeur Toeslagen Cleyndert en directeur-generaal Uijlenbroek verklaren
dat zij niet weten waarom een verwijzing naar het memo in de volgende
set factsheets niet meer is opgenomen. De heer Uijlenbroek verklaart dat
de Staatssecretaris niet beseft dat de ambtelijke top en de Staatssecretaris
al twee jaar eerder tot hetzelfde inzicht had kunnen komen over de CAF
11-zaak:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

73

De heer Van Wijngaarden: U was aanwezig bij de bespreking met de
Staatssecretaris over de factsheets. Hoe reageerde de Staatssecretaris op
deze factsheet, waarin werd verwezen naar de memo van mevrouw
Palmen?
De heer Uijlenbroek: Dat zou ik zo niet precies meer tot in detail kunnen
reconstrueren. Het laakbare handelen was dus bij wijze van spreken de
dag daarvoor geconstateerd, op basis van de informatie die voor ons toen
nieuw was. Toen is niet volledig doorzien: jeetje, dit hadden we dus ook al
twee jaar eerder kunnen weten. Dat besef zat er toen niet in.
Op 13 juni 2019 ontvangt de Staatssecretaris de definitieve set factsheets.
In deze set staat ook geen verwijzing naar het memo uit 2017 van de
toenmalig vaktechnisch coördinator Palmen.
Op 5 juni 2019 stelt het Ministerie van Financiën een crisisorganisatie CAF
11 in. De regie op het dossier verschuift van directeur-generaal Uijlenbroek naar de plaatsvervangend directeur-generaal Fiscale Zaken, die
wordt aangesteld als crisismanager. De aanleiding voor het instellen van
het crisisteam is de aanhoudende publieke aandacht, de vele Kamervragen, de gebrekkige informatievoorziening en informatiedeling en de
koerswijziging in de CAF 11-zaak. Het crisisteam blijft van kracht tot en
met 4 juli 2019.
Op 6 juni 2019 stellen ambtenaren een notitie op over verschillende
mogelijkheden om ouders te compenseren in het CAF 11-dossier.
Verschillende opties worden langsgelopen, zoals het ambtshalve herzien
van toeslagen, het alsnog ruimhartig toekennen van de afgewezen
toeslagaanvragen van CAF 11-ouders of om via een noodwet correcties
door te voeren. De ambtenaren zien grote bezwaren in deze opties en
adviseren daarom de bewindspersonen om met alle CAF 11-ouders een
individuele vaststellingsovereenkomst te sluiten. Onderdeel van de
vaststellingsovereenkomst zou de te vergoeden kinderopvangtoeslag,
invorderingsrente, proceskosten en een schadevergoeding van € 5.000
zijn. Het staat niet vast of deze notitie de Staatssecretaris heeft bereikt,
maar hij is wel op de hoogte van de optie om met ouders vaststellingsovereenkomsten af te sluiten. Naar aanleiding van een bespreking met de
Staatssecretaris op 6 juni gaan ambtenaren uitzoeken welke alternatieve
partij buiten Belastingdienst/Toeslagen de vaststellingsovereenkomsten
met de ouders zouden kunnen afsluiten.
Op dezelfde dag ontvangt Staatssecretaris Snel van zijn ambtenaren ook
een andere notitie over het compenseren van ouders in de CAF 11-zaak.
De lijn in deze notitie is voorzichtiger. Er wordt niet meer expliciet
gesproken over het sluiten van individuele vaststellingsovereenkomsten
met de ouders. Deze lijn is dezelfde als de lijn in de spreektekst die de
Staatssecretaris krijgt voor de ministerraad van 7 juni 2019: «Op dit
moment zoeken juristen uit – ook samen met de landsadvocaat – of en
hoe het mogelijk is om deze ouders tegemoet te komen. Het is bijzonder
ingewikkeld vanwege de precedentwerking en de strikte wet- en regelgeving die van toepassing is. We zullen trachten te kijken of een individuele behandeling/beoordeling daarbij niet de voorkeur geniet. Afhankelijk van deze uitkomst zal ik bezien welke stappen ik zelf nog kan zetten
of waarvoor de opdracht aan de Commissie Donner mogelijk kan worden
uitgebreid.»
Snel wordt in deze notitie geadviseerd voorafgaand aan de ministerraad
van 7 juni 2019 contact op te nemen met andere bewindspersonen over
deze lijn, maar hij verklaart tijdens het openbaar verhoor zich niet meer te
kunnen herinneren of hij dat ook heeft gedaan. Uit zijn aantekeningen bij
de notitie blijkt dat de Staatssecretaris zich realiseert dat er nog
vooroverleg met Minister-President Rutte en Minister Koolmees plaats
moet vinden en dat de leden van de Adviescommissie uitvoering
toeslagen nog geïnformeerd moeten worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

74

Op 7 juni 2019 stellen ambtenaren van het Ministerie van Financiën een
notitie op over het advies van de Landsadvocaat over het tegemoet
komen van ouders die betrokken zijn bij de CAF 11-zaak. De Landsadvocaat adviseert vanwege juridische risico’s met een tegemoetkoming te
wachten op het advies van de commissie Donner. Met juridische risico’s
wordt onder meer gedoeld op het risico van precedentwerking. De ouders
uit de CAF 11-zaak zouden onvoldoende onderscheiden kunnen worden
van ouders buiten de CAF 11-zaak die iets vergelijkbaars hebben
meegemaakt. De Landsadvocaat adviseert de Staatssecretaris, als hij
bereid is de juridische risico’s te aanvaarden, te kiezen voor het sluiten
van individuele vaststellingsovereenkomsten met de ouders die zijn
betrokken bij de CAF 11-zaak.
Compensatie moet wachten op Donner
Op 10 juni 2019 krijgt Staatssecretaris Snel een notitie, waarin hij het
advies krijgt om met de heer Donner, bewindspersonen, de Nationale
ombudsman en Kamerleden te bellen over hoe hij de ouders in de CAF
11-zaak wil compenseren. De lijn houdt in dat aan de commissie Donner
wordt gevraagd hoe de ouders in de CAF 11-zaak kunnen worden
tegemoet gekomen. De optie om individuele vaststellingsovereenkomsten
te sluiten maakt geen deel meer uit van de lijn. De heer Uijlenbroek
verklaart dat zijn inschatting is dat bij het besluit om voor de compensatie
van de ouders te wachten op de commissie Donner juridische risico’s
zwaarder wogen dan het burgerperspectief.
Directeur Toeslagen Cleyndert verklaart dat onduidelijkheid over wie er
recht zouden hebben op compensatie een rol heeft gespeeld bij de
beslissing om te wachten op de Adviescommissie uitvoering toeslagen
voordat ouders gecompenseerd zouden worden:
De heer Van der Lee: Wat voor soort precedent vreesde men dan?
Mevrouw Cleyndert: Omdat er op dat moment ook een onderzoek liep
naar: zijn er meer vergelijkbare zaken? De vraag was wel erg van: hoe
baken je de groep dan af, wie heeft er wel recht op, wie heeft er niet recht
op? Dat moet je dan wel heel duidelijk kunnen maken. We zaten nog wel
erg in de fase van het in kaart brengen van wat er precies gebeurd was,
zowel in de CAF 11 als in de overige CAF-zaken, het onderzoek dat
eigenlijk nog moest starten.
De heer Snel verklaart dat hij in eerste instantie positief was over het
sluiten van vaststellingsovereenkomsten, maar dat hij zich door juristen
heeft laten overtuigen dat de nadelen hiervan toch groter waren dan de
voordelen:
De heer Snel: En ik weet dat ikzelf eerst ook dacht: zo’n vaststellingsovereenkomst is best wel prettig. Dat kan ik namelijk als Staatssecretaris: in
plaats van dat ik dat met iedereen moet overleggen, kan ik zelf iets doen.
Nou, dat leek mij best aantrekkelijk, maar er waren ook ... Uiteindelijk
hebben we volgens mij de landsadvocaat ... De juristen hadden daar een
verschillend beeld bij. De een zei «je kan het beter zo doen», de ander «je
kan het beter zo doen». Er waren voor- en nadelen, heel veel juridisch; ik
weet ze niet meer allemaal precies, maar dat weet ik nog wel. We hebben
toen de landsadvocaat, die – ik denk ook voor de 11de, ook rond die tijd, 6,
7, 8, ik denk voor de ministerraad, maar u heeft het vast in uw dossier
staan – tegen mij zei: het is beide onaantrekkelijk om te doen, want de
negatieve kanten zullen wel worden uitgespeeld, maar waarom wacht u
niet gewoon op Donner? [...] Het is mijn call geweest: het is nu nog niet
klaar, maar gelukkig heel snel wel, en dan gaan we er ook mee verder. [...]
En ik weet ook nog wel dat in die gesprekken rondom de vaststellingsovereenkomst mij door veel mensen ook werd gezegd: pas op, want
daarmee ontneem je de ouders potentieel allerlei andere rechten en als je
dat verkeerd wil framen – de kans was nogal groot dat dat zou gebeuren –

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

75

dat je ze een zwijgcontract oplegt. Of zoiets, maar in ieder geval: je
overvalt ze en ze moeten afzeggen.
Minister van Financiën Hoekstra verklaart dat ook de omgang met de
Tweede Kamer een belangrijke reden was om de advisering over de
compensatie van de ouders bij een externe adviescommissie te beleggen:
De heer Van Wijngaarden: U dacht toen: wij kunnen als slager niet ons
eigen vlees keuren?
De heer Hoekstra: Ja. Degene die heeft bedacht «we moeten dit
objectiveren» is, ik denk, de secretaris-generaal, misschien in samenspraak met de directeur-generaal Belastingdienst, geweest. Ik vond dat
zeer verstandig, omdat je anders opnieuw terecht zou komen in de
discussie: ja, de Belastingdienst heeft dit weer eens even lekker zelf
bedacht. Met wat er toen allemaal gebeurd was, vond ik dat richting de
burgers die al deze ellende was overkomen, maar ook naar de Kamer, er
geen enkele discussie mocht zijn over de objectiveerbaarheid van hoe dan
verder. En dat zie je overigens ook terug in die discussie op 4 juni over die
zogenaamde vaststellingsovereenkomst.
Op 6 juni 2019 worden Minister van SZW Koolmees en Staatssecretaris
van SZW Van Ark geïnformeerd over het voornemen van Staatssecretaris
Snel om de CAF 11-ouders te compenseren. Ambtenaren van het
Ministerie van SZW waarschuwen hun bewindspersonen dat van het
compenseren van de CAF 11-ouders en het met terugwerkende kracht
toekennen van toeslagen precedentwerking kan uitgaan. Daarbij wordt
verwezen naar andere kinderopvangtoeslagzaken uit 2013 en 2014, maar
ook de overheid in brede zin zoals UWV en SVB. Over de precedentwerking schrijven de SZW-ambtenaren het volgende aan de Minister en
Staatssecretaris: «De BD wil ook ouders wiens zaak al afgesloten is
compenseren / terugvordering kwijtschelden. Hier kan (grote) precedentwerking vanuit gaan. Dit kan verstrekkende gevolgen hebben voor de
andere KOT-zaken uit 2013/2014 (toen de BD hardhandig optrad bij
signalen van fraude), als ook de overheid in brede zin (zoals UWV/SVB,
maar ook andere ministeries). Om het risico op precedentwerking nader te
duiden moet het voorstel van de BD helder worden en het aangekondigde
nader uitzoekwerk gedaan worden.»
De ambtenaren van het Ministerie van SZW wijzen hun bewindspersonen
er verder op dat het wat hen betreft niet akkoord is dat de rekening van
het compenseren door SZW wordt betaald. Verschillende bewindspersonen hebben hierover verklaard dat de kosten die gepaard gaan met het
compenseren en welk ministerie deze kosten voor haar rekening neemt
uiteindelijk geen rol hebben gespeeld in het besluit dat over het compenseren van de ouders is genomen.
Op 10 juni 2019 stuurt de secretaris-generaal van het Ministerie van SZW
een e-mail naar de secretaris-generaal van het Ministerie van Financiën
over de concept-Kamerbrief over de CAF 11-zaak. SZW vindt onder meer
dat Financiën te veel en in te algemene bewoordingen het boetekleed
aantrekt en maakt opmerkingen bij passages over het onzorgvuldig
handelen en het schenden van basisprincipes in de omgang met burgers
door de overheid. SZW slaat ook aan op de zin: «Rigide wetgeving bood
en biedt erg weinig mogelijkheden om tegemoet te komen aan het
maatschappelijk rechtvaardigheidsgevoel in deze zaken.» Zij vinden dat
hiermee ten onrechte de oorzaak bij de regelgeving wordt gelegd en
stellen voor alleen in de brief te vermelden dat mogelijkheden tot
proportioneel terugvorderen zullen worden onderzocht. SZW noemt
verder dat zij er vanuit gaan dat de kosten voor de tegemoetkoming door
Financiën zullen worden gedekt. De opmerkingen van SZW worden deels
verwerkt in de uiteindelijke Kamerbrief.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

76

Op 11 juni 2019 stuurt Staatssecretaris Snel een brief naar de Tweede
Kamer getiteld «Richting een oplossing voor ouders in de CAF 11-zaak».39
Op diezelfde dag spreekt de Staatssecretaris met een aantal ouders die
zijn betrokken bij de CAF 11-zaak. De Staatssecretaris erkent in de brief dat
sinds 2014 bij het stopzetten van de kinderopvangtoeslag van een groep
ouders veel niet goed is gegaan en veel betrokken gezinnen in grote
problemen zijn gekomen. Snel schrijft dat hij tot de overtuiging is
gekomen dat er een te grote focus lag op het bestrijden van misbruik, de
wetgeving deels te rigide is, er sprake was van een trage en onzorgvuldige uitvoering door Toeslagen en er in het gehele proces te weinig
oog was voor de menselijk maat. De Staatssecretaris kondigt in de brief
aan dat hij de Adviescommissie uitvoering toeslagen heeft gevraagd hem
te helpen bij het tegemoet komen van de ouders. Hij gaat met de
Staatssecretaris van SZW onderzoeken hoe bij het bepalen van het recht
op kinderopvangtoeslag een meer proportionele benadering kan worden
gekozen.
De persconferentie van Staatssecretaris Snel op 11 juni 2019 zorgt voor
spanning tussen SZW en Financiën. De Staatssecretaris legt volgens SZW
teveel de bal bij het beleid en de wetgeving van SZW en te weinig bij de
fraudeteams en de fraudejacht door de Belastingdienst in voorliggende
jaren. Na de intensieve afstemming over de brief van 11 juni valt dit bij de
ambtenaren van SZW verkeerd.
De Tweede Kamer agendeert de brief voor een algemeen overleg op 4 juli
2019. Voorafgaand daaraan stelt de Kamer schriftelijk een groot aantal
vragen. Dat betreft ook verzoeken om interne documenten van de
Belastingdienst aan de Tweede Kamer te verstrekken. Staatssecretaris
Snel antwoordt daarop echter dat het staand beleid van het kabinet is om
documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad geen
onderwerp van politiek debat te maken.40Minister-President Rutte
ontvangt hierover vooraf een sms ontvangen van een van zijn ambtenaren:
Mevrouw Kuiken:
Op 1 juli 2019 ontvangt u een sms-bericht van een van uw adviseurs. Ik ga
even letterlijk citeren: «Rob signaleerde dat Omtzigt maar blijft vragen om
openbaarmaking van bepaalde stukken, maar dat Menno die niet kan
geven.» Vanwege de Ruttedoctrine, werd er gezegd. «Kajsa» – dat is in dit
geval Minister Ollongren – «neemt het op met Menno». «Menno» is in dit
geval Staatssecretaris Snel. Mijn vraag aan u is: wat is de Ruttedoctrine?
De heer Rutte:
Ja, dat is niet mijn naam, maar ik ben van mening dat tussen ambtenaren
onderling en tussen ambtenaren en bewindslieden, zolang er nog geen
besluiten genomen zijn, stukken die daartussen rondgaan in de voorbereiding op besluiten – dan heb ik het niet over verslagen van vergaderingen, maar dan heb ik het dus over besluitvorming die nog niet heeft
plaatsgevonden – dat dat vrij moet kunnen. Dat is mijn opvatting. Daar is
een grote discussie over in het kader van de Wet open overheid en allerlei
andere, maar mijn opvatting is dat, wil je in Nederland tot verstandige
besluiten kunnen komen, het van groot belang is dat stukken moeten
kunnen worden verspreid tussen ambtenaren onderling en ook tussen
ambtenaren en bewindslieden, zonder dat er angst is dat die stukken
allemaal naar buiten gaan, totdat het tot besluitvorming leidt of wanneer
het zou gaan om bijvoorbeeld verslaglegging van gesprekken.

39
40

Kamerstuk 31 066, nr. 490.
Antwoord op vragen van het lid Omtzigt over de CAF 11-zaak. Aanhangsel Handelingen II
2018/19, nr. 3380, p. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

77

Besprekingen in de ministerraad en omgang met de Tweede Kamer
In 2019 staat het onderwerp kinderopvangtoeslag verschillende keren op
de agenda van de ministerraad. De voorbereidende stukken van de
ministerraad laten zien dat er bij dit onderwerp veel aandacht was voor
het politieke proces. Zo worden Kamerleden bij naam genoemd, wordt
gesproken over «politiek sonderen» en gaat het over het moment van een
Kamerdebat of het moment waarop stukken naar de Tweede Kamer
worden gestuurd. Minister-President Rutte verklaart het volgende in
antwoord op een vraag van mevrouw Kuiken of in de ministerraad het
helpen van de ouders of het managen van een politiek probleem
vooropstond:
De heer Rutte: Ik snap helemaal wat u zegt, alleen is het allebei waar. [...]
Alles is erop gericht om zo goed mogelijk genoegdoening te geven. Dat zit
natuurlijk in het vakdepartement. Dat doet Menno Snel en daar werkt hij
dag en nacht aan. Vervolgens is er ook nog een Tweede Kamer die er
debatten over heeft en ermee bezig is, waar hij verslag van uitbrengt in de
ministerraad. Dat is natuurlijk ook logisch. Daar moet je het ook over
hebben. Dat hoort allebei. Dat hoort er natuurlijk ook bij. Maar daarmee is
dat eerste niet níét de prioriteit; dat eerste is de prioriteit. Dat tweede is de
achtergrondmuziek waartegen zich dat afspeelt: de politieke context en
wat er maatschappelijk gebeurt.
Mevrouw Kuiken: Ja, maar die achtergrondmuziek is luid.
De heer Rutte: Ja, omdat de ministerraad niet praat over: hoe gaan we
nou compenseren? Dat doet het departement van Financiën. Wij gaan niet
met 24 collega’s hem adviseren hoe hij dat moet doen. Dan komt hij met
voorstellen en die vinden wij goed, omdat hij feitelijk Donner overneemt.
Hij heeft Donner ingesteld en vervolgens neemt hij Donner over. Als je er
dan in de ministerraad over komt te spreken, is het dus niet een soort
collectieve brainstorm over hoe je de compensatie zou kunnen doen. Dat
is belegd bij Donner en wordt overgenomen. Dan gaat het er natuurlijk
ook over wat er verder gebeurt op dit onderwerp, ook in de Kamer en
maatschappelijk.
Invorderingen in overige CAF-zaken
Op 11 juni 2019 meldt Staatssecretaris van Financiën Snel aan de Tweede
Kamer dat hij voor de CAF 11-ouders het terugvorderen van kinderopvangtoeslag opschort. Op 28 juni 2019 meldt hij dat ook het innen van
andere toeslag- of belastingschulden voor de CAF 11-ouders is gepauzeerd. Staatssecretaris Snel wordt daarover op 8 augustus 2019 geïnformeerd. Uit de ambtelijke notitie blijkt dat op dat moment bij het ministerie
bekend is dat 8.000 tot 10.000 ouders betrokken zijn bij overige CAF-zaken.
Van deze groep hebben 4.000 tot 5.000 ouders een belasting- of toeslagschuld. In tegenstelling tot de situatie bij de CAF 11-ouders lopen de
invorderingsmaatregelen bij de ouders die zijn betrokken bij overige
CAF-zaken door. De ambtenaren schrijven hierover het volgende aan de
Staatssecretaris: «Aangenomen mag worden dat de verschillende
behandeling van CAF 11- en CAF-overig-zaken in een thans niet te
kwantificeren aantal gevallen niet terecht is. De verschillende behandeling
kan publicitaire en inhoudelijke risico’s opleveren als sprake is van een
gelijk geval als in CAF 11; de Belastingdienst vraagt aandacht voor deze
risico’s met name in schrijnende situaties zoals de gedwongen verkoop
van een woning vanwege een verhaalsbeslag van de Belastingdienst
daarop.»
Op 9 augustus 2019 stelt het Landelijk Incassocentrum van de Belastingdienst een memo op voor de directie Uitvoerings- en Handhavingsbeleid
van de Belastingdienst over de invorderingen. In het memo staat dat de
secretaris-generaal van het Ministerie van Financiën op 24 juli 2019 het
standpunt heeft ingenomen om bij overige CAF-zaken of niet-CAF-zaken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

78

op geen enkele manier de invordering op te schorten. Burgers die zich
melden, worden gewezen op de commissie Donner en zullen worden
benaderd zodra de commissie Donner zijn rapport heeft uitgebracht.
Voormalig secretaris-generaal Leijten heeft hierover in het verhoor
verklaard dat zij niet gaat over invorderingsmaatregelen en dat de
passage in het memo waarin naar haar standpunt wordt verwezen op een
vergissing berust:
Mevrouw Renske Leijten: Maar de invorderingen van die andere zaken
lopen door. Die mensen melden zich bij het Landelijk Incasso Centrum,
dat dit moet doen. U neemt op 24 juli 2019 het standpunt in om de
lopende invorderingen van de overige CAF-zaken niet op te schorten.
Waarom koos u voor die lijn?
Mevrouw Manon Leijten: [...] Er is een memo van de ene afdeling van de
Belastingdienst naar de andere waarin verwezen wordt naar mij. Nou, mij
zei dat niks, want ik ga daar ook niet over. Ik heb vandaag laten uitzoeken
waar dit vandaan kwam. Conclusie: iemand dacht dat mondeling gehoord
te hebben. Dat was een vergissing. Er is op 12 juli – toen zat ik al op die
fiets in Corfu – met de Staatssecretaris gesproken over de vraag wat te
doen met de overige dwanginvorderingen. Toen is door de Staatssecretaris besloten: ik wil hier eerst meer informatie over hebben en beslis
hierover aan de hand van een notitie. Ze hebben het braaf voor me
uitgezocht en ik begrijp dat daar 24 juli over gemaild is en dat daarover
verwarring is ontstaan. Dus ik heb hier nooit over besloten en het is ook
echt niet mijn bevoegdheid.
Op 23 augustus 2019 krijgt Staatssecretaris Snel een notitie over de
invorderingsmaatregelen. In deze notitie staat dat er op dat moment 8.405
ouders bekend zijn die onder de overige CAF-zaken vallen, waarvan er
4.527 een openstaande belasting- en of toeslagschuld hebben. De
Belastingdienst kan op dat moment bij de overige CAF-zaken geen
onderscheid maken naar gevallen waar toeslagen onrechtmatig zijn
stopgezet en gevallen waarbij dat niet is gebeurd.
De Staatssecretaris krijgt op basis daarvan in de notitie drie beslispunten
ter instemming voorgelegd over invorderingsmaatregelen bij de overige
CAF-zaken:
1. «Dwanginvorderingsmaatregelen bij de overige CAF-zaken worden
niet eenzijdig opgeschort. Onherroepelijke stappen daarbinnen zoals
loonbeslag en dwangverrekening worden wel uitgesteld.
2. Er worden geen nieuwe dwanginvorderingsmaatregelen genomen.
Centraal aangemaakte invorderingsdocumenten zoals aanmaning en
dwangbevel worden wel verzonden, omdat het uitsturen daarvan
technisch niet kan worden stilgelegd.
3. Ouders die contact opnemen met de Belastingdienst over de rechtmatigheid van de behandeling door de Belastingdienst krijgen de
toezegging dat hun zaak wordt uitgezocht, zij over de uitkomsten
zullen worden geïnformeerd en in afwachting daarvan niet hoeven te
betalen.»
De Belastingdienst vindt deze maatregelen beheerst, omdat er geen acties
worden geïnitieerd die erop kunnen duiden dat er in de overige CAF-zaken
sprake is geweest van onzorgvuldig, onbehoorlijk of onrechtmatig
handelen van de Belastingdienst. De Belastingdienst ziet als belangrijkste
nadeel, dat er opnieuw schrijnende gevallen ontstaan doordat invorderingsmaatregelen doorlopen en de schuldenaar de Belastingdienst niet op
tijd weet te vinden. De Staatssecretaris krijg het advies om niet te kiezen
voor het scenario om bij de overige CAF-zaken net als in de CAF 11-zaak
de invorderingsmaatregelen te pauzeren. In de notitie staat hierover: Wij
adviseren u hiervoor niet te kiezen omdat zo’n maatregel zo kan worden
uitgelegd dat de Belastingdienst inmiddels tot de conclusie is gekomen
dat ook in de overige CAF-zaken van alles is mis gegaan. Zo’n conclusie
zou ontijdig zijn gelet op het adviesverzoek aan de commissie Donner en
het lopende onderzoek van de ADR. Bovendien zijn er ook andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

79

belangrijke nadelen aan dit scenario verbonden zoals de hiervoor
genoemde afbakeningsproblematiek, het risico van precedentwerking, het
mislopen van belastinginkomsten en de arbeidsintensiviteit bij de
uitvoering ervan.
De heer Snel verklaart in het openbaar verhoor dat hij niet heeft besloten
de invorderingsmaatregelen voor de overige CAF-zaken te pauzeren,
omdat toen onvoldoende duidelijk was of deze ouders vergelijkbaar
waren met de ouders die in de CAF 11-zaak:
De heer Snel : Nu was het de vraag: zou je ook voor andere ouders
diezelfde stopknop ... Maar daar moest je wel voor weten hoe die grens
van die ouders was afgebakend. En die hadden we maar niet. Dat was
precies wat we hadden gevraagd aan de ADR en aan Donner: help ons
daar nu bij, want we weten niet wat we moeten doen. Die lijn heb ik
volgens mij gekozen: oké, dan moeten we dat zo doen. Ik herinner me dat
vooral toch zo: uiteindelijk willen we alle ouders die hetzelfde is
overkomen hetzelfde behandelen. Dat had ik al in de Kamer verteld.
Alleen is de vraag of je dat op al deze 4.000 tot 8.000 ... Moet je je
voorstellen: 4.000 tot 8.000 ouders. We wisten het echt niet. We wisten dat
het er meer waren dan de CAF 11, maar we wisten niet in hoeverre die
ouders vergelijkbaar waren. [...] Ja, ik snap u. Die keuze had ik ook ... Ik
had ook op dat moment kunnen zeggen: maakt niet uit, voor iedereen de
pauzeknop. Alleen waren wij op dat moment vrij dicht bij het idee: straks
weten we om welke groep het gaat; voor de meeste mensen is er een
betalingsregeling. Ik heb dat ambtelijk advies gevolgd omdat ik het op dat
moment goed begreep.
Op 4 november 2019 dienen de leden Omtzigt, Lodders en Leijten bij het
wetgevingsoverleg over het Belastingplan 2020 een motie in, waarin de
regering wordt verzocht onmiddellijk de invordering tijdelijk te stoppen bij
toeslagzaken die CAF-gerelateerd zijn. Staatssecretaris Snel zegt tijdens
het debat in reactie op de motie toe lopende dwanginvorderingsmaatregelen bij alle toeslagzaken op te schorten. Hij verklaart dat voor dit besluit
ook de druk van de Tweede Kamer nodig was.
Mevrouw Van Kooten-Arissen: We gaan even door naar 4 november
2019. Dan kondigt u naar aanleiding van een motie aan om alle lopende
loonbeslagen en verrekeningen te stoppen. Waarom besloot u op dat
moment wél om de invorderingsmaatregelen op te schorten? Was de druk
van de Kamer hiervoor nodig?
De heer Snel: Ja, die was er ook voor nodig. We zijn dan inmiddels alweer
een paar maanden verder. Donner heeft lang op zich laten wachten. De
ADR had nog niet zijn resultaat. Mijn hoop dat wij snel tot een punt
konden komen waarop we duidelijk konden zijn welke ouders we
tegemoet zouden kunnen komen, was tegen die tijd denk ik al niet meer
zo scherp. De oproep van de Kamer «bij iedereen» heb ik toen dus ook
overgenomen.
Besluit om over te gaan tot proportioneel vaststellen
Op 2 oktober 2019 ontvangen zowel Staatssecretaris van Ark als Staatssecretaris Snel de resultaten van een eerste verkenning naar proportioneel
terugvorderen. Deze verkenning is uitgevoerd door een ambtelijke
werkgroep van het Ministerie van SZW, het Ministerie van Financiën en de
Belastingdienst. Het advies aan Staatssecretaris Van Ark is om in te
stemmen met het uitwerken van de optie «proportioneel vaststellen op
basis van de betaalde kosten kinderopvang» en hierbij expliciet stil te
staan bij de frauderisico’s die hier mogelijk mee gepaard gaan. In
afwachting van deze uitwerking wordt de Staatssecretaris geadviseerd
twee maatregelen te nemen: het formaliseren van de uitvoeringspraktijk
van betalingsregelingen en een campagne om ouders beter te informeren
over de betaling van de kosten van de kinderopvang (inclusief eigen
bijdrage). Aan Staatssecretaris Snel wordt vanuit de Belastingdienst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

80

dezelfde optie voor proportioneel vaststellen geadviseerd, omdat dit de
meest kansrijke en voor de Belastingdienst naar verwachting best
uitvoerbare optie is.
Op 9 oktober 2019 besluiten Staatssecretarissen van Ark en Snel om de
voorgestelde optie voor proportioneel vaststellen verder te gaan
uitwerken. Op 25 december 2019 wordt proportioneel vaststellen geregeld
in het Verzamelbesluit Toeslagen.
Uitspraken Raad van State over de «alles-of-niets» benadering – oktober
2019
Op 23 oktober 2019 doet de Raad van State uitspraak in twee zaken over
de kinderopvangtoeslag.41 Bij deze uitspraken komt de Raad van State
terug op eerdere uitspraken en verlaat de Raad de «alles-of-niets»
benadering, daar waar het eerder juist de «alles-of-niets» benadering
bevestigde. De kernoverweging van de Raad van State luidt:
«In artikel 1.7, eerste lid, van de Wko is bepaald dat de hoogte van de
tegemoetkoming afhankelijk is van de draagkracht en de hoogte van de
kosten van kinderopvang in het berekeningsjaar. In het licht van het
voorgaande komt de Afdeling thans tot een uitleg van die bepaling
waarbij uit deze bepaling, op zichzelf en in samenhang met artikel 1.52,
eerste lid, wordt afgeleid dat de Belastingdienst/Toeslagen wettelijk gezien
ruimte heeft om ook een recht op kinderopvangtoeslag vast te stellen als
de aanvrager een deel van de kosten van kinderopvang heeft voldaan. Dit
brengt mee dat, anders dan de Afdeling eerder heeft overwogen
(bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610), de
Belastingdienst/Toeslagen bij de bepaling van het recht op voorschotten
kinderopvangtoeslag kan beoordelen welk bedrag aan kinderopvangtoeslag moet worden vastgesteld indien een deel van de kosten is betaald.
Bij deze beoordeling moet de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge
artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)
de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen. Daarbij
mogen, ingevolge het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb, de nadelige
gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met
het besluit te dienen doelen. [...]
Het gevolg van deze nieuwe uitleg van de wettelijke bepalingen is dat de
Belastingdienst/Toeslagen bij de kinderopvangtoeslagen meer mogelijkheden krijgt om in individuele gevallen maatwerk te leveren. Daarbij
worden het belang van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk
gebruik en de gerechtvaardigde belangen van de burger meer met elkaar
in evenwicht gebracht.».
De overwegingen van de Raad van State zijn opgenomen in de uitspraken.
Professor Zijlstra vat deze overwegingen in zijn paper voor de commissie
als volgt samen:
«Beëindiging van de «alles-of-niets» jurisprudentie in 2019 is blijkens de
betrokken uitspraak ingegeven door de zware, negatieve gevolgen voor
de financiële positie van belanghebbenden, waarbij de Afdeling zich mede
baseert op rapporten van de Nationale ombudsman en de WRR. Aangenomen mag worden dat kritiek in de literatuur en maatschappelijke en
politieke onrust hierbij een rol hebben gespeeld, al kan ik niet inschatten
hoe zwaar dat heeft gewogen.»
De uitspraken van de Raad van State van 23 oktober 2019 kunnen in de
juridische vakliteratuur inhoudelijk in het algemeen op instemming
rekenen, zo constateert professor Zijlstra. Professor Marseille is echter ook
kritisch op de Raad van State in zijn annotatie in het maandblad Ars
Aequi.42 Hij licht dit tijdens zijn openbaar verhoor toe:
41
42

ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536.
A.T. Marseille, Kinderopvangtoeslagen: wel of geen beleidsvrijheid voor de Belastingdienst/
Toeslagen?, Ars Aequi april 2020, p. 393–399.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

81

Mevrouw Van Kooten-Arissen: U heeft een annotatie geschreven in het
maandblad Ars Aequi. Dat is een artikel met een juridisch commentaar dat
is geschreven naar aanleiding van de nieuwe uitspraken vanaf 23 oktober
2019. U bent redelijk kritisch in uw annotatie. Kunt u precies uitleggen
waar deze kritiek precies op ziet?
De heer Marseille: Ik was kritisch op twee dingen, maar in ieder geval
omdat ik het idee had dat de Afdeling die omslag eigenlijk motiveert
vanuit de maatschappelijke ontwikkelingen. Als je die uitspraak
onbevangen leest zonder de diepte in te gaan, is je indruk van: we hebben
eigenlijk altijd keurig de wet gevolgd, maar we zien nu dat de consequenties daarvan wel heel erg verstrekkend zijn, dus we kiezen om die
reden voor een andere interpretatie van die wettelijke bepaling, eigenlijk
een interpretatie die de letterlijke tekst van de wet niet toelaat maar die
vanuit een maatschappelijk oogpunt wel heel wenselijk is. Maar als je dan
de diepte in duikt, was mijn conclusie ten minste voor de helft, voor de
interpretatie van de bepalingen van de wet op de kinderopvangtoeslag,
dat die redenering niet klopt. Als men eerlijk was geweest had men
moeten zeggen: wij hebben die wet tot nu toe eigenlijk verkeerd
uitgelegd.
Mevrouw Van Kooten-Arissen: Maar dat hebben ze niet gezegd.
De heer Marseille: Nee, dat hebben ze niet gezegd. Wat betreft die andere
helft, artikel 26 Awir, kan ik mij het wel voorstellen, want zoals ik die
bepaling lees, is die ook streng. Daar klopt eigenlijk de redenering, het
beeld dat in die uitspraak is neergelegd, met de juridische werkelijkheid.
En wat betreft de bepalingen in de wet op de kinderopvangtoeslag klopt
die redenering niet en is er een discrepantie. Mijn verwijt, om het zo maar
te zeggen, is eigenlijk dat de Afdeling zich moedwillig machteloos heeft
opgesteld terwijl ze wel de mogelijkheid had om naar de Belastingdienst
toe meer de vinger aan de pols te houden.
Voor de Belastingdienst ligt er met deze uitspraken een grote opgave,
want de Raad van State geeft ook aan dat moet worden bepaald hoe om
moet worden gegaan met oude gevallen: «Het ligt op de weg van de
Belastingdienst/Toeslagen te bepalen hoe hij om zal gaan met andere
gevallen waarin hij eerder heeft beslist dat geen recht bestaat op
kinderopvangtoeslag omdat niet is aangetoond dat de kosten volledig zijn
voldaan.»
Staatssecretaris Snel geïnformeerd over opzet/grove schuld
Als de Belastingdienst stelt dat er sprake is van opzet/grove schuld
kunnen burgers die een toeslagschuld moeten terugbetalen geen
persoonlijke betalingsregeling treffen. Dat betekent dat ouders de
toeslagschuld in maximaal 24 maanden moeten terugbetalen, ongeacht
de betalingscapaciteit van de ouders. Als ouders niet voldoen aan deze
standaardbetalingsregeling, past de Belastingdienst dwanginvorderingsmaatregelen toe, zoals beslaglegging op auto’s of gedwongen woningverkoop. Ouders kunnen bovendien problemen ondervinden bij het
toegang krijgen tot schuldhulpverlening als duidelijk is dat de Belastingdienst opzet/grove schuld heeft gesteld.43 Vanaf medio 2016 onderzoekt
de Belastingdienst bij een toeslagschuld die hoger is dan € 10.000 per jaar
en per toeslagsoort of er sprake is van opzet of grove schuld. Daarvoor
was de grens € 1.500. De Belastingdienst heeft deze grens opgehoogd
vanwege doelmatigheidsredenen.
Staatssecretaris Snel krijgt op 6 februari 2018 van zijn ambtenaren
informatie over opzet/grove schuld naar aanleiding van het kennismakingsgesprek met de Nationale ombudsman dat een dag later plaatsvindt.
In de notitie staat dat als mensen opzet/grove schuld wordt verweten, niet
geldt dat de Belastingdienst na twee jaar afziet van verdere invordering.
43

Kamerstuk 31 066, nr. 680. Bijlage «Afschrift van brief aan de Nationale ombudsman».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

82

Hij wordt erop gewezen dat de consequentie van opzet/grove schuld kan
zijn dat burgers gedurende vele jaren slechts een inkomen op bijstandsniveau overhouden. De Nationale ombudsman vraagt in een brief van
5 februari 2018 aan de Staatssecretaris of hij meer bekendheid zou kunnen
geven aan een regeling, waarbij een verrekening van de lopende
kinderopvangtoeslag met een oude kinderopvangtoeslagschuld op
verzoek van de ouder gematigd of gestaakt kan worden. De Ombudsman
wijst erop dat ouders anders te weinig geld overhouden om in hun
levensonderhoud te voorzien. De Staatssecretaris wordt geïnformeerd dat
de Belastingdienst zich transparant en proactief op zal stellen in deze
casus. Toeslagendienstverleners en ouders die in aanmerking komen voor
de regeling zullen worden benaderd over de inhoud van de regeling en de
Belastingdienst zal onderzoeken op welke wijze op de website over deze
regeling kan worden gecommuniceerd.
Op 16 mei 2018 geeft Staatssecretaris Snel antwoordt op vragen van de
commissie Financiën over onder meer opzet/grove schuld. Er wordt onder
andere gevraagd wat ouders kunnen doen die ten onrechte zijn
beschuldigd van opzet/grove schuld en of de Belastingdienst ook bij
andere dossiers minder snel zal oordelen dat er sprake is van opzet/grove
schuld bij het niet voldoen aan de betalingsverplichtingen. De Staatssecretaris gaat niet concreet in op alle vragen over opzet/grove schuld.
Op 28 augustus 2019 neemt Staatssecretaris Snel het Zwartboek van de
SP in ontvangst naar aanleiding van het meldpunt stopgezette kinderopvangtoeslag. In het zwartboek komt een aantal keer naar voren dat de
Belastingdienst ouders opzet/grove schuld heeft verweten en welke
gevolgen dit voor de ouders heeft gehad. De Staatssecretaris krijgt op
17 september 2019 een ambtelijke notitie naar aanleiding van het
Zwartboek. Over opzet/grove schuld schrijven zijn ambtenaren onder
meer dat de Belastingdienst/Toeslagen zich bewust is van de soms
ingrijpende gevolgen van opzet/grove schuld. Zij vermelden dat door de
Belastingdienst/Toeslagen inmiddels een werkproces heeft ingericht met
aandacht voor een zorgvuldige afhandeling, waarbij wordt verwezen naar
het vierogenprincipe bij het vaststellen van opzet/grove schuld. De
Staatssecretaris krijgt het advies voor een verdere reactie op de Adviescommissie uitvoering toeslagen te wachten, omdat de verwachting is dat
de Adviescommissie in het interim-rapport aandacht zal besteden aan
opzet/grove schuld.
In oktober en november 2019 wordt Staatssecretaris Snel door zijn
ambtenaren geïnformeerd over het stempel opzet/grove schuld. Staatssecretaris Snel vindt de uitleg over opzet/grove schuld die hij op 28 oktober
2019 in een ambtelijke notitie ontvangt veel te technisch en stelt een
aantal verduidelijkende vragen. Ook schrijft hij op dat de rillingen hem
over de rug lopen. Staatssecretaris Snel verklaart dat hij niet eerder op de
hoogte was van dat het opleggen van opzet/grove schuld zo uitpakte:
De heer Snel: Ik had het idee dat wij in onze rechtszaken al maanden
daarvoor de afspraak hadden gemaakt: we gaan ruimhartiger om met
bewijsvoering. We hebben net een voorbeeld van dat afronden gehad.
Hier komt toch wel een beetje het verhaal op mijn rauwe dak: er is nog
een hele groep ouders die getroffen wordt door het feit dat ze als
o/gs-groep gekwalificeerd zijn, waarbij bijvoorbeeld eigen bijdragen niet
waren betaald of niet volledig waren betaald. Die werden opeens
helemaal buiten die ruimhartigheid geplaatst. Daar kreeg ik koude
rillingen van.
Mevrouw Van Kooten-Arissen: Even voor de helderheid: dat ging dan
ook om het niet hebben betaald van een heel klein bedrag en dan
tienduizenden euro’s moeten terugbetalen?
De heer Snel : Volgens mij ging het met name om een heel klein bedrag
eigen bijdrage. Mij werd uitgelegd hoe dat dan wetstechnisch allemaal in
elkaar zat, namelijk: je verdient pas een toeslag op het moment dat je zelf
kosten hebt gemaakt, dus die eigen bijdrage hebt betaald, dus als jij alles

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

83

hebt betaald. Als u niet uw hele bijdrage hebt betaald en u had dat
moeten weten, dan verwijten wij u opzettelijk gedrag. Mijn reactie, mijn
gevoel, was dat dat helemaal niet het geval was. Ik bedoel, er waren
misschien wel verschillen tussen wat er betaald had moeten zijn en wat
betaald was, maar ik vond dat niet zeggen dat dat grof, schuldig,
verschrikkelijk van die ouders was en dat je kon zeggen: nou, nu hebben
ze geen betalingsregeling nodig.
Op 3 november 2019 ontvangt directeur-generaal Uijlenbroek een notitie
over terugvorderingen bij de Belastingdienst/Toeslagen van vóór 2013.
Het advies in de notitie luidt om de oude terugvorderingen buiten
invordering te stellen zodat de toeslaggerechtigden met een schone lei
verder kunnen. Het gaat op dat moment om 93.000 openstaande
vorderingen die voor 2013 zijn ontstaan en waarbij de Belastingdienst
opzet/grove schuld heeft gesteld. De openstaande bedragen tellen op tot
192 miljoen euro, waarvan 142 miljoen euro gerelateerd is aan de
kinderopvangtoeslag. In de notitie wordt voorgesteld deze informatie en
bespreekpunten aan een bredere notitie voor de Staatssecretaris over
opzet/grove schuld toe te voegen. Staatssecretaris Snel verklaart dat hij
niet weet of hij deze informatie heeft ontvangen.
Op 5 november 2019 krijgt Staatssecretaris Snel een aangepaste notitie
waarin hem enkele opties worden voorgelegd om het beleid rond
opzet/grove schuld aan te passen. In de notitie staat ook dat bij het
opleggen van opzet/grove schuld niet structureel een vier-ogen principe
werd toegepast. Ook is in de notitie vermeld dat dwanginvorderingsmaatregelen vanwege automatiseringsbeperkingen maximaal acht jaar
doorlopen. Op 15 november 2019 kondigt de Staatssecretaris aan het
beleid rond opzet/grove schuld te willen heroverwegen. Hij wil daarbij in
ieder geval kijken naar de doelmatigheidsgrens van € 10.000 en de toets
bij de opzet/grove schuld-kwalificatie.
Op 13 maart 2020 meldt Staatssecretaris Van Huffelen aan de Tweede
Kamer dat de Belastingdienst tussen 2012 en dat moment aan 25.000 à
35.000 mensen de kwalificatie opzet/grove schuld heeft
toegekend.44Staatssecretaris Van Huffelen heeft onderzoek gedaan naar of
de kwalificatie opzet/grove schuld terecht is afgegeven. Op 4 december
2020 informeert zij de Tweede Kamer dat op basis van een steekproef
wordt geconcludeerd dat 94% van de afgegeven kwalificaties niet meer
als terecht worden beoordeeld, omdat de reden niet goed is vastgelegd,
er geen evident sprake is van misbruik of omdat de ouder niet goed is
geïnformeerd over waarom er sprake is van misbruik.45
Op 27 november 2019 stuurt Staatssecretaris Van Huffelen een brief naar
de Tweede Kamer over opzet/grove schuld.46 Daaruit blijkt dat voor 2017
de Belastingdienst ook bij terugvorderingen van minder dan € 1.500
opzet/grove schuld kon stellen. Ook zijn er signalen dat in een bepaalde
periode de Belastingdienst iedereen met een terugvordering van meer
dan € 3.000 een opzet/grove schuld-kwalificatie oplegde. Dat laatste blijkt
uit een memo, waarvan de status onduidelijk is. De Auditdienst Rijk gaat
onderzoek doen naar opzet/grove schuld en zal hier in februari 2020 over
rapporteren.
Publicatie rapport Adviescommissie uitvoering toeslagen en compensatiebesluit CAF 11
De uitspraken van de Raad van State van 23 oktober 2019 leidt ertoe dat
de opleverdatum van het rapport van de adviescommissie enkele weken
opschuift. De ministerraad spreekt op 1 november over de aanstaande
publicatie van het rapport. Al in juli 2019 hebben journalisten van RTL
44

Kamerstuk 31 066, nr. 613.
Kamerstuk 31 066, nr. 754, bijlage «4e voortgangsrapportage Kinderopvangtoeslag».
46
Kamerstuk 31 066, nr. 739.
45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

84

Nieuws en Trouw een omvangrijk Wob-verzoek bij het Ministerie van
Financiën ingediend. De gevraagde stukken zijn echter nog niet verstrekt.
Staatssecretaris Snel wil de stukken openbaar maken op het moment dat
ook de kabinetsreactie op het rapport van de adviescommissie wordt
gepubliceerd. Minister-President Rutte krijgt ambtelijk het advies om de
Staatssecretaris in dat voornemen te steunen, ook al betekent dit dat de
termijn van het Wob-verzoek (ruim) wordt overschreden. De consequentie
kan een boete zijn, maar het ambtelijk advies onderschrijft de mening van
Financiën dat een boete te prefereren is boven het verstrekken van de
Wob voordat het rapport van de adviescommissie is gepubliceerd.
Staatssecretaris Snel heeft het uitstel «reeds besproken met de woordvoerders», zo staat in het advies vermeld. Minister-President Rutte is het
eens met het advies.
De heer Rutte: Ik weet wel dat het advies bij mij kwam en ik vind het ook
een verstandig advies, namelijk in één keer alles naar buiten brengen. Dat
leidde tot een beperkte vertraging, maar dan heb je in één keer het hele
Wob-verzoek, het hele Wob-dossier met Donner en de reactie op Donner.
Op 14 november 2019 brengt de Adviescommissie uitvoering toeslagen
het interim-advies Omzien in verwondering uit.47 De Adviescommissie is
van mening dat in de CAF 11-zaak sprake was van institutionele vooringenomenheid. Daarmee bedoelt de Adviescommissie dat de Belastingdienst/
Toeslagen vanaf het begin uitging van het vermoeden dat de CAF
11-ouders fraude hadden gepleegd. Dit vermoeden was niet gebaseerd op
het persoonlijke handelen van de ouders, maar op het enkele feit dat zij in
het kader van de CAF 11-zaak werden gecontroleerd. De Adviescommissie
beschrijft dat de Belastingdienst na het stopzetten van de toeslag
uitgebreid en nauwgezet is gaan onderzoeken of de ouders wel recht
hadden op kinderopvangtoeslag in 2014 en de jaren daarvoor. Dit
onderzoek (ook wel «zero tolerance» aanpak genoemd) was er vooral op
gericht om tekortkomingen te ontdekken om vervolgens de aanspraak op
kinderopvangtoeslag te laten vervallen. Ouders kregen geen duidelijke
informatie over wat van hun werd verwacht en kregen geen kans om
onregelmatigheden te herstellen, zodat zij nauwelijks aan deze aanpak
konden ontsnappen. Dit had als gevolg dat ouders alle ontvangen
toeslagen terug moesten betalen, in sommige gevallen ging het om
tienduizenden euro’s. De Adviescommissie constateert verder dat deze
vooringenomenheid een plek kreeg in de werkinstructies en ook
doorwerkte in bezwaar- en beroepstrajecten, bij invorderingsmaatregelen
en bij nieuwe aanvragen voor kinderopvangtoeslag van deze ouders. De
Adviescommissie stelt een compensatieregeling voor de CAF 11-ouders
voor die grofweg neerkomt op 125% van het bedrag aan kinderopvangtoeslag dat naar beneden is bijgesteld over de jaren 2012, 2013 en 2014
als gevolg van het CAF 11-onderzoek en € 500 per half jaar sinds de eerste
correctie heeft plaatsgevonden.
Op 15 november 2019 reageert Staatssecretaris Snel op het rapport van
de Adviescommissie. Hij omarmt het advies en neemt de aanbevelingen
over. Minister Hoekstra is na het afreden van Staatssecretaris Snel op
18 december 2019 tijdelijk verantwoordelijk voor het uitvoeren van de
compensatieregeling. In het verhoor verklaart hij daar het volgende over:
De heer Hoekstra : Na alles wat er is misgegaan, heb ik gezegd: luister
eens, we moeten dit nu oplossen voor die 300 ouders. Ik vond dat die
voor de kerst uitbetaald moesten worden. Ik heb toen gezegd: er gaat hier
niemand met vakantie als we dat niet geregeld hebben en die klappers
moeten ook de deur uit. Ook dat ging weer niet vanzelf.
Op 24 december 2019 meldt Minister Hoekstra aan de Tweede Kamer dat
280 van de 287 CAF 11-ouders de compensatie hebben ontvangen.

47

J.P.H. Donner, W. den Ouden, J. Klijnsma, Omzien in verwondering. interim-advies.
14 november 2019.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

85

DEEL III
Verantwoording
Aanleiding
Dinsdag 2 juni 2020 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de motieSnels waarin werd opgeroepen tot een parlementaire ondervraging
waarbij bewindslieden en daarbij betrokken topambtenaren gehoord
worden om zicht te krijgen op de politieke besluitvorming ten aanzien van
het fraudebeleid bij de kinderopvangtoeslag.48 De commissie Financiën
heeft daarop besloten een voorbereidingsgroep in te stellen die een
onderzoeksvoorstel heeft voorbereid. Deze voorbereidingsgroep heeft in
een zeer korte periode een onderzoeksvoorstel voorbereid om een
parlementaire ondervraging uit te voeren. Op 2 juli 2020 stemde de
Tweede Kamer in met het onderzoeksvoorstel om een parlementaire
ondervraging te doen met als doel meer zicht te krijgen op de politieke
besluitvorming en de hoogambtelijke verantwoordelijkheid en betrokkenheid daarbij die van invloed is geweest op het fraudebeleid bij de
kinderopvangtoeslag en de politieke reactie op signalen over de harde
uitkomsten van het fraudebeleid en de «alles-of-niets» benadering. Het
instrument parlementaire ondervraging, vastgelegd in het Tijdelijk
protocol parlementaire ondervraging, is hiermee voor de derde keer
ingezet door de Tweede Kamer, met dien verstande dat in de onderzoeksopdracht een beperkte en gerichte mogelijkheid tot het vorderen van
inlichtingen en documenten is opgenomen.
Samenstelling commissie
De commissie heeft op 2 juli 2020 tijdens de constituerende vergadering
de heer C.J.L. van Dam (CDA) benoemd tot haar voorzitter en mevrouw
A.H. Kuiken (PvdA) tot haar ondervoorzitter. De Parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag bestaat in totaal uit de volgende
leden:
– J. van Wijngaarden (VVD)
– R.R. van Aalst (PVV)
– C.J.L. van Dam (CDA)
– S. Belhaj (D66)
– T.M.T. van der Lee (GroenLinks)
– R.M. Leijten (SP)
– A.H. Kuiken (PvdA)
– F.M. van Kooten-Arissen (vKA).
Voorbereidingsfase
Direct na de constitutie heeft de commissie gebruik gemaakt van haar
bevoegdheid om inlichtingen en documenten te vorderen. In afwachting
hiervan heeft zij zich voorbereid door de reeds beschikbare informatie uit
Kamerstukken en op Wob-verzoek geopenbaarde documenten te
verwerken. De gedurende het onderzoek verschenen informatie heeft de
commissie zoveel mogelijk steeds betrokken in haar onderzoek waar deze
relevant was. Ook heeft de commissie in aanloop naar de openbare
verhoren diverse gesprekken gevoerd met belanghebbenden in het
onderzoek, waaronder ouders, advocaten, de Nationale ombudsman en
journalisten.
In de voorbereidingsfase heeft de commissie ook afspraken gemaakt met
het Openbaar Ministerie, zoals vastgelegd in haar onderzoeksopdracht,
met het oog op het lopende onderzoek naar aanleiding van de aangifte
48

Kamerstuk 31 066, nr. 652.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

86

van de bewindspersoon. Met het Openbaar Ministerie zijn werkafspraken
gemaakt waarbij verantwoordelijkheden van alle partijen zijn gerespecteerd. Het resultaat van de werkafspraken was dat de commissie zich
ervan heeft kunnen vergewissen dat haar onderzoek geen inbreuk maakte
op lopende strafrechtelijke procedures.
De commissie heeft prof. mr. S.E. (Sjoerd) Zijlstra verzocht een paper te
schrijven over de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de
Raad van State over de «alles-of-niets» benadering bij de kinderopvangtoeslag. De commissie heeft het paper begin oktober ontvangen en
betrokken bij de voorbereiding op de openbare verhoren. Ook heeft zij het
gebruikt bij het schrijven van het onderhavige verslag. Het paper is als
een bijlage gevoegd bij dit verslag. De commissie dankt prof. mr. S.E.
Zijlstra voor zijn waardevolle bijdrage aan het onderzoek.
Vorderingen
Gezien de bevoegdheid die de onderzoeksopdracht bevat, heeft de
commissie direct na haar constitutie een achttal vorderingen uitgedaan.
Deze vorderingen zijn uitgegaan naar:
– Ministerie van Financiën
– Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
– Ministerie van Algemene Zaken
– Ministerie van Justitie en Veiligheid
– Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
– Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
– Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
– Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.
De vorderingen hebben betrekking op de ministeriële commissie Aanpak
Fraude en de opvolging van het rapport van de Nationale ombudsman
«Geen powerplay maar fair play». Gezien de opdracht heeft de commissie
alleen informatie gevorderd die het niveau van plaatsvervangend
directeur-generaal of hoger heeft bereikt.
De commissie heeft het nuttig en wenselijk geacht om werkafspraken te
maken met de betrokken ministeries met het oog op de wederzijdse
verantwoordelijkheden. Daarin handhaafde de commissie haar
uitgangspunt dat zij te allen tijde kennis kan nemen van alle voor haar
onderzoek relevante informatie en dat zij, conform de Wpe 2008, bepaalt
welke documenten vertrouwelijk blijven na afloop van de enquête. De
commissie heeft de betrokken ministeries in de gelegenheid gesteld om
per gevorderd document een gemotiveerd verzoek te doen tot blijvende
vertrouwelijkheid.
Conform deze werkafspraken hebben de Ministeries van Financiën, SZW
en Algemene Zaken, twee ambtenaren per ministerie, de mogelijkheid
gehad om de reconstructie, deel II van dit verslag, in te zien ten einde
opmerkingen te kunnen maken over feitelijke onjuistheden en het gebruik
van informatie waarvoor een verzoek tot blijvende vertrouwelijkheid is
gedaan dan wel waarvoor het belang van de staat geldt. De ministeries
hebben daarbij opmerkingen gemaakt over mogelijke feitelijke onjuistheden. De commissie heeft deze opmerkingen beoordeeld en deze deels
verwerkt in het rapport.
Informatieverstrekking
De commissie maakt enkele opmerkingen over het proces van de
informatieverstrekking. De ervaringen met de informatieverstrekking
leiden ertoe dat zij haar zorgen uitspreekt over de informatiehuishouding
van diverse ministeries en dat de commissie twijfels heeft over of enkele
ministeries wel voldoen aan wet- en regelgeving omtrent archivering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

87

Informatieverstrekking door het Ministerie van Financiën
De commissie merkt op dat informatieverstrekking door het Ministerie van
Financiën niet is gelopen zoals verwacht, mede naar aanleiding van de
gemaakte werkafspraken. In de vorderingen, met datum 14 juli 2020, was
opgenomen dat de gevorderde informatie uiterlijk 1 september 2020
binnen moest zijn. Tijdens de besprekingen omtrent de werkafspraken
bleek dat het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid deze datum niet gingen halen voor alle gevorderde
informatie. Gezien het korte tijdpad voor het onderzoek heeft de
commissie vastgehouden aan de datum van 1 september 2020 voor het
grootste deel van de levering. Op 27 augustus 2020 spraken de voorzitter
en de ondervoorzitter van de ondervragingscommissie met de Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane die als coördinerend
bewindspersoon optreedt voor deze ondervragingscommissie. De
voorzitter heeft in dit gesprek benadrukt dat het niet werkbaar is voor de
ondervragingscommissie als zij de gevorderde informatie pas op
1 oktober ontvangt. In de werkafspraken is uiteindelijk de volgende
passage opgenomen: «De bewindspersonen verstrekken de gevorderde
inlichtingen en documenten op uiterlijk 1 september 2020 aan de
commissie. Indien het verstrekken van bepaalde inlichtingen en
documenten op uiterlijk 1 september 2020 niet haalbaar is, spannen de
bewindspersonen zich in om deze inlichtingen en documenten zoveel
mogelijk op 15 september 2020 aan de commissie te verstrekken en
uiterlijk op 1 oktober.»
Bij brief van 28 augustus 2020 heeft Staatssecretaris Van Huffelen
aangegeven een significant deel van de gevorderde informatie te leveren
op 1 september 2020. De commissie moet echter constateren dat het
Ministerie van Financiën slechts 6 mappen heeft geleverd op 1 september,
op 15 september 14 mappen en op 1 oktober zelfs nog 10 mappen,
waarmee een groot deel van de informatie pas na 1 september is
geleverd. Uiteindelijk is zelfs op 10 november 2020 nog een kleine
nalevering gekomen. De commissie betreurt ten zeerste dat op deze
manier van deze bepaling in de werkafspraken gebruik is gemaakt.
In de aanbiedingsbrieven bij de leveringen is overigens als reden voor de
vertraging opgemerkt dat de omvang en timing van de vordering alsmede
de beschikbaarheid van de documenten een rol speelden. De commissie
merkt hierbij op dat de vordering beperkt en gericht was en geen
onverwachte elementen in zich droeg. Gezien het feit dat de Tweede
Kamer al geruime tijd vraagt om informatie en het feit dat er al meerdere
onderzoeken49 zijn geweest naar deze zaak, kan het voorts naar oordeel
van de commissie niet zo zijn dat de gevorderde documenten nog niet
beschikbaar waren. De commissie gaat er hier ook vanuit dat de eerdere
ervaringen binnen het ministerie met de informatievoorziening ten
gevolge van de slechte informatiehuishouding al in 2019 gevolgen
hebben gehad voor de informatiehuishouding zoals die vanaf dat moment
is gevoerd. De commissie acht het bijzonder teleurstellend dat deze
redenen op deze wijze naar voren zijn gebracht.
De commissie heeft naar aanleiding van de openbare verhoren aanvullende informatie ontvangen van het ministerie, waarbij is gemeld dat
ambtenaren deze informatie naar voren hebben gebracht ten einde deze
aan de commissie te geven. De commissie is deze ambtenaren erkentelijk
voor hun betrokkenheid.
In veel stukken zijn onderdelen alsnog gelakt, omdat deze delen naar
oordeel van het ministerie buiten de vordering vielen. Dit is ook het geval
bij onderdelen die inhoudelijk wel raken aan het onderzoek van de

49

De commissie doelt hiermee op onder andere het werk van de Adviescommissie uitvoering
toeslagen, de diverse rapporten van de Auditdienst Rijk en diverse interne reconstructies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

88

commissie. De commissie merkt derhalve op dat naar haar oordeel geen
sprake is van een ruimhartige verstrekking van informatie.
Daarnaast merkt de commissie op dat gedurende het onderzoek meerdere
keren op opvallende momenten nieuwe informatie naar buiten is
gekomen die relevant is voor het onderzoek van de commissie. Dit betreft
informatie naar aanleiding van verzoeken vanuit de Tweede Kamer, zoals
het memo van mevrouw Palmen waar de commissie een aanvullende
vordering voor heeft gestuurd, nieuw ontdekte informatie die door
Staatssecretaris Van Huffelen naar de Tweede Kamer is gezonden, maar
met name informatie uit Wob-verzoeken. Zo zijn er vlak voor de openbare
verhoren documenten openbaar gemaakt naar aanleiding van
Wob-verzoeken die reeds op 12 juni 2020 (MT Toeslagen – op
10 november 2020) en op 1 juli 2020 (MT Belastingdienst – op
17 november 2020) waren ontvangen. De commissie is hiervan niet vooraf
op de hoogte gesteld. De meeste Wob-verzoeken liggen al enige tijd op
het ministerie, waar men de samenhang tussen de Wob-verzoeken en het
onderzoek van de commissie kan overzien. De commissie constateert hier
dat bij de twee eerst genoemde Wob-verzoeken de wettelijke termijn om
eraan te voldoen, ruimschoots overschreden is. Het had het ministerie
gesierd om eerder te besluiten op deze verzoeken en niet alleen vanwege
de mogelijk impact op het onderzoek van de commissie. Dit overziend
spreekt de commissie haar verbazing uit over de timing van de besluiten
over deze Wob-verzoeken.
Voorts wordt de dag na de openbare verhoren een recentelijk nieuw
ontdekt memo omtrent opzet/grove schuld aan de Tweede Kamer
gezonden. Daarna wordt twee weken voor de publicatie van dit verslag
middels een brief aan de Tweede Kamer gemeld dat de compensatieregeling wordt uitgebreid naar mensen die verkeerd zijn behandeld bij de
zorg- en huurtoeslag en het kindgebonden budget, terwijl tijdens
openbare verhoren nog wordt verklaard dat er geen signalen zijn dat bij
de andere toeslagen fouten zijn gemaakt. En ten slotte is de commissie
gemeld dat op korte termijn wederom documenten openbaar worden
gemaakt naar aanleiding van een Wob-verzoek over de Adviescommissie
uitvoering toeslagen, welke mogelijk relevant zijn voor de commissie. De
commissie is hier ontstemd over.
Bovendien heeft de commissie een week voor de publicatie van haar
verslag naar aanleiding van de melding van dit laatst genoemde
Wob-verzoek informeel, via ambtelijke weg, documenten ontvangen met
daarop handgeschreven opmerkingen van de Staatssecretaris van
Financiën. Conceptversies van deze documenten, dus zonder handgeschreven opmerkingen erop, waren eerder wel aan de commissie
geleverd. De commissie heeft bij het vorderen van documenten, op 14 juli
2020, expliciet dergelijke opmerkingen van bewindslieden gevorderd. Het
onderzoek richt zich immers op de politieke besluitvorming en het
samenspel met de ambtelijke top. Het betreft hier derhalve enkel die
stukken die onder de vordering van de commissie vallen. Het bevreemdt
de commissie daarom ook zeer dat deze versies van de stukken wel
opduiken naar aanleiding van een Wob-verzoek en niet naar aanleiding
van de vordering van de commissie op basis van het grondwettelijke
enquêterecht van de Tweede Kamer. Dit roept het beeld op dat naar
aanleiding van de vordering binnen het ministerie onvoldoende aandacht
is besteed aan het volledig voldoen aan de vordering. De commissie
merkt op dat op het moment van schrijven van dit verslag deze gevorderde stukken nog niet officieel aan haar zijn verstrekt door Staatssecretaris Van Huffelen.
De commissie wijst erop dat zij gericht en beperkt heeft gevorderd en dat
zij verwacht dat alle documenten die onderdeel waren of zijn van de
documenten die openbaar gemaakt worden naar aanleiding van een
Wob-verzoek, reeds in september 2020 doch uiterlijk 1 oktober 2020 aan
de commissie zijn geleverd indien zij onder de vorderingen vallen. Mocht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

89

dit niet het geval zijn, kan de commissie, of de Tweede Kamer als de
commissie décharge is verleend, nog stappen overwegen omtrent het
voldoen aan vorderingen op dit punt.
Een van de terugkomende thema’s in deze materie is dat de informatievoorziening niet voldoet aan de terecht gestelde verwachtingen van
ouders, bewindspersonen, ambtelijke top en Kamers. Het is buitengewoon betreurenswaardig om vervolgens in de informatievoorziening
aan de commissie gebreken te moeten constateren. De commissie kan er
gezien de vele tekortkomingen niet op vertrouwen dat nu alle gevorderde
informatie daadwerkelijk in het bezit is van de commissie. De commissie
is zeer ontstemd dat de informatievoorziening door het Ministerie van
Financiën op deze wijze is verlopen, omdat niet uitgesloten kan worden
dat er daardoor omissies in de reconstructie zitten.
Informatievoorziening door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Hoewel de commissie begrip heeft voor de werkdruk op het Ministerie
van SZW in verband met het aanpakken van de coronacrisis, constateert
zij dat dit ministerie, net als het Ministerie van Financiën, zich niet heeft
gehouden aan de intentie die in de werkafspraken was opgenomen. Pas
op 1 oktober 2020 ontving de commissie een groot deel van de gevorderde stukken. Ook hier merkt de commissie op dat binnen het ministerie
al een onderzoek heeft plaatsgevonden waarbij (een deel van) de
gevorderde informatie naar voren is gekomen. De commissie acht het
zorgelijk dat ook binnen het Ministerie van SZW een informatiehuishouding wordt gevoerd waarbij niet op korte termijn gericht informatie
naar boven kan worden gehaald.
De commissie heeft naar aanleiding van de eerste en tweede levering
bovendien tekortkomingen geconstateerd. Op zeer weinig van deze
documenten werden opmerkingen van de bewindspersonen of ambtelijke
top aangetroffen. Ook werden geen verslagen van overleggen van de
ambtelijke en politieke top aangetroffen. In de stukken ontbrak dus elke
vorm van communicatie van ontvanger aan afzender, waarmee in het
geheel geen informatie is geleverd over de politieke besluitvorming. In de
vordering van 14 juli 2020 was echter expliciet de volgende zinsnede
opgenomen: «Voor alle documenten geldt dat – indien van toepassing –
ook de reactie van de geadresseerde op de notitie wordt meegezonden,
ongeacht of dit commentaar (handgeschreven) op het stuk staat dan wel
in een afzonderlijk document is vervat.»
De commissie constateerde aldus dat deze gevorderde informatie ontbrak
en kon dan ook niet anders concluderen dan dat niet (volledig) was
voldaan aan de vordering. Ook constateerde de commissie dat de
hoeveelheid geleverde stukken beperkt was. De commissie zag zich
hierdoor genoodzaakt bij brief van 21 september 2020 haar vordering te
herhalen. Staatssecretaris Van ’t Wout heeft bij de derde levering
aangegeven goed kennis te hebben genomen van de brief. De commissie
heeft in het kader van haar vorderingen uiteindelijk voldoende informatie
geleverd gekregen. Zij betreurt echter dat zij haar vordering heeft moeten
herhalen voordat zij voldoende informatie kreeg.
Informatievoorziening door het Ministerie van Algemene Zaken
Het Ministerie van AZ heeft de ontvangen vorderingen welwillend
behandeld en heeft geobjectiveerde samenvattingen van de Ministeriële
commissie aanpak Fraude aan de commissie ter inzage gegeven, ondanks
dat hiermee verder werd gegaan dan de vordering van de commissie.
Daarnaast heeft het Ministerie van AZ op vordering van de commissie
stukken geleverd waarop opmerkingen van Minister-President Rutte
ontbraken. Ook hier heeft de commissie een brief gestuurd, die twee

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

90

weken voor de openbare verhoren werd beantwoord door enkele stukken
met onderstrepingen toe te sturen waarbij werd opgemerkt dat geen
aantekeningen zijn aangetroffen op de stukken. Tijdens het openbaar
verhoor verklaarde de Minister-President Rutte hierover:
De heer Rutte: Het is een heel klein departement, met per Haags
ministerie één, anderhalf persoon die dat volgt; bijvoorbeeld bij het
Ministerie van Sociale Zaken, waar natuurlijk duizenden mensen werken,
is er één hoofdraadsadviseur, soms met gedeeltelijk één assistentraadsadviseur, die dat volgt. Dan komen zij natuurlijk alleen in beeld als
zaken echt heel belangrijk worden. We hebben niet de tijd om dat allemaal
op papier te gaan zetten, dus bijna alles gebeurt inderdaad mondeling.
Minister-President Rutte verklaarde verder dat het Ministerie van AZ het
systeem geheel heeft doorzocht op informatie van de commissie en dat
de commissie alles heeft gekregen dat is gevonden. De commissie heeft
met verwondering kennisgenomen van de verklaring van de MinisterPresident dat binnen zijn ministerie vrijwel geen vastlegging plaatsvindt.
Informatievoorziening andere ministeries
De overige ministeries die een vordering van de commissie hebben
ontvangen, hebben tijdig voldaan aan de vordering. Hierbij wordt
opgemerkt dat het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geen stukken hebben aangetroffen in
hun archief die onder de vordering vielen en aldus geen stukken aangeleverd. De commissie dankt deze ministeries voor hun medewerking.
Keuze te horen personen en verloop openbare verhoren
De commissie heeft in oktober besloten welke personen zij ging oproepen
voor een openbaar verhoor onder ede. Zij heeft hierbij gekozen voor
personen die blijkens de beschikbare informatie betrokken waren bij het
beleid omtrent de aanpak bij de kinderopvangtoeslag. De commissie heeft
naar aanleiding van het naar voren komen van het memo Palmen
besloten om mevrouw Palmen te horen als getuige. Ook heeft zij een
eerdere oproep aan een getuige ingetrokken toen deze liet weten door
dwingende persoonlijke omstandigheden niet in de gelegenheid was om
te getuigen voor de commissie. De commissie heeft hiervoor een andere
getuige opgeroepen.
De openbare verhoren zijn vervolgens goed verlopen en hebben voor de
commissie veel bruikbare informatie opgeleverd voor het onderhavige
verslag van bevindingen.
Overige werkzaamheden Commissie
Tijdens haar onderzoek heeft de commissie zich gericht op de politieke en
ambtelijk top. De rol van de Tweede Kamer heeft zij niet onderzocht, daar
dit niet haar opdracht was. Dit sluit echter niet uit dat daar waar de
bijdrage van de Tweede Kamer relevant is voor het inzicht op een bepaald
moment dit wel is opgenomen in het verslag. Ditzelfde geldt voor feiten
die buiten de onderzoeksperiode liggen van de commissie, maar voor het
overzicht relevant zijn om te noemen.
Naar aanleiding van de vorderingen beschikt de commissie over een voor
enquêtebegrippen klein archief. Voor de commissie staat het uitgangspunt
van de Wpe 2008 voorop dat zo veel mogelijk van de door de commissie
gebruikte informatie openbaar wordt na publicatie van het verslag.
Relatief gezien waren er weinig verzoeken om blijvende vertrouwelijkheid
van gevorderde informatie. De commissie woog bij het archiveren van de
onder haar berustende documenten zorgvuldig af welke documenten zij
openbaar maakt en welke documenten vertrouwelijk blijven. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

91

commissie tekent hier bij aan dat de verzoeken om vertrouwelijkheid
telkens zwaarwegend meewogen.
De geobjectiveerde samenvattingen die de commissie ter inzage heeft
ontvangen van het Ministerie van Algemene Zaken, zullen conform de
wettelijke bepalingen hieromtrent en de daarmee in lijn zijnde gemaakte
afspraken geen onderdeel uitmaken van het archief. De besluiten van de
ministeriële commissie en de ministerraad en de gronden voor deze
besluiten zijn waar relevant opgenomen in het verslag. De commissie
hecht eraan om te benadrukken dat de inhoud van de geobjectiveerde
samenvattingen verder niet zijn gebruikt in het verslag of de openbare
verhoren. Eventuele informatie met verwijzing naar de ministeriële
commissie en de ministerraad berust op voorbereidende documenten
hiervoor, die terug te vinden zijn in het archief van de commissie.
De commissie wijst er voorts op dat in de werkafspraken met het kabinet
was opgenomen dat persoonsgegevens van ambtenaren onder het niveau
van directeur en van externen, zoals ouders, zouden worden gelakt en
gecodeerd zouden worden weergegeven. De commissie heeft al in een
vroeg stadium geconstateerd dat dit in de door het Ministerie van
Financiën aangeleverde documenten niet zorgvuldig heeft plaatsgevonden en heeft met het oog op de openbaarmaking van het archief het
Ministerie van Financiën in de gelegenheid gesteld een nieuwe set
documenten aan te leveren waarin wel deugdelijk is gelakt. Deze
documenten omvatten het openbaar archief van de commissie. De slecht
gelakte set documenten is de officiële basis van het onderzoek van de
commissie, maar is gezien de daarin vervatte persoonsgegevens door de
commissie vertrouwelijk verklaard.
Dit betekent dat het archief van de commissie bestaat uit een openbaar
deel en een vertrouwelijk deel, conform artikel 39 en 40 van de Wpe 2008.
Het openbare deel van het archief van de commissie is een dag na
publicatie van haar rapport ter inzage voor iedereen. Na afronding van de
behandeling van het verslag door de Tweede Kamer zal het volledige
archief van de commissie worden overgedragen aan de Tweede Kamer.
De commissie benadrukt het belang dat de Tweede Kamer de status van
het vertrouwelijke deel van het archief handhaaft.
Tijdens haar onderzoek ontving de commissie vele brieven en e-mails van
personen en organisaties. De commissie betrok relevante informatie die
haar op deze manier bereikte, op enigerlei wijze in haar onderzoek. In het
belang van de afzenders behoort deze correspondentie tot het vertrouwelijke deel van het archief van de commissie.
Samenstelling staf
De commissie werd ondersteund door een staf, bestaande uit
medewerkers van de Tweede Kamer:
– J.F.C. (Jeroen) Freriks, griffier
– R.J. (Rob) de Bakker, onderzoekscoördinator
– M.C.C. (Martijn) van Haeften, plv. onderzoekscoördinator
– A.C. (Anouschka) Verbruggen-Groot, juridisch adviseur/onderzoeker
– W. (Willemijn) Bernard-Kesting, informatiespecialist
– A.J. (Arja) van Meeuwen, commissie assistent.
Vanuit de stafdienst communicatie hebben communicatieadviseurs A.L.
(Anna) Kodde en B. (Barbara) Lensen-Goossen de commissie bijgestaan.
De Kamerbodes M.J. (Marja) Prins en C.G. (Carin) van der Gaag-Kleijwegt
hebben de commissie ondersteund tijdens vergaderingen en verhoren.
Tot slot heeft een groot aantal medewerkers van de diensten van de
Tweede Kamer de commissie bijgestaan tijdens haar onderzoek, waarbij
de medewerkers van de Facilitaire dienst, de stafdienst Communicatie, de
Dienst Verslag en Redactie, het Restaurantbedrijf en de Beveiligingsdienst
bijzondere vermelding verdienen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

92

De commissie spreekt haar grote waardering uit voor bovengenoemde
personen en andere diensten van de Tweede Kamer die haar op enigerlei
wijze hebben ondersteund of bijgestaan.
Externe adviseurs
In aanloop naar en gedurende de openbare verhoren stonden de
verhoortrainers, M. (Maria) Leijten en R. (Roeland) Kooijmans de
commissie als klankbord bij. Daarnaast heeft de commissie de heer K.
(Koen) van Tankeren ingeschakeld als woordvoerder van de commissie.
De commissie spreekt haar dank uit naar deze externe adviseurs voor hun
advies en inzet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

93

Bijlage 1.

Lessen van getuigen
Tijdens de openbare verhoren heeft de commissie de getuigen gevraagd
welke lessen zij uit het kinderopvangtoeslag-dossier trekken. De lessen die
de getuigen trekken zijn overwegend gericht op het toeslagenstelsel, het
wettelijk kader, de uitvoerbaarheid van politieke wensen, het fraudebeleid,
de menselijke maat en maatwerk, de Belastingdienst en het zicht op
gevolgen van beleid. De getuigen benoemen soms niet zozeer lessen als
wel belangrijke oorzaken van de ontstane problematiek. Deze en de
overige lessen zijn terug te lezen in de verslagen van de openbare
verhoren. Deze verslagen bevatten ook de meer impliciete lessen die
tijdens de verhoren werden getrokken, met bijvoorbeeld als portee «dat
had destijds anders gemoeten».
Hieronder worden enkele lessen genoemd die de getuigen hebben
getrokken.
Stelsel
We zijn hier – en dat heeft wel degelijk bijgedragen aan deze ellende – op
pad gegaan met een stelsel waarvan de Belastingdienst – en dit keer bleef
het echt niet in de leemlagen – keihard heeft gezegd dat het een slecht
stelsel was. (Wiebes)
Die hele wetgeving waarin dat systeem is vormgegeven zoals het is
vormgegeven, was er natuurlijk ook al vanaf 2006, zeg ik uit mijn hoofd.
Dat is uiterst complex, met grote bedragen, juist voor mensen met een
laag inkomen. Maar goed, dat zijn natuurlijk alle lessen die we nu aan het
trekken zijn. (Rutte)
Het toeslagenstelsel zelf. Ik denk dat inmiddels iedereen het erover eens is
dat dit eigenlijk niet gaat, dat het te veel risico’s met zich meebrengt.
(Asscher)
Het huidige toeslagenstelsel is zeer complex en legt veel verantwoordelijkheid bij burgers. De uitvoering heeft nauwelijks ruimte om af te wijken.
Omdat dit stelsel nog wel enkele jaren mee moet, zullen hierbinnen nog
verdere verbeteringen moeten worden gevonden. (Cleyndert, BD)
Ik denk dat we ons meer dan in het verleden echt moeten realiseren dat er
enorme verschillen zitten tussen mensen die toeslagen krijgen en
belastingplichtigen... in hoeverre je mag uitgaan van het feit dat een
burger foutloos zijn totale situatie met de overheid kan regelen. Mag je er
nou van uitgaan dat een burger in staat is om aan iedere verplichting te
voldoen en alles in één keer goed te doen in de aanvraag? (Blokpoel, BD)
Wettelijk kader
Nogmaals, dat kon niet alleen maar de uitvoering zijn, want het is soms
ook de complexheid in de wetgeving. (Snel)
Responsievere wet- en regelgeving, dus regelgeving die er rekening mee
houdt dat als je al die vragen stelt aan een ouder die dat misschien niet
allemaal overziet, terwijl de consequenties snoeihard kunnen zijn. Dat
soort wetgeving moeten we niet meer maken. (Snel)
Of die populatie moet veel kleiner of je moet de wet erop aanpassen, want
om maatwerk te leveren in de uitvoering moet je ruimte hebben. Daar
moet je ruimte voor krijgen. Daar moet je een hardheidsclausule bij doen.
(Blankestijn, BD)
Ik had mijzelf als Staatssecretaris de mogelijkheid moeten verschaffen om
een hardheidsclausule in te bouwen, zodat je wel de juridische
mogelijkheid hebt om bij evidente knelpunten en de hardheid van de wet
een uitzondering te maken. (Weekers)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

94

Uitvoerbaarheid politieke wensen
De politieke opdrachten wisselden over de jaren, van het snel uitkeren, het
streng optreden, het tegengaan van hoge vorderingen tot het toepassen
van de menselijke maat. Het is belangrijk dat er een balans gevonden gaat
worden tussen al die opdrachten. (Cleyndert, BD)
Hoe dan ook, ikzelf heb het ook daarna nog weer gedaan: omdat het
politiek uitkomt, iets regelen op een manier waarvan je weet «oeh, dat is
in de uitvoering moeilijk». Daar ligt een wortel en dat is een les. (Wiebes)
Menselijke maat en maatwerk
Maar het belangrijkste is misschien nog wel dat we ervoor zorgen dat we
wat er bij mensen buiten gebeurt, niet bezien vanuit wantrouwen, maar
dat we dat zien als een schreeuw om hulp... Ik denk dat wij dat moeten
leren als overheid. We moeten mensen niet zien als een casus of een
dossier, want het zijn mensen met een hulpvraag. (Van Ark)
Een standaardboete van het hele bedrag is toch varen op een verkeerd
soort emotie over wat rechtvaardigheid is, want dat heeft niks meer met
rechtvaardigheid te maken. (Asscher)
Meer maatwerk bij de dienstverlening. (Snel)
Dus ruimte voor maatwerk, ruimte voor de mens achter het dossier,
eerder met mensen zelf in gesprek, zodat we eerder de gevolgen scherp
hebben. Er had veel eerder met de mensen zelf gesproken moeten
worden. (Leijten, FIN)
Ik denk echt dat we de periodieke evaluatie van wetten niet meer alleen
moeten doen langs doelmatigheid en doeltreffendheid, maar gewoon
langs de publieke waarden. We hebben een governancecode van BZK en
daar zitten waarden in als hoe om te gaan met burgers. Wat is het
zelflerend vermogen van de overheidsorganisatie? Dus: hoe gaan we
zorgvuldig met mensen om? Als we op die manier deze wet na vijf jaar
hadden geëvalueerd, dan waren ze gewoon naar boven gekomen.
(Mulder, SZW)
De bredere les is natuurlijk dat het volstrekt anders had gemoeten, zowel
op het niveau van hoe je met ouders omgaat als hoe je zo’n systeem
optuigt, maar dat is volgens mij nog weer een bredere vraag. (Hoekstra)
Financiële prikkels bij fraudebestrijding
Van het zetten van een target op fraudebestrijding – anders dan de
businesscase waarin je kijkt of dit zin heeft – die ook gehaald moet
worden, waarbij een organisatie het uit de rest van haar budget moet
aanvullen als ze die target niet halen, daarvan zegt Donner: dat moet je
nooit doen. Dat ben ik ook totaal met hem eens. Dat heb ik ook in de
kabinetsreactie opgeschreven. Want dan heb je er een institutioneel
belang bij. (Rutte)
Belastingdienst
Het herzien van het fraudebeleid bij de Belastingdienst breed. (Snel)
Er zijn wel meerdere lessen uit te trekken maar in ieder geval in hoe je
omgaat met dergelijke zaken en hoe je een dienst instrueert in de
uitvoeringsstapjes. (Veld)
Minder complexiteit in de organisatie van de Belastingdienst.
Dat de span of control van de Belastingdienst te groot is geworden. Dus er
speelt te veel. Het is bijna onmogelijk om dat door één dg te laten doen.
(Snel)
Cultuur en de vaardigheden moeten anders bij de Belastingdienst. (Snel)
Een goede organisatie is niet een organisatie die nooit fouten maakt...

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

95

Een organisatie wordt alleen maar een goede organisatie als iedereen een
vlaggetje kan plaatsen en zeggen: wat is hier aan de hand? (Wiebes)
Hoe gaan we goed om met signalen, signalen van mensen van de
werkvloer? Dat vraagt een cultuur van een organisatie die wil leren,
dilemma’s wil delen, samen wil werken. Daar zijn we met elkaar stappen
aan het zetten en daar moet het beter. (Leijten, FIN)
De problemen met de Belastingdienst zijn een symptoom van de kaders
en de omgeving waarin hij moet functioneren...
Met pijn in het hart moet ik zeggen dat de Belastingdienst ook een
substantiële rol heeft gespeeld in hoe dit fout heeft kunnen gaan. Maar we
moeten het vanuit een heel breed perspectief beschouwen, omdat dat de
enige echte oplossing is, wil je het structureel beter gaan doen. (Uijlenbroek, BD)
Zicht op gevolgen van beleid
Hoe kan het dat overheidshandelen zo ver kan ontsporen en zo kan
ontaarden?
Je moet organiseren dat verantwoordelijke bewindspersonen altijd
geconfronteerd worden met de gevolgen van hun beleid. Het gaat erom
dat die afstand kleiner wordt. (Asscher)
Ik verstevig de eigen les: ga echt dichter met die uitvoering in gesprek,
zoals we bij het verbetertraject zijn gaan doen. Dan hoor je wat er speelt.
Dan krijg je die signalen echt boven. Ga niet alleen maar met beleidscollega’s praten. Ga juist met die uitvoering praten. (Van Tuyll, SZW)
Ik vind ook dat we uitvoerders heel nadrukkelijk moeten uitnodigen om te
reflecteren op waar hun professionals in de praktijk tegen aanlopen met
de mensen waarvoor we werken, zodat we dat echt op tafel krijgen.
(Mulder, SZW)
Misschien wel de belangrijkste les van dit hele dossier, in ieder geval voor
mij, is: waren we maar eerder met ouders, met mensen die er zelf mee te
maken hebben, in gesprek gegaan. Voor mijzelf – maar ik denk dat er
meerdere betrokkenen zijn – was dat een moment waarop veel indringender naar voren komt wat dit daadwerkelijk betekent in de levens van
mensen. (Hoekstra)
De tragiek is dat, specifiek waar het de kinderopvangtoeslag betreft, dat
eigenlijk pas in volle omvang zichtbaar werd – de hardheid van het stelsel,
het niet-proportioneel invorderen – in 2019. Dat is ook echt wel een van de
lessen die ik zelf trek uit dit hele onderwerp... (Rutte)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

96

Bijlage 2.

Paper: Alles of niets
De jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State inzake terugvordering van kinderopvangtoeslag in de periode van
2010 tot 23 oktober 2019
Prof.mr. S.E. Zijlstra
Inleiding
De Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (hierna: de
Commissie) van de Tweede Kamer heeft mij opdracht gegeven tot het
opstellen van een paper over de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de zogeheten «alles of niets»
benadering inzake terugvordering van kinderopvangtoeslag vanaf 2010 tot
en met [23 oktober 2019]50 (de datum van de uitspraak waarop de «alles
of niets» benadering is verlaten).
De Commissie heeft daartoe een zestal vragen opgesteld, die hieronder
paragraafsgewijs worden behandeld en beantwoord. Aan het slot volgt
een beknopte samenvatting.
§ 1. De belangrijkste uitspraken in de «alles-of-niets» benadering
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Wat zijn de belangrijkste uitspraken van de [Afdeling bestuursrechtspraak
van de] Raad van State met betrekking tot de zogenoemde «alles of niets»
benadering van de Belastingdienst bij de uitvoering van de Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen in verbinding met de Wet kinderopvang
en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (kinderopvangtoeslag) vanaf 2010 tot
en met 23 oktober 2019?
1.1 De «alles of niets» benadering
Om deze vraag te kunnen beantwoorden, wordt hieronder eerst beknopt
omschreven wat moet worden verstaan onder de «alles of niets»
benadering. Volgens de commissie-Donner, die deze uitdrukking gebruikte
voor de wijze waarop de Belastingdienst/Toeslagen en de bestuursrechter
toepassing gaven aan artikel 26 Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen (Awir) in samenhang met artikel 1:7 Wet op de kinderopvang
en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko), behelst deze benadering,):
«dat op grond van de Awir de ouder het bedrag van de terugvordering in
zijn geheel is verschuldigd. Het was weliswaar mogelijk om een betalingsregeling te treffen, maar Toeslagen en de bestuursrechter stelden
standvastig dat de Awir geen mogelijkheid kent om het verschuldigde
bedrag te verlagen of kwijt te schelden»; [...] «kleine tekortkomingen
[leidden al snel [...] tot het vervallen van iedere aanspraak voor het
betreffende KOT-jaar. Als bijvoorbeeld voor een week een tekortkoming in
de urenadministratie werd geconstateerd of voor een maand een
loonstrookje ontbrak of op een overeenkomst ontbrak een handtekening,
dan kon dat gemakkelijk leiden tot een nihilstelling van de KOT voor het
gehele kalenderjaar en vervolgens terugvordering van alle uitbetaalde
voorschotten voor dat jaar.»51
De commissie-Donner verwees naar de jurisprudentie van de bestuursrechter
«dat er bij de vaststelling van de KOT-aanspraken en bij het nemen van
terugvorderingsbesluiten geen ruimte is voor een evenredigheids50

In de offerte-aanvraag werd hier de datum van 15 november 2019 genoemd. De «wende» in
de jurisprudentie van de Afdeling is echter van 23 oktober van dat jaar.
51
Adviescommissie uitvoering toeslagen (hierna: commissie-Donner), interim-rapport Omzien in
verwondering, p. 28–29.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

97

toets.52 [...] Steeds strenger werd er op toegezien dat de kosten ook
daadwerkelijk en volledig werden betaald. De bestuursrechter accordeerde deze steeds strengere handhavingsbesluiten.»53
De commissie-Donner gaf verschillende voorbeelden van de «strikte eisen
die uit de Wko en de Awir werden afgeleid in de jurisprudentie»:
• Relevante wettelijke bepalingen in deze zijn dat de kinderopvang dient
te berusten op een overeenkomst (artikel 1.52 Wko). Deze overeenkomst moest zijn ondertekend door de vraagouder, de gastouder en
het gastouderbureau.54 Ook moesten alle aanpassingen (bijvoorbeeld
een verhoging van het uurtarief) steeds door alle betrokkenen worden
ondertekend.
• De hoogte van de KOT berust op het aantal afgenomen uren opvang
en het wettelijk vastgesteld uurtarief (artikel 1.7 Wko). Volgens vaste
jurisprudentie moeten de kosten gemaakt voor kinderopvang op tijd,
volledig en aantoonbaar zijn betaald.55 Als niet kan worden aangetoond dat alle kosten zijn betaald, heeft de kinderopvang niet op basis
van de gemaakte afspraken plaatsgevonden en bestaat er geen recht
op KOT. Daarbij moeten de kosten kort na de opvang worden voldaan
teneinde de toeslag snel definitief vast te kunnen stellen.56
• Als de kosten niet volledig zijn voldaan (of als dat niet kan worden
aangetoond), dan komt het recht op toeslag voor dat toeslagjaar
geheel te vervallen en moeten alle onverschuldigd betaalde voorschotten worden teruggevorderd: «Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft
overwogen (...), bestaat geen aanspraak op kinderopvangtoeslag,
indien de vraagouder niet kan aantonen dat hij het volledige bedrag
aan kosten ook daadwerkelijk heeft betaald. Indien een deel van de
kosten aantoonbaar is voldaan, kan geen aanspraak worden gemaakt
op een evenredig lager voorschot of lagere tegemoetkoming. In de
uitspraak van 8 juni 2016 (...) heeft de Afdeling voorts in haar overwegingen betrokken dat Toeslagen alleen bij afrondingsverschillen, dat
wil zeggen bij kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, ervan uitgaat dat is
aangetoond dat alle kosten van kinderopvang zijn voldaan.»57
• Er kunnen zich bijzondere situaties voordoen waarbij het voor de
ouder niet mogelijk is om de kinderopvangkosten tijdig te betalen,
zoals het niet ontvangen van een KOT-voorschot. Het niet ontvangen
van een voorschot kan echter op zich geen excuus zijn voor het niet
betalen van in ieder geval een deel van de kosten, nu altijd een deel
van de kosten voor eigen rekening komt. Deze betaling dient tijdig
plaats te vinden. Indien een deel van de kosten niet of niet tijdig wordt
betaald, zal de ouder daarvoor een verklaring dienen te geven.58
• Alleen indien betrokken ouder uit eigen beweging de toeslag stopzet
en geen aanspraak meer maakt op toeslag voor de rest van het
toeslagjaar, hoeft niet van een volledig jaar te worden uitgegaan bij de
berekening van de KOT-rechten.»59

52

Idem p. 29, onder verwijzing naar ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610.
Idem, p. 29.
54
Idem, p. 29. De commissie-Donner zegt hierover: «Ondertekening van de overeenkomst vloeit
overigens niet voort uit de letterlijke wettekst!»
55
Idem, p. 29. De commissie-Donner verwijst hierbij naar ABRvS 16 maart 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:714.
56
Idem, p. 29, onder verwijzing naar ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2006.
57
Idem, p. 29, onder verwijzing naar ABRvS 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:137 (r.o. 5.3).
58
Idem, p. 30, onder verwijzing naar ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3044.
59
Idem, p. 30.
53

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

98

1.2 De jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak
1.2.1 Algemeen
Uit de weergegeven passages uit het interim-rapport van de commissieDonner komen al enkele uitspraken naar voren die in ieder geval in de
ogen van de commissie zo niet als richtinggevend, dan toch in ieder geval
als illustratief moeten worden aangemerkt.
We zagen al dat de Commissie-Donner de volgende uitspraken uit de
«alles-of-niets»-jurisprudentie aanhaalt (in chronologische volgorde):
ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2006, ABRvS 16 maart 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:714, ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3044,
ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610 en ABRvS 17 januari 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:137.
Ook is in de literatuur die met name naar aanleiding van de «omslaguitspraak» van 23 oktober 2019 verscheen, naar verschillende uitspraken
verwezen, opnieuw als richtinggevend dan wel illustratief. Daarbij worden
enkele uitspraken vaker genoemd, maar eenstemmigheid valt hier niet
aan te ontlenen.
In de literatuur worden als belangrijkste uitspraken genoemd (eveneens
chronologisch): ABRvS 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5679;60
ABRvS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2473;61 ABRvS 27 augustus 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:3173;62 ABRvS 19 november 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:4179;63 ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610;64
ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:589;65 ABRvS 29 maart 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:817;66 ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1945;67
ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:170268 en ABRvS 29 augustus
2018, ECLI:NL:RVS:2018:2848.69
Ten slotte heeft de Afdeling de gewoonte om bij overwegingen die als het
ware een reeds ingezette «lijn» weergeven, te verwijzen naar uitspraken
waarin die «lijn» voor het eerst is neergelegd (formulering: «zoals de
Afdeling eerder heeft overwogen...»), dan wel die voor die «lijn» illustratief zijn (formulering: «zie bijvoorbeeld de uitspraak ...»). Wat daarbij
opvalt, is dat er – op een paar na – steeds naar verschillende uitspraken
wordt verwezen, waar dan bij nazoeken ook nog niet altijd meteen
duidelijk wordt waaróm naar deze uitspraken wordt verwezen.
Zo wordt ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610 veelal aangewezen
als één van de «sleuteluitspraken» in de reeks álles-of-niets»-

60

R. Stijnen, «De Afdeling gaat om. Er is wettelijk gezien ruimte om ook een recht op kinderopvangtoeslag vast te stellen als de aanvrager een deel van de kosten van kinderopvang heeft
voldaan. Toepassing art. 3:4 Awb» (annotatie onder ABRvS 23 oktober 2019, Gst. 2020/29).
61
A. Drahmann en D.K. Jongkind, «Herzien voorschot kinderopvangtoeslag. Evenredigheidsbeginsel» (annotatie onder ABRvS 23 oktober 2019, AB 2020/85).
62
Stijnen 2020.
63
E.J.E. Groothuis, P.J. Huisman, N. Jak, «Belastingdienst/Toeslagen mag kinderopvangtoeslag
proportioneel gaan toekennen. Afdeling «om» (annotatie onder 23 oktober 2019, RSV 2020/22).
64
M. Scheltema, «De responsieve rechtsstaat: het burgerperspectief», Nederlands Tijdschrift
voor Bestuursrecht 2019/24; Marseille 2020; Groothuis, Huisman en Jak 2020.
65
H.A. Elbert, «Onrecht en ander te voorkomen fiscaal leed in de wereld van de fiscale
toeslagen,» Nederlands Tijdschrift voor Fiscaal Recht 2018/1201; J.D. Baron en E. Poelmann,
«Principles always ring twice: de menselijke maat is willen en doen»; Tijdschrift voor Formeel
Belastingrecht 2020/2; M.E. Gonzalez Perez, «Na 12,5 jaar op naar een menselijke maat?»,
Tijdschrift voor Formeel Belastingrecht 2020/3 en A.T. Marseille, «Kinderopvangtoeslagen: wel
of geen beleidsvrijheid voor de Belastingdienst/Toeslagen?» (annotatie onder 23 oktober 2019,
Ars Aequi 2020 p.393 e.v.).
66
Gonzalez Perez 2020.
67
Gonzalez Perez 2020.
68
Drahmann en Jongkind 2020.
69
Stijnen 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

99

jurisprudentie.70 In die uitspraak verwijst de Afdeling weer terug naar
ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5166 en ABRvS 16 maart
2016, ECLI:NL:RVS:2016:714; deze laatste uitspraak verwijst weer terug
naar ABRvS 22 juni 2011 ECLI:NL:RVS:2011:BQ8833. Uit dit geheel van
verwijzingen wordt niet duidelijk wáár welke lijn nu is ingezet, en op welke
punten de verwijzende uitspraak iets nieuws brengt.
Het voorgaande betekent dat de verwijzingen in de literatuur en de
jurisprudentie hooguit als hulpmiddel kunnen worden gebruikt om de
vraag te beantwoorden welke uitspraken de belangrijkste zijn geweest.
Voor onderstaande analyse is gebruik gemaakt van de volgende zoekmethoden. Op de website van de Raad van State is gezocht op de termen
«awir» of «kinderopvangtoeslag», en zijn alle gevonden uitspraken
geanalyseerd. Hetzelfde is gedaan op www.rechtspraak.nl (beperkt tot
uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak). Van de belangrijkste
gevonden uitspraken zijn de ECLI-nummers weer als zoekterm gebruikt op
www.rechtsorde.nl.
De hier aan de orde zijnde jurisprudentie vindt haar grondslag voor een
belangrijk deel in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
(Awir). Die wet is – haar citeertitel zegt het al – ook van toepassing op
andere inkomensafhankelijke regelingen, zoals huur- en zorgtoeslag.
Sommige belangrijke uitspraken over bepalingen in de Awir betreffen dan
ook andere terreinen dan de kinderopvangtoeslag, maar zij worden
vermeld als zij ook hun uitstraling hebben naar de kinderopvangtoeslag.
De in deze paper weergegeven uitspraken betreffen kinderopvangtoeslag,
tenzij anders vermeld.
Ten slotte is er contact geweest met de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State om te toetsen of de belangrijkste uitspraken met
betrekking tot de zogenoemde «alles-of-niets» benadering zijn geïdentificeerd. Dat bleek het geval.
1.2.2 Ontwikkeling van de jurisprudentie
Elementen
Gelet op de structuur van het juridische besluitvormingsproces rond
invordering onder de Awir, mede in het licht van het interim-rapport van
de commissie-Donner, is de álles-of-niets»-benadering juridisch
opgebouwd uit de volgende elementen:
a. degene die kinderopvangtoeslag ontvangt, moet kunnen aantonen
dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is
van deze kosten (art. 18 lid 1 Awir en art. 52 (oud) Wko, thans 7 lid 1
onder b Wko);
b. als de Belastingdienst/Toeslagen tot de constatering komt dat de
bewijsstukken die betrokkene moet aanleveren op één of meer
punten ontbreken of onjuist of onvolledig zijn, is zij bevoegd tot het
nemen van een beschikking tot terugvordering van het voorschot (art.
16 lid 4 en art. 5 Awir);
c. de Belastingdienst/Toeslagen is daarbij bevoegd ook bij een zeer
geringe tekortkoming in de gegevens een herziening of verrekening
ten nadele van betrokkene door te voeren;
d. indien een herziening of een verrekening leidt tot een terug te
vorderen bedrag, is betrokkene het bedrag van de terugvordering in
zijn geheel verschuldigd (art. 26 Awir).
e. de bevoegdheid tot terugvordering is een gebonden bevoegdheid,
dat wil zeggen er kan niet worden afgezien van terugvordering; alleen

70

Zoals bij de Commissie-Donner, Scheltema 2019; Marseille 2020; Groothuis, Huisman en Jak
2020. Ook in de uitspraken van de Afdeling van na die datum wordt in 46 gevallen naar deze
uitspraak verwezen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

100

f.

g.

bij zeer kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang
en de aantoonbaar betaalde kosten, kan dit anders liggen;
de terugvordering betreft het geheel van het voorschot, dat wil
zeggen niet bijvoorbeeld het gedeelte waarvoor bewijs ontbrak. De
Belastingdienst/Toeslagen is niet bevoegd de terugvordering te
matigen of daarbij anderszins een evenredigheidstoets (artikel 3:4
Awb) toe te passen.
de bestuursrechter is evenmin bevoegd een dergelijke evenredigheidstoets toe te passen.

Bewijslevering (element a), bevoegdheid tot terugvordering
(element b) en volledige verschuldigdheid (element d)
De elementen a, b en d volgen rechtstreeks uit de wet, en zijn dus ook al
vanaf het begin in de jurisprudentie van de Afdeling terug te vinden.
Zie voor wat betreft de verplichting tot aanlevering van gegevens
(element a) bijvoorbeeld ABRvS 22 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ8833:
«Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), verstrekken een belanghebbende, een
partner en een medebewoner de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd
alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak
op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang
kunnen zijn.»71
De bevoegdheid tot terugvordering (element b) is inherent aan de hele
jurisprudentie over dit onderwerp, die immers niet zou zijn ontstaan als
die bevoegdheid werd ontkend.
Zie voor een bevestiging van de volledige verschuldigdheid (element d)
bijvoorbeeld ABRvS 24 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8262, een
zaak over huurtoeslag (die als gezegd ook onder de Awir valt):
«Artikel 16, vierde en vijfde lid van de Awir geeft de Belastingdienst de
bevoegdheid een voorschot te herzien. In artikel 26 van de Awir is
vervolgens dwingendrechtelijk bepaald dat indien een herziening van een
voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening
van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd.»
Deze standaardoverweging komt in talloze andere uitspraken terug.
Zonder pretentie van volledigheid: ABRvS 21 april 2010,
ECLI:NL:RVS:2010:BM1759 (huur- en zorgtoeslag); ABRvS 19 januari 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BP1353 (zorgtoeslag); ABRvS 17 augustus 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BR5166 (huurtoeslag); ABRvS 19 oktober 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BT8597; 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:714 en
ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610.
Bevoegdheid tot terugvordering bij geringe tekortkoming
(element c)
Element c valt niet rechtstreeks op (de letter van) de wet terug te voeren,
en behoeft dus meer aandacht. Zij kan als zodanig niet expliciet in de
onderzochte uitspraken worden gevonden, maar kan uit de casuïstiek
worden afgeleid.
Het betreft dan onder meer de jurisprudentie over de overeenkomst
tussen betrokkene en de aanbieder (instelling voor kinderopvang of
gastouderbureau) die moet worden overlegd. Deze overeenkomst moest
zijn ondertekend door de vraagouder, de gastouder en het gastouderbureau, en de uurtarieven, het aantal uren gastouderopvang per jaar per
kind en de duur van de overeenkomst bevatten Ook alle aanpassingen
(bijvoorbeeld een verhoging van het uurtarief) moesten steeds door alle
71

Naar deze uitspraak wordt veelvuldig verwezen, bijvoorbeeld in ABRvS 30 mei 2012,
ECLI:NL:RVS:2012:BW6900.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

101

betrokkenen worden ondertekend. Ontbreekt één of meer van deze
elementen, dan wordt de overeenkomst geacht te ontbreken en ontbreekt
het recht op kinderopvangtoeslag. Standaarduitspraak lijkt te zijn72
ABRvS 27 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3219, waarin de Afdeling
overwoog:
«Uit artikel 52 van de Wko, gelezen in samenhang met artikel 11, derde lid,
aanhef en onder c, van de Regeling, volgt dat de overeenkomst, bedoeld
in artikel 52 van de Wko, in elk geval de gegevens, genoemd in artikel 11,
derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling moet bevatten. De door
[appellant] overgelegde voorovereenkomst van 4 januari 2008 vermeldt,
naar de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting terecht heeft opgemerkt, niet
de voor de gastouderopvang te betalen prijs per uur, het aantal uren
gastouderopvang per jaar en de duur van de overeenkomst. Gelet daarop
is geen sprake van een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko
die de basis vormt voor de kinderopvang en bestond reeds daarom
derhalve niet vanaf 1 januari 2008 recht op een voorschot kinderopvangtoeslag.»
Deze lijn was echter al eerder ingezet in een uitspraak van vijf dagen
eerder, te weten ABRvS 22 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3217; zij is
sindsdien consequent toegepast.
Bijvoorbeeld ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1062; ABRvS 19 juli
2017, ECLI:NL:RVS:2017:1925 en ABRvS 11 juli 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:2282.
Onder dit element valt ook de eis dat, mede met het oog op «het belang
van controle op een juiste besteding van overheidsgelden», de betalingen
direct of binnen korte tijd na afloop van de betrokken periode aan de
instelling moeten zijn verricht. Zie al ABRvS 17 juli 2013,
ECLI:NL:RVS:2013:371:
«De achtergrond van de regeling voor het toekennen van kinderopvangtoeslag en het verstrekken van voorschotten daarvoor en het belang van
controle op een juiste besteding van overheidsgelden brengen met zich
dat de verschuldigde kosten voor kinderopvang daadwerkelijk ten tijde
van die opvang of uiterlijk kort daarna worden voldaan. Daargelaten
binnen welke termijn de betaling van de verschuldigde kosten exact dient
te geschieden, is betaling in 2013 van de zogenoemde eigen bijdrage voor
de toeslagjaren 2008 en 2009 in ieder geval te laat om aan deze toeslagjaren te kunnen worden toegerekend. Gelet hierop heeft de rechtbank met
juistheid overwogen dat de Belastingdienst het verleende voorschot
kinderopvangtoeslag over de jaren 2008 en 2009 op nihil heeft mogen
vaststellen.»
Ook deze lijn is in verschillende latere uitspraken herhaald.
Zie bijvoorbeeld ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:497, ABRvS
19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1925 en ABRvS 11 juli 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:2282.
De uitspraak van 20 november 2013 wordt ook aangehaald in ABRvS
2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114, waarbij de Afdeling uitdrukkelijk het
belang van de Belastingdienst verdisconteert:
«Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 november
2013 in zaak nr. 201210719/1/A2), dienen alle verschuldigde kosten voor
kinderopvang daadwerkelijk ten tijde van die opvang of uiterlijk kort
daarna te worden voldaan om voor toepassing van de Wko in aanmerking
te kunnen worden genomen. De reden hiervoor is gelegen in het belang
van de Belastingdienst/Toeslagen om betrekkelijk kort na afloop van het
kalenderjaar – aan de hand van de verstrekte gegevens over de tussen
partijen gemaakte afspraken – definitief te kunnen vaststellen of voor dat
jaar aanspraak bestaat op kinderopvangtoeslag en wat in dat geval de
hoogte van de tegemoetkoming is» (curs. SZ).
72

Hier wordt in latere uitspraken naar verwezen, bijvoorbeeld in ABRvS 12 oktober 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BT7381.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

102

Het is mogelijk dat een uitzondering wordt gemaakt als de betrokkene
redelijkerwijs niet in staat was de betalingen uiterlijk kort na afloop van
het betrokken jaar te doen (zie de eerdergenoemde uitspraak ABRvS
2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114), maar een beroep daarop wordt
zelden gehonoreerd.
Aldus bijvoorbeeld de uitspraken ABRvS 19 februari 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:497 (late betaling voorschot), ABRvS 2 april 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:1114 (betalingsnood) en ABRvS 3 september 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:3295 (late betaling voorschot).
Gebondenheid van de bevoegdheid tot terugvordering (element e)
Ook dit is een vaste lijn in de hele onderzochte periode. In de eerder
aangehaalde uitspraak ABRvS 24 augustus 2008,
ECLI:NL:RVS:2008:BG8262, een zaak over huurtoeslag, vervolgt de
Afdeling na de passage over de verschuldigdheid van de terugvordering:
«Voorts wordt met de rechtbank geoordeeld dat in de Awir geen bepaling
is opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst van terugvordering
kan afzien.»
Deze standaardoverweging volgt in de hierboven bij element d genoemde
uitspraken steeds op de overweging over de volledige verschuldigdheid.
Als oudste uitspraak over kinderopvangtoeslag73 waarin dit werd
overwogen vond ik ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4444.
Wel is ruimte voor niet-terugvordering als het gaat om afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij zeer kleine verschillen tussen de totale kosten
van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten (ABRvS 8 juni 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1610 en ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:773),
en is de Belastingdienst/Toeslagen daartoe ook bevoegd als «de gegevens
bij de vraagouder zijn opgevraagd, deze zijn overgelegd en vervolgens bij
de Belastingdienst/Toeslagen een langere periode (minimaal drie jaar) zijn
blijven liggen zonder vervolgstappen van de dienst. De eventueel
daardoor ontstane bewijsnood van de vraagouder wordt de ouder niet
tegengeworpen. In het geval het totale bedrag aan voorschotten hoger
was dan de totale kosten van kinderopvang, is geen sprake van een
afrondingsverschil als hiervoor bedoeld (ABRvS 17 januari 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:137), maar dat laat onverlet dat onder bepaalde
omstandigheden sprake kan zijn van een zodanig klein verschil dat de
Belastingdienst/Toeslagen niet kan tegenwerpen dat de kosten in dit geval
niet zijn voldaan (ABRvS 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1333).»
Het gehele voorschot moet worden teruggevorderd: geen
evenredigheidstoets door Belastingdienst/Toeslagen (element f)
De oudste door mij gevonden uitspraak waarin dit expliciet wordt
overwogen74 betreft ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5166
(huurtoeslag). Na de «bekende» overweging dat artikel 26 Awir dwingendrechtelijk bepaalt dat belanghebbende het bedrag van de terugvordering
in zijn geheel is verschuldigd, volgt:
«In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst van terugvordering kan afzien dan wel de terugvordering kan
matigen, zoals door [appellant] voorgesteld» (curs. SZ).
Dit is in vele latere uitspraken herhaald.
Bijvoorbeeld ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4179, ABRvS
11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:386, ABRvS 15 november 2017,
73

Zie over huur/zorgtoeslag nog ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1353, ABRvS
16 februari 2001, ECLI:NL:RVS:2011:BP4722 en ABRvS 2 maart 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BP6322.
74
Zij wordt door ABRvS in haar uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610 (zie hierna)
dan ook aangehaald als standaarduitspraak: zie verder onder.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

103

ECLI:NL:RVS:2017:3137 en ABRvS 4 september 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:3013.
Soms volstaat de Afdeling ermee om, als betrokkene een beroep doet op
matiging, vast te stellen dat dit vanwege artikel 26 Awir niet mogelijk is.
Zie bijvoorbeeld ABRvS 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3055 en
2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114. In ABRvS 3 september 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:3295, herhaalt de Afdeling dit standpunt als betrokkene
een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel. «[appellant] betoogt dat
de rechtbank heeft miskend dat het op nihil vaststellen van het aan hem
toegekende voorschot disproportioneel is. [...] Zoals de Afdeling eerder
heeft overwogen (uitspraak van 14 november 2012
[ECLI:NL:RVS:2012:BY3055] is de Belastingdienst/Toeslagen niet bevoegd
van terugvordering af te zien, nu in artikel 26 van de Awir is bepaald dat
indien een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen
bedrag, de belanghebbende dat bedrag in zijn geheel is verschuldigd. De
rechtbank is er daarom terecht van uitgegaan dat de Belastingdienst/
Toeslagen het aan [appellant] toegekende voorschot herzien op nihil
mocht vaststellen.»
Ook wordt een beroep op artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht (het
evenredigheidsbeginsel) expliciet verworpen (ABRvS 21 augustus 2013,
ECLI:NL:RVS:2013:840):
«Ten slotte faalt ook het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft
miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen, in strijd met artikel 3:4, tweede
lid, van de Awb onvoldoende oog heeft gehad voor haar belangen,
aangezien zij door de terugvordering van het voorschot financieel ernstig
wordt benadeeld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak
van 14 november 2012 in zaak nr. 201202657/1/A2) is de Belastingdienst/
Toeslagen niet bevoegd van terugvordering af te zien, nu in artikel 26 van
de Awir is bepaald dat indien een herziening van een voorschot leidt tot
een terug te vorderen bedrag, de belanghebbende dat bedrag in zijn
geheel is verschuldigd.» Zie al eerder ABRvS 7 december 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BU7020 en ABRvS 25 januari 2012,
ECLI:NL:RBSGR:2011:BQ8254, JB 2012/62: «Gezien het wettelijk kader
waaraan de Belastingdienst een aanvraag moet toetsen, faalt het beroep
van [wederpartij] op artikel 3:4 van de Awb eveneens.»
Artikel 1 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens, dat de eigendom beschermt, bevat in zijn toepassing eveneens een
vorm van evenredigheidstoets («fair balance»). De wijze waarop de
Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten terugvordert vormt volgens de
Afdeling geen schending van dat artikel 1 Eerste Protocol, omdat de
voorschotten geen eigendom vormen (ABRvS 10 december 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:4445):
«Nu de rechtbank voorts terecht heeft overwogen dat aan een voorschot
niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met
dat voorschot overeenkomende aanspraak bestaat, heeft de
Belastingdienst/Toeslagen [appellante] geen eigendom ontnomen». Zie
ook ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:691: Voorts heeft de
Belastingdienst/Toeslagen met het terugvorderen van het verleende
voorschot kinderopvangtoeslag over 2010, waarvan achteraf bleek dat dit
ten onrechte is uitgekeerd, [appellant] geen eigendom ontnomen, nu een
voorschot geen «possession» is in de zin van artikel 1, Eerste Protocol bij
het EVRM.
Ten slotte komt het voor dat Afdeling eenvoudigweg constateert dat wel
een groot deel, maar niet alle kosten aantoonbaar zijn betaald. Dat leidt
(bijvoorbeeld in ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6772) tot
de volgende, korte overweging:
«Nu appellant niet heeft aangetoond dat hij de in de overeenkomst
opgenomen kosten voor de gastouder, waarop de toeslag mede is
gebaseerd, geheel heeft voldaan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

104

dat de Belastingdienst het voorschot kinderopvangtoeslag terecht heeft
herzien en op nihil heeft gesteld.»
In haar uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610 heeft de Afdeling
het voorgaande geëxpliciteerd, waarbij nader wordt toegelicht dat dit
betekent dat geen ruimte bestaat voor een corrigerende werking van het
evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht):
«De belangenafweging die een bestuursorgaan dient te maken, wordt
ingevolge artikel 3:4, eerste lid, beperkt voor zover dit voortvloeit uit een
wettelijk voorschrift. Uit de hiervoor genoemde bepalingen volgt dat geen
ruimte bestaat voor een belangenafweging bij de vaststelling van de
hoogte van de kinderopvangtoeslag indien niet alle kosten aantoonbaar
zijn betaald en, zoals de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van
17 augustus 201175 eerder heeft overwogen, bij de terugvordering. De
Belastingdienst/Toeslagen kon dan ook bij de herziening van het
voorschot, de definitieve vaststelling van de tegemoetkoming en de
terugvordering geen rekening houden met de kosten van kinderopvang
die [appellante] aantoonbaar heeft betaald. De Belastingdienst/Toeslagen
heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] geen
aanspraak kan maken op een evenredig deel van de kinderopvangtoeslag
over de jaren 2009, 2010 en 2011. Met de door haar aangevoerde
persoonlijke omstandigheden kan [appellante] ook niet bereiken dat van
terugvordering wordt afgezien. Dat aan [appellante] nog geen boete is
opgelegd, ontslaat haar, zoals de Belastingdienst/Toeslagen terecht heeft
gesteld, evenmin van de plicht om de voorschotten kinderopvangtoeslag
over de jaren 2009, 2010 en 2011 in zijn geheel terug te betalen.»
De Afdeling maakt hierop een uitzondering als de Belastingdienst/
Toeslagen geen voorschot heeft uitbetaald (ABRvS 16 november 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:3044) of de toeslag in strijd met de systematiek van de
Awir lopende het jaar heeft stopgezet, en dit ertoe leidt dat betrokkene ook
zijn betaling aan de instelling voor kinderopvang c.q. gastouderschap
heeft stopgezet (ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:589). In deze
laatste uitspraak maakt de Afdeling echter meteen duidelijk dat zij dit niet
als een evenredigheidstoets beschouwt:
«In gevallen zoals dit waarin de Belastingdienst/Toeslagen bij de
stopzetting van het voorschot niet de vereiste zorgvuldigheid heeft
betracht en in strijd met de voor opschorting geldende regels heeft
gehandeld, kan een uitzondering worden gemaakt op de regel dat de
kosten voor het hele jaar moeten zijn voldaan. Dit leidt ertoe dat over de
periode vóór de stopzetting en over de periode ná de stopzetting
afzonderlijk moet worden bezien of is voldaan aan de voorwaarden om
voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen. Anders dan de
Belastingdienst/Toeslagen heeft betoogd kan [wederpartij] in deze
omstandigheden niet worden tegengeworpen dat zij de kosten van
kinderopvang over de maanden september tot en met december niet
volledig heeft voldaan en is het in dit geval voldoende dat [wederpartij]
aantoont dat zij de kosten over de maanden januari tot en met augustus
2014, waarover een voorschot was verstrekt, heeft voldaan. Het gaat
daarbij niet om een aanspraak op kinderopvangtoeslag over een heel
berekeningsjaar naar evenredigheid van de aangetoonde maanden, maar
om een aanspraak over het gedeelte van het berekeningsjaar voorafgaand
aan het tijdstip van stopzetting van de toeslag.»
Bij uitspraken van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 en
ECLI:NL:RVS:2019:3536), heeft de Afdeling de «alles-of-niets» benadering
verlaten. De kernoverweging luidt:
In artikel 1.7, eerste lid, van de Wko is bepaald dat de hoogte van de
tegemoetkoming afhankelijk is van de draagkracht en de hoogte van de
kosten van kinderopvang in het berekeningsjaar. In het licht van het
voorgaande komt de Afdeling thans tot een uitleg van die bepaling
75

Deze uitspraak werd hiervóór aangehaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

105

waarbij uit deze bepaling, op zichzelf en in samenhang met artikel 1.52,
eerste lid, wordt afgeleid dat de Belastingdienst/Toeslagen wettelijk gezien
ruimte heeft om ook een recht op kinderopvangtoeslag vast te stellen als
de aanvrager een deel van de kosten van kinderopvang heeft voldaan. Dit
brengt mee dat, anders dan de Afdeling eerder heeft overwogen
(bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610), de
Belastingdienst/Toeslagen bij de bepaling van het recht op voorschotten
kinderopvangtoeslag kan beoordelen welk bedrag aan kinderopvangtoeslag moet worden vastgesteld indien een deel van de kosten is betaald.
Bij deze beoordeling moet de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge
artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)
de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen. Daarbij
mogen, ingevolge het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb, de nadelige
gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met
het besluit te dienen doelen.
[...].
Het gevolg van deze nieuwe uitleg van de wettelijke bepalingen is dat de
Belastingdienst/Toeslagen bij de kinderopvangtoeslagen meer mogelijkheden krijgt om in individuele gevallen maatwerk te leveren. Daarbij
worden het belang van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk
gebruik en de gerechtvaardigde belangen van de burger meer met elkaar
in evenwicht gebracht.
Geen evenredigheidstoets door de rechter (element g)
Het is denkbaar dat de bestuursrechter een bestuursorgaan toestaat om
een strenge lijn te hanteren bij terugvordering, maar dat niet voorschrijft,
zodat er ruimte voor het bestuursorgaan is om in plaats daarvan een
lankmoediger beleid te voeren. Gegeven het feit dat de Afdeling bij de
terugvordering van kinderopvangtoeslag tot oktober 2019 van oordeel
was dat de Belastingdienst/Toeslagen een dergelijke ruimte niet bezat, en
dus niet bevoegd was tot matiging van de terugvordering, is een
evenredigheidstoets door de bestuursrechter logischerwijs niet meer aan
de orde. In de eerder aangehaalde uitspraak van 8 juni 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1610 is, na vaststelling dat de Belastingdienst/
Toeslagen niet toekomt aan een evenredigheidstoets, dan ook de slotsom:
«[appellante] betoogt dus tevergeefs dat de rechtbank het besluit van
21 januari 2015 in strijd had moeten achten met het evenredigheidsbeginsel.»
1.3 Conclusie: de belangrijkste uitspraken
Element a, b en d volgen rechtstreeks uit de wet voort, en zijn ook nooit
omstreden geweest, terwijl element g onvermijdelijk uit element f
voortvloeit: ik laat de daarvoor illustratieve uitspraken dan ook verder
buiten beschouwing.
Per element zijn de belangrijkste uitspraak of uitspraken:
1. de Belastingdienst/Toeslagen is bevoegd ook bij een geringe tekortkoming in de gegevens een herziening of verrekening ten nadele van
betrokkene door te voeren.
Belangrijkste uitspraak/uitspraken:
– ten aanzien van de overeenkomst: ABRvS 27 juli 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BR3219
– ten aanzien van te late betaling: ABRvS 17 juli 2013,
ECLI:NL:RVS:2013:371
2. de bevoegdheid tot terugvordering is een gebonden bevoegdheid, dat
wil zeggen er kan niet worden afgezien van terugvordering; Alleen bij
zeer kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en de
aantoonbaar betaalde kosten, kan dit anders liggen;
Belangrijkste uitspraak/uitspraken:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

106

–

algemeen: ABRvS 24 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8262
(huurtoeslag) en ABRvS 28 november 2012,
ECLI:NL:RVS:2012:BY4444.
– geen terugvordering bij afrondingsverschillen: ABRvS 8 juni 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1610.
– geen terugvordering bij zeer klein verschil: 24 april 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:1333.
3. de terugvordering betreft het geheel van het voorschot, dat wil zeggen
niet bijvoorbeeld het gedeelte waarvoor bewijs ontbrak. De
Belastingdienst/Toeslagen is niet bevoegd een evenredigheidstoets
(artikel 3:4 Awb) toe te passen.
Belangrijkste uitspraak/uitspraken:
– In algemene zin: ABRvS 17 augustus 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BR5166 (huurtoeslag);
– Geen matiging mogelijk: ABRvS 14 november 2012,
ECLI:NL:RVS:2012:BY3055;
– Niet alles terugvorderen als voorschot niet (tijdig) is betaald of de
toeslag in strijd met de systematiek van de Awir lopende het jaar is
stopgezet: ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3044 en
ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:589;
– Explicitering (geen) toetsing evenredigheid: ABRvS 8 juni 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1610;
– Afdeling gaat «om»: ABRvS 23 oktober 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536.
§ 2. Rol belastingdienst
Wat was de inbreng van Belastingdienst/Toeslagen in deze zaken en welke
plek neemt deze in bij de (onderbouwing van de) uitspraken?
Hieronder richt ik mij uitsluitend op de uitspraken van de Afdeling, en wel
die uitspraken die eerder (par. 1.4) als de belangrijkste werden aangeduid.
In die uitspraken wordt het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen in
de betrokken zaak, of in algemene zin, weergegeven. Dit kan dus in beeld
worden gebracht. Wat de Belastingdienst overigens in de voorbereiding
van de zitting of ter zitting heeft aangevoerd kan, voor zover het althans
niet in de uitspraak wordt aangehaald, in dit onderzoek niet worden
meegenomen.
1. De Belastingdienst/Toeslagen is bevoegd ook bij een geringe
tekortkoming in de gegevens een herziening of verrekening ten
nadele van betrokkene door te voeren.
Hier zagen we al dat de Afdeling bij het vereiste dat uiterlijk kort na de
opvang alle verschuldigde kosten moeten zijn voldaan, voorop stelt «het
belang van de Belastingdienst/Toeslagen om betrekkelijk kort na afloop
van het kalenderjaar – aan de hand van de verstrekte gegevens over de
tussen partijen gemaakte afspraken – definitief te kunnen vaststellen of
voor dat jaar aanspraak bestaat op kinderopvangtoeslag en wat in dat
geval de hoogte van de tegemoetkoming is» (ABRvS 2 april 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:1114). In diezelfde uitspraak legt de Afdeling een
verband met het vereiste van een geldige overeenkomst:
«In dit kader is van belang dat de Belastingdienst/Toeslagen zich bij de
vaststelling van de tegemoetkoming baseert op de tussen partijen
gemaakte afspraken. De hoogte van de toeslag is ingevolge artikel 7,
eerste lid, van de Wko namelijk onder meer afhankelijk van de tussen
partijen gemaakte afspraken over het aantal kinderen dat wordt
opgevangen, het aantal uren opvang en het gehanteerde uurtarief. Deze
afspraken dienen, gelet op artikel 52 van de Wko, te zijn vastgelegd in een
door partijen gesloten schriftelijke overeenkomst, om te vermijden dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

107

onduidelijkheid bestaat over de hoogte van de kosten voor kinderopvang
voor het desbetreffende jaar.
De Afdeling onderkent dus dat de Belastingdienst/Toeslagen zich primair
baseert (moet baseren) op de gegevens die door de betrokkene worden
aangeleverd, waarbij een belangrijke rol is weggelegd voor de overeenkomst met de instelling voor kinderopvang of het gastouderbureau. Er
wordt dan ook bij controle zeer streng toegezien op juistheid en volledigheid van deze gegevens.
2. De bevoegdheid tot terugvordering is een gebonden
bevoegdheid, dat wil zeggen er kan niet worden afgezien van
terugvordering; Alleen bij zeer kleine verschillen tussen de totale
kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, kan
dit anders liggen.
De oudste uitspraak inzake kinderopvangtoeslag waarin dit werd
overwogen is ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4444.
Daarin is geen voor dit element relevante inbreng van de Belastingdienst/
Toeslagen te vinden.
Die is er wel in de uitspraken waarin een correctie op deze lijn wordt
aangebracht, te weten inzake afrondingsverschillen en zeer kleine
verschillen.
In de zaak die leidde tot ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610 bleek
dat de Belastingdienst/Toeslagen het beleid voerde dat bij afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij kleine verschillen tussen de totale kosten van
kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, er van uit werd gegaan
dat alle kosten van kinderopvang zijn voldaan.
Als het gaat om de terugvordering bij zeer kleine verschillen, lag het
anders: daar wilde de Belastingdienst/Toeslagen ook een gering verschil
terugvorderen, maar dat stond de Afdeling niet toe (ABRvS 24 april 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:1333):
Uiteindelijk is het verschil tussen de totale kosten en de betaalde kosten
(€ 11.891,00- € 11.775,56 =) € 115,44. Dat is een dusdanig klein verschil
dat gezien de omvang van en de regelmaat waarmee de betalingen
maandelijks plaatsvonden en het feit dat maandelijks naar aanleiding van
de factuur werd betaald, niet kan worden tegengeworpen dat de kosten
van kinderopvang over 2013 niet zijn voldaan. Dat het totale bedrag aan
voorschotten kinderopvangtoeslag dat [appellante] heeft ontvangen hoger
was dan de totale kosten, zoals ook het geval was in de door de
Belastingdienst/Toeslagen aangehaalde uitspraak van 17 januari 2018
(ECLI:NL:RVS:2018:137), laat onverlet dat onder de hiervoor genoemde
omstandigheden de Belastingdienst/Toeslagen niet kan tegenwerpen dat
de kosten in dit geval niet zijn voldaan. Gelet op het vorenstaande heeft
de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte de kinderopvangtoeslag over
2013 berekend en vastgesteld op nihil.
3. De terugvordering betreft het geheel van het voorschot, dat
wil zeggen niet bijvoorbeeld het gedeelte waarvoor bewijs
ontbrak. De Belastingdienst/Toeslagen is niet bevoegd een
evenredigheidstoets (artikel 3:4 Awb) toe te passen.
De eerste, algemene uitspraak bij dit element betrof een zaak over
huurtoeslag, te weten ABRvS 17 augustus 2011,
ECLI:NL:RVS:2011:BR5166. Uit die uitspraak blijkt geen inbreng van de
Belastingdienst/Toeslagen op dit punt. Datzelfde geldt voor de eerste
uitspraak die wél over kinderopvangtoeslag ging, waar de Afdeling
hetzelfde overwoog (ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4179),
en de aangehaalde uitspraak waarin de Afdeling een beroep op matiging
of het evenredigheidsbeginsel verwierp (respectievelijk ABRvS

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

108

14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3055 en ABRvS 3 september
2014, ECLI:NL:RVS:2014:3295).
De vaker aangehaalde uitspraak ABRvS 8 juni 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1610, waarin de Afdeling expliciteerde waarom geen
ruimte bestaat voor een corrigerende werking van het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht, biedt een ander beeld.
Daar werd het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen over de
dwingendrechtelijkheid van de Wko en de Awir, en de onmogelijkheid van
een evenredigheidstoetsing (zelfs niet een drempelpercentage) uitgebreid
weergegeven.
«Op de tweede zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd
toegelicht dat indien niet is aangetoond dat alle kosten van de
afgesproken kinderopvang zijn betaald, de Wko en de Awir hem geen
ruimte bieden bij de vaststelling van een voorschot kinderopvangtoeslag,
tegemoetkoming of terugvordering rekening te houden met dat deel van
de kosten dat wel aantoonbaar is betaald. De Belastingdienst/Toeslagen
heeft ter zake dan ook geen beleidsregels vastgesteld of een vaste
gedragslijn ontwikkeld. Volgens de dienst biedt de wet geen ruimte om
een beroep op het evenredigheidsbeginsel te honoreren, waarbij indien
slechts een deel van de kosten aantoonbaar is voldaan aanspraak kan
worden gemaakt op een evenredig lager voorschot of lagere tegemoetkoming.
Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht alleen bij afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij kleine verschillen tussen de totale kosten
van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, er van uit te gaan
dat alle kosten van kinderopvang zijn voldaan. Dit is volgens de
Belastingdienst/Toeslagen echter een bewijskwestie en ziet dus niet op
toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Hetzelfde geldt volgens de
dienst in het geval dat gegevens bij de vraagouder zijn opgevraagd, deze
zijn overgelegd en vervolgens bij de Belastingdienst/Toeslagen een
langere periode (minimaal drie jaar) zijn blijven liggen zonder vervolgstappen van de dienst. De eventueel daardoor ontstane bewijsnood van
de vraagouder wordt de ouder niet tegengeworpen.
Ook heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat hij geen
mogelijkheid ziet en het bovendien onwenselijk acht om in het kader van
de evenredigheid een zogenoemd drempelpercentage te hanteren. Het
hanteren van zo’n drempel zou betekenen dat indien ten minste een
bepaald percentage – bijvoorbeeld 95% – van de kosten van kinderopvang
aantoonbaar is betaald, ervan wordt uitgegaan dat wel aanspraak bestaat
op toeslag. Niet alleen biedt de regelgeving hiervoor geen ruimte, ook
werkt het vaststellen van een dergelijk percentage willekeur in de hand.
Bovendien kan dit anticiperend gedrag van vraagouders oproepen.
Daarbij komt dat mede door de invoering van de kassiersfunctie van het
gastouderbureau, waardoor het bureau wettelijk verplicht is de betalingen
van vraagouders aan gastouders door te geleiden, het aantal zaken waarin
een beroep wordt gedaan op het evenredigheidsbeginsel, is gedaald,
aldus de Belastingdienst/Toeslagen.»
De Afdeling overweegt vervolgens, onder verwijzing naar eerdere, vaste
jurisprudentie dat die evenredigheidstoets inderdaad niet aan de orde is.
Wat betreft de uitzonderingen op het terugvorderen bestaat een duidelijk
verschil tussen de situatie dat het voorschot niet (tijdig) is betaald (ABRvS
16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3044) en de situatie dat de toeslag
in strijd met de systematiek van de Awir lopende het jaar is stopgezet
(ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:589). In de eerste situatie is het
beleid van de Belastingdienst/Toeslagen om dan niet alles terug te
vorderen, maar er wel streng op toe te zien dat de betrokkene actie
onderneemt. De Afdeling neemt dit over:
«De Belastingdienst/Toeslagen onderkent dat vraagouders in bepaalde
situaties niet in staat kunnen zijn om de kosten tijdig te voldoen. Dit kan
zich voordoen indien er geen voorschot is verstrekt. De Belastingdienst/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

109

Toeslagen verwacht dan dat de aanvrager actief handelt, waarbij kan
worden gedacht aan het overeenkomen van uitstel van betaling. Die
afspraak moet aan de Belastingdienst/Toeslagen worden doorgegeven.
Het niet ontvangen van een voorschot kan volgens de Belastingdienst/
Toeslagen echter geen reden zijn om in het geheel geen kosten van
kinderopvang te betalen. In het geval van [appellante] acht de
Belastingdienst/Toeslagen doorslaggevend dat niet duidelijk is dat de
betaling van 3 februari 2014 aan het berekeningsjaar 2013 moet worden
toegerekend, de betaling niet via het gastouderbureau is gelopen en niet
duidelijk is of [appellante] uitstel van betaling of een schenking met de
gastouder is overeengekomen.»
In de tweede situatie wilde de Belastingdienst/Toeslagen wél het gehele
voorschrot invorderen, maar is het de Afdeling zélf die overweegt dat dit
in een dergelijk geval niet aanvaardbaar is.
«In dit geval doet zich de bijzondere omstandigheid voor dat de
Belastingdienst/Toeslagen, in afwachting van de resultaten van een
controle, lopende het toeslagjaar de voorschotten heeft stopgezet, terwijl
de kinderopvang wel doorliep en [wederpartij] in eerste instantie ook
aanspraak maakte op toeslag voor de kinderopvang na de stopzetting, dus
voor het gehele toeslagjaar. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich bij
brief van 28 oktober 2016 als reactie op vragen van de Afdeling op het
standpunt gesteld dat in dit geval naar het gehele berekeningsjaar moet
worden gekeken. Daarbij is volgens de dienst niet van belang of het
voorschot kinderopvangtoeslag wel of niet is uitbetaald, omdat dit niets
afdoet aan de betalingsafspraken met het gastouderbureau die tijdig
moeten worden nagekomen voor het recht op kinderopvangtoeslag. Wel
kan bij dit laatste een uitzondering worden gemaakt indien tijdig uitstel
van betaling wordt verkregen bij het gastouderbureau, indien het
voorschot kinderopvangtoeslag niet is uitbetaald, er sprake is van
betalingsonmacht en het bedrag dat voor eigen rekening komt wel is
betaald. Ook kan een uitzondering worden gemaakt indien de oorzaak van
het niet uitbetalen van de kinderopvangtoeslag toe te rekenen is aan de
Belastingdienst/Toeslagen, aldus die brief. [...] De Afdeling is van oordeel
dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de stopzetting van het voorschot niet
heeft gehandeld in overeenstemming met de systematiek van de
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), zoals [wederpartij]
in hoger beroep terecht heeft aangevoerd.»
In de zaak die leidde tot ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535
zette de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd uiteen waarom het
«alles-of-niets» beleid zo belangrijk was. Duidelijk is dat de Dienst vooral
het oog had op de preventieve werking die van deze benadering uitging:
In vergelijkbare zaken waarin het nadere voorschot of de definitieve
berekening op nihil is gesteld, heeft de Afdeling aan de Belastingdienst/
Toeslagen gevraagd wat de reden ervan is dat dergelijke ingrijpende
consequenties worden verbonden aan het niet aantonen van volledige
betaling van de gestelde kosten. De Belastingdienst/Toeslagen heeft,
samenvattend weergegeven, allereerst geantwoord dat een andere
benadering ertoe zou leiden dat aanvragers – gevraagd naar de daadwerkelijke kosten – in de verleiding zullen komen te hoge kosten van opvang
op te geven. Wanneer het gevolg van te hoge opgave niet langer zou zijn
dat toeslag geheel wordt geweigerd, kunnen aanvragers het erop aan
laten komen of controle plaatsvindt. Vindt deze niet plaats, dan ontvangen
zij een te hoge toeslag, gerelateerd aan de te hoog opgegeven kosten.
Vindt controle wel plaats, dan zou in een andere dan de gevolgde
benadering bijstelling naar een lager toeslagbedrag plaatsvinden,
waarmee de stimulans om correcte opgave te doen zou komen te
ontbreken. [...]
De Belastingdienst/Toeslagen heeft ter verdediging van haar huidige lijn
daarnaast aangevoerd dat kinderopvangtoeslag is bedoeld als tegemoet-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

110

koming en dat de aanvrager dus steeds een deel van de kosten,
aangeduid als eigen bijdrage, zelf moet betalen. Als gekozen zou worden
voor een «toekenning naar evenredigheid» zou dit de kans verkleinen dat
de aanvrager de eigen bijdrage betaalt, aldus de Belastingdienst/
Toeslagen. [...]
De Belastingdienst/Toeslagen heeft er ook op gewezen dat een te hoog
aangevraagd en toegekend voorschot het niet wenselijke gevolg kan
hebben dat de daadwerkelijk gemaakte lagere kosten hieruit volledig
kunnen worden voldaan. [...]
De Afdeling kan deze argumenten waar het de preventieve werking betreft
nog wel volgen, maar is van oordeel dat deze «niet moet leiden tot het
meest vergaande gevolg dat geen enkele aanspraak op toeslag bestaat als
vaststaat dat een gedeelte van de kosten wel is betaald.» De andere
argumenten acht zij niet valide.
§ 3. Aard van de toetsing
Wat is de aard van de toetsing die de [Afdeling bestuursrechtspraak van
de] Raad van State uitvoert in deze zaken? Op welke manier maken
billijkheid, redelijkheid en proportionaliteit van de aanpak van de
Belastingdienst en de gevolgen voor betrokken burgers deel uit van de
toetsing?
Toetsing aan billijkheid, redelijkheid en proportionaliteit komt in het
bestuursrecht neer op toetsing aan het materiële zorgvuldigheids- of
evenredigheidsbeginsel zoals dat is neergelegd in artikel 3:4 Algemene
wet bestuursrecht:
Artikel 3:4 Awb
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken
belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard
van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een
besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het
besluit te dienen doelen.
Als we kijken naar de kernelementen van de «alles-of-niets» benadering
die aan het slot van § 1 werden geïdentificeerd, gaat de lijn die de
Afdeling in de hier onderzochte periode hanteerde, er vanuit dat de
«alles-of-niets» benadering voortvloeit uit de wet (Wko en Awir). De wet
geeft een gebonden bevoegdheid tot invordering, en biedt geen
grondslag voor afzien of matigen van de terugvordering. Kernoverweging
in dit verband is te vinden in ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610:
«Voor zover het beroep dat [appellant] heeft gedaan op het evenredigheidsbeginsel moet worden opgevat als een beroep op artikel 3:4 van de
Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geldt het volgende.
De belangenafweging die een bestuursorgaan dient te maken, wordt
ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Awb beperkt voor zover dit
voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Uit de hiervoor genoemde
artikelen volgt dat geen ruimte bestaat voor een belangenafweging bij de
vaststelling van de hoogte van de kinderopvangtoeslag indien niet alle
kosten aantoonbaar zijn betaald en, zoals de Afdeling in de hierboven
genoemde uitspraak van 17 augustus 2011 eerder heeft overwogen, bij de
terugvordering. Bij de herziening van het voorschot, de vaststelling van de
tegemoetkoming en bij de terugvordering kon de Belastingdienst/
Toeslagen dan ook geen rekening houden met kosten van kinderopvang
die [appellant] aantoonbaar heeft betaald. [appellant] betoogt dus
tevergeefs dat de rechtbank het besluit van 14 augustus 2014 in strijd had
moeten achten met het evenredigheidsbeginsel.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

111

Volgens de Afdeling sneuvelt een beroep op artikel 3:4 Awb dus al op het
eerste lid: immers, de betrokken wettelijke voorschriften staan er in de
ogen van de Afdeling aan in de weg dat het belang van de burger wordt
meegewogen. Het bestuursorgaan kan dan ook niet meer toekomen aan
toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van het tweede lid van
artikel 3:4.76 Voor alle duidelijkheid: dit komt niet neer op een marginale
toetsing, maar op geen toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.
Kan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 meebrengen dat het
«dwingendrechtelijke» systeem van de Wko/Awir wordt doorbroken?
Daarvoor eerst iets over de verhouding tussen de Awb en de bijzondere
wet.77 De Awb, de Awir en de Wko zijn alle drie wetten in formele zin.
Maar omdat de Awb een algemene wet is, gaan de Awir en de Wko, met
inbegrip van hun «dwingendrechtelijke» systeem van terugvorderen, vóór
de Awb, en dus ook vóór het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4. Dat
Awir en Wko dus niet expliciet bepalen dat artikel 3:4 Awb niet van
toepassing is, doet er in dat licht dus niet toe.
Nu geeft artikel 3:4 Awb weliswaar uitdrukking aan het materiële
zorgvuldigheids- of evenredigheidsbeginsel, maar het kan dat nooit
uitputtend doen: materiële zorgvuldigheid en evenredigheid zijn
algemene rechtsbeginselen, die betrekking hebben op het handelen van
alle overheidsorganen, ook van de wetgever.
In dat licht zou een toetsing aan het materiële zorgvuldigheidsbeginsel of
het evenredigheidsbeginsel neerkomen op een zogenaamde contra-legem
toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De
Afdeling heeft daar blijkens haar jurisprudentie tot oktober 2019 niet voor
willen kiezen.
In de uitspraken van ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 en
ECLI:NL:RVS:2019:3535, heeft de Afdeling als gezegd deze lijn verlaten, en
wel ruimte geboden voor een toepassing van het evenredigheidsbeginsel.
De Afdeling doet dit door het wettelijk stelsel (artikel 1.7, eerste lid, Wko
«op zichzelf en in samenhang met artikel 1.52, eerste lid, Wko») niet meer
als dwingendrechtelijk te beschouwen, maar er in te lezen«dat de
Belastingdienst/Toeslagen wettelijk gezien ruimte heeft om ook een recht
op kinderopvangtoeslag vast te stellen als de aanvrager een deel van de
kosten van kinderopvang heeft voldaan.» En gegeven deze ruimte moet
de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 3:4, eerste lid, Awb ook het
belang van de betrokkene meewegen; dat brengt dan weer mee dat ook
het evenredigheidsbeginsel van het tweede lid van artikel 3:4 Awb moet
worden toegepast, hetgeen het mogelijk maakt «tot een andere
berekening te komen die minder ingrijpende gevolgen heeft.» «Het gevolg
van deze nieuwe uitleg van de wettelijke bepalingen is dat de
Belastingdienst/Toeslagen bij de kinderopvangtoeslagen meer mogelijkheden krijgt om in individuele gevallen maatwerk te leveren. Daarbij
worden het belang van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk
gebruik en de gerechtvaardigde belangen van de burger meer met elkaar
in evenwicht gebracht.»
§ 4. Aard en strekking van de uitspraken; ruimte voor de
Belastingdienst/toeslagen en het ministerie
Wat is de aard en strekking van de uitspraken van de [Afdeling bestuursrechtspraak van de] RvS? Wat schrijven de uitspraken van de Raad van
State dwingend voor en welke ruimte laten de uitspraken voor de
Belastingdienst/het departement als het gaat om de «alles of niets»
benadering? Welke aanwijzingen of signalen bevatten de uitspraken voor
handhaven of bijstellen van het beleid en/of wet- en regelgeving?
76
77

Zie voor kritiek op deze uitleg Scheltema 2019.
Zie hierover S.E. Zijlstra, «De verhouding tussen de Awb en de bijzondere wet», Nederlands
Tijdschrift voor Bestuursrecht 2000 nr., 4 p. 94–98.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

112

Omdat de belangrijkste elementen van de «alles-of-niets» jurisprudentie
in de ogen van de Afdeling dwingendrechtelijk uit de betrokken wetgeving
voortvloeiden, kan op basis van de uitspraken niet anders geconcludeerd
worden dan dat de juridische mogelijkheden voor de Belastingdienst/
Toeslagen tot het voeren van een soepeler beleid, zo zij daartoe al
behoefte zou hebben gevoeld, nagenoeg78 nihil waren79 Maar omdát de
Belastingdienst/Toeslagen geen belangrijk soepeler beleid ging hanteren,
blijft het intussen speculeren hoe de Afdeling daarmee zou zijn
omgegaan. Het is in ieder geval mogelijk gebleken dat de Afdeling in 2019
zelf een geheel andere invulling aan de wettelijke voorschriften is gaan
geven; niet geheel ondenkbaar (maar in mijn ogen niet waarschijnlijk) is
dat de Afdeling dat eerder was gaan doen als de Belastingdienst/
Toeslagen het standpunt had ingenomen dat dat de juiste uitleg was.
In dit verband is ook relevant dat in de nadagen van de «alles-of-niets»
jurisprudentie enkele – zij het bescheiden – openingen werden geboden,
namelijk de eerder aangehaalde kwesties van de afrondingsverschillen en
niet-betaling van het voorschot (beleid van de Belastingdienst/Toeslagen),
de zeer kleine verschillen en de onjuiste stopzetting van de betaling (de
Afdeling zelf).
§ 5. Reacties in de literatuur
Hoe is in juridische (vak)literatuur gereageerd op de uitspraken van de
[Afdeling bestuursrechtspraak van de] Raad van State? Wat zijn de
belangrijkste verschillende zienswijzen of benaderingen die daarbij zijn te
onderscheiden? In welke mate is in juridische (vak)literatuur kritiek
geweest op de harde lijn die de Raad van State ten aanzien van de «alles
of niets benadering» gehanteerd heeft?
5.1 De periode tot de uitspraken van 23 oktober 2019
Hier kan ik kort over zijn. Van de uitspraken van de Afdeling in de
betrokken periode zijn er slechts enkele in de vakliteratuur gepubliceerd.
Soms werden zij daarbij voorzien van commentaar («annotatie»), maar
voor zover ik heb kunnen vinden is geen van de gepubliceerde uitspraken
voorzien van een annotatie die betrekking heeft op de «alles of niets»
benadering, met inbegrip van de andere elementen die hierboven in dat
kader werden onderscheiden.
Er is in de betrokken periode, en dan alleen nog tegen het einde ervan, in
de juridische literatuur door precies twee auteurs iets over de «alles-ofniets»-jurisprudentie geschreven. Beide zijn hier zeer kritisch over.
78

Nagenoeg, vanwege de openingen die de jurisprudentie bood op niet onbelangrijke, maar
relatief kleine onderdelen (zie boven, § 2). In dat licht moet ook de volgende passage uit de
«wende»-uitspraak ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 worden begrepen: «Het
gevolg van deze nieuwe uitleg van artikel 26 van de Awir is dat de Belastingdienst/Toeslagen
bij de terugvordering van toeslagen meer mogelijkheden krijgt om in individuele gevallen
maatwerk te leveren» (curs. SZ).
79
Zie ook Drahmann en Jongkind 2020: «Op grond van de oude jurisprudentielijn was volgens
de Afdeling sprake van een volledig gebonden bevoegdheid van B/T: het was alles of niets,»
alsmede Marseille 2020: «Kort maar goed: ook al kunnen bijna alle kosten worden verantwoord, het feit dat niet de volledige kosten kunnen worden verantwoord zorgt ervoor dat in
het geheel geen aanspraak bestaat op toeslag. De Belastingdienst heeft op dat punt geen
beleidsvrijheid.» Gonzalez Perez is van mening dat de uitspraken van 23 oktober 2019 ten
onrechte als een «om» gaan worden gezien, omdat ook in eerdere uitspraken sinds 2013 «een
duidelijke lijn is te onderkennen die zich laat kenmerken door het toepassen van maatgevoel,
c.q. de menselijke maat.» Dat in de jurisprudentie de algemene beginselen of menselijke maat
zou ontbreken is naar haar mening dan ook onjuist: «[het is] de Belastingdienst/Toeslagen [...]
geweest die in de onderzochte periode heeft vastgehouden aan een lijn waarin geen ruimte
was voor de menselijke maat.» Zij baseert zich daarbij op enkele rechtbankuitspraken, maar
dat kan naar mijn mening niet afdoen aan de harde lijn van de Afdeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

113

De eerste is oud-belastinginspecteur, thans belastingadviseur H.A. Elbert
in 2018.80 Zij schrijft onder de titel «Onrecht en ander te voorkomen fiscaal
leed in de wereld van de fiscale toeslagen»:
«Stel: u ontvangt € 18.000 vergoeding voor een kostenpost van € 18.001,
en dat gaat goed. Stel: het volgende jaar ontvangt u dezelfde € 18.000,
maar de kostenpost is dit jaar € 17.999. Gaat dat ook goed? Natuurlijk
niet! U moet in dat geval namelijk de totale (!) vergoeding van € 18.000
terugbetalen, een van de vele voorbeelden hiervan is te vinden in een
uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [...]
van 8 maart 2017 [verwijzing naar ABRvS 9 juli 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:2519; ABRvS 14 december 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:3301 en ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610]. Bij
de kinderopvangtoeslag, want daar hebben we het hier over, kan de
Belastingdienst/Toeslagen, indien niet alles volledig is betaald, geen
rekening houden met de kosten die men aantoonbaar wel heeft betaald. U
kunt in zo’n geval geen aanspraak maken op een evenredig deel van de
kinderopvangtoeslag, het zij toegegeven. Wanneer het om slechts kleine
afrondingsverschillen gaat, levert dit geen problemen op, maar in de
overige gevallen krijgt u geen respijt. Op grond van art. 26 Algemene Wet
inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) bent u het bedrag van
de terugvordering namelijk in zijn geheel verschuldigd [verwijzing naar
ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5166, en 16 maart 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:714]. In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond
waarvan de Belastingdienst/Toeslagen van terugvordering kan afzien dan
wel de terugvordering kan matigen. Maar troost u: sinds de verplichte
eigen bijdrage duidelijk vermeld staat op de website van de
Belastingdienst/Toeslagen, vindt zelfs de Nationale ombudsman dat u
beter had kunnen weten. Pleister op de wonde is wel dat u relatief
eenvoudig een betalingsregeling kunt treffen. En ja, dat bedoel ik cynisch.
Leg dit namelijk maar eens uit aan uw cliënt.«
En in mei 2019 verscheen een artikel van de hand van M. Scheltema onder
de titel «De responsieve rechtsstaat: het burgerperspectief».81 Het artikel
vormt een bewerking van een lezing die hij op 5 april 2019 ten overstaan
van een publiek van onder andere verschillende leden van de Afdeling
bestuursrechtspraak had gehouden. In die lezing en het daarop volgende
artikel besteedde hij ook aandacht aan de jurisprudentie over de kinderopvangtoeslag. Hij merkte daarover op:
«Een beginsel in de Awb dat de burger aanspreekt is artikel 3:4 lid 2 Awb.
Het bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een burger niet
onevenredig groot mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen
doelen. Er mag dus geen onevenredigheid bestaan tussen de nadelen
voor de burger en de voordelen voor de overheid. Nu een voorbeeld uit
de praktijk. Iemand krijgt een toeslag om een kinderdagverblijf te betalen
van 10.000 euro. Hij moet dan zelf wel een eigen bijdrage van 1.300 euro
betalen. Nu blijkt bij controle achteraf dat de 10.000 euro van de toeslag
aan het kinderdagverblijf is betaald, maar dat van de eigen bijdrage
slechts 1.000 euro verantwoord kan worden, en de laatste 300 euro niet.
Wat doet de overheid? Die vordert de hele som van 10.000 euro terug. Is
dat geen wanverhouding? In wat voor problemen komt iemand die niet
draagkrachtig is en nooit zelf die 10.000 euro aan het kinderdagverblijf zou
hebben betaald? Kan allemaal niet schelen, zegt de rechter. Dus helemaal
terugbetalen is de uitspraak [noot: Vgl. ABRvS 8 juni 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1610; getallen zijn enigszins vereenvoudigd]. Waar blijft
die mooie algemene bepaling? Helemaal schrijnend wordt het wanneer
men zich het WRR rapport herinnert. Dat geeft immers aan dat het
80

H.A. Elbert, «Onrecht en ander te voorkomen fiscaal leed in de wereld van de fiscale
toeslagen,» Nederlands Tijdschrift voor Fiscaal Recht 2018/1201.
81
M. Scheltema, «De responsieve rechtsstaat: het burgerperspectief», Nederlands Tijdschrift
voor Bestuursrecht 2019/24.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

114

doenvermogen van de burger om een goede financiële administratie bij te
houden, vaak ontbreekt. Dan heeft deze burger het nog behoorlijk goed
gedaan nu hij bijna alles kan verantwoorden.
Dit resultaat is aan de burger niet uit te leggen. Het doel van de toeslag is
volledig bereikt: de kinderen van minder draagkrachtigen zijn naar de
kinderopvang geweest. De toeslag is daar ook volledig aan ten goede
gekomen. Het is dan een wanverhouding tussen het niet helemaal
voldoen aan een voorschrift, en het terugvorderen van een zo hoog
bedrag. Bovendien draagt de overheid zo bij tot het ontstaan van
probleemschulden: dit grote bedrag terugbetalen betekent voor een
weinig draagkrachtige burger de weg naar huisuitzetting en schuldsanering. Het vervelende is dat dit geen geïsoleerd geval is van wanverhouding tussen voor- en nadelen van een besluit. Lees maar eens in de
rapporten van de Nationale ombudsman.
Verder is er als gezegd in de juridische literatuur in de periode tot de
oktober-uitspraken uit 2019 geen aandacht aan deze jurisprudentie
besteed.
5.2 Periode 23 oktober tot heden
Dat wordt anders als de Afdeling «om» gaat. Allereerst worden de
uitspraken van 23 oktober in tal van (jurisprudentie)tijdschriften gepubliceerd, en daarbij door verschillende auteurs van een annotatie voorzien.
Daarnaast leiden zij ook tot afzonderlijke artikelen en bijdragen.
Beoordeling «alles-of-niets» benadering in de literatuur
Als het gaat om de beoordeling van de «alles-of-niets» benadering van de
Afdeling, is de teneur in overwegende mate 82 negatief.
Marseille83 concludeert na een analyse van de wetteksten op grond
waarvan de Afdeling tot het oordeel kwam dat de Belastingdienst geen
beleidsruimte had om af te wijken van een alles-of-niets benadering: «Het
lukte mij – anders dan klaarblijkelijk de Afdeling – niet om uit die drie
bepalingen af te leiden dat de Belastingdienst geen beleidsvrijheid heeft
bij het vaststellen van de hoogte van de toeslag in het geval niet alle
kosten zijn verantwoord.» Stijnen:84De tekst van [art. 17 lid 1 Wko] noopt
mijns inziens niet tot die [strenge] interpretatie, want er staat slechts dat
de hoogte van de tegemoetkoming afhankelijk is van de draagkracht en de
hoogte van de kosten van kinderopvang in het berekeningsjaar. Toch heeft
de Afdeling die interpretatie jarenlang omarmd, ondanks dat aanstonds
duidelijk kon zijn dat die uitleg volstrekt oneerlijk uitpakt en gezinnen in
grote problemen zou brengen.»
Beoordeling «wende» uitspraken in de literatuur
De «wende» uitspraken van 23 oktober 2019 kunnen inhoudelijk over het
algemeen op instemming rekenen.85
Niettemin ontmoeten deze uitspraken ook kritiek, maar dan vanwege
juridisch-systematische redenen. Zo merkt Marseille86 op dat het
terugkomen op de eerdere jurisprudentie «nogal wat argumentatieve
82

Uitzondering hierop vormt het eerder (§ 4) aangehaalde artikel van Gonzalez Perez, die als
gezegd van mening is dat al sinds 2013 een «menselijke maat» valt te ontdekken in de
jurisprudentie van de Afdeling, en dat de 23-oktober uitspraken niet als «om» gaan moeten
worden beschouwd.
83
Marseille 2020.
84
Stijnen 2020/29.
85
Zie bijvoorbeeld Drahmann en Jongkind 2020, Stijnen 2020/30 en Baron en Poelmann 2020.
86
Marseille 2020. Zie ook Groothuis, Huisman en Jak 2020: «Is misschien sprake van een
«gekunstelde interpretatie» die te ver van de wettekst en wetsgeschiedenis afstaat waardoor
de nieuwe interpretatie wellicht onaanvaardbaar is?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

115

acrobatiek vergt.» Ik laat dit onderwerp verder liggen, nu het niet
rechtstreeks relevant is voor de mij voorgelegde vragen.
§ 6. De «ommezwaai» in 2019; verklaring(en)
Welke verklaringen kunnen worden gegeven voor het terugkomen op
eerdere jurisprudentie door de [Afdeling bestuursrechtspraak van de]
Raad van State in oktober 2019? De Commissie zou bij deze analyse graag
een beeld krijgen hoe uitzonderlijk het is dat de Raad van State terugkomt
op eerdere uitspraken.
Wat de (betrokken staatsraden in de) Afdeling heeft bewogen om in 2019
«om te gaan» en wél ruimte te zien voor een evenredigheidstoets, kan niet
worden gezegd: ik beperk mij ertoe wat de Afdeling in de betrokken
uitspraken (met name de uitspraken van 23 oktober 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536) op dat punt heeft
overwogen.
Nadat de Afdeling in de uitspraak heeft weergeven wat de lijn tot dan toe
was («dat artikel 26 van de Awir imperatief voorschrijft dat indien een
herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag, de
belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is
verschuldigd en dat in de Awir geen bepaling is opgenomen op grond
waarvan de Belastingdienst/Toeslagen van terugvordering kan afzien, het
terug te vorderen bedrag kan matigen, of van een ander dan de belanghebbende kan terugvorderen») zegt zij kortweg: «De Afdeling komt terug
van de eerdere jurisprudentie.» Zij onderbouwt dit als volgt:
«Door het grote aantal zaken over terugvordering van toeslagen dat in de
loop der jaren aan de Afdeling is voorgelegd, zijn de ernst en omvang van
de financiële gevolgen van de jurisprudentie als hiervoor beschreven in
meerdere gevallen kenbaar geworden. Het is de Afdeling in deze periode
niet gebleken dat dergelijke gevolgen in ernst of omvang zijn afgenomen.
Verschillende publicaties bevestigen dat gezinnen in situaties zoals hier
aan de orde in grote financiële problemen terecht kunnen komen. De
Afdeling wijst in dit verband op de publicatie van de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (hierna: de WRR), «Eigen schuld? Een
gedragswetenschappelijk perspectief op problematische schulden»
(WRR-Verkenning nr. 33 van 30 juni 2016) en op het rapport van de
Nationale ombudsman van 9 augustus 2017, «Geen powerplay maar fair
play. Onevenredig harde aanpak van 232 gezinnen met kinderopvangtoeslag». Daarnaast wijst de Afdeling op het rapport van de WRR «Weten
is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid»
(WRR-rapport nr. 97 van 24 april 2017).
Ook het gezin van [appellante] wordt langdurig in ernstige financiële
moeilijkheden gebracht door de terugvordering van € 34.566,00 aan
voorschotten kinderopvangtoeslag.
In het licht van hetgeen onder 5.10 is overwogen, ziet de Afdeling thans
aanleiding om tot een andere uitleg van artikel 26 van de Awir te komen.
Anders dan de Afdeling eerder heeft geoordeeld, is weliswaar in die
bepaling een betalingsverplichting van de belanghebbende neergelegd,
maar is hierin niet imperatief voorgeschreven dat de Belastingdienst/
Toeslagen het gehele bedrag van de belanghebbende moet terugvorderen. De bepaling biedt de Belastingdienst/Toeslagen dus discretionaire
ruimte bij de vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Dit
betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen op grond van artikel 3:4, eerste
lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de rechtstreeks
bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere
omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen
bedrag kan matigen, ook als die omstandigheden al bij de vaststelling van
de kinderopvangtoeslag aan de orde konden komen. Op grond van
artikel art. 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

116

dat besluit voor een belanghebbende namelijk niet onevenredig zijn in
verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Het gevolg van deze nieuwe uitleg van artikel 26 van de Awir is dat de
Belastingdienst/Toeslagen bij de terugvordering van toeslagen meer
mogelijkheden krijgt om in individuele gevallen maatwerk te leveren.
Daarbij wordt in gevallen waarin dat aan de orde is het belang van het
voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik meer in evenwicht
gebracht met de gerechtvaardigde belangen van de burger.»
Samengevat is de beëindiging van de «alles-of-niets» jurisprudentie dus
ingegeven door de zware, negatieve gevolgen voor de financiële positie
van belanghebbenden, waarbij de Afdeling zich mede baseert op
rapporten van de Nationale ombudsman en de WRR.
De Commissie heeft mij ook de vraag voorgelegd hoe uitzonderlijk het is
dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State terugkomt op
eerdere uitspraken. Dit valt niet binnen het bestek van dit onderzoek te
kwantificeren, al zijn er tal van bekende voorbeelden in de bestuursrechtspraak, maar ook daarbuiten, van – hoogste – rechters die een bepaalde
lijn beëindigen, of vervangen door andere: te wijzen valt op de jurisprudentie inzake de herhaalde aanvraag (artikel 4:6 Awb), het alcoholslotprogramma,87 de beginselplicht tot handhaven en rechtsbescherming tegen
gedoogbeslissingen. Die «wendes» kunnen verschillende oorzaken
hebben: een beter of consistenter systeem van rechtsbescherming, kritiek
in de literatuur, en/of maatschappelijke en/of politieke onrust. Bij de
«alles-of-niets» jurisprudentie komt het mij voor dat ook van deze
oorzaken sprake is, waarbij ik niet kan zeggen welke het zwaarst zal
hebben gewogen.
Samenvatting
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft vanaf het begin van de onderzochte periode een duidelijke lijn getrokken, die als volgt kan worden
samengevat:
a. degene die kinderopvangtoeslag ontvangt, moet kunnen aantonen dat
hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van
deze kosten
b. als de Belastingdienst/Toeslagen tot de constatering komt dat de
bewijsstukken die betrokkene moet aanleveren op één of meer punten
ontbreken of onjuist of onvolledig zijn, is zij bevoegd tot het nemen
van een beschikking tot terugvordering van het voorschot;
c. de Belastingdienst/Toeslagen is daarbij bevoegd ook bij een zeer
geringe tekortkoming in de gegevens een herziening of verrekening
ten nadele van betrokkene door te voeren;
d. indien een herziening of een verrekening leidt tot een terug te
vorderen bedrag, is betrokkene het bedrag van de terugvordering in
zijn geheel verschuldigd.
e. de bevoegdheid tot terugvordering is een gebonden bevoegdheid, dat
wil zeggen er kan niet worden afgezien van terugvordering; alleen bij
zeer kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en de
aantoonbaar betaalde kosten, kan dit anders liggen;
f. de terugvordering betreft het geheel van het voorschot, dat wil zeggen
niet bijvoorbeeld het gedeelte waarvoor bewijs ontbrak. De
Belastingdienst/Toeslagen is niet bevoegd de terugvordering te
matigen of daarbij anderszins een evenredigheidstoets (artikel 3:4
Awb) toe te passen.
g. de bestuursrechter is evenmin bevoegd een dergelijke evenredigheidstoets toe te passen.
Wat precies de rol van de Belastingdienst/Toeslagen bij het totstandkomen
van deze jurisprudentie is geweest, valt binnen het bestek van dit
87

Stijnen 2020/29.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

117

onderzoek niet te zeggen. Duidelijk is wel dat de lijn van de Afdeling
weinig tot geen ruimte bood voor iets anders dan een «alles of niets»
benadering bij terugvordering.
De aard van de toetsing die de Afdeling hier pleegde komt, bezien vanuit
het evenredigheidsbeginsel, neer op geen toetsing.
In de juridische literatuur is tot 2018 geen aandacht besteed aan deze
jurisprudentie: in dat jaar, dus een jaar voordat de Afdeling haar «alles-ofniets» lijn verliet, kwam de eerste – kritische – publicatie. De literatuur die
ná de ommezwaai van 2019 verscheen, is over de «alles-of-niets»benadering in overwegende mate negatief.
Beëindiging van de «alles-of-niets» jurisprudentie in 2019 is blijkens de
betrokken uitspraak ingegeven door de zware, negatieve gevolgen voor
de financiële positie van belanghebbenden, waarbij de Afdeling zich mede
baseert op rapporten van de Nationale ombudsman en de WRR. Aangenomen mag worden dat kritiek in de literatuur en maatschappelijke en
politieke onrust hierbij een rol hebben gespeeld, al kan ik niet inschatten
hoe zwaar dat heeft gewogen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 510, nr. 2

118