Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

21 501-20

Europese Raad

Nr. 1702

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN BUITENLANDSE
ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 juni 2021
Op woensdag 2 juni jl. heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie)
de voorstellen gepresenteerd die zij elk voorjaar doet in het kader van het
Europees Semester (hierna: Semester). Dit zogenaamde lentepakket
bestaat uit een overkoepelende Mededeling1 over de coördinatie van
economisch beleid, voorstellen voor landspecifieke aanbevelingen en
verschillende documenten in het kader van de implementatie van het
Stabiliteits- en Groeipact (SGP).2 Ook heeft de Commissie de uitkomsten
van de jaarlijkse diepte-onderzoeken naar macro-economische onevenwichtigheden gepubliceerd. Het Semester is het jaarlijkse proces waarin
EU-lidstaten hun economisch en begrotingsbeleid coördineren. Het
Semester combineert het toezicht op macro-economische onevenwichtigheden, overheidsfinanciën en het bevorderen van inclusieve economische
groei in Europa en goed arbeidsmarktbeleid. De landspecifieke aanbevelingen op het gebied van economisch beleid worden dit jaar vervangen
door de beoordeling van de plannen die lidstaten indienen in het kader
van de RRF. Uw kamer is middels de brief over het herfstpakket3 op de
hoogte gesteld van deze tijdelijke aanpassing van het Semester om het
complementair te maken aan de implementatie van de RRF. Deze brief
geeft een overzicht van de verschillende onderdelen van het lentepakket
en de appreciatie van het kabinet.

1

De mededeling van de Commissie (https://ec.europa.eu/info/system/files/com-2021–500_en.pdf)
geeft een overzicht van het lentepakket en bevat geen nieuw beleid. Over de mededeling van
de Commissie van maart jongstleden aangaande het proces rondom het intrekken van de
algemene ontsnappingsclausule van het SGP is de Eerste en Tweede Kamer geïnformeerd
middels een nazending voor de geannoteerde agenda voor de Eurogroep en Ecofin van 15 en
16 maart. (Kamerstukken 21 501-07 en 35 420, nr. 1746).
2
Spring Package 2021 | European Commission (europa.eu)
3
Kamerstuk 21 501-20, nr. 1639

kst-21501-20-1702
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 21 501-20, nr. 1702

1

Gevolgen COVID-19-crisis en economische vooruitzichten
De Commissie schetst in haar mededeling de economische situatie en de
vooruitzichten. De uitbraak van de COVID-19 pandemie heeft geleid tot
een ongekende crisis. Hierbij hebben landen maatregelen moeten nemen
om de noodsituatie in de gezondheidszorg en hun economieën te
adresseren. De activatie van de algemene ontsnappingsclausule van het
SGP, de genomen nationale steunmaatregelen, de toegepaste flexibiliteit
in de staatssteunregels en Europese crisismaatregelen zoals SURE
(European instrument for temporary support to mitigate unemployment
risks in an emergency) hebben bijgedragen aan het mitigeren van de
economische schok. De totale omvang van de steunmaatregelen die in
2020 zijn genomen wordt door de Commissie op meer dan 6,5 procent
van het bbp geraamd. Het overheidstekort in de EU en eurozone als
geheel is in 2020 opgelopen tot ongeveer 7 procent van het bbp. De
Commissie verwacht dat de Europese economie sterk zal opveren in de
tweede helft van 2021. Desondanks blijven de economische voorspellingen met veel onzekerheid omgeven. De Commissie wijst op het belang
van coördinatie en de inzet van EU-instrumenten. De Commissie hecht in
het bijzonder veel belang aan de implementatie van de Europese faciliteit
voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility, RRF). Een
succesvolle implementatie van de structurele hervormingen en investeringen die lidstaten in het kader van de RRF uitvoeren, zal bijdragen aan
het verhogen van de potentiële economische groei en onevenwichtigheden verminderen. Over het proces omtrent de goedkeuring van de
herstelplannen van de RRF is uw Kamer op meerdere momenten
geïnformeerd o.a. middels de Kamerbrief over het proces omtrent
ingediende herstelplannen, die op 5 mei jl. is verstuurd.4
Volgens de Commissie verdient de sociale dimensie van het herstel veel
aandacht.
De Commissie verwijst in dit verband naar het Actieplan voor de Sociale
Pijler en naar de Sociale Top die op 7-8 mei jl. plaatsvond in Porto.5 De
leden van de Europese Raad namen op deze top een verklaring aan. De
Porto-verklaring benadrukt dat de Europese pijler van sociale rechten een
belangrijk onderdeel van het herstel uit de crisis vormt en bijdraagt aan
een eerlijke digitale en groene transitie. In de verklaring6 verwelkomen
lidstaten de nieuwe EU streefdoelen voor 2030 uit het Actieplan.7 Bij
monitoring van de voortgang op deze doelstellingen via het Sociale
Scorebord dat de prestaties van de lidstaten volgt, als onderdeel van het
Europees Semester, worden nationale omstandigheden in acht genomen.
De verklaring benoemt dat de bestaande bevoegdheidsverdeling en de
principes van subsidiariteit en proportionaliteit gerespecteerd dienen te
worden. De verklaring bevat daarmee belangrijke elementen uit het
non-paper dat Nederland voorafgaand aan de top heeft opgesteld samen
met tien andere lidstaten8. Tijdens de top heeft Nederland heeft gewezen
op het belang van hervormingen en het versterken van de weerbaarheid
van arbeidsmarkten voor het bereiken van economische groei en
opwaartse sociaaleconomische convergentie binnen de EU.

4

Kamerstuk 21 501-07, nr. 1753
Kamerstuk 21 501-20, nr. 1665
6
Bijlage bij Kamerstuk 21 501-20, nr. 1665
7
Ten minste 78% van de bevolking tussen de 20 en 64 jaar moet in 2030 een baan hebben; ten
minste 60% van alle volwassenen volgt in 2030 elk jaar een opleiding en het aantal mensen
met risico op armoede of sociale uitsluiting moet in 2030 met ten minste 15 miljoen gereduceerd zijn.
8
Bijlage bij Kamerstukken 21 501-20 en 21 501-02, nr. 1662
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 21 501-20, nr. 1702

2

Begrotingsbeleid
De Commissie stelt dat er in 2021 en 2022 in de EU als geheel sprake moet
blijven van stimulerend begrotingsbeleid. Het vroegtijdig intrekken van
steun door lidstaten moet worden vermeden, vanwege het negatieve
effect op het tempo van het economische herstel dat dit kan hebben. De
coördinatie van begrotingsbeleid blijft volgens de Commissie van belang
voor het economisch herstel. Omdat volgens de lenteraming in veel
lidstaten de economische activiteiten zullen normaliseren in de tweede
helft van 2021, moet het begrotingsbeleid in 2022 volgens de Commissie
meer gedifferentieerd worden onder lidstaten, waarbij rekening moet
worden gehouden met de schuldhoudbaarheid en de noodzaak om
economische, sociale en territoriale divergentie te verminderen. Dit uit
zich in de landspecifieke aanbevelingen (zie hieronder). De Commissie
stelt dat de uitgaven in het kader van de RRF een aanvulling moeten
vormen op het stimulerende nationale begrotingsbeleid, wat voor een
substantiële begrotingsimpuls in 2022 en de jaren erna zal zorgen.
De Commissie stelt daarnaast dat de algemene ontsnappingsclausule van
het SGP in 2022 van kracht zal blijven en naar verwachting in 2023 de
gebruikelijke toepassing van het SGP weer zal gelden. Dit moet volgens
de Commissie, zoals gecommuniceerd op 3 mei jl.9, op termijn worden
vastgesteld op basis van een integrale beoordeling van economische
indicatoren op Europees niveau. De Commissie noemt daarbij het
bereiken van het pre-crisis (2019) reële bbp-niveau van de EU als
belangrijkste graadmeter. Volgens de lenteraming zal het reële pre-crisis
bbp-niveau voor de EU als geheel in het vierde kwartaal in 2021 worden
bereikt en in de eurozone in het eerste kwartaal van 2022. Op basis
hiervan zal de algemene ontsnappingsclausule in 2022 van kracht blijven.
Ook merkt de Commissie op dat de landspecifieke situaties van lidstaten
in acht worden genomen na de de-activatie van de algemene ontsnappingsclausule, zoals gebruikelijk bij de toepassing van het SGP.
Het kabinet kan de voortzetting van de toepassing van de algemene
ontsnappingsclausule in 2022 steunen. Er is nog steeds sprake van een
grote mate van economische schade en onzekerheid, wat de blijvende
toepassing van de algemene ontsnappingsclausule rechtvaardigt.
Lidstaten wordt met deze clausule de maximale flexibiliteit binnen het
SGP verleend zolang de schuldhoudbaarheid op middellange termijn niet
in gevaar te komt.
Landspecifieke aanbevelingen
Als onderdeel van het lentepakket heeft de Commissie ook haar
voorstellen voor de landspecifieke aanbevelingen van de Raad van de
Europese Unie (hierna: de Raad) aan de lidstaten gepubliceerd. De
landspecifieke aanbevelingen beperken zich dit jaar zoals eerder genoemd
tot het begrotingsbeleid, op basis van de Stabiliteits- of Convergentieprogramma’s die lidstaten hebben opgesteld. De Raad besluit over deze
aanbevelingen met gekwalificeerde meerderheid.
Zoals eerder werd aangekondigd in de mededeling van de Commissie van
3 maart jl. beperken de aanbevelingen zich tot het geven van kwalitatieve
sturing vanwege de grote mate van onzekerheid als gevolg van de
COVID-19-pandemie.10 Daarbij wordt in de voorgestelde aanbevelingen
voor 2022 wel gedifferentieerd tussen lidstaten. Lidstaten met een hoge
9
10

Kamerstukken 21 501-07 en 35 420, nr. 1746
Communication from the Commission on Economic policy coordination in 2021: overcoming
COVID19, supporting the recovery and modernising our economy, Brussels, 2.6.20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 21 501-20, nr. 1702

3

schuld worden geadviseerd om RRF-middelen te gebruiken voor
additionele investeringen ten behoeve van herstel en gelijktijdig prudent
begrotingsbeleid te voeren. Lidstaten met een lage schuld, waaronder
Nederland, worden geadviseerd om een verruimend begrotingsbeleid te
voeren. Voor een zuiver beeld moeten volgens de Commissie tijdelijke
steunmaatregelen (en de eventuele afbouw ervan) daarbij niet worden
meegerekend, en de impuls vanuit EU-fondsen (zoals de RRF) wel worden
meegerekend. Lidstaten die hun lopende uitgaven sterk hebben zien
stijgen, krijgen de aanbeveling de groei van die lopende uitgaven onder
controle te brengen. De overige aanbevelingen zijn voor alle lidstaten
gelijk. Lidstaten worden geadviseerd om in 2022 de nationaal gefinancierde investeringen op peil te houden. Lidstaten krijgen het advies om,
als de economische omstandigheden het toelaten, een budgettair beleid
te voeren dat gericht is op het bereiken van prudente begrotingsposities
en het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op
middellange termijn. Lidstaten krijgen de aanbeveling om bijzondere
aandacht te besteden aan de samenstelling van de overheidsfinanciën en
aan de kwaliteit van de begrotingsmaatregelen, om te zorgen voor een
duurzaam en inclusief herstel. Lidstaten worden opgeroepen prioriteit te
geven aan duurzame en groeibevorderende investeringen, en aan
structurele budgettaire hervormingen die helpen bij het vinden van
financiering voor beleidsprioriteiten en bijdragen aan de houdbaarheid
van de overheidsfinanciën op lange termijn. Kwantitatieve aanbevelingen
voor het begrotingsbeleid zullen weer in het voorjaar van 2022 gegeven
worden, mits de onzekerheid dan voldoende is afgenomen. Dit is in lijn
met de inschatting van de Commissie dat het SGP vanaf 2023 weer op
normale wijze kan worden toegepast.
Het kabinet kan zich vinden in de aanbevelingen voor het begrotingsbeleid, zowel het benoemen van de noodzaak om de economie nu nog te
ondersteunen als de aandacht voor de schuldhoudbaarheid op middellange termijn, en is daarom voornemens om daar mee in te stemmen in
de Raad. Het kabinet acht het in het bijzonder positief dat lidstaten met
een hoge schuld worden opgeroepen om in 2022 een prudent begrotingsbeleid te voeren, terwijl de investeringen ten behoeve van herstel op
niveau blijven mede dankzij de steun vanuit de RRF.
Implementatie SGP
De Commissie heeft dit jaar bij uitzondering een omnibus 126(3)-rapport
opgesteld voor alle lidstaten, met uitzondering van Roemenië. Een
126(3)-rapport, genoemd naar het relevante artikel in het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), wordt opgesteld
indien een lidstaat ex-ante of ex-post, de begrotingsdoelstellingen uit het
VWEU overschrijdt of dreigt te overschrijden. In deze rapporten beoordeelt de Commissie de naleving van de schuld- en tekortnorm en wordt er
vastgesteld of het openen van een buitensporigtekortprocedure
(Excessive Deficit Procedure, EDP) voor een lidstaat gerechtvaardigd is.
De Commissie heeft bij het opstellen van de rapporten over de naleving
van de begrotingsdoelstellingen door lidstaten in 2020, rekening
gehouden met de grote huidige onzekerheid vanwege de crisis, de
afgesproken beleidsrespons op de crisis door lidstaten en de landspecifieke aanbevelingen zoals aangenomen door de Raad op 20 juli 202011. De
Commissie concludeert dat de tekortnorm door 23 lidstaten niet is
nageleefd en aan de schuldnorm niet is voldaan door 13 lidstaten12. De
11
12

European Semester 2020: country-specific recommendations adopted – Consilium (europa.eu)
Alleen Denemarken, Bulgarije en Zweden voldeden in 2020 aan de tekortnorm. België,
Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Kroatië, Italië, Cyprus, Hongarije, Oostenrijk,
Portugal, Slovenië en Finland voldeden niet aan de schuldregel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 21 501-20, nr. 1702

4

verwachting is dat het overschrijden van de tekortnorm voor een deel van
deze lidstaten slechts tijdelijk is en dat zij in 2022 weer aan de norm
voldoen.13 De crisis heeft een uitzonderlijke macro-economische en
begrotingsimpact op lidstaten gehad in 2020, waardoor de onzekerheid
bijzonder hoog was en er geen geloofwaardige begrotingsinspanningen
konden worden aanbevolen aan de lidstaten. Om deze reden concludeert
de Commissie dat het openen van EDP’s voor deze lidstaten niet gerechtvaardigd is. De Commissie zal de overheidsfinanciën van lidstaten
opnieuw bekijken bij de beoordeling van de ontwerpbegrotingen voor
2022, als onderdeel van het herfstpakket komend najaar.
In het geval van Roemenië, welke als enige lidstaat reeds in een EDP zit,
adviseert de Commissie de Raad om het EDP-aanpassingspad zo aan te
passen dat er geen sprake meer is van een buitensporig begrotingstekort
in 2024, op basis van artikel 126(7) VWEU14. De vorige aanbeveling van de
Raad, uit april 2020, was om het buitensporig begrotingstekort in 2022
teruggebracht te hebben15. De Commissie heeft de deadline van
15 oktober 2021 voorgesteld voor Roemenië om effectieve maatregelen te
nemen en te rapporteren over de beoogde strategie om de nieuwe
doelstelling halen, op basis van artikel 3(4a) van verordening 1467/97.
Daarna moet Roemenië elke 6 maanden over de voortgang rapporteren
totdat er geen sprake meer is van een buitensporig tekort. De Raad besluit
met gekwalificeerde meerderheid over deze Raadsaanbeveling, waarbij de
stem van Roemenië niet wordt meegerekend.
Het kabinet kan de communicatie van de Commissie over de implementatie van het SGP steunen. Er is nog steeds sprake van een grote mate van
onzekerheid, wat de blijvende toepassing van de algemene ontsnappingsclausule en stimulerend beleid door lidstaten rechtvaardigt. Daarnaast
verwelkomt het kabinet het omnibus 126(3)-rapport van de Commissie.
Het niet openen van EDP’s past bij de huidige aanhoudende onzekerheid.
Het kabinet kan instemmen met de nieuwe aanbeveling van de Raad aan
Roemenië. Gelet op de crisis is het billijk dat Roemenië langer de tijd krijgt
om het begrotingstekort terug te dringen.
Macro-economisch onevenwichtighedenprocedure
In totaal heeft de Commissie in de diepteonderzoeken voor twaalf
lidstaten (Cyprus, Kroatië, Frankrijk, Italië, Duitsland, Griekenland, Ierland,
Nederland, Portugal, Roemenië, Spanje en Zweden) macro-economische
onevenwichtigheden vastgesteld. Vorig jaar betrof dit dezelfde twaalf
lidstaten plus Bulgarije. Van de twaalf hierboven genoemde lidstaten
ondervinden Cyprus, Griekenland en Italië buitensporige onevenwichtigheden.
Het kabinet kan zich vinden in het handhaven van de indeling van de
classificatie van onevenwichtigheden. Door het ontbreken van landspecifieke aanbevelingen op het gebied van economisch beleid dit jaar en de
grotere onzekerheid omtrent de COVID-19-crisis blijft het monitoren van
de macro-economische onevenwichtigheden en een sterk vooruitkijkend
perspectief van belang.
In het Alert Mechanism Report (AMR), gepubliceerd in november 2020,
werd geconcludeerd dat de Commissie een diepteonderzoek zou gaan
13

Voor Bulgarije, Denemarken, Duitslands, Ierland Cyprus, Letland, Luxemburg, Nederland,
Oostenrijk, Polen, Finland en Zweden wordt verwacht dat zij in 2022 voldoen aan de
tekortnorm
14
Dit houdt in dat Roemenië in 2021 een tekort van 8,0% bbp moet bewerkstelligen, in 2022 een
tekort van 6,2% bbp, in 2023 een tekort van 4,4% bbp en in 2024 een tekort van 2,9% bbp.
15
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020H0408(01)&from=EN

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 21 501-20, nr. 1702

5

uitvoeren naar mogelijke onevenwichtigheden in de Nederlandse
economie die verband houden met het overschot op de lopende rekening
van de betalingsbalans en de hoge private schulden. Uit dit diepteonderzoek blijkt dat deze kwetsbaarheden blijven bestaan. Het Nederlandse
overschot op de lopende rekening is in 2020 weliswaar gedaald van 9,9
procent van het bbp in 2019 tot 7,8 procent van het bbp in 2020, maar
verwacht wordt dat het overschot hoog blijft. De private schuld als
percentage van het bbp steeg licht van 234 procent in 2019 naar 235
procent in 2020. De verwachting van de Commissie is dat deze ratio hoog
blijft in de aankomende jaren.
Het kabinet heeft de Kamer in een brief over het herfstpakket reeds
geïnformeerd over de maatregelen die zijn genomen om de onevenwichtigheden te mitigeren.16
Vervolgproces
Besluitvorming over de aanbevelingen van de Raad over het budgettaire
beleid en de aangepaste aanbeveling van de Raad voor Roemenië in het
kader van de EDP zal naar verwachting tijdens de Ecofinraad van 18 juni
plaatsvinden. Door de aanpassing van de Semestercyclus in 2021 waren
de Commissie en lidstaten in staat om zowel herstelplannen op te stellen
als macro-economische onevenwichtigheden te monitoren. De Europese
Commissie zal met de publicatie van het aankomende Annual Sustainable
Growth Strategy de hoofdelementen van het aankomende Semester
aankondigen. Hierbij zal de implementatie van de herstelplannen
gemonitord worden binnen het raamwerk van het Semester. Ook dient de
monitoring van de voortgang op de principes van de Europese pijler voor
sociale rechten in het Semester verder geïntegreerd te worden en zal het
sociale scorebord hierop worden herzien.
Alle lidstaten hebben inmiddels het nieuwe Eigenmiddelenbesluit
geratificeerd. Dit stelt de Commissie in staat om obligaties uit te geven en
middelen uit te keren onder de RRF. Naar verwachting zullen de eerste
voorstellen voor uitvoeringsbesluiten half juni gepubliceerd worden. De
Raad heeft vervolgens maximaal één maand om hier een besluit over te
nemen.17
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok

16
17

Kamerstuk 21 501-20, nr. 1509
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1753

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 21 501-20, nr. 1702

6