Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3867

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 januari 2024
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche die
werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Verordening Monitoringskader voor veerkrachtige Europese bossen
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

kst-22112-3867
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2024

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

1

Fiche: Verordening Monitoringskader voor veerkrachtige
Europese bossen
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een Verordening van het Europese Parlement en de Raad
betreffende een monitoringskader voor veerkrachtige Europese
bossen.
b) Datum ontvangst Commissiedocument
22 november 2023
c) Nr. Commissiedocument
COM (2023) 728
d) EUR-Lex
eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=COM:2023:728:FIN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD (2023) 373 en SEC (2023) 384
f) Behandelingstraject Raad
Primair Landbouw- en Visserijraad, wanneer relevant Milieuraad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
h) Rechtsbasis
Artikel 192, lid 1, Verdrag betreffende de Werking van de Europese
Unie
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Op 22 november 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie)
een verordening gepubliceerd over een monitoringsysteem voor de
Europese bossen. Het voorstel is onderdeel van de Green Deal1 en de
Europese biodiversiteitsstrategie2 en sluit aan bij bestaande wet- en
regelgeving zoals de EU-bosstrategie3, de LULUCF-verordening4, de
verordening betreffende ontbossingsvrije producten5 en de natuurherstelverordening6. De Commissie signaleert in het voorstel dat bossen een
essentiële rol spelen in klimaatmitigatie en -adaptatie, het behoud en
herstel van biodiversiteit en de productie van duurzame grondstoffen.
Deze functies staan steeds meer onder druk en dit heeft mogelijk ernstige
gevolgen, zoals toenemende bosbranden, ziekten en plagen en effecten
van droogte, die elkaar versterken en vaak grenzen overschrijden. Deze
bedreigingen ondermijnen de veerkracht van bossen en vormen een
direct gevaar voor de natuur en de mens.
De Commissie stelt in het voorstel dat het ontbreken van effectieve
EU-brede monitoring het lastig maakt om deze problemen aan te pakken
en dat het cruciaal is om een gemeenschappelijk Europees systeem op te
zetten voor het verzamelen van nauwkeurige en tussen lidstaten verge1

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2019%3A640%3AFIN
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0380
3
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52021DC0572
4
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=CELEX%3A32018R0841
5
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=CELEX%3A52021PC0706
6
eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022PC0304
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

2

lijkbare bosgegevens. Dit stelt de Unie in staat om de waarde en bedreigingen van bossen beter te begrijpen en een duurzame toekomst voor
onze bossen te waarborgen.
In brede zin zijn bestaande gegevens over bossen gefragmenteerd en
inconsistent en komen vaak met vertraging beschikbaar, waardoor
besluitvorming bemoeilijkt wordt. Vooral op het gebied van biodiversiteit
is bestaande monitoring ontoereikend. Dit belemmert het tijdig nemen
van maatregelen, bijvoorbeeld bij branden, ziekten en plagen. De
Commissie signaleert dat er dringend behoefte is aan verbeterde
monitoring en informatievoorziening voor de verwezenlijking van
EU-bosbeleidsdoelen. Daartoe stelt de Commissie voor om gegevens
vanuit veldmetingen («in situ»; welke vooral worden verzameld via
nationale bosinventarissen) te combineren met nieuwe technologieën
voor aardobservatie (teledetectie (remote sensing) middels satellietgegevens, drone-observaties en eventueel nieuw te ontwikkelen monitoringstechnologieën) en datamodellering.
De Commissie stelt daarom een nieuw bosmonitoringssysteem voor. Dit
systeem zal door de Commissie in samenwerking met de lidstaten
opgezet en beheerd worden. Het systeem bestaat uit een geografisch
informatiesysteem (GIS-systeem) voor het in kaart brengen van de bossen
op basis van satellietgegevens en een raamwerk voor het verzamelen en
het delen van de gegevens.
Het is de bedoeling dat de gegevens uit veldmetingen van veertien
indicatoren van bos en hout jaarlijks door de lidstaten worden aangeleverd en de gegevens vanuit teledetectie door de Commissie. Deze
veertien indicatoren zijn: a) bos beschikbaar voor houtvoorziening en bos
niet beschikbaar voor houtvoorziening; b) groeivolume (per hectare);
c) netto jaarlijkse toename (per hectare); d) opstandstructuur; e) samenstelling van en rijkdom aan boomsoorten; f) Europese bossoort; g) verwijderingen; h) dood hout; i) locatie van boshabitats in Natura
2000-gebieden; j) index van veelvoorkomende bosvogels; k) locatie van
oerbossen; l) beschermd bosgebied; m) productie van en handel in
houtproducten; n) bosbiomassa voor bioenergie.7 Het Europees Milieuagentschap (EEA) zal de Commissie hierin ondersteunen, onder andere
door het ontwikkelen en operationeel houden van het Forest Information
System for Europe (FISE), waar ook de gegevens die de lidstaten
aanleveren in verwerkt zullen worden. De gegevens zullen zoveel mogelijk
publiek beschikbaar gesteld worden. Verder biedt de Commissie een
«opt-out» als lidstaten geen gebruik willen maken van de diensten van de
Commissie om data te verzamelen en in plaats daarvan alle gegevens
onder eigen coördinatie willen aanleveren (overeenkomstig met de
technische en kwalitatieve eisen uit de verordening). Ter verduidelijking,
dit betreft geen «opt-out» van de verplichting om gegevens aan te
leveren, maar biedt de optie zelf data aan te leveren in plaats van door de
Commissie verzamelde data te gebruiken.
De Commissie stelt dat zij gezamenlijk met de lidstaten verantwoordelijk
is voor de kwaliteit en volledigheid van de gegevens. Lidstaten dienen
hiervoor een jaarlijkse evaluatie uit te voeren naar de kwaliteit van de
gegevens.
Lidstaten en de Commissie zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het
verbeteren van de kwaliteit, actualiteit en volledigheid van de gegevens.
Hiervoor kunnen bestaande (wetenschappelijke) instituten ingezet
worden. Verder zal iedere lidstaat een nationale correspondent benoemen
7

Voor een toelichting van de indicatoren zie bijlage 1 van het voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

3

die verantwoordelijk is voor het aanleveren van gegevens en deelname
coördineert aan expertgroepen die in de context van dit voorstel
georganiseerd worden.
Naast het Europese monitoringssysteem stelt de Commissie dat de
langetermijnplanning van de lidstaten vaak niet integraal genoeg is en
zich teveel richt op specifieke functies van het bos, waardoor effecten van
klimaatverandering en multifunctionele behoeften van bossen niet
voldoende worden meegenomen. Daarom moedigt de Commissie de
lidstaten aan om vrijwillig een langetermijnplanning voor bossen te
ontwikkelen.
b) Impact Assessment Commissie
Bij de raadpleging van belanghebbenden werd door meerdere belanghebbenden aangegeven dat nieuwe wetgeving de huidige beheerpraktijken
van boseigenaren niet mag belasten. De Commissie geeft aan rekening te
hebben gehouden met dit advies bij de effectbeoordeling en het opstellen
van het wetsvoorstel.
De Commissie heeft in de effectbeoordeling (impact assessment) nader
onderzoek gedaan naar de twee problemen waar het voorstel op
gebaseerd is: (1) het ontbreken van vergelijkbaarheid en kwaliteit van
gegevens en (2) het ontbreken van een integrale langetermijnplanning.
Voor het eerste probleem concludeert de effectbeoordeling dat er door het
ontbreken van complete en vergelijkbare gegevens geen feitenbasis is om
tot besluitvorming in beleid te komen en het bijhouden van de voortgang
van de EU-beleidsdoelen wordt bemoeilijkt. Dit wordt onderbouwd door
de publieke consultatie waar 84% van de respondenten consistente en
vergelijkbare data over landsgrenzen heen als belangrijk of zeer belangrijk
beschouwt.
Ook biedt huidige monitoring vanuit de bosinventarisaties vooral
economische gegevens en in beperkte mate gegevens over biodiversiteit
en vitaliteit.
Voor het tweede probleem stelt de effectbeoordeling dat verschillende
bosgerelateerde EU-beleidsmaatregelen een langetermijnstrategie en
-doel hebben voor 2050 (zoals de EU-klimaatwet, de EU-adaptatiestrategie
en de EU-natuurherstelverordening). Daartegenover staat dat veel
nationale planningsinstrumenten niet verder dan 10 jaar vooruit kijken en
dat een visie op de lange termijn ontbreekt. Omdat bos zich over
meerdere decennia ontwikkelt, is een langetermijnvisie en een integrale
planning vereist om strategische keuzes te kunnen maken.
Verder heeft de effectbeoordeling meerdere beleidsopties afgewogen met
een verschillende mate van flexibiliteit op beide onderdelen. De effectbeoordeling geeft voorkeur aan een volledig verplichtende optie, omdat het
voorstel hiermee voldoet aan de strategische doelen voor vergelijkbaarheid, kwaliteit en beschikbaarheid van gegevens en een geïntegreerde aanpak voor langetermijnplanning voor alle lidstaten. De
Commissie heeft, na consultatie met lidstaten, een hybride optie met een
verplichtend monitoringsysteem en een vrijblijvende langetermijnplanning voorgesteld. Een reden hiervoor is dat met het niet verplicht
maken van de langetermijnplanning additioneel administratieve kosten
voor lidstaten worden voorkomen.
De Commissie concludeert in de effectbeoordeling dat deze optie leidt tot
het behalen van de doelen op een kostenefficiënte wijze. Verwacht wordt
dat de kosten bij de lidstaten en de EU belanden en niet bij het bedrijfsleven. Met dit voorstel wordt verwacht dat er meer en betere ecosysteemdiensten door de Europese bossenf geleverd kunnen worden. De huidige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

4

schattingen zijn8 dat Europese bossen jaarlijks 16 miljard euro opleveren
aan houtproductie en 57 miljard euro aan andere culturele en regulerende
diensten (zoals waterzuivering, koolstofvastlegging en recreatie).
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Rijk en provincies werken sinds 2021 aan de uitvoering van de nationale
Bossenstrategie9, waarin doelen zijn uitgewerkt om in 2030 het bosareaal
in Nederland met 37.400 hectare uit te breiden en het bestaande bos te
herstellen. Deze doelen zijn via het Nationaal Programma Landelijk
Gebied (NPLG) aan provincies meegegeven om ruimtelijk uit te werken in
de provinciale gebiedsplannen. Er wordt gestreefd naar een evenwichtige
balans tussen de diverse functies van het bos, met klimaat en natuur als
hoofddoelen en recreatie, cultuurhistorie en houtproductie als nevendoelen. De doelen zijn geconcretiseerd voor 2030, maar het ontbreekt nog
aan een doorkijk op de lange termijn. Er zijn meerdere aanknopingspunten vanuit bestaand nationaal en EU-beleid om ook voor na 2030
concrete doelen te stellen en een geïntegreerde langetermijnplanning
voor bos op te stellen.
De bestaande monitoring van de kwaliteit en vitaliteit van de Nederlandse
bossen valt grotendeels onder de Nederlandse Bosinventarisatie (NBI)10,
die als Wettelijke Onderzoeksopdracht door Wageningen Environmental
Research wordt uitgevoerd. De NBI richtte zich in het verleden voornamelijk op de productie-aspecten van het bos, maar tegenwoordig zijn
indicatoren voor biodiversiteit en klimaat ook onderdeel van de inventarisatie. Vanuit de NBI wordt conform internationale afspraken gerapporteerd aan de Forest Resource Assessment (FRA) en de LULUCFlandgebruiksrapportage.
In de huidige NBI zijn ook metingen opgenomen voor de Europese
habitatrichtlijnrapportage en worden bodemprofielbeschrijvingen
gemaakt om onder andere de koolstofvastlegging in de bosbodems te
bepalen. De brondata en de achterliggende gegevensanalyse van de NBI
zijn in Nederland publiek beschikbaar.
In de BNC-fiches betreffende de EU-biodiversiteitsstrategie11 en de
EU-bosstrategie12 heeft het kabinet het voornemen gesteund om alle
resterende oerbossen en oude bossen te beschermen. Daarnaast heeft het
kabinet in het BNC-fiche EU-bosstrategie ook onderschreven dat een
voorstel over de monitoring van bossen geschikt wordt geacht om de
gestelde beleidsdoelen voor bos te bereiken.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet verwelkomt het voorstel over bosmonitoring en langetermijnplanning. Europese bossen moeten in een goede gezondheid verkeren om
cruciale ecosysteemdiensten te kunnen blijven leveren. Dit is al in diverse
EU-wetgeving en beleid verankerd. Het kabinet onderschrijft de analyse
van de Commissie dat EU-brede monitoring noodzakelijk is. Voor de
Europese bossen bestaat nog geen geharmoniseerd monitoringssysteem
dat een beeld levert van belangrijke functies als koolstofopslag, biodiver8

https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-statistical-reports/-/ks-ft-20-002
Kamerstukken 2020/2021, 33 576. nr. 202
10
https://www.wur.nl/nl/onderzoek-resultaten/onderzoeksinstituten/environmental-research/
projecten/bosinventarisatie.htm
11
Fiche Europese Biodiversiteitsstrategie, Kamerstuk 22 112, nr. 2897
12
Mededeling EU-bosstrategie, Kamerstuk 22 112, nr. 3196
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

5

siteit en de bijdrage aan de bioeconomie en actuele informatie levert over
verstoringen, zoals bosbranden, ziekten en plagen. Het ontbreken van
geharmoniseerde, vergelijkbare, actuele en frequente informatie over de
staat van de Europese bossen zorgt ervoor dat er geen goede besluiten
genomen kunnen worden door beleidsmakers en bosbeheerders.
Daardoor komt het toekomstbestendig maken van deze bossen, met al
hun maatschappelijke functies, onder druk te staan.
Het wetsvoorstel heeft de potentie om effectiever en efficiënter gegevens
te vergaren en deze in te zetten voor grensoverschrijdende doelen, zoals
doelen voor klimaat, natuur, bioeconomie en het tegengaan van de
verspreiding van ziekten en plagen en bosbranden. Het voorstel bevordert
de verzameling en de uitwisseling van wetenschappelijke kennis en het
ontwikkelen van coherent bosbeleid tussen de lidstaten en de EU. Een
systeem zoals voorgesteld in deze verordening draagt bij aan bestaand
beleid zoals de Nationale Bossenstrategie. Een betere informatievoorziening biedt de mogelijkheid om in te spelen op ontwikkelingen in de
bossen en de cruciale rol die zij spelen voor de Europese en Nederlandse
klimaat- en biodiversiteitsdoelstellingen. Het kabinet ziet het belang
hiervan in en zal het voorstel daarom steunen.
Het kabinet acht het zinvol dat een (kosten)effectief monitoringssysteem
gebruik maakt van zowel veldmetingen als teledetectietechnologieën. De
gegevens op basis van veldmetingen moeten door de lidstaten worden
aangeleverd. Nederland heeft vanuit de NBI de beschikking over de
meeste indicatoren die in het voorstel zijn opgenomen en voorziet geen
problemen met het aanleveren van de gegevens op basis van veldmetingen. Door harmonisatie zullen de Nederlandse inventarisatiegegevens
beter vergelijkbaar worden met inventarisaties uit andere lidstaten. Ook
voor de voorgestelde planning worden geen problemen voorzien, omdat
slechts minimale aanpassingen nodig zijn aan de nu gebruikte indicatoren. Het kabinet ziet het belang in van het publiek beschikbaar stellen
van de brondata en de achterliggende gegevensverwerking, ten behoeve
van transparantie en een open wetenschappelijke dialoog. Dit is al
gebruikelijk in Nederland. Een aandachtspunt zijn de indicatoren voor
oude en primaire bossen. In Nederland zijn geen primaire bossen maar
waarschijnlijk wel oude bossen (volgens de definitie uit de Europese
richtlijn13), die nog in kaart gebracht moeten worden. Zoals aangegeven in
het BNC-fiche over de EU-biodiversiteitsstrategie en het BNC-fiche over de
EU-bosstrategie steunt het kabinet het voornemen om alle resterende
oerbossen en oude bossen te beschermen. Deze eerste stap om ze in kaart
te brengen is daarom in lijn met de kabinetsinzet.
Het kabinet ziet het voordeel ervan in om het monitoringssysteem op
basis van teledetectie op Europees niveau te organiseren en daarbij
gebruik te maken van de bestaande infrastructuur; de Copernicusproducten (aardobservatieprogramma van de Europese Unie, dat
satellietgegevens gebruikt om bossen en de veranderingen daarin in kaart
te brengen) en de uitvoerende rol van het EEA (en daarmee het gebruik
van FISE).
Een aandachtspunt is de samenhang tussen beide gegevensbronnen en
met bestaande internationale monitorings- en rapportageverplichtingen,
zoals de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO)
en de Europese economische commissie van de Verenigde Naties
(UNECE), de hernieuwbare energierichtlijn, de LULUCF-verordening en de
rapportages naar Forest Europe. Dit is zeker een aandachtspunt wanneer
13

https://environment.ec.europa.eu/publications/guidelines-defining-mapping-monitoring-andstrictly-protecting-eu-primary-and-old-growth-forests_en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

6

de indicatoren gedeeltelijk overlappen, bijvoorbeeld voor indicatoren
vanuit veldmetingen en satellietgegevens die beide indirect iets zeggen
over de mate van houtoogst of tussen de bestaande LULUCF-rapportage
en de nieuwe monitoring vanuit satellietgegevens voor de af/toename van
bosareaal. Het kabinet zal zich er voor inzetten om indicatoren zoveel
mogelijk te stroomlijnen en conflicterende uitkomsten over de staat van
de Europese en Nederlandse bossen te voorkomen, zowel binnen dit
voorstel als tussen dit voorstel en andere monitorings- en rapportageverplichtingen. Verder is het kabinet kritisch op de voorgestelde tweedeling
tussen gegevens vanuit teledetectie en de veldmetingen. Het is van
belang dat deze meetmethoden elkaar versterken. Het risico bestaat dat er
twee parallelle datasystemen gecreëerd worden met elk een eigen
waarheid. Het kabinet zal zich daarom inzetten voor een geïntegreerde
aanpak, gericht op een efficiënte en betrouwbare infrastructuur waarin de
betrokken instituties nauw samenwerken. Een aandachtspunt hierbij is de
beperkte uitwerking in het voorstel hoe de kwaliteit en transparantie van
veldgegevens op Europees niveau gecoördineerd zal worden. Het kabinet
zal zich ervoor inzetten dat dit verder uitgewerkt wordt.
Het voorstel om een nationale correspondent te benoemen beoordeelt het
kabinet positief. In Nederland kan hiervoor vanuit de NBI iemand
aangesteld worden om de coördinatie te voeren over de gegevenslevering.
Het kabinet oordeelt positief over het voorstel om een langetermijnplanning te maken. Voor 2050 zijn meerdere doelen van invloed op de
Nederlandse bossen, zoals de Klimaatwet, de Natuurherstelverordening
en de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Om deze in synergie uit te
kunnen voeren, heeft het meerwaarde om vanuit alle functies naar het
Nederlandse bos van de toekomst te kijken en daar, indien nodig, een
aanvulling op de huidige bossenstrategie voor op te stellen. Het voorstel
van de Commissie om de langetermijnplanning vrijwillig te maken, na
consultatie met lidstaten, sluit dan ook niet aan bij de kabinetsinzet. Het
vrijwillig maken van de langetermijnplanning gaat wat het kabinet betreft
niet ver genoeg om meer coherentie in bosbeleid voor de Unie te
bewerkstelligen. Het kabinet zal zich er dus voor inzetten om de langetermijnplanning onderdeel te maken van de verplichtingen van deze
verordening.
Gevolgen voor de brede welvaart
De motie van het lid Van Raan14 verzoekt om bij voorstellen voortkomend
uit de Green Deal rekening te houden met welvaart in brede zin. Het
kabinet kijkt hierbij naar vier aspecten: kwaliteit van leven voor huidige
generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende effecten en de verdeling van kosten en baten.
Het kabinet beoordeelt de effecten van het Commissievoorstel op alle vier
de aspecten positief. Het voorstel draagt bij aan een verbetering van de
groene leefomgeving en een brede waardering voor alle ecosysteemdiensten die het bos vervult in deze maatschappij. Met het goed in beeld
brengen kunnen deze diensten (die zich kunnen vertalen naar natuurlijk
kapitaal) ook in de toekomst beter verankerd worden in beleid en beheer,
waaronder het tegengaan van de effecten van klimaatverandering en het
behoud van biodiversiteit. Met het voorstel kunnen negatieve grensoverschrijdende effecten binnen de EU beter beheerst worden, zoals
verspreiding van ziekten en plagen en bosbranden. Internationaal kan het
een positief effect hebben voor de geloofwaardigheid van de EU die zich
uitspreekt voor het tegengaan van ontbossing en duurzaam bosbeheer.
14

Kamerstukken II, 35 377, nr. 19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

7

Ten aanzien van de verdeling van kosten en baten ziet het kabinet een
positief effect van het voorstel, doordat de kosten beperkt zijn maar dat
met het voorstel de huidige en toekomstige baten van het Europese bos
beter in beeld gebracht kunnen worden.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Het belang van harmonisering in monitoring van EU-bossen wordt breed
gedeeld binnen de Raad omdat het leidt tot vergelijkbare data. Lidstaten
geven aan dat daardoor betere maatregelen t.a.v. EU-bosbeleid kunnen
worden genomen zodat bossen hun multifunctionele rol maximaal
kunnen benutten. Desondanks zijn er ook breed gedeelde zorgen en
aandachtspunten. Het voornaamste aandachtspunt is de wens verder
voort te bouwen op reeds bestaande nationale monitoringssystemen om
overbodige administratieve en financiële lasten zo veel mogelijk te
beperken. Enkele lidstaten hebben een sterke terughoudendheid
betreffende het delen van data over bossen met de Commissie.
Daarnaast speelt dat vijftien lidstaten zich hebben uitgesproken voor
behandeling van dit wetsvoorstel in de Landbouw- en Visserijraad, terwijl
de Commissie het voorstel (mede) wil voorleggen aan de Milieuraad. Dit
reflecteert de wens van de landen met sterke bosbouwsectoren om meer
nadruk te geven aan (sociaal-)economische functies van bos en de wens
van de Commissie om de nadruk te leggen op natuur- en biodiversiteitsdoelen.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het kabinet oordeelt positief over de bevoegdheid van de EU. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 192, eerste lid, VWEU. Artikel 192, eerste lid, VWEU
geeft de EU bevoegdheid om activiteiten vast te stellen ter behoud,
bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, ter
bescherming van de gezondheid van de mens, voor een behoedzaam en
rationeel gebruik van de natuurlijke hulpbronnen en ter bevordering op
internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale
of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van
klimaatverandering. Het kabinet kan zich wel vinden in deze rechtsgrondslag. Voor deze beleidsterreinen, namelijk landbouw en milieu, geldt
een gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en de lidstaten (artikel 4, lid 2
onder d, VWEU). Ook ziet de mededeling op het terrein van onderzoek en
technologische ontwikkeling. Dit is een parallelle bevoegdheid van de EU
en de lidstaten (artikel 4, derde lid, VWEU).
a) Subsidiariteit
Ten aanzien van de subsidiariteit oordeelt het kabinet positief. Het voorstel
heeft een tweeledig doel. Ten eerste te zorgen voor coherente monitoring
van hoge kwaliteit die het mogelijk maakt de vooruitgang te volgen bij de
verwezenlijking van de EU-beleidsdoelstellingen die betrekking hebben op
bossen. Ten tweede richt het voorstel zich op het door de lidstaten
(vrijwillig) te ontwikkelen van een langetermijnplanning voor bossen om
coherentie in bosbeleid voor de Unie te bewerkstelligen. Verstoringen,
zoals uitbraken van ziekten en plagen en bosbranden, hebben een
grensoverschrijdend karakter. Gezien dit karakter van de problematiek
kunnen de doelstellingen onvoldoende door de lidstaten op centraal,
regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Zo is het bijvoorbeeld
voor het tegengaan van bosbranden belangrijk om een lidstaat
overstijgend monitoringssysteem te hebben als early warning systeem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

8

Door klimaatverandering zullen deze effecten toenemen en daarom is
optreden op EU niveau ook gerechtvaardigd.
Een gecoördineerde aanpak van de EU heeft een meerwaarde ten opzichte
van het monitoren door afzonderlijke lidstaten. Vooral voor teledetectie is
het effectiever en efficiënter om nieuwe technologieën op de schaal van
de EU te ontwikkelen. Het ontwikkelen van langetermijnplannen door
lidstaten is daarbij een logische stap. Om bovenstaande redenen is het
optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.
b) Proportionaliteit
Ten aanzien van de proportionaliteit oordeelt het kabinet positief. Het
voorstel heeft ten eerste tot doel te zorgen voor coherente monitoring van
hoge kwaliteit die het mogelijk maakt de vooruitgang te volgen bij de
verwezenlijking van de EU-beleidsdoelstellingen die betrekking hebben op
bossen, en ten tweede richt het voorstel zich op het door de lidstaten
(vrijwillig) te ontwikkelen van een langetermijnplanning voor bossen om
coherentie in bosbeleid voor de Unie te bewerkstelligen. De monitoring is
geschikt om het voornoemde doel te bereiken omdat deze is gericht op
gegevens die verbonden zijn aan meerdere beleidsdoelen op nationaal,
EU en internationaal niveau. Het voorstel gaat ook niet verder dan
noodzakelijk. Er wordt een minimaal additioneel beroep gedaan op de
gegevenslevering door lidstaten, omdat de bestaande monitoring door
middel van bosinventarisaties in beperkte mate wordt verstoord en
gebruik wordt gemaakt van de beschikbare expertise en methodes. Ook
benadrukt de Commissie dat er op geen enkele manier voorschriften zijn
opgenomen die keuzes in het bosbeheer op het niveau van de boseigenaar direct beïnvloeden. Het kabinet onderschrijft dit standpunt van de
Commissie. Een aandachtspunt is wel de samenhang tussen de teledetectietechnologieën en de bosinventarisaties (die door de lidstaten worden
uitgevoerd op basis van veldmetingen). Voor de betrouwbaarheid en
vergelijkbaarheid van de gegevens is het van belang dat beide monitoringssystemen elkaar versterken. Ook het vrijwillig maken van de
langetermijnplanning is een aandachtspunt voor de proportionaliteit van
het voorstel, omdat die vrijwilligheid afdoet aan de doelstelling om meer
coherentie in bosbeleid voor de Unie te bewerkstelligen. Ten aanzien van
coherentie van bosbeleid in de Unie zal het kabinet zich inzetten voor een
verplichtende langetermijnplanning.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Consequenties EU-begroting
De Commissie geeft aan dat er capaciteit benodigd is bij de Commissie en
de EEA om teledetectieproducten te ontwikkelen. De kosten zijn uitgewerkt in het voorstel en komen uit op 8 miljoen Euro in totaal, inclusief
personele capaciteit van 7 FTE. De kosten voor het beschikbaar stellen van
de satellietbeelden is al voorzien in het Copernicus programma. Ook
kunnen diverse bestaande onderzoeksinstrumenten, zoals het
LIFE-programma, bijdragen aan het verder ontwikkelen van verbeterde,
consistente en actuele bosgegevens in lidstaten.
Het kabinet schat in dat dit extra financiële consequenties heeft die in de
huidige raming niet zijn voorzien. Het kabinet is van mening dat deze
binnen de begroting moeten worden gedekt.
Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

9

ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de ontwikkeling van
de administratieve uitgaven in lijn zijn met de conclusies van de Europese
Raad van juni 2020 over het Meerjarig Financieel Kader. De Commissie
zou wel de benodigde extra samenwerking en afstemming tussen de
nationale bosinventarisaties financieel moeten kunnen ondersteunen. Het
kabinet schat in dat dit extra financiële consequenties heeft die niet zijn
voorzien in de huidige raming. De benodigde omvang hiervan is lastig in
te schatten, maar zou onder de 1 miljoen Euro per jaar moeten kunnen
blijven. Het kabinet is van mening dat dit binnen de begroting van de
Commissie gedekt moet worden.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/ of
medeoverheden
Voor de uitvoering van de Nederlandse Bosinventarisatie zal extra
capaciteit nodig zijn om de rol van nationaal correspondent en de
werkzaamheden t.a.v. de harmonisatie van de monitoring uit te voeren.
Voor de harmonisatie worden de kosten ingeschat op eenmalig 10.000
euro per indicator, dus ca. 140.000 euro, maar het kabinet verwacht dat dit
hoger kan uitvallen als de onderliggende definities en methodes
aangepast moeten worden. Het onderzoek voor het in beeld brengen van
oude bossen in Nederland kan gefinancierd worden uit bestaande
middelen. Kosten voor het opstellen van langetermijnplannen worden
ingeschat op eenmalig 600.000 euro in personele kosten vanuit het Rijk.
De kosten zullen conform de regels van budgetdiscipline ingepast worden
op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven
en burger
Naar verwachting zal het grotere gebruik van geavanceerde technologieën
in combinatie met een verbeterde beschikbaarheid en toegankelijkheid
van bosgegevens via het gemeenschappelijke digitale platform van het
Forest-informatiesysteem voor Europa de administratieve last voor
bedrijven, burgers en overheden, die op zoek zijn naar bosgerelateerde
informatie, verlichten. De verwachting is dat er geen (significante) extra
administratieve lasten voor de bosbeheerder en het bedrijfsleven komen.
Verder kan het voorstel een belangrijke rol spelen voor vroegtijdige
opsporing van uitbraken van ziekten en plagen, waardoor tijdig beleidsinterventies genomen kunnen worden. Zo kan het voorstel er bijvoorbeeld
aan bijdragen dat de economische schade op de houtmarkt wordt beperkt.
Schade door verstoringen als droogte en de schorskever heeft eerder
negatieve effecten gehad op het midden-klein bedrijf, dat sterk afhankelijk
is van de houtprijzen.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Hernieuwbare grondstoffen, herstel van biodiversiteit en de mate van
CO2-vastlegging spelen in de Green Deal een belangrijke rol. Verbeterde
inzichten in het functioneren van het Europese bos en het tijdig signaleren
van problemen zijn dus van groot belang voor bovenstaande punten en
kunnen de concurrentiekracht van de bosbouwsector in Europa iets
versterken ook al speelt deze een economisch geringe rol in Europa,
hoewel verschillend per land.
De verbeterde kennisopbouw en -deling kan bijdragen aan verbeterd
bosbeheer, wat kan leiden tot een toename van aanbod van Europees
hout. Gezien de toenemende vraag naar hout in
zou toenemen, zou dit een drukkend effect kunnen hebben op de prijs van
vergelijkbare houtsoorten wereldwijd. Echter, met de verwachte toenemende vraag is dit niet te zeggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

10

Verder kan het optreden op EU-niveau ertoe leiden dat de voortrekkersrol
en overtuigingskracht van de EU in mondiale onderhandelingen over
duurzaam bosbeheer en ontbossing worden versterkt. Mogelijk kunnen de
ontwikkelde methoden ook toegepast worden voor bosbeleid in derde
landen waaronder ontwikkelingslanden.
Doordat de indicatoren en definities anders zijn dan voor de ontbossingsverordening is hier geen directe samenhang mee, behalve dat versterking
van aardeobservatie en Copernicus indirect ook de monitoring voor de
ontbossingsverordening bevorderen.
De verordening heeft geen directe effecten op ondernemers dan wel
burgers in of buiten Europa. Eventuele gevolgen voor ondernemingen en
burgers in derde landen zijn te indirect en daardoor niet met waarschijnlijkheid te duiden.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het voorstel vraagt om meer sturing van de Rijksoverheid. Er moet
worden voldaan aan concrete monitoringsvereisten en daartoe moet in
ieder geval de Nederlandse bosinventarisatie worden uitgebreid. Het
kabinet zal bezien of de verordening leidt tot de noodzaak tot implementatie van een deel van de verordening in nationale regelgeving en indien
nodig het toedelen van aanvullende taken en bevoegdheden. Wanneer
regelgeving noodzakelijk is in kader van monitoring zal dit naar
verwachting worden geïmplementeerd in de Wettelijke Onderzoekstaak
van de NBI. Voor de uitvoering van langetermijnplannen kan – indien
noodzakelijk – gebruik worden gemaakt van verplichte instructieregels van
het Rijk voor natuurgebieden, flora en fauna op grond van de
Omgevingswet. Er is in het voorstel geen sprake van vergunningplichten
en derhalve ook niet van de lex silencio positivo.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het voorstel bevat verschillende bevoegdheden voor de Commissie om
uitvoeringshandelingen vast te stellen, namelijk de bevoegdheid tot
vaststelling van technische voorschriften en procedures voor het delen en
harmoniseren van bosgegevens in het kader van deze verordening
(artikel 7, lid 5 en artikel 8, lid 3); tot vaststelling van regels inzake
procedures en formaten die moeten worden gebruikt om de compatibiliteit van de in artikel 9, lid 1 bedoelde systemen voor gegevensopslag en
-uitwisseling te waarborgen, en om waarborgen vast te stellen die de
vertrouwelijkheid waarborgen voor de opname van informatie over de
geografisch expliciete locatie van monitoringlocaties in die systemen voor
gegevensopslag en -uitwisseling (artikel 9, lid 2); tot nadere bepaling van
de inhoud van de beoordelingsverslagen over de kwaliteit van de
gegevens en de regelingen voor de indiening ervan bij de Commissie,
alsmede van de beschrijving van de in artikel 10, lid 2, tweede alinea,
bedoelde corrigerende maatregelen (artikel 10, lid 4).
Het toekennen van bovengenoemde bevoegdheden is mogelijk, omdat
het niet-essentiële onderdelen van het voorstel betreft.
Betreffende de keuze voor een uitvoeringshandeling of een gedelegeerde
handeling, ligt de gemaakte keuze voor een uitvoeringshandeling voor de
hand. Reden hiervoor is dat het de uitvoering van de verordening volgens
uniforme voorwaarden betreft. Toekenning van deze bevoegdheden acht
het kabinet wel wenselijk, omdat via een uitvoeringshandeling de
wetgevingsprocedure niet wordt belast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

11

De uitvoeringshandelingen worden vastgesteld volgens de onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 5 van verordening 182/2011/
raadplegingsprocedure. De toepassing van de onderzoeksprocedure is
hier volgens het kabinet op zijn plaats omdat het uitvoeringshandelingen
betreft met betrekking tot het milieu, de beveiliging en veiligheid, of de
bescherming van de gezondheid of de veiligheid van mensen, dieren of
planten (artikel 2, lid 2, sub b, onder iii, van verordening 182/2011).
Het voorstel bevat ook een bevoegdheid voor de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen tot wijziging van de specificaties voor
de in bijlage I opgenomen gestandaardiseerde bosgegevens en tot
wijziging van de specificaties voor de geharmoniseerde gegevens in
bijlage II (artikel 5, lid 5). Daarnaast wordt op grond van artikel 10, lid 3
ook de bevoegdheid aan de Commissie toegekend om nauwkeurigheidsnormen en regels voor kwaliteitsbeoordeling vast te stellen door middel
van gedelegeerde handelingen en specifieke regels voor beoordelingsverslagen.
Het toekennen van deze bevoegdheden is wel mogelijk, omdat het
essentiële onderdelen van de basishandeling betreft. Het kabinet acht
toekenning van de genoemde bevoegdheden wenselijk, omdat nadere
regeling op dit niveau tegemoet komt aan de behoefte aan flexibiliteit en
snelheid. Daarnaast verlenen de bevoegdheden de nodige flexibiliteit om
de juiste wetenschappelijke expertise in te zetten voor de actualisatie van
de bijlagen. Delegatie i.p.v. uitvoering ligt hier voor de hand omdat het
gaat om wijziging of aanvulling op de niet-essentiële elementen van de
wetgeving. Ook acht het kabinet de genoemde bevoegdheden voldoende
afgebakend.
c) Voorgestelde inwerkingtreding met commentaar t.a.v. haalbaarheid
De verordening zal in werking treden 20 dagen na publicatie in het
Officiële Publicatieblad van de Europese Unie. Het kader voor gegevensverzameling door de Commissie moet binnen 12 maanden na het
inwerking treden van het voorstel operationeel zijn. Voor de gegevens die
door de lidstaten moeten worden verstrekt geldt een termijn van 30
maanden na inwerkingtreding van het voorstel. De inschatting van het
kabinet is dat dit haalbaar is, op basis van afstemming hierover met de
projectleider van de Nederlandse Bosinventarisatie (NBI).
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Het voorstel bevat een bepaling (artikel 16) waaruit volgt dat de
Commissie deze verordening blijvend moet evalueren, rekening houdend
met de relevante ontwikkelingen op het gebied van de wetgeving van de
Unie, internationale kaders en technologische en wetenschappelijke
vooruitgang en aanvullende monitoringsbehoeften. Bij de evaluatie moet
ook de kwaliteit van de gegevensinformatie worden beoordeeld, met
name of de harmonisatie leidt tot buitensporige schattingsonzekerheden
die de noodzaak van een gestandaardiseerde gegevensverzameling
zouden rechtvaardigen. Vijf jaar na de inwerkingtreding van deze
verordening moet de Commissie verslag uitbrengen over de uitvoering
ervan. Het evaluatiemoment is volgens het kabinet wenselijk, gezien
mogelijke technische en wetenschappelijke vooruitgang van aanvullende
monitoringsbehoeften en de noodzaak van uniforme gegevensverzameling.
e) Constitutionele toets
Niet van toepassing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

12

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
De verordening heeft beperkte gevolgen voor uitvoering en geen
gevolgen voor handhaving. De gevolgen voor de uitvoering zijn voor de
NBI en komen bij Wageningen Environmental Research terecht, in
consortium met Stichting Probos, Borgman Beheer en Advies en Bureau
van Nierop. De implicaties worden ingeschat als beperkt omdat de meeste
indicatoren al onderdeel zijn van de bestaande monitoring, maar omdat
dit nog nader wordt uitgewerkt in de gedelegeerde en de uitvoeringshandelingen is er nog enige onduidelijkheid over de daadwerkelijke
implicaties.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Anders dan de genoemde geopolitieke implicaties onder 5d worden geen
gevolgen specifiek voor ontwikkelingslanden voorzien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3867

13