Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 750 X

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Defensie (X) voor het jaar 2014

Nr. 68

BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 juli 2014
Inleiding
Tijdens het wetgevingsoverleg van 24 juni jl. over het Jaarverslag en de
Slotwet over 2013 heb ik u een brief toegezegd over de ontwikkeling van
het investeringspercentage en de gevolgen van de achterblijvende
realisatie en verplichtingen voor investeringen. Met deze brief voldoe ik
aan deze toezegging.
In het wetgevingsoverleg zijn vragen gerezen over het feit dat het
geplande investeringspercentage sinds 2010 lager is dan het streefpercentage van 20 procent. Bovendien wordt het geplande percentage niet
volledig gehaald. Hierdoor is bij uw Kamer twijfel ontstaan of de
voorziene stijging van het investeringspercentage naar bijna 20 in 2017
realistisch is, mede in relatie tot de verlaging van de verplichtingenstanden voor de investeringen bij de Slotwet 2013 en eerste suppletoire
begroting 2014. Bovendien zijn vragen gerezen over de gevolgen van deze
verlagingen voor de investeringsprojecten.
Achtereenvolgens ga ik in deze brief in op de effecten van de verlaging
van de verplichtingenstanden op het investeringspercentage, het gevolg
van het lagere investeringspercentage dan 20 en de initiatieven van
Defensie om naar de streefwaarde van 20 procent toe te groeien.
Verlaging verplichtingenbegroting
In de begroting zijn zowel uitgaven- als verplichtingenbudgetten
opgenomen. In onderstaande zal ik ingaan op het onderscheid tussen
deze budgetten.
De uitgavenbudgetten betreffen de werkelijke betalingen die in een jaar
kunnen worden gedaan. Hiervoor gelden strikte financiële kaders en

kst-33750-X-68
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 X, nr. 68

1

richtlijnen. Zo moeten de uitgaven binnen de begroting blijven en wordt
een over- of onderrealisatie binnen de eindejaarsmarge verrekend met het
volgende jaar. Op basis van afspraken met Financiën geldt sinds 2013
voor investeringen een onbeperkte eindejaarsmarge. Voor de investeringen is bovendien een beperkte spanning in de uitgavenbudgetten
toegestaan. Spanning houdt in dat er meer plannen zijn dan er budget is.
Dit heeft tot doel het volledige budget te kunnen gebruiken, in de
verwachting dat een deel van de betalingen later zal gebeuren dan
gepland, bijvoorbeeld door vertragingen bij levering.
De verplichtingenbudgetten betreffen de mate waarin verplichtingen,
oftewel contracten, kunnen worden aangegaan. Verplichtingen leiden niet
direct tot betalingen. Zeker bij grote projecten worden de uitgaven
verspreid over latere jaren. Zo zijn vrijwel alle uitgaven voor investeringen
die in 2014 worden gedaan al in de jaren daarvoor verplicht. Een verlaging
van het budget voor verplichtingen in 2014 leidt daarom niet in hetzelfde
jaar tot uitstel of afstel van investeringen. Op de lange termijn heeft een
lager financieel volume aan contracten wel een negatief effect op de
realisatie van investeringen. Er is echter gelegenheid om dit te herstellen
voordat dit effect optreedt.
De verplichtingenbegrotingen voor de investeringen zijn bij de Slotwet
2013 en de eerste suppletoire begroting 2014 verlaagd met respectievelijk
€ 620,8 miljoen en € 400 miljoen. In de Slotwet gaat het daarbij om de
werkelijk in 2013 gerealiseerde verplichtingen, in de suppletoire begroting
gaat het om een raming van de in 2014 te realiseren verplichtingen. De
mutaties worden toegelicht op respectievelijk bladzijde 59 van het
Jaarverslag 2013 en bladzijde 20 van de memorie van toelichting bij de
eerste suppletoire begroting 2014.
De reden voor de mutaties in de Slotwet is de in 2013 opgetreden
onderrealisatie van verplichtingen. Op de eerste plaats zijn bij verschillende projecten vertragingen opgetreden bij de totstandkoming van
contracten. Dit betreft bijvoorbeeld de NH-90, HV-brillen, Short Range
Tactical UAV en F-16 zelfbescherming ASE. Deze vertragingen komen
voort uit de uitvoering van de projecten zelf en zijn een gegeven. In het
Materieelprojectenoverzicht wordt de Kamer hierover, zoals gebruikelijk,
geïnformeerd. Daarnaast was er in 2013 sprake van terughoudendheid bij
het aangaan van nieuwe verplichtingen in aanloop naar de nota «In het
belang van Nederland». Ten slotte is de personele capaciteit in de
verwervingsketen, inclusief de technische deskundigheid in de projectteams, een knelpunt geweest. Deze capaciteit werd negatief beïnvloed
door veranderingen zoals de reorganisaties, de verkleining van de staven
en de invoering van ERP. Nu de reorganisaties grotendeels zijn voltooid en
de basisimplementatie ERP zich in de eindfase bevindt, ligt een positieve
ontwikkeling in het verschiet.
De verplichtingen zijn bij de eerste suppletoire begroting aangepast nadat
de verplichtingenbegroting voor 2014 opnieuw is opgebouwd op basis
van de onderliggende investeringsplannen. Mede naar aanleiding van
opmerkingen van de Algemene Rekenkamer in het Verantwoordingsonderzoek 2013 is de verplichtingenadministratie opgeschoond. De
verlaging van de verplichtingenbegroting is daarmee geen resultaat van
aanpassing van de investeringsplannen, maar juist een correctie om de
verplichtingenbegroting beter op die plannen te laten aansluiten. Er is
hierbij dus geen sprake van investeringsprojecten die ten opzichte van de
plannen zijn vertraagd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 X, nr. 68

2

Lager gepland investeringspercentage
Zoals gesteld in de nota «In het belang van Nederland» blijft Defensie
ernaar streven om op termijn weer 20 procent van het defensiebudget te
besteden aan investeringen. Dit percentage wordt berekend over het
uitgavenbudget. Het beoogde percentage van 20 komt voort uit het besef
dat een moderne krijgsmacht voldoende investeringsruimte moet hebben
om haar hoofdwapensystemen te vervangen of te moderniseren ter
bestendiging van haar relevantie in de toekomst. De Navo hanteert dit
percentage als richtlijn. Onder druk van financiële taakstellingen is eerder
al besloten om in 2013 te plannen op een investeringspercentage van
15,5. Defensie moest, zoals bekend, bezuinigingen en herschikkingen van
meer dan een miljard euro in een korte periode verwerken. Deze werden
voor de korte termijn bereikt door het investeringsbudget te verlagen,
omdat de structurele maatregelen zoals de reorganisaties, pas op langere
termijn tot besparingen leiden. De financiële taakstellingen volgden elkaar
de afgelopen jaren met een kort interval op. De hiermee samenhangende
tijdelijke terugval in de investeringen werd hierdoor langer en dieper.
Het spreekt vanzelf dat de verlaging van het investeringsbudget gevolgen
heeft voor de geplande investeringsprojecten. De beleidsbrief 2011
(Kamerstuk 32 733, nr. 1) bevat een bijlage met een overzicht van
aanpassingen in het investeringsplan als gevolg van de verkleining van
het investeringsvolume. Bij het begrotingsdebat op 13 november 2013
heb ik toegelicht welke projecten zijn vertraagd of geschrapt als gevolg
van de maatregelen uit de nota «In het belang van Nederland» (zie
Handelingen 2013–2014, nr. 24, item 5). Vertraagde projecten zijn onder
andere de Defensiebrede Vervanging Operationele Wielvoertuigen
(DVOW), de vervanging licht indirect vurend wapensysteem, de vervangende capaciteit M-fregatten, de vervangende mijnenbestrijdingscapaciteit, de vervangende capaciteit voor Zr.Ms. Rotterdam, de vervanging
van de Chinook en de modernisering en vernieuwing van de VSHORADcapaciteit (luchtverdedigingscapaciteit voor de korte afstand). Daarnaast
zijn er investeringsprojecten geschrapt, zoals de vervanging van de Mk-46
torpedo, het Helikopter Transport Systeem LC-Fregatten, de vervanging
van de tactische indoor simulatie (TACTIS), de investering in operationele
sanitaire voorzieningen, de vervanging MLC 70 wegenmat en wegenmatlegger, de technology upgrade BMS, de vervanging/aanvulling van
mijnbestrijdingsmiddelen, de vervanging van de Gulfstream en de langere
kade in Den Helder ten behoeve van het Joint Support Ship. De annuleringen zijn pijnlijke, maar noodzakelijke keuzes geweest om het evenwicht
tussen doelen en middelen te herstellen. In het onderliggende investeringsplan zijn de afwegingen en prioriteringen die hiermee samenhangen
reeds verwerkt. Daardoor zal er van een boeggolf geen sprake zijn.
In de eerste suppletoire begroting 2014 (Kamerstuk 33 940 X, nr. 2) is het
beschikbare uitgavenbudget voor investeringen verlaagd. Dit is het gevolg
van de doorwerking van de eindejaarsmarge door de hogere uitgaven in
2013 en lagere ontvangsten in 2014. Dit zal een effect hebben op het te
realiseren investeringspercentage in 2014. Het gaat bij investeringen in
materieel om een bedrag van € 43,4 miljoen en bij infrastructuur om
€ 30,2 miljoen. De investeringsplannen zijn daarop aangepast. Met de
antwoorden op vragen over de wijziging van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Defensie voor het jaar 2014 (Kamerstuk 33 940 X, nr. 3) heb
ik uw Kamer geïnformeerd welke gevolgen dit voor de investeringsprojecten heeft.
Op de korte termijn leidt een terugval in de investeringen niet direct tot
beperkingen in de gereedstelling of inzet, zelfs niet als de terugval enige
jaren duurt. De bestaande wapensystemen worden namelijk in stand

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 X, nr. 68

3

gehouden vanuit het exploitatiebudget. Onderhoud, gereedstellingsactiviteiten en ook de aanschaf van brandstof en niet-kapitale munitie worden
gefinancierd uit dit exploitatiebudget. De afgelopen jaren zijn in het kader
van de krijgsmacht op orde en ook «In het belang van Nederland» juist
overhevelingen gedaan van het investeringsbudget naar de exploitatie om
problemen in bedrijfsvoering, onderhoud en gereedstelling aan te pakken.
Daarmee zijn ambities en middelen beter met elkaar in overeenstemming
gebracht. Wel werd het investeringspercentage, in ieder geval op de korte
termijn, dus lager.
Op de langere termijn heeft een laag investeringspercentage wel een
negatieve invloed op de gereedstelling, inzet en innovatie. De wapensystemen verouderen, krijgen steeds meer last van storingen en hebben
meer onderhoud nodig. Dit kan leiden tot extra kosten, een lagere
beschikbaarheid of verminderde inzetbaarheid en operationele relevantie.
Ook komen noodzakelijk geachte operationele vernieuwingen niet of pas
later worden tot stand. Het is, met andere woorden, van belang het
evenwicht tussen investeringen en exploitatie te bewaren. Een hulpmiddel
daarvoor is life cycle costing. In het kader van financiële duurzaamheid zal
Defensie de komende jaren meer op basis hiervan gaan werken om
investeringen en exploitatie beter in samenhang te kunnen beoordelen.
Herstel investeringspercentage
Voor het herstel van het investeringsniveau zijn twee zaken van belang.
Ten eerste moet voldoende investeringsbudget beschikbaar worden
gemaakt. Ten tweede moet de verwervingsketen in staat zijn om het
beschikbare budget aan te wenden voor investeringsprojecten.
In de begroting 2014 wordt op basis van de geplande uitgaven vanaf 2017
een investeringspercentage van bijna 20 bereikt. Dit is mogelijk omdat
structurele bezuinigingsmaatregelen besparingen gaan opleveren. Het
merendeel van de reorganisaties die in 2011 in gang zijn gezet, is in 2013
voltooid. In financiële termen is in 2013 ruim tweederde deel van de totale
taakstelling van bijna € 1 miljard bereikt. Ook de herschikkingen en
taakstellingen van de nota «In het belang van Nederland» zijn meerjarig in
de begroting verwerkt. De beoogde toename van het investeringspercentage tot 20 is daarom realistisch. Overigens zullen de uiteindelijke
percentages altijd fluctueren. Het laat zich moeilijk voorspellen wanneer
de kasuitgaven exact zullen worden gedaan. Dit is ook de reden voor de
invoering van de onbeperkte eindejaarsmarge voor investeringen met
ingang van 2013.
De verwervingsketen wordt versterkt. Stabiliteit in de organisatie en een
consistent toekomstbeeld zijn hierbij van belang. Na het besluitvormingstraject over de nota «In het belang van Nederland» en de uitwerking van
de reorganisaties, inclusief de verkleining van de staven, zijn alle ketens
opnieuw ingericht. Hiermee komt het geheel weer in rustiger vaarwater.
Aansluitend hierop bekijk ik nu de ondervulling van de DMO-organisatie
en de daarmee samenhangende capaciteitsproblemen in de gehele
verwervingsketen. Voor de korte termijn richt ik mij hierbij vooral op het
vullen van de DMO-organisatie, zo nodig met behulp van inhuur.
De beslaglegging op de verwervingsketen is momenteel hoog, maar zal
naar verwachting afnemen. De afgelopen jaren lag de werkbelasting
namelijk vooral bij vele kleinere projecten die relatief veel personele
capaciteit vergen. Kleinere projecten hebben logischerwijs kleine
gevolgen voor de realisatie van het investeringsbudget. Zodra enkele
grotere projecten in uitvoering worden genomen, zoals de F-35 en DVOW,
is dat onmiddellijk terug te zien. Daarnaast legden ook de nazorg van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 X, nr. 68

4

aflopende projecten en de invoering van nieuwe aanbestedingsregels een
aanzienlijk beslag op de beschikbare capaciteit. Voor de beslaglegging op
de verwervingsketen is het verder van belang te kijken naar de vereenvoudiging van het verwervingsproces in samenhang met het Defensie
Materieel Proces en het verkorten van de looptijd van investeringsprogramma’s. Ik heb u daarover onder meer in mijn brief van 6 mei jl.
geïnformeerd (Kamerstuk 27 830, nr. 129).
Tot slot
De verlaging van het budget voor verplichtingen in 2014 leidt niet direct
tot uitstel of afstel van investeringen. Op de lange termijn ontstaat, zoals
gezegd, wel een negatief effect op het investeringsvolume. Door de betere
onderbouwing van de verplichtingenbegroting is hier nu beter zicht op en
kunnen negatieve effecten worden voorkomen.
De tegenvallende investeringspercentages van de afgelopen jaren zijn het
gevolg van de wijze waarop op de korte termijn de financiële taakstellingen zijn verwerkt. De benodigde flexibiliteit zit nu eenmaal voor een
groot deel alleen in het investeringsbudget. Ook met de nota «In het
belang van Nederland» zijn projecten geschrapt of vertraagd om het
evenwicht tussen doelen en middelen te herstellen. Dit leidt niet direct tot
beperkingen in de gereedstelling of inzet. Dat zal wel gebeuren als het
investeringspercentage op de lange termijn niet op peil wordt gebracht.
Het herstel van het investeringsniveau heeft daarom prioriteit. De
verwachting dat het investeringspercentage weer tot ongeveer 20 zal
toenemen, is realistisch.
De Minister van Defensie,
J.A. Hennis-Plasschaert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 X, nr. 68

5