Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

27 581

Grondbeleid

33 118

Omgevingsrecht

Nr. 53

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 november 2015
Met deze brief wil ik uw Kamer informeren over de visie van het kabinet
op het grondbeleid in het licht van de maatschappelijke opgaven. Ik wil
hierbij ingaan op de verbetering van het instrumentarium voor het
grondbeleid, die ik onder andere wil bereiken met de Aanvullingswet
grondeigendom (verder: Aanvullingswet), die zal opgaan in de
Omgevingswet. Ik bied u deze beleidsbrief aan mede namens de Ministers
voor Wonen en Rijksdienst, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, van Veiligheid en Justitie en de Staatssecretaris van Economische
zaken.
Met de Aanvullingswet wil ik het grondbeleid geschikter maken voor heel
diverse opgaven in de fysieke leefomgeving die vandaag en morgen op
gemeenten afkomen. Ik noem bijvoorbeeld de sloopopgave in krimpgebieden, binnenstedelijke transformaties, de verwezenlijking van nieuwe
woongebieden, de herstructurering van bedrijventerreinen, de aanpak van
leegstaande kantoren en het behoud van aantrekkelijke winkelgebieden.
Grondbeleid speelt in al deze vraagstukken een belangrijke rol. De
noodzaak om de instrumenten van het grondbeleid tegen het licht te
houden is nog eens versterkt door de crisis.
Uw Kamer heeft op een aantal momenten aandacht gevraagd voor het
grondbeleid, onder meer bij de Algemene Overleggen Ruimte.1 Hierbij is
de motie De Vries2 aangenomen, waarin wordt verzocht om stedelijke
herverkaveling naar analogie van de Wet inrichting landelijk gebied te
organiseren en voorafgaand aan het in werking treden van de
Omgevingswet te verankeren. Bij de behandeling van het wetsvoorstel
voor de Omgevingswet heeft uw Kamer de motie De Vries3 aangenomen
met het verzoek om aan de hand van de uitkomsten van het onderzoek
1

Algemeen overleggen ruimtelijke ordening van 17 december 2014 en dat van 29 april 2015,
Kamerstuk 32 660, nr. 62 respectievelijk Kamerstuk 33 962, nr. 179.
Kamerstuk 33 118, nr. 15.
3
Kamerstuk 33 962, nr. 121.
2

kst-27581-53
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

1

bedoeld in de motie Jansen c.s. na te gaan of de bepalingen in de
Omgevingswet over grondexploitatie herziening behoeven om de werking
voor de uitvoeringspraktijk te verbeteren, en om deze verbetering zo
nodig via de Aanvullingswet door te voeren. Ook is de motie Smaling4
aangenomen om in de Aanvullingswet al het mogelijke te doen om een
zorgvuldig grondbeleid te versterken. Uw Kamer heeft verder naar
aanleiding van het rapport Kosten Koper van de tijdelijke commissie
Huizenprijzen5 bij motie van Jansen c.s.6 verzocht om de effecten van
zelfrealisatie grondig te onderzoeken en de uitkomsten van dat onderzoek
te delen met de Kamer.
Leeswijzer inhoudelijke keuzes
Deze brief omvat de kabinetsvisie op het grondbeleid en geeft aan
op welke manier het grondbeleid bijdraagt aan het oplossen van
maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving. De brief gaat
daarnaast in op de verbeteringen van het instrumentarium die onder
andere met de Aanvullingswet worden vormgegeven om het
grondbeleid geschikter te maken voor deze opgaven. Daarbij gaat de
brief in op zelfrealisatie en de effecten daarvan op de nieuwbouwmarkt voor woningen, het voorkomen van excessen en de betaalbaarheid van gewenste maatschappelijke ontwikkelingen.
Het is aan gemeenten en provincies om zelf te bepalen op welke
wijze zij hun grondbeleid vormgeven en in hoeverre zij een faciliterend of een actief grondbeleid of combinaties daartussen willen
voeren. Zij zijn daarbij verantwoordelijk voor het maken van
zorgvuldige afwegingen en voor het financiële beleid. Met een
aangepast Besluit begroting en verantwoording provincies en
gemeenten (verder: BBV) en de herziene notitie grondexploitatie van
de commissie BBV, worden gemeenten daarbij ondersteund. De rol
van het Rijk is om gemeenten en provincies daarvoor het juiste
instrumentarium te bieden. De Aanvullingswet biedt een instrumentarium waarmee decentrale overheden hun omgevingsbeleid kunnen
verwezenlijken. Dit instrumentarium kan niet alleen worden ingezet
voor actief grondbeleid, maar juist ook voor faciliterend grondbeleid
en /of slimme combinaties daartussen.
In de Aanvullingswet zullen de instrumenten onteigening (Onteigeningswet), voorkeursrecht (Wet voorkeursrecht gemeenten) en
herverkaveling en kavelruil in landelijk gebied (Wet inrichting
landelijk gebied) worden samengebracht, vereenvoudigd, toegankelijk gemaakt en geharmoniseerd. De regeling voor onteigening
wordt gemoderniseerd en gaat beter aansluiten bij de algemeen
gangbare procedures in het omgevingsrecht. Er zal een scherper
onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds het publiekrechtelijke
spoor waarin een onteigeningsbesluit tot stand komt en anderzijds
het civielrechtelijke spoor waarin de schadeloosstelling wordt
vastgesteld. Het instrument voorkeursrecht blijft behouden en wordt
waar mogelijk vereenvoudigd en verbeterd. Het geldende stelsel van
landinrichting van de Wet inrichting landelijk gebied zal worden
geïntegreerd in de Omgevingswet en wordt daarbij aangepast aan
de systematiek van de Omgevingswet. Aan deze instrumenten wordt
een nieuw instrument toegevoegd: vrijwillige stedelijke herverkaveling, die zal worden gebaseerd op de regeling voor ruilverkaveling
bij overeenkomst van de Wet inrichting landelijk gebied. Verder zal in
de Aanvullingswet ook een aantal wijzigingen in de regeling van het
4

Kamerstuk 33 962, nr. 129.
Kamerstuk 33 194, nr. 2.
6
Kamerstuk 33 194, nr. 12.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

2

kostenverhaal (nieuwe terminologie in plaats van grondexploitatie)
in hoofdstuk 12 van de Omgevingswet worden opgenomen om het
kostenverhaal te vereenvoudigen, verbeteren en flexibeler te maken.
Voor een goed functionerend grondbeleid en het oplossen van
knelpunten is niet alleen nieuwe wetgeving nodig. Om te komen tot
een optimale inzet van de beschikbare instrumenten zal bij de
implementatie van de wetgeving nadrukkelijk aandacht worden
besteed aan kennisbevordering en verandering van bestuurlijke en
ambtelijke cultuur, waarbij het Rijk en decentrale overheden
gezamenlijk zullen optrekken.
Historische analyse
In de jaren voor de crisis is lange tijd door diverse gemeenten een actief
grondbeleid7 gevoerd. Er was een enorme woningbehoefte en gemeenten
konden hiermee zelf het tempo en de fasering bepalen. Vanaf de jaren 90
(Vinex) kregen marktpartijen meer ruimte en traden zij toe tot de
grondmarkt. Marktpartijen kregen daarmee belang bij grondposities.
Gemeenten pasten de nieuwe rol van marktpartijen in het actief grondbeleid in. De grond- en bouwmarkt raakten zo nauw met elkaar verweven.
Daarbij streefden gemeenten er vaak naar om alle grond van die
marktpartijen te verwerven en de bouwrijp gemaakte percelen weer uit te
geven aan deze marktpartijen (bouwclaimovereenkomsten), of zij sloten
een samenwerkingsovereenkomst (PPS) met marktpartijen.
Mede door het afbouwen van de rijkssubsidiëring van de woningbouw
kwamen de financiële risico’s steeds meer bij gemeenten en marktpartijen
te liggen. De financiering van de te maken kosten en investeringen
haalden gemeenten vooral uit de opbrengsten van de gronduitgifte.
Gemeenten kozen maar beperkt of gedeeltelijk voor faciliterend grondbeleid8, waarbij de gemeente zich beperkt tot het stellen van de ruimtelijke kaders en het verhalen van kosten op grond van de Afdeling
Grondexploitatie in Wet ruimtelijke ordening. De mogelijkheden daartoe
zijn met de inwerkingtreding van de Afdeling Grondexploitatie in de Wet
ruimtelijke ordening van 2008 overigens verbeterd.
De crisis heeft grote gevolgen gehad voor de mogelijkheden van
gemeenten om de fysieke leefomgeving te ontwikkelen. Met name de
gevolgen van het actief grondbeleid zijn stevig aangekomen. Met de
vooruitzichten van groei die er destijds waren, zijn soms grote risico’s
genomen in de aankoop van bouwgrond door gemeenten en marktpartijen in de hoop en verwachting dat deze grond als bouwrijpe grond tegen
hogere prijzen verkocht zou kunnen worden. Dit bleek geen solide
financiële basis te zijn.9
Gemeenten zijn door schade en schande inmiddels voorzichtiger
geworden en zijn zich de afgelopen jaren terughoudender gaan opstellen
in het voeren van een actief grondbeleid en zijn in plaats hiervan steviger
regie gaan voeren op gebiedsontwikkelingen. Veel gemeenten zoeken
daarbij naar andere vormen van grondbeleid of bekijken per geval naar de
beste inzet van de beschikbare instrumenten om te kunnen sturen. Zij
hebben hun regierol sterker opgepakt en projecten stopgezet, in tijd

7

Bij actief grondbeleid verwerven gemeenten de gronden, maken de gronden bouw- en
woonrijp en geven deze vervolgens weer uit aan marktpartijen.
8
Bij faciliterend grondbeleid verwerft de gemeenten niet actief gronden; zij stellen de kaders
voor de ontwikkeling vast, maar derden (marktpartijen) zijn verantwoordelijk voor de realisatie
daarvan.
9
Adviezen van Raad voor de leefomgeving Toekomst stad en Kwaliteit zonder groei, Kamerstuk
31 757, nr. 54.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

3

gefaseerd dan wel voorrang gegeven en besteden meer aandacht aan het
(her)programmeren en (her)prioriteren van projecten.
Hierdoor ontstaat wel de vraag over de betaalbaarheid van gewenste
maatschappelijke ontwikkelingen en het op peil houden van de kwaliteit
van de fysieke leefomgeving. Economisch herstel zal niet in alle gevallen
een oplossing bieden. Regionale verschillen nemen toe; er ontstaan
groei-, krimp- en anticipatieregio’s. In veel gebieden bestaat inmiddels
geen schaarste meer aan grond. De Raad voor de Leefomgeving en
Infrastructuur constateert daarom dat de financiering van gebiedsontwikkeling niet langer enkel en alleen afhankelijk kan zijn van de inkomsten uit
de (actieve) grondexploitatie.10
Ook de nieuwbouw van woningen is door de crisis hard geraakt. Sinds
2008 is sprake van vraaguitval en zijn de ontwikkelingen op de woningmarkt ingrijpend gewijzigd door de sterk veranderde economische
omstandigheden. In het rapport Kosten Koper van de tijdelijke commissie
Huizenprijzen wordt gesteld dat het noodzakelijk is dat de effecten van
zelfrealisatie grondig worden onderzocht, omdat zelfrealisatie als negatief
bijeffect heeft dat door de verwevenheid van de bouw- en grondmarkt de
concurrentie vermindert. Dit zou ook de prikkel verkleinen om sneller en
beter te bouwen. Ook de onmogelijkheid voor bouwende partijen zonder
grondbezit om op een aantrekkelijke locatie nieuwbouw te realiseren,
wordt aangewezen als belangrijke oorzaak van de problemen op de
nieuwbouwmarkt.
De Minister voor Wonen en Rijksdienst heeft onderzoek laten doen naar
de effecten op de kwaliteit van de nieuwbouw, de concurrentiepositie van
aanbieders en de positie van de gemeente. Mede namens de Minister
voor Wonen en Rijksdienst bied ik u hierbij de desbetreffende onderzoeksrapporten aan.11 In het vervolg ga ik hier nader op in.
Uit het in opdracht van de tijdelijke commissie Huizenprijzen uitgevoerde
onderzoek blijkt dat het aandeel zelfrealisatie gering is.12 Zelfrealisatie kan
op zich zelf daarom niet de belangrijkste oorzaak van problemen op de
nieuwbouwmarkt voor woningen zijn. Die oorzaak ligt in het feit dat veel
bestaande bouwplannen contractueel vastliggen in (publiek-) en privaatrechtelijke overeenkomsten. Veel van deze overeenkomsten stammen van
vóór de crisis en missen de noodzakelijke clausules om de bouw alsnog te
kunnen afdwingen. Gemeenten hebben hierdoor weinig bewegingsruimte
als marktpartijen kiezen om (nog) niet te ontwikkelen.
Visie op het grondbeleid
Grondbeleid is maatwerk. Het te voeren beleid kan per gebied en per
opgave verschillen. Daarom is grondbeleid bij uitstek een gemeentelijke
aangelegenheid; gemeenten staan het dichtst bij de dagelijkse praktijk en
de betrokken partijen. Dit sluit aan op het uitgangspunt «decentraal tenzij»

10

Advies van Raad voor de leefomgeving Kwaliteit zonder groei, Kamerstuk 31 757, nr. 54.
Gemeentelijke prioritering van woningbouwlocaties, BVH Ruimte B.V. in samenwerking met
Newland Kennistransfer en Rogeo B.V., 2015, Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Grondprijsontwikkeling woningbouw: verkenning met rekenprijzen, RIGO Research en Advies
BV, augustus 2015, Rapport Concurrentie en keuze op de markt voor nieuwe koopwoningen,
Vervolgmeting met update voor de jaren 2013 en 2014, OTB Onderzoek voor de gebouwde
omgeving, Faculteit Bouwkunde/TU Delft, mei 2015. In de brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer d.d. 29 april 2009 over grondbeleid, Kamerstuk
27 581, nr. 36, is verslag gedaan van de nulmeting.
12
Parlementair Onderzoek Huizenprijzen, Fase 1. Meta-analyse bestaand onderzoek, Eindrapportage RIGO Research en Advies BV, Brink Management en Advies BV, 2013, p. 43 behorend
bij Rapport Kosten Koper – Een reconstructie van 20 jaar stijgende huizenprijzen van de
tijdelijk commissie Huizenprijzen, Kamerstuk 33 194, nr. 2.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

4

van de Omgevingswet. De rol van het Rijk is het bieden van het juiste
instrumentarium om ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving mogelijk
te maken. Het instrumentarium moet niet alleen zijn gericht op het huidige
actieve grondbeleid, maar juist ook op faciliterend grondbeleid en op
slimme combinaties daartussen. Zo kunnen gemeenten beter en op
betaalbare wijze inspelen op de vraagstukken die nu spelen. Ze kunnen
slimmer kiezen voor het juiste instrument op de juiste plek.
Voor actief grondbeleid geeft de huidige wetgeving al voldoende
instrumenten, zoals onteigening, het voorkeursrecht en herverkaveling in
het landelijk gebied. Deze instrumenten zitten nu nog in verschillende
wetten. Ik wil het gebruik van deze instrumenten vereenvoudigen door ze
toegankelijker te maken en ze waar mogelijk te vereenvoudigen en te
harmoniseren. Het opnemen van deze instrumenten in de Omgevingswet
draagt hieraan bij. Ik heb hiervoor het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet in voorbereiding. In het tweede deel van de brief ga ik hier per
instrument nader op in.
Voor faciliterend grondbeleid kunnen gemeenten ook gebruik maken van
de hierboven genoemde instrumenten, maar er is meer nodig. Door in te
zetten op faciliterend grondbeleid ontstaat meer ruimte voor gebiedsontwikkeling door eigenaren en bewoners zelf. Anderzijds ontstaat meer
ruimte voor gemeenten om maatschappelijk gewenste ontwikkelingen te
(laten) realiseren zonder zelf alle kosten te moeten dragen. In het recente
rapport «Grond, Geld en Gemeenten» stelt de Raad voor de financiële
verhoudingen zelfs dat private ontwikkeling het uitgangspunt bij
grondontwikkeling zou moeten zijn, met het publiekrecht als vangnet
tegen onwillige exploitanten en free-riders, dus «faciliterend, tenzij».13 Dit
rapport is bijgevoegd. Faciliterend grondbeleid past ook naar de mening
van het kabinet goed bij het streven om meer ruimte te bieden aan
initiatieven uit de markt. Het gaat uit van de mogelijkheden van uitnodigingsplanologie, waarbij ruimtelijke plannen niet langer een blauwdruk
voor een gebied zijn, maar een uitnodiging om te komen met (innovatieve) oplossingen die leiden tot betere kwaliteit.14
Ik heb al een forse stap gezet in het verruimen van de mogelijkheden voor
faciliterend grondbeleid met de nieuwe instrumenten van de
Omgevingswet. De omgevingsvisie geeft gemeenten meer ruimte om (in
samenspraak met de energieke samenleving) na te denken over de
gewenste ontwikkelingen. Met het omgevingsplan kunnen ze daar
vervolgens de juiste randvoorwaarden aan meegeven en ruimte geven
aan marktpartijen.
Naast deze instrumenten wil ik de mogelijkheden van kostenverhaal
voorspelbaarder maken voor marktpartijen en geschikter voor uitnodigingsplanologie. Bovendien wil ik een nieuw instrument toevoegen:
vrijwillige stedelijke herverkaveling. Dit geeft initiatiefnemers meer
mogelijkheden om samen nieuwe ontwikkelingen te kunnen realiseren,
zonder dat actief ingrijpen van de overheid nodig is.
Met al deze instrumenten samen ontstaat een goed gevulde gereedschapskist, waarmee gemeenten en provincies verder kunnen. Hiermee
werk ik mijn agenda grondbeleid uit, zoals ik die eerder heb verwoord in
mijn brief van 20 december 201315 en geef ik invulling aan mijn eerdere

13

Rapport «Grond, Geld en Gemeenten van de Raad voor de financiële verhoudingen, gepubliceerd op 9 juli 2015, Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Zie bijvoorbeeld memorie van toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstuk 33 962, nr. 3, p. 14,
199, 275.
15
Kamerstuk 27 581, nr. 47.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

5

toezeggingen aan uw Kamer over dit onderwerp.16 Hierbij ben ik
uitgegaan van de volgende uitgangspunten:
– verruiming van de mogelijkheden voor het flexibel inzetten van het
beschikbare grondbeleidinstrumentarium, zodat gemeenten sneller
kunnen reageren op ontwikkelingen in de markt;
– handhaving van een evenwichtige en gevarieerde gereedschapskist
voor zowel actief- als faciliterend grondbeleid;
– versterking van de mogelijkheden voor een faciliterend grondbeleid,
zodat gemeenten kunnen ontwikkelen zonder grote financiële risico’s
te nemen en burgers en bedrijven de kans krijgen zelf initiatief te
nemen;
– verbetering van transparantie, zodat gemeenteraden bij het vaststellen
van plannen goed zijn geïnformeerd over financiële consequenties en
mogelijke risico’s.
Het is aan gemeenten om de nieuwe gereedschapskist zodanig in te zetten
dat een meer vraaggericht, uitnodigend en flexibel grondbeleid ontstaat,
met meer ruimte voor initiatieven uit de markt. Hiermee maak ik mogelijk
dat ook in de toekomst ontwikkelingen realiseerbaar en betaalbaar blijven.
Om de betaalbaarheid verder te vergroten is het wenselijk dat gemeenten
vaker samen met maatschappelijke partners kijken naar nieuwe financieringsconstructies en het aangaan van allianties voor gebiedsontwikkeling.
Ook het streven naar innovatieve functiecombinaties kan zorgen voor
nieuwe financieringsmogelijkheden en tegelijkertijd helpen om een
hogere omgevingskwaliteit te krijgen. De nieuwe combinatie van een
zeewering met een parkeergarage in Katwijk is een actueel voorbeeld van
een dergelijke innovatieve functiecombinatie. Tenslotte kunnen
gemeenten de toerekenbare kosten van gebiedsontwikkeling eenvoudiger
op marktpartijen verhalen, zonder zelf gronden te verwerven.
Om gemeenten op weg te helpen, wil ik bij de implementatie van de
wetgeving nadrukkelijk aandacht besteden aan de kennis en cultuur bij
gemeenten. Immers een goede uitwerking staat of valt bij een goede
toepassing van het instrumentarium. Hierop ga ik aan het einde van deze
brief nader in.
Daarnaast is het belangrijk om het risico op nieuwe «excessen» te
verkleinen. De kans hierop is al kleiner geworden doordat gemeenten
kritischer zijn gaan kijken naar de vraag of grondaankoop wel nodig is. Het
aantal nieuwe grondaankopen is de afgelopen jaren sterk afgenomen. Ook
is het schaalniveau van bouwprojecten in veel gevallen kleiner geworden
en daarmee minder risicovol. Om bij huidige en toekomstige gevallen de
zorgvuldigheid van de afweging te vergroten, is in het Besluit begroting
en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) vastgelegd hoe in
begroting en verantwoording te handelen inzake grondexploitatie. Een
wijziging van dit besluit wordt op dit moment voorbereid door de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit betreft voornamelijk
het schrappen van de categorie «Niet In Exploitatie Genomen Grond».
Hiermee wordt duidelijker welke grond wel en niet in ontwikkeling en in
exploitatie is en wordt de kans op financiële risico’s kleiner. De Commissie
BBV heeft deze aanpassing aanbevolen, deze wordt tevens onderschreven
door de Raad voor de financiële verhoudingen.
Bij het besluit horen ook notities, waaronder de notitie Grondexploitatie,
die als leidraad dient voor gemeenten bij het opstellen van het hoofdstuk
grondexploitatie in de jaarrekening. De Commissie BBV heeft deze eerder
in 2012 bijgesteld, om te voorkomen dat gemeenten uitgaan van te hoge
boekwaarden, dat ze nog niet gerealiseerde winsten inboeken of dat ze
het nemen van verliezen voor zich uitschuiven. Inmiddels werkt de
16

Algemeen overleg ruimtelijke ordening van 29 april 2015 respectievelijk Kamerstuk 33 962, nr.
179 en wetgevingsoverleg over de Omgevingswet, respectievelijk Kamerstuk 33 962, nr. 101.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

6

Commissie BBV aan een verdere aanpassing. Daarbij gaat het onder meer
om het stellen van grenzen aan de looptijd van grondexploitaties, omdat
de financiële risico’s op de lange termijn sterk toenemen.
Eén van de aanbevelingen van de Raad voor de financiële verhoudingen
is dat provincies meer inhoud geven aan hun kaderstellende rol en beter
gaan sturen op de ruimtelijke ordening. De Omgevingswet biedt
provincies mogelijkheden om sturend op te treden, onder meer met
instructieregels. Op basis van de Gemeentewet berust het financieel
toezicht bij de provincie. Samen met de provincies zal worden gekeken
naar de uitvoering van hun regisserende taken.17
Zelfrealisatie18
In de politieke discussie met uw Kamer over het grondbeleid zijn vragen
gerezen over de rol van zelfrealisatie in het grondbeleid. Ik wil hier hierop
nader ingaan. Zelfrealisatie hangt in sterke mate samen met het eigendomsrecht. Uit de Grondwet en het Eerste Protocol van het Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(verder: EVRM) en het Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie volgt dat het eigendomsrecht wordt beschermd tegen inbreuken
door de overheid.19
De bescherming van het eigendomsrecht waarborgt dat eigendom van
overheidswege alleen kan worden ontnomen (onteigenend) in het
algemeen belang en volgens wettelijke regels. In Nederland zijn deze
regels vastgelegd in de Onteigeningswet. Onteigening is gerechtvaardigd
indien het bestuursorgaan aantoont, dat dringend behoefte bestaat aan de
door het bestuursorgaan gewenste vorm van planuitvoering en het doel
waarvoor onteigend wordt niet op een andere manier te bereiken is. Dit
illustreert het ultimum-remediumkarakter van onteigening. Het algemeen
belang bij een inbreuk op het eigendomsrecht moet per concreet geval
worden aangetoond. In de Grondwet is vastgelegd dat de eigenaar bij
onteigening schadeloos moet worden gesteld.
In ieder concreet geval zal een eigenaar zich hiertegen moeten kunnen
verweren. Dat verweer kan inhouden dat hij stelt dat hij bereid en in staat
is om de aan zijn grond gegeven bestemming zelf te realiseren volgens de
daartoe gestelde regels in het omgevingsplan.20 Afschaffing van dit
verweer met een algemene maatregel is moeilijk denkbaar in het licht van
het eigendomsrecht. Dit betekent dat ook inperking van zelfrealisatie in
deze situatie geen begaanbare weg is. De eigenaar dient bij zijn zelfrealisatieverweer overigens wel concrete, uitvoeringsgerichte plannen te

17

Zie ook rapport Financiële positie gemeentelijke grondbedrijven, (actualisatie 2014) Fakton
B.V., Kamerstuk 27 581, bijlage bij nr. 51.
18
In algemene zin kan worden gesteld dat zelfrealisatie samenhangt met het eigendomsrecht.
De eigenaar van grond mag een plan dat de gemeente vaststelt in beginsel zelf realiseren. De
tijdelijke commissie Huizenprijzen omschrijft zelfrealisatie in het rapport Kosten Koper als
volgt: «hij of zij die de grond verwerft, verwerft ook het bouwrecht volgens het gestelde in het
bestemmingsplan», zie rapport Kosten Koper van de tijdelijk commissie Huizenprijzen,
Kamerstuk 33 194, nr. 2.
19
Het eigendomsrecht wordt in het EVRM overigens ruimer ingevuld dan in het Nederlandse
recht, waardoor bijvoorbeeld ook vermogensrechten beschermd worden.
20
Zie verder: Reactie op Parlementair onderzoek huizenprijzen, Kamerstuk 33 194, nr. 10, Lijst
van vragen en antwoorden op het parlementair onderzoek huizenprijzen, Kamerstuk 33 194,
nr. 8, Kabinetsstandpunt over zelfrealisatie, Kamerstuk 27 581, nr. 26H, Kabinetsstandpunt over
concurrentie op ontwikkelingslocaties, Kamerstuk 27 581, nr. 19H alsmede Verslag AO d.d.
11 april 2007, Kamerstuk 27 581, nr. 31, Verslag AO d.d. 23 september 2009, Kamerstuk 27 581,
nr. 37 en de brief van de Minister van VROM d.d. 19 juni 2009, inhoudende een reactie op
advies van de VROM-raad «Grond voor Kwaliteit», Kamerstuk 29 435, nr. 238.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

7

overleggen. Als deze plannen niet aansluiten bij het plan van de
gemeente, kan alsnog worden onteigend.
Daarmee is nog niet het probleem opgelost van de vóór de crisis
gemaakte bouwclaimovereenkomsten, waarin de ontwikkeling van een
gebied is toegezegd aan een specifieke partij die sindsdien heeft gekozen
om (voorlopig) niet tot ontwikkeling over te gaan. Het gaat hierbij om
privaatrechtelijke overeenkomsten tussen de gemeente en marktpartijen.
Vooral wanneer geen duidelijke afspraken zijn gemaakt over de wijze van
nakoming, respectievelijk redenen voor ontbinding van de overeenkomsten, kunnen voor gemeenten problemen ontstaan.
Gemeenten zijn echter zelf aan zet om deze situatie op te lossen.21 Daar
zijn ook mogelijkheden toe, bijvoorbeeld door een termijn te stellen aan
de afname van de bouwgrond of door tot contractontbinding te komen. In
de praktijk blijkt dat zowel de civiele rechter (in geval van een contractuele
afspraak) als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (in
geval van een bestemmingswijziging) bij het toekennen van een
vergoeding aan de eigenaar voor de door hem gestelde financiële schade,
rekening houdt met lang «stilzitten». Bij samenwerkingsovereenkomsten
speelt dit probleem minder, vooral wanneer een gezamenlijke onderneming is opgericht. Voor stilzitten is dan minder ruimte, omdat het ook
de private partij geld kost.
Zelfrealisatie is ook genoemd als beperkende factor voor competitie op de
woningmarkt en daarmee voor kwaliteitsprikkels. Een dergelijke relatie
tussen competitie en kwaliteit is eerder niet overtuigend aangetoond.22 De
Minister voor Wonen en Rijksdienst heeft meer recent vervolgonderzoek
laten doen naar de keuzemogelijkheden voor de consument op de markt
voor nieuwe koopwoningen en naar de inzet van marktselectie.23 Uit deze
onderzoeken blijkt dat de consument vaak uit diverse mogelijkheden kan
kiezen binnen zijn woningmarktgebied. Ook blijken veel gemeenten
methoden van marktselectie toe te passen. Voor (publieke) werken door
de gemeente zelf, is de gemeente meestal verplicht aan te besteden
wanneer deze boven de Europese drempelwaarde uitkomen. Waar het
geen werken betreft, onderschrijft het kabinet in algemene zin, zoals
eerder aangegeven in de kabinetsreactie op het rapport van de tijdelijke
commissie Huizenprijzen, de wenselijkheid van het principe «pas toe of
leg uit»24 om competitie te bevorderen.25
Uit onderzoek blijkt verder dat geen eenduidig beeld is te geven of en op
welke wijze gemeenten in de afgelopen jaren hun grondprijzen hebben
laten meebewegen met de ontwikkeling van de woningprijzen.26 In
algemene zin kan geconcludeerd worden dat gemeenten gekozen hebben
21

Om gemeenten te ondersteunen, is op verzoek van de betrokken ministeries door de
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland de Juridische Expertpool Planschade ingericht.
22
Zie de brief van de Minister van VROM, d.d. 16 juni 2006 over de resultaten van het onderzoek
naar het zelfrealisatierecht, Kamerstuk 27 581, bijlagen bij nr. 26, en nr. 26H, p. 5–6.
23
Rapport Concurrentie en keuze op de markt voor nieuwe koopwoningen, Vervolgmeting met
update voor de jaren 2013 en 2014, OTB Onderzoek voor de gebouwde omgeving, Faculteit
Bouwkunde/TU Delft, mei 2015. In de brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer d.d. 29 april 2009 over grondbeleid, Kamerstuk 27 581, nr. 36 is
verslag gedaan van de nulmeting.
24
Over het «Pas toe of leg uit principe» geeft de tijdelijke commissie Huizenprijzen aan dat
bouwopdrachten in principe openbaar aanbesteed worden indien de gemeente zeggenschap
heeft over de grond. Als er zwaarwegende redenen of omstandigheden zijn om dit niet te
doen, kan hiervan worden afgeweken, zie rapport Kosten Koper van de tijdelijk commissie
Huizenprijzen, Kamerstuk 33 194, nr. 2, p. 14.
25
Kabinetsreactie op de rapportage van de tijdelijke commissie Huizenprijzen Kosten Koper,
Kamerstuk 33 194, nr. 10, p. 9.
26
Grondprijsontwikkeling woningbouw: verkenning met rekenprijzen, RIGO Research en Advies
BV, augustus 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

8

om hun grondprijzen te verlagen, maar de wijze waarop zij dat doen is
zeer divers.
De Minister voor Wonen en Rijksdienst heeft ook onderzoek laten doen
naar de prioritering van bouwlocaties door gemeenten. Onderzocht is of
gemeenten voorrang geven aan bouwlocaties waaraan ze zelf economisch
deelnemer zijn (de zogenaamde dubbele-pettenproblematiek).27 Uit dit
onderzoek blijkt dat veel gemeenten hun plannen de afgelopen jaren
hebben geherprogrammeerd of geherprioriteerd. Daarbij is rekening
gehouden met gemaakte afspraken, financiële aspecten en het belang van
het project voor de omgeving. Uit dit onderzoek komt niet naar voren dat
gemeenten zodanig voorsorteren in het keuzeproces dat de eigen
grondposities per definitie voorrang krijgen bij de keuzen rondom de
zachte en harde planvoorraad. In het proces van integrale afweging is de
specifieke insteek, «eigen grond eerst» trouwens ook niet te isoleren.
Aanvullingswet grondeigendom
De verschillende instrumenten van het grondbeleid (onteigening,
voorkeursrecht en herverkaveling in het landelijk gebied) zijn nu nog
geregeld in verschillende wettelijke regimes: de Onteigeningswet, de Wet
voorkeursrecht gemeenten, de Wet inrichting landelijk gebied en de Wet
ruimtelijke ordening. Met de Aanvullingswet zal ik deze instrumenten
samenbrengen in de Omgevingswet. In de Aanvullingswet wil ik ook de
nieuwe regeling voor vrijwillige stedelijke herverkaveling uitwerken.
Hieronder ga ik nader in op de instrumenten die in de Aanvullingswet
samen komen en op de beleidskeuzes van het kabinet hierbij. Ik besteed
ook aandacht aan kostenverhaal en planschade. Aan het eind van deze
brief ga ik nader in op de planning en de andere acties rondom het
vernieuwen van het grondbeleid.
Onteigening
Het uitgangspunt bij onteigening is om gronden waar mogelijk minnelijk
te verwerven. Voor het tijdig realiseren van bijvoorbeeld infrastructurele
werken en andere maatschappelijk gewenste ruimtelijke ontwikkelingen
kan het echter noodzakelijk zijn dat gronden worden onteigend. Onteigening vormt de meest vergaande ingreep op het eigendomsrecht. In
artikel 14 van de Grondwet is daarom vastgelegd dat onteigening alleen
kan geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde
schadeloosstelling.
Ook onder de Omgevingswet blijft onteigening onverminderd een
uitzondering. Onteigening kan alleen worden ingezet als dat in het
algemeen belang is en het noodzakelijk en urgent is. Onveranderd blijft
ook dat de betrokken overheid eerst moet proberen het onroerend goed
minnelijk te verkrijgen, voordat zij tot onteigening kan overgaan.
De Onteigeningswet stamt uit 1851 en is door de vele, soms ingrijpende,
wijzigingen een moeilijk leesbare en niet eenvoudig toepasbare wet
geworden. De wet wijkt bovendien af van de meer gebruikelijke procedures in het omgevingsrecht. Zowel in 2000, bij de operatie Marktwerking,
Deregulering en Wetgevingskwaliteit waarin het onteigeningsrecht is
doorgelicht28, als in 2009 bij de Crisis- en herstelwet29 is onderkend dat de
27

Gemeentelijke prioritering van woningbouwlocaties, BVH Ruimte B.V in samenwerking met
Newland Kennistransfer en Rogeo B.V., 2015.
28
Zie de brief van de Minister van Justitie inzake Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit Kamerstuk 24 036, nr. 174.
29
Advies van de Raad van State van 7 september 2009 over het wetsvoorstel Crisis- en
herstelwet, Kamerstuk 32 127, nr. 4, p. 45.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

9

Onteigeningswet toe is aan een meer integrale aanpassing aan de huidige
tijd. Dit heeft er in 2009 reeds toe geleid dat in het kader van de Crisis- en
herstelwet veranderingen zijn doorgevoerd. De stelselherziening van het
omgevingsrecht is een goed moment voor een integrale aanpassing, zoals
ook aangegeven door de Raad van State.30 Niet alleen om het geheel
beter leesbaar en toegankelijker te maken, maar ook om het onteigeningsrecht verder in lijn te brengen met de Algemene wet bestuursrecht en om
enkele inhoudelijke vernieuwingen in de procedure door te voeren.
Op dit moment is in de Onteigeningswet en in enkele andere wetten
vastgelegd welke belangen een onteigening voor activiteiten in de fysieke
leefomgeving kunnen rechtvaardigen. In de Onteigeningswet zijn deze
onteigeningsdoelen in verschillende titels vastgelegd. Deze titels
verschillen op onderdelen van elkaar wat betreft de wijze waarop een
onteigening tot stand kan komen. Op hoofdlijnen wordt nu de volgende
procedure gevolgd: De onteigening heeft plaats bij koninklijk besluit,
waarbij de Afdeling advisering van de Raad van State wordt gehoord.
Tegen dit besluit staat op grond van de Algemene wet bestuursrecht geen
beroep open. Na het koninklijk besluit wordt de eigenaar of rechthebbende voor de rechtbank gedagvaard om de onteigening te horen
uitspreken en het bedrag van de schadeloosstelling te horen bepalen. De
civiele rechter kan daarbij op verzoek het onteigeningsbesluit marginaal
toetsen.31 Door inschrijving van het vonnis in de openbare registers gaat
de eigendom over van de onteigende naar de onteigenende.
De ambitie van het kabinet is om te komen tot een regeling voor onteigening in de Aanvullingswet, die eenvoudiger en inzichtelijker van opzet
is en die beter aansluit bij de gangbare procedures in het omgevingsrecht.
Hiermee kom ik tevens tegemoet aan het verzoek van de Eerste Kamer om
te komen tot een nieuwe Onteigeningswet.32
Een belangrijke vernieuwing die het kabinet voorstaat met de Aanvullingswet is een scherper onderscheid tussen enerzijds het publiekrechtelijke spoor waarin een onteigeningsbesluit tot stand komt en anderzijds
het civielrechtelijke spoor waarin de schadeloosstelling wordt vastgesteld.
Dit maakt het onteigeningsrecht overzichtelijker.
Het kabinet zal een regeling uitwerken waarin de onteigeningsbeschikking
wordt genomen én getoetst binnen de bestuursrechtelijke kolom. Het
bestuursorgaan dat in het algemeen belang tot onteigening over wil gaan,
behoeft in de nieuwe regeling niet langer de Kroon te verzoeken de
onroerende zaken bij koninklijk besluit aan te wijzen. Gemeenten,
waterschappen, provincies en de Ministers die het aangaan, krijgen in de
Omgevingswet zelf de bevoegdheid om te besluiten tot onteigening. Dit
sluit aan bij het uitgangspunt van de Omgevingswet dat elke overheid de
beschikking krijgt over de benodigde instrumenten om haar eigen
omgevingsbeleid uit te voeren. De motivering van de onteigeningsbeschikking, die volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht zal worden
voorbereid, zal berusten op de huidige criteria algemeen belang,
noodzaak en urgentie die onverkort blijven gelden en wettelijk zullen
worden vastgelegd. Als extra waarborg voor een zorgvuldige besluitvorming, zal ik een onafhankelijke commissie instellen die het bestuursorgaan dat het aangaat formeel zal adviseren over het betreffende besluit.
Door beroep tegen de onteigeningsbeschikking open te stellen bij de
bestuursrechter wordt gewaarborgd dat een rechthebbende, door het
30

Advies Raad van State van 25 januari 2012 over de herziening van het omgevingsrecht, bijlage
bij Kamerstuk 33 118, nr. 3, p. 32–33.
31
Sinds HR 25 mei 1988, NJ 1988, 927, 928 en 930.
32
Kamerstuk 32 127, nr. H, p. 3–4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

10

instellen van beroep, rechtsbescherming verkrijgt die gelijkwaardig is aan
het huidige stelsel met de Kroon. De verweermogelijkheden van de
rechthebbende blijven gelijk. Met de uitspraak van de hoogste bestuursrechter wordt de onteigening onherroepelijk en kan deze worden
ingeschreven in de openbare registers. Indien de beroepstermijn verloopt,
zonder dat de rechthebbende een beroepschrift heeft ingediend, wordt de
onteigeningsbeschikking op dat moment reeds onherroepelijk. De
toetsing door de civiele rechter van het onteigeningsbesluit van de Kroon
is in dit stelsel niet langer nodig en vervalt. Voorwaarden voor inschrijving
blijven onverminderd dat de grondslag in bijvoorbeeld het
omgevingsplan of het projectbesluit onherroepelijk is, dat de plaatsopneming door de deskundigen gereed is en dat het voorschot op de
schadeloosstelling is betaald.
De schadeloosstellingsprocedure zal vorm krijgen volgens de nieuwe
civielrechtelijke procedureregels zoals die zijn voorgesteld in het kader
van het programma Kwaliteit en Innovatie.33 Doordat er in die nieuwe
procedure meer nadruk wordt gelegd op vroegtijdig contact met de
rechter en het verbeteren van de mogelijkheden voor de rechter om regie
en maatwerk te voeren, ontstaat een vereenvoudigde schadeloosstellingsprocedure die recht doet aan de belangen en posities van de betrokken
partijen. Ongewijzigd blijft dat de rechter de schadeloosstelling zelfstandig
dient vast te stellen, ongeacht de aangeboden schadeloosstelling.
Voorkeursrecht
De huidige Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) heeft tot doel om
gemeenten, maar ook provincies en het Rijk, een voorkeurspositie te
geven bij grondverwerving. Daarmee wordt met name beoogd om de
overheid in staat te stellen om regie te kunnen voeren over de gebiedsontwikkeling. De wet geeft overheden de mogelijkheid om een voorkeursrecht te vestigen op gronden die een niet-agrarische bestemming hebben
en waarvan het huidige gebruik niet in overeenstemming is met de
toekomstige bestemming. Een voorkeursrecht betekent dat een eigenaar
die grond wil verkopen, deze eerst moet aanbieden aan de gemeente,
provincie of Staat (al naar gelang wie het voorkeursrecht heeft gevestigd),
tegen een marktconforme prijs.
Ik heb een evaluatie van de Wvg laten uitvoeren om te kunnen beoordelen
of het voorkeursrecht moet worden gehandhaafd, al dan niet in aangepaste vorm. Het rapport is bijgevoegd bij deze brief.34 Uit deze evaluatie
blijkt dat het merendeel van de overheden en deskundigen vóór behoud
van het instrument is, omdat het gemeenten een noodzakelijk sturingsinstrument geeft, waarmee ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving
sneller en met de gewenste kwaliteit kunnen worden gerealiseerd. Uit de
evaluatie blijkt overigens dat gemeenten het voorkeursrecht thans niet of
veel terughoudender dan voorheen toepassen en hier steeds strategischer
en zorgvuldiger mee omgaan.
Een aantal marktpartijen heeft daarentegen aangegeven tegen voortzetting van het voorkeursrecht te zijn. Zij stellen dat gemeenten het
voorkeursrecht te veel hebben toegepast en te veel grond hebben
verworven, waarmee ze grote financiële verliezen hebben geleden en de
markt hebben verstoord.

33
34

Kamerstuk 34 059, nr. A.
Evaluatie Wet voorkeursrecht gemeenten, Onderzoek naar, gebruik, effectiviteit en efficiency
van de Wvg, Sira Consulting en Van der Heijden Grondbeleid, 2015, Raadpleegbaar via
www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

11

Ik ben van mening dat afschaffing van het voorkeursrecht te veel afbreuk
zou doen aan de mogelijkheden van gemeenten om regie op grondbeleid
en daarmee samenhangend op gebiedsontwikkeling te kunnen voeren.
Het kabinet wil dit instrument daarom behouden en verwacht dat dit in de
praktijk een aanvullend instrument zal zijn, dat bij voorkeur selectief wordt
toegepast door overheden.
Het voorkeursrecht zal in de Aanvullingswet waar mogelijk worden
vereenvoudigd en verbeterd. Daarbij heeft het kabinet het voornemen om
het voorkeursrecht in te passen als afzonderlijk instrument in de
Omgevingswet, te weten een zelfstandige voorkeursrechtbeschikking.
Daarbij zal zoveel als mogelijk worden aangesloten (en geharmoniseerd)
met de gedoogplichtbeschikking uit de Omgevingswet en de onteigeningsbeschikking. Ook wordt het voorkeursrecht afgestemd op de andere
instrumenten van deze wet. In dat kader bezie ik ook of een betere
afstemming tussen onteigening en het voorkeursrecht kan worden bereikt
voor wat betreft het zelfrealisatieverweer.
Ik wil de positie van eigenaren verbeteren. Ik denk daarbij aan het
aanpassen van de regeling omtrent het intrekken van het voorkeursrecht.
Nu kan het voorkeursrecht ertoe leiden dat een eigenaar tot wel 16 jaren
niet vrij over zijn grond kan beschikken. Dat vind ik ongewenst. Een betere
regeling rond intrekking lijkt mij een betere oplossing voor de positie van
de eigenaren. Ik stel dit in de plaats van het voorstel dat in de evaluatie
wordt gedaan om de koopplicht van gemeenten uit te breiden wanneer
een eigenaar de gronden aan de gemeente heeft aangeboden. Hiermee
wordt ook voorkomen dat gemeenten verplicht worden gronden aan te
kopen die niet (meer) nodig zijn voor een gewenste ontwikkeling van de
fysieke leefomgeving met de daarbij behorende financiële gevolgen.
Een verbeterpunt uit de evaluatie betreft de inwerkingtreding van de
voorkeursrechtbeschikking. De inwerkingtreding houdt nauw verband met
de inschrijving van het gemeentelijk voorkeursrecht in het Kadaster.
Eerder heb ik uw Kamer geïnformeerd dat ik hiervoor een regeling zal
treffen in het kader van de Omgevingswet.35
Inrichting landelijk gebied
De Wet inrichting landelijk gebied bevat het instrumentarium voor de
landinrichting van het landelijk gebied, waaronder ruilverkaveling bij
overeenkomst en herverkaveling. Ruilverkaveling bij overeenkomst
gebeurt op basis van vrijwillige deelname. Herverkaveling is een wettelijk
instrument waaraan betrokkenen in het gebied verplicht moeten
deelnemen. Gedeputeerde staten zijn het bevoegd gezag voor herverkaveling. Beide instrumenten zijn geëvalueerd door Alterra Wageningen UR
en het Instituut voor Agrarisch Recht, waarbij ook is gekeken naar de
mogelijkheden tot integratie in de Omgevingswet. In de brief van
29 januari 2015 heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken het
eindrapport «Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting
landelijk gebied» aangeboden aan uw Kamer.36
Uit de evaluatie komt naar voren dat landinrichting meerwaarde heeft ten
opzichte van vrijwillige gebiedsprocessen bij de aanpak van meervoudige
inrichtingsopgaven. Op basis van de evaluatie hebben de Staatssecretaris
van Economische Zaken en ik geconcludeerd dat het geldende stelsel van
landinrichting van de Wet inrichting landelijk gebied als zodanig kan
35

Brief d.d. 29 juni 2012, Kamerstuk 33 323, nr. 1. Zie ook de brief van de Minister van VROM d.d.
16 februari 2010, Kamerstuk 31 285, nr. 18.
36
Eindrapport Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied, Alterra
Wageningen UR en het Instituut voor Agrarisch Recht, Kamerstuk 33 962, nr. 11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

12

worden geïntegreerd in de Omgevingswet. Wel doen de onderzoekers in
het evaluatierapport op een enkel punt suggesties voor een beperkte
aanpassing. Deze suggesties worden meegewogen bij de integratie van
de Wet inrichting landelijk gebied in de Omgevingswet. Verder wordt het
bestaande wettelijk kader aangepast aan de systematiek van de
Omgevingswet.
Het centrale instrument van de Wet inrichting landelijk gebied is het
inrichtingsplan. Gedeputeerde staten geven in een inrichtingsplan aan
hoe zij landelijk gebied willen inrichten door de uitvoering van werken en
herverkaveling (herindeling van grondgebruik). Aansluiting bij de
systematiek van de Omgevingswet betekent dat het huidige inrichtingsplan zal worden vervangen door één of meer van de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Thans wordt in overleg met de provincies
bezien hoe de instrumenten voor landinrichting het best kunnen worden
vormgegeven onder de Omgevingswet. Uitgangspunt daarbij is dat de
provincies op dezelfde wijze landinrichting kunnen toepassen als onder de
huidige wetgeving.
Bij de afstemming met stakeholders dit najaar wordt verder gesproken
over de vormgeving van het landinrichtingsinstrumentarium onder de
Omgevingswet.
Stedelijke herverkaveling
De Aanvullingswet zal een nieuw instrument aan de gereedschapskist
toevoegen, namelijk vrijwillige stedelijke herverkaveling. Zoals ik tijdens
de Algemene Overleggen op 17 december 2014 en 29 april 2015 heb
aangegeven, kiest het kabinet voor een wettelijke regeling met een
vrijwillig karakter.37 Het kabinet ziet stedelijke herverkaveling in de eerste
plaats als een instrument van en voor eigenaren om hun initiatieven
zoveel mogelijk op eigen kracht en in onderlinge samenwerking te
realiseren.
Dit past bij de doelstelling van de Omgevingswet om meer ruimte te
geven aan initiatiefnemers. Het biedt ook ruimere mogelijkheden voor
faciliterend grondbeleid en past bij de verschuiving van actief naar
faciliterend grondbeleid op gemeentelijk niveau.
Stedelijke herverkaveling maakt het mogelijk om grond en vastgoed te
ruilen in situaties waarin de bestaande eigendomsverhoudingen een
obstakel zijn om initiatieven te realiseren. Tot nu toe losten gemeenten dit
probleem meestal op door grond en vastgoed eerst zelf aan te kopen,
geschikt te maken voor nieuwbouw of herontwikkeling en dan weer door
te verkopen. De regeling voor vrijwillige stedelijke herverkaveling zal het
voor eigenaren makkelijker maken een en ander zelf te regelen door
eigendommen onderling te ruilen.
Het kabinet acht het overbodig en onwenselijk om naast de vrijwillige
stedelijke herverkaveling ook een instrument te ontwikkelen voor
afdwingbare herverkaveling. Overbodig omdat als bouw- of herontwikkelingsplannen stilvallen doordat één of enkele eigenaren niet kunnen of
willen meedoen, onteigening met haar rechtswaarborgen het aangewezen
instrument is. Het toepassen van afdwingbare stedelijke herverkaveling is
onwenselijk omdat afdwingbare stedelijke herverkaveling een grote
inbreuk op het eigendomsrecht maakt en tot gevolg kan hebben dat
private partijen zouden worden gedwongen om risicodragend te
participeren in herontwikkeling. Een partij zou hierdoor in een slechtere
positie kunnen komen dan wanneer onteigening had plaatsgevonden.

37

Kamerstuk 32 660, nr. 62 respectievelijk Kamerstuk 33 962, nr. 179.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

13

In lijn met de motie De Vries van 24 juni 201438, zal de regeling voor
vrijwillige stedelijke herverkaveling worden gebaseerd op de regeling
voor ruilverkaveling bij overeenkomst van de Wet inrichting landelijk
gebied. Dat biedt verschillende voordelen. Het leidt tot uniformiteit van
wetgeving en daarnaast is er in de praktijk al veel ervaring met deze
regeling opgedaan. Uit de consultatieronde in mei van dit jaar is naar
voren gekomen dat de regeling voor ruilverkaveling bij overeenkomst een
goede basis biedt voor een regeling voor vrijwillige stedelijke herverkaveling.39 Daarnaast is gebleken dat een vergelijkbare regeling voor
stedelijke herverkaveling onmisbaar wordt geacht vanwege de zakelijke
werking van de ruilakte en de ruimere mogelijkheden om te ruilen dan die
het Burgerlijk Wetboek biedt. In overeenstemming daarmee zal de
regeling voor vrijwillige stedelijke herverkaveling het mogelijk maken om
meerdere ruilen in één ruilakte onder te brengen. Daarnaast zal de
regeling waarborgen dat onverwachte gebeurtenissen (zoals overlijden,
faillissement of verkoop) een eenmaal afgesproken kavelruil niet kunnen
doorkruisen.
Een nadere regeling van huurrechten of beperkte zakelijke rechten bij
stedelijke herverkaveling wordt niet noodzakelijk geacht. Dat betekent
onder andere dat huurders en beperkt gerechtigden bij een herverkaveling
dezelfde rechten zullen houden als nu bijvoorbeeld bij sloop en
nieuwbouw of renovatie het geval is.
Wel wordt een regeling getroffen voor het appartementsrecht. De Wet
inrichting landelijk gebied biedt geen mogelijkheid om appartementsrechten te ruilen, omdat een appartementsrecht geen eigendomsrecht,
maar een gebruiksrecht is. De Aanvullingswet zal de appartementsrechten
zelfstandig ruilbaar maken.
Het kan gebeuren dat een stedelijke herverkaveling niet door kan gaan
doordat een eigenaar onvindbaar of onbereikbaar is. Dat is te betreuren
als de stedelijke herverkaveling een algemeen belang dient en ook door
de gemeente wenselijk wordt geacht, zoals bij krimp, herstructurering of
transformatie. Daarom heb ik onderzocht welke oplossing hiervoor kan
worden geboden. Het blijkt dat de bestaande regeling voor onteigening in
de meeste gevallen uitkomst kan bieden. Eigenaren kunnen de gemeente
verzoeken de onvindbare eigenaar te onteigenen. Daarbij kunnen private
partijen met de gemeente afspraken maken om na onteigening het
onroerend goed over te nemen en de kosten van de onteigening te
vergoeden.
Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen belang en, voor
gevallen waar stedelijke herverkaveling aan de orde is, op basis van een
omgevingsplan. Daarom is onteigening vaak pas mogelijk nadat de
gemeente een omgevingsplan heeft vastgesteld of gewijzigd. Voor een
geslaagde herverkaveling is niet in alle gevallen een functieverandering
nodig. De gemeenteraad kan de locatie van het initiatief in het
omgevingsplan ook aanwijzen als moderniseringslocatie.40 Een dergelijke
aanwijzing heeft tot gevolg dat het gebruik van bestaande bouwwerken
wordt aangemerkt als afwijkend van de toegedeelde functie. Er ontstaat
een grondslag voor onteigening wanneer een eigenaar niet overgaat tot
modernisering of vervanging van die bouwwerken. Ook voor deze
onteigening gelden de gebruikelijke zorgvuldigheidsvereisten.
Aan de regeling voor ruilverkaveling bij overeenkomst in landelijk gebied
is een vrijstelling van de overdrachtsbelasting verbonden. Vooral van de
zijde van gemeenten bestaat belangstelling voor een vergelijkbare
38

Kamerstuk 33 118, nr. 15.
Eindrapportage open consultatieronde wettelijke regeling Vrijwillige stedelijke herverkaveling,
Anteagroep, 16 juli 2015, Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
40
Op grond van artikel 4.18 van het wetsvoorstel Omgevingswet.
39

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

14

vrijstelling van overdrachtsbelasting bij herverkaveling in het stedelijk
gebied. Een dergelijke vrijstelling kan volgens gemeenten een financiële
prikkel bieden voor herstructurering en transformatie van bedrijventerreinen, kantorenlocaties en winkelgebieden met leegstand.
Ik heb onderzoek laten doen naar de wettelijke transactiekosten bij
stedelijke herverkaveling.41 Uit dit onderzoek blijkt dat de wettelijke
transactiekosten (te weten fiscale kosten die niet zijn door te berekenen
aan de eindgebruiker, kadastrale kosten en notariële kosten) in het
merendeel van de gevallen maar beperkt van betekenis zijn voor het wel
of niet doorgaan van projecten. Het rapport is bijgevoegd. In dit kader zal
ik nog nader bezien of een vrijstelling van de overdrachtsbelasting bij
stedelijke herverkaveling een voldoende toegevoegde waarde heeft.
Tevens zal de Staatssecretaris van Financiën beoordelen of de vrijstelling
van overdrachtsbelasting bij stedelijke herverkaveling past binnen de
huidige systematiek van de overdrachtsbelasting. Bij die beoordeling
zullen naast juridische en budgettaire aspecten ook staatssteunaspecten
aan de orde komen.
De motie De Vries vraagt een regeling te treffen voor stedelijke herverkaveling vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet. De
tijdsplanning van de regeling van stedelijke herverkaveling komt verderop
in deze brief aan de orde onder het kopje «Voortgang en planning».
Kostenverhaal
De regeling voor kostenverhaal in hoofdstuk 12 van de Omgevingswet
zorgt ervoor dat gemeenten of andere decentrale overheden de kosten
voor onder meer het bouwrijp maken, de riolering en de straatverlichting
kunnen verhalen op initiatiefnemers. In verreweg de meeste gevallen
wordt voorafgaand aan het verlenen van toestemming voor een activiteit
een overeenkomst met de initiatiefnemer afgesloten. Als sprake is van
gemeentelijk grondbezit kunnen de kosten worden gedekt door de
gronduitgifte. De regeling voor kostenverhaal vormt een stok achter de
deur voor de gevallen waarin het verhalen van kosten niet «anderszins
verzekerd» is (dat wil zeggen via de overeenkomst of door middel van de
gronduitgifte).
In het debat over de Omgevingswet is, mede naar aanleiding van de
motie van het Kamerlid De Vries42, gesproken over de regeling voor
kostenverhaal. Daarbij heb ik toegezegd nog kritisch naar deze regeling te
kijken en eventuele wijzigingsvoorstellen via de Aanvullingswet aan uw
Kamer voor te leggen.
Tegelijkertijd heb ik bekeken of het kostenverhaal verder kan worden
vereenvoudigd. Ik heb daar ook aandacht voor gevraagd bij de
zogenoemde botsproeven die ik dit voorjaar in verband met de uitvoeringsregelgeving over grondexploitatie heb georganiseerd. Bij deze
botsproeven is aan de hand van casuïstiek (onder ander transformatiegebieden Binckhorst in Den Haag, Oosterwold en Almere/Zeewolde en
functiewijzigingen van kantoren en recreatiewoningen, krimpgebieden en
een traditionele uitleglocatie) door marktpartijen en overheden
(gemeenten en provincies) getoetst of de huidige en toekomstige opgaven
in de fysieke leefomgeving goed kunnen worden bediend met de op dat
moment voorliggende conceptteksten van de uitvoeringsregelgeving.
Naar aanleiding hiervan werk ik verder aan een vereenvoudiging en
verbetering van het kostenverhaal. Voor een belangrijk deel wordt dit
uitgewerkt in het Omgevingsbesluit. In een aantal gevallen zullen
41

Fakton, Wettelijke transactiekosten bij vrijwillige stedelijke herverkaveling Rotterdam, 20 juli
2015, Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
42
Kamerstuk 33 962, nr. 121.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

15

voorstellen voor wijzigingen van de regeling op wetsniveau aan Uw
Kamer worden voorgelegd bij de wetsvoorstellen voor de Aanvullingswet
en de Invoeringswet Omgevingswet.
Zoals al eerder is aangegeven bestaat in toenemende mate behoefte aan
globale en flexibele planvormen. Het omgevingsplan kan de (organische)
ontwikkeling van een gebied stimuleren, waardoor met dit instrument
ruimte kan worden geboden voor ontwikkelingen en de opkomende
behoefte aan uitnodigingsplanologie kan worden gefaciliteerd. Ik wil
voorkomen dat de regeling voor kostenverhaal in de praktijk in de weg
staat aan deze flexibele planvorming. De verbeteringen die ik in dat
verband voor ogen heb leg ik in de onderstaande alinea’s aan u voor.
Ik heb gemerkt dat het gebruik van de term «grondexploitatie» de
suggestie kan wekken dat de regeling ziet op situaties waarbij sprake is
van actief grondbeleid. Dat is echter niet het geval. Als sprake is van actief
grondbeleid kan de gemeente de kosten die zij maakt «dekken» uit de
opbrengsten van de verkoop van gronden.
De regeling in de Omgevingswet ziet op kostenverhaal op particuliere
grondeigenaren. Het is onwenselijk dat de regeling deze verwarring op
kan roepen. Ik wil de term «grondexploitatie» dan ook niet meer onnodig
of in een onjuiste context gebruiken en spreek in het vervolg van
«kostenverhaal».43
Zoals reeds in de Nota naar aanleiding van het verslag van de
Omgevingswet is aangegeven44, gaat het wetsvoorstel voor de
Omgevingswet uit van de in de Wet ruimtelijke ordening beproefde visie
dat kosten voor het realiseren van publieke voorzieningen worden
verhaald op de eigenaren die ontwikkelen en die profiteren van die
voorzieningen. In de visie van de regering past het niet om afroming van
de winsten van gebiedsontwikkeling door gemeenten mogelijk te maken.
De regeling voor kostenverhaal in de Omgevingswet is daarvoor ook niet
geschikt, omdat die regeling zich beperkt tot het verhalen van kosten voor
publieke investeringen.
Om faciliterend grondbeleid meer ruimte te geven, is flexibiliteit essentieel. Een veel gehoorde belemmering voor het vaststellen van globale,
flexibele plannen onder de Wet ruimtelijke ordening is de plicht om een
exploitatieplan vast te stellen. Dit kan organische gebiedsontwikkeling in
de weg staan. Eén van de kenmerken van uitnodigingsplanologie en
organische gebiedsontwikkeling is juist dat er bij het vaststellen van het
omgevingsplan nog geen zicht is op de vraag wie de initiatiefnemers zijn
(zodat er nog geen overeenkomsten kunnen worden gesloten). Ook is er
nog geen vastomlijnd beeld van het eindresultaat en de exacte hoogte
van publieke investeringen.
Met de stelselherziening wil ik meer flexibiliteit bieden, zodat beter met
deze onzekerheden kan worden omgegaan. Daarbij houd ik wel vast aan
de huidige criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid bij
kostenverhaal (de zogenoemde ppt-criteria). Die criteria bieden houvast
en voorkomen dat initiatiefnemers moeten bijdragen aan publieke
investeringen die in een te ver verwijderd verband met hun initiatief
staan.
Het kostenverhaal via een exploitatieplan op grond van de Wet ruimtelijke
ordening was nog gebaseerd op het model van actief grondbeleid. In de
berekening wordt er vanuit gegaan dat de gemeente alle grond in het
gebied opkoopt, bouwrijp maakt en weer verkoopt (fictie van actief
43

Met het veranderen van de terminologie wordt op zich geen inhoudelijk verandering van de te
verhalen kostensoorten ten opzichte van hoofdstuk 12 Omgevingswet beoogd.
44
Kamerstuk 33 962, nr. 23.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

16

grondbeleid). Een dergelijke rekensystematiek is in het verleden toegepast
bij uitleggebieden in agrarisch gebied als voortzetting van de bebouwde
kom. De toepassing van deze rekensystematiek in de regeling voor
kostenverhaal wordt zoals uit de botsproeven is gebleken, in de uitvoeringspraktijk als complex ervaren. Tegelijkertijd worden gemeenten voor
andere ruimtelijke opgaven gesteld. Ik onderzoek of de rekensystematiek
in bepaalde situaties kan worden vereenvoudigd, zodat de kostenverhaalsmogelijkheden meer kunnen worden toegesneden op de nieuwe
realiteit van gebiedsontwikkeling (uitnodigingsplanologie, binnenstedelijke transformatie, krimpgebieden en individuele bouwlocaties). Ik denk
daarbij bijvoorbeeld aan projecten die niet zonder financiële bijdragen van
de overheid tot stand kunnen komen, maar waarbij de overheid toch ook
kosten moet verhalen. Ik onderzoek of ik het bevoegd gezag in die
gevallen een keuzemenu kan voorschotelen, waarbij het kan afzien van
kostenverhaal, maar ook de ruimte krijgt om desgewenst het kostenverhaal goed toe te spitsen op de locatie. Zo is denkbaar dat er voor wordt
gekozen om bij die projecten uitsluitend de kosten voor publieke
voorzieningen (en niet de plankosten) te verhalen. Dat is vooral nodig in
transformatiegebieden in de steden. Ook voor individuele bouwlocaties,
waar er geen kosten tussen locaties worden verevend, zie ik mogelijkheden voor een eenvoudigere vorm van kostenverhaal.
Ik wil ook het juridische instrument tegen het licht houden, waarmee een
betalingsverplichting tot stand wordt gebracht. De betalingsplicht van de
te verhalen kosten komt nu nog tot stand door het verbinden van een
voorschrift aan een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Bij de
consultaties over de Omgevingswet is door de zogenoemde «doorbraakgroep gemeenten» (o.a. Rotterdam, Eindhoven, Amersfoort en Delft) de
wens geuit om gemeenten meer ruimte te geven bij de keuze of een
omgevingsvergunning nodig is voor een bouwactiviteit. Deze groep
gemeenten bepleit actief de mogelijkheid om voor overige bouwactiviteiten, naast de bij AMvB aangewezen vergunningvrije bouwactiviteiten,
zelf te bepalen of een omgevingsvergunning nodig is in verband met de
preventieve toetsing aan de regels uit het omgevingsplan. Die
mogelijkheid wordt momenteel in overleg met betrokken partijen nader
uitgewerkt in de uitvoeringsregelgeving.
Dit voorstel betekent dat een andere juridische verankering nodig is voor
het opleggen van een betalingsverplichting voor gevallen waarbij niet
gekozen wordt voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit.
Zo’n andere verankering biedt eveneens antwoord op situaties waarin
kostenverhaal plaatsvindt bij andere activiteiten dan bouwen, zoals het
gebruiken van bouwwerken of gronden. Gedacht kan worden aan een
gebruikswijziging van kantoren. Bij de eerdergenoemde botsproeven en
tijdens de behandeling van de Omgevingswet in uw Kamer is hierom ook
gevraagd. Ik zal deze andere juridische verankering nog nader uitwerken
in de Invoeringswet Omgevingswet.
Ik wil hier nog ingaan op de gebiedsoverstijgende kosten. In de huidige
praktijk bestaat onduidelijkheid over de mogelijkheid om gebiedsoverstijgende kosten te verhalen. Het wetsvoorstel Omgevingswet vereenvoudigt
het gebruik doordat de drie regelingen in de Wet ruimtelijke ordening
voor gebiedsoverstijgend kostenverhaal hierin zijn teruggebracht tot één
regeling. Het gaat om de regelingen voor «bovenwijkse voorzieningen»,
«bovenplanse verevening» en voor de «bijdrage ruimtelijke ontwikkeling».
Samen met de VNG, het IPO, marktpartijen en wetenschap, wil ik een
handreiking opstellen, zodat de inzet van dit instrument effectiever kan
worden gemaakt.
De genoemde wijzigingen hebben tot doel een eenvoudig beter kostenverhaal, waarbij bestuurslasten voor de overheid worden verminderd en
voor initiatiefnemers en omwonenden vooraf meer duidelijkheid ontstaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

17

Planschade
Op dit moment worden krimpregio’s geconfronteerd met leegstand en
bestaat een ongewenste overcapaciteit aan kantoor- en bedrijfsruimte.
Gemeenten willen deze overcapaciteit kunnen wegbestemmen. Om
gemeenten in dit soort zaken te ondersteunen met advies, is op verzoek
van de ministeries van BZK en I&M door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland de Juridische Expertpool Planschade ingericht.
Daarnaast heb ik tijdens het wetgevingsoverleg over de Omgevingswet
aangekondigd te komen met voorstellen voor een duidelijke en
voorspelbare regeling voor planschade als gevolg van het wegbestemmen van ongebruikte bouw- en gebruiksmogelijkheden. Daardoor
kunnen planschaderisico’s vooraf beter worden berekend en kan sneller
en eenvoudiger worden ingespeeld op wijzigingen in de maatschappij.
Artikel 7c, onderdeel 8, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet zal
het vertrekpunt zijn voor zo’n regeling. De voorstellen kunt u verwachten
bij de Invoeringswet en het Invoeringsbesluit. Ook hiermee denk ik een
belangrijke bijdrage te leveren aan het vergroten van de armslag voor
gemeenten voor gewenste ontwikkelingen in de leefomgeving. De
Invoeringswet bevat een voorstel voor hoofdstuk 15 van de
Omgevingswet dat is gereserveerd voor schade, waaronder planschade
en nadeelcompensatie.
Voortgang en planning
Op dit moment wordt het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet nader
vormgegeven. Dit leidt tot een ambtelijk concept van het wetsvoorstel
voor de Aanvullingswet in het najaar. Het voornemen is om het
wetsvoorstel in 2017 in te dienen bij uw Kamer. Het kabinet streeft ernaar
om de Aanvullingswet gelijktijdig met de Omgevingswet in 2018 in
werking te laten treden, waarbij de Aanvullingswet opgaat in de
Omgevingswet.
Voor de Aanvullingswet volg ik de snelst mogelijke procedure. Een
zorgvuldige uitwerking van de verschillende onderdelen van de Aanvullingswet vergt tijd, niet alleen om de verschillende belangen goed te
wegen, maar ook om af te stemmen met de belangrijkste stakeholders,
waaronder andere overheden, maatschappelijke partijen en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven. In onderstaande figuur is de planning
van de Aanvullingswet grondeigendom kort samengevat.

Wat betreft stedelijke herverkaveling heb ik tijdens het AO Ruimte op
29 april jl. aangegeven dat ik mijn uiterste best doe om zo snel mogelijk
een wettelijke regeling tot stand te brengen.45 Ik onderschrijf de wens om
een wettelijke regeling voor stedelijke herverkaveling zo snel mogelijk in
werking te laten treden. Ik kom echter tot de conclusie dat een separate
wettelijke regeling om verschillende redenen voorafgaand aan de
Omgevingswet niet verstandig is.
Stedelijke herverkaveling is niet los te zien van de andere wettelijke
instrumenten van het grondbeleid, die in de Aanvullingswet worden
opgenomen. Door deze samen te ontwikkelen in één wet ontstaat een
45

Kamerstuk 33 962, nr. 179.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

18

beter afgestemd instrumentarium en kan ook het debat in uw Kamer
hierover in samenhang worden gevoerd.
Bovendien is een aparte wettelijke regeling, vooruitlopend op de
Omgevingswet niet of nauwelijks sneller te realiseren, mede gezien de
vaste wettelijke procedures waarmee de totstandkoming van wetgeving is
omkleed. Denk hierbij aan (internet)consultatie, formele toetsing en
advisering door de Raad van State.
Het is voor de ontvangst in de praktijk onwenselijk om kort op elkaar met
opeenvolgende wetten voor vrijwillige stedelijke herverkaveling te komen,
eerst een eigenstandige en vervolgens een andere als onderdeel van de
Aanvullingswet. De Omgevingswet is gebaseerd op een nieuwe systematiek, die afwijkt van die van de bestaande wetgeving. Dit brengt het
risico met zich mee dat de beide regelingen inhoudelijk van elkaar
verschillen.
Een en ander hoeft niet in de weg te staan om in de praktijk al een begin
te maken met vrijwillige stedelijke herverkaveling. De wettelijke regeling
van stedelijke herverkaveling zal vooral de ruilakte betreffen. De ruilakte is
het resultaat van een proces van overleggen, plannen maken en onderhandelen. Ik zal pilots stimuleren en partijen ondersteunen, die nu al met
vrijwillige stedelijke herverkaveling aan de slag willen. Dat voorkomt
onnodig tijdverlies.
Andere acties
Voor een goed functionerend grondbeleid en het oplossen van knelpunten
is niet alleen nieuwe wetgeving nodig, maar ook gedegen kennis van de
beschikbare instrumenten en een andere bestuurlijke en ambtelijke
cultuur; een meer op samenwerking gerichte manier van werken met alle
betrokken partijen.
Om te komen tot een optimale inzet van de beschikbare instrumenten zal
bij de implementatie van de wetgeving nadrukkelijk aandacht worden
besteed aan kennisbevordering en verandering van bestuurlijke en
ambtelijke cultuur. Om te komen tot gedeelde kennis en verandering in
werkwijze waarbij het Rijk en decentrale overheden gezamenlijk zullen
optrekken. Voor de Omgevingswet wordt een implementatieprogramma
«van onderop» opgebouwd, afgestemd op de behoeften in de uitvoeringspraktijk waarbij de koepels een belangrijke regisserende rol vervullen
richting hun achterban. Met het IPO, VNG en UvW heb ik voor de zomer
hierover een bestuursakkoord gesloten.46
Ik wil in samenwerking met VNG en IPO gemeenten en andere partijen
ondersteunen bij de ontwikkeling van nieuwe werkmethodes en de
vergroting van kennis en expertise. Dit kan bijvoorbeeld door het bieden
van opleidingen en handreikingen en het instellen of voortzetten van
expertteams en het starten van pilots binnen Nu al Eenvoudig beter. Een
voorbeeld van een handreiking die al is opgesteld is de Handreiking
Grondbeleid voor raadsleden. Zoals in het bovenstaande al vermeld, wil ik
samen met de VNG, het IPO, marktpartijen en wetenschap, in ieder geval
ook een handreiking voor kostenverhaal van gebiedsoverstijgende kosten
opstellen.
Verder ben ik samen met de Minister voor Wonen en Rijksdienst en
decentrale overheden met het programma «Houd het eenvoudig, maak
het beter» gestart om die gemeenten en ontwikkelaars te helpen om te
komen tot versnelling van gebiedsontwikkeling, juist door kritisch te kijken
naar regels op gemeentelijk niveau.
Ik ben vorig jaar samen met Platform31 gestart met een Leerkring
faciliterend grondbeleid. De leerkring biedt handvatten aan gemeenten die
46

Bestuursakkoord implementatie Omgevingswet, 1 juli 2015, Bijlage bij Kamerstuk 33 118, nr.
19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

19

in gebiedsontwikkeling aan het experimenteren zijn met organische
ontwikkeling.
Het doel van de leerkring is dat gemeenten van elkaar leren, kennis
nemen van internationale praktijken en met diverse experts werken aan
innovatie van de (eigen) praktijk.
Tot slot
Met deze beleidsbrief heb ik u geïnformeerd over de kabinetsvisie op het
grondbeleid en heb ik aangegeven op welke manier het grondbeleid
bijdraagt aan het oplossen van nieuwe maatschappelijke opgaven. Met de
Aanvullingswet bied ik een grondinstrumentarium waarmee decentrale
overheden hun omgevingsbeleid kunnen verwezenlijken. Samen met de
andere instrumenten uit de Omgevingswet, zoals de omgevingsvisie en
het omgevingsplan, verruimt dit de armslag van gemeenten bij ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Met een aangepast BBV en herziene
notitie grondexploitatie van de commissie BBV, worden gemeenten
bovendien ondersteund bij het voeren van een zorgvuldig en toekomstbestendig financieel beleid.
Ik wil samen met de andere overheden werken aan gezamenlijke
kennisontwikkeling en een nieuwe samenwerkingscultuur. De ontwikkelingsopgaven vragen immers om een stevige ambitie. Vooraleerst ligt het
in de rede om via een gezamenlijk leerproces innovatieve methoden om
onze doelen te bereiken met elkaar te delen. Ik vind het daarbij bijvoorbeeld belangrijk de prikkels die leiden tot actief grondbeleid en de daaraan
verbonden risico’s in de gaten te houden. Daarnaast zie ik de transformatieopgaven van commercieel vastgoed als belangrijk. Wellicht dat dit
gezamenlijke leerproces tot nieuwe beleidsinzichten leidt. De omgevingsvisie kan daarvoor een geschikt medium zijn.
Gegeven de veerkracht die gemeenten de afgelopen jaren hebben
getoond, de ruimte die de Omgevingswet biedt aan andere overheden en
stakeholders heb ik vertrouwen dat gewenste ontwikkelingen in de fysieke
leefomgeving «eenvoudig en beter» doorgang zullen kunnen vinden.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 27 581, nr. 53

20