Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu

Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport

Motie Schonis en de
WHO-richtlijnen
voor omgevingsgeluid (2018)
Het doel heiligt de middelen

RIVM-rapport 2019-0227
D. Welkers et al.

Motie Schonis en de WHO-richtlijnen
voor omgevingsgeluid (2018)
Het doel heiligt de middelen

RIVM-rapport 2019-0227

RIVM-rapport 2019-0227

Colofon

© RIVM 2020
Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde
van bronvermelding: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
(RIVM), de titel van de publicatie en het jaar van uitgave.
DOI 10.21945/RIVM-2019-0227
D. Welkers (auteur), RIVM
E. van Kempen (auteur), RIVM
R. Helder (auteur), RIVM
E. Verheijen (auteur), dBVision
R. van Poll (auteur), RIVM
Contact:
Dik Welkers
Centrum voor Milieukwaliteit
Dik.Welkers@rivm.nl
Dit onderzoek werd verricht in opdracht van het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat in het kader van de motie Schonis en de
WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid 2018

Dit is een uitgave van:
Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu
Postbus 1 | 3720 BA Bilthoven
Nederland
www.rivm.nl
Pagina 2 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Publiekssamenvatting

Motie Schonis en WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid (2018)
Het doel heiligt de middelen
De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) heeft in oktober 2018 de
richtlijnen omgevingsgeluid uitgebracht. Deze WHO-richtlijnen zijn een
advies en zijn bedoeld om de schadelijke gezondheidseffecten door
geluid, zoals een verstoorde slaap en hinder, te verminderen. Nieuw in
deze richtlijnen is dat er rekening wordt gehouden met nieuwe inzichten
dat de ernstigere gezondheidseffecten van geluid, zoals coronaire
hartziekten, al bij lagere geluidniveaus optreden dan in het verleden
werd aangenomen. Ook gaan deze richtlijnen ervan uit dat geluid van
het spoor bij meer mensen hinder veroorzaakt dan eerder werd
berekend.
Volgens het RIVM zou het Nederlandse beleid kunnen worden verbeterd
door het aan te passen aan de nieuwe inzichten van de WHO. Dit
betekent dat er vanuit beleid nadrukkelijker aan wordt gewerkt om de
gezondheidseffecten van geluid te verminderen. Beleidsmakers en
andere (lokale) professionals kunnen gezondheid dan een belangrijker
onderdeel laten zijn van beslissingen over geluid bij woningen.
Mogelijkheden hiervoor zijn de wettelijke maximaal toegestane
geluidniveaus te verlagen om het extra risico op coronaire hartziekten te
verminderen. Ook kunnen mensen met ernstige hinder of
slaapverstoring beter in beeld komen door een groter gebied rond
geluidbronnen in het beleid te betrekken. Hierbij worden dan de
nieuwste inzichten over de relatie tussen gezondheid en de hoogte van
geluidniveaus gebruikt. Verder kunnen gerichte maatregelen ervoor
zorgen dat mensen minder last hebben van geluid.
Het RIVM schrijft dit in reactie op de motie-Schonis en de nieuwe
richtlijnen van de WHO voor geluid in de leefomgeving. Het RIVM
beschrijft zoals in de motie is gevraagd eerst de achtergronden van de
WHO-richtlijnen en het Nederlandse beleid. Vervolgens is onderzocht
welke mogelijkheden er zijn om het beleid te verbeteren.
Het Nederlandse geluidbeleid heeft als doel schadelijke
gezondheidseffecten te voorkomen door preventie en sanering. Toch
hebben mensen ernstige hinder van geluid van wegverkeer (ruim
970.000 personen, waaronder circa 800.000 vanwege verkeer in
steden), treinen (bijna 100.000 personen), vliegtuigen (circa 260.000
personen) en van geluid van windturbines (ruim 7.000 personen).
Kernwoorden: geluid, WHO-richtlijnen, gezondheid, motie-Schonis,
omgevingsgeluid, gezondheidsbescherming

Pagina 3 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Pagina 4 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Synopsis

Schonis motion and WHO guidelines for environmental noise
(2018)
The end justifies the means
In October 2018, the World Health Organisation (WHO) published the
environmental noise guidelines. These WHO guidelines are of an
advisory nature and are intended to reduce the harmful health effects of
noise, including interrupted sleep and disturbance. New elements in
these guidelines are the new findings that the more serious health
effects of noise, such as coronary heart diseases, already occur at lower
noise levels than was previously assumed to be the case. These
guidelines also include the assumption that noise from railways disturbs
more people than was previously calculated.
According to RIVM, the policy of the Netherlands could be improved by
updating it in line with the new insights from the WHO. This means
making more intensive efforts, from a policy viewpoint, to reduce the
health effects of noise. Policymakers and other (local) professionals
could then ensure that health plays a more important role in decisions
with regard to noise near people’s homes.
Possibilities for doing so include lowering the legally permissible
maximum noise levels, in order to reduce the additional risk of coronary
heart diseases. Moreover, persons subjected to severe annoyance or
sleep disturbance could be taken into account more efficiently by
ensuring that a larger area around sources of noise is covered by
relevant policy. In doing so, the newest insights into the relationship
between health and noise levels would be applied. In addition, targeted
measures can ensure that people are less bothered by noise.
RIVM reports this in response to the Schonis motion and the new WHO
guidelines for noise in the living environment. As requested in the
motion, RIVM first provides background information on the WHO
guidelines and the policy of the Netherlands. A study was then carried
out to determine which possibilities exist to improve the policy.
The goal of policy in the Netherlands with regard to noise is to prevent
harmful health effects through prevention and remediation.
Nevertheless, it is estimated that a large number of people report
severe annoyance due to noise from road traffic (over 970,000 persons,
including approximately 800,000 due to traffic in cities), trains (almost
100,000 persons), air traffic (approximately 260,000), and wind
turbines (over 7000 persons).
Keywords: noise, WHO guidelines, health, Schonis motion,
environmental noise, health protection

Pagina 5 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Pagina 6 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Inhoudsopgave

Samenvatting — 11
1
1.1
1.2
1.3

Inleiding — 21
Afbakening — 21
Context — 22
Leeswijzer — 23

2
2.1
2.2

Methoden — 25
Vergelijking WHO-richtlijnen en Nederlandse wet- en regelgeving — 25
Mogelijkheden om het Nederlandse geluidbeleid te versterken — 27

3
3.1
3.2
3.3

De WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid — 31
Wat is het doel van de WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid? — 31
Wat is de aanleiding voor het opstellen van nieuwe richtlijnen? — 31
De WHO-richtlijnen: gezondheidskundige advieswaarden verwerkt in
aanbevelingen — 32
De afleiding van de gezondheidskundige advieswaarden — 34
Systematische beoordeling van bewijs in de literatuur — 34
Bepaling van relevante doses — 35
Verwerken van gezondheidskundige advieswaarden in
aanbevelingen — 39

3.4
3.4.1
3.4.2
3.5
4
4.1
4.1.1
4.1.2
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.2.4
4.3
4.3.1
4.3.2
4.4
4.4.1
4.4.2
4.4.3
4.4.4
4.5
4.5.1
4.5.2
4.5.3
4.5.4
4.5.5

Nederlandse wet- en regelgeving voor omgevingsgeluid — 43
Ontstaansgeschiedenis Nederlandse geluidregelgeving — 43
Ontstaan geluidbeleid en -regelgeving — 44
Gevolg ontstaansgeschiedenis voor geluidsnormen en belang van
gezondheid — 46
Huidige regelgeving omgevingsgeluid — 48
Algemeen — 49
Weg- en railverkeer — 49
Vliegverkeer — 53
Windturbines — 56
Toekomst — 57
Overgang naar stelsel van de Omgevingswet — 57
Toekomst geluidbeleid luchthavens — 58
Gezondheidskundige normen in Nederland — 59
Adviezen Gezondheidsraad — 59
Hoe verhouden de adviezen van de Gezondheidsraad zich tot het advies
van de WHO? — 63
GGD-richtlijn — 66
Hoe verhoudt het advies van de GGD zich tot de WHO-richtlijnen? — 67
Mate van blootstelling aan geluid van weg-, rail- en vliegverkeer en
windturbines in Nederland — 68
Geluid van wegverkeer — 70
Hoe verhoudt de blootstelling aan geluid van wegverkeer zich tot huidige
geluidnormen voor wegverkeer? — 71
Geluid van railverkeer — 72
Geluid van vliegverkeer — 72
Geluid van windturbines — 72
Pagina 7 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

5
5.1
5.2
5.2.1
5.3
5.3.1
5.3.2
5.3.3
5.4
5.5
6
6.1
6.1.1
6.1.2
6.1.3

Vergelijking tussen WHO-richtlijnen en het Nederlandse
stelsel — 73
Wat is de aanleiding voor het opstellen van de WHO-richtlijnen en het
Nederlandse stelsel? — 74
Wat beogen de Nederlandse wetgever en de WHO? — 74
De Europese richtlijnen voor omgevingsgeluid en de
WHO-richtlijnen — 75
De wetenschappelijk onderbouwing van de WHO-richtlijnen en het
Nederlandse geluidnormen stelsel — 76
Met welke gezondheidseffecten is rekening gehouden? — 76
Hoe heeft gezondheid een rol gespeeld bij het afleiden van normen en
gezondheidskundige advieswaardes? — 77
Welke rol hebben BR-relaties gespeeld bij het afleiden van geluidnormen
en advieswaardes? — 79
Hoe zien de WHO-richtlijnen en het Nederlandse stelsel eruit en op
welke punten verschillen ze? — 82
Blootstelling van de Nederlandse bevolking aan omgevingsgeluid en de
WHO-advieswaarde — 85

6.7.4
6.8

Omvang en verdeling ziektelast door geluid in Nederland — 89
Geluid van wegverkeer — 89
Omvang ziektelast — 89
Verdeling van de ziektelast door geluid van wegverkeer — 90
Ziektelast door geluid van wegverkeer en Nederlandse
geluidnormen — 91
Geluid van railverkeer — 94
Omvang ziektelast — 94
Verdeling van de ziektelast door geluid van railverkeer — 95
Ziektelast door geluid van railverkeer en Nederlandse
geluidnormen. — 95
Geluid van vliegverkeer — 96
Omvang ziektelast — 96
Verdeling van de ziektelast door geluid van vliegverkeer — 97
Ziektelast door geluid van vliegverkeer en Nederlandse
geluidnormen — 98
Geluid van windturbines — 98
Aantal mensen met gezondheidseffecten door geluid boven de WHOadvieswaarden — 99
Wegverkeer — 99
Railverkeer — 99
Vliegverkeer — 99
Windturbines — 101
Aandachtspunten bij het bepalen van de ziektelast — 101
Korte bespreking van de resultaten — 102
Onzekerheden — 102
Vergelijking met de inzichten van het Gezondheidsraadadvies
uit 1994 — 103
Het effect van aanpassen van de norm of het reduceren van
geluidniveaus tot onder de WHO-advieswaarde — 103
Ziektelast onder de WHO-advieswaarde — 104
Conclusie — 104

7

Mogelijkheden voor versterking van het beleid — 106

6.2
6.2.1
6.2.2
6.2.3
6.3
6.3.1
6.3.2
6.3.3
6.4
6.5
6.5.1
6.5.2
6.5.3
6.5.4
6.6
6.7
6.7.1
6.7.2
6.7.3

Pagina 8 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

7.1
7.2
7.3
7.4
7.4.1
7.4.2
7.5
8
8.1
8.2
8.2.1

Mogelijkheden voor meer gezondheidswinst in het
Nederlandse stelsel — 106
Bepalen van de relevante groep personen — 107
Aangrijpingspunten voor passende maatregelen — 109
Factoren die van belang zijn voor het nemen van maatregelen — 111
Akoestische factoren — 111
Niet-akoestische factoren — 112
Opties voor versterking van het bestaande beleid — 113

8.2.2

Conclusies en aanbevelingen — 123
Conclusies — 123
Aanbevelingen — 126
Algemene aanbevelingen voor versterking beleid voor
omgevingsgeluid — 126
Specifieke aanbevelingen per geluidbron — 129

9

Gebruikte referenties — 133

10

Begrippen en afkortingen — 143
Bijlage 1 De invloed van geluid op gezondheid — 147
Bijlage 2 Achtergronden bij de WHO-richtlijnen — 148
Bijlage 3 Samenvattingen van rapporten en memo’s uit 20182019, uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat — 159
Bijlage 4 Motie Schonis — 162

Pagina 9 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Pagina 10 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Samenvatting

Het Nederlandse geluidbeleid kan worden versterkt door expliciet in te
zetten op een beginsel dat is gericht op het verminderen van negatieve
gezondheidsrisico’s door geluid. Het huidige stelsel is gericht op
preventie, behoud van vastgestelde geluidruimte en sanering. De inzet
op preventie en sanering heeft bijgedragen aan het voorkómen en
verminderen van situaties waarin onaanvaardbare gezondheidseffecten
vanwege geluid optreden. Behoud van de vastgestelde geluidruimte
(stand still beginsel) betekent dat meer activiteiten (bijvoorbeeld meer
verkeersbewegingen) netto dezelfde hoeveelheid geluid mogen maken
en dat de negatieve effecten, behorende bij die geluidruimte, blijven
bestaan. Het Nederlandse beleid zou kunnen worden verbeterd door het
aan te passen aan de nieuwe inzichten van de WHO. Dit betekent dat er
vanuit beleid nadrukkelijk aan wordt gewerkt om de risico’s op
negatieve gezondheidseffecten van geluid te verminderen. Dit biedt ook
mogelijkheden voor synergie met het klimaatakkoord en de aanpak voor
verbetering van de luchtkwaliteit. Beleidsmakers en andere (lokale)
professionals kunnen gezondheid dan een belangrijker onderdeel laten
zijn van beslissingen over geluid bij woningen om de geluidruimte vast
te leggen en de bewoners en omwonenden bescherming te bieden.
Mogelijkheden hiervoor zijn het verlagen van de wettelijke maximaal
toegestane geluidniveaus om het extra risico op coronaire hartziekten te
verminderen. Ook kunnen mensen met ernstige hinder of
slaapverstoring beter in beeld komen door een groter gebied rond
geluidbronnen bij het beleid te betrekken. Hierbij worden dan de
nieuwste inzichten over de relatie tussen gezondheid en de hoogte van
geluidniveaus gebruikt. Verder kunnen gerichte maatregelen ervoor
zorgen dat mensen minder last hebben van geluid.
Dat zijn enkele van de bevindingen uit de vergelijking van het
Nederlandse geluidbeleid met de nieuwe omgevingsgeluidrichtlijnen van
de Wereld Gezondheid Organisatie (WHO).
Waarom deze vergelijking?
De World Health Organisation Regional Office for Europe (WHO) heeft
nieuwe geluidrichtlijnen voor omgevingsgeluid ontwikkeld. De Guideline
Development Group (GDG) van de WHO heeft deze richtlijnen
aanbevelingen opgesteld. Aanleiding hiervoor was de verklaring die de
Europese ministers hebben aangenomen tijdens de Vijfde Ministeriële
Conferentie Leefmilieu en Gezondheid op 12 maart 2010. in het 7e Milieu
Actie Programma van de EU is opgenomen dat de milieu gerelateerde
risico’s te verminderen waarvoor onder meer de geluidniveaus moeten
worden beperkt. Daarbij zou de meest actuele wetenschappelijke kennis
moeten worden ingezet. Daarnaast waren de bestaande richtlijnen uit
1999 toe aan een actualisatie. In oktober 2018 publiceerde de WHO de
richtlijnen over omgevingsgeluid. Naar aanleiding van deze publicatie
heeft de Tweede Kamer in december 2018 een motie aangenomen
(‘Motie Schonis’). Hierin vraagt de Tweede Kamer de regering te laten
onderzoeken hoe deze WHO-richtlijnen zich verhouden tot de huidige
wet- en regelgeving en hoe deze ter versterking van het geluidbeleid
gebruikt kunnen worden.
Pagina 11 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Wat is de bedoeling van het onderzoek?
In een brief van 19 december 2018 aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer kondigde de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en
Waterstaat (I&W) een onderzoek aan. Het doel van dit onderzoek is
tweeledig:
• Breng in kaart hoe de WHO-richtlijnen zich verhouden tot de
huidige (inter-)nationale wet- en regelgeving op het gebied van
omgevingsgeluid; en
• Onderzoek wat de mogelijkheden zijn om de richtlijnen van de
WHO te gebruiken ter versterking van het (inter-)nationaal beleid
en de mogelijke gevolgen daarvan voor de Nederlandse situatie.
Het resultaat van dit onderzoek zijn beleidsopties waarmee tegemoet
kan worden gekomen aan het WHO-advies en de mogelijke
consequenties daarvan. Aan de hand hiervan kunnen vervolgens
beleidskeuzes worden gemaakt.
Wat behelzen de WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid?
De richtlijnen zijn een hulpmiddel voor beleidsmakers en andere (lokale)
professionals om ervoor te zorgen dat gezondheid beter wordt
meegenomen in het geluidbeleid. Het zijn geen normen of wettelijke
waarden; het heeft de status van een advies. De WHO-richtlijnen
bevatten de meest gebruikelijke indicatoren (Lden en Lnight) en betreffen
geluidniveaus per bron bij zwaarst belaste gevel, buitenshuis. De WHOrichtlijnen zijn samengevat in tabel 1.
Tabel 1. De WHO-richtlijnen voor geluid van weg-, rail- en vliegverkeer en
windturbines samengevat

Bron
Wegverkeer

Railverkeer

Pagina 12 van 162

Aanbeveling
De Guidelines Development Group (GDG) doet de sterke aanbeveling
om de geluidniveaus door wegverkeer te reduceren tot onder 53 dB
(Lden), omdat het geluid van wegverkeer boven dit niveau is
geassocieerd met negatieve gezondheidseffecten
De GDG doet de sterke aanbeveling om de nachtelijke geluidniveaus
door wegverkeer te reduceren tot 45 dB (Lnight), omdat het nachtelijk
geluid van wegverkeer boven dit niveau is geassocieerd met negatieve
effecten op de slaap
Om gezondheidseffecten te vermijden, doet de GDG de sterke
aanbeveling dat er door beleidsmakers passende maatregelen worden
genomen om bevolkingsgroepen te beschermen tegen blootstelling aan
geluidniveaus van wegverkeer boven de advieswaarden voor de dag en
voor de nacht. Voor specifieke interventies, raadt de GDG aan het
geluidniveau bij de bron en op de route tussen de bron en de populatie
te verminderen door veranderingen in de infrastructuur.
De GDG doet de sterke aanbeveling om de geluidniveaus door
railverkeer te reduceren tot onder 54 dB (Lden), omdat het geluid van
railverkeer boven dit niveau is geassocieerd met negatieve
gezondheidseffecten
De GDG doet de sterke aanbeveling om de nachtelijke geluidniveaus
door railverkeer te reduceren tot 44 dB (Lnight), omdat het nachtelijk
geluid van railverkeer boven dit niveau is geassocieerd met negatieve
effecten op de slaap
Om gezondheidseffecten te vermijden, doet de GDG de sterke
aanbeveling dat er door beleidsmakers passende maatregelen worden

RIVM-rapport 2019-0227

Bron

Aanbeveling
genomen om bevolkingsgroepen te beschermen tegen blootstelling aan
geluidniveaus van railverkeer boven de advieswaarden voor de dag en
voor de nacht. Er is niet voldoende bewijs voor het gebruik van de ene
interventie ten gunste van de andere
Vliegverkeer De GDG doet de sterke aanbeveling om de geluidniveaus door
vliegverkeer te reduceren tot onder 45 dB (Lden), omdat het geluid van
vliegverkeer boven dit niveau is geassocieerd met negatieve
gezondheidseffecten
De GDG doet de sterke aanbeveling om de nachtelijke geluidniveaus
door vliegverkeer te reduceren tot 40 dB (Lnight), omdat het nachtelijk
geluid van vliegverkeer boven dit niveau is geassocieerd met negatieve
effecten op de slaap
Om gezondheidseffecten te vermijden, doet de GDG de sterke
aanbeveling dat er door beleidsmakers passende maatregelen worden
genomen om bevolkingsgroepen te beschermen tegen blootstelling aan
geluidniveaus van vliegverkeer boven de richtlijnen voor de dag en voor
de nacht. Voor specifieke interventies raadt de GDG aan geschikte
aanpassingen te doen in de infrastructuur
Windturbines De GDG beveelt aan om te overwegen om de geluidniveaus die
worden geproduceerd door windturbines te reduceren tot onder 45 dB
(Lden), omdat het geluid van windturbines boven dit niveau is
geassocieerd met negatieve gezondheidseffecten
Er worden geen aanbevelingen gegeven met betrekking tot de
blootstelling aan nachtelijke geluidniveaus veroorzaakt door
windturbines. De kwaliteit van de bewijslast voor de effecten van
nachtelijke blootstelling is te laag om een aanbeveling te geven
De GDG beveelt ter overweging aan dat er door beleidsmakers
geschikte maatregelen worden geïmplementeerd die ervoor zorgen dat
de blootstelling van bevolkingsgroepen die zijn blootgesteld aan
geluidniveaus van windturbines boven de WHO-richtlijn waarden,
worden gereduceerd. Er is echter onvoldoende bewijs om de inzet van
een bepaald type interventie aan te bevelen
GDG = Guideline Development Group, Lden = Level-day-evening-night, Lnight =
Nachtelijk geluid niveau.
Hoe zijn de WHO-richtlijnen omgevingsgeluid afgeleid?
Bij de afleiding van deze richtlijnen hebben gezondheidskundige
overwegingen een belangrijke rol gespeeld. De richtlijnen zijn opgesteld
volgens een protocol waarin onder meer is vastgelegd dat de richtlijnen
gebaseerd moeten zijn op de laatste stand van de kennis op het gebied
van de relatie geluid en gezondheid. Hiertoe zijn zeven
literatuuroverzichten (‘evidence reviews’) uitgevoerd. De advieswaarden
zijn afgeleid met behulp van de Benchmark Dosis Methode (BMD). Bij
deze methode wordt een aantal stappen doorlopen. Allereerst is een
aantal gezondheidseindpunten bepaald (onder andere: hinder,
slaapverstoring, verminderde leesprestatie, coronaire hartziekten) die
van belang zijn voor het afleiden van de advieswaarden. Vervolgens is
voor deze eindpunten een relevante respons vastgesteld: de
benchmarkrespons (BMR) op basis van beoordeling door deskundigen
(‘expert judgements’). Voor ernstige hinder werd 10% en voor ernstige
slaapverstoring 3% als relevante, respons aangemerkt. Voor coronaire
Pagina 13 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

hartziekten was de benchmarkrespons een extra risico van 5%.
Vervolgens is per geluidbron en per gezondheidseffect met de
blootstelling-respons relatie (BR-relatie; uit de ‘evidence reviews’)
bepaald bij welke geluidniveaus (de benchmark dosis)
benchmarkrespons zich voordeed. Na het vaststellen van de benchmark
doses werd op basis van de combinatie van de prioriteit van elk
gezondheidseindpunt en het laagste bijbehorende blootstellingsniveau
een advieswaarde afgeleid. Deze advieswaardes zijn vervolgens
verwerkt in aanbevelingen. Om tot deze aanbevelingen te komen zijn
verschillende afwegingen gemaakt. Deze afwegingen waren: a) wat is
de kwaliteit van de gevonden bewijslast voor effecten van de
blootstelling, b) wat is de omvang van de ziektelast, en c) wat zijn de
kosten en baten van de implementatie van maatregelen waardoor
geluidniveaus kunnen worden gereduceerd. Bij het opstellen
(verwoorden) van de aanbevelingen is gebruik gemaakt van een
systematiek (GRADE) die twee niveaus voor aanbevelingen onderscheid:
‘sterk’ (‘strong’) en ‘ter overweging/zwak’ (‘conditional’).
Wat houdt het huidige Nederlandse geluidbeleid in?
Het Nederlandse juridische kader voor geluid, naast de Hinderwet, vindt
zijn oorsprong in de jaren ‘60 en ‘70 van de vorige eeuw. Het
toenmalige beleid werd ingegeven door het reguleren van de hinder
door geluid. Dit heeft geleid tot normstelling, in eerste instantie voor
geluid van vlieg-, weg- en railverkeer. De normen voor windturbines zijn
van latere datum.
Deze regelgeving richt zich op het tegengaan van nieuwe situaties met
onaanvaardbare risico’s (preventie), op het vastleggen van
geluidbelasting (geluidruimte) en daarmee op het beheersen van
geluidtoenames (‘stand still’ beginsel) en op het aanpakken van situaties
met onaanvaardbaar risico’s (saneren).
De huidige regels voor de geluidbelasting door weg- en railverkeer zijn
opgenomen in de Wet geluidhinder (Wgh) en de Wet milieubeheer (Wm)
met de bijbehorende onderliggende regelgeving. Voor geluid van wegen railverkeer is gekozen voor een systeem met twee waarden: de
‘voorkeurswaarde’ en de ‘maximale waarde’. Onder de voorkeurswaarde
zijn geen belemmeringen voor het toestaan van geluidgevoelige
bebouwing. Tussen de voorkeurswaarde en maximale waarde is een
afwegingsruimte waarbinnen woningbouw of andere ruimtelijke
ontwikkelingen onder voorwaarden mogelijk zijn. Boven de maximale
waarde is het bouwen van geluidgevoelige objecten in principe niet
mogelijk. Voor weg- en railverkeer zijn geen specifieke maximale
waarden voor de nacht vastgesteld.
Voor luchtvaart en luchthavens is het beleid vastgelegd in de Wet
luchtvaart en onderliggende regelgeving. Voor Schiphol betreft dit met
name het Luchthavenverkeersbesluit (LVB) en het
Luchthavenindelingbesluit (LIB). Voor andere luchthavens van nationale
betekenis is het beleid vastgelegd in de verschillende
luchthavenbesluiten.
De regelgeving voor windturbines is sinds 2011 opgenomen in de Wet
milieubeheer en het onderliggende Besluit regels voor inrichtingen
milieubeheer 1. Voor windturbinegeluid zijn specifieke normen voor de
dag (47 dB Lden) en de nacht (41 dB Lnight) opgenomen.
1

In de praktijk wordt dit besluit veelal aangeduid met Activiteitenbesluit milieubeheer.

Pagina 14 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Ook ónder een voorkeurswaarde of buiten de beperkingsgebieden
kunnen bewoners nog ernstige hinder en negatieve gezondheidseffecten
ondervinden vanwege geluid.
Een belangrijke ontwikkeling in het Nederlandse geluidbeleid zijn de
stelselherziening voor het omgevingsrecht (Omgevingswet) en de
herziening van de geluidsregelgeving (Swung). De wet- en regelgeving
voor weg- en railverkeer en windturbines gaat over naar de
Omgevingswet.
Gezondheidskundige adviezen in Nederland
De adviezen van de Gezondheidsraad gaan niet alleen in op
gezondheidskundige advieswaardes; ook hebben ze een rol gespeeld bij
de totstandkoming van de huidige Nederlandse wet- en regelgeving op
het gebied van omgevingsgeluid. De gezondheidseffecten die volgens de
Gezondheidsraad met de blootstelling aan omgevingsgeluid zijn
geassocieerd, blijken grotendeels dezelfde te zijn als de effecten die
door de WHO worden benoemd. In haar adviezen presenteert de
Gezondheidsraad waarnemingsniveaus en maximaal toelaatbare
geluidsniveaus. Deze kunnen niet één op één worden vergeleken met de
gezondheidskundige advieswaardes van de WHO. De door de
Gezondheidsraad gepresenteerde waarnemingsniveaus voor effecten als
ernstige hinder en ernstige slaapverstoring komen over het algemeen
goed overeen met de laagste geluidniveaus die de WHO gebruikt. De
inzichten over effecten op het hartvaatstelsel zijn echter wel veranderd:
deze effecten treden volgens het advies van de WHO op bij veel lagere
niveaus dan ten tijde van het opstellen van de adviezen van de
Gezondheidsraad werd gedacht.
Tenslotte blijkt dat de ligging van de BR-relaties van wegverkeergeluid
en van railverkeergeluid voor ernstige hinder ten opzichte van elkaar
zijn veranderd. Het inzicht was dat railverkeer bij een zeker
geluidniveau tot een lager percentage ernstige hinder leidde dan
wegverkeer. In het WHO-advies is beschreven dat railverkeergeluid
vanaf circa 55 dB Lden leidt tot een hoger percentage ernstige hinder
dan wegverkeer. Ten tijde en vlak na het Gezondheidsraad advies uit
1994 was dit anders: toen verliep de BR-relatie tussen geluid van
wegverkeer en ernstige hinder steiler dan die voor geluid van
railverkeer.
En de Europese Unie?
De Europese Unie (EU) heeft zich tot taak gesteld burgers te
beschermen tegen de risico van geluid voor de gezondheid en het
welbevinden en daarom als doel gesteld de geluidbelasting binnen haar
grenzen zodanig te verlagen dat geluidniveaus dichter in de buurt
komen van de door de WHO aanbevolen waarden. Dit is van belang voor
de verdere ontwikkeling van de EU-Richtlijn Omgevingslawaai (END 2) die
hiertoe een belangrijk instrument is. Doel van de END is om de
schadelijke gevolgen, hinder inbegrepen, van blootstelling aan
omgevingslawaai te vermijden, te voorkomen of te verminderen. In de
END is onder meer vastgelegd hoe geluid in kaart moet worden gebracht
(Annex 2) en hoe de omvang van de nadelige gezondheidseffecten kan
worden geschat (Annex 3).

2

Internationaal wordt hiervoor de afkorting END gebruikt, voor de European Noise Directive.
Pagina 15 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Hoe leidt minder geluidbelasting tot minder gezondheidseffecten?
Naast de inzet op preventie en de inspanningen om onaanvaardbare
risico’s voor de gezondheid aan te pakken (sanering) leidt verlaging van
de (gemiddelde) geluidbelasting tot de grootst mogelijke
gezondheidswinst bij de Nederlandse bevolking. De grootste
gezondheidsrisico’s treden bij de hoogste blootstellingsniveaus op;
daarom is er voor gekozen om de saneringsoperatie uit te voeren om
situaties met onaanvaardbare risico voor de gezondheid op te heffen.
Hoge blootstellingsniveaus komen relatief weinig voor, waardoor relatief
weinig mensen negatieve effecten van deze hoge niveaus ervaren (zie
Figuur 1). Het totale gezondheidseffect (ofwel gezondheidswinst) is
echter groter wanneer het gemiddelde blootstellingsniveau wordt
gereduceerd.

Figuur 1. Uitsplitsing van het totaal aantal ernstig gehinderden door geluid van
een geluidbron over 1dB klassen met voorkeurswaarde en maximale waarde

Er zijn meer personen blootgesteld aan geluidniveaus rond de
voorkeurswaarden (bijvoorbeeld voor wegverkeer tussen de 50 en 55
dB), waardoor relatief veel mensen nadelige effecten hiervan
ondervinden (zie Figuur 1). Deze situatie is onder meer juist het gevolg
van succesvol bron en RO-beleid. Zonder dat beleid was het aantal en
percentage ernstig gehinderden en slaapverstoorden veel hoger
geweest. Dit principe (relatief weinig mensen met negatieve effecten bij
hoge blootstelling tegenover relatief veel mensen met negatieve effecten
bij mediane blootstelling) komt ook voor bij andere effecten van
geluidbelasting (bijvoorbeeld slaapverstoring en coronaire hartziekten)
en andere geluidbronnen dan wegverkeer, zij het bij andere
geluidniveaus. Indien men wil handelen in de geest van de WHOrichtlijnen, dan zullen maatregelen gericht moeten zijn op vermindering
van het aantal mensen met negatieve gezondheidseffecten. Dat zou bij
voorkeur dienen te gebeuren op die locaties waar zoveel mogelijk
Pagina 16 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

mensen baat bij hebben, bijvoorbeeld in stedelijke gebieden, met grote
groepen mensen die worden blootgesteld aan geluidbelasting. Toch
moeten ook de hoogste blootstellingsniveaus niet uit het oog worden
verloren (niveaus boven de 53 dB), omdat bij deze niveaus de kans op
de meeste ernstige effecten vanwege omgevingsgeluid (bijvoorbeeld
coronaire hartziekten) het grootst is.
Hoe verhouden de WHO-richtlijnen en het Nederlandse geluidbeleid zich
tot elkaar?
De WHO-richtlijnen bevatten gezondheidskundige advieswaarden en
deze waarden moeten worden gezien als aanbevelingen, niet als
wettelijke verplichting. Het is aan de lidstaten of aan de EU om de
aanbevelingen al dan niet om te zetten in wet- en regelgeving. Verder
zijn er een aantal meer inhoudelijke verschillen tussen de WHOrichtlijnen en het Nederlandse geluidbeleid.
De WHO-richtlijnen houden rekening met meer gezondheidseffecten dan
het Nederlandse beleid. Daarin wordt voornamelijk met ‘hinder’ als
gezondheidseffect rekening gehouden. Dit is te verklaren uit het feit dat
de normen zijn opgesteld toen er nog niet voldoende onderzoek
beschikbaar was naar slaapverstoring en coronaire hartziekten en/of dat
werd verondersteld dat aan stress gerelateerde effecten pas optraden
boven de wettelijke normen. Daarnaast zijn de WHO-richtlijnen vooral
gebaseerd op gezondheidskundige overwegingen, terwijl bij het
vaststellen van het Nederlandse normen, na een advies van de
Gezondheidsraad of andere inhoudsdeskundigen, ook afwegingen van
economische, juridische aard en aspecten van ruimtelijke inrichting een
rol spelen. Hierdoor zijn de advieswaarden en normen niet één-op-één
vergelijkbaar met elkaar. Het Nederlandse normenstelsel hanteert,
vooral voor weg- en railverkeer, meerdere normwaarden terwijl de WHO
per bron steeds een advieswaarde voor het etmaal (Lden) en een
advieswaarde voor de nacht (Lnight) gebruikt. Daarbij bestaat er in het
Nederlandse beleid bestuurlijke afwegingsruimte. Voor de verlaging van
geluidniveaus adviseert de WHO maatregelen die effectief voor de
reductie van de negatieve gezondheidseffecten door geluid, terwijl in het
Nederlandse beleid maatregelen vaak doelmatig zijn, gericht op het
beheer van de geluidruimte en rekening houdend met de kosten en
effectiviteit van de maatregelen. In beide benaderingen ondervinden
bewoners overigens ook onder advieswaarden, voorkeurswaarden of
grenswaarden negatieve effecten van geluid. Daarbij moet worden
opgemerkt dat de omvang van de gezondheidseffecten in het gebied
tussen de voorkeurswaarden en maximale waarde het gevolg is van het
geluidbeleid zoals dat tot nog toe in Nederland is gevoerd. De risico’s op
gezondheidseffecten blijkt groter dan dat vroeger werd gedacht. Dit
geeft de indruk dat maximale waarden minder bescherming bieden dan
eerder werd gedacht.
In de WHO-richtlijnen is aangegeven dat de BR-relatie voor geluid van
wegverkeer en ernstige hinder over het algemeen minder steil verloopt
dan de BR-relatie voor geluid van railverkeer en ernstige hinder. Vanaf
55 dB (Lden) ligt de ligt de BR-relatie tussen geluid van railverkeer en
ernstige hinder hoger dan de BR-relatie voor geluid van wegverkeer. Dit
beeld wordt bevestigd door nieuwe BR-relaties die zijn afgeleid op basis
van de GGD Gezondheidsmonitor [1]. Voorheen werd het geluid van
railverkeer als minder hinderlijk dan geluid van wegverkeer beoordeeld.
Pagina 17 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Op basis van die inzichten is destijds in het Nederlandse geluidbeleid
gekozen voor de zogenoemde railbonus.
Tot welke mogelijkheden van versterking van beleid leiden de
overwegingen over de WHO-richtlijnen als men gezondheidsverbetering
wil nastreven?
Als men gezondheidsverbetering wil nastreven, dan kan het huidige
geluidbeleid worden versterkt door gezondheidsverbetering als
opzichzelfstaand doel te verankeren in het beleid. Dit geeft een concrete
invulling van de algemene begrippen in de regelgeving over
bescherming of verbetering van de gezondheid en kwaliteit van de
leefomgeving. Hiermee zou gezondheidsverbetering mede leidend
worden, in plaats van een mogelijk gevolg van de voorgeschreven plicht
om een afweging te maken bij dreigende toename van het geluid.
Daarmee zou gekozen worden om gezondheid een groter gewicht te
geven in de beleidsafwegingen over geluid. Deze beleidskeuze vergt
‘omdenken’ van een ‘stand still’ uitgangspunt naar beleid dat in beginsel
gericht is op het verminderen van negatieve gezondheidseffecten door
geluid. Deze aanpak kan worden ingezet naast de reeds bestaande
beleidsinzet op preventie en sanering. Deze inzet zou een positieve
invloed kunnen hebben op het voorkomen en beperken van negatieve
gezondheidseffecten, zowel qua hoogte van het risico erop als in de
omvang.
Indien men ervoor kiest meer op verbetering gerichte besluiten te
nemen, dan zou de relevante groep moeten worden betrokken die veelal
groter is dan onder het huidige beleid. Het gaat daarbij om een relevant
deel van de mensen die ernstige hinder of slaapverstoring ondervinden
te betrekken terwijl momenteel een relatief beperkte groep onderdeel is
van de beleidsbeslissingen. Beschouw bij het treffen van maatregelen of
aanpassingen waardoor de geluidssituatie wijzigt, niet enkel hoge
blootstellingssituaties (sanering) maar situaties met waarden onder een
norm of vastgestelde waarde.
Neem “passende” maatregelen om de geluidbelasting te verlagen.
Vooral broninterventies, pad-interventies (overdrachtsmaatregelen) en
interventies bij de aanleg, verbetering of sluiting van infrastructuur
lijken effectief zijn voor de reductie van hinder.
Geef daarbij rekenschap aan factoren die niet direct geluid-gerelateerd
zijn maar wel van invloed op de mate van hinder (niet-akoestische
factoren), bijvoorbeeld communicatie met omwonenden of
geluidgevoeligheid.
Om tot gezondheidsverbetering te komen wordt aanbevolen vooraf de
volgende stappen te doorlopen:
a) breng de impact van geluid op de gezondheid op adequate wijze
in beeld, gebruik daartoe:
• hanteer de best beschikbare BR-relaties;
• overweeg om voor weg- en railverkeer ook een Lnight te
hanteren, om naast hinder ook slaapverstoring en de
effecten daarvan te beperken. Het hanteren van een Lnight
kan vervolgens leiden tot specifieke maatregelen;
• betrek de relevante groep, waarbij moet worden beseft dat
ook mensen buiten de momenteel gehanteerde
aandachtsgebieden negatieve effecten ondervinden;
Pagina 18 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Werk de invloed van andere akoestische factoren, zoals
dynamiek geluidniveau in de tijd met rustperioden etc., en
niet-akoestische factoren verder uit, mede om beter aan te
sluiten bij de beleving van omwonenden. Meer inzicht in
hinderbeleving geeft immers meer sturingsmogelijkheden.
b) Leg voor de relevant groep een doel voor de
gezondheidsverbetering vast. Het stelsel van de Omgevingswet
geeft hiervoor een kader.
•

De mogelijkheden, naast de huidige inspanningen voor preventie en
sanering, die het beleid kan aangrijpen om tot gezondheidsverbetering
te komen:
• Het (stapsgewijs of periodiek) aanpassen van de beschikbare
geluidruimte: dit zorgt ervoor dat de bronhouders zich moeten
(blijven) inspannen om de geluidniveaus binnen een bepaalde
periode te verminderen, waardoor de kans op het optreden van
gezondheidseffecten lager wordt. Verlaag de maximale
toegestane geluidemissie per voertuig en verklein de
vastgestelde geluidruimte om te stimuleren dat de reductie van
de geluidemissie van alle voertuigen wordt geeffectueerd.
Mogelijke intensivering van activiteiten is alleen aan de orde als
aantoonbare gezondheidsverbetering kan worden geleverd
(vergelijk de 50/50-regel bij Schiphol);
• Een alternatief is het (stapsgewijs of periodiek) aanscherpen van
de geluidnormen. Daarbij zou het sturen op en eventueel
verlagen van de voorkeurswaarde, in het geval van weg- en
railverkeer, kunnen helpen bij de verlaging van het gemiddelde
geluidniveau. Ook een verlaging van de maximale toegestane
waarden zou overwogen moeten worden, gezien het feit dat de
huidige maximale waarden minder bescherming tegen
gezondheidsrisico’s bieden dan bij de afleiding ervan werd
gedacht;
• De nieuwe inzichten uit de geactualiseerde BR-relaties en Lnight
geven tevens aanleiding tot het heroverwegen of bijstellen van
daarvan afgeleide instrumenten en instructieregels, zoals de
cumulatieregels voor geluid, de normstelling (met name
railverkeer) en de doelmatigheidstoets voor het treffen van
maatregelen vanwege geluid van weg- en spoorverkeer;
• Het aanpassen van de voorwaarden voor bouw op locaties met
relatief hoge geluidbelasting. Naast de algemene planologische
beperkingen/mogelijkheden kan de toepassing van geluidluwe
gevels of andere vormen van geluidadaptief bouwen in
bouwplannen (handreikingen, richtlijnen) worden gestimuleerd.
Het is aan te raden nader te onderzoeken of dergelijke
maatregelen daadwerkelijk bijdragen aan vermindering van
gezondheidsrisico’s. Als laatste geldt dat de
informatieverstrekking voor (toekomstige) bewoners een bijdrage
kan leveren aan het beperken van de hinder. Partijen als de GGD
kunnen een belangrijke rol spelen bij dit punt.
Het toepassen van concrete maatregelen dient op lokaal niveau te
worden afgewogen met in acht neming van het doel voor de
gezondheidsverbetering. Onderkend wordt dat niet elke maatregel in
alle situaties tot het gewenste resultaat leidt. Een mix van maatregelen
Pagina 19 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

zoals in dit rapport omschreven kan worden ingezet om het vastgestelde
doel te bereiken.
Het is evident dat de uitwerking van deze aanbevelingen invloed heeft
op de huidige praktijk. Of en in welke mate extra middelen moeten
worden ingezet hangt af van de wijze waarop het doel wordt
geformuleerd en de uitwerking uiteindelijk vorm krijgt.

Pagina 20 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

1

Inleiding

Het RIVM heeft de opdracht gekregen van het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat (IenW) om een onderzoek uit te voeren
naar de betekenis van de publicatie “Environmental noise guidelines for
the European Region” [2] (hierna WHO-richtlijnen) voor het Nederlandse
beleid. Dit onderzoek was aangekondigd in de kamerbrief van de
Staatssecretaris van IenW van 19 december 2018 [3]. Het onderzoek
richt zich op het verzoek aan de regering zoals in de motie Schonis [4]
is verwoord. Deze motie is ingediend naar aanleiding van de WHOrichtlijnen van het Regional Office for Europe van de Wereld gezondheid
organisatie (WHO).
De doelen van dit onderzoek zijn:
• In kaart brengen hoe de WHO-richtlijnen zich verhouden tot de
huidige (inter)nationale wet- en regelgeving op het gebied van
omgevingsgeluid;
• Onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om de richtlijnen van de
WHO te gebruiken ter versterking van het (inter)nationaal beleid
en de mogelijke gevolgen daarvan voor de Nederlandse situatie.
Het resultaat van het onderzoek bestaat uit een duiding van de WHOrichtlijnen, een vergelijking van de WHO-richtlijnen en het Nederlandse
stelsel van geluidwet- en regelgeving, een overzicht met de
mogelijkheden hoe het Nederlandse geluidbeleid versterkt kan worden
door de inzichten uit de WHO-richtlijnen en de mogelijke consequenties
van deze mogelijkheden. Op basis hiervan kunnen vervolgens
beleidskeuzes worden gemaakt.
1.1

Afbakening
In deze rapportage ligt de focus op omgevingsgeluid afkomstig van
weg-, rail-, vliegverkeer en windturbines. De WHO-richtlijnen
behandelen naast de effecten van geluid van weg-, rail- en vliegverkeer
en windturbines, ook de effecten van recreatiegeluid. Laatstgenoemde
geluidbron zal in dit onderzoek buiten beschouwing worden gelaten. Dit
geldt ook voor de geluidbron industrie. Voor vliegverkeer zal alleen het
beleid voor luchthavens van nationale betekenis worden betrokken.
Militaire luchthavens zullen in deze rapportage buiten beschouwing
worden gelaten.
In de WHO-richtlijnen wordt laagfrequent geluid niet apart behandeld.
Verder gaan de WHO-richtlijnen alleen in op de geluidbelasting op de
gevel en niet op de binnenwaarde. In dit rapport zullen we dat ook niet
doen.
Conform de vraagstelling uit de motie Schonis zullen de WHO-richtlijnen
zoveel als mogelijk worden vergeleken met de huidige regelgeving voor
omgevingsgeluid afkomstig van weg, rail- en vliegverkeer en
windturbines. Daar waar mogelijk en relevant zullen ook vergelijkingen
worden gemaakt met toekomstige regelgeving, in het bijzonder het
Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet [5].
Pagina 21 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Het Europese geluidbeleid, zoals vastgelegd in de EU- richtlijn
Omgevingslawaai (ofwel de European Noise Directive (END)) [6], wordt
meegenomen in de vergelijking van de WHO-richtlijnen met het
Nederlandse beleid. Omdat in de END geen specifieke geluidnormen of advieswaarden worden genoemd, zullen bij de vergelijking alleen de
doelstellingen van de END worden betrokken. Tevens wordt kort
ingegaan op de vergelijking van de Nederlandse normen met
geluidsnormen van andere Europese landen.
1.2

Context
Algemeen
Bij vormgeving van de huidige omgevingskwaliteit hebben partijen in
Nederland te maken met diverse grote maatschappelijke opgaven, zoals
de bouwopgave, de energietransitie en bereikbaarheid. De betrokken
partijen onderkennen veelal dat het realiseren en behouden van een
gezonde leefomgeving ook één van de maatschappelijke opgaven is. De
afweging van alle belangen voor maatschappelijke opgaven is complex.
Daar komt bij dat in de Nederlandse situatie ruimte schaars is, waardoor
geluid producerende activiteiten en geluidgevoelige (woon)locaties zich
vaak in elkaars nabijheid bevinden. Het is daarbij aan de, veelal lokale,
bestuurders om op basis van een integrale afweging een besluit te
nemen.
Ontwikkelingen in Nederland
De WHO publiceerde de gezondheidskundige richtlijnen op een moment
dat in Nederland enkele belangrijke beleidsontwikkelingen spelen voor
het omgevingsgeluid. Deze ontwikkelingen betreffen (i) de
stelselherziening voor het omgevingsrecht (Omgevingswet), (ii) de
herziening voor de geluidsregelgeving en (iii) de herziening van het
luchtvaartbeleid. Deze ontwikkelingen worden hier kort toegelicht.
Ad i en ii. De regels voor het beperken van geluid afkomstig van wegen railverkeer, die nu zijn opgenomen in de Wet geluidhinder (Wgh) [7]
en de Wet milieubeheer (Wm) [8] met de bijbehorende onderliggende
regelgeving, zullen worden opgenomen in het stelsel van de
Omgevingswet. Daarbij worden onder meer het normenstelsel
vereenvoudigd, regels voor naleving voor decentrale infrastructuur
toegevoegd en rekenregels gewijzigd [9]. In dit rapport wordt soms
verwezen naar deze ontwikkelingen, maar de focus ligt op de huidige
regelgeving. Omdat de Wgh en de Wm van toepassing zijn op het
moment dat dit rapport wordt gepubliceerd, worden de nu geldende
termen voorkeurswaarde en maximale waarde in dit rapport
gehanteerd. De geluidregelgeving voor windturbines gaat over van de
Wet milieubeheer (Wm) en het onderliggende Activiteitenbesluit
milieubeheer naar het stelsel van de Omgevingswet [10]. In het beleid
voor de ontwikkeling van windturbines en windenergieparken is geluid
een belangrijke factor. Vanwege de energietransitie en de afspraken in
het Klimaatakkoord blijft naar verwachting vraag naar meer
windturbines en windparken bestaan, met bijbehorende
maatschappelijke discussies over mogelijke geluidhinder en andere
gezondheidseffecten.
Ad iii. Het huidige beleid voor luchtvaart en luchthavens is vastgelegd in
de Wet luchtvaart en onderliggende regelgeving. In tegenstelling tot de
regelgeving voor weg- en railverkeer gaat deze wet- en regelgeving niet
Pagina 22 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

over naar de Omgevingswet [11]. Geluid van vliegtuigen is een
belangrijk onderdeel in het beleid en de wetgeving voor de ontwikkeling
van luchthavens en de omgeving rondom de luchthavens. Veelal bepaalt
het vastgestelde maximale geluidniveaus de omvang van het
vliegverkeer (aantal vliegbewegingen) en de planologische grenzen voor
ruimtelijke ontwikkelingen rond de luchthavens en de aanvliegroutes.
Belangrijke ontwikkelingen hierbij zijn de voorbereiding van een nieuwe
Luchtvaartnota, een mogelijke uitbreiding van de luchthaven van
Lelystad en de wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit van Schiphol
zoals in de brief van 5 juli 2019 van de Minister van IenW is verwoord
[12]. In de nieuwe Luchtvaartnota, die in de zomer van 2020 zal
verschijnen, geeft het kabinet aan hoe de luchtvaart zich kan
ontwikkelen met het oog op andere belangen zoals leefbaarheid,
duurzaamheid en veiligheid. In dit rapport wordt verwezen naar deze
ontwikkelingen, maar de focus ligt op de huidige wet- en regelgeving.
Europese ontwikkelingen
Ook op het niveau van de Europese Unie (EU) spelen
beleidsontwikkelingen die van belang zijn voor het Nederlandse
geluidbeleid. Deze ontwikkelingen waren mede aanleiding voor het
opstellen van de nieuwe WHO-richtlijnen en worden daarom nader
toegelicht in hoofdstuk 3. Verder is de EU-richtlijn Omgevingslawaai
(END) een belangrijk instrument voor de gemeenschappelijke aanpak in
de EU [6] en daarmee ook voor het Nederlandse geluidbeleid. De
lidstaten hebben aangegeven dat de WHO-richtlijnen een rol moeten
spelen bij de revisie van Annex III van de END. In paragrafen 4.2.1 en
5.2.1 worden deze ontwikkelingen verder toegelicht.
1.3

Leeswijzer
Deze rapportage is opgebouwd uit twee delen. In het eerste deel
(hoofdstuk 3, 4 en 5) wordt in beeld gebracht hoe de WHO- richtlijnen
zich verhouden tot de huidige (inter)nationale wet- en regelgeving op
het gebied van omgevingsgeluid (hoofdstuk 5). Hierbij wordt eerst
ingegaan op de achtergronden en onderbouwing van de WHO-richtlijnen
(hoofdstuk 3), de Nederlandse wet- en regelgeving en de blootstelling
van de Nederlandse bevolking aan geluid van weg- en railverkeer,
vliegverkeer en windturbines (hoofdstuk 4). Waar mogelijk wordt
ingegaan op toekomstige wet- en regelgeving (Omgevingswet).
In het tweede deel van het rapport (hoofdstuk 6, 7 en 8) zal de
ziektelast in Nederland door geluid worden vergeleken voor de WHOadvieswaarden en de Nederlandse geluidnormen (hoofdstuk 6), en
worden mogelijkheden geschetst om de WHO-richtlijnen te gebruiken
om het Nederlandse geluidbeleid te versterken (hoofdstuk 7). Tot slot
zullen (in hoofdstuk 8) de conclusies en aanbevelingen worden
gepresenteerd.
In hoofdstuk 2 worden de methoden beschreven, die in dit onderzoek
zijn gebruikt. Aan het slot van dit rapport is een lijst met gebruikte
begrippen en afkortingen opgenomen. In de bijlagen zijn verdere
achtergronden terug te vinden over de invloed van geluid op gezondheid
en de WHO-richtlijnen.

Pagina 23 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Pagina 24 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

2

Methoden

In dit hoofdstuk wordt kort beschreven op welke punten de WHOrichtlijnen en de Nederlandse wet- en regelgeving voor omgevingsgeluid
in dit onderzoek met elkaar zijn vergeleken en op welke wijze de
versterking van het beleid kan worden vormgegeven.
2.1

Vergelijking WHO-richtlijnen en Nederlandse wet- en
regelgeving
Het sec vergelijken van de WHO-advieswaarden met de normen uit het
Nederlandse geluidnormenstelsel in termen van decibellen is alleen
zinvol als tegelijkertijd gekeken wordt naar de context van hetgeen de
advieswaarden en de normen beogen en de uitgangspunten of
afwegingen waarop ze gebaseerd zijn. Deze noodzaak wordt hier eerst
toegelicht, voordat de onderzoeksvragen en –methoden worden
beschreven.
Belang van context voor de vergelijking
De gezondheidskundige advieswaarden van de WHO zijn gebaseerd op
de laatste stand van kennis over blootstelling aan en respons op
omgevingsgeluid. De WHO heeft voor het vaststellen van advieswaarden
criteria opgesteld over de te beschouwen gezondheidseffecten, de te
beschermen populatie en de mate van bescherming.
Traditioneel beoordelen beleidsmakers de milieukwaliteit met normen
(bijvoorbeeld streefwaarden en grenswaarden). In Nederland geldt
daarbij vaak als uitgangspunt dat onnodige belasting van de
omgevingskwaliteit moet worden vermeden of dat de milieubelasting zo
laag als redelijkerwijs mogelijk moet zijn. Mens en milieu worden
beschermd tegen maatschappelijk onaanvaardbaar geachte
gezondheids- en milieurisico’s [13] [14]. Zolang geluidniveaus en
concentraties onder de norm blijven, ‘zijn gezondheidsrisico’s
verwaarloosbaar’. Maar milieunormen hebben niet altijd alleen een
gezondheidskundige basis. Volgens Roels et al. [13] zijn er veel factoren
die invloed hebben op de uiteindelijke norm: de aard van de
omgevingsfactor, moet/kan er rekening worden gehouden met beleving,
de manier waarop de norm is onderbouwd, de invloed van “Europa” in
het betreffende beleidskader, het beschermingsdoel (de mens, gericht
op voorkomen van schade), moet onderscheid worden gemaakt tussen
bestaande en nieuwe situaties, etc.. Normen (moeten) leiden tot minder
negatieve externe effecten en zouden moeten leiden tot externe baten,
zoals schonere lucht of een veiligere woonomgeving. Maar elke norm
heeft ook een prijs: normen beperken de vrijheid van individuen,
bedrijven en/of overheden in hun activiteiten en kunnen leiden tot
hogere productiekosten. Bij het formuleren van normen is daarom ook
een transparante afweging van voor- en nadelen, kosten en baten van
belang.
Een beleidsmatig vastgestelde norm hoeft niet identiek te zijn aan de
gezondheidskundige advieswaarde. Er kunnen redenen zijn om van de
gezondheidskundige advieswaarde af te wijken. Als de achtergronden en
Pagina 25 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

afwegingen van deze afwijking niet transparant zijn, dan bemoeilijkt dit
de interpretatie van de gezondheidskundige effecten van een eventuele
normoverschrijding. Een norm die juridisch wordt aangeduid als
grenswaarde, kan inhoudelijk een beperkte relatie met een
gezondheidskundige advieswaarde hebben [13].
Aspecten waarop is gelet bij de vergelijking
Bij de vergelijking van de WHO-richtlijnen met de Nederlandse wet- en
regelgeving op het gebied van omgevingsgeluid is op de volgende
aspecten gelet:
1) Wat beogen de WHO-richtlijnen en het Nederlandse stelsel en
wat zijn de (bescherm)doelen?
2) Wat is de aanleiding en op welke problematiek is de aanpak
gericht?
3) Hoe zijn de WHO-richtlijnen en het Nederlands stelsel tot stand
gekomen? Wat is de wetenschappelijke en/of maatschappelijke
onderbouwing van de WHO-richtlijnen en het Nederlandse
stelsel?
4) Hoe zien de WHO-richtlijnen en het Nederlandse stelsel er uit en
welke soort normtypen zijn er in opgenomen?
Voor de vergelijking van de WHO-richtlijnen met de Nederlandse wet- en
regelgeving is gebruik gemaakt van diverse bronnen:
• Het WHO-richtlijnen rapport [2] en de acht bijbehorende
evidence reviews [15-23];
• De Nederlandse wet- en regelgeving voor geluid: eigen
literatuuronderzoek en een notitie opgesteld door de Universiteit
Utrecht [24]. Om de Nederlandse wet- en regelgeving voor geluid
te kunnen beoordelen voor de aspecten in de bovengenoemde
vragen, heeft het RIVM aan de Juridische faculteit van de
Universiteit van Utrecht opdracht gegeven om de historische
ontwikkelingen van geluidsnormen voor weg-, rail,- en
vliegverkeer op een rij te zetten en daarbij te kijken naar de
overwegingen die een rol hebben gespeeld.
• De adviezen van de Gezondheidsraad uit 1971/1972, 1994 en
2004 [25-27].
Voor het vergelijken van de Nederlandse normen met de geluidnormen
uit andere Europese landen verwijzen we naar het rapport dat is
opgesteld door M+P voor het EPA Network Interest Group on Noise
Abatement (IGNA) [28]. Diverse landen zijn momenteel bezig de WHOrichtlijnen en het eigen beleid te vergelijken. Op diverse congressen en
bijeenkomsten worden de conceptresultaten besproken.

Pagina 26 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Box 1: Belangrijkste resultaten van de vergelijking van geluidnormen uit andere
Europese landen met de WHO-richtlijnen

Diverse Europese landen, zoals Duitsland, Polen en Engeland, zijn op
dit moment aan het onderzoeken hoe de WHO-richtlijnen zich
verhouden tot hun landelijke normenstelsel en op welke manier ze de
WHO- richtlijnen kunnen gebruiken in hun eigen beleid. Duitsland
heeft dit beschreven in het rapport ‘WHO-Leitlinien für
Umgebungslärm für die Europäische Region’ [29].
Een overzicht van geluidnormeringen in 29 Europese landen is recent
in opdracht van de Interest Group on Traffic Noise Abatement (IGNA)
opgesteld [28]. Hieruit komt het volgende beeld naar voren:
- de meeste landen hebben wetgeving voor Lday en Lnight;
- er is een grote variatie in de hoogte van de normen per
geluidbron. Deze hebben een range van 20 dB of meer;
- een kwart van de landen heeft minder strenge normen voor rail
dan voor wegverkeer ('railbonus');
- 80% tot 90% van de onderzochte landen heeft normen voor
weg- en railverkeer die soepeler zijn dan de WHOadvieswaarden. 60% heeft normen voor windturbines die
soepeler zijn dan de WHO-advieswaarden. Alle landen hebben
normen voor luchtvaart die soepeler zijn dan de WHOadvieswaarden;
- veel landen hebben normen die gedifferentieerd zijn naar het
soort gebied, zoals stadscentra, woonwijken en gemengde
zones;
- normen hebben verschillende doelen of functies (streefwaarde,
limietwaarde) en ook het toepassingsgebied (nieuwbouw,
bestaand) verschilt;
- de mogelijke acties bij overschrijding van normen zijn heel
divers: geldboetes, bron- en overdrachtsmaatregelen,
gevelisolatie, verbod.

2.2

Mogelijkheden om het Nederlandse geluidbeleid te versterken
In het tweede deel van dit rapport zijn de verschillende opties voor de
versterking van het beleid opgenomen. Maar voordat we deze opties
presenteren, laten we eerst zien hoe groot de ziektelast door
omgevingsgeluid in Nederland op dit moment wordt geschat en hoe
deze ziektelast is verdeeld over de verschillende geluidsniveaus.
Daardoor krijgen we ook een beeld van de omvang van de ziektelast
onder de Nederlandse bevolking bij overschrijding van de door de WHO
opgestelde gezondheidskundige advieswaarden en een aantal
belangrijke normen uit het Nederlandse geluidbeleid. Voor de in deze
rapportage gepresenteerde ziektelastberekeningen maken we gebruik
van de resultaten van recente schattingen van de omvang van het
aantal mensen in Nederland dat negatieve effecten door
omgevingsgeluid ondervindt. De methoden staan beschreven in een
aparte rapportage: Van Kempen et al. [1] .
De opties waarmee we denken dat het beleid kan worden versterkt,
komen voort uit de vergelijking van de uitgangspunten voor de WHOrichtlijnen met de Nederlandse wet- en regelgeving. Daarbij worden de
beschikbare instrumenten betrokken. Het betreft opties gericht op het
verminderen van negatieve gezondheidseffecten vanwege de
blootstelling aan omgevingslawaai. Het gaat hierbij om opties op
Pagina 27 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

hoofdlijnen. Daar waar mogelijk hebben we wen verdere concretisering
gemaakt voor de specifieke geluidbron.
Naar aanleiding van het verschijnen van de WHO-richtlijnen heeft het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, los van het verschijnen van
de Motie Schonis, een aantal concrete maatregelen laten onderzoeken.
De resultaten van deze onderzoeken zijn terug te vinden in de rapporten
zoals vermeld in bijlage 3. Voor een aantal gevallen zijn ook de
bijbehorende consequenties opgenomen in de rapportages.

Pagina 28 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Deel I: Hoe verhouden de WHO-richtlijnen zich tot de
huidige (inter)nationale wet- en regelgeving op het gebied
van omgevingsgeluid?

Pagina 29 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Pagina 30 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

3

De WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid

In dit hoofdstuk worden het doel en de totstandkoming van de WHOrichtlijnen toegelicht. Daarbij hebben gezondheidskundige overwegingen
een belangrijke rol gespeeld.
• De WHO heeft de Benchmark Dosis Methode gebruikt voor het
afleiden van de gezondheidskundige advieswaarden. Daarvoor is
voor verschillende wetenschappelijk relevante uitkomstmaten
bepaald bij welke geluidniveaus zich relevante effecten voordoen.
• Daarbij heeft de WHO voor een aantal van te voren vastgestelde
relevante responsen met behulp van blootstelling-respons
relaties bepaald bij welke geluidniveaus deze zich voordeden.
Uiteindelijk koos de WHO ervoor om 10% ernstige hinder en 3%
ernstige slaapverstoring als relevante respons te benoemen. Dit
was leidend voor het afleiden van advieswaarden.
• Bij het vaststellen van de gezondheidskundige advieswaarden is
gebruik gemaakt van de nieuwste BR-relaties. Deze zijn
gebaseerd op verschillende internationale studies en afgeleid als
onderdeel van evidence reviews.
3.1

Wat is het doel van de WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid?
De WHO heeft nieuwe richtlijnen voor omgevingsgeluid beschreven in
het document “Environmental Noise Guidelines for the European Region”
[2]. Dit document bevat gezondheidskundige advieswaarden en
aanbevelingen gericht op de bescherming van de gezondheid van
mensen tegen de negatieve effecten van omgevingslawaai. De
richtlijnen zijn bedoeld om beleidsmakers en andere (lokale)
professionals, zoals onderzoekers of adviseurs, te ondersteunen bij het
opstellen van regels, beleid of advies over geluid en gezondheid. De
richtlijnen zijn een hulpmiddel om te stimuleren dat gezondheid beter
wordt meegenomen in het geluidbeleid. Het zijn geen normen of
wettelijke waarden.
Al sinds 1980 stelt de WHO de nadelige gevolgen van omgevingslawaai
aan de orde: als onderdeel van de Environmental Health Criteria werden
destijds de eerste community guidelines voor omgevingslawaai
gepubliceerd [30]. Daarna heeft de WHO onder meer in 1999 richtlijnen
over geluid [31] uitgebracht. In bijlage 2.1 staat een nadere toelichting
over de geschiedenis van gezondheidskundige richtlijnen voor geluid. De
nieuwe richtlijnen zijn ontwikkeld door het Regional Office for Europe
van de WHO en zijn gericht op de Europese regio.

3.2

Wat is de aanleiding voor het opstellen van nieuwe richtlijnen?
De aanleiding voor het opstellen van nieuwe WHO-richtlijnen is
drievoudig [32]:
In het zevende Algemene milieuactie-programma voor de Europese Unie
voor de periode tot en met 2020, getiteld “Goed leven, binnen de grenzen
van onze planeet”, heeft de EU vastgelegd dat men (binnen de grenzen
van wat mogelijk is) de geluidbelasting zodanig wil verlagen, dat de
geluidniveaus dichter bij de niveaus komen die door de WHO worden
Pagina 31 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

aanbevolen [33]. Een belangrijk instrument om dit doel te realiseren is de
in hoofdstuk 1 genoemde EU-richtlijn Omgevingslawaai (END) [6]. Deze
heeft als doel in Europa een gemeenschappelijke aanpak te voeren om
schadelijke effecten van de blootstelling aan omgevingslawaai te
voorkomen, vermijden of verminderen. In de END is ook vastgelegd hoe
het geluid in kaart moet worden gebracht (Annex II) en hoe de nadelige
gezondheidseffecten van geluid kunnen worden bepaald (Annex III).
Ten tweede zijn sinds de publicatie van de vorige WHO-richtlijnen in 1999
[31] voor geluid nieuwe onderzoeken uitgevoerd naar de effecten van de
blootstelling aan omgevingsgeluid op gezondheid. De resultaten van deze
onderzoeken waren dusdanig dat een herziening van de richtlijnen
wenselijk was:
• In deze nieuwe onderzoeken werden de effecten op een aantal
nieuwe gezondheidseindpunten geconstateerd, zoals beroerte,
diabetes, obesitas.
• Er zijn diverse onderzoeken verschenen waarin werd gekeken naar
effecten van andere bronnen dan alleen geluid van weg- en
vliegverkeer: geluid van railverkeer, geluid van windturbines en
recreatief geluid.
• De WHO heeft in 2009 gezondheidskundige richtlijnen voor de
blootstelling aan nachtelijk geluid [34] gepubliceerd: de Night
Noise Guidelines for Europe.
Voor meer achtergrondinformatie over de geschiedenis van de WHOrichtlijnen van geluid, zie bijlage 2.
Ten slotte heeft ook de verklaring die de Europese ministers tijdens de
Vijfde Ministeriële Conferentie Leefmilieu en Gezondheid in Parma op 12
maart 2010 hebben aangenomen een kleine rol gespeeld. Met deze
verklaring hebben zij onder meer afgesproken de negatieve impact van
omgevingslawaai op de gezondheid te reduceren. De tekst is goedgekeurd
door de 53 lidstaten die deelnamen aan deze conferentie. Met deze
verklaring werd de WHO gevraagd om nieuwe, geschikte richtlijnen op te
stellen [32, 35].
3.3

De WHO-richtlijnen: gezondheidskundige advieswaarden verwerkt
in aanbevelingen
In de WHO-richtlijnen worden voor verschillende bronnen
gezondheidskundige advieswaarden gepresenteerd. Het gaat om
jaargemiddelde geluidniveaus, uitgedrukt in Lden of Lnight, voor
buitenniveaus op de hoogst belaste gevel. De definitie van de
geluidbelasting die de WHO heeft gehanteerd, komt overeen met de
definitie die wordt gebruikt in de EU-richtlijn Omgevingslawaai en
Nederlandse wet- en regelgeving.
De gezondheidskundige advieswaarden voor de verschillende bronnen zijn
door de WHO verwerkt in aanbevelingen. Het resultaat is weergegeven in
tabel 3.1. Het afleiden en opstellen van de gezondheidskundige
advieswaarden en bijbehorende aanbevelingen is verlopen volgens de
regels van het “WHO Handbook for Guideline Development” [36]. Dit
handboek voorziet in een duidelijk kader om op systematische wijze
bewijsmateriaal te gebruiken als basis voor de ontwikkeling van
aanbevelingen ter bescherming van de volksgezondheid.
Pagina 32 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Tabel 3.1 De WHO-richtlijnen voor geluid van weg, vlieg en railverkeer en
windturbines samengevat (Bron: [2]).

Bron
Wegverkeer

Railverkeer

Vliegverkeer

Windturbines

Aanbeveling†‡
De Guideline Development Group (GDG) doet de sterke
aanbeveling om de geluidniveaus door wegverkeer te reduceren
tot onder 53 dB (Lden), omdat het geluid van wegverkeer boven
dit niveau is geassocieerd met negatieve gezondheidseffecten
De GDG doet de sterke aanbeveling om de nachtelijke
geluidniveaus van wegverkeer te reduceren tot 45 dB (Lnight),
omdat het nachtelijk geluid van wegverkeer boven dit niveau
wordt geassocieerd met negatieve effecten op de slaap
Om gezondheidseffecten te vermijden, doet de GDG de sterke
aanbeveling dat er door beleidsmakers passende maatregelen
worden genomen om bevolkingsgroepen te beschermen tegen
blootstelling aan geluidniveaus van wegverkeer boven de
advieswaarden voor de dag en voor de nacht. Voor specifieke
interventies, raadt de GDG aan om het geluidniveau bij de bron en
op de route tussen de bron en de populatie te verminderen door
veranderingen in de infrastructuur.
De GDG doet de sterke aanbeveling om de geluidniveaus van
railverkeer te reduceren tot onder 54 dB (Lden), omdat het geluid
van railverkeer boven dit niveau wordt geassocieerd met
negatieve gezondheidseffecten
De GDG doet de sterke aanbeveling om de nachtelijke
geluidniveaus van railverkeer te reduceren tot 44 dB (Lnight),
omdat het nachtelijk geluid van railverkeer boven dit niveau is
geassocieerd met negatieve effecten op de slaap
Om gezondheidseffecten te vermijden, doet de GDG de sterke
aanbeveling dat er door beleidsmakers passende maatregelen
worden genomen om bevolkingsgroepen te beschermen tegen
blootstelling aan geluidniveaus van railverkeer boven de
advieswaarden voor de dag en voor de nacht. Er is niet voldoende
bewijs voor het gebruik van de ene interventie ten gunste van de
andere
De GDG doet de sterke aanbeveling om de geluidniveaus van
vliegverkeer te reduceren tot onder 45 dB (Lden), omdat het
geluid van vliegverkeer boven dit niveau wordt geassocieerd met
negatieve gezondheidseffecten
De GDG doet de sterke aanbeveling om de nachtelijke
geluidniveaus van vliegverkeer te reduceren tot 40 dB (Lnight),
omdat het nachtelijk geluid van vliegverkeer boven dit niveau
wordt geassocieerd met negatieve effecten op de slaap
Om gezondheidseffecten te vermijden, doet de GDG de sterke
aanbeveling dat er door beleidsmakers passende maatregelen
worden genomen om bevolkingsgroepen te beschermen tegen
blootstelling aan geluidniveaus van vliegverkeer boven de
richtlijnen voor de dag en voor de nacht. Voor specifieke
interventies raadt de GDG aan om geschikte aanpassingen te doen
in de infrastructuur.
De GDG beveelt aan om te overwegen om de geluidniveaus die
worden geproduceerd door windturbines te reduceren tot onder 45
dB (Lden), omdat het geluid van windturbines boven dit niveau
wordt geassocieerd met negatieve gezondheidseffecten
Pagina 33 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Bron

Aanbeveling†‡
Er worden geen aanbevelingen gegeven over de blootstelling
aan nachtelijke geluidniveaus veroorzaakt door windturbines.
De kwaliteit van de bewijslast met betrekking tot de effecten van
nachtelijke blootstelling is te laag om een aanbeveling te geven.
De GDG beveelt ter overweging aan dat er door beleidsmakers
geschikte maatregelen worden geïmplementeerd die ervoor zorgen
dat de blootstelling van bevolkingsgroepen die zijn blootgesteld
aan geluidniveaus van windturbines boven de WHO-richtlijn
waarden, worden gereduceerd. Er is echter onvoldoende bewijs
om de inzet van een bepaald type interventie aan te bevelen

† De voorgestelde advieswaarden betreffen jaargemiddelde buitenniveaus aan de hoogst
belaste gevel; ‡ Bij het opstellen van de aanbevelingen heeft de WHO gebruik gemaakt
van de GRADE (‘Grading of Recommendations, Assessment, Development and Evaluation’)
methode [37]. Dit systeem kent voor een aanbeveling twee niveaus: sterk (strong) en ter
overweging of zwak (conditional); Afkortingen: GDG = Guideline Development Group, Lden
= Level-day-evening-night, Lnight = Nachtelijk geluid niveau.

3.4

De afleiding van de gezondheidskundige advieswaarden
De gezondheidskundige advieswaarden die de WHO heeft opgenomen in
haar richtlijnen, zijn in een aantal stappen tot stand gekomen. Deze
stappen worden in deze paragraaf toegelicht.

3.4.1

Systematische beoordeling van bewijs in de literatuur
Voor een aantal door de WHO geselecteerde gezondheidseffecten is door
het Systematic Review Team 3 op systematische wijze gezocht naar
bewijs in de literatuur om antwoord te vinden op de vraag “Is er een
relatie tussen de blootstelling aan geluid veroorzaakt door weg,- rail, en
vliegverkeer en windturbines en gezondheidseindpunten?”. Dit bewijs is
systematisch en methodologisch beoordeeld. Het resultaat is
samengevat in de zogenoemde “evidence reviews” 4. In totaal zijn er
zeven evidence reviews uitgevoerd met de volgende onderwerpen:
• Hinder;
• effecten op slaap;
• effecten op leerprestaties en mentale gezondheid;
• effecten op het ongeboren kind;
• effecten op het cardiovasculaire en metabole systeem;
• effecten op het gehoor;
• effecten van interventies.
De resultaten van de evidence reviews zijn gepubliceerd in een speciale
uitgave van het “peer-reviewed” International Journal of Environmental
Research and Public Health 5. [15-20, 22, 23] Verdere achtergronden van
de evidence review over de effecten op het cardiovasculaire en metabole
systeem zijn gepubliceerd in een RIVM-rapportage [21]. In bijlage 2.2
3. Het Systematic Review Team (SRT) is een groep van experts op het gebied van geluid en gezondheid. Hun

rol was om alle relevante literatuur te reviewen in het licht van de richtlijnen. Twee onderzoekers van het RIVM
maakten deel uit van het SRT.
4 Een evidence review is een literatuuroverzicht dat op een gestructureerde wijze wordt uitgevoerd. Op basis
van een vraagstelling wordt gezocht in meerdere elektronische databases. In- en exclusiecriteria worden
gehanteerd om de in aanmerking komende artikelen te selecteren. De artikelen worden beoordeeld op
methodologische kwaliteit en de benodigde gegevens uit de artikelen geëxtraheerd. Indien mogelijk worden de
resultaten van de afzonderlijke onderzoeken samengevat tot één overall schatting van het bestudeerde effect
(meta-analyse). Het resultaat wordt op transparante en reproduceerbare wijze gerapporteerd. Omdat de WHO
zich voor de richtlijnen wil baseren op het best beschikbare bewijsmateriaal, moesten de auteurs van de
reviews ook een oordeel geven over de kwaliteit van de gevonden bewijslast.
Pagina 34 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

staat een nadere toelichting over de gevolgde werkwijze in de
verschillende evidence reviews.
3.4.2

Bepaling van relevante doses
Bij het afleiden van de gezondheidskundige advieswaarden heeft de
WHO gebruik gemaakt van de Benchmark Dosis Methode (BMD) [38].
Deze methode wordt vaak toegepast in de toxicologie, maar kan ook
worden toegepast op epidemiologische data. De belangrijkste
benodigdheden om deze methode te kunnen toepassen zijn (i) een van
te voren vastgestelde relevante respons, en (ii) een blootstellingrespons (BR) relatie. Een BR-relatie is een wiskundige beschrijving
waarmee de samenhang tussen de blootstelling aan geluidniveaus,
veroorzaakt door een geluidbron, en de bijbehorende respons
(bijvoorbeeld de kans op ernstige hinder of de kans op het krijgen van
een hartinfarct) kan worden beschreven.
Het afleiden van gezondheidskundige advieswaarden met de Benchmark
Dosis Methode is in een aantal stappen verlopen. Als eerste stap moest
voor een aantal van te voren vastgestelde gezondheidseindpunten die
de WHO relevant en tevens kritisch achtte voor het afleiden van de
gezondheidskundige advieswaarden, worden bepaald wanneer de
respons bij de blootgestelde populatie relevant (bijv. in vergelijking met
een referentie) werd bevonden. Deze relevante respons wordt ook wel
aangemerkt als benchmarkrespons (BMR) en werd vastgesteld op basis
van “expert judgement”: deskundigen hebben op basis van hun kennis
en ervaring een inschatting gemaakt. In tabel 3.2 wordt een overzicht
gegeven van de gezondheidseindpunten die door de WHO als relevant
en kritisch werden geacht voor het afleiden van gezondheidskundige
advieswaarden met de bijbehorende door de WHO vastgestelde
relevante respons (BMR). Uit de tabel blijkt bijvoorbeeld dat de WHO
10% ernstige hinder een maximaal acceptabele respons vindt. Ook
wordt een relatieve toename van 5% van het risico op coronaire
hartziekten nog acceptabel gevonden.
Tabel 3.2 Overzicht van de door de WHO vastgestelde relevante respons voor
relevante gezondheidseindpunten die volgens de WHO kritisch waren voor het
afleiden van de gezondheidskundige advieswaarden.*

Gezondheidseindpunt
Incidentie van coronaire hartziekten
Incidentie van hypertensie
Percentage ernstige slaapverstoring
Percentage ernstige hinder
Permanent gehoorverlies
Begrijpend lezen en mondeling begrip

BMR
5% toename in RR
10% toename in RR
3% absolute toename
10% absolute toename
Geen toename
Een maand vertraging in
leesjaren

*Let op: Naast de gezondheidseindpunten in deze tabel waren er ook andere
gezondheidseindpunten die de WHO wel relevant achtte in relatie tot de blootstelling aan
geluid, maar niet kritisch voor het afleiden van de gezondheidskundige advieswaarden.
Het betrof de effecten op het ongeboren kind, effecten op kwaliteit van leven, welzijn en
mentale gezondheid, en metabole uitkomsten zoals diabetes en obesitas. Afkortingen:
BMR = Benchmark respons, ofwel de relevante respons. RR = Relatief Risico

Over het algemeen is een gezondheidskundige advieswaarde een
blootstellingsniveau waarbij de kans op het optreden van een nadelig
gezondheidseffect naar redelijke verwachting nul of (zeer) klein is [38].
Pagina 35 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Uit tabel 3.2 blijkt dat de WHO daar in haar richtlijnen van afwijkt: ze
heeft er voor gekozen om voor een aantal gezondheidseindpunten (bijv.
coronaire hartziekten, hypertensie, ernstige hinder, slaapverstoring) het
risico op het krijgen van een van deze gezondheidseffecten tot een
zeker niveau acceptabel te vinden.
Nadat voor de verschillende relevante en tevens kritische
gezondheidseindpunten de relevante respons of BMR was vastgesteld,
moest worden bepaald welke dosis bij deze vooraf vastgestelde
relevante respons hoort. Dit is de Benchmark Dosis (BMD). Om de
verschillende BMDs te bepalen heeft de WHO gebruik gemaakt van de
BR-relaties die waren afgeleid voor verschillende gezondheidseindpunten
als onderdeel van de evidence reviews. Voor ernstige hinder en ernstige
slaapverstoring was dit relatief eenvoudig omdat de “volledige” BRrelatie beschikbaar was [15, 19]. Voor zowel coronaire hartziekten als
hypertensie was het lastiger, omdat voor beide effecten alleen een
associatiemaat beschikbaar was: Het risico op het krijgen van
hypertensie of coronaire hartziekten door geluid werd uitgedrukt als RR
per 10 dB. Bovendien konden op basis van de beschikbare data geen
conclusies worden getrokken over een drempelwaarde [20, 21]. Een
drempelwaarde is het geluidniveau vanaf waar de kans op het krijgen
van bijvoorbeeld coronaire hartziekten begint toe te nemen. In plaats
van een drempelwaarde besloot de WHO in haar richtlijnen document uit
te gaan van het laagste blootstellingsniveau dat was gemeten in de
studies waarop de BR-relatie voor respectievelijk de incidentie van
coronaire hartziekten en de incidentie van hypertensie was gebaseerd.
Nadat voor de verschillende relevante en tevens kritische
gezondheidseindpunten een relevante dosis of BMD was vastgesteld,
werd op basis van de prioriteit die een gezondheidseindpunt had, en het
laagste blootstellingsniveau een gezondheidskundige advieswaarde
afgeleid. Deze prioritering lichten we kort toe.
De WHO heeft de relevante en kritische gezondheidseindpunten
geprioriteerd op basis van wegingsfactoren (“severity weights”). Deze
zijn door de WHO al eerder gebruikt voor de berekening van het aantal
disability-adjusted life years (DALYs) door omgevingsgeluid [39]. Met
behulp van wegingsfactoren wordt de ernst van een ziekte uitgedrukt.
Verder heeft de WHO bij het prioriteren van de gezondheidseindpunten
rekening gehouden met:
(i) de kwaliteit van de beschikbare bewijskracht voor een relatie met
omgevingsgeluid,
(ii) de mogelijkheid om het betreffende gezondheidseindpunt op een
valide manier te kunnen meten/vaststellen (in relatie tot geluid),
en
(iii) de maatschappelijke impact van het betreffende
gezondheidseindpunt.
Ad (i) De kwaliteit van de beschikbare bewijskracht voor een relatie met
omgevingsgeluid is voor de verschillende eindpunten bepaald als
onderdeel van de ‘evidence reviews’ (zie ook bijlage 2.2). Daarbij
hebben de auteurs van de evidence reviews gebruik moeten maken van
de GRADE-methode [37]. In bijlage 2 wordt de werking van deze
Pagina 36 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

methode toegelicht. De kwaliteit van de bewijslast is iets anders dan de
sterkte van de associatie die wordt gevonden tussen de blootstelling aan
geluid en het betreffende gezondheidseindpunt. De sterkte van een
associatie kan bijvoorbeeld worden uitgedrukt met behulp van een
associatiemaat (bijvoorbeeld een RR). Deze associatiemaat kan
afkomstig zijn van een enkele studie, maar kan ook zijn bepaald door de
resultaten van verschillende studies met elkaar te combineren ( metaanalyse). Wanneer met behulp van GRADE een uitspraak wordt gedaan
over de kwaliteit van de bewijslast, dan wordt gekeken naar alle
beschikbare studies van een zekere kwaliteit waarin de betreffende
relatie is onderzocht. Soms is er slechts één studie beschikbaar; in
andere gevallen zijn er meerdere studies beschikbaar. Wanneer op basis
van de GRADE methode wordt geconcludeerd dat voor een bepaald
eindpunt de kwaliteit van de bewijslast “zeer laag” is, wil dat niet
zeggen dat geluid niet gerelateerd is aan het betreffende eindpunt. Het
wil alleen maar zeggen dat op dat moment (nog) geen studies van hoge
kwaliteit beschikbaar zijn die laten zien dat geluid met het betreffende
gezondheidseindpunt is gerelateerd. Dit was bijvoorbeeld het geval voor
de associatie tussen geluid van vliegverkeer en de incidentie voor
coronaire hartziekten. Ten tijde van het uitvoeren van de evidence
review [20, 21] voor de effecten van geluid op het cardiovasculaire
systeem waren er slechts twee ecologische studies [40, 41] beschikbaar
waarin de associatie tussen geluid van vliegverkeer en de incidentie van
coronaire hartziekten werd onderzocht. Cohort studies of patiëntcontrole studies waarin het effect van de blootstelling aan geluid van
vliegverkeer op de incidentie werd onderzocht waren destijds niet
voorhanden. Na samenvoeging van de resultaten van de twee
ecologische studies werd een statistisch significant RR geschat van 1,09
per 10 dB (Lden) [20, 21]. Omdat de individuele kwaliteit van de twee
ecologische studies als laag werd aangemerkt, werd de kwaliteit van de
bewijslast op basis van GRADE als “zeer laag” beoordeeld. Inmiddels
zijn er een aantal nieuwe cohort- en patiënt-controle studies verschenen
waarin de relatie tussen geluid van vliegverkeer en de incidentie van
coronaire hartziekten is onderzocht [42-44].
Ad (ii) Als onderdeel van de evidence reviews is met meta-analyses
voor een aantal van de geselecteerde gezondheidseindpunten een BRrelatie afgeleid. Met een BR-relatie kan worden uitgedrukt hoeveel effect
er bij een bepaalde blootstelling is te verwachten. Gecombineerd met
gegevens van de verdeling van geluidniveaus over de bevolking, kunnen
ze worden gebruikt om een schatting te maken van het aantal mensen
dat negatieve effecten ondervindt door de blootstelling aan geluid. Meer
achtergrondinformatie over BR-relaties is terug te vinden in bijlage 2.3.
In Van Kempen et al [1] zal specifiek worden in gegaan op de BRrelaties die er voor de verschillende gezondheidseindpunten momenteel
beschikbaar zijn. Hiervan maken ook de BR-relaties deel uit die zijn
afgeleid op basis van de verschillende evidence reviews. In bijlage 2.4 is
apart voor geluid van windturbines weergegeven hoe men tot een
relevante dosis is gekomen. Voor geluid van windturbines waren er als
onderdeel van de evidence reviews namelijk geen bruikbare BR-relaties
afgeleid.
Ad (iii) De WHO heeft bij het vaststellen van de gezondheidskundige
advieswaarden gelet op de maatschappelijke impact. Hierbij is, onder
Pagina 37 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

andere, gekeken naar hoeveel mensen leiden aan het betreffende
gezondheidseindpunt en hoe gevoelig het eindpunt is voor maatregelen.
In box 2 wordt weergegeven hoe het afleiden van de
gezondheidskundige advieswaarde door middel van de Benchmark Dosis
methode voor wegverkeer in zijn werk is gegaan. Voor geluid van rail –,
vliegverkeer en windturbines heeft een vergelijkbaar proces
plaatsgevonden.
Box 2. Afleiding van de gezondheidskundige advieswaarde voor geluid van
wegverkeer
Tabel.3.2 Relevante doses vastgesteld voor de verschillende kritische
gezondheidseffecten ten gevolge van de blootstelling aan geluid van wegverkeer

Gezondheidseindpunt

Relevante
respons

BR-relatie

Laagst
gemeten
geluidniveau*
53 dB (Lden)

Relevante
Dosis

Incidentie coronaire
hartziekten

RR = 1,05

Incidentie hypertensie
Prevalentie ernstige hinder

RR = 1,10
10%
ernstige
hinder

RR = 1,08
per 10 dB
(Lden)
NB
%EH =
78,9270 3,1162*Lden
+
0,0342*Lden

NB
40 dB (Lden)

NB
53,3 dB
(Lden)

Laag
Matig

NB

NB

NB

NB

NB

NB

NB

Zeer laag

%ES =
19,4312 –
0,9336*Lnig
ht +
0,0126*Lnig

43 dB (Lnight)

45,4 dB
(Lnight)

Matig

59,3 dB
(Lden)

Kwaliteit
van de
bewijslast†
Hoog

2

Permanent gehoorverlies
Begrijpend lezen
Prevalentie ernstige
slaapverstoring

Geen extra
risico
1 maand
vertraging
3%
ernstige
slaapversto
ring

2
ht

Afkortingen: RR = Relatief Risico, dB = decibel, %EH = Percentage ernstige hinder, %ES
= Percentage ernstige slaapverstoring, NB = Niet Beschikbaar. *Laagst gemeten
geluidniveau dat is gemeten in de studies waarop in de betreffende evidence review de
BR-relatie is gebaseerd. † Kwaliteit van het beschikbare bewijs volgens GRADE [37].

In bovenstaande tabel zijn voor wegverkeer de relevante doses
weergegeven die de WHO heeft afgeleid voor de van te voren
vastgestelde relevante responsen (ook weergegeven in tabel 3.2). Zo
heeft de WHO op basis van de BR-relatie tussen geluid van wegverkeer
en de incidentie van coronaire hartziekten (RR = 1,08 per 10 dB (Lden))
[20, 21] bepaald dat ten opzichte van het laagste geluidniveau van 53
dB, de relevante respons (RR = 1,05) wordt bereikt bij een geluidniveau
van 59,3 dB (Lden). Volgens de WHO kon de kwaliteit van de bewijslast
voor een relatie tussen geluid van wegverkeer en de incidentie van
wegverkeer als “hoog” worden aangemerkt. Met behulp van de BRrelatie tussen geluid van wegverkeer en ernstige hinder, afgeleid door
Guski et al [19] en een startwaarde van 40 dB (Lden), heeft de WHO
bepaald dat bij een geluidniveau van 53,3 dB (Lden) men 10% kans heeft
Pagina 38 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

om ernstig gehinderd te zijn door geluid van wegverkeer. Helaas waren
er op basis van de evidence reviews geen bruikbare BR-relaties
beschikbaar die de associatie tussen geluid van wegverkeer en het risico
op hypertensie, permanent gehoorverlies of begrijpend lezen
beschreven. Daarnaast werd de kwaliteit van de beschikbare bewijslast
voor deze eindpunten in relatie tot de blootstelling aan geluid van
wegverkeer ook nog eens beoordeeld als “zeer laag” tot “laag”. Op basis
van de relevante toename in de kans op ernstige hinder (zie ook tabel
3.2) heeft de WHO uiteindelijk een gezondheidskundige advieswaarde
voor de blootstelling aan geluid van wegverkeer vastgesteld op 53,3 dB
(Lden). Ook voor personen die zijn blootgesteld aan geluidniveaus door
wegverkeer die lager zijn dan 53,3 dB (Lden) is een kans op ernstige
hinder. Voor de overige kritische gezondheidseindpunten wordt de kans
dat ze optreden bij geluidniveaus van wegverkeer lager dan 53,3 dB
(Lden) echter verwaarloosbaar geacht. In aanvulling op de
gezondheidskundige advieswaarde van 53,3 dB (Lden) is er apart voor de
blootstelling aan geluid van wegverkeer tijdens de nacht ook een
gezondheidskundige advieswaarde afgeleid. Deze waarde, die door de
WHO is vastgesteld op 45,4 dB (Lnight) is gebaseerd op de relatie tussen
nachtelijk geluid van wegverkeer en het percentage ernstige
slaapverstoring, afgeleid door Basner en McGuire [15]. Uiteindelijk heeft
de WHO de gezondheidskundige advieswaarden afgerond op
respectievelijk 53 dB (Lden) en 45 dB (Lnight). Omdat de kwaliteit van het
bewijslast door de WHO als voldoende werd beoordeeld, besloot de WHO
deze te verwerken in een sterke aanbeveling.
3.5

Verwerken van gezondheidskundige advieswaarden in
aanbevelingen
De WHO heeft de afgeleide gezondheidskundige advieswaarden
vervolgens verwerkt in aanbevelingen: (i) aanbevelingen waarin de
WHO adviseert het geluidniveau vanwege de betreffende bron te
reduceren tot de voorgestelde gezondheidskundige advieswaarde. (ii)
Om gezondheid optimaal te beschermen, wordt door de WHO
aangeraden om de geluidbelasting door middel van passende
maatregelen te verlagen tot gezondheidskundige advieswaarden.
Voor deze laatste groep van aanbevelingen baseert de WHO zich in
belangrijke mate op de review van Brown en Van Kamp [16] over de
effecten van interventies die in de literatuur beschreven zijn op het
gebied van omgevingsgeluid. Doel van de review was om te
onderzoeken wat het effect van verschillende interventies was op hinder
en gezondheid.
Om tot aanbevelingen te komen heeft de WHO verschillende
overwegingen gemaakt:
• De kwaliteit van de gevonden bewijslast voor effecten van de
blootstelling aan omgevingsgeluid op de gezondheid.
• De verdeling van de blootstelling aan geluid van de betreffende
geluidbron over de bevolking in Europa.
• De omvang van de ziektelast die wordt veroorzaakt door
blootstelling aan de betreffende geluidbron. Dit geeft een
indicatie van de te halen gezondheidswinst bij eventuele
implementatie van de afgeleide advieswaarde.
Pagina 39 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

•

•
•

•

De maatschappelijke nadelen van het implementeren van
maatregelen om te voldoen aan de advieswaarde. Daarnaast is
nagegaan hoe deze opwegen tegen de maatschappelijke
voordelen wanneer aan de advieswaarde zou worden voldaan.
Nagegaan is hoe is de kans op blootstelling verdeeld is over de
maatschappij.
Er is een inschatting gemaakt van de kosten en baten van het
implementeren van maatregelen waardoor geluidniveaus kunnen
worden gereduceerd richting de voorgestelde
gezondheidskundige advieswaarden.
Er is gekeken naar de haalbaarheid van de onder het vorige punt
aangeduide maatregelen. Daaronder wordt verstaan de mate van
acceptatie van de kosten voor de maatschappij, en in hoeverre
ze evenredig zijn verdeeld over de maatschappij.

Ook bij het opstellen van de aanbevelingen heeft de WHO gebruik
gemaakt van de GRADE (‘Grading of Recommendations, Assessment,
Development and Evaluation’) methode [37]. Dit systeem kent voor een
aanbeveling twee niveaus (dit in tegenstelling tot kwaliteit van de
bewijslast): sterk (strong) en ter overweging/zwak (conditional). Een
sterke aanbeveling voor het verlagen van geluidniveaus tot een
voorgestelde gezondheidskundige waarde betekent dat iedereen die
boven deze niveaus is blootgesteld, gebaat zou zijn bij deze verlaging.
Een aanbeveling weerspiegelt de zekerheid dat een maatregel of
interventie om de blootstelling te reduceren tot het niveau van de
voorgestelde advieswaarde, meer voordelen dan nadelen heeft.
Ter illustratie is in box 3 het proces van het opstellen van aanbevelingen
uitgewerkt voor geluid van wegverkeer.
Box 3 Overwegingen die een rol hebben gespeeld bij het formuleren van
aanbevelingen door de WHO voor wegverkeerslawaai.

Wegverkeer is volgens de WHO een van de meest wijdverspreide
bronnen van omgevingsgeluid als het gaat om het aantal
blootgestelde personen. Volgens het Europese Milieuagentschap (EEA)
zijn in Europa naar schatting meer dan 100 miljoen mensen
blootgesteld aan geluidniveaus van wegverkeer van meer dan 55 dB
(Lden). Daarnaast zijn er in Europa meer dan 72 miljoen mensen
blootgesteld aan nachtelijke geluidniveaus veroorzaakt door
wegverkeer van meer dan 50 dB (Lnight) [45]. Het is volgens de WHO
niet waarschijnlijk dat de hoeveelheid geluid van wegverkeer de
komende tijd significant zal afnemen [46]: Volgens gegevens van
Eurostat zal het aantal personenauto’s alleen maar toenemen [47].
Bovendien gaan er steeds meer mensen in de bebouwde omgeving
(steden) wonen. Door de toenemende mobiliteit en de oprukkende
bebouwing en infrastructuur zal de ruimtelijke afwisseling tussen stilte
en lawaai op den duur echter verdwijnen. Naar verwachting zal
daarom het aantal plekken in de stedelijke omgeving waar mensen
kunnen genieten van rust en stilte in de toekomst afnemen [48].
Op basis van de ziektelastberekeningen die de WHO in 2011 [39]
presenteerde, concludeert de WHO dat de ziektelast veroorzaakt door
geluid van wegverkeer aanzienlijk is. De WHO verwacht daarom dat
het mogelijk is om een aanzienlijke gezondheidswinst te kunnen
behalen door het implementeren van de gezondheidskundige

Pagina 40 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

richtlijnen voor geluid van wegverkeer. De WHO realiseert zich dat,
afhankelijk van het type, maatregelen die het geluidniveau
veroorzaakt door wegverkeer reduceren (zoals verkeersbeperkingen)
ook nadelige effecten kunnen hebben op het vervoer van goederen of
de mobiliteit van personen. Bijvoorbeeld: het geheel autovrij maken
van een buurt of winkelgebied heeft natuurlijk het meeste effect op de
geluidkwaliteit, maar stuit vaak op bezwaren van burgers en
bedrijven. Echter, volgens de WHO wegen deze bezwaren en nadelige
effecten niet op tegen de voordelen.
Speciaal in bebouwde omgevingen blijken mensen stille gebieden te
waarderen als gezondheidsbevorderend [49-51]. Tegelijkertijd is de
WHO zich er van bewust dat het gemak om je met bijvoorbeeld een
personenauto zelfstandig te kunnen verplaatsen, door een groot
gedeelte van de bevolking wordt gewaardeerd. Dit wordt ook wel
geïllustreerd door het feit dat het aantal kilometers gereden door
personenauto’s onverminderd hoog blijft [46, 52]. Deze tegenstrijdige
belangen leiden, volgens de WHO, tot verschillen tussen de personen
die de negatieve gevolgen van geluid van wegverkeer ondervinden en
de personen die de negatieve gevolgen van geluid van wegverkeer
niet ondervinden. Uit onderzoek van Bristow et al [53] is gebleken dat
naarmate personen zijn blootgesteld aan hogere geluidniveaus van
wegverkeer bereid zouden zijn om meer te betalen voor de reductie
van hun blootstelling.
De WHO benadrukt verder dat het risico op blootstelling aan geluid
van wegverkeer niet evenredig is verdeeld over de maatschappij. Zo
blijken mensen met een lagere sociaal-economische status (SES)
vaker te wonen in gebieden met hogere geluidbelastingen en/of veel
milieuvervuiling. Daarnaast is een lagere SES ook gerelateerd aan een
verhoogde kwetsbaarheid en hebben mensen met een lagere SES
vaak minder middelen om maatregelen te treffen tegen een hoge
geluidbelasting of ander soort milieuvervuiling, zoals geld om te
verbouwen of te verhuizen [54].
De WHO erkent dat een goede kosten-baten analyse voor
maatregelen waarmee de blootstelling aan geluid en de negatieve
effecten van geluid kunnen worden gereduceerd, voor Europa
ontbreekt. Uit de review van Brown en Van Kamp [16] bleek dat er
verschillende maatregelen zijn waarmee de blootstelling aan geluid
van wegverkeer gereduceerd kan worden en de gezondheid van
bewoners kan worden verbeterd. De benodigde middelen om deze
interventies te implementeren verschillen en hangen af van het type
interventie en de context. Volgens de WHO zijn in elk geval de
volgende vier oplossingen kosteneffectief: de keuze voor stille
banden, het gebruik van zeer open asfaltbeton (ZOAB), het bouwen
van geluidsschermen en het vergroten van de geluidwering van de
gevel door bijvoorbeeld aanbrengen van geluidisolatie [55].
Als het gaat over de haalbaarheid van het implementeren van deze
interventies, is de WHO van mening dat veel van de genoemde
oplossingen kunnen worden gepland als onderdeel van regulier
onderhoud en worden versneld door het moderniseren van de
wegverkeersvloot en de wegen. De WHO geeft een specifiek
voorbeeld: stille banden en ZOAB zijn slechts een fractie duurder dan
de bestaande banden en wegdekken.

Pagina 41 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Ten slotte heeft de WHO/GDG gekeken naar de bewijslast met
betrekking tot interventies opgesteld door Brown & Van Kamp [16].
Daaruit bleek dat:
• Het aanpakken van de bron door maatregelen zoals het
verbeteren van geschikte banden, toepassen van stiller
wegoppervlak, invoeren van beperkingen voor vrachtverkeer,
en/of het reduceren van de verkeersstroom de blootstelling
aan geluid van wegverkeer kan reduceren.
• Interventies die de weg tussen bron en ontvanger beïnvloeden
(“path interventions”), zoals geluidisolatie en geluidschermen,
de blootstelling aan geluid, hinder en slaapverstoring
reduceren.
• Aanpassingen van de infrastructuur zoals de constructie van
tunnels, de blootstelling aan geluid, hinder en slaapverstoring
reduceren.
• Andere fysieke interventies, zoals de beschikbaarheid van een
stille zijde van een woning, de blootstelling aan geluid, hinder
en slaapverstoring reduceren.
De WHO concludeerde dat het inderdaad mogelijk is om het
geluidniveau veroorzaakt door wegverkeer te reduceren. Omdat
daarvoor volgens de WHO al goede maatregelen bestaan, besloot de
WHO een sterke aanbeveling te maken voor het reduceren van geluid
van wegverkeer door maatregelen.
Tegelijkertijd is de WHO zich ervan bewust dat de kosten en baten
van de voorgestelde oplossingen niet altijd evenredig verdeeld zijn
over de maatschappij. De baten zullen vooral optreden bij mensen die
wonen in de bewoonde omgeving (stad). De kosten zullen volgens de
WHO echter breder moeten worden gedragen: door weggebruikers,
bedrijven en publieke instanties
Ten slotte
Naast de WHO zijn er ook in Nederland instanties geweest die specifiek
voor de Nederlandse situatie gezondheidskundige advieswaarden voor
de blootstelling aan omgevingsgeluid hebben vastgesteld: het gaat om
adviezen van de Gezondheidsraad uit 1971/1972, 1994, en 2004 en de
GGD uit 2019 [25, 26]. Deze zullen in paragraaf 4.4 worden besproken.

Pagina 42 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

4

Nederlandse wet- en regelgeving voor omgevingsgeluid

In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen voor de verschillende
geluidbronnen beschreven hoe het huidige stelsel van wet- en
regelgeving is opgebouwd en tot stand is gekomen. Ook worden de
toekomstige ontwikkelingen geschetst. Aan het einde van dit hoofdstuk
wordt de verdeling van de Nederlandse bevolking over niveaus
veroorzaakt door de verschillende bronnen van omgevingsgeluid
weergegeven.
• Aandacht voor hinder heeft geleid tot de ontwikkeling van
geluidregelgeving. Bij afwegingen over geluidnormen hebben
meerdere aspecten, waaronder gezondheid, mobiliteit, economie
en woningbouw een rol gespeeld.
• De adviezen van de Gezondheidsraad gaan in op
gezondheidskundige advieswaarden en hebben een rol gespeeld
bij de totstandkoming van de huidige geluidwetgeving.
• De Nederlandse regelgeving is gericht op preventie, het
vastleggen van geluidbelasting (geluidruimte) en aanpakken van
situaties met een onaanvaardbaar risico (sanering). Reductie van
het aantal personen met negatieve gezondheidseffecten is niet
het primaire doel.
• De regels voor de verschillende geluidbronnen zijn vastgelegd in
separate wettelijke stelsels.
• Voor het vastleggen van geluidruimte bestaat een variëteit aan
instrumenten. Voor sommige geluidbronnen geldt alleen een
norm voor het gehele etmaal (Lden) en voor andere bronnen ook
voor de nachtperiode (Lnight). De vorm- en naamgeving is divers:
voorkeurswaarden, maximale en grenswaarden, binnenwaarden,
beperkingen aan ruimtegebruik of maximum aantal geluidbelaste
woningen binnen bepaalde contouren.
• Het nieuwe stelsel van de Omgevingswet bevat aanzetten voor
gezondheidsverbetering en de verruiming van decentrale
afwegingsruimte. Volgens de Gezondheidsraad is het afwegen
van het gezondheidsbelang geen garantie voor
gezondheidsverbetering.
• In Nederland worden de meeste personen blootgesteld aan geluid
afkomstig van wegverkeer, met name op gemeentelijke wegen.
Circa 29% van hen (ofwel bijna 5 miljoen personen) wordt
blootgesteld aan geluidniveaus hoger dan de voorkeurswaarde.
Het aantal personen dat wordt blootgesteld aan geluidniveaus
van weg- of railverkeer hoger dan de maximale waarden is
relatief beperkt.
4.1

Ontstaansgeschiedenis Nederlandse geluidregelgeving
De basis van de huidige geluidregelgeving in Nederland ontstond in de
jaren zeventig van de vorige eeuw nadat in de jaren zestig het
onderwerp geluidhinder op de politieke agenda kwam. In deze paragraaf
wordt kort het ontstaan van de geluidsregelgeving en -beleid voor wegen railverkeer, vliegverkeer en windturbines beschreven. Vervolgens
wordt kort ingegaan op de gevolgen van deze ontstaansgeschiedenis

Pagina 43 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

voor de onderbouwing van de normering en de rol van het
gezondheidsbelang.
4.1.1

Ontstaan geluidbeleid en -regelgeving
Bij de ontwikkeling van de geluidregelgeving werd gekozen voor
afzonderlijke wettelijke kaders voor geluid van weg- en railverkeer,
vliegverkeer en (later) windturbines. In 1979 werd het
beoordelingskader voor geluid van weg- en railverkeer vastgelegd in de
Wet geluidhinder (Wgh). Deze wet richtte zich op het beperken en
voorkomen van geluidhinder en bevatte normen voor de geluidbelasting
op de gevel [56]. Later werden ook binnenwaarden in geluidgevoelige
gebouwen toegevoegd [57]. Het beoordelingskader voor geluid van
vliegverkeer werd elders geregeld, namelijk in de Luchtvaartwet uit
1978. De Luchtvaartwet ging uit van het reguleren van hinder en
planologische maatregelen. Bij vormgeving van wettelijk
beoordelingskader speelden de adviezen van de commissie Kosten uit de
jaren zestig een belangrijke rol. De commissie moest advies uitbrengen
over de te treffen maatregelen om ernstige geluidhinder veroorzaakt
door vliegtuigen buiten luchtvaartterreinen te voorkomen c.q. te
bestrijden [58]. Het kabinet gaf daarbij het volgende kader: men kon
zich niet permitteren eenzijdig maatregelen te treffen die de
ontwikkeling van de luchtvaart zouden belemmeren. Later werd de
Luchtvaartwet vervangen door de huidige Wet Luchtvaart. De
geluidbelasting door windturbines viel onder de regelgeving voor
industrielawaai, met een norm van 50 dB(A) overdag, 45 dB(A) ’s
avonds en 40 dB(A) ‘s nachts. Het wettelijke kader met een aparte
normstelling voor geluid van windturbines ontstond later.
Vanaf deze beginperiode werd geluidbeleid verder ontwikkeld en de
regelgeving aangepast. In Nationale Milieubeleidsplannen (NMP’s)
werden doelstellingen opgenomen voor het voorkomen en terugdringen
van geluidhinder door weg- en railverkeer [59-61]. Ook kwam er meer
aandacht voor bronbeleid, innovatie en gebiedsgericht geluidbeleid [62].
In 2002 startte een traject voor de herziening van de geluidregelgeving
voor wegen, rail en industriewaai onder de noemer “Samen werken aan
de uitvoering van nieuw geluidbeleid” (Swung). Doelen bij deze
herziening van de regelgeving waren de bescherming tegen onbeheerste
groei van geluidbelastingen op geluidgevoelige gebouwen en locaties,
de reductie van bestaande hoge geluidbelastingen en het bevorderen
van bronbeleid. Voor de rijksinfrastructuur en hoofdspoorwegen werd in
2012 een systematiek met geluidsproductieplafonds geïntroduceerd en
verschoof dit deel van geluidregelgeving naar de Wet milieubeheer 6
[63]. De herziening voor de overige wegen en lokaal spoor wordt in de
tweede fase van Swung naar verwachting in 2021 ingevoerd. Dit
gebeurt gelijktijdig met de integratie in de Omgevingswet via de
Aanvullingswet Geluid en het Aanvullingsbesluit geluid [9] .
Voor het vliegverkeer werd in het Plan van Aanpak Schiphol en
Omgeving met de bijbehorende Planologische Kernbeslissing (PKB) in
6 De

Wet geluidhinder en de Wet milieubeheer gebruikten verschillende termen die echter nagenoeg hetzelfde
betekenen. De term geluidgevoelige object wordt in beide wetten gehanteerd, maar de Wet milieubeheer maakt
geen onderscheid in woningen, andere geluidgevoelige gebouwen en geluidgevoelige terreinen zoals de Wet
geluidhinder. Voor de leesbaarheid is gekozen voor één term, die van de Wm.
Pagina 44 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

1995 een beleidskader vastgelegd voor de uitbreiding van Schiphol en
de hinderbeperking [64]. Deze PKB ging uit van een dubbele
doelstelling: Schiphol kan zich ontwikkelen tot mainport, maar wel op
een zodanige wijze dat dit gaat zonder verslechtering en deels zelfs met
verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving. De
milieudoelstellingen werden opgehangen aan drie planologische
contouren voor 1) isolatie van geluidgevoelige gebouwen, 2)
beperkingen aan nieuwbouw en 3) ambitie voor het begrenzen van het
aantal ernstig gehinderden in 2003 ten opzichte van 1990. Later werd
een nachtcontour toegevoegd, die werd gebaseerd op een BR-relatie
voor het percentage slaapverstoorden in relatie tot geluidniveaus in de
woning. Verdere beleidsvorming resulteerde in 2000 in de Nota
Toekomst van de Nationale Luchthaven. Deze nota introduceerde een
stelsel met nieuwe grenswaarden uitgedrukt in Lden.
Voor de geluidregelgeving voor Schiphol is van belang dat in 2003 in de
Wet luchtvaart is vastgelegd dat het beschermingsniveau voor de
omgeving niet mag verslechteren ten opzichte van het niveau beoogde
beschermingsniveau van de PKB uit 1995 (gelijkwaardigheidsprincipe).
In 2006 werd de Tafel van Alders ingesteld om het kabinet te adviseren
over de ontwikkeling van Schiphol. De Alderstafels voor Eindhoven en
Lelystad deden onder andere voorstellen over de condities waaronder de
luchthavens Eindhoven en Lelystad zouden kunnen bijdragen aan de
opvang van de groeiende vervoersvraag op Schiphol. In haar eindadvies
adviseerde de Alderstafel over een nieuw normen- en
handhavingsstelsel waarbij Schiphol kan door ontwikkelen met zo min
mogelijk geluidhinder voor de omgeving [65]. Er werd onder meer
voorgesteld het ‘50/50-principe’ toe te passen. Dit houdt in dat wanneer
geluidruimte ontstaat door hinderbeperkende maatregelen, die ruimte
voor 50% mag worden gebruikt voor de luchthavenontwikkeling en 50%
komt ten goede hinderbeperking voor de omgeving. In de rapportage
over “Vlieggeluid: meten, rekenen en beleving” is een meer uitgebreide
beschrijving van wet – en regelgeving voor vliegverkeer
opgenomen[66].
Voor windturbines werd in 2011 een aparte normstelling vastgelegd in
de Wet milieubeheer (Wm) en onderliggende regelgeving. Er werd
gekozen voor de grenswaarden van 47 dB Lden en 41 dB Lnight. Bij de
behandeling van de Lden-normstelling in de Tweede Kamer in 2009 is een
motie aangenomen om aanvullend een norm voor de Lnight vast te
stellen. Daaraan is uitvoering gegeven door voor de Lnight een
grenswaarde van 41 dB vast te stellen. Indien voldaan wordt aan de
norm van ten hoogste 47 dB Lden, zal bij een turbine die in vol bedrijf is
de 41 dB Lnight bij uitzondering overschreden worden.
Na een Deens onderzoek naar een norm voor laagfrequent geluid van
windturbines [67] is in 2013 onderzocht of ook in Nederland aanleiding
was voor extra regelgeving voor windturbines. Uit onderzoek van onder
meer het RIVM [68] bleek dat er onvoldoende reden was separate,
aanvullende eisen te stellen voor het laagfrequente deel van het geluid:
“De Nederlandse 47 dB Lden/41 dB Lnight normen geven een mate van
bescherming tegen laagfrequent geluid die goed vergelijkbaar is met de
Deense norm, ook al is de werkelijke omvang van de bescherming nu
nog niet precies bekend. Een en ander is afhankelijk van het type
windmolen en het windmolenpark en de geluidwering van de woning.”
Pagina 45 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Het Nederlandse geluidbeleid werd ook beïnvloed door het geluidbeleid
van de Europese Unie (EU). Zo werd bijvoorbeeld in 2006 de Europese
dosismaat Lden zo breed mogelijk ingevoerd in de Nederlandse
geluidsregelgeving voor weg- en railverkeer. In de Wet milieubeheer een
systematiek met geluidbelastingkaarten en actieplannen opgenomen.
Deze systematiek is gebaseerd op de EU-richtlijn omgevingslawaai
(END). Het doel van die EU-richtlijn is een gemeenschappelijke aanpak
in Europa om schadelijke effecten van de blootstelling aan
omgevingslawaai te voorkomen, vermijden of verminderen.
4.1.2

Gevolg ontstaansgeschiedenis voor geluidsnormen en belang van
gezondheid
De ontstaansgeschiedenis van de beoordelingskaders voor geluid van
wegen, rail, vliegverkeer en windturbines heeft gevolgen voor de
onderbouwing van normen, de weging van belangen en de te
beschermen groepen mensen. Deze gevolgen werken ook door in de
huidige geluidregelgeving.
Hoewel de hinder voor de omgeving een belangrijke aanleiding was voor
het ontwikkelen van de Nederlandse geluidregelgeving en
geluidsnormen, werd bij het bepalen van de normen niet alleen gekeken
naar het hinderaspect. Er werd ook gekeken naar gevolgen voor
bijvoorbeeld stedenbouwkundige ontwikkelingen en economische groei.
Deze afweging leidde bijvoorbeeld voor weg- en railverkeer tot een
normstelling die gebaseerd was op een ‘vrij goede woonsituatie’ vanuit
milieu-hygiënisch oogpunt [56]. Ook de limiet in de Luchtvaartwet is een
compromis tussen de uitbreiding van de luchtvaart en de bescherming
van omwonenden. Dit werd vervolgens uitgewerkt in een planologisch
instrumentarium dat zorgde voor de verdeling van beschikbare
(geluid)ruimte tussen economische belangen en de bescherming van
woningen en andere geluidgevoelige objecten. Ter illustratie volgt een
korte toelichting voor wegverkeer en vliegverkeer.
Voorbeeld wegverkeer:
De oorspronkelijke normen voor weg- en railverkeer in de Wgh waren
gebaseerd op diverse onderzoeken van onder andere Rijkswaterstaat,
TNO en de interdepartementale Commissie Geluidhinder [69, 70]. In de
onderzoeken is niet alleen gekeken naar geluidhinder, maar ook naar
gevolgen voor zaken als ruimtelijke ordening, verkeer en economie [70].
De grondslag voor de normstelling was de internationale norm ISO R1996 uit 1971. Deze ISO-norm beval, overeenkomstig een advies van
de Gezondheidsraad, een basiscriterium aan van 40 dB(A) voor
gebieden met woonbebouwing, met correcties voor avond- en
nachtperiode. Volgens de wetgever zouden echter een waarde van 45
dB(A) Leq en een waarde voor de nacht van 35 dB(A) tot
onaanvaardbare gevolgen op stedenbouwkundig, financieel-economisch
en verkeerkundig gebied. Daarom werd de voorkeurswaarde gesteld op
50 dB(A) overdag, 45 dB(A) voor de avondperiode en 40 dB(A) voor de
nachtperiode. Voor railverkeer werd gekozen voor een 5 dB hogere
norm dan voor wegverkeer omdat spoorweglawaai volgens studies bij
een gelijk geluidniveau als minder hinderlijk werd ervaren.

Pagina 46 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Voorbeeld vliegverkeer:
In de Luchtvaartwet werd een grens van 25% ernstig gehinderden als
uitgangspunt genomen met een bijbehorende geluidniveau van 35
Kosten Eenheden 7 (Ke) voor nieuwbouw van woningen. Deze grens is
gebaseerd op onderzoek van de Cie Kosten: in opdracht van het
toenmalige ministerie van Volksgezondheid moest worden vastgesteld
bij welk geluidniveau eenderde van de bewoners aan de nog
toelaatbare niveaus werden blootgesteld. De term “toelaatbaar” werd
door de Cie Kosten gekoppeld aan “hinder in woonwijken”. Voor het te
voeren beleid was het dus van belang om te weten welk deel van de
mensen in een woonwijk gehinderd was. Om deze informatie te
achterhalen voerde de Cie Kosten een vragenlijstonderzoek uit in een
aantal wijken rondom Schiphol. Anders dan wat nu gebruikelijk is, werd
hinder gemeten met de Bitterschaal. Uiteindelijk bleek dat bij een
hinderscore van 45 er sprake was van “overwegend matige hinder”: bij
eenderde van de bevolking was de tolerantie grens overschreden. De
argumentatie daarvoor is echter onduidelijk.

Figuur 4.1 Het percentage bewoners die zich vaak gestoord voelen bij een
gesprek, slaap of bezigheden. Ontleend aan de Adviescommisse Geluidhinder
door Vliegtuigen (juni 1967) die in opdracht van de toenmalige Minister van
Volksgezondheid moest bepalen bij welke geluidsbelasting de grens van
toelaatbaarheid werd overschreden. Uiteindelijk bepaalde de Cie dat de grens
van de totale lawaaibelasting in woonwijken op 45 eenheden moest worden
gesteld, gezien de daarmee corresponderende weergegeven hinder
("overwegend matige hinder").

Het uiteindelijke uitgangspunt voor de luchtvaartnormen is 25% ernstige
hinder. Uitgaande van de BR-relatie zoals afgeleid door Cie Kosten,
wordt dit niveau op 35 Ke bereikt. De Ke gaat uit van het vliegverkeer
gedurende het gehele etmaal en wordt bepaald voor de situatie
buitenshuis. Daarbij worden vliegpassages met een maximaal
geluidniveau lager dan 65 dB(A) LA max buiten beschouwing gelaten.

7
De Kosten Eenheid (Ke) is ontworpen door en vernoemd naar professor Kosten, voorzitter van de
adviescommissie Geluidhinder door Vliegtuigen.

Pagina 47 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Het geluidniveau van de nachtcontour (deze werd in 1996 ingevoerd)
werd gebaseerd op een BR-relatie zoals beschreven in het Aanvullend
Milieu-effectrapport Schiphol en omgeving ([71] in: [72]) . Bij deze BRrelatie wordt aangenomen dat door de geluidsisolatie van de woningen
in het gebied het percentage slaapverstoorden niet toeneemt boven een
geluidbelasting van 26 dB(A) (LAEq23-06 uur, binnenwaarde). In het
Besluit geluidbelasting grote luchtvaarterreinen (BGGL’81 en BGGL van
1 december 1996) werden beperkingszones gedefinieerd voor
geluidscontouren van 35, 40, 45, 55 en 65 Ke. Deze zones hadden
gevolgen voor de mate waarin woningbouw mogelijk was of
(isolatie)maatregelen nodig waren.
Bij de vormgeving van beleid over geluidhinder door weg-, rail- en
vliegverkeer werden doelstellingen en maatregelen vooral gericht op de
bescherming van mensen tegen overlast van hoge geluidbelastingen. De
Wet geluidhinder regelde deze bescherming voor nieuwe situaties. Voor
het verkrijgen van een acceptabel geluidniveau bij bestaande woningen
werd voor weg- en railverkeer gestart met een saneringsoperatie. Voor
woningen met een hoge geluidbelasting werd bekeken of de
geluidbelasting op de gevel verlaagd kon worden met bron- of
overdrachtsmaatregelen. Anders werden gevelweringsmaatregelen
uitgevoerd. Deze operatie 8 loopt nog. Deze trend was ook bij (grote)
luchtvaart te zien. Woningen in de beperkingszone met een
geluidbelasting hoger dan 65 Ke werden wegbestemd; deze zone gold
als de sloopzone. Geluidgevoelige gebouwen met een geluidbelasting
hoger dan 40 Ke moesten worden geïsoleerd; deze zone gold als een
isolatiezone.
Het beoordelingskader voor windturbines is in een latere periode
ontstaan, waardoor gebruik gemaakt kon worden van andere, nieuwe
inzichten over hinder en gezondheid. Voor de invoering van de
regelgeving in 2011 is getracht een neutrale normomzetting van de LA,RT
voor industrielawaai naar de nieuwe maten Lden en Lnight te maken. Dit is
slechts bij benadering mogelijk omdat de LA,RT niet één op één om te
rekenen is [73]. Voor de gekozen grenswaarde van 47 dB Lden bleek uit
een vergelijking met de BR-relatie opgesteld door TNO [74] dat bij deze
waarde circa 9% ernstige hinder kan worden verwacht (zie figuur 4.7).
Deze norm werd als toereikend gezien vanuit het oogpunt van
bescherming tegen geluidhinder omdat een dergelijk niveau van
ernstige hinder goed vergelijkbaar is met het aantal ernstig gehinderden
bij de normering voor wegverkeer, railverkeer en industrielawaai. Uit het
onderzoek bleek ook dat geluid van windturbines bij gelijke belasting als
hinderlijker wordt ervaren dan geluid van wegverkeer, railverkeer of
industriële bedrijvigheid.
4.2

Huidige regelgeving omgevingsgeluid
In deze paragraaf wordt voor geluid van weg-, rail- en vliegverkeer en
windturbines, kort de huidige regelgeving beschreven. Met deze
beschrijving pretenderen we niet volledig te zijn.

8 Voor sanering langs rijks- en spoorwegen gebeurt dit via het Meerjarenprogramma Geluidsanering. De aanpak

van de sanering langs gemeentelijke en provinciale wegen is de verantwoordelijkheid van de decentrale
overheden (www.rijkswaterstaat.nl; www.mjpgspoor.nl; www.bureausaneringverkeerslawaai.nl )
Pagina 48 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

4.2.1

Algemeen
De EU-richtlijn Omgevingslawaai (END) [6] is in de Nederlandse
wetgeving geïmplementeerd, onder andere in artikel 11 van de Wet
milieubeheer (Wm). Het doel van de END is te komen tot een
gemeenschappelijke aanpak te voeren om schadelijke gevolgen van
blootstelling aan omgevingslawaai te voorkomen, vermijden en
verminderen. Zo is in een Annex (Annex III, END) aangegeven welke
BR-relaties het beste gebruikt zouden kunnen worden om de omvang
van negatieve effecten van geluid in de bevolking te bepalen. Het doel
uit de END is in de Wm onder meer uitgewerkt in de verplichting tot het
vijf jaarlijks actieplan om het geluid van wegen, spoorwegen en
luchthavens nabij woningen te beperken 9 . In het toekomstig stelsel van
de Omgevingswet 10 is geregeld dat in het actieplan wordt aangegeven
welke maatregelen worden overwogen of in uitvoering zijn om
overschrijdingen van de plandrempel te voorkomen of ongedaan te
maken. Een plandrempel wordt door het bevoegd gezag vastgesteld en
kan voor verschillende categorieën van gevallen verschillend zijn. Ook
wordt aangegeven dat een actieplan een beschrijving van het beleid
voor de eerstkomende vijf jaar en, voor zover redelijkerwijs mogelijk,
voor de vijf jaar daarna om de geluidbelasting Lden en Lnight die wordt
veroorzaakt door de betrokken geluidbron of geluidbronnen te beperken.
Ook wordt de bijbehorende planning aangehaald waarbij een relatie
wordt gelegd met de plandrempel en een schatting wordt gegeven van
het effect van de op het aantal bewoners van woningen.
In de Memorie van Toelichting van de Aanvullingswet geluid
Omgevingswet (paragraaf 4.7) is aangegeven dat, in verband met de
systematiek van geluidproductieplafonds van wegen en spoorwegen,
door het inzetten of stimuleren van bronmaatregelen zonder
aanvullende juridische procedures binnen de bestaande
geluidproductieplafonds wijzigingen aan de infrastructuur of het gebruik
daarvan kunnen worden doorgevoerd om bijvoorbeeld de bereikbaarheid
te verbeteren [9]. In de Nota van Toelichting van het Aanvullingsbesluit
geluid Omgevingswet staat in paragraaf 1.4 dat dergelijke actieplannen
vooral zijn gericht op prioritaire problemen waar een plandrempel wordt
overschreden [75].
Waar de END zich richt op het reduceren van negatieve effecten, lijkt
het Nederlandse stelsel, vooral in de aanvullingen op de Omgevingswet,
zich te richten op het behoud van de geluidruimte door vooral te richten
op overschrijding van plandrempels en accommoderen van extra
verkeer. In het Nederlandse stelsel is geen link gelegd met de negatieve
effecten vanwege geluid.

4.2.2

Weg- en railverkeer
Voor weg- en railverkeer wordt eerst de systematiek voor
rijksinfrastructuur beschreven en vervolgens voor decentrale
infrastructuur.
Rijksinfrastructuur (rijkswegen en hoofdspoorwegen)
De rijksinfrastructuur 11 moet voldoen aan de geluidregels in de Wet
milieubeheer (Wm). De overige (decentrale) infrastructuur en
9 Dit is vastgelegd in artikelen 11.4 – 11.15 Wm. Deze verplichting geldt overigens niet voor alle (spoor)wegen,
zo geldt het bijvoorbeeld niet voor provinciale wegen met minder dan drie miljoen voertuigpassages per jaar.
10
Dit is vastgelegd in artikel 4.22 lid 3 en artikel 4.23 lid 1 Besluit kwaliteit leefomgeving.
11
Dit betreft de infrastructuur die is opgenomen in de Regeling geluidplafondkaart milieubeheer.

Pagina 49 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

geluidgevoelige objecten moeten voldoen aan de regelgeving uit de Wet
geluidhinder. Daarnaast zijn in de Wet milieubeheer verplichtingen
opgenomen voor het opstellen van geluidbelastingkaarten en
actieplannen.
In hoofdstuk 11 van de Wm en de onderliggende regelgeving zijn regels
vastgelegd voor het beheer, de aanleg en het doorvoeren van wijzigingen
aan de rijksinfrastructuur. De drie pijlers van het huidige systeem zijn 1)
het beheersen van geluidbelastingen, 2) reductie van hoge
geluidbelastingen (saneringsoperatie) en 3) versterkte inzet van
bronmaatregelen (eisen aan de minimum akoestische kwaliteit bij aanleg
of vervanging van een weg) [63].
Voor de beheersing van geluidbelastingen wordt gewerkt met
geluidsproductieplafonds (gpp’s). Een gpp houdt in dat een toegestane
maximale geluidproductie geldt op een keten van fictieve
referentiepunten aan weerskanten van rijkswegen en hoofdspoorwegen.
De beheerder van de (spoor)weg draagt zorg voor de naleving van de
geluidproductieplafonds. Daarmee wordt de stijging van de
geluidbelasting door autonome verkeerstoename begrensd en worden
omwonenden beschermd tegen toename van geluid door de autonome
groei van (spoor)wegverkeer. Voor bestaande wegen met een gpp moet
in het vijfjaarlijkse actieplan worden beschreven welk beleid voor
beperking van de geluidbelasting zal worden gevoerd en in hoeverre het
voornemen bestaat de gpp’s aan te passen aan ontwikkelingen voor
bronbeleid 12. Bij aanleg van nieuwe infrastructuur stelt de minister
geluidproductieplafonds op zodanige wijze vast dat de geluidbelasting op
de geluidgevoelige objecten de voorkeurswaarde niet overschrijdt. Als
geen geluidbeperkende maatregelen in aanmerking komen om te voldoen
aan de voorkeurswaarde, kan hiervan worden afgeweken tot de maximale
waarde. Bij een (dreigende) overschrijding van het plafond moet de
beheerder maatregelen treffen, bijvoorbeeld toepassing van stiller
wegdek of spoor, aanbrengen van geluidschermen of verlagen van de
maximumsnelheid. Wel moet hierbij getoetst worden aan het
doelmatigheidscriterium 13. Volgens dit criterium worden de kosten van
een maatregel afgewogen tegen de baten (d.w.z het aantal personen dat
baat heeft bij de maatregel). Indien maatregelen niet doelmatig zijn, kan
een besluit tot verhoging van het gpp worden genomen. Bij het
vaststellen van een nieuwe waarde voor de gpp moet voldaan worden aan
bepaalde waarden bij bestaande geluidgevoelige objecten (artikel 11.30
Wm). Een verhoging van het gpp is mogelijk tot de maximale waarde. In
tabel 4.1 staan de huidige normen volgens artikel 11.2 Wet milieubeheer.
Tabel 4.1 Geluidnormen uit de Wet milieubeheer bij aanleg of wijziging van gpp
bij rijksinfrastructuur in Lden

Geluid
bron

Voorkeurswaarde (dB)

Wegen
Spoorwegen

50
55

*Nieuwbouwsituatie; † Bestaande situatie

12
13

Maximale
waarde
(dB)
65
70

Dit is geregeld in artikel 11.11 Wet milieubeheer
Dit criterium is vastgelegd in artikel 11.29 Wet milieubeheer.

Pagina 50 van 162

Binnenwaarde A*
(dB)
36
36

Binnenwaarde B†
(dB)
41
41

RIVM-rapport 2019-0227

In het verleden werd de stijging van de geluidbelasting niet begrensd en
konden omwonenden daardoor worden blootgesteld aan geluidniveaus tot
boven de maximale waarde, het zogenaamde handhavingsgat. Voor de
nieuwbouw van woningen in de omgeving van rijksinfrastructuur gelden
andere normen, zie tabel 4.2.
Decentrale infrastructuur en geluidgevoelige objecten
De systematiek voor geluid van decentrale (spoor)wegen en het
normenstelsel voor ontwikkeling van geluidgevoelige objecten langs wegen
(inclusief rijksinfrastructuur) zijn geregeld in de Wet geluidhinder (Wgh). De
systematiek voor decentrale wegen en lokaal spoor gaat uit van een zone
langs een (spoor)weg, waarbinnen de geluidbelasting op de gevel van
woningen moet voldoen aan bepaalde waarden. Bij de vaststelling van een
bestemmingsplan voor de aanleg van een weg of een planologische
ontwikkeling in de omgeving langs een weg (zone) moeten deze waarden in
acht worden genomen. De hoogte van deze waarden, de voorkeurswaarde en
de maximale waarde, is onder meer afhankelijk van de ligging (binnen of
buiten stedelijk gebied) en bestaande of nog te bouwen woningen. Deze
waarden zijn jaargemiddelden etmaalwaarden en gelden voor het
geluidniveau op de gevel van geluidgevoelige gebouwen en terreinen. Voor de
nachtperiode (Lnight) is geen aparte norm opgenomen. Overigens gelden geen
zones voor wegen binnen een woonerf en voor zogenaamde 30 km/u-wegen.
Een planologische ontwikkeling in de omgeving (zone) langs een weg is
mogelijk als de geluidbelasting lager is dan de voorkeurswaarde. Als de
geluidbelasting veroorzaakt door weg of spoor hoger is dan de maximale
waarde, zijn geluidgevoelige bestemmingen in principe niet toegestaan. Bij
een geluidbelasting tussen de voorkeurswaarde en de maximale waarde zijn
planologische ontwikkelingen alleen mogelijk onder voorwaarden. Indien de
geluidbelasting op een geluidgevoelig object tussen de voorkeurswaarde en
maximale (ontheffings)waarde ligt, moet worden gekeken of
geluidmaatregelen getroffen kunnen worden om de geluidbelasting te
verlagen tot de voorkeurswaarde. Maatregelen die worden toegepast zijn
bijvoorbeeld vrachtverkeer langs een andere route laten rijden, stillere
wegdekken, gevelisolatie bij woningen.
Als dit niet mogelijk of niet financieel doelmatig is, kan het bevoegd gezag
een hogere geluidbelasting toestaan door het vaststellen van een zogenoemde
hogere waarde. Bij deze procedure biedt de wetgeving de ruimte om vanwege
redenen van financiële, stedenbouwkundige, landschappelijke of
vervoerstechnische aard een hoger geluidniveau op de gevel dan de
voorkeurswaarde te accepteren.
Tabel 4.2 Geluidsnormen voor woningbouw langs wegen en spoorwegen. Tevens
zijn de normen opgenomen voor de wijziging/aanleg van gemeentelijke en
provinciale wegen en lokaal spoor

Bronsoort

Voorkeurswaarde (dB)

Gemeentelijke -en
provinciale wegen
Lokaal spoor
Rijkswegen
Spoorwegen

50-53

Maximale ontheffingswaarde
Woningbouw
Infrabeheer
(dB)
(dB)
55-73
60-73

55
50
55

68
55-60
68

*Zie tabel 4.1

68-71
*
*

Pagina 51 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Naast de geluidbelasting op de gevel kent het Nederlandse stelsel ook
een binnenwaarde voor het geluidniveau in geluidgevoelige ruimten van
een geluidgevoelig object. De binnenwaarde moet garanderen dat
mensen in hun woning worden behoed tegen te hoge geluidniveaus. De
binnenwaarde vormt daarmee het sluitstuk van het Nederlandse stelsel.
Doelmatigheidscriterium bij geluidmaatregelen
Voor het bepalen of een pakket van geluidmaatregelen financieel
doelmatig is, wordt een vergelijking gemaakt tussen de kosten van de
maatregel(en) en een fictief budget. Het budget en de kosten worden
daarbij op basis van het zogenaamde doelmatigheidscriterium
uitgedrukt in reductiepunten en maatregelpunten. Reductiepunten
worden toegekend vanaf een bepaalde drempelwaarde van de
geluidbelasting. Deze drempelwaarde is de voorkeurswaarde uit de Wgh,
te weten 50 dB voor wegverkeer of 55 dB voor railverkeer. Het aantal
toegekende reductiepunten loopt op met een toenemende
geluidbelasting (zie figuur 4.2). Als het aantal benodigde
maatregelpunten hoger is dan het budget dat beschikbaar is, is dat
maatregelpakket niet financieel doelmatig. Als basis gelden de BRrelaties van Miedema & Oudshoorn [76] die de associatie tussen de
blootstelling aan geluid van wegverkeer of railverkeer en (ernstige)
hinder beschrijven. Deze BR-relaties zijn gebaseerd op de gegevens van
een groot aantal vragenlijstonderzoeken die in verschillende landen zijn
uitgevoerd in de periode 1965-1994. De BR-relaties die zijn afgeleid
door Miedema & Oudshoorn [76] werden tot voor kort ook aanbevolen
door de EU. Bij het opstellen van de reductiepuntencurve hebben echter
ook andere beleidsmatige overwegingen een rol gespeeld. Eén van deze
overwegingen was dat hoge geluidbelastingen als ongewenst werden
beschouwd. Daarom is besloten tot een sprong in de curve van de
reductiepunten bij geluidbelastingen boven de grenswaarde 14. Een
andere keuze is geweest om uitsluitend reductiepunten toe te kennen
boven de standaardwaarde [77].

Figuur 4.2 Reductiepunten uit het Bgm voor weg- en railverkeer

14 Bij de overgang naar de Omgevingswet wordt de terminologie uit de huidige geluidregelgeving (met o.a.
voorkeurswaarde, maxjmale waarde, hoogst toelaatbare waarde en binnenwaarde) aangepast. Onder de
Omgevingswet wordt gebruik gemaakt van de standaardwaarde en de grenswaarde.

Pagina 52 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Saneringsopgave
In de Wgh is een saneringsplicht opgenomen voor woningen die een te
hoge geluidbelasting ondervonden op 1 maart 1986. Hiervoor loopt een
saneringsaanpak. De sanering kan bestaan uit maatregelen aan de bron
(bijvoorbeeld verkeersmaatregelen of een stiller wegdek), in de
overdracht (schermen of wallen) of aan de woning (gevelisolatie). Voor
woningen die langs rijkswegen en hoofdspoorwegen zetten
Rijkswaterstaat en Prorail via het Meerjarenprogramma Geluidsanering 15
in op de aanpak van woningen met een geluidbelasting boven de
maximale (sanerings)waarde. Voor woningen langs gemeentelijke en
provinciale wegen ligt het initiatief voor sanering bij gemeenten. In
totaal waren er circa 64.000 saneringssituaties vanwege
railverkeerslawaai en circa 445.000 saneringssituaties vanwege
wegverkeerslawaai. Circa een derde van deze saneringssituaties is
opgelost [78].
Lnight-norm
Op dit moment gelden er voor geluid van weg- en railverkeer geen
specifieke normen voor Lnight. Bij de laatste wijziging van de Wet
geluidhinder in 2012 is geen vermelding gemaakt van de Lnight. Bij de
handhaving van de huidige voorkeurswaarde in de Wet milieubeheer van
50 dB Lden heeft het invoeren van een voorkeurswaarde van 45 dB Lnight
geen toegevoegde waarde. Dit komt doordat woningen waarbij de
voorkeurswaarde Lnight zou worden overschreden, per definitie al een
overschrijding van de voorkeurswaarde voor Lden hebben. Onder normale
omstandigheden is het verschil tussen Lden en Lnight voor wegverkeer
gemiddeld 8,5 dB. Dit betekent dat, wanneer wordt voldaan aan de
voorkeurswaarde van 50 c.q. 53 dB, de Lnight gemiddeld niet boven de
41,5 c.q. 44,5 dB zal uitkomen. Voor railverkeer is het verschil tussen
Lden en Lnight gemiddeld 7 tot 8 dB. Wanneer wordt voldaan aan de
voorkeurswaarde van 55 dB zal de Lnight dus gemiddeld niet boven de 47
dB zijn [79, 80].
Geluidbelastingkaarten en actieplannen
In de Wet milieubeheer is een systematiek met geluidbelastingkaarten
en actieplannen opgenomen. Deze systematiek geldt voor wegen in
beheer bij het Rijk, hoofdspoorwegen, luchthavens 16 en een deel van de
provinciale en gemeentelijke (spoor)wegen. De systematiek is
gebaseerd op de EU-richtlijn Omgevingslawaai (END). Bevoegde
overheden dienen elke 5 jaar een geluidbelastingkaart te genereren.
Ook moeten zij op basis van deze kaarten een actieplan opstellen om
omgevingslawaai zo nodig te voorkomen en te verlagen, in het bijzonder
daar waar hoge blootstellingsniveaus schadelijke effecten kunnen
hebben voor de gezondheid van de mens, en de milieukwaliteit te
handhaven waar die goed is [6, 8].
4.2.3

Vliegverkeer
De geluideisen voor luchthavens zijn niet in de Wet luchtvaart (Wlv) zelf
opgenomen, maar in de onderliggende besluiten. De wet maakt
onderscheid in regelgeving voor specifiek voor de luchthaven Schiphol
15

Zie www.rws.nl\mjpg voor meer informatie.

16 Dit betreft de luchthaven Schiphol en luchthavens als bedoeld in artikel 1.1 eerste lid , van de Wet
luchtvaart.
Pagina 53 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

en regelgeving voor overige (burger)luchthavens van nationale of
regionale betekenis.
Voor Schiphol is geluid geregeld in het Luchthavenverkeerbesluit en in
het Luchthavenindelingsbesluit (LIB). In het Luchthavenverkeerbesluit
staan regels voor de exploitant en de gebruikers van Schiphol over de
maximale geluidbelasting die Schiphol mag produceren. Het totale
volume van de geluidbelasting mag niet meer dan 63,46 dB(A) Lden en
54,44 dB(A) Lnight (tussen 23:00 en 07:00 uur) bedragen. De
geluidniveaus worden gecontroleerd op zogenaamde handhavingspunten
rondom Schiphol. Daarnaast is in het Luchthavenverkeersbesluit het
maximum aantal nachtvluchten vastgesteld op 32.000 vluchten per jaar.
De beschikbare geluidruimte voor Schiphol wordt ook begrensd door de
criteria voor gelijkwaardigheid [81, 82]. Volgens de Wlv moet een nieuw
luchthavenverkeerbesluit ten minste een gelijkwaardig of beter
beschermingsniveau bieden als het eerste luchthavenverkeerbesluit uit
2004. De wet bevat alleen de term geluidbelasting zonder een verdere
specificatie voor het bepalen van de gelijkwaardigheid. Het
“Millieueffectrapport Schiphol 2003” geeft wel een specificatie door de
volgende criteria voor gelijkwaardigheid van de geluidbelasting af te
leiden:
- het aantal woningen met een geluidbelasting ≥ 58 dB(A) Lden;
- het aantal ernstig gehinderden met een geluidbelasting ≥ 48
dB(A) Lden;
- het aantal woningen met een geluidbelasting ≥ 48 dB(A) Lnight;
- het aantal ernstig slaapverstoorden met een geluidbelasting ≥ 40
dB(A) Lnight.

Het LIB definieert voor het ruimtegebruik rond Schiphol vijf zones:
1) Sloopzone woningen vanwege externe veiligheid;
2) Sloopzone woningen vanwege geluid. Dit komt overeen met de
71 dB(A) Lden-contour;
3) Beperkingengebied voor (beperkt) kwetsbare gebouwen met oog
op externe veiligheid;
4) Beperkingengebied voor nieuwe woningen, onderwijs en
gezondheidszorginstellingen. Dit komt overeen met de 58 dB(A)
Lden-contour;
5) Afwegingsgebied geluid en externe veiligheid. Hier geldt een
motiveringsplicht voor nieuwbouw van woningen.
Voor het bepalen van het aantal ernstig gehinderden wordt gebruik
gemaakt van de BR-relatie uit de GezondheidsEvaluatieSchiphol (GES)
[83]. Het bepalen van het aantal ernstig slaapverstoorden gebeurt ook
met een BR-relatie uit de GES 2002.

Pagina 54 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Figuur 4.3: BR-relatie die op dit moment wordt gebruikt bij de bepaling van het
aantal ernstig geluidgehinderden door vliegverkeer van Schiphol (bron: [83]).

Voor de overige burgerluchthavens (van nationale of regionale
betekenis) wordt de geluidsbelasting geregeld in een luchthavenbesluit.
In een besluit staan grenswaarden en regels met het oog op
geluidbelasting. Een luchthavenbesluit bevat ten minste de volgende
geluidcontouren: 48, 56 en 70 dB(A) Lden. Binnen deze contouren gelden
ruimtelijke beperkingen om het aantal ernstig gehinderden te beperken.
Binnen de 70 dB(A) Lden geldt als sloopzone voor geluidgevoelige
gebouwen, binnen de contour van 56 dB(A) Lden is nieuwbouw van
geluidgevoelige gebouwen niet toegestaan. Verder is het bij de
vaststelling van luchthavenbesluiten verplicht een afweging te maken
over ruimtelijke ontwikkeling van het gebied tussen de contouren van
56 dB(A) Lden en 48dB(A) Lden. Voor nieuwe luchthavenbesluiten voor
regionale luchthavens wordt de geluidsbelasting tot en met 40 dB(A)
Lden en 40 dB(A) Lnight inzichtelijk gemaakt en worden de aantallen
woningen, ernstig gehinderden en ernstig slaapverstoorden berekend
binnen deze contouren (Deze contouren hebben echter geen wettelijke
status) [84].
Norm Lnight
Voor luchtvaartlawaai gelden, in tegenstelling tot weg- en railverkeer,
wel specifieke normen voor de nachtperiode. Voor Schiphol is een Lnight
van 54,44 dB(A) (totaal volume geluid) vastgelegd in het
luchthavenverkeersbesluit. Verder geldt een maximum aantal
nachtvluchten per jaar. In het gelijkwaardigheidsprincipe is de
geluidbelasting in de nacht ook apart meegenomen, waarbij het aantal
woningen in de 48 dB(A) Lnight contour en het aantal ernstig
slaapverstoorden binnen de 40 dB(A) Lnight contour aan een maximum is
verbonden. Voor overige burgerluchthavens is het gebruik begrensd
door een maximum aan de geluidruimte [84]. Met uitzondering van
Rotterdam Airport en Eindhoven Airport zijn regionale luchthavens van
nationaal belang gesloten in de nachtperiode (23.00 -6.00 uur). Mochten
in de toekomst structureel nachtvluchten mogelijk worden gemaakt, dan
is ook hier de Lnight van toepassing.

Pagina 55 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

4.2.4

Windturbines
Voor geluidbelasting door windturbines zijn in het Activiteitenbesluit
milieubeheer normen opgenomen van 47 dB Lden en 41 dB Lnight op de
gevel van geluidgevoelige gebouwen en voor gevoelige terreinen op de
grens van het terrein door de blootstelling van geluid van een enkele
windturbine of van een combinatie van windturbines (zoals in een
windturbinepark). In afwijking van de normen van 47 dB Lden en 41 dB
Lnight kan het bevoegd gezag maatwerk verlenen. Indien sprake is van
cumulatie van geluid van verschillende windturbines kunnen lagere
normen voorgeschreven worden aan één of meer windturbines. De norm
kan aan bestaande of nieuw te plaatsen windturbines opgelegd worden.
Het eerste geval vereist wel meer motivering. Ook als bijzondere lokale
omstandigheden daartoe aanleiding geven, kunnen andere waarden
worden voorgeschreven. In het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt
niet beschreven welke bijzonder omstandigheden dit dan zijn.
Grenswaarden gelden niet voor woningen gelegen op een gezoneerd
industrieterrein en de geluidbelasting van windturbines op een
gezoneerd industrieterrein blijven buiten beschouwing bij het toetsen
aan de zone.

Figuur 4.4 De relatie tussen geluid van windturbines Lden (op de gevel,
buitenshuis) en het percentage ernstig gehinderden binnenshuis en buitenshuis
door windturbines (bron: [85]).

De Nederlandse norm voor windturbine geluid is afgeleid met behulp van
een BR-relatie die is afgeleid door Janssen et al. [85] en die de
associatie tussen geluid van windturbines en ernstige hinder beschrijft.
Deze BR-relatie is gebaseerd op drie vragenlijstonderzoeken [86-88],
waarvan twee zijn uitgevoerd in Zweden en een in Nederland. In alle
drie de onderzoeken is naar hinder door geluid windturbines binnenshuis
Pagina 56 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

en buitenshuis gevraagd. De uiteindelijk afgeleide BR-relaties staan
vermeld in figuur 4.4.
4.3

Toekomst
Deze paragraaf schetst enkele ontwikkelingen voor het geluidbeleid voor
achtereenvolgens weg- en railverkeer, vliegverkeer en windturbines. Het
voorgenomen beleid van het Rijk is dat de huidige stelsels van de
geluidsregelgeving voor weg- en railverkeer en windturbines opgaan in
het stelsel van de nieuwe Omgevingswet. De geluidregels voor
luchtvaart blijven in de Wet luchtvaart staan.

4.3.1

Overgang naar stelsel van de Omgevingswet
Het nieuwe stelsel van de Omgevingswet zal naar verwachting in 2021
in werking treden. Een deel van de geluidregelgeving is al in de
Omgevingswet en de onderliggende besluiten opgenomen. De
geluidregels voor windturbines zijn verwerkt in de Besluit kwaliteit
leefomgeving. Voor weg- en railverkeer gaan de regels uit de Wet
geluidhinder en de Wet milieubeheer via de Aanvullingswet geluid met
het onderliggende Aanvullingsbesluit geluid en de Aanvullingsregeling
geluid op in het stelsel van de Omgevingswet. Daarbij worden de
regelgeving en het normenstelsel uit de Wet geluidhinder en Wet
milieubeheer gestroomlijnd en vereenvoudigd.
Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het
realiseren en behouden van een gezonde fysieke leefomgeving. De
gedachte in de Omgevingswet is dat door de integrale benadering van
de leefomgeving gezondheid eerder een rol kan krijgen in het proces
voor ruimtelijke afwegingen. De Gezondheidsraad heeft in 2016 een
advies uitgebracht over het meewegen van gezondheid in het
omgevingsbeleid. Dit advies wordt in paragraaf 4.4 kort toegelicht. In
2019 is een motie [89] ingediend waarin de regering wordt verzocht om
het belang van de volksgezondheid expliciet op te nemen in het
definitieve Aanvullingsbesluit geluid (en daarmee ook in het uiteindelijke
Besluit kwaliteit leefomgeving Omgevingswet). Zie voor het
Aanvullingsbesluit geluid ook paragraaf 4.2.1.
Onder de Omgevingswet blijft voor weg- en railverkeer de huidige
systematiek met een voorkeurswaarde en een maximale waarde, al
wijzigt wel de naamgeving (in respectievelijk standaardwaarde en
grenswaarde). Een belangrijke wijziging is dat gpp’s straks ook zullen
worden toegepast op provinciale wegen. Voor gemeentelijke en
waterschapswegen wordt een andere, nieuwe monitoringssystematiek
met basisgeluidemissies ingevoerd. Ook krijgen gemeenten voor
gemeentelijke wegen meer beleidsruimte om binnen een bepaalde
bandbreedte zelf afwijkende waarden vast te stellen.

Pagina 57 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Tabel 4.3: Geluidnormen zoals nu opgenomen in het Aanvullingsbesluit geluid
Omgevingswet

Geluidbron

Rijkswegen en
provinciale en
gemeentelijke
wegen buiten de
bebouwde kom
Provinciale en
gemeentelijke
wegen binnen de
bebouwde kom
Vrijliggende
spoorwegen

Standaard
waarde
(dB)
50

Grenswaarde (dB)
Nieuwe
Aanleg/aanpassing
woningen geluidbron
60

Binnen
waarde
(dB)

65

53

70

70

55

65

70

Voor windturbines kunnen gemeenten in het nieuwe stelsel de
standaardwaarde aanpassen en een hogere of lagere norm vastleggen in
het omgevingsplan. Het omgevingsplan moet er wel in voorzien dat het
geluid op geluidgevoelige gebouwen aanvaardbaar is. Wat aanvaardbaar
is, is afhankelijk van zaken als de plaatselijke situatie en historie, lokaal
geluidbeleid, de bestaande en verwachte geluidhinder en kosten en
baten van technische voorzieningen.
4.3.2

Toekomst geluidbeleid luchthavens
Voor de toekomstplannen van Schiphol, heeft de minister van IenW op 5
juli 2019 een brief gestuurd naar de Tweede Kamer. Hierin geeft zij
onder meer aan dat de focus wordt verlegd naar hinderbeperking. Basis
voor de toekomstplannen zijn onder andere het verslag van de
voorzitter (de heer Alders) van de Omgevingsraad Schiphol (ORS) en
het advies van de Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur. Op de
korte termijn zullen de regels die nu worden gehanteerd, worden
verankerd in de wetgeving. De bedoeling is op middellange termijn vast
te leggen dat bij verdere groei van de luchtvaart de omgevingskwaliteit
aantoonbaar moet worden verbeterd en dat daarmee het principe van
gelijkwaardigheid kan vervallen. Dit voornemen is in het Regeerakkoord
en bovengenoemde brief verwoord. Voor luchthaven Lelystad is
inmiddels een geactualiseerde milieueffectrapportage (MER) opgesteld.
Ook voor de wijziging van het Luchthavenverkeersbesluit Schiphol is een
nieuwe concept-MER opgesteld, waarin geluid een belangrijk onderwerp
is.
De regionale luchthavens van nationale betekenis kennen een eigen
Luchthavenbesluit waarin de kaders voor de geluidproductie zijn
opgenomen. In de brief van 6 september 2019 aan de Tweede Kamer is
17 Voor nieuwe woningen geldt een binnenwaarde van 33 dB. Voor bestaande gebouwen in het
aandachtsgebied van wegen of spoorwegen geldt een grenswaarde van 41 dB voor de binnenwaarde van
geluidgevoelige gebouwen die door wijziging van de gebruiksfunctie geluidgevoelig is geworden, voor
geluidgevoelige gebouwen langs rijkswegen en hoofdspoorwegen waarvoor de bouwvergunning is afgegeven
voor 1 januari 1982 en langs een weg ligt die in gebruik is genomen voor 1 januari 1982 of een spoorweg die in
gebruik is genomen voor 1`juli 1987, en voor geluidgevoelige gebouwen in het aandachtsgebied van
provinciale, gemeente- en waterschapswegen en lokale spoorwegen waarvoor de bouwvergunning is afgegeven
voor 1 januari 1982 waarvoor sanering is of wordt uitgevoerd of woningen als bedoeld in artikel 111b, eerste lid
onder a van de Wgh. Voor andere bestaande geluidgevoelige gebouwen geldt een binnenwaarde van 36 dB.

Pagina 58 van 162

33,
36
of 41 17

RIVM-rapport 2019-0227

aangekondigd dat voor vliegbasis Eindhoven wordt ingezet op
geluidsreductie met in de eerste jaren geen groei [90].
4.4

Gezondheidskundige normen in Nederland
In de afgelopen 50 jaar zijn er door de Gezondheidsraad aan de
rijksoverheid verschillende adviezen gegeven op het gebied van
omgevingsgeluid. Met name de adviezen uit 1971/1972 [25], 1994 [26]
en 2004 [27] gaan in op gezondheidskundige advieswaarden; bovendien
hebben deze adviezen op de een of andere manier een rol gespeeld bij
de totstandkoming van de huidige wet- en regelgeving op het gebied
van omgevingsgeluid. Daarnaast heeft de Gezondheidsraad in 2016 nog
een advies gegeven over het meewegen van gezondheid in
omgevingsbeleid [14].
Op gemeentelijk niveau wordt vaak advies gevraagd aan Gemeentelijke
of Gemeenschappelijke Gezondheidsdiensten (GGD). Recent heeft de
GGD haar richtlijn ‘Omgevingsgeluid en gezondheid’ gepubliceerd [91].
Deze GGD-richtlijn helpt GGD’en om geluid te beoordelen en burgers en
beleidsmakers te adviseren bij vragen over geluid. Op basis van
advisering door de GGD kunnen gemeenten lokaal beleid ontwikkelen
om hun inwoners te beschermen.
In deze paragraaf gaan we nader in op de adviezen van de
Gezondheidsraad en de GGD. Ook proberen we te laten zien hoe de
adviezen van de Gezondheidsraad en de GGD zich verhouden tot het
advies van de WHO.

4.4.1

Adviezen Gezondheidsraad
In 1972 bracht de Gezondheidsraad op verzoek van de toenmalige
Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid een advies uit
over “in het belang van de volksgezondheid te nemen maatregelen tot
beteugeling van de lawaaiproductie en het bestrijden van de
geluidhinder.” Als onderdeel van dit advies werd de Gezondheidsraad
gevraagd een oordeel te geven over “richtlijnen met betrekking tot
grenzen van toelaatbaarheid van lawaai en geluid voor het individu in
zijn woon- en leefmilieu”. Om tot een kwalitatief zo goed mogelijk
advies te komen werd een adviescommissie samengesteld. Deze
commissie werd ook wel aangeduid als de Commissie Geluidhinder en
Lawaaibestrijding (CGL). In het Gezondheidsraad rapport concludeerde
de CGL dat geluid ongewenste effecten kan hebben in de vorm van
hinder, verstoring van de slaap, belasting van het vegetatieve
zenuwstelsel, verstoring van de communicatie, beïnvloeding van de
arbeidsprestatie en beschadiging van het gehoor. Verstoring van de
slaap kon volgens de CGL al optreden vanaf niveaus van 45 dB(A). Het
gehoororgaan kon onherstelbaar worden beschadigd, indien dit lange
tijd aan geluidniveaus van meer dan 80 dB(A) wordt blootgesteld. De
mogelijke effecten van omgevingsgeluid op de gezondheid werden in die
tijd nog niet of nauwelijks beschreven aan de hand van blootstellingrespons relaties. Uitzondering daarop vormde gehoorbeschadiging en in
mindere mate ook geluidhinder. In het rapport beschrijft de CGL
namelijk het vragenlijstonderzoek dat in 1963 rondom Schiphol is
uitgevoerd, waarbij de relatie tussen geluid van vliegverkeer en hinder
werd onderzocht.
Pagina 59 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Tabel 4.4.
Maximaal aanvaardbare geluidniveaus voor
woonomgevingsgeluid vastgesteld door de CGL in 1972 [25].

Type gebied

Gebieden met stilte behoevende
elementen†
Woonwijken
Industrie terreinen
Gebieden met snelwegen

Maximaal aanvaardbaar
geluidniveau*
35 dB(A)
40 dB(A)
55 dB(A)
Afhankelijk van de lokale situatie

*De geluidmaat is niet gespecificeerd. Vermoedelijk gaat het om het gemiddelde
equivalente geluidniveaus overdag; † dan gaat het om bijv. ziekenhuizen, bibliotheken,
musea, wandelparken.

In haar advies stelde de CGL het belang vast van ruimtelijke ordening
voor de bestrijding en voorkoming van ontoelaatbaar lawaai. Belangrijke
middelen die men daarbij kon inzetten waren bestemmings- en/of
streekplannen. In dergelijke plannen werd geadviseerd om geluid
belastende elementen (vliegvelden, wegverkeer, etc.) te scheiden van
geluidgevoelige elementen (bijvoorbeeld woongebieden,
recreatiegebieden). Daarbij kon het betreffende gebied worden
onderverdeeld in zones, die ieder een eigen maximaal aanvaardbaar
geluidniveau hebben. Uiteindelijk maakte de CGL onderscheid tussen
vier soorten zones. In tabel 4.4 is te zien welke maximaal aanvaardbare
geluidniveaus volgens de CGL bij de verschillende zones horen.
Ruim 20 jaar later, wordt de Gezondheidsraad opnieuw gevraagd om
een advies te maken [26]. Op verzoek van de ministers van Welzijn,
Volksgezondheid en Cultuur, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer, en van Sociale Zaken is de Gezondheidsraad gevraagd om
een overzicht te maken van de laatste stand van zaken op het gebied
van wetenschappelijk onderzoek naar de invloed van blootstelling aan
omgevingsgeluid op de gezondheid. Daarnaast werd de
Gezondheidsraad gevraagd een oordeel te geven over de bewijskracht
voor het bestaan van oorzakelijke verbanden tussen de blootstelling aan
geluid en bepaalde gezondheidseffecten. Ten slotte werd de
Gezondheidsraad gevraagd om aan te geven welke gezondheidskundige
advieswaardes op basis van deze gegevens geformuleerd konden
worden, waarbij ze o.m. moest aangeven in hoeverre een en ander
doorwerkt naar normstelling.
In haar advies onderscheidde de Gezondheidsraad een aantal
gezondheidseffecten ten gevolge van de blootstelling aan geluid:
permanent gehoorverlies, verschijnselen die met stress samenhangen
(bijv. hypertensie, coronaire hartziekten), psychologische effecten zoals
hinder, slaapverstoring, en beïnvloeding van het prestatievermogen.
Voor elk van deze gezondheidseffecten heeft de Gezondheidsraad in
haar advies geprobeerd om aan te geven wat de bewijskracht was voor
het bestaan van oorzakelijke verbanden. Wanneer voor een
gezondheidseffect de bewijskracht als voldoende kon worden
aangemerkt, zijn waarnemingsniveaus gespecificeerd.
Ten slotte is er door de Gezondheidsraad een poging gedaan om een
schatting te maken van de omvang van de effecten. Het resultaat wordt
samengevat in onderstaande tabel (tabel 4.5).

Pagina 60 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Tabel 4.5. Classificatie van de bewijskracht voor het bestaan van een oorzakelijk
verband tussen geluid en gezondheidseffect, alsmede gegevens over
waarnemingsniveaus en de omvang van de effecten (bron: [26]).

Gezondheidseffect

Bewijs
Kracht*

Waarnemings
niveau†

Geluidbron of
situatie

Gehoorverlies

A

70 dB LAeq,24h

Woonomgeving

Aan stress gerelateerde effecten
Hypertensie
A

70 dB LAeq,06-22h

1.000-10.000

Coronaire hartziekten

A

70 dB LAeq,06-22h

Hormonale systeem
Immuunsysteem
Geboortegewicht baby’s
Geboorteafwijkingen
baby’s

B
B
B
D

-

Woonomgeving:
weg- en luchtvaart
Woonomgeving:
weg- en luchtvaart
Woonomgeving
Woonomgeving
Woonomgeving
Woonomgeving

A

< 42 dB Ldn

Wegverkeer
Burger(luchtvaart)
Railverkeer
Industrie

B

‡

B

-

Woonomgeving:
luchtverkeer
Woonomgeving:
wegverkeer

>1.000.000
100.0001.000.000
100.0001.000.000
100.0001.000.000
-

A

40 dB Lnight

Slaap: verkeer

B
C
A
B

< 60 dB Lnight
-

Slaap
Slaap
Slaap
Slaap

Psychosociale effecten
Ernstige geluidhinder

Psychiatrische
stoornissen
Psychosociaal
welbevinden
Slaapverstoring
Subjectieve
(verminderde)
slaapkwaliteit
Hormonale systeem
Immuunsysteem
Humeur volgende dag
Prestaties volgende dag

**

Geschatte
omvang
effecten
Geen effect

100-1.000
-

-

>1.000.000
(globale
schatting)
-

*De bewijskracht is door de Gezondheidsraad vastgesteld aan de hand van de indeling van
de International Agency for Research on Cancer (IARC) [92]. Hierbij worden vier
categorieën gehanteerd: (A) voldoende bewijs voor het bestaan van een oorzakelijk
verband, (B) beperkte bewijslast voor het bestaan van een oorzakelijk verband, (C)
gebrekkige bewijskracht voor het bestaan van een oorzakelijk verband, en (D)
bewijskracht voor het ontbreken van een oorzakelijk verband, De categorieën worden
verder toegelicht in paragraaf 2.3 van het rapport van de Gezondheidsraad [26]; †De
laagste waarde van de blootstelling waarvoor, gemiddeld gesproken, in epidemiologisch
onderzoek een effect van blootstelling is waargenomen. ‡ Er bestaan slechts beperkte
aanwijzingen dat een zeer lawaaiige woonomgeving, met Ldn-waarden groter dan 70 dB(A)
ten gevolge van geluid van vliegverkeer, leidt tot relatief meer opnamen in psychiatrische
ziekenhuizen dan een rustige; ** Bij blootstelling met een Ldn-waarde minder dan 62
dB(A) treedt dit effect in elk geval niet op.

Pagina 61 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Uit tabel 4.5 blijkt het volgende: In Nederland zijn hinder en
slaapverstoring door geluid in de woonomgeving de belangrijkste
gevolgen van geluid. Het waarnemingsniveau voor ernstige hinder is 42
dB (Ldn); effecten op de zelf-gerapporteerde slaapkwaliteit treden al op
vanaf 40 dB (Lnight). Andere gevolgen van blootstelling aan geluid in de
woonomgeving, zoals coronaire hartaandoeningen, hypertensie en
opname in psychiatrische ziekenhuizen, treden pas op bij betrekkelijk
hoge geluidniveaus (70 dB(A) LAeq6-22h).
Voor de gezondheidseffecten waarvoor er volgens de Gezondheidsraad
in 1994 voldoende bewijskracht voorhanden was, is nagegaan of er
blootstellings-respons relaties beschikbaar waren. Het bleek dat in
sommige gevallen de BR-relaties werden uitgedrukt in termen van een
Relatief Risico (RR) boven het waarnemingsniveau. Dit was het geval
voor coronaire hartziekten en hypertensie; voor beide
gezondheidseffecten is uitgegaan van een RR van 1,5 boven 70 dB(A)
(LAeq6-22h). [93]. Ook waren er BR-relaties voor ernstige hinder in de
woonomgeving door geluid afkomstig van weg, rail -en vliegverkeer en
industrie beschikbaar. Deze waren afgeleid door Miedema [94]. Hoewel
er voldoende bewijs was voor het bestaan van een oorzakelijk verband
tussen nachtelijke blootstelling aan geluid en effecten op de slaap,
waren in die tijd slechts voor enkele van deze effecten BR-relaties
afgeleid, te weten voor ontwaakreacties en veranderingen van het
slaapstadium door intermitterend geluid. In die BR-relaties werd de
blootstelling aan geluid uitgedrukt met behulp van een SEL-waarde. Er
waren ten tijde van het opstellen van de rapportage van de
Gezondheidsraad in 1994 nog geen BR-relaties voorhanden die de
relatie tussen de blootstelling aan nachtelijk geluid, uitgedrukt als Lnight,
en slaapverstoring beschreven.
Met betrekking tot het formuleren van gezondheidskundige
grenswaarden concludeerde de Gezondheidsraad in 1994 het volgende:
“Gewoonlijk zijn blootstellingslimieten niet alleen gebaseerd op
gezondheidskundige overwegingen, maar vormen zij de uitkomst van
een politiek beslissingsproces waarin ook sociale en economische
factoren meespelen. Gezondheidskundige advieswaarden “hangen af van
criteria aangaande het beschouwde effect als eindpunt, de te
beschermen populatie, de mate van bescherming en de in aanmerking
te nemen veiligheidsmarges. Gaat het om het voorkomen van enig
effect in de doorsneebevolking, dan zijn de aangegeven
waarnemingsniveaus de geschikte gezondheidskundige grenswaarden
voor zover men geen veiligheidsmarges aanhoudt. Wenst men zo’n
marge wel en wenst men bovendien rekening te houden met extra
gevoelige groepen, dan moeten de gezondheidskundige grenswaarden
lager gekozen worden dan de waarnemingsniveaus, teneinde de
beoogde mate van preventie te realiseren.” In elk geval zijn de meer
ernstige effecten als hypertensie en coronaire hartziekten die optreden
bij hogere geluidniveaus, volgens de Gezondheidsraad in 1994 mogelijk
te voorkomen door het in acht nemen van bestaande wettelijke
grenswaarden, in zowel de woon- als de werkomgeving.
In 2003 verzocht de toenmalige staatssecretaris van Volksgezondheid,
Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) advies aan de Gezondheidsraad
over de invloed van nachtelijk geluid op slaap, gezondheid en
welbevinden [27]. Dit verzoek betrof de effecten die optreden bij
Pagina 62 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

blootstelling aan geluid tijdens de slaap, hoe deze effecten zich
verhouden met de andere effecten door geluid en de vraag of voor
andere bronnen dan geluid van vliegverkeer een nachtbescherming
wordt ingevoerd, en zo ja hoe zou deze er dan uit moeten zien.
Met betrekking tot de optredende effecten van blootstelling aan geluid
tijdens de slaap maakte de Gezondheidsraad onderscheid tussen
biologische effecten en de gecumuleerde effecten op gezondheid en
welbevinden van blootstelling door het slapen in een omgeving met
nachtelijke geluiden. De laatste groep heeft men in vijf groepen
onderverdeeld: Slaapkwaliteit, algemeen welbevinden, sociale contacten
en concentratie, aandoeningen en verlies van levensjaren. Ook nu weer
bleek dat effecten van nachtelijk geluid op de slaap een belangrijk
probleem was: zo werd geschat dat het aantal volwassenen in
Nederland met erge slaapverstoring door verkeersgeluid tussen de
100.000 en 1.000.000 personen ligt; het aantal volwassenen dat aan
slapeloosheid zou leiden is naar schatting tussen 10.000 en 100.000.
Het aantal personen dat door verkeersgeluid aan slapeloosheid leidt,
beloopt volgens de Gezondheidsraad 2% van de mensen met erge
slaapverstoring.
Verder vermeldde de Gezondheidsraad in haar advies dat men
nachtelijke grenzen zou kunnen instellen en dat de maat Lnight hiervoor
bruikbaar werd geacht. Daarbij wees de Gezondheidsraad erop dat veel
mensen in Nederland eerder dan 11 uur in de avond naar bed gaan en
veel mensen na 7 uur in de ochtend nog slapen. Het nachtelijk geluid
zou volgens de Gezondheidsraad aan banden kunnen worden gelegd
door eisen te stellen aan het aantal en de aard van de
geluidgebeurtenissen [27].
In 2016 heeft de Gezondheidsraad geadviseerd over het meewegen van
gezondheid in het omgevingsbeleid (ondertitel: ‘Evenwichtig en
rechtvaardig omgaan met risico’s en kansen’) [14]. De Gezondheidsraad
constateert dat er geen geheel nieuw afwegingskader nodig is. Het
gebruik van een afwegingskader op zichzelf biedt echter geen garantie
op gezondheidswinst. De Gezondheidsraad wijst er op dat het stelsel
vooral gericht is op de bescherming van de gezondheid mede door de
wettelijke milieukwaliteitsnormen niet te overschrijden. Deze normen
zijn echter niet alleen gebaseerd op gegevens over gezondheidseffecten,
maar ook op economische overwegingen zoals haalbaarheid. Naast
gezondheidsbescherming zou gezondheidsbevordering moeten worden
gestimuleerd.
4.4.2

Hoe verhouden de adviezen van de Gezondheidsraad zich tot het advies
van de WHO?
Bij vergelijking van de adviezen van de Gezondheidsraad uit 1971/1972
en 1994 met de WHO-richtlijnen dat de gezondheidseffecten die volgens
de WHO met de blootstelling aan omgevingsgeluid te zijn gerelateerd,
grotendeels dezelfde zijn als de effecten die werden genoemd door de
Gezondheidsraad. Wel zijn gezondheidseindpunten steeds verder
gespecificeerd: In de rapportage uit 1971/72 noemde de
Gezondheidsraad nog effecten op het vegetatieve zenuwstelsel, terwijl
het in 1994 ging over gezondheidseindpunten als hypertensie en
coronaire hartziekten. In de WHO-richtlijnen zijn daar nieuwe
gezondheidseindpunten als beroerte en effecten op het metabole
systeem (diabetes en obesitas) bijgekomen. Ook voor effecten op de
Pagina 63 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

mentale gezondheid, is er een verdere uitsplitsing naar eindpunten. De
WHO beschouwt ook effecten op de cognitieve en sociaal-emotionele
ontwikkeling als belangrijke gezondheidseindpunten. De adviezen van de
Gezondheidsraad waren vooral gericht op de effecten van geluid
afkomstig van weg- en vliegverkeer. In de WHO-richtlijnen is ook
aandacht voor de effecten van geluid van railverkeer en windturbines.
Hoewel in de WHO-richtlijnen dus meer gezondheidseffecten van geluid
in beschouwing worden genomen, blijkt de kwaliteit van de bewijskracht
niet voor al deze effecten even groot te zijn in vergelijking met de
adviezen van de Gezondheidsraad. De kwaliteit van de bewijskracht
blijkt nog steeds het hoogst te zijn voor effecten als coronaire
hartziekten, ernstige hinder, en ernstige slaapverstoring. Vanwege het
ontbreken van studies die aan de inclusiecriteria van de WHO voldeden,
zijn in de WHO-richtlijnen geen uitspraken gedaan over de kwaliteit van
de bewijslast voor gehoorverlies. Ook werd de kwaliteit van de
bewijslast in het WHO-advies voor hypertensie als relatief laag
beoordeeld. De Gezondheidsraad oordeelde in 1994 voor zowel
hypertensie als gehoorverlies dat er voldoende bewijs was voor het
bestaan van een oorzakelijk verband met de blootstelling aan
omgevingsgeluid.
De WHO baseerde haar oordeel over de kwaliteit van de bewijslast voor
de verschillende gezondheidseindpunten op de resultaten van evidence
reviews (zie ook bijlage 2), waarin de resultaten van de verschillende
studies op systematische wijze op een rij werden gezet en beoordeeld.
Een oordeel van de kwaliteit van de bewijslast voor een effect van
omgevingsgeluid op een gezondheidseindpunt werd gegeven aan de
hand van de GRADE-methode, zie paragraaf 3.4.2 voor nadere
toelichting. Het feit of het biologisch plausibel is dat er een effect van
geluid op een gezondheidseindpunt te verwachten is, wordt bij deze
methode niet goed meegewogen. De beoordeling van de bewijslast door
de Gezondheidsraad is op een minder systematische manier verricht dan
voor het WHO-advies. Daarbij is gebruik gemaakt van het systeem dat
de International Agency for Research on Cancer (IARC) hanteerde voor
de bewijskracht inzake kankerverwekkende eigenschappen van stoffen
[92]. Als onderdeel van het systeem van de IARC werd ook beoordeeld
of een eventueel oorzakelijk verband wel biologisch plausibel was.
Een belangrijk verschil is dat de beschikbare gegevens ten tijde van het
verschijnen van de Gezondheidsraadadviezen veel minder gedetailleerd
en minder kwantitatief van aard waren. Zo was er ten tijde van het
Gezondheidsraadadvies uit 1972 alleen een BR-relatie beschikbaar voor
gehoorverlies. Ten tijde van het Gezondheidsraadadvies uit 1994, waren
er ook al bron-specifieke BR-relaties voor hinder beschikbaar, en was er
voor zowel hypertensie als coronaire hartziekten een RR boven een
bepaald waarnemingsniveau. Als onderdeel van de WHO-richtlijnen
worden er niet alleen nieuwe BR-relaties gepresenteerd voor ernstige
hinder, hypertensie en coronaire hartziekten; ook blijken er BR-relaties
te zijn voor andere eindpunten zoals bijvoorbeeld ernstige
slaapverstoring, beroerte of diabetes. Omdat de kwaliteit van de
bewijskracht voor een relatie met geluid niet altijd door de WHO als
voldoende hoog werd beoordeeld, zijn niet alle BR-relaties ook
daadwerkelijk gebruikt voor het vaststellen van de advieswaardes.
Bovendien blijken ook niet alle in de WHO-richtlijnen gepresenteerde
Pagina 64 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

BR-relaties even bruikbaar te zijn voor het maken van een schatting van
de ziektelast door geluid. Meer achtergronden over de bruikbaarheid van
de verschillende BR-relaties voor het berekenen van de omvang van de
ziektelast door geluid is terug te vinden in Van Kempen et al (in prep.)
en Van Kamp et al[95].
In 1972 presenteerde de Gezondheidsraad maximaal toelaatbare
geluidniveaus voor verschillende type gebieden waaronder woonwijken
(zie ook tabel 4.4). In haar advies uit 1994 presenteerde de
Gezondheidsraad voor een aantal gezondheidseffecten
waarnemingsniveaus. In de WHO-richtlijnen worden voor een aantal
geluidbronnen gezondheidskundige advieswaardes gepresenteerd.
De door de Gezondheidsraad gepresenteerde maximaal toelaatbare
geluidniveaus en waarnemingsniveaus moeten worden beschouwd als
No-adverse effect levels en zijn dus niet zondermeer vergelijkbaar met
de gezondheidskundige advieswaarden van de WHO.
In hoofdstuk 3 werd al uitgelegd dat de WHO-advieswaarden zijn
bepaald met de BMD-methode: voor elk gezondheidseindpunt werd met
een BR-relatie bepaald bij welk geluidniveau een relevant effect zich
voordoet ten opzichte van een referentie niveau. Men zou deze
referentieniveaus kunnen vergelijken met de waarnemingsniveaus die
de Gezondheidsraad in haar advies van 1994 presenteerde: In haar
rapportage uit 1994 geeft de Gezondheidsraad dat een effect als
ernstige geluidhinder optreedt vanaf niveaus van ongeveer 42 dB (Ldn).
Wanneer gekeken wordt naar de BR-relaties die de WHO heeft gebruikt
voor het afleiden van de gezondheidskundige advieswaarden, dan blijkt
dat personen al kans maken op ernstige geluidhinder vanaf niveaus in
de range 40-45 dB (Lden), afhankelijk van de geluidbron. Dit beeld wordt
bevestigd wanneer gekeken wordt naar BR-relaties die recent zijn
afgeleid op basis van data verzameld met behulp van de GGDGezondheidsmonitor uit 2016.
Voor ernstige slaapverstoring is een vergelijkbaar beeld: In 1994 geeft
de Gezondheidsraad dat ernstige slaapverstoring optreedt vanaf niveaus
van 40 dB (Lnight). Bij de BR-relaties die de WHO heeft gebruikt voor het
afleiden van haar advieswaarden blijkt dat personen al kans maken op
ernstige slaapverstoring vanaf niveaus van 40 dB (Lnight) veroorzaakt
door geluid van weg- of railverkeer. Voor nachtelijk geluid van
vliegverkeer zouden mensen nog bij lagere geluidniveaus ernstig in hun
slaap kunnen worden verstoord. Helaas waren de onderliggende data
voor de BR-relatie, die de WHO heeft gebruikt voor het afleiden van
haar advieswaarden, niet geschikt om uitspraken te doen over de kans
op ernstige slaapverstoring bij lagere geluidniveaus dan 40 dB (Lnight)
veroorzaakt door vliegverkeer. De data die in 2002 rondom Schiphol
waren verzameld en waarop de BR-relatie van Breugelmans et al. [83]
is gebaseerd, waren dat wel. Deze BR-relatie laat zien dat mensen al
ernstige hinder door geluid vliegverkeer kunnen ondervinden bij
nachtelijke geluidniveaus rond 30 dB (Lnight).
Voor effecten op het hartvaatstelsel zijn wel duidelijkere veranderingen
te zien. De Gezondheidsraad geeft in 1994 aan dat er vanaf 70 dB (LAeq622hr) effecten als coronaire hartziekten optreden (zie ook tabel 4.5). Op
basis van deze observatie concludeert de Gezondheidsraad zelfs dat
men in feite niets extra meer aan de hoge waarden hoeft te doen. Men
verwoordt dit als volgt: “De meeste andere gevolgen van blootstelling
aan geluid, zoals ischemische hartaandoeningen, hypertensie en
Pagina 65 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

opname in psychiatrische ziekenhuizen, treden pas op bij betrekkelijk
hoge geluidniveaus. Het lijkt mogelijk ze te voorkomen door het in acht
nemen van bestaande wettelijke grenswaarden, in zowel de woon- als
de werkomgeving.” Echter, als gekeken wordt naar hetgeen de WHO in
haar nieuwe richtlijnen zegt, dan blijkt dat de inzichten zijn bijgesteld.
Hoewel nog steeds niet goed kan worden aangeven vanaf welke
geluidniveaus precies het risico op effecten zoals coronaire hartziekten
zal toenemen, is de opvatting tegenwoordig wel dat dit bij aanzienlijk
lagere niveaus zal zijn dan vroeger werd gedacht. In hun evidence
review over coronaire hartziekten hebben Van Kempen et al. [21] het
over een niveau ergens tussen de 50 en 55 dB (Lden). In haar richtlijnen
heeft de WHO het over een waarde van 53 dB (Lden) (Overigens komt
deze toevallig overeen met de gezondheidskundige advieswaarde).
De BR-relatie tussen geluid van railverkeer en ernstige hinder die de
WHO heeft gebruikt, verloopt nu vergelijkbaar of zelfs steiler dan de BRrelatie die onderzoekers in 1994 hebben afgeleid voor geluid van
wegverkeer. Dit blijkt bij het vergelijken van de BR-relaties die werden
gebruikt ten tijde van en kort na het advies van de Gezondheidsraad uit
1994 , en de BR-relaties van Guski et al[19] , die de WHO heeft
gebruikt voor het afleiden van haar gezondheidskundige advieswaarden
Dit beeld wordt ook bevestigd wanneer gekeken wordt naar de BRrelaties die zijn afgeleid op basis van data die zijn verzameld met de
GGD-Gezondheidsmonitor uit 2016. Ten tijde van het Gezondheidsraad
advies van 1994 was dit anders: toen verliep de BR-relatie tussen geluid
van wegverkeer en ernstige hinder steiler dan die voor railverkeer. Voor
geluid van vliegverkeer verandert het beeld niet. De BR-relatie tussen
geluid van vliegverkeer en ernstige hinder verloopt het steilst van de
drie bronnen. Dit wordt bevestigd wanneer de BR-relaties met elkaar
worden vergeleken die zijn afgeleid op basis van data van de GGDGezondheidsmonitor uit 2016. Bekeken moet worden welke
consequenties de veranderingen in de BR-relatie voor geluid van
railverkeer en ernstige hinder hebben voor de verschillen in normstelling
tussen geluid van weg- en railverkeer en het achterliggend
instrumentarium zoals een doelmatigheidscriterium.
4.4.3

GGD-richtlijn
In november 2019 publiceerde de GGD haar richtlijn ‘Omgevingsgeluid
en gezondheid’ [91]. Deze richtlijn helpt GGD’en om geluid te
beoordelen en burgers en beleidsmakers te adviseren bij vragen over
geluid. Op basis van advisering door de GGD kunnen gemeenten lokaal
beleid ontwikkelen om hun inwoners te beschermen. Het doel is de
lokale geluidssituatie te verbeteren en daarmee zoveel mogelijk
gezondheidswinst te behalen. Bij haar advisering gaat de GGD uit van
de gezondheidseffecten van geluid en niet zo zeer van de wettelijke
normen. Daarnaast kijkt de GGD naar de blootstelling aan geluid bij
gevoelige bestemmingen en neemt waar mogelijk het geluid van alle
bronnen mee in haar advies. De GGD-richtlijn behandelt niet alleen
geluid door weg, rail- en vliegverkeer, maar ook geluid veroorzaakt door
bedrijven en industrie. Voor de advisering over gezondheid is volgens de
GGD een waarde van 50 dB (Lden) en 40 dB (Lnight) of lager op de gevel
van een gebouw gewenst. Deze gezondheidskundige richtwaarden
gelden voor de bronnen wegverkeer, railverkeer, en bedrijven.
Pagina 66 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

4.4.4

Hoe verhoudt het advies van de GGD zich tot de WHO-richtlijnen?
De gezondheidskundige richtwaarde van de GGD van 50 dB Lden is lager
dan de afzonderlijke gezondheidskundige advieswaarden voor geluid van
weg- en railverkeer (respectievelijk 53 en 54 dB Lden) die door de WHO
worden geadviseerd. Bij het vaststellen van de gezondheidskundige
richtwaarde is de GGD vooral uitgegaan van de kans op het krijgen van
coronaire hartziekten door geluid. In de review van Van Kempen wordt
aangegeven dat de kans op coronaire hartziekten door de blootstelling
aan geluid van wegverkeer toeneemt vanaf 50-55 dB (Lden). Bij het
advies van de WHO zijn de effecten van geluid op hinder leidend
geweest.
Ook de gezondheidskundige richtwaarde van de GGD voor de
nachtsituatie (40 dB Lnight) ligt lager dan de gezondheidskundige
advieswaarden voor nachtelijk geluid van weg- en railverkeer
(respectievelijk 45 en 44 dB Lnight). Bij het vaststellen van haar
gezondheidskundige richtwaarde gaat de GGD uit van een acceptabel
binnenniveau met een geopend raam (33 dB Lden). Voor geluid afkomstig
van weg- en railverkeer neemt men aan dat 33 dB (Lden) overeen komt
met een nachtelijk blootstellingsniveau van circa 25 dB (Lnight). De GGD
gaat ervan uit dat mensen keuzevrijheid zouden moeten hebben om met
open of gesloten raam te slapen. Een gevel met beperkt te openen
ramen zou het geluidniveau reduceren tot 15 dB (Lnight). Dit betekent
volgens de GGD dat 40 dB (Lnight) op de gevel tot een acceptabel
binnenniveau leidt. Bij het advies van de WHO zijn de effecten van
nachtelijk geluid op slaapverstoring leidend geweest.
Voor de blootstelling aan geluid van vliegverkeer wordt in de GGDrichtlijn geen gezondheidskundige richtwaarde gegeven. De GGD
adviseert om voor vliegverkeer uit te gaan van de gezondheidskundige
advieswaarden van de WHO [2].
De GGD realiseert zich dat het in een stedelijke omgeving zeer lastig is
om de voorgestelde gezondheidskundige richtwaarden te bereiken. In
die gevallen zou het doel moeten zijn om in elk geval zo dicht mogelijk
bij deze waarden te komen, bij voorkeur door maatregelen aan de bron
en door middel van overdrachtsmaatregelen. Als bron- en
overdrachtsmaatregelen niet mogelijk of onvoldoende effectief zijn, zijn
isolerende maatregelen, gericht op een acceptabel binnen niveau nodig.
De GGD adviseert daarbij altijd een geluidsluwe, aangename zijde.
Daarmee wordt een toegankelijke, bruikbare, liefst groene en schone
zijde bedoeld met een geluidbelasting van minder dan 50 dB Lden en 40
dB Lnight. De slaapkamers moeten zoveel mogelijk aan deze geluidsluwe
zijde zijn gesitueerd.
Conclusie
De adviezen van de Gezondheidsraad 1971/1972, 1994 en 2004 gaan in
op gezondheidskundige advieswaarden en hebben op de een of andere
manier een rol gespeeld bij de totstandkoming van de huidige wet- en
regelgeving op het gebied van omgevingsgeluid.
De gezondheidseffecten die volgens de Gezondheidsraad met de
blootstelling aan omgevingsgeluid zijn gerelateerd, blijken grotendeels
dezelfde zijn als de effecten die door de WHO wederom worden
genoemd. Wel blijkt dat de WHO in haar advies een verdere uitsplitsing
maakt van gezondheidseindpunten, en dat er nieuwe
Pagina 67 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

gezondheidseindpunten in verband worden gebracht met de blootstelling
aan geluid.
De door de Gezondheidsraad gepresenteerde waarnemingsniveaus en
maximaal toelaatbare geluidniveaus kunnen niet worden vergeleken met
de gezondheidskundige advieswaardes van de WHO. Wel is te zien dat
de door de Gezondheidsraad gepresenteerde waarnemingsniveaus voor
ernstige hinder en ernstige slaapverstoring grotendeels overeenkomen
met de laagste geluidniveaus van de door de WHO gebruikte BRrelaties. De inzichten op het gebied van waarnemingsniveaus voor
effecten op het hartvaatstelsel zijn echter wel veranderd: Effecten lijken
op te treden bij veel lagere niveaus dan ten tijde van het opstellen van
de adviezen van de Gezondheidsraad werd gedacht.
Ten slotte blijkt dat de BR-relatie tussen geluid van railverkeer en
ernstige hinder vergelijkbaar of zelfs steiler lijk te verlopen dan de BRrelatie geluid van wegverkeer en ernstige hinder. Ten tijde en vlak na
het Gezondheidsraad advies van 1994 was dit anders: toen verliep de
BR-relatie tussen geluid van wegverkeer en ernstige hinder steiler dan
die voor railverkeer.
Bekeken moet worden wat de veranderde inzichten over de
waarnemingsniveaus van effecten op het hartvaatstelsel en de
veranderingen in de BR-relatie voor geluid van railverkeer en ernstige
hinder voor gevolgen hebben voor de Nederlandse wet- en regelgeving.
Recent heeft ook de GGD een gezondheidskundige advieswaarde voor
geluid gepresenteerd. Net als de WHO-richtlijnen hebben
gezondheidskundige motieven een rol gespeeld bij het vaststellen van
deze waarde; in het bijzonder de kans op coronaire hartziekten.
4.5

Mate van blootstelling aan geluid van weg-, rail- en vliegverkeer
en windturbines in Nederland
In figuur 4.5 en figuur 4.6 zijn de blootstellingverdelingen voor geluid
van weg-, rail- en vliegverkeer en windturbines gedurende het etmaal
en de nachtperiode te zien. Deze blootstellingsverdelingen zijn
gebaseerd op modelberekeningen. Met een model wordt geprobeerd aan
de hand van een aantal parameters een weergave van de werkelijkheid
weer te geven. Het is dus niet exact de werkelijkheid, maar het geeft
wel een goede indicatie van wat er aan de hand is.

Pagina 68 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Figuur 4.5 De verdeling van de blootstelling (uitgedrukt in Lden) aan geluid van
weg-, rail- en vliegverkeer en windturbines in Nederland.

Figuur 4.6 De verdeling van de nachtelijke blootstelling (uitgedrukt in Lnight) aan
geluid van weg-, rail- en vliegverkeer in Nederland.
Pagina 69 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

4.5.1

Geluid van wegverkeer
Uit figuur 4.5 en 4.b blijkt dat de meeste mensen in Nederland worden
blootgesteld aan geluid van wegverkeer. Uit figuur 4.5 blijkt
bijvoorbeeld dat ruim 47% van de Nederlandse bevolking wordt
blootgesteld aan geluidniveaus hoger dan 50 dB (Lden) veroorzaakt door
wegverkeer. Daarnaast blijkt uit figuur 4.6 dat ongeveer 24% van de
Nederlandse bevolking wordt blootgesteld aan nachtelijke geluidniveaus
van meer dan 45 dB (Lnight) door wegverkeer (zie figuur 4.6). Om tot
een blootstellingsverdeling van geluid van wegverkeer te komen heeft
het RIVM gebruik gemaakt van blootstellingsgegevens uit de periode
2011-2016.

Figuur 4.7. Verdeling van blootstelling van personen aan de geluidbelasting
afkomstig van gemeentelijke, provinciale en rijkswegen in Nederland. Het RIVM
heeft de geluidbelasting door de verschillende bronnen van wegverkeer met data
over de periode 2011-2016 in kaart gebracht.

De meeste mensen die worden blootgesteld aan geluid van wegverkeer,
worden blootgesteld aan geluid van wegverkeer afkomstig van
gemeentelijke wegen. Dit blijkt ook uit figuur 4.7 waarin de verdeling
van de blootstelling van geluid afkomstig van gemeentelijke, provinciale
en rijkswegen over de Nederlandse bevolking is weergegeven. Uit de
figuur blijkt bijvoorbeeld dat ruim 43% van de Nederlandse bevolking
wordt blootgesteld aan geluidniveaus van gemeentelijke wegen van 50
dB (Lden) of meer afkomstig.

Pagina 70 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

4.5.2

Hoe verhoudt de blootstelling aan geluid van wegverkeer zich tot huidige
geluidnormen voor wegverkeer?
Voor geluid van wegverkeer zijn in het Nederlandse stelsel meerdere
normen opgenomen. In tabel 4.6 en 4.7 is voor de belangrijkste normen
van geluid van wegverkeer gekeken hoeveel mensen worden
blootgesteld aan geluidniveaus boven deze normen. Blootstelling aan
geluidniveaus lager of gelijk aan de norm zijn volgens het Nederlandse
stelsel nog acceptabel.
Tabel 4.6 Aantal mensen in Nederland* dat is blootgesteld aan geluidniveaus
van wegverkeer (Lden) die hoger zijn dan de voor de betreffende bron geldende
voorkeurswaarde.

Bron

Voorkeurswaarde
(Lden)

Gemeentelijk‡
Provinciaal‡
Rijks**

53
50
50

Aantal of percentage†
personen >
voorkeurswaarde
4.953.800
29†
640.200
4†
879.980
5†

*Het gaat om de totale bevolking; †Het gaat om het percentage berekend met behulp van
het totaal aantal mensen in Nederland dat aan geluid afkomstig van deze bron wordt
blootgesteld; ‡ Het RIVM heeft de geluidbelasting met data uit 2011 in kaart gebracht;
**Het RIVM heeft de geluidbelasting met data uit 2016 in kaart gebracht.

Tabel 4.7 Aantal mensen in Nederland dat is blootgesteld aan geluidniveaus van
wegverkeer (Lden) die hoger zijn dan de maximale waarde.*

Bron

Situatie*

Gemeentelijk‡

Bin beb kom
Bui beb kom
Bin beb kom
Bui beb kom
-

Provinciaal‡
Rijks**

Maximale
waarde
(Lden)
68
58
63
57
57

Aantal of percentage†
personen > maximale
waarde
74.700
1†
194.200
13†
45.200
0,3†
123.500
8†
175.000
1†

*Het gaat om de totale bevolking; †Het gaat om het percentage berekend m.b.v. het
totaal aantal mensen in Nederland dat aan geluid afkomstig van deze bron wordt
blootgesteld. ‡ Het RIVM heeft de geluidbelasting met data uit 2011 in kaart gebracht;
**Het RIVM heeft de geluidbelasting met data uit 2016 in kaart gebracht. Afkorting: Bin
beb kom = binnen de bebouwde kom, Bui beb kom = Buiten de bebouwde kom

Uit tabel 4.6. blijkt dat 29% van de mensen die in Nederland worden
blootgesteld aan geluid afkomstig van gemeentelijke wegen, worden
blootgesteld aan geluidniveaus hoger dan de voorkeurswaarde van 53 dB
(Lden). Het gaat om bijna 5 miljoen mensen. Voor geluid afkomstig van
provinciale en rijkswegen liggen deze fracties lager. Uit tabel 4.7 blijkt dat
13% van de mensen die in Nederland buiten de bebouwde kom worden
blootgesteld aan geluid afkomstig van gemeentelijke wegen, worden
blootgesteld aan geluidniveaus hoger dan de maximale waarde van 58 dB
(Lden). Het gaat om ruim 194.000 personen.
Voor geluid afkomstig van provinciale wegen blijkt dat 8% van de mensen
wordt blootgesteld aan geluidniveaus hoger dan de huidige maximale waarde
van 57 dB (Lden). Het gaat dan om bijna 124.000 personen.

Pagina 71 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

4.5.3

Geluid van railverkeer
Uit figuur 4.5 blijkt dat ruim 3% van de Nederlandse bevolking wordt
blootgesteld aan geluidniveaus van meer dan 50 dB (Lden) afkomstig van
railverkeer. Daarnaast wordt bijna 2% van de Nederlandse bevolking
blootgesteld aan nachtelijke geluidniveaus van meer dan 45 dB (Lnight)
afkomstig van railverkeer (zie figuur 4.6). De blootstelling aan geluid van
railverkeer is met behulp van data uit 2016 in kaart gebracht.
Tabel 4.8 Aantal mensen in Nederland dat is blootgesteld aan geluidniveaus van
railverkeer (Lden) die hoger zijn dan de voorkeurs of maximale waarde.*,‡

Soort norm

Voorkeurswaarde
Maximale waarde

Norm (Lden)
55
68

Aantal personen Percentage
norm
personen > norm
262.000
1,5†
6.600
0,04†

*Het gaat om de totale bevolking; † Het gaat om het percentage berekend met behulp van het
totaal aantal mensen in Nederland dat aan geluid afkomstig van railverkeer wordt blootgesteld; ‡
Het RIVM heeft de geluidbelasting met data uit 2016 in kaart gebracht.

Voor geluid van railverkeer zijn in het Nederlandse geluidnormenstelsel
meerdere normen opgenomen. In tabel 4.8 is voor de belangrijkste normen
gekeken hoeveel mensen worden blootgesteld aan geluidniveaus boven deze
normen.
4.5.4

Geluid van vliegverkeer
Bijna 2% van de Nederlandse bevolking wordt blootgesteld aan geluidniveaus
van meer dan 50 dB (Lden) veroorzaakt door vliegverkeer. Minder dan 1 % van
de Nederlandse bevolking wordt blootgesteld aan nachtelijke geluidniveaus
van meer dan 45 dB (Lnight) die worden veroorzaakt door vliegverkeer. De
blootstelling aan geluid van vliegverkeer is gebaseerd op geluidberekeningen
van het NLR rond Schiphol en de regionale luchthavens van nationaal belang
voor 2015/6. Militaire luchtvaart en kleine luchtvaart zijn niet in de
berekening meegenomen. In figuur 4.5 en figuur 4.6 is te zien hoe de
blootstelling aan geluid van vliegverkeer zich verhoudt tot de blootstelling aan
geluid van weg- en railverkeer en windturbines.
In tegenstelling tot geluid van weg- en railverkeer is bij de normering voor
geluid van vliegverkeer geen sprake van een bandbreedte-stelsel. In het
Nederlandse geluidnormenstelsel heeft elke luchthaven zijn eigen grenzen
voor geluidsoverlast.

4.5.5

Geluid van windturbines
Op basis van blootstellingsgegevens uit 2015 wordt geschat dat bijna 0,2%
van de Nederlandse bevolking wordt blootgesteld aan geluidniveaus van 41
dB (Lden) en meer. Voor geluid van windturbines is de norm 47 dB (Lden). Op
basis van gegevens uit 2015 wordt geschat dat 0,02% van de Nederlandse
bevolking wordt blootgesteld aan geluidniveaus die hoger zijn dan de norm
van 47 dB (Lden).
Conclusie
In Nederland worden de meeste personen blootgesteld aan geluid afkomstig
van wegverkeer. Daarbij gaat het vooral om verkeer op gemeentelijke wegen.
29% van deze personen wordt blootgesteld aan geluidniveaus hoger dan de
voorkeurswaarde. Dit betreft bijna 5 miljoen mensen. Het aantal mensen dat
wordt blootgesteld aan geluidniveaus van weg- of railverkeer hoger dan de
huidige maximale waarden is in de meeste gevallen relatief beperkt.
Pagina 72 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

5

Vergelijking tussen WHO-richtlijnen en het Nederlandse
stelsel

In dit hoofdstuk worden de WHO-richtlijnen (hoofdstuk 3) en het
Nederlandse stelsel (hoofdstuk 4) met elkaar vergeleken voor de
aspecten zoals die in hoofdstuk 2 staan beschreven. De belangrijkste
verschillen zijn:
• Het doel van de twee stelsels verschilt. De WHO beoogt een
vermindering in de omvang van het aantal negatieve
gezondheidseffecten onder burgers, terwijl het Nederlandse
stelsel uitgaat van het “stand still” principe en heeft daardoor als
belangrijkste doel om de huidige situatie te beheersen en
schadelijke effecten te voorkomen. De WHO wil handvatten te
geven om gezondheid beter mee te nemen bij beleid. Bij het
Nederlandse stelsel is reductie van negatieve
gezondheidseffecten door geluid geen doel op zich.
• Bij de WHO-richtlijnen en het Nederlandse geluidnormenstelsel
heeft vooral hinder een belangrijke rol gespeeld bij de
totstandkoming van de advieswaarden of geluidnormen. Ook is in
beide gevallen rekening gehouden met andere
gezondheidseffecten van geluid dan hinder. Daarbij hebben BRrelaties in meer of mindere mate een rol gespeeld. Bij de
totstandkoming van het Nederlandse geluidnormenstelsel is
daarnaast ook rekening gehouden met factoren zoals
economische belangen en ruimtelijke functies van een gebied. Bij
de totstandkoming van de WHO-richtlijnen heeft voornamelijk
gezondheid een rol gespeeld.
• Het Nederlandse stelsel bevat voor geluid van weg- en
railverkeer normen voor verschillende situaties (bijvoorbeeld
binnen de bebouwde kom, buiten de bebouwde kom, nieuw aan
te leggen infra). Deze normen worden uitgedrukt in een Lden. Het
Nederlandse normenstelsel hanteert voor geluid van vliegverkeer
en windturbines een nachtwaarde (uitgedrukt in Lnight). In de
WHO-richtlijnen wordt per bron een gezondheidskundige
advieswaarde aanbevolen voor het etmaal (Lden) en speciaal voor
de nacht (Lnight).
• In het Nederlandse geluidnormenstelsel worden er voor geluid
van wegverkeer strengere normen gehanteerd dan voor geluid
van railverkeer. In de WHO-richtlijnen valt dit verschil weg, mede
op basis van de nieuwe BR-relaties.
• Om geluidniveaus te verlagen tot de gezondheidskundige
advieswaarde, adviseert de WHO passende maatregelen:
maatregelen die effectief zijn in termen van reductie van
negatieve gezondheidseffecten. Volgens het Nederlandse
normenstelsel moeten maatregelen om het geluidniveau te
reduceren en te beheersen vooral doelmatig zijn.
Een opmerking vooraf: Het Nederlandse geluidnormenstelsel is ingebed
in regelgeving en beleid. De regelgeving bepaalt wanneer een norm wel
of niet moet worden nageleefd, welk doel wordt nagestreefd en welk
effect het naderen of overschrijden van die normwaarde heeft. Bij het
Pagina 73 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

vergelijken van de WHO-richtlijnen met de Nederlandse normen wordt in
dit hoofdstuk daarom het Nederlandse stelsel als geheel beschouwd
(normen en beleid).
5.1

Wat is de aanleiding voor het opstellen van de WHO-richtlijnen
en het Nederlandse stelsel?
De aanleiding voor de WHO-richtlijnen is de behoefte aan actuele
richtlijnen over de impact van omgevingsgeluid op gezondheid. Bij de
richtlijnen wordt niet uitgegaan van een planologische benadering van
het probleem zoals in het Nederlandse stelsel.
Het Nederlandse normenstelsel is ontstaan doordat er behoefte was aan
normen en contouren om de bestaande akoestische situatie vanuit een
planologische benadering te beheersen. Bijvoorbeeld: In het rapport
“Grondslagen” uit 1955 over de uitbreiding van Schiphol wordt
geconstateerd dat onder invloed van de luchtvaart en technische
ontwikkelingen het probleem van geluidhinder wereldwijd actueel werd.
Er ontstaan echter mogelijke conflicten als tegelijk met de groei van de
luchtvaart ook het stedelijk gebied groeit. De opvatting was dat geluid
een probleem is dat voorkomen kan worden door functies als “wonen”
en “verkeer” te scheiden met gebruik van planningsinstrumenten:
slechte planning zou uiteindelijk verantwoordelijk zijn voor de hinder.
Ook het advies van de Gezondheidsraad uit 1971/1972 benoemde het
belang van ruimtelijke ordening voor de bestrijding en voorkoming van
ontoelaatbaar lawaai (zie ook paragraaf 4.4). Belangrijke middelen die
men daarbij volgens de Gezondheidsraad kon inzetten waren
bestemmings- en streekplannen. In dergelijke plannen wordt
geadviseerd om geluidbelastende functies (luchthavens, wegverkeer,
etc.) te scheiden van geluidgevoelige functies (woongebieden,
recreatiegebieden, etc.). Daarbij kan het betreffende gebied worden
onderverdeeld in zones, die ieder een eigen maximaal aanvaardbaar
geluidniveau hebben.
Men wilde bij ruimtelijke ontwikkelingen een afweging kunnen maken
over de (beperking van) toename van geluidsoverlast voor de omgeving.
Sindsdien is in diverse vormen de geluidruimte voor activiteiten
vastgelegd. De geluidruimte geeft aan hoeveel geluid maximaal mag
worden geproduceerd en hoe hoog de geluidbelasting in het omliggende
gebied mag zijn. Voor de bronhouder (bijvoorbeeld de wegbeheerder of
de luchthaven) is duidelijk wat de geluidruimte voor de geluidbron is en
voor de omgeving is duidelijk welke (planologische) beperkingen en
mogelijkheden er vanwege geluid zijn.

5.2

Wat beogen de Nederlandse wetgever en de WHO?
Het doel van het Nederlandse geluidnormenstelsel is anders dan het
doel van de WHO-richtlijnen. Dit wordt hieronder toegelicht.
De WHO beoogt een vermindering in de omvang van het aantal
negatieve gezondheidseffecten door omgevingsgeluid bij mensen. Zoals
vermeld in hoofdstuk 3 zijn de richtlijnen zijn bedoeld als handvatten om
gezondheidsaspecten beter te kunnen meenemen in het beleid. Dat
blijkt zowel uit de aanbevelingen van de WHO in haar
richtlijnendocument als uit de aanleiding voor het opstellen van de
Pagina 74 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

richtlijnen (de ministersconferentie) en de “guiding principles” zoals
verwoord in het richtlijnen document.
Het huidige Nederlandse stelsel is niet primair gericht op gezondheid,
maar beoogt voor alle geluidbronnen bescherming van mensen tegen
hinder door een hoge geluidbelasting. De belangrijkste doelen zijn:
a) het beheersen van de huidige geluidssituatie;
b) het voorkomen en verminderen van excessen.
Ad a. De regelgeving is over het algemeen gericht op het “beheersbaar”
houden van de situatie. Dit blijkt ook uit het feit dat bij de
saneringsoperatie alleen voor geluidgevoelige gebouwen in gebieden
met een zeer hoge geluidbelasting (een geluidbelasting boven de
maximaal toelaatbare geluidbelasting) maatregelen worden getroffen
om de geluidbelasting op de gevel of in de woning te verlagen. Het
huidige beleid biedt, in tegenstelling tot wat de WHO-richtlijnen
adviseren, in hoofdzaak geen of weinig stimulans om actief de
geluidbelasting (en daarmee de omvang van negatieve
gezondheidseffecten) verder terug te brengen dan de maximale of
eerder vastgestelde waarde.
Ad b. Alleen bij hoge geluidbelastingen door weg- en railverkeer loopt
een saneringsoperatie. Dit betekent dat de Nederlandse regelgeving
alleen in dergelijke gevallen de reductie van geluidbelasting stimuleert
en daardoor lokaal (als neveneffect) negatieve gezondheidseffecten van
geluid vermindert. Dit komt overeen met wat de WHO-richtlijnen
beogen. Echter, uit paragraaf 4.5 blijkt dat relatief weinig mensen in
Nederland worden blootgesteld aan geluidniveaus boven de maximale
waarde. Alleen voor geluid van wegverkeer afkomstig van gemeentelijke
en provinciale wegen buiten de bebouwde kom blijkt dat respectievelijk
13% en 8% van de Nederlandse bevolking wordt blootgesteld aan
geluidniveaus hoger dan de maximale waardes van 58 en 57 dB (Lden).
5.2.1

De Europese richtlijnen voor omgevingsgeluid en de WHO-richtlijnen
De doelstellingen van de Europese geluidwetgeving liggen meer in de
richting van wat de WHO beoogt. In doelstellingen van de EU-richtlijn
Omgevingslawaai (END) staat in artikel 1 namelijk het volgende
vermeld: “1. Het doel van deze EU-richtlijn is een gemeenschappelijke
aanpak te bepalen om op basis van prioriteiten de schadelijke gevolgen,
hinder inbegrepen, van blootstelling aan omgevingslawaai te vermijden,
te voorkomen of te verminderen.” Daarnaast staat er “2. Deze EUrichtlijn heeft ook ten doel een grondslag te bieden voor het ontwikkelen
van Gemeenschapsmaatregelen om lawaai van de belangrijkste bronnen
te verminderen, in het bijzonder weg- en spoorwegvoertuigen en –
infrastructuur, vliegtuigen, materieel voor gebruik buitenshuis en in de
industrie en verplaatsbare machines.” In de END zijn echter (in
tegenstelling tot het Nederlandse geluidnormenstelsel) geen normen
opgenomen. Dat komt omdat EU-richtlijnen alleen doelstellingen
bevatten waar alle lidstaten van de Europese Unie aan moeten voldoen.
Het beoogde resultaat staat dus vast, maar hoe een lidstaat daaraan
voldoet niet. Daarbij mogen lidstaten zelf bepalen hoe ze een EUrichtlijn uitwerken en mogen ze rekening houden met de specifieke
situatie in hun land.
Pagina 75 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

5.3

De wetenschappelijk onderbouwing van de WHO-richtlijnen en
het Nederlandse geluidnormen stelsel

5.3.1

Met welke gezondheidseffecten is rekening gehouden?
Volgens de WHO-richtlijnen is hinder nog steeds een van de
belangrijkste effecten van geluid. Eerder concludeerde de
Gezondheidsraad dat ook al in 1971 en 1994 [25, 26]. De Nederlandse
geluidsnormen houden qua gezondheidseffecten voornamelijk rekening
met hinder. Dit is voor weg-, rail- en vliegverkeer deels praktisch te
verklaren. In de tijd dat geluidsnormen ontstonden was er weinig
onderzoek beschikbaar naar de effecten van geluid op bijvoorbeeld
coronaire hartziekten. Men wist dat geluid een effect had op het
vegetatieve zenuwstelsel en bloeddruk [25], maar onderzoek over bij
welke geluidniveaus deze effecten precies optraden was ten tijde van
het advies van de Gezondheidsraad in 1971/1972 niet of nauwelijks
voorhanden.
In de jaren negentig veranderde dat: De Gezondheidsraad geeft in 1994
aan dat er vanaf 70 dB (LAeq6-22hr) effecten als coronaire hartziekten
optreden (zie ook tabel 4.5 in paragraaf 4.4). Echter, als we kijken naar
wat de WHO in haar nieuwe richtlijnen zegt, dan blijkt dat de inzichten
inmiddels weer zijn bijgesteld. Hoewel we nog steeds niet goed kunnen
aangeven vanaf welke geluidniveaus precies het risico op bijvoorbeeld
een effect als coronaire hartziekten zal toenemen, denken we
tegenwoordig wel dat dit bij aanzienlijk lagere niveaus moet zijn dan
wat we vroeger dachten. In haar richtlijnen heeft de WHO het over een
waarde van 53 dB (Lden). Dit is een belangrijke observatie, omdat de
Gezondheidsraad in 1994, concludeerde dat men in feite niets extra’s
aan de hoge waarden hoeft te doen. Deze conclusie werd gedaan op
basis van de observatie dat effecten als hart -en vaatziekten pas vanaf
70 dB (LAeq,6-22hr) optreden. De Gezondheidsraad verwoordde dit als
volgt: “De meeste andere gevolgen van blootstelling aan geluid, zoals
ischemische hartaandoeningen, hypertensie en opname in psychiatrische
ziekenhuizen, treden pas op bij betrekkelijk hoge geluidniveaus. Het lijkt
mogelijk deze gevolgen te voorkomen door het in acht nemen van
bestaande wettelijke grenswaarden, in zowel de woon- als de
werkomgeving.” Met de nieuwe inzichten van de WHO over de
waarnemingsniveaus van effecten als coronaire hartziekten kan men
zich echter afvragen of de huidige maximale waarden nog wel voldoende
bescherming bieden.
Toch is er bij de totstandkoming van de huidige Nederlandse
geluidnormen wel degelijk rekening gehouden met het optreden van
andere gezondheidseffecten van geluid dan hinder. In haar advies in
1971/1972 concludeerde de Gezondheidsraad immers al dat geluid
ongewenste effecten kan hebben in de vorm van hinder, verstoring van
de slaap, belasting van het vegetatieve zenuwstelsel, verstoring van de
communicatie, beïnvloeding van de arbeidsprestatie en beschadiging
van het gehoor. Op basis van haar bevindingen heeft de
Gezondheidsraad in haar advies van 1971/1972 daarom maximaal
aanvaardbare geluidniveaus afgeleid voor vier verschillende soorten
omgevingen/zones (zie ook paragraaf 4.4). Later stelde de
Gezondheidsraad (zoals hierboven is beschreven) op basis van de
waarnemingsniveaus voor het optreden van de meer ernstige effecten

Pagina 76 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

als coronaire hartziekten, dat de destijds/huidige geldende maximale
geluidniveaus voldoende bescherming zouden bieden.
Hoewel in het Nederlandse normenstelsel geen aparte geluidnormen
voor de blootstelling aan nachtelijk geluid van weg- en railverkeer zijn
opgenomen, is er wel impliciet rekening gehouden met de behoefte aan
ongestoorde nachtrust. Zowel in de oorspronkelijke geluidmaat Letmaal als
in de huidige maat Lden wordt het geluidniveau ‘s nachts daartoe met
een toeslag van 10 dB meegeteld.
De WHO heeft haar gezondheidskundige advieswaarden bepaald op
basis van zes van tevoren geselecteerde gezondheidseindpunten die zij
relevant en kritisch achtte. Naast ernstige hinder, gaat het dan om
hypertensie (verhoogde bloeddruk), coronaire hartziekten, permanent
gehoorverlies, begrijpend lezen en mondeling begrip, en ernstige
slaapverstoring. Het gaat om gezondheidseindpunten die al heel lang in
meer of mindere mate worden gerelateerd aan de blootstelling van
geluid. Ook in de verschillende adviezen van de Gezondheidsraad is dat
gebeurd; het is dus niet nieuw. Bovendien verschillen ze niet zoveel van
de gezondheidseindpunten waarmee bij de totstandkoming van de
Nederlandse geluidnormen rekening is gehouden. Wel verschilt de
manier waarop en in welke mate er rekening is gehouden met de
verschillende gezondheidseffecten.
5.3.2

Hoe heeft gezondheid een rol gespeeld bij het afleiden van normen en
gezondheidskundige advieswaardes?
Het Nederlandse geluidnormenstelsel is vooral gebaseerd op wat
beleidsmatig nog als acceptabel wordt gezien, waarbij rekening is
gehouden met hinder, maar waarbij nog steeds andere nadelige
gezondheidseffecten kunnen voorkomen. In de vorige paragraaf hebben
we al proberen te laten zien hoe de destijds beschikbare kennis op het
gebied van geluid en gezondheid heeft geleid tot maximaal toelaatbare
geluidniveaus voor verschillende woonomgevingen, hoe de kennis over
waarnemingsniveaus van met name de ernstige effecten (bijvoorbeeld
coronaire hartziekten) is toegepast om de hoogte van maximale
geluidniveaus te verantwoorden, en hoe men een goede nachtrust
probeerde te waarborgen door de nachtelijke geluidniveaus in de Lden
extra te belasten.
Bij het afleiden van geluidnormen is echter ook rekening gehouden met
andere factoren dan gezondheid. Zo wordt bij het vaststellen van de
normen een afweging gemaakt tussen hinder voor omwonenden en
andere (economische) belangen. Ter illustratie een voorbeeld uit de
luchtvaart: In 1967 werd de Commissie Kosten bijvoorbeeld gevraagd
om te onderzoeken welk geluidniveau van vliegverkeer nog toelaatbaar
was. Uiteindelijk werd de term “Toelaatbaar” door de Commissie Kosten
gekoppeld aan “hinder in woonwijken”. Al in 1961 werd de Commissie
Kosten gevraagd om een advies uit te brengen over de te treffen
maatregelen om ernstige hinder veroorzaakt door vliegtuigen buiten
luchtvaartterreinen te voorkomen c.q. te bestrijden.” De speelruimte
was erg beperkt. Namelijk: “het bezwaar geluidhinder weegt niet op
tegen nationale belang via Schiphol op het luchtvaartnetwerk te zijn
aangesloten.”
Bij de totstandkoming van de Nederlandse geluidnormen, heeft ook de
ruimtelijke ordening een rol gespeeld. Ter illustratie het voorbeeld voor
Pagina 77 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

weg- en railverkeer: Voor de Nederlandse normstelling is qua
gezondheidseffecten in eerste instantie rekening gehouden met wat qua
hinder nog als acceptabel werd beschouwd. Vervolgens is dit bijgesteld
vanwege de te verwachten gevolgen voor de ruimtelijke functies
(wonen, industrie en verkeer) en economische ontwikkelingen van een
gebied. Daarbij is advies gevraagd aan verschillende instanties
(bijvoorbeeld Gezondheidsraad en TNO). Op basis van deze adviezen
zijn de uiteindelijke voorkeurswaarden en maximaal toelaatbare
waarden voor geluid van wegverkeer geformuleerd. Voor
spoorweglawaai is een 5 dB hogere norm vastgelegd omdat
spoorweglawaai, volgens de toen bestaande hinderstudies, als minder
hinderlijk werd ervaren dan wegverkeerslawaai. In paragraaf 4.4 en in
Van Kempen et al [1] is al toegelicht dat dit verschil er niet meer is.
In tegenstelling tot de afwegingen die gemaakt zijn ten behoeve van
Nederlandse geluidnormen, heeft de WHO voor het afleiden van haar
advieswaarden eigenlijk vooral rekening gehouden met gezondheid. Om
het meer behapbaar te maken heeft de WHO zes
gezondheidseindpunten geselecteerd die zij relevant en kritisch achtte.
Voor elk van deze geselecteerde gezondheidseindpunten is vervolgens
bepaald wanneer de respons bij de blootgestelde populatie nog relevant
was bijvoorbeeld in vergelijking met een referentie. Deze zogenaamde
relevante respons of Bench Mark Dosis werd vastgesteld op basis van
expert judgement. Een belangrijke keuze van de WHO die later van
zwaarwegend belang is geweest, is de keuze om 10% ernstige hinder en
3% ernstige slaapverstoring als maximaal acceptabele responsen te
benoemen. De WHO heeft ook voor andere gezondheidseindpunten een
relevante respons bepaald: voor coronaire hartziekten werd een
relatieve toename van maximaal 5% door de WHO als acceptabel
beschouwd. Met behulp van de destijds nieuwste BR-relaties heeft de
WHO vervolgens bepaald bij welke geluidniveaus de verschillende
relevante responsen naar verwachting optreden. Echter, 10% van de
mensen zal al bij een lager geluidniveau ernstig wordt gehinderd dan
dat het risico op coronaire hartziekten met maximaal 5% is
toegenomen. Dit is een belangrijke reden waarom de uiteindelijke
gezondheidskundige advieswaarde vaak ongeveer gelijk is aan het
geluidniveau waar 10% van de mensen ernstig is gehinderd. Door met
de advieswaarde dicht in de buurt van de geluidniveaus gaan zitten
waar 10% van de mensen mogelijk ernstig wordt gehinderd, zou er in
elk voldoende bescherming worden geboden tegen het optreden van de
meer ernstige gezondheidseffecten zoals coronaire hartziekten.
Hoewel, een gezondheidskundige advieswaarde veronderstelt dat het
risico op het optreden van een gezondheidseffecten nul of nauwelijks
verhoogd is, blijkt na bestudering van gevolgde procedure dat ook de
WHO net als het Nederlandse geluidnormenstelsel een zekere kans op
het krijgen van gezondheidseffecten door geluid accepteert. Hoe dit voor
de WHO in zijn werk is gegaan wordt beschreven in hoofdstuk 3.
Ter illustratie wordt hier de situatie voor weg- en railverkeer en
windturbines beschreven. Toen in de jaren 90 de eerste BR-relaties
tussen geluid van weg- en railverkeer en hinder door Miedema [94] zijn
vastgesteld, bleek dat de voorkeurswaarde voor wegverkeerslawaai
overeenkwam met ~3% ernstig gehinderden. Dit is weliswaar lager dan
het percentage wat momenteel door de WHO als acceptabel wordt
Pagina 78 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

beschouwd (10% ernstige hinder), maar het Nederlands stelsel kent
naast een voorkeurswaarde ook een maximale waarde. Deze maximale
waarde ligt wat hoger en daarbij werd op basis van de BR-relaties van
Miedema [94] ~10-15% ernstige hinder geaccepteerd. Volgens de
huidige inzichten liggen deze percentages nu hoger. De normen voor
geluid van windturbines zijn pas in 2011 vastgesteld. Hierbij is de
dosismaat gewijzigd van LA,RT naar Lden. Er is geprobeerd een norm
neutrale omzetting te realiseren. Hierbij is uiteindelijk gekozen voor 47
dB Lden en 41 dB Lnight. Dit kwam overeen met 9% ernstige hinder. Voor
vliegverkeer is het lastig om te illustreren welk percentage hinder men
nog accepteert. De normen per luchthaven verschillen immers. Wel is
duidelijk dat het werk van de cie. Kosten een belangrijke rol heeft
gespeeld bij de totstandkoming van de huidige normen rondom
Schiphol.
5.3.3

Welke rol hebben BR-relaties gespeeld bij het afleiden van geluidnormen
en advieswaardes?
Bij de totstandkoming van Nederlandse geluidnormen hebben ook BRrelaties een rol gespeeld. De mogelijke effecten van omgevingsgeluid op
de gezondheid werden ten tijde van het afleiden van de geluidnormen
nog niet of nauwelijks beschreven aan de hand van blootstelling-respons
relaties. Uitzondering daarop vormde gehoorbeschadiging en in mindere
mate ook geluidhinder. In haar advies van 1971/1972 beschrijft de
Gezondheidsraad namelijk het vragenlijstonderzoek dat in 1963 rondom
Schiphol is uitgevoerd, waarbij de relatie tussen geluid van vliegverkeer
en hinder werd onderzocht (Commissie Kosten). De eerste bronspecifieke BR-relaties die de relatie tussen de blootstelling aan geluid
van weg, rail en vliegverkeer beschrijven worden pas begin jaren 90
opgesteld: het gaat om de BR-relaties die zijn afgeleid door Miedema
[94] (zie ook figuur 5.1). Deze BR-relaties waren gebaseerd op
gegevens afkomstig van verschillende studies uit verschillende landen.
Ze konden worden beschreven aan de hand van een formule (zie ook
tabel 4.2 in [94]).

Figuur 5.1 De relatie tussen geluid van vlieg-, weg- en railverkeer en ernstige
hinder (Bron: [94]).
Pagina 79 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Om ten tijde van het opstellen van normen in de jaren 70 toch te
kunnen bepalen bij welke geluid niveaus van een bepaalde geluidsbron
welke kans op hinder werd verwacht, werden voor het bepalen van
hinder van wegverkeer en vliegverkeer enquêtes afgenomen om de
hinder van omwonenden te bepalen. Een goed voorbeeld is het werk van
de Commissie Kosten [96]. Daarnaast werd ook gekeken naar de
resultaten van diverse buitenlandse studies waarin hinder in beeld is
gebracht.
Zoals in paragraaf 4.4 al werd beschreven, is in de jaren negentig ook
de relatie tussen geluid en de effecten op het hartvaatstelsel een rol
gaan spelen. In de tijd van het Gezondheidsraadadvies in 1994 werd
deze relatie uitgedrukt in termen van een Relatief Risico (RR) boven het
waarnemingsniveau. Dit was het geval voor coronaire hartziekten en
hypertensie; voor beide gezondheidseffecten werd door de
Gezondheidsraad een RR van 1,5 boven 70 dB(A) (LAeq6-22h)
gerapporteerd. Op basis van deze BR-relatie concludeerde de
Gezondheidsraad dat de maximale geluidniveaus destijds voldoende
bescherming boden.
Omdat de normen voor windturbines pas later zijn opgesteld, heeft men
bij het bepalen daarvan wel gebruik kunnen maken van een bronspecifieke BR-relatie. Het gaat om de BR-relatie die is afgeleid door
Janssen et al [85]. Deze BR-relatie is echter gebaseerd op slechts drie
studies. Dit wijkt af van de andere BR-relaties: De bestaande BR-relaties
voor bijvoorbeeld geluid van wegverkeer zijn echter op een veel groter
aantal studies gebaseerd.
Zoals in hoofdstuk 3 al is toegelicht, heeft de WHO haar
gezondheidskundige advieswaarden bepaald met de Benchmark Dosis
Methode. Om te bepalen welke benchmark dosis bij de van tevoren
vastgestelde relevante responsen hoorde, heeft de WHO gebruik
gemaakt van de BR-relaties die zijn afgeleid als onderdeel van de
verschillende evidence reviews. Uiteindelijk waren slechts voor drie van
de zes geselecteerde gezondheidseffecten die de WHO relevant en
kritisch achtte, BR-relaties beschikbaar die volgens de WHO van
voldoende kwaliteit waren: het ging om BR-relaties die de invloed op
ernstige hinder, ernstige slaapverstoring en de incidentie van coronaire
hartziekten beschreven. Om de benchmark-dosis voor ernstige hinder te
bepalen is bijvoorbeeld gebruik gemaakt van de resultaten van de
evidence review van Guski et al. [19]: als onderdeel van deze review
zijn met behulp van een meta-analyse BR-relaties afgeleid voor de
blootstelling aan geluid van weg, rail- en vliegverkeer (Lden) en ernstige
hinder. De BR-relaties waren gebaseerd op de resultaten van studies die
waren uitgevoerd in verschillende landen in Europa en Azië. Om de
benchmark dosis voor ernstige slaapverstoring te bepalen is gebruik
gemaakt van de resultaten van de evidence review van Basner en
McGuire [15]: als onderdeel van deze review zijn met behulp van een
meta-analyse BR-relaties afgeleid voor de blootstelling aan nachtelijk
geluid van weg, rail- en vliegverkeer (Lnight) en ernstige slaapverstoring.
Ook nu waren de BR-relaties gebaseerd op de resultaten van studies die
waren uitgevoerd in verschillende landen. Voor coronaire hartziekten
was er alleen een BR-relatie van voldoende kwaliteit beschikbaar voor
de associatie tussen geluid van wegverkeer en de incidentie van
coronaire hartziekten. Deze was gebaseerd op de resultaten van 7
Pagina 80 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

studies en was afgeleid door middel van een meta-analyse als onderdeel
van de evidence review van Van Kempen et al.[21].
Box 4 Het effect van het gebruik van verschillende BR-relaties
Het gebruik van verschillende BR-relaties is van invloed geweest op de
hoogte van de af te leiden norm of advieswaarde. In onderstaande figuur
wordt voor geluid van wegverkeer geïllustreerd hoe de keuze van de BRrelatie van invloed is geweest op de benchmark dosis voor ernstige hinder
door geluid van wegverkeer.

Figuur 5.2 Bepaling van de benchmark dosis behorende bij een benchmark respons
van 10% met behulp van verschillende relaties die de associatie tussen geluid van
wegverkeer en ernstige hinder beschrijven. Zwarte lijn: BR-relatie afgeleid door
Guski et al. [19], groene lijn: BR-relatie afgeleid op basis van data verzameld in de
GGD-gezondheidsmonitor van 2016 (Breugelmans, in prep), blauwe lijn: BR-relatie
afgeleid door Miedema & Oudshoorn [76] die is aanbevolen voor gebruik in de EU.

In figuur 5.2 zijn drie BR-relaties getekend: de BR-relatie die is afgeleid als
onderdeel van de evidence review van Guski et al. [19] de BR-relatie
afgeleid door Miedema & Oudshoorn [76] en een BR-relatie afgeleid op
basis van data verzameld met de GGD-Gezondheidsmonitor uit 2016. De
reeds bestaande BR-relatie van Miedema & Oudshoorn [76] was, net als de
BR-relatie van Guski, ook gebaseerd op gegevens van studies uit
verschillende landen. Een belangrijk verschil is dat de onderliggende
studies bij Guski vaak jonger zijn dan de studies waar de BR-relatie van
Miedema op is gebaseerd (zie voor meer verschillen ook Van Kempen et al.
[1]).
Uit Figuur 5.2 blijkt dat het nogal wat uitmaakt welke BR-relatie gebruikt
wordt om een benchmark-dosis te bepalen. Hoewel de BR-relatie die is
afgeleid op basis van gegevens verzameld met de GGDGezondheidsmonitor uit 2016 de situatie in Nederland waarschijnlijk het
beste weergeeft, is het voorstelbaar dat de WHO bij het vaststellen van de
verschillende benchmark doses juist gebruik heeft gemaakt van de
nieuwste BR-relaties, gebaseerd op internationale data. De WHO-richtlijnen
zijn immers geldig voor de Europese regio en niet speciaal voor Nederland.
Pagina 81 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Conclusie
Bij zowel de WHO als het Nederlandse geluidnormenstelsel heeft vooral
hinder een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van de
huidige normen en de gezondheidskundige advieswaarden. Daarnaast is
bij beide ook in meer of mindere mate rekening gehouden met andere
gezondheidseffecten van geluid dan hinder. Bij de totstandkoming van
het Nederlandse geluidnormenstelsel is daarnaast ook rekening
gehouden met factoren zoals bijvoorbeeld economische belangen en de
ruimtelijke functies van een gebied. Uiteindelijk heeft dit geleid tot
normen die beleidsmatig acceptabel zijn, waarbij nog steeds nadelige
gezondheidseffecten voorkomen.
Door rekening te houden met een aantal van tevoren geselecteerde
gezondheidseindpunten die zij relevant en kritisch achtte, is de WHO tot
gezondheidskundige advieswaarden gekomen. Hoewel, een
gezondheidskundige advieswaarde veronderstelt dat het risico op het
optreden van een gezondheidseffecten nul of nauwelijks verhoogd is,
blijkt na bestudering van gevolgde procedure dat ook de WHO een
zekere kans op het krijgen van gezondheidseffecten door geluid
accepteert.
Bij zowel de totstandkoming van de Nederlandse geluidsnormen als de
WHO-advieswaardes hebben BR-relaties een rol gespeeld. Aan de hand
van BR-relaties werd vaak bepaald welke geluidniveaus kunnen worden
gekoppeld aan een bepaalde kans op het krijgen van
gezondheidseffecten van geluid. Voor het Nederlandse
geluidnormenstelsel heeft men dit voornamelijk getoetst met behulp van
bron-specifieke BR-relaties voor hinder; de WHO is ook nog voor andere
gezondheidseffecten dan hinder nagegaan bij welke geluidniveaus
bepaalde nog te accepteren kansen voor het oplopen van deze
gezondheidseffecten zich voordeden.
5.4

Hoe zien de WHO-richtlijnen en het Nederlandse stelsel eruit en
op welke punten verschillen ze?
De WHO-richtlijnen en het Nederlandse stelsel verschillen in de
vormgeving, de maatregelen, de status en de geluidmaten. Deze
verschillen lichten we hieronder toe.
Het verschil in uitgangspunten van de beide stelsels heeft gevolgen voor
de uitwerking en de vormgeving van het Nederlandse geluidnormenstel
en de WHO-richtlijnen. De WHO-richtlijnen bevatten bron-specifieke
gezondheidskundige advieswaarden voor de blootstelling aan geluid
gedurende een etmaal (Lden) en tijdens de nacht (Lnight). De
advieswaarden zijn te beschouwen als geluidniveaus waarboven
zekerheid bestaat dat er een meer dan acceptabel risico is op een
negatief gezondheidseffect. Dit betekent dat onder de advieswaarden
nog steeds kans is op negatieve gezondheidseffecten. Deze kans wordt
echter door de WHO aanvaardbaar geacht. 18
Het Nederlandse stelsel met geluidnormen gaat uit van het ‘stand still’principe en het afwegen van verschillende belangen bij planologische
18 Let op: zoals in bijlage 2 als is aangegeven kunnen de nieuwe WHO-advieswaarden van de WHO niet worden

vergeleken met de advieswaarden uit eerdere WHO-richtlijnen. De waarden uit eerdere WHO-richtlijnen
corresponderen over het algemeen met een drempelwaarde: Bij het vaststellen van de advieswaarden werd
destijds namelijk uitgegaan van de laagste geluidniveaus die van invloed waren op de gezondheid. De
advieswaarden uit eerdere WHO-richtlijnen moet dan ook worden beschouwd als een Lowest Observed Adverse
Effect Level (LOAEL).
Pagina 82 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

ontwikkelingen, waaronder het gezondheidsbelang. Voor de afweging
tussen de verschillende belangen wordt in het stelsel in een aantal
gevallen gewerkt met een voorkeurswaarde en een maximale waarde.
Daarbij moet de voorkeurswaarde worden beschouwd als een soort van
Lowest-adverse Effect Level (LOAEL). Dit strookt overigens niet
helemaal met het advies van de Gezondheidsraad uit 1994, waarin
wordt geconstateerd dat het waarnemingsniveau van ernstige
geluidhinder lager is dan 42 dB (Lden). Dit geluidniveau is aanzienlijk
lager dan de voorkeurswaardes die momenteel in de Nederlandse
geluidwetgeving worden gehanteerd. Bij een geluidbelasting in de
bandbreedte tussen beide waarden moet een afweging gemaakt worden
tussen het gezondheidsbelang en andere belangen. Op basis van de
afweging tussen de belangen wordt gekozen voor een waarde
waaronder de gezondheidseffecten beleidsmatig als acceptabel worden
beschouwd.
Het verschil in uitgangspunten van beide stelsels heeft ook enkele
gevolgen voor te nemen maatregelen. Een eerste verschil is dat het
advies van de WHO zich (analoog aan de END) richt op het geluidniveau
op de hoogst belaste gevel en niet op de binnenwaarde in
geluidgevoelige objecten. Voor het Nederlandse stelsel is de
binnenwaarde juist vaak het sluitstuk van het stelsel voor gevallen waar
niet voldaan kan worden aan de normen op de gevel. Dit betekent dat
de geluidswering van de woning en maatregelen zoals een stille gevel of
het isoleren van woningen wel een rol spelen in het Nederlandse stelsel,
maar niet bij het de afleiding van de WHO-advieswaarde. Bij mogelijk te
nemen maatregelen heeft de WHO het echter wel degelijk over
maatregelen zoals het isoleren van woningen of woningen voorzien van
een stille of geluidluwe zijde die ervoor kunnen zorgen dat men kan
voldoen aan de WHO-advieswaarde.
De advieswaarden van de WHO hebben echter niet de status van
wettelijk afdwingbare normen als de waarden in het Nederlandse stelsel.
De advieswaarden en aanbevelingen uit de WHO-richtlijnen zijn juist
bedoeld als hulpmiddel om te stimuleren dat gezondheid (nog) beter
wordt meegenomen in het geluidbeleid. De Nederlandse geluidsnormen
zijn vastgelegd in wet- en regelgeving, en hebben daarmee een andere
betekenis en status dan de advieswaarden van de WHO. Bij
besluitvorming over planologische ontwikkelingen moet men,
uitzonderingen daargelaten, aan deze normen voldoen.
Een tweede verschil betreft zogenaamde “passende maatregelen”. De
WHO adviseert de geluidbelastingen op woningen te verlagen tot de
advieswaarde door het nemen van “passende maatregelen”. De uitleg
van het begrip “passende maatregelen” is hierbij relevant. Daarmee lijkt
de WHO te doelen op maatregelen die effectief zijn als het gaat om de
verbetering van de gezondheid. Bij het vaststellen van de aanbevelingen
die betrekking hebben op het nemen van maatregelen, baseert de WHO
zich namelijk op de resultaten van de evidence review van Brown en
Van Kamp [16]. In deze review is gekeken naar de effectiviteit van
maatregelen in termen van gezondheid. De eventuele
implementatiekosten van een maatregel werden daarbij niet
meegenomen. Wanneer we echter kijken naar de verdere overwegingen,
dan blijkt dat de WHO onder meer heeft bekeken of kosten-batenanalyses beschikbaar waren waarin de kosteneffectiviteit van
Pagina 83 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

maatregelen is onderzocht. Bij gebrek aan een goede bestaande kostenbaten analyse, heeft de WHO bij het inschatten van de haalbaarheid van
het implementeren van haar aanbevelingen, gebruik moeten maken van
inschattingen van experts (expert judgement). Daarbij is geen rekening
gehouden met lokale verschillen. Dit wijkt toch enigszins af van het
Nederlandse stelsel. Ter illustratie: Wanneer maatregelen moeten
worden genomen gericht op het terugbrengen van de verwachte
geluidbelasting vanwege weg- of railverkeer, dan wordt vereist dat de te
nemen maatregelen doelmatig of kosteneffectief zijn. Hiertoe is het
doelmatigheidscriterium opgesteld, zie ook hoofdstuk 4.
Wat betreft de keuze van geluidmaten gebruikt men bij de
advieswaarden van de WHO en de geluidsnormen in de Nederlandse
regelgeving dezelfde grootheden voor blootstelling aan geluid, namelijk
jaargemiddelde geluidniveaus op de buitengevel en uitgedrukt in de Lden
en Lnight. Wel zijn er enkele belangrijke verschillen:
• Net als de WHO maakt het Nederlandse geluidbeleid onderscheid
in de waarden voor wegverkeer en railverkeer. De WHOadvieswaarde voor geluid van railverkeer tijdens een etmaal
(Lden) is 1 dB hoger dan die voor geluid van wegverkeer. De
WHO-advieswaarde voor geluid van railverkeer tijdens de nacht
(Lnight) is juist 1 dB lager dan die voor nachtelijk geluid van
wegverkeer. De Nederlandse normen voor de blootstelling aan
geluid van railverkeer zijn echter een stuk minder streng dan die
voor geluid van wegverkeer. Ook in enkele andere landen is dat
het geval en men spreekt internationaal dan ook wel over de zgn.
‘railbonus’. De resultaten van de evidence reviews voor hinder
[19] en slaapverstoring [15] laten echter zien dat dit verschil
veel minder groot is. Het gevolg is dat de advieswaarden voor
geluid van weg- en railverkeer dichtbij elkaar liggen.
• Het gebruik van Lnight verschilt: De WHO geeft een Lnight
advieswaarde voor weg-, rail- en luchtvaartlawaai. Dit is in
overeenstemming met de EU-richtlijn Omgevingslawaai waarin
ook de Lden en Lnight zijn opgenomen. Bovendien geven deze
geluidsindicatoren volgens de WHO de gemiddelde blootstelling
op lange termijn weer.
• Het Nederlandse stelsel kent alleen een aparte nachtbescherming
(Lnight) voor geluid van vliegverkeer en windturbines. Er worden
in de Nederlandse wet geen nachtwaarden voor geluid van wegen railverkeer gehanteerd. Er is volgens de Gezondheidsraad
[27] echter geen doorslaggevende gezondheidskundige reden te
bedenken waarom wegverkeer en railverkeer anders zouden
moeten worden behandeld dan vliegverkeer als bron van
nachtelijk geluid. In haar advies uit 1997 koos de
Gezondheidsraad voor een stelsel van twee geluidmaten (Lden en
Lnight) ter bescherming van de bevolking tegen verkeersgeluid in
de woonomgeving. Een maat die de geluidblootstelling over een
etmaal beschrijft moest representatief zijn voor effecten als
geluidhinder, terwijl de maat voor nachtelijk geluid een relatie
moet hebben met slaapverstoring. Immers, zo was het idee, de
werkingsmechanismen en gevolgen van nachtelijk geluid komen
niet of slechts in beperkte mate overeen met die van effecten als
hinder. Maar: in de Lden wordt de blootstelling aan nachtelijk
geluid toch verdisconteerd? Waarom dan toch een Lnight hanteren
Pagina 84 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

naast de Lden? Het belangrijkste argument is dat daardoor
effecten als geluidhinder en slaapverstoring met afzonderlijke
criteria, toegesneden op de effecten in kwestie, geadresseerd
kunnen worden. Dit leidt volgens de Gezondheidsraad weer tot
een transparantere regelgeving en tot adequatere
beschermingsmaatregelen, vooral daar waar hoge waarden van
Lden worden toegelaten [27].
5.5

Blootstelling van de Nederlandse bevolking aan omgevingsgeluid
en de WHO-advieswaarde
Uit paragraaf 4.5 blijkt dat in Nederland de meeste personen worden
blootgesteld aan geluid afkomstig van wegverkeer. Het gaat vooral om
wegverkeer van gemeentelijke wegen. Circa 29% van deze personen
wordt blootgesteld aan geluidniveaus hoger dan de voorkeurswaarde.
Dit betreft bijna 5 miljoen mensen.
Het aantal personen dat wordt blootgesteld aan geluidniveaus van wegof railverkeer hoger dan de huidige maximale waarden is in de meeste
gevallen relatief beperkt. Alleen voor geluid van wegverkeer van
gemeentelijke en provinciale wegen buiten de bebouwde kom blijkt toch
nog 13% en 8% te zijn blootgesteld aan geluidniveaus hoger dan de
maximale waarden van respectievelijk 58 en 57 dB (Lden).
Voor geluidniveaus hoger dan de advieswaarden van de WHO is in tabel
5.1 en tabel 5.2 weergegeven hoeveel personen in Nederland gedurende
een etmaal en in de nachtperiode zijn blootgesteld aan geluidniveaus
van weg-, rail-, en vliegverkeer en windturbines hoger zijn dan de WHOadvieswaarden.
Tabel 5.1 Aantal personen in Nederland* dat is blootgesteld aan geluidniveaus
van weg-, vlieg- en railverkeer en windturbines die groter of gelijk zijn aan de
WHO-advieswaarden [2].

Geluidbron

Wegverkeer†
Railverkeer†
Vliegverkeer‡
Windturbines**

WHO
advieswaarde
(Lden)
53
54
45
45

Aantal of percentage
personen ≥ WHOadvieswaarde
Aantal
%
personen
6.144.400
36
319.100
1,9
2.097.800
12
9.100
0,05

*Het gaat om de totale bevolking; † Het RIVM heeft de geluidbelasting met data over de
periode 2011-2016 in kaart gebracht; ‡ De blootstelling is gebaseerd op
geluidberekeningen van NLR rond Schiphol en de regionale luchthavens van nationaal
belang voor 2015 en 2016. Militaire luchtvaart en kleine luchtvaart zijn niet meegenomen
in de berekeningen; ** De geluidbelasting is gebaseerd op gegevens uit 2015.

Pagina 85 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Tabel 5.2 Aantal personen in Nederland* dat is blootgesteld aan geluidniveaus
van weg-, vlieg- en railverkeer en windturbines die groter of gelijk zijn aan de
gezondheidskundige advieswaarden van de WHO voor de nacht [2].

Geluidbron

Wegverkeer†
Railverkeer†
Vliegverkeer‡
Windturbines

WHO
advieswaarde
(Lnight)
45
44
40
**

Aantal of percentage
personen ≥ WHOadvieswaarde
Aantal
%
personen
4.735.000
28
468.500
3
219.800
1
NvT
NvT

*Het gaat om de totale bevolking; † Het RIVM heeft de geluidbelasting met data over de
periode 2011-2016 in kaart gebracht; ‡ De blootstelling is gebaseerd op
geluidberekeningen van NLR rond Schiphol en de regionale luchthavens van nationaal
belang voor 2015 en 2016. Militaire luchtvaart en kleine luchtvaart zijn niet meegenomen
in de berekeningen; ** De WHO heeft geen gezondheidskundige advieswaarde afgeleid
voor blootstelling aan nachtelijk geluid van windturbines; Afkorting: NvT = Niet van
Toepassing

In Nederland worden ongeveer 6,1 miljoen personen blootgesteld aan
geluidniveaus door wegverkeer hoger dan de WHO-advieswaarde van 53
dB (Lden). Daarnaast worden ruim 4,7 miljoen personen blootgesteld aan
nachtelijke geluidniveaus die groter of gelijk zijn dan de WHOadvieswaarde van 45 dB (Lnight). Het merendeel betreft personen die
worden blootgesteld aan geluid van wegverkeer op gemeentewegen.
Voor railverkeer wordt een kleiner aantal personen blootgesteld aan
geluidniveaus hoger dan de advieswaarden van de WHO.
De gezondheidskundige advieswaarden die de WHO adviseert voor
geluid afkomstig van weg- en railverkeer verschillen maximaal drie
decibel van de Nederlandse voorkeurswaarden voor deze bronnen. Voor
geluid van zowel weg- als railverkeer zijn geen normen voor de
nachtelijke blootstelling aan geluid beschikbaar.
In Nederland worden ongeveer 2,1 miljoen personen blootgesteld aan
geluidniveaus groter of gelijk aan de WHO-advieswaarde van 45 dB
(Lden) veroorzaakt door vliegverkeer. Het aantal personen dat wordt
blootgesteld aan geluidniveaus door windturbines hoger dan de
advieswaarde van de WHO is in vergelijking met de andere bronnen
klein.

Pagina 86 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Deel II.
Mogelijkheden om de WHO-richtlijnen te
gebruiken voor het versterken van het Nederlandse
geluidbeleid

Pagina 87 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Pagina 88 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

6

Omvang en verdeling ziektelast door geluid in Nederland

In de vorige hoofdstukken hebben we laten zien wat de WHO-richtlijnen
behelzen en hoe ze zich verhouden tot de Nederlandse geluidwetgeving.
Daaruit bleek dat het huidige Nederlandse geluidbeleid er meer op is
gericht om de situatie te beheersen (er voor te zorgen dat het niet erger
wordt) en om excessen te voorkomen (preventie). Het reduceren van
negatieve gezondheidseffecten door geluid is geen doel op zich. Indien
het beleid hier meer op zou willen inzetten, dan is het belangrijk om een
inzicht te hebben in de aantallen personen in Nederland die negatieve
effecten door geluid ondervinden en welke geluidniveaus de grootste
bijdragen leveren aan deze ziektelast. In dit hoofdstuk worden
berekeningen gepresenteerd van de omvang en verdeling van de
ziektelast door geluid in Nederland. Ook laten we zien hoe de ziektelast
door omgevingsgeluid zich verhoudt tot de verschillende Nederlandse
geluidnormen en de advieswaarden van de WHO. In de
achtergrondrapportage [1] is terug te vinden op welke data deze
berekeningen zijn gebaseerd en hoe ze tot stand zijn gekomen.
6.1

Geluid van wegverkeer

6.1.1

Omvang ziektelast
In tabel 6.1 worden de resultaten voor geluid van wegverkeer in totaal
weergegeven. Op basis van blootstellingsgegevens uit 2011-2016 is
geschat dat het aantal mensen dat in Nederland een coronaire
hartziekte krijgt door geluid van wegverkeer ongeveer 750 (95%betrouwbaarheidsinterval 40 tot 1660) per jaar is. Het aantal
sterfgevallen door coronaire hartziekte door geluid is lager en bedraagt
naar schatting maximaal 115 per jaar. Het aantal mensen dat ernstige
hinder of ernstige slaapverstoring ondervindt door de blootstelling aan
geluid van wegverkeer ligt hoger met respectievelijk ruim 950.000
personen en ruim 540.000 personen.
Tabel 6.1 De omvang van effecten op gezondheid en welbevinden in de
Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder afkomstig van wegverkeer†††

Omschrijving effect
Sterfte aan coronaire
hartziekten†
Ontstaan van
coronaire hartziekten
per jaar*
Ernstige
slaapverstoring***
Ernstige hinder††

Aantal personen dat effect
ondervindt
Gemiddeld 95% Bthi
65
25 – 115

Indicator,

BR toegepast
vanaf

Lden

Vanaf 53 dB

750

40 – 1.660

Lden

Vanaf 53 dB

541.000

517.500 – 550.500

Lnight

30-60 dB

957.400

932.400 – 948.000

Lden

40-75 dB

*De berekeningen zijn uitgevoerd met behulp van het RR per 10 dB (Lden) van 1,04
(95%Bthi: 1,00 – 1,09) (zie [1]) 2017 bedroeg de incidentie van coronaire hartziekten
(ICD-10: I20-I25) in Nederland onder mannen en vrouwen 122.900; † De berekeningen
zijn uitgevoerd met behulp van het RR per 10 dB (Lden) van 1,05 (95%Bthi 1,02 – 1,09)
(zie ook [1]). In 2017 bedroeg de sterfte door coronaire hartziekten (ICD-10: I20-I25) in
Nederland onder mannen en vrouwen 8.337; †† De berekeningen zijn uitgevoerd met de
BR-relatie tussen geluid van wegverkeer en ernstige hinder die is afgeleid op basis van de
resultaten van de GGD monitor 2016 [1]; *** De berekeningen zijn uitgevoerd met de BRPagina 89 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

relatie tussen nachtelijk geluid (Lnight) van wegverkeer en het percentage ernstige
slaapverstoring, afgeleid door op basis van data verzameld door middel van de zevende
Inventarisatie Verstoringen [97]; ††† Het RIVM heeft de geluidbelasting met data over
de periode 2011-2016 in kaart gebracht.

6.1.2

Verdeling van de ziektelast door geluid van wegverkeer
In figuren 6.1, 6.2 en 6.3 wordt per 1 dB het aantal coronaire
hartziekten per jaar toe te schrijven aan geluid, het aantal ernstig
gehinderden en het aantal ernstig slaap verstoorden weergegeven voor
wegverkeer. Uit figuur 6.1 blijkt dat de bijdrage van de relatief zeer
hoge geluidniveaus aan het totaal aantal coronaire hartziekten per jaar,
relatief laag is ten opzichte van de bijdrage van geluidniveaus die
bijvoorbeeld liggen tussen 55 en 65 dB. De reden hiervoor is dat het
aantal mensen dat woonachtig in gebieden met een geluidblootstelling
rond de 60 dB (Lden) veel groter is dan het aantal bij hogere
geluidbelastingen (zie ook Figuur 4.7 in paragraaf 4.5).

Figuur 6.1 Uitsplitsing van totaal aantal aan geluid van wegverkeer toe te
schrijven coronaire hartziekten per jaar over 1 dB klassen.

Pagina 90 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Figuur 6.2 Uitsplitsing van het totaal aantal ernstig slaap verstoorden door
nachtelijk geluid van wegverkeer over 1 dB klassen.

Figuur 6.3 Uitsplitsing van het totaal aantal ernstig gehinderden door geluid van
wegverkeer over 1 dB klassen.

Voor ernstige hinder en ernstige slaapverstoring geldt dat de omvang in
de Nederlandse bevolking niet zo zeer bepaald wordt door blootstelling
aan de hoge geluidniveaus, maar dat geluidniveaus tussen de ~45 en 65
dB (Lden) (zie ook figuur 4.3) en ~ 35 – 55 dB (Lnight) (zie ook figuur 6.3)
hieraan een relatief grote bijdrage leveren.
6.1.3

Ziektelast door geluid van wegverkeer en Nederlandse geluidnormen
Voor geluid van wegverkeer zijn in het Nederlandse stelsel aparte
normen opgenomen voor gemeentelijke wegen, provinciale wegen en
rijkswegen. In tabellen 6.2 en 6.3 is het aantal personen weergegeven
dat een gezondheidseffect ondervindt door geluid van wegverkeer
afkomstig van gemeentelijke, provinciale en rijkswegen en is
Pagina 91 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

blootgesteld aan geluidniveaus boven de huidige Nederlandse
voorkeurs- en maximale grenswaarden.
Tabel 6.2 Het aantal personen in Nederland van 18 jaar en ouder dat een
gezondheidseffect ondervindt door omgevingsgeluid en is blootgesteld aan
geluidniveaus van wegverkeer boven de huidige voorkeurswaarde.

Geluidbron

Gemeentelijke
wegen, totaal‡
Provinciale
wegen, totaal‡
Rijkswegen,
totaal**

Voorkeurs
waarde
(Lden)

53

Gemiddeld aantal personen met effect >
voorkeurswaarde
# ernstig
% van totaal
# CHD per
gehinder
aantal ernstig jaar toe te
den*
gehinder
schrijven
den
aan geluid†
464.000
56
600

% van totaal
aantal toe te
schrijven
gevallen
100

50

54.400

55

60

100

50

59.000

39

40

100

*De berekeningen van het aantal ernstig gehinderden zijn uitgevoerd m.b.v. de BRrelaties tussen geluid van weg- en railverkeer en ernstige hinder die zijn afgeleid op basis
van data verzameld met de GGD gezondheidsmonitor uit 2016 [1]; †De berekeningen van
het aantal coronaire hartziekten per jaar, toe te schrijven aan geluid, zijn uitgevoerd met
behulp van het RR per 10 dB (Lden) van 1,04 (95%Bthi: 1,00 – 1,09) (zie ook [1]). Het RR
per 10 dB is toegepast vanaf 53 dB (Lden). In 2017 bedroeg de incidentie van coronaire
hartziekten (ICD-10: I20-I25) in Nederland onder mannen en vrouwen 122.900; ‡Het
RIVM heeft de geluidbelasting met data uit 2011 in kaart gebracht; **Het RIVM heeft de
geluidbelasting met data uit 2016 in kaart gebracht.

Geluid
Bron

Tabel 6.3 Het gemiddeld aantal personen in Nederland van 18 jaar en ouder dat
een gezondheidseffect ondervindt door omgevingsgeluid en is blootgesteld aan
geluidniveaus boven de huidige maximale waarde.

Maxi
male
waarde*
(Lden)

Gemeentelijk
e wegenΩ
Provinciale
wegenΩ
Rijkswegen∞

68**
58††
63**
57††
57

Gemiddeld aantal volwassenen met effect > maximale
waarde
# ernstig
% van totaal # CHD per
% van totaal
gehinder
aantal
jaar toe te
aantal toe te
†
den
ernstig
schrijven
schrijven
gehinderden
aan geluid‡
gevallen
15.530
2
30
5
23.300
39
40
79
7.300
10
15
39
15.500
55
25
92
20.000
13
30
74

*Waarden voor nieuwe woningen; †De berekeningen van het aantal ernstig gehinderden
zijn uitgevoerd m.b.v. de BR-relaties tussen geluid van weg- en railverkeer en ernstige
hinder die zijn afgeleid op basis van data verzameld met de GGD gezondheidsmonitor uit
2016 [1]; ‡De berekeningen van het aantal coronaire hartziekten per jaar, toe te schrijven
aan geluid, zijn uitgevoerd met behulp van het RR per 10 dB (Lden) van 1,04 (95%Bthi:
1,00 – 1,09) (zie ook [1]). Het RR per 10 dB is toegepast vanaf 53 dB (Lden). In 2017
bedroeg de incidentie van coronaire hartziekten (ICD-10: I20-I25) in Nederland onder
mannen en vrouwen 122.900; ΩHet RIVM heeft de geluidbelasting met data uit 2011 in
kaart gebracht; ∞Het RIVM heeft de geluidbelasting met data uit 2016 in kaart gebracht.
** Binnen de bebouwde kom; †† Buiten de bebouwde kom.

Wegverkeer van gemeentelijke wegen en de voorkeurswaarde
In Nederland krijgen naar schatting gemiddeld circa 600 personen per
jaar een coronaire hartziekte die samenhangt met de blootstelling aan
geluid afkomstig van het wegverkeer op gemeentelijk wegen. Deze
Pagina 92 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

personen wonen vooral in gebieden waarin de geluidniveaus door
verkeer afkomstig van alle gemeentelijke wegen tussen de 56 en 66 dB
(Lden) zijn (resultaat hier niet getoond). Uit tabel 6.2 blijkt verder dat
alle coronaire hartziekten per jaar die toe te schrijven zijn aan geluid
van wegverkeer van gemeentelijke wegen plaats vindt bij mensen die
wonen in gebieden met een geluidniveau hoger dan de voorkeurswaarde
van 53 dB (Lden). Daarnaast wordt geschat dat in Nederland gemiddeld
ruim 836.000 personen van 18 jaar en ouder ernstig worden gehinderd
door geluid afkomstig van gemeentelijke wegen. Deze personen wonen
vooral in gebieden tussen ~47 en 57 dB (Lden) (resultaat hier niet
getoond). Uit tabel 6.2 blijkt dat ruim de helft van de door geluid
afkomstig van gemeentelijke wegen ernstig gehinderden woont in een
gebied met een geluidniveau hoger dan de voorkeurswaarde van 53 dB
(Lden).
Wegverkeer van provinciale en rijkswegen en de voorkeurswaarde
Voor geluid afkomstig van wegverkeer van provinciale wegen en
rijkswegen liggen de schattingen van de omvang van de ziektelast lager
dan voor geluid afkomstig van gemeentelijke wegen (zie ook tabel 6.2).
Een groot deel van de ziektelast die wordt veroorzaakt door geluid
afkomstig van rijks- en provinciale wegen blijkt plaats te vinden bij
geluidniveaus hoger dan de voorkeurswaarde van 50 dB (Lden).
Gemeentelijke wegen en de maximale waarde
Berekeningen laten zien dat in Nederland gemiddeld circa 560 personen
per jaar een coronaire hartziekte krijgen die samenhangt met de
blootstelling aan geluid afkomstig van gemeentelijke verkeerswegen
binnen de bebouwde kom. Deze personen wonen vooral in gebieden
waarin de geluidniveaus door verkeer afkomstig van gemeentelijke
wegen tussen de ~ 57 en 64 dB (Lden) zijn. Slechts een klein deel (~5%)
van de aan verkeersgeluid van gemeentelijke wegen binnen de
bebouwde kom toe te schrijven coronaire hartziekten per jaar vindt
plaats bij personen die wonen in gebieden met een geluidniveau hoger
dan de maximale waarde van 68 dB (Lden) (zie ook tabel 6.3).
Naar schatting worden gemiddeld in Nederland ruim 777.000 personen
van 18 jaar en ouder ernstig worden gehinderd door geluid afkomstig
van gemeentelijke wegen binnen de bebouwde kom. Deze personen
wonen vooral in gebieden tussen ~47 en 59 dB (Lden). Een klein deel
(2%) van de door geluid afkomstig van gemeentelijke wegen binnen de
bebouwde kom ernstig gehinderden woont in een gebied met een
geluidniveau hoger dan de maximale waarde van 68 dB (Lden) (zie ook
tabel 6.3). Gemiddeld worden in Nederland circa 50 personen per jaar
een coronaire hartziekte krijgen die samenhangt met de blootstelling
aan geluid afkomstig van gemeentelijke verkeerswegen buiten de
bebouwde kom. Deze personen wonen vooral in gebieden waarin de
geluidniveaus door verkeer afkomstig van gemeentelijke wegen tussen
de ~ 58 en 63 dB (Lden) zijn. Het grootste deel (~80%) van deze
gevallen vindt plaats bij mensen die wonen in gebieden met een
geluidniveau hoger dan de maximale waarde van 58 dB (Lden) (zie ook
tabel 6.3).
Er is berekend dat in Nederland gemiddeld ruim 59.000 personen van 18
jaar en ouder ernstig worden gehinderd door geluid afkomstig van
Pagina 93 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

gemeentelijke wegen buiten de bebouwde kom. Deze personen wonen
vooral in gebieden tussen ~48 en 62 dB (Lden). Bijna 40% van de ernstig
gehinderden door geluid afkomstig van gemeentelijke wegen buiten de
bebouwde kom, woont in een gebied met een geluidniveau hoger dan de
maximale waarde van 58 dB (Lden) (zie ook tabel 6.3).
Provinciale wegen en de maximale waarde
Volgens berekeningen krijgen in Nederland gemiddeld bijna 35 personen
per jaar een coronaire hartziekte krijgen die samenhangt met de
blootstelling aan geluid afkomstig van provinciale wegen binnen de
bebouwde kom. Ongeveer 39% van de toe te schrijven coronaire
hartziekten per jaar vinden plaats bij mensen die wonen in gebieden
met een geluidniveau hoger dan de maximale waarde van 63 dB (Lden)
(zie ook tabel 6.3).
Naar schatting gemiddeld ruim 70.000 personen van 18 jaar en ouder
ernstig worden gehinderd door geluid afkomstig van provinciale wegen
binnen de bebouwde kom. Slechts een klein deel (10%) van hen woont
in een gebied met een geluidniveau hoger dan de maximale waarde van
63 dB (Lden) (zie ook tabel 6.3).
Er is geschat dat in Nederland gemiddeld ruim 25 personen per jaar een
coronaire hartziekte krijgen die samenhangt met de blootstelling aan
geluid afkomstig van provinciale wegen buiten de bebouwde kom. Het
overgrote deel (92%) van de toe te schrijven coronaire hartziekten per
jaar vinden plaats bij mensen die wonen in gebieden met een
geluidniveau hoger dan de maximale waarde van 57 dB (Lden) (zie ook
tabel 6.3).
Volgens berekeningen worden in Nederland gemiddeld ruim 28.000
personen van 18 jaar en ouder ernstig gehinderd door geluid afkomstig
van provinciale wegen buiten de bebouwde kom. Ruim de helft van hen
(55%) van hen woont in een gebied met een geluidniveau hoger dan de
maximale waarde van 57 dB (Lden) (zie ook tabel 6.3).
Rijkswegen en de maximale waarde
Er is geschat dat in Nederland gemiddeld meer dan 40 personen per jaar
een coronaire hartziekte krijgen die samenhangt met de blootstelling
aan geluid afkomstig van rijkswegen. Bijna driekwart (74%) van de toe
te schrijven coronaire hartziekten per jaar vinden plaats bij mensen die
wonen in gebieden met een geluidniveau hoger dan de maximale
waarde van 57 dB (Lden) (zie ook tabel 6.3).
Er wordt geschat dat in Nederland gemiddeld bijna 152.000 personen
van 18 jaar en ouder ernstig worden gehinderd door geluid afkomstig
van rijkswegen. Ongeveer 13% van hen woont in een gebied met een
geluidniveau hoger dan de maximale waarde van 57 dB (Lden) (zie ook
tabel 6.3).
6.2

Geluid van railverkeer

6.2.1

Omvang ziektelast
In tabel 6.4 wordt het aantal personen in Nederland weergegeven dat
door de blootstelling aan geluid afkomstig van railverkeer een negatief
gezondheids- of welzijnseffect ondervindt. Op basis van de
blootstellingsverdeling uit 2016 is geschat dat het aantal personen in
Nederland dat per jaar een coronaire hartziekte krijgt door geluid van
Pagina 94 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

railverkeer gemiddeld 40 bedraagt met een 95%betrouwbaarheidsinterval van 2 tot 85. Het aantal mensen dat ernstige
hinder door geluid van railverkeer ondervindt wordt geschat op
ongeveer 98.600. Het aantal personen dat ernstige slaapverstoring
ondervindt door nachtelijk geluid van railverkeer wordt geschat op
gemiddeld ruim 31.000 personen.
Tabel 6.4 De omvang van effecten op gezondheid en welbevinden in de
Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder afkomstig van railverkeer

Omschrijving effect

Sterfte aan coronaire
hartziekten†
Ontstaan van coronaire
hartziekten per jaar*
Ernstige
slaapverstoring***
Ernstige hinder††

Aantal personen
Gemiddeld
95% Bthi
3
1–6

Indicator
Lden

BR-relatie
toegepast
Vanaf 53 dB

40

2 – 85

Lden

Vanaf 53 dB

31.500

NB

Lnight

40 – 65 dB

98.600

91.000 –
106.000

Lden

40 – 70 dB

*De berekeningen zijn uitgevoerd met behulp van het RR per 10 dB (Lden) van 1,04
(95%Bthi: 1,00 – 1,09) (zie ook [1]). In 2017 bedroeg de incidentie van coronaire
hartziekten (ICD-10: I20-I25) in Nederland onder mannen en vrouwen 122.900; † De
berekeningen zijn uitgevoerd met behulp van het RR oer 10 dB (Lden) van 1,05 (95%Bthi
1,02 – 1,09) (zie ook [1]). In 2017 bedroeg de sterfte door coronaire hartziekten (ICD-10:
I20-I25) in Nederland onder mannen en vrouwen 8.337; †† De berekeningen zijn
uitgevoerd met de BR-relatie tussen geluid van railverkeer en ernstige hinder die is
afgeleid op basis van de resultaten van de GGD-monitor 2016[1]; *** De berekeningen
zijn uitgevoerd met de BR-relatie tussen nachtelijk geluid (Lnight) van railverkeer en het
percentage ernstige slaapverstoring, afgeleid door Basner en McGuire [15]. ††† Het
centrum MIL van het RIVM heeft de geluidbelasting met data over de periode 2016 in
kaart gebracht; Afkortingen: 95%Bthi = 95% Betrouwbaarheidsinterval; NB = Niet
beschikbaar

6.2.2

Verdeling van de ziektelast door geluid van railverkeer
Het grootste deel van de van het aantal coronaire hartziekten per jaar
zal naar verwachting optreden bij woningen met een geluidsrange van
~55-60 dB (Lden). Het aantal personen dat ernstige slaapverstoring
ondervindt door nachtelijk geluid van railverkeer wordt geschat op
gemiddeld ruim 31.000 personen. Deze omvang wordt vooral bepaald
wordt door blootstelling aan geluidniveaus tussen de 40 - 45 dB (Lnight)
Het grootste deel van de ruim 98.000 mensen in Nederland van 18 jaar
en ouder die ernstig worden gehinderd door geluid afkomstig van
railverkeer wordt bepaald door de blootstelling aan geluidniveaus
tussen ~40 en 48 dB (Lden).

6.2.3

Ziektelast door geluid van railverkeer en Nederlandse geluidnormen.
Ook voor geluid van railverkeer zijn in het Nederlandse
geluidnormenstelsel meerdere normen opgenomen. In tabel 6.5 is het
aantal mensen weergegeven dat een gezondheidseffect ondervindt door
geluid van railverkeer is blootgesteld aan geluidniveaus boven de
huidige Nederlandse voorkeurs- en grenswaarden.

Pagina 95 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Tabel 6.5 Het aantal mensen in Nederland van 18 jaar en ouder dat een
gezondheidseffect ondervindt door omgevingsgeluid en is blootgesteld aan
geluidniveaus van railverkeer boven de huidige voorkeurs- en grenswaarde ‡.

Soort norm

Hoogte van de
norm (Lden)

Voorkeurswaarde
Maximale waarde

55
68

Gemiddeld aantal personen met effect > norm
# ernstig
% van totaal # CHD per % van totaal
gehinder
aantal
jaar toe te aantal toe te
den*
ernstig
schrijven
schrijven
gehinder
aan
gevallen
den
geluid†
30.000
30
35
93
2.000
2
2
6

*De berekeningen van het aantal ernstig gehinderden zijn uitgevoerd m.b.v. de BRrelaties tussen geluid van weg- en railverkeer en ernstige hinder die zijn afgeleid op basis
van data verzameld m.b.v. de GGD gezondheidsmonitor uit 2016 [98]; †De berekeningen
van het aantal coronaire hartziekten per jaar, toe te schrijven aan geluid, zijn uitgevoerd
met behulp van het RR per 10 dB (Lden) van 1,04 (95%Bthi: 1,00 – 1,09) (zie ook [1]).
Het RR per 10 dB is toegepast vanaf 53 dB (Lden). In 2017 bedroeg de incidentie van
coronaire hartziekten (ICD-10: I20-I25) in Nederland onder mannen en vrouwen 122.900;
‡ Voor deze berekeningen is uitgegaan van geluidbelastingdata uit 2016; norm betreft
waarde voor nieuwe woningen.

Uit tabel 6.5 blijkt dat meer dan 90% van de ziektelast (ca. 35 gevallen
van coronaire hartziekten per jaar) plaatsvindt bij mensen die wonen in
gebieden met een geluidniveau hoger dan de voorkeurswaarde van 55
dB (Lden). Slechts een klein deel (~6%) van het totaal aantal toe te
schrijven coronaire hartziekten per jaar vindt plaats bij mensen die
wonen in gebieden met een geluidniveau hoger dan de maximale
waarde van 68 dB (Lden).
Ongeveer een derde van het aantal ernstig gehinderden woont volgens
tabel 6.5 in een gebied met een geluidbelasting die hoger is dan de
voorkeurswaarde van 55 dB (Lden). Slechts een klein deel (~2%) van
hen woont in gebieden met een geluidniveau hoger dan de maximale
waarde van 68 dB (Lden) (zie ook tabel 6.5).
6.3

Geluid van vliegverkeer

6.3.1

Omvang ziektelast
Als onderdeel van Van Kempen et al. [1] is geschat hoeveel mensen in
Nederland negatieve effecten ondervinden door de blootstelling aan
geluid van vliegverkeer. Het resultaat wordt weergegeven in tabel 6.6.
Het aantal personen per jaar dat een coronaire hartziekte krijgt door
geluid van vliegverkeer bedraagt gemiddeld 10. Het aantal mensen dat
ernstige hinder ondervindt is ruim 259.000. Het aantal ernstig slaap
verstoorden wordt geschat op gemiddeld bijna 152.000 personen. Het
betreft schattingen die zijn gebaseerd op geluidberekeningen van het
NLR rond Schiphol en de regionale luchthavens van nationaal belang
voor 2015/6. Militaire luchtvaart en kleine luchtvaart zijn in de
berekeningen niet meegenomen.

Pagina 96 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Tabel 6.6 De omvang van effecten op gezondheid en welbevinden in de
Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder afkomstig van vliegverkeer†††

Omschrijving effect

Sterfte aan coronaire
hartziekten†
Ontstaan van coronaire
hartziekten per jaar*
Ernstige
slaapverstoring***
Ernstige hinder††

Aantal personen
Gemiddeld 95% Bthi
1
0–2

Indicator

Toegepast

Lden

Vanaf 53 dB

10

0 – 20

Lden

Vanaf 53 dB

151.900

127.900 – 179.000

Lnight

30 – 65 dB

259.200

247.000 – 266.000

Lden

40 – 70 dB

*De berekeningen zijn uitgevoerd met behulp van het RR per 10 dB (Lden) van 1,04
(95%Bthi: 1,00 – 1,09) (zie ook Van Kempen et al [1]). In 2017 bedroeg de incidentie van
coronaire hartziekten (ICD-10: I20-I25) in Nederland onder mannen en vrouwen 122.900;
† De berekeningen zijn uitgevoerd met behulp van het RR per 10 dB (Lden) van 1,05
(95%Bthi 1,02 – 1,09) (zie ook Van Kempen et al). In 2017 bedroeg de sterfte door
coronaire hartziekten (ICD-10: I20-I25) in Nederland onder mannen en vrouwen 8.337;
†† De berekeningen zijn uitgevoerd met de BR-relatie tussen geluid van vliegverkeer en
ernstige hinder die is afgeleid op basis van de resultaten van de GGD-monitor 2016 [1];
*** De berekeningen zijn uitgevoerd met de BR-relatie tussen nachtelijk geluid (Lnight) van
vliegverkeer en het percentage ernstige slaapverstoring, afgeleid door Breugelmans et al.
[83]; ††† De blootstelling is gebaseerd op geluidberekeningen van NLR rond Schiphol en
de regionale luchthavens van nationaal belang voor 2015 en 2016. Militaire luchtvaart en
kleine luchtvaart zijn niet meegenomen in de berekeningen; Afkortingen: 95%Bthi = 95%
Betrouwbaarheidsinterval; NB = Niet beschikbaar

6.3.2

Verdeling van de ziektelast door geluid van vliegverkeer
In figuur 6.5 en 6.6 is per 1 dB de omvang van het aantal ernstig
gehinderden en het aantal ernstig slaap verstoorden weergegeven voor
vliegverkeer.

Figuur 6.5 Uitsplitsing van het totaal aantal ernstig slaap verstoorden door
nachtelijk geluid van vliegverkeer over 1 dB klassen.

Pagina 97 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Figuur 6.6 Uitsplitsing van het totaal aantal ernstig gehinderden door geluid van
vliegverkeer over 1 dB klassen.

Uit figuur 6.4 blijkt de omvang van het aantal personen per jaar met
coronaire hartziekten toe te schrijven aan geluid van vliegverkeer vooral
in gebieden woont tussen de 55 en 60 dB (Lden). Het grootste deel van
de mensen die ernstig zijn slaapverstoord door geluid van vliegverkeer
wonen in gebieden met een geluidniveau tussen 32 en 37 dB (Lnight)
(figuur 6.5). De omvang van het aantal ernstig gehinderden door geluid
van vliegverkeer wordt vooral bepaald door geluidniveaus in de range
van 45 – 50 dB (Lden) (figuur 6.6).
6.3.3

Ziektelast door geluid van vliegverkeer en Nederlandse geluidnormen
Bij de normering voor geluid van vliegverkeer is er in tegenstelling tot
weg- en railverkeer geen landelijk normenstelsel met bandbreedtes.
Voor elke luchthaven zijn eigen grenzen voor geluidsbelasting
vastgelegd. Daardoor is het niet mogelijk vergelijkbare berekeningen
voor voorkeurs- en grenswaarden uit te voeren zoals voor weg- en
railverkeer.

6.4

Geluid van windturbines
Met de BR-relatie afgeleid door Janssen [85] is geschat dat in Nederland
gemiddeld ruim 7.300 personen van 18 jaar en ouder ernstig worden
gehinderd door het geluid van windturbines. Momenteel worden nieuwe
analyses voorbereid om een onderbouwing te geven van bruikbare BRrelaties om uitspraken te kunnen doen over de omvang van het aantal
ernstig slaapverstoorden of aantal coronaire hartziekten per jaar ten
gevolge van de blootstelling aan geluid van windturbines.

Pagina 98 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

6.5

Aantal mensen met gezondheidseffecten door geluid boven de
WHO-advieswaarden
Er is bepaald welk deel van de mensen die een negatief effect door
omgevingsgeluid ondervinden is blootgesteld aan geluidniveaus boven
de gezondheidskundige advieswaarde van de WHO. Het resultaat wordt
weergegeven in tabel 6.7.

6.5.1

Wegverkeer
Op basis van blootstellingsgegevens uit 2011-2016 is geschat dat in
Nederland gemiddeld circa 750 personen per jaar een coronaire
hartziekte krijgen die samenhangt met de blootstelling aan geluid van
wegverkeer. Uit tabel 6.7 blijkt dat al deze 750 personen wonen in een
gebied met een geluidniveau boven de WHO-advieswaarde (53 dB Lden).
Het aantal mensen dat ernstige hinder door geluid van wegverkeer
ondervindt wordt geschat op gemiddeld ruim 950.000 personen.
Ongeveer 60% van deze ernstig gehinderden (ruim 570.000) wordt
volgens tabel 6.7 blootgesteld aan geluidniveaus hoger dan de WHOadvieswaarde.
Het totale, gemiddelde aantal ernstig slaapverstoorden door nachtelijk
geluid van wegverkeer wordt geschat op gemiddeld ruim 540.000
personen. Het aantal ernstig slaap verstoorden dat is blootgesteld aan
nachtelijke geluidniveaus van wegverkeer hoger dan de WHOadvieswaarde van 45 dB (Lnight) is ruim 304.000; dit is ruim 56% van
het totaal aantal ernstig slaap verstoorden.

6.5.2

Railverkeer
Op basis van blootstellingsgegevens uit 2016 is geschat dat in
Nederland gemiddeld ongeveer 40 personen per jaar een coronaire
hartziekte krijgen die samenhangt met de blootstelling aan geluid van
railverkeer. Uit tabel 6.7 blijkt dat ongeveer 98% van deze personen in
een gebied woont met een geluidniveau hoger dan de WHOadvieswaarde van 54 dB (Lden).
Naar schatting, ruim 98.000 mensen in Nederland van 18 jaar en ouder
worden ernstig gehinderd door het geluid afkomstig van railverkeer. Uit
tabel 6.7 blijkt dat ruim een derde (34%) van het aantal ernstig
gehinderden in een gebied woont met een geluidbelasting die hoger is
dan de WHO-advieswaarde.
Ongeveer 31.500 mensen in Nederland van 18 jaar en ouder worden
ernstig slaapverstoord door het nachtelijk geluid afkomstig van
railverkeer. Uit tabel 6.7 blijkt dat ruim 68% van de ernstig slaap
verstoorden door nachtelijk geluid van railverkeer in een gebied woont
met een nachtelijk geluidniveau hoger dan de WHO-advieswaarde van
44 dB (Lnight).

6.5.3

Vliegverkeer
Op basis van blootstellingsgegevens uit 2015 en 2016 is geschat dat in
Nederland gemiddeld 10 personen per jaar een coronaire hartziekte
krijgen die samenhangt met de blootstelling aan geluid van
vliegverkeer. Al deze personen wonen in gebieden met een geluidniveau
hoger dan de WHO-advieswaarde van 45 dB (Lden).

Pagina 99 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Tabel 6.7 Het gemiddeld aantal mensen in Nederland (18 jaar en ouder) dat een negatief gezondheidseffect ondervindt door
omgevingsgeluid en is blootgesteld aan geluidniveaus boven de WHO-advieswaarde.

Geluidsbron

Wegverkeer**
Railverkeer**
Vliegverkeer††
Windturbines‡‡

WHO
advies
(Lden)

Gemiddeld aantal personen met effect > WHO advies
# ernstige
gehinderden*

% van totaal
aantal ernstig
gehinderden

53
54
45
45

574.300*
33.500†
198.700‡
1.600@

60
34
77
22

# CHD per
jaar toe te
schrijven
aan geluid†
750**
37**
10**
-

% van totaal
aantal toe te
schrijven
gevallen
100
98
100
-

WHO
advies
(Lnight)

45
44
40
-

Gemiddeld aantal personen met
effect > WHO advies

# ernstig slaapverstoorden‡,Ω,∞
304.400††
21.500‡‡
19.200***
-

% van totaal
aantal ernstig
slaapverstoorden
56
68
13
-

*De berekeningen van het aantal ernstig gehinderden zijn uitgevoerd m.b.v. de BR-relaties tussen geluid van weg, rail- en vliegverkeer en ernstige
hinder afgeleid die zijn afgeleid m.b.v. data verzameld met de GGD gezondheidsmonitor uit 2016 [1]; † De berekeningen van het aantal coronaire
hartziekten per jaar zijn uitgevoerd met behulp van het RR per 10 dB (Lden) van 1,04 (95%Bthi: 1,00 – 1,09) (zie ook [1]). Het RR per 10 dB is
toegepast vanaf 53 dB (Lden). In 2017 bedroeg de incidentie van coronaire hartziekten (ICD-10: I20-I25) in Nederland onder mannen en vrouwen
122.900; ‡ De berekeningen van het aantal ernstig slaapverstoorden door nachtelijk geluid van wegverkeer zijn uitgevoerd m.b.v. de BR-relatie tussen
nachtelijk geluid van wegverkeer en ernstige slaapverstoring afgeleid op basis van data verzameld m.b.v. de zevende Inventarisatie Verstoringen [97];
Ω De berekeningen voor het aantal ernstig slaapverstoorden door geluid van railverkeer zijn uitgevoerd m.b.v. de BR-relatie tussen nachtelijk geluid
van railverkeer en ernstige slaapverstoring afgeleid door Basner en McGuire [15]; ∞De berekeningen voor het aantal ernstig slaapverstoorden door
nachtelijk geluid van vliegverkeer zijn uitgevoerd m.b.v. de BR-relatie tussen nachtelijk geluid van vliegverkeer en ernstige slaapverstoring afgeleid op
basis van data verzameld rondom Schiphol in 2002 [83]; ** Het RIVM heeft de geluidbelasting met data over de periode 2011-2016 in kaar gebracht;
††De blootstelling is gebaseerd op geluidberekeningen van NLR rond Schiphol en de regionale luchthavens van nationaal belang voor 2015 en 2016.
Militaire luchtvaart en kleine luchtvaart zijn niet meegenomen in de berekeningen; ‡‡ Blootstelling is gebaseerd op gegevens uit 2015; @ De
berekening van het aantal ernstig gehinderden is uitgevoerd m.b.v. de BR-relatie tussen geluid van windturbines en ernstige hinder afgeleid door
Janssen et al [85]

Pagina 100 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Naar schatting, ruim 259.000 personen in Nederland van 18 jaar en
ouder worden ernstig gehinderd door het geluid afkomstig van
vliegverkeer. Uit tabel 6.7 blijkt dat de personen die ernstig worden
gehinderd door geluid van vliegverkeer grotendeels (ruim 76%) in
gebieden wonen waar het geluidniveau hoger is dan de WHOadvieswaarde van 45 dB (Lden).
Geschat wordt dat in Nederland gemiddeld bijna 152.000 personen van
18 jaar en ouder ernstig worden slaapverstoord door het nachtelijk
geluid van vliegverkeer. Uit tabel 6.7 blijkt dat ongeveer 13% van de
deze personen in een gebied woont met een nachtelijk geluidniveau
hoger dan de WHO-advieswaarde van 40 dB (Lnight). Het grootste deel
van de personen die ernstig zijn slaapverstoord door geluid van
vliegverkeer wonen echter in gebieden met een nachtelijk geluidniveau
onder de WHO-advieswaarde: ze wonen vooral in gebieden met een
geluidniveau tussen 32 en 37 dB (Lnight).
6.5.4

Windturbines
Op basis van blootstellingsgegevens uit 2015 is berekend dat in
Nederland gemiddeld ongeveer 7.340 personen van 18 jaar en ouder
ernstig worden gehinderd door geluid van windturbines. Uit tabel 6.7
blijkt dat ongeveer 22% van het aantal ernstig gehinderden in een
gebied woont met een geluidbelasting hoger dan de WHO-advieswaarde
van 45 dB (Lden).

6.6

Aandachtspunten bij het bepalen van de ziektelast
Enkele aandachtspunten bij het schatten van de omvang van de
ziektelast door geluid in een gebied zijn het gebruik van de meest
relevante BR-relaties en nieuwe inzichten voor het verschil tussen de
BR-relaties voor ernstige hinder en slaapverstoring bij geluid van wegen railverkeer.
Wat betreft de relevante BR-relaties dienen, bij het bepalen van het
aantal personen dat wordt gehinderd of slaapverstoord door
omgevingsgeluid, zoveel mogelijk de BR-relaties gebruikt te worden die
zijn gebaseerd op nationale en/of regionale data. Er bestaan
verschillende methoden om te bepalen hoeveel mensen in een gebied
ernstige geluidhinder en (ernstige) slaapverstoring ervaren, zie Van
Kempen et al. [1] voor nadere toelichting. Nationale en/of regionale BRrelaties beschrijven de situatie daarbij vaak beter dan internationale BRrelaties zoals die recentelijk zijn afgeleid als onderdeel van de WHO
evidence reviews. Dit komt doordat in nationale en/of regionale BRrelaties de lokale omstandigheden beter worden meegewogen. Indien
geen BR-relaties beschikbaar zijn die op betrouwbare nationale en/of
regionale data zijn gebaseerd, dan kunnen ook de BR-relaties worden
gebruikt die recent zijn afgeleid in de verschillende WHO-evidence
reviews.
Een tweede aandachtspunt betreft de nieuwe inzichten voor het verschil
tussen de BR-relaties voor ernstige hinder en slaapverstoring bij geluid
van weg- en railverkeer. Uit de analyse van Van Kempen et al. [1] blijkt
dat de nieuwste BR-relatie voor geluid van wegverkeer en ernstige
hinder over het algemeen minder steil verloopt dan de BR-relatie voor
geluid van railverkeer en ernstige hinder. Vanaf 55 dB (Lden) ligt de BRPagina 101 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

relatie tussen geluid van railverkeer en ernstige hinder zelfs hoger dan
de BR-relatie voor geluid van wegverkeer. Dit beeld wordt bevestigd
door nieuwe BR-relaties die zijn afgeleid op basis van de GGD
Gezondheidsmonitor [1]. Voorheen werd het geluid van railverkeer als
minder hinderlijk dan geluid van wegverkeer beoordeeld. Bij ernstige
slaapverstoring zien we een vergelijkbaar beeld. De zogenoemde
‘railbonus’, die in de oudere BR-relaties wel aanwezig was, volgt niet
meer uit de nieuwste BR-relaties. Mede om goed inzicht te hebben in de
omvang van de ernstige hinder en andere negatieve
gezondheidseffecten is het aan te bevelen de nieuwe BR-relaties voor
geluid van weg- en railverkeer zoveel mogelijk toe passen in
bijvoorbeeld MER-studies.
6.7

Korte bespreking van de resultaten

6.7.1

Onzekerheden
De berekeningen van de omvang van het aantal mensen dat negatieve
gezondheidseffecten door omgevingsgeluid ondervindt, zijn omgeven
met onzekerheden. Deze worden zoveel mogelijk beschreven in [1]. De
belangrijkste factoren die onzekerheden veroorzaken zijn terug te
voeren op de BR-relaties: welke BR-relatie wordt gebruikt, het
geluidniveau vanaf waar een BR-relatie worden toegepast.
Ook de geluidsmodellering is van invloed geweest: Voor het schatten
van de ziektelast is in deze rapportage gebruik gemaakt van
blootstellingsverdelingen die gegenereerd zijn met modellen die een
blootstellingsverdeling geven voor heel Nederland. Uit eerdere
schattingen van de ziektelast van geluid bleek bijvoorbeeld dat het
gebruikte model de blootstelling aan geluid van wegverkeer boven de 65
dB (Lden) mogelijkerwijs onderschatte. Volgens de onderzoekers leidde
dit destijds tot een onderschatting van het aantal gevallen van myocard
infarct 19 per jaar van 50% [99]. In relatie tot geluid van vliegverkeer
blijkt uit de recent verschenen rapportage “Vliegtuiggeluid: Meten,
berekenen en Beleving” [66] dat het lastiger is om de geluidbelasting
van vliegverkeer te modelleren naarmate men verder van een
luchthaven zit. Dat komt onder andere omdat er een aantal factoren van
invloed is op het toepassingsbereik van een model. Bijvoorbeeld het
vlieggedrag op grotere hoogtes, en de onzekerheid in welke
configuraties er wordt gevlogen. De auteurs van “Vliegtuiggeluid: Meten,
berekenen en Beleving” constateren daarop: “Door de hierboven
genoemde punten zijn rekenmodellen niet geschikt om betrouwbare
berekeningen te doen tot zeer lage waarden van de geluidbelasting.” Dit
hoeft echter niet altijd te betekenen dat er niet tot relatief lage
geluidbelastingen gerekend kan worden. Hoewel er een aantal
kanttekeningen zijn te plaatsen, is de kwaliteit van geluidberekeningen
bij lage geluidbelastingen (onder de 45 dB Lden) vaak nog voldoende om
in enquêtes of gezondheidskundig onderzoek te worden ingezet. Hoe
groot de precieze invloed is van mogelijke over -of onderschattingen in
de blootstellingsverdeling van geluid van vliegverkeer is op de
uiteindelijke schatting van de ziektelast door geluid van vliegverkeer, is
niet onderzocht.
19 Een myocard infarct, hartaanval of hartinfarct behoort tot de groep van coronaire hartziekten. Het ontstaat

wanneer een bloedstolsel of een stuk atherosclerotische plaque een kransslagader plotseling afsluit. Door die
afsluiting krijgt het bijbehorende gedeelte van de hartspier geen zuurstof en overige voedingsstoffen meer en
sterft af (Volksgezondheidenzorg.info, 2020).
Pagina 102 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

6.7.2

Vergelijking met de inzichten van het Gezondheidsraadadvies uit 1994
De in dit hoofdstuk gerapporteerde omvang van de ziektelast door
geluid is hoger dan we op basis van de kennis ten tijde van het
Gezondheidsraad uit 1994 dachten. In 1994 concludeerde de
Gezondheidsraad namelijk dat effecten als hart -en vaatziekten pas
optreden vanaf geluidniveaus vanaf 70 dB (LAeq, 6-22hr). In haar
richtlijndocument schatte de WHO dat de waarnemingsdrempel bij 53 dB
(Lden) zou liggen (zie ook paragraaf 4.4). De figuren die de verdeling van
de ziektelast door geluid weergeven (figuur 6.1, 6.3, 6.4 en 6.6) laten
zien dat in het gebied tussen 53 en 70 dB relatief veel
gezondheidseffecten optreden, in vergelijking met het gebied met
geluidniveaus van 70 dB en hoger. Gezien de veranderde inzichten over
de waarnemingsdrempel over het optreden van ernstige effecten als
coronaire hartziekten, kan gesteld worden dat de huidige maximale
waardes minder bescherming bieden dan op basis van het
Gezondheidsraad rapport uit 1994 werd gedacht.
In het ontwerp Aanvullingsbesluit geluid [5] is onder meer opgenomen
dat de maximale waarden voor een aantal geluidbronnen worden
verhoogd: voor geluid afkomstig van gemeentelijke wegen wordt de
maximale waarde verhoogd naar 70 dB (Lden); voor geluid afkomstig van
zowel provinciale wegen buiten de bebouwde kom als rijkswegen wordt
de maximale waarde verhoogd naar 60 dB (Lden). Een verhoging zal
gezien de veranderde inzichten over de waarnemingsdrempel van
ernstige effecten als hart -en vaatziekten niet leiden tot
gezondheidsverbetering. In een aantal gevallen is in het ontwerp
Aanvullingsbesluit ook een verlaging van de maximale waarde
opgenomen. Het betreft de maximale waarde voor geluid afkomstig van
provinciale wegen binnen de bebouwde kom (verlaging naar 60 dB
(Lden)), en de maximale waarde voor geluid afkomstig van railverkeer
(verlaging naar 65 dB (Lden)). Deze verlagingen zijn een positieve
ontwikkeling gezien de bovenstaande opmerkingen. Wel blijft een
maximale waarde voor geluid van railverkeer van 65 dB (Lden) relatief
hoog ten opzichte van een waarnemingsniveau van 53 dB (Lden).

6.7.3

Het effect van aanpassen van de norm of het reduceren van
geluidniveaus tot onder de WHO-advieswaarde
Uit paragraaf 6.1 en 6.2 bleek dat er een relatief klein deel van de
ziektelast zich voordoet onder de bevolking die in gebieden woont met
geluidniveaus hoger dan de huidige maximale geluidniveaus. Het
grootste deel van de ziektelast doet zich echter voor in gebieden met
geluidniveaus die gelijk zijn aan de streefwaarden en geluidniveaus die
gelijk zijn aan de maximale waarde.
Uit tabel 6.7 blijkt dat een deel van de mensen die negatieve
gezondheidseffecten ondervinden door geluid in gebieden wonen met
een geluidniveau boven de advieswaarde van de WHO. Helaas is het op
basis van de beschikbare gegevens lastig om aan te geven in hoeverre
een bepaalde aanpassing van de norm kan leiden tot een reductie van
de blootstelling voor woningen en daarmee de ziektelast terug te
brengen. Dit wordt geïllustreerd met een voorbeeld: Het is niet mogelijk
om aan te geven wat het effect is van het instellen van een maximale
waarde op gemeentelijke wegen van bijvoorbeeld 53 dB (Lden) is, omdat
dit vermoedelijk niet alleen leidt tot het terugbrengen van het aantal
woningen boven de 53 dB, maar ook effecten heeft op de berekende
geluidbelasting van woningen onder de 53 dB. Een belangrijke reden is
Pagina 103 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

dat een verlaging van het geluidniveau door tot 53 dB (Lden) is namelijk
ook van invloed is op de woningen die al in gebieden liggen waar de
geluidbelasting lager is dan 53 dB (Lden). Voor het aantal coronaire
hartziekten dat per jaar is toe te schrijven aan de blootstelling door
geluid van rail- en vliegverkeer geldt een vergelijkbare redenatie.
In sommige gevallen is het nog wel mogelijk om iets te zeggen over het
effect van een reductie van het geluidniveau tot de WHO-advieswaarde:
Uit tabel 6.7 blijkt dat er 750 personen met een coronaire hartziekten
door geluid wonen in een gebied met een geluidniveau van wegverkeer
boven de WHO-advieswaarde van 53 dB (Lden). Dit betekent dat
wanneer de geluidniveaus van wegverkeer voor woningen die boven de
gezondheidskundige advieswaarde liggen, worden gereduceerd tot 53
dB (Lden), dit naar verwachting een vermindering zal geven van de
omvang van de ziektelast die ongeveer gelijk is aan het geschatte aantal
mensen met een coronaire hartziekte bij de huidige
blootstellingsverdeling. Ook omdat er volgens de huidige inzichten onder
de 53 dB (Lden) geen extra risico op coronaire hartziekten is. Een
vergelijkbare redenatie gaat op voor de coronaire hartziekten die
kunnen worden toegeschreven aan de blootstelling aan geluid van railen vliegverkeer.
6.7.4

Ziektelast onder de WHO-advieswaarde
Uit tabel 6.7 blijkt dat er mensen zijn die in gebieden wonen met een
geluidsbelasting lager dan de WHO-advieswaarde en die tegelijkertijd
negatieve effecten ondervinden door de blootstelling aan geluid. Dit
heeft er onder meer mee te maken dat het uitgangspunt van de WHO
voor het afleiden van deze advieswaarden is: in de WHO-richtlijn wordt
een kans van 10% op ernstige hinder en een kans van 3% op ernstige
slaapverstoring als acceptabel beschouwd. Voor nachtelijk geluid van
vliegverkeer is er een extra complicatie: doordat de BR-relatie niet
valide was voor nachtelijke geluidniveaus lager dan 40 dB (Lnight), moest
de WHO daar uitgaan van een kans van 10% op ernstige slaapverstoring
in plaats van 3%.

6.8

Conclusie
In dit hoofdstuk is een overzicht gegeven van de huidige omvang van de
ziektelast door geluid in Nederland. Het blijkt dat de grootste omvang
van de ziektelast voorkomt bij personen die worden blootgesteld aan
geluidniveaus tussen 45 en 55 dB (Lden). Voor coronaire hartziekten is te
zien dat een deel van de effecten ook optreedt bij lagere geluidniveaus
dan dat op basis van het advies van de Gezondheidsraad uit 1994 werd
gedacht. Dit inzicht is nieuw.
Indien men wil komen tot een zo groot mogelijke gezondheidswinst, dan
zou het beleid gericht moeten zijn op het reduceren van het gemiddelde
geluidniveau. Daarnaast zou ook aandacht moeten blijven worden
besteed aan hogere geluidniveaus (55-60 dB). Immers, bij deze niveaus
is er niet alleen een kans dat mensen ernstig worden gehinderd door
omgevingsgeluid; ook is er bij deze niveaus een verhoogd risico op het
krijgen van effecten als coronaire hartziekten.

Pagina 104 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Pagina 105 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

7

Mogelijkheden voor versterking van het beleid

Dit hoofdstuk is gericht op de beantwoording van het tweede deel van
de motie Schonis waarin wordt gevraagd onderzoek te doen naar de
mogelijkheden om de WHO-richtlijnen te gebruiken ter versterking van
het (inter)nationaal beleid en de mogelijke gevolgen daarvan voor de
Nederlandse situatie. Nadat in de voorgaande hoofdstukken de omvang
en de verdeling van de ziektelast in Nederland is geschetst, beschrijft dit
hoofdstuk de mogelijkheden om in de geest van de WHO-richtlijnen het
huidige beleid te versterken. Omdat de WHO-richtlijnen zich richten op
een vermindering van negatieve gezondheidseffecten als gevolg van
geluid, zullen de beleidsrichtingen die in dit hoofdstuk worden
beschreven dat ook zijn. Hierbij worden de inzichten over interventies
en zogenoemde akoestische en niet-akoestische factoren aangegeven.
7.1

Mogelijkheden voor meer gezondheidswinst in het Nederlandse
stelsel
Binnen de huidige Nederlandse stelsel voor geluidregelgeving is
verlaging van de gemiddelde geluidbelasting voor
gezondheidsverbetering in theorie mogelijk, maar in de praktijk pakt dit
tot op heden anders uit. Beleidsmakers en bestuurders hebben, zoals op
hoofdlijnen beschrijven in hoofdstuk 4, een scala aan instrumenten en
maatregelen tot hun beschikking om situaties met een hoge
geluidbelasting te voorkomen, de toename van omgevingsgeluid te
beheersen of te verlagen en situaties met onaanvaardbare risico’s aan te
pakken. In de praktijk zijn het beleid en de maatregelen in Nederland
echter vooral gericht op het voorkómen en bestrijden van hinder door
hoge geluidbelastingen, het vastleggen van beschikbare geluidruimte
voor bronhouders en het inpassen van ruimtelijke ontwikkelingen.
Daarmee is de reductie van gezondheidseffecten door de blootstelling
aan geluid geen algemeen doel bij bestaande situaties 20, met
uitzondering van de saneringsoperaties. De overweging en het
uitgangspunt (zoals verwoord in de motie Schonis 21) dat met het
bestaande beleid reeds wordt ingezet op het voorkomen en waar
mogelijk verminderen van geluidoverlast en het uitgangspunt om “toe te
blijven werken naar vermindering” komen dan ook niet geheel overeen
met de huidige praktijk.
Indien het Nederlandse beleid zou worden aangevuld met een
verankering van gezondheidsverbetering als een opzichzelfstaand doel in
de wet- en regelgeving, wordt gezondheidsverbetering de reden voor
het maken van een afweging voor zowel bestaande als nieuwe situaties.
Dit is anders dan de huidige situatie, waarin het een mogelijk gevolg is
van de verplichting om een afweging te maken over (beheersing of
vermindering van) het geluidniveau bij economische ontwikkelingen of
autonome groei van activiteiten.
20
De derde pijler van het systeem in de Wet milieubeheer zet weliswaar in op bronmaatregelen voor
geluidreductie, maar vervolgens moet overwogen worden in hoeverre men de gpp wil aanpassen voor
gezondheidswinst òf dat de “geluidswinst” ten gunste komt aan toename van economische activiteiten. Ook is
na verlaging van een gpp vervolgens woningbouw dichter bij de bron mogelijk.
21 “… overwegende dat er met het bestaande beleid reeds ingezet wordt op het voorkomen en waar mogelijk
verminderen van geluidsoverlast; van mening dat het belangrijk is om op lange termijn toe te blijven werken
naar vermindering van de negatieve gezondheidseffecten als gevolg van geluid; …”

Pagina 106 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Box 7.1
Voor bijvoorbeeld gebieden met een geluidniveau in de range 55 – 65
dB Lden afkomstig van wegverkeerslawaai is geregeld dat deze
geluidssituatie niet gewijzigd hoeft te worden als het geluidniveau
toeneemt door ontwikkelingen (ofwel het stand still beginsel). Het
grootste deel van de Nederlandse bevolking woont in deze gebieden (zie
ook hoofdstuk 4). In hoofdstuk 4 t/m6 blijkt echter al dat het grootste
deel van de ziektelast door geluid van wegverkeer juist wordt
veroorzaakt door de groep mensen die een woning hebben in de
geluidsrange van ~ 45 - 65 dB (Lden). Wanneer men er naar wil streven
de ziektelast door geluid te verlagen, dienen het beleid en de
bijbehorende maatregelen er zoveel mogelijk op gericht te zijn het
gemiddelde geluidniveau te verlagen. Dit is in aanvulling op het verlagen
van de hoogste geluidniveaus, dat ook van belang blijft.
De huidige maatregelen voor de reductie van hoge geluidniveaus (65 dB
en hoger) leveren een relatief kleine gezondheidswinst. Toch blijft het
belangrijk (ook) deze hoge geluidniveaus aan te pakken. Want hoewel
het gaat om een relatief kleine ziektelast, blijkt deze beduidend hoger te
zijn dan eerder werd gedacht: effecten zoals coronaire hartziekten
blijken volgens de WHO al op te treden vanaf 53 dB(A) Lden. Het gaat bij
hoge geluidniveaus dus niet alleen om kans op ernstige hinder.
De relatief kleine omvang van de gezondheidswinst komt doordat
slechts een beperkt deel van de Nederlandse bevolking is blootgesteld
aan deze hoge geluidniveaus. Uit hoofdstuk 4 t/m 6 blijkt bijvoorbeeld
dat de hoge geluidniveaus (65 dB en hoger) een relatief kleine bijdrage
leveren aan de totale ziektelast door geluid van wegverkeer. Een
maatregel zoals de saneringsregeling is effectief gebleken om vooral
extreme geluidsituaties aan te pakken.
7.2

Bepalen van de relevante groep personen
Voor het realiseren van een zo groot mogelijke gezondheidswinst is het
belangrijk dat de gemiddelde geluidbelasting in Nederland wordt
verlaagd voor zowel bestaande als nieuwe situaties. Om besluiten te
kunnen nemen die (meer) op gezondheidsverbetering gericht zijn, moet
al in de fase van beleidsvoorbereiding gekeken worden naar (gebieden
met) de relevante groep(en) personen. Op dit moment is slechts een
beperkt deel van de Nederlandse bevolking (en van de
geluidgehinderden) onderdeel van de beleidsvoorbereiding en
besluitvorming gericht op gezondheidsverbetering. Bij weg- en
railverkeer en vliegverkeer betreft het vooral dat deel van de bevolking,
dat in aanmerking komt voor geluidsaneringsprojecten, hoewel in
sommige gevallen ook bij aanpassing van infrastructuur wordt ingezet
op gezondheidsverbetering. Uit voorgaande hoofdstukken blijkt dat een
deel van de relevante groep nu geen onderdeel is van de
besluitvorming. Zo bevindt voor geluid van vliegverkeer circa de helft
van het totaal aantal ernstig gehinderde personen zich buiten het
aandachtsgebied, dat wordt begrensd door de 48 dB (Lden) contour. Voor
weg- en railverkeer wordt een deel van de ziektelast veroorzaakt door
geluidniveaus in de buurt van de voorkeurswaarden, maar in de huidige
situatie is geen gerichte inzet om negatieve gezondheidseffecten voor
die (bestaande) situaties te verminderen.

Pagina 107 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Voor het achterhalen van (gebieden met) de relevante groep(en)
personen, zouden de volgende stappen kunnen worden ondernomen:
1. Neem bij de inzet en evaluatie van maatregelen ook gebieden
mee met een geluidbelasting onder de wettelijke
voorkeurswaarde of gebieden buiten het huidige wettelijke
aandachtgebied. Bij de huidige aanpak blijft een aanzienlijk deel
van de relevante groep personen vaak buiten beeld, terwijl
personen die wonen in gebieden met een geluidsbelasting onder
de wettelijke voorkeurswaarden of buiten de wettelijke
aandachtsgebieden ook hinder of andere negatieve
gezondheidseffecten kunnen ondervinden. De vraag is tot hoe
ver men in de beleidsaanpak wil en kan gaan. Wil men alle
gebieden met woningen die zijn blootgesteld aan niveaus tot
bijvoorbeeld 40 dB of 50 dB meenemen? Of betrekt men de
gebieden waar bewoners worden blootgesteld aan geluidniveaus
waarbij zij nog een bepaalde kans hebben op (ernstige) hinder of
ander negatief gezondheidseffecten, zoals coronaire hartziekten?
Hoe wordt de hoogst belaste groep mensen meegenomen? En
daarnaast is de vraag hoe die keuzes zich verhouden met andere
zaken zoals de vergunde geluidruimte.
2. Na het bepalen van de groep(en) en/of gebied(en) waarop men
het beleid of de maatregelen wil richten, is een volgende stap om
de ziektelast voor die groep(en) en/of gebied(en) door de
geluidbelasting in beeld te brengen. Daarbij is ook de verdeling
van deze ziektelast over de verschillende groepen en/of gebieden
van belang. Deze informatie geeft inzicht in de vraag “waar
hebben we het nu over?” en helpt om te bepalen waar welke
maatregelen het meest optimaal kunnen worden ingezet. De
informatie kan ook bijdragen aan het beantwoorden van de vraag
welke ziektelast men nog acceptabel vindt, bijvoorbeeld of men
aansluit bij de keuze van de WHO.
3. Het kan daarbij verder helpen om bij de bepaling van relevante
gebieden in relatie tot lokaal beleid of lokale maatregelen, de
omwonenden in die gebieden de mogelijkheid te geven te
participeren in de besluitvorming. Dit betekent overleg met de
betrokken stakeholders over welk(e) gebied(en) of groep(en) bij
het beleid of de vormgeving van de maatregelen betrokken zou
kunnen of moeten worden.
De nieuwe inzichten voor het verschil tussen de BR-relaties voor
ernstige hinder en slaapverstoring bij het geluid van weg- en railverkeer
werken door in een aantal beleidsinstrumenten, zoals het
doelmatigheidscriterium, cumulatieregels en de normstelling. In de
rapportage van Schwanen et al. [77] is beschreven hoe dit doorwerkt.
Tevens zijn mogelijke varianten beschreven, waarbij de BR-relaties
worden toegepast die zijn afgeleid in de evidence review van Guski et al.
[19]; de BR-relaties afgeleid met data van de GGD-monitor [1] zijn niet
in de analyse van Schwanen et al. [77] verwerkt.
In aanvulling op het inbeeld brengen van de relevante groepen zou
moeten worden onderzocht welke doelen voor gezondheidsverbetering
men wil bereiken en welke beleidskaders (bijvoorbeeld de Nationale
Omgevingsvisie (NOVI)), instructieregels, normen en andere
instrumenten daarvoor het meest geschikt zijn. Er zijn al voorbeelden
Pagina 108 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

beschikbaar. Zo geeft de provincie Utrecht in haar concept ontwerpomgevingsvisie als doel voor 2030 aan: “Wij streven er naar dat de
gezondheidsrisico’s als gevolg van geluidsbelasting minimaal zijn,
waarbij we voor nieuwbouw voor woningen en andere geluidgevoelige
bestemmingen streven naar het voldoen aan de WHO-advieswaardes
voor geluid.” Het doel voor 2040 is: “voor bestaande woningen en
andere geluidgevoelige gebouwen streven we naar het niet verder
toenemen van de geluidsbelasting en dat ze een geluidsbelasting
hebben van maximaal 60 dB.” [100]. Een ander voorbeeld is de 50/50regel voor Schiphol.
7.3

Aangrijpingspunten voor passende maatregelen
De WHO-richtlijnen adviseren gezondheid optimaal te beschermen door
de geluidbelasting met “passende” maatregelen te verlagen tot de
aangegeven advieswaarden. Voor deze aanbeveling baseert de WHO
zich in belangrijke mate op de review van Brown en Van Kamp [16]. In
deze paragraaf wordt de classificatie uit de review kort toegelicht. Het
doel van de review was te onderzoeken wat het effect van verschillende
interventies was op hinder en gezondheid. Voor het vergelijken van de
verschillende soorten interventies hebben Brown en Van Kamp [16] voor
hun review een indeling beschreven waarmee de verschillende
interventies geclassificeerd kunnen worden. Recent is deze indeling
uitgebreid [101]. Tabel 7.1 geeft een overzicht van de verschillende
categorieën, subcategorieën en voorbeelden voor geluid van weg- en
railverkeer en vliegverkeer. De tabel toont dat interventies op
verschillende momenten in het proces mogelijk zijn.

Type

A

Tabel 7.1. Indeling van geluidinterventies (ontwikkeld door Brown & Van Kamp
[16]; Van Kamp et al., )

Interventie
categorie

Broninterventie

Betekenis van categorie

Voorbeelden

Verandering in
blootstellingniveau

Stillere banden, akoestisch
slijpen van het spoor, stiller
treinmaterieel, wijziging in het
aantal vliegbewegingen,
motoremissieregulaties
Afsluiting wegen tijdens
bepaalde dagperiode,
activiteiten luchthaven beperkt
tijdens nachtperiode (geen
nachtvluchten)
Afschermende maatregelen,
geluidadaptief bouwen,
gevelisolatie

Activiteiten van de bron
worden beperkt tot een
bepaalde periode
B

Pad-interventies*

Gericht op het veranderen
en/of controleren van de
overdracht van het geluid
tussen bron en ontvanger

C

Aanleg, verbetering
of sluiting van
infrastructuur

Opening van een nieuwe
infrastructurele geluidsbron
of sluiting van een
bestaande
Regels voor aanwezigheid
geluidgevoelige gebouwen
binnen een geluidcontour

Nieuwe startbaan

Afwegingen in het
Luchthavenindelingbesluit
Pagina 109 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Type
D

E

Interventie
categorie
Andere fysieke
interventies

Sociale interventies

Betekenis van categorie

Voorbeelden

Gericht op verandering in
andere fysieke dimensies
van woning / buurt van de
ontvanger
Veranderen in gedrag voor
een lagere blootstelling
(voorkomen of afname
blootstellingsduur)
Communicatie met
omwonenden en
voorlichting

Beschikking over stille zijde,
beschikbaarheid van groen,
gevarieerd soundscape design

Participatie, betrekken van
stakeholders om gevoel van
eigenaarschap te versterken
en/of verantwoordelijkheid
te creëren

Mensen leren hoe ze hun
blootstelling kunnen veranderen
Informeer mensen om hun
perceptie over geluid te
veranderen, leg uit aan mensen
waarom er een verandering is in
het geluid dat ze waarnemen,
overleg met omwonenden
tijdens ontwerptraject
windturbines, citizen science
projecten
Het aantonen van eigenaarschap
m.b.t. oplossingen (Bijv.
samenwerkingsplan op het
gebied van isolatie), afspraken
tussen omwonenden en
exploitant over terugregelen
windturbines bij ernstige hinder

*Interventies die van invloed zijn op de overdracht van geluid van bron naar
ontvangerUiteindelijk hebben Brown & Van Kamp [16] als onderdeel van hun

review 43 interventie studies beoordeeld. Uit de resultaten van de review blijkt
dat veel van de onderzochte interventies waren geassocieerd met veranderingen
in het onderzochte gezondheidseindpunt, ongeacht de geluidbron, het soort
gezondheidseindpunt of het type interventie. Het grootste deel van de
onderzochte interventies (n=33) had betrekking op geluid van wegverkeer. De
overige interventies hadden betrekking op geluid van vliegverkeer (n=7) en
geluid van railverkeer (n=3). Het meest onderzochte gezondheidseindpunt was
hinder.

In hun review hebben Brown & Van Kamp [16] ook geprobeerd na te
gaan hoe groot de verandering in een gezondheidseindpunt was als
gevolg van de verschillende interventies. Uit de review bleek dat de
verandering in gezondheidseindpunt vaak groter was dan men op grond
van de verandering in het geluidniveau kon verwachten
De minimale verandering in de omvang van een gezondheidseindpunt
die men kan verwachten, kan worden voorspeld door een relevante BRrelatie. Over het algemeen bleek dat broninterventies, pad-interventies
en interventies bij de aanleg, verbetering of sluiting van infrastructuur
(interventie type A, B en C) effectief zijn voor de reductie van hinder.
Het beschikbare bewijs was echter onvoldoende robuust om conclusies
te kunnen trekken over de verschillen in gezondheidswinst tussen de
verschillende soorten interventies. Ook was onduidelijk of er sprake is
van drempelwaarden bij veranderingen in gezondheidseindpunten door
de interventies: wat is de kleinste verandering in geluidniveau die door
een interventie wordt veroorzaakt die nog een effect heeft op
gezondheid en/of welbevinden van mensen.
Pagina 110 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Als onderdeel van hun review, hebben Brown & Van Kamp [16] ook een
protocol ontwikkeld waarmee systematisch kan worden onderzocht wat
het effect van een interventie is op hinder of andere negatieve
gezondheidseffecten van omgevingsgeluid. De onderzoekers bevelen
aan dit protocol in de toekomst te gaan gebruiken bij onderzoek naar de
effecten van interventies, omdat er nauwelijks ‘evidence based’
voorbeelden van ‘best practices’ voorhanden zijn die tot daadwerkelijke
beïnvloeding van bijvoorbeeld hinder door het geluid leiden.
7.4

Factoren die van belang zijn voor het nemen van maatregelen
Negatieve gezondheidseffecten zoals geluidhinder ontstaan in de eerste
plaats omdat mensen worden blootgesteld aan geluid. Maar niet alle
geluid leidt tot hinder en het ervaren van hinder wordt niet alleen
bepaald door het geluidniveau (de decibellen).

7.4.1

Akoestische factoren
In de eerste plaats zijn er akoestische factoren die weliswaar direct zijn
gerelateerd aan de blootstelling aan geluid, maar niet expliciet worden
gemaakt in de geluidniveaus. Voor het optreden van een effect en hoe
men het geluid ervaart zijn verschillende geluidkarakteristieken van
belang, bijvoorbeeld: het aantal geluid-events, rustperioden,
karakteristieke geluidsfrequenties (laagfrequent geluid, tonaal geluid),
pieken, atmosferische processen, grondreflectie en geluidniveaus van
eventuele andere bronnen in de directe omgeving (zie ook Van Kempen
et al., 2014; Gezondheidsraad, [48]; Klaeboe et al., [102]; Keaboe et
al., [103]; Gidlof-Gunnarsson & Ohrstrom, [50]; Gidlof-Gunnarsson &
Ohrstrom, [104]). Een vrachtwagen (‘zwaar’ geluid) en een brommer
(‘snerpend’ geluid) kunnen bijvoorbeeld hetzelfde geluidniveau hebben,
maar ze klinken anders en kunnen daardoor anders ervaren worden. De
mate waarin deze akoestische factoren een rol spelen bij de mate van
hinder of het ontstaan van negatieve gezondheidseffecten is niet altijd
even duidelijk.
In studies die de relatie tussen blootstelling aan omgevingsgeluid en
gezondheid (waaronder (ernstige) hinder) onderzoeken, wordt de
blootstelling aan geluid over het algemeen uitgedrukt in de vorm van
een jaargemiddelde Lden, gemodelleerd voor de hoogst belaste gevel.
Echter, regelmatig vraagt men zich af of de Lden wel de meest geschikte
geluidindicator is om de relatie met het welzijn en de gezondheid van de
omwonenden te analyseren. De vrees bestaat dat de invloed van het
piekniveau van het geluid niet voldoende word onderkend bij het
gebruik van de Lden. Immers, ook met andere indicatoren dan de Lden
kan de relatie met ernstige hinder en andere negatieve
gezondheidseffecten worden beschreven. Naast het niveau van het
geluid van een geluidevent (zoals bijvoorbeeld een vliegbeweging)
kenmerkt een geluidevent zich ook door de tijdsduur gedurende welke
het geluidevent een bepaald geluidniveau overschrijdt. Vervolgens is het
áántal geluidevents dat zich gedurende een bepaalde periode voordoet
een belangrijk kenmerk [31]. Deze drie kenmerken (niveau, duur en
aantal) kunnen als aparte geluidmaat worden toegepast maar ook nog
eens samengenomen worden in één maat, een geïntegreerde
geluidsmaat zoals de LDEN of de KE. Meer informatie over de invloed van
het type geluidsindicator is te vinden in Berglund et al. [31], Van Poll et

Pagina 111 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

al. [105], Schreckenberg et al. [106], Brink et al. [107] en Miedema et
al. [108].
In specifieke situaties kan het volgens de WHO echter beter zijn om een
geluidindicator te gebruiken die iets zegt over aparte
geluidgebeurtenissen (de zogenoemde single-event indicators).
Bijvoorbeeld het maximale geluidniveau van gebeurtenissen (LA max) of
het aantal geluidgebeurtenissen in de context van nachtelijk
geluidgebeurtenissen veroorzaakt door rail- of vliegverkeer die duidelijk
ontwaakreacties of andere lichamelijk reactie kunnen veroorzaken. In de
evidence review van Basner en McGuire [15] zijn blootstelling-respons
relaties afgeleid voor de associatie tussen het maximale geluidniveau
van geluidgebeurtenissen (LAS max) veroorzaakt door weg, rail of
vliegverkeer en de kans op ontwaken. De WHO heeft bij het afleiden van
haar gezondheidskundige advieswaarden, deze BR-relaties niet
meegenomen. Dit kwam onder meer omdat deze BR-relaties door de
WHO als tentatief werden beschouwd.
7.4.2

Niet-akoestische factoren
Naast akoestische factoren zijn er ook factoren die niets met het fysieke
geluid (de blootstelling) te maken hebben, maar die wel het optreden
van effecten door de blootstelling aan geluid kunnen beïnvloeden. In de
praktijk worden deze factoren vaak aangeduid als ‘niet-akoestische’
factoren. Ze omvatten een groot aantal aspecten en worden vaak
onderverdeeld in situationele, persoonlijke, contextuele en sociale
factoren. Daarnaast wordt vaak ook naar demografische kenmerken
gekeken. Voorbeelden van niet-akoestische factoren zijn:
geluidgevoeligheid, angst voor de bron of het geluid, in hoeverre men in
staat is om met het geluid om te gaan, veranderingen en het proces
daarom heen, de mate van voorspelbaarheid van de blootstelling, de
mogelijkheid om het probleem aan te kaarten, houding ten opzichte van
de bron, en verwachtingen over toekomstig geluid.
Een meer gedetailleerd overzicht van de verschillende soorten nietakoestische factoren en hun mogelijke invloed op de relatie tussen
geluid en hinder is te vinden in Van Kempen en Simon [109]. Uit het
overzicht blijkt dat de invloed van niet-akoestische factoren op het
optreden van hinder complex en moeilijk te voorspellen is. In de meeste
onderzoeken komt naar voren dat contextuele, sociale en persoonlijke
factoren meer invloed hebben op hinder dan demografische factoren.
Volgens het overzicht is veel onderzoek verricht naar het effect van nietakoestische factoren. Vaak is daarbij naar de afzonderlijke factoren
gekeken en hun mogelijke invloed op de hinder en de relatie tussen de
blootstelling aan geluid en hinder. Er is weinig gekeken naar de
onderlinge samenhang van niet-akoestische factoren en hoe die
samenhang van invloed kan zijn op de prevalentie van hinder en de
relatie tussen geluid en hinder [110].
Voor het ontwikkelen of versterken van geluidbeleid is belangrijk te
weten hoe groot de invloed is van de verschillende factoren die een rol
spelen bij hinder. Maar daarmee weet een beleidmaker nog niet of hij/zij
er iets mee zou kunnen voor het beleid. Naast de grootte van de invloed
van een niet-akoestische factor is ook de mate van modificeerbaarheid
van belang. In een aantal recente reviews [111, 112] worden de mate
van invloed op hinder en de modificeerbaarheid tegen elkaar afgezet.
Pagina 112 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Daarbij gaat het echter om een kwalitatieve analyse en lopen
maatregelen, factoren en effecten sterk door elkaar. Voor het
ontwikkelen van effectief beleid met geluid reducerende en/of
mitigerende maatregelen is de combinatie van kennis over de grootte
van de invloed van een niet-akoestische factor en kennis over de mate
van modificeerbaarheid van belang.
Omdat niet-akoestische factoren onderling vaak sterk samenhangen,
betekent dit dat de niet-akoestische factoren die een minder grote
invloed op hinder hebben en/of nauwelijks of in mindere mate
modificeerbaar zijn, niet uit het oog moeten worden verloren. Wanneer
bij het nemen van geluid reducerende maatregelen rekening wordt
gehouden met niet-akoestische factoren, kan dat gevolgen hebben voor
de wijze waarop de maatregel wordt geïmplementeerd. Niet-akoestische
factoren kunnen bij het nemen van geluid reducerende maatregelen
volgens een aantal recente reviews [111, 112] het beste worden
geadresseerd door communicatie en het betrekken van burgers
(‘community engagement’). Een praktijkvoorbeeld van een aanpak
waarbij de invloed van niet-akoestische factoren is meegenomen, is een
windpark bij Nijmegen. Bewoners kunnen met een app aangeven
wanneer zij hinder ervaren van windturbines. Bij ernstige hinder kan de
beheerder besluiten de turbines stilzetten. Doordat omwonenden (enige)
controle krijgen over de bron, ervaren zij minder hinder, in de
wetenschap dat de bron wordt uitgeschakeld als zij het onacceptabel
vinden. Nieuwe vormen van participatie en communicatie voor
luchtvaartgeluid worden op dit moment verkend in het Europese project
Aviation Noise Impact Managementen through Novel Approaches [112].
7.5

Opties voor versterking van het bestaande beleid
Als in het geluidbeleid wordt gekozen voor gezondheidsverbetering is de
consequentie dat het stand still beginsel moet worden losgelaten.
Daarmee kan worden voorkomen dat gezondheidsverbetering niet alleen
min of meer toevallig volgt uit technische winst. Om tot een zo groot
mogelijke gezondheidswinst te komen, wordt aanbevolen vooraf
systematisch te bekijken in welke gebieden en/of bij welke groepen de
meeste winst te behalen is. Daarnaast wordt aanbevolen aan te geven
welke mate van gezondheidswinst men wil bereiken (zie ook paragraaf
7.2). Wanneer dit in beeld is, komt een aantal richtingen in beeld om tot
gezondheidsverbetering te komen. Het gaat veelal om combinaties van
de volgende aanpassingsrichtingen:
1) Het (stapsgewijs of periodiek) aanpassen van de beschikbare
geluidruimte 22;
2) Het (stapsgewijs of periodiek) aanpassen van de normen;
3) Het (stapsgewijs of periodiek) aanpassen van overige wettelijke
instrumenten.
4) Het toepassen van interventies op (hoog)belaste locaties
(passende maatregelen en acties).
Ad 1) Het (stapsgewijs of periodiek) aanpassen van de beschikbare
geluidruimte
22 In de huidige aanpak bij gpp’s volgens hoofdstuk 11 Wm wordt eerst bronbeleid ingevoerd en daarna volgt
het besluit over verlaging gpp. Hier wordt voorgesteld om eerst de Lden (en dus de gpp) te verlagen en daarna
maatregelen toepassen om deze verlaging te realiseren. Daarbij moet men wel aansluiten bij END-cyclus, zodat
de wegbeheerder 5 jaar heeft om maatregelen te treffen

Pagina 113 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Het (stapsgewijs of periodiek) aanpassen van de beschikbare
geluidruimte, bijvoorbeeld door het verlagen van het gpp, zorgt ervoor
dat de bronhouders zich moeten (blijven) inspannen geluidniveaus
binnen een bepaalde termijn te verlagen. Daardoor wordt de kans op
het optreden van hinder en andere negatieve gezondheidseffecten lager.
Het is dan wel van belang dat de vrijgekomen ruimte wordt ingezet voor
gezondheidswinst en niet wordt opgevuld met geluidgevoelige functies.
In de huidige situatie volgt gezondheidsverbetering vaak min of meer
toevallig uit technische winst.
Het idee om de beschikbare geluidruimte deels als milieuwinst aan de
omgeving te geven is niet nieuw. Voor de luchtvaart is afgesproken om
de 50/50-regel te hanteren rondom Schiphol. Deze wordt al voor een
groot deel in bestaande documenten verwoord 23. Rondom de luchthaven
Eindhoven Airport wil men nog verder gaan: in 2019 stelde de
commissie Van Geel voor om in 2030 30% minder geluidbelasting te
hebben ten opzichte van 2019. Volgens de commissie moet niet het
aantal vluchten, maar de geluidsbelasting voor de omwonenden sturend
worden voor de verdere ontwikkeling van de luchthaven [113]. Ook voor
railverkeer kent men een aanpassing van de beschikbare geluidruimte:
in 2017 is een verlaging van de geluidproductieplafonds op vijftig
spoortrajecten doorgevoerd. Deze actie bleek mogelijk omdat door
bronbeleid minder geluidruimte langs spoorwegen nodig was 24. Een
plafondverlaging betekent overigens niet altijd dat de geluidbelasting
langs het spoor omlaag gaat. Die lag immers al enige tijd lager dan bij
de eerste vaststelling van de plafonds in 2012. Een plafondverlaging
waarborgt wel dat de blootstelling niet ongemerkt weer (geleidelijk)
omhoog gaat of omhoog mag gaan als de verkeersintensiteit op het
spoor toeneemt.
Het aanpassen van geluidruimte opdat gezondheidswinst kan worden
behaald, vereist maatwerk en overleg met andere stakeholders
(bijvoorbeeld gemeenten) die veelal (ook) andere belangen dan
gezondheidswinst hebben. Een mogelijk risico bij een plafondverlaging is
dat nieuwe ontwikkelruimte voor woningbouw ontstaat langs het spoor.
Om te voorkomen dat daar alsnog woningen worden gebouwd en de
gezondheidswinst teniet wordt gedaan, wordt aanbevolen gelijktijdig ook
de voorwaarden voor nieuwe geluidgevoelige objecten zoals woningen
aan te scherpen.
Ad 2) Het (stapsgewijs of periodiek) aanpassen van de normen
Het (stapsgewijs of periodiek) aanscherpen van de normen voor de
immissie van geluid heeft naar verwachting vooral een positief effect als

23 In de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 5 juli 2019 en de antwoorden op Kamervragen van
het lid van Raan van augustus 2019 geeft de minister van IenW aan groei alleen toe te staan als er milieuwinst
wordt bereikt. Hiermee wordt verder vormgegeven aan de 50/50- afspraak. De RLI geeft onder meer de
aanbeveling dat luchthavens en luchtvaartmaatschappijen zich meer moeten inspannen om de milieuhinder
door luchtvaart zo laag te laten zijn ‘als redelijkerwijs mogelijk’. Scherp daarom periodiek de grenswaarden aan
voor de luchtvaart. Dit wordt het ALARA-beginsel genoemd, een afkorting van as low as reasonably achievable.
Deze aanbeveling verwoordt de noodzaak om de milieuwinst door technische of organisatorische ontwikkelingen
ook voor de omgeving in te zetten.
24
6 september 2017, IENM/BSK-2017/192828, Besluit tot wijziging van geluidproductieplafonds op
referentiepunten langs hoofdspoorwegen

Pagina 114 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

zowel ingezet wordt op aanscherping van maximale waarden als op
sturing via (aanscherping van) de streefwaarden.
Voor het realiseren van de grootste gezondheidswinst voor de (gehele)
relevante groep is aanscherping van alleen de maximale waarde
waarschijnlijk minder effectief dan wanneer een combinatie met
aanscherping van de streefwaarden wordt toegepast: ook tussen de
streefwaarden en maximale waarden treden immers
gezondheidseffecten op (zie ook hoofdstuk 6). De maximale waarde
wordt slechts in een relatief beperkt aantal gevallen overschreden. Meer
sturing via de streefwaarde kan op verschillende manieren worden
gerealiseerd: scherp de voorwaarden aan voor het bouwen van
geluidgevoelige objecten op locaties met een zodanige geluidbelasting
dat geen of minder negatieve gezondheidseffecten kunnen optreden. Als
meer mensen gaan wonen in gebieden met geluidniveaus rond de
streefwaarden (in plaats van de maximale waarden), zal de gemiddelde
blootstelling aan geluid dalen. Door de daling van de gemiddelde
blootstelling ontstaat de grootste gezondheidswinst 25.
Een verlaging van de streefwaarde zou nog extra kunnen helpen bij het
verlagen van het gemiddelde geluidniveau. Recent hebben Doorschot et
al [114] in opdracht van het ministerie onderzocht wat de gevolgen zijn
van een eventuele verlaging van de standaardwaarde, al dan niet in
combinatie met een verlaging van de grenswaarde 26. Er wordt
geconstateerd dat op politiek-bestuurlijk en communicatief vlak een
positief effect valt te verwachten van een dergelijke verlaging. Naast het
behalen van een zo groot mogelijke gezondheidswinst is er een
belangrijke reden om in elk geval te kijken naar een bijstelling van de
maximale waarden. Zoals beschreven in paragraaf 4.4 werd lange tijd
gedacht dat de waarnemingsniveaus van ernstige effecten als coronaire
hartziekten rond 70 dB liggen. Een maximale geluidsniveau van 68 dB
zou dan voldoende bescherming moeten bieden. Maar inmiddels zijn er
nieuwe inzichten en denkt men dat de waarnemingsniveaus van ernstige
effecten als coronaire hartziekten aanzienlijk lager liggen. De WHO
noemt in haar richtlijnen 53 dB. Dat zou betekenen dat de huidige
maximale geluidniveaus onvoldoende bescherming bieden tegen het
optreden van dergelijke effecten.
Specifiek voor railverkeer is er nog een aanleiding om te kijken naar
bijstelling van maximale en streefwaarden. De nieuwe BR-relaties voor
geluid van weg- en railverkeer en ernstige hinder laten zien dat er geen
grondslag meer is om voor railverkeer een soepelere norm te hanteren
dan voor wegverkeer.
Naast de maximale en streefwaarden vergt de normstelling voor geluid
in de nachtperiode specifieke aandacht. Lnight kan bij railverkeer als
instrument worden ingevoerd mede om slaapverstoring en de effecten
daarvan te beperken [114]. Verder zijn voor railverkeer op bepaalde
routes voor goederenvervoer al maatregelen voor de geluidreductie in
de nachtperiode ingezet. Deze maatregelen met stiller materieel werken
ook door op andere routes en tijdstippen. Voor wegverkeer lijkt de
huidige systematiek van Lden afdoende en is geen aparte Lnight nodig.
25
Dit laat uiteraard onverlet dat de maatregelen voor het verlagen van de geluidbelasting boven de maximale
waarde ook noodzakelijk blijven.
26
De termen standaardwaarde en grenswaarde zijn afkomstig uit het nieuwe stelsel van de Omgevingswet.

Pagina 115 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Voor het vliegverkeer is Lnight al een onderdeel van het Nederlandse
stelsel. In het RLI advies [115] en de documenten die zijn opgesteld in
opdracht van de Minister van IenW [79, 114, 116] is aangegeven dat de
hinder in de nachtelijke uren terug moet, mede door het beperken van
het aantal vliegbewegingen en de handhaving hierop. Het RLI-advies
sluit aan op de bevindingen en adviezen van de Gezondheidsraad uit
2004. De WHO-richtlijnen geven geen nadere duiding over Lnight voor
geluid van windturbines. De belangrijkste reden was dat de
onderliggende gegevens om dit te kunnen doen niet voor handen waren.
De overheid onderzoekt de mogelijkheden voor aanscherping van de
norm kijkt. Zo blijkt uit een onderzoek van Doorschot & Van Blokland
[117] dat de railruwheid kan omlaag door geoptimaliseerd slijpen.
Treinen worden dan enkele dB’s stiller. Deze ontwikkeling kan de
haalbaarheid van een aanscherping van de normstelling verhogen,
bijvoorbeeld door het laten vervallen van de ‘railbonus’ vanwege de
herziene BR-relatie.
Ad 3) Het (stapsgewijs of periodiek) aanpassen van overige wettelijke
instrumenten
De nieuwe inzichten over de BR-relaties voor ernstige hinder en
slaapverstoring bij geluid van weg- en railverkeer geven aanleiding om
te evalueren in hoeverre een aantal van de instrumenten en
instructieregels die zijn opgenomen in de huidige geluidregelgeving
bijstelling vereisen of zouden moeten worden heroverwogen. Het gaat
dan bijvoorbeeld om de cumulatieregels voor geluid of de
doelmatigheidstoets (reductiepunten). De BR-relaties die nu worden
toegepast in de instructieregels en andere wettelijke instrumenten zijn
gedateerd. Er wordt bijvoorbeeld gebruik gemaakt van BR-relaties die
de associatie tussen geluid en ernstige hinder beschrijven die zijn
afgeleid door Miedema & Oudshoorn [76]. Als onderdeel van de
evidence reviews zijn recent nieuwe BR-relaties afgeleid voor ernstige
hinder [19]. Recent zijn er ook BR-relaties afgeleid voor ernstige hinder
op basis van data verzameld met de GGD-gezondheidsmonitor uit 2016,
die gebruikt kunnen worden [1]. In de achtergrondrapportage [1] zijn
de verschillende BR-relaties met elkaar vergeleken. Uit deze vergelijking
blijkt dat de nieuwste BR-relatie voor geluid van wegverkeer en ernstige
hinder over het algemeen minder steil verloopt dan de BR-relatie voor
geluid van railverkeer en ernstige hinder. Vanaf 55 dB (Lden) ligt de ligt
de BR-relatie tussen geluid van railverkeer en ernstige hinder zelfs
hoger dan de BR-relatie voor geluid van wegverkeer. Dit beeld wordt
bevestigd door nieuwe BR-relaties die zijn afgeleid op basis van de GGD
Gezondheidsmonitor [1]. Voorheen werd het geluid van railverkeer als
minder hinderlijk dan geluid van wegverkeer beoordeeld. Bij ernstige
slaapverstoring zien we een vergelijkbaar beeld. De zogenoemde
‘railbonus’, die in de oudere BR-relaties wel aanwezig was, volgt niet
meer uit de nieuwste BR-relaties.
Meer algemeen geld het volgende: Het is wenselijk te evalueren of en zo
ja, hoe, gezondheid in de (lokale) besluitvorming (bijvoorbeeld lokale
doelmatigheidsregels) is meegenomen en welk effect dat tot nu toe
heeft gehad. Andere belangen dan gezondheid en
gezondheidsverbetering kunnen prevaleren bij het nemen van besluiten
Pagina 116 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

over te voeren beleid of te nemen maatregelen. Denk hierbij aan
bouwopgaves, de energietransitie, de kosten voor
geluidreductiemaatregelen of de onwenselijkheid van hoge
geluidschermen in woonwijken. Bij de evaluatie kan gekeken worden
naar vragen zoals: gaan andere belangen voor het streven naar een
gezondheidsverbetering en zo ja, waarom en in welke mate? De
bouwopgave is een vaak gezien belang. Welke oplossingen ontwikkelen
decentrale overheden om woningbouw op hoog belaste locaties mogelijk
te maken zonder daarbij gezondheid uit het oog te verliezen? Wordt
verkeersgroei ontmoedigd in bestaande situaties met veel
verkeerslawaai en zo ja, op welke wijze? Daarnaast is het van belang
dat uitwisseling van kennis en ervaringen met gebruikte standaarden,
instrumenten en “best practices” (goede voorbeelden) goed is geregeld.
Daarbij gaat het niet alleen om gemeenten en provincies onderling,
maar ook over netwerken met (delen van de) Rijksoverheid en private
partijen. Ook kan gekeken worden naar de bredere uitrol van deze
kennis en ervaringen, bijvoorbeeld in de vorm van handreikingen of
richtlijnen.
Om een zo goed mogelijk inzicht te hebben in de omvang van de
negatieve gezondheidseffecten door geluid als onderdeel van
bijvoorbeeld MER-studies, kosten-baten analyses, of andere (wettelijke
of beleidsmatige) instrumenten waarbij de omvang van de negatieve
effecten van omgevingsgeluid in kaart moet worden gebracht is het van
belang dat daarbij gebruik wordt gemaakt van de meest relevante BRrelaties. Aanbevolen wordt om bij het bepalen van het aantal mensen
dat wordt gehinderd of slaapverstoord door omgevingsgeluid, zoveel
mogelijk de BR-relaties te gebruiken die zijn gebaseerd op nationale
en/of regionale data. Zoals Van Kempen et al. [1] hebben laten zien,
bestaan er verschillende methoden om te bepalen hoeveel mensen in
een gebied ernstige geluidhinder en (ernstige) slaapverstoring ervaren.
Het percentage ernstig gehinderden en (ernstig) slaapverstoorden kan
worden gemeten met vragenlijsten of worden berekend met de
geluidbelasting en een BR-relatie. Nationale en/of regionale BR-relaties
beschrijven de situatie daarbij vaak beter dan internationale BR-relaties
zoals die recentelijk zijn afgeleid als onderdeel van de WHO evidence
reviews. Dit komt doordat in nationale en/of regionale BR-relaties de
lokale omstandigheden beter worden meegewogen. Ingeval er geen BRrelaties beschikbaar zijn die op betrouwbare nationale en/of regionale
data zijn gebaseerd, dan zouden ook de BR-relaties kunnen worden
gebruikt die recent zijn afgeleid in de verschillende WHO-evidence
reviews. Voor effecten als coronaire hartziekten ligt het anders: deze
BR-relaties zijn gebaseerd op gegevens afkomstig van case-controle of
cohortstudies. Dit zijn vaak studies die relatief lang duren en daardoor
kostbaar zijn, waardoor er niet zoveel studies beschikbaar zijn.
Ad 4) Het toepassen van interventies op (hoog)belaste locaties
(passende maatregelen en acties).
De opties voor passende maatregelen om hinder en andere negatieve
gezondheidseffecten te beperken worden hierna geschetst. Dit gebeurt
aan de hand van de classificatie van Brown & Van Kamp [16], zie
paragraaf 6.4.

Pagina 117 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

A. Uitbreiding/versterking van specifieke geluidmaatregelen om de
emissie van geluid te beperken (broninterventies).
Het verminderen van de geluidemissie is zeer effectief. Het verminderen
van emissie kan op verschillende manieren: (i) door ervoor te zorgen
dat elke geluidsbron (bijvoorbeeld treinen, personenauto’s, vliegtuigen)
minder geluid produceert, (ii) door het aantal voertuigen en/of
vliegbewegingen te verminderen, (iii) door de snelheid te verlagen, en
(iv) door stillere infrastructuur. Hiervoor is in de praktijk al een scala
aan maatregelen beschikbaar [118], bijvoorbeeld verlaging van de
maximum snelheid, vermindering van het aantal voertuigen en/of
vliegbewegingen, stil asfalt, plaatsing raildempers, omleiding van het
verkeer en stille vliegtuigen en treinen.
Het stimuleren en invoeren van bronmaatregelen als stille vliegtuigen of
stille treinen vraagt een (nog) sterke(re) inzet op internationale
afspraken (veelal EU) over zaken als stillere voertuigen en banden,
stillere vliegtuigen en stillere infrastructuur. Uiteraard vraagt de
realisatie van bronmaatregelen ook nauwe samenwerking met partijen
op decentraal niveau. Voor maatregelen zoals het stimuleren van
elektrisch rijden en het autoluw maken van wijken is samenwerking met
decentrale overheden en andere lokale en regionale stakeholders
noodzakelijk. Ook is het belangrijk daarbij te kijken naar koppelkansen
met andere beleidsdoelen en maatregelen zoals energietransitie en
luchtkwaliteitsverbetering. Want dergelijke maatregelen kunnen ook
positieve neveneffecten hebben, zoals verbetering van de luchtkwaliteit,
lagere CO2-emissies of meer speel- en recreatiemogelijkheden in de
wijk.
Of bronmaatregelen zoals snelheidsverlaging of andere infrastructuur in
concrete situaties mogelijk zijn, hangt onder meer af van zaken zoals
technische inpasbaarheid, het type geluidbron, het bestemmingsplan en
de afdwingbaarheid. Zo is een maatregel als stil asfalt technisch niet
mogelijk bij wegkruisingen omdat wringing leidt tot snelle slijtage.
Verkeerskundige interventies gericht beperking van de verkeerstroom
en/of verlaging van de snelheid zijn vaak wel mogelijk, al is in veel
gebieden de snelheid al verlaagd tot 30 km/uur. Welke bronmaatregelen
op lokaal niveau het beste kunnen worden ingezet qua wegverkeer en
haalbaarheid daarvan, moet lokaal worden onderzocht.
Effectief beleid bestaat vaak uit een samenhangend pakket van
maatregelen. Zo kan het autovrij/autoluw maken van een wijk niet
zonder investeringen in OV, in een fietsinfrastructuur en aantrekkelijke
groene wandelpaden. Bij onderzoek naar bronmaatregelen zou ook
moeten worden gekeken naar combinaties van maatregelen en naar
opties die ervoor zorgen dat mensen zich binnen een wijk of stad (meer)
te voet of met de fiets verplaatsen. De uiteindelijke effectiviteit van
bronmaatregelen voor de gezondheid van de bewoners in een gebied is
afhankelijk van de manier waarop de maatregel(en) worden
vormgegeven. Zo kan het verplaatsen van verkeersstromen slechts een
andere verdeling van gezondheidseffecten opleveren. Maatregelen
waarbij het verkeer wordt verplaatst leveren in sommige gevallen per
saldo zelfs meer geluidbelasting op, omdat er meer kilometers moeten
worden afgelegd (GO rapport, bijlage 6). Dit speelt ook bij andere
beleidsvelden, zoals de verbetering van de luchtkwaliteit.
Pagina 118 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Bronmaatregelen kunnen in de toekomst ertoe leiden dat normen
kunnen worden aangescherpt. Zo is in 2016 onderzocht of het huidige
standaard wegdek en standaard spoortype, die al 30 jaar worden
gebruikt, kunnen worden vervangen door stillere alternatieven 27 [117].
Alleen voor spoorwegen is er perspectief: de railruwheid kan omlaag
door geoptimaliseerd slijpen. Treinen worden dan enkele dB’s stiller.
Deze ontwikkeling kan de haalbaarheid van een aanscherping van de
normstelling verhogen, bijvoorbeeld door het laten vervallen van de
‘railbonus’ vanwege de herziene BR-relatie.
B. Uitbreiding/versterking van specifieke geluidmaatregelen om de
propagatie van geluid (pad interventies) en blootstelling aan geluid
(gevelisolatie) te verminderen: overdrachtsmaatregelen en
maatregelen bij de ontvanger.
Met overdracht wordt gedoeld op het geluiddempend of -versterkend
effect tussen de geluidbron en de ontvanger. Een bekende voorbeeld
van een overdrachtsmaatregel is geluidsscherm of -wal. Sinds kort is
voor rail- en wegverkeer een diffractor beschikbaar om de overdracht
van geluid naar de omgeving te beperken. De diffractor is een lage
muurconstructie langs de (spoor)weg, met holten die het geluid omhoog
afbuigen [119].
Bij maatregelen bij de ontvanger kan gedacht worden aan gevelisolatie,
indeling van de woning of het hebben van een stille of geluidluwe gevel.
Gevelisolatie wordt vaak als saneringsmaatregel bij woningen en bij
nieuwbouw toegepast. Het effect van deze maatregel is in een beperkt
aantal studies onderzocht [109]. Uit de resultaten van een studie,
waarin personen werden gevolgd in de tijd, bleek dat het voorkomen
van ernstige hinder en ernstige slaapverstoring gedaald was in een
periode van drie jaar na de isolatie. Ook het optreden van verstoring
van gesprekken, inspannende bezigheden en rust of slaap nam af. Deze
bevindingen worden echter niet ondersteund door de resultaten van
dwarsdoorsnedestudies 28 waarin het effect van de huidige isolatiestatus
van woningen werd onderzocht. Een dergelijke opzet is echter niet
ideaal voor dit type studie. Daarnaast kunnen de resultaten van de
studies waarin de effectiviteit van isolatie is onderzocht, mogelijk mede
verklaard worden door de invloed van niet-akoestische factoren. Daarom
is een interventiestudie met voor- en nameting nodig, waarbij
omwonenden worden gevolgd in de tijd, voor meer duidelijkheid over de
aard en omvang van veranderingen in hinderbeleving na gevelisolatie.
De mogelijke effecten van een stille of geluidluwe gevel worden nader
toegelicht bij onderdeel D (Andere fysieke interventies). Het idee achter
het creëren van een stille of geluidluwe gevel dat negatieve effecten van
omgevingsgeluid kunnen worden gereduceerd doordat een bewoner een
mogelijkheid krijgt te “ontsnappen” aan deze geluiden: Als bewoners
aan de “geluidluwe zijde” van een gebouw kunnen slapen en/of
verblijven, worden ze mogelijk minder in hun slaap gestoord en
ondervinden ze minder hinder. In het verleden zijn er verschillende
studies geweest die hebben onderzocht wat het effect van de ligging van
27
Evaluatie akoestische kwaliteit (spoor)wegen, M+P.MINIENM.16.02.3, Doorschot en van Blokland, 7
december 2016
28
Bij een dergelijke onderzoeksopzet worden deelnemers niet gevolgd voor, tijdens en na de isolatie van hun
woning.

Pagina 119 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

de slaapkamer is op de relatie tussen geluid en gezondheid. Deze
studies zijn bekeken in een overzicht van Van Kempen en Van Beek
[120]. Uit dit overzicht bleek dat er aanwijzingen zijn dat personen, wier
slaapkamer aan de rustige zijde van de woning is gelegen, minder
hinder en slaapverstoring rapporteren en een lager risico zouden hebben
op hoge bloeddruk. Ook vonden Van Kempen & Van Beek [120] in
enkele studies aanwijzingen dat de relatie tussen geluid en hoge
bloeddruk minder sterk is voor personen wier slaapkamer aan de rustige
zijde van de woning is gelegen.
C. Aanleg, verbetering of sluiting van infrastructuur
In lijn met de WHO-richtlijnen is het advies om bij de aanleg,
verbetering of sluiting van infrastructuur explicieter de vermindering van
mogelijke gezondheidseffecten door geluidreductie als doel op te nemen.
De aanleg, uitbreiding of verbetering van infrastructuur heeft veelal
primair als doel het verbeteren van de doorstroming of vergroten van de
bereikbaarheid, en niet zozeer het verminderen van het
omgevingsgeluid. Bij infrastructurele projecten zijn vaak verschillende
stakeholders betrokken en moeten veel aspecten tegen elkaar worden
afgewogen, waaronder gezondheid. Voor geluid wordt bekeken of
voldaan wordt aan de verschillende geluidnormen. Veelal wordt daarbij
getoetst aan de maximale waarden (of grenswaarden in het geval van
luchthavens). De bedoeling bij de invoering van de Omgevingswet is dat
bescherming van de gezondheid beter wordt geborgd. Een aantal
gemeenten is daar al mee begonnen. Het verdient aanbeveling dit
verder te stimuleren, zodat niet alleen getoetst wordt op grenswaarden.
Een gemeente als Utrecht zorgt er sinds 2012 voor dat gezondheid
structureel wordt meegenomen in ruimtelijke projecten. Concreet
betekent dit bijvoorbeeld dat men voor het thema Gezonde
Leefomgeving een gebiedsadviseur heeft aangesteld die de gemeente
adviseert bij gebiedsontwikkelingen en projecten en daarbij niet alleen
let op geluid of lucht, maar ook op groen, bewegen en spelen en het
aantrekkelijk maken van de gezonde keus. Bij (infrastructurele)
projecten zit er standaard een gezondheidsadviseur aan tafel, en die is
gelijkwaardig aan de andere disciplines die op zo’n moment aan tafel
zitten (bijvoorbeeld stedenbouw, economische zaken, verkeer, erfgoed,
cultuur, milieu (incl. geluid), en maatschappelijke ontwikkeling).
Daarnaast is gezondheid (ook ten gevolge van geluidkwaliteit) een vast
onderdeel in startnotities, stedenbouwkundige programma eisen,
bestemmingsplannen en/of tenders. De adviseurs voor geluid/milieu en
gezondheid geven input op elkaars beleid en kunnen elkaars advies
versterken, zodat milieu- en gezondheidsbelangen meer gewicht krijgen
in het besluitvormingsproces. Meer handvatten voor het meenemen van
gezondheid bij de aanleg, verbetering of sluiting van infrastructuur, zijn
te vinden op Gids Gezonde Leefomgeving 29.
Naast het opnemen van vermindering gezondheidseffecten door geluid als
doelstelling, zou extra gezondheidswinst zou gerealiseerd kunnen worden
door een meer integrale afweging te maken. Daarbij worden niet alleen
de gezondheidseffecten van geluid meegewogen, maar ook mogelijke
gezondheidseffecten die kunnen optreden onder invloed van andere
29

Zie https://www.gezondeleefomgeving

Pagina 120 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

fysieke en sociale omgevingsfactoren. Dit zijn zaken zoals luchtkwaliteit,
verkeersveiligheid of sociale cohesie.
D. Andere fysieke interventies
Naast de uitbreiding/versterking van de hierboven genoemde meer
technische maatregelen (A en B), zou ook meer moeten worden ingezet
op maatregelen gericht op de verandering van fysieke kenmerken van de
woning en buurt van de ontvanger, die er mogelijk voor kunnen zorgen
dat de blootstelling aan omgevingsgeluid verminderd of wordt opgeheven.
Voorbeeld van een dergelijke maatregel zijn de aanwezigheid van een
stille zijde (geluidluwe gevel) en de beschikbaarheid van groen in de
nabijheid van woningen.
Uit een overzicht van de literatuur uit 2014 naar de invloed van een stille
zijde bij woningen op gezondheid en welzijn, bleek dat ernstige hinder
door geluid afneemt als personen beschikken over een stille zijde, dat wil
zeggen een woning met een kant waar geen geluidbronnen zijn. Dit
vermindert ook de kans op ernstige slaapverstoring. Het aantal
beschikbare studies was destijds echter beperkt. Ook werd het begrip
“stille zijde” in de studies op verschillende manieren geoperationaliseerd,
zodat de resultaten lastig te vergelijken waren. Wel komt in de
verschillende benaderingen eenduidig naar voren dat een stille zijde het
optreden van hinder doet afnemen. De effecten op andere
gezondheidseindpunten zijn echter nog nauwelijks onderzocht. Ook zijn er
aanwijzingen gevonden dat de effectiviteit van een stille zijde verbetert
naarmate de kwaliteit van het gebied rondom de woning hoger is. Zo
bleek uit een recent overzicht dat de beschikbaarheid van groen of
tenminste locaties waar minder geluid is in de nabijheid van woningen
een positief effect kan hebben op de gerapporteerde hinder [109].
Het bevorderen van stille zijden past bij een doelstelling om hinder en
andere negatieve gezondheidseffecten door geluid te voorkomen. In de
review van Van Kempen & Van Beek [120] is ook onderzocht hoe de
inzichten over stille gevels het beste ingezet kunnen worden bij beleid.
Uiteindelijk werd aanbevolen om niet alleen regelgeving met een
verplichtend karakter als beleidsinstrument te overwegen. Het bevorderen
van stille zijden kan ook worden bereikt door meer informatie te geven
aan gemeenten en projectontwikkelaars over de positieve invloed van
stille zijden en de bijbehorende akoestische kwaliteit. Daardoor zullen
projecten met hoge ambities voor de kwaliteit van de leefomgeving beter
worden ondersteund [120].
Een relatief nieuwe maatregel die in feite een beetje verdergaat op het
concept van stille zijde is het inbouwen van rustperiodes (in het Engels:
respite). Een deel van de omwonenden die in hoog en langdurig belaste
gebieden rondom een luchthaven wonen geeft aan dat de overlast
verergerd is ten gevolge van de toename van het vliegverkeer en dat er
behoefte is aan rustperiodes. Maar wat bedoelen we met rustperiodes? In
onderzoek naar rustperiodes rondom de Engelse luchthaven Heathrow
werd duidelijk dat er geen goede, breed geaccepteerde definitie van een
rust periode bestaat. Verwacht wordt dat niet-akoestische factoren als
publiek bewustzijn, vertrouwen en begrip ten minste even belangrijk
zullen zijn als de daadwerkelijke maatregelen om rustperiodes te creëren
Pagina 121 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

[66]. Er is echter meer onderzoek nodig om hier meer duidelijkheid over
te krijgen.
E. Sociale interventies
Sociale interventies zijn interventies die niet zo zeer zijn gericht op het
verminderen van het geluidniveau zelf, maar meer op de personen die de
blootstelling aan geluid ondergaan dan wel het geluid produceren.
Tegenwoordig worden geavanceerde technieken toegepast om het gedrag
van de veroorzaker van lawaai te beïnvloeden. Zo wordt in Parijs gewerkt
met een systeem van Meduse-camera’s die geluidmetingen verrichten op
verschillende plekken in de stad. Elke Meduse bestaat uit een kleine
computer, vier microfoons en twee groothoekcamera’s. Inwoners kunnen
de metingen van de Meduse live volgen via een website. De Meduse
produceert ook elk kwartier een 365-graden foto, waarop in kleur wordt
aangegeven wie de bron van het geluiden is. In gebieden met veel horeca
kan een Meduse aanwijzen welk etablissement op welk tijdstip veel geluid
produceert. Het systeem helpt bewoners om in gesprek te komen met de
horeca-ondernemers en ze zelf aan te spreken op hun gedrag. Dit heeft
een zelfregulerend effect, waardoor het stiller wordt [121].
Naast het feit dat mensen hun gedrag veranderen, kan het ook helpen als
mensen goed zijn voorgelicht over de situatie: leg bijvoorbeeld uit
waarom er een verandering is in het geluid dat ze waarnemen. Uit
onderzoek is immers gebleken dat een duidelijke, simpele en effectieve
communicatie het vertrouwen van omwonenden in de autoriteiten kan
verhogen. Indien het gaat om woningbouw, waarvoor toekomstige
bewoners nog buiten beeld zijn, kan deze actieve rol op alternatieve wijze
georganiseerd te worden (bijvoorbeeld via de GGD).
Om te zorgen dat communicatie effectief is, moet men bereid zijn om de
omwonenden centraal te stellen en tegemoet te komen aan hun
verwachtingen. De traditionele communicatie die als doel heeft burgers te
onderwijzen vanuit het perspectief van bijvoorbeeld de luchthaven of een
gemeente, wordt tegenwoordig niet meer op prijs gesteld [122, 123]. Het
doel van communicatie is namelijk niet alleen gericht op educatie maar
ook op samenwerking (co-creatie), een open discussie en partnerschap.
Daarnaast is het voor het succes van het beleid van belang de betreffende
gemeenschappen in alle fases van het proces zo goed mogelijk te
betrekken en te laten participeren: van ontwikkeling tot realisatie van de
maatregel tot uitvoering. Medezeggenschap is daarbij van belang.
Een belangrijk project om in de nabije toekomst in de gaten te houden is
het Europese project ‘Aviation Noise Impact Management through Novel
Approaches’ (ANIMA). Binnen dit project zoekt men naar nieuwe
benaderingen en tools op het gebied van communicatie en het betrekken
van burgers zodat beleid, luchthavenautoriteiten en andere stakeholders
samen met burgers op een goede manier kunnen omgaan met de
effecten van het geluid van luchthavens. Het ANIMA-project wordt
gefinancierd vanuit het Horizon2020-programma van de Europese Unie en
is in 2017 van start gegaan. Het project zal eindigen in september 2021.
Hoewel het project dus gericht is op geluid veroorzaakt door de luchtvaart
kunnen de resultaten mogelijk ook aangrijpingspunten geven voor beleid
en maatregelen op het gebied van andere geluidbronnen.
Pagina 122 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

8

Conclusies en aanbevelingen

8.1

Conclusies
Voor deze rapportage heeft het RIVM onderzocht hoe de WHO-richtlijnen
omgevingsgeluid uit 2018 zich verhouden tot de huidige Nederlandse
wet- en regelgeving over omgevingsgeluid. Vervolgens is bekeken hoe
de WHO-richtlijnen kunnen worden ingezet om het huidige beleid te
versterken.
Bij de analyse over de verhouding van de WHO-richtlijnen tot de
Nederlandse wet en regelgeving voor omgevingsgeluid kan het volgende
worden geconcludeerd:
1. De WHO-richtlijnen hebben, in tegenstelling tot de Nederlandse
wet- en regelgeving, geen wettelijke status. Het is een advies
aan beleidsmakers en andere professionals en bevat
aanbevelingen gericht op de bescherming tegen negatieve
gezondheidseffecten. De Nederlandse wet- en regelgeving is
gericht op beheersing van geluidbelasting en preventie van
negatieve gezondheidseffecten bij hoge geluidbelastingen. De
reductie van negatieve gezondheidseffecten door geluid is, naast
de saneringsoperaties, geen primair doel in de huidige
Nederlandse wet- en regelgeving. De maatschappelijke doelen
van de Omgevingswet en bij ontwikkelingen voor het
luchtvaartbeleid bieden wel aanknopingspunten voor een
verschuiving in de focus.
2. De WHO-richtlijnen zijn vooral gebaseerd op gezondheidskundige
overwegingen, terwijl bij het opstellen van het Nederlandse
beleid ook afwegingen van economische, planologische en
juridische aard een rol spelen. In het Nederlandse beleid wordt
voornamelijk met ‘hinder’ als gezondheidseffect rekening
gehouden. Hierdoor zijn de WHO-advieswaarden en de
Nederlandse normen niet één-op-één vergelijkbaar.
3. De gezondheidseffecten die in de WHO-richtlijnen worden
beschreven zijn grotendeels dezelfde als de gezondheidseffecten
die volgens de Gezondheidsraad zijn te relateren aan de
blootstelling aan omgevingsgeluid. Dit betreft het optreden van
hinder, slaap en coronaire hartziekten. Bij de totstandkoming van
de huidige Nederlandse geluidswet- en regelgeving hebben de
adviezen van de Gezondheidsraad [25-27] een rol gespeeld.
Hoewel de door de Gezondheidsraad gepresenteerde
waarnemingsniveaus en maximaal toelaatbare geluidniveaus niet
kunnen worden vergeleken met de gezondheidskundige
advieswaarden van de WHO, is te zien dat de
waarnemingsniveaus voor ernstige hinder en ernstige
slaapverstoring grotendeels overeenkomen met de laagste
geluidniveaus van de door de WHO gebruikte Blootstelling
Respons (BR)-relaties. De inzichten over waarnemingsniveaus
voor effecten op coronaire hartziekten zijn echter wel veranderd:
effecten lijken op te treden bij veel lagere niveaus dan ten tijde
van het opstellen van de adviezen van de Gezondheidsraad werd
gedacht.
Pagina 123 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

4. In de WHO-richtlijnen worden voor de verschillende
geluidbronnen telkens een advieswaarde voor het etmaal (Lden)
en een advieswaarde voor de nacht (Lnight) gehanteerd. Het
Nederlandse normenstelsel hanteert alleen voor geluid van
vliegverkeer en windturbines waarden voor het etmaal (Lden) en
de nacht (Lnight), terwijl voor geluid van weg- en railverkeer
alleen waarden uitgedrukt als etmaalwaarde (Lden) worden
gehanteerd.
5. In de WHO-richtlijnen is de hoogte van de advieswaarden voor
geluid van weg- en railverkeer nagenoeg gelijk, terwijl in het
huidige Nederlandse normenstelsel een relatief groot verschil
bestaat. In het Nederlandse stelsel worden voor geluid van
railverkeer andere normen gehanteerd dan voor geluid van
wegverkeer. De meest actuele BR-relaties voor geluid van wegen railverkeer en ernstige hinder of ernstige slaapverstoring laten
zien dat hiervoor geen grondslag meer is.
6. Voor de verlaging van geluidniveaus adviseert de WHO
maatregelen die effectief zijn in termen van reductie van de
negatieve gezondheidseffecten door geluid (“passende
maatregelen”), terwijl in het Nederlandse beleid maatregelen
vooral doelmatig moeten zijn. Voor die reductie lijken vooral
broninterventies, pad-interventies en interventies bij de aanleg,
verbetering of sluiting van infrastructuur effectief te zijn.
7. In het huidige Nederlandse stelsel bestaan momenten waarop
een afweging moet worden gemaakt over de inzet van
maatregelen. De huidige en de voorgestelde, toekomstige
regelgeving sturen niet expliciet op vermindering van negatieve
gezondheidseffecten door geluid, uitgezonderd de (voortzetting
van de) preventieve kaders en de sanering van de hoogste
blootstellingsniveaus. Ook bieden de huidige en toekomstige weten regelgeving de mogelijkheid om na afname van het
geluidniveau, de vrijgekomen ruimte te benutten voor andere
functies, zoals woningbouw. Hierdoor nemen per saldo de
negatieve effecten niet af.
De vergelijking is samengevat in onderstaande tabel 8.1

Pagina 124 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Aspect

Tabel 8.1 Overzicht verschillen WHO-richtlijnen en Nederlandse wet- en
regelgeving voor omgevingsgeluid

Beoogd doel

Aanleiding

Wetenschappelijke
onderbouwing

WHO-richtlijnen

Vermindering omvang negatieve
gezondheidseffecten door
omgevingsgeluid

Handvatten bieden om gezondheid
mee te nemen in geluidbeleid
Oproep ministersconferentie, het 7e
Milieu Actieplan en het beschikbaar
zijn van nieuwe wetenschappelijke
kennis
Benchmark Dosis Methode
toegepast op zes kritische
gezondheidseindpunten: Relevante
respons en BR-relaties uit evidence
reviews.
Aanvullende overwegingen

Waarnemingsniveaus voor ernstige
effecten als coronaire hartziekten
door de WHO en op basis van
evidence reviews: ~ 53 dB
Hoe zien de
richtlijnen en het NL
stelsel er uit?

Bron-specifieke
gezondheidskundige
advieswaarden voor blootstelling
gedurende etmaal (Lden) en nacht
(Lnight)

Nederlands stelsel van wet- en
regelgeving
In algemene zin het bereiken en in stand
houden van een veilige en gezonde
fysieke leefomgeving en een goede
omgevingskwaliteit. Omgeving van
geluidbronnen beschermen tegen
geluidhinder, beheersen van huidige
situatie (stand still)
Voorkomen en verminderen van
excessen door geluidbelasting
Toename in activiteiten veroorzaakt
geluid, tegelijkertijd groeit stedelijk
gebied. Om problemen te voorkomen is
een goede ruimtelijke ordening
noodzakelijk
Normen vastgesteld op een beleidsmatig
acceptabel niveau. Afweging tussen
hinder en andere (vaak economische)
belangen
Gebruik BR-relaties voor zover
beschikbaar
Inbreng uit adviezen van
Gezondheidsraad. Waarnemingsniveaus
voor ernstige effecten als coronaire
hartziekten bij ~ 70 dB. Maximale
waarden bieden voldoende bescherming.
Bron-specifieke en situatie-specifieke
normen voor blootstelling gedurende
etmaal (Lden).
Voor vliegverkeer en windturbines geldt
ook een norm voor nachtelijke
blootstelling (Lnight)

Weg- en railverkeer kennen een
bandbreedte met voorkeurswaarde en
maximale waarde
Advies is niet wettelijk afdwingbaar

Wettelijk afdwingbaar

Passende maatregelen: effectief
voor gezondheid

Doelmatigheid maatregelen (weg en
spoor)

Vergelijkbare gezondheidskundige
advieswaarden voor rail- en
wegverkeer

Andere normen wegverkeer dan
railverkeer

Pagina 125 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Uit berekeningen van het RIVM voor de verdeling van de omvang van de
ziektelast door omgevingsgeluid in Nederland kunnen de volgende
conclusies worden getrokken:
1. Bij zowel de WHO-richtlijnen als bij de Nederlandse wet- en
regelgeving ondervinden personen ook negatieve
gezondheidseffecten van geluid onder respectievelijk de WHOadvieswaarden en de Nederlandse voorkeurs- en maximale
waarden en buiten de geluidzones of -aandachtsgebieden.
2. De grootste omvang van de ziektelast komt voor bij personen die
worden blootgesteld aan geluidniveaus tussen 45 en 55 dB (Lden).
Voor coronaire hartziekten treedt een deel van de negatieve
gezondheidseffecten ook op bij lagere geluidniveaus dan op basis
van het advies van de Gezondheidsraad uit 1994 verwacht werd.
Dit inzicht is nieuw.
3. Als men tot een zo groot mogelijke gezondheidswinst wil komen,
dan zou het beleid (meer) gericht moeten worden op de reductie
van het (gemiddelde) waarde voor de jaargemiddelde
geluidbelasting niveau over een etmaal (Lden). Bij de relatief
lagere jaargemiddelde geluidniveaus is de kans op een bepaald
gezondheidseffect lager dan bij de hoogste blootstellingsniveaus,
maar in Nederland worden de meeste personen blootgesteld aan
de relatief lagere jaargemiddelde geluidniveaus (voor wegverkeer
betreft het bijvoorbeeld geluidniveaus van 50 tot 55 dB (Lden)).
4. Daarnaast blijft aandacht voor de aanpak van de hogere
geluidniveaus (vanaf 55 dB Lden) van belang. Bij deze hogere
niveaus bestaat niet alleen een kans dat personen ernstig worden
gehinderd door omgevingsgeluid, maar is er ook een verhoogd
risico op de meest ernstige effecten zoals coronaire hartziekten.
8.2

Aanbevelingen
In deze paragraaf worden eerst een aantal algemene aanbevelingen
gedaan en daarna volgen specifiekere aanbevelingen per geluidbron.
Voor sommige geluidbronnen zijn gelijkluidende aanbevelingen
opgenomen.

8.2.1

Algemene aanbevelingen voor versterking beleid voor omgevingsgeluid
1. Het RIVM beveelt aan het beleid voor omgevingsgeluid te
versterken door gezondheidsverbetering als opzichzelfstaand doel
te verankeren in de Nederlandse wet- en regelgeving. Deze
verankering zorgt voor een concretere invulling van de algemene
begrippen in de (huidige en aangekondigde) regelgeving over
bescherming of verbetering van de gezondheid en kwaliteit van
de leefomgeving. Daardoor kan gezondheidsverbetering mede
leidend worden voor aanpassingen in de leefomgeving, in plaats
van een mogelijk gevolg van de verplichting om een afweging te
maken bij een verwachte toename van het geluidniveau. De
WHO-richtlijn adviseert om gezondheid een groter gewicht te
geven in de beleidsafwegingen over omgevingsgeluid. In
Nederland vereist dit ‘omdenken’ van een ‘stand still’
uitgangspunt naar beleid dat in beginsel gericht is op het
verminderen van negatieve gezondheidseffecten door geluid.
Deze aanpak staat naast de reeds bestaande beleidsinzet op
preventie en sanering.
Pagina 126 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

2. Het RIVM beveelt aan om bij (voorbereiding van) besluiten die
gericht zijn op gezondheidsverbetering de relevante groep
personen te beschouwen. In de huidige praktijk is slechts een
beperkt deel van de personen die gezondheidseffecten van
omgevingsgeluid ondervinden, onderdeel van de voorbereiding
en de besluitvorming van beleid gericht op
gezondheidsverbetering. Dit komt doordat het wettelijk kader en
maatregelen vooral gericht zijn op het voorkomen en bestrijden
van de effecten van hoge geluidbelastingen, het vastleggen van
geluidruimte voor geluidbronnen en het inpassen van ruimtelijke
ontwikkelingen. Als men de scope zou verbreden naar de
relevante groep personen in relatie met de risico’s op effecten op
de gezondheid, dan betekent dit veelal dat een grotere groep (en
mogelijk ook een groter gebied) moet worden betrokken dan in
de huidige praktijk. Aanbevolen wordt bij deze verbreding van de
scope zowel de personen of gebieden met hoge
blootstellingsniveaus, als de personen of gebieden met lagere
jaargemiddelde geluidniveaus te betrekken. Het in beeld brengen
van de omvang en de verdeling van de ziektelast door
omgevingsgeluid kan helpen om de relevante groep en/of
gebieden te bepalen.
3. Het RIVM beveelt aan om bij het beeld brengen van de omvang
en de verdeling van de ziektelast door geluid de meest actuele
Blootstelling Respons-relaties (BR-relaties) te hanteren. Bij het
bepalen van het aantal personen dat (ernstige) hinder of
slaapverstoring door omgevingsgeluid ondervindt, wordt
geadviseerd zoveel mogelijk de BR-relaties te gebruiken die zijn
gebaseerd op nationale en/of regionale data.
4. Het RIVM beveelt aan om in, aanvulling op het beschouwen van
de relevante groepen personen, voor beleid en besluiten gericht
op gezondheidsverbetering te onderzoeken welke doelen voor
gezondheidsverbetering men wil bereiken. Het stelsel van de
nieuwe Omgevingswet biedt hiervoor een kader. De doelen
kunnen bijvoorbeeld gericht zijn op het verminderen van het
aantal personen met ernstige hinder en/of slaapverstoring en/of
coronaire hartziekten door omgevingsgeluid. Vervolgens kan
bekeken worden welke beleidskaders en -instrumenten het meest
geschikt zijn om die doelen te realiseren.
Wanneer de doelen voor gezondheidsverbetering zijn bepaald, komen de
mogelijke aanpassingsrichtingen in beeld. Het betreft veelal om
aanvullingen op het huidige beleid voor preventie en geluidsanering. De
aanpassingsrichtingen die in deze rapportage naar voren kwamen, zijn
samengevat in tabel 8.2.

Pagina 127 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Tabel 8.2 Mogelijke aanpassingsrichtingen

Aanpassingsrichting
Het (stapsgewijs of
periodiek) aanpassen
van de beschikbare
geluidruimte

Waarom?
Dit zorgt ervoor dat de
bronhouders zich moeten
(blijven) inspannen om de
geluidniveaus binnen een
bepaalde periode te
verminderen, zodat de
kans op het optreden van
gezondheidseffecten lager
wordt

Het (stapsgewijs of
periodiek) aanpassen
van de geluidnormen

Dit kan eraan bijdragen
dat het gemiddelde
geluidniveau daalt
Het draagt ook bij aan
betere bescherming van de
hoogst blootgestelde
groepen, aangezien de
huidige maximale waarden
minder bescherming
bieden dan bij de afleiding
ervan werd gedacht
Nieuwe inzichten uit de
geactualiseerde BR-relaties
geven aanleiding tot het
heroverwegen of bijstellen
van daarvan afgeleide
instrumenten en
instructieregels

Het (stapsgewijs of
periodiek) aanpassen
van overige wettelijke
instrumenten

Het toepassen van
interventies op
(hoog)belaste locaties

Pagina 128 van 162

Invoering van een Lnight
maakt het beter mogelijk
om naast hinder ook
slaapverstoring en de
effecten daarvan te
beperken
Voor de reductie van
geluidniveaus tot de WHOadvieswaarden adviseert
de WHO passende
maatregelen en acties

Hoe (voorbeelden)?
Reductie van de maximale
toegestane geluidemissie per
voertuig.
Verkleining van de vastgestelde
geluidruimte.
Intensivering van activiteiten alleen
toestaan als aantoonbare
gezondheidsverbetering wordt
geleverd (i.e. 50/50-regel bij
Schiphol)
Sturing op (en eventueel verlaging
van) de voorkeurswaarde
Verlaging van de maximale
toegestane waarden

Heroverweging van cumulatieregels
voor geluid en doelmatigheidstoets
voor het treffen van maatregelen
vanwege geluid van weg- en
railverkeer en heroverweging van
normstelling voor railverkeer.
Aanpassing van de voorwaarden
voor bouw op locaties met relatief
hoge geluidbelasting.
Overweging om voor weg- en
railverkeer (ook) een Lnight te
hanteren. Dit kan vervolgens leiden
tot locatie-specifieke maatregelen
Broninterventies, pad-interventies
(of overdrachtsmaatregelen) en
interventies bij de aanleg,
verbetering of sluiting van
infrastructuur
Stimulering van toepassing
geluidluwe gevels of andere vormen
van geluid adaptief bouwen in
bouwplannen (i.e. via handreikingen
of richtlijnen), inclusief een evaluatie
over de doelmatigheid
Informatieverstrekking voor
(toekomstige) bewoners i.s.m. GGD

RIVM-rapport 2019-0227

5. Het RIVM beveelt aan om bij de keuze van aanpassingsrichtingen
en de implementatie daarvan rekening te houden met nietakoestische factoren. Deze factoren zijn niet direct aan geluid
gerelateerd en hebben invloed op de hinderbeleving van
omwonenden. Voor de versterking van geluidbeleid is het
belangrijk te weten hoe groot de invloed van de verschillende
niet-akoestische factoren is. Hierbij moeten ook de nietakoestische factoren worden betrokken die in mindere mate
modificeerbaar zijn. Dit is nodig omdat niet-akoestische factoren
vaak sterk met elkaar samenhangen.
6. Het RIVM beveelt aan dat de toepassing van concrete
maatregelen zoveel mogelijk op lokaal niveau wordt afgewogen
en dat daarbij het doel van gezondheidsverbetering in acht wordt
genomen. Onderkend wordt dat een maatregel niet in alle
situaties tot het gewenste resultaat leidt. Om de vastgestelde
doelen te bereiken, kan een mix van (eerder in dit rapport
beschreven) maatregelen worden ingezet. De mate waarin extra
middelen nodig zijn, is afhankelijk van de doelen en wijze waarop
de bijbehorende aanpak wordt uitgewerkt en uitgevoerd.
8.2.2

Specifieke aanbevelingen per geluidbron
De bovenstaande algemene aanbevelingen kunnen deels worden
vertaald naar specifieke aanbevelingen per geluidbron. De
aanbevelingen over niet-akoestische factoren en voorwaarden voor
bouw op locaties met relatief hoge geluidbelasting (zoals planologische
mogelijkheden, eisen aan woningen en informatieverstrekking aan
toekomstige omwonenden) gelden voor alle geluidbronnen.
Wegverkeer
1. Het RIVM beveelt aan om voor geluid van wegverkeer eerst de
relevante groep te bepalen om te komen tot
gezondheidsverbetering, door:
• de meest actuele BR-relatie voor hinder, slaapverstoring en
coronaire hartziekten te hanteren;
• door behalve gebieden met hoge geluidniveaus ook gebieden
met geluidsniveaus onder de huidige voorkeurswaarde te
betrekken;
2. Vervolgens kan het doel voor gezondheidsverbetering worden
bepaald op basis van inzicht in de relevante groep. Het doel kan
betrekking hebben op het verminderen van het aantal personen
met ernstige hinder, slaapverstoring of coronaire hartziekten
vanwege het geluid van wegverkeer. De relevante groep kan
fungeren als basis voor besluiten over ruimtelijke ontwikkelingen
of actieplannen in het kader van de END.
3. Gezondheidsverbetering kan bereikt worden door de toegestane
geluidruimte te beperken. Daardoor ontstaat de noodzaak om
maatregelen te treffen om geluidemissies te verminderen.
Mogelijk kunnen voorgeschreven technische
bronmaatregelen een deel van de benodigde vermindering
invullen. Voor de uitvoering kan worden aangesloten bij de END
cyclus. Hierbij moet immers de hinder in kaart worden gebracht
en een actieplan opgesteld.

Pagina 129 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

4. Het RIVM beveelt aan een norm te overwegen voor nachtelijke
blootstelling (Lnight) om inzicht te krijgen in negatieve
gezondheidseffecten door wegverkeer in de nachtperiode. In de
huidige regelgeving is er geen norm voor blootstelling aan geluid
van wegverkeer tijdens de nachtperiode.
5. Het RIVM beveelt aan het doelmatigheidscriterium te
heroverwegen of bij te stellen naar aanleiding van nieuwe
inzichten uit de geactualiseerde BR-relaties.
Railverkeer
1. Het RIVM beveelt aan om bij de beleidsvoorbereiding te kijken
naar een meer relevant, veelal groter gebied om meer op
gezondheidsverbetering gericht besluiten te kunnen nemen.
Geadviseerd wordt om, naast de gebieden met hoge
geluidbelastingen, ook de gebieden met geluidniveaus onder de
huidige voorkeurswaarde te betrekken bij het bepalen van de
relevante groep.
2. Vervolgens kan op basis van inzicht in de relevante groep het
doel worden bepaald. De relevante groep kan dienen als basis
voor besluiten over ruimtelijke ontwikkelingen of actieplannen in
het kader van de END.
3. Gezondheidsverbetering kan bereikt worden door de toegestane
geluidruimte te beperken waardoor maatregelen moeten worden
getroffen zodat de geluidproductie wordt verminderd. Mogelijk
kunnen voorgeschreven technische bronmaatregelen een deel
van de benodigde vermindering invullen. Bij het treffen van
maatregelen wordt gebruik gemaakt van het zogenaamde
doelmatigheidscriterium. Onderdeel van die systematiek is de
toepassing van de meest actuele BR-relatie.
4. Het RIVM beveelt aan het doelmatigheidscriterium te
heroverwegen of bij te stellen, omdat de BR-relaties voor geluid
vanwege railverkeer en ernstige hinder en slaapverstoring
substantieel zijn gewijzigd.
5. Geadviseerd wordt om voor de uitvoering van maatregelen aan
te sluiten bij de END cyclus. Hierbij moet immers de hinder in
kaart worden gebracht en een actieplan opgesteld.
6. Het RIVM beveelt aan om de norm voor nachtelijke blootstelling
(Lnight) te heroverwegen. Een dergelijke norm voor nachtelijke
blootstelling (Lnight) kan ertoe bijdragen meer inzicht te krijgen in
negatieve gezondheidseffecten door railverkeer in de
nachtperiode. Momenteel is er geen norm voor blootstelling aan
geluid van railverkeer tijdens de nachtperiode.
Vliegverkeer
1. Het RIVM beveelt aan om bij het ontwikkelen en implementeren
van het beleid rekening te houden met personen buiten het
huidige aandachtsgebied. Dit gebied wordt bepaald door
vastgelegde contouren. Uit de verdeling van de huidige ziektelast
blijkt dat het grootste deel van de personen die negatieve
gezondheidseffecten door geluid van vliegverkeer ondervinden,
zich buiten de bepalende contouren bevindt. Tegelijkertijd
moeten de gebieden met de hoogste geluidbelastingen niet uit
oog worden verloren.
Pagina 130 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

2. Het RIVM beveelt aan om onderzoek te verrichten naar de
invloed van de dynamiek van de geluidniveaus op negatieve
gezondheidseffecten. Inzicht daarin heeft mogelijk gevolgen voor
de omgeving en/of samenstelling van de relevante groep.
3. Bij het bepalen van de relevante groep dient gebruik te worden
gemaakt van de meest actuele BR-relatie voor hinder,
slaapverstoring en coronaire hartziekten;
4. Vervolgens kan op basis van inzicht in de relevante groep het
doel voor gezondheidsverbetering worden bepaald. De relevante
groep kan als basis voor besluiten over ruimtelijke
ontwikkelingen of actieplannen in het kader van de END dienen.
5. Gezondheidsverbetering kan bereikt worden door de toegestane
geluidruimte te beperken waardoor maatregelen moeten worden
getroffen zodat de geluidproductie wordt verminderd. Mogelijk
kunnen voorgeschreven technische bronmaatregelen een deel
van de benodigde vermindering invullen. Voor de uitvoering kan
worden aangesloten bij de END cyclus. Hierbij moet immers de
hinder in kaart worden gebracht en een actieplan opgesteld.
Windturbines
1. Het RIVM beveelt aan om de relevante groep te betrekken bij het
beperken van negatieve gezondheidsschade vanwege geluid van
windturbines door ook rekening te houden met de populatie
buiten het huidige aandachtsgebied. Bij het bepalen van de
relevante groep wordt geadviseerd de meest actuele BR-relatie
voor hinder, slaapverstoring en coronaire hartziekten te
hanteren.
2. Vervolgens kan op basis van inzicht in de relevante groep het
doel voor gezondheidsverbetering worden bepaald. Het doel kan
betrekking hebben op het verminderen van ernstige hinder of
slaapverstoring.
3. Het RIVM beveelt aan voor de aanpak bij windturbines sterk in te
zetten op de niet-akoestische factoren. Objectieve
informatievoorziening over de mogelijke effecten van
windturbines in het geval van nieuwe ontwikkelingen kan
behulpzaam zijn.
4. Voor bestaande situaties kan gezondheidsverbetering worden
bereikt door de toegestane geluidruimte te beperken, zodat
maatregelen moeten worden genomen voor vermindering van de
geluidproductie. Mogelijk kunnen voorgeschreven technische
bronmaatregelen een deel van de benodigde vermindering
invullen. Onderkend wordt dat de technische levensduur van de
windturbines een belangrijke rol spelen bij de termijnen die bij de
doelen worden gehanteerd. Voor de uitvoering kan worden
aangesloten bij de END cyclus. Hoewel de windturbines als bron
niet onder de END vallen, zorgt aansluiting bij deze cyclus er wel
voor dat regelmatig gekeken wordt naar gezondheidsverbetering.

Pagina 131 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Pagina 132 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

9

Gebruikte referenties

1.
2.
3.

4.

5.

6.
7.

8.

9.

10.

Kempen E van, Breugelmans O, and Houthuijs D, Nieuwe
gezondheidskundige richtlijnen voor omgevingsgeluid. Nadere
gezondheidskundige analyses. in press, RIVM: Bilthoven.
World Health Organization Regional Office for Europe,
Environmental noise guidelines for the European region. 2018,
WHO Regional Office for Europe: Copenhagen, Denmark.
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Regelgeving Ruimtelijke
Ordening en Milieu, Brief regering, WHO-repport "Environmental
Noise Guidelines for the European Region". 2019, Tweede Kamer
der Staten-Generaal: Den Haag. p. nr 311.
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Motie van het lid Schonis
over onderzoek hoe het WHO-rapport zich verhoudt tot de
huidige wet- en regelgeving. 2018, Tweede Kamer der StatenGeneraal: Den Haag.
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Besluit tot wijziging van het
Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken
leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het
Omgevingsbesluit, het Invoeringsbesluit Omgevingswet en enkele
andere besluiten met het oog op de beheersing van geluid
afkomstig van wegen, spoorwegen en industrieterreinen
(Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet), Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat, Editor. 2019-2020: Den Haag. p.
1-44.
Europese Unie, Richtlijn 2002/49/EG van het Europees Parlement
en de raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de
beheersing van omgevingslawaai. 2002, Europese Unie.
Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiene, Wet van 16
februari 1979, houdende regels inzake het voorkomen of
beperken van geluidhinder (Wet geluidhinder). Geraadpleegd op
24 oktober 2019 , van
https://wetten.overheid.nl/BWBR0003227/2017-05-01. 1979.
Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiene, Wet van 13
juni 1979, houdende regelen met betrekking tot een aantal
algemene onderwerpen op het gebied van de milieuhygiene (Wet
milieubeheer). Geraadpleegd op 15 november 2019 van
https://wetten.overheid.nl/BWBR0003245/2019-11-14. 1979.
Tweede Kamer der Staten Generaal, Wijziging van de
Omgevingswet en enkele andere wetten met het oog op de
beheersing van geluid afkomstig van wegen, spoorwegen en
industrieterreinen (Aanvullingswet geluid Omgevingswet) Memorie van Toelichting, Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat, Editor. 2018. p. nr. 3.
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, et al.,
Besluit Kwaliteit Leefomgeving: 292 Besluit van 3 juli 2018,
houdende regels over de kwaliteit van de fysieke leefomgeving
en de uitoefening van taken en bevoegdheden. Staatsblad van
het Koninkrijk der Nederlanden,, 2018. 292: p. 1-927.

Pagina 133 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

11.

12.

13.
14.
15.

16.

17.

18.

19.

20.

21.

22.

Tweede Kamer der Staten Generaal, Nota naar aanleiding van
het verslag, Wijziging van de Omgevingswet en enkele andere
wetten met het oog op de beheersing van geluid afkomstig van
wegen, spoorwegen en industrieterreinen (Aanvullingswet geluid
Omgevingswet), in 35054 nr. 6. 2018-2019, Tweede Kamer der
Staten Generaal: Den Haag.
Tweede Kamer der Staten Generaal, Brief Luchtvaartbeleid;
Ontwikkeling Schiphol en hoofdlijnen Luchtvaartnota, Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat, Editor. 2018-2019, Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat: Den Haag. p. Nr. 646.
Roels JM, et al., Gezondheid en veiligheid in de Omgevingswet:
Doelen, normen en afwegingen bij de kwaliteit van de
leefomgeving. Hoofdrapport. 2014, RIVM: Bilthoven.
Gezondheidsraad, Meewegen van gezondheid in
omgevingsbeleid. Evenwichtig en rechtvaardig omgaan met
risico's en kansen. 2016, Gezondheidsraad: Den Haag.
Basner M and McGuire S, WHO Environmental noise guidelines
for the European region: a systematic review on environmental
noise and effects on sleep. International Journal of Environmental
Research and Public Health, 2018. 15(3): p. 519.
Brown AL and Kamp I van, WHO Environmental noise guidelines
for the European region: a systematic review of transport noise
interventions and their impacts on health. International Journal
of Environmental Research and Public Health, 2017. 14(8): p.
873.
Clark C and Paunovic K, WHO Environmental noise guidelines for
the European Region: A systematic review on environmental
noise and cognition. International Journal of Environmental
Research and Public Health, 2018. 15(2): p. 285.
Clark C and Paunovic K, WHO Environmental noise guidelines for
the European Region: a systematic review on environmental
noise and quality of life, well-being and mental health.
International Journal of Environmental Research and Public
Health, 2018. 15(11): p. 2400.
Guski R, Schreckenberg D, and Schuemer R, WHO Environmental
noise guidelines for the European Region: a systematic review on
environmental noise and annoyance. International Journal of
Environmental Research and Public Health, 2017. 14(12): p.
1539.
Kempen E van, et al., WHO Environmental noise guidelines for
the European Region: a systematic review on environmental
noise and cardiovascular and metabolic effects: a summary.
International Journal of Environmental Research and Public
Health, 2018. 15(2): p. 379.
Kempen EEMM van, et al., Cardiovascular and metabolic effects
of environmental noise: systematic evidence review in the
framework of the development of the WHO environmental noise
guidelines for the European Region. 2017, RIVM: Bilthoven.
Nieuwenhuijsen MJ, Ristovska G, and Dadvand P, WHO
Environmental Noise guidelines for the European Region: a
systematic review on environmental noise and adverse birth
outcomes. . International Journal of Environmental Research and
Public Health, 2017. 14(10): p. 1252.

Pagina 134 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

23.

24.
25.
26.
27.
28.

29.

30.
31.
32.

33.
34.
35.
36.
37.
38.

Sliwinska-Kowalska M and Zaborowski K, WHO Environmental
noise guidelines for the European Region: a systematic review on
environmental noise and permanent hearing loss and tinitus.
International Journal of Environmental Research and Public
Health, 2017. 14(10): p. 1139.
Universiteit Utrecht, Notitie: de historische ontwikkeling van de
normen voor geluidhinder door weg-, spoor- en vliegverkeer.
2019, Universiteit van Utrecht: Utrecht.
Gezondheidsraad, Geluidhinder: Rapport Gezondheidsraad
Commissie Geluidhinder en Lawaaibestrijding. 1971,
Gezondheidsraad: Den Haag.
Gezondheidsraad: Commissie Geluid en Gezondheid, Geluid en
gezondheid. 1994, Gezondheidsraad: Den Haag.
Gezondheidsraad, Over de invloed van geluid op de slaap en de
gezondheid. 2004, Gezondheidsraad: Den Haag.
Peeters B and Nusselder R, Overview of critical noise values in
the European Union. 2019, M+P report prepared for the EPA
Network Interest Group on Noise Abatement (IGNA): Vught,
Aalsmeer.
Umwelt Bundesamt, WHO-Leitlinien fur Umgebungslarm fur die
Europaische Region. Larmfachliche Bewertung der neuen
Leitlinien der Weltgesundheitsorganisation fur Umgebungslarm
fur die Europaische Region, U. Bundesambt, Editor. 2019:
Dessau-RoBlau.
WHO Task Group on Environmental Health Criteria for Noise and
World Health Organization, Noise, in Environmental Health
Criteria 12. 1980, WHO: Geneva.
Berglund B, Lindvall, and Schwela DH, Guidelines for community
noise. 1999, World Health Organization: Geneva.
Jarosinska D, et al., Development of the WHO Environmental
noise guidelines for the European region: an introduction.
International Journal of Environmental Research and Public
Health, 2018. 15(4): p. 813.
European Commission, Environment Action Programme to 2020
“Living Well, within the Limits of Our Planet”. 2013, European
Commission: Brussels, Belgium.
WHO Regional Office for Europe, Night noise guidelines for
Europe, Hurtley C, Editor. 2009, World Health Organization:
Copenhagen.
WHO Regional Office for Europe, Parma Declaration on
Environment and Health, in Proceedings of the Fifth Ministerial
Conference on Environment and Health. 2010: Parma, Italy.
World Health Organization, WHO Handbook for guideline
development. 2nd edition ed. 2014, Geneva: World Health
Organization.
Guyatt GH, et al., GRADE: an emerging consensus on rating
quality of evidence and strenght of recommendations. BMJ, 2008.
336: p. 924.
Gezondheidsraad, Benchmark-dosismethode: afleiding
gezondheidskundige advieswaarden in nieuw perspectief. 2003,
Gezondheidsraad: Den Haag.

Pagina 135 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

39.

40.
41.
42.

43.
44.

45.

46.

47.
48.
49.

50.

51.
52.
53.
54.

World Health Organization Regional Office for Europe, Burden of
disease from environmental noise. Quantification of healthy life
years in Europe, Theakston F, Editor. 2011, WHO Regional Office
for Europe: Copenhagen, Denmark.
Hansell AL, et al., Aircraft noise and cardiovascular disease near
Heathrow airport in London: small area study. British Medical
Journal, 2013. 347: p. f5432.
Correia AW, et al., Residential exposure to aircraft noise and
hospital admissions for cardiovascular diseases: multi-airport
retrospective study. British Medical Journal, 2013. 347: p. f5561.
Pyko A, et al., Long-term transportation noise exposure and
incidence of ischaemic heart disease and stroke: a cohort study.
Occupational and Environmental Medicine, 2019. 76(4): p. 201207.
Seidler A, et al., Myocardial infarction due to aircraft, road and
rail traffic noise. Deutsches Ärzteblatt International, 2016. 113:
p. 407-414.
Dimakopoulou K, et al., Is aircraft noise exposure associated with
cardiovascular disease and hypertension? Results from a cohort
study in Athens, Greece. Occupational Environmental Medicine,
2017. 74(11): p. 830-837.
Blanes N, et al., Noise in Europe 2017: Updated assessment, in
ETC/ACM Technical Paper 2016/3, external reports. 2017,
European Topic Centre on Air pollution and Climate change
Mitigation (ETC/ACM): Bilthoven.
European Environment Agency, Transitions towards a more
sustainable mobility system, in TERM 2016: transport indicators
tracking progress towards environmental targes in Europe. 2016,
Publications Office of the European Union: Luxembourg.
Eurostat, Urban Europe. Statistics on cities, towns and suburbs.
2016 edition, Kotzeva M, Editor. 2016, Publications Office of the
European Union: Luxembourg.
Gezondheidsraad, Stille gebieden en gezondheid. 2006,
Gezondheidsraad: Den Haag.
Shepherd D, et al., Do quiet areas afford greater health related
quality of life than noisy areas? International Journal of
Environmental Research and Public Health, 2013. 10(4): p.
1284-1303.
Gidlöf-Gunnarsson A and Őhrström E, Noise and well-being in
urban residential environments: the potential role of perceived
availability of nearby green areas. Landscape and Urban
Planning, 2007. 83: p. 115-126.
Ohrstrom E, et al., Effects of road traffic noise and the benefit of
access to quietness. Journal of Sound and Vibration, 2006. 295:
p. 40-59.
European Environment Agency, Managing exposure to noise in
Europe. 2017, European Environment Agency: Copenhagen.
Bristow AL, Wardman M, and Chintakayala VPK, International
meta-analysis of stated preference studies of transportation noise
nuisance Transportation, 2014. 42(1): p. 71-100.
Karpati A, et al., Variability and vulnerability at the ecological
level: implications for understanding the social determinants of
health. American Journal of Public Health, 2002. 92(11): p.
1768-1772.

Pagina 136 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

55.

56.

57.
58.

59.
60.
61.
62.
63.

64.

65.
66.
67.
68.
69.
70.
71.

Centre for Strategy and Evaluation Services (CSES), ACCON, and
AECOM, Evaluation of Directive 2002/149/EC relating to the
assessment and management of environmental noise. 2016,
Publications Office of the European Union: Luxembourg.
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Regels inzake het
voorkomen of beperken van geluidhinder (Wet geluidhinder).
Memorie van Toelichting, in 20985 Nr. 3. 1975-1976, Tweede
Kamer der Staten-Generaal: Den Haag.
Tweede Kamer der Staten Generaal, Wijziging van de Wet
geluidhinder, Memorie van Toelichting. 1988-1989: Den Haag.
Broer C, Beleid vormt overlast: hoe beleidsdiscoursen de beleving
van geluid bepalen, in Faculteit der Maatschappij en
Gedragswetenschappen. 2006, Univeristeit van Amsterdam:
Amsterdam.
Ministerie van VROM, Nationaal Milieubeleidsplan (NMP). 1989,
Tweede Kamer der Staten-Generaal: Den Haag. p. Nr. 5.
Ministerie van VROM, Nationaal Milieubeleidsplan 2. 1993: Den
Haag.
Ministerie van VROM, Nationaal Milieubeleidsplan 3. 1998,
Tweede Kamer der Staten-Generaal: Den Haag.
Ministerie van VROM, Het Nationaal Milieubeleidsplan 4 (NMP4).
Een wereld en een wil, werken aan duurzaamheid. 2001, Tweede
Kamer der Staten-Generaal: Den Haag. p. nr. 1.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Wet van 24 november
2011 tot wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de
invoering van geluidproductieplafonds en de overheveling van
hoofdstuk IX van de Wet geluidhinder naar de Wet milieubeheer
(modernisering instrumentarium geluidbeleid,
geluidproductieplafonds), Ministerie van Infrastructuur en Milieu,
Editor. 2012, Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden:
Den Haag.
Tweede Kamer der Staten Generaal, Planologische Kernbeslissing
Schiphol en omgeving deel 4: planologische kernbeslissing,
Ministerie van Economische Zaken (EZ), Ministerie van Verkeer
en Waterstaat (V&W), and Ministerie van Volkshuisvesting
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Editors. 19941995, SDU: Den Haag.
Alderstafel Schiphol, Eindadvies van de Alderstafel Schiphol over
het nieuwe normen- en handhavingstelsel. 2013: Amsterdam. p.
45.
Smetsers RCGM, et al., Vliegtuiggeluid: meten, berekenen en
beleven. Een verkenning van wensen en ontwikkelopties. 2019,
RIVM, NLR, KNMI: Bilthoven.
Pedersen E, Health aspects associated with wind turbine noise:
results from three field studies. Noise Control Engineering
Journal, 2011. 59(1): p. 47-53.
RIVM, Factsheet laag frequent geluid. 2013: Bilthoven. p. 4.
Oort RBJC van and Oosting WA, Verkeerslawaai en Wegontwerp.
1973, RWS, Directie Wegen. p. 64.
Kleinhoonte van Os GJ, Beoordelingssysteem voor de
geluidhinder door wegverkeer. 1975, TNO. p. 56.
AMER, Aanvullend Milieu-effect rapport Schiphol en omgeving.
1994, Ministerie van Verkeer en Waterstaat: Den Haag.
Pagina 137 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

72.
73.
74.
75.

76.

77.

78.

79.
80.
81.

82.

83.

84.
85.
86.

Houthuijs D, et al., Vergelijking schattingen
slaapverstoringsonderzoek Schiphol met referentiegetal PKB
Schiphol. 2003, RIVM: Bilthoven.
Verheijen E and Jabben J, Sanering windturbinegeluid. Een
indicatieve raming van kosten. 2011, RIVM: Bilthoven.
TNO, Hinder door geluid van windturbines. 2008.
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Nota van Toelichting Besluit
tot wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit
bouwwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving,
het Omgevingsbesluit, het Invoeringsbesluit Omgevingswet en
enkele andere besluiten met het oog op de beheersing van geluid
afkomstig van wegen, spoorwegen en industrieterreinen
(Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet), Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat, Editor. 2019-2020: Den Haag. p.
1-94.
Miedema HM and Oudshoorn CG, Annoyance from transportation
noise: relationships with exposure metrics DNL and DENL and
their confidence intervals. Environmental Health Perspectives,
2001. 109(4): p. 409-416.
Schwanen W. Doorschot J. Peeters B. Hardeman S., Opties om
de dosis-effectrelaties te verwerken in het
doelmatigheidscriterium. 2019, M+P.MIW.19.01.6: Vught. p. 143.
Bureau Sanering Verkeerslawaai. Omvang sanering.
Geraadpleegd op 11 november 2019, van
https://www.bureausaneringverkeerslawaai.nl/lokale-sanering3/sanering/omvang-sanering/. 2019.
Doorschot J.; Peeters B.; Olink E.; Schwanen W., Studie naar
mogelijkheden voor implementatie Lnight in wettelijk kader.
2019, M+P.MIW.18.02.1: Vught. p. 1- 52.
Nota R, Lnight als dosismaat voor verkeerslawaai, Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat, Editor. 2018, Rijkswaterstaat:
Utrecht.
Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Wet van 18 juni 1992,
houdende algemene regeling met betrekking tot luchtverkeer
(Wet luchtvaart). Geraadpleegd op (datum), van
https://wetten.overheid.nl/BWBR0005555/2020-01-01. 1992.
Advanced Decision Systems Airinfra, DHV, and NLR, Evaluatie
Schipholbeleid Gelijkwaardigheidstoets Schipholbeleid, Ministerie
van Verkeer en Waterstaat and DG Transport en Luchtvaart,
Editors. 2006: Delft. p. 44.
Breugelmans ORP, et al., Gezondheid en beleving van de
omgevingskwaliteit in de regio Schiphol: 2002. Tussenrapportage
monitoring gezondheidskundige evaluatie Schiphol. 2004, RIVM:
Bilthoven.
Berg R van den and Kemper D, Impactanalyse nieuwe WHO '
Environmental Noise Guidelines', deel impactanalyse Luchtvaart.
2019, To70 BV: Den Haag. p. 1-23.
Janssen SA, Vos H, and Eisses AR, Hinder door geluid van
windturbines. Dosis-effectrelaties op basis van Nederlandse en
Zweedse gegevens. 2008, TNO Bouw en Ondergrond: Delft.
Pedersen E, et al., Response to noise from modern wind farms in
The Netherlands. Journal of the Acoustical Society of America,
2009. 126: p. 634-643.

Pagina 138 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

87.
88.

89.

90.

91.
92.
93.

94.
95.
96.
97.
98.
99.
100.
101.

102.

Pedersen E and Persson Waye K, Perception and annoyance due
to wind turbine noise—a dose-response relationship. Journal of
the Acoustical Society of America, 2004. 116: p. 3460-3470.
Pedersen E and Persson Waye K, Wind turbine noise, annoyance
and self-reported health and well-being in different living
environments. Occupational and Environmental Medicine, 2007.
64: p. 480-486.
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Motie van het lid Smeulders
over opnemen van volksgezondheid in het Aanvullingsbesluit
geluid - Wijziging van de Omgevingswet en enkele andere wetten
met het oog op de beheersing van geluid afkomstig van wegen,
spoorwegen en industrieterreinen (Aanvullingswet geluid
Omgevingswet). 2019, Tweede Kamer der Staten-Generaal: Den
Haag.
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Brief van de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat: Eindhoven Airport na 2019 reactie op het advies van de heer Van Geel "Opnieuw
verbonden", d.d. 6 september 2019, Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat, Editor. 2019: Den Haag. p. 1-6.
Slob MJA, et al., GGD-richtlijn medische milieukunde:
omgevingsgeluid en gezondheid. 2019, RIVM: Bilthoven.
World Health Organization and International Agency for Research
on Cancer, Monographs on the evaluation of carcinogenic risks to
humans. 1987, IARC: Lyon.
Passchier-Vermeer W, Ontwikkelingen in effecten van geluid en
preventie door wet- en regelgeving. Achtergrondrapport bij een
publicatie in Volksgezondheid Toekomst Verkenning 1997. 1996,
TNO Preventie en Gezondheid, Divisie Collectieve Preventie.
Miedema HME, Response functions for environmental noise in
residential areas. 1992, NIPG-TNO: Leiden.
Kamp I van, et al., Study on methodology to perform an
environmental noise and health assessment. A guidance
document for local authorities in Europe. 2018, RIVM: Bilthoven.
Adviescommissie Geluidhinder door Vliegtuigen, Geluidhinder
door vliegtuigen. 1967, Ministerie van Verkeer en Waterstaat:
Den Haag.
Poll R van, et al., Beleving woonomgeving in Nederland:
Inventarisatie Verstoringen 2016. 2018, RIVM: Bilthoven.
Breugelmans O, Houthuijs D, and Kempen van E, Geluidhinder
rond Nederlandse luchthavens. Monitoring, enquetes en
blootstelling-responsrelaties. 2019, RIVM: Bilthoven.
Kempen EEMM van and Houthuijs DJM, Omvang van de effecten
op gezondheid en welbevinden in de Nederlandse bevolking door
geluid van weg- en railverkeer. 2008, RIVM: Bilthoven.
Provincie Utrecht, Omgevingsvisie Provincie Utrecht, Concept
Ontwerp. 2019, Provincie Utrecht: Utrecht.
Kamp I van, Brown AL, and Schreckenberg D, Soundscape
approaches in urban planning: implications for an intervention
framework, in The 23rd International Congress on Acoustics
integrating 4th EAA Euregio 2019, Ochmann M, Editor. 2019,
Deutsche Gesellschaft fur Akustike e.V. (DEGA): Aachen,
Germany.
Klaeboe R, Engelien E, and Steinnes M, Context sensitive noise
impact mapping. Applied Acoustics, 2006. 67: p. 620-642.
Pagina 139 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

103.
104.

105.

106.
107.

108.

109.
110.
111.
112.

113.
114.
115.
116.
117.
118.
119.

Klaeboe R, et al., The impact of an adverse eighbourhood
soundscape on road traffic noise annoyance. Acta Acustica
united with Acustica, 2005. 91(6): p. 1039-1050.
Gidlöf-Gunnarsson A and Őhrström E, Attractive "quiet"
courtyards: a potential modifier of urban residents' responses to
road traffic noise? International Journal of Environmental
Research and Public Health, 2010. 7: p. 3359-3375.
Poll R van, et al., Gezondheidsonderzoek Vliegbasis Geilenkirchen
(Desk research) I: Hoofdrapportage: samenvatting, conclusies en
aanbevelingen Gezondheidsonderzoek Vliegbasis Geilenkirchen.
2014, RIVM: Bilthoven.
Schreckenberg D, et al., Aircraft noise and quality of life around
Frankfurt airport. International Journal of Environmental
Research and Public Health, 2010. 7(9): p. 3382-3405.
Brink M, et al., A survey on exposure-response relationships for
road, rail, and aircraft noise annoyance: differences between
continouos and intermittent noise. Environment International,
2019. 125: p. 277-290.
Miedema HME, Vos H, and Jong RG de, Community reaction to
aircraft noise: Time-of-day penalty and tradeoff between levels of
overflights. Journal of the Acoustical Society of America, 2000.
107(6): p. 3245-3253.
Kempen EEMM van and Simon SN, Kennisscan hinder door
luchtvaartgeluid: effecten van woningisolatie en niet-akoestische
factoren. 2019, RIVM: Bilthoven.
Dusseldorp A, et al., Handreiking geluidhinder wegverkeer.
Berekenen en meten. 2011, RIVM: Bilthoven.
Asensio C, Gasco L, and Arcas G de, A review of non-acoustic
measures to handle community response to noise around
airports. Current Pollution Reports, 2017. 3(3): p. 230-244.
COMOTI, MMU, and Zeus GmbH, Aviation Noise Impact
Management through Novel Approaches. D2.4:
Recommendations on annoyance mitigation and implementation
for communication and engagement. 2019, Romanian Research
and Development Institute for Gas Turbines, Manchester
Metropolitan University, Zeus GmbH.
Geel P van, et al., Opnieuw verbonden. Advies ontwikkeling
Eindhoven airport 2020-2030, in Proefcasus Eindhoven, Geel P
van, Editor. 2019, Studio Twynstra Gudde.
J, D., et al., Impactanalyse geluid spoor. 2018,
M+P.MIW.18.01.1: Vught.
Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI),
Luchtvaartbeleid. Een nieuwe aanvliegroute. 2019, Raad voor de
Leefomgeving en Infrastructuur: Den Haag.
Lammerts van Bueren K and Elbers F, Impactstudie nieuwe
WHO-richtlijn geluid. 2018, dBVision I&W002-04-02fe.
Doorschot J and Blokland G van, Evaluatie akoestische kwaliteit
(spoor)wegen. 2016, M+P raadgevende ingenieurs BV: Vught.
Kenniscentrum InfoMil. Maatregelen. 2020 [cited 2020 4
Februari]; Available from: https://www.infomil.nl/vasteonderdelen/onderwerpen/geluid/thema/geluid/maatregelen/.
Hooghwerff J, et al., Diffractor, geluidafbuiger, geluidgoot: wat is
het en... is het wat?, in CROW Infradagen 2014. 2014,
Kennisplatform CROW: Ermelo.

Pagina 140 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

120.
121.

122.
123.
124.
125.

126.
127.
128.
129.
130.

131.
132.
133.

134.
135.
136.
137.
138.

Kempen EEMM van and Beek AJ van, De invloed van een stille
zijde bij woningen op gezondheid en welbevinden. Literatuur en
aanbevelingen voor beleid. 2014, RIVM: Bilthoven.
Mietlicki C and Mietlicki F, Medusa: a new approach for noise
management and control in urban environment, in The 11th
European Congress and Exposition on Noise Control Engineering
(EURONOISE), Taroudakis MI, Editor. 2018, CCBS: Crete,
Greece.
Burn MM, An assessment of airport community involvement
efforts. 2005.
Woodward JM, Briscoe LL, and Dunholter P, Aircraft noise: a
toolkit for managing community expectations. 2009,
Transportation Research Board ACRP.
Gezondheidsraad, Grote luchthavens en gezondheid. 1999,
Gezondheidsraad: Den Haag.
Eriksson C, Pershagen G, and Nilsson M, Biological mechanisms
related to cardiovascular and metabolic effects by environmental
noise. 2018, WHO Regional Office for Europe: Copenhagen,
Denmark.
Moller AR, Environmental Health Criteria 12: Noise. Book review.
American Journal of Industrial Medicine, 1980. 1: p. 229-232.
Miedema HME and Vos H, Exposure response functions for
transportation noise. Journal of the Acoustical Society of America,
1998. 104: p. 3432-3445.
Schulz TJ, Synthesis of social surveys on noise annoyance.
Journal of the Acoustical Society of America, 1978. 64: p. 377405.
Fields JM, A review of an updated synthesis of noise/annoyance
relationships. 1998, National Aeronautics and Space
Administration, Langley Research Center: Hampton, VA, USA.
Fidell S, Barber DS, and Schultz TJ, Updating a doseage-effect
relationship for the prevalence of annoyance due to general
transportation noise. Journal of the Acoustical Society of America,
1991. 89: p. 221-233.
Ollerhead JB, et al., Report of a field study of aircraft noise and
sleep disturbance. 1992, Department of Transport: London, UK.
Passchier-Vermeer W, Noise and Health. 1993, Health Council of
the Netherlands: The Hague.
Finegold LS, Harris CS, and Gierke HE von, Community
annoyance and sleep disturbance: updated criteria for assessing
the impacts of general transportation noise on people. Noise
Control Engineering, 1994. 42: p. 25-30.
Pearsons KS, et al., Predicting noise-induced sleep disturbance.
Journal of the Acoustical Society of America, 1995. 97: p. 331338.
Kim R and Berg M van den, Summary of noise night guidelines in
Europe. Noise and Health, 2010. 12(47): p. 61-63.
Briggs D, Environmental pollution and the global burden of
disease. Britisch Medical Journal, 2003. 68: p. 1-24.
International Organization for Standardization (ISO), Acoustics:
Assessment of noise annoyance by means of social and socioacoustic surveys. 2003.
Berg F van den, et al., Windfarm perception: Visual and acoustic
impact of wind turbine of wind turbine farms on residents. 2008,
Pagina 141 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

139.
140.
141.
142.
143.
144.
145.

University of Groningen, The Netherlands and University of
Gothenburg, Sweden.: Groningen, The Netherlands.
Kuwano S, et al., Social survey on wind turbine noise in Japan.
Noise Control Engineering Journal, 2014. 62(6): p. 503-520.
Fast T, Beoordelingskader Gezondheid en Milieu: nachtelijk geluid
van vliegverkeer rond Schiphol en slaapverstoring. 2004, RIVM:
Bilthoven.
Babisch W, Updated exposure-response relationship between
road traffic noise and coronary heart diseases: a meta-analysis.
Noise and Health, 2014. 16(68): p. 1-9.
Vienneau D, et al., The relationship between transportation noise
exposure and ischemic heart disease: a meta-analysis.
Environmental Research, 2015. 138: p. 372-380.
Babisch W, Road traffic noise and cardiovascular risk. Noise and
Health, 2008. 10(38): p. 27-33.
Babisch W, Transportation noise and cardiovascular risk. Review
and synthesis of epidemiological studies. Dose-effect curve and
risk estimation. 2006, Umweltbundesambt.
Berg R van den and Kemper D, Geschiedenis omtrent
gezondheidsafweging en uitgangspunten bij normstelling voor de
geluidbelasting rondom luchthavens in Nederland. Addendum
inzake motie Schonis. 2019, To70, 19.171.18: Den Haag.

Pagina 142 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

10

Begrippen en afkortingen

BMD

BMR
BR-relatie

Coronaire hartziekten

Diabetes

EEA
END

Evidence Review

Benchmark Dosis Methode. Met deze methode heeft de
WHO uit de gegevens over effecten van de blootstelling
aan geluid op de gezondheid van mensen zo goed
mogelijk het verband tussen blootstelling en de kansen
op het optreden verschillende effecten (de zogeheten
respons) te bepalen. Vervolgens heeft de WHO
benchmark dosissen (BMD) afgeleid die overeenkomen
met een bepaalde gekozen waarde van die kansen—
bijvoorbeeld 1 procent of 10 procent. Uit de verschillende
BMDs heeft de WHO vervolgens de gezondheidskundige
advieswaarde afgeleid.
Benchmark Respons. Dit is de door de WHO relevant
geachte kans dat een van te voren vastgestelde respons
op zal treden na blootstelling aan geluid
Blootstellings-respons-relatie. Deze geeft de relatie weer
tussen de blootstelling aan bijvoorbeeld geluid en de
kans of waarschijnlijkheid dat een bepaald effect
optreedt.
Coronaire hartziekten, ofwel ischemische hartziekten,
zijn ziekte van het hart die het gevolg zijn van
slagaderverkalking of afwijkingen in de kransslagaders.
Door de vernauwing of blokkade van het bloedvat die
daar het gevolg kan zijn, ontstaat zuurstoftekort
(ischemie) in de hartspier. Coronaire hartziekten worden
onderverdeeld in acute (hartinfarct of myocardinfarct) en
chronische (angina pectoris) hartziekten.
Dit is een chronische stofwisselingsziekte die gepaard
gaat met een te hoog glucosegehalte in het bloed. Het
lichaam is niet meer in staat om de glucose goed te
verwerken. Diabetes staat ook wel bekend als
suikerziekte
Europees Milieuagentschap
European Noise Directive. Dit is de Europese richtlijn
Omgevingslawaai. Met deze richtlijn wil Europese Unie
bereiken dat omgevingslawaai in alle Europese lidstaten
op een uniforme wijze wordt behandeld.
Dit is een literatuuroverzicht dat op een gestructureerde
wijze wordt uitgevoerd. Op basis van een vraagstelling
wordt gezocht in meerdere elektronische databases. Inen exclusiecriteria worden gehanteerd om de in
aanmerking komende artikelen te selecteren. De
artikelen worden beoordeeld op methodologische
kwaliteit en de benodigde gegevens uit de artikelen
geëxtraheerd. Indien mogelijk worden de resultaten van
de afzonderlijke onderzoeken samengevat tot één overall
schatting van het bestudeerde effect (meta-analyse). Het
resultaat wordt op transparante en reproduceerbare
wijze gerapporteerd. Omdat de WHO zich voor de
richtlijnen wil baseren op het best beschikbare
bewijsmateriaal, moesten de auteurs van de reviews ook
Pagina 143 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Geluidbelasting op de gevel

Gezondheidskundige advieswaarde

GDG

GGD
GPP
GRADE

Grenswaarde

Hinder

Pagina 144 van 162

een oordeel geven over de kwaliteit van de gevonden
bewijslast.
In art. 1 Wgh wordt een gevel gedefinieerd als een
bouwkundige constructie die een ruimte in een woning of
gebouw scheidt van de buitenlucht, daaronder begrepen
het dak. In afwijking hiervan wordt onder een gevel niet
verstaan: een bouwkundige constructie waarin geen te
openen delen aanwezig zijn en met een in NEN 5077
bedoelde karakteristieke geluidwering die ten minste
gelijk is aan het verschil tussen de geluidsbelasting van
die constructie en 33 dB onderscheidenlijk 35 dB(A),
alsmede een bouwkundige constructie waarin alleen bij
uitzondering te openen delen aanwezig zijn, mits de
delen niet direct grenzen aan een geluidsgevoelige
ruimte.
Bij een blootstelling gelijk aan of kleiner aan deze
waarde is de kans op het optreden van een voor de
gezondheid schadelijk effect naar redelijke verwachting
nul of zeer klein
Bij de ontwikkeling van de richtlijnen zijn verschillende
groepen betrokken met elk hun eigen rol. De Guideline
Development Group (GDG) was verantwoordelijk voor
het afleiden van de gezondheidskundige advieswaarden
en aanbevelingen die zijn opgenomen in het WHOrichtlijnen document. Deze gezondheidskundige
advieswaarden en aanbevelingen moeten evidence-based
zijn; ze zijn onder meer gebaseerd op de uitkomsten van
de evidence reviews.
Gemeentelijke Gezondheidsdienst
Geluid Productie Plafond
Grading of Recommendations, Assessment, Development
and Evaluation. Dit is een methode om de kwaliteit van
bewijs uit onderzoek en de sterkte van aanbevelingen in
richtlijnen op een transparante manier weer te geven.
In luchthavenbesluiten zijn voor woningen en andere
geluidgevoelige objecten in de omgeving van
luchthavens waarden opgenomen voor de maximaal
toelaatbare geluidbelasting. Daarnaast worden in de
systematiek van de Omgevingswet grenswaarden
opgenomen voor geluid van diverse geluidbronsoorten,
zoals weg- en railverkeer. Deze waarden worden via het
Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet ingevoegd in het
Besluit kwaliteit leefomgeving.
Hinder is een gevoel van afkeer, boosheid, onbehagen,
onvoldaanheid of gekwetstheid, dat optreedt wanneer
een milieufactor iemands gedachten, gevoelens of
activiteiten negatief beïnvloedt. Er bestaan verschillende
methoden om te bepalen hoeveel mensen er op een
bepaalde locatie geluidhinder ervaren. Met vragenlijsten
kan het percentage gehinderden worden gemeten.
Daarnaast kan het percentage gehinderden worden
berekend met de geluidbelasting en een blootstellingrespons relatie.

RIVM-rapport 2019-0227

Hypertensie
Incidentie
KE
Lden
Lnight
Maximale waarde

Obesitas
RR

SES
SRT

Swung
Voorkeurswaarde

Wgh
WHO
Wm
ZOAB

Er is sprake van hypertensie of een hoge bloeddruk als
die boven de 140/90 mmHg is.
Het aantal nieuwe gevallen van of nieuwe personen met
een bepaalde ziekte in een bepaalde periode, absoluut of
relatief.
Kosten eenheid
Level-day-evening-night. Jaargemiddelde maat voor
geluid in het gehele etmaal, met een weging naar dag,
avond en nacht
Jaargemiddelde maat voor geluid in de nacht
Dit is de hoogst toelaatbare geluidbelasting op de gevel
van geluidgevoelige objecten. In de Wet milieubeheer is
de maximale waarde gedefinieerd als de ten hoogste
toelaatbare waarden voor wegen en spoorwegen als
bedoeld in artikel 11.2.
Ernstig overgewicht
Relatief Risico. Het RR is de verhouding van het absolute
risico op een ziektegeval in een populatie met een zekere
geluidsblootstelling (bijvoorbeeld het aantal gevallen van
coronaire hartziekten per 1.000 mensen per jaar bij x
dB) ten op zichte van het absolute risico in een populatie
met een andere geluidsblootstelling. De grootte van het
RR is mede afhankelijk van het verschil in
geluidsblootstelling tussen beide populaties.
Sociaal-economische status
Systematic Review Team. Bij de ontwikkeling van de
WHO-richtlijnen waren verschillende groepen betrokken.
Het SRT is een groep van experts op het gebied van
geluid en gezondheid. Hun rol was om alle relevante
literatuur te reviewen in het licht van de richtlijnen.
Samen werken aan de uitvoering van nieuw geluidbeleid
De voorkeurswaarde heeft betrekking op de
geluidbelasting van geluidgevoelige objecten. In de Wet
milieubeheer zijn voorkeurswaarden voor wegen en
spoorwegen opgenomen in artikel 11.2
Wet Geluidhinder
Wereld Gezondheids Organisatie
Wet milieubeheer
Zeer open asfaltbeton is een type asfalt.

Pagina 145 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Pagina 146 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Bijlage 1 De invloed van geluid op gezondheid

De negatieve invloed van omgevingsgeluid op onze gezondheid kan
grotendeels worden verklaard door stress [2, 26, 31, 124, 125].
Omgevingsgeluid wordt namelijk beschouwd als een stressor. Wanneer
je wordt blootgesteld aan stressoren, veroorzaakt dat in eerste instantie
allerlei lichamelijke reacties. Zo wordt het lichaam in staat van
paraatheid gebracht door het autonome zenuwstelsel ((nor-)adrenaline
komt vrij). Daardoor neemt de hartslag toe en stijgt de bloeddruk,
worden spieren aangespannen, en wordt de ademhaling versneld. Ook
zal de productie van cortisol stijgen, waardoor de bloeddrukspiegel stijgt
en de stofwisseling versneld wordt. Normaal gesproken is dit een heel
normale en gezonde lichamelijke reactie. Immers, het helpt om beter te
presteren. Echter, als deze situatie te lang duurt of heel vaak voorkomt,
dan heeft het lichaam geen tijd om te herstellen. Dan kunnen er
klachten en aandoeningen ontstaan zoals coronaire hartziekten. Ook
ontstaat bij ongezonde stress vaak ook een ander gedrag. Dit kan op
termijn ook weer van invloed zijn op de gezondheid.
De blootstelling aan omgevingsgeluid kan daarnaast ook psychische
stress veroorzaken: als iemand zich maar vaak en lang genoeg
ergert/stoort aan het omgevingsgeluid, kan dat ook schadelijk zijn voor
de gezondheid. Met andere woorden: effecten kunnen ook het gevolg
zijn van de beoordeling (‘appraisal’) van het geluid. In onderstaand
model wordt verondersteld dat een deel van de gezondheidseffecten van
geluid ontstaan doordat een individu het geluid (soms onbewust) als
ongewenst beoordeelt. Deze negatieve beoordeling van geluid kan niet
alleen tot acute fysiologische effecten leiden, maar ook tot
psychologische effecten (zoals hinder) leiden.

Figuur 1. Conceptueel model geluid en gezondheid (afgeleid van:
Gezondheidsraad [124])

Pagina 147 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Bijlage 2 Achtergronden bij de WHO-richtlijnen

Gezondheidskundige richtlijnen voor omgevingsgeluid door de
tijd
Al sinds 1980 stelt de WHO het probleem van omgevingslawaai aan de
orde: als onderdeel van de Environmental Health Criteria werden
destijds de eerste community guidelines voor omgevingslawaai
gepubliceerd [30]. Deze eerste richtlijnen zijn het resultaat van het werk
van een internationale Task Group van de WHO die zich bezig hield met
milieugezondheidscriteria voor geluid. De eerste versie van dit document
werd in november 1973 tijdens een vergadering in Geneve geschreven
door een studiegroep. In de tweede versie zijn de opmerkingen op deze
eerste versie meegenomen van onder meer de verschillende nationale
organisaties die lid waren van het Environmental Health Criteria
Programme van de WHO. In februari 1977 werd de tweede versie
gereviseerd. Het uiteindelijke document is in 1980 verschenen [30,
126]. Als onderdeel van deze eerste ‘guidelines’ zijn ook
gezondheidskundige advieswaarden opgenomen. Bij de afleiding
daarvan liep men echter tegen een aantal zaken aan: in die tijd waren
nog geen geluidmaten beschikbaar waarmee de totale blootstelling van
mensen aan geluid goed kon worden uitgedrukt en die ook nog eens
correleerden met gezondheidseffecten die kunnen optreden door de
blootstelling aan geluid. Dat maakte het afleiden van dosis-respons
relaties in die tijd erg lastig en deze waren juist nodig voor de afleiding
van geluidnormen en advieswaarden. Ondanks deze belemmeringen is
het de WHO wel gelukt om tot een aantal advieswaarden te komen:
• Voor blootstelling aan geluid tijdens de nacht, adviseerde de
WHO een geluidslimiet van 35 dB(A) Leq voor in de slaapkamer.
• Voor de blootstelling aan geluid overdag en buitenshuis,
adviseerde de WHO om de geluidniveaus niet hoger dan 55 dB(A)
Leq te laten worden om zo te voorkomen dat er significante
hinder op zou treden.
In 1992 werd door het WHO Regional Office for Europe een taskforce
meeting georganiseerd met als doel om nieuwe richtlijnen voor
omgevingslawaai te ontwikkelen. Het doel van deze richtlijnen was het
verstevigen van de actuele wetenschappelijke kennis op het gebied van
de gezondheidseffecten van omgevingslawaai, en om richtlijnen te
bieden aan instellingen en professionals op het gebied van milieu- en
gezondheid die zich bezighielden met het beschermen van mensen
tegen de negatieve effecten van lawaai. Op gezondheid gebaseerde
richtlijnen konden als basis dienen voor het afleiden/vaststellen van
geluidsnormen binnen het kader van geluidsmanagement. In 1995
publiceerde het Karolinska Instituut uit Stockholm namens de WHO een
overzicht met daarin de essentiële beraadslagingen voor het afleiden
van de nieuwe richtlijnen. Tijdens een expert taskforce meeting in 1999
werden de richtlijnen definitief vastgesteld en werd bepaald dat deze
wereldwijd geldig waren. Tevens werden zaken als het inschatten van
het lawaai en lawaaibeheersing in meer detail geadresseerd [31].
Net als in het eerste richtlijndocument zijn ook in de richtlijnen uit 1999
advieswaarden afgeleid. Daarbij is, nog meer dan in 1980, uitgegaan
van specifieke gezondheidseffecten en specifieke omgevingen. Het ging
Pagina 148 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

om de volgende gezondheidseffecten: (i) interferentie van spraak en
communicatie, (ii) gehoorverlies, (iii) slaapverstoring, (iv) hinder, en (v)
(a)sociaal gedrag. Deze gezondheidseffecten zijn gekozen omdat
destijds voor deze effecten voldoende bewijslast was voor een relatie
met geluid. Naast onderscheid in gezondheidseffecten, werd onderscheid
gemaakt tussen de volgende soorten omgevingen en situaties: (a)
woningen (incl. slaapkamer en woonomgeving buitenshuis), (b) scholen,
(c) ziekenhuizen, (d) industriële gebieden, winkel gebieden,
verkeersgebieden (binnenshuis en buitenshuis), (e) ceremonies,
festivals en evenementen, (f) koptelefoons, (g) impulsgeluiden
geproduceerd door speelgoed, vuurwerk en vuurwapens, en (h) parken
en natuurgebieden. Voor elk type omgeving en situatie werden de
geïdentificeerde gezondheidseffecten in overweging genomen. Bij het
vaststellen van de advieswaarde werd vervolgens uitgegaan van de
laagste geluidniveaus die van invloed waren op de gezondheid. Daartoe
werd per type omgeving en situatie steeds een kritisch
gezondheidseffect gekozen. De advieswaarden correspondeerden steeds
met het ‘lowest effect level’ (drempelwaarde) voor de algemene
bevolking. De richtlijnwaarden voor hinder weken hier echter van af: dit
waren dagwaarden waaronder een meerderheid van de volwassen
bevolking zou worden beschermd tegen matige of ernstige hinder.
Net als de schrijvers van het WHO document uit 1980, liep men bij het
afleiden van de advieswaarden voor de richtlijnen in 1999 ook aan tegen
het feit dat er in die tijd nog nauwelijks blootstelling-responsrelaties
beschikbaar waren. Het wetenschappelijke bewijs was destijds relatief
beperkt. Blootstelling-responsrelaties tussen de langdurige blootstelling
aan geluid en hinder waren destijds het beste en wat beschikbaar was
[127-130]. Ook voor effecten van blootstelling aan nachtelijk geluid
waren er blootstelling-respons relaties beschikbaar waarbij ondermeer
de blootstelling aan nachtelijke geluid events (“single-noise events”)
werd gerelateerd aan het aantal ontwakingen [131-134].
In 2009, 10 jaar later, werden door de WHO gezondheidskundige
richtlijnen gepresenteerd voor de negatieve effecten van nachtelijke
geluidblootstelling (de zogenoemde ‘night noise guidelines’) [34].
Ondertussen is de EU-richtlijn Omgevingslawaai (END) van kracht
geworden [6]: internationale regelgeving op het gebied van geluid. Om
de ontwikkeling van toekomstige regelgeving op het gebied van
nachtelijk lawaai te ondersteunen, heeft het WHO Regional Office for
Europe de ‘Night Noise Guidelines’ ontwikkeld. Daartoe werd door de
WHO in 2003 een werkgroep met experts opgezet die de Europese
Commissie en haar Lidstaten van wetenschappelijk advies moest
voorzien voor de ontwikkeling van toekomstige wetgeving en
beleidsacties op het gebied van nachtelijk geluid. De review van het
beschikbare wetenschappelijke bewijs over de gezondheidseffecten van
nachtelijk geluid was uitgevoerd door een interdisciplinair team. De
bijdragen van de experts werden beoordeeld door het team en na een
discussie op een technical meeting geïntegreerd in een rapportage. In
totaal zijn er vier technical meetings georganiseerd. In 2006 werden alle
rapportages samengevoegd tot een richtlijnendocument. Dit document
is vervolgens weer gereviewd en becommentarieerd door stakeholders
en experts.
Net als bij de richtlijnwaarden uit 1999, is men ook bij de ‘Night Noise
Guidelines’ uitgegaan van de drempelwaarden. Voor verschillende
Pagina 149 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

effecten zijn eerst drempelwaarden vastgesteld. Vaak betrof dit niveaus
voor binnenshuis. In de END moeten echter de geluidniveaus
buitenshuis worden gerapporteerd. Er werd aangenomen dat het
verschil tussen geluidniveaus binnenshuis en buitenshuis 21 decibel was.
Op basis van de drempelwaarden voor de verschillende effecten, de
sterkte van de bewijslast voor deze effecten, en het verschil in
geluidniveau tussen binnen- en buitenshuis, werden een aantal
aanbevelingen opgesteld om de gezondheid van de bevolking te
beschermen tegen de negatieve effecten van nachtelijke blootstelling.
Daaruit is een ‘night noise guideline’ (NNG) waarde afgeleid van 40 dB
(Lnight, outside). Deze waarde moet worden beschouwd als een Lowest
Observed Adverse Effect Level (LOAEL) en is “health-based”. Daarnaast
heeft de WHO als onderdeel van de night noise guidelines ook nog een
interim target (IT) waarde vastgesteld op 55 dB (Lnight). Deze IT-waarde
is niet “health-based” en werd aanbevolen in situaties waar het om
verschillende redenen niet mogelijk was om op korte termijn de night
noise guideline waarde van 40 dB (Lnight, outside) te bereiken [135].
De totstandkoming van de WHO-richtlijnen
Welke groepen zijn er betrokken geweest bij de totstandkoming van de
WHO-richtlijnen?
Het afleiden en opstellen van de gezondheidskundige advieswaarden en
bijbehorende aanbevelingen is verlopen volgens een protocol dat is
opgesteld volgens de regels van het “WHO Handbook for Guideline
Development” [36]. Het WHO-handboek schrijft voor dat er bij de
ontwikkeling van de richtlijnen verschillende groepen zijn betrokken met
elk hun eigen rol.
• De WHO steering group: in de stuurgroep zitten leden van
verschillende afdelingen van de WHO. De rol van deze groep is
om administratieve ondersteuning te bieden bij het ontwikkelen
van de richtlijn. Ook draagt deze groep zorg voor het vaststellen
van de scope van de WHO-richtlijn en het opstellen van de
hoofdvragen in PICO format. Daarnaast moeten ze het
Systematic Review team en een methodoloog vaststellen.
• De Guideline Development Group (GDG): Deze groep is volgens
het handboek van de WHO verantwoordelijk voor het afleiden
van de evidence-based aanbevelingen die onder meer zijn
gebaseerd op de uitkomsten van de evidence reviews.
• De External review group (ERG): Deze groep bestaat uit experts
op het gebied van geluid en gezondheid, stakeholders die
waarschijnlijk te maken krijgen met de resultaten en effecten van
de nieuwe richtlijnen, en geïnteresseerde partijen. Deze groep
wordt gevraagd om in de verschillende fases van het proces
commentaar te leveren over de helderheid en implicaties van de
implementatie van de richtlijnen en bijbehorende aanbevelingen.
• Het Systematic Review Team (SRT): het SRT omvat een groep
van experts op het gebied van geluid en gezondheid. Hun rol is
om alle relevante literatuur te reviewen in het licht van de
richtlijnen. Onderzoekers van het RIVM maakten deel uit van het
SRT.
Een uitgebreide beschrijving van de rollen en verantwoordelijkheden van
de verschillende groepen die bij de ontwikkeling van de richtlijnen en
Pagina 150 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

bijbehorende aanbevelingen betrokken zijn, is terug te vinden in het
WHO handboek.
De evidence reviews
Een evidence review is een literatuuroverzicht dat op een
gestructureerde wijze wordt uitgevoerd. Op basis van een vraagstelling
wordt op basis van een van te voren opgesteld zoekprotocol gezocht in
meerdere elektronische databases (bijvoorbeeld Embase, Pubmed of
Scopus). In- en exclusiecriteria worden gehanteerd om de in
aanmerking komende artikelen te selecteren. Met een van te voren
opgestelde checklist worden de benodigde gegevens uit de artikelen
geëxtraheerd. Het gaat dan bijvoorbeeld om zaken als: waar en
wanneer is de studie uitgevoerd, wat was de onderzoeksopzet, hoe
groot was het aantal deelnemers, inschatting van de blootstelling van de
deelnemers, welke eindpunten zijn er onderzocht en hoe zijn ze
gemeten, wat was het resultaat van de studie, is daarbij rekening
gehouden met factoren die resultaten mogelijk kunnen vertekenen.
Daarnaast moest elk artikel dat geselecteerd was, door de onderzoekers
worden beoordeeld op methodologische kwaliteit. Daarbij werd onder
meer gekeken naar mogelijk vertekening door inschatting van de
blootstelling, mogelijke vertekening door selectie van deelnemers, en
mogelijke vertekening door de meting van het te onderzoeken
gezondheidseindpunt. Indien mogelijk worden de resultaten van de
afzonderlijke onderzoeken samengevat tot één overall schatting van het
bestudeerde effect (meta-analyse).
Omdat de WHO zich voor de richtlijnen moest baseren op het best
beschikbare bewijsmateriaal, moesten de auteurs van de reviews ook
een oordeel geven over de kwaliteit van de gevonden bewijslast. Op
verzoek van de WHO moesten de onderzoekers daarbij gebruik maken
van de GRADE (‘Grading of Recommendations, Assessment,
Development and Evaluation’) methode [37]. Dit is een methode om de
kwaliteit van het wetenschappelijk bewijs te bepalen.
In GRADE wordt de kwaliteit van de beschikbare bewijslast beoordeeld
per gezondheidseindpunt, dus niet per studie maar over de studies
heen. Dit gebeurt in drie stappen. Deze worden weergegeven in figuur
1.1

Pagina 151 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Figuur 1.1 Beoordeling van kwaliteit van het beschikbare bewijs met GRADE.

GRADE heeft vier niveaus waarmee de sterkte van de bewijskracht
wordt aangegeven, variërend van zeer laag tot hoog (zie ook tabel 1.1).
Tabel 1.1 Kwaliteit van de bewijslast volgens GRADE

Kwaliteit van
bewijs
Hoog

Matig

Laag

Zeer laag

Interpretatie

Voorbeelden

Er is veel vertrouwen dat het werkelijke
effect dicht in de buurt ligt van de schatting
van het effect. Het is zeer onwaarschijnlijk
dat nieuwe resultaten het vertrouwen in de
schatting van het effect veranderen.
Er is matig vertrouwen in de schatting
van het effect: het werkelijk effect ligt
waarschijnlijk dicht bij de schatting van het
effect, maar er is een mogelijkheid dat het
hier substantieel van afwijkt.
Er is beperkt vertrouwen in de schatting
van het effect: het werkelijke effect kan
substantieel verschillend zijn van de
schattingen van het effect.
Er is weinig vertrouwen in de schatting
van het effect: het werkelijke effect wijkt
waarschijnlijk substantieel af van de
schatting van het effect.

Meerdere studies van hoge
kwaliteit met een consistent
resultaat

Pagina 152 van 162

Eén studie van hoge kwaliteit,
of meerdere studies met
beperkingen
Een of meerdere studies met
ernstige beperkingen
Er is geen direct
onderzoeksbewijs aanwezig.
Een of meerdere studies met
zeer ernstige beperkingen

RIVM-rapport 2019-0227

Blootstelling-respons relaties voor geluid en gezondheid
Het afleiden van gezondheidskundige advieswaarden met de Benchmark
Dosis Methode (BDM) is in een aantal stappen verlopen. Een van de
belangrijkste benodigdheden om deze methode te kunnen toepassen
zijn blootstelling-respons (BR) relaties die de associatie tussen de
blootstelling aan geluidniveaus veroorzaakt door een geluidbron en de
bijbehorende respons (bijvoorbeeld de kans op ernstige hinder of de
kans op het krijgen van een hartinfarct) beschrijft vanaf een
startwaarde. Als onderdeel van de evidence reviews is met metaanalyses voor een aantal van de geselecteerde gezondheidseindpunten
een BR-relatie afgeleid.
Met een BR-relatie kan worden uitgedrukt hoeveel effect er bij een
bepaalde blootstelling is te verwachten. Gecombineerd met gegevens
van de verdeling van geluidniveaus over de bevolking kunnen ze worden
gebruikt om een schatting te maken van het aantal mensen dat
negatieve effecten ondervindt door de blootstelling aan geluid.
Daarnaast kunnen ze worden ingezet om de maatschappij te informeren
en om de publieke en politieke bewustwording te vergroten. Ten slotte
zijn blootstelling-responsrelaties relevant bij het vaststellen
(gezondheidskundige) normen en kunnen ze een rol spelen bij
monitoring.
Een BR-relatie kan verschillende vormen aannemen (zie ook figuur 1.2).
Vaak is de relatie tussen blootstelling en effect of respons lineair: het
effect wordt sterker of de kans op een effect neemt toe naarmate de
blootstelling toeneemt. Soms verloopt de relatie wat ingewikkelder: zo
kan er sprake zijn van een drempelwaarde, waaronder geen
detecteerbare effect(en) optreden, of kan de kans op een effect juist
afnemen bij hoge blootstellingsniveaus.

Figuur 1.2 Veel voorkomende vormen van blootstelling-respons relaties (bron:
[136]).
Pagina 153 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Ernstige hinder
BR-relaties worden vaak beschreven met een formule. Dit is
bijvoorbeeld het geval voor ernstige hinder: De meest recentste BRrelaties die de associatie tussen bronnen van omgevingsgeluid en
ernstige hinder beschrijven zijn afgeleid als onderdeel van de evidence
review over hinder die is uitgevoerd door [19]. Figuur 1.3 toont hoe
deze BR-relaties er uit zien. De formules waarmee deze BR-relaties
beschreven kunnen worden en de kenmerken van de onderliggende
studies, zijn terug te vinden in tabel 1.2.

Figuur 1.3 De relatie tussen geluid van weg-, vlieg, en –railverkeer (Lden) en het
percentage ernstige hinder, afgeleid door Guski et al [19].
Tabel 1.2 De relatie tussen geluid van weg-, vlieg, en –railverkeer (Lden) en het
percentage ernstige hinder, afgeleid door Guski et al [19].

Geluidsbron

Vliegverkeer
Wegverkeer
Railverkeer

Afgeleide polynoom
voor het berekenen
van het % ernstige
hinder
-50,9693 + 1,0168*Lden
+ 0,0072*Lden2
78,9270 – 3,1162*Lden
+ 0,0342*Lden2
38,1596 – 2,05538*Lden
+ 0,0285*Lden2

Geluidsrange
(Lden)

Aantal studies
waarop relatie is
gebaseerd

40 – 75 dB

12

45 – 80 dB†

25

40 – 80 dB

9

†Origineel is de BR-relatie afgeleid voor de geluidsrange 40 – 80 dB (Lden). Echter, omdat
er tot ongeveer 45 dB (Lden) een afname te zien is van het percentage ernstige hinder bij
een toenemend geluidniveau, wordt een toe te passen geluidsrange van 45 – 80 dB (Lden)
geadviseerd.

De BR-relaties die door Guski et al [19] werden gepresenteerd, zijn
afgeleid door de resultaten van verschillende studies met elkaar te
combineren. Zo is de BR-relatie tussen geluid van wegverkeer en
ernstige hinder gebaseerd op de resultaten van maar liefst 25
Pagina 154 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

verschillende studies (zie ook tabel 1.2). Binnen een studie proberen
onderzoekers de relatie tussen de blootstelling aan geluid (meestal
uitgedrukt als de jaargemiddelde geluidbelasting Lden) en ernstige hinder
meestal te beschrijven op basis van vragenlijstonderzoek. Daarin wordt
hinder vaak gemeten door middel van een internationaal
gestandaardiseerde vraag [137]. De vraag verwijst per geluidbron naar
de ervaren mate van hinder in de thuissituatie gedurende de afgelopen
12 maanden. De hinder wordt bepaald door respondenten op een schaal
van 0 tot 10 aan te laten geven in welke mate zij zich gehinderd voelen.
Vervolgens wordt de gemeten hinder gerelateerd aan de geluidbelasting
op de gevel van een woning.
De BR-relatie tussen geluid van windturbines en ernstige hinder
Helaas is het Guski et al. [19] niet gelukt om in hun evidence review
voor de associatie tussen geluid van windturbines en ernstige hinder een
nieuwe BR-relatie af te leiden. In plaats daarvan maakte de WHO bij het
afleiden van de BMD gebruik van de resultaten van 4 studies waarin de
relatie tussen geluid van windturbines en ernstige hinder is onderzocht.
Het ging om twee Zweedse studies [87, 88], een Nederlandse studie
[86, 138] en een Japanse studie [139]. In 2008 hebben Janssen et al
[85] de resultaten van de Zweedse en Nederlandse studies
gecombineerd tot een BR-relatie. Omdat de resultaten van de Japanse
studie [139] te veel afweken van de resultaten van de andere drie
studies, hebben Guski et al [19] er in hun evidence review over hinder
voor gekozen om de resultaten van de vier studies niet met elkaar te
combineren door middel van een meta-analyse. Daarom is vooralsnog
geen algemeen toepasbare BR-relatie beschikbaar. Om toch een BMD,
en dus gezondheidskundige advieswaarde af te leiden, heeft de WHO
beide relaties over elkaar gelegd en bepaald bij welk geluidniveau 10%
van de populatie ernstig was gehinderd. Dit was bij 45 dB (Lden) het
geval.

Figuur 1.5 De relatie tussen geluid van windturbines op de gevel en het
percentage ernstige hinder afgeleid door Janssen et al [85] (stippellijn) en
Kuwano et al [139] (blauwe lijn). Afkortingen: % HA = percentage ernstige
hinder, Lden = geluidniveau veroorzaakt door geluid van windturbines. Let op: In
de studie van Kuwano et al [139] is het geluidniveau veroorzaakt door
windturbines uitgedrukt als Lden.
Pagina 155 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Ernstige slaapverstoring
Ook voor de associatie tussen de blootstelling aan nachtelijk
omgevingsgeluid en slaapverstoring zijn er BR-relaties beschikbaar. De
meest recentste BR-relaties zijn afgeleid door Basner en McGuire [15]
als onderdeel van hun evidence review. Het gaat om BR-relaties die de
associatie tussen de nachtelijke blootstelling aan geluid van weg, rail- en
vliegverkeer en ernstige slaapverstoring beschrijven. Figuur 1.4 toont
hoe deze BR-relaties eruit zien. De formules waarmee deze BR-relaties
beschreven kunnen worden en de kenmerken van de onderliggende
studies, zijn terug te vinden in tabel 1.3.

Figuur 1.4 De relatie tussen nachtelijk geluid (Lnight) en het percentage ernstige
slaapverstoring door nachtelijk geluid, afgeleid door Basner & McGuire [15].
Slaapverstoring is vastgesteld door vragen over moeilijkheden met inslapen of
wakker worden of verstoring van de nachtrust.

Bron

Tabel 1.3 De relatie tussen geluid van weg-, vlieg, en –railverkeer (Lnight) en het
percentage ernstige slaapverstoring* door nachtelijk geluid, afgeleid door
Basner en McGuire [15].

Vliegverkeer
Wegverkeer
Railverkeer

Afgeleide polynoom voor het
berekenen van het % moeilijkheden
met inslapen

Geluidsrange
(Lnight)

16,7885 – 0,9293*Lnight + 0,0198*(Lnight)2
19,4312 – 0,9336*Lnight + 0,0126*(Lnight)2
67,5406 – 3,1852*Lnight + 0,0391*(Lnight)2

40 – 65 dB
40 – 65 dB
40 – 65 dB

Aantal
studies
waarop
relatie is
gebaseerd
6
12
5

* Slaapverstoring is vastgesteld door vragen over moeilijkheden met inslapen of wakker
worden of verstoring van de nachtrust.

De BR-relaties die door Basner en McGuire [15] zijn afgeleid door de
resultaten van verschillende studies met elkaar te combineren. Zo is de
BR-relatie tussen nachtelijk geluid van wegverkeer en ernstige hinder
gebaseerd op de resultaten van 12 verschillende studies (zie ook tabel
1.3). Maar hoe wordt slaapverstoring gemeten binnen zo’n studie?
Slaapverstoring is een term die vaak wordt gebruikt als het gaat om het
aanduiden van het effect van de blootstelling aan nachtelijk geluid.
Pagina 156 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Volgens de WHO [39] is het bovendien van grote invloed op gezondheid
en welzijn. De (ervaren hinderlijkheid van) slaapverstoring wordt vaak
gemeten als onderdeel van een vragenlijst. Daarin wordt gevraagd naar
de frequentie en/of mate van slaapverstoring van de afgelopen periode
[140]. Echter, tijdens de nacht zijn mensen zich vaak niet bewust van
zichzelf of hun omgeving. Het proces van inslapen en de periodes dat
men wakker is tijdens de nacht dragen daarom disproportioneel bij aan
de inschatting van de frequentie en/of mate van slaapverstoring.
Daarom worden als onderdeel van een vragenlijst vaak ook
verschillende indicatoren van slaapverstoring en/of zelf-gerapporteerde
slaapkwaliteit gemeten: bijvoorbeeld ontwaken of ’s nachts wakker
worden, of moeite met in slaap vallen, verstoring van de nachtrust. Dit
was ook het geval bij de BR-relaties die Basner en McGuire [15] hebben
afgeleid. Slaapverstoring werd t.b.v. deze BR-relaties vastgesteld door
vragen over moeilijkheden met inslapen, of wakker worden, of
verstoring van de slaap.
Coronaire hartziekten
De relatie tussen geluid en het risico op coronaire hartziekten wordt
vaak beschreven aan de hand van een verandering in het Relatieve
Risico (RR). Het RR is de verhouding van het absolute risico op
ziektegeval in een populatie met een zekere geluidsblootstelling
(bijvoorbeeld het aantal gevallen van coronaire hartziekten per 1.000
mensen per jaar bij x dB) ten opzichte van het absolute risico in een
populatie met een andere geluidsblootstelling. De grootte van het RR is
mede afhankelijk van het verschil in geluidsblootstelling tussen beide
populaties [99].
In hun evidence review, hebben Van Kempen et al [20, 21] de relatie
tussen geluid en coronaire hartziekten beschreven aan de hand van het
RR per 10 dB (Lden) toename in geluidniveau. De onderzoekers vonden
aanwijzingen dat omgevingsgeluid is geassocieerd met een verhoogd
risico op coronaire hartziekten. Het beste onderbouwd (meest robuust)
zijn de effecten van wegverkeer: voor de relatie tussen geluid van
wegverkeer en de incidentie van coronaire hartziekten werd een RR
gevonden van 1,08 (95%Bthi: 1,01-1,15) per 10 dB (Lden).
Over de vorm van de blootstelling-respons relatie bestaat nog steeds
onzekerheid. Daarom is het onzeker wat de precieze hoogte van het
geluidniveau is vanaf waar het geschatte RR per 10 dB voor de
incidentie aan coronaire hartziekte kan worden toegepast. Een RR per
10 dB verandering in het geluidniveau geeft aan dat er een constant RR
per eenheid geluid zou zijn. Dit veronderstelt een exponentiele relatie
tussen geluid blootstelling en de incidentie.
Een belangrijke reden voor het gebruik van een RR per 10 dB is dat de
verschillende studies waarin de invloed van geluid op het
cardiovasculaire systeem wordt onderzocht, verschillende referentie
groepen gebruiken. Bijvoorbeeld in een aantal vooral oudere studies
worden personen blootgesteld aan geluidniveaus lager dan 60 dB,
aangeduid als de referentie groep; andere studies duiden personen
blootgesteld aan geluidniveaus lager dan 55 dB, aan als de
referentiegroep. Tegenwoordig zijn er ook studies waarin personen
blootgesteld aan geluidniveaus van minder dan 45 dB worden aangeduid
als de referentiegroep.
Helaas is er voor het vaststellen van een drempelwaarde geen gouden
standaard voorhanden. In sommige meta-analyses [141, 142] wordt
Pagina 157 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

gekeken naar het gewogen gemiddelde referentieniveau. De metaanalyses van Vienneau et al [142] en Babisch [141] kwamen door
middel van deze methode uit op respectievelijk 50 en 52 dB (Lden). Dit is
een stuk lager dan de resultaten van een eerdere meta-analyse van
Babisch, waarin hij veronderstelde dat er geen effecten van geluid van
wegverkeer te verwachten waren onder geluidniveaus van 60 dB (LAeq,622hr) of lager [143, 144]. Ook de WHO heeft geprobeerd een gewogen
gemiddelde referentieniveau te schatten vanaf waar het door Van
Kempen et al. [20, 21] geschatte RR per 10 dB van 1,08 toegepast zou
kunnen worden. Zij komen uit op een waarde van 53 dB (Lden). Let op:
dit is toevallig gelijk aan de gezondheidskundige advieswaarde die is
afgeleid voor geluid van wegverkeer.
Uiteindelijk zijn voor effecten op het cardiovasculaire systeem zoals
coronaire hartziekten en hypertensie een aantal BR-relaties afgeleid
(alle uitgedrukt als RR per 10 dB). Daarbij gaat het vooral om BRrelaties voor wegverkeer. Omdat de effecten van geluid van vlieg- en
railverkeer minder vaak onderzocht zijn, ontbreken daar vaak BRrelaties. Voor de overige kritische gezondheidseindpunten zoals
begrijpend lezen of permanent gehoorverlies zijn in de betreffende
evidence reviews geen nieuwe BR-relaties afgeleid.
Meer achtergronden over de verschillende BR-relaties (hoe ze eruit zien,
hoe ze zich verhouden tot al bestaande internationale BR-relaties en de
nieuwste nationale BR-relaties en hoe je ze kan toepassen), zijn terug te
vinden in Van Kempen [1].

Pagina 158 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Bijlage 3 Samenvattingen van rapporten en memo’s uit
2018-2019, uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat

Rijkswegen
Rijkswaterstaat, Lnight als dosismaat voor verkeerslawaai,
Rijkswaterstaat, Memorandum d.d. 19 juni 2018, Utrecht [80]
Dit memorandum gaat in op de gevolgen van de invoering van de Lnight
als aanvullende geluidnorm voor rijkswegen. Een berekening leert dat er
geen situaties (kunnen) bestaan waarvoor de WHO-advieswaarde voor
de Lnight voor wegverkeer (45 dB aan de gevel) wordt overschreden
zolang de standaardwaarde van 50 dB voor Lden (zoals nu al voor
geluid van rijkswegen geldt en straks onder de Omgevingswet ook voor
provinciale wegen gaat gelden) niet wordt overschreden. Maar indien de
WHO-advieswaarde van 53 dB Lden tot standaardwaarde zou worden
verheven, is er bij Rijks- en provinciale wegen wel een risico op
overschrijding van de 45 dB Lnight (ook als de waarde van 53 dB Lden niet
wordt overschreden). Vervolgens wordt in het memorandum verkend
wat het voor het beheersysteem van de naleving van plafonds zou
betekenen als parallel aan de huidige Lden-plafonds ook Lnight-plafonds
wordt ingevoerd als aanvullend criterium. In dat geval is het wel
mogelijk in een beperkt aantal situaties dat Lnight-plafonds worden
overschreden, terwijl de Lden-plafonds (53 dB Lden) op die locatie niet
worden overschreden, bijvoorbeeld bij een verschuiving van het verkeer
naar de nachtperiode.
Spoorwegen
Doorschot, J.; Peeters, B.; Olink, E.; Nieuwenhuizen, E.; (2018)
Impactanalyse geluid spoor, M+P, M+P.MIW.18.01.1, Vught [114]
Dit rapport geeft een deels kwantitatieve en deels kwalitatieve analyse
van de gevolgen van het overnemen van de WHO-advieswaarden in de
Nederlandse geluidnormering voor railverkeer. Er worden ook varianten
beschouwd waarbij voor railverkeer dezelfde normen als voor
wegverkeer zouden gaan gelden. De analyse schetst de (kwantitatieve)
gevolgen aan de hand van een beoordeling van de uitwerking van het
doelmatigheidscriterium (DMC) bij diverse configuraties van woningen
langs het spoor (‘clusters’ genaamd). Het DMC is de wettelijke methode
om bij overschrijding van de geluidnormen voor geluid van spoor- en
rijkswegen te bepalen of (en zo ja, welke) geluidmaatregelen doelmatig
zijn in een cluster woningen.
Een kwalitatieve analyse wordt gegeven van de introductie van de Lnight
in de plafondsystematiek. Tot slot wordt het effect van de introductie
van WHO-advieswaarden op rangeerbewegingen beschouwd, waarvan
het geluid onder de Omgevingswet eveneens onder de
plafondsystematiek worden gebracht. Het rapport concludeert dat de
overname van WHO-advieswaarden als voorkeurswaarde enerzijds
consequenties heeft voor de baten (gezondheid), en anderzijds voor de
kosten van maatregelen, voor de uitvoeringslast, en ook voor de
lopende geluidsanering.

Pagina 159 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Doorschot, J.; Peeters, B.; Olink, E.; Schwanen, W.; (2019), Studie naar
mogelijkheden voor implementatie Lnight in wettelijk kader, M+P,
M+P.MIW.18.02.1 , Vught [79]
Dit rapport verkent de opties om voor railverkeer de Lnight als
aanvullende geluidmaat op te nemen in de regelgeving. Het bevat geen
advies, maar geeft een impact-assessment waarbij de gevolgen van
verschillende keuzes voor de implementatie van Lnight worden beoordeeld
op onder meer bestuurlijke aspecten, technisch-inhoudelijke aspecten
en gezondheidsaspecten. De onderzochte scenario’s betreffen het
rechtstreeks overnemen van WHO-advieswaarde voor Lden en/of Lnight
voor de voorkeurswaarde. Ook worden scenario’s onderzocht waarbij de
WHO-adviezen voor de Lnight op een indirecte manier in de regelgeving
worden ingebed.
Rijkswegen en Spoorwegen
Schwanen, W; Doorschot, J.; Peeters, B.; Hardeman, S. (2019) Opties
om de dosis-effectrelaties te verwerken in het doelmatigheidscriterium,
M+P, M+P.MIW.19.01.6, Vught [77]
Dit rapport werkt een aantal opties uit om op basis van de nieuwe BRrelaties van de WHO de puntentelling van het doelmatigheidscriterium
(DMC) aan te passen. De huidige puntentelling kan op verschillende
manieren worden aangepast, rekening houdend met het verloop van de
BR-relaties voor Lden en Lnight. De studie heeft als randvoorwaarde
meegekregen dat het totale investeringsbudget gelijk blijft, en heeft als
uitgangspunt dat de voorkeurswaarde niet wordt gewijzigd. Een aantal
onderzochte varianten van de puntentelling blijkt te kunnen voldoen aan
de budgettaire randvoorwaarde.
Lokale spoorwegen en gemeentelijke en provinciale wegen
Lammerts van Bueren, K. en Elbers, F. (2018) Impactstudie nieuwe
WHO-richtlijn geluid, dBVision, I&W002-04-02fe, , Utrecht [116]
Dit rapport beschrijft de impact van en de handelingsopties voor het
overnemen van de WHO-advieswaarden als geluidnorm voor lokale
spoorwegen, gemeentelijke en provinciale wegen. De studie geeft de
aantallen woningen die thans boven de WHO-advieswaarden liggen.
Verder worden de kosten van maatregelen berekend voor wanneer de
geluidbelasting van die woningen volledig tot de advieswaarde worden
teruggebracht. Voor gemeentelijke wegen wordt gesteld dat de
mogelijkheid om voldoende geluidmaatregelen te treffen afhankelijk zal
zijn van de mate waarin hoge schermen langs zulke wegen inpasbaar
worden geacht. Dat komt doordat met maatregelen aan de bron te
weinig geluidreductie kan worden gerealiseerd: stillere wegdekken,
minder verkeer, lagere snelheden, meer stille banden, meer elektrische
voertuigen. Dit speelt ook bij provinciale wegen. De studie geeft aan wat
de kosten van gevelisolatie zouden zijn voor alle woningen waar de
overschrijding van de geluidbelasting aan de gevel niet kan worden
weggenomen.
Geschiedenis normstelling geluid
Universiteit Utrecht, (2019), Notitie: de historische ontwikkeling van de
normen voor geluidhinder door weg-, spoor- en vliegverkeer, september
2019, Utrecht [24]
De notitie gaat in op de historische ontwikkeling van de geluidnormen
voor wegverkeer, railverkeer en luchtvaart. Verder worden de
Pagina 160 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

overwegingen geschetst die daarbij steeds een rol hebben gespeeld. Uit
een analyse van de parlementaire geschiedenis wordt geconcludeerd dat
de huidige geluidnormen niet veel verschillen van die welke in de eerste
geluidregelgeving werden aangehouden. De hoogte van de
geluidnormen is meestal een afweging tussen gezondheidsaspecten en
stedenbouwkundige aspecten. In de loop der tijd zijn veranderingen
doorgevoerd in de normstelling met betrekking tot uniformering en
afwijkmogelijkheden (uitzonderingen). In de toelichting bij die
uitzonderingen wordt meestal niet ingegaan op de milieuhygiënische
redenen daarvoor.
Luchtvaart
Van den Berg, R., Kemper, D. (2019), Impactanalyse nieuwe WHO
'Environmental Noise Guidelines', Deelimpactanalyse Luchtvaart, To70,
18.171.33, Den Haag [84]
Het rapport geeft een overzicht van de huidige aanpak van geluidhinder
rondom Nederlandse luchthavens. Verder bevat het gegevens van de
omvang van de impact van geluid bij de luchthavens Schiphol,
Maastricht-Aachen en Lelystad. Het effect van het eventueel
aanscherpen van de huidige geluidnormen tot het niveau van de WHOadvieswaarden wordt berekend in termen van geluidbelast oppervlak,
aantal woningen, ernstig gehinderden en ernstig slaapverstoorden. Als
beleidsopties worden onder meer genoemd: bronbeleid in Europees
kader en via tariefdifferentiatie, (aanvullende) gevelisolatie, operationele
en explotatiemaatregelen, en verbeterde communicatie en consultatie.
Addendum To70, (2019), Geschiedenis omtrent gezondheidsafweging
en uitgangspunten bij normstelling voor de geluidbelasting rondom
luchthavens in Nederland. Addendum inzake Motie Schonis, To70,
19.171.18, Den Haag [145]
Het addendum bespreekt de geschiedenis van het normenstelsel en het
beleid, en geeft weer wat het verschil in BR-relaties (tussen de huidige
en die van de WHO) betekent voor de berekende aantallen ernstig
gehinderden en ernstig slaapverstoorden rond Schiphol, MaastrichtAachen en Lelystad.

Pagina 161 van 162

RIVM-rapport 2019-0227

Bijlage 4 Motie Schonis

Tweede Kamer der Staten-Generaal
Vergaderjaar 2018–2019

35 000 A

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Infrastructuurfonds voor het jaar 2019

Nr. 60

MOTIE VAN HET LID SCHONIS

Voorgesteld tijdens het Notaoverleg van 29 november 2018
De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
constaterende dat de WHO met haar recent gepubliceerde rapport
onderbouwd heeft dat er een sterke correlatie is tussen geluidsoverlast
en negatieve gezondheidseffecten;
overwegende dat er met het bestaande beleid reeds ingezet wordt op
het voorkomen en waar mogelijk verminderen van geluidsoverlast;
van mening dat het belangrijk is om op lange termijn toe te blijven
werken naar vermindering van de negatieve gezondheidseffecten als
gevolg van geluid;
verzoekt de regering, om onafhankelijk onderzoek te laten verrichten
om in kaart te brengen hoe het WHO-rapport zich verhoudt tot de
huidige (inter)nationale wet- en regelgeving en naar de mogelijkheden
om het WHO-rapport te gebruiken ter versterking van het
(inter)nationaal beleid en de mogelijke gevolgen daarvan voor de
Nederlandse situatie, en de Kamer over de resultaten te informeren,
en gaat over tot de orde van de dag.
Schonis

Pagina 162 van 162

RIVM
De zorg voor morgen begint vandaag