Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

29 304

Certificatie en accreditatie in het kader van het
overheidsbeleid

Nr. 8

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 februari 2020
Op 1 januari 2018 is het nieuwe stelsel van wettelijke certificatie op het
gebied van arbeidsomstandighedenbeleid ingevoerd1. Deze wijziging
heeft ook betrekking op asbestcertificatie. In gesprekken met Uw kamer
– met name over de uitvoering van de beleidsreactie asbest – merk ik dat
dat er veel vragen zijn over de werking van het certificatiestelsel. In deze
brief wil ik daarover graag helderheid geven.
Allereerst zet ik uiteen hoe de instrumenten certificatie en accreditatie tot
stand zijn gekomen en hoe zij werken. Daarna ga ik in op het gebruik van
certificatie in het arbobeleid en schets ik de daarvoor relevante Europese
context. Voorts belicht ik mijn rol bij en verantwoordelijkheid voor de
vaststelling van certificatieverplichtingen en de achterliggende certificatieschema’s in het arbobeleid. Ook ga ik in op de keuze van het kabinet om
wettelijk verplichte arbocertificaten alleen te laten afgeven door certificerende instellingen die zijn geaccrediteerd door de Raad voor Accreditatie
(RvA). Tenslotte maak ik enkele opmerkingen over toezicht op certificaathouders en op certificerende instellingen.
Een vereenvoudigde grafische weergave van dit certificatiestelsel is
opgenomen in de bijlage bij deze brief.
Certificatie: van privaat naar publiek instrument
Het instrument certificatie vindt zijn oorsprong bij bedrijven die zich graag
in kwalitatieve zin van hun concurrenten wilden onderscheiden. Een
onafhankelijke kwaliteitstoets door derden op producten, diensten en
interne processen moest het vertrouwen van klanten en afnemers
vergroten en de concurrentiepositie verbeteren. Bij certificatie wordt
gebruik gemaakt van deskundigheid en kennis van alle betrokken partijen
die in gezamenlijk overleg de certificatie-eisen opstellen. Door dit
1

kst-29304-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Stb. 2017, nr. 487.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 304, nr. 8

1

gezamenlijke proces kan een breed draagvlak ontstaan voor deze eisen en
kunnen certificaten een belangrijke betekenis krijgen in de markt. De
certificatie-eisen kunnen steeds worden bijgesteld op basis van marktspecifieke ontwikkelingen en de stand van de techniek en wetenschap.
Nadat certificatie haar nut in de private markt had bewezen, is de overheid
certificatie gaan gebruiken om publieke belangen te borgen – zowel op
Europees als op nationaal niveau. De overheid maakt op deze manier
gebruik van de kennis en het zelfregulerend vermogen in de
maatschappij. Bijvoorbeeld door bedrijven te verplichten bepaalde
producten (zoals in gebruik genomen liften) periodiek te laten keuren.
Certificatie als vorm van conformiteitsbeoordeling
Naast certificatie wordt ook gebruik gemaakt van testen, keuren en
inspecteren. Dergelijke instrumenten vallen onder de noemer conformiteitsbeoordeling. Door middel van conformiteitsbeoordelingen wordt
vastgesteld of een product, dienst, persoon, ontwerp of een systeem
voldoet aan bepaalde vooraf gestelde eisen. Voorbeelden daarvan zijn het
procescertificaat voor asbestverwijderingsbedrijven of persoonscertificaten voor deskundig asbestverwijderaars of duikers. De beoordelingen
worden uitgevoerd door conformiteitsbeoordelingsinstanties (CBI’s), zoals
certificerende instellingen, keuringsinstellingen of laboratoria.
Conformiteitsbeoordelingen kunnen wel of niet worden uitgevoerd onder
accreditatie van de RvA. Een accreditatie door de RvA borgt de onafhankelijkheid en deskundigheid van CBI’s. Het is kabinetsbeleid dat overheden
– bijvoorbeeld bij een wettelijke verplichtstelling – gebruik maken van een
conformiteitsbeoordeling onder RvA-accreditatie2. Met deze accreditatie
kan de CBI bij de Minister een aanvraag indienen om aangewezen te
worden voor de afgifte van wettelijk verplichte conformiteitsbeoordelingen.
Certificatie geeft weliswaar een gerechtvaardigd vertrouwen dat personen
of bedrijven voldoen aan gestelde eisen, maar biedt geen garantie
daartoe. Certificerende instellingen zijn immers niet in staat om te allen
tijde te bewaken dat een certificaathouder handelt volgens de gestelde
eisen, ook al dienen zij dit wel periodiek aan te tonen. Ook zijn certificerende instellingen niet toegerust om fraude door certificaathouders op te
sporen of te voorkomen. Klachten over certificaathouders die aan de
certificerende instelling worden gericht, kunnen wel leiden tot nader
onderzoek bij de certificaathouder.
Gebruik van certificatie in het arbobeleid
Ook het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) maakt
gebruik van certificatie. De arboregelgeving bevat voor enkele typen
bedrijven (asbestinventarisatie- en asbestverwijderingsbedrijven,
arbodiensten, of bedrijven die ontplofbare oorlogsresten opsporen) en
beroepsbeoefenaren (asbestverwijderaars, toezichthouders asbestverwijdering, arbokerndeskundigen en duikers) de verplichting om te
beschikken over een proces-, managementsysteem- dan wel persoonscertificaat.
Er zijn geen Europese voorschriften die vereisen dat er in de sfeer van de
arboregelgeving wettelijke certificatieverplichtingen moeten zijn (dan wel

2

Zie Kamerstuk 29 304, nr. 6. En het daarbij gevoegde rapport «Het gebruik van conformiteitsbeoordeling en accreditatie in het overheidsbeleid» van de Interdepartementale Commissie
Conformiteitsbeoordeling en Normalisatie (ICN) uit augustus 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 304, nr. 8

2

andere vormen van verplichte conformiteitsbeoordelingen3). Nederland
heeft er zelf voor gekozen om via de arboregelgeving bepaalde typen
bedrijven en beroepsbeoefenaren de verplichting op te leggen te
beschikken over een certificaat.
Certificerende instellingen die wettelijk verplichte certificaten willen
afgeven moeten zelf ook aan wettelijke eisen voldoen. Voorheen wees de
Minister van SZW certificerende instellingen aan op basis van een
beoordeling door de RvA. Deze beoordelingen leken op accreditaties,
maar waren dat niet. In 2012 heeft de Europese Commissie kenbaar
gemaakt dat nationale accreditatie-instanties geen andere activiteiten dan
accreditaties mogen verrichten4. De RvA diende dus de beoordelingen te
beëindigen. Dit is mede aanleiding geweest tot aanpassing van het
Arbeidsomstandighedenbesluit in 20175. Daarbij is bepaald dat de
betreffende certificerende instellingen alleen kunnen worden aangewezen
op grond van een accreditatie door de RvA. Dit is door de Minister van
SZW in 2017 nader uitgewerkt in de artikelen 1.5b en 1.5c van het
Arbeidsomstandighedenbesluit6. Deze artikelen bevatten criteria voor
aanwijzing van certificerende instellingen die wettelijk verplichte
arbocertificaten willen afgeven en de bepaling dat certificerende instellingen via een accreditatie door de RvA moeten aantonen aan die criteria
te voldoen7.
Accreditatie en arbocertificatie
Accreditaties van certificerende instellingen op het arbo-terrein kunnen
alleen worden afgegeven aan de hand van in de Europese Unie geharmoniseerde normen8. De aard van de certificaten die de certificerende
instelling wil afgeven bepaalt welke geharmoniseerde norm van
toepassing is.
De verplichting dat certificerende instellingen moeten beschikken over
een accreditatie om aangewezen te worden voor de afgifte van wettelijk
verplichte certificaten heeft een aantal voordelen:
– Bij accreditatie worden internationaal gevalideerde normen en vormen
van toetsing toegepast die hun waarde hebben bewezen;
– De criteria voor accreditatie betreffen onder meer de deskundigheid,
onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de certificerende instelling en
de daarvoor werkzame deskundigen;
– Er wordt bij initiële accreditatie op het voldoen aan alle eisen geaudit.
Vervolgens wordt er gedurende de looptijd van de accreditatie jaarlijks
op een steekproef van de eisen getoetst;
– In het kader van de accreditatie wordt het certificatieschema beoordeeld op de eisen uit de accreditatienorm, de interne consistentie en of
de eisen waarop bij de certificaataanvrager wordt geëxamineerd of
wordt geaudit, ook daadwerkelijk kunnen leiden tot het vertrouwen dat
aan het doel van het certificatieschema wordt voldaan.
3

Dat is wel het geval voor de conformiteitsbeoordelingen op grond van diverse warenwetbesluiten, zoals die voor liften en machines, waarvoor de Minister van SZW ook verantwoordelijk
is.
4
CERTIF 2012-02REV4.
5
Stb. 2017, nr. 487.
6
Stb. 2017, nr. 487.
7
Deze criteria voor aanwijzing van certificerende instellingen zijn, voor zover mogelijk en
passend, gelijk aan de criteria voor aanwijzing van CBI’s in de Warenwetbesluiten waarvoor de
Minister van SZW ook verantwoordelijk is.
8
NEN-EN-ISO/IEC 17021 Conformiteitsbeoordeling – Eisen voor instellingen die audits en
certificatie van managementsystemen uitvoeren;
NEN-EN-ISO/IEC 17024 Conformiteitsbeoordeling – Algemene eisen voor instellingen die
certificatie van personen uitvoeren; en
NEN-EN-ISO/IEC 17065 Conformiteitsbeoordeling – Eisen voor certificatie-instellingen die
certificaten toekennen aan producten, processen en diensten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 304, nr. 8

3

De RvA beschouwt de certificerende instelling die een accreditatie
aanvraagt voor het afgeven van certificaten op basis van de eisen in een
certificatieschema, als de partij die verantwoordelijk is voor de kwaliteit
van dat schema. Dus als de RvA bij de behandeling van de accreditatieaanvraag tekortkomingen in het certificatieschema aantreft, zal zij de
certificerende instelling daarop aanspreken. De certificerende instelling
moet er dan voor zorgen dat de tekortkomingen worden opgelost. Worden
de tekortkomingen niet verholpen, dan krijgt de certificerende instelling
geen accreditatie.
De aansprakelijkheid van certificerende instellingen voor het certificatieschema en de organisatie van het schemabeheer impliceert dat zij zelf
moeten kunnen bepalen wie de schemabeheerder is9. In het verleden
bepaalde SZW wie het schemabeheer uitvoerde en heeft zij met de
schemabeheerders juridisch niet-bindende convenanten afgesloten. Nu de
certificerende instellingen zelf bepalen wie voor hen het schemabeheer
uitvoert, is de primaire relatie in het schemabeheer er een tussen de
schemabeheerder en de certificerende instelling(en). Bijgevolg zijn de
eerder afgesloten convenanten tussen de Minister van SZW en de
schemabeheerders niet passend meer. Zij zullen daarom worden
opgezegd zodra alle certificerende instellingen op een bepaald certificatieterrein zijn geaccrediteerd. Het convenant tussen Ascert en SZW over het
schemabeheer en het functioneren van de schemabeheerder wordt, naar
aanleiding van de motie van de leden Stoffer en Von Martels (Kamerstuk
35 300 XV, nr. 89) meteen opgezegd.
Toetsing van certificatieschema’s
Een certificatieschema dient tot stand te komen in samenspraak met alle
betrokken partijen. Als er meerdere certificerende instellingen zijn, moet
gezamenlijk overleg ertoe leiden dat alle betrokken instellingen de
certificatie-eisen op dezelfde wijze interpreteren en indien nodig
gezamenlijk aanpassingen van het certificatieschema voorbereiden. Ook
dienen zij een gezamenlijke schemabeheerder aan te wijzen. Met andere
woorden: er is altijd slechts één certificatieschema dat geldig is binnen
een wettelijke certificatieverplichting. Dit is noodzakelijk omdat er anders
voor het voldoen aan een wettelijke verplichting meerdere en mogelijk
zelfs tegenstrijdige eisen zouden bestaan. De RvA toetst altijd of aan de
voorgaande bepalingen wordt voldaan.
De RvA heeft geen oordeel of opvatting over de inhoud van de eisen in
het certificatieschema. De «hoogte van de lat» wordt in beginsel bepaald
door de schemabeheerder. Die moet op zijn beurt uiteindelijk wel de
Minister van SZW overtuigen, anders krijgt het schema geen wettelijk
verbindende status. Dat betekent niet dat de Minister van SZW zonder
enige toetsing vooraf het op basis van een door private partijen opgesteld
en door de RvA akkoord bevonden certificatieschema wettelijk verplicht
stelt. Voordat de Minister van SZW dat doet, zal hij in algemene zin
nagaan of de eisen uit het certificatieschema niet in strijd is met wettelijke
voorschriften en voldoende van belang zijn voor het te bereiken doel.
Maar ook of deze eisen niet onnodig zwaar, belastend of belemmerend
zijn. Ook wordt het certificatieschema in concept voorgelegd aan de
Inspectie SZW voor een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets. De
Minister van SZW zorgt ervoor dat de uitkomsten van deze
uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets van de Inspectie SZW waar
nodig worden verwerkt in de aanpassingen van de Arboregeling en het
certificatieschema.
9

Overigens is gebleken dat tot dusver op alle terreinen van arbocertificatie de reeds bestaande
schemabeheerders door de certificerende instellingen worden gebruikt voor het schemabeheer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 304, nr. 8

4

Voordat wordt overgegaan tot wettelijke verplichtstelling van certificaten
op basis van een nieuw certificatieschema wordt dit dus getoetst door de
RvA, door de Inspectie SZW en door de Minister van SZW zelf, die
hierover uiteindelijk beslist. Hiermee is de Minister van SZW goed in staat
sturing te geven aan de kwaliteit van certificatieschema’s die wettelijk
verbindend worden opgelegd. Certificerende instellingen en hun
schemabeheerders hebben er belang bij om goed rekening te houden met
voorstellen van de Minister van SZW. In voorkomende gevallen kan de
Minister ook op voorhand de schemabeheerder vragen bepaalde
verbeteringen bij een komende schemawijziging mee te nemen.
Indien de Minister van SZW bezwaren heeft tegen bepaalde onderdelen
van een voorgesteld certificatieschema of een wijziging ervan wil, zal hij
het voorstel terugverwijzen naar de schemabeheerder met het verzoek het
certificatieschema aan te passen. Slechts nadat dat naar het oordeel van
de Minister adequaat is gebeurd, zal hij besluiten tot wettelijke verplichtstelling. Uiteindelijk beslist de Minister dus wat de wettelijke eisen
worden.
Toezicht en handhaving certificaathouders
Door de Minister van SZW aangewezen certificerende instellingen zijn
zelfstandige bestuursorganen voor de uitvoering van de betreffende
certificatie-activiteiten. De aangewezen certificerende instellingen
verlenen een certificaat nadat is vastgesteld dat aan de certificatie-eisen is
voldaan. Het certificaat wordt verleend met een vastgestelde geldigheidsduur. In de certificatieschema’s wordt aangegeven in hoeverre
tijdens de geldigheidsduur van een certificaat audits bij de certificaathouder plaatsvinden. Dit hangt onder andere af van het karakter van de
certificatie. Zo vinden bij certificatie van processen en van kwaliteitsmanagementsystemen tussentijdse audits plaats. Bij persoonscertificatie
gaat het om het vaststellen of iemand bepaalde kennis of competenties
bezit. Bij hercertificatie van een persoon wordt getoetst of hij nog steeds
beschikt over deze kennis of competenties. Dit kan ook door het
vaststellen of deze persoon voldoende werkervaring heeft opgedaan of
bijscholing heeft gevolgd.
Certificerende instellingen zijn geen toezichthouders zoals de Inspectie
SZW en hebben dan ook geen opsporingsbevoegdheid. Zij kunnen dan
ook geen sancties of boetes opleggen. Certificerende instellingen werken
wel samen met de Inspectie SZW. Als de Inspectie SZW een situatie
tegenkomt op grond waarvan zij vermoedt dat een certificaathouder niet
aan bepaalde certificatie-eisen voldoet, kan zij dat melden aan de
certificerende instelling. Die certificerende instelling moet vervolgens
vaststellen of daar inderdaad sprake van is. Zo ja, dan kan de certificerende instelling het certificaat schorsen, wijzigen of intrekken conform de
in het certificatieschema opgenomen bepalingen.
De Inspectie SZW kan als toezichthouder op de arboregelgeving wel
sancties toepassen of boetes opleggen aan een certificaathouder die
bepalingen in de arboregelgeving overtreedt. Als een bepaling wordt
overtreden die zowel in het certificatieschema staat als in de arboregelgeving kunnen dus maatregelen genomen worden door zowel de
certificerende instelling (schorsen, wijzigen of intrekken van een certificaat) als de Inspectie SZW (dwangsom, boetes, stillegging). Als een
bepaling wordt overtreden die alleen in de arboregelgeving staat en niet
in het certificatieschema kan alleen de Inspectie SZW optreden. Op grond
van artikel 22 van de Arbowet bestaat voor Inspectie SZW de mogelijkheid
om een certificerende instelling een aanwijzing te geven over de
uitoefening van haar taak.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 304, nr. 8

5

Certificatieschema’s bevatten kwaliteitseisen aan personen, managementsystemen of processen. Het doel is te bepalen of deze voldoende kwaliteit
hebben. In sommige certificatieschema’s zijn ook eisen opgenomen over
de uitvoering van werkzaamheden, terwijl deze niet in de arboregelgeving
staan. Bij overtredingen daarvan kan de Inspectie SZW geen bestuurlijke
boetes of dwangsommen opleggen. In de brief aan de Tweede Kamer
over de asbestproblematiek10 heb ik het voornemen opgenomen om eisen
uit het certificatieschema, die het karakter hebben van voorschriften aan
werknemers en werkgevers en waarbij er behoefte bestaat dat de
Inspectie SZW bij overtreding bestuurlijke boetes of dwangsommen kan
opleggen, ook op te nemen in de arbeidsomstandighedenregelgeving.
Hiermee gelden ze dan voor alle werkgevers en werknemers ongeacht of
zij een certificaat hebben of niet.
Toezicht en handhaving certificerende instellingen
Aangewezen certificerende instellingen zijn verplicht zich elk jaar te
onderwerpen aan audits van de RvA. Bij die audits kunnen tekortkomingen worden geconstateerd die de certificerende instellingen moeten
oplossen om hun accreditatie te behouden. Gebeurt dit niet of onvoldoende dan kan een accreditatie van een certificerende instelling worden
geschorst. De accreditatie kan ook worden gewijzigd of ingetrokken.
Wanneer een certificerende instelling haar accreditatie verliest, voldoet zij
niet meer aan de criteria voor aanwijzing. De aanwijzing wordt dan
ingetrokken.
De Inspectie SZW kan, al dan niet naar aanleiding van ernstige klachten of
misstanden, zelf ook besluiten om onderzoek te doen naar het functioneren van een aangewezen certificerende instelling. Dit kan leiden tot
schorsing of intrekking van de aanwijzing van de certificerende instelling.
De Inspectie SZW gaat veelal uit van RvA-audits. Het toezicht van de
Inspectie SZW op aangewezen certificerende instellingen is in de praktijk
dus vooral aanvullend.
De Inspectie SZW en de RvA voeren overleg met elkaar en wisselen
gegevens uit, voor zover daartoe bevoegd, op grond van een protocol
informatie-uitwisseling. Daarnaast voert de Inspectie SZW ook toezicht uit
op het functioneren van het certificatiestelsel. Zo is denkbaar dat, ook al
voldoen certificerende instellingen als certificaathouders aan alle eisen,
veranderende omstandigheden of nieuwe technologieën met zich
brengen dat de beoogde beleidsdoelen van een certificatiesysteem niet
meer goed worden gerealiseerd. Door dit stelseltoezicht kunnen signalen
ontstaan die aanleiding geven het systeem bij te stellen.
Tot slot
Ik hoop dat deze brief bijdraagt aan een beter inzicht in het certificatiestelsel op grond van de arbeidsomstandighedenregelgeving en de
randvoorwaarden die – ook vanuit Europa – gelden bij het gebruik van het
instrument van certificatie door de overheid.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

10

Kamerstuk 25 834, nr. 166.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 304, nr. 8

6

Bijlage

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 304, nr. 8

7