Grondbeleid in Nederland
in historisch perspectief

Inleiding grondbeleid in Nederland in historisch
perspectief
Voor u ligt een historisch overzicht van het grondbeleid in Nederland, met de nadruk op de periode na de
Tweede Wereldoorlog. Dit maakt zichtbaar hoe meer en minder actieve sturing op grond door overheden
door de tijd heen elkaar hebben afgewisseld. Het geeft een historisch beeld van de overwegingen en de
voor- en nadelen die relevant zijn (geweest) voor de keuze om wel of niet te komen tot een meer actief
grondbeleid. Ook de problemen die daarmee gepaard zijn gegaan, worden geschetst. Tenslotte leest u over
de huidige praktijk van grondbeleid, waarbij ‘alternatieve verdienmodellen’ als wondermiddel worden
gezien voor de huidige problematiek van gemeenten en hun grondbedrijven.

Stedelijk gebied: gemeente stuurt op stadsontwikkeling en woningbouw via grond
Vanaf het eind van de negentiende eeuw begonnen gemeenten in een aantal grote steden meer structureel
grond te verwerven. Dit deden ze om de grond bouwrijp te maken en uit te geven aan bouwers. Dit volgde
op het laissez-faire economische beleid van de negentiende eeuw waarbij ook de stadontwikkeling geheel
aan de markt was gelaten. Door een gebrek aan mogelijkheden om kwaliteitseisen te stellen en om
speculatie tegen te gaan, werd in het begin van de twintigste eeuw in een beperkt aantal stedelijke
gemeenten uitgifte in erfpacht ingevoerd. Om in erfpacht te kunnen uitgeven, moet de grond wel eigendom van de gemeente zijn. Gemeenten deden dit om regels te kunnen stellen aan de bebouwing op de
kavels, en op die manier de kwaliteit van de stadsuitleg te verbeteren. Een wettelijke regeling die voorzag in
de bevoegdheid tot het vaststellen van een uitbreidings- of bestemmingsplan was er niet, terwijl bij
Koninklijk Besluit was bepaald dat decentrale overheden in hun autonome verordeningen geen bouw­
verbod mochten opnemen. Het bood een antwoord op de vaak kwalitatief slechte bebouwing die gepaard
ging met de snelle staduitbreiding van daarvoor. Met tijdelijke of voortdurende erfpacht kon de gemeente
overigens ook profiteren van waardevermeerdering van de grond (op lange termijn). Tegelijkertijd liep zij
ook het risico op waardedaling1.
Het verwerven van grond door de gemeente om deze na het bouwrijp maken zelf uit te geven (in erfpacht of
in eigendom), verzekerde ook dat bij stijgende grondprijzen de betaalbaarheid van (sociale) huurwoningen
voor de inmiddels ook opgerichte woningcorporaties geborgd werd. Als de gemeente er niet in slaagde om
via vrijwillige verwerving aan de beoogde grond te komen, dan kon zij onteigening inzetten. Onteigening
kwam echter heel weinig voor omdat goedkeuring nodig was van de Eerste en Tweede Kamer. Door de
overwegend liberale samenstelling was ‘onteigening par zone’ in de praktijk niet mogelijk. Men vond dat
een zaak voor de markt. Alleen in een incidenteel geval dat de ontwikkeling belemmerde, kon onteigening
op project– of planmatige basis worden toegepast. Dit gold met name voor infrastructuur en defensie­
werken. Gemeenten kregen meer mogelijkheden iets te doen aan de kwaliteit met de Woningwet van 1901.
Hierbij kregen overigens ook corporaties een rol. Corporaties moesten de doelstellingen van de volkshuisvesting realiseren en kregen daarom als enige subsidies van de rijksoverheid.
Tot aan de Tweede Wereldoorlog was actief grondbeleid voor het overgrote deel van de meer dan duizend
gemeenten geen gemeengoed. Wel waren er vooral grotere gemeenten die al wel een planmatige aanpak
van de woningbouwopgave hadden en actief opereerden op de grondmarkt. Zoals aangegeven gold dit
sowieso bij gemeenten die in erfpacht uitgaven. Waar de te ontwikkelen grond niet in eigendom kwam van
de gemeente, had iedere gemeente zijn eigen regels rond het verhalen van de gemeentelijke kosten op
grondeigenaren.
Na de Tweede Wereldoorlog ontstond er een grote vraag naar woningen terwijl in het aanbod door de
private sector niet snel genoeg kon worden voorzien. Dit kwam door allerlei tekorten, onder meer aan
bouwmaterialen die op de bon waren. Gemeenten trokken een coördinerende rol aan zich en gingen tevens
voorzien in grond. Oorzaken hiervoor waren bijvoorbeeld dat de vernietigde voorraad vervangen moest

1

Bij eeuwigdurende erfpacht die de laatste jaren opgeld doet, is de waardeontwikkeling voor risico van de erfpachter.

2 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

worden en dat het aantal huwelijken en geboorten snel toenam. Bouwers konden de vraag niet bijbenen
door tekorten aan materialen en bouwgrond. De vraag naar woningen steeg snel en de inkomens waren
laag. De bouw was gericht op goedkope huurwoningen (70-80% van de bouwproductie) waarvoor het Rijk
subsidies gaf aan corporaties. Veel meer gemeenten gingen daarna, zo nodig ondersteund door de
onteigeningswet, zelf grond verwerven om deze vervolgens uit te geven aan bouwers tegen kostprijs
Vanaf midden jaren vijftig vulden gemeenten een volledig actieve rol in. Zij waren zo ongeveer de enige
vrager (monopsonie) naar ruwe bouwgrond en de enige aanbieder (monopolie) van bouwrijp gemaakte
grond2. Waar in ons omringende landen gemeenten slechts bij uitzondering grond ten behoeve van
locatieontwikkeling aankopen, hebben Nederlandse gemeenten dit op grote schaal gedaan. De Nederlandse
rol van gemeenten op de grondmarkt is sinds de Tweede Wereldoorlog daarmee vooral een actieve,
economisch risicodragende rol geweest. Dit financieel belang van de gemeente bij locatieontwikkeling,
kan strijdig zijn met de wettelijke taak van de gemeente om te zorgen voor een goede ruimtelijke ordening.
Gemeenten zouden zich te veel kunnen laten leiden door hun financieel belang in plaats van dat van de
ruimtelijke ordening. Dit is de zogeheten ‘dubbele petten’ problematiek.

Markt ziet stedelijke grondposities als verdienmodel
Vanaf de jaren zestig werd er gewerkt aan een beter instrumentarium voor het ruimtelijk beleid dat
gemeenten ter beschikking stond om ruimtelijke ordening en grondbeleid vorm te geven. De vrucht van
deze werkzaamheden was de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1965 (WRO). Uiteraard ging deze wet over
de inrichting van de ruimte, maar ook kwamen er landelijke regels waarmee gemeenten bij particuliere
grondexploitatie, kosten op particuliere exploitanten konden verhalen. Het ging hierbij om de door
gemeenten verplicht vast te stellen exploitatieverordening en bouwgrondbelasting. Het uitgangspunt,
zoals dat was vastgelegd in de rekenregels voor grondexploitatie van het zogeheten Bruine en het Blauwe
boekje, was dat grondexploitatie alleen kostendekkend mocht zijn. Het overgrote deel van de gemeenten
was verplicht plannen hierop te laten toetsen door de provinciale toezichthouders. De achtergrond hiervan
was het grote aandeel gesubsidieerde woningbouw. Het was bij die subsidies niet de bedoeling dat
gemeenten winst maakten op de grondexploitaties.
Vanaf de jaren zeventig kregen gemeenten te maken met de eerste marktpartijen die grond kochten en
daarmee de gemeente vóór waren3. Dat gebeurde toen de verkoopprijzen van woningen en daarmee die van
bouwgrond fors begonnen te stijgen. Dit was de eerste grote inbreuk op de monopoliepositie van gemeenten. De marktpartijen zetten in op de realisatie van het kleine aandeel vrije sector (20%-30%) en maakten
het in bepaalde gevallen voor gemeenten onmogelijk met de hogere grondprijzen daarvan, de kosten van
de goedkope grond voor goedkope woningen te verevenen. Met de onteigeningswet en WRO kon de
zogeheten financieringscategorie zoals sociale huur of premiewoningen, nauwelijks afgedwongen worden,
Sommige gemeenten werden daardoor geconfronteerd met projectontwikkelaars die grond hadden
verworven, die echter niet in de betreffende financieringscategorie wilden bouwen maar in de vrije sector.
Door de forse jaarlijkse prijsstijgingen in de vrije sector in de tweede helft van de jaren zeventig, konden
grondbedrijven na de toets op kostendekking, toch winst maken door de prijsontwikkeling en kregen de
grondbedrijven winstdoelstellingen opgelegd. Deze winsten moesten afgedragen worden aan de Algemene
Dienst (dus ten behoeve van de gemeentebegroting)4. Over het geheel genomen bleven gemeenten een
actieve rol op de grondmarkt houden, ondanks dat de met WRO nieuwe wettelijke mogelijkheden voor
kostenverhaal geïntroduceerd waren.

2

Zo gaf de Regering bij monde van minister Witte in 1954 aan: “Dat de gemeente op de markt voor bouwrijpe grond veelal
een monopoliepositie inneemt, terwijl op de markt voor ruwe bouwgrond de gemeenten de voornaamste, zo niet de enige
kopers zijn.” (Kamerstukken 3939, 1954-1955, nr. 3, p. 2).

3

Hiervoor is anekdotisch bewijs te vinden in o.m. het boek van Hollenberg, A., “Grondpolitiek in Nederland”, C. Misset bv,
Doetinchem, 1978 en in het artikel “Hoe Purmerend zich door het bouwkapitaaI in de tang liet nemen” (sic), in de Haagse
Post van 26 juni 1976.

4

Bijvoorbeeld: Rotterdam, Nota Grondbeleid 1980, voorstel jaarlijkse vaste afdracht van ƒ10 miljoen.

3 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

Vanaf 1980 kwam het actief grondbeleid in zwaar weer. Door de toenmalige crisis op de woningmarkt als
gevolg van de economische crises uit de jaren zeventig, die gepaard ging met werkloosheid, hoge inflatie en
vooral zeer hoge hypotheekrente, daalden de prijzen van woningen in het beperkte aandeel marktsector
fors. Als gevolg daarvan daalden ook de prijzen op de markten voor halfproducten zoals bouwrijpe grond,
ruwe bouwgrond en agrarische grond, fors. Gemeenten werden zeer terughoudend met nieuwe grondaankopen en probeerden de opgelopen tekorten op de voorraden bouwgrond in te lopen. Omdat gedurende de
decennia vanaf de wederopbouw uitsluitend kostendekking het uitgangspunt was, terwijl daarbij het
overgrote aandeel door het Rijk gesubsidieerde woningbouw betrof, speelde het risico op ‘dubbele petten’
nog niet echt. Die situatie veranderde vanaf de jaren negentig. Toen kwam de nadruk veel sterker te liggen
op woningbouw voor de markt.

Rijk gaat sturen op beschikbare grond voor verstedelijking
Vanaf de jaren negentig verandert de marktsituatie. Dit was een gevolg van het beleid dat werd ingezet met
de Nota Volkshuisvesting van Heerma. Hierin werd aangegeven dat de productieaantallen gesubsidieerde
woningbouw fors moesten dalen: van 70-80% naar 20-30%. Vlak daarna verscheen tevens de VINEX.
Hierin werden de toekomstige ontwikkelingsrichtingen aangegeven, die op voorspraak van de grote
gemeenten in de Vinex waren opgenomen. Met het veel grotere aandeel in de marktsector kon ook het
uitgangspunt van alleen kostendekkende grondexploitatie worden verlaten. Want hiervoor gold dat deze
vooral was ingegeven door de subsidiestromen voor de goedkope sociale en premiebouw. Met het
restrictief beleid ten aanzien van mogelijke bouwlocaties buiten de aangewezen VINEX locaties, zou
schaarste ontstaan. Door stijgende grondopbrengsten zouden gemeenten de dure bouwlocaties meer zelf
kunnen financieren. De rijkssubsidiestromen zouden daardoor sterk in betekenis kunnen afnemen.
Hier was echter sprake van een miscalculatie. Want door het attractiever bouwprogramma en door de
aanwijzing van de bouwlocaties, werd het verwerven van grondposities voor marktpartijen ook aantrekke­
lijker. Gemeenten durfden nog geen grote grond aankopen aan, maar zagen de winst ook liever niet
wegvloeien en kozen zelden voor het verhaal van kosten op deze private partijen, zoals geregeld met de
WRO. Daarom streefden ze naar een economisch aandeel in de ontwikkeling. De Vereniging Nederlandse
Gemeenten (VNG) gaf gemeenten handvatten voor onderhandeling en positiebepaling ten opzichte van
ontwikkelaars. In de publicatie ’Kostenverhaal bij particuliere grondexploitatie’ van de VNG uit 1994 gaf zij
hiervoor een voorkeursvolgorde aan. Daarbij stond op de eerste plaats het verwerven (van ‘de boer’ of van
een ontwikkelaar die dan een bouwclaim kreeg) en uitgeven van alle grond. Als tweede de samenwerkingsovereenkomst in de vorm van een bouwclaim of van een gezamenlijke onderneming, een Publiek Private
Samenwerking (PPS). En als derde en vierde het kostenverhaal van de WRO via de toenmalige exploitatieovereenkomst respectievelijk de baatbelasting.
Gemeenten slaagden er echter vaak niet in te verwerven zonder te komen tot een bouwclaim- of
samenwerkings­overeenkomst in de vorm van een PPS. Het kostenverhaal via de toenmalige exploitatie­
overeenkomst respectievelijk de baatbelasting was namelijk complexer en onvolledig. Om tot volledig
verhaal van kosten te komen, streefden gemeenten dan ook naar verwerving van de grond om deze na
bouwrijp maken weer uit te geven. Bovendien bood dit, al dan niet met een bouwclaim- of PPSovereenkomst, de mogelijkheid om ook mee te delen in de revenuen van de bouwlocatie. Dit betekende dat
het ‘dubbele petten’ probleem een belangrijker probleem werd. Lag het belang van de gemeente bij de
goede ruimtelijke ordening? Of wogen het financieel resultaat en de afspraken met ontwikkelaars die grond
hadden op toekomstige bouwlocaties zwaarder? Tegelijkertijd kwam er vanuit de politiek een roep om
ingrijpen. Dit kwam doordat anderen dan gemeenten de grond vaak al verwierven. Dit resulteerde in
wetgeving om de positie voor de gemeente bij grondverwerving te versterken en in verbetering van het
kostenverhaal. Naast de reeds bestaande verwervingsmogelijkheden via de onteigeningswet, werden de
mogelijkheden voor gemeenten om het voorkeursrecht toe te passen uitgebreid door wijziging van de Wet
voorkeursrecht gemeenten in 1996. Met vestiging van het voorkeursrecht hebben gemeenten het eerste
recht van koop als iemand zijn grond wil verkopen.

4 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

In 2000 verscheen de Nota Grondbeleid van het kabinet Kok. Daarin werd aangegeven dat “of actief of
faciliterend grondbeleid aan de orde is, afhankelijk is van de specifieke situatie en een zaak is van de
betrokken overheden zelf. Het kabinet is van mening dat overheden ten behoeve van publieke doelen voor
beide rollen voldoende geëquipeerd moeten zijn. Marktpartijen spelen een belangrijke rol bij de realisatie
van woondoelstellingen en samenwerking met de overheid is gelukkig steeds meer de praktijk. Maar waar
nodig moet de overheid ook instrumenten in handen hebben om gewenste ontwikkelingen af te kunnen
dwingen. Daarbij hanteert het kabinet de volgende strategie: Overheden krijgen een sterkere positie waar
publieke doelen dat vereisen. Dit betreft een versterking van het instrumentarium voor zowel faciliterend
grondbeleid als actief grondbeleid.”
Wanneer de ontwikkelaars de grond al in eigendom hadden, kon de gemeente uitwijken naar het kostenverhaal via exploitatieovereenkomst en baatbelasting. Gemeenten hadden echter al vaak voor een bouwclaim- of een samenwerkingsmodel in de vorm van een PPS gekozen. Daarbij hadden gemeenten tevens het
economisch risico geheel of gedeeltelijk overgenomen. Wanneer gemeenten zouden zijn overgestapt op
faciliterend grondbeleid, en zich dus hadden beperkt tot publiekrechtelijke eisen en kosten verhalen op
private partijen, zouden zij regie en revenuen misgelopen zijn.
Gemeenten poogden, zoals blijkt uit het overzicht van de VNG met een voorkeur voor sturing via eigendom,
te behouden. Ook na de eeuwwisseling wilden gemeenten nog steeds zelf actief, en daarmee economisch
risicodragend, op de grondmarkt zijn. Veel gemeenten droegen dit ook uit in hun nota’s grondbeleid,
waarin vaak de zin was opgenomen “de gemeente streeft naar actief grondbeleid”. Zij kozen, ondanks dat
marktpartijen hun vóór waren geweest, niet voor faciliterend grondbeleid. De revenuen konden worden
ingezet voor ruimtelijke doelen, maar ook ten bate komen van de gemeentebegroting in den brede.
Zoals aangegeven, hanteerden veel gemeenten zelfs afdrachtplichten vanuit de grondbedrijfsreserve naar de
algemene middelen.
Wel werden naar aanleiding van de Nota Grondbeleid nadere wettelijke maatregelen in gang gezet.
De actieve rol van gemeenten werd al ondersteund met de Wet voorkeursrecht gemeenten. Maar tevens
werd het tot dan toe wat gebrekkig instrumentarium voor kostenverhaal en regievoering versterkt. Als
resultaat hiervan werd in 2008 de Afdeling Grondexploitatie ingevoerd in de Wet ruimtelijke ordening
(Grondexploitatiewet) die volledig kostenverhaal op private grondexploitatie verzekerde en die het mogelijk
maakte grond aan te wijzen voor goedkope woningbouw. Gemeenten werden verplicht kosten te verhalen,
ontwikkelaars werden verplicht mee te betalen. En gemeenten konden eisen stellen aan de kwaliteit en
locaties voor sociale woningbouw aanwijzen. De invoering van de Afdeling Grondexploitatie met daaraan
verbonden bezwaar- en beroepsmogelijkheden, verbeterde de mogelijkheden voor kostenverhaal.
Inmiddels liggen deze problemen achter ons en halen gemeenten weer revenuen uit de grond, maar de
toenmalige problemen hebben door noodzakelijke gemeentelijke bezuinigingen ten gevolge van de
problemen, wel blijvende effecten gehad.

Nieuwe regels voor gemeenten
Rond hetzelfde jaar 2008 werden ook de gevolgen van de kredietcrisis voor Nederland merkbaar5. Dit had
ook effecten op de Nederlandse gemeenten en de grondmarkt. Gemeenten hadden ervoor kunnen kiezen
zich te beperken tot uitsluitend het verhalen van kosten die zij moesten maken bij locatieontwikkeling (op
grond van de WRO 1965 met, zij het gebrekkig, kostenverhaal) . Maar ook ingegeven door de financieel
lucratieve situatie in de jaren daarvoor was dat vaak niet haalbaar,ook bestuurlijk niet. Op dat moment was
er weinig aandacht voor het geluid dat markten ook konden dalen in waarde en dat de gemeente door actief
grondbeleid tevens economisch risico liep. Gemeenten hielden daarmee een voorkeur om regie te voeren
via eigendom, al dan niet met een bouwclaim- of samenwerkingsconstructie. Hierbij ligt grofweg 100%
respectievelijk 50% (PPS) van het rendement en risico op de bouwgrond bij gemeenten (zie paragraaf 2.4).

5

De Amerikaanse banken hadden zogeheten ‘sub prime’ hypotheken gebundeld en daarna opgeknipt en doorgeleend aan
onder andere Nederlandse banken. Omdat de niemand de waarde van deze hypotheekportefeuilles kon bepalen, nam de
onzekerheid in de markt toe. Het consumenten- en het producentenvertrouwen daalde, kredietverstrekking ging moeizamer, huizenprijzen daalden, etc.

5 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

Naast de mogelijkheden mee te delen in de resultaten bood en biedt dit toch makkelijker sturingsmogelijkheden op tempo, kwaliteit en woningbouwprogrammering. Een aantal gemeenten, waaronder die met een
VINEX opgave, had zo op grote schaal grond verworven. Sommige gemeenten hadden toekomstige
bouwgrond zelfs al bouwrijp gemaakt. Die grond werd vervolgens niet meer afgenomen. En door bouwclaims en samenwerkingsovereenkomsten konden gemeenten die bouwgrond ook niet ‘vrij’ verkopen aan
andere bouwers en ontwikkelaars. Sinds de kredietcrisis zijn de mogelijkheden om deze afdrachten te doen,
fors afgenomen of zelfs omgekeerd. Er moet geld van de algemene middelen in het grondbedrijf gestort
worden.
Als gevolg van de kredietcrisis hebben gemeenten naar schatting meer dan 4 miljard euro verloren op hun
grondposities6. Dat heeft ertoe geleid dat bij enkele tientallen gemeenten ingrijpende bezuinigingen
moesten worden doorgevoerd. Om toekomstige problemen te voorkomen, heeft de Commissie Besluit
Begroting en Verantwoording (BBV) n 2012 en 2016 de financiële voorschriften voor het gemeentelijke actief
grondbeleid.
In 2012 is onder andere bepaald dat bij een geprognotiseerd verlies op een grondexploitatie direct een
afboeking moet plaatsvinden of een voorziening moet worden getroffen ter hoogte van het volledige
verlies. In 2016 is onder andere bepaald dat opbrengsten van grondverkopen die langer dan 10 jaar op zich
laten wachten niet mogen meetellen in de grondexploitatie, tenzij de gemeente beheersmaatregelen heeft
getroffen.
Deze financiële voorschriften zijn erop gericht de financiële risico’s van de grondexploitatie te beperken,
maar stellen tegelijkertijd grenzen aan de mogelijkheden van gemeenten om voor een actief grondbeleid
te kiezen. De gemeente moet voldoende financiële reserves hebben om een actief grondbeleid te kunnen
voeren. Sinds 2016 geldt bovendien dat gemeenten vennootschapsbelasting moeten betalen over de
winsten die zij door het voeren van een actief grondbeleid realiseren. Ook hierdoor is actief grondbeleid
voor gemeenten minder aantrekkelijk geworden dan het voorheen was7.
Nieuwe ontwikkelingen in het ruimtelijk beleid hadden ook effecten. In 2015 kwam formeel een einde aan
het tijdperk van de VINEX. Het accent in het ruimtelijk beleid verschoof van woningbouw op (grootschalige)
uitleglocaties naar woningbouw in het bestaand stedelijk gebied. Bouwen in het bestaand stedelijk gebied
is kostbaarder dan op uitbreidingslocaties. De aankoop in bestaand stedelijk gebied, dus met actief
grondbeleid, wordt daardoor een grotere opgave vanwege de hoge investeringen en de grote financiële
risico’s. Gemeenten zullen daardoor mogelijk vaker naar faciliterend grondbeleid uitwijken. Het is dan de
vraag of het kostenverhaal voldoende mogelijkheden biedt wanneer ontwikkelingen niet tot een rendabele
businesscase te maken zijn als gevolg van ruimtelijke beperkingen. En of bestaande eigenaren die wel
profijt hebben van de ontwikkeling niet ook zouden kunnen of moeten bijdragen bij het verhaal van
kosten, of dat gemeenten de tekorten voor hun rekening nemen.

6

Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven, Deloitte Financial Advisory Services Real Estate Advisory, 2010
e.v.; Financiële positie gemeentelijke grondbedrijven, EY en Fakton, 2015.

7

Zie o.m.: Commissie BBV (2019) Notitie Grondbeleid en SVLO (2015, Handreiking vennootschapsbelasting en gemeentelijke
grondbeleid.

6 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

Rijkssturing op grond in het landelijk gebied, grond als
schuifruimte
In het hiervoor geschetste historisch perspectief is vooral ingegaan op het grondbeleid voor stedelijke
ontwikkeling. Ook in het landelijk gebied is er overheidsregie geweest op grond.

Historische schets
Na de Tweede Wereldoorlog had de voedselproductie hoge prioriteit. Daarnaast was het van belang te
komen tot herstel en vergoeding van de oorlogsschade aan landbouwgronden en de bedrijfsgebouwen.
In plaats van bij Domeinen (Ministerie van Financiën), kwam de verantwoordelijkheid bij het toenmalig
Ministerie van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening. Voor de uitvoering werd in 1946 de Stichting tot
het Beheren van Landbouwgronden (SBL) opgericht. Deze stichting realiseerde voor verschillende overheden
gebiedsdoelen. Met de keuze voor een stichting kon snel en adequaat worden gehandeld op de grondmarkt.
De opdrachtgever gaf dan aan dat de grond op naam van de SBL moest komen.
Omdat de overheid ook ging sturen op optimalisatie van de bedrijfsstructuur en schaalvergroting, werden
in het landelijk gebied grootschalige ruilverkavelingen opgezet. Sinds 1924 was er al een start gemaakt met
de ruilverkavelingen maar de groei ontstond vanaf 1950. De meerwaarde van overheidssturing op grond bij
deze ruilverkavelingen is vooral geweest dat de aanwezigheid van een grote grondvoorraad het mogelijk
heeft gemaakt om in te spelen op behoeften van ondernemers in het gebied. Bijvoorbeeld om uit te
breiden, te stoppen of te verplaatsen. Zo kon maatwerk worden geleverd in de gebiedsprocessen.
SBL heeft bestaan tot 1 januari 1983. Op die datum werd de Wet agrarische grondverkeer (Wag) ingevoerd.
Vanaf dat moment werd het Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL) een publiekrechtelijke rechtspersoon.
In de loop van de tijd kwam er naast landbouwkundige optimalisatie meer accent te liggen op verwervingen
ten behoeve van bestaande en nieuwe gebieden voor het behoud van natuurlijke, landschappelijke en
recreatieve waarden.
In 1975 kwam de Relatienota tot stand. De uitvoering van de Relatienota werd aangestuurd vanuit het Rijk.
In de Relatienota werd een onderscheid gemaakt tussen reservaatsgebieden en beheersgebieden.
Reservaatsgebieden waren vooral op de natuur gericht en beheersgebieden betroffen agrarisch gebied met
natuurwaarden. De op 1 januari 1976 gevormde Directie Beheer Landbouwgronden (DBL)en SBL/BBL werd
onder meer verantwoordelijk voor grondverwerving in het landelijk gebied met het oog op landinrichtingsprojecten en voor de realisatie van de reservaatsgebieden buiten landinrichtingsprojecten. Binnen
landinrichtingsprojecten konden door de inbreng van grond door BBL andere gronden worden toegedeeld
voor andere doeleinden zoals natuur, recreatie en waterberging. Als regel werden gronden aangekocht,
tijdelijk in beheer genomen en vervolgens via een herverkaveling weer toegedeeld aan andere partijen die
binnen het gebied opereerden. Bijvoorbeeld (zittende) boeren en natuurorganisaties, of buiten
landinrichtings­projecten rechtstreeks aan een natuurbeheerder. Het BBL had een belangrijke rol om deze
reservaatsgebieden te realiseren. Zo werd bijvoorbeeld de aankooptaak van Staatbosbeheer overgedragen
naar het BBL. Ook sloot het BBL overeenkomsten met de boeren in de beheersgebieden (agrarisch
natuurbeheer).
In 1990 kwam het Natuurbeleidsplan tot stand. In het Natuurbeleidsplan werd de Ecologische
Hoofdstructuur (EHS) geïntroduceerd. Dit was een vervolg op de reservaatsgebieden uit de Relatienota.
Ook bij de realisatie hiervan had het BBL een belangrijke taak. De Directie Beheer Landbouwgronden werd
samengevoegd met de Cultuurtechnische Dienst tot Directie Landinrichting. Beheer Landbouwgronden
werd de latere Dienst Landelijk Gebied.
DLG en het BBL hadden een landelijke aansturing en medewerkers op provinciaal niveau om aankopen en
beheer te realiseren. Tevens werd het Bureau steeds vaker ingeschakeld voor andere regionale projecten
zoals de uitbreiding van vliegveld Beek, de bufferzone Midden-Delfland, het bufferzonebeleid, recreatie­
terreinen en de glastuinbouw. In de Wag zijn de taken van het BBL opgenomen. Naast de wettelijke taken
biedt de Wag de wettelijke grondslag om het BBL taken op te dragen die betrekking hebben op het
7 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

verkrijgen, tijdelijk beheren of vervreemden van onroerende zaken en daarmede verwante werkzaamheden.
In de mandaatregeling was de vertegenwoordiging van het BBL opgenomen. Voor de algemene leiding van
het BBL was er in de Wag een Commissie Beheer Landbouwgronden ingesteld vanuit verschillende
ministeries. Daarbinnen was een belangrijke rol voor het ministerie van LNV, IPO, VNG, Unie van waterschappen, LTO, Natuurmonumenten, Stichting Natuur en Milieu en de ANWB.

Beschikbaarheid van instrumenten
De redenen waarom BBL deze opdrachten kreeg was omdat het BBL beschikte over een uitgebreid netwerk
van taxateurs/makelaars in het agrarisch vastgoed. En BBL beschikte over ruilgrond op andere locaties in de
provincie of elders in het land (de nieuwe polders). Vanwege de rechtstreekse lijn met de top van het
ministerie van LNV was het mogelijk om snel te schakelen. Transacties met het BBL betekenden ook dat
gebruik gemaakt kon worden van instrumenten zoals de Regeling Bedrijfsverplaatsing en
Bedrijfsbeëindiging (RBB) en vrijstelling van overdrachtsbelasting. Naast verwerving op vrijwillige basis was
het ook mogelijk te onteigenen op basis van de Onteigeningswet. Onteigening is vooral toegepast in
recreatiegebieden (Titel IV) en incidenteel ten behoeve van landinrichting (Titel VII). Onteigening hiervoor
zal overigens ook onder de nieuwe Omgevingswet kunnen.

Decentralisatie DLG en BBL
In 2007 werd de eerste stap naar de decentralisatie van het gebiedsgerichte beleid gezet. Dit gebeurde met
de inwerkingtreding van Wet inrichting Landelijk gebied (WILG) en het Investeringsbudget Landelijk Gebied
(ILG). In 2015 is het natuurbeleid verder gedecentraliseerd naar de twaalf provincies, net als de taken van
DLG en BBL. DLG werd als landelijke organisatie voor grondverwerving opgeheven en provincies werkten
aan de natuuropgave via de eigen afdelingen Grond.
Aan de ene kant zijn er nu landelijke doelstellingen, bijvoorbeeld vanwege de doorwerking van Europees
beleid (Natura 2000), die nu op provinciaal niveau moeten worden opgelost. De gedachten over de
planologische inrichting, verschillende bestuurlijke samenstellingen van provincies zelf en taken die de
provinciegrens overschrijden, vergroten de behoefte aan coördinatie vergeleken met de vroegere situatie.
Inmiddels is er al wel een tendens waarneembaar dat geld, in plaats van in het Provinciefonds, wordt
verbonden aan de doelstellingen. Zo ontstaat er weer wat meer centrale sturing.

Rol voor het Rijk
Voor zover het van belang wordt geacht dat het Rijk zelf zijn publieke opgaven realiseert, en dus taken
ingevuld worden die nu decentraal bij provincies belegd zijn, zal dat inzet van het Rijk vergen om grond te
verwerven. Bij het uitblijven van vrijwillige verwerving, zal een moment komen om door te zetten.
Om doorzettingsmacht voor het Rijk zelf te realiseren, zal dan een Rijksomgevingsplan nodig zijn. Aan het
inzetten van met name onteigening, dienenvoldoende minnelijke verwervingspogingen vooraf te gaan.
Dat zou bij het Rijk vragen om een organisatie die flexibel kan inspelen op de ontwikkelingen in bijvoorbeeld het stedelijk of landelijk gebied in afstemming met de gemeenten en provincies.

8 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

De functies van grondbeleid (ter uitvoering ruimtelijke
plannen, belangenafweging)
In het verleden is grondbeleid door de lokale overheid vooral gebruikt voor de realisatie van stedelijke
ontwikkelingen en voor het realiseren van doeleinden in het landelijk gebied. In de literatuur wordt
aangegeven dat “Grondbeleid wordt gevoerd ten dienste van andere beleidsvelden, of voorafgaand aan
beleid in andere sectoren.” Het instrumentarium “geeft de overheid de bevoegdheid om acties te onder­
nemen die een directe uitwerking hebben op:
• Het bezit van grond (eigendomsverhoudingen).
• De beschikbaarheid over en het aanbod van grond.
• Het beheer van grond.
• De bestemming en het gebruik van grond.
• De prijs van grond.
• De verdeling van de kosten en de baten die uit grond voortvloeien8.
Aan dit citaat zou nog kunnen worden toegevoegd:
• Het tempo van de gebiedsontwikkeling.
• Betaalbaarheid van de woningen die worden gebouwd.
• Het (volledig) verhalen van kosten.
• Delen in de grondwaardevermeerdering als gevolg van de bestemmingswijziging.
• Verdeling van kosten en baten over andere (bouw)projecten in de gemeente (verevening).
• De optimalisatie van bedrijfsvoering van agrarische bedrijven.
• Het tot stand brengen van schuifruimte om grootschalige ontwikkelingen ten behoeve van natuur,
recreatie e.d. tot stand te brengen.
De afweging van ruimtelijke functies vindt telkens plaats vanuit een ander beleidsveld, primair via ruimtelijke ordening. “Het grondbeleid vertaalt deze uitgangspunten naar concrete plannen. Daarbij is allereerst
de keus tussen actief of faciliterend grondbeleid aan de orde. Per locatie vindt daarover een afweging plaats.
Als de gemeente kiest voor een actief grondbeleid wordt er een plangebied gevormd, waarbinnen een
grondexploitatie geldt. Voor de realisatie worden een planning en een fasering opgesteld. De haalbaarheid
en de risico’s – denk aan rente, markt, tijd, tegenvallende kosten en opbrengsten – worden
geïnventariseerd”9.

8

Economische grondslagen van grondbeleid; Kruyt, Needham en Spit, 1990, SBV, Amsterdam

9

Gemeente Governance Grond(ig) beleid; Grondbeleid, grondexploitaties en grondbedrijven grondig bekeken, Deloitte, 2010

9 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

Verschillende vormen van grondbeleid in stedelijk
gebied (faciliterend versus actief, reden waarom)
Zoals aangegeven voeren Nederlandse gemeenten sinds WOII vooral actief grondbeleid, in andere landen is
veelal een faciliterend grondbeleid gebruikelijk. Met actief grondbeleid poogt de gemeente de bouwgrond
voor de toekomstige bouwlocatie zoveel mogelijk in eigendom te krijgen. Zij zorgt voor de ruimtelijke
planvorming en voor het bouwrijp maken, geeft de bouwpercelen uit (verkoop of in erfpacht) en maakt het
gebied woonrijp. Zij dekt de kosten die zij maakt vanuit de gronduitgifte en blijft eigenaar van het openbaar
gebied. Bij faciliterend grondbeleid beperkt de overheid zich - in beginsel - tot de ruimtelijke planvorming
en verhaalt zij kosten op de private grondexploitanten. De gemeente verwerft daarbij wel het openbaar
gebied.
In het agrarisch gebied spelen andere overheden een belangrijke rol. Hier is de rol minder gericht op
locatieontwikkeling, maar meer op agrarische structuurverbetering, landinrichting en natuurontwikkeling.
Overheden vervullen dus wel een actieve rol in het agrarisch gebied, maar het is een andere rol dan die
onder bovenstaande definitie van actief grondbeleid valt.

Actief grondbeleid
Actief grondbeleid voeren gemeenten door grond te verwerven, als er een gezamenlijke onderneming is
opgericht doen zij dit met private partijen tezamen. De grondverwerving vindt plaats door koop.
De gemeente heeft publiekrechtelijke instrumenten om de grondverwerving te ondersteunen of af te
dwingen. Door het vestigen van een voorkeursrecht krijgen gemeenten, zodra een eigenaar wil verkopen,
als eerste het recht om de grond te kopen. Het verkrijgen van de eigendom door de gemeente betekent wel
dat de gemeente ook het economisch risico op zich neemt om de locatie te ontwikkelen. Dit is, zoals blijkt
uit de historische schets, ook al enkele keren misgelopen, waardoor gemeenten met aanmerkelijke
tekorten geconfronteerd werden op de grondexploitatie. De gemeente kon de kosten die ze gemaakt had
dan niet meer dekken vanuit de gronduitgifte. Als instrument voor actief grondbeleid komt in de eerste
plaats de overeenkomst naar voren, zoals is geregeld in het Burgerlijk wetboek: een publiekrechtelijk
orgaan kan grond kopen. Het voorkeursrecht en onteigening zijn instrumenten die de gemeente kan
inzetten bij actief grondbeleid om de grond te verwerven. Dit betekent echter niet dat gemeenten geen rol
hebben bij faciliterend grondbeleid (zie aldaar).
• Het voorkeursrecht kan alleen gevestigd worden op gronden waarop een wijziging naar een niet
agrarische functie’ (artikel 9 lid 1 Ow) is voorzien. De koopprijs kan vrijwillig worden overeengekomen,
maar uiteindelijk kan een zogeheten prijsvaststellingsprocedure worden doorlopen om daarmee de
marktwaarde van de te verkopen grond en opstallen te bepalen. Veel ouder dan het voorkeursrecht is de
onteigeningswet. Bij onteigening is sprake van gedwongen bezitsontneming en raakt de eigenaar zijn
grond en opstallen kwijt. Wel is het voorkeursrecht een passief verwervingsinstrument. Na vestiging van
een voorkeursrecht kan pas verworven worden als een eigenaar van plan is om te verkopen.
• Ook bij onteigening is functiewijziging noodzakelijk, maar dat hoeft niet per se een stedelijke functie te
zijn. Zo kan er onteigend worden voor woningbouw, bedrijventerreinen, wegen en spoorwegen, dijken,
natuurgebied, etcetera. Bij onteigening moet, behalve de marktwaarde van de te verkopen grond en
opstallen, ook een vergoeding plaatsvinden voor het verlies aan inkomen en voor bijkomende schaden.
Bij onteigening gaat het dan ook om een volledige vergoeding van de schade, de schadeloosstelling.
Met onteigening hebben gemeenten die woningbouwlocaties tot ontwikkeling willen brengen dus een
sterk instrument in handen om die woningbouw ook daadwerkelijk te realiseren. Onteigend kan er
worden wanneer er sprake is van een publiek belang, noodzaak en urgentie. De uitspraken van de Kroon,
waarvan de materiële inhoud naar verwachting voortgezet zal worden onder de nieuwe Omgevingswet,
komen er de facto op neer dat onteigend kan worden wanneer de eigenaar niet geheel bereid is het plan
en de uitvoering die de gemeente voor ogen staan te realiseren. Onteigening kan alleen voorkomen
worden bij een geslaagd zelfrealisatieverweer door de eigenaar, in dat geval beoordeelt de Kroon dat de
eigenaar bereid en in staat is om het plan dat de gemeente voor ogen staat te realiseren.

10 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

Faciliterend grondbeleid
Bij faciliterend grondbeleid neemt de gemeente geen economisch risicodragende rol op zich en beperkt zij
zich tot het verhaal van de kosten voor publieke investeringen die samenhangen met de ontwikkeling op de
private grondeigenaren (private grondexploitanten). Als de noodzakelijke publieke investeringen hoger zijn
dan het bedrag dat zij op basis van kostenverhaal in rekening kan brengen, dan moet de gemeente dit tekort
zelf dekken. Het faciliterend grondbeleid is beter mogelijk geworden als gevolg van de wettelijke regels
rond het kostenverhaal in de Wro waarin de Afdeling Grondexploitatie is opgenomen, en die terugkomt in
de Omgevingswet in het hoofdstuk Kostenverhaal.
• In de Wro (en Omgevingswet) is het kostenverhaal opgenomen. Dit houdt in dat kosten die de gemeente
volgens een zogeheten kostensoortenlijst maakt, voor verhaal op particuliere grondexploitanten in
aanmerking komen. Het heeft de voorkeur dat de gemeente het kostenverhaal regelt door voorafgaand
aan het vaststellen van het omgevingsplan een overeenkomst af te sluiten met de ontwikkelaar. Dat kan
eventueel ook een overeenkomst zijn voor een publiek-private samenwerking. Het kostenverhaal is dan,
volgens de wettelijke terminologie, anderszins geregeld. Lukt dat niet, dan past de gemeente de
wettelijke regeling van het kostenverhaal toe. In de praktijk wordt het kostenverhaal vrijwel altijd
anderszins geregeld vanwege aankoop door de gemeente met als doel uitgifte van de bouwrijpe kavel.
De vaak gekozen samenwerkingsconstructies zoals het bouwclaim model en het publiek private
samenwerkingsmodel (PPS). Tevens is in de wet verankerd dat de gemeente voorschriften mag geven ten
aanzien van de financieringscategorieën van de woningbouw. Ook kunnen volgens de wet voorschriften
gegeven worden over bijvoorbeeld de fasering van de bouw. Bij het verhaal van kosten is er geen plaats
voor de gemeente om winst te maken. Dat is anders wanneer een gemeente een bouwclaim of een
samenwerkingsconstructie aangaat, via (mede) eigenaarschap kan zij dan tevens meedelen in de
financiële revenuen van de ontwikkeling.
Faciliterend grondbeleid heeft altijd een achtervang in de vorm van een instrument voor actief grondbeleid,
namelijk onteigening. Is er sprake van één of meerdere eigenaren die niet bereid en in staat zijn het
ruimtelijk plan te realiseren dat de gemeente voor ogen staat, de fasering daarvan of de financierings­
categorieën daarbinnen, dan zal de gemeente het ruimtelijk plan toch mogelijk kunnen maken. Zij zal dan
om die reden een onteigeningsprocedure starten en zij kan de kosten van de onteigening verhalen op de
partijen die het ruimtelijk plan wel willen realiseren. Ook het voorkeursrecht is bij faciliterend grondbeleid
in te zetten. Gemeenten krijgen dan immers als eerste de grond aangeboden indien een eigenaar deze wil
verkopen. De gemeente kan met partijen die het gebied ontwikkelen bijvoorbeeld van tevoren afspraken
maken omtrent de directe doorlevering van eventuele gemeentelijke aankopen die met het voorkeursrecht
plaatsvinden. Met zowel onteigening als voorkeursrecht verwerft de gemeente dan en loopt zij economisch
risico. Maar door de wet (onteigening) of door afspraken (voorkeursrecht) is dat risico te beperken.

Samenwerkingsmodellen
Zoals uit het bovenstaande al blijkt, biedt het faciliterend grondbeleid geen ruimte voor de gemeente om
winst te behalen op grondexploitaties en de regievoering berust bij faciliterend grondbeleid voor een groot
deel op het publiekrecht. Partijen zullen zich aan het plan dat de gemeente voor ogen staat moeten
conformeren en de gemeente streeft in beginsel niet naar grondverwerving. Ook daar kunnen echter in een
overeenkomst (privaatrecht) afspraken over gemaakt worden, bijvoorbeeld over uitvoeringstermijnen en
een daaraan verbonden schadebeding. Door een woningbouwcategorisering op te nemen en door
realisatieverplichtingen op te nemen. Niettemin wordt veelal gekozen voor een bouwclaim of een PPS.
Bij een bouwclaim neemt de gemeente de grond over van de bouwers en ontwikkelaars in ruil voor de
toezegging dat zij na het bouwrijp maken de grond weer terug overnemen tegen een vooraf bepaalde prijs,
of met een vooraf bepaalde methodiek voor het bepalen van de prijs (indexatie, residuele rekenmethode,
grondquote etc.). Of er wordt gekozen voor een samenwerking waarbij de gemeente en de bouwers en
ontwikkelaars een gezamenlijke onderneming (PPS) oprichten. Zoals bij het kostenverhaal al werd
aangegeven, mag het verhaal van kosten volgens de wettelijke regeling achterwege blijven op het moment
dat het kostenverhaal anderszins geregeld is. Dat is het geval bij een anterieure overeenkomst (waarin
afspraken over de bijdragen aan de publieke investeringen worden vastgelegd), bij grondverkoop, maar dan
wel bij onderstaande samenwerkingsconstructies. Gemeenten vullen daarmee nog steeds een actieve rol op
de grondmarkt in, zij het met een wisselend aandeel in het economisch risico.

11 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

• Bij het bouwclaimmodel sluiten gemeenten het dichtst aan op actief grondbeleid. In dit model dragen
marktpartijen, die in een bepaald gebied gronden verworven, deze tegen een vaste prijs over aan de
gemeente. Tegelijkertijd wordt de afspraak gemaakt dat deze marktpartijen, na het bouwrijp maken,
een bepaald aantal bouwrijpe kavels toebedeeld krijgen op basis van prijsafspraken die gemaakt worden
op het moment van inleveren. De gemeente verplicht zich dus tot uitgifte aan de desbetreffende
marktpartijen, zo nodig van soortgelijke bouwgrond elders. De gemeente wordt eigenaar en heeft 100%
economisch risico (ten goede of ten kwade). Feitelijk vult de gemeente haar rol op de grondmarkt dan
weer volledig actief in, met dien verstande dat zij bij de uitgifte gebonden is aan de desbetreffende
marktpartijen en niet meer vrij kan kiezen aan wie zij grond uitgeeft. Gemeenten die het contractueel
niet goed geregeld hebben, raakten, omdat er bijvoorbeeld geen afnamedatum was afgesproken, in de
problemen toen de uitgifte van bouwrijpe grond na de kredietcrisis stokte. Het bouwclaimmodel werd op
57% van de VINEX locaties toegepast10.
• Bij het PPS model wordt een samenwerkingsconstructie opgetuigd in de vorm van een gezamenlijke
onderneming. De gronden die verworven worden binnen een bepaald plangebied worden hieraan
overgedragen. De ontwikkelingsmaatschappij is verantwoordelijk voor het verwerven van gronden (voor
zover dat nog moet gebeuren), voor het bouw- en woonrijp maken en voor de gronduitgifte. In deze
constructies deelt de gemeente rendement en risico met marktpartijen, meestal was het gemeentelijk
aandeel qua zeggenschap 51%. Ook hier vult de gemeente haar rol op de grondmarkt weer actief in, zij het
dat ze zeggenschap deelt met marktpartijen. De gemeente verplicht zich tot uitgifte aan de marktpartijen
in de joint venture. De gemeente wordt dus voor de helft eigenaar en loopt dus voor de helft het
economisch risico (ten goede of ten kwade) dat zij deelt met de desbetreffende marktpartijen. Het risico
dat de grond niet afgenomen wordt lijkt doordat het gedeeld wordt met marktpartijen minder groot.
Op 12% van de VINEX locaties is gekozen voor deze vorm van samenwerking11.

10

Kolpron Consultants (1998), Grondbezit en grondverwerving op Vinex-uitleglocaties, p. 16, Rotterdam.

11

Ibid.

12 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

Conclusies vanuit het historisch perspectief
Van actief grondbeleid wordt gesproken als een gemeente ruwe bouwgrond aankoopt, met als doel deze
bouwrijp te maken en daarna bouwrijpe kavels te verkopen. Als het gemeenten niet lukte de grond aan te
kopen, kon zij zo nodig de grond onteigenen. Voorwaarde voor een geslaagde onteigening is dat de
eigenaar niet bereid en in staat is het plan dat de overheid voor ogen staat te realiseren. Als stok achter de
deur ondersteunde de mogelijkheid te onteigenen vanaf de Tweede Wereldoorlog het actief grondbeleid in
belangrijke mate.
In het landelijk gebied wordt over het algemeen niet gesproken van actief grondbeleid, al vinden daar ook
verwervingen plaats, bijvoorbeeld in het kader van natuurontwikkeling en landinrichting. In het landelijk
gebied werd ten behoeve van verzekering van de voedselproductie de nadruk gelegd op de agrarische
bedrijfsstructuur en op schaalvergroting. Daarbij speelde de landelijke overheid een belangrijke rol omdat
deze structuurverandering niet vrijwillig tot stand kwam en het schaalniveau van gemeenten oversteeg.
Zo werden in het landelijk gebied grootschalige ruilverkavelingen opgezet. Later werden andere doeleinden
toegevoegd (natuur, recreatie, waterberging). In 2015 is het natuurbeleid, en zijn de taken van de landelijke
organisaties DLG en BBL, gedecentraliseerd naar de twaalf provincies. De wettelijke instrumenten die ter
beschikking staan, gelden voor een belangrijk deel ook in het landelijk gebied. Ook in het landelijk gebied
kan de overheid, sinds 2015 de provincies, de functies die haar voor ogen staan met het instrumentarium
realiseren. De uitdaging hierbij is dat er soms landelijke doelstellingen zijn, bijvoorbeeld vanwege
doorwerking van Europees beleid ( Natura 2000), die nu op provinciaal niveau moeten worden opgelost.
Dit vergroot de behoefte aan coördinatie, vergeleken met de vroegere situatie met een landelijke
organisatie.
Tijdens de Wederopbouw waren de tekorten aan bouwmaterialen, het overgrote deel sociale woningbouw
met bijbehorend toezicht door hogere overheden op de grondexploitaties en het niet snel genoeg beschikbaar komen van bouwgrond, redenen om op grote schaal actief grondbeleid te gaan voeren. Doordat de
gemeente zelf ging verwerven en haar onteigening ter beschikking stond, konden op grote schaal verwervingen plaatsvinden, waarbij de gemeente uiteindelijk bouwgrond uitgaf aan bouwers die op dat moment
daarvoor ruimte hadden en voor woningbouwcategorieën die zij wil(de) realiseren.
Met de WRO van 1965 werd op landelijk niveau het kostenverhaal geregeld, zodat het niet noodzakelijk
meer was dat de overheid actief grondbeleid voerde. Wel was het kostenverhaal, met de kennis van nu,
enigszins gebrekkig, omdat de overheid bijvoorbeeld niet de financieringscategorie van woningbouw (zoals
sociale woningbouw) kon voorschrijven. Dit had in de jaren ’70 gevolgen voor gemeenten toen de
activiteiten van ontwikkelaars op de grondmarkt toenamen. De prijsstijging van het beperkte aandeel vrije
sectorbouw was voldoende interessant om grond voor toekomstige bouw te verwerven. Eind jaren ’70
stortte de huizenmarkt in en kwamen gemeenten, die actief grondbeleid voerden, begin jaren ‘80 financieel
in grote problemen.
Tot de jaren ’90 was het uitgangspunt dat grondexploitatie alleen kosten mocht dekken, vanaf die tijd
mogen gemeenten revenuen uit actief grondbeleid vrij besteden. Dit betekende tevens dat het risico op het
‘dubbele petten’ probleem toenam; dat gemeenten zich meer zouden laten leiden door de verwachte
revenuen dan door goede ruimtelijke ordening. De revenuen kwamen niet per se ten goede aan de
ruimtelijke kwaliteit, veel gemeenten legden afdrachten van de gemeentelijke grondbedrijven aan de
algemene dienst van de gemeente vast waarmee de gelden vrij besteedbaar waren. Dat afgestapt werd van
alleen kostendekking was een gevolg van enerzijds het (gerealiseerde) voornemen het woningbouw­
programma te verschuiven van overwegend gesubsidieerde woningbouw naar de vrije sector, en anderzijds
van de aangewezen toekomstige bouwlocaties en het restrictief beleid daarbuiten. Deze ontwikkelingen
leidden tot grote activiteit van ontwikkelaars op de grondmarkt van de bouwlocaties. Gemeenten probeerden het actief grondbeleid te blijven voeren, maar moesten meestal in overleg met ontwikkelaars die
inmiddels eigenaar waren. Vaak werden daarbij bouwclaim- of PPS-constructies opgetuigd. Gemeenten
konden daarmee makkelijker de regie voeren en participeerden, voor winst en risico, in de locatieontwikkeling. Ze stapten echter wel laat in en onderhandelden met professionele wederpartijen, waardoor ze een
groter risico aangingen, dan toen er nog zonder problemen ‘bij de boer’ verworven werd.

13 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

De regiefunctie om bijvoorbeeld de financieringscategorie (zoals sociale woningbouw) voor te schrijven
ontbrak, zodat vaak lang gewacht werd met het opstellen van bestemmingsplannen omdat men er eerst
met ontwikkelaars uit moest komen.
Met de Wro van 2018 werd het mogelijk financieel minder aantrekkelijke financieringscategorieën,
zoals sociale woningbouw, voor te schrijven. Daarnaast werd het verhaal van kosten door de gemeente een
verplichting. Zogeheten ‘free riders’ worden sindsdien effectief de pas afgesneden. Het plan dat de
gemeente voor ogen staat is sindsdien leidend voor de ruimtelijke ontwikkeling. Dat plan betreft onder
meer het voldoen aan kostenverhaal, fasering en locatie-eisen (waaronder sociale woningbouw). Als een
ontwikkelaar niet hieraan meewerkt, is dat een reden om zo een ontwikkelaar uiteindelijk te onteigenen
(waarmee een gemeente dan feitelijk weer actief grondbeleid voert). Rond dezelfde tijd ontstond opnieuw
een crisis op de woningmarkt, de kredietcrisis. Opnieuw waren er gemeenten die te fors in grond geïnvesteerd hadden, sommigen hadden zelfs al bouwrijp gemaakt, maar vaak hadden ze zich verbonden aan
ontwikkelaars door een bouwclaim of een PPS. Door de crisis hadden deze ontwikkelaars geen haast met
bouwen, gemeenten hadden zich aan hen verbonden en liepen het gehele (bouwclaim) of grofweg de helft
(PPS) van het risico. Het ‘dubbele petten’ probleem speelde mogelijk een rol. Gemeenten en provincies
ondernamen in ieder geval acties om bouwmogelijkheden te schrappen. Het is nooit uitgezocht of dit
wellicht bouwmogelijkheden betrof waarin de gemeente geen (gedeeld) financieel belang had.
Met het daaropvolgend herstel van de economie en de woningmarkt lijkt het faciliterend grondbeleid aan
belang te winnen ten opzichte van het actief grondbeleid. Bij het aantrekken van de woningmarkt verkopen
gemeenten grond die zij vóór 2010 hebben verworven, maar zij kopen niet in dezelfde mate grond terug.
Dit is voor een belangrijk deel te verklaren door verschuiving van bouwen op uitbreidingslocaties naar
binnenstedelijk bouwen en door de aangescherpte financiële eisen met betrekking tot begroting en
verantwoording. Voor de nabije toekomst geldt dat met de Omgevingswet de regiefunctie van gemeenten
op het vlak van de ruimtelijke inrichting toeneemt. Zij krijgen meer eigen zeggenschap en verantwoordelijkheid. Zo zal onteigening niet meer via de Kroon lopen, maar via de bestuursrechter. Gemeenten worden
zelf verantwoordelijk voor het voeren van de onteigeningsprocedure. Het kostenverhaal blijft gehandhaafd,
net als de mogelijkheden de financieringscategorie voor te schrijven. Naast het kostenverhaal wordt tevens
een afdwingbare bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen geïntroduceerd. In de Omgevingswet is een
mogelijkheid opgenomen te komen tot vrijwillige kavelruil in stedelijk gebied. Tot op heden is dit alleen in
landelijk gebied geregeld. Verplichte herverkaveling is uitsluitend beschikbaar in het landelijk gebied.
Ook deze regels voor het landelijk gebied blijven in grote lijnen gehandhaafd. Anderzijds ontbreekt in het
landelijk gebied het voorkeursrecht, de vestiging daarvan is alleen mogelijk wanneer een stedelijke functie
voor ogen staat. Met deze ontwikkelingen is het de vraag of het wenselijk of zinvol is dat de overheid
opnieuw op grote schaal actief gaat handelen op de grondmarkt, met de daarbij behorende ‘dubbele
petten’. Of dat wellicht andere instrumenten, die meer recht doen aan het primaat van de ruimtelijke
inrichting, ingezet moeten worden.

14 | Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief

Dit rapport is een uitgave van:
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Postbus 20011 | 2500 EA Den Haag
juli 2021