VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Defensiematerieelbegrotingsfonds (K)
Rapport bij het Jaarverslag 2021

2022

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2021
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale
vragen in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar ontvangen, besteed en verantwoord volgens
de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het gevoerde beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak voorschrijft,
geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de kwaliteit van de
bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoerings- en beleidsinformatie
in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat de verklaring van goedkeuring van
de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en rijkssaldibalans is ontvangen,
kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge verlenen aan de
verantwoordelijke minister. Bijlage 2 bevat een uitgebreidere toelichting over ons
verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2021 van het Defensiematerieel­
begrotingsfonds dat onder de verantwoordelijkheid valt van de minister van Defensie.
Onze overige publicaties in het kader van het verantwoordingsonderzoek 2021
vindt u op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2021. Hier vindt u ook
ons rapport Staat van de rijksverantwoording 2021. Hierin nemen wij de verklaring
van goedkeuring van de rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie een over­
koepelende uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2021.

Inhoud
1.

Onze conclusies | 4

2.

Feiten en cijfers | 5

3.

Financiële informatie | 9

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op artikelniveau | 12

4.

Bedrijfsvoering | 15

5.

Beleidsresultaten | 16

6.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer | 17

6.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 18

3.1

4.1

5.1

6.1

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 10

Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­informatie | 15

Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie | 16

Reactie minister van Defensie | 17

Bijlagen | 20

Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Defensiematerieelbegrotingsfonds 2021 | 20
Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek | 22
Bijlage 3 Literatuur | 27
Bijlage 4 Eindnoten | 28

1. Onze conclusies
De minister van Defensie legt in het Jaarverslag 2021 van het Defensiematerieel­begrotings­
fonds voor het eerst verantwoording af over de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
voor de financiering en bekostiging van investeringen en instand­houding van het materieel,
de infrastructuur en de IT-middelen van Defensie.
Onze oordelen over de beleidsinformatie,
de bedrijfsvoeringsinformatie en de financiële
informatie in het jaarverslag van het Defensie­-

materieelbegrotingsfonds zijn positief,
met uitzondering van ons oordeel over
de rechtmatigheid van de verplichtingen.

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2021 van het
Defensiematerieelbegrotingsfonds
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2021 van het Defensiematerieelbegrotingsfonds voldoet
op totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen, zoals
opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de
Rijksbegrotingsvoorschriften, met uitzondering van de
rechtmatigheid van de verplichtingen.

Verder in het rapport
• Hoofdstuk 2 Feiten en cijfers
• Hoofdstuk 3 Financiële informatie
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering
• Hoofdstuk 5 Beleidsresultaten
• Hoofdstuk 6 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek DMF

4

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
De minister van Defensie is verantwoordelijk voor (het beheer van) het Defensie­
materieelbegrotingsfonds (DMF). Het DMF is in 2019 ingesteld met als doel de
schokbestendigheid van de defensiebegroting te vergroten en te voorzien in een
meerjarig, integraal financieel beheer voor defensiematerieel (Defensie, 2019).
Dit betekent dat geld voor investeringsprojecten in het fonds beschikbaar blijven,
ook bij vertraging van projecten.
Vanuit het DMF worden investeringen en instandhoudingskosten van het materieel,
de infrastructuur en de IT-middelen gefinancierd. Hiermee is het voor de minister
mogelijk langjariger de investeringen in groot materieel te budgetteren. Op Prinsjesdag 2020 is de begroting van het fonds (voor 2021) voor het eerst aan de Kamer
aangeboden. Het Jaarverslag 2021 is het eerste jaarverslag van het DMF en dit rapport
is het eerste rapport van de Algemene Rekenkamer bij het jaarverslag van het DMF.
Met het DMF is de informatiepositie van het parlement veranderd. De minister van
Defensie stelt voortaan een meerjarenoverzicht op van de projecten die worden uit­
gevoerd. Dat is een positieve ontwikkeling die aansluit op ons rapport Lessen van de
JSF uit 2019 waarin wij wezen op het belang van dit meerjarig inzicht in de uitgaven
en verplichtingen van (lopende) projecten. We schreven: “[…] inzicht in de financiële
ruimte voor een grote investering [is] noodzakelijk om een standpunt te kunnen vormen. Het bepalen van de capaciteitsbehoefte is immers niet vrijblijvend. Inzicht in de
beschikbare financiële ruimte, binnen het geheel van verplichtingen en plannen, dwingt
tot realiteitszin en voorkomt dat grote investeringsplannen onbedoeld andere nood­
zakelijke uitgaven verdringen.” Het DMF helpt bij het krijgen van dit meerjarige inzicht.

Verantwoordingsonderzoek DMF

5

Algemene Rekenkamer

Het Ministerie van Defensie heeft in 2021 € 4.607 miljoen uitgegeven ten laste van
het DMF (zie tabel 1). Dit is 38% van de totale defensie-uitgaven en 1,4% van de totale
rijksuitgaven over 2021. Daarnaast zijn verplichtingen aangegaan voor € 5.730 miljoen.
De ontvangsten bedroegen € 5.184 miljoen, voor het overgrote deel een bijdrage uit de
reguliere begroting van het Ministerie van Defensie (Begrotingshoofdstuk X). In ons
Rapport bij het Jaarverslag 2021 van het Ministerie van Defensie lichten we toe welke
middelen uit de begroting van Defensie zijn overgeheveld naar het DMF.
Tabel 1 Defensiematerieelbegrotingsfonds (K) in miljoenen €
2021
Verplichtingen

5.730

Uitgaven

4.607

Ontvangsten

5.184

Minder verplichtingen aangegaan dan begroot
De omvang van de verplichtingen en de uitgaven ten behoeve van het DMF zijn mede
afhankelijk van het moment waarop contracten worden aangegaan, de doorlooptijd
van projecten en ontwikkelingen in de (defensie)industrie. De omvang van de verplichtingen en uitgaven kan hierdoor door de jaren heen fluctueren en verschuiven.
Desalniettemin constateren we dat de minister van Defensie in 2021 aanzienlijk minder
verplichtingen heeft gerealiseerd dan begroot was (zie figuur 1). Het ministerie van
Defensie had voor 2021 € 8.448 miljoen aan verplichtingen begroot, maar de realisatie
bleef steken op € 5.730 miljoen. Een van de belangrijkste redenen voor deze onder­
besteding is het niet realiseren van de verplichting voor het project Vervanging Onderzeeboten. Vanwege het commercieel vertrouwelijke karakter van dit project kan slechts
worden benoemd dat hiermee ten minste € 2.500 miljoen minder aan verplichtingen is
aangegaan dan begroot.

Verantwoordingsonderzoek DMF

6

Algemene Rekenkamer

Figuur 1 Verplichtingen Defensiematerieelbegrotingsfonds (K) in 2021

De minister van Defensie gaat minder verplichtingen aan dan was begroot
€ 8.000

€ 6.000

in € miljoen

€ 4.000

€ 2.000

€0

Begroot

Gerealiseerd

Uitgaven in perspectief
De minister van Defensie heeft in 2021 diverse investeringen en instandhoudingen
van materieel bekostigd via het DMF. De totale uitgaven van het DMF bedroegen
€ 4.607 miljoen. De minister heeft in 2021 echter € 577 miljoen minder uitgaven
gedaan via het DMF dan de omvang van de ontvangsten (zie tabel 1). Dit bedrag blijft
beschikbaar in het DMF voor toekomstige uitgaven. Volgens de NAVO-investeringsquote moet Nederland minimaal 20% van de totale defensie-uitgaven besteden aan
investeringen. In 2021 voldeed de minister aan deze eis met een investeringsquote
van 24,9%. Dit is een lichte stijging ten opzichte van de investeringsquote van 24,6%
in 2020.

Verantwoordingsonderzoek DMF

7

Algemene Rekenkamer

Figuur 2 Uitgaven Defensiematerieelbegrotingsfonds (K) in 2021

Van de begroting van Defensiematerieelfonds gaat het meeste geld naar
verwerving

Verwerving

Instandhouding

Bekostiging

Storting/onttrekking begrotingsreserve

0

1

2

Bedragen x € miljard
Uitgaven (realisatiecijfers)

De indeling naar de financiële instrumenten is gebaseerd op gegevens van het
Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet
gecontroleerd.
Van de totale uitgaven ter waarde van € 4.607 miljoen, is € 2.804 miljoen besteed aan
de verwerving van nieuw materieel en aan andere projecten (zie figuur 2). Figuur 3
geeft de top-3 van investeringen in defensiematerieel weer.
Figuur 3 Top-3 investeringen in defensiematerieel

Het Ministerie van Defensie gaf in 2021 geld uit aan onder meer F35’s,
Chinook-helikopters en CV90-voertuigen

Verwerving van
F35-gevechtsvliegtuigen:
€ 699 miljoen

Vervanging en modernisering
van Chinook-helikopters:
€ 268 miljoen

Midlife update van de CV90infanteriegevechtsvoertuigen:
€ 116 miljoen

Bron: Jaarverslag 2021 Defensiematerieelbegrotingsfonds

Verantwoordingsonderzoek DMF

8

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2021 van het Defensiematerieel­
begrotingsfonds.
We geven oordelen over zowel de rechtmatigheid als de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de financiële verantwoordingsinformatie. Een financiële transactie, zoals
een uitgave, is rechtmatig als deze voldoet aan relevante Nederlandse en Europese
regelgeving. Voldoet een uitgave niet aan deze regelgeving, dan is de uitgave onrechtmatig. De rechtmatigheid van een uitgave is onzeker als onduidelijk is of een uitgave
voldoet aan deze regelgeving.
Financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag is betrouwbaar als deze
overeenkomt met de werkelijk aangegane verplichtingen, gedane uitgaven en
gerealiseerde ontvangsten. Ordelijk wil zeggen dat de informatie op een beheerste
wijze tot stand is gekomen.
We geven onze oordelen in § 3.1 op totaalniveau van het Jaarverslag 2021 en in
§ 3.2 op artikelniveau. We sluiten hiermee aan op het budgetrecht van het parlement.

Verantwoordingsonderzoek DMF

9

Algemene Rekenkamer

Hieronder is ons oordeel weergegeven.

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2021 van het
Defensiematerieelbegrotingsfonds
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2021 van het Defensiematerieelbegrotingsfonds voldoet
op totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen, zoals
opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de
Rijksbegrotingsvoorschriften, met uitzondering van de
rechtmatigheid van de verplichtingen.

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op totaalniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2021 van het
Defensiematerieelbegrotingsfonds:
• is op totaalniveau rechtmatig, met uitzondering van de rechtmatigheid van
de verplichtingen;
• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor het
inrichten van de jaarverslagen.
Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goedkeuring zullen verlenen aan de slotverschillen waarin alle geraamde uitgaven,
verplichtingen en ontvangsten uit de begroting van het Defensiematerieelbegrotingsfonds (K) in overeenstemming zijn gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.
Onderstaand is grafisch aangegeven bij welke financiële stromen wel of geen sprake
is van overschrijding van de tolerantiegrens (rood respectievelijk groen bolletje).
Gedetailleerde informatie over de geconstateerde fouten en onzekerheden in de
verplichtingen en in de uitgaven en ontvangsten staat in afzonderlijke overzichten
in bijlage 1.

Verantwoordingsonderzoek DMF

10

Algemene Rekenkamer

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Tolerantiegrens

Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid op totaalniveau van de verplichtingen
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de verplichtingen is overschreden. We constateren € 2.251,5 miljoen aan
fouten en onzekerheden. De belangrijkste fouten en onzekerheden lichten we hier­
onder toe. Het gaat voornamelijk om aanbestedingsfouten en het niet naleven van
artikel 2.28 van de Comptabiliteitswet 2016 (zie figuur 4).
Figuur 4 Fouten en onzekerheden bij verplichtingen
Defensiematerieelbegrotingsfonds 2021

Categorie fouten en onzekerheden bij verplichtingen

1.143

Inkoop aanbesteding

in miljoenen €

Niet tijdig informeren Staten-Generaal

1.109

Verantwoordingsonderzoek DMF

11

Algemene Rekenkamer

Een bedrag van € 1.109 miljoen aan fouten wordt veroorzaakt door het niet naleven
van artikel 2.28 van de Comptabiliteitswet 2016. Beleidsmatige mutaties die niet in
de veegbrief staan en dus niet of niet tijdig zijn gemeld bij de Eerste Kamer én Tweede
Kamer, zijn onrechtmatig. Hiernaast bestaat een bedrag van € 1.143 miljoen uit
fouten en onzekerheden vanwege het niet naleven van aanbestedingsregels. Zie
Rapport bij het Jaarverslag 2021 van het Ministerie van Defensie, § 4.3.1 en § 4.4.1.
Voorbehoud slotverschillen – nog door de Staten-Generaal te autoriseren
budgetten
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2021 van het Defensie­
materieelbegrotingsfonds is opgenomen omvat € 1.438,6 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 4, 5 en 6. Het bedrag aan uitgaven
omvat € 52,4 miljoen aan overschrijdingen op het begrotingsartikel 4.
Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de daarmee samenhangende
slotverschillen, dan moeten wij onze oordelen over de financiële verantwoordingsinformatie mogelijk herzien.

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2021 van het
Defensiematerieelbegrotingsfonds:
• is op artikelniveau rechtmatig, met uitzondering van de artikelen 1, 2, 3, 4 en
6. In deze artikelen hebben we fouten en onzekerheden geconstateerd in de
rechtmatigheid van de verantwoording van verplichtingen die de artikelgrens
overschrijden;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.

Verantwoordingsonderzoek DMF

12

Algemene Rekenkamer

Onderstaand zijn de overschrijdingen op artikelniveau toegelicht.

Op artikelniveau
Artikel 1: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen (€ 89,7 miljoen).
Artikel 2: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen (€ 29,6 miljoen).
Artikel 3: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen (€ 679,0 miljoen).
Artikel 4: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen (€ 1.010,6 miljoen).
Artikel 6: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen (€ 407,4 miljoen).

Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen van
begrotingsartikel 1 Defensiebreed Materieel
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de verantwoording van de verplichtingen op artikel 1 is overschreden. Het
betreft fouten van € 89,6 miljoen en onzekerheden van € 0,1 miljoen. De fouten en
onzekerheden worden veroorzaakt door aanbestedingsfouten. Zie Rapport bij het
Jaarverslag 2021 van het Ministerie van Defensie, § 4.3.1.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen van
begrotingsartikel 2 Maritiem Materieel
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de verantwoording van de verplichtingen op artikel 2 is overschreden. Het
betreft fouten van € 4,3 miljoen en onzekerheden van € 25,4 miljoen. De fouten en
onzekerheden worden veroorzaakt door aanbestedingsfouten. Zie Rapport bij het
Jaarverslag 2021 van het Ministerie van Defensie, § 4.3.1.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen van
begrotingsartikel 3 Land Materieel
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de verantwoording van de verplichtingen op artikel 3 is overschreden. Het
betreft fouten van € 679,0 miljoen. De fouten worden veroorzaakt door aanbestedingsfouten. Zie Rapport bij het Jaarverslag 2021 van het Ministerie van Defensie, § 4.3.1.

Verantwoordingsonderzoek DMF

13

Algemene Rekenkamer

Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen van
begrotingsartikel 4 Lucht Materieel
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de verantwoording van de verplichtingen op artikel 4 is overschreden. Het
betreft fouten van € 956,7 miljoen en onzekerheden van € 53,9 miljoen. De fouten en
onzekerheden worden veroorzaakt door beleidsmatige mutaties na de veegbrief en
aanbestedingsfouten. Zie Rapport bij het Jaarverslag 2021 van het Ministerie van
Defensie, § 4.3.1 en § 4.4.1.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen van
begrotingsartikel 6 IT
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de verantwoording van de verplichtingen op artikel 6 is overschreden. Het
betreft fouten van € 328,6 miljoen en onzekerheden van € 78,8 miljoen. De fouten en
onzekerheden worden veroorzaakt door beleidsmatige mutaties na de veegbrief en
aanbestedingsfouten. Zie Rapport bij het Jaarverslag 2021 van het Ministerie van
Defensie, § 4.3.1 en § 4.4.1.

Verantwoordingsonderzoek DMF

14

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
Wij hebben onderzoek gedaan naar de informatie die de minister van Defensie in het
Jaarverslag 2021 van het Defensiematerieelbegrotingsfonds heeft opgenomen over
de bedrijfsvoering rond dit fonds. Wij geven in dit hoofdstuk een oordeel over de
totstandkoming van deze informatie.

4.1 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­
informatie
Wij hebben ook de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het jaarverslag onderzocht.
De bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2021 van het Defensie­
materieelbegrotingsfonds is betrouwbaar tot stand gekomen en is niet
strijdig met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek DMF

15

Algemene Rekenkamer

5.
Beleidsresultaten
We geven in dit hoofdstuk een oordeel over de totstandkoming van de beleids­
informatie in het Jaarverslag 2021 van het Defensiematerieelbegrotingsfonds.

5.1 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie
Wij hebben de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag onderzocht.
De beleidsinformatie in het Jaarverslag 2021 van het Defensiematerieel­
begrotingsfonds is betrouwbaar tot stand gekomen en is niet strijdig met
de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek DMF

16

Algemene Rekenkamer

6.
Reactie minister en
nawoord Algemene
Rekenkamer
De minister van Defensie heeft op 26 april 2022 gereageerd op ons conceptrapport.
Hieronder geven we haar reactie weer. We sluiten dit hoofdstuk af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van Defensie
De minister schrijft:
“Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het Verantwoordingsonderzoek 2021
voor het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF). Een bijzonder moment, het eerste
rapport van de Rekenkamer bij het eerste jaarverslag van het DMF. Mede namens de
staatssecretaris behandel ik in deze reactie de door u onderzochte onderwerpen.
U concludeert dat de financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag 2021
van het Defensiematerieelbegrotingsfonds op totaalniveau voldoet aan de daaraan te
stellen eisen met uitzondering van de rechtmatigheid van de verplichtingen. Het gaat
voornamelijk om aanbestedingsfouten en het niet naleven van artikel 2.28 van de
Comptabiliteitswet 2016 (tijdig melden van beleidsmatige mutaties na Najaarsnota
aan de Eerste en Tweede Kamer).
Defensie herkent zich niet geheel in de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van
inkoop en aanbesteden. Dit is nader toegelicht onder inkoopbeheer in de bestuurlijke
reactie op het Verantwoordingsonderzoek 2021 HX. Voor de volledigheid neem ik
hieronder de passage op:

Verantwoordingsonderzoek DMF

17

Algemene Rekenkamer

“De ADR en de Rekenkamer oordelen verschillend over de rechtmatigheid van inkoopdossiers. Defensie herkent zich niet geheel in de oordeelsvorming van de Rekenkamer
over de rechtmatigheid van inkoop en aanbesteden in de verantwoordingsonderzoeken
voor HX en HK. Ik merk in het bijzonder op dat de AR de onder de civiele aanbestedingsregelgeving (Aanbestedingswet) gevormde jurisprudentie onverkort toepast op
aanbestedingen onder de Aanbestedingswet op Defensie en Veiligheidsgebied (ADV).
De ADV en de daaraan ten grondslag liggende Europese Richtlijn 2009/81 zijn vast­
gesteld om beter aan te sluiten op de specifieke behoeften en kenmerken van de markt
voor militair of gevoelig materieel en/of diensten. Bij het vooralsnog ontbreken van
specifieke jurisprudentie daarover, is het de vraag of de interpretatie van de Rekenkamer
bij het aanbesteden van militair of gevoelig materieel en/of diensten ook onverkort
door de rechter wordt gevolgd, bijvoorbeeld ten aanzien van de ruimte die de ADV biedt
voor uitzonderingen of uitzonderingsprocedures zoals inkopen via het inkoopagentschap
van de NAVO.”
Met betrekking tot de naleving van artikel 2.28 uit de Comptabiliteitswet 2016 wil ik
het volgende opmerken. Met de invoering van het DMF in 2021 zijn de investeringen
over meerdere kleinere artikelen verdeeld, terwijl voorheen alle investeringen onder
één investeringsartikel vielen. Hierdoor vallen versnellingen en vertragingen van
investeringen niet meer tegen elkaar weg en moeten deze tempoverschillen worden
verwerkt in (suppletoire) begrotingen en tijdig voor instemming aan de Eerste en
Tweede Kamer worden voorgelegd. Dit proces behoeft verbetering en deze verbetering
is reeds in gang gezet, zoals u ook in uw rapport constateert.”

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
In het nawoord (§ 6.2) in ons Rapport bij het Jaarverslag 2021 van het Ministerie van
Defensie (X) hebben we de volgende ook hier relevante reactie:
“De Aanbestedingswet op Defensie- en Veiligheidsgebied (ADV) sluit meer aan bij de
specifieke kenmerken van de markt voor militair of gevoelig materieel en/of diensten.
Dat neemt niet weg dat het doel hetzelfde is als de Aanbestedingswet 2012: doel­
matige inkoop door open concurrentie. Dat betekent dat het volgen van gebruikelijke
procedures bij aanbestedingen zoals een gemotiveerde leverancierskeuze, voorkomen
van inkopen buiten het contract, voorkomen van splitsing van opdrachten, een goed
contractenregister, spendanalyses, escalatieprocedures, interne controle belangrijke
onderdelen van de te volgen procedure zijn en blijven (zie § 4.4.1). Doordat de

Verantwoordingsonderzoek DMF

18

Algemene Rekenkamer

procedures niet zijn gevolgd en de motivering voor het gebruik van uitzonderings­
bepalingen ontbreekt is een relatief hoog bedrag van deze verplichtingen en uitgaven
naar ons oordeel onrechtmatig of onzeker. Wij toetsen aan de geldende wet- en
regelgeving en maken daarbij ook gebruik van jurisprudentie.”

Verantwoordingsonderzoek DMF

19

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Defensiematerieelbegrotingsfonds 2021
Deze bijlage bevat een infographic met daarin de geconstateerde fouten en onzekerheden op totaalniveau en op artikelniveau. Op deze gegevens baseren wij ons oordeel
over de verplichtingen en de uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2021 van het
Defensiematerieelbegrotingsfonds
Op onze website www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2021 vindt u
een overzicht van alle gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden die
we aantroffen in:
• verplichtingen;
• uitgaven en ontvangsten;
• saldibalans;
• afgerekende voorschotten;
• baten-lastenagentschappen.
De infographic bevat ons oordeel op 2 criteria: rechtmatigheid en betrouwbaarheid en
ordelijkheid. De figuur heeft de volgende onderdelen:
• Bovenaan staat de weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal van
de verantwoordingsstaat.

Verantwoordingsonderzoek DMF

20

Algemene Rekenkamer

• Daarna volgen de begrotingsartikelen waarin het hoogste percentage fouten en
onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waarin geen fouten en
onzekerheden zijn geconstateerd zijn niet in de infographic opgenomen. Naast het
verantwoorde totaalbedrag per begroting is het totaalbedrag per begrotingsartikel
opgenomen.
• De verticale oranje streep geeft de tolerantiegrens aan.
• De lichtblauwe balk illustreert de relatieve financiële omvang van het begrotings­
artikel ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.
Verplichtingen (bedragen x € 1.000)
Defensiematerieelbegrotingsfonds (K)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Verplichtingen
Bedragen x € 1.000
Verantwoord bedrag

Totaal

5.729.950
114.599 tolerantiegrens

4. Lucht materieel

1.679.329
83.966 tolerantiegrens

3. Land materieel

6. IT

1. Defensiebreed
materieel

2. Maritiem materieel

5. Infrastructuur en
Vastgoed

Verantwoordingsonderzoek DMF

1.437.286
71.864 tolerantiegrens

906.735
45.337 tolerantiegrens

514.874
25.744 tolerantiegrens

423.424
25.000 tolerantiegrens

768.302
38.415 tolerantiegrens

21

Fout en onzekerheid

2.251.490

RM- 0%
BO- 0%

//

1.010.557

//

11.243

//
678.951

RM- 0%
BO- 0%

11.620

407.371
18.050

BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

4.697

29.617
7.767

35.244
6.796

//
//

89.749

RM- 0%

//
//

RM- 0%
BO- 0%

//

36.934

RM- 0%
BO- 0%

Tolerantiegrens

//
//
//
//
//
//

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die
de ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onderzoeken ook de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van de ministeries gedurende
het begrotingsjaar.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale principes en standaarden
voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAIs)
als onderdeel van de INTOSAI Framework of Professional Pronouncements (IFPP)
(zie https://www.issai.org). We houden daarbij rekening met het controlebestel waarin
ook de Auditdienst Rijk (ADR) als intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor
haar oordeel maakt de Algemene Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van
de resultaten van de werkzaamheden van de ADR volgens de Comptabiliteitswet 2016.
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten op verschillende manieren, onder andere door interne kwaliteitstoetsen uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordingsonderzoek
uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording staat op onze website:
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2021.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans in het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries (art. 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (art. 2.29 CW 2016, 3e lid).
Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (art. 3.8 CW 2016, 2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.

Verantwoordingsonderzoek DMF

22

Algemene Rekenkamer

Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (art. 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag, goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel
beheer (art. 2.40 CW 2016, 2e lid).
De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverantwoording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Onze
financiële oordelen zijn bestuurlijke oordelen van het college van de Algemene
Rekenkamer en geen controleverklaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen
bij onze verklaring een aantekening plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen
het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en
dat bezwaar handhaven (art. 7.22 CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen
is uitgewerkt in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften. De minister is verantwoordelijk voor het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid. Ook onderzoeken we of de
jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (art. 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten
de ISSAIs aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards
of Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAIs toe,
rekening houdend met de comptabele regelgeving en de inrichting van het Nederlandse
controlebestel. Dit geldt met name voor de toepassing van de standaarden voor de
formulering van financiële oordelen en voor het gebruikmaken van de certificerende
auditwerkzaamheden uitgevoerd door de interne auditdienst, de ADR.
De ADR controleert alle jaarverslagen van de ministeries, fondsen en overige
begrotingshoofdstukken en geeft hierover afzonderlijke controleverklaringen af.
Teneinde het controlebestel zo doelmatig mogelijk in te richten en dubbele controlelasten zoveel mogelijk te voorkomen maken wij zoveel mogelijk gebruik van de
controlewerkzaamheden van de ADR. Wij toetsen jaarlijks het kwaliteitssysteem
van de ADR en stellen risicogericht vast of de controlewerkzaamheden van de ADR
goed zijn uitgevoerd en of de bevindingen hebben geleid tot de juiste oordelen.

Verantwoordingsonderzoek DMF

23

Algemene Rekenkamer

Daartoe reviewen wij de controle van de ADR en voeren wij aanvullende eigen
controlewerkzaamheden uit. Daarnaast liggen onze opdracht en de formulering
van ons oordeel vast in de Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport per
jaarverslag (art. 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft bestuurlijke
oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op totaalniveau en
op artikelniveau.
Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:
• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is dan de
tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij ons
oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van die
bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken en de
daartoe gevoerde administraties (art. 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (art. 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(art. 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig, ordelijk
en controleerbaar is (art. 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht en
gevoerd (art. 3.5 CW 2016);
• de overige aspecten van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging, IT-beheer1
management control, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan te stellen eisen;

Verantwoordingsonderzoek DMF

24

Algemene Rekenkamer

• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen, zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. Wij maken
een selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij in ons onderzoek
tekortkomingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij deze. Wij spreken
dan van (ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we niet alleen informatie
over de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s en aandachtspunten.
Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming
richt zich op het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op de
informatie zelf. Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.
Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• het ontwikkelen, vaststellen en uitvoeren van het beleid (art. 3.1 CW 2016);
• het toezicht houden op het uitvoeren van het beleid;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van
het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (art. 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig is (art. 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het beleid
betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële verant­
woordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
In het onderzoek gaat het vooral om de vraag of de burger waar voor zijn geld krijgt
en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. Wij selecteren
de beleidsterreinen voor onze onderzoeken op basis van risicoanalyse en maat­
schappelijke relevantie.

Verantwoordingsonderzoek DMF

25

Algemene Rekenkamer

Naast ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid geven
wij in het verantwoordingsonderzoek een oordeel over de totstandkoming van de
beleidsinformatie in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstand­
koming richt zich op het proces van de totstandkoming van de informatie en minder
op de informatie zelf. Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.

Verantwoordingsonderzoek DMF

26

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Literatuur
Defensie (2019). Regels inzake een defensiematerieelbegrotingsfonds
(Wet defensiematerieelbegrotingsfonds), Tweede Kamer, vergaderjaar
2018-2019, 35 280, nr. 3.

Verantwoordingsonderzoek DMF

27

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Eindnoten
1

Hiertoe behoren ook de IT-beheeraspecten die onderdeel zijn van het toetsingskader Algoritmes (rapport Aandacht voor algoritmes, januari 2021).

Verantwoordingsonderzoek DMF

28

Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek DMF

29

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
De tekst in dit document is
vastgesteld op 10 mei 2022.
Dit document is op 18 mei 2022
aangeboden aan de
Tweede Kamer.
Den Haag, mei 2022