Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

27 925

Bestrijding internationaal terrorisme

Nr. 914

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN
DEFENSIE EN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 juli 2022
Uw Kamer heeft op 16 december 2021 het rapport van Crisisplan BV naar
de evacuatie uit Afghanistan, samen met de kabinetsreactie, ontvangen
(Kamerstuk 27 925, nr. 882). Met het rapport gaf het kabinet uitvoering aan
de motie van de leden Kuzu en Simons (Kamerstuk 27 925, nr. 817), de
moties van het lid Van Wijngaarden c.s. (Kamerstuk 27 925, nrs. 818 en
819) en de motie van het lid Simons (Kamerstuk 27 925, nr. 851).
Zoals het kabinet per brief van 16 december 2021 aankondigde, is het
kabinet direct aan het werk gegaan met de verbeterpunten die in het
rapport benoemd staan. Het rapport helpt het kabinet beter toegerust te
zijn voor toekomstige crises. Niet alleen wordt de crisisparaatheid
vergroot maar deze wordt ook na elke crisis weer tegen het licht
gehouden.
Belangrijke elementen in de opvolging van de aanbevelingen van
Crisisplan zijn de structurele versterking van de crisisorganisatie van
Buitenlandse Zaken met de oprichting van een Departementaal Crisiscentrum (DCC) met een vaste bezetting tot 8 fte. Ook is gewerkt aan
verbeteringen op het gebied van informatiestromen. Bijvoorbeeld de
investeringen die Buitenlandse Zaken en Defensie doen in beveiligde
informatieverbindingen om te borgen dat het in tijden van crisis mogelijk
blijft om via beveiligde verbindingen te communiceren. En het beter voor
het voetlicht krijgen van de situatie ter plaatse door op meer momenten
beelden uit te wisselen tussen de posten in het buitenland en Den Haag,
en vaker gezamenlijk scenario’s te doorlopen.
Ten aanzien van het verbeteren van de voorbereiding en uitvoering van
een evacuatie heeft Defensie verbeteringen doorgevoerd in de registratie
van lokale medewerkers in missiegebieden en is Defensie van plan te
investeren in vervanging en uitbreiding van tactische luchttransportcapaciteit. Ook wordt de crisisstructuur van Nederland Wereldwijd – het

kst-27925-914
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

1

contactcenter van Buitenlandse Zaken – verder uitgewerkt om beter
voorbereid te zijn op situaties waarin weer veelvuldige inzet van belteams
nodig is. En hebben de partijen in de migratieketen aanpassingen gedaan
in voorlichting aan evacuees om tijdige en realistische voorlichting te
geven over wat hen in Nederland te wachten staat.
Met voorliggende brief brengt het kabinet verslag uit van de voortgang op
deze en andere verbeterpunten. De adviezen en suggesties die Crisisplan
in het rapport doet en de opvolging die daaraan is en wordt gegeven, zijn
weergegeven in de bijlage bij deze brief.
Het rapport van Crisisplan bevat de eerste lessen die getrokken kunnen
worden uit het verloop van de evacuatie. 1 april 2022 is een externe en
onafhankelijke onderzoekscommissie gestart die nader onderzoek doet
naar de evacuatieoperatie vanuit Kaboel. Deze commissie zal uiterlijk
31 mei 2023 zijn rapport uitbrengen.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra
De Minister van Defensie,
K.H. Ollongren
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

2

Bijlage
Het rapport van Crisisplan bestaat uit drie onderdelen: 1. crisisbesluitvorming en informatiestromen, 2. detectie van een crisis en 3. de
voorbereiding en uitvoering van de evacuatie uit Afghanistan. Crisisplan
heeft per onderdeel aanbevelingen geformuleerd die door de betrokken
ministeries ter harte zijn genomen om beter toegerust te zijn voor een
volgende crisis. Hieronder wordt ingegaan op de aanbevelingen en de
opvolging die daaraan is en wordt gegeven.
Crisisbesluitvorming en informatiestromen
Crisisplan concludeert dat de bezetting van de crisisorganisatie van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken in vergelijking met andere departementale crisisorganisaties heel beperkt is en adviseert deze te versterken,
ook door mensen met crisiservaring blijvend bij crisissituaties te
betrekken. Crisisplan beveelt daarnaast aan het Departementaal Handboek
bij te werken en bij te houden. Het adviseert de wijze waarop de nationale
crisisbeheersingsstructuur kan worden geïnitieerd opnieuw te bezien en
indien mogelijk te verduidelijken en/of aan te scherpen, evenals een
verduidelijking van de politieke besluitvormingsstructuur. Tot slot
adviseert het ten aanzien van de informatiestromen om de beveiligde
informatiecircuits te verbeteren, de crisisvergadertechniek te verduidelijken en het situationeel inzicht te vergroten.
Versterken van de crisisorganisatie BZ
Om toegerust te zijn voor een volgende crisis, heeft Buitenlandse Zaken
met een deel van de in het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788,
nr. 77) opgenomen middelen ter versterking van het postennet, prioriteit
gegeven aan het structureel en significant verhogen van de bezetting van
het crisisteam. Buitenlandse Zaken implementeert een structurele
versterking van de crisisorganisatie met de oprichting van een Departementaal Crisiscentrum (DCC) met een vaste bezetting tot 8 fte, onder
leiding van een vrijgestelde Centrale Crisiscoördinator. Met de bezetting
van het DCC wordt ingezet op het structureel borgen van een mix van
interne en externe deskundigheid en ervaring op het gebied van
crisisbeheersing.
Ook worden mensen met crisiservaring, in lijn met wat Crisisplan
aanbeveelt, blijvend betrokken bij crisissituaties, zodat zij vanuit hun
ervaring kunnen adviseren en bijstaan. Na de Afghanistancrisis heeft
Buitenlandse Zaken een «flexibele schil» opgezet, waarmee blijvend
gebruikgemaakt wordt van de inzet van medewerkers die reeds in andere
crises hebben gefunctioneerd (waaronder COVID-19, Afghanistan,
Libanon, MH17, Syrië). Deze flexibele schil maakt het mogelijk dat
medewerkers die onderdeel waren van de crisisorganisatie, maar dat
inmiddels niet meer zijn of van functie zijn gewisseld, toch ingezet kunnen
worden bij een nieuwe crisis. Deze aanpak is recentelijk toegepast bij het
uitbreken van de Oekraïne-crisis, waarbij (een deel van) het crisisteam
bestond uit collega’s die reeds in eerdere crises, zoals Afghanistan,
hebben meegedraaid. Ook andere medewerkers van de flexibele schil, die
hiertoe zijn en worden opgeleid, worden ingezet om zo nodig tijdelijk –
bijvoorbeeld bij een grote crisis – het DCC verder op te schalen.
Daarnaast versterkt de departementale crisiscoördinator de structurele
crisisparaatheid door te voorzien in opleiding en training, evaluatie,
monitoring en informatievoorziening. Het opleidings- en trainings- en
oefenaanbod voor zowel posten als directies wordt uitgebreid en waar
nodig verplicht gesteld. Ook zullen er aanzienlijk meer oefeningen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

3

plaatsvinden. Het uitgebreide aanbod omvat trainingen, table-topoefeningen, semi-live-crisisoefeningen en scenario-exercities (vooral in de
precrisisfase). Aandacht voor niet-wenselijke scenario’s of worst-casescenarioplanning vormt hier onderdeel van. Zo spoedig mogelijk na
afloop van een crisis wordt een BZ-brede evaluatie uitgevoerd, waarbij de
posten actief worden betrokken. Het doel van een evaluatie is tweeledig:
verantwoording afleggen voor het optreden van de crisisbeheersingsorganisatie tegenover de eigen organisatie en andere betrokken partijen; en
het boven tafel krijgen van lessons learned en best practices op basis
waarvan verbeteringen kunnen worden aangebracht in de opzet en
werkwijze van de crisisbeheersingsorganisatie.
Om de ervaringen en lessons learned uit de Afghanistancrisis en andere
crises mee te nemen in volgende crises, zijn deze opgenomen in het
departementale handboek crisisbeheersing BZ. Het regelmatig up-to-date
houden van het handboek is belegd binnen het DCC van Buitenlandse
Zaken.
Verduidelijken van de te hanteren crisisbeheersingsstructuur
In het aangepaste departementale handboek crisisbeheersing BZ is
opgenomen dat het (pre)crisisberaad de noodzaak tot interdepartementale
opschaling beziet. Indien hiertoe noodzaak wordt gezien, of indien het
noodzakelijk is de bestaande opschaling te heroverwegen of op te
schorten, kan de ambtelijke leiding dit tijdens de (pre)crisisfase aan de
bewindspersoon voorstellen.
In lijn met het nationaal handboek crisisbesluitvorming kan de nationale
crisisstructuur worden ingezet bij (dreigende) situaties in het buitenland
met (mogelijke) gevolgen voor Nederland. Ook kan deze crisisstructuur
worden geactiveerd bij situaties in een conflictgebied met gevolgen voor
Nederland. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft een bijzondere rol
in deze situaties. Andere ministeries kunnen ook betrokken zijn omdat zij
een specifieke (eerste) verantwoordelijkheid hebben, of vanwege hun
inhoudelijke kennis, expertise of middelen (bijstand).
Iedere Minister of Staatssecretaris kan de Minister van Justitie en
Veiligheid verzoeken de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCB)
in vergadering bijeen te roepen. De voorzitter van de Commissie besluit
over het verzoek in overeenstemming met de Minister-President en na
overleg met de Minister of Staatssecretaris, die als eerste verantwoordelijk is voor de aangelegenheid waarop het verzoek betrekking heeft. Of
ten aanzien van een crisis in het buitenland daadwerkelijk wordt
opgeschaald, kan afhangen van specifieke omstandigheden. In alle
gevallen vindt besluitvorming en verslaglegging hierover op transparante
wijze plaats.
Politieke besluitvorming
In de voorafgaande paragraaf is het besluitvormingstraject ten aanzien
van nationale opschaling beschreven. De ministerraad wordt zo spoedig
mogelijk geïnformeerd over het besluit van de politieke besluitvormingsstructuur. Deze structuur hangt af van specifieke omstandigheden. Zo is in
2014 is besloten voor de MH17-crisis op te schalen naar de nationale
crisisstructuur en de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCB),
terwijl voor de oorlog in de Oekraïne is besloten de besluitvorming te
laten plaatsvinden binnen de Raad voor Veiligheid en Inlichtingen, in
speciale samenstelling (RVI-OEK). Tijdens de Afghanistancrisis vond op
basis van de genoemde overwegingen besluitvorming plaats door
individuele bewindspersonen, al dan niet in intensief overleg met één of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

4

meer van de meest betrokken bewindspersonen. Naar aanleiding van de
aanbeveling van Crisisplan zal Buitenlandse Zaken een toekomstige keuze
voor opschaling explicieter vastleggen en interdepartementaal terugkoppelen, zo is ook vastgelegd in het aangepaste departementale handboek
crisisbeheersing BZ.
Crisisplan beveelt daarnaast aan dat de ambtelijke leiding bewindslieden
zou kunnen adviseren detailbemoeienis achterwege te laten tijdens een
crisis. In het departementale en nationale crisishandboek zijn ten aanzien
van de crisisstructuur de rollen en verantwoordelijkheden van bewindspersonen vastgelegd. Daarin staat dat de bewindspersoon als politiek
eindverantwoordelijke in alle crisisfasen besluit over beslispunten die
door de ambtelijke leiding worden voorgelegd. Daarbij is nu ook in het
departementale crisishandboek opgenomen dat de ambtelijke leiding het
gesprek voert met de politieke leiding ten aanzien van de mate van
betrokkenheid en hen daarover zal adviseren.
Verbeteren van de informatiedeling
Beveiligde informatiecircuits
Zoals Crisisplan vaststelt, was het tijdens de crisissituatie in Afghanistan
niet altijd mogelijk om via een beveiligde verbinding te communiceren.
Gedurende de evacuatie van de post zijn de e-mailservers meegenomen
naar het vliegveld en waren de e-mailaccounts tijdelijk offline. Om te
borgen dat het in tijden van crisis mogelijk blijft om via beveiligde
verbindingen met medewerkers op posten te communiceren, investeert
Buitenlandse Zaken een deel van de in het coalitieakkoord opgenomen
middelen ter versterking van het postennet in beveiligde informatieverbindingen. Zo past Buitenlandse Zaken zijn ICT-architectuur aan door de
afhankelijkheid van e-mailservers op de posten te reduceren. Buitenlandse
Zaken centraliseert hiervoor de servers op drie stabiele locaties.
Randvoorwaardelijk is de lopende implementatie van een netwerk met
een hogere bandbreedte. De afronding van het nieuwe netwerk is voor
eind 2022 gepland, waarbij hoogrisicoposten (posten in bijvoorbeeld
Bagdad en Tripoli) voorrang krijgen. Ook komt er op meer plaatsen een
ICT-noodvoorziening die ingezet kan worden indien lokale overheden het
internet buiten gebruik stellen. En ten slotte versterkt het ministerie de
capaciteit om cyberaanvallen beter te kunnen detecteren.
Crisisvergadertechniek
Met betrekking tot het efficiënt en effectief delen van informatie in een
gremium waar functionarissen met verschillende achtergronden bij elkaar
komen, stelt Crisisplan dat dit een speciale vergadertechniek vereist.
Crisisplan benoemt dat het belangrijk is dat alle deelnemers begrijpen hoe
de gehanteerde techniek werkt, en dat het de aanbeveling verdient op
nationaal niveau te doordenken of één crisisvergadertechniek wenselijk is
en of dit dan de BOB-methode zou moeten zijn.
Met de BOB-methode worden vergaderingen gevoerd aan de hand van
het beeld, de oordeelsvorming en de besluitvorming. De BOB-methode
wordt inmiddels enkele jaren bij diverse crises toegepast en heeft haar
meerwaarde bewezen. Met name bij aanvang van een crisis blijkt deze
methode waardevol, omdat in die gevallen een onderscheid tussen wat
feitelijk bekend is (beeldvorming), en hoe dit te duiden (oordeelsvorming),
duidelijk van elkaar gescheiden moeten worden. Vaak zijn aan het begin
van een crisis de feiten onvoldoende duidelijk of bekend bij eenieder en
bestaat het risico dat op basis van (verkeerde) aannames wordt
gehandeld. Met de BOB-methode wordt geprobeerd dit te ondervangen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

5

De BOB-methode biedt ook ruimte om nieuwe onverwachte informatie
voor het voetlicht te brengen en mee te nemen in de oordeels- en
besluitvorming. In het aangepaste departementale handboek crisisbeheersing BZ wordt deze functie van de «beeldvormingsfase» in het
crisisberaad expliciet gemaakt.
Hoewel bij het verdere verloop van een crisis ook gebruik zou kunnen
worden gemaakt van andere crisisvergadermethoden, blijkt de
BOB-methode ook in latere fasen een nuttig kader te bieden. Indien een
crisis langer duurt, wordt bij beeldvorming meer gekeken naar wat er is
veranderd. En wordt bij oordeelsvorming meer stilgestaan bij het
bespreken van de opvolging van eerder genomen besluiten. Deze
verandering in de onderdelen «beeldvorming» en «besluitvorming» is ter
verduidelijking nu expliciet opgenomen in het departementale handboek
crisisbeheersing BZ.
Naar aanleiding van de aanbeveling van Crisisplan is een nieuwe weging
gemaakt en is besloten om – vanwege bovenstaande redenen – de
BOB-methode te blijven hanteren. Het gebruik van deze methode sluit ook
aan bij de methode die interdepartementaal wordt gebruikt, waaronder bij
het Nationaal CrisisCentrum (NCC). Zodoende draagt dit ook bij aan een
uniforme en efficiënte structuur van crisisberaden indien meerdere
departementen aan het beraad deelnemen. Om de effectiviteit van deze
methode verder te vergroten, wordt hiermee vaker geoefend en getraind
bij Buitenlandse Zaken. Tevens wordt bij aanvang van een nieuwe crisis
herhaald wat de methode inhoudt.
Situationeel inzicht
Op het gebied van informatiedeling vraagt Crisisplan ook aandacht voor
het omgaan met situationeel inzicht. Crisisplan stelt dat de beleidsdomeinen van Buitenlandse Zaken en Defensie een fundamentele uitdaging
kennen met betrekking tot de kloof tussen de politiek-ambtelijke realiteit in
Den Haag en de realiteit van hen die in gevaarzones moeten functioneren.
Het verkrijgen van situationeel inzicht, inclusief de verschillende
percepties daarvan, wordt door Buitenlandse Zaken gerealiseerd door de
opzet van een crisisoverleg conform de BOB-methode. Een crisisoverleg
begint altijd met het verkrijgen van een gezamenlijk beeld van de situatie.
Het beeld van de posten in het buitenland, de situatie ter plaatse, is daarin
een essentieel onderdeel. Uiteindelijk gaat het om een totaalbeeld van het
beeld van de posten, het beeld van de inlichtingendiensten, informatie
van internationale partners, alsmede het beeld dat er in Nederland is.
Door het uitwisselen van die beelden aan het begin van het crisisoverleg,
wordt geborgd dat er een gedeeld beeld is op basis waarvan vervolgens
tot oordeelsvorming en besluitvorming overgegaan kan worden.
Ter versterking van het situationeel inzicht worden betrokken posten ook
buiten de beraden om verzocht input te leveren voor het algemene beeld
ten behoeve van de bewindspersonen. Tijdens de oorlog in Oekraïne
gebeurde dit in de eerste maanden op dagelijkse basis.
In situaties waar er sprake is van een plotselinge onvoorspelbare situatie,
en er geen ruimte meer is voor overleg tussen de post en de politiekambtelijke lijn, is nadrukkelijk beslisruimte neergelegd op de post. Indien
de Brigade Speciale Beveiligingsopdrachten (BSB) van de Koninklijke
Marechaussee zorgt voor de beveiliging van de post, kan deze de
postleiding ook van adviezen met betrekking tot persoonlijke veiligheid
voorzien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

6

Detectie
Crisisplan stelt dat een tijdige detectie van een sluimerende crisis een van
de grootste uitdagingen is voor het domein van veiligheids- en crisismanagement. Crisisplan heeft de vraag geprobeerd te beantwoorden hoe
betrokken ministeries zich ondanks die constatering beter kunnen
voorbereiden om crises die moeilijk of niet voorstelbaar zijn tijdig te
herkennen. Het rapport geeft enkele suggesties die de kans op tijdige
herkenning kunnen vergroten.
Inzichtelijk maken van meer soorten scenario’s
Crisisplan doet de suggestie om ook niet-wenselijke scenario’s expliciet te
overwegen en daar indicatoren voor te formuleren. In het departementale
handboek crisisbeheersing BZ is het aspect van niet-wenselijke scenario’s
of worst-case-scenarioplanning opgenomen. Met name in zogenoemde
triggerdocumenten is hier aandacht voor. In deze documenten worden
scenario’s en sleutelmomenten – ook wel ook wel precursor events;
gebeurtenissen of incidenten die duiden op een mogelijkheid van een
scenario dat absoluut moet worden vermeden – gekoppeld aan acties of
mitigerende maatregelen. Indien zo’n scenario of moment zich voordoet,
worden acties of mitigerende maatregelen genomen. Ook wordt
besproken of er sprake is van een verergerd scenario. In dat geval worden
direct additionele mitigerende maatregelen genomen.
De triggerdocumenten worden in samenspraak tussen Den Haag en de
post ten tijde van een crisis wekelijks besproken en geactualiseerd.
Tegenwoordig wordt het triggerdocument ook voorafgaand aan een
crisisberaad in kleiner verband tussen relevante directies en de post(en),
eventueel aangevuld met aanwezigheid van andere ministeries, uitvoeriger besproken. Door dit in kleiner verband te doen en meer tijd te
nemen, wordt de specialistische kennis van het departement en het
situationeel inzicht van de posten gecombineerd.
Om de aandacht voor de niet-wenselijke scenario’s en worst-casescenarioplanning sterker in te bedden, wordt dit ook onderdeel van de
opleidingen, trainingen en oefeningen die verzorgd zullen worden ten
behoeve van verdere versterking van de BZ-crisisgereedstelling. Om ook
de bewindspersonen hierin mee te nemen worden tijdens een (pre)crisis
vaker inhoudelijke bijeenkomsten of andere vormen van informatieuitwisseling georganiseerd, waarbij strategisch over onder meer de
beeldvorming, aannames, duiding en handelingsperspectieven wordt
overlegd.
Crisisplan benoemt daarnaast dat voor de detectie van een crisis het ook
belangrijk kan zijn de posities van «afwijkende landen» te bestuderen, en
te bespreken waarom «wij» niet zouden doen wat «zij» doen. Dit kan
helpen bij het vormen van scenario’s die mogelijk niet in eerste instantie
zijn meegenomen. Naar aanleiding van deze aanbeveling worden posten
in landen die doorgaans niet behoren tot gelijkgestemde landen, en de
daarbij behorende regiodirecties in Den Haag, vanuit het DCC actiever
bevraagd op posities. Deze werkwijze is opgenomen in het departementale handboek crisisbeheersing BZ.
Condities die evacuatie noodzakelijk maken
Crisisplan beveelt in het licht van de opgedane ervaringen aan verder na
te denken over de precieze condities die een evacuatie noodzakelijk
maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

7

Crises in het buitenland die tot een evacuatie kunnen leiden, verschillen
van aard, context en snelheid. Het besluit om te gaan evacueren is
contextafhankelijk. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het
verschil tussen natuurrampen, oorlogshandelingen en/of politiek geweld.
Posten waarvan Buitenlandse Zaken dit nodig acht dienen te beschikken
over een uitgebreid evacuatieplan als onderdeel van de veiligheidsplannen van de post. Voor de overige posten volstaat een basisevacuatieplan, of wordt door Buitenlandse Zaken vastgesteld dat een evacuatieplan niet nodig is. Buitenlandse Zaken monitort wereldwijd het
veiligheidsbeeld en informeert mensen hierover via de reisadviezen. In
een pre-crisisfase wordt in samenspraak met de post verder gekeken naar
de situatie in een land. Indien nodig organiseren Buitenlandse Zaken en
Defensie gezamenlijke «validatiemissies». Daarin kunnen de (on)mogelijkheden en noodzaak van een evacuatie nader onderzocht en uitgewerkt
worden.
Buitenlandse Zaken heeft ten aanzien van de noodzaak tot evacueren ook
een aantal algemene uitgangspunten benoemd. Buitenlandse Zaken gaat
bij een crisissituatie in het buitenland uitsluitend over tot evacuatie indien
de situatie levensgevaarlijk is of naar verwachting levensgevaarlijk wordt
voor de beoogde evacuees, er geen andere mogelijkheden meer zijn om
het land te verlaten (er zijn geen commerciële middelen beschikbaar en er
is geen partnerland waarmee de Nederlandse doelgroep kan worden
geëvacueerd), en het uitvoeren van een evacuatie verantwoord is gezien
de veiligheidssituatie en praktisch haalbaar is. Als lokale overheden
bijvoorbeeld geen landingsrechten verlenen zal het niet altijd mogelijk zijn
om een evacuatie via de lucht uit te voeren.
De voorbereiding en uitvoering van de evacuatie uit Afghanistan
Crisisplan heeft de planning en organisatie van de evacuatie, de wijze
waarop de evacuatie is uitgevoerd, en de tijdsdruk en omstandigheden
waaronder dit gebeurde geanalyseerd. Op basis van die analyse komt het
tot de volgende aanbevelingen.
Planning en organisatie
Registratie van werknemers en Nederlanders in het buitenland
Crisisplan doet de aanbeveling buitenlandse werknemers vanaf het begin
van een Nederlandse missie in het buitenland nauwkeuriger te registreren. Daartoe heeft het Ministerie van Defensie de registratie van lokale
medewerkers in missiegebieden verbeterd. Zo zijn alle missiegebieden
geïnstrueerd om standaard over te gaan tot registratie van lokale
medewerkers. Sinds 1 februari 2022 wordt lokaal ingehuurd personeel
geregistreerd volgens het afgesproken proces. Voor toekomstige missies
is een standaard instructie opgesteld. Ook wordt de registratie van lokale
medewerkers in missies met terugwerkende kracht bijgewerkt op basis
van het archief. Voor Irak en Mali is dit proces reeds respectievelijk
februari en mei jl. afgerond.
Het personeel dat in dienst is van de Staat der Nederlanden en geplaatst
is bij een ambassade en personeel dat lokaal ingehuurd wordt door
Buitenlandse Zaken staan geregistreerd in de personeelssystemen van
Buitenlandse Zaken. Dit geldt zowel voor uitgezonden medewerkers als
voor lokale medewerkers.
Met betrekking tot de registratie van personen beveelt Crisisplan tevens
aan de registratie van Nederlanders in het buitenland te verbeteren. Via
de informatieservice van Buitenlandse Zaken kunnen Nederlanders zich

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

8

online registreren. Mensen kunnen daarbij kiezen tussen een beperkte en
een uitgebreide registratie, afhankelijk van de informatie die ze willen
ontvangen. Bij een beperkte registratie ontvangen mensen alleen
informatie over wijzigingen in het reisadvies. Via een uitgebreide
registratie maakt men kenbaar dat men in een land verblijft en meer
informatie wil ontvangen van de ambassade. De informatieservice wordt
vermeld in het reisadvies en regelmatig onder de aandacht gebracht,
onder meer vanuit de posten. De reisadviezen zijn een belangrijk
instrument in het bijdragen aan de voorbereiding en zelfredzaamheid van
een reiziger. Ze helpen voorkomen dat een reiziger in nood komt en
bieden handelingsperspectief als die alsnog in de problemen komt.
Registratie van Nederlanders kan vanwege de AVG niet verplicht worden.
Het is de eigen verantwoordelijkheid van reizigers om goed voorbereid en
geïnformeerd op reis te gaan. Ook is het aan de reiziger die zich heeft
aangemeld om zich eventueel weer af te melden. Om Nederlanders aan te
moedigen gebruik te maken van de informatieservice zal in aanloop naar
een crisis nog vaker via verschillende communicatiekanalen worden
gewezen op het belang van registratie via de informatieservice en ook op
het uitschrijven uit de informatieservice zodra de betrokkene niet meer in
dat land verblijft.
Mogelijk te evacueren groepen
Crisisplan geeft het advies om vooraf duidelijk te hebben voor welke
groepen mensen het kabinet in tijden van een crisis een bijzondere
verantwoordelijkheid regardeert. Deze verantwoordelijkheid is afhankelijk
van het type crisis dat zich voordoet. Een crisis als gevolg van een
gewelddadige machtswisseling is anders dan een crisis als gevolg van
een oorlog, een aanslag of een natuurramp. Wel zijn er groepen te
identificeren waarnaar mogelijk aandacht moet uitgaan in geval van een
crisis. Daar waar van toepassing komen deze groepen en de te nemen
acties ten aanzien van deze groepen aan de orde in (pre)crisisberaden en
bijvoorbeeld ook ter voorbereiding op een evacuatie.
Indien sprake is van voorbereiding en uitvoering van evacuatie, heeft de
evacuatie van Nederlanders zoals altijd zeer hoge prioriteit. Bij een
consulaire evacuatie – een evacuatie gericht op het evacueren van
Nederlanders onder regie van de Nederlandse overheid – betreft dit
personen met de Nederlandse nationaliteit, gezinsleden van Nederlanders
– de partner (huwelijkspartner, geregistreerde partner, partner met wie
een ongehuwde Nederlander een notariële akte heeft en gemeenschappelijke huishouding voert) en de afhankelijke kinderen (ook adoptie- en
stiefkinderen) – en personen die een vergunning hebben tot rechtmatig
verblijf in Nederland of een geldige vergunning voor Aruba, Curaçao, Sint
Maarten, Bonaire, St. Eustatius of Saba. Een inschatting van de doelgroep
bij een consulaire evacuatie maakt expliciet onderdeel uit van het
evacuatieplan dat aanwezig is op posten in meer risicovolle landen.
Daarnaast gaat vanzelfsprekend aandacht uit naar de evacuatie van
Nederlands personeel dat is ingezet in een (inter)nationale militaire of
politiemissie. Deze groep wordt in principe door zorg van Defensie
«geëxtraheerd» uit het inzetgebied. Het overige defensiepersoneel wordt
in deze plannen meegenomen of via een regulier proces uit het crisisgebied geëvacueerd.
In het geval van Afghanistan werd ook besloten tot evacuatie van lokaal
ambassadepersoneel, tolken die voor militaire en politiemissies hebben
gewerkt, personen die onder de motie van het lid Belhaj c.s. vielen
(Kamerstuk 27 925, nr. 788) en eventuele kerngezinsleden. Momenteel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

9

worden, conform de motie van het lid Belhaj c.s. (Kamerstuk 35 925 X,
nr. 29), kaders opgesteld omtrent de eventuele evacuatie van lokale
medewerkers, zowel onder arbeidscontract als op freelancebasis, bij
toekomstige militaire missies en op Nederlandse ambassades en
consulaten, waarbij ook wordt vastgelegd welke verantwoordelijkheden
de Nederlandse Staat wel of niet ten opzichte van deze personen heeft.
Uw Kamer wordt hierover zo spoedig mogelijk geïnformeerd.
Daarnaast zet het kabinet zich conform het mensenrechtenbeleid in om
mensenrechtenverdedigers en journalisten die gevaar lopen te helpen.
Indien sprake is van de voorbereiding en uitvoering van evacuatie, en als
het type crisis maakt dat deze groep hoog risico loopt en de urgentie hoog
is, zal ook aandacht uitgaan naar deze groep. In dergelijke situatie zal in
eerste instantie gekeken moeten worden naar personen met een
duidelijke band met Nederland, bij voorkeur via financiering van activiteiten, en met een zichtbaar profiel.
Indien een crisis vraagt om het bijhouden van lijsten van personen die in
aanmerking komen voor evacuatie, zoals het geval was bij de Afghanistancrisis, werkt Buitenlandse Zaken momenteel aan een nieuw casemanagementsysteem voor Nederlanders in het buitenland. Voor de Afghanistancrisis en evacuatie uit Afghanistan kon dit systeem nog niet ingezet
worden. Ook wordt bekeken hoe het casemanagementsysteem als model
kan fungeren indien sprake is van het evacueren van meerdere groepen.
Doordenken van evacuatiescenario’s
Crisisplan geeft het advies de evacuatiescenario’s verder uit te werken op
de vraag welke barrières zouden kunnen optreden (in termen van
bereikbaarheid en toegang tot een vliegveld bijvoorbeeld) en geeft de
aanbeveling dat Buitenlandse Zaken en Defensie kunnen overwegen
hechter samen te werken in het doordenken van evacuatiescenario’s en de
bijbehorende planning voor dit soort complexe operaties.
Buitenlandse Zaken en Defensie werken nauw samen waar het gaat om
evacuaties uit het buitenland. Deze samenwerking is naar aanleiding van
de ervaringen tijdens de crisis in Afghanistan, en ook tijdens de crises in
Ethiopië (eind 2021) en Oekraïne (2022), verder geïntensiveerd. Een
belangrijk onderdeel daarvan is de gezamenlijke voorbereiding op
mogelijke evacuaties. In het evacuatieplan dat beschikbaar is op de meer
risicovolle posten wordt aandacht besteed aan praktische barrières die per
scenario zouden kunnen optreden. Om onder andere deze barrières in
kaart te brengen en zicht te krijgen op hoe daar het best mee omgegaan
kan worden, voeren Buitenlandse Zaken en Defensie gezamenlijk
validatiemissies uit naar de posten waar het risico op een crisis aannemelijk is en evacuatie denkbaar zou kunnen zijn. Ook werken Buitenlandse
Zaken en Defensie samen bij relevante trainingen en oefeningen, zoals bij
table-top-oefeningen, semi-live-crisisoefeningen en scenario-exercities
met bijzondere aandacht voor de posten.
Momenteel is er voor de meest risicovolle landen een uitgebreid
evacuatieplanformat in ontwikkeling dat ziet op een meer gedetailleerde
uitwerking van het meest waarschijnlijke scenario of, indien van
toepassing, meerdere scenario’s. De aanwezigheid en de actualiteit van
evacuatieplannen wordt regelmatig gemonitord.
Daarnaast geeft Crisisplan aan dat in de voorbereiding op een evacuatie
de overwegingen van «gelijkgestemde landen» wellicht een minder
dominante rol zouden moeten spelen. Wat gelijkgestemde landen en
andere landen voornemens zijn te doen of reeds hebben gedaan, wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

10

tezamen met andere indicatoren, zoals de mate waarin de lokale autoriteiten de situatie onder controle hebben en in hoeverre noodzakelijke
voorzieningen beschikbaar zijn, meegenomen in de besluitvorming. In
sommige situaties kan het voorkomen dat hetgeen andere landen doen
zwaarder meeweegt. Bijvoorbeeld wanneer Nederland voor essentiële
veiligheidsvoorzieningen ter plaatse afhankelijk is van een bepaald land of
wanneer er met een land afspraken zijn gemaakt over evacuatie. Uiteindelijk is het proces echter zo ingericht dat Nederland zelf op basis van alle
beschikbare informatie een integrale afweging maakt over hoe te
handelen. Aan deze integrale afweging wordt nadrukkelijker aandacht
besteed in de besluitvorming.
Ondersteuningsmiddelen
Crisisplan geeft aan dat bezien moet worden of Defensie over voldoende
middelen beschikt om toekomstige evacuatieoperaties te ondersteunen.
Het kabinet onderschrijft dat het essentieel is dat militairen in de frontlinie
over adequate beschermings-, transport- en communicatiemiddelen
beschikken. Uit een interne inventarisatie bij het Ministerie van Defensie is
gebleken dat tijdens de evacuatie uit Afghanistan door Defensie voornamelijk een tekort aan strategische luchttransportcapaciteit werd ervaren.
Om over voldoende luchttransportcapaciteit te kunnen beschikken neemt
Nederland deel aan internationale samenwerkingsverbanden waarbinnen
deze strategische capaciteit gepoold wordt. Bij reguliere bedrijfsvoering
heeft het samenwerken in een internationaal verband veel voordelen. Zo
zijn de deelnemende landen gezamenlijk verantwoordelijk voor de
financiering van de verwerving, het beheer, de exploitatie en de ondersteuning van de vloot. Een nadeel van een dergelijk internationaal
poulesysteem is echter dat de capaciteit op piekmomenten – bijvoorbeeld
tijdens een grootschalige internationale evacuatie – snel overbelast is. Dit
betekent dat ook geïnvesteerd moet worden in voldoende basiscapaciteit.
Met het oog op eventuele toekomstige evacuatieoperaties heeft de
werkgroep strategisch luchttransport oplossingsrichtingen voor deze
tekortkoming onderzocht. Hieruit blijkt dat investeringen in nationale
luchtsteuncapaciteit nodig zijn om toekomstige evacuatieoperaties naar
behoren uit te kunnen voeren. Over de wijze waarop deze investeringen
de komende jaren worden vormgegeven, is de Kamer op 1 juni geïnformeerd via de Defensienota 2022 (Kamerstuk 36 124, nr. 1). Daarnaast heeft
de Kamer op 16 juni een B-brief over vervanging van de capaciteit tactisch
luchttransport ontvangen (Kamerstuk 27 830, nr. 360). Hierin wordt
aangegeven dat Defensie van plan is om vijf toestellen van het type
C-390M van Embraer te bestellen plus de simulatoren. Dit aantal is
inclusief een extra toestel naar aanleiding van de ophoging van het aantal
vlieguren voor de gehele vloot. De brief beschrijft dat de behoefte aan
vlieguren stijgt van 2400 naar 4.000 uur.
Naast investeringen in luchtsteuncapaciteit zijn investeringen in beveiligde verbindingen en infrastructuur wenselijk voor toekomstige evacuatieoperaties. Hiertoe worden mobiele communicatiemiddelen vervangen,
zodat eenheden ook in de toekomst veilig met elkaar en internationale
partners en bondgenoten kunnen blijven communiceren. Verder worden
communicatiemogelijkheden over langere afstanden verbeterd door
investeringen in satellietcommunicatiecapaciteit.
Een andere vorm van ondersteuning bij evacuatieoperaties waaraan
Crisisplan aandacht besteedt, is het Union Civil Protection Mechanism
(UCPM) van de Europese Commissie. Crisisplan raadt Buitenlandse Zaken
aan te verkennen hoe het Civil Protection Mechanism, een financieringsmechanisme, behulpzaam kan zijn bij een evacuatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

11

Consulaire dienstverlening is een nationale verantwoordelijkheid, maar
uiteraard streeft Nederland zoveel mogelijke naar pragmatische en
praktische samenwerking met andere EU-lidstaten. In dit kader is UCPM
een instrument. Het UCPM bevordert samenwerking op het terrein van
burgerbescherming tussen de EU en lidstaten. Aandacht gaat naar
preventie van, paraatheid voor en respons op rampen en noodsituaties.
Het UCPM maakt het mogelijk om op een gecoördineerde wijze hulp en
expertise van lidstaten te mobiliseren Het UCPM wordt geactiveerd door
middel van een verzoek van getroffen landen (ook buiten de EU). In het
kader van inzet via het UCPM vergoedt de EU maximaal 75% van de
transport en/of operationele kosten.
Het UCPM voorziet sinds enige jaren ook in de mogelijkheid om transport
in het kader van consulaire crises(evacuaties) mede te financieren als
landen ook andere EU-burgers mee-evacueren. Ten tijde van de
Bijzondere Bijstand Buitenland in 2020 is daar door veel lidstaten,
waaronder Nederland, veelvuldig gebruik van gemaakt. De crisis in
Afghanistan was van een andere orde en betrof niet alleen consulaire
evacuaties (van Nederlandse en andere EU-burgers), maar ook overbrengingen van Afghaanse burgers. Desalniettemin is er ook in de crisisaanpak in Afghanistan – zij het in beperktere mate – gebruik van gemaakt.
Het blijft uiteindelijk een verantwoordelijkheid van de lidstaten om
evacuaties te organiseren. Daarbij wordt zoveel mogelijk ingezet op het
delen van informatie met andere lidstaten, op het meenemen van elkaars
burgers en het eventueel gezamenlijk organiseren van snel inzetbare
teams, voorlichting en evacuaties. Met het UCPM, beoogt de Europese
Commissie een deel van die samenwerking te stimuleren.
De bereikbaarheid en respons van hulpverzoeken
Crisisplan concludeert dat vele nuttige lessen zijn geleerd tijdens de inzet
van medewerkers van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het
Ministerie van Defensie en de IND in de bereikbaarheid en respons van
hulpverzoeken.
Met betrekking tot de belteams beveelt Crisisplan aan om een plan voor
oprichting en opschaling te formuleren. Ten tijde van de Afghanistancrisis
heeft Nederland Wereldwijd, het contactcenter van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken dat 24/7 bereikbaar is, een groot gedeelte van het
telefoonverkeer verzorgd. Nederland Wereldwijd (NWW) bestaat uit een
klantcontactomgeving met opgeleid personeel en managers en kan in
geval van crisis met extra capaciteit worden opgeschaald, al dan niet in
samenwerking met andere partijen. Naast deze belteams zijn er tijdens de
Afghanistancrisis ook andere belteams ingezet, die bijvoorbeeld de tolken
en Afghaanse burgers begeleidden. Om te borgen dat er in het vervolg,
wanneer er weer veelvuldige inzet nodig is van belteams, voor de
verschillende doelgroepen eenzelfde werkwijze is, wordt de Nederland
Wereldwijd-crisisstructuur verder uitgewerkt.
Voor de medewerkers van de betrokken ministeries die tijdens de crisis
deelnamen aan de belteams om onder andere mensen naar de luchthaven
in Kaboel te begeleiden, is en wordt in nazorg voorzien. De bedrijfsmaatschappelijk werkers die bij Buitenlandse Zaken en Defensie aanwezig zijn,
bieden onafhankelijke en professionele hulp en zorg aan alle
medewerkers, ook aan de leden van de belteams. Medewerkers kunnen te
allen tijde een beroep doen op individuele begeleiding voor een op maat
gemaakt traject. Specifiek voor de belteams waren de bedrijfsmaatschappelijk medewerkers tijdens en in de periode kort na de acute crisisfase
zichtbaar aanwezig en bieden ondersteuning in groepsverband en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

12

individueel. Zo werden bij Buitenlandse Zaken inloopsessies georganiseerd om ervaringen uit te wisselen en krijgen de belteams psychoeducatie en training in mentale weerbaarheid. Ook het management van
Buitenlandse Zaken ontvangt tips, adviezen en informatie over op welke
signalen gelet kan worden in de begeleiding van medewerkers.
Bij Defensie maakt de personele gezondheidszorg – bij een normale inzet
in het buitenland – onderdeel uit van het operatieplan. Op deze manier is
nazorg bij inzet in het buitenland altijd geborgd. De inzet in de belteams
vond echter buiten deze bestaande structuur plaats. Hierdoor maakte
personele gezondheidszorg – los van de altijd beschikbare bedrijfsmaatschappelijk werkers – niet automatisch deel uit van de opdracht. Om de
leden van de belteams toch op korte termijn extra toegang tot personele
gezondheidszorg te kunnen bieden, is kort na de start van de evacuatie uit
Afghanistan een bedrijfsmaatschappelijk werker ingezet om presentaties
te geven en proactief gesprekken aan te gaan met leden van de belteams.
Deze bedrijfsmaatschappelijk werker blijft ook nu beschikbaar voor de
leden van de belteams. Momenteel wordt nagedacht over hoe personele
gezondheidszorg in de toekomst, buiten de bestaande missiestructuren en
bij dergelijke ingrijpende opdrachten, consequent geborgd kan worden.
Opvang van evacuees in Nederland
Crisisplan heeft tot slot drie aanbevelingen met betrekking tot opvang van
evacuees in Nederland geformuleerd. Zo geeft Crisisplan aan dat het
behulpzaam kan zijn de organisaties die de opvang in Nederland moeten
regelen al in een vroeg stadium van de evacuatieplanning te betrekken.
Dit belang wordt onderstreept. Daarom zal het DCC van Buitenlandse
Zaken bewaken dat deze organisaties in een vroeg stadium van evacuatieplanning worden betrokken. Dit beleid wordt inmiddels bij Buitenlandse
Zaken toegepast en is opgenomen in het departementale handboek
crisisbeheersing BZ. Dit staat ook reeds vermeld in het nationaal
handboek crisisbeheersing; het NCC is steevast aangehaakt bij crisis.
Ook benoemt Crisisplan dat de samenwerking tussen Schiphol, de IND,
het COA en de Koninklijke Marechaussee waardevolle lessen op heeft
geleverd en deze ervaringen vastgelegd moeten worden. De opvangprocedure op Schiphol, waarnaar verwezen wordt in het rapport, is vooral
opgezet in een samenwerking met de luchthaven Schiphol en het LOCC
(Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid). Het LOCC heeft bij de inrichting van de opvang op
Schiphol, samen met Schiphol vooral voor de opvang gezorgd – van
landingsrechten voor de charters tot het reserveren van een aparte gate
voor de opvang. Tevens hebben zij gezorgd voor de aanwezigheid van alle
benodigde zaken bij die gate, zoals vervoer van toestel naar gate,
medische voorzieningen en PCR-testvoorzieningen, catering en geestelijke
bijstand. Het draaiboek dat het LOCC hiervoor heeft, is hierbij gevolgd. Op
basis van de opgedane ervaringen met het reeds bestaande draaiboek,
ligt een aanpassing hiervan niet in de rede.
Crisisplan adviseert te zorgen voor een tijdige en realistische voorlichting
aan evacuees over wat hen in Nederland te wachten staat. Ook door de
verschillende partijen in de migratieketen (onder meer COA en IND) zelf is
geconstateerd dat het van belang is om goede en realistische voorlichting
te geven vóór de evacuatie. Dat heeft ertoe geleid dat de informatie die in
dergelijke gevallen wordt gegeven is aangepast en ook is voorzien van
afbeeldingen om meer beeld te geven bij wat personen te wachten staat.
Omdat de situatie in Nederland ook kan veranderen, zal de informatie die
wordt gegeven iedere keer worden aangepast aan de actuele situatie van
dat moment.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 27 925, nr. 914

13