VERGUNNINGENNOTA
LUCHTVAART

1

Beleidsmatige context ..................................................................................... 3
1.1
Aanleiding ................................................................................................ 3
1.2
Afwegingskader routevergunningenbeleid ..................................................... 4
1.3
Een vernieuwde Nota ................................................................................. 5
1.4
Beleidsrichting .......................................................................................... 5
1.5
Soevereiniteit en marktontwikkelingen ......................................................... 6
1.6
Leeswijzer ................................................................................................ 7
2
Internationaal, Europees en nationaal kader....................................................... 9
2.1
Inleiding .................................................................................................. 9
2.2
Internationaal kader .................................................................................. 9
2.3
EU-kader .................................................................................................10
2.4
Nationaal kader ........................................................................................11
3
Basisvergunningen .........................................................................................15
3.1
Inleiding .................................................................................................15
3.2
Commercial Air Transport Aeroplane & Helicopter .........................................15
3.2.1
Basisvoorwaarden voor een exploitatievergunning...............................16
3.2.2
Leasing ..........................................................................................20
3.2.3
Handhaving volgens Verordening 1008/2008 ......................................21
3.3
Commercial Air Transport Aeroplane & Helicopter A-to-A (rondvluchten) .........21
3.4
Commercial Balloon, Sailplane en MLA ........................................................21
3.4.1
Sailplane ........................................................................................22
3.4.2
Micro Light Aeroplane ......................................................................22
3.5
Commercial Aerial work ............................................................................22
3.6
Non commercial vervoer (eigen vervoer) .....................................................22
3.6.1
Vervoer ten eigen behoeve ...............................................................23
3.6.2
Fractional ownership........................................................................23
3.6.3
Offshore vervoer/Noordzeevluchten ...................................................23
3.7
Historische vluchten .................................................................................24
3.8
Aircraft for State Purposes. ........................................................................24
4
Routevergunningen: geregeld luchtvervoer .......................................................25
4.1
Inleiding .................................................................................................25
4.2
Wettelijk kader ........................................................................................26
4.2.1
EU-kader .......................................................................................27
4.2.2
Nationaal kader ..............................................................................28
4.3
Afwegingskader .......................................................................................28
4.3.1
Afwegingskader routevergunningenbeleid ..........................................29
4.3.2
Juridische toets ...............................................................................29
4.3.3
Economische toets ..........................................................................31
4.3.4
Luchtvaartpolitieke toets ..................................................................32
4.3.5
Afwegingskader routevergunningen: non-EU luchtvaartmaatschappijen .36
4.4
Proces: Luchtvaartpolitieke onderhandelingen ..............................................36
4.5
Handhaving .............................................................................................37
5
Routevergunningen: ongeregeld luchtvervoer ....................................................39
5.1
Inleiding .................................................................................................39
5.2
Wettelijk kader ........................................................................................39
5.3
Ad-hoc charters uit andere landen ..............................................................40
5.4
Toetsing van ongeregeld luchtvervoer .........................................................40
5.5
Beleidskeuzes naar type ongeregeld luchtvervoer .........................................41
5.5.1
Ongeregeld luchtvervoer op basis van losse tickets .............................41
5.5.2
Pakketreizen...................................................................................42
5.5.3
Toepassingsbereik ...........................................................................42
5.6
Beleidskeuzes ongeregeld luchtvervoer ten behoeve van vracht .....................43
5.7
Beleidskeuzes combinaties geregeld/ongeregeld luchtvervoer ........................44
5.8
Ongeregeld luchtvervoer uit derde landen ...................................................44
5.9
Handhaving .............................................................................................45

2

1

Beleidsmatige context

1.1 Aanleiding
De wereld van de internationale civiele luchtvaart is in beweging: wereldwijde allianties
koppelen de netwerken van voormalige concurrenten aan elkaar, supranationale
beleidstrends leiden tot beperking van nationale bevoegdheden, nieuwe business
modellen doen van zich spreken aan de onder- en bovenkant van de markt en politieke
prioriteiten zijn aan verandering onderhevig. Daarnaast hebben gebeurtenissen zoals de
aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten alsmede de wereldwijde
financiële en economische crisis van 2008-2009 sterke – naar verwachting blijvende –
druk gezet op de bedrijfsvoering van luchtvaartmaatschappijen. Tevens is de
(inter)nationale regelgeving met betrekking tot operationele aspecten van de luchtvaart
constant aan vernieuwing onderhevig. Als gevolg hiervan wordt de behoefte gevoeld tot
een herijking van het huidige Nederlandse vergunningenbeleid (1994) aan de veranderde
luchtvaartpolitieke omstandigheden en regelgeving.
Deze herijking is mede ingegeven door veranderingen in het nationale sectorale
landschap. In de jaren van wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog tot begin jaren
negentig liepen de belangen van de Nederlandse overheid, de luchthaven Schiphol en de
home carrier KLM vrijwel parallel. Alle partijen hadden hetzelfde belang bij uitbreiding
van het luchtverkeer van, naar, en via Nederland en de Rijksluchtvaartdienst faciliteerde
die behoefte door een op groei gerichte internationale luchtvaartpolitiek te voeren,
hetgeen onder meer heeft geleid tot een baanbrekend open bilateraal luchtvaartakkoord
tussen Nederland en de Verenigde Staten in 1992.
Nog steeds geldt dat versterking van de Mainport het gezamenlijke doel blijft. Daarbij
stelt de overheid de kaders op waarbinnen de sectorpartijen zich manifesteren. Echter,
ontwikkelingen zoals de liberalisatie van de luchtvaartmarkt in de Europese Unie alsmede
nieuwe (markt-)omstandigheden leiden soms tot divergentie van voorheen gelijkluidende
belangen. Hierbij valt niet alleen te denken aan marktontwikkelingen in de luchtvaart
zoals alliantievorming, de komst van low-cost carriers, nieuwe eigendoms- en
zeggenschapsverhoudingen van luchtvaartmaatschappijen uit de Europese Unie, maar
ook aan veranderende eigendomsverhoudingen en concurrentie tussen de luchthavens
zelf. Als gevolg daarvan zijn de traditionele rollen van luchtvaartmaatschappijen en
luchthaven(s) aan verandering onderhevig, zoals bijvoorbeeld bij bilaterale
luchtvaartonderhandelingen.
De Vergunningennota Luchtvaart hangt samen met de Luchtvaartnota (april 2009). De
Luchtvaartnota belicht de visie van het kabinet op de Nederlandse luchtvaart en berust
op een innovatieve, concurrerende en ondernemende economie binnen een duurzame en
sociale context. In de Luchtvaartnota heeft het kabinet zich tot doel gesteld een optimale
netwerkkwaliteit in combinatie met een concurrerende en duurzame luchtvaart verder te
ontwikkelen. De Luchtvaartnota stoelt daarbij op de pijlers concurreren, accommoderen
en excelleren. De pijler ‘concurreren’ is gericht op bevordering en optimalisering van de
concurrentievoorwaarden en markttoegang alsmede sturing op kwaliteit en kosten. De
Vergunningennota Luchtvaart is daartoe onder deze pijler aangekondigd als een van de
instrumenten om in Europese en internationale context de concurrentiepositie van
Nederland te bevorderen en te optimaliseren met als inzet een open markt onder
voorwaarde van een level playing field1.

1

Luchtvaartnota, p. 44-45

3

Die uitgangspunten en beleidsmatige doelstellingen van de Luchtvaartnota worden in
deze nota nader uitgewerkt tot richtlijnen voor het beoordelen van de verschillende typen
vergunningen die nodig zijn om van, naar of vanuit Nederland te opereren.
Met betrekking tot de overige luchthavens wordt voor de toekomst vooral het
accommoderen van zogeheten ‘point-to-point’ routes voorzien. Deze routes kunnen
bijdragen aan de ruimtelijk-economische ontwikkeling van de omliggende regio’s. Voor
Maastricht is vooral de ontwikkeling van vrachtvervoer van belang.2

1.2 Afwegingskader routevergunningenbeleid
Het afwegingskader routevergunningenbeleid beoogt zowel recht te doen aan de eerder
geschetste recente (inter)nationale ontwikkelingen in de luchtvaart, als aan de
beleidsmatige flexibiliteit en ruimte die nodig is ter beoordeling van individuele
aanvragen en specifieke, vaak unieke, luchtvaartpolitieke situaties.
Daarbij wordt de ruimte voor een nationaal luchtvaartbeleid op gebied van veiligheid,
beveiliging en milieu in toenemende mate mede ingevuld en soms ingeperkt door
internationale en EU-regelgeving en het externe beleid van de Europese Unie.
Tegelijkertijd stellen infrastructurele beperkingen, technologische ontwikkelingen in de
vliegtuigbouw, commerciële samenwerkingsverbanden tussen luchtvaartmaatschappijen
en andere dan puur nationale eigendomsstructuren nieuwe eisen en voorwaarden aan de
(soms niet) bestaande regelgeving.
Hoewel de ruimte voor een nationaal luchtvaartbeleid door internationale regelgeving is
afgenomen ten opzichte van 1994, heeft de overheid nog een discretionaire bevoegdheid.
Waar binnen de Europese Unie sprake is van steeds verdere openstelling van de markt, is
daarbuiten een dergelijke trend niet dominant aanwezig. In tegenstelling tot de
verwachting, geeft het oorspronkelijke, op de Conventie van Chicago gestoelde stelsel
van bilaterale afspraken tussen landen, weinig terrein prijs. Verkeersrechten behoren tot
de bevoegdheden van nationale staten. Waar binnen de brede politieke en economische
integratie van de Europese Unie die rechten grotendeels zijn overgedragen aan een
supranationaal lichaam, geldt dat niet voor landen die niet aangesloten zijn bij een
dergelijke supranationale organisatie. De luchtvaartautoriteiten van deze landen zijn
vaak sterk gehecht aan hun bevoegdheid op gebied van luchtverkeersrechten en
bewaken hun nationaal belang en dat van hun nationale luchtvaartmaatschappij(en) met
verve.
Veelal geldt dit voor grote landen die van strategisch belang zijn voor de Nederlandse
luchtvaartsector zoals China, Rusland, Korea en Japan. Geconstateerd moet worden dat
alhoewel de discretionaire bevoegdheid van de overheid binnen de Europese Unie is
afgenomen, de overheid in de bilaterale onderhandelingen met landen buiten de
Europese Unie nog wel een grote discretionaire bevoegdheid heeft.
Die bevoegdheid richt zich onder andere op het verlenen van toestemming om vluchten
uit te voeren. Een luchtvaartmaatschappij die in, van, naar en via Nederland wil vliegen,
dient hiervoor een routetoestemming aan te vragen. Indien deze routetoestemming niet
gegeven kan worden op basis van de wettelijk vastgelegde afspraken tussen Nederland
en/of de Europese Unie enerzijds en de landen die de luchtvaartmaatschappij op de
gewenste route aan wil doen anderzijds, zal de Nederlandse overheid een afweging
moeten maken of deze toestemming gegeven kan worden en of deze toestemming
gegeven moet worden naast de wettelijk vastgelegde afspraken of dat deze wettelijk
vastgelegd moeten worden.
Deze afwegingen worden gemaakt op basis van drie toetsen. Een aanvraag wordt in
eerste instantie juridisch getoetst waarbij gekeken wordt of de luchtvaartmaatschappij
over de benodigde basisvergunningen beschikt (zie hoofdstuk 3). Wanneer aan die
2

Luchtvaartnota, p. 37

4

voorwaarden is voldaan, volgt een economische toets waarbij het effect van een
(nieuwe) verbinding op het netwerk in beeld wordt gebracht. Uiteindelijk wordt de
aanvraag beoordeeld binnen het kader van luchtvaartpolitieke relatie met het betreffende
land.
Het hanteren van een afwegingskader betekent dat er sprake is van een beleidsmatige
afweging waarbij de voordelen van het stellen van uniforme regels afgewogen moeten
worden tegen de voordelen van het behoud van (nationale) discretionaire beleidsruimte.
Omdat de verschillen tussen aanvragen voor routevergunningen groot kunnen zijn, is het
van groot belang dat zoveel mogelijk vastgehouden wordt aan die gebieden waar
Nederland deze discretionaire ruimte (nog) heeft. Het uiteindelijke streven blijft het
verwezenlijken van het doel dat het kabinet zich heeft gesteld in de Luchtvaartnota, te
weten ‘een optimale netwerkkwaliteit in combinatie met een concurrerende en duurzame
luchtvaart verder te ontwikkelen’.
In deze nota worden de kaders beschreven waarbinnen de afweging plaatsvindt of een
(route-)vergunning al dan niet verleend wordt. Waar de Luchtvaartnota de grote lijnen
heeft uitgezet van het Nederlandse luchtvaartbeleid, vertaalt de Vergunningennota deze
in concrete regels voor het beoordelen en al dan niet toekennen van vergunningen.
Overigens geldt dat het verkrijgen van een routevergunning niet automatisch tot het
verkrijgen van een “slot” leidt. Een routevergunning zoals verleend door de Minister van
Infrastructuur en Milieu is een voorwaarde voor het verkrijgen van een “slot”, maar geeft
daar geen recht op. “Slots” worden toegekend door de slotcoördinator die functioneel
onafhankelijk is van de Minister van Infrastructuur en Milieu.

1.3 Een vernieuwde Nota
De vorige Vergunningennota Luchtvaart stamt uit 1994 en is sindsdien op bepaalde
onderdelen aangepast (Nota routevergunningenbeleid [2004] en Beleidskader
Ongeregeld Vervoer [2006]).
Zoals reeds aangestipt, zijn de luchtvaartpolitieke omstandigheden in de loop der tijd op
een aantal punten sterk veranderd. Te denken valt aan ontwikkelingen op gebied van
milieu en geluid, een toenemende concurrentie tussen luchthavens, ontwikkelingen op
Europees gebied (o.a. derde pakket) en het ontstaan van multinationale
luchtvaartondernemingen en wereldwijde allianties.
Aangezien in de praktijk is gebleken dat het bestaande vergunningenbeleid op een aantal
van deze punten onvoldoende (beleids-)houvast biedt, betekent de huidige
Vergunningennota Luchtvaart zowel een herijking op onderdelen, als invoering van
hernieuwde kaders waarmee ontwikkelingen in de bestaande regelgeving kunnen worden
geïncorporeerd. Met het oog op de in vergelijking tot de tachtiger jaren verminderde
discretionaire ruimte, is het van belang dat de Nederlandse overheid de resterende
ruimte maximaal benut om de netwerkkwaliteit te optimaliseren. Dit alles binnen het
raamwerk van de Luchtvaartnota en in het bredere kader van Kabinetsdoelstellingen ten
aanzien van duurzaamheid, het terugdringen van administratieve lasten voor het
bedrijfsleven, betere regelgeving en meer aandacht voor de belangen van de consument.
Een bijkomend praktisch voordeel van deze herijking is dat hiermee de verschillende
nota’s op vergunningengebied worden gebundeld in één nota.

1.4 Beleidsrichting
Het steeds wisselende sectorale landschap vereist een regelmatige aanpassing van
bestaande regelgeving. De Luchtvaartnota geeft op hoofdlijnen de richting aan waarin de
Nederlandse luchtvaart zich zou moeten ontwikkelen, maar de concrete invulling daarvan
en de daadwerkelijke aanpassing van regelgeving op gebied van vergunningen is de
5

doelstelling van de vernieuwde Vergunningennota Luchtvaart . De nota beoogt een beeld
te geven van het geheel van vergunningen en beoordelingsafwegingen waarmee
overheid, sector en publiek inzicht krijgen in het proces van vergunningverlening op
nationaal niveau. Deze nota is daarmee deels een noodzakelijke herijking en aanvulling
van reeds bestaand beleid en deels een aanzet tot (kaders voor) nieuw beleid.

De belangrijkste richtinggevende documenten voor een vernieuwde Vergunningennota
Luchtvaart zijn:
• De Luchtvaartnota;
• Het Alders advies over de toekomst van Schiphol en de regio voor de middellange
termijn (tot en met 2020);
• Europese beleidsontwikkelingen en wetgeving op het gebied van luchtvaart zoals
Verordening (EG) Nr. 1008/2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de
exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap.
• De Bedrijfslevenbrief, waarin het luchtvracht- en logistieke beleid onder het topgebied
logistiek is verankerd.
Het uiteindelijke doel dat hiermee gediend wordt, is de blijvende aanwezigheid van een
divers, hoogwaardig en duurzaam netwerk van luchtvervoerverbindingen dat Nederland
met de rest van de wereld verbindt.

1.5 Soevereiniteit en marktontwikkelingen
Op basis van de Conventie van Chicago (1944, zie hoofdstuk 2) behoort markttoegang
op basis van zogeheten “luchtverkeersrechten” voor zowel geregeld als ongeregeld
vervoer toe aan soevereine, nationale staten. Op basis van onderlinge, bilaterale
afspraken, die in de regel via een luchtvaartovereenkomst (lvo) tussen staten worden
vastgelegd, worden dergelijke rechten uitgewisseld. Het betreft dan onder andere het
aantal frequenties dat gevlogen mag worden, de bestemmingen die aangedaan mogen
worden en het aantal luchtvaartmaatschappijen dat deze luchtdiensten mag uitvoeren.
De respectievelijke overheden wijzen vervolgens deze rechten toe aan door hen
geselecteerde (nationale) luchtvaartmaatschappijen.
Markttoegang is derhalve geen vanzelfsprekendheid: voor wat betreft de (inter)nationale
luchtvaart heeft de overheid traditioneel een marktverdelende, regulerende en
interveniërende rol.
Hoewel Nederland in principe voorstander is van vrije markttoegang, blijft luchtvaart een
internationale aangelegenheid en is de Nederlandse luchtvaart voor wat betreft bilaterale
rechten (mede) afhankelijk van de luchtvaartpolitiek van het betreffende andere land. In
de praktijk blijkt dat de internationale luchtvaart nog altijd sterk vanuit nationaal belang
gereguleerd is.
De nationale overheid heeft derhalve vanuit historisch perspectief een centrale rol in de
verdeling van soms beperkte verkeersrechten, maar de daarvoor beschikbare
beleidsruimte staat in sommige gevallen onder druk. Er ontstaan nieuwe structuren zoals
multilaterale Open Skies Agreements tussen de Europese Unie en haar lidstaten en
bepaalde derde landen3, waaruit blijkt dat de rol van supranationale organisaties zoals de
Europese Unie op het gebied van de civiele luchtvaart toeneemt. Hierdoor dienen de
lidstaten van de Europese Unie steeds vaker hun nationale luchtvaartpolitieke beleid in
Europees verband af te stemmen.
Daarnaast hebben de per 10 oktober 2010 veranderde constitutionele verhoudingen
binnen het Koninkrijk der Nederlanden gevolgen voor het Nederlandse
luchtvaartpolitieke- en vergunningenbeleid. De transformatie van de BES-eilanden tot
3

Met derde landen worden de landen bedoeld die geen deel uitmaken van de Europese Unie

6

openbare lichamen van Nederland heeft gevolgen voor zowel de interne als de externe
toepasbaarheid van multilaterale en bilaterale luchtvaartverdragen waar het Koninkrijk
der Nederlanden partij bij is, alsmede op de vigerende (inter)nationale wet- en
regelgeving en vergunningen op het gebied van luchtvaart.
Over deze kwesties wordt zowel interdepartementaal onder regie van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken binnen Nederland als met Curaçao en St. Maarten gezocht naar
adequate oplossingen om de bestaande (inter)nationale wet- en regelgeving waar nodig
aan te passen aan de veranderde situatie. Hierbij geldt als hoofdregel dat multilaterale
luchtvaartverdragen die voor de Nederlandse Antillen golden, na 10 oktober 2010 blijven
gelden voor zowel Curaçao, St. Maarten als de BES-eilanden en dat de bilaterale
luchtvaartverdragen waar Nederland partij bij is, worden uitgebreid tot de BES-eilanden.
Ook de sector is aan verandering onderhevig. Waar luchtvaartmaatschappijen en
luchthavens traditioneel veelal staatsbedrijven waren en/of in een beschermde markt
konden opereren, evolueren zij steeds meer tot multinationale ondernemingen die in een
puur commerciële omgeving moeten concurreren. Daarbij heeft het EU-recht een
belangrijke rol gespeeld in de transformatie van traditionele ‘home carriers’ onder
nationaal eigendom en zeggenschap tot communautaire luchtvaartmaatschappijen onder
eigendom en zeggenschap van EU-lidstaten en/of EU-onderdanen. Als gevolg van fusies
en overnames is er sprake van consolidatie in de sector. Wereldwijde allianties zoals
SkyTeam, Star Alliance en One World leiden tot steeds intensievere samenwerking
tussen luchtvaartmaatschappijen. Marketingconcepten zoals code sharing krijgen een
steeds groter operationeel aandeel en secundaire bestemmingen krijgen een belangrijker
aandeel in de vervoersmarkt.
Nieuwe vormen van bedrijfsvoering (bijvoorbeeld low-cost carriers en non-commercial
fractional ownership) ontwikkelen zich of breiden zich uit. In steeds meer gevallen
vervaagt daarbij de grens tussen het zgn. “geregeld” (lijndiensten) en “ongeregeld”
vervoer (charters) alsmede tussen commercieel en niet-commercieel vervoer, hetgeen
onder meer tot onduidelijkheid kan leiden ten aanzien van de beoordeling van bepaalde
vergunningaanvragen en de hiervoor geldende regelgeving met betrekking tot veiligheid
en inspectie.
De toenemende samenwerking die waarneembaar is tussen luchtvaartmaatschappijen die
behoren tot één alliantie vertaalt zich echter niet automatisch naar de desbetreffende
mainports en andere grote luchthavens van waaruit dergelijke luchtvaartmaatschappijen
opereren. Naast de bestaande concurrentie tussen hub-luchthavens neemt de
concurrentie tussen luchthavens in eenzelfde verzorgingsgebied toe.
Bij het verlenen van vergunningen speelt onder Europees en nationaal recht de
vestigingsplaats en de nationaliteit van de luchtvaartmaatschappij een belangrijke rol.
Daarbij valt een belangrijk onderscheid te maken tussen het al dan niet gevestigd zijn in
Nederland alsmede tussen gevallen waarin eigendom en zeggenschap van de
desbetreffende luchtvaartmaatschappij in handen is van (ingezetenen van) Nederland,
een andere EU-lidstaat of van een niet-EU-lidstaat.
Niet altijd gelden dezelfde regels voor de verschillende categorieën. Deze verschillen
zullen hierna nader aangeduid worden.
1.6 Leeswijzer
De Vergunningennota Luchtvaart beoogt een overzicht te geven van de bestaande
regelgeving en - daar waar nodig – nieuwe regelgeving nader uit te werken.
Om de veranderingen in de vernieuwde Vergunningennota Luchtvaart in de juiste
context te kunnen plaatsen, wordt allereerst in hoofdstuk 2 het juridisch kader
aangegeven op basis waarvan het toekennen van verkeersrechten plaatsvindt.
Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de zgn. “basis”vergunningen of economische
vergunningen toegelicht. Dit zijn vergunningen die een in Nederland gevestigde
7

luchtvaartmaatschappij moet hebben om in aanmerking te komen voor het uitoefenen
van vervoer door de lucht. Deze vergunningen worden door de Inspectie namens de
Minister verleend.
Voordat een dienst uitgevoerd mag worden, heeft een luchtvaartmaatschappij ook
toestemming nodig van de Minister ten aanzien van de route en bestemming waarop de
voorgenomen dienst van toepassing is. De daarvoor verantwoordelijke beleidsdirectie
verleent namens de Minister de routevergunningen.
In hoofdstuk 4 wordt de routevergunning voor geregeld vervoer toegelicht, in hoofdstuk
5 staat het ongeregeld vervoer centraal. Met het oog op het verschillende karakter van
deze twee soorten luchtvervoer gelden er voor elk verschillende luchtvaartpolitieke
afwegingen en procedures.

8

2

Internationaal, Europees en nationaal kader

2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden de internationale, Europese en nationale kaders en juridische
grondslagen van het vergunningenbeleid geschetst. Het hoofdstuk dient als basis en
kapstok voor de volgende hoofdstukken, waarin de verschillende typen van vergunning in
meer detail aan de orde komen.

2.2 Internationaal kader
De soevereiniteit van het Koninkrijk der Nederlanden over het luchtruim boven haar
territoir vormt het primaire uitgangspunt bij luchtvervoer over, vanuit, binnen, of naar
Nederland. Dit uitgangspunt is internationaal erkend en verankerd in de Conventie van
Chicago van 19444, die tevens de internationale grondslag biedt voor het recht om
internationale, civiele geregelde en ongeregelde luchtdiensten te mogen uitvoeren naar
of vanuit het territorium van verdragsluitende staten.5 Uit de toepassing van het beginsel
van soevereiniteit volgt dat het recht om over, vanuit, binnen of naar Nederland te
mogen vliegen, onafhankelijk van het type toestel of vervoer, in beginsel altijd afhangt
van de toestemming daartoe van de Nederlandse overheid.
Dit beginsel is in nationaal recht geïmplementeerd in artikel 16 Luchtvaartwet, dat
bepaalt dat:
Luchtvaartwet Artikel 16: luchtvervoer
Voor zover bij internationale overeenkomst niet anders is bepaald, mag vervoer met
luchtvaartuigen in, naar of uit Nederland, of met Nederland als tussenstation, slechts
geschieden door luchtvaartmaatschappijen aan wie daartoe door Onze Minister
vergunning is verleend.

Uit het soevereiniteitsprincipe volgt tevens dat buitenlandse luchtvaartuigen zich binnen
het Nederlandse luchtruim dienen te houden aan de van toepassing zijnde nationale weten regelgeving.6
Dit uitgangspunt van de Conventie van Chicago vindt internationaal concrete uitwerking
in luchtvaartverdragen waarbij landen luchtvaartrechten uitwisselen over het gebruik van
elkanders luchtruim. Dit uitwisselen van luchtvaartrechten gebeurt in de regel op basis
van reciprociteit, ofwel wederkerigheid.
Hoewel de Conventie van Chicago multilaterale luchtvaartverdragen niet uitsluit, heeft
zich in de praktijk een stelsel van bilaterale luchtvaartverdragen tussen staten
ontwikkeld. Ten behoeve van deze bilaterale luchtvaartverdragen zijn in de loop der tijd
een aantal modellen opgesteld die uiteenlopen van (meer of minder) restrictief tot zeer
liberaal (de zogenaamde ‘Open Skies verdragen’).
In hoofdstuk 4 van deze nota wordt in meer detail ingegaan op het
routevergunningenbeleid dat ten grondslag ligt aan het bilaterale stelsel van
luchtvaartverdragen met derde landen.

4

Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart; (met Bijlagen), Chicago, 7 december 1944, Trb.1954, 18,
(laatstelijk) Trb. 2009, 48, zie artikelen 1 en 2.
5
Zie artikelen 5 en 6 Conventie van Chicago en paragraaf 2.3 en 2.4 nota Vergunningenbeleid. Luchtvervoer
door staatsluchtvaartuigen valt conform de beperking van artikel 3 Conventie van Chicago tot civiele
luchtvaartuigen buiten de reikwijdte van de Vergunningennota.
6
Dit blijkt tevens uit verschillende onderdelen van de Conventie van Chicago, zie o.m. artikelen 7 tot en met
14, 25, 26, 30, 35, 36, 40.

9

2.3 EU-kader
Met de invoering van het eerste tot en met het derde liberalisatiepakket (1987-1993)
betreffende maatregelen om tot een open ‘binnenlandse’ luchtvaartmarkt in de Europese
Unie te komen, is de oorspronkelijke, volledig nationale beleidsruimte op internationaal
luchtvervoer geleidelijk afgekalfd en tot de gedeelde of gehele competentie van de
Europese Unie geworden.
Het zogeheten ‘derde pakket’ van de interne luchtvaartmarkt, bestaande uit de
Verordeningen 2407/927, 2408/928 en 2409/929, heeft een groot effect gehad op het
luchtverkeer in Europa en heeft ertoe bijgedragen dat de luchtvervoersdiensten
efficiënter en goedkoper zijn geworden. Met het derde pakket verkregen alle zich in
handen van EU-ingezetenen bevindende luchtvaartmaatschappijen, ongeacht de vraag in
welke lidstaat zij gevestigd waren, de status van ‘communautaire
luchtvaartmaatschappij’ met markttoegang tot de gehele interne markt onder dezelfde
voorwaarden.
Sommige maatregelen van het derde pakket bleken echter niet consequent te worden
toegepast en niet alle beperkingen op intracommunautaire luchtdiensten bleken
opgeheven te zijn. Dit had negatieve gevolgen voor de marktwerking doordat het ‘level
playing field’ binnen Europa verstoord werd. Zo werden de eisen voor het verkrijgen van
een exploitatievergunning niet overal op gelijke wijze toegepast en werden de regels
voor wet leasing van luchtvaartuigen van derde landen niet consequent toegepast en
konden passagiers niet volledig profiteren van de interne markt als gevolg van een
gebrek aan prijstransparantie of door discriminerende praktijken op basis van domicilie10.
In 2006 is de Europese Commissie met een voorstel gekomen om het derde pakket te
herzien en te integreren in één nieuwe verordening. Deze herziening van het derde
pakket is vastgelegd in Verordening (EG) Nr. 1008/2008 van de Raad van 24 september
2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de
Gemeenschap. Verordening 1008/2008 wordt in meer detail behandeld in hoofdstuk 3
van deze nota.
Markttoegang van en naar derde landen via het traditionele bilaterale stelsel van in
beginsel restrictieve luchtvaartovereenkomsten, is na invoering van de interne markt in
eerste instantie intact gebleven. Nederland heeft in 1992 met de ‘Open Skies
overeenkomst’ met de Verenigde Staten wel voor een belangrijke doorbraak op dat
gebied gezorgd door een veel liberaler regime overeen te komen dan gebruikelijk was.
De groeiende wrijving tussen het proces van Europese harmonisatie en het bilaterale
stelsel is uitgemond in een juridische procedure van de Europese Commissie tegen acht
lidstaten die zogeheten bilaterale ‘Open Skies overeenkomsten’ met de Verenigde Staten
hadden afgesloten.

7
Verordening (EEG) Nr. 2407/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de verlening van
exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen bepaalde de voorwaarden waaronder lidstaten
exploitatievergunningen mogen verlenen aan luchtvaartmaatschappijen. Zo diende de hoofdvestiging van deze
maatschappijen zich in een lidstaat van de Europese Unie te bevinden, moesten deze maatschappijen direct of
indirect door een lidstaat of door onderdanen van een lidstaat worden gecontroleerd en moest het luchtvervoer
de voornaamste activiteit van de onderneming vormen.
8
Verordening (EEG) Nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire
luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes betrof de toegang voor geregelde en nietgeregelde luchtdiensten tot routes in de Gemeenschap voor communautaire luchtvaartmaatschappijen. Deze
verordening betekende de afschaffing van beperkingen op zevende vrijheid (het recht om buiten het
grondgebied van het land van registratie te opereren en om passagiers, post en goederen komende uit of met
bestemming een derde land dat niet de staat van registratie is, af te zetten of aan boord te nemen) en op
achtste vrijheid (het recht om passagiers, post of goederen te vervoeren tussen plaatsen in hetzelfde land, dat
niet het land is waar het luchtvaartuig is geregistreerd).
9
Verordening (EEG) Nr. 2409/92 van de Raad van 23 juli 1992 inzake tarieven voor luchtdiensten
10
http://www.europa-nu.nl/9353000/1/j9vvh6nf08temv0/vi8rm2zxnwy7

10

Op 5 november 2002 volgde de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in deze
‘Open Skies zaken’.11 Hierin heeft het Hof op basis van de ‘AETR’-doctrine12 bepaald dat
de Gemeenschap een externe bevoegdheid heeft op grond van de uitoefening van haar
interne bevoegdheid, wanneer de internationale verbintenissen binnen de werkingssfeer
van de gemeenschappelijke regels vallen of binnen een gebied dat reeds grotendeels
door dergelijke regels wordt bestreken.
Het Hof verklaarde daarbij dat de Gemeenschap exclusieve bevoegdheid geniet op de
luchtvaartterreinen van slots, elektronische boekingssystemen en intracommunautaire
tarieven. Daarnaast concludeerde het Hof dat de nationaliteitsbepalingen in de Open
Skies overeenkomsten een schending vormden van het recht op vrije vestiging, dat
gebaseerd is op het toenmalige artikel 43 EG-Verdrag (thans artikel 49 EUWerkingsverdrag).
De Hofuitspraak heeft voor de Europese Unie en haar lidstaten geleid tot een belangrijke
herijking van het traditionele bilaterale stelsel van onderhandeling en afsluiting van
luchtvaartverdragen met derde landen. Deze herijking heeft gestalte gekregen in het
pakket van maatregelen dat door de Transportraad is aangenomen in juni 2003 en dat
gebaseerd is op drie pijlers: het horizontaal mandaat, het verticaal mandaat en de
Verordening 847/200413. Dit Europese beleid heeft voor Nederland in 2004 al geleid tot
een herijking van het Nederlandse routevergunningenbeleid en vormt een belangrijke
grondslag van hoofdstuk 4 van deze nota.

2.4 Nationaal kader
Het Nederlandse vergunningenbeleid voor zowel geregeld als ongeregeld vervoer vindt
haar juridische grondslag thans in artikel 16 e.v. van de Luchtvaartwet.
De systematiek van artikel 16a, 16c en 16d van de Luchtvaartwet is als volgt:
Artikel 16a van de Luchtvaartwet heeft betrekking op de verlening van de
exploitatievergunning.

Luchtvaartwet Artikel 16a
1. Ten aanzien van vergunningen als bedoeld in artikel 16 die vallen onder Verordening
(EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie
van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van
luchtdiensten in de Gemeenschap (PbEU L 293), wordt toegepast het wordt toegepast
hetgeen bij of krachtens die verordening is bepaald.
2. Een wijziging van het bepaalde bij of krachtens de verordening, genoemd in het
eerste lid, treedt voor de toepassing van het eerste lid in werking met ingang van de
dag waarop de betrokken wijzigingsregeling in werking treedt.
3. Aan een vergunning als bedoeld in het eerste lid kunnen voorschriften worden
verbonden voor zover deze in overeenstemming zijn met de verordening.
4. Onverminderd de verordening kan Onze Minister een vergunning als bedoeld in het
eerste lid, schorsen of intrekken:
a. Indien de vergunninghouder daarom verzoekt;
11

Zaken C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 en C-476/98 tegen het
Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Zweden, Finland, België, Luxemburg, Oostenrijk, en Duitsland.
12
De Europese Overeenkomst nopens de arbeidsvoorwaarden voor de bemanningen van motorrijtuigen in het
internationale vervoer over de weg van 1 juli 1970
13
Verordening (EG) nr. 847/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004
inzake onderhandelingen over en de uitvoering van overeenkomsten inzake luchtdiensten tussen lidstaten en
derde landen

11

b. Wegens uitoefening van het vervoer in strijd met bij of krachtens deze wet
gegeven voorschriften;
c. Wegens niet-inachtneming van aan de vergunning verbonden voorschriften;
indien ter verkrijging van de vergunning onjuiste of onvolledige gegevens zijn
verstrekt.
5. Onze Minister kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid, op verzoek van de
houder wijzigen.

Artikel 16b van de Luchtvaartwet heeft betrekking op de verlening van vergunningen die
niet vallen onder artikel 16a (de exploitatievergunning). In feite heeft dit artikel
betrekking op de routetoestemming voor geregeld en ongeregeld luchtvervoer.

Luchtvaartwet Artikel 16b
1. Een vergunning als bedoeld in artikel 16 die niet valt onder de in artikel 16a, eerste
lid genoemde verordening, wordt verleend voor een bepaalde, daarin genoemde,
termijn van ten hoogste vijf jaar. Zij kan door Onze Minister worden verlengd.
2. Aan een vergunning als bedoeld in het eerste lid, kunnen voorschriften of
beperkingen worden verbonden.
3. Onze Minister kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid, schorsen of intrekken:
a. Indien de vergunninghouder daarom verzoekt;
b. Wegens niet-uitoefening van het vervoer;
c. Wegens uitoefening van het vervoer in strijd met bij of krachtens deze wet
gegeven voorschriften;
d. Wegens niet-inachtneming van aan de vergunning verbonden voorschriften of
beperkingen;
e. Indien ter verkrijging van de vergunning onjuiste of onvolledige gegevens zijn
verstrekt.
4. Onze Minister kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid, op verzoek van de
houder wijzigen.
5. Een vergunning als bedoeld in het eerste lid verliest haar geldigheid zolang en voor
zover de vergunninghouder is geplaatst op de communautaire lijst, bedoeld in
Verordening (EG) nr. 2111/2005 van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Gemeenschappen van 14 december 2005 betreffende de vaststelling van
een communautaire lijst van luchtvaartmaatschappijen waaraan een
exploitatieverbod binnen de Gemeenschap is opgelegd en het informeren van
luchtreizigers over de identiteit van de exploiterende luchtvaartmaatschappij en tot
intrekking van artikel 9 van Richtlijn nr. 2004/36/EG.
6. Een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in het eerste lid, of voor een
verlenging voor een dergelijke vergunning wordt afgewezen voor zover de aanvraag
betrekking heeft op activiteiten waarvoor de aanvrager op de communautaire lijst,
bedoeld in het vijfde lid, is geplaatst.

12

Artikel 16c van de Luchtvaartwet betreft vrijstelling van vergunningen wanneer het
vervoer betreft dat:
•
niet-beroepsmatig is; en
•
waarvan de startmassa van het te gebruiken luchtvaartuig maximaal 2000 kg is.
Luchtvaartwet Artikel 16c
Bij ministeriële regeling kunnen bepaalde soorten van vervoer worden uitgezonderd van
de in artikel 16 vervatte verplichting.

Indien artikel 16c van de Luchtvaartwet niet van toepassing is, kan er eveneens een
ontheffing worden afgegeven indien het vervoersstromen van geringe omvang betreft en
het gaat over vervoer ten eigen behoeve. Daar artikel 16d van de Luchtvaartwet geen
specifieke voorwaarden stelt aan het gewicht van het te gebruiken luchtvaartuig, wordt
voor het afgeven van een ontheffing ten eigen behoeve in principe geen grens gesteld
aan het gewicht van het te gebruiken luchtvaartuig14.
Luchtvaartwet Artikel 16d
1. Onze Minister kan ontheffing verlenen van de in artikel 16 vervatte verplichting. Van
de beschikking ter zake wordt mededeling in de Staatscourant gedaan.
2. Aan de in het eerste lid bedoelde ontheffingen kunnen voorschriften of beperkingen
worden verbonden.
3. Onze Minister kan een ontheffing schorsen of intrekken wegens niet inachtneming
van de aan de ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen.
De vergunningen die afgegeven kunnen worden, zijn onder te verdelen in twee
categorieën, te weten:
1. basisvergunningen;
2. routevergunningen.
De basisvergunningen kunnen op hun beurt onderscheiden worden in de economische
vergunning, ook wel exploitatievergunning genoemd en technisch/operationele
vergunning, de AOC.
Verordening (EU) 1008/2008 verbindt overigens het verkrijgen van een economische
vergunning mede aan het beschikken over een technisch/operationele vergunning. De
grondslag voor dergelijke vergunningen is opgenomen in Verordening (EG) 3922/91
inzake de harmonisatie van technische voorschriften en administratieve procedures op
het gebied van de burgerluchtvaart.
In het onderstaande wordt ten aanzien van basisvergunningen ook op deze vergunningen
ingegaan.
Het bekendste voorbeeld bij deze laatste categorie is het Air Operator Certificate.
In hoeverre een eigenaar van een luchtvaartuig over een economische vergunning dan
wel technisch/operationele vergunning dient te beschikken, is afhankelijk van het type
luchtvaartuig en het doel van de uit te voeren operaties.

14

Op grond van artikel 16d lid 2 van de Luchtvaartwet kunnen bepaalde voorschriften inzake het gewicht van
het te gebruiken luchtvaartuig nog worden verbonden aan de af te geven ontheffing.

13

De vergunningen die worden afgegeven en de criteria waar een luchtvaartuig aan moet
voldoen, zijn verankerd in internationale en nationale wet- en regelgeving. Dit wordt
nader toegelicht in hoofdstuk 3.
Een vergunning om op een bepaalde route te mogen opereren heeft betrekking op zowel
geregeld als ongeregeld luchtvervoer. Deze vergunningen worden besproken in hoofdstuk
4 en 5.

14

3

Basisvergunningen

3.1 Inleiding
Ondernemingen of personen die in, van, naar en via Nederland willen vliegen, hebben
afhankelijk van het soort voertuig en het soort dienst dat geleverd wordt, een
basisvergunning nodig. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden in:
1. De economische vergunning (ook wel exploitatievergunning genoemd);
2. De technisch/operationele vergunning.
In bijlage 1 is schematisch weergegeven over welke vergunningen een eigenaar van een
luchtvaartuig moet beschikken om toestemming te hebben om te mogen opereren.
Hoofdstuk 4 en 5 van deze vergunningennota hebben alleen betrekking op Commercial
Air Transport Aeroplane & Helicopter. Om een volledig beeld te schetsen van de soorten
vergunningen die in Nederland worden verleend, zal in dit hoofdstuk ook kort ingegaan
worden op de overige categorieën luchtvaartuigen en bijbehorende basisvergunningen.
Daarbij worden alleen de basisvergunningen beschreven die betrekking hebben op
ondernemingen en personen die in Nederland gevestigd zijn en voor een Nederlandse
vergunning in aanmerking willen komen. De zogeheten ‘Third Country Operators’
worden buiten beschouwing gelaten, aangezien de aanvragen voor basisvergunningen via
de eigen verantwoordelijke autoriteiten verlopen.
In de European Aviation Safety Agency (EASA) is momenteel regelgeving in
voorbereiding waardoor in de toekomst enkel Third Country Operator vluchten naar,
binnen of vanuit de Europese Unie mogen uitvoeren indien zij beschikken over een door
EASA verleende vergunning.

3.2 Commercial Air Transport Aeroplane & Helicopter
In Nederland gevestigde ondernemingen mogen net als andere in de Europese Unie
gevestigde ondernemingen alleen passagiers, post of vracht vervoeren wanneer aan hen
een exploitatievergunning is verleend. Dit is vastgelegd in artikel 16 en 16a van de
Luchtvaartwet.
Definitie exploitatievergunning
“Een door de bevoegde vergunningverlenende autoriteit aan een onderneming verleende
vergunning waarbij haar wordt toegestaan, al naar gelang van het in de vergunning
vermelde, luchtdiensten te verstrekken.”15
Door het verlenen van een exploitatievergunning geeft de bevoegde
vergunningverlenende autoriteit namens de Minister aan dat de onderneming
goedkeuring van de Minister van Infrastructuur en Milieu heeft om als
luchtvaartmaatschappij luchtvervoer tegen vergoeding te mogen verrichten. De
vergunningverlening is één van de hoofdinstrumenten voor de publiekrechtelijke
ordening van het luchtvervoer. In Nederland is de Inspectie de bevoegde
vergunningverlenende autoriteit.
Aan toekenning van een exploitatievergunning is een aantal voorwaarden verbonden.
Eén van de belangrijkste voorwaarden is dat de onderneming in het bezit dient te zijn
van een Air Operator Certificate (AOC). De verplichting om over een AOC te beschikken
is vastgelegd in Verordening 1008/2008, en nationaal geïmplementeerd in artikel 16a
e.v. van de Luchtvaartwet.

15

Verordening 1008/2008

15

In deze paragraaf wordt nader ingegaan op het wettelijk kader van de
exploitatievergunning, de voorwaarden waar een onderneming aan moet voldoen om
over een exploitatievergunning te beschikken en de wijze waarop naleving van de
voorwaarden wordt gehandhaafd door de Minister van Infrastructuur en Milieu.
3.2.1 Basisvoorwaarden voor een exploitatievergunning
In hoofdstuk II van Verordening 1008/2008 is vastgelegd aan welke voorwaarden een
communautaire luchtvaartmaatschappij moet voldoen om een exploitatievergunning te
krijgen en te behouden. De Inspectie mag alleen een exploitatievergunning aan een
onderneming afgeven indien aan de volgende voorwaarden is voldaan:
1. De hoofdvestiging bevindt zich in Nederland;
2. De onderneming heeft een door Nederland afgegeven AOC;
3. De onderneming beschikt over één of meer luchtvaartuigen via eigendom of dry
lease;
4. Het hoofdbedrijf van de onderneming is het verrichten van luchtdiensten, eventueel
in combinatie met andere commerciële exploitatie van luchtvaartuigen of herstelling
en onderhoud van luchtvaartuigen;
5. De ondernemingsstructuur is transparant en stelt de Inspectie in staat om de
bepalingen uit Verordening 1008/2008 toe te passen;
6. De onderneming is eigendom van lidstaten en/of onderdanen van lidstaten en
oefenen daadwerkelijk controle uit;
7. De onderneming voldoet aan de vereiste financiële condities;
8. De onderneming voldoet aan de eisen van verzekering;
9. De onderneming voldoet aan de eisen van betrouwbaar bestuur.
Ad 1: Hoofdvestiging
Om in aanmerking te komen voor een Nederlandse exploitatievergunning, dient de
hoofdvestiging van de onderneming zich in Nederland te bevinden. Het belang van deze
voorwaarde is gelegen in het feit dat Nederland alleen een exploitatievergunning kan
afgeven aan een onderneming waarop zij toezicht uitoefent en kan uitoefenen, dat wil
zeggen aan een onderneming die haar hoofdvestiging in Nederland heeft.
De term ‘hoofdvestiging’ wordt in Verordening 1008/2008 als volgt gedefinieerd:
Het hoofdkantoor of het geregistreerde kantoor van een communautaire
luchtvaartmaatschappij in de lidstaat waar de belangrijkste financiële functies en de
operationele controle op de communautaire luchtvaartmaatschappij, met inbegrip van
het beheer van de blijvende luchtwaardigheid, worden uitgeoefend.
Voorts wordt aansluiting gezocht bij de volgende aanknopings- en uitgangspunten:
• De uitspraken van het Europese Hof van Justitie, in het bijzonder het arrest 81/87,
ECR 5438 (1988, de Daily Mailzaak), waarin de hoofdvestiging is omschreven als de
plaats waar de essentiële beslissingen over de activiteiten van de onderneming
plaatshebben;
• De aanbevelingen van de ICAO (International Civil Aviation Organisation) en de ECAC
(European Civil Aviation Conference) volgens welke als plaats van de hoofdvestiging
is te beschouwen “the place where the most important business activities of the
undertaking are carried out”; de omschrijving in het ontwerp van de Europese
Vennootschap (COM/91/273 final) waarin de hoofdvestiging als ‘true centre of
operations’ is aangemerkt komt hiermee overeen;
• De bepalingen in bilaterale luchtvaartovereenkomsten en de Conventie van Chicago
over ‘regulatory control’ en het toezicht van de staat op aangewezen
luchtvaartmaatschappijen. Aldus dient helder te zijn dat de activiteiten die de
luchtvaartmaatschappij uit hoofde van de exploitatievergunning uitvoert, onder
toezicht van de Nederlandse overheid vallen, die ook in staat moet zijn dit toezicht uit
te oefenen. Het gaat hierbij met name om ‘regulatory control’ op de veiligheid en
beveiliging van vluchtoperaties. Een en ander zal ook blijken uit de standplaats van
16

•

de voor deze aspecten verantwoordelijke personen van de luchtvaartmaatschappij, de
aangewezen ‘postholders’ en de ‘accountable manager’.
De belastingwetgeving, volgens welke als hoofdvestiging is te beschouwen de plaats
waar een luchtvaartmaatschappij belastingplichtig is.

Ad 2: AOC
Artikel 6 van Verordening 1008/2008 stelt dat het verkrijgen en behouden van een
exploitatievergunning te allen tijde afhankelijk is van het bezit van een geldige AOC. De
AOC is een aan een onderneming afgegeven certificaat waarin wordt verklaard dat de
luchtvaartexploitant beschikt over de beroepsbekwaamheid en organisatie om de
veiligheid van de in dat certificaat gespecificeerde activiteiten te garanderen,
overeenkomstig de relevante bepalingen van de Gemeenschapswetgeving, of voor zover
van toepassing, het nationaal recht16. De voor Nederland geldende bepalingen zijn
vastgelegd in de Wet Luchtvaart hoofdstuk 4 en EU-Verordening 3922/91 (zoals
gewijzigd bij Verordeningen 1899/200617 en 8/2008.
De inhoudelijke toetsing van de voorwaarden voor de AOC voor ‘fixed-wing aircraft’
geschiedt aan de hand van de EU-OPS. Voor helikopters geldt op dit moment de JAR-OPS
3 (Joint Aviation Requirements – Operations)
Vanaf 2012 zullen niet langer de Europese en Joint Aviation Authorities (JAA) regelgeving
van toepassing zijn, maar zal de EASA regelgeving gelden.
Ad 3: Beschikking over luchtvaartuigen
Voor het verkrijgen en behouden van een exploitatievergunning moet de onderneming
beschikken over ten minste één vliegtuig op basis van eigendom of dry lease18.
Vliegtuigen moeten in principe in Nederland zijn geregistreerd en tegen wettelijke
aansprakelijkheidsrisico’s zijn verzekerd. Verordening 1008/2008 stelt echter dat
luchtvaartuigen in het nationale register of binnen de Europese Unie geregistreerd
moeten zijn. Op dit moment wordt bezien of registratie in andere EU lidstaten in
Nederland toegestaan zal worden.
Bij dry lease staat het toestel op de AOC van de huurder. In principe voert het toestel
een registratie van het land van de huurder tenzij afspraken zijn gemaakt met de staat
van registratie. EASA werkt momenteel aan voorstellen waarin dit alleen nog toegestaan
zou worden voor toestellen geregistreerd binnen de Europese Unie. Bij wet lease staat
het toestel op de AOC van de verhuurder en blijft de registratie in het land van de
verhuurder. Registratie en wet/dry lease zijn dus in principe aan elkaar verbonden maar
kunnen los van elkaar staan als daarover afspraken zijn gemaakt tussen de ‘State of
Operator’ (waar het toestel op de AOC staat ) en ‘State of Registry’.
De eigendom dan wel de huur van een vliegtuig zal via de gebruikelijke uitgangspunten
van het betreffende nationale eigendoms- of huurrecht aantoonbaar moeten zijn. Bij de
sinds enige jaren in opkomst zijnde nieuwe vormen van gedeelde eigendoms- of
huurconstructies zal aantoonbaar moeten zijn dat de vergunninghouder een zelfstandig
beschikkingsrecht over de vliegtuigen heeft.
De zogenaamde ‘financial lease’, waarbij een luchtvaartmaatschappij de economische
eigendom heeft van een vliegtuig, terwijl de juridische eigendom bij een externe financier
berust, wordt niet als een huur- maar als een eigendomsconstructie gezien.

16

Verordening 1008/2008 artikel 2.8
Verordening 1899/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 houdende wijziging
van Verordening (EEG) nr. 3922/91 van de Raad inzake de harmonisatie van technische voorschriften en
administratieve procedures op het gebied van de burgerluchtvaart
18
Een dry lease overeenkomst is een overeenkomst tussen ondernemingen op grond waarvan het vliegtuig
wordt geëxploiteerd onder het AOC van de huurder (Verordening 1008/2008 artikel 2.24). Zie ook voetnoot 22,
pag. 19.
17

17

Ad 4: Hoofdbedrijf
Artikel 4.d van Verordening 1008/2008 stelt dat de exploitatie van luchtdiensten het
hoofdbedrijf van een onderneming dient te zijn, dat alleen wordt uitgeoefend of in
combinatie met enige andere commerciële exploitatie van luchtvaartuigen of met de
herstelling en het onderhoud van luchtvaartuigen.
Met deze voorwaarde wordt voorkomen dat een exploitatievergunning wordt verstrekt
aan een onderneming die de vergunning wil gebruiken om een ander bedrijfsdoel dan de
exploitatie van luchtdiensten te dienen. In beginsel zal een luchtvaartmaatschappij aan
deze voorwaarde voldoen indien sprake is van de volgende situaties:
1. In de statuten is vastgelegd dat luchtvervoer het hoofddoel is;
2. De onderneming kan aantonen verantwoordelijk te zijn voor de planning, organisatie
en feitelijke uitvoering van de vervoersdiensten en;
3. De onderneming kan aantonen dat zij verantwoordelijk is voor de betrouwbaarheid en
veiligheid van de vervoersdiensten, hetgeen ook blijkt uit de uitgaven van de
onderneming voor de exploitatie voor de diensten.
In de Luchtvaartwet (artikel 16c) en de ‘Regeling houdende vaststelling van bepaalde
soorten van vervoer welke zijn uitgezonderd van de in artikel 16 Luchtvaartwet vervatte
verplichting’, is bepaald dat slechts niet-beroepsmatig vervoer met een zweefvliegtuig,
een motorzweefvliegtuig of een vliegtuig met een maximale startmassa van 2.000 kg
wordt uitgezonderd van de verplichting tot het hebben van een vervoersvergunning
(vroeger aangeduid als sportvliegers). Onder beroepsmatig vervoer wordt verstaan, het
vervoeren op basis van arbeidsovereenkomst of overeenkomst voor het verrichten van
diensten.
Bij vervoer voor eigen bedrijf wordt niet tegen betaling vervoerd, maar wel op basis van
arbeidsovereenkomst of overeenkomst voor het (beroepsmatig) verrichten van diensten.
Op basis van artikel 16d Luchtvaartwet wordt nu tweejaarlijks ontheffing verleend van de
in artikel 16 Luchtvaartwet vervatte verplichtingen, ongeacht het gewicht van het toestel.
Blijkens de toelichting ziet dit echter toe op vervoer van geringe omvang dat niet op de
markt wordt aangeboden, zoals vervoer ten eigen behoeve of ten behoeve van eigen
bedrijf.
In dit verband vragen vervoersactiviteiten ten behoeve van verenigingen, coöperaties en
dergelijke bijzondere aandacht. Deze activiteiten vallen in beginsel onder genoemde
vrijstelling, tenzij blijkt dat luchtvervoer het hoofdbedrijf vormt van deze verenigingen,
coöperaties en dergelijke. In dat geval zal voor het luchtvervoer een
exploitatievergunning dienen te worden aangevraagd.
Ad 5: Ondernemingsstructuur
Verordening 1008/2008 stelt dat de ondernemingsstructuur transparant dient te zijn en
de Inspectie in staat moet stellen de verordening toe te passen, in het bijzonder op het
gebied van eigendom en zeggenschap.19
Ad 6: Eigendom en zeggenschap
Artikel 4.f van Verordening 1008/2008 stelt dat de onderneming in handen moet zijn van
een meerderheid van lidstaten en/of onderdanen van lidstaten (de helft plus één van de
aandelen). Deze meerderheid dient daadwerkelijk zeggenschap te hebben, hetzij direct,
hetzij via een of meer tussenbedrijven, tenzij anders is bepaald in een overeenkomst met
een derde land waarbij de Europese Unie partij is.
Daadwerkelijke zeggenschap houdt in dat men het recht heeft om (1) alle of een
gedeelte van de activa van een onderneming te gebruiken en (2) het recht een
beslissende invloed te kunnen uitoefenen op de samenstelling, het stemgedrag of de

19 Toezichtsarrangement exploitatievergunningen 2009, blz. 8

18

besluiten van de onderneming of een anderszins beslissende invloed uit te oefenen op de
bedrijfsvoering van de onderneming.20
Indien er geen duidelijk beeld wordt verkregen over de daadwerkelijke zeggenschap kan
aanvullende zekerheid worden geëist.
De Inspectie houdt bij onderzoek naar daadwerkelijke zeggenschap rekening met de
schaal van de uit derde landen afkomstige investeringen en met de verdeling van de
aandelen binnen elke aandeelhoudersgroep, of de verhouding van het gestorte kapitaal
door Europese ingezetenen en de middelen of (financiële) faciliteiten die direct of indirect
worden ingebracht door niet-Europese partijen. De bedrijfsvoering van de
luchtvaartmaatschappij mag niet afhankelijk zijn van faciliteiten van personen of
ondernemingen uit derde landen.21
Ad 7: Financiële condities
In Verordening 1008/2008 zijn financiële condities vastgesteld voor het verlenen en
behouden van een exploitatievergunning. Bij de aanvraag van een exploitatievergunning
moet de onderneming onder meer kunnen aantonen dat zij voldoende beginkapitaal
heeft om de uitgaven in de eerste drie maanden te dekken zonder rekening te houden
met inkomsten. Daarnaast moet de onderneming kunnen aantonen gedurende de eerste
24 maanden haar op realistische veronderstellingen gebaseerde, bestaande en potentiële
verplichten na te kunnen komen.
Tevens dient de onderneming bij de aanvraag een bedrijfsplan voor ten minste de eerste
drie jaren van de exploitatie te kunnen overleggen. Het bedrijfsplan dient beoordeeld te
zijn door een onafhankelijke accountant.
Ad 8: Verzekering
Conform Verordening 1008/2008 moet een onderneming aan bepaalde EU-eisen van
verzekering voldoen om voor een exploitatievergunning in aanmerking te komen. Zo
moet de onderneming voldoen aan de verzekeringsvoorwaarden van Verordening (EG)
nr. 785/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende de
verzekeringseisen voor luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen.
Ad 9: Betrouwbaar bestuur
Ten slotte moet een onderneming volgens Verordening 1008/2008 voor verlening van
een exploitatievergunning voldoen aan de eisen van betrouwbaar bestuur. In de
verordening zijn geen instrumenten voorhanden om een fiscaal, economisch of juridisch
onderzoek te doen naar (criminele) herkomst van gelden of de voorgeschiedenis van
partijen (zoals eerdere faillissementen). De verordening vraagt enkel een bewijs van
betrouwbaarheid. De Inspectie vraagt hiervoor een ‘Verklaring van Geen Bezwaar’ die bij
oprichting van de onderneming is verkregen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.
Indien een recente verklaring niet aanwezig is, dan wordt een ‘Verklaring omtrent het
Gedrag Rechtspersoon’ gevraagd.

20
21

Verordening 1008/2008 artikel 2.9
Toezichtsarrangement exploitatievergunningen 2009, blz. 9

19

De regelgeving kent slechts globale uitgangspunten voor betrouwbaar bestuur. Er zijn in
de verordening geen instrumenten voorhanden om onderzoek te doen naar ‘betrouwbaar
bestuur’. Artikel 7 bevat uitsluitend voorwaarden waaronder een ‘Bewijs van
Betrouwbaarheid’ mag worden geaccepteerd, maar niet de randvoorwaarden.
Beleidsmatig wordt om een ‘Verklaring van Geen Bezwaar’ of een ‘Verklaring omtrent het
gedrag Rechtspersoon’ van de Minister van Veiligheid en Justitie gevraagd. Het bewijs
moet betrekking hebben op de persoon die de activiteiten van de onderneming
permanent en daadwerkelijk leidt (feitelijke zeggenschap of de uiteindelijke
belanghebbende, de zogenaamde UBO, de ‘ultimate beneficial owner‘.
Het COVOG (Centraal Orgaan Verklaring Omtrent Gedrag) heeft acht werkgebieden
gedefinieerd waarbinnen sprake kan zijn van ‘macht’. Wanneer deze ‘macht’ wordt
toegekend aan iemand die in het verleden niet integer met een soortgelijke
verantwoordelijkheid is omgegaan, kan er een risico voor de samenleving ontstaan
(Beleidsregels Verklaring Omtrent het Gedrag-NP-RP 2008 kenmerk 1 april 2008/Nr.
DDS-5504342, Staatscourant 24 juni 2008, 119/pag.16) De betreffende verklaring kan
dan worden geweigerd.
Onder de huidige regelgeving geldt een eerder faillissement niet als reden om een
nieuwe exploitatievergunning te weigeren.
3.2.2 Leasing
Verordening 1008/2008 stelt dat een onderneming eigenaar moet zijn van één of meer
luchtvaartuigen, dan wel op grond van een dry leaseovereenkomst over één of meerdere
luchtvaartuigen beschikt om voor een exploitatievergunning in aanmerking te komen (zie
3.3.3). Daarnaast staat het de onderneming vrij te beschikken over één of meerdere
luchtvaartuigen op grond van zowel dry- als wet leasing22.
Communautaire luchtvaartmaatschappijen mogen vrijelijk op grond van een wet lease
overeenkomst geleasde, in de Europese Unie geregistreerde luchtvaartuigen exploiteren
behalve wanneer dit de veiligheid in gevaar brengt. Indien een communautaire
luchtvaartmaatschappij in een derde land geregistreerde luchtvaartuigen wet leaset,
moet daarvoor voorafgaand goedkeuring worden verkregen van de Inspectie. De
communautaire luchtvaartmaatschappij moet hiertoe kunnen aantonen dat aan alle
veiligheidsnormen, gelijkwaardig aan die van de Europese Unie of de nationale
wetgeving, is voldaan. Daarnaast staat in Verordening 1008/2008 dat aan één van de
volgende voorwaarden moet zijn voldaan:
1. De communautaire luchtvaartmaatschappij kan de lease rechtvaardigen op basis van
uitzonderlijke noodzaak. De Inspectie kan vervolgens goedkeuring verlenen voor een
periode van maximaal zeven maanden, die één keer met een nieuwe periode van
maximaal zeven maanden kan worden verlengd;
2. De communautaire luchtvaartmaatschappij kan aantonen dat de lease nodig is om te
voldoen aan seizoensgebonden capaciteitsbehoeften, waaraan niet redelijkerwijs kan
worden voldaan door het leasen van luchtvaartuigen die in de Europese Unie zijn
geregistreerd;
3. De communautaire luchtvaartmaatschappij kan aantonen dat leasing nodig is om het
hoofd te bieden aan exploitatiemoeilijkheden en dat het niet mogelijk of redelijk is
een in de Europese Unie geregistreerd luchtvaartuig te leasen. De Inspectie kan
vervolgens goedkeuring verlenen voor de periode die strikt noodzakelijk is om
bedoelde moeilijkheden te verhelpen.

22
Een wet lease overeenkomst is een overeenkomst tussen luchtvaartmaatschappijen op grond waarvan het
vliegtuig (en eventueel ook de bemanning) voor een kortere periode wordt verhuurd, maar geëxploiteerd wordt
onder het AOC van de verhuurder (Verordening 1008/2008 artikel 2.25). Zie ook voetnoot 18, pag.16.

20

3.2.3 Handhaving volgens Verordening 1008/2008
De exploitatievergunning blijft geldig zolang de communautaire luchtvaartmaatschappij
aan de voorschriften van Verordening 1008/2008 voldoet. De onderneming moet te allen
tijde aan de Inspectie kunnen tonen dat zij aan de voorschriften voldoet.
Bij wijzigingen die een aanzienlijke invloed hebben op de continuering van de exploitatie,
zoals wijziging van de aard en omvang van de exploitatie, fusies of overnames en het
staken van de operatie wordt de toelatingstoets herhaald.
Om aan te tonen dat de onderneming in staat is gedurende een periode van twaalf
maanden verbintenissen na te komen, wordt in elk geval één desk audit per
vergunninghouder per jaar gehouden. Daarnaast mag de Inspectie op elk ogenblik
relevante informatie vragen om de financiële prestaties te beoordelen van een
communautaire luchtvaartmaatschappij waaraan zij een exploitatievergunning heeft
verleend.
Op basis van Verordening 1008/2008 kan de Inspectie op de volgende gronden overgaan
tot het schorsen dan wel intrekken van de exploitatievergunning:
1. Indien niet aan de bij de verordening gestelde eisen wordt voldaan;
2. Indien de luchtvaartmaatschappij niet in staat is gedurende een periode van twaalf
maanden haar verplichtingen na te komen;
3. Bij het niet tijdig verstrekken van informatie, het verstrekken van valse informatie,
bij het schorsen of intrekken van de AOC en bij onbetrouwbare bestuurders.
Daarnaast kan de Inspectie besluiten een tijdelijke vergunning te verlenen in afwachting
van een financiële reorganisatie van de onderneming, mits er realistische verwachtingen
zijn en de veiligheid niet in het geding komt.

3.3 Commercial Air Transport Aeroplane & Helicopter A-to-A (rondvluchten)
Rondvluchtbedrijven moesten tot 16 juli 2008 beschikken over een exploitatievergunning
op basis van artikel 16b van de Luchtvaartwet. Volgens Verordening 1008/2008 is per 1
november 2008 geen exploitatievergunning vereist voor lokale vluchten, dat wil zeggen:
rondvluchten. Met de invoering van EU-OPS per 16 juli 2008 (bijlage III bij Verordening
EG Nr. 3922/91) moeten rondvluchtbedrijven beschikken over een AOC voor het
uitvoeren van A-to-A-vluchten (rondvluchten). Voor helikopters geldt een AOC volgens
JAR OPS-3. Per 2012 zal EASA regelgeving van toepassing zijn.
Rondvluchten met het karakter van een lesvlucht, zoals proeflessen of
introductievluchten, mogen alleen door een erkende opleidingsinstelling worden geven
onder toezicht van een bevoegde instructeur. Hiervoor is dan geen AOC benodigd. Het
uitvoeren van proeflessen tegen vergoeding door vliegers zonder ‘bevoegdverklaring
vlieginstructeur’, of door een niet-erkende opleidingsinstelling, valt onder vervoer met
luchtvaartuigen waarvoor een AOC nodig is

3.4 Commercial Balloon, Sailplane en MLA
Volgens Verordening 1008/2008 is per 1 november 2008 geen exploitatievergunning
vereist voor luchtdiensten met een niet door een motor aangedreven luchtvaartuig en/of
een met een zeer lichte motor aangedreven luchtvaartuig.
Voor vluchten met een ballon en/of een zeppelin is momenteel geen AOC meer verplicht.
Op Europees niveau wordt EASA wetgeving voorbereid die er toe moet leiden dat in 2012
een AOC toch weer verplicht wordt gesteld waar het commercieel vervoer met deze
categorie toestellen betreft.

21

3.4.1 Sailplane
Omdat het Recreational Pilot License (RPL), Private Pilot License (PPL of Glider pilot
licence uitsluitend recreatief is bedoeld, zijn op dit moment commerciële activiteiten zoals
luchtwerk met dit soort toestellen niet toegestaan.
3.4.2 Micro Light Aeroplane
Een Micro Light Aeroplane (MLA) is een land-, amfibie- of watervliegtuig met niet meer
dan twee zitplaatsen, een overtreksnelheid die niet hoger is dan 35.1 knopen
gecalibreerde luchtsnelheid en een maximum startmassa van niet meer dan 300 kg voor
een landvliegtuig, eenzitter; 450 kg voor een landvliegtuig, tweezitter; 330 kg voor een
amfibie- of watervliegtuig, eenzitter, of 495 kg voor een amfibie- of watervliegtuig,
tweezitter, mits een micro light die als watervliegtuig en als landvliegtuig gebruikt kan
worden, binnen beide daarvoor geldende massalimieten valt.
Gelet op artikel 7 van de Regeling Micro Light Aeroplanes is het verboden met een MLA
luchtwerk te verrichten, met uitzondering van het slepen van een zeilvliegtuig

3.5 Commercial Aerial work
Voor luchtwerk is op dit moment geen vergunning of ontheffing vereist als met het doel
van de vlucht geen vervoer wordt beoogd. Kenmerkend is dat het luchtvaartuig wordt
ingezet als "werktuig" voor bedrijfsactiviteiten die op zich los staan van luchtvaart.
Aangezien de bestuurder van het luchtvaartuig de vluchten uitvoert met een financiële
tegenprestatie, of anderszins een vergoeding ontvangt, moet deze beschikken over een
commercieel brevet (CPL of ATPL). De overige inzittenden moeten een taak aan boord
van het toestel hebben die verband houdt met het luchtwerk.
Ook voor deze categorie wordt in EASA verband wetgeving voorbereid die er toe moet
leiden dat in 2012 een AOC verplicht wordt gesteld waar het commercieel gebruik van
deze categorie toestellen betreft.

3.6 Non commercial vervoer (eigen vervoer)
Voor vervoer van personen en/of goederen door de lucht is artikel 16 van de
Luchtvaartwet en Verordening 1008/2008 van toepassing. Vervoer met luchtvaartuigen
in, naar of uit Nederland, of met Nederland als tussenstation, mag slechts geschieden
door luchtvaartmaatschappijen aan wie daartoe door de Minister vergunning is verleend.
Verder is het volgens artikel 4.1 van de Wet Luchtvaart verboden met luchtvaartuigen
vluchten tegen vergoeding uit te voeren zonder een daartoe door de Minister van
Infrastructuur en Milieu afgegeven AOC.
Op basis van artikel 16d Luchtvaartwet kan eventueel ontheffing worden verleend van de
in artikel 16 Luchtvaartwet vervatte verplichtingen. Blijkens de toelichting betreft het
echter "... vervoerstromen van geringe omvang die niet op de markt worden
aangeboden, zoals voor vervoer ten eigen behoeve of ten behoeve van eigen bedrijf ...".
Bij vervoer voor eigen bedrijf moet de onderneming waarvoor het vervoer plaats zal
vinden, een ontheffing aanvragen. De ontheffing is primair bedoeld voor ondernemingen
die beschikken over een eigen luchtvaartuig. De piloten moeten in dienst zijn van het
bedrijf waarvoor wordt vervoerd. Om in aanmerking te komen voor een ontheffing mag
de onderneming geen luchtvervoer als hoofddoelstelling hebben. Verder moet worden
aangetoond dat het vervoer alleen voor het eigen bedrijf is. Er mag in geen geval sprake
zijn van (voorgenomen) vervoer voor derden.

22

Alleen in Nederland geregistreerde luchtvaartuigen komen in aanmerking voor een
ontheffing. De vluchten worden niet beschouwd als verkeersvluchten. EU-OPS is niet van
kracht voor deze vluchten en een AOC is niet verplicht. De vluchten dienen volgens het
Besluit Vluchtuitvoering en de Regeling Vluchtuitvoering te voldoen aan ICAO Annex 6
Part II. Ten aanzien van training gelden de eisen van JAR-FCL voor het mogen vliegen
van het betreffende luchtvaartuig. De verwachting is dat binnen één á twee jaar een
operationele verklaring verplicht zal worden onder EASA-regelgeving.
Voor buitenlandse luchtvaartuigen mag dit vervoer volgens de Conventie van Chicago
ook in Nederland worden uitgevoerd als ook het land van registratie dergelijke vluchten
toestaat (wederkerigheid).
3.6.1 Vervoer ten eigen behoeve
In de Luchtvaartwet (artikel 16c) en de ‘Regeling houdende vaststelling van bepaalde
soorten van vervoer welke zijn uitgezonderd van de in artikel 16 Luchtvaartwet vervatte
verplichting’, is bepaald dat slechts niet-beroepsmatig vervoer met een zweefvliegtuig,
een motorzweefvliegtuig of een vliegtuig met een maximale startmassa van 2000 kg
wordt uitgezonderd van de verplichting tot het hebben van een vervoersvergunning.
Vliegtuigen boven de 2000 kg en helikopters zijn dus niet vrijgesteld. Voor privévervoer
moet ontheffing worden gevraagd op basis van artikel 16d luchtvaartwet.
3.6.2 Fractional ownership.
Een relatief nieuw fenomeen in de luchtvaart is het zogenaamde ‘fractional ownership’. In
de praktijk betekent dit dat een aandeel wordt gekocht in een luchtvaartuig, waarmee de
eigenaar toegang krijgt tot meerdere toestellen die ten behoeve van alle (deel-)
eigenaren beheerd worden door een derde partij. Omdat het in principe gaat om vluchten
die uitgevoerd worden door/voor de eigenaar zelf, worden vluchten die worden
uitgevoerd op basis van fractional ownership, beschouwd als behorend tot de categorie
‘General Aviation’. De beheerders hoeven derhalve geen AOC te hebben en er gelden
lagere veiligheidseisen.
In sommige gevallen is er sprake van inhuur van materieel van buiten de beheergroep en
lijkt er sprake te zijn van charteroperaties ten behoeve van de groep van eigenaren. Ook
vindt onderling verhuur tussen bedrijven tegen vergoeding plaats. Daarmee vervaagt de
scheiding tussen commercieel vervoer en General Aviation en rijzen er vragen ten
aanzien van eigendom en safety oversight.
Mogelijk zal in de toekomst de regelgeving op dit punt aangepast worden waardoor ook
bij fractional ownership een AOC vereist zal zijn.
3.6.3 Offshore vervoer/Noordzeevluchten
De Inspectie verleent op grond van artikel 16d van de Luchtvaartwet ontheffing aan
bedrijven in de offshore-industrie om met helikopters van communautaire
helikopterbedrijven vluchten uit te voeren naar helihavens op installaties in het
Nederlandse deel van de Noordzee.
Per 1 november 2009 is de ‘Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens’
(RBML) in werking getreden. Helihavens op installaties in de Nederlandse zones van de
Noordzee worden in de RBML als luchthaven beschouwd en moeten voldoen aan de eisen
van Bijlage 14 bij de Conventie van Chicago (ICAO Annex 14 Volume II).
Verordening 1008/2008 geeft communautaire helikopterbedrijven recht op vervoer naar
of van een luchthaven in de Gemeenschap.

23

Communautaire helikopterbedrijven mogen volgens deze verordening vluchten uitvoeren
van en naar communautaire luchthavens, daaronder vallen de installaties binnen de
Nederlandse zones van de Noordzee. Het desbetreffende helikopterbedrijf moet
beschikken over een geldige exploitatievergunning en AOC, gebaseerd op JAR-OPS 3 met
autorisatie E12 – (Helicopter Offshore Operations). Deze vluchten moeten worden
uitgevoerd met inachtneming van de Europese en Nederlandse luchtvaartvoorschriften.
Met de invoering van de RBML en de verordening vervalt de grond om nog langer vast te
houden aan het huidige nationale ontheffingsysteem voor toelating van communautaire
helikopterbedrijven. Voor helihavens op installaties in het niet-Nederlandse deel van de
Noordzee kan door buitenlandse autoriteiten nog wel een vergunning dan wel
toestemming worden gevraagd, als in de nationale wet- en regelgeving van het
desbetreffende buitenland staat aangegeven dat boorplatformen (offshore) geen
luchthaven zijn.

3.7 Historische vluchten
In 1997 is de ‘Regeling Historische Luchtvaart’ geschreven. Vluchten onder de Regeling
Historische Luchtvaart worden niet gezien als commerciële vluchten. Het type of model
luchtvaartuig moet voor Nederland een toegevoegde historische waarde hebben, gelet op
de rol die het heeft gespeeld in de historie van Nederland, Nederlandse bedrijven,
overheidsdiensten of instellingen, dan wel bij de bevrijding van het Koninkrijk der
Nederlanden tijdens de Tweede Wereldoorlog. Verder moet het luchtvaartuig voldoen aan
één of meer van de criteria als bedoeld in bijlage II onder a) bij de Europese Verordening
(EG) Nr. 1592/2002. Bij vervoer van passagiers moet de organisatie onder andere
beschikken over een kwaliteitshandboek waarin die organisatie heeft vastgelegd op welke
wijze zij de veilige exploitatie van dat historische luchtvaartuig verzekert.
Vluchten onder de Regeling Historische Luchtvaart met luchtvaartuigen zwaarder dan
2.000 kg zijn niet vrijgesteld van artikel 16 Luchtvaartwet en vinden plaats onder de
ontheffing van artikel 16d.

3.8 Aircraft for State Purposes.
Wetgeving met betrekking tot de civiele luchtvaart is niet van toepassing op
luchtvaartuigen die ingezet worden voor “state purposes”, de zogenaamde ‘state aircraft’.
De afspraken onder de Conventie van Chicago gelden alleen voor de civiele luchtvaart.
State aircraft vallen vanwege de exclusieve soevereiniteit van de staat onder nationale
wetgeving. Dit verschil komt tot uiting in onder andere de veiligheidseisen, de
economisch-financiële verantwoording, toegang tot het luchtruim van andere staten,
verzekering en het recht om het vliegtuig te inspecteren en te doorzoeken.
Er is geen algemeen geaccepteerde definitie voor ‘state aircraft’. Als gevolg hiervan kan
het voorkomen dat de status van een vlucht of vliegtuig niet geheel helder is. Over het
algemeen echter wordt de specifieke aanwending van de vlucht of het vliegtuig gebruikt
als basis voor het categoriseren ervan als state aircraft in plaats van civil aircraft, niet de
daadwerkelijke registratie in het civiele of in het staatsregister.
Men kan overigens wel een onderscheid maken tussen military state aircraft en nonmilitary state aircraft. Wanneer state aircraft ingezet worden door (onderdelen van) de
Nederlandse overheid, niet zijnde de Koninklijke Luchtmacht, dan worden deze civiel
geregistreerd. Voorbeelden hiervan zijn toestellen die ingezet worden door of ten
behoeve van politie, search and rescue (SAR) en de kustwacht. Deze hebben dus een
civiel bewijs van luchtvaardigheid. Military state aircraft zoals bijv. de F16 en de Apache
helikopter zijn ingeschreven in het militaire register en hebben dus ook een militair
bewijs van luchtvaardigheid.

24

4

Routevergunningen: geregeld luchtvervoer

4.1 Inleiding
Naast de basisvergunningen (exploitatievergunning en AOC) dienen
luchtvaartmaatschappijen die in, van, naar en via Nederland willen vliegen over een
routetoestemming te beschikken. Deze routetoestemming heeft betrekking op de
vergunningen die aangeven welke feitelijke commerciële mogelijkheden een
onderneming heeft nadat de basisvergunningen zijn verkregen. Deze vergunningen
kunnen worden onderscheiden in:
1. Vrijstelling van vergunningen voor routeverdeling;
2. De routevergunning (geregeld luchtvervoer);
3. Chartertoestemming (ongeregeld luchtvervoer).
Luchtvaartmaatschappijen met een vrijstelling van vergunningen voor routeverdeling
worden niet expliciet behandeld in onderliggende Vergunningennota. Op basis van
Verordening 1008/2008 hebben communautaire luchtvaartmaatschappijen het recht
intracommunautaire luchtdiensten te exploiteren. Dat wil zeggen dat alle
luchtvaartmaatschappijen die beschikken over een exploitatievergunning afgegeven door
een van de EU-lidstaten, vervoersrechten mogen uitoefenen op alle routes in de
Europese Unie, ook op routes binnen elkaars lidstaten (cabotage). Dit geldt zowel voor
geregeld als ongeregeld luchtvervoer. Voor routes in sommige lidstaten is een
notificering door de betreffende lidstaat vereist. In Nederland wordt de toestemming
echter automatisch verleend zonder administratieve ingreep, afgezien van de melding
vooraf bij de luchthaven en luchtverkeersleiding wanneer een dergelijke vlucht wordt
uitgevoerd. Dat wil zeggen dat luchtvaartmaatschappijen uit de EU, Zwitserland,
Noorwegen en IJsland, niet verplicht zijn bij de Inspectie een notificatie in te dienen.
Met betrekking tot het geregelde- en ongeregelde luchtvervoer is ervoor gekozen de
traditionele definities te hanteren. Men ziet echter dat de scheidslijn tussen geregeld- en
ongeregeld luchtvervoer vervaagt. Zo kan men pakketreizen boeken bij de traditionele
lijndienstmaatschappijen en bieden chartermaatschappijen de mogelijkheid om losse
stoelen bij hen te boeken, zij het dat hieraan voorwaarden verbonden zijn (zie hfdst
5.4.1).
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op het verlenen van een routevergunning voor
geregeld luchtvervoer. De verlening van deze vergunning heeft enkel betrekking op
ondernemingen die in Nederland zijn gevestigd en voor een Nederlandse routevergunning
voor geregeld luchtvervoer in aanmerking willen komen.
Geregeld luchtvervoer is in artikel 1 lid 2 sub h Regeling Toezicht Luchtvaart gedefinieerd
als
“een reeks van verkeersvluchten, waaraan het publiek kan deelnemen en welke worden
uitgevoerd ten behoeve van het verkeer tussen twee of meer plaatsen, hetzij in
overeenstemming met een gepubliceerde dienstregeling, hetzij met een zodanige
regelmaat of frequentie, dat zij een duidelijk herkenbare systematische reeks vormen”.
Daarbij zal nader ingegaan worden op de achtergrond van het verlenen van
routevergunningen, het wettelijk kader waarop het verlenen van deze vergunningen
gebaseerd is, de procedurele aspecten en handhaving.
In hoofdstuk 5 zal nader ingegaan worden op het verlenen van een routevergunning voor
ongeregeld luchtvervoer.

25

4.2 Wettelijk kader
Artikel 1 en artikel 6 van de Conventie van Chicago hebben ertoe geleid dat landen
luchtvaartovereenkomsten met elkaar zijn overeengekomen. In deze overeenkomsten
zijn de algemene voorwaarden beschreven waaronder luchtvaartmaatschappijen toegang
hebben tot de luchtvaartmarkt van de verdragsluitende landen.
Wanneer twee landen een luchtvaartovereenkomst met elkaar afsluiten, wordt er
gesproken over bilateralisme. Wanneer meerdere landen afspraken maken over de
toegang tot elkaars luchtvaartmarkten spreekt men over multilateralisme.
Afspraken over routes tussen Nederland en landen buiten de Europese Unie vallen
grotendeels onder het regime van bilaterale overeenkomsten. Nederland kent meer dan
130 bilaterale luchtvaartovereenkomsten. Daarnaast onderhandelt de Europese Unie de
laatste jaren namens de lidstaten met diverse derde landen over zogeheten ‘verticale’
luchtvaartovereenkomsten.
Bilaterale luchtvaartovereenkomsten hebben een uniforme basis die gelegen is in de
Conventie van Chicago, ICAO-standaarden en EU-regelgeving. Desondanks heeft iedere
bilaterale luchtvaartovereenkomst zijn eigen karakter. Dit is vaak afhankelijk van
verschillende politieke en economische factoren, zoals de marktkracht van de
luchtvaartmaatschappij in het land waarmee de luchtvaartovereenkomst gesloten wordt
en van overwegingen van operationele en marketingtechnische aard. Overeenkomsten
kunnen in meerdere of mindere mate liberaal of restrictief van aard zijn.
Bij een liberaal regime worden weinig of geen beperkingen gesteld aan het aantal
luchtvaartmaatschappijen dat onder een overeenkomst mag opereren, de routes die
worden bediend tussen de twee verdragspartijen en van/naar derde landen en met welke
frequentie dat gebeurt. Onder een restrictief regime daarentegen zullen bijvoorbeeld
slechts één of twee luchtvaartmaatschappijen mogen worden aangewezen en de routes
welke zij mogen vliegen en de frequentie waarmee dat gebeurt, zijn beperkt.
De afgelopen decennia laten in een beperkt aantal gevallen een ontwikkeling zien van
bilaterale luchtvaartverdragen met een restrictief karakter naar een meer liberaal
karakter, de zogeheten ‘open skiesverdragen’. Daarbij betekent ‘open skies’ niet
noodzakelijk dat er in het geheel geen operationele beperkingen meer zijn. Zo kent het
open skiesverdrag tussen de EU en de VS bijvoorbeeld nog beperkingen ten aanzien van
het vijfde vrijheidsverkeer, eigendom en zeggenschap, vestiging en cabotage, maar het
algemene beeld is dat in een open skiesverdrag het merendeel van de traditionele
beperkingen zoals die bestonden in vroegere bilaterale verdragen, opgeheven zijn.
De meerderheid van de huidige bilaterale verdragen kent echter in meerdere of mindere
mate beperkingen op het aantal luchtvaartmaatschappijen dat vervoer mag verrichten
en/of op het aantal frequenties en/of bestemmingen. Bij het voeren van bilaterale
luchtvaartpolitieke onderhandelingen streeft de Nederlandse overheid zo veel mogelijk
naar het sluiten van luchtvaartovereenkomsten die aansluiten bij de marktvraag en bij de
relatie met belangrijke handelspartners en die een bijdrage leveren aan de
netwerkkwaliteit.

26

4.2.1 EU-kader
Zoals uiteengezet in hoofdstuk 2.3 heeft de Transportraad in juni 2003 een pakket aan
maatregelen aangenomen, bestaande uit drie maatregelen.
1.
Horizontaal mandaat
De Raad heeft aan de Europese Commissie een horizontaal mandaat verstrekt voor
onderhandelingen met alle derde landen over de elementen in de bestaande bilaterale
verdragen die strijdig zijn met EU-recht. De Commissie heeft hierdoor het recht om
namens de (lidstaten van de) Europese Unie met derde landen te onderhandelen over
artikelen in de bilaterale luchtvaartovereenkomsten van de lidstaten op het gebied van
aanwijzing en intrekking, verwijzingen naar de nationaliteit van onderdanen of
luchtvaartmaatschappijen van een lidstaat en grondafhandeling.
2.
Verticaal mandaat
Naast het horizontale mandaat kan de Europese Commissie de Raad verzoeken om voor
een bepaald land een verticaal mandaat af te geven, zoals tijdens de Transportraad van
5 juni 2003 voor de Verenigde Staten gebeurd is. Dit verticale mandaat geeft de
Europese Commissie het recht om namens de lidstaten met een derde land over een
breed scala van luchtvaartonderwerpen te onderhandelen. Het uitgangspunt hierbij is het
verruimen van markttoegang en daarnaast het overeenkomen van afspraken ten
behoeve van verdere convergentie op beleidsterreinen zoals veiligheid, beveiliging, milieu
en mededinging.
Het belangrijkste onderscheid tussen een horizontaal mandaat en een verticaal mandaat
is dat deze laatste de Europese Commissie het recht geeft om over verkeersrechten te
onderhandelen. In tegenstelling tot het horizontale mandaat kenmerkt een verticaal
mandaat zich door het gemengde karakter. Aangezien veel luchtvaartonderwerpen onder
de exclusieve of gemengde competentie van de lidstaten vallen, zijn de lidstaten - naast
de Europese Commissie en het derde land - partij bij de onderhandelingen.
Sinds 2003 heeft de Europese Commissie verticale luchtvaartakkoorden afgesloten met
onder andere de Verenigde Staten, Canada, Marokko en diverse Europese landen die niet
bij de Europese Unie zijn aangesloten.
3.
Verordening (EG) Nr. 847/2004
Verordening (EG) Nr. 847/2004 stelt dat lidstaten het recht hebben om met derde landen
luchtvaartverdragen af te sluiten, zij het dat zij zich daarbij moeten houden aan de
spelregels van deze verordening. Zo moeten de lidstaten alle bestaande bilaterale
luchtvaartovereenkomsten die bepalingen bevatten welke in strijd zijn met het EU-recht
wijzigen of vervangen door de zogeheten EU-clausules. De EU-clausules zijn gezamenlijk
vastgesteld door de Europese Commissie en de lidstaten en wijzigen artikelen op het
gebied van aanwijzing en intrekking, verwijzingen naar de nationaliteit van onderdanen
of luchtvaartmaatschappijen van een lidstaat en grondafhandeling.

27

De EU-clausules
•

•

•

Standaard aanwijzings- en intrekkingsbepaling: de standaard aanwijzings- en
intrekkingsbepaling vervangt de relevante bepalingen in de betrokken
luchtvaartovereenkomst betreffende de aanwijzing door de lidstaten van een
luchtvaartmaatschappij en de rechten van de wederpartij om de vergunning van de
Europese luchtvaartmaatschappij te weigeren, in te trekken, te schorsen of te
beperken.
Standaardverwijzing naar onderdanen of luchtvaartmaatschappijen van een
lidstaat: indien een luchtvaartovereenkomst verwijzingen naar onderdanen of
luchtvaartmaatschappijen van een lidstaat bevat, moeten deze worden uitgebreid tot
respectievelijk onderdanen en luchtvaartmaatschappijen van alle EU-lidstaten.
Standaard-grondafhandelingsbepaling: indien grondafhandeling overeen
gekomen is in een luchtvaartovereenkomst, moeten desbetreffende bepalingen
verenigbaar zijn met Richtlijn 96/97/EG van de Raad betreffende de toegang tot de
grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Europese Unie, waarbij de
mogelijkheid voor lidstaten om het aantal verleners van grondafhandelingsdiensten
en luchtvaartmaatschappijen met het recht op zelfafhandeling te beperken, in
aanmerking wordt genomen.

Bij bilaterale luchtvaartonderhandelingen is het lidstaten niet toegestaan een nieuwe
overeenkomst met een derde land aan te gaan die een vermindering inhoudt van het
reeds toegestane aantal communautaire luchtvaartmaatschappijen en/of het aantal reeds
toegestane frequenties, of die op een andere wijze de bestaande luchtvaartmarkt zou
beperken.
Daarnaast stelt deze verordening dat Europese luchtvaartmaatschappijen die zich willen
vestigen in een andere lidstaat, zonder discriminatie en op transparante wijze de
mogelijkheid moeten krijgen om rechten uit te oefenen op grond van de bilaterale
luchtvaartverdragen van de desbetreffende lidstaat, mits aan de vestigingseisen van de
betreffende lidstaat is voldaan.
4.2.2 Nationaal kader
Een routevergunning of chartertoestemming wordt verleend op basis van artikel 16b van
de Luchtvaartwet. Dit artikel biedt de mogelijkheid om een vergunning af te geven zoals
bedoeld in artikel 16 die niet valt onder artikel 16a met betrekking tot de
exploitatievergunning. Op basis van artikel 16b verleent de Minister van Infrastructuur en
Milieu luchtvaartmaatschappijen toestemming om binnen, van, naar of via Nederland
operaties uit te voeren. Deze vergunning kan worden verleend voor een termijn van ten
hoogste vijf jaar. Daarna kan de vergunning door de Minister worden verlengd. Voorts
zijn er in artikel 16b voorwaarden opgesteld op basis waarvan de Minister kan besluiten
deze vergunning te schorsen of in te trekken.

4.3 Afwegingskader
De Nederlandse luchtvaart heeft vele sterke kanten. Zo beschikt Nederland over een
hoogwaardig netwerk van verbindingen, een hoog veiligheidsniveau, relatief weinig
geluidhinder en is de Nederlandse luchtvaartsector een innovatieve sector op het gebied
van duurzaamheid.23 Er is echter ook een aantal aandachtspunten. Zo kent Nederland
een kleine thuismarkt, is het netwerk van verbindingen dat Schiphol ondersteunt in grote
mate afhankelijk van transferpassagiers en is er een continue aandacht voor een
concurrerend niveau van de zogeheten ‘aeronautical costs’24.25
23

Luchtvaartnota, blz. 25-27
Aeronautical costs zijn het geheel aan havengelden en ATC- en overheidsheffingen waarin een luchthaven
zich van andere luchthavens kan onderscheiden
25
Luchtvaartnota, blz. 28
24

28

4.3.1 Afwegingskader routevergunningenbeleid
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op het verlenen van een routevergunning voor
geregeld luchtvervoer. De verlening van deze vergunning heeft enkel betrekking op
ondernemingen die in Nederland zijn gevestigd en voor een Nederlandse routevergunning
voor geregeld luchtvervoer in aanmerking willen komen. In paragraaf 4.3.5 wordt kort
ingegaan op luchtvaartmaatschappijen uit niet-EU landen die voor een routevergunning
voor geregeld luchtvervoer naar Nederland in aanmerking willen komen.
Bij de beoordeling of een aanvraag voor een routevergunning voor geregeld luchtvervoer
door een in Nederland gevestigde EU-luchtvaartmaatschappij kan worden goedgekeurd,
wordt gebruik gemaakt van het afwegingskader routevergunningenbeleid. Dit
afwegingskader bestaat uit een juridische, een economische en een (luchtvaart)politieke
component.
Allereerst wordt een aanvraag getoetst op juridische houdbaarheid. Hierbij gaat het met
name om internationaal geldende eisen ten aanzien van de exploitatie en veiligheid. Een
tweede toets is een maatschappelijk-economische toets. Hierbij gaat het onder andere maar niet uitsluitend - om een antwoord op de vraag in hoeverre de aangevraagde
verbinding bijdraagt aan het netwerk van verbindingen, aan de concurrentiepositie van
Nederland, aan de logistieke positie en functie van Nederland en aan de daarmee
gemoeide werkgelegenheid en aan de bredere handelsrelatie met het derde land. Ten
slotte worden bij de uiteindelijke besluitvorming afwegingen van luchtvaartpolitieke aard
betrokken. Hierbij wordt onder andere gekeken naar de mate waarin de
luchtvaartpolitiek van het land aansluit op de Nederlandse en of er sprake is van
gelijksoortige concurrentievoorwaarden, het zogeheten ‘level playing field’.
Wanneer een in Nederland gevestigde EU-luchtvaartmaatschappij een aanvraag voor een
verlening van een routevergunning indient, wordt eerst gekeken of de benodigde
verkeersrechten onder de betreffende bestaande bilaterale luchtvaartovereenkomst
beschikbaar zijn. Indien deze rechten beschikbaar zijn, wordt een besluit genomen met
inachtneming van de normale procedurele voorschriften uit de Algemene wet
bestuursrecht (Awb).
Indien de benodigde rechten niet op grond van de bilaterale luchtvaartovereenkomst
beschikbaar zijn of wanneer er gelijktijdig een verzoek wordt ingediend voor dezelfde
rechten door twee of meer in Nederland gevestigde EU-luchtvaartmaatschappijen
waardoor er schaarste zou ontstaan, wordt het afwegingskader routevergunningen
gevolgd. Op basis van dit afwegingskader wordt een afweging gemaakt of de aanvraag
alsnog gehonoreerd kan worden en of deze toestemming buiten de reeds wettelijk
vastgelegde afspraken gegeven kan worden (“permit”) of dat deze wettelijk vastgelegd
moeten worden in een schriftelijke afspraak.
4.3.2 Juridische toets
De eerste component van het afwegingskader routevergunningen bestaat uit een
juridische afweging. Hierbij wordt gekeken of de aanvrager over de benodigde
basisvergunningen beschikt en of hij voldoet aan de Nederlandse vestigingseisen. Zolang
de aanvrager niet voor deze juridische toets slaagt, kan de aanvraag niet worden
gehonoreerd.
Basisvergunningen
De in Nederland gevestigde EU-luchtvaartmaatschappij dient over alle basisvergunningen
volgens Luchtvaartwet Artikel 16a te beschikken. Naast het beschikken over een
exploitatievergunning, zoals uiteengezet in hoofdstuk 3.2, speelt veiligheid hierbij een
belangrijke rol.

29

De algemene beleidsdoelstelling van de overheid is “het permanent verbeteren van de
luchtvaartveiligheid, ook bij een verdere toename van het luchtverkeer”.26 De
Nederlandse luchtvaartautoriteiten dragen zorg voor de veiligheid van de Nederlandse
luchtvaart door de ontwikkeling van wet- en regelgeving en door middel van toezicht op
de naleving er van. De daadwerkelijke veiligheid wordt ingevuld door de bedrijven en de
medewerkers in de luchtvaart bij de dagelijkse uitvoering van de luchtvaartoperatie. 27
Dit vereist dat de luchtvaartmaatschappij in het bezit is van een geldige AOC. Vervoer
mag alleen binnen de randvoorwaarden van deze AOC uitgevoerd worden met
inachtneming van de nationaal en internationaal geldende veiligheidseisen.
De verlening en de geldigheid van de voor een routevergunning (en chartertoestemming)
benodigde exploitatievergunning is te allen tijde afhankelijk van het bezit van een geldige
AOC, waarin de onder de exploitatievergunning vallende activiteiten worden
gespecificeerd (zie hoofdstuk 3).
Vestiging / Eigendom en zeggenschap
Het is alleen aan in Nederland gevestigde EU-luchtvaartmaatschappijen toegestaan om
geregeld luchtvervoer vanuit Nederland te plegen op basis van de Nederlandse rechten
onder bilaterale of multilaterale luchtvaartovereenkomst. Uitzondering hierop vormt ad
hoc vervoer van beperkte omvang, al dan niet op basis van een reciprociteitsakkoord.
De vestigingseisen waar een communautaire luchtvaartmaatschappij die geregeld
vervoer vanuit Nederland wil plegen aan moet voldoen, wijken af van de vestigingseisen
die gesteld worden aan luchtvaartmaatschappijen die in aanmerking willen komen voor
een Nederlandse exploitatievergunning. Uit de EU-jurisprudentie en regelgeving blijkt dat
sprake kan zijn van twee soorten vestigingen:
1. De zogenaamde ‘postbus-vestiging’, waarbij een bedrijf in een land gevestigd is
zonder bepaalde activiteiten uit te voeren. Het Europese Hof van Justitie heeft in het
arrest Inspire Art gesteld dat het in principe mogelijk is dat een onderneming in een
bepaalde lidstaat zijn hoofdvestiging heeft, maar zijn activiteiten hoofdzakelijk elders
in de Europese Unie uitvoert. Deze zaak handelde vooral over het wel of niet
openbaar maken van bepaalde bedrijfsgegevens.
2. De ‘duurzame vestiging’, waarbij aan het gevestigd zijn in een bepaalde lidstaat
zwaardere eisen worden gesteld. Zo kan uit verschillende zaken van het Hof van
Justitie EU worden afgeleid dat een bedrijf in een lidstaat is gevestigd wanneer sprake
is van het duurzaam voor onbepaalde tijd verrichten van beroepswerkzaamheden
waarbij gebruik gemaakt wordt van een bepaalde infrastructuur.
De vraag welke vorm van vestiging van toepassing is op een bepaalde onderneming zal
vooral afhangen van de rechten die de onderneming op grond van de vestiging wil laten
gelden. Verordening (EG) Nr. 847/2004 geeft aan dat bij verwerven van
luchtverkeersrechten sprake moet zijn van duurzame vestiging.
Uit jurisprudentie kunnen de volgende criteria voor duurzame vestiging worden afgeleid:
• Deelname aan het economisch leven van de staat van vestiging;
• door middel van identieke gelijksoortige beroepswerkzaamheden;
• die duurzaam voor onbepaalde tijd worden uitgeoefend;
• met behulp van een bepaalde infrastructuur waarmee men zich onder andere tot
onderdanen van de lidstaat richt.
Aan communautaire luchtvaartmaatschappijen die aanspraak willen maken op de door
Nederland overeengekomen verkeersrechten wordt een aantal eisen gesteld. De door de
communautaire luchtvaartmaatschappij uitgeoefende beroepswerkzaamheden en de
deelname aan het economisch verkeer moeten substantieel genoeg zijn om vanuit
26
27

Luchtvaartnota, blz. 102
Luchtvaartnota, blz. 102

30

Nederland een luchtvaartvloot dan wel een deel daarvan te opereren waarmee de
luchtverkeersrechten kunnen worden uitgeoefend. Een deel van de luchtvaartvloot dient
in Nederland gestationeerd te zijn en onderhouden te worden. De infrastructuur moet
dusdanig zijn ingericht dat het de vestiging in Nederland in staat stelt zelfstandig de
bedoelde werkzaamheden uit te oefenen. De werkzaamheden zouden, gelet op de rest
van de criteria, voor langere tijd moeten plaats vinden. Het zou dus niet slechts moeten
gaan om het in Nederland voorradig hebben van filialen of bijkantoren van waaruit
passagiersgegevens worden bijgehouden en publieksservice wordt verleend.
Voor wat betreft het eigendom van een in Nederland gevestigde luchtvaartmaatschappij
geldt dat eigendom en de zeggenschap in handen moeten zijn van personen of
overheden met de nationaliteit van een EU-lidstaat. Aangezien er buiten de politieke
eenheid van de EU vrijwel geen sprake is van supranationale politieke entiteiten, houdt
Nederland bij bilaterale onderhandelingen in principe vast aan nationaal eigendom en
zeggenschap van de betreffende luchtvaartmaatschappijen van het andere land. In
voorkomende gevallen kan, afhankelijk van de merites van de specifieke
luchtvaartpolitieke relatie met een land, hiervan afweken worden ten gunste van een
ruimere clausulering waarin meerderheidseigendom en of vestiging in het andere land
geaccepteerd worden als basis voor aanwijzing.
4.3.3 Economische toets
De tweede component van het afwegingskader routevergunningenbeleid, bestaat - naast
een beoordeling van het bredere maatschappelijk-economische belang – uit een toets
waarbij gepoogd wordt een beeld te krijgen van de effecten die (het verlenen van) een
vergunning op het gehele netwerk van verbindingen in Nederland zouden hebben.
Netwerkkwaliteit
Een goede internationale bereikbaarheid door de lucht wordt bepaald door de kwaliteit
van het netwerk van verbindingen. Optimale netwerkkwaliteit houdt in dat niet alleen het
aantal verbindingen telt, maar ook de kwaliteit en de concurrentiekracht van het netwerk
als geheel. Dit netwerk moet qua verbindingen en frequentie aansluiten bij de ambitie en
behoeften van de Nederlandse en regionale economie. Bovendien moet de omvang van
het netwerk zijn afgestemd op verschillende andere belangen zoals op gebied van
concurrentie, milieu, economische groei en ecologie.
Nederland beschikt over een dergelijk hoogwaardig netwerk van verbindingen, hetgeen
voornamelijk te danken is aan de convergentie van de belangen en ambities van
luchthaven Schiphol en netwerkcarrier. Door de vraag uit verschillende regio’s te
combineren, biedt de netwerkcarrier een keur aan Europese en intercontinentale
bestemmingen en biedt de luchthaven een hoogwaardig transferproduct aan. Hierdoor
kan op de nationale luchthaven een uitgebreid netwerk aangeboden worden aan zowel
Nederlandse consumenten als consumenten van elders in Europa en de rest van de
wereld, al dan niet met een overstap. Dit – in combinatie met het netwerkaanbod van
andere luchtvaartmaatschappijen – zorgt ervoor dat Nederland beschikt over een groot
en divers netwerk van internationale verbindingen.28 De huidige netwerkkwaliteit,
gebaseerd op zowel een sterk herkomst- en bestemmingsproduct als op een sterk
transferproduct, vormt de basis voor een gezonde en concurrerende Nederlandse
luchtvaart.29
Het effect op het netwerk van luchtverbindingen van, naar en via Nederland speelt een
belangrijke rol bij het verlenen van toestemming aan een luchtvaartmaatschappij voor
het uitvoeren van geregelde diensten op een route buiten de Europese Unie. Of
voldoende wordt bijgedragen aan de netwerkkwaliteit zal onder andere worden

28
29

Luchtvaartnota, blz. 26
Luchtvaartnota, blz. 33

31

beoordeeld vanuit het perspectief van de in- en uitstappende reizigers enerzijds, en de
overstappende reizigers30 anderzijds.
Bij de in- en uitstappende reiziger gaat het om de ‘bereikbaarheidskwaliteit’ door de lucht
van Nederland (in casu Schiphol). Bij de overstappende reiziger gaat het tevens om de
‘transferkwaliteit’: het via Schiphol realiseren van een zo gunstig mogelijke
doorverbinding. Aspecten die bijdragen aan de beoordeling van de netwerkkwaliteit zijn
onder andere de bestemming die wordt aangedaan (sluit de bestemming aan bij het
netwerk) en op welke wijze dat gebeurt in termen van frequentie, het aantal reeds op die
bestemming opererende aanbieders, een directe of een indirecte verbinding, de
overstaptijden bij een indirecte verbinding, codesharing arrangementen en de
concurrentiegraad op de route. Centraal staat daarbij het positieve effect op de
netwerkkwaliteit. Ingeval van beperkt beschikbare verkeersrechten zal een directe
verbinding van de Nederlandse overheid in principe zo veel mogelijk voorrang krijgen
boven een indirect uitgevoerde verbinding, maar ook hier geldt dat (behoud van) de
kwaliteit van het netwerk het primaire streven is.
Voor de ontwikkeling van Maastricht Aachen Airport (MAA) is met name het aantrekken
van luchtvrachtoperaties van belang. MAA vervult een belangrijke functie in het
faciliteren van (lucht)vrachtvervoer, door de gunstige ligging ten opzichte van 1) de
grote bevolkingsconcentraties in Noordwest Europa 2) de vele high tech distributiecentra
en 3) de grote noord-zuid en oost-west wegverbinding.
4.3.4 Luchtvaartpolitieke toets
Naast de juridische en economische aspecten zijn ook luchtvaartpolitieke aspecten
onderdeel van het afwegingsproces. Kernthema blijft de vraag in hoeverre de gevraagde
routevergunning bijdraagt aan de ontwikkeling van een optimale netwerkkwaliteit in
combinatie met een concurrerende en duurzame luchtvaart. Onderdeel van
luchtvaartpolitieke overwegingen zijn aspecten zoals frequentie, capaciteit en
concurrentiegraad van de operatie, maar ook commercieel/operationele aspecten en
aspecten van duurzaamheid.
Frequentie
Over het algemeen geldt dat hoe beter de transferfaciliteiten van de luchthaven(s) zijn
en hoe hoger de frequentie waarmee een bestemming bediend wordt door de (netwerk-)
carriers, hoe meer het totale Nederlandse transferproduct gewaardeerd wordt door de
reiziger en hoe meer dit een bijdrage levert aan de mainport functie. Echter, niet alle
bestemmingen lenen zich voor een dagelijkse service. Nieuwe bestemmingen worden
soms met een minder dan dagelijkse service bediend. Uitbreiding volgt dan naarmate
deze markt zich verder ontwikkelt. Ook zijn er verbindingen waar de vervoersvraag - ook
na langere tijd - onvoldoende is om een dagelijkse service te rechtvaardigen. Daarnaast
zijn er bestemmingen waarvan de vraag seizoensgebonden is zoals die voor
vakantievervoer.
In de meeste gevallen levert aansluiting bij en/of inpassing in het bredere netwerk van
verbindingen een voordeel voor de reiziger en voor het transferproduct van de
luchthaven. Voor typische vakantiebestemmingen die merendeels herkomst- en
bestemmingsverkeer genereren, geldt dit in mindere mate, alhoewel ook vanuit
zogenaamde “leisure bestemmingen”, zakelijk verkeer kan worden aangetrokken dat
vervolgens aan kan sluiten op het grotere netwerk.
Met het oog op gezonde concurrentieverhoudingen wordt een adequaat, bij de
marktvraag aansluitend frequentiebeleid gevoerd. In principe gaat de overheid daarbij
30
Daar waar “in- en uitstappende reizigers” staat, kan met evenveel recht worden gelezen “verladers die vracht
in- of uitvoeren”. Daar waar “overstappende reizigers” staat, kan met evenveel recht worden gelezen “verladers
die vracht doorvoeren”.

32

toekomstgericht te werk. Dat wil zeggen dat bij bilaterale onderhandelingen onder
voorwaarde van een level playing field, ingezet wordt op het vastleggen van
verkeersrechten waarmee wederzijds ruimte wordt gecreëerd voor marktgroei in de
daarop volgende periode.
Capaciteit
Naast het aantal toegestane frequenties zijn er andere factoren die het vervoersvolume
tussen Nederland en een ander land kunnen beïnvloeden. Te denken valt aan het aantal
aan te wijzen carriers, de toegestane bestemmingen en het type vliegtuig dat op een
route ingezet mag worden.
Aanwijzing gebeurt binnen de kaders van de overeenkomst die de luchtvaartrelatie
tussen Nederland en een ander land reguleert. Dat kan een bilateraal luchtvaartakkoord
zijn of het kan gebaseerd zijn op een tussen de Europese Unie en dat land gesloten
overeenkomst. In een beperkt aantal bilaterale luchtvaartovereenkomsten (die meestal
lange tijd geleden zijn afgesloten) is er nog sprake van enkelvoudige aanwijzing. Dit
resulteert in de praktijk in een monopoliepositie voor de aangewezen
luchtvaartmaatschappij met mogelijke (prijs-)consequenties voor de consument van
dien. De Nederlandse overheid streeft daarom bij herziening van dergelijke
overeenkomsten in principe naar een meer dan enkelvoudige aanwijzing.
In het algemeen geldt dat de overheid geen beperking oplegt aan andere landen voor
wat betreft de luchthavens in Nederland waarvoor de luchtvaartovereenkomst geldt.
Amsterdam Airport Schiphol is de meest voor de hand liggende luchthaven voor wat
betreft het intercontinentale en het transferverkeer en slechts zelden wordt er een
beperking opgelegd aan andere landen voor wat betreft Nederlandse luchthavens. Een
uitzondering zijn overeenkomsten met landen die zelf een dergelijke beperking opleggen.
Vaak gaat dit in de vorm van zogeheten ‘city-pairs’, waarbij op initiatief van het andere
land voor elke route tussen steden een aparte aanwijzing geschiedt. De aangewezen
carrier kan dan alleen maar geregeld vervoer aanbieden tussen de twee genoemde
bestemmingen.
Ook voor wat betreft het te gebruiken type vliegtuig legt Nederland in principe geen
beperkingen op. Het te gebruiken type toestel is een commerciële en/of operationele
keuze van de luchtvaartmaatschappij, althans zolang deze voldoen aan de hiervoor
geldende wettelijke voorwaarden. Waar het de Nederlandse overheid betreft, wordt
capaciteit uitgedrukt in het aantal frequenties, ongeacht het type toestel. Een
uitzondering hierop wordt gevormd wanneer het vanuit oogpunt van gelijke
concurrentieverhoudingen (het zgn. ‘level playing field’) noodzakelijk blijkt een dergelijke
beperking op te leggen of wanneer andere landen zelf zo’n beperking opleggen in de
bilaterale luchtvaartovereenkomst.
In het algemeen geldt dat zo veel mogelijk gestreefd wordt naar aansluiting bij de
marktvraag, want juist in markten waar vraag en aanbod op elkaar aansluiten, wordt het
beste luchtvaartproduct gerealiseerd.
Concurrentiegraad
Een voorwaarde voor een markt in evenwicht is dat er sprake is van meerdere
aanbieders die in onderlinge concurrentie aan meerdere vragende partijen een vrij
aanbod van producten leveren. Onder het stelsel van bilaterale
luchtvaartovereenkomsten is aanbodbeperking in de zin van het aantal aan te wijzen
luchtvaartmaatschappijen en het aantal toegestane frequenties en/of bestemmingen in
de loop der jaren in veel gevallen tot norm geworden. Onder invloed van autonome
marktontwikkelingen en EU-regelgeving op gebied van mededinging wordt echter steeds
meer aangestuurd op een vrij(er) aanbod en daarmee vrije concurrentie tussen
aanbieders van luchtvervoer.

33

De rol van de Nederlandse overheid hierin is randvoorwaardenscheppend. De overheid
kan via de bilaterale overeenkomsten in principe alleen de aanbodkant van het
luchtvervoer beïnvloeden. Zij doet dit onder andere door middel van het al dan niet
toestaan van meerdere aanbieders en het toekennen van meer of minder frequenties en
bestemmingen. Bij het aangaan van zo’n wederzijdse overeenkomst is de Nederlandse
overheid echter ook afhankelijk van de mate waarin het andere land bereid is
marktwerking toe te staan en marktopening te bieden. Wanneer sprake is van (semi-)
protectionistische maatregelen van een ander land die het belang van vanuit Nederland
opererende luchtvaartmaatschappijen schaden, zal de Nederlandse overheid zich inzetten
voor het doen opheffen hiervan.
Wanneer er sprake is van ongelijke concurrentievoorwaarden, is het in een aantal
gevallen moeilijk om vast te stellen of er sprake is van beleidsconcurrentie, bijvoorbeeld
wanneer sprake is van geen of zeer lage milieukosten, gunstige
financieringsvoorwaarden, lage luchthaventarieven, lage winstbelastingen en dergelijke,
en wanneer er daadwerkelijk sprake is van concurrentievervalsing, zoals wanneer
bepaalde vervoersverboden of andere restricties opgelegd worden aan de buitenlandse
carrier welke niet gelden voor de eigen nationale carrier. Met name aspecten uit deze
laatste categorie kunnen er toe leiden dat Nederland een minder ruimhartig beleid voert
ten opzichte van luchtvaartmaatschappijen uit een land waar aantoonbaar sprake is van
concurrentieverstorende maatregelen.
Naast concurrentie tussen aanbieders van luchtvervoer, is er ook sprake van een zekere
vorm van concurrentie tussen luchthavens. Wanneer de capaciteit van een luchthaven
direct of indirect beperkt is, kan dit leiden tot het uitwijken van vervoersstromen naar
andere luchthavens en - in extremis - zelfs tot het niet langer in beeld zijn van de
luchthaven bij luchtvaartmaatschappijen van andere landen omdat men van te voren al
weet dat er middels de luchtvaartovereenkomst geen capaciteit beschikbaar zal worden
gesteld voor het initiëren of uitbreiden van een verbinding.
Codesharing
Codesharing is een commerciële en een marketingovereenkomst tussen twee
luchtvaartmaatschappijen waarbij vluchten voor de ene luchtvaartmaatschappij (de
marketing carrier) worden uitgevoerd door een andere luchtvaartmaatschappij (de
operating carrier). Deze ene vlucht heeft codes van beide luchtvaartmaatschappijen,
maar vindt plaats onder de AOC van de operating carrier. De Europese Commissie is van
mening (COM/2000/365) dat in geval van codesharing de eisen ten aanzien van
veiligheid gelijk moeten zijn aan de eisen die gelden binnen de Europese Unie. De
marketing carrier is ook verplicht de reiziger vooraf op de hoogte te stellen van het feit
dat de vlucht uitgevoerd wordt door een andere maatschappij (operating carrier) dan die
waarbij de reiziger zijn vlucht geboekt heeft (de marketing carrier).
Omdat codesharing een marketinginstrument is en geen verkeersrecht, is de rol van de
Nederlandse overheid bij het toestaan en het uitvoeren van een codeshare operatie
beperkt tot een toetsing aan de bilaterale overeenkomst met het land van herkomst van
de codeshare partner. De Nederlandse overheid en de Inspectie hebben geen
bevoegdheid op gebied van veiligheid buiten het Nederlandse grondgebied. De marketing
carrier stelt daarom zelf vast aan welke veiligheidseisen de operating carrier moet
voldoen om als codeshare partner geselecteerd te worden. Meestal geldt hiervoor het
IATA Operational Safety Audit programma (IOSA), maar de Nederlandse overheid heeft
geen invloed op een besluit tot codesharing, noch is zij gerechtigd toezicht te houden op
de veiligheid van een buitenlandse carrier op buitenlands grondgebied. Dit sluit aan bij
het standpunt van EASA, dat voor ogen heeft dat de beoordeling van de veiligheid wordt
overgelaten aan de EU-luchtvaartmaatschappijen die codeshare contracten aangaan.
EASA is echter wel voornemens eisen te stellen aan veiligheidsnormen die EUluchtvaartmaatschappijen aan hun codeshare partners stellen.

34

Met betrekking tot codesharing geldt dat voor vluchten van, naar en via Nederland vanuit
de Nederlandse overheid in principe alleen aanwijzing van de uitvoerende maatschappij
(operating carrier) noodzakelijk is. Onder de afspraken met sommige landen is het echter
vereist dat ook de marketing carrier aangewezen is onder de luchtvaartovereenkomst en
kan een vergunning voor de uitvoering van vluchten vereist zijn. Dit zou bij enkelvoudige
aanwijzing van een marketing carrier kunnen betekenen dat er geen ruimte resteert om
een andere in Nederland gevestigde communautaire luchtvaartmaatschappij aan te
wijzen die zelf als operating carrier een dienst zou willen gaan uitvoeren. Bij
meervoudige aanwijzing met een beperkt aantal frequenties kan het er toe leiden dat het
aantal frequenties waarop de marketing carrier aanspraak maakt, de activiteiten voor
een eventuele andere operating carrier zou beperken of zelfs verhinderen. In geval van
schaarse verkeersrechten, zal daarom bij het toewijzen van verkeersrechten in principe
voorrang worden verleend aan een in Nederland gevestigde operating carrier boven een
in Nederland gevestigde marketing carrier. In voorkomende gevallen zal Nederland dan
ook streven naar het verkrijgen van voldoende verkeersrechten om zowel de operating
carrier als de marketing carrier in staat te stellen hun diensten uit te voeren. Wanneer
het andere land volhardt in een restrictief beleid zal Nederland in principe reciprociteit
eisen.
Voor codeshare operaties die op basis van luchtvaartovereenkomsten reeds zijn
toegestaan, kunnen de marketing carriers voor hun reeds bestaande operaties aanspraak
blijven maken op hun rechten, zij het met inachtneming van de in de routevergunning
gestelde voorwaarden en nadere bepalingen. Daarbij heeft een codeshare operatie die
een rechtstreekse dienst op een bestemming in een ander land mogelijk maakt de
voorkeur boven een codeshare operatie die eerst via een buitenlandse luchthaven een
verbinding naar de eindbestemming mogelijk maakt.
Wanneer een luchtvaartmaatschappij toestemming heeft verkregen voor het uitvoeren
van vluchten op een bepaalde route en voornemens is de directe bediening op deze route
om te zetten in een indirecte bediening via codeshare, dan dient zij de Minister van
Infrastructuur en Milieu hiervan op de hoogte te stellen. Indien er ten behoeve van de
bovengenoemde aanpassing in wijze van bediening of ten behoeve van nieuwe codeshare
operaties aanleiding bestaat tot luchtvaartpolitieke onderhandelingen waardoor
wijzigingen optreden in het rechtenpakket, zal de Minister op basis van de
beleidsuitgangspunten opnieuw beoordelen op welke wijze de rechten worden verdeeld.
Duurzame luchtvaart
De Nederlandse luchtvaart heeft een toppositie op het gebied van duurzaamheid. Het
Nederlandse luchtvaartbeleid is erop gericht om deze toppositie vast te houden door
zuiniger, schoner en stiller te vliegen.31 Hiertoe worden in het luchtvaartbeleid prikkels
ingebouwd waarmee de prestaties op milieugebied verder kunnen worden verhoogd. Op
het gebied van klimaatbeleid biedt het Europese Emissiehandel Systeem (ETS) een
dergelijke prikkel. Daarnaast wordt met selectiviteitsmaatregelen, naast het afstemmen
van vraag en aanbod van luchtverkeer, een duurzame luchtvaart gestimuleerd. Hiertoe
zijn er door diverse betrokken partijen instrumenten ingezet, overeenkomstig het
‘Convenant Hinderbeperkende maatregelen’ en het ‘Convenant Behoud en Versterking
Mainportfunctie en netwerkkwaliteit luchthaven Schiphol’.
Dergelijke instrumenten zijn:
1. Een forse tariefsverhoging en ontmoediging van de onderkant hoofdstuk 3vliegtuigen;
2. Tariefdifferentiatie voor het vliegverkeer overdag en in de nacht;
3. Restricties ten aanzien van het aantal vliegbewegingen op Schiphol.32

31
32

Luchtvaartnota, blz. 89
Luchtvaartnota, blz. 90

35

In dit kader kunnen geluid- en emissiekarakteristieken van de voor de uitvoering op een
bepaalde route te gebruiken luchtvaartuigen een rol spelen. Aangezien niet alle
Nederlandse milieudoelstellingen gelijkelijk gedeeld worden door derde landen, dient bij
het implementeren van milieueisen rekening te worden gehouden met onverwachte
effecten op de concurrentiepositie van in Nederland gevestigde
luchtvaartmaatschappijen. Waar EU-regelgeving zorgt voor standaardisatie - en daarmee
gelijke kansen - op gebied van milieu binnen de Europese Unie, kan dit voor andere
delen van de wereld leiden tot ongelijke concurrentieverhoudingen. Daar bevoegdheid
internationaal ontbreekt, zal de Nederlandse overheid in elk geval voor alle naar, in en
van Nederland opererende luchtvaartmaatschappijen (dus ook die van derde landen) een
eensluidend regime ten aanzien van geluids- en emissie eisen voeren.
4.3.5 Afwegingskader routevergunningen: non-EU luchtvaartmaatschappijen
Luchtvaartmaatschappijen die gevestigd zijn in derde landen kunnen tevens een verzoek
indienen bij de Nederlandse luchtvaartautoriteiten voor het verlenen van een
routevergunning voor geregeld luchtvervoer naar, vanuit of via Nederland. In dat geval
wordt in eerste instantie gekeken of de benodigde verkeersrechten onder de betreffende
bestaande luchtvaartovereenkomst voor maatschappijen van het derde land beschikbaar
zijn. Het gaat hierbij om de rechten die het derde land tot zijn beschikking heeft. Op de
Nederlandse rechten kan geen aanspraak worden gemaakt. Indien de aanvrager over de
benodigde verkeersrechten en basisvergunningen beschikt, wordt de aanvraag
goedgekeurd door de Inspectie. Indien de benodigde verkeersrechten niet beschikbaar
zijn, wordt bekeken of de aanvraag alsnog gehonoreerd kan worden en of deze
toestemming buiten de wettelijk vastgelegde afspraken gegeven kan worden of dat deze
wettelijk vastgelegd moeten worden. Deze afweging wordt gemaakt op basis van de
economische en luchtvaartpolitieke toets van het afwegingskader routevergunningen (zie
paragraaf 4.3.3 en 4.3.4). De Nederlandse luchtvaartautoriteiten kunnen vervolgens de
gevraagde toestemming geven op tijdelijke basis of kunnen deze toestemming tijdens
luchtvaartpolitieke onderhandelingen formeel trachten vast te leggen. Het algemene
uitgangspunt hierbij is het tegemoetkomen aan daadwerkelijke marktvraag onder
gelijktijdig behoud van het level playing field.

4.4 Proces: Luchtvaartpolitieke onderhandelingen
Bij luchtvaartpolitieke onderhandelingen spelen de belangen van de in Nederland
gevestigde communautaire luchtvaartmaatschappijen en die van de Nederlandse
luchthaven(s) een belangrijke rol. Twee keer per jaar organiseert het Ministerie van
infrastructuur en Milieu een consultatiebijeenkomst waarvoor alle in Nederland
gevestigde communautaire luchtvaartmaatschappijen en de luchthaven(s) worden
uitgenodigd. Tijdens deze bijeenkomsten kunnen zij hun wensen kenbaar maken en
wordt bepaald met welke landen bilaterale luchtvaartonderhandelingen worden
aangevraagd. Daarnaast kunnen andere landen op basis van de luchtvaartovereenkomst
bij Nederland een verzoek indienen om luchtvaartonderhandelingen te openen.
Wanneer een in Nederland gevestigde communautaire luchtvaartmaatschappij een
verzoek tot onderhandelingen indient, wordt vooraf overwogen of het verzoek van de
geïnteresseerde luchtvaartmaatschappij past binnen de beleidsuitgangspunten en of de
luchtvaartmaatschappij voldoet aan alle eisen. Daarnaast worden andere
belanghebbenden geconsulteerd met betrekking tot hun eventuele wensen voor
onderhandelingen en krijgen alle belanghebbenden de mogelijkheid om de
onderhandelingen bij te wonen.
Bij deze onderhandelingen streeft de overheid er naar tegemoet te komen aan de
wensen en belangen van alle in Nederland gevestigde en bij de onderhandelingen
betrokken luchtvaartmaatschappijen. In sommige gevallen resulteren onderhandelingen
in de aanwijzing van slechts een beperkt aantal luchtvaartmaatschappijen die gebruik
kunnen maken van - eveneens beperkte - verkeersrechten.
36

Wanneer een luchtvaartmaatschappij het verzoek indient om aangewezen te worden
onder een dergelijke luchtvaartovereenkomst, wordt op basis van de juridische,
maatschappelijk-economische en luchtvaartpolitieke beleidsuitgangspunten een afweging
gemaakt welke van de betreffende luchtvaartmaatschappijen aangewezen zal/zullen
worden. Hierbij wordt onder andere rekening gehouden met de mate waarin de
maatschappij met deze verbinding bijdraagt aan het totale netwerk, aan het belang van
de Nederlandse consument en of de maatschappij financieel en operationeel in staat
wordt geacht deze verbinding langdurig uit te voeren. Daarbij worden de reeds
bestaande aanwijzingen en daarmee de toegekende routes (incl. reeds bestaande nonscheduled services) gerespecteerd met inachtneming van de in de routevergunning
gestelde voorschriften en beperkingen. Na besluitvorming in Nederland wordt een
aanwijzing verstuurd naar de bilaterale relatie via de geëigende diplomatieke kanalen.
Met het oog op de uitspraak van het Hof van Justitie EU naar aanleiding van de Open
Skieszaken (zie hoofdstuk 2.3) dient de procedure vanaf de luchtvaartonderhandelingen
tot het moment van afsluiten van de luchtvaartovereenkomst ook voor andere dan
nationale communautaire luchtvaartmaatschappijen transparant en non-discriminatoir te
zijn.
In paragraaf 1.5 van deze nota worden de gewijzigde constitutionele verhoudingen
binnen het Koninkrijk der Nederlanden genoemd. Op grond daarvan vallen de
luchthavens van de BES-eilanden sinds 10 oktober 2010 onder de bilaterale
luchtvaartverdragen van Nederland en zijn zij aan te merken als punten in Nederland. Dit
heeft effect op zowel alle bestaande luchtvaartverdragen tussen Nederland en derde
landen waarbij alle punten in Nederland in de routetabel voorkomen als op de
Nederlandse positie ten aanzien van alle punten in Nederland bij toekomstige bilaterale
luchtvaartonderhandelingen. Voor wat betreft de bestaande luchtvaartverdragen zullen
de derde landen moeten worden ingelicht over de veranderde constitutionele
verhoudingen en zullen zij de effecten daarvan op het desbetreffende bilaterale
luchtvaartverdrag formeel moeten accepteren of tot heronderhandeling overgaan. Voor
toekomstige luchtvaartonderhandelingen zal Nederland van geval tot geval moeten
bepalen of alle punten in Nederland worden toegestaan. Dit zal met name voor wat
betreft de BES-eilanden een rol spelen bij bilaterale luchtvaartverdragen tussen
Nederland en landen in de regio Zuid-Amerika en het Caribische gebied.

4.5 Handhaving
De routevergunning biedt de mogelijkheid om de vergunning voor routes waar langer
dan een jaar niet op wordt gevlogen, in te trekken. Wanneer er na een jaar nadat
toestemming is verleend om op bepaalde routes te opereren, blijkt dat een
luchtvaartmaatschappij op de betreffende route minder dan 80% van de ingeplande
frequenties over dat jaar heeft uitgevoerd, kan de Minister van Infrastructuur en Milieu
de toestemming voor de betreffende route intrekken door deze van de lijst van
daadwerkelijk te bedienen routes te verwijderen.
De Minister zal de verleende toestemming echter niet intrekken wanneer de
luchtvaartmaatschappij kan aantonen dat het onderbenutten van de geplande frequenties
het gevolg is van buitengewone omstandigheden die zelfs door het treffen van alle
redelijke maatregelen niet voorkomen had kunnen worden. Hieronder kan onder andere
een situatie zoals die na een terroristische aanslag of in geval van een epidemie worden
verstaan, maar ook bijvoorbeeld noodzakelijke beperkingen uit onderhandelingstactische
overwegingen of andere luchtvaartpolitiek gerelateerde zaken.

37

Voor herverdeling van ingetrokken routes kunnen alle in Nederland gevestigde
communautaire luchtvaartmaatschappijen, dus ook de luchtvaartmaatschappij die tot de
intrekking toestemming had om op deze route te vliegen, in aanmerking komen via de
toekenningsprocedure. Hiertoe dienen de luchtvaartmaatschappijen hun interesse om op
een bepaalde route vluchten te gaan uitvoeren, ruim van tevoren via een schriftelijke
aanvraag kenbaar te maken. Op basis van de aanvraag en de beschikbaarheid van
rechten, zal de Minister voorts een besluit nemen met inachtneming van de toepasselijke
bestuursrechtelijke bepalingen uit de Algemene Wet Bestuursrecht.
De Minister kan echter ook besluiten niet tot intrekken over te gaan ondanks de beperkte
invulling van frequenties. Bijvoorbeeld wanneer geen andere luchtvaartmaatschappij
haar interesse voor de uitvoering van operaties op de betreffende route kenbaar heeft
gemaakt.

38

5

Routevergunningen: ongeregeld luchtvervoer

5.1 Inleiding
Vluchten die niet onder een bilaterale luchtvaartovereenkomst vallen tenzij in de
overeenkomst anderszins is bepaald, vallen onder de noemer ongeregeld luchtvervoer.
In de praktijk wordt veelal gesproken over charterbeleid en chartertoestemmingen,
terwijl het strikt genomen niet alleen gaat om ongeregeld luchtvervoer dat volledig
gecharterd wordt door een reisorganisatie. Om die reden wordt in deze nota gesproken
over ongeregeld luchtvervoer.
Ongeregeld luchtvervoer vindt haar internationale grondslag in Conventie van Chicago.
Conventie van Chicago: Artikel 5 – Right of non-scheduled flight
Each contracting State agrees that all aircraft of the other contracting States, being
aircraft not engaged in scheduled international air services shall have the right, subject
to the observance of the terms of this Convention, to make flights into or in transit nonstop across its territory and to make stops for non-traffic purposes without the necessity
of obtaining prior permission, and subject to the right of the State flown over to require
landing. Each contracting State nevertheless reserves the right, for reasons of safety of
flight, to require aircraft desiring to proceed over regions which
are inaccessible or without adequate air navigation facilities to follow prescribed routes,
or to obtain special permission for such flights. Such aircraft, if engaged in the carriage of
passengers, cargo, or mail for remuneration or hire on other than scheduled international
air services, shall also, subject to the provisions of Article 7, have the privilege of taking
on or discharging passengers, cargo, or mail, subject to the right of any State where
such embarkation or discharge takes place to impose such regulations, conditions or
limitations as it may consider desirable.
Wanneer een luchtvaartmaatschappij meer of voor een langere periode vluchten die
buiten een reguliere dienstregeling vallen naar, via of vanuit Nederland wil opereren,
dient hiervoor toestemming te worden gevraagd aan de Minister. Uitzondering hierop
vormen de vluchten die een vrijstelling van vergunningen voor routeverdeling hebben
zoals bijvoorbeeld vluchten binnen de Europese Unie (zie hoofdstuk 4.1).
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op het verlenen van een vergunning voor
ongeregeld luchtvervoer aan in Nederland gevestigde communautaire
luchtvaartmaatschappijen. Daarbij zal nader ingegaan worden op het wettelijk kader van
ongeregeld luchtvervoer, het verschil tussen ongeregeld luchtvervoer en geregeld
luchtvervoer en de beleidskeuzes naar type ongeregeld vervoer. Voorts zal er kort
ingegaan worden op de beoordeling van ongeregeld luchtvervoer uit derde landen. Tot
slot worden de procedures die gevolgd moeten worden bij de aanvraag voor ongeregeld
luchtvervoer en de handhaving ervan beschreven.

5.2 Wettelijk kader
Toestemming voor het uitvoeren van ongeregeld luchtvervoer wordt - evenals
toestemming voor geregeld luchtvervoer - verleend op basis van artikel 16b van de
Luchtvaartwet en het Besluit ongeregeld luchtvervoer (BOL, Besluit van 2 mei 1975/Stb.
1975, 227). Er kan zowel toestemming worden gegeven voor een individuele vlucht (adhoc) als voor een serie ongeregelde vluchten.

39

5.3 Ad-hoc charters uit andere landen
Toestemming voor ad hoc charters wordt afgegeven door de Minister van Infrastructuur
en Milieu. Vaak betreft het enkelvoudige vluchten of een kleine serie van vluchten voor
een specifiek doel. Voor elke vlucht of serie daarvan dient toestemming gevraagd te
worden. Diverse EU-lidstaten hanteren daarbij een no-objection beleid: wanneer een
luchtvaartmaatschappij uit een andere EU-lidstaat een aanvraag indient, worden eerst de
eigen nationale luchtvaartmaatschappijen benaderd met de vraag of zij de vlucht zouden
kunnen uitvoeren in plaats van de maatschappij uit de andere EU-lidstaat. Indien dat het
geval is, wordt geen toestemming verleend aan de carrier uit de andere EU-lidstaat om
de vlucht uit te voeren.
De Nederlandse overheid is van mening dat een dergelijke procedure in strijd is met EUregelgeving op gebied van concurrentie en markttoegang. Derhalve voert Nederland zelf
geen no-objection beleid. In plaats daarvan brengt Nederland in voorkomende gevallen
het eigen standpunt onder de aandacht van de andere EU-lidstaat en streeft het er naar
reciprociteitsverklaringen te verkrijgen van andere EU-lidstaten waarbij wederzijds
toestemming wordt verleend voor ad hoc charters van in de andere EU-lidstaat
gevestigde luchtvaartmaatschappijen. Wanneer geen reciprociteitsverklaring is afgesloten
met het andere land, wordt de aanvraag beoordeeld binnen de discretionaire ruimte die
de overheid daarbij heeft. Dat betekent dat te allen tijde de luchtvaartpolitieke relatie
met het desbetreffende land betrokken wordt bij de beoordeling van aanvragen voor ad
hoc charters. Ten aanzien van de besluitvorming zijn – evenals bij de besluitvorming bij
het verlenen van routevergunningen en chartertoestemmingen - de regels uit de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing.

5.4 Toetsing van ongeregeld luchtvervoer
Het onderscheid tussen geregeld en ongeregeld luchtvervoer is gebaseerd op het al dan
niet vallen buiten de reguliere dienstregeling. De keuze om een luchtvaartpolitieke
overeenkomst als onderscheidende factor te bestempelen, houdt verband met de
garantie voor continuïteit van een dienst. Het derde land waarmee bilaterale afspraken
zijn gemaakt, kan namelijk niet eenzijdig het geregelde luchtvervoer weren of beperken
zolang aan de afgesproken voorwaarden wordt voldaan.
Dit stelt de luchtvaartmaatschappij in staat om vluchten met een zodanige regelmaat of
frequentie aan te bieden dat zij een duidelijk herkenbare systematische reeks vormen.
Daarbij dient het merendeel van de tickets zodanig te worden aangeboden dat het
publiek er direct aan kan deelnemen.
Alhoewel ook in het overgrote deel van het huidige ongeregelde luchtvervoer een
aanzienlijke mate van continuïteit kan worden waargenomen, ontbreekt hiervoor veelal
de bilaterale juridische basis. Veel bestemmingen worden het gehele jaar door
aangevlogen, met uitzondering van een aantal bestemmingen dat vanwege het klimaat
seizoensgebonden is of waarvoor de vraag sterk afhankelijk is van externe factoren.
Toestemmingen voor ongeregeld luchtvervoer dienen per seizoen te worden
aangevraagd, maar kunnen tot anderhalf jaar van te voren worden aangevraagd en
toegekend of afgewezen. Daardoor kunnen veranderende omstandigheden zowel de
luchtvaartmaatschappij als de betrokken autoriteiten doen besluiten om de
luchtvervoersdiensten in een volgend seizoen te staken, respectievelijk te verbieden.
Het ongeregelde luchtvervoer kan echter niet getoetst worden aan het begrip
netwerkkwaliteit. De maatschappelijk-economische toets is in belangrijke mate
gebaseerd op het systeem dat bij geregelde diensten wordt gehanteerd om inkomende
en uitgaande vluchten op elkaar aan te sluiten. De basis daarvoor is het
reserveringssysteem voor geregeld vervoer.

40

Juist omdat het ongeregelde luchtvervoer niet gebonden is aan bilaterale afspraken,
kunnen bijvoorbeeld vervoersverbindingen aangeboden worden die als gevolg van
bilaterale restricties voor het geregelde luchtvervoer niet mogelijk zouden zijn.
Dit gebrek aan restricties in het ongeregelde luchtvervoer blijft echter een punt van
aandacht wanneer er op routes wordt gevlogen waar ook geregelde diensten zijn.
Met name op de routes waar in de luchtvaartovereenkomsten beperkingen zijn
opgenomen ten aanzien van het aantal aan te wijzen luchtvaartmaatschappijen en/of het
aantal frequenties, kan het ongelimiteerd toestaan van ongeregeld luchtvervoer zonder
restricties botsen met het beleid dat ten aanzien van geregelde vluchten wordt
gehanteerd. Op typisch seizoensgebonden bestemmingen zou dit kunnen leiden tot het
zeer selectief aanbieden van vervoersdiensten, de zgn. “krenten uit de pap” waarbij
alleen tijdens het winstgevende hoogseizoen ongeregeld vervoer zou plaatsvinden
waardoor het geregelde vervoer in laagseizoen niet meer winstgevend uit te voeren is en
de bestemming uit het netwerk zou verdwijnen.
Concurrentie zonder vergelijkbare restricties zou de luchtvaartmaatschappij die de
geregelde diensten aanbiedt, ertoe kunnen bewegen om voor een andere operationele
invulling te kiezen. Wanneer dit leidt tot het minder frequent of niet langer aanbieden
van vluchten, staat dit op gespannen voet met het in stand houden en/of versterken van
de netwerkkwaliteit.
De Minister zal in dergelijke gevallen, zolang er geen liberalere luchtvaartovereenkomst
kan worden afgesloten, terughoudendheid betrachten bij het toestaan van ongeregeld
luchtvervoer wanneer hierdoor onevenredige schade zou worden toegebracht aan het
geregelde vervoer, c.q. de netwerkkwaliteit.
Alhoewel de kaders voor geregeld en ongeregeld luchtvervoer ook op andere vlakken van
elkaar afwijken, wordt er los van deze specifieke bestemmingen die gebonden zijn aan
luchtvaartpolitieke restricties, zo min mogelijk geïntervenieerd in de markt. Zowel het
geregeld als ongeregeld luchtvervoer kennen immers operationele en bedrijfsmatige
voordelen, maar ook nadelen op basis waarvan marktpartijen hun keuze maken.
Communautaire luchtvaartmaatschappijen die vanuit Nederland ongeregeld luchtvervoer
willen plegen, vallen onder het afwegingskader routevergunningen zoals geschetst in
hoofdstuk 4.3, waar onder netwerkkwaliteit, veiligheid, milieu en vestiging. Een
dergelijke aanvraag zal beoordeeld worden binnen de bredere luchtvaartrelatie met het
land van vestiging. Uitzondering hierop vormen luchtvaartmaatschappijen uit Europese
landen waarmee Nederland een zogeheten reciprociteitsverklaring overeen is gekomen.
In een dergelijke verklaring heeft Nederland met het betreffende land vrijheidsrechten
uitgewisseld waarbij het wederzijds niet meer vereist is dat de aangewezen
luchtvaartmaatschappijen in Nederland gevestigd dienen te zijn. Nederland is dergelijke
verklaringen overeengekomen met Zwitserland en Luxemburg.

5.5 Beleidskeuzes naar type ongeregeld luchtvervoer
Met inachtneming van de beleidsuitgangspunten van het Nederlandse luchtvaartbeleid,
zijn de volgende beleidskeuzes ten aanzien van de verschillende soorten ongeregeld
luchtvervoer gemaakt. Bij het besluit ongeregeld luchtvervoer al dan niet toe te staan,
worden de regels uit de Awb in acht genomen.
5.5.1 Ongeregeld luchtvervoer op basis van losse tickets
Tenzij het met het oog op de luchtvaartpolitiek wenselijk is om op die bestemmingen
waar een geregelde dienst wordt uitgevoerd geen ongeregeld luchtvervoer op basis van
losse tickets toe te staan, mag het ongeregeld luchtvervoer dat geheel of gedeeltelijk op
basis van losse tickets wordt aangeboden, worden uitgevoerd.

41

Wanneer de markttoegang vrij is en er geen onderscheid bestaat tussen geregeld en
ongeregeld luchtvervoer, zoals bij diverse door de Europese Unie afgesloten verticale
akkoorden het geval is, zal de Minister geen beperkingen opleggen aan het ongeregeld
luchtvervoer op basis van losse tickets.
In geval van gelijktijdige aanvraag waarbij een keuze gemaakt moet worden tussen een
geregelde en een ongeregelde dienst, geniet de geregelde dienst de voorkeur aangezien
deze een zekerder bijdrage levert aan de netwerkkwaliteit.
5.5.2 Pakketreizen
Een luchtvaartmaatschappij heeft op alle bestemmingen de mogelijkheid om ongeregeld
luchtvervoer ten behoeve van pakketreizen aan te bieden. Een dergelijke pakketreis wijkt
namelijk in zijn aard sterk af van het geregelde luchtvervoer aangezien deze
vervoersvorm weinig flexibiliteit kent. Pakketreizen kunnen dan ook in alle gevallen
worden toegestaan, tenzij deze in strijd zijn met het luchtvaartpolitieke afwegingskader.
Op de toegestane pakketreizen mag bovendien vrachtruimte in de belly van het vliegtuig
worden aangeboden aangezien het vanuit zowel economisch- als milieuperspectief
onaantrekkelijk is om deze ruimte niet te gebruiken.
Voor de beoordeling van de vraag wat een pakketreis behelst, wordt aangehaakt bij de
wettelijke regeling voor pakketreizen van Richtlijn 90/314/EEG betreffende pakketreizen,
met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten, zoals geïncorporeerd in Boek
7, Titel 7a, artikel 500-513 BW (Reisovereenkomst). Vanwege onder meer de
ontwikkeling van het internet, de opkomst van low-cost carriers en toename van de
vraag naar vervoer sinds de jaren negentig, heeft de Europese Commissie besloten de
Richtlijn pakketreizen te herzien. Het herzieningsvoorstel wordt in 2011 verwacht.
Uit de huidige regeling blijkt dat een dergelijke reisovereenkomst gedefinieerd wordt als
een overeenkomst waarbij een reisorganisator zich jegens zijn wederpartij verbindt tot
het verschaffen van een door hem aangeboden en van tevoren georganiseerde reis die
een overnachting of een periode van meer dan 24 uren omvat alsmede ten minste twee
van de volgende diensten: 1) vervoer; 2) verblijf; 3) een andere niet met vervoer of
verblijf verband houdende, toeristische dienst die een significant deel van de reis
uitmaakt (artikel 7:500 lid 1 sub b BW).
5.5.3 Toepassingsbereik
Wanneer in de hiervoor genoemde beleidskeuzes een verband wordt gelegd met de
aanwezigheid van geregelde diensten op bestemmingen, gaat het – ongeacht van welke
luchthaven in Nederland het ongeregelde luchtvervoer wordt aangeboden – om
bestemmingen die door die geregelde dienst direct vanaf Schiphol worden aangevlogen,
waarbij de door Nederland aangewezen luchtvaartmaatschappij ook daadwerkelijk de
luchtvaartmaatschappij is die de vlucht uitvoert. Indirecte verbindingen die door
codeshare worden gerealiseerd, worden in beginsel niet in de afweging meegenomen. Er
wordt bovendien alleen gedoeld op die bestemmingen die nog luchtvaartpolitieke
restricties kennen en niet op bestemmingen waar een “open skies” regime van
toepassing is.
Voorts gelden de genoemde beleidskeuzes niet wanneer een in NL gevestigde EUluchtvaartmaatschappij besluit een geregelde dienst aan te bieden op routes waar langer
dan 1 jaar ongeregeld luchtvervoer wordt aangeboden door een in Nederland gevestigde
EU-luchtvaartmaatschappij. In dat geval mag de ongeregelde dienst onverminderd
voortgezet worden. Het niet meer toestaan van ongeregeld luchtvervoer vanaf het
moment dat er een geregelde dienst op die bestemming zou worden ingezet, zou immers
een inbreuk zijn op de rechtszekerheid van de ongeregelde luchtvervoerder die voor
langere termijn wenst te investeren in een dienst op een bepaalde bestemming.

42

Overigens betekent het verstrekken van een toestemming voor ongeregeld luchtvervoer
niet dat de houder van deze toestemming geen rekening hoeft te houden met in andere
kaders gestelde voorschriften zoals bijvoorbeeld de vergunningvoorschriften van
autoriteiten van het derde land waarheen gevlogen wordt of de beschikbaarheid van
slots.

5.6 Beleidskeuzes ongeregeld luchtvervoer ten behoeve van vracht
Alhoewel ongeregeld luchtvervoer uitsluitend voor het vervoer van vracht, eveneens valt
te scharen onder de in 5.5 genoemde typen ongeregeld luchtvervoer, is er voor gekozen
om - gezien zijn specifieke aard - dit vervoer geheel ten behoeve van vracht, apart te
belichten.
In algemene zin wijkt het luchtvrachtvervoer op een aantal aspecten af van het
luchtvervoer van passagiers. Zo gaat het om business-to-business vervoer, waar de
consument – de verlader – een geheel andere is dan de individuele passagier. De
afweging van een verlader om gebruik te maken van luchtvervoersdiensten vanaf een
bepaalde luchthaven wordt dan ook op basis van andere factoren, gerelateerd aan alle
schakels in de luchtvrachtketen, gemaakt. Flexibiliteit speelt daarbij, gezien het feit dat
vracht eenrichtingsverkeer betreft en afhankelijk van de lading seizoensfluctuaties kent,
een belangrijke rol.
Bovendien wordt vracht voor een groot deel over de weg aangevoerd. Gezien het goede
wegtransport netwerk binnen Europa betekent dit voor een groot aantal producten dat de
verlader de keuze heeft uit meerdere Europese luchthavens en
luchtvaartmaatschappijen, waardoor zijn lange termijn binding met Nederlandse
luchthavens beperkt is. Voor een aantal producten die specialistische logistieke
ondersteuning vereisen zoals bloemen, is de geografische ligging van een luchthaven wel
van belang. Daarnaast speelt ook de infrastructuur op en rondom een luchthaven een
grote rol voor de keuze van een bepaalde luchthaven. Vanuit de substantiële
economische betekenis van het luchtvrachtvervoer voor Nederland is het dan ook
wenselijk om de verladers zoveel mogelijk in Nederland te houden of naar Nederland toe
te trekken.
Gezien het bovenstaande worden voor aanvragen voor het ongeregeld luchtvervoer naar
derde landen door in Nederland gevestigde communautaire luchtvaartmaatschappijen
geheel ten behoeve van vracht in alle gevallen toestemming verleend, tenzij restricties
met het oog op de luchtvaartpolitiek noodzakelijk zijn. Dit past in de luchtvaartpolitieke
tendens tot een liberalere houding ten aanzien van vracht dan ten aanzien van passage.
Daar waar voor geregelde diensten bilaterale partners niet bereid zijn tot verruiming voor
passagiersdiensten, is de bereidheid ten aanzien van vracht veel groter gezien het
gedeelde economische belang van export, respectievelijk import. Steeds vaker worden
daarom bepalingen met betrekking tot het vervoer van vracht als apart item opgenomen
in luchtvaartovereenkomsten.
Desalniettemin bestaan er, ook ten aanzien van vracht, op dit moment nog
luchtvaartpolitieke restricties. Restricties zouden opgelegd kunnen worden wanneer
reciprociteit ontbreekt, waarbij een Nederlandse luchtvaartmaatschappij die zich in een
andere lidstaat vestigt geen toestemming krijgt van de plaatselijke autoriteiten om
ongeregeld luchtvervoer naar derde landen uit te voeren. Daarnaast zijn de
luchtvaartovereenkomsten waar nog geen onderscheid wordt gemaakt tussen
passagiers- en vrachtfrequenties nog omvangrijk, waardoor ook ongeregeld luchtvervoer
geheel ten behoeve van vracht luchtvaartpolitieke consequenties kan hebben voor
geregelde passagiersdiensten.

43

5.7 Beleidskeuzes combinaties geregeld/ongeregeld luchtvervoer
Een communautaire luchtvaartmaatschappij die aangewezen is als lijndienst op een
bepaalde route, kan een aanvraag indienen om deze lijndienstoperatie te combineren
met een bestemming waar geen routevergunning voor is verleend. Deze combinatie van
ongeregeld en geregeld luchtvervoer op een vlucht kan, net als bij de combinatie van
twee geregelde diensten op een vlucht, gebruikt worden om in een beperkte vraag op
een bestemming te voorzien wanneer deze niet de volledige capaciteit van een
luchtvaartuig zou kunnen invullen.
In het binnen de Europese Unie geldende wettelijke kader ontbreekt het onderscheid
tussen ongeregelde en geregelde diensten. Combinatiediensten aldaar zijn dan ook
onvoorwaardelijk mogelijk. Door de ontwikkelingen ten aanzien van onderhandelingen
met derde landen zal deze mogelijkheid ook steeds breder van toepassing zijn.
In dit kader kiest het Ministerie van Infrastructuur en Milieu ervoor om de combinatie
geregeld en ongeregeld luchtvervoer in beginsel toe te staan. Of en op welke
bestemmingen dergelijke combinaties worden toegestaan, zal worden getoetst aan het
beleid ten aanzien van ongeregeld luchtvervoer.
Dit betekent dat de combinatie niet wordt toegestaan als het ongeregelde deel van de
vlucht wordt aangeboden op een bestemming waar voor de geregelde dienst een
restrictief kader geldt, tenzij het pakketreizen betreft.
Daarnaast is het niet toegestaan om op dergelijke geregelde/ongeregelde combinaties
vijfde vrijheidsvervoer te plegen, maar wel is “own stop over” vervoer toegestaan. Het
betreft hier vervoer van passagiers waarbij op de eerste bestemming die de vlucht
aandoet een gedeelte van de passagiers uitstapt, maar geen nieuwe passagiers aan
boord mogen worden genomen tenzij het eigen passagiers zijn die eerder op deze
bestemming zijn afgezet en nu terugkeren naar huis. Op de terugvlucht mogen dus geen
passagiers tussen de twee gecombineerde punten worden vervoerd, anders dan de eigen
passagiers die op terugreis zijn naar Nederland.
Aangezien het een combinatie met geregeld vervoer betreft, geldt overigens wel dat
meer dan de helft van de capaciteit op een dergelijke combinatievlucht als geregelde
dienst moet worden aangeboden. Zo blijft gewaarborgd dat het luchtvervoer naar de
bestemming van de geregelde dienst direct aan het publiek beschikbaar blijft en de
beschikbare rechten in een bilaterale overeenkomst optimaal benut worden.

5.8 Ongeregeld luchtvervoer uit derde landen
Bij aanvragen voor ongeregeld luchtvervoer uit derde landen wordt toestemming
verleend wanneer dit binnen de beleidsuitgangspunten past (zie hoofdstuk 4.3) en
voldaan is aan de basis eisen ten aanzien van exploitatie en veiligheid. Met name
veiligheid speelt daarbij een grote rol. Daarnaast is het al dan niet toelaten van
buitenlandse, niet-EU luchtvaartmaatschappijen sterk afhankelijk van de
luchtvaartpolitieke relatie met het land waarin de buitenlandse luchtvaartmaatschappij
gevestigd is.
Voor wat betreft de randvoorwaarde ten aanzien van eigendom en zeggenschap geldt in
dit geval dat van buitenlandse niet-EU luchtvaartmaatschappijen die vanuit derde landen
ongeregeld luchtvervoer naar Nederland plegen, de substantiële eigendom en
daadwerkelijke zeggenschap in handen dienen te zijn van het betreffende derde land of
onderdanen van dat derde land. Het beginpunt van het ongeregeld luchtvervoer dat
wordt aangeboden door een buitenlandse luchtvaartmaatschappij dient bovendien te
liggen in het derde land waar de eigendom door meerderheidsdeelneming en
daadwerkelijke zeggenschap van de betreffende luchtvaartmaatschappij in handen is,
tenzij er nadere luchtvaartpolitieke afspraken zijn gemaakt.
44

Reciprociteit is een belangrijk uitgangspunt bij het toelaten van ongeregeld luchtvervoer
uit derde landen. Wanneer de Nederlandse overheid dit beginsel als enige niet zou
hanteren, kan dit immers tot ongelijke concurrentieverhoudingen leiden tussen de in
Nederland gevestigde luchtvaartmaatschappijen en die uit derde landen.

5.9 Handhaving
De handhavingsbepalingen die verbonden zijn aan de verlening van de vergunning voor
ongeregeld luchtvervoer zijn, evenals bij de exploitatievergunning en de
routevergunning, verankerd in artikel 16 van de Luchtvaartwet. Zo kan de Minister een
ontheffing schorsen of intrekken wegens niet in achtneming van de aan de ontheffing
verbonden voorschriften of beperkingen.

45

Bijlage 1: Overzicht vergunningen
Categorie

Vervoer

Veiligheid

Verordening Nationaal

OPS
Verordening

Nationaal 2010

EASA 2012

Commercial Air Transport
Aeroplane

1008/2008

Lvw 16a

3922/91 EU OPS

EU OPS via Besluit
vluchtuitvoering

PART-CAT

Commercial Air Transport
Helicopter

1008/2008

Lvw 16a

JAR OPS 3 via Besluit
vluchtuitvoering

PART-CAT

commercial

Commercial AtoA
Aeroplane

1008/2008
vrijstelling

n.v.t.

3922/91 EU OPS

EU OPS light via Besluit
vluchtuitvoering Diverse
verlichtingen
geaccepteerd door CIE
PART-CAT of SPO

Commercial AtoA
Helikopter

1008/2008
vrijstelling

n.v.t.

n.v.t.

JAR OPS 3 light via
Besluit vluchtuitvoering

PART-CAT of SPO

Commercial Balloon

1008/2008
vrijstelling

n.v.t.

n.v.t.

Vrijstelling AOC via
Besluit vluchtuitvoering

PART-CAT of SPO

Commercial Sailplane,
ELA1, MLA

1008/2008
vrijstelling

n.v.t.

n.v.t.

vervoer verboden via
besluit vluchtuitvoering

PART-CAT of SPO

Commercial Aerial work

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

ICAO annex 6 II via
Besluit vluchtuitvoering

PART SPO specialised
operations

n.v.t.

Lvw 16d

n.v.t.

ICAO annex 6 II/3 via
Besluit vluchtuitvoering

PART NCC complex
motor-powered aircraft
PART-NCO other-thancomplex motorpowered aircraft

non commercial
Vervoer eigen bedrijf
vliegtuigen > 5700 kg

Vervoer eigen bedrijf
vliegtuigen < 5700 kg

n.v.t.

Lvw 16d

n.v.t.

ICAO annex 6 II/2 via
Besluit vluchtuitvoering

Privevervoer vliegtuigen >
5700 kg

n.v.t.

Lvw 16d

n.v.t.

ICAO annex 6 II/3 via
Besluit vluchtuitvoering

PART NCC complex
motor-powered aircraft

n.v.t.

ICAO annex 6 II/2 via
Besluit vluchtuitvoering

PART-NCO other-thancomplex motorpowered aircraft

lvw 16c
vrijstelling
tot 2000 kg

ICAO annex 6 II/2 via
Besluit vluchtuitvoering

PART-NCO other-thancomplex motorpowered aircraft

blijft Non commercial
volgens bovenstaand
schema? Of Part SPO?

Privevervoer vliegtuigen
>2000 kg <5700 kg

n.v.t.

sportvliegen met
vleugelvliegtuigen of
zweven

Lvw 16d

Fractional Owner
Management (operator)

1008/2008?

lww 16a

3922/91 EU OPS

EU OPS via Besluit
vluchtuitvoering

Historische vliegtuigen >
5700 kg (erfgoed)

n.v.t.

Lvw 16d

n.v.t.

ICAO annex 6 II/3 via
Besluit vluchtuitvoering

n.v.t. (Annex II toestel)

Historische vliegtuigen
>2000 < 5700 kg (erfgoed)

n.v.t.

Lvw 16d

n.v.t.

ICAO annex 6 II/2 via
Besluit vluchtuitvoering

n.v.t. (Annex II toestel)

46

Historische vliegtuigen <
2000 kg (erfgoed)

lvw 16c
vrijstelling
tot 2000 kg

n.v.t.

Oude vliegtuigen geen
erfgoed uit BASA land

n.v.t.

lvw 16d/16c
vrijstelling
tot 2000 kg

n.v.t.

ICAO annex 6 II/2 via
Besluit vluchtuitvoering
ICAO annex 6 II/2/3
via Besluit
vluchtuitvoering + ICAO
BvL besl LW

Oude vliegtuigen geen
erfgoed geen BASA land

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

niet toegelaten

n.v.t. (Annex II toestel)

n.v.t.

lvw 16c
vrijstelling
tot 2000 kg

n.v.t.

Regeling amateurbouwluchtvaartuigen

n.v.t. (Annex II toestel)

n.v.t.

lvw 16c
vrijstelling
tot 2000 kg

n.v.t.

Regeling MLA

n.v.t. (Annex II toestel)

Amateurbouwluchtvaartuig

MLA

n.v.t. (Annex II toestel)

n.v.t. (Annex II toestel)

47

Bijlage 2: Overzicht in Nederland in juli 2011 geregistreerde
luchtvaartmaatschappijen.

14
15
30
33
35
36
37
53
69

Helikopter
CHC Helicopters Netherlands B.V.
Medical Air assistance B.V.
Heli Holland Air Service B.V.
Helicon B.V.
Swanenberg Heli Services B.V.
Lelykopters B.V.
Prince Helicopters
Anti Gravity B.V.
Rotarywings B.V.

9
04-04-2006
10-11-2003
22-11-1994
04-02-1999
05-04-2000
19-12-2001
09-09-2010
24-02-2006
11-11-2010

LOB/06.555475
DL/OV/03.556896
DGRLD/JBZ/L94.009055
VI/L 99.310156
VI/L 00.310372
DL/OV/01.551752
VENW/IVW-2010/8987
LOB/05.555312
VENW/IVW-2010/12458

CAT (H) Scheduled
HEMS
Heli Taxi
Heli Taxi
Heli Taxi
Heli Taxi
Heli Taxi
Heli Taxi
Heli Taxi

12
13
52
57
58
62

Fixed wing <19 pax
Jet Management Europe B.V.
Special Air Services B.V.
Solid-aiR B.V.
Air Charters Europe B.V.
KammAir B.V.
AirKub B.V.

6
07-02-2000
30-05-1997
13-01-2006
03-11-2008
08-07-2009
22-07-2009

VI/L 00.310127
DGRLD/JBZ/L 97.500310
LOB/06.555067
VENW/IVW-2008/13849
VENW/IVW-2009/9500
VENW/IVW 2009/9530

Air Taxi Corporate Jet
Air Taxi SE
Air Taxi Corporate Jet
Air Taxi ME
Air Taxi SE
Air Taxi ME

1
2
3
4
38
49
54
56
66
68

Fixed wing >19 pax
Transavia Airlines C.V.
KLM Cityhopper B.V.
Koninklijke Luchtvaart Mij. N.V.
Martinair Holland N.V.
JetNetherlands B.V.
TUI Airlines Nederland B.V.
AllPlanes B.V.
Amsterdam Airlines B.V.
Denim Air ACMI B.V.
Corendon Dutch Airlines B.V.

10
28-02-1995
14-12-1994
29-05-1995
02-03-1995
14-06-2002
06-04-2005
14-04-2006
19-08-2008
19-02-2010
29-04-2011

DGRLD/JBZ/L95.001851
DGRLD/JBZ/L 94.009746
DGRLD/JBZ/L 95.004407
DGRLD/JBZ/L 95.001943
DL/OV/02.550935
DL/OV/05.555498
LOB/06.555541
VENW/IVW-2008/11236
VENW/IVW-2010/1528
IENM/IVW-2011/4961

CAT Unscheduled
CAT Scheduled
CAT Scheduled
CAT All Cargo
Air Taxi Corporate Jet
CAT Unscheduled
CAT Unscheduled
CAT Unscheduled
Out base wet lease
CAT Unscheduled

n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a

Sight Seeing
Sight Seeing
Sight Seeing
Sight Seeing
Sight Seeing
Sight Seeing
Sight Seeing
Sight Seeing

59
60
61
63
64
65
70
71

actief

25

AtoA operators
Sky Service Netherlands bv
Sand Air
CessAir
Vliegbedrijf Tom van der Meulen b.v.
Tessel Air B.V.
Air Service Limburg
Vliegschool Seppe
Aero Noord B.V.

8

AOC-nummer, maatschappij, datum toelating, beschikking, soort operatie volgens EASA
CAT= Commercial Air Transport, ME Multi Engine SE single Engine (H)=Helicopter HEMS
Emergency Medical Service
AtoA bedrijven maken alleen rondvluchten en hebben geen exploitatievergunning.

48

Bijlage 3: Overzicht vergunningaanvragen.

EUcarrier
in NL
Intra-EU

EUcarrier
in NL
buiten
EU

EUcarrier
niet in
NL
Intra EU

EUcarrier
niet in
NL
buiten
EU

Non-EU
Intra
EU

Non-EU
buiten
EU

Exploitatievergunning

IVW

IVW

AOC

IVW

IVW

Routevergunning

open

DGLM

andere
lidstaat
andere
lidstaat
open

andere
lidstaat
andere
lidstaat
DGLM

derde
land
derde
land
DGLM

derde
land
derde
land
DGLM

Chartervergunning

open

DGLM

DGLM

DGLM

DGLM

DGLM

49