Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

35 570 VII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2021

Nr. 816

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT EN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 juli 2021
Op 21 maart heeft uw Kamer het adviesrapport van de commissie
Burgerbetrokkenheid bij het klimaatbeleid (commissie-Brenninkmeijer)
ontvangen (Kamerstuk 32 813, nr. 674). Uw Kamer heeft naar aanleiding
hiervan een motie van het lid Agnes Mulder (Kamerstuk 32 813, nr. 724)
aangenomen waarin de regering wordt verzocht om een overzicht van
mogelijk te maken keuzes over burgerfora in de formatieonderhandelingen voor te bereiden en de Kamer hierover te informeren. Met deze
brief geef ik uitvoering aan de motie. Ik doe dat samen met de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), omdat het inzetten
van burgerfora een vorm van democratische vernieuwing is. De Minister
van BZK is hiervoor verantwoordelijk.
Burgerfora zijn onder bepaalde randvoorwaarden een kansrijke aanvulling
op onze representatieve democratie. In de context van klimaat- en
energiebeleid kunnen burgerfora bijdragen aan betere betrokkenheid van
burgers, blijkt ook uit ervaringen in andere landen1. De keuze om met
burgerfora te gaan werken is fundamenteel, en daarom ook niet aan dit
demissionaire kabinet. In de formatie kunnen de juiste randvoorwaarden
worden vastgelegd en afspraken worden gemaakt om een burgerforum
tot een krachtige aanvulling van onze representatieve democratie te
maken.
In deze brief geven wij aan welke beslissingen en aandachtspunten tijdens
de formatie van belang zijn bij de besluitvorming over een landelijk
burgerforum over klimaat en energie. Kernachtig gaat het erom dat een
nieuw kabinet de volgende vragen beantwoordt:

1

kst-32813-816
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Planbureau voor de Leefomgeving (juni 2021), Ervaringen met het energie- en klimaatbeleid in
omringende landen: wat kunnen we ervan leren?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 816

1

1.
2.
3.
4.

Wat is het doel van een burgerforum?
Hoe past een burgerforum in het proces van besluitvorming?
Wat is de vraag aan een burgerforum en hoe is die afgebakend?
Hoe worden benodigdheden voor succesvolle uitvoering ingevuld?

Het burgerforum: kansrijk onder randvoorwaarden
Burgerfora bestaan in binnen- en buitenland onder allerlei noemers, in
verschillende soorten en maten. Wat de burgerfora met elkaar gemeen
hebben is dat een aselecte groep burgers in één of meerdere gesprekken
zich buigt over een vraagstuk, en een advies formuleert aan de politiek.
Burgerfora kunnen helpen om tot beter beleid te komen en burgers beter
te betrekken bij het maken en uitvoeren van beleid, en kunnen een
bijdrage leveren aan democratische vernieuwing. Vanwege hun representatieve karakter slagen burgerfora er doorgaans in om het «stille midden»
beter hoorbaar te maken.
Als een burgerforum op de juiste manier wordt ingezet, kunnen betrokkenheid en eigenaarschap worden vergroot. De commissie-Brenninkmeijer benoemt essentiële randvoorwaarden waaraan moet worden
voldaan om burgerfora tot een succes te maken. Burgerfora zijn geen
manier om mensen tevreden te stellen of draagvlak te «creëren», maar
zijn bedoeld om beter te begrijpen wat burgers – in de breedte van de
volledige samenleving – belangrijk vinden, en hen de ruimte te geven om
tot adviezen te komen zodat deze al in vroege fase van beleidsvorming
kunnen worden benut.
1. Wat is het doel van een burgerforum?
De reden om een burgerforum te organiseren kan verschillen. Zo kan een
bestuur een burgerforum willen inzetten voor het ophalen van ideeën,
terwijl burgers die aan een burgerforum meedoen invloed willen
verkrijgen op het beleid. Deze doelen kunnen in een burgerforum
conflicteren. Daarom is de keuze voor een eenduidig doel van belang; een
doel dat ook voor de deelnemers helder moet zijn. Het doel van een
burgerforum kan zijn:
• genereren van nieuwe ideeën om nieuw beleid te ontwikkelen of
bestaand beleid te verbeteren;
• zorgen dat burgers op een inclusieve manier hun stem hoorbaar
kunnen maken in besluitvorming;
• achterhalen onder welke voorwaarden burgers het beleid van de
regering acceptabel vinden.
2. Hoe past een burgerforum in het proces van besluitvorming?
Politiek primaat niet ter discussie
In onze representatieve democratie heeft de politieke volksvertegenwoordiging het primaat in besluitvorming. Ook in participatieve processen is
dit primaat van belang. Daaruit volgt dat de politiek uiteindelijk bepaalt
wat de opzet van een burgerforum is en vastlegt hoe een advies van een
burgerforum wordt betrokken bij besluitvorming. Een burgerforum moet
ook praktisch georganiseerd kunnen worden op zo’n manier dat resultaten
daadwerkelijk kunnen worden benut in processen van besluitvorming.
Dit betekent (i) dat er in de bredere besluitvorming (politieke) ruimte moet
zijn (of kunnen worden geboden) om de uitkomsten van een burgerforum
mee te nemen, en (ii) dat een burgerforum tijdig plaatsvindt, in een vroeg
stadium van beleidsvorming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 816

2

Politiek-bestuurlijk commitment
Ruimte en tijdigheid vormen meteen de kern van een belangrijke politieke
keuze: het politiek-bestuurlijke commitment aan de uitkomsten. Het moet
deelnemers duidelijk zijn op welke manier er iets met de uitkomsten van
het burgerforum gedaan wordt en welke eventuele randvoorwaarden
daarvoor gelden. Dit commitment geeft deelnemers het vertrouwen dat
de politiek hun inbreng serieus neemt. Er zijn grofweg drie soorten
commitment te onderscheiden met een oplopende mate van intensiteit,
waarvan ook een combinatie denkbaar is:
i. het minimum is een besprekingsplicht, waarbij betrokkenen afspreken
de uitkomsten van een burgerforum te bespreken, bijvoorbeeld door
een debat erover in het parlement;
ii. een verantwoordingsplicht gaat een stap verder: hierbij wordt
afgesproken dat betrokkenen zich verantwoorden over wat er met de
uitkomsten van het burgerforum is gedaan. Dus: welke adviezen zijn
overgenomen, welke niet en waarom niet?
iii. Tot slot is er een plicht tot regelgeving, waarbij wordt afgesproken dat
de uitkomsten worden opgenomen in beleid en regelgeving.
3. Wat is de vraag aan een burgerforum en hoe is die
afgebakend?
Een burgerforum kan over allerlei thema’s gaan, groot en klein: denk aan
abortus (Ierland), de opslag van kernafval (Australië) of werkloosheid
(België). Dit geldt ook voor de toepassing van burgerfora over onderwerpen die relateren aan het klimaatbeleid. Klimaatbeleid ligt als
onderwerp voor de hand omdat het ons allemaal raakt. Burgers laten
bovendien steeds vaker hun stem horen, zoals blijkt uit demonstraties
voor ambitieuzer klimaatbeleid, weerstand tegen energieprojecten en de
groei van lokale initiatieven. Democratische vernieuwing en zeggenschap
van burgers bij het klimaatbeleid zijn daarvoor van groot belang, en
burgerfora kunnen hiervoor (gedeeltelijk) een manier zijn.
Een kabinet dient te zorgen voor een duidelijke en gerichte vraagstelling
aan een landelijk burgerforum, waarbij de politiek de vraag duidelijk
afbakent en aangeeft waar zij precies advies over wil. Er kan bijvoorbeeld
gevraagd worden naar de (weging van) algemene uitgangspunten bij
beleid (zoals rechtvaardigheid, of de weging van publieke belangen als
kosteneffectiviteit) of juist naar concrete oplossingen voor een bepaalde
sector of casuïstiek, zoals de technologische keuzes in de toekomstige
energiemix. Voor de keuze van de vraag aan het burgerforum is ook
relevant welke thema’s maatschappelijk leven en voor burgers relevant
zijn.
Cruciaal is dat politiek in ogenschouw wordt genomen hoe het forum past
in het proces van besluitvorming, zie par. 2. In Nederland zijn al wetten
aangenomen (zoals de Klimaatwet) en veel afspraken gemaakt over het
klimaatbeleid (zoals in het Klimaatplan en het Klimaatakkoord). Nederland
is ook gebonden aan de uitvoering van internationale verdragen en
(Europese) richtlijnen. In deze context is er nog veel ruimte om de inbreng
van een burgerforum te benutten, omdat nog niet alles even precies is
uitgewerkt. Tegelijkertijd is het wel extra belangrijk om goed te kijken wat
precies van een burgerforum wordt gevraagd; de politiek moet duidelijk
aangeven welke kaders wel en niet ter discussie kunnen komen staan.
Als dit vooraf niet duidelijk is kunnen burgerfora het vertrouwen in
overheid en politiek juist schaden, omdat valse verwachtingen worden
gewekt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 816

3

Aanknopingspunten voor mogelijke klimaatonderwerpen
Binnen het klimaatbeleid zien wij drie aanknopingspunten voor de
vraagkeuze en afbakening. Omdat het klimaatbeleid wordt ontwikkeld en
uitgevoerd in samenwerking met een brede groep maatschappelijke
stakeholders, zoals die aan de sectorale klimaattafels van het Klimaatakkoord, ligt het voor de hand dat vooraf wordt bepaald hoe zij worden
betrokken bij de uitwerking en uitvoering van het burgerforum.
i.

Koppeling cyclus Klimaatwet/Klimaatplan: een kansrijk aanknopingspunt voor de inzet van burgerfora wordt geboden door het volgende
Klimaatplan, dat het kabinet conform de Klimaatwetcyclus in 2024
(opnieuw) moet opstellen. Omdat het klimaatbeleid dan integraal
wordt bezien, biedt dit moment zowel de ruimte als de tijdigheid die
een burgerforum nodig heeft. De Klimaatwet bepaalt al dat elk nieuwe
Klimaatplan vooraf wordt gegaan door een publieksconsultatie. In dit
kader zou het burgerforum kunnen plaatsvinden.
ii. Focus op beleid voor de toekomst (2030–2050): een tweede aanknopingspunt bij het selecteren van onderwerp en afbakening is het
onderscheid tussen beleid dat vóór 2030 in uitvoering moet zijn
gebracht, of in de periode tussen 2030 en 2050. In het klimaatbeleid
wordt gewerkt met lange termijnen en begint de voorbereiding voor
de periode tussen 2030 en 2050 nu. Voor het beleid dat ziet op de
periode tussen 2030 en 2050, maar wat nu in voorbereiding is, kan de
inbreng van een burgerforum goed worden benut. Veel beleid dat
gericht is op de periode vóór 2030 ligt daarentegen al vast in wetgeving en afspraken. Dit maakt een burgerforum dat ziet op deze periode
niet onmogelijk, maar wel complex. Het kan nodig zijn om bestaande
kaders te verruimen, zodat er voor een burgerforum daadwerkelijk iets
te kiezen valt.
iii. Principes en uitgangspunten van klimaatbeleid: tot slot is het zo dat de
politiek in het klimaatbeleid vertrekt vanuit bepaalde uitgangspunten,
zoals kosteneffectiviteit voor de maatschappij en betaalbaarheid voor
de burger. Het kan relevant zijn een burgerforum op dergelijke
uitgangspunten te bevragen. Hoe worden uitgangspunten gewogen,
ook relatief ten opzichte van elkaar? Hoe wegen burgers vigerende
publieke belangen, zoals betaalbaarheid en kwaliteit van de leefomgeving? Op basis van deze weging is het aan de politiek om bijgestelde
uitgangspunten door te vertalen in beleid en regelgeving.
Het Ministerie van BZK heeft opdracht gegeven aan de Radboud Universiteit om in samenwerking met het Sociaal en Cultureel Planbureau te
onderzoeken wat het maatschappelijk draagvlak is onder burgers voor de
inzet van en deelname aan burgerfora en welke onderwerpen burgers
hiervoor interessant en kansrijk vinden. De rapportage van deze
maatschappelijke verkenning wordt in oktober 2021 verwacht en kan
mogelijk worden benut bij deze keuze.
4. Hoe worden benodigdheden voor succesvolle uitvoering
ingevuld?
Bij de succesvolle organisatie van een burgerforum komen veel zaken
kijken. Er moet in de opzet bijvoorbeeld aandacht zijn voor de representativiteit en inclusiviteit: deelnemers moeten een goede afspiegeling van de
samenleving zijn en allemaal een gelijke kans krijgen om gehoord te
worden. Het goed organiseren van een burgerforum vereist daarom
investeringen in uitvoeringscapaciteit en -kunde, zeker wanneer
burgerfora structureel ingezet gaan worden. Die capaciteit is binnen en
buiten de overheid al gedeeltelijk beschikbaar. Wanneer een kabinet van
start wil met het inzetten van burgerfora op het terrein van klimaat en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 816

4

energie, ligt het in de rede dat de Ministeries van EZK en BZK bij de
vormgeving en organisatie nauw samenwerken. Ook kan daarbij de
kennis van externe deskundigen worden benut, bijvoorbeeld bij het
bepalen van een goede vraagstelling en/of over de uiteindelijke inrichting
van het burgerforum. Onderzoeksinstellingen kunnen worden betrokken
om mee te werken aan de monitoring en evaluatie van burgerfora, zodat
van opgedane ervaringen ook wordt geleerd.
Welk budget stelt een nieuw kabinet beschikbaar?
De kosten van een burgerforum kunnen sterk variëren en zijn vooraf niet
exact te bepalen. Dit vraagt om budgettaire flexibiliteit. Eerdere
ervaringen geven een indicatie van de totaalkosten: het burgerforum
kiesstelsel (2006) kostte ongeveer € 5,1 miljoen. Het burgerforum over
klimaatbeleid in Frankrijk (2019–2020) kostte € 5,4 miljoen.
Wat is de tijdsduur van een burgerforum?
Dit hangt sterk samen met de complexiteit van het te bespreken
onderwerp. Hoe complexer het vraagstuk, hoe meer tijd een burgerforum
nodig heeft. Indicatief kan het volgende tijdspad worden gehanteerd:
• voorbereidingstijd van enkele (ca. 3 á 4) maanden;
• proces van ruwweg een half jaar;
• opvolging: afhankelijk van het politieke commitment dat vooraf is
gegeven (zie par. 2).
Ter illustratie: het Franse burgerforum over klimaat kwam zeven
weekenden bijeen in een periode van zes maanden. Op dit moment is de
Franse regering bezig om de voorstellen om te zetten in wetgeving, wat
nu ca. een half jaar duurt (en nog niet geheel is afgerond).
Kennisopbouw en onderzoek
Zorgvuldige kennisopbouw, leren en uitproberen zijn een kernonderdeel
van democratische vernieuwing. Wij delen dan ook de visie van de
commissie-Brenninkmeijer dat zorgvuldige kennisopbouw, uitproberen en
leren over burgerparticipatie in den brede, en burgerfora in het bijzonder,
van belang is. Het Ministerie van BZK initieert en ondersteunt daarom op
verschillende manieren onderzoek naar burgerfora. In maart 2021
verscheen de essaybundel Nationale burgerfora. Verkenning van
nationale burgerfora als democratisch gereedschap2 met bijdragen van
prof. dr. Frank Hendriks (UvT), dr. Kristof Jacobs (RUN) en dr. Ank Michels
(UU). Op basis van praktijkervaringen in binnen- en buitenland verkennen
de auteurs de mogelijkheden en randvoorwaarden voor het inzetten van
burgerfora bij nationale vraagstukken.
Het Ministerie van BZK neemt verder als maatschappelijk partner deel aan
het onderzoeksconsortium Revitalizing Democracy onder leiding van de
Universiteit van Tilburg in het kader van de nationale wetenschapsagenda. In het onderzoek staat de vraag centraal of en hoe zgn. hybride
democratische innovaties, die vormen van praten (zoals burgerfora) en
stemmen (bijvoorbeeld correctieve referenda) combineren, de representatieve democratie op lokaal en nationaal niveau kunnen versterken.

2

Frank Hendriks, Kristof Jacobs, Ank Michels, Nationale burgerfora. Verkenning van nationale
burgerfora als democratisch gereedschap, Den Haag, 2021, https://kennisopenbaarbestuur.nl/
rapporten-publicaties/nationale-burgerfora/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 816

5

De ondersteuning van mede-overheden
De kwestie van participatie en de mogelijke inzet van burgerfora speelt
niet alleen landelijk, maar ook op decentraal niveau, bijvoorbeeld in
verschillende RES-regio’s. Uiteraard gelden de uitgangspunten en
randvoorwaarden voor succesvolle democratische vernieuwing net zo
goed op lokaal/regionaal niveau als op landelijk niveau. Het is en blijft
immers ook de verantwoordelijkheid van decentrale besturen om,
passend bij hun gemeente, weloverwogen invulling te geven aan
participatiebeleid. Recent zijn er verschillende handreikingen gepubliceerd
om decentrale besturen hierbij te ondersteunen3, 4. Ook de afweging of
een burgerforum geschikt is hoort daarbij. Een vraag aan een volgend
kabinet is op welke manier het Rijk decentrale overheden verder wil
ondersteunen bij het organiseren van burgerfora op regionaal en lokaal
niveau.
Tot slot
Goede betrokkenheid van de samenleving bij beleidsvorming is essentieel. Daarbij is het van belang dat burgers, ondernemers en maatschappelijke partijen ook daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen als zij
participeren en dat hun beeld overeenkomt met de ruimte die hen politiek
wordt geboden. Als dat niet zo is, kan participatie zelfs schadelijk zijn voor
het draagvlak voor een besluit en het vertrouwen in de overheid. Het is
dan ook van belang dat het doel van een burgerforum hier rekening mee
houdt.
Om deze reden heeft het kabinet de afgelopen kabinetsperiode sterk
ingezet op kennisontwikkeling en onderzoek op het gebied van participatie. Daarnaast is met nieuwe bestuurlijke arrangementen gewerkt
waarin betrokkenheid van de samenleving continue aandacht krijgt: denk
aan het Programma Aardgasvrije Wijken, het programma Democratie in
actie, de Regionale Energiestrategieën (RES).
Uit de belangstelling voor het onderwerp blijkt dat de Kamer met ons een
zekere urgentie voelt om goede vormen van maatschappelijke dialoog te
vinden over de ingewikkelde kwesties van de energie- en klimaattransitie.
Mensen willen beter betrokken worden en de politiek wil mensen beter
betrekken. Daarom willen wij benadrukken dat een op zichzelf staand
burgerforum niet volledig invulling geeft aan deze behoefte. Het is
belangrijk te zoeken naar een combinatie van participatievormen die
gezamenlijk zorgen dat een brede maatschappelijke dialoog verder op
gang komt en dat burgers invloed hebben op de ontwikkeling en
uitvoering van klimaatbeleid (zie ook Kamerstuk 35 570 VII, nr. 95).
Burgerfora vragen een nieuwe rol voor bestuurders en politici. De politiek
vertrouwt burgers in een burgerforum een vraagstuk toe en nodigt hen uit
tot advies. Een nieuw kabinet kan kiezen voor de inzet van burgerfora
rond het klimaat- en energiebeleid. Maar dat is niet «gratis»; er moeten

3

V. Visser, J. van Popering-Verkerk, & M.W. van Buuren (2019), Onderbouwd ontwerpen aan
participatieprocessen. Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving.
4
Kennisknooppunt Participatie (2020), Snelstudie De doelen van participatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 816

6

daarvoor belangrijke politieke keuzes over worden gemaakt. In deze brief
hebben we de belangrijkste keuzes geschetst. De weging hiervan is nu
aan een nieuw kabinet.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
D. Yeşilgöz-Zegerius
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 816

7