Kamerbrief voortgang implementatie Wet open overheid Juridische vergelijking Woo en het verdrag Tromsø

Bijlagenummer

1

Ons kenmerk

2022-0000373055

De reikwijdte
Het verdrag geldt voor publieke autoriteiten (“public authorities”, artikel 1).
Daaronder worden verstaan a) bestuur op nationaal, regionaal en lokaal niveau,
b) wetgevende en rechterlijke autoriteiten voor zover zij administratieve functies
vervullen (zoals gedefinieerd in het nationale recht) en c) natuurlijke personen of
rechtspersonen voor zover zij bestuurlijke autoriteit uitoefenen. De Woo is van
toepassing op bestuursorganen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en is
voorts van toepassing verklaard op enkele andere overheidsorganen, waaronder
de Raad van State (tenzij de Raad het Koninklijk gezag uitoefent en met
uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak), de Kamers en de Raad voor
de rechtspraak. 1 Hiermee zijn de drie genoemde categorieën uit het verdrag
gedekt, zeker nu hiervoor blijkens het door de Raad van Europa opgestelde
explanatory report bij het verdrag wordt aangesloten bij definities in het nationale
recht. 2 Daarnaast kunnen lidstaten bij het partij worden door middel van een
verklaring bepalen dat het verdrag ook geldt voor wetgevende en rechterlijke
autoriteiten in de uitoefening van andere dan administratieve functies, alsmede
voor (rechts)personen die publieke functies uitoefenen of met publiek geld
worden gefinancierd. Dat is echter geen verplichting onder het verdrag. Op het
punt van de reikwijdte zijn er derhalve geen juridische belemmeringen voor
ondertekening, ook niet nadat door het aangenomen amendement Bisschop de
mogelijkheid is vervallen om het toepassingsbereik van de Woo bij algemene
maatregel van bestuur uit te breiden naar de semipublieke sector. 3
Het systeem van beperkingen op de openbaarheid
Bij een verzoek om toegang tot documenten moet een belangenafweging worden
gemaakt tussen enerzijds het belang van openbaarheid en anderzijds de
bescherming van de belangen genoemd in artikel 3, eerste lid, onder a tot en met
k, van het verdrag. Deze belangen komen op hoofdlijnen overeen met de
uitzonderingsgronden van de Woo, al zijn ze in meer algemene termen
geformuleerd. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de belangen nationale veiligheid,
defensie en internationale betrekkingen (onderdeel a), inspectie, controle en
toezicht door bestuursorganen (onderdeel e) en bescherming van de persoonlijke
levenssfeer (onderdeel f). Het verdrag geeft een limitatieve opsomming van
Artikel 2.2 Woo.
Zie voor het RvE-toelichtend rapport: https://rm.coe.int/16800d3836
3
Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 23.
1

2

Pagina 1 van 4

belangen die een uitzondering op openbaarheid rechtvaardigen. 4 Daarnaast
gelden er onder het verdrag - ontleend aan de systematiek van het Europees
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de
Mens - drie algemene vereisten voor het stellen van beperkingen aan de
openbaarheid van documenten, te weten de beperking moet berusten op een wet
(in materiele zin), deze moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving
en proportioneel zijn met het oog op de bescherming van een van de genoemde
belangen (artikel 3, eerste lid, aanhef, verdrag). Dit betekent dat in de
systematiek van het verdrag het algemeen belang dat is gediend met
openbaarmaking moet worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is
gediend met de weigering van openbaarmaking.
De Woo maakt een onderscheid tussen absolute uitzonderingsgronden, 5 op basis
waarvan het openbaar maken van informatie achterwege moet blijven, en
relatieve uitzonderingsgronden, 6 op basis waarvan een afweging moet worden
gemaakt tussen het vooropgesteld belang van openbaarheid en het door de
uitzonderingsgrond beschermde belang. Het systeem van absolute
uitzonderingsgronden is op zichzelf niet strijdig met het verdrag. De Woo maakt
de door het verdrag gevraagde belangenafweging op voorhand in de wet voor de
absolute weigeringsgronden. Voor wat betreft de bescherming van bijzondere
persoonsgegevens (artikel 5.1, eerste lid, onderdelen d en e, Woo) vloeit die
afweging direct voort uit de Algemene verordening gegevensbescherming. Ook
moet bij een verzoek om informatie in het concrete geval altijd worden
beoordeeld of de betreffende absolute uitzonderingsgrond van toepassing is, door
vast te stellen dat de eenheid van de Kroon in gevaar kan komen (artikel 5.1,
eerste lid, onderdeel a, Woo) of de veiligheid van de Staat kan worden geschaad
(artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, Woo). Die systematiek is in overeenstemming
met het verdrag, zoals ook blijkt uit de geconsolideerde versie van de memorie
van toelichting op de Woo. 7
Tijdens het plenair debat in de Eerste Kamer hebben zowel mijn ambtsvoorganger
als de door de Tweede Kamer aangewezen verdedigers van het wetsvoorstel
aangegeven dat er in de Woo twee uitzonderingsgronden zijn, die een nadere
beoordeling vergen in het licht van het verdrag. Dat betreft de absolute
weigeringsgrond dat bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen
of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld niet openbaar
worden gemaakt (artikel 5, eerste lid, onder c, Woo) en de relatieve
uitzonderingsgrond dat in uitzonderlijke gevallen openbaarmaking van andere
informatie dan milieu-informatie achterwege blijft indien openbaarmaking
onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in een
van de limitatieve uitzonderingsgronden en het algemene belang van
openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt (artikel 5, vijfde lid, Woo).
4
Een staat kan bij het partij worden bij het verdrag verklaren dat communicatie met het
Koninklijk huis of het staatshoofd ook behoort tot de toegestane beperkingen (artikel 3,
eerste lid, slot).
5
Artikel 5.1, eerste lid
6
Artikel 5.1, tweede lid
7
Zie Kamerstukken I 2021/22, 33 328, AB, p. 85.

Pagina 2 van 4

In de geconsolideerde memorie van toelichting op het voorstel staat dat voor de
vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens, die met het amendement van de
leden Snoeren en Bisschop 8 alsnog onder de absolute uitzonderingsgronden zijn
geschaard, een afweging in abstracto niet mogelijk is, omdat deze categorie
daarvoor te divers is. Dat door de Tweede Kamer aanvaarde amendement wijkt
daarmee af van het verdrag en moet dus worden aangemerkt als een juridische
belemmering. 9 De oorspronkelijke tekst van het wetsvoorstel 10 liet ruimte voor
een belangenafweging in het concrete geval en daarmee ook voldoende
bescherming voor zowel vertrouwelijk verstrekte als concurrentiegevoelige
bedrijfs- en fabricagegegevens.
Voor de uitzondering wegens onevenredige benadeling bestaat er geen equivalent
in het verdrag. De vraag is of het enkele feit dat deze grond in de Woo is
opgenomen daarmee ook een belemmering vormt voor naleving van het verdrag.
De afweging of sprake kan zijn van onevenredige benadeling moet altijd in het
concrete geval worden gemaakt en deze uitzonderingsgrond kan alleen worden
toegepast als dezelfde informatie niet tevens onder een andere
uitzonderingsgrond valt. Toepassing van deze uitzonderingsgrond zou daarmee
onder het verdrag alleen zijn toegestaan als het wel onder een van de in het
verdrag genoemde belangen valt, terwijl dat niet reeds onder een andere in de
Woo genoemde uitzonderingsgrond valt. Denkbaar is dat de uitzonderingsgrond
kan worden toegepast als de situatie valt te scharen onder een van de twee
uitzonderingsgronden uit het verdrag die de Woo niet kent (“the economic,
monetary and exchange rate policies of the State” (artikel 3, eerste lid, onder h)
of «the equality of parties in court proceedings and the effective administration of
justice” (artikel 3, eerste lid, onder i)). De grond onevenredige benadeling kan
dus alleen standhouden als die verdragsconform wordt uitgelegd en toegepast.
Voor elke andere toepassing stuit het op een juridische belemmering.
De uitzonderingsgrond die de Woo kent voor persoonlijk beleidsopvattingen
(artikel 5.2 Woo) past zonder twijfel binnen de uitzonderingsgrond artikel 3,
eerste lid, onder k van het verdrag (“the deliberations within or between public
authorities concerning the examination of a matter”).
Tot slot is relevant dat ook bepalingen met betrekking tot openbaarmaking en
geheimhouding die zijn opgenomen in specifieke sectorale wetten – dus de
bijzondere openbaarmakingsregimes – moeten passen binnen de
uitzonderingsgronden van het verdrag. Dat betekent dat indien het Koninkrijk der
Nederlanden partij zou worden bij het verdrag ook de bepalingen die zijn
opgenomen in de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo, elk afzonderlijk moeten
worden beoordeeld op verenigbaarheid met de beperkingsmogelijkheden die het
verdrag kent.

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 17.
Zie Kamerstukken I 2021/22, 33 328, AB, p. 85. Vgl. C. Wiersma, ‘Met de jaren komt…
openbaarheid? Tijd om het Tromsø-Verdrag te omarmen’, Mediaforum 2021, nr. 1, p. 17-19.
10
Kamerstukken I 2015/16, 33 328, A (zie artikel 5.1, tweede lid, onder f).
8
9

Pagina 3 van 4

Enkele andere aandachtspunten
Het verdrag stelt geen concrete termijnen voor het afhandelen van
verzoeken om openbaarmaking van officiële documenten. Het stelt als
norm dat een verzoek onmiddellijk in behandeling wordt genomen en dat
daarop zo snel mogelijk binnen een redelijke termijn die van tevoren
bekend is gemaakt, wordt beslist (artikel 5, vierde lid, verdrag). De
beslistermijnen van de Woo zijn in lijn met het verdrag. Dit vormt geen
juridische belemmering.
Artikel 7 van het verdrag staat het vragen van een vergoeding toe voor
het verstrekken van kopieën, maar stelt dat inzage altijd kosteloos moet
zijn. Artikel 8.6 van de Woo en het Besluit maximumtarieven open
overheid is in lijn hiermee. Dit vormt geen juridische belemmering.
Wat betreft rechtsbescherming in het nationale recht: Artikel 8 van het
verdrag geeft aan dat een verzoeker recht heeft op beroep bij een rechter
(of andere onafhankelijke toezichthouder) als de openbaarmaking van
informatie (gedeeltelijk) wordt geweigerd. In Nederland staan bezwaar en
beroep open tegen een besluit dat is genomen op grond van de Woo.
Nederland voldoet daarmee aan deze verdragsnorm.
Wat betreft Europees toezicht: Er zijn jaarlijkse rapportageverplichtingen,
er is een expertgroep onder het verdrag (artikel 11, de tien leden van de
expertgroep nemen zitten op persoonlijke titel en mogen geen instructies
van regeringen ontvangen) en elke aangesloten partij neemt deel in het
Consultation of the Parties (artikel 12, hierin zijn alle aangesloten staten
vertegenwoordigd) dat aanbevelingen kan doen aan de aangesloten
staten op basis van de rapporten, opinies en voorstellen van de
expertgroep. Er is geen juridisch bindend internationaal toezicht op de
naleving van het verdrag.

Pagina 4 van 4