Kenmerk

W04.21.0073/I

Datum aanhangig

17 maart 2021

Datum vastgesteld

8 september 2021

Datum advies

9 september 2021

Datum publicatie

16 juni 2022

Vindplaats

Website Raad van State

Volledige tekst
Bij Kabinetsmissive van 17 maart 2021, no.2021000494, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
de Kieswet in verband met de invoering van een kandidaats- of lijststemstelsel voor de
verkiezing van de leden van de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigende organen
alsmede enige andere wijzigingen (Wet Met één stem meer keus), met memorie van
toelichting.
De kern van het wetsvoorstel is dat kiezers de mogelijkheid krijgen om te stemmen op de
lijst (en daarmee de volgorde) waar de kandidaten van de betreffende politieke groepering op
staan, of op een specifieke kandidaat op de lijst. Het gevolg is dat meer kandidaten dan thans
een zetel kunnen verwerven op basis van op hen uitgebrachte stemmen. Het gewijzigde
kiesstelsel zal uit oogpunt van uniformiteit en daarmee begrijpelijkheid voor de kiezers gaan
gelden voor alle directe verkiezingen: Europees Parlement, Tweede Kamer, Provinciale
Staten, gemeenteraad, waterschappen en voor de eilandsraden op de BES-eilanden.
Met dit wetsvoorstel beoogt de regering de persoonlijke en regionale component van het
kiesstelsel te versterken en de relatie tussen kiezer en gekozene te verbeteren. De regering
volgt hiermee een advies van de Staatscommissie parlementair stelsel. Aanleiding voor de
regering om over te gaan tot deze wijziging is dat delen van het electoraat zich niet
vertegenwoordigd voelen.
De Afdeling advisering van de Raad van State plaatst de volgende fundamentele
kanttekeningen bij dit wetsvoorstel. In verband met deze opmerkingen kan over het voorstel
niet positief worden geadviseerd.
Geen oplossing
De Afdeling concludeert dat de probleemanalyse die dit wetsvoorstel beoogt te
onderbouwen ernstig tekortschiet. Om te beginnen is het de vraag of er sprake is van een
serieus tekort in de representatie zoals dit begrip nu wordt uitgelegd door de regering. De
regering volgt de Staatscommissie parlementair stelsel (hierna: Staatscommissie), die stelt

1

dat voor ongeveer 30% van de kiezers geen partij voorhanden is die hun inhoudelijke
standpunten - sociaal-economisch links en op onderwerpen als immigratie en Europa
nationalistisch rechts - in zich verenigt. Als dit al zo zou zijn zou dit een lacune in het
partijenlandschap zijn. Nu het voorstel zich slechts richt op de vervulling van zetels binnen
een lijst en niet op de competitie tussen partijen valt echter niet in te zien hoe de
voorgestelde keuze tussen een kandidaats- of lijststem het geschetste probleem zou kunnen
oplossen.
Vertegenwoordiging en artikel 50 van de Grondwet
De Afdeling constateert dat de regering, in navolging van de Staatscommissie, voor ogen
staat dat de volksvertegenwoordiging zo veel mogelijk een afspiegeling (demografisch en
inhoudelijk) van het electoraat is. In het voetspoor daarvan beoogt het wetsvoorstel het
gesignaleerde tekort dat delen van het electoraat zich niet voldoende vertegenwoordigd
voelen, te verminderen. Voorgesteld wordt de persoonlijke en regionale voorkeuren van
kiezers sterker te laten meewegen bij het bepalen van de gekozen kandidaten op een lijst. De
veronderstelling is dat de aldus gekozen volksvertegenwoordigers die voorkeuren zouden
articuleren. Daardoor zou de binding tussen kiezer en gekozene versterkt worden.
De Afdeling acht het noodzakelijk dat de regering haar uitleg van artikel 50 van de Grondwet,
dat bepaalt dat de Staten Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigt, nader
expliciteert. Daarbij dient zij ook in te gaan op verhouding van het voorstel met deze
grondwetsbepaling, mede gelezen in het licht van het verbod van last in artikel 67, derde lid,
van de Grondwet.
Gevolgen voor de kiezer: ongelijke weging stemmen
De regering wil het grondwettelijke beginsel van evenredige vertegenwoordiging ongemoeid
laten. Het voorstel geeft echter meer gewicht aan de kandidaatsstem dan aan de lijststem,
niet alleen bij de zetelverdeling na een verkiezing, maar ook bij de latere vervulling van
vacatures op de lijst. Daarmee treedt spanning op met het in artikel 4 van de Grondwet
neergelegde beginsel dat iedere stem een zelfde gewicht heeft. Deze ongelijkheid wordt in
de toelichting ten onrechte niet onderkend. Bovendien bestaat het risico dat dit gevolg voor
de kiezers onduidelijk is en dat zij niet kunnen overzien hoe hun stem doorwerkt in de
toewijzing van zetels aan de kandidaten.
Gevolgen voor de werking van het parlementair stelsel
Het voorstel stimuleert kandidaten om zich meer te profileren in de media en persoonlijk
campagne te voeren. Het ligt voor de hand dat vooral kandidaten die zich succesvol
manifesteren in hun publieke optredens, of om andere redenen al bekendheid genieten, met
dit voorstel meer kans hebben een zetel te bemachtigen. Dit kan ten koste gaan van de
kansen van kandidaten die minder in de schijnwerpers staan, maar beschikken over
belangrijke inhoudelijke expertise en ervaring. In kwalitatief opzicht kan daarmee de
uitvoering van de essentiële parlementaire taken - controle en wetgeving - verder onder druk
komen te staan.
Indien een persoonlijke campagne tot een zetel leidt, kan het gevoelde persoonlijke mandaat
er toe leiden dat aldus verkozen volksvertegenwoordigers een meer eigen koers varen. In
uiterste gevallen kan dit leiden tot afsplitsing. Verdere fragmentarisering is evenwel
onwenselijk, nu fracties al een kleine omvang hebben en daardoor veel moeite hebben om
hun grondwettelijke taken uit te voeren. Daarmee komt ook het goed functioneren van de
volksvertegenwoordiging als geheel in gevaar.
Het wetsvoorstel brengt met zich dat politieke partijen minder invloed hebben op de

2

samenstelling van de fracties. Hoewel zij nog steeds bepalen wie er op de lijst komt, is het
zwaardere gewicht van de kandidaatsstemmen zodanig dat de lijstvolgorde waarschijnlijk
vaker wordt doorbroken. Politieke partijen zijn nog steeds onontbeerlijk voor het functioneren
van de parlementaire democratie. De Afdeling stelt vast dat het wetsvoorstel hun positie
aantast. Het wetsvoorstel is ook om die reden onvoldoende doordacht.
Financiering partijen en kandidaten
Het voorstel zal naar verwachting leiden tot meer individuele campagnes van kandidaten. Zij
zullen niet alleen electorale steun proberen te verwerven bij het electoraat, maar mogelijk
ook willen voorzien in eigen financiering door bedrijven en personen. De regering kiest er
echter voor geen nadere regels te stellen aan financiering van individuele campagnes. Mede
met het oog op het gevaar van cliëntelisme is transparantie over de campagne-financiering
geboden, voor individuele kandidaten en ook voor lokale partijen.
Gevolgen voor decentrale overheden niet doordacht
Het advies van de Staatscommissie had alleen betrekking op de nationale verkiezingen voor
de Tweede Kamer. De regering past het gewijzigde kiesstelsel echter ook toe op alle andere
rechtstreekse verkiezingen. De Afdeling onderkent het belang dat kiezers een kiesstelsel
begrijpen en dat uniformiteit in dat verband een belangrijke overweging is. De stelling van de
regering dat het wetsvoorstel op alle bestuursniveaus meerwaarde heeft, is echter niet
gemotiveerd. Zo is het zeer de vraag of bij lokale verkiezingen in kleinere gemeenschappen
(gemeenten, de BES-eilanden) de band tussen kiezers en gekozene moet worden versterkt.
Zo is het aandeel voorkeurstemmen bij deze verkiezingen significant hoger dan bij de
Tweede Kamerverkiezingen.
Conclusie
De probleemanalyse in het voorstel schiet ernstig te kort. Tevens voorziet het voorstel niet in
een oplossing van het door de regering geformuleerde probleem. Het gaat onvoldoende in op
het achterliggende representatieconcept en de verhouding ten opzichte van de Grondwet.
Het voorstel gaat ook niet in op de spanning die het zwaardere gewicht dat van de
kandidaatsstem ten opzichte van de lijststem meebrengt in het licht van het gelijke kiesrecht.
Er zijn bovendien reële risico’s aan dit voorstel verbonden voor het functioneren van het
parlement, voor decentrale overheden, voor politieke partijen en met betrekking tot de
financiering van campagnes die in de toelichting niet worden besproken.
De Afdeling komt tot de conclusie dat de gesignaleerde problemen, fundamentele
tekortkomingen en risico’s in samenhang bezien van dien aard zijn dat over het voorstel niet
positief kan worden geadviseerd.
Leeswijzer
Punt 1 geeft de kern van het wetsvoorstel weer. In punt 2 wordt met het oog op een goed
begrip van het wetsvoorstel een korte algemene beschouwing gewijd aan de bredere
context. De Afdeling gaat daarbij in op het grondwettelijk kader, de verschillende doelen die
met de inrichting van een kiesstelsel kunnen worden nagestreefd en bereikt en de gevolgen
die de inrichting kan hebben voor de verhouding tussen partijen, kandidaten, kiezers en het
functioneren van het parlement.
In de daarop volgende punten volgt de beoordeling van het wetsvoorstel. Punt 3 gaat in het
bijzonder in op de algemene motivering van het wetsvoorstel en de daaraan ten grondslag
liggende probleemanalyse. In punt 4 gaat de Afdeling in op de vraag of het stelsel leidt tot
een evenredige zwaarte van lijststemmen en kandidaatsstemmen. Punt 5 ziet op de

3

mogelijke aantasting van het functioneren van het parlementair stelsel. Daarmee
samenhangend gaat de Afdeling vervolgens in op de vraag naar de noodzaak van regelgeving
met betrekking tot de financiering van politieke partijen en kandidaten (punt 6). Punt 7
behandelt de keuze om het voorstel ook voor decentrale verkiezingen in te voeren en punt 8
gaat specifiek in op de gevolgen voor de BES-eilanden.
1. Inhoud wetsvoorstel
a. Wijziging kiesstelsel (zie noot 1)
Het wetsvoorstel regelt dat de kiezers bij directe verkiezingen een stem kunnen uitbrengen
op hetzij een lijst als zodanig - dus zonder op een concrete persoon te stemmen - hetzij op
een specifieke kandidaat op een lijst. Het totaal aantal behaalde stemmen, dat wil zeggen de
opstelsom van de lijststemmen én de stemmen op individuele kandidaten op die lijst, bepaalt
vervolgens het aantal zetels dat die lijst in de volksvertegenwoordiging verwerft. De aldus
behaalde zetels worden als volgt verdeeld. Het aantal zetels dat via lijststemmen is
verworven wordt aan kandidaten toegekend in de volgorde van hun plaats op de lijst. De
overige zetels worden ingenomen door personen die individueel achtereenvolgens de
meeste stemmen hebben behaald. Daarbij wordt de voorkeursdrempel afgeschaft. Met dit
voorstel beoogt de regering de persoonlijke en de regionale component van het kiesstelsel te
versterken en zo te komen tot een sterkere binding tussen kiezer en gekozene. (zie noot 2)
b. Drempel deelname aan verkiezingen
Daarnaast verhoogt het voorstel het aantal ondersteuningsverklaringen en de waarborgsom
die nodig zijn voor deelname van politieke partijen aan de verkiezingen. Zo wil de regering al
te lichtvaardige deelname tegengaan. Ook ziet de regering deze hogere drempel als een
manier om versplintering van de Tweede Kamer tegen te gaan. Tot slot wordt voorgesteld de
twintig kieskringen af te schaffen. Dit betekent een vereenvoudiging van het stelsel, vooral in
provincies met meer dan een kieskring.
Deze maatregelen zijn grotendeels uitvloeisel van aanbevelingen van de Staatscommissie
parlementair stelsel. (zie noot 3) De Staatscommissie heeft zich weer gebaseerd op het
advies van het Burgerforum Kiesstelsel uit 2006. (zie noot 4)
c. Reikwijdte wetsvoorstel
Waar de Staatscommissie haar advies richtte op de verkiezingen voor de Tweede Kamer,
heeft de regering ervoor gekozen de voorgestelde maatregelen te laten gelden bij alle
rechtstreekse verkiezingen. Deze zullen gaan gelden bij de verkiezingen voor de Tweede
Kamer, het Europees Parlement, provinciale staten, gemeenteraden, algemeen besturen van
de waterschappen, eilandsraden en kiescolleges voor de Eerste Kamer. De regering
motiveert deze keuze voor uniformiteit vanuit de gedachte dat het stelsel voor de burger
begrijpelijk en toegankelijk moet zijn. Verder acht de regering de meerwaarde van het
voorstel van toepassing op alle verkiezingen. (zie noot 5)
2. Analytisch kader
a. Inleiding
Alle hedendaagse democratieën beschikken over een kiesstelsel: het mechanisme waarmee
de bevolking haar vertegenwoordiging kiest. Deze universele basisfunctie van het kiesstelsel
laat onverlet dat er uiteenlopende doelstellingen kunnen meewegen bij de precieze inrichting
van zo’n stelsel. (zie noot 6) Hierbij spelen een aantal zaken een rol, waaronder de
samenstelling van de bevolking (homogeen vs. heterogeen), de verhouding tussen de
staatsmachten (monistisch vs. dualistisch stelsel, de aanwezigheid van een direct gekozen
staatshoofd), de taken van het parlement en de historische ontwikkeling van een land.

4

Aan de inrichting van een kiesstelsel zullen verschillende, niet (volledig) met elkaar in
overeenstemming te brengen idealen ten grondslag liggen. Democratie gaat uit van de wil
van de meerderheid, maar ook van de rechten van minderheden; zij beoogt representatie
maar ook rechtsstatelijkheid; zij wil daadkracht maar ook responsiviteit. (zie noot 7) Het grote
aantal variabelen verklaart waarom er zoveel verschillende kiesstelsels zijn. (zie noot 8) Dit
betekent ook dat een stelsel dat zeer geschikt is voor het ene land wellicht niet goed werkt in
een ander land. In dat licht bezien is het niet mogelijk om te spreken van het ‘perfecte’
stelsel en zal steeds een balans moeten worden gezocht tussen verschillende principes en
doelstellingen. Daarbij moet in ogenschouw worden genomen dat aanpassingen van het
stelsel in veel gevallen op verschillende punten doorwerken.
De Afdeling gaat hieronder eerst in op het Nederlandse grondwettelijke kader en de impact
die dat heeft op de keuzes die gemaakt kunnen worden met betrekking tot de inrichting van
het kiesstelsel. Daarna wordt gewezen op een aantal belangrijke doelstellingen en de
uitersten van de balans die hierbij getroffen moet worden. De Afdeling onderscheidt daarbij
de volgende dimensies:

Balans

Heeft effect op

Invloed partij

Invloed kiezer

Zetelverdeling in fractie

Nadruk op partijprogramma

Individuele campagne

Cohesie fractie

Wetgeving en controle

Representatie

Taken parlement

Besluitvorming

Vertegenwoordiging

Kiesstelsel

Versnippering

Toegankelijkheid

Partijenstelsel

a. Grondwettelijk kader
In veel landen, waaronder Nederland, liggen de fundamentele uitgangspunten van het
kiesstelsel vast in de Grondwet. Verdere uitwerking daarvan geschiedt op het niveau van de
formele wet. Dit betekent dat bij een zeer ingrijpende wijziging van het kiesstelsel, die raakt
aan die fundamentele uitgangspunten, allereerst de Grondwet zal moeten worden gewijzigd.
Dit was bijvoorbeeld in Nederland het geval toen in 1917 het algemeen kiesrecht werd
ingevoerd en de overgang werd gemaakt van een districtenstelsel naar een stelsel van
evenredige vertegenwoordiging. Er kan echter ook voor worden gekozen om binnen de
grenzen van de grondwettelijke bepalingen (delen van) het kiesstelsel te wijzigen. (zie noot 9)
Cruciaal daarbij is dan wel dat die wijzigingen passen binnen het grondwettelijk kader.
De Grondwet kent de volgende bepalingen die relevant zijn voor de inrichting van het
kiesstelsel:
- Artikel 4: Iedere Nederlander heeft gelijkelijk recht de leden van algemeen
vertegenwoordigende organen te verkiezen alsmede tot lid van deze organen te worden

5

verkozen, behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen.
- Artikel 50: De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk.
- Artikel 51, tweede en derde lid: 2. De Tweede Kamer bestaat uit honderdvijftig leden; 3. De
Eerste Kamer bestaat uit vijfenzeventig leden.
- Artikel 53, eerste lid: De leden van beide kamers worden gekozen op de grondslag van
evenredige vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen grenzen.
- Artikel 54, eerste lid: De leden van de Tweede Kamer worden rechtstreeks gekozen door de
Nederlanders die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, behoudens bij de wet te
bepalen uitzonderingen ten aanzien van Nederlanders die geen ingezetenen zijn.
- Artikel 67, derde lid: De leden stemmen zonder last.
De regering houdt in het voorliggende voorstel vast aan deze grondwettelijke bepalingen. Dit
leidt ertoe dat de keuze met betrekking tot bepaalde dimensies al gemaakt is. Zo leidt de
grondwettelijk verankerde evenredige vertegenwoordiging ertoe dat niet gekozen kan
worden voor een enkelvoudig districtenstelsel. Desondanks behandelt de Afdeling deze
dimensies kort ten behoeve van een mogelijk bredere discussie over de inrichting van het
kiesstelsel.
b. Zetelverdeling in fractie: invloed partij - invloed kiezer
Partijen bepalen wie er op hun lijst komen en bepalen ook - al dan niet via een
ledenvergadering - de volgorde van de kandidaten op de lijst. Bij de afweging van deze
volgorde spelen diverse aspecten een rol. Enerzijds zijn er inhoudelijke kenmerken, zoals
expertise en (parlementaire) ervaring. Anderzijds zijn er meer persoonlijke aspecten, zoals
landelijke of regionale bekendheid en vaardigheid in het omgaan met de media. Ook letten de
meeste partijen op een balans tussen vrouwen en mannen op de lijst en besteden ze
aandacht aan de diversiteit aan achtergrond van de kandidaten. Partijen proberen doorgaans
in al deze aspecten een zekere balans te vinden, zodat zowel ‘stemmentrekkers’ als een
aantal specialisten in de fractie komen.
Van diverse kanten is er scherpe kritiek op en scepsis over de rol van politieke partijen. Zo
zouden zij de laatste decennia sterk aan legitimiteit hebben ingeboet door dalende
ledenaantallen. Daarnaast zijn de ideologische verschillen tussen partijen minder zichtbaar
geworden. (zie noot 10) Mensen identificeren zich ook minder dan voorheen met een partij
en een toenemend deel van het electoraat is ‘zwevend’. Dit is mede een gevolg van de
ontzuiling van Nederland. Mensen identificeerden zich vroeger vaak met een
maatschappelijke stroming en dat kwam tot uiting in betrokkenheid bij de school, de media,
de vakbond, de sportvereniging en de politieke partij van die zuil. Door het afnemen van deze
brede identificatie is de omgeving waarin politieke partijen functioneren fundamenteel
veranderd. (zie noot 11)
De kritiek op politieke partijen laat onverlet dat zij nog steeds cruciaal zijn voor het
functioneren van de democratie. Van belang hierbij is dat kiezers iets te kiezen hebben.
Politieke partijen en hun partijprogramma’s zijn cruciaal om met het oog daarop ideeën te
genereren en idealen te formuleren en deze samen te smeden tot een bredere
maatschappijvisie waarin kiezers zich kunnen herkennen. Een systeem zonder partijen is in
de huidige tijd ondenkbaar. Zo zou het voor kiezers praktisch ondoenlijk zijn om een keuze te
maken tussen louter individuele kandidaten, elk met een eigen programma. Om die reden is
er geen kiesstelsel in de wereld waarbij geen sprake is van enige vorm van partijorganisatie.
Ook na verkiezingen vervullen fracties en politieke partijen belangrijke functies: (zie noot 12)
enerzijds een ordenende rol in het verkeer tussen regering en parlement en anderzijds een
intermediaire rol tussen kiezer en gekozene. Politieke partijen zijn nodig om overleg en

6

besluitvorming te structureren, oplossingen te ontwikkelen voor maatschappelijke
vraagstukken, visies te ontwikkelen op de maatschappelijke ordening, opvattingen te
kanaliseren en mede op basis daarvan kandidaten voor parlementen te selecteren.
Tegelijkertijd dient erkend te worden dat politieke partijen die functies thans minder goed
vervullen. Het is gezien deze cruciale functies dan ook van groot belang dat zij zich
revitaliseren.
c. Cohesie fractie: nadruk op partijprogramma- individuele campagne
Een sterke invloed van de partij op de samenstelling van de lijst en daarmee op de
uiteindelijke samenstelling van de fractie kan betekenen dat de samenhang binnen de fractie
beter is gewaarborgd. Dit is van belang om als fractie een stevige ‘vuist’ te maken in debat
en besluitvorming. Voor regeringsfracties geldt daarnaast dat zij met een stabiele fractie ook
kunnen bijdragen aan rust binnen en stabiliteit van het bestuur (regering, college). Zeker in
een land waar geen enkele partij een absolute meerderheid heeft en vaak meer dan twee
partijen nodig zijn om een coalitie te vormen, is dit van groot belang voor een slagvaardig
bestuur. Daarbij speelt ook het belang dat de partij heeft om de lijst zo samen te stellen dat
verschillende disciplines en achtergronden in de Kamerfractie zullen komen.
Het onderdeel uitmaken van een fractie kan voor individuele volksvertegenwoordigers soms
wel als een harnas voelen. Dit is des te meer het geval als volksvertegenwoordigers op meer
persoonlijke wijze campagne hebben gevoerd en een zeker eigen mandaat van de kiezer
(menen te) hebben. Hoewel van een volksvertegenwoordiger die namens een bepaalde lijst
gekozen is verwacht mag worden dat deze de opvattingen van de partij (grotendeels)
onderschrijft, laat dit onverlet dat er ruimte moet zijn om af te wijken van de partijlijn. Dit
vloeit ook voort uit artikel 67, derde lid, van de Grondwet dat bepaalt dat
volksvertegenwoordigers stemmen zonder last, dat uitdrukt dat zij trustees zijn, met ruimte
voor individuele afweging.
d. Taken parlement: representatie - wetgeving en controle
Een zwaardere nadruk op het persoonlijke element in politiek en media betekent dat
kandidaten, maar ook volksvertegenwoordigers die herkozen willen worden, meer tijd en
energie moeten steken in de eigen zichtbaarheid in de media en op bijeenkomsten. Deze
persoonlijke profilering kan uitmonden in een continue campagne tot de volgende
verkiezingen. In extreme vorm wordt verkozen worden een doel op zich en niet een middel
om een bepaald programma te realiseren.
Individuele representatie is op zich legitiem; het is een van de belangrijke activiteiten van een
volksvertegenwoordiger. Indien te ver doorgevoerd bestaat daarbij echter het risico dat dit
ten koste gaat van de andere kerntaken: wetgeving/kaderstelling en controle op de uitvoering
van beleid. Al decennia is de klacht te horen dat volksvertegenwoordigers te weinig
toekomen aan dit eigenlijke ‘handwerk’. Ze besteden gemiddeld relatief weinig tijd aan
controle en aan behandeling van wetsvoorstellen. (zie noot 13)
e. Kiesstelsel: besluitvorming - vertegenwoordiging
Het Nederlandse kiesstelsel is vanwege het evenredigheidsbeginsel zeer gericht op een
brede pluriforme vertegenwoordiging. Dit stelsel zonder drempels en met makkelijke
toegang leidt ertoe dat iedere nieuwe stroming een reële mogelijkheid heeft om
vertegenwoordigd te worden. Dit kan leiden tot een groot aantal (kleinere) partijen in het
parlement. Ook leiden kiesstelsels zoals het Nederlandse tot een minder duidelijke band
tussen de uitslag van de verkiezingen en de regeringsvorming. Er moet immers na de
verkiezingen gezocht worden naar een werkbare coalitie, wat vereist dat er compromissen
gesloten worden waar (een deel van) de kiezers zich niet in zullen herkennen.

7

Tegenover dit stelsel van evenredige vertegenwoordiging en pluriformiteit zijn er ook
kiesstelsels die zich primair richten op het faciliteren van besluitvorming. In
meerderheidsstelsels staat dit laatste zelfs voorop. De zuivere representatie wordt daarin
ondergeschikt gemaakt aan het creëren van hanteerbare meerderheden die krachtig
regeringsbeleid mogelijk maken. In dergelijke stelsels is in mindere mate sprake van
evenredigheid, maar ze hebben als voordeel dat dit blokvorming of een duidelijke winnaar in
de hand werkt, waardoor er een directer verband ontstaat tussen de uitslag van de
verkiezingen en de regeringsvorming.
f. Partijenstelsel: versnippering - toegankelijkheid
Het zeer toegankelijke stelsel in de huidige tijd kan leiden tot een grote versnippering. Dat
kan de vorming van stabiele coalities en effectieve besluitvorming bemoeilijken. Verhoging
van de drempel om deel te nemen aan verkiezingen kan dit wellicht enigszins voorkomen
omdat het in het bijzonder voor nieuwkomers een belemmering betekent. Zij hebben nog
geen overheidssubsidie en kunnen moeite hebben het benodigde geld bijeen te krijgen. Dit
kan leiden tot het tegengaan van lichtzinnige kandidaturen die geen zetel in de
volksvertegenwoordiging opleveren. Bij de afgelopen Tweede Kamerverkiezingen stemde
bijna twee procent van de kiezers op partijen die niet in de Kamer zijn gekomen. Daarvan
kwam het overgrote deel niet eens in de buurt van een Kamerzetel. Dit aantal stemmen is
genoeg voor drie zetels; het gaat daarmee om een relevant aantal stemmen zonder
vertaalslag in de volksvertegenwoordiging.
Daar staat tegenover dat het de toegankelijkheid veel mogelijkheden biedt voor nieuwe
partijen om een of meer zetels te halen en daarmee voor nieuwe geluiden uit de samenleving
om zich vertegenwoordigd te voelen. Het is meermaals voorgekomen dat een nieuwe partij
opkwam die vervolgens een relatief groot aantal kiezers aan zich wist te binden. Indien
deelname aan verkiezingen wordt bemoeilijkt, gaat dit ten koste van deze toegankelijkheid en
leidt het tot een zekere verstarring van het partijenlandschap. Dat is in het bijzonder gunstig
voor de reeds zittende partijen.
3. Probleemanalyse
De regering signaleert een aantal problemen die aanleiding zijn voor de voorgestelde
veranderingen in het kiesstelsel:
- een deel van de kiezers voelt zich niet vertegenwoordigd;
- er is sprake van versplintering van de volksvertegenwoordiging.
De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.
a. Deel kiezers niet vertegenwoordigd
De regering constateert dat het stelsel van evenredige vertegenwoordiging over het
algemeen bevredigend functioneert. Uit onderzoek blijkt dat burgers het systeem in grote
meerderheid waarderen. Dit kan ook worden afgeleid uit de aanhoudend hoge opkomst bij
Tweede Kamerverkiezingen. Wel constateert de regering dat "delen van het electoraat zich
niet vertegenwoordigd voelen en dat in bepaalde opzichten ook niet altijd zijn". (zie noot 14)
Alvorens in te gaan op de vraag in hoeverre nu sprake is van een significant probleem
waarvoor dit voorstel een oplossing biedt, staat de Afdeling stil bij de onderliggende
aannames van de regering ten aanzien van wat representatie inhoudt.
i. Representatie-begrip

8

Zoals de regering onderkent is de hierboven aangehaalde analyse van de Staatscommissie op
dit onderwerp niet onweersproken gebleven. (zie noot 15) In de kern gaat het debat om de
vraag wat ‘vertegenwoordiging’ in een representatieve democratie inhoudt. De Afdeling wijst
er - met de regering (zie noot 16) - op dat een volmaakte afspiegeling van de bevolking per
definitie onmogelijk is. De verscheidenheid tussen mensen is zeer groot en hangt, naast
inhoudelijke opvattingen, onder meer samen met afkomst, opleiding, familiesamenstelling,
seksuele oriëntatie, sekse en leeftijd. Bij de vraag hoe de bevolking in het parlement
vertegenwoordigd moet worden moeten daarom keuzes worden gemaakt over welke
breuklijnen voor het parlementaire werk het belangrijkste zijn, om daarna te kunnen zorgen
voor een zo goed mogelijke afspiegeling langs die lijnen.
De regering onderkent dat er een debat is over wat representatie moet inhouden, maar gaat
daar niet inhoudelijk op in. Zij lijkt in dit opzicht de uitleg van de Staatscommissie te volgen.
De Staatscommissie heeft betoogd dat representatie betekent dat er zo weinig mogelijk
verschil zit tussen de "belangen, idealen, ideeën, aspiraties en ambities van de kiezers" en de
verwezenlijking daarvan door de volksvertegenwoordiging. Zij beziet dit begrip dus in termen
van de congruentie tussen kiezers en gekozenen. Deze congruentie kan volgens de
Staatscommissie betrekking hebben op persoonskenmerken (leeftijd, geslacht,
opleidingsniveau) en op inhoudelijke standpunten. Deze laatste categorie - inhoudelijke
representatie - acht zij het zwaarst wegen. Deze houdt in ‘dat de politieke opvattingen van
kiezers in het parlementaire debat terugkeren, dat hun belangen effectief worden behartigd
en dat de uitkomsten van het democratisch proces aansluiten bij wat zij verwachten en
verlangen’. (zie noot 17) Zij vindt het problematisch dat er op polariserende onderwerpen als
integratie, immigratie en Europa verschil bestaat tussen de visies van Kamerleden en (vooral
lager opgeleide) kiezers. In deze opvatting van representatie is de volksvertegenwoordiger
‘woordvoerder’ en ‘spreekbuis’ van zijn kiezers en is de norm dat de opvattingen van
gekozenen zoveel mogelijk samenvallen met hun kiezers.
De vraag is hoe deze laatste opvatting van representatie - de volksvertegenwoordiger als
spreekbuis van een specifiek deel van het electoraat - zich verhoudt tot artikel 50 van de
Grondwet. Dat artikel bepaalt dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk
vertegenwoordigen. Kern van de heersende uitleg van deze bepaling is, dat de leden van het
parlement het algemeen belang moeten behartigen en op grond van hun visie op dat belang
tot besluitvorming moeten komen op basis van een eigen oordeel over wat voor de bevolking
als geheel noodzakelijk is. (zie noot 18)
Het aldus uitgelegde artikel 50 van de Grondwet hangt daarmee nauw samen met artikel 67,
derde lid, van de Grondwet dat bepaalt dat de leden van de Staten-Generaal "zonder last
stemmen". Dit brengt tot uitdrukking dat parlementsleden geen instructies kan worden
gegeven. Zij hebben een vrij mandaat en zijn daarmee zelfstandig in het bepalen van hun
stem. (zie noot 19)
De toelichting is op dit punt ambigu. Enerzijds stelt deze dat het erom gaat "dat zoveel
mogelijk verschillende geluiden kunnen worden gehoord om aan de hand daarvan te bepalen
hoe het algemeen belang het beste wordt gediend". (zie noot 20) Anderzijds stelt de
toelichting ook: "Een kandidaat kan zich door haar of zijn regionale afkomst of woonplaats
opwerpen als een soort ‘ambassadeur’ van de betreffende regio". (zie noot 21) Ook geldt "dat
individuele kandidaten zich kunnen presenteren als de mogelijke vertegenwoordiger van een
gebied, een dorp of een wijk of zich op een andere wijze kunnen onderscheiden met hun
persoonlijke profiel". (zie noot 22) Hiermee is onduidelijk of de regering de nadruk legt op het
dienen van het algemeen belang of vooral op het vertolken van specifieke (deel)belangen van

9

groepen kiezers.
Het is op zichzelf vanzelfsprekend dat volksvertegenwoordigers hun oordeelsvorming in
sterke mate zullen baseren op de visies en idealen van de partij namens welke zij in het
parlement zitten, en deze mede laten bepalen door de belangen van hun achterban en
kiezers. (zie noot 23) Dat is ook logisch met het oog op (her)verkiezingen. Tegelijkertijd mag
dat niet in de weg staan aan de in artikel 67, derde lid, van de Grondwet gewaarborgde
zelfstandigheid en verantwoordelijkheid om een eigen standpunt te bepalen, en dient dat niet
uit te monden in een louter optreden als spreekbuis van deelbelangen, waardoor het
(algemeen) belang van het gehele Nederlandse volk (artikel 50 van de Grondwet) uit het zicht
verdwijnt. Die zelfstandigheid en verantwoordelijkheid kan en moet regelmatig meebrengen
dat andere belangen voorrang krijgen, concessies gedaan worden en de belangen van de
achterban op het tweede plan komen, opdat consensus bereikt kan worden en
besluitvorming kan plaatsvinden. (zie noot 24)
ii. Oplossing voor een probleem?
De regering volgt de Staatscommissie niet alleen in de probleembeschrijving, maar neemt in
het onderhavige wetsvoorstel ook haar advies over: "De vernieuwing van het kiesstelsel is
vooral gelegen in het versterken van de persoonlijke en, tot op zekere hoogte, van de
regionale componenten, met als achterliggend motief het geven van meer keuzevrijheid aan
de kiezer opdat deze zich beter gerepresenteerd kan weten, wat mogelijk een positief effect
kan hebben op de 30% van de kiezers die zich slecht vertegenwoordigd voelen." (zie noot 25)
Daarbij valt op dat er slechts in beperkte mate alternatieven zijn betrokken bij de afweging
voor de voorgestelde vormgeving van het kiesstelsel. (zie noot 26)
De Staatscommissie legt hier een (causaal) verband tussen een ontevreden deel van de
kiezers dat zich niet vertegenwoordigd voelt en de beperkte keuzemogelijkheden in het
huidige kiesstelsel. Uit onderzoek blijkt evenwel dat ontevreden kiezers juist weinig gebruik
maken van de al bestaande mogelijkheden in het huidige kiesstelsel. Zij brengen bijvoorbeeld
relatief weinig voorkeurstemmen uit. (zie noot 27) Het is dan ook niet op voorhand te
verwachten dat lager opgeleide ontevreden kiezers van de nieuwe mogelijkheden wel
gebruik zullen maken.
Deze kanttekening bij de motivering van het voorstel is overigens ook te vinden in een
rapport dat in opdracht van het ministerie van BZK is opgesteld ten behoeve van dit
wetsvoorstel. De toelichting verwijst daar echter niet naar. (zie noot 28) Voor een goede
parlementaire behandeling en zorgvuldige besluitvorming acht de Afdeling het essentieel dat
een toelichting alle voors en tegens van een voorstel bevat. (zie noot 29)
Daarnaast is niet aannemelijk gemaakt dat dit wetsvoorstel zal leiden tot een situatie waarin
de genoemde ’30 procent’ zich beter vertegenwoordigd zal voelen. Er wordt gesteld dat er
geen politieke partij is die de door hen voorgestane standpunten - sociaal-economisch links
en conservatief/nationalistisch rechts op onderwerpen als immigratie en EU - in zich verenigt.
(zie noot 30) Hierbij wordt gewezen op een ‘niche’ in het partijenstelsel. (zie noot 31) Nog
daargelaten of dit ook daadwerkelijk zo is, heeft de voorgestelde wijziging echter geen
gevolgen voor de verhouding tussen partijen en kan daarmee voor dit veronderstelde
probleem geen oplossing bieden.
iii. Electorale onvrede (zie noot 32) is breder en wordt mogelijk versterkt
De Afdeling onderkent dat er onvrede is onder delen van het electoraat, ondanks de brede
steun voor de representatieve democratie. Voor een deel van hen is dat reden om niet te

10

gaan stemmen. De onvrede is op het eerste gezicht een vrij ongericht sentiment over ‘de
politiek’ in het algemeen. Deze electorale onvrede staat los van meer inhoudelijke onvrede
over het gevoerde beleid. Nader onderzoek wijst op een aantal meer concrete onderwerpen
waarover onvrede onder kiezers bestaat. (zie noot 33) Het gaat dan bijvoorbeeld om
parlementariërs die zich afsplitsen (of uit de partij worden gezet) maar wel hun zetel
behouden. Een andere bron van onvrede betreft de fragmentatie in de
volksvertegenwoordiging. Daarnaast zijn kiezers niet in staat directe invloed uit te oefenen op
de regeringsvorming (of collegevorming), bijvoorbeeld omdat een partij die veel stemmen
haalt hier in hun ogen onvoldoende bij wordt betrokken. Ook dit is een bron van electorale
onvrede.
Aan deze onderwerpen - ook genoemd in het eindrapport van de Staatscommissie (zie noot
34) - wordt in de toelichting geen aandacht geschonken. Andere bronnen van electorale
onvrede blijven onbesproken en kunnen door dit voorstel mogelijk juist tot meer onvrede
leiden.
Uit het Nationaal Kiezersonderzoek blijkt dat Nederlanders er in grote meerderheid
voorstander van zijn dat Tweede Kamerleden die uit hun fractie stappen, hun zetel
teruggeven aan de partij en niet in de Tweede Kamer blijven zitten. Ook de Staatscommissie
noteert dat "versplintering en afsplitsing een doorn in het oog van veel burgers" zijn. (zie noot
35) Juist het (gevoelde) persoonlijke mandaat van gekozen volksvertegenwoordigers kan er
echter toe leiden dat zij meer een eigen koers varen en zich in het uiterste geval losmaken
van de fractie met behoud van de zetel. Dit komt nu al voor, juist bij volksvertegenwoordigers
die met veel voorkeurstemmen zijn verkozen. Het wetsvoorstel zal dit persoonlijke element
verder versterken. Niet alleen in het licht van de genoemde electorale onvrede is het de
vraag of dit wenselijk is. Een verdere versnippering kan ook afbreuk doen aan de effectieve
vervulling van de grondwettelijke taken van de volksvertegenwoordiging.
Een andere bron van onvrede is dat kiezers slechts indirect invloed hebben op de
regeringsvorming. De vormgeving van het huidige Nederlandse representatieve stelsel zorgt
ervoor dat geen partij een absolute meerderheid van zetels behaalt. Ieder bestuur (regering,
college) zal tot stand moeten komen op basis van onderhandelingen tussen partijen, waarbij
compromissen onvermijdelijk zijn. Het hiervoor geschetste risico van verdere versplintering
raakt ook aan dit fenomeen. Kabinetten zullen nog moeizamer (want met nog meer partijen)
tot stand komen en daarbij zal van iedere deelnemende partij gevraagd worden (soms fors)
‘in te schikken’. Dit leidt ertoe dat partijen soms zoveel concessies doen dat zij zich
vervreemden van een deel van hun achterban. Dit is echter een onvermijdelijk gevolg van de
noodzakelijke coalitievorming in een stelsel van evenredige vertegenwoordiging en wordt
met het wetsvoorstel niet wezenlijk anders.
b. Versplintering volksvertegenwoordiging
Het wetsvoorstel strekt er toe de waarborgsom te verhogen die politieke partijen betalen bij
het registreren van de aanduiding van een politieke groepering en bij de indiening van de
kandidatenlijst. In de praktijk komt deze maatregel neer op bijna een verdubbeling van het
bedrag. Ook wordt een verhoging voorgesteld van het aantal ondersteuningsverklaringen
voor deelname aan de verkiezingen. Voor deelname aan de Tweede Kamerverkiezingen komt
het neer op een verhoging van 580 naar 1.200 verklaringen. Voor de Europese
Parlementsverkiezingen gaat het om een verhoging van 30 naar 1200. Bij gemeenteraden
gaat het om een verdubbeling. Beide maatregelen vormen samen een drempel voor partijen
om deel te nemen aan verkiezingen. Zo wil de regering lichtvaardige deelname te
ontmoedigen en tevens de versplintering tegen te gaan.

11

De Afdeling merkt op dat de verhoging van de drempels om deel te nemen aan verkiezingen
er mogelijk toe zal leiden dat minder nieuwe partijen deelnemen. Dat minder partijen
deelnemen aan de verkiezingen betekent echter nog niet dat ook minder partijen een zetel in
een vertegenwoordigende orgaan verkrijgen. Indien het de regering daadwerkelijk de
versplintering zou willen tegengaan zou zij de diverse mogelijkheden daartoe in de toelichting
moeten verkennen. Dit laatste is echter niet gebeurd. Dit wringt te meer nu hetzelfde
wetsvoorstel met de introductie van de lijst- en kandidaatsstemmen het risico op
fragmentatie juist vergroot.
c. Conclusie
De Afdeling concludeert dat de analyse van beide problemen - gebrekkige representatie en
versplintering in de volksvertegenwoordiging - ernstig tekortschiet. Zo worden problemen
slechts aangestipt zonder deze nader uit te diepen. Niet wordt gemotiveerd dat de
genoemde problemen zich in zodanige mate voordoen dat een stelselwijziging
gerechtvaardigd is.
Daar komt bij dat het voorstel en de daarbij behorende toelichting van een andere
interpretatie van artikel 50 van de Grondwet dan de heersende lijkt uit te gaan. Hoewel dit
naar de letterlijke tekst genomen toelaatbaar is, ligt deze interpretatie niet voor de hand.
Bovendien ontbreekt een zorgvuldige analyse en bespreking van alternatieven en is niet
aangetoond dat het voorstel een oplossing voor de genoemde problemen zou bieden. Dit
wringt temeer nu het voorstel diverse in de hierna behandelde punten geschetste risico’s in
zich bergt die de electorale onvrede juist zouden kunnen vergroten.
Nu niet is aangetoond dat het voorstel steunt op een gedegen probleemanalyse en gelet op
de risico’s die het met zich brengt, adviseert de Afdeling van het voorstel af te zien.
4. Gevolgen voor de kiezer
Uit de Grondwet vloeit, zoals gezegd, voort dat het Nederlandse kiesstelsel gebaseerd is op
een (vrijwel) zuivere evenredigheid: het aandeel kiezers vertaalt zich in een gelijk aandeel
zetels. (zie noot 36) Dit beginsel kan op veel steun rekenen onder de bevolking. Het betekent
immers dat ook minderheidsstandpunten een stem kunnen krijgen in de
vertegenwoordigende organen. Ook de regering onderstreept dat zij met dit voorstel het
beginsel van evenredigheid ongemoeid wil laten. (zie noot 37) Onderdeel van evenredigheid
is echter ook dat de stem van iedere kiezer even zwaar meeweegt, zoals uitgedrukt in artikel
4 van de Grondwet. Daarnaast is een vereiste van een kiesstelsel dat het voor de kiezer bij
het uitbrengen van zijn stem zo inzichtelijk mogelijk is hoe deze zal meewegen in de
samenstelling van de volksvertegenwoordiging. De Afdeling merkt hierover het volgende op.
a. Invloed lijststem ten opzichte van kandidaatsstem
Het voorstel biedt kiezers een keuze waarvan ze de gevolgen mogelijk niet kunnen voorzien.
Als kiezers (nog steeds) uit gewoonte op de lijsttrekker of op de hoogst geplaatste vrouw
stemmen (kandidaatsstem) dan zal het overschot niet noodzakelijkerwijs naar de hoger
geplaatsten op de lijst gaan. Deze stemmen tellen immers mee voor het percentage
kandidaatsstemmen, terwijl de lijsttrekker veelal via de lijststemmen benoemd zal worden.
Hetzelfde geldt ingeval er 1 kandidaat is die erg veel stemmen trekt, zoals bijvoorbeeld de
eerste vrouw, een buitengewoon populaire nummer 2 of een lijstduwer. Andersom raken de
kiezers die juist een voorkeur voor de lijst hebben (en voor de daarin opgenomen volgorde)
invloed kwijt. Een stem op een kandidaat heeft namelijk (in het voorstel) automatisch het
effect van een stem tegen de lijstvolgorde. Dit leidt ertoe dat er een verschil ontstaat in het
stemgewicht tussen een kiezer die een lijststem uitbrengt en een kiezer die een

12

kandidaatsstem uitbrengt.
Ter verduidelijking het volgende voorbeeld. Er zijn 50.000 stemmen nodig voor een zetel. De
partij haalt in totaal 200.000 stemmen. De partij krijgt 4 zetels. 75% van de kiezers (150.000
stemmers) brengt een lijststem uit. De kiezers die een kandidaatsstem uitbrengen (50.000
stemmers), stemmen vooral op de lijsttrekker en de eerste vrouw. Drie zetels gaan via de
lijst, de vierde via de kandidaatsstemmen.

kandidaatsstemmen

Welke zetel

Kandidaat 1

28.000

Lijstzetel 1

Kandidaat 2 (vrouw)

18.000

Lijstzetel 2

Kandidaat 3

3000

Lijstzetel 3

Kandidaat 4

170

Kandidaat 5

40

Kandidaat 6

60

Kandidaat 7

560

Kandidaat 8

110

Kandidaat 9

50

Kandidaat 10

10

Kandidaatszetel 1

In dit geval leidt het voorgestelde stelsel ertoe dat omdat de kandidaatsstemmen met name
aan de bovenkant van de lijst zijn uitgebracht, kandidaat 7 met heel weinig stemmen (560) de
zetel krijgt ten koste van kandidaat 4. Dit terwijl de 150.000 kiezers die op de lijst hebben
gestemd en dus de volgorde daarvan onderschrijven, hebben aangegeven kandidaat 4 te
prefereren boven kandidaat 5, 6, 7, etc. De kandidaatsstemmen hebben daarmee een
onevenredige invloed. De toelichting gaat hier niet op in.
b. Lijstduwers
De toelichting gaat ook niet in op de effecten van het stelsel bij het gebruik van lijstduwers.
Zij zijn ‘stemmentrekkers’ van wie op voorhand duidelijk is dat zij niet een zetel zullen
innemen. Hun stemmen gaan ten koste van de lijstvolgorde en komen ten goede aan
(andere) kandidaten met relatief meer stemmen dan anderen op de lijst, maar dit hoeft geen

13

substantieel aantal te zijn.
c. Doorwerking na de eerste toelating
Bij de eerste toelating van leden tot de volksvertegenwoordiging wordt het onderscheid
gehanteerd tussen de kandidaten die gekozen zijn op grond van de lijststem en de
kandidaten die zijn gekozen op basis van kandidaatstelling. Daarna telt voor de vervulling van
later openvallende vacatures uitsluitend het aantal uitgebrachte stemmen per kandidaat. Dit
betekent dat het, ook in een geval waarbij bijna alle kiezers een lijststem hebben uitgebracht,
kan gebeuren dat bij een vacature niet de eerstvolgende kandidaat op grond van de
oorspronkelijke lijst wordt benoemd, maar een lager geplaatste kandidaat die slechts een
gering aantal kandidaatsstemmen heeft gekregen (al is dat meer dan de hoger geplaatste).
Dit geldt bovendien voor openvallende zetels van kandidaten die op grond van de lijststem
zijn gekozen. Ook in dit geval is, zoals hiervoor al aan de orde kwam, de vraag of hiermee de
kiezers die een kandidaatsstem uitbrengen niet een te groot gewicht krijgen bij het bepalen
van de vervulling van zetels.
d. Conclusie
De Afdeling constateert dat het voorstel op een aantal punten leidt tot een verschil in
behandeling en daarmee weging van een lijststem ten opzichte van een kandidaatsstem.
Deze laatste weegt zowel bij de eerste toelating als bij de latere vervulling van vacatures
zwaarder mee dan de lijststem bij de vraag welke kandidaat wordt toegelaten. Daarmee staat
het voorgestelde stelsel op gespannen voet het beginsel van gelijk gewicht van iedere stem,
dat voortvloeit uit artikel 4 van de Grondwet. De toelichting gaat hier niet op in. Bovendien
bestaat het risico dat kiezers niet kunnen overzien hoe hun stem doorwerkt bij de
zetelverdeling.
Vanwege deze spanning met artikel 4 van de Grondwet en het genoemde risico dat kiezers
niet zullen begrijpen hoe hun stem doorwerkt bij de toewijzing van zetels adviseert de
Afdeling van het voorstel af te zien.
5. Gevolgen voor de werking van het parlementair stelsel
a. Aantasting functioneren parlement
Zoals hiervoor is uiteengezet, staat het functioneren van het parlement onder druk.
Kamerleden komen, gemiddeld genomen, onvoldoende toe aan controle en wetgeving. Het
wetsvoorstel bergt een reëel risico in zich dat dit functioneren nog verder wordt aangetast.
De Afdeling wijst op het gevaar van een zichzelf versterkend effect dat een minder
presterend parlement op (nog) minder waardering kan rekenen en de onvrede bij bepaalde
groepen burgers nog verder zal vergroten. Van belang daarbij is dat instituties hun legitimiteit
niet alleen ontlenen aan het feit zij een mandaat van de bevolking hebben gekregen
(zogenoemde inputlegitimiteit), maar ook aan de mate waarin zij hun taken naar behoren
vervullen en slagvaardig zijn (outputlegitimiteit). In een democratische rechtsstaat zijn beide
bronnen van legitimiteit - input en output - cruciaal voor het vertrouwen in instituties en voor
het draagvlak van het beleid dat zij voorstaan. (zie noot 38)
De Afdeling wijst in het bijzonder op de volgende risico’s die verbonden zijn aan het
wetsvoorstel en die het parlementaire functioneren kunnen aantasten.
i. Versplintering
Het voorstel zal ertoe leiden dat een verkiezingsstrijd tussen kandidaten van dezelfde partij
wordt gestimuleerd in plaats van tussen (kandidaten van) verschillende partijen. Sterkere
individuele profilering tijdens verkiezingen en een eigen koers van kandidaten die dankzij

14

kandidaatsstemmen daarna een zetel bemachtigen, kan de stabiliteit binnen een partij (en
daarmee de fractiecohesie) schaden. (zie noot 39) In het uiterste geval zullen gekozenen met
een (gevoeld) persoonlijk mandaat zich afsplitsen van de fractie met behoud van hun zetel.
Voor het goed uitvoeren van de controle en de wetgevingstaken heeft iedere fractie
afzonderlijk - en daarmee het parlement als geheel - in de huidige situatie reeds onvoldoende
menskracht waardoor een parlementariër een zeer breed takenpakket heeft. Verdere
versplintering door afsplitsing na verkiezingen zal deze situatie verergeren.
ii. Minder vakspecialisten
Nu meer kandidaten met een persoonlijk profiel kans op een zetel maken, kan dit ten koste
gaan van het aantal specialisten of kandidaten met een publicitair minder aansprekende
portefeuille. Bij de samenstelling van de lijst zullen partijen doorgaans een fractie voor ogen
hebben met een bepaald evenwicht naar geslacht, herkomst, specifieke kennis of
achtergrond en parlementaire ervaring. Gegeven de grote omloopsnelheid (gemiddeld korte
zittingsduur) van Kamerleden, is dergelijke ervaring steeds belangrijker. De invloed van de
partij om met het oog hierop een evenwichtige fractie samen te stellen wordt doorkruist door
dit voorstel. (zie noot 40)
Het is bovendien denkbaar dat van het nieuwe stelsel nog een versterkend effect uitgaat.
Politieke partijen kunnen zich genoodzaakt voelen de lijst vooral zo samenstellen dat
aansprekende en zich goed profilerende kandidaten een plaats krijgen. De vraag is dan
hoeveel ruimte er nog is op de lijst voor kandidaten die inhoudelijk hun parlementaire taken
goed vervullen, daarbij een belangrijke bijdrage leveren aan de kwaliteit van het parlementair
werk waaronder de kwaliteit van wetgeving, maar minder tot de verbeelding spreken in hun
openbaar optreden.
b. Gevolgen voor politieke partijen
Het wetsvoorstel heeft als gevolg dat politieke partijen minder invloed hebben op de
samenstelling van de fracties. Hoewel zij nog steeds bepalen wie er op de lijst komt, is het
gewicht van de kandidaatsstemmen zodanig dat de lijstvolgorde waarschijnlijk vaker wordt
doorbroken. Zoals eerder geconstateerd zijn politieke partijen, ondanks alle kritiek, nog
steeds onontbeerlijk voor het goed functioneren van de democratie. (zie noot 41) Dit geldt
zowel bij de verkiezingen als voor het op democratisch gelegitimeerde wijze besturen van het
land, provincie of gemeente.
De rol en positie van politieke partijen wordt met dit voorstel aangetast doordat de
lijstvolgorde minder leidend wordt bij de vraag wie van de kandidaten een zetel krijgt. De
vraag is welke rol de regering voor partijen ziet weggelegd en welke balans zij ziet tussen
kiezersdemocratie en partijendemocratie. De Afdeling mist een visie van de regering op de
rol van de politieke partijen in de parlementaire democratie. In reactie op het voorstel van het
Burgerforum Kiesstelsel achtte de toenmalige regering het van belang de verbinding tussen
politieke partijen en de samenleving te versterken. (zie noot 42)
c. Conclusie
Bij elkaar genomen kan in zowel kwantitatief als kwalitatief opzicht een tekort ontstaan bij het
uitoefenen van de parlementaire kerntaken. Dit is zorgwekkend, nu deze taken in de huidige
situatie al onder druk staan. Daarnaast kan aantasting van het functioneren van de
volksvertegenwoordiging juist leiden tot vergroting van de electorale onvrede en daarmee de
beoogde toegevoegde waarde van het voorstel teniet doen. Voorts ontbreekt een visie op de
gevolgen van het voorstel op de positie van politieke partijen. Gelet op hun vooralsnog
onvervangbare rol en betekenis voor het functioneren van de parlementaire democratie moet

15

gemotiveerd worden waarom de voorgestelde vermindering van hun invloed op de
samenstelling van de fractie wenselijk zou zijn.
De Afdeling adviseert, ook vanwege de nadelen die dit stelsel heeft voor het functioneren
van het parlement en de positie van de politieke partijen, van het voorstel af te zien.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op.
6. Financiering politieke partijen en kandidaten
De regering verwacht dat meer individuele kandidaten campagne zullen voeren om hun kans
te vergroten te worden verkozen. (zie noot 43) Dit zal in haar optiek leiden tot een sterkere
binding tussen kiezers en gekozenen. Indien deze band te nauw wordt, bestaat evenwel het
risico van cliëntelisme: een volksvertegenwoordiger dient dan minder het algemeen belang
en vooral het belang van burgers (of bedrijven) van wie hij electorale steun ontvangt.
Dergelijke steun kan plaatsvinden in de vorm van kandidaatsstemmen als bedoeld in dit
voorstel, maar ook in de vorm van financiële ondersteuning voor de persoonlijke campagne
van een kandidaat.
In de consultatie adviseerde de Kiesraad om regels te stellen voor de financiering van
individuele campagnes, los van hetgeen reeds geregeld is in de Wet financiering politieke
partijen (Wfpp). Ook de staatscommissie wees op de samenhang tussen de voorgestelde
wijziging van het kiesstelsel en het aanpassen van de regels over financiering van partijen en
campagnes. (zie noot 44) De regering kiest er echter voor om dergelijke financiering voor
rekening en verantwoording van de betreffende politiek partijen te laten lopen, om (niet nader
gespecificeerde) inhoudelijke redenen en om redenen van uitvoerbaarheid en inzichtelijkheid.
(zie noot 45)
De Afdeling wijst er op dat de Wfpp een beperkt bereik heeft en niet geldt voor lokale
partijen, en niet voor kandidaten die zelf in hun financiering voorzien. (zie noot 46) Juist met
het oog op het risico van een te nauwe band tussen kandidaten en bepaalde
belanghebbenden en het ook door de Kiesraad genoemde gevaar van cliëntelisme, acht de
Afdeling transparantie geboden. Nu het wetsvoorstel zich uitstrekt tot alle directe
verkiezingen, ook op lokaal niveau, zou de regulering van de financiering van individuele
campagnes en die van lokale partijen gelijke tred moeten houden.
De Afdeling adviseert een eventueel toekomstig voorstel van deze strekking niet in te dienen
zonder bijbehorende aanvullende regels over financiering van lokale partijen en individuele
campagnes.
7. Invoering op decentraal niveau
Voorgesteld wordt het nieuwe kiesstelsel voor alle directe verkiezingen toe te passen. Het
zal dan gelden bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer, het Europees Parlement,
provinciale staten, gemeenteraden, algemeen besturen van de waterschappen, eilandsraden
en kiescolleges voor de Eerste Kamer. De regering motiveert deze keuze voor uniformiteit
vanuit de gedachte dat het stelsel voor de burger begrijpelijk en toegankelijk moet zijn.
Verder acht de regering de meerwaarde van het voorstel van toepassing op alle verkiezingen.
(zie noot 47)
De Afdeling onderkent het belang van een kiesstelsel dat begrijpelijk en kenbaar is voor
mensen. De stelling dat dit wetsvoorstel voor alle niveaus meerwaarde heeft, wordt evenwel
niet gemotiveerd. De toelichting gaat slechts beperkt in op andere verkiezingen dan die voor
de Tweede Kamer. De adviezen van de Staatscommissie en eerder het Burgerforum hadden

16

alleen betrekking op de Tweede Kamerverkiezingen.
Uit de toelichting blijkt niet of nader is onderzocht in hoeverre de veronderstelde problemen
op landelijk niveau (zie punt III) ook gelden voor de andere bestuurslagen. Zo is het
bijvoorbeeld de vraag of in kleinere gemeenten de band tussen kiezer en gekozene moet
worden versterkt. In betrekkelijk kleine gemeenschappen kan deze band ook juist te nauw
worden. Ook de vraag in hoeverre versnippering overal problematisch is, wordt niet
beantwoord. Ten slotte ontbreekt een doorrekening van de effecten van het voorstel voor
kleinere volksvertegenwoordigingen. In dit verband is onder meer relevant dat het aandeel
voorkeursstemmen bij sommige decentrale verkiezingen significant afwijkt (veel hoger is) ten
opzichte van dat bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer.
De Afdeling constateert dat de regering voorstelt het kiesstelsel te wijzigen voor alle
verkiezingen zonder dat duidelijk is in hoeverre problemen op landelijk niveau ook decentraal
spelen. Evenmin is bezien wat de gevolgen zullen zijn voor de diverse bestuurslagen. Nader
onderzoek naar zowel de problemen als doordenking van de voor- en nadelen van het
voorstel is noodzakelijk voor een zorgvuldige besluitvorming. Problematisch in dit verband is
dat het ministerie van BZK de koepelorganisaties niet heeft betrokken bij de totstandkoming
van het wetsvoorstel. (zie noot 48)
De Afdeling adviseert alvorens wordt overgegaan tot aanpassing van het kiesstelsel voor
decentrale overheden via een gedegen probleemanalyse aan te tonen dat hiertoe noodzaak
bestaat en tevens te onderzoeken wat de gevolgen van zo’n voorstel zijn voor decentrale
overheden.
8. Gevolgen voor de BES-eilanden
a. Toepassing bij eilandraadsverkiezingen
Zoals hiervoor is vermeld, is vanwege de gewenste uniformiteit van het stelstel het voorstel
ook van toepassing op de verkiezingen voor de eilandraden. In reactie op het voorstel hebben
de openbare lichamen van de eilanden echter geadviseerd de wetswijziging niet op de
eilanden in te voeren. Zij zien niet in dat de geschetste problematiek ook op hen van
toepassing is en vrezen dat het voorstel meer problemen veroorzaakt dan dat het oplost.
Hierbij wordt tevens overwogen dat het huidige kiesstelsel pas sinds 2010 in de openbare
lichamen wordt toegepast en nu al, relatief kort hierna, een nieuw stelsel wordt voorgesteld.
(zie noot 49) De regering houdt niettemin vast aan de nagestreefde uniforme toepassing, ook
in Caribisch Nederland.
De Afdeling wijst erop dat de openbare lichamen thans geconfronteerd worden met een
ingrijpende wijziging op grond van een probleemanalyse die niet op hen van toepassing is. De
twee genoemde problemen in de toelichting - de band tussen kiezer en gekozene en
versnippering van de volksvertegenwoordiging - lijken zich niet voor te doen in de
kleinschalige gemeenschappen van Caribisch Nederland. Daarmee vervalt de inhoudelijke
motivering onder het voorstel om het stelsel ook daar toe te passen.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel niet in te voeren voor de eilandraadsverkiezingen in
Caribisch Nederland.
b. Afschaffing kieskringen en ondersteuningsverklaringen
Het voorstel schaft de kieskringen af en regelt met betrekking tot de
ondersteuningsverklaringen dat deze voortaan in heel Nederland mogen worden verzameld.
De Afdeling wijst erop dat dit met name voor Caribisch Nederland een aanvullend risico met
zich brengt. Op dit moment zijn de BES-eilanden gezamenlijk één kieskring. Een partij die

17

met één landelijke lijst in alle kieskringen wil meedoen, moet daarom ook ministens 10
ondersteuningsverklaringen verzamelen van kiesgerechtigden op de BES-eilanden. De
voorgestelde afschaffing van de kieskringen voor de Tweede Kamerverkiezingen betekent
dat dit niet langer nodig is. Dit zal (nieuwe) politieke partijen nog minder dan nu het geval is
stimuleren om ook op de eilanden een partijorganisatie in te stellen die vervolgens ook daar
campagne voert voor de Tweede Kamerverkiezingen. Gevolg kan zijn dat de eilanden nog
minder in beeld zijn in ‘politiek Den Haag’ en dat de kennis van kiezers daar over de partijen
die meedoen aan de verkiezingen nog kleiner wordt. Het is niet duidelijk hoe dit bijdraagt aan
de beoogde ‘sterkere binding’ tussen de kiezers op de eilanden en de gekozenen in de
Tweede Kamer. (zie noot 50)
De Afdeling wijst erop dat ook zonder kieskringen bepaald zou kunnen worden dat
ondersteuningsverklaringen landelijk gespreid moeten worden verzameld. Hierbij zou
bijvoorbeeld kunnen worden aangesloten bij de provincies. In dat geval kan ook geregeld
worden dat ook op de BES-eilanden ondersteuningsverklaringen moeten worden verzameld
indien een partij met één landelijke lijst wil meedoen.
De Afdeling adviseert bij nieuwe voorstellen tot wijziging van de Kieswet te bezien op welke
wijze gestimuleerd wordt dat politieke partijen ook zichtbaar zijn in Caribisch Nederland.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft ernstige bezwaren tegen het voorstel en
adviseert het niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen.
De vice-president van de Raad van State

Voetnoten
(1) Artikel P 15 wetsvoorstel.
(2) Toelichting, paragraaf 4.1.
(3) ‘Lage drempels, hoge dijken/democratie en rechtsstaat in balans’, Eindrapport van de
Staatscommissie parlementair stelsel, Amsterdam, 2018.
(4) Het kabinet nam het advies van het Burgerforum niet over op grond van argumenten die
hierna aan de orde zullen komen (Kamerstukken II 2007/08, 30184, nr. 20, p.4-6).
(5) Toelichting, paragraaf 4.7 ‘toepasbaarheid voor alle verkiezingen’.
(6) Zie bijvoorbeeld M. Albrecht (1960), ‘De invloed van het kiesstelsel op de samenstelling
van de volksvertegenwoordiging en op de vorming van de regering’, M. Gallagher en P.
Mitchell (2008), ‘The politics of electoral systems’ en D. Rae (1967), ‘The political
consequences of electoral laws’.
(7) T. van der Meer (2017), ‘Niet de kiezer is gek’, Amsterdam, p. 14-15.
(8) Zie bijvoorbeeld V. Gueorguieva en R. Simon (2009), ‘Voting and elections the world over’,
K. Lundell (2010), ‘The origin of electoral systems in the post-war era’, A. Lijphart (1994),
‘Electoral systems and party systems’, A. McLaren Carstairs (1980), ‘A short history of
electoral systems in western Europe’.
(9) Bijvoorbeeld de wijziging van de voorkeurdrempel en het schrappen van de mogelijkheid
van groeperingen om lijstencombinaties aan te gaan.
(10) R. Koole en G. Voerman, ‘De partijorganisatie in ‘de eeuw van de massa’, in: R.
Andeweg en M. Leyenaar (2018), ‘Alle stemmen tellen!’, p. 115; J. Thomassen, C. van Ham
en R. Andeweg (2014), ‘De wankele democratie’, p. 45.
(11) Lijphart wees op dit gevaar van instabiliteit van de karteldemocratie. Door de ontzuiling is
er een homogenere politieke cultuur ontstaan en minder politieke strijdpunten maar is
tegelijkertijd de samenwerking tussen de politieke elites gebleven. Door een gebrek aan

18

oppositie en openbaarheid enerzijds en een verminderde aansluiting van groepen burgers
door de ontzuiling anderzijds wordt het risico op maatschappelijke onvrede en politieke
instabiliteit groter. A. Lijphart, a.w., p. 206-207.
(12) Zie bijvoorbeeld R. Koole (2019), ‘Het is de schuld van de partij! Politieke partijen in een
onvolmaakte democratie’, p. 9.
(13) Zie Investico, ‘Wat geeft de medewetgever om de wetten? Resultaten data-onderzoek
medewetgevende taak Tweede Kamer’, maart 2021,
https://files.platform-investico.nl/app/uploads/2021/03/10112536/Cijfers-enverantwoording.pdf.
(14) Toelichting, paragraaf 3.1 ‘Aanbeveling voor een ander kiesstelsel’.
(15) Zie het advies van de Afdeling advisering over het initiatiefvoorstel van Wet correctief
referendum, Kamerstukken II 2019/20, 35129, nr. 4, p. 8-10. Zie ook: E.Y. van Vugt (2019),
‘Versterking van de democratie: parlementaire vertegenwoordiging volgens de
Staatscommissie’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2019, nr. 2, en A. Kok (2020) ‘Naar
een volksdemocratie? Het rammelende representatie-concept van de commissie-Remkes’,
De Hofvijver, jaargang 10, nr. 108.
(16) Toelichting, paragraaf 4.4, ‘Vertegenwoordiging van alle Nederlanders’.
(17) Eindrapport 2018, p. 135-136.
(18) Zie voor de ontwikkelingen in de interpretatie van artikel 50 Grondwet E.Y. van Vugt, De
Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk, Den Haag: Boom
juridisch 2021.
(19) Zie ook: P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling (2017), Het Nederlandse parlement,
12e druk, Deventer: Wolters Kluwer 2017, p. 7-11.
(20) Toelichting, paragraaf 4.4 (‘Vertegenwoordiging van alle Nederlanders’).
(21) Toelichting, paragraaf 4.1 (‘Verbetering relatie kiezer-gekozene’).
(22) Toelichting, paragraaf 3.3 (‘Afweging leidt tot keuze voor kandidaats- of lijststemstelsel’).
(23) Kamerstukken II 2019/20, 35129, nr. 4, p. 9.
(24) Kamerstukken II 2019/20, 35129, nr. 4, p. 10.
(25) Staatscommissie, p. 110.
(26) Toelichting, bijlage.
(27) H. van der Kolk (2019), ‘Wat zijn de verwachte effecten van de invoering van een
kiesstelsel met een lijststem in Nederland?’, Onderzoek in opdracht van het Ministerie van
BZK, juni 2019, p. 20.
(28) H. van der Kolk (2019), ‘Wat zijn de verwachte effecten van de invoering van een
kiesstelsel met een lijststem in Nederland?’, Onderzoek in opdracht van het Ministerie van
BZK, juni 2019.
(29) Zie ook de Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzingen 2.3 en 2.9.
(30) J. Thomassen, C. van Ham en R. Andeweg (2014), ‘De wankele democratie’, p. 62-63.
(31) Nationaal Kiezersonderzoek 2017, p. 83-84.
(32) De Afdeling wijst erop dat electorale onvrede een onderdeel is van de bredere onvrede
in maatschappelijke zin. Er zijn allerlei vormen van maatschappelijke onvrede die zich
vervolgens (deels en meer als afgeleide) tegen de politiek richten. Zie bijvoorbeeld Bas Heijne
(2016), ‘Onbehagen. Nieuw licht op de beschaafde mens’, Ambo/Anthos Amsterdam, Kim
Putters (2019), ‘Veenbrand. Smeulende kwesties in de welvarende samenleving’,
Prometheus Amsterdam en Denkwerk (2019), ‘Onrust in voorspoed. Hoe een stabiele
samenleving vraagt om grip en inbedding’, www.denkwerk.online.
(33) Nationaal Kiezersonderzoek 2017, p. 91-93.
(34) Staatscommissie, p. 103-124.
(35) Staatscommissie, p. 105.

19

(36) Artikel 53 van de Grondwet.
(37) Toelichting, paragraaf 4.2 ‘Evenredige vertegenwoordiging’.
(38) J. Thomassen, C. van Ham en R. Andeweg (2014), ‘De wankele democratie’, p. 149-150
en 175-176. Zie ook F.W. Scharpf (1999) ‘Governing in Europe: Effective and Democratic?’,
Oxford: Oxford University Press.
(39) Zie ook G. Voerman (2019), ‘Tekortschietende representatie? Over politieke partijen.’ In
A. W. Heringa, & J. Schinkelshoek (red.), Groot onderhoud of kruimelwerk: Ongevraagd
commentaar op de aanbevelingen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel. Boom
Juridische uitgevers, p. 77. Dergelijke zorgen had de regering destijds ook in reactie op het
Burgerforum Kiesstelsel, zie Kamerstukken II 2007/08, 30184, nr. 20, p.4-6.
(40) Zie ook R.J.B. Schutgens en J.J.J. Sillen (2019) ‘Lage drempels, hoge dijken. Democratie
en rechtsstaat in balans. Een bespreking van de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport
van de Staatscommissie parlementair stelsel’, in: Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 2019-3, p.
121 en Voerman (2019) ‘Tekortschietende representatie? Over politieke partijen.’, p. 78.
(41) Zie bijvoorbeeld G. Voerman (2004). ‘De politieke partij tussen staat en maatschappij’, in:
J. W. M. Engels, & M. Nap (red.), De ontwikkeling en toekomst van de vertegenwoordigende
democratie. Publicaties van de Staatsrechtkring - staatsrechtsconferenties; Vol. 8. Kluwer, p.
37-60.
(42) Kamerstukken II 2007/08, 30184, nr. 20, p. 5.
(43) Toelichting, paragraaf 11 ‘Advies en consultatie’.
(44) Staatscommissie, p. 116.
(45) Toelichting, paragraaf 11 ‘Advies en consultatie’.
(46) Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 26 augustus
2020 over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet financiering politieke partijen in
verband met de evaluatie van deze wet (Evaluatiewet Wfpp), W04.20.0035/1, p. 9-10.
(47) Toelichting, paragraaf 4.7 ‘toepasbaarheid voor alle verkiezingen’.
(48) Dit blijkt uit de consultatiereacties van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, de
Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van
Waterschappen.
(49) Toelichting, paragraaf 11 ‘Advies en consultatie’.
(50) Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 30 januari 2020
over het voorstel van wet tot wijziging van de Kieswet in verband met de aanpassing van de
procedure voor de vaststelling van verkiezingsuitslagen alsmede regeling van enkele andere
onderwerpen in die wet, de Waterschapswet, de Mediawet 2008 en de Mediawet BES (Wet
nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen) (W04.19.0348/1), punt 4.

20