Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

34 985

Wijziging van de Omgevingswet en enkele
andere wetten in verband met de overgang van
de Wet natuurbescherming naar de
Omgevingswet (Aanvullingswet natuur
Omgevingswet)

Nr. 53

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 17 december 2019
De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft een
aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit over de brief van 6 september 2019
inzake het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet (Kamerstuk
34 985, nr. 51) en over de brief van 2 oktober 2019 inzake het Advies
Integrale adviescommissie Omgevingswet over ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet (Kamerstuk 34 985, nr. 52).
De vragen en opmerkingen zijn op 11 oktober 2019 aan de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voorgelegd. Bij brief van
26 november 2019 zijn de vragen beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Kuiken
Adjunct-griffier van de commissie,
Goorden

kst-34985-53
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

1

Vragen en Antwoorden
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van 11 oktober
2019 van de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
over het ontwerp van het besluit tot wijziging van het Besluit activiteiten
leefomgeving (Bal), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het
Omgevingsbesluit (Ob) in verband met de overgang van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet. Hierbij beantwoord ik, mede namens
de Minister voor Milieu en Wonen, de door de verschillende leden
gestelde vragen. Hierbij houd ik de volgorde en indeling van het verslag
aan. De vragen heb ik genummerd met het oog op de toegankelijkheid en
leesbaarheid. Over enkele onderwerpen zijn in het verslag op verschillende plaatsen vragen van gelijke strekking gesteld. Om doublures in de
beantwoording te voorkomen verwijs ik waar dat aan de orde is in mijn
antwoorden naar eerdere antwoorden in het verslag.
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het ontwerpAanvullingsbesluit natuur Omgevingswet. Deze leden delen de mening
van de Minister dat het ontwerpbesluit voorziet in de behoefte om de weten regelgeving rondom natuurbescherming onder te brengen in het
nieuwe stelsel van de Omgevingswet. Daarnaast heeft het ontwerpbesluit
als wenselijk gevolg dat gemeenten en provincies meer verantwoordelijkheid krijgen voor de fysieke leefomgeving. Zij hebben nog wel enkele
vragen.
1. In de Nota van toelichting bij het ontwerpbesluit wordt vermeld dat een
omgevingsvergunning voor een jachtgeweeractiviteit beperkt wordt tot
degenen die zelf beschikken over een jachtveld. Dit vereiste is niet
opgenomen in het ontwerpbesluit, dat ook spreekt van de mogelijkheid
tot het verlenen van een omgevingsvergunning wanneer een jachthouder
toestemming heeft van een jachtveldhouder. Kan de Minister dit verschil
nader verklaren?
Op grond van het voorgestelde artikel 8.74q, eerste lid, aanhef in
samenhang met onderdeel c, van het Bal wordt een omgevingsvergunning voor een jachtgeweeractiviteit alleen verleend als de aanvrager
jachthouder is van een jachtveld dat aan de eisen voldoet en lid is van de
wildbeheereenheid waarbinnen zijn jachtveld ligt, of als de aanvrager
toestemming heeft van een jachthouder die over een dergelijk jachtveld
beschikt en aan de lidmaatschapseis voldoet. In de passage uit de
ontwerp-nota van toelichting, waaraan de leden van de VVD-fractie in hun
vraag refereren, wordt de tweede hiervoor beschreven mogelijkheid ten
onrechte niet genoemd. Dit zal worden hersteld.
2. Ten aanzien van het onderscheid tussen beheerplan en omgevingsplan
op grond van de Omgevingswet in het kader van de Natura 2000gebieden, vragen de leden van de VVD-fractie de Minister om verduidelijking. Kan de Minister toelichten hoe de functie van het beheerplan voor
een Natura 2000-gebied in een ontwerpbesluit zich verhoudt tot een
gemeentelijk omgevingsplan? Biedt een vrijstelling van de vergunningsverplichting in het beheerplan voor een Natura 2000-gebied voldoende
juridische grond om economische activiteiten te ontplooien?
Tussen het beheerplan voor een Natura 2000-gebied en het
omgevingsplan bestaat geen directe juridische relatie. Het beheerplan is
een specifiek programma met maatregelen gericht op het realiseren van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

2

de doelstellingen in een Natura 2000-gebied.1 Het omgevingsplan deelt de
functies toe aan locaties voor het gehele gemeentelijke grondgebied en
kan regels over activiteiten stellen met het oog op de doelen van de wet
en bevat de juridisch bindende regels op gemeentelijk niveau.2 Het
omgevingsplan mag het realiseren van de doelstellingen van het Natura
2000-gebied niet hinderen: het omgevingsplan mag alleen worden
vastgesteld als uit een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde
lid, van de Habitatrichtlijn zonder redelijke wetenschappelijke twijfel is
vast komen te staan dat door de verwezenlijking daarvan de doelstellingen van het Natura 2000-gebied niet in gevaar komen.3 Het
omgevingsplan mag verder ook niet in strijd komen met «hogere»
regelgeving, dus regelgeving van het Rijk of van de provincies.
Een bijzonderheid van de programma’s op het natuurdomein is dat zij
kunnen voorzien in een vrijstelling van de omgevingsvergunningplicht
voor bepaalde Natura 2000-activiteiten of flora- en fauna-activiteiten.4 Dat
geldt ook voor beheerplannen voor Natura 2000-gebieden. Zo kunnen op
grond van artikel 11.18 van het Bal, zoals voorzien in het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet, in een programma zoals een beheerplan
vergunningvrije Natura 2000-activiteiten worden aangewezen.5 Voor de
aangewezen activiteiten geldt niet de verplichting om een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit aan te vragen van artikel 5.1,
eerste lid, van de Omgevingswet. De aanwijzing van vergunningvrije
activiteiten in het beheerplan kan alleen als – kort gezegd – uit de
ecologische toets van die activiteiten is gebleken dat deze geen wezenlijke
gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura
2000-gebied hebben.6
De aanwijzing als vergunningvrije activiteit in een programma is
uitsluitend relevant voor zover het de relatie met de specifieke
omgevingsvergunningplicht voor Natura 2000-activiteiten of voor flora- en
fauna-activiteiten betreft. Zij geldt niet als vrijstelling van andere
vergunningplichten of regels. Zij laat de bevoegdheid van gemeenten om
in het omgevingsplan regels te stellen over de betrokken activiteit
onverlet. Het zal bij dergelijke gemeentelijke regels uiteraard altijd moeten
gaan om regels die andere belangen dienen dan de omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit en dus geen betrekking hebben op
het voorkomen van nadelige effecten voor een Natura 2000-gebied. De
betrokken regels kunnen ook niet de vrijstelling van de specifieke
omgevingsvergunningplicht voor Natura 2000-activiteiten als zodanig
terugdraaien, want dat zou in strijd zijn met artikel 11.22 van het Bal. Op
een en ander is ingegaan in paragraaf 3.2.1 van de nota van toelichting.
Met de getroffen voorziening wordt de bestaande vrijstellingsmogelijkheid via beheerplannen op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wet

1

Artikel 3.8, derde lid, van de Omgevingswet en artikel 4.26 van het Bkl, zoals voorzien in het
ontwerp
Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet.
2
Artikelen 4.1, eerste lid, en 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet.
3
Artikel 16.53c, van de Omgevingswet, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur
Omgevingswet en artikel 9a.1 van het Bkl, zoals voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit
natuur
Omgevingswet.
4
Artikel 5.2, derde lid, van de Omgevingswet, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel voor de
Aanvullingswet
natuur Omgevingswet.
5
Voor flora- en fauna-activiteiten wordt dit geregeld in de voorziene artikelen 11.42, 11.50 en
11.56 van het
Bkl.
6
Artikel 11.21 van het Bal, zoals voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

3

natuurbescherming materieel ongewijzigd voortgezet.7 Ook wijzigt er
niets ten opzichte van de huidige verhouding van beheerplannen ten
opzichte van de huidige bestemmingsplannen en gemeentelijke
verordeningen.
3.Ten slotte plaatsen de leden van de VVD-fractie vraagtekens bij de
invulling van de in het kader van de Omgevingswet voorgenomen
beleidsneutraliteit. Hoewel de juridische vormgeving van regelgeving
verandert, dienen er geen inhoudelijke wijzigingen te zijn. In dat kader
vragen deze leden of de Minister inzichtelijk kan maken hoe zij invulling
heeft gegeven aan het beoogde beleidsneutrale karakter van het ontwerpbesluit ten aanzien van het vereiste om rekening te houden met economische, sociale, culturele en lokale omstandigheden, de eisen die aan
aanwijzingsbesluit gesteld worden en de specifieke zorgplicht van artikel
11.6.
Over de 3 genoemde onderwerpen kan het volgende worden gezegd:
a. Rekening houden met sociaaleconomische vereisten
In artikel 1.10, derde lid, van de Wet natuurbescherming is bepaald:
«Elk bestuursorgaan houdt bij het treffen van maatregelen op grond van
deze wet rekening met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel
gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden, onverminderd de
artikelen 2.1, eerste lid, 2.8, met uitzondering van het negende lid, 3.3,
vierde lid, en 3.8, vijfde lid.»
In artikel 3.18 van het Bkl, als voorzien in het Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet wordt bepaald:
«Onverminderd de bij dit besluit voor taken en bevoegdheden op het
gebied van de natuurbescherming en het beheer van natuurgebieden
gestelde regels, houdt een bestuursorgaan bij de uitoefening daarvan
rekening met de economische, sociale en culturele belangen, en met de
regionale en lokale bijzonderheden.»
De strekking van beide bepalingen is dezelfde: bestuursorganen houden
rekening met de sociaaleconomische vereisten en de andere genoemde
belangen, maar mogen daarbij geen afbreuk doen aan de specifieke
bepalingen die overeenkomstig de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn
gesteld over de aanwijzing van Natura 2000-gebieden, het afwegingskader
voor de verlening van Natura 2000-vergunningen en het afwegingskader
voor het toelaten van afwijkingen van de verboden handelingen in het
kader van de soortenbescherming.
Juridisch is de zinsnede «onverminderd de bij dit besluit voor taken en
bevoegdheden op het gebied van de natuurbescherming en het beheer
van natuurgebieden gestelde regels» overigens niet strikt noodzakelijk,
net zo min als de huidige zinsnede «onverminderd de artikelen 2.1, eerste
lid, 2.8, met uitzondering van het negende lid, 3.3, vierde lid, en 3.8, vijfde
lid» in artikel 1.10, derde lid, van de Wet natuurbescherming: specifieke
wettelijke bepalingen gaan immers altijd vóór op algemene wettelijke
bepalingen. De zinsnede is evenwel toch toegevoegd, nadat de groene
organisaties in hun zienswijze en de Integrale adviescommissie
Omgevingswet in haar advies de vrees hadden geuit dat zonder deze
toevoeging de natuur minder zou worden beschermd en de omzetting dus
niet beleidsneutraal zou zijn. Met de toevoeging kan er geen twijfel meer
over zijn dat de beleidsneutraliteit van de omzetting van de Wet natuurbescherming is geborgd.

7

Voor soortenbescherming: de artikelen 3.3, zevende lid, onder b, 3.8, zevende lid, onder b, en
3.10, tweede
lid, in samenhang met 3.8, zevende lid, onder b, van de Wet natuurbescherming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

4

b. Aanwijzingsbesluiten
Ook de strekking van de bepalingen over de aanwijzingsbesluiten voor
Natura 2000-gebieden is dezelfde als in de geldende wetgeving. De in
artikel 2.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming opgenomen
verplichting om ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn
speciale beschermingszones onder de benaming «Natura 2000-gebied»
aan te wijzen, wordt opgenomen in artikel 2.43, eerste lid, van de
Omgevingswet, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
De in artikel 2.1, tweede lid, van de Wet natuurbescherming geregelde
betrokkenheid van andere bewindspersonen ingeval deze verantwoordelijk zijn voor het beheer van de betrokken gebieden, wordt verzekerd
door artikel 2.2 van de Omgevingswet, dat ten algemene de verplichting
tot afstemming met andere betrokken bestuursorganen regelt. Overeenkomstig de algemene systematiek van de Omgevingswet krijgt deze
afstemming formeel niet de vorm van de verplichting om «overeenstemming» te bereiken, maar de praktijk zal ook in de toekomst zijn dat
een gebied niet als Natura 2000-gebied zal worden aangewezen zonder
instemming van de bewindspersoon die verantwoordelijk is voor het
beheer van dat gebied of een gedeelte van dat gebied.
De in artikel 2.1, derde lid, van de Wet natuurbescherming neergelegde
verplichting om bij het aanwijzingsbesluit een kaart op te nemen waarop
de begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven,
wordt in artikel 3.10, tweede lid, van het Bkl omgezet in de verplichting
om in het besluit de geometrische begrenzing vast te leggen. Beide
bepalingen strekken ertoe overeenkomstig de eisen van de Vogelrichtlijn
en de Habitatrichtlijn de begrenzing van het gebied zo nauwkeurig
mogelijk vast te leggen. Onder de Wet natuurbescherming en de
Natuurbeschermingswet 1998 vastgestelde, onherroepelijke aanwijzingsbesluiten gelden ingevolge het overgangsrecht overigens zonder meer in
de huidige vorm als aanwijzingsbesluiten onder de Omgevingswet.8
De in artikel 2.1, vierde lid, van de Wet natuurbescherming neergelegde
instructie om in het aanwijzingsbesluit in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen op te nemen die nodig zijn ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn komt in gelijke bewoordingen terug in artikel
3.20 van het Bkl, zoals voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet.
De in artikel 2.1, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming geregelde
toepasselijkheid van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht op
de voorbereiding van een aanwijzingsbesluit, vloeit straks op gelijke wijze
voort uit artikel 16.25a van de Omgevingswet, zoals voorgesteld in het
wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
De in artikel 2.1, zesde lid, neergelegde actualisatieplicht van de aanwijzingsbesluiten op basis van de in de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
voorgeschreven monitoring van de staat van instandhouding van de
habitats en soorten, is materieel ongewijzigd omgezet in artikel 10.6b van
het Ob, zoals voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet. Onze Minister draagt, mede in het licht van de toepassing
van artikel 1.8, eerste lid, en gevolg gevend aan het inzicht, bedoeld in
artikel 1.5, vijfde lid, zorg voor de actualisatie van de besluiten, bedoeld in
het eerste lid.
De in artikel 2.1, zevende lid, van de Wet natuurbescherming geregelde
mogelijkheid tot wijziging of intrekking van een aanwijzingsbesluit komt
niet als expliciete bepaling terug. In het systeem van de Omgevingswet
wordt ten aanzien van geen enkel besluit de mogelijkheid tot wijziging of
intrekking van besluiten expliciet geregeld: zoals aangegeven in de
artikelsgewijze toelichting, ligt de bevoegdheid daartoe te allen tijde
8

Artikel 2.1 van het voorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

5

besloten in de bevoegdheid tot aanwijzing van gebieden. Voor de
wijziging en intrekking van aanwijzingsbesluiten voor Natura
2000-gebieden gelden op grond van de jurisprudentie van het Hof van
Justitie van de Europese Unie overigens strikte kaders.9
Ook voor de aanwijzingsbesluiten voor bijzonder nationale natuurgebieden (artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming) en van de nationale
parken (artikel 9.3 van de Wet natuurbescherming) geldt dat de omzetting
beleidsneutraal geschiedt. Dat gebeurt via artikel 2.43, tweede en derde
lid, van de Omgevingswet, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel voor de
Aanvullingswet natuur Omgevingswet, en de artikelen 3.25, 3.26 en 3.30
van het Bkl, zoals voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet.
c. Zorgplicht Natura 2000-gebieden
Op grond van artikel 1.11 van de Wet natuurbescherming moet een ieder
voldoende zorg in acht nemen voor Natura 2000-gebieden. Die zorg houdt
volgens dat artikel in elk geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs
kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen
kunnen worden veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied:
a. dergelijke handelingen achterwege laat, dan wel,
b. indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd,
de noodzakelijke maatregelen treft om die gevolgen te voorkomen, of
c. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel
mogelijk beperkt of ongedaan maakt.
Artikel 11.6, eerste lid, van het Bal, zoals voorzien in het ontwerpAanvullingsbesluit natuur Omgevingswet bevat eenzelfde zorgplichtbepaling. Anders dan in de Wet natuurbescherming, maar overeenkomstig
de algemene systematiek ten aanzien van specifieke zorgplichten in het
Bal, wordt in het tweede lid verder uitgewerkt wat onder de specifieke
zorgplicht in ieder geval moet worden verstaan. Dat draagt bij aan de
duidelijkheid en de rechtszekerheid, en is voorts van belang waar de
zorgplichtbepaling uiteindelijk ook strafrechtelijk handhaafbaar is. Het
gaat om eisen die nu ook op grond van artikel 1.11 van de geldende Wet
natuurbescherming in acht moeten worden genomen voor de naleving
van de zorgplicht, al zijn zij als zodanig niet in de wet zelf geëxpliciteerd.
Verwezen wordt in dit verband naar de memorie van toelichting bij het
toenmalige wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming, die aangeeft:
«Het uitgangspunt van de zorgplicht is dat burgers, ondernemers en
overheden alle handelingen die nadelige gevolgen kunnen hebben voor in
het wild levende planten en dieren, hun directe leefomgeving of een
Natura 2000-gebied achterwege laten. Dat brengt met zich dat degene die
een bepaalde handeling wil verrichten die gevolgen voor natuurwaarden
zou kunnen hebben zich daaraan voorafgaand op de hoogte stelt van de
aanwezige natuurwaarden, de kwetsbaarheid ervan en de mogelijke
gevolgen daarvoor van zijn handelen. Zo nodig raadpleegt hij een
ecoloog. Alleen als het achterwege laten van de handeling redelijkerwijs
niet kan worden verlangd, kan betrokkene de handeling toch verrichten.
Hij zal dan alle noodzakelijke maatregelen moeten treffen die in
redelijkheid van hem kunnen worden verlangd om nadelige gevolgen te
voorkomen en bij de daadwerkelijke verrichting steeds alert moeten zijn
op het daadwerkelijk achterwege blijven van de gevolgen. Als nadelige
gevolgen niet zijn te voorkomen, moet hij maatregelen treffen om deze
gevolgen zoveel mogelijk te beperken of – voor zover toch schade
9

Zie Kamerstuk 33 348, nr. 3, blz. 74 en de uitspraak van Hof van Justitie van de EU d.d.
19 oktober 2017 in zaak C-281/16 (Leenheerenpolder).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

6

optreedt – ongedaan te maken. Als hij voor de afweging van de te treffen
maatregelen niet over de nodige deskundigheid beschikt, zal hij een
beroep op de deskundigheid van anderen moeten doen.»10
De in de memorie van toelichting opgenomen elementen komen terug in
het tweede lid van artikel 11.6 als voorzien in het Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet. Zie hierover ook de artikelsgewijze toelichting bij
artikel 11.6 in de Nota van Toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet.
De formulering in het tweede lid ten aanzien van Natura 2000-gebieden
sluit ook aan bij de verplichting die de lidstaten hebben op grond van
artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn en de artikelen 2, 3
en 4 van de Vogelrichtlijn. Daarbij worden geen onredelijke eisen gesteld.
Zo moet onder het begrip «passende maatregelen» in het tweede lid, niet
alleen worden verstaan hetgeen doelmatig en doeltreffend is in het licht
van het te bereiken doel, maar ook hetgeen redelijkerwijs van degene die
de schade veroorzaakt kan worden gevraagd.
Overigens zal de betekenis van de zorgplichtbepaling voor Natura
2000-activiteiten beperkt zijn, gezien de ver reikende bescherming die al
wordt geboden door de omgevingsvergunningplicht voor Natura
2000-activiteiten in lijn met de eisen van artikel 6, derde lid, van de
Habitatrichtlijn en de uitleg die daaraan wordt gegeven door het Hof van
Justitie van de Europese Unie op grond van het aan die bepaling ten
grondslag liggende voorzorgsbeginsel. De bepaling heeft vooral betekenis
daar waar een vrijstelling van de omgevingsvergunningplicht voor een
Natura 2000-activiteit geldt en daar waar – in lijn met het huidige artikel
2.4 van de Wet natuurbescherming – de behoefte bestaat om – via
maatwerkregels of maatwerkvoorschriften die aangrijpen bij de
zorgplichtbepaling – aan bepaalde handelingen beperkingen op te leggen,
als dat noodzakelijk is in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen
van een Natura 2000-gebied.
Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het ontwerpAanvullingsbesluit natuur Omgevingswet. Hierover hebben deze leden
nog vragen.
4. De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre het ontwerpAanvullingsbesluit natuur Omgevingswet beleidsneutraal is. Welke
beleidswijzigingen staan er volgens de Minister evengoed in het
ontwerp-Aanvullingsbesluit?
Het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet brengt geen
wijziging aan ten opzichte van de inhoudelijke regels van de Wet
natuurbescherming en het Besluit natuurbescherming. Door de integratie
van de Wet natuurbescherming treedt er wel een wijziging op voor een
aantal meer overstijgende onderwerpen, waarvoor de Omgevingswet
leidend is. Denk daarbij aan de aanpassing van de terminologie, waardoor
bijvoorbeeld een ontheffing voor flora- en faunactiviteiten een
omgevingsvergunning voor flora- en fauna activiteiten gaat heten. Ook
termijnen en procedures wijzigen enigszins. Een opsomming van alle
wijzigingen is bij de beantwoording van vraag 9 in de nota naar
aanleiding van het verslag opgenomen11, waarnaar ik verwijs. Met het
ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet worden hieraan geen

10
11

Kamerstuk 33 348, nr. 3, blz. 66.
Kamerstuk 34 985, nr. 6, vraag 9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

7

nieuwe wijzigingen toegevoegd. Zie ook het antwoord op vraag 3 van de
leden van de VVD-fractie.
5. De leden van de CDA-fractie vragen of het klopt dat er in de toelichting
bij het besluit op het punt van de soorten die op de landelijke vrijstellingslijst staan een nieuwe voorwaarde is toegevoegd, die inhoudt dat bij elk
gebruik van deze vrijstelling aangetoond moet worden dat er een reële
kans is dat de betreffende soort in het betreffende gebied schade zal
aanrichten. Deze leden vragen of dit een nieuwe voorwaarde is. Zo nee,
op welke wijze was dit vereiste dan vastgelegd in de voorgaande
regelgeving en hoe moest deze voorwaarde aangetoond worden? Zo ja,
hoe verhoudt zich dat tot de beleidsneutraliteit van het voorliggende
ontwerp-Aanvullingsbesluit? Zij vragen hoe deze voorwaarde zich
verhoudt tot de redenen van de landelijke vrijstellingslijst voor landelijke
schadesoorten, namelijk dat voor deze soorten dan geen onderbouwing
per gebied nodig is (Eerste Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 448, C,
nota naar aanleiding van het verslag). Kan de Minister de reden geven van
deze beleidswijziging?
6. Daarnaast rijst de vraag op welke wijze aangetoond zou moeten worden
dat er een reële kans is op schade aan terreinen of opstallen door deze
soorten op de landelijke vrijstellingslijst en wie verantwoordelijk zou zijn
voor het aantonen van de reële kans op schade. Is dat de terreineigenaar,
de jager of de faunabeheereenheid? Hoe zou de partij die verantwoordelijk is voor het aantonen van de reële kans op schade dat in zijn
betreffende positie moeten doen? Is de Minister bereid om de toelichting
op dit punt aan te passen, zodat deze weer in overeenstemming is met de
intentie van de wetgever bij vaststelling van deze bepaling in de Eerste
Kamer (Eerste Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 448, C, nota naar
aanleiding van het verslag), en de beleidsneutrale overgang van de Wet
natuurbescherming naar de Omgevingswet gehandhaafd blijft?
Zowel artikel 65 van de Flora- en faunawet als artikel 3.15 van de Wet
natuurbescherming – waarin de vrijstelling voor bestrijding van schadeveroorzakende soorten door de grondgebruiker voorheen was, of nu is
neergelegd – stellen de eis dat de bestrijding slechts mag plaatsvinden
«ter voorkoming van in het huidige of komende jaar dreigende schade».
Het is aan de grondgebruiker die een beroep doet op de vrijstelling om
aan te tonen dat hij aan deze eis voldoet. Deze eis is ook opgenomen in de
artikelen 11.45, tweede lid, en 11.59, tweede lid, van het Bal, zoals
voorzien in het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet. Er is
dus sprake van een beleidsneutrale overgang van deze eis van de Wet
natuurbescherming naar de Omgevingswet.
De passage uit de nota naar aanleiding van het verslag bij een wijziging
van de Flora- en faunawet, waar de leden van de CDA-fractie op wijzen,
betrof de kwestie of de ruimte voor provincies om maatwerk te bieden
niet onaanvaardbaar zou worden beperkt door een landelijke vrijstelling
voor bestrijding van schadeveroorzakende soorten. Het antwoord van
regeringszijde was dat voor soorten die in het gehele land schade
aanrichten geen maatwerk per gebied hoeft te worden geleverd, omdat de
schade veroorzaakt door deze soorten niet gebiedsgebonden is. Het
continueren van de mogelijkheid van een landelijke vrijstelling in het Bal
is dus in overeenstemming met de intentie van de wetgever toentertijd.
In het Bal, noch in de Wet natuurbescherming of voordien in de Flora- en
faunawet, worden eisen gesteld aan hoe de dreigende schade aangetoond
dient te worden. De grondgebruiker is dus vrij in de wijze waarop hij de
dreigende schade aantoont. Faunabeheereenheden en wildbeheereenheden zouden hierbij ondersteunend kunnen zijn, bijvoorbeeld in het
kader van het faunabeheerplan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

8

7. In de Nota van toelichting wordt op pagina 179 aangegeven dat er geen
nieuwe inzichten zijn met betrekking tot de ontwikkeling van diersoorten
die landelijk significante landbouwschade veroorzaken. Hoe is tot deze
vaststelling gekomen, aangezien de landelijke faunaschadecijfers al enige
jaren een forse stijging laten zien, zo vragen de leden van de CDA-fractie.
Op basis van door Alterra12 verricht onderzoek naar beschermde
diersoorten die schade en/of overlast veroorzaken, is gebleken dat er geen
aanleiding is om soorten aan de landelijke vrijstellingslijst toe te voegen
dan wel soorten van die lijst te verwijderen.
De stijging in de landelijke faunaschadecijfers is met name te verklaren
door de toename in omvang van de populatie van de Canadese gans, een
soort die op de landelijke vrijstellingslijst staat. Door de populatietoename
is ook de kans op schade toegenomen. Voor de overige soorten op de
vrijstellingslijst zijn er geen significante wijzigingen in populatie-omvang
en schade opgetreden.
Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie
De leden aan de D66-fractie hebben kennisgenomen van het ontwerpAanvullingsbesluit natuur Omgevingswet en hebben hier nog enkele
vragen en zorgen over.
De leden van de D66-fractie vinden het van significant belang dat de
integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet op een
zorgvuldige en integrale wijze plaatsvindt. Hierbij is beleidsneutraliteit van
groot belang en hier is dan ook meermaals een toezegging op gedaan.
Ook het beschermingsniveau van de natuur moet hetzelfde blijven. Met de
overheveling naar de systematiek van de Omgevingswet hebben deze
leden hier toch nog enkele zorgen over, omdat de natuurwetgeving uit
elkaar wordt gehaald.
8. De leden van de D66-fractie lezen in het advies van de onafhankelijke
Integrale adviescommissie Omgevingswet dat wordt geadviseerd om vast
te houden aan terminologie en deze enkel te gebruiken als het juridische
betekenis heeft. Veelomvattende begrippen zoals «de fysieke leefomgeving» borgen volgens deze leden nog onvoldoende wat bedoeld wordt
in de wetgeving.
A) Wordt deze terminologie nog verder uitgewerkt zodat duidelijkheid
ontstaat?
Er komen inderdaad enkele brede begrippen voor in de Omgevingswet.
Het begrip «fysieke leefomgeving» is daarvan een voorbeeld. Zoals in het
nader rapport bij het wetsvoorstel Omgevingswet is aangegeven,13 is bij
de totstandbrenging van de wet overwogen om te komen tot een
begripsbepaling van het begrip «fysieke leefomgeving» in de wet.
Hiervoor is niet gekozen. In plaats daarvan is het begrip «fysieke leefomgeving» door de wettelijke opsomming van alle belangrijke onderdelen
die ertoe behoren (artikel 1.2, tweede lid, Omgevingswet) in grote mate
ingekleurd. Onderdelen die daar worden genoemd zijn onder meer water,
bodem, lucht, landschappen en natuur. Van sommige in die bepaling
genoemde onderdelen van de fysieke leefomgeving is een begripsbepaling opgenomen in de bijlage bij de Omgevingswet; dit geldt onder
meer voor de begrippen «landschappen» en «bodem». Door deze
inkleuring en nadere invulling is in het merendeel van de gevallen
duidelijk of iets tot de fysieke leefomgeving behoort. Daarnaast wordt het
12
13

Alterra Wageningen UR, februari 2016, https://edepot.wur.nl/370186
Kamerstuk 33 962, 4, p. 37.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

9

begrip «fysieke leefomgeving» nader toegelicht in de memorie van
toelichting bij de Omgevingswet.14 Het begrip «fysieke leefomgeving»
sluit aan bij het toepassingsgebied van bestaande wetten; zo wordt dit
begrip ook gehanteerd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
Voor de toepassing van de Omgevingswet en in verband met de duidelijkheid voor burgers, bedrijven en bestuursorganen is verder van belang
dat brede begrippen als «fysieke leefomgeving» en «activiteiten met
gevolgen voor de fysieke leefomgeving» nader worden ingekleurd door
middel van meer specifieke regels die verdere invulling geven aan de wet.
Denk bijvoorbeeld aan de regels over de bescherming van bepaalde
diersoorten in het Bal en het Bkl en aan regels ter bescherming van
natuurgebieden. In die gevallen is duidelijk op welke concrete onderdelen
van de fysieke leefomgeving de regels betrekking hebben. In de praktijk
zullen burgers en bedrijven daarom weinig te maken hebben met deze
brede begrippen.
B) Deelt de Minister de mening dat door procedurele waarborgen juist
helderheid wordt geboden voor derden over wat zij van de overheid mag
verwachten?
Zo ja, hoe wordt deze duidelijkheid gegeven met de veel bredere
begrippen in de Omgevingswet?
Ik deel deze mening van de leden van de D66-fractie. Procedurele
waarborgen kunnen aanvullend duidelijkheid bieden over de rechtspositie
van burgers en bedrijven. Door heldere procedures en de waarborgen die
met deze procedures samenhangen kunnen burgers en bedrijven
bijvoorbeeld weten bij welk bestuursorgaan aangeklopt kan worden en
welke termijnen en procedures gelden voor aanvragen. Daarnaast zijn de
procedures onder de Omgevingswet samenhangender vormgegeven,
bijvoorbeeld als er voor een activiteit vergunningen voor diverse aspecten
nodig zijn (bijvoorbeeld zowel een omgevingsvergunning voor bouwen
als een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit). Omdat het
in deze gevallen meestal gaat om bepaalde onderdelen van de fysieke
leefomgeving en om specifieke activiteiten met gevolgen voor die
leefomgeving, vormt het brede karakter van de overkoepelende begrippen
geen belemmering voor het verkrijgen van duidelijkheid.
9. De leden van de D66-fractie hebben zorgen over de wettelijke borging
in de omgevingsvisie en de waarborg dat deze dezelfde onderdelen bevat
als onderdelen die verplicht waren voor natuurvisies op grond van de Wet
natuurbescherming. Kan de Minister hierop reflecteren?
In de regels over de omgevingsvisies (artikel 3.1 Omgevingswet e.v.)
wordt de inhoud van de omgevingsvisie op hoofdlijnen geregeld. Omdat
deze samenhangende visie op strategisch niveau voor de langere termijn
wordt vastgesteld en betrekking heeft op alle terreinen van de fysieke
leefomgeving, krijgen bestuursorganen de ruimte om omgevingsvisies
naar eigen inzicht in te richten. Een belangrijke toevoeging ten opzichte
van de Wet natuurbescherming is dat ook gemeenten verplicht zijn een
omgevingsvisie op te stellen, die ook inzicht zal verschaffen in het lokale
beleid ten aanzien van natuur en landschap.
De wettelijke omschrijving van de vereiste inhoud van de omgevingsvisie
is zodanig ruim, dat ook het beleid voor natuur en landschap daaronder
valt, met inbegrip van de aspecten die zijn uitgewerkt in artikel 1.5, derde
lid, van de Wet natuurbescherming. Op grond van artikel 3.2 van de
Omgevingswet moet de omgevingsvisie een beschrijving van de
hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving bevatten, dus de
14

Kamerstuk 33 962, 3 (zie onder andere p. 20–21, 60–61, 388 en 390).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

10

op het moment van vaststelling van de visie bestaande situatie. Gegeven
deze uitgangssituatie, moet in de omgevingsvisie op hoofdlijnen worden
aangegeven wat de voornemens zijn voor de ontwikkeling, het gebruik,
het beheer en het behoud van het grondgebied en wat het voor de fysieke
leefomgeving te voeren integrale beleid behelst. De in artikel 1.5, derde
lid, van de Wet natuurbescherming gestelde eisen over de integratie met
andere onderdelen van het beleid met betrekking tot de fysieke leefomgeving en de daarbij betrokken belangen en het beleid van andere
overheden, komen terug in verschillende bepalingen van de
Omgevingswet, waaronder artikel 2.1, tweede lid, en 2.2, eerste lid, van
die wet. Daarbij regelt artikel 3.3 van de Omgevingswet – anders dan de
Wet natuurbescherming – expliciet de doorwerking van de algemene
milieubeginselen in de visie. In een omgevingsvisie moet rekening
worden gehouden met het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief
handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron
moeten worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Voor
de bescherming van natuur en landschap zijn dat wezenlijke beginselen,
die op grond van de artikelen 191 en verder van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie ten grondslag liggen aan de beschermingsregimes van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
De in artikel 1.5, vierde en vijfde lid, van de Wet natuurbescherming
neergelegde regels over de vaststelling van rode lijsten en de kwantificering van doelen komen als zodanig terug in artikel 2.19 van de
Omgevingswet, zoals aangevuld overeenkomstig het voorstel voor de
Aanvullingswet natuur Omgevingswet. In het nieuwe artikel 10.6a van het
Ob waarin het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet voorziet,
is de bekendmaking van deze lijsten en kwantificering geregeld. Ik verwijs
u ook naar mijn reactie op het advies van de Integrale Adviescommissie
Omgevingswet over het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet15.
In het licht van het voorgaande ben ik van oordeel dat de regeling van de
Omgevingsvisie zeker geen verzwakking inhoudt ten opzichte van de
geldende regeling van de natuurvisie, integendeel.
10. Op pagina 463 de nota van toelichting op het Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet staat het volgende: «Met deze formulering en het
gebruik van de bewoordingen «ten minste», wordt zowel de vierjaarlijkse
rapportage, voorzien in artikel 1.9, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, als de tweejaarlijkse rapportage, voorzien in artikel 1.9, tweede
lid, van die wet, van een wettelijke grondslag voorzien.» De leden van de
D66-fractie zijn van mening dat met de formulering «ten minste» niet
vastligt dat zowel de vier- als tweejaarlijkse rapportage zullen verschijnen.
Daarbij staat hierover op pagina 37 van de memorie van toelichting op de
Aanvullingswet natuur het volgende: «Daarnaast staat het de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit uiteraard vrij om – wel of niet
samen met de Minister van Infrastructuur en Waterstaat – specifieke
onderzoeksopdrachten aan het planbureau te geven, waaronder bijvoorbeeld het uitbrengen van een tweejaarlijkse rapportage over de toestand
van natuur, bos en landschap, en de ten aanzien daarvan verwachte
toekomstige ontwikkelingen.» Oftewel, de tweejaarlijkse rapportage ligt
noch in de wet, noch in de toelichting, noch in het besluit vast. Kan de
Minister aangeven hoe volgens haar dan toch voorzien wordt in een
beleidsneutrale overgang en het verschijnen van de tweejaarlijkse
rapportage?

15

Kamerstuk 34 985, nr. 52

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

11

In artikel 20.18, eerste lid van de van de Omgevingswet is geregeld dat het
Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) ten minste eenmaal in de vier
jaar een wetenschappelijk rapport uitbrengt, waarin de ontwikkeling en de
kwaliteit van bij ministeriële regeling aangewezen onderdelen van de
fysieke leefomgeving wordt beschreven. Met deze formulering en het
gebruik van de bewoordingen «ten minste», wordt zowel de vierjaarlijkse
rapportage, voorzien in artikel 1.9, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, als de tweejaarlijkse rapportage, voorzien in artikel 1.9, tweede
lid van die wet, van een wettelijke grondslag voorzien. De wet spreekt
immers van een minimale termijn. In de memorie van toelichting bij het
voorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet en de nota van
toelichting bij het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet is
aangegeven dat niet beoogd is om de huidige praktijk van de tweejaarlijkse en vierjaarlijkse rapportages te veranderen. De systematiek van de
Omgevingswet brengt mee dat in de Omgevingsregeling de onderdelen
van de fysieke leefomgeving worden beschreven waarvan de ontwikkeling
en de kwaliteit door het PBL moeten worden beschreven. De Aanvullingsregeling natuur Omgevingswet zorgt ervoor dat de onderdelen natuur,
landschap en bos worden toegevoegd aan de onderdelen in de
Omgevingsregeling waarvan de ontwikkeling en de kwaliteit worden
beschreven. Hiermee is voldoende geborgd dat de beschrijving van de
ontwikkelingen over natuur, bos en landschap, de stand van zaken in de
beleidsuitvoering en de voortgang en de vierjaarlijkse beschrijving van de
verwachte ontwikkelingen ten aanzien van natuur, bos en landschap
worden opgenomen in de onderzoeken van PBL.
11. Op pagina 469 van de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet staat het volgende: «Dat heeft ertoe geleid dat de
betrokkenheid van de provincies bij programma’s van andere overheden
is versterkt, door als eis te stellen dat een programma dat vergunningvrije
Natura 2000-activiteiten of flora- en fauna-activiteiten aanwijst samen met
gedeputeerde staten wordt vastgesteld. De mogelijkheid om dergelijke
activiteiten als vergunningvrij geval aan te wijzen in een omgevingsplan is
naar aanleiding van het gevoerde nadere overleg geschrapt.» Kan de
Minister verduidelijken hoe deze regelgeving wordt vastgelegd? Op welke
manier krijgen de gedeputeerde staten advies voor instemming? Kan de
Minister toelichten met welke termijnen en rechtsbescherming wordt
gewerkt tegen z’n programma?
«Advies en instemming» is vervangen door de voorwaarde van medevaststelling van het programma door gedeputeerde staten in de artikelen
11.18, tweede lid, onder c, artikel 11.42, tweede lid, onder c, 11.50, tweede
lid, onder c en 11.56, tweede lid, onder c, van het Bal, zoals voorzien in het
Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet. Daarmee wordt gedeputeerde
staten een veel directer instrument van sturing geboden: als het
programma niet voldoet aan de kaders die zijn ontleend aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, zal gedeputeerde staten het programma van
de andere overheid niet mede vaststellen en kan dit dus niet in de
aanwijzing van vergunningvrije gevallen voorzien. Dat het programma
moet voldoen aan die kaders is vastgelegd in de artikelen 11.21, 11.45,
eerste lid, 11.53, eerste lid, en 11.59, eerste lid, van het Bal, zoals voorzien
in het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet. Artikel 4.35 van het Bkl,
zoals voorzien in het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet, verwijst
ten overvloede – bij wijze van «scharnierbepaling» – nogmaals naar dit
samenstel van eisen waaraan programma’s met vrijstellingen moeten
voldoen.
Kan de Minister toelichten met welke termijnen en rechtsbescherming
wordt gewerkt tegen zo’n programma?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

12

Onder de Omgevingswet worden programma’s vastgesteld met
toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling
3.4 van de Algemene wet bestuursrecht). Dit betekent dat hier de in die
afdeling vastgelegde termijnen gelden, bijvoorbeeld voor het naar voren
brengen van zienswijzen en het vaststellen van het programma door de
verantwoordelijke bestuursorganen. In afwijking van de Algemene wet
bestuursrecht kunnen daarbij niet alleen belanghebbenden een zienswijze
indienen, maar kan iedereen dat doen.
Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt dat tegen vaststelling van
documenten zonder rechtsgevolg geen beroep bij de bestuursrechter
openstaat. Hoofdregel van de Omgevingswet is daarom dat tegen
programma’s geen beroep bij de bestuursrechter openstaat, tenzij het
gaat om programma’s met specifieke rechtsgevolgen, namelijk
programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten. Voor die
activiteiten volgt geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer voor het
aspect (de doelstelling voor de fysieke leefomgeving) waarop het
programma ziet. Daarom staat tegen onderdelen van een programma dat
vergunningvrije Natura 2000-activiteiten of flora- en fauna-activiteiten
aanwijst beroep open. Het beroep kan uitsluitend betrekking hebben op
de beschrijving van de activiteiten die in het programma zijn opgenomen.
Hiertegen staat volgens de hoofdregel van de Algemene wet bestuursrecht beroep open bij de rechtbank met de mogelijkheid van hoger beroep
bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit volgt uit de Bevoegdheidsregeling
bestuursrechtspraak (bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht) zoals
gewijzigd via de Invoeringswet Omgevingswet.
12. De leden van de D66-fractie hebben nog enkele vragen over de
definities die worden gehanteerd. Kan de Minister uiteenzetten welke
wijzigingen er in rechtsbescherming zijn bij het vaststellen van een
gedragscode via een besluit of via een ministeriële regeling?
Gedragscodes zijn bepalend voor de vraag of een activiteit vergunningvrij
is. Onder het regime van de Wet natuurbescherming worden gedragscodes vastgesteld door middel van een apart besluit: een goedkeuringsbesluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Daar
staat bezwaar en beroep tegen open.
In het stelsel van de Omgevingswet vindt de vaststelling van gedragscodes plaats via het opnemen van algemeen geldende regels in de
ministeriële regeling (de Omgevingsregeling), en niet meer door een apart
goedkeuringsbesluit. Dat is geregeld in artikel 11.46 van het Bal. Deze
manier van regelen past bij het karakter van de in de gedragscodes
opgenomen vrijstellingen en het systeem van de Omgevingswet.
Zoals onder andere in de nota van toelichting bij het ontwerpAanvullingsbesluit natuur Omgevingswet (artikel 11.46 Bal) is toegelicht,
past bij de keuze voor het opnemen van de vrijstelling en de aanwijzing
van de gedragscode in een ministeriële regeling deels ook een andere
vorm van rechtsbescherming. In lijn met de hoofdregel van de Algemene
wet bestuursrecht staat tegen algemeen verbindende voorschriften zoals
een ministeriële regeling geen zelfstandig beroep open. Wel kunnen
belanghebbenden invloed uitoefenen via de mogelijkheid van exceptieve
toetsing. Bij exceptieve toetsing toetst de bestuursrechter, in het kader
van een beroep tegen een concreet besluit, de rechtmatigheid van het
wettelijk voorschrift waarop het besluit is gebaseerd aan hoger recht of
algemene rechtsbeginselen. Ook kan een belanghebbende een civiele
procedure starten als hij van mening is dat er sprake is van een onrechtmatige daad. Voorafgaand aan de vaststelling van een gedragscode zal er
echter overleg gevoerd worden met de betrokkenen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

13

13. In de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet lezen de leden van de D66-fractie op pagina 510 het
volgende: «Daarnaast zijn in het Bkl en het Ob, zoals deze zijn gepubliceerd in het Staatsblad, al regels gesteld over het beheerplan voor een
Natura 2000-gebied. Die regels hebben materieel dezelfde inhoud als de
regels die nu zijn gesteld in de Wet natuurbescherming. In de instelling en
regeling van andere programma’s op het vlak van natuur voorziet dit
aanvullingsbesluit niet, net zo min als in de Wet natuurbescherming en
het Besluit natuurbescherming het geval was.» Is het mogelijk om straks
onder het stelsel van de Omgevingswet programma’s vast te stellen om
de staat van instandhouding van soorten te verbeteren? Zo ja, waar wordt
dit geregeld? Zo nee, hoe verhoudt zich dit tot een beleidsneutrale
overgang, aangezien artikel 1.13 van de Wet natuurbescherming die
mogelijkheid wel biedt?
Programma’s voor de instandhouding van soorten kunnen direct worden
gebaseerd op artikel 3.5 van de Omgevingswet. Dergelijke programma’s
kunnen niet alleen worden vastgesteld door Rijk of provincies, maar ook
door gemeenten en waterschappen. De tekst van dat artikel is heel ruim
en biedt in ieder geval ook alle mogelijkheden die artikel 1.13 van de Wet
natuurbescherming bood.
Onderdeel a van artikel 3.5 bepaalt dat een programma gericht kan zijn op
de ontwikkeling, het behoud of de bescherming van een of meer
onderdelen van de fysieke leefomgeving. Onderdelen van de fysieke
leefomgeving zijn, blijkens artikel 1.2, tweede lid, van de Omgevingswet,
in ieder geval ook natuur en landschap; soorten maken onderdeel uit van
«natuur». Onderdeel a van artikel 3.5 maakt ook een uitwerking van het te
voeren beleid over het «gebruik» van die onderdelen van de fysieke
leefomgeving in het programma mogelijk, maar dat hoeft niet: een
programma kan uitsluitend op bescherming, behoud of ontwikkeling van
natuur – waaronder soorten en hun leefgebieden – of landschap zijn
gericht.
Verder kan volgens onderdeel b van artikel 3.5 van de Omgevingswet een
programma ook maatregelen bevatten ter bereiking van doelstellingen
voor de fysieke leefomgeving. Daartoe behoren ook het behoud en het
herstel van natuurwaarden overeenkomstig de internationale verplichtingen, op welk vlak de provincies een taak hebben ingevolge artikel 2.18,
eerste lid, zoals gewijzigd overeenkomstig het wetsvoorstel voor de
Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
Eerder werd in de paragrafen 2.8 en 2.9 van de hiervoor aangehaalde
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet
natuur Omgevingswet al ingegaan op de instrumenten voor actieve
natuurbeschermingsmaatregelen, waaronder het programma, en
aangegeven dat het huidige artikel 1.13 van de Wet natuurbescherming
geheel wordt gedekt door de regeling in afdeling 3.2 van de
Omgevingswet.
De leden van de D66-fractie lezen op pagina 3 van het advies van de
onafhankelijke Integrale adviescommissie Omgevingswet over het
Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet het volgende: «De commissie
vraagt zich af in hoeverre enkel het omzetten naar het stelsel van de
Omgevingswet noopt tot de wijzigingen die nu worden doorgevoerd,
wanneer het uitgangspunt van de wetgever beleidsneutrale omzetting is.
Voorbeelden van waarborgen die de commissie niet terugziet in dit besluit
zijn:
• onduidelijkheid over de vraag of een programma mede kan worden
ingezet voor het enkele doel om de staat van instandhouding van een
soort of habitat type te versterken (artikel 1.13(1)(b) Wet natuurbescherming);

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

14

•

•

het niet wettelijk verankeren van de waarborg dat bij de in artikel
1.10(3) Wet natuurbescherming genoemde taken en bevoegdheden
geen rekening mag worden gehouden met economische, sociale en
culturele belangen (als uitzondering op de regel);
het ontbreken van de waarborg dat de jacht alleen kan worden
opengesteld voor wildsoorten die in een gunstige staat van instandhouding verkeren (artikel 3.22(5) Wet natuurbescherming).

Gegeven het uitgangspunt van beleidsneutrale omzetting beveelt de
commissie de wetgever aan beter rekenschap te geven van hoe de
waarborgen uit de Wet natuurbescherming terug te vinden zijn, of om
welke reden deze niet terugkomen in het stelsel.»
Bij de omzetting naar het Omgevingswetstelsel zijn er ook een aantal
regels die als waarborg dienden en niet meer terugkomen. Ook de
Integrale adviescommissie Omgevingswet vraagt zich af hoe dit zich
verhoudt tot het uitgangspunt van beleidsneutraliteit.
14. Kan de Minister aangeven hoe bijvoorbeeld de volgende waarborgen
uit de Wet natuurbescherming beleidsneutraal zijn omgezet:
• duidelijkheid over de vraag of een programma mede kan worden
ingezet voor het enkele doel om de staat van instandhouding van een
soort of habitat type te versterken (artikel 1.13(1)(b) Wet natuurbescherming);
• de wettelijke verankering van de waarborg dat bij de in artikel 1.10(3)
Wet natuurbescherming genoemde taken en bevoegdheden geen
rekening mag worden gehouden met economische, sociale en
culturele belangen (als uitzondering op de regel);
• de wettelijke waarborg dat de jacht alleen kan worden opengesteld
voor wildsoorten die in een gunstige staat van instandhouding
verkeren (artikel 3.22(5) Wet natuurbescherming)).
Voor de vraag over programma’s wordt verwezen naar het antwoord op
vraag 13. Wat daar staat over programma’s met het (enkele) doel om de
staat van instandhouding van soorten te verbeteren, geldt ook voor
programma’s met het (enkele) doel om de staat van instandhouding van
habitattypen te verbeteren: deze programma’s kunnen worden gebaseerd
op artikel 3.5 van de Omgevingswet.
Voor de vraag over de economische, sociale en culturele belangen wordt
verwezen naar het antwoord in het voorgaande op de vraag van de leden
van de VVD-fractie ter zake (vraag 3). Naar aanleiding van de door de
Integrale adviescommissie Omgevingswet gevraagde waarborg en naar
aanleiding van de inspraakreactie van de groene organisaties is, ter
voorkoming van misverstanden, de zinsnede «onverminderd de bij dit
besluit voor taken en bevoegdheden op het gebied van de natuurbescherming en het beheer van natuurgebieden gestelde regels» toegevoegd aan artikel 3.18 van het Bkl, zoals voorzien in het ontwerpAanvullingsbesluit natuur Omgevingswet.
Over de openstelling van de jacht kan het volgende worden opgemerkt. In
het artikelsgewijze deel van de nota van toelichting bij artikel 11.69 van
het Bal, is aangegeven dat het uitgangspunt is dat de jacht op soorten
waarvan de staat van instandhouding in het geding is, niet zal worden
geopend. Bij de opening van de jacht op de vogelsoorten (fazant, wilde
eend, houtduif) vloeit dit al rechtstreeks voort uit artikel 7, eerste lid, van
de vogelrichtlijn. Voor de andere bejaagbare soorten (haas en konijn) gaat
het om soorten die geen bijzondere bescherming op grond van de
Europese richtlijnen genieten. Maar ook daarop zal – zoals aangegeven in
de nota van toelichting – de jacht pas worden geopend nadat is vastge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

15

steld dat de staat van instandhouding daardoor niet in het geding komt.
Dit los van de wettelijke verplichting die de jachthouder op grond van
artikel 11.66 van het Bal overigens sowieso heeft om in zijn jachtveld een
redelijke wildstand te bewaren. Materieel blijft de bescherming dus
hetzelfde en is hiermee beleidsneutraliteit geborgd.
Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie
De leden van de GroenLinks-fractie hebben het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet en de stukken daarover met zorg gelezen.
Deze leden hebben meerdere malen aangegeven dat zij grote zorgen
hebben over de beleidsneutrale overgang van de Wet natuurbescherming
naar de Omgevingswet. Dit is van groot belang voor de natuur in
Nederland.
15. De leden van de GroenLinks-fractie hebben zorgen over het uit elkaar
halen van de natuurwetgeving. Dit gaat ten koste van de overzichtelijkheid, die juist zo goed is in de huidige Wet natuurbescherming. De
Omgevingswet komt er om meer vrijheid en vertrouwen te geven aan
lagere overheden voor de invulling van hun ruimtelijke ordeningsplannen.
De systematiek van de Omgevingswet is niet geschikt om zaken te
beschermen, en dus ook niet de natuur. Het stelsel van de Omgevingswet
geeft meer ruimte voor bestuursorganen om op lokaal niveau zelf normen
te stellen en meer flexibiliteit en afwijkingsmogelijkheden. Samen met de
globalere regels en het uitgangspunt van vertrouwen ontstaat daarmee
het gevaar dat natuurbescherming niet meer de aandacht krijgt die het
nodig heeft en die ook vereist is op grond van internationale verplichtingen. Belangrijk is dat verdere achteruitgang en verslechtering van
natuur wordt voorkomen.
De overgang naar de Omgevingswet zal leiden tot een andere ordening,
maar niet tot een wijziging van het niveau van bescherming van de
natuur, tot wezenlijk andere instrumenten of tot andere bevoegdheden. Bij
de overgang van de natuurregels is het uitgangspunt dat dit beleidsneutraal gebeurt. De nieuwe ordening beoogt de inzichtelijkheid in de
regelgeving op het vlak van de fysieke leefomgeving – waaronder natuur –
te vergroten. Iedereen die activiteiten in de fysieke leefomgeving verricht
– burger, ondernemer, overheid – zal straks alle op die activiteit van
toepassing zijnde direct werkende regels gebundeld aantreffen in één
algemene maatregel van bestuur, het Bal. Dat geldt ook voor de specifieke
regels ter bescherming van kwetsbare natuurwaarden tegen eventuele
nadelige effecten van die activiteiten. De overheden zullen de specifieke
eisen voor de uitoefening van hun taken en bevoegdheden ook gebundeld
aantreffen in één algemene maatregel van bestuur, het Bkl. Het gaat dan
om de specifieke regels die gelden voor hun taakvervulling, de regels
waaraan hun programma’s, omgevingsplannen, omgevingsverordeningen en projectbesluiten moeten voldoen, de beoordelingsregels die zij
moeten toepassen bij de behandeling van aanvragen om omgevingsvergunningen, de voorschriften die zij aan die vergunningen moeten
verbinden, en de regels over monitoring. Dat geldt ook voor de specifieke
eisen ten aanzien van de uitoefening van hun taken en bevoegdheden
vanuit het oogpunt van natuurbescherming. Tot slot zijn in een derde
algemene maatregel van bestuur, het Ob, alle regels over bevoegdheden
ten aanzien van omgevingsvergunningen, procedures, handhaving en
gegevensverstrekking en rapportages, ook op het vlak van natuur
gebundeld. Dit betekent dat voor iedereen steeds een eenvoudig vindbaar
en een zo volledig mogelijk overzicht beschikbaar is van alle regels die
relevant zijn, waaronder die ter bescherming van de natuur. Dat voorkomt
dat regels over de natuurbescherming in eerste instantie over het hoofd
worden gezien. Het bevordert ook dat in een vroegtijdig stadium het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

16

natuuraspect integraal wordt meegenomen bij de inrichting en
vormgeving van activiteiten in het fysieke domein door burgers, bedrijven
en overheden en in de beleids- en besluitvorming op dat vlak. Ook
worden de memorie van toelichting bij het voorliggende voorstel voor de
Aanvullingswet natuur Omgevingswet en de nota van toelichting bij het
ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet gebruikt om
nauwkeurig voor elk onderdeel van de natuurwetgeving aan te geven hoe
dit over gaat en waarom op die wijze.
Ik verwijs u ook naar de nota naar aanleiding van het verslag met
betrekking tot het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur
Omgevingswet16, waarin uitgebreid wordt uitgelegd hoe de overzichtelijkheid en de bescherming van de natuur is geborgd in de Omgevingswet. Net als bij de memorie van toelichting van de Aanvullingswet natuur
Omgevingswet, is in de nota van toelichting bij het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur een tabel opgenomen die een totaaloverzicht biedt. Ik
verwijs u ook naar de nota naar aanleiding van het nader verslag17. Het
antwoord is niet anders ten aanzien van het ontwerp-Aanvullingsbesluit
natuur.
16. De leden van de GroenLinks-fractie hebben het idee dat de
verplichting voor overheden om overeenstemming te bereiken uit de Wet
natuurbescherming nu wordt vervangen door een opdracht rekening te
houden met elkaars taken en zo nodig af te stemmen. Wat gebeurt er als
provincies ondanks de opdracht in artikel 2.2 van de Omgevingswet, toch
geen overeenstemming bereiken? Op welke wijze wordt voorkomen dat
onherstelbare schade optreedt als vertrouwen toch niet waargemaakt
wordt? Wie trekt er wanneer en op basis van welke informatie aan de bel?
Het uitgangspunt van de Omgevingswet is inderdaad dat overheden
onderling afstemmen hoe zij hun taken invullen en daarbij rekening
houden met elkaars taken. Dit volgt uit artikel 2.2 van de Omgevingswet.
Dit is onderdeel van de cultuur van vroegtijdige bestuurlijke afstemming
en samenwerking die de Omgevingswet tracht te bevorderen. Wanneer
andere overheden een specifieke taak of deskundigheid bij een op
aanvraag te nemen besluit door een ander bestuursorgaan hebben,
hebben zij veelal het recht om advies, of advies met instemming te geven
op dat te nemen besluit. Het bevoegd gezag moet met een dergelijk
advies rekening houden; als advies met instemming is voorgeschreven,
kan het bevoegd gezag zonder die instemming niet verder met het
voorgenomen besluit. Op deze manier wordt extra gewaarborgd dat alle
relevante feiten en belangen worden betrokken en kan er een
evenwichtige belangenafweging worden gemaakt.
Provincies en het Rijk kunnen daarnaast sturing geven op regels van de
andere overheden, door instructies te geven of instructieregels vast te
stellen. Gemeenten respectievelijk provincies moeten deze instructies
volgen en de instructieregels in acht nemen bij het vaststellen van het
omgevingsplan c.q. de omgevingsverordening. Ook kunnen provincies
een reactieve interventie toepassen op een omgevingsplan als dat nodig
is voor de evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 16.21
Ow).
Als ondanks bovenstaande voorzieningen bestuursorganen er onderling
niet uitkomen, kunnen besluiten waartegen beroep openstaat worden
voorgelegd aan de bestuursrechter. De route van beroep staat ook open
voor belanghebbende bestuursorganen. Dit is een belangrijke waarborg,

16
17

Kamerstuk 34 985, nr. 6, vraag 8 en 9
Kamerstuk 34 985, nr. 12, vraag 2 en 3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

17

maar het behoeft geen nadere toelichting dat die weg zo veel mogelijk zal
moeten worden voorkomen.
Ook buiten de besluitvormingsprocedures is bij de uitoefening van taken
interbestuurlijke afstemming wenselijk, bijvoorbeeld bij de uitvoering van
taken in het kader van toezicht en handhaving. Hiervoor zijn in hoofdstuk
18 van de wet bijzondere regels opgenomen. Ook hier geldt dat deze
bepalingen zijn gericht op vroegtijdige afstemming en samenwerking
onder andere met het oog op de kwaliteit van de uitvoering. Mocht dat
niet lukken, dan kan als ultimum remedium gebruik worden gemaakt van
het generieke instrumenten van het interbestuurlijk toezicht. Met
indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing en schorsing en vernietiging kan
ingegrepen worden als dat nodig is.
Overheden hebben daarmee diverse instrumenten om tot een goede
afstemming van besluitvorming te komen. Mocht dit onverhoopt niet
lukken, dan zijn er voorzieningen om te kunnen handelen.
17. De leden van de GroenLinks-fractie zien dat sommige inhoudelijke
bepalingen met bijbehorende vereisten uit de Wet natuurbescherming
niet in dit wetsvoorstel worden opgenomen. Denk hierbij aan natuurvisies, doelstellingen, algemene zorgplicht, programmatische aanpak. Er
wordt verondersteld dat deze zaken worden gedekt door de veel
algemenere bepalingen met doelstellingen, zorgplicht, omgevingsvisie en
programma’s uit de Omgevingswet. Deze leden zijn dan ook bang dat
natuurbescherming daarmee niet meer de aandacht krijgt die het nodig
heeft en die vereist is op grond van internationale verplichtingen. Deze
leden zien dat op pagina 458 van de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet wordt gesteld dat het opnemen van het
vereiste over de natuurvisie niet nodig is omdat integraal betekent dat «de
belangen van natuur en landschap in het beleid volwaardig moeten
worden meegewogen, in samenhang met de andere onderdelen van de
fysieke leefomgeving», maar zij vragen welke waarborg er is dat natuur en
landschap straks daadwerkelijk volwaardig worden meegenomen. Op
welke wijze moeten overheden belangen als concurrentiepositie,
werkgelegenheid en mobiliteit afwegen tegen leefbaarheid, natuur en
landschap?
Hoe de belangen van natuur en landschap in de integrale afweging van
belangen in de omgevingsvisie precies worden gewogen, is in belangrijke
mate een politiek-bestuurlijke afweging. Die afweging wordt lokaal door
de gemeente gemaakt, regionaal door de provincie en landelijk op het
niveau van het rijk. Daar is steeds ook de volksvertegenwoordiging op de
verschillende niveaus (gemeenteraad, provinciale staten, Tweede Kamer)
bij betrokken. Dat is nu ook het geval en dat verandert onder de
Omgevingswet niet.
Waar het evenwel gaat om wezenlijke natuurwaarden vanuit Europees of
mondiaal perspectief in het licht van de biodiversiteitsdoelstellingen,
wordt via de wetgeving een specifieke bescherming geboden, nu door het
stelsel van de Wet natuurbescherming, straks door het stelsel van de
Omgevingswet. Voor het behoud en herstel van die natuurwaarden
worden in de Omgevingswet, zoals aangevuld overeenkomstig het
wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, en in het Bkl,
zoals aangevuld overeenkomstig het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet, specifieke taken en verantwoordelijkheden bij provincies
en Rijk neergelegd. Het met natuurregels aangevulde stelsel van de
Omgevingswet biedt daarbij specifieke instrumenten voor de
bescherming van die natuurwaarden. De omgevingsvisie is het
instrument om het beleid ter zake in vast te leggen. Ik verwijs u ook naar
het antwoord op vraag 9 van de leden van de D66-fractie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

18

18. Hoe staat het in dezen met de uitvoering van de aangenomen
gewijzigde motie van de leden Smeulders en Van Eijs (Kamerstuk 34 986,
nr. 57) over het kwantificeren van «zachte» waarden
De leden van fractie van GroenLinks vragen naar de stand van zaken van
de uitvoering van de aangenomen motie Smeulders/Van Eijs over het
kwantificeren van zachte waarden. In de brief van de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan Uw Kamer van 6 maart
2019 (Kamerstuk 34 986, nr. 54) is aangegeven hoe beoogd is uitvoering te
geven aan de motie. Zoals toegezegd in het debat over het voorstel voor
de Invoeringswet Omgevingswet (Handelingen II 2018/19, nr. 55) is een
overzicht gemaakt van de handreikingen die gemeenten helpen kwantitatief zachte waarden af te wegen, ten opzichte van economische effecten.
In bijlage 2 bij die brief is een lijst gegeven van dergelijke handreikingen.
In de lijst zijn handreikingen opgenomen voor het afwegen van het
gezondheidsbelang, milieuaspecten, veiligheid, natuur, klimaat en
toegankelijkheid van de openbare ruimte. Deze handreikingen zijn
inmiddels ook ontsloten via de website van «Aan de slag met de
Omgevingswet» (www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl). Deze zijn bij de
thema’s waar ze over gaan, dus onder Natuur, Klimaatadaptatie, Gezonde
leefomgeving, Externe veiligheid in de omgevingsvisie en Toegankelijkheid openbare ruimte te vinden op de website. Hiermee is de motie
Smeulders/Van Eijs (Kamerstuk 34 986, nr. 57) over het kwantificeren van
zachte waarden uitgevoerd.
19. De leden van de GroenLinks-fractie lezen op pagina 461 van de nota
van toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet: «Het idee
van betalen voor de natuurdata van de Nationale Databank Flora en Fauna
(NDFF) past niet in het open data beleid van de overheid. Tegen deze
achtergrond hebben soortenorganisaties, provincies, terreinbeheerders en
het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een verkenning
gedaan naar een duurzame positionering en financiering van de NDFF. In
het verandertraject worden deze en andere elementen momenteel
uitgewerkt in voorstellen en handelingsperspectieven.» Kan de Minister
laten weten wanneer de voorstellen en handelingsperspectieven ten
aanzien van het beschikbaar stellen van de natuurdata uit de Nationale
Databank Flora en Fauna worden gedeeld met de Kamer?
De uitwerking van het verandertraject is nog gaande en het in mijn brief
van 22 oktober 2018 (Kamerstuk 33 576, nr. 136) aangekondigde implementatieplan is nog niet gereed. Onderdeel van dit traject was een
toekomstverkenning waaruit een door alle partijen onderschreven
samenhangend toekomstbeeld is ontstaan. Daarbij gaat het om de
duurzame financiële borging en de positionering van de NDFF in het
publieke domein. Dat heeft gevolgen voor het huidige budget en de
huidige financieringsconstructie. Naar verwachting zal het huidige budget
ontoereikend zijn voor de verdere ontwikkeling en zullen de kosten
toenemen. In het verandertraject worden daarom verschillende scenario’s
uitgewerkt. Zodra ik daar meer duidelijkheid over heb, zal ik uw Kamer
informeren.
20. De leden van de GroenLinks-fractie lezen daarnaast op pagina 469 van
de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet:
«Vrijstelling bij omgevingsplan geeft bovendien ecologische risico’s
wegens de onbepaalde tijd waarvoor het plan geldt en het ontbreken van
een monitorings- en bijsturingsmethodiek». Deze leden vragen of in de
regelgeving vastgelegd is of er een vooraf bepaalde einddatum geldt voor
het programma, of er monitoring moet plaatsvinden en of tussentijds
bijsturen mogelijk moet zijn. Zo ja, waar? Zo nee, hoe wordt dit dan
verzekerd?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

19

In de Omgevingswet is geregeld dat programma’s die een vrijstelling van
een vergunningplicht bevatten (programmatische aanpak) ook moeten
beschrijven op welke periode het programma betrekking heeft (in artikel
3.16 Omgevingswet). Om ervoor te zorgen dat het programma ook in de
praktijk werkt, worden de voortgang, uitvoering en het doelbereik van het
programma door monitoring bewaakt. Dat is geregeld in artikel 20.1 van
de Omgevingswet. Als uit de monitoring blijkt dat bijsturing nodig is,
moet het programma worden gewijzigd. Ook kunnen maatregelen of
activiteiten in het programma onder voorwaarden worden vervangen of
worden toegevoegd.
21.De leden van de GroenLinks-fractie hebben daarnaast vragen over de
democratische legitimiteit na het lezen van het volgende op pagina
470–471 van de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet: «Een andere verbetering die is aangebracht ten opzichte
van de consultatieversie, is mogelijk geworden door toevoeging van een
nieuw vierde lid aan artikel 5.2 van de Omgevingswet met de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dat een rechtstreekse basis bevat voor
het aanwijzen van vergunningvrije Natura 2000-activiteiten of flora- en
fauna-activiteiten in een programma, in bij algemene maatregel van
bestuur bepaalde gevallen. Hierdoor hoeft de vrijstelling niet in de
algemene maatregel van bestuur zelf te worden geregeld, onder
verwijzing naar in het programma nader te beschrijven activiteiten:
aanwijzing van de vergunningvrije gevallen gebeurt in het programma
zèlf. De regeling wordt daarmee minder getrapt.» Deze leden vragen hoe
deze wijziging zich verhoudt tot de democratische legitimiteit. Wat is de
verandering in rechtsbescherming en rechtszekerheid bij aanwijzing van
een programma in plaats van aanwijzing per algemene maatregel van
bestuur? Moet dit een beheerplan zijn of kan het ook in een ander
programma? Als laatste vragen zij op welke wijze het overzicht en de
inzichtelijkheid worden bewaard als vergunningsvrije activiteiten naast
het beheerplan ook in andere programma’s kunnen worden aangewezen.
De vergelijking betreft het eerdere ontwerp van het Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet dat ter internetconsultatie heeft voorgelegen. De
regeling zoals die in het voorgehangen ontwerp is getroffen, sluit aan bij
het geldende systeem van de Wet natuurbescherming, dat ook voorziet in
de mogelijkheid om in een programma dat op natuur is gericht, zoals een
beheerplan of een soortenbeschermingsprogramma, een vrijstelling op te
nemen van de vergunningplicht bij Natura 2000-activiteiten en de
soortenbeschermingsbepalingen: ik verwijs naar de artikelen 2.9, eerste
lid, 3.3, zevende lid, 3.8, zevende lid, en 3.10, tweede lid in samenhang
met 3.8, zevend lid, van de Wet natuurbescherming. Bij algemene
maatregel van bestuur, de artikelen 11.18, 11.21, 11.42, 11.45, eerste lid,
11.50, 11.53, eerste lid, 11.56 en 11.59, eerste lid, van het Bal als voorzien
in het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet, worden
daarvoor de kaders vastgesteld, overeenkomstig de kaders die thans in de
Wet natuurbescherming zijn opgenomen. Wat de rechtsbescherming
betreft wijzigt niets ten opzichte de huidige situatie: tegen onderdelen van
een programma die voorzien in een vrijstelling staat beroep open bij de
bestuursrechter. Verwezen wordt ook naar het antwoord op vraag 11 van
de leden van de D66-fractie. Tegen een algemene maatregel van bestuur
staat geen beroep open.
22. De leden van de GroenLinks-fractie hebben ook het advies bij het
Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet van de Onafhankelijke Integrale
adviescommissie Omgevingswet met interesse gelezen, zeker wanneer
deze schrijft over de beleidsneutrale overgang van de Wet natuurbescherming. Deze adviescommissie schrijft op pagina 3: «De commissie
ziet wel enige spanning tussen het uitgangspunt van de wetgever om de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

20

natuurbeschermingsregelgeving beleidsneutraal om te zetten en de
verschuivingen door het opnemen in het stelsel van de Omgevingswet.
Als voorbeeld: voorheen werden inhoudsvereisten gesteld aan de
natuurvisie. In het nieuwe stelsel zijn deze komen te vervallen. De visie op
natuur hoeft geen eigenstandig document te zijn, maar kan ook onderdeel
zijn van de omgevingsvisie. Er ontstaat meer vrijheid en kansen voor een
integralere visie, maar tegelijkertijd kan de indruk ontstaan dat in het
geheel geen visie op natuur meer nodig is. De commissie beveelt aan om,
explicieter dan nu is gedaan, aan te geven waar verschuivingen en
veranderingen hebben plaatsgevonden.» De Integrale adviescommissie
Omgevingswet deelt dus de zorgen die deze leden hebben over de
spanning tussen het uitgangspunt van beleidsneutraliteit en de veranderingen die de Omgevingswet met zich meebrengt. Kan de Minister
aangeven hoe een gelijk beschermingsniveau kan worden geboden
wanneer bepaalde gegevens of informatie als gevolg van het wegvallen
van inhoudsvereisten niet meer verplicht hoeven te worden opgenomen?
Zoals ik heb aangegeven in mijn reactie op het advies van de Integrale
adviescommissie Omgevingswet18, komen de verschillende elementen
van artikel 1.5 van de Wet natuurbescherming alle terug in de
Omgevingswet. Ik verwijs ook naar het antwoord op vraag 9 van de leden
van de D66-fractie.
In de Omgevingswet is niet voorzien in een basis om bij algemene
maatregel van bestuur regels te stellen over de omgevingsvisie, net zomin
als in de Wet natuurbescherming een basis was opgenomen om bij
algemene maatregel van bestuur regels te stellen over de natuurvisie. Het
door de leden van de Groenlinksfractie aan de orde gestelde punt staat
derhalve los van het voorliggende ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet, dat daar niets toe of af kan doen.
Wat betreft het beschermingsniveau moet verder worden onderkend dat
er van een visie geen directe bescherming uitgaat: daarvoor bestaan
andere instrumenten (algemeen verbindende voorschriften en vergunningplichten e.d.). De visie is vooral van belang om duidelijkheid te
verschaffen over het beleid, in casu over natuur in samenhang met het
overige beleid ten aanzien van de fysieke leefomgeving.
Zoals in het voorgaande al is aangegeven, is de inhoud van een dergelijke
visie vooral politiek bepaald en is de volksvertegenwoordiging daarbij
betrokken. Politieke keuzen kunnen in de loop der tijd wijzigen. De
meerwaarde van heel precieze kaders in de wetgeving ten aanzien van
een dergelijke visie – voor de naleving waarvan geen specifieke sancties
zijn gesteld, nu het immers primair aan bestuur en volksvertegenwoordiging zelf is om daaraan invulling te geven – is relatief, en heel precieze
kaders doen ook geen recht aan het politiek-bestuurlijke karakter van zo’n
visie.
Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet. Zij hebben nog enkele
vragen en voorstellen.
2.2 Gebiedsbescherming
De leden van de SGP-fractie hebben eerder gepleit voor nauwere
aansluiting van de definiëring van het begrip «natuurlijke kenmerken van
een Natura 2000-gebied» op de interpretatie zoals die door het Europese
Hof van Justitie wordt gegeven. Het moet gaan om de soorten en habitats
die direct de aanleiding vormden om een gebied te selecteren, dan wel
18

Kamerstuk 34 985, nr. 52

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

21

die nodig zijn voor voldoende landelijke dekking. Het gaat niet om
snippers van habitats, die zo klein zijn dat de oppervlakte ver onder de
optimale omvang voor een goede staat van instandhouding ligt.
23. Is de Minister, gelet op de stikstofproblematiek, alsnog bereid een
beter afgebakende definiëring van het begrip «natuurlijke kenmerken» in
de natuurregelgeving op te nemen?
Het begrip «natuurlijke kenmerken» is een begrip uit de Habitatrichtlijn.
De interpretatie van het begrip is aan het Hof van Justitie van de Europese
Unie. Vastlegging of afbakening in nationale wetgeving is niet gewenst,
omdat deze wetgeving uit de pas met de Europese wetgeving kan gaan
lopen als de jurisprudentie van het Europese Hof zich verder ontwikkelt.
Dat zou leiden tot een inbreuk op het Europese recht. De uitleg van de
leden van de SGP-fractie is bovendien niet juist. Voor de vraag of sprake is
van aantasting van de natuurlijke kenmerken in een Natura 2000-gebied
moet worden gekeken naar àlle in het gebied aanwezige natuurlijke
habitats en habitats van soorten die worden genoemd in de bijlagen I en II
van de Habitatrichtlijn en die in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig
zijn. Dus ook habitats en soorten die niet de directe aanleiding voor
selectie van het gebied op grond van artikel 4 in samenhang met bijlage III
van de Habitatrichtlijn vormden. De vraag werd eerder door het
toenmalige lid Dijkgraaf (SGP) aan de orde gesteld tijdens de plenaire
behandeling van het toenmalige wetsvoorstel natuurbescherming19 op
25 juni 201520, waarop deze vraag is voorgelegd aan de diensten van de
Europese Commissie. Deze diensten hebben bij brief van 20 november
2015 hun interpretatie gegeven in voormelde zin. Ik verwijs naar de brief
van de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken van
19 december 2015 en de daarbij gevoegde brief van de Europese
Commissie.21 In de meer recente Mededeling van de Commissie «Beheer
van Natura-2000-gebieden; De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEG)» van 21 november 201822 wordt deze interpretatie
bevestigd. Ik verwijs verder naar de gedachtewisseling23 bij de plenaire
behandeling van het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur
Omgevingswet op 26 juni 2019 naar aanleiding van het amendement van
het lid Bisschop24 met dezelfde strekking als de nu gestelde vraag. Dit
amendement is bij de stemmingen door de Tweede Kamer verworpen.
2.3 Soortenbescherming
Onderzoek naar soortenbescherming in relatie tot duurzame energieprojecten in verschillende Europese lidstaten liet zien dat er duidelijke
verschillen zijn tussen lidstaten wat betreft de wijze waarop de Europese
Natura 2000-richtlijnen toegepast worden (Backes e.a., mei 2018, Utrecht
Centre for Water, Oceans and Sustainability Law). In Nederland moet
onderzoek gedaan worden op individu-niveau én geldt een strikte uitleg
van verbodsbepalingen. Andere lidstaten houden het bij onderzoek op
populatieniveau en/of hanteren een door de rechter geaccepteerde
pragmatische uitleg van verbodsbepalingen.
24. Wil de Minister bezien of het voorliggende besluit zo aangepast kan
worden dat de praktijk beter aansluit op de praktijk in andere lidstaten, zo
vragen de leden van de SGP-fractie.

19

Kamerstuk 33 348.
Handelingen II 2014/15, nr. 101, item 12.
21
Kamerstuk 32 670, nr. 105.
22
C(2018) 7621 final.
23
Handelingen II 2018/19, nr. 89, item 7, blz. 32.
24
Kamerstuk 34 985, nr. 19.
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

22

De leden van de SGP-fractie refereren aan het rapport «Renewable energy
projects and species protection; A comparison into the application of the
EU species protection regulation with respect to renewable energy
projects in the Netherlands, United Kingdom, Belgium, Denmark and
Germany». Zoals de leden terecht opmerken, gaat het rapport over de
toepassing van de soortenbeschermingsbepalingen van de Vogelrichtlijn
en de Habitatrichtlijn in relatie tot de energietransitie. Het rapport biedt
aanknopingspunten voor de uitvoering van de Wet natuurbescherming nu
en, na inwerkingtreding, de Omgevingswet, in het bijzonder voor de
verlening van ontheffingen, straks omgevingsvergunningen voor een
flora- en fauna-activiteit. Het rapport biedt geen aanleiding om aanpassingen van het voorliggende ontwerpbesluit te overwegen. In het
ontwerpbesluit zijn immers, net als in de Wet natuurbescherming, de
soortenbeschermingsbepalingen uit de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
één-op-één geïmplementeerd.
Met de provincies en andere betrokkenen ben ik tezamen met de Minister
van Economische Zaken en Klimaat in gesprek om te bezien op welke
wijze zowel de energietransitie doorgang kan vinden en tegelijkertijd recht
wordt gedaan aan de soortenbescherming zoals voortvloeit uit de
Europese Richtlijnen. Het gaat in dit geval specifiek over de bescherming
van vogels en vleermuizen in relatie tot de activiteiten windparken en
hoogspanningslijnen. Dit traject richt zich in het bijzonder op vogels en
vleermuizen waarmee het op populatieniveau niet goed gaat en die
kwetsbaar zijn voor windparken en hoogspanningslijnen.
3.3.5.3 Gebruik van middelen voor het vangen of doden van dieren
Artikel 11.84 van het voorgestelde Besluit activiteiten leefomgeving
beperkt het gebruik van het jachtgeweer tot de periode tussen
zonsopgang en zonsondergang, behalve bij de uitoefening van de jacht op
wilde eenden. Ook verschillende andere soorten waarvoor een landelijke
vrijstelling geldt in het kader van schadebestrijding (artikel 11.44 en
11.58), zoals de vos, zijn vooral actief in de schemeruren voor zonsopkomst en na zonsondergang. De leden van de SGP-fractie constateren dat
de genoemde beperking een belemmering is voor effectief faunabeheer.
Deze leden willen er in dit verband op wijzen dat jagers in verband met
provinciale ontheffingen, vrijstellingen en opdrachten al regelmatig actief
zijn in de schemertijd voor zonsopkomst en na zonsondergang.
25. Is de Minister bereid, al dan niet in overleg met jagers en provincies,
de voorliggende bepalingen zo aan te passen dat er voor meer soorten,
zoals de vos, een landelijke vrijstelling komt om in de schemeruren te
jagen? Het draagt bij aan effectiever en efficiënter faunabeheer en
verbetering van de jacht op predatoren van weide- en akkervogels.
In het kader van de uitvoering van de motie van het lid Von Martels c.s.25
over het voorkomen van faunaschade, wordt in samenwerking met de
provincies onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om het faunabeheer
te vereenvoudigen en efficiënter te maken. In dit onderzoek zal ook het
functioneren van de besturen van de faunabeheereenheden worden
meegenomen (gewijzigde motie van de leden Van Veldhoven en
Dik-Faber26). Ik zal het gebruik van het geweer in de schemeruren voor de
schadebestrijding van soorten op de landelijke vrijstellingslijst bij dat
onderzoek betrekken.

25
26

Kamerstuk 34 985, nr. 27
Kamerstuk 33 348, nr. 174

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

23

Artikelsgewijze toelichting
Artikel III
In artikel 10.23, derde lid, onderdeel a, van het Omgevingsbesluit wordt
vastgelegd dat de geldigheidsduur van de omgevingsvergunning voor
een jachtgeweeractiviteit gelijk is aan die van de huidige jachtakte, zijnde
één jaar. De leden van de SGP-fractie wijzen in dit verband op de
aangenomen motie van het lid Van der Staaij (Kamerstuk 34 432, nr. 11) en
de uitvoering daarvan.
26. Is de Minister bereid de in het Omgevingsbesluit te noemen termijn te
schrappen en te volstaan met een verwijzing naar de Wet wapens en
munitie en de termijn die hier genoemd wordt voor het verlenen van een
wapenverlof?
Hiertoe zie ik geen aanleiding. De in het Ob te noemen geldingsduur is
dezelfde als die voor verlenen van wapenverlof in de Wet wapens en
munitie. Als de geldingsduur voor het wapenverlof verandert, zal dat ook
van toepassing zijn voor de geldingsduur voor de jachtakte. Omwille van
de duidelijkheid wil ik bepaling over de geldingsduur van de jachtakte in
het Aanvullingsbesluit natuur handhaven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 985, nr. 53

24