Aangepaste mogelijkheden
voor onderwijsprogramma,
examens en ondersteuning in
mbo en hoger onderwijs
Een verkennende studie

Rita Kennis
Tessa Jenniskens
Ton Eimers
Renée van Schoonhoven

15 april 2022

Projectnummer: 2020.037

© 2022 KBA Nijmegen
Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden
vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan
ook, en evenmin in een retrieval systeem worden opgeslagen, zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van
KBA Nijmegen.
No part of this book/publication may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without
written permission from the publisher.

ii

Inhoudsopgave

Managementsamenvatting

5

1 Inleiding
1.1 Onderzoeksvragen en opzet van het onderzoek
1.2 Leeswijzer

9
11
12

2 Analyse wet- en regelgeving
2.1 Algemeen kader
2.1.1 VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap
2.1.2 Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte
2.2 Voorschriften voor onderwijsinstellingen
2.2.1 Toelating en bindend studieadvies
2.2.2 Aanpassingen in onderwijsprogramma en examens en tentamens
2.2.3 Aanpassingen in begeleiding en (financiële) ondersteuning
2.2.4 Wetgeving voor andere doelgroepen
2.3 Studiefinanciering en andere (inkomens-)voorzieningen
2.3.1 Wet studiefinanciering 2000
2.3.2 Individuele studietoeslag op grond van de Participatiewet
2.3.3 Toekenning van onderwijsvoorzieningen vanuit het UWV
2.4 Rechtsbescherming
2.5 Conclusie

13
13
13
16
18
18
22
25
29
29
29
31
33
34
36

3 Praktijk binnen instellingen in het mbo en hoger onderwijs
3.1 Praktijk binnen vijf mbo-instellingen
3.1.1 Afbakening van het aanbod
3.1.2 Afbakening van de doelgroep
3.1.3 Recht van de student vs. zorgplicht van de onderwijsinstelling
3.2 Praktijk binnen vijf hbo-instellingen en vijf universiteiten
3.2.1 Afbakening van het aanbod
3.2.2 Afbakening van de doelgroep
3.2.3 Recht van de student vs. zorgplicht van de onderwijsinstelling

39
39
40
44
45
47
47
52
54

4 Analyse, conclusies en aanbevelingen
4.1 Faciliteiten en ondersteuning voor een brede doelgroep
4.2 Naar een duidelijker wettelijk kader
4.3 Voorwaarden voor een zorgplicht
4.4 Aanbevelingen

57
57
62
64
67

Bijlage 1 – interviews en deelnemers expertmeeting

71

Bijlage 2 – Schematisch overzicht van genoemde wet- en regelgeving

73

iii

Managementsamenvatting
De Tweede Kamer heeft de regering verzocht “om te verkennen hoe de WEB en de WHW aangepast kunnen worden zodat studenten met een functiebeperking, een chronische ziekte of een
mantelzorgtaak via de OER geïnformeerd moeten worden over aangepaste mogelijkheden voor
zowel het onderwijsprogramma, de examens als het ondersteuningsaanbod” (motie Kuik/Westerveld). In deze rapportage wordt van dit onderzoek verslag gedaan.
Opzet van het onderzoek
Het onderzoek betreft een verkennend onderzoek, waarin eerst een analyse van relevante weten regelgeving is gedaan. Vervolgens is bij een beperkt aantal instellingen in het mbo en hoger
onderwijs verkend hoe wet- en regelgeving in praktijk wordt toegepast. Omdat dit empirisch onderzoek beperkt van omvang is, kan binnen het bestek van dit onderzoek geen uitputtend beeld
van de bestaande praktijk in het mbo en hoger onderwijs worden verkregen. Wél geeft het onderzoek een goede indicatie van de succesfactoren en knelpunten in de bestaande praktijk.
Tot slot is een analyse gemaakt van de rol van wet- en regelgeving in de praktijk en een analyse
van de consequenties van mogelijke aanpassingen van wet- en regelgeving.
Wetgevend kader
Als eerste stap in het onderzoek is een analyse uitgevoerd naar wat er op dit moment in wet- en
regelgeving voor mbo en hoger onderwijs is vastgelegd over aangepaste mogelijkheden voor het
onderwijsprogramma, de examens en het ondersteuningsaanbod voor studenten met een handicap en chronische ziekte en studenten met andersoortige ondersteuningsvragen. Daarbij is een
analyse gemaakt van de WEB (mbo) en de WHW (hoger onderwijs), maar ook van andere relevante wetgeving, waaronder de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische
ziekte (Wgbh/cz). In hoofdstuk 2 is hiervan verslag gedaan.
Smalle en brede benadering van doelgroep en aanbod in wet- en regelgeving
In de huidige wet- en regelgeving is er in de terminologie – en daarmee in de doelgroep waarop
de wetgeving betrekking heeft – een tweedeling te maken tussen handicap en chronische
ziekte enerzijds en persoonlijke omstandigheden en bijzondere familieomstandigheden
anderzijds. Soms heeft wetgeving betrekking op de smallere doelgroep van handicap en chronische ziekte, op andere plekken zijn voorzieningen of faciliteiten voor een bredere doelgroep toegankelijk. In het aanbod is ook een onderscheid tussen breed en smal te maken: enerzijds
is er een smal aanbod dat alleen voorzieningen en faciliteiten betreft, anderzijds is er een breed
aanbod dat daarnaast ook (extra) begeleiding en ondersteuning omvat. In de wet- en regelgeving is het smalle aanbod vaker vastgelegd dan het brede. Zie verder paragraaf 2.5.
Intentie voor brede doelgroep, maar geen eenduidig wetgevend kader
Het huidige wetgevend kader laat twee dingen zien.
Enerzijds is er de intentie om extra faciliteiten en ondersteuning voor een bredere doelgroep
van studenten toegankelijk te maken. De aanpassingen, voorzieningen of extra begeleiding
die voor studenten met een handicap of chronisch ziekte in wet- en regelgeving zijn vastgelegd,
worden vaak – maar niet altijd en consequent – ook voor studenten met bijzondere persoonlijke
omstandigheden benoemd.

5

Aan de andere kant is deze intentie niet consequent en eenduidig uitgewerkt voor de bredere
doelgroep en voor verschillende situaties (o.a. examinering, financiële ondersteuning, onderwijsprogramma, begeleiding). Het wettelijk kader is voor studenten met bijzondere omstandigheden
niet hetzelfde vormgegeven als voor de doelgroep met handicap en chronische ziekte. Dat is zowel
zichtbaar in termen van het aanbod (dit is niet altijd vergelijkbaar met het aanbod waar studenten
met een handicap of chronische ziekte aanspraak op kunnen maken), als in hóe zaken voor deze
doelgroep zijn vastgelegd en voor wie precies (welke bijzondere omstandigheden). Op elementen
hanteert de wetgever een smalle benadering, gericht op handicap en chronische ziekte. Op andere
plekken zijn (ook) mogelijkheden uitgewerkt voor een bredere doelgroep. Zie verder paragraaf 2.5.
Verkenning van de praktijk in mbo en hoger onderwijs
De tweede stap in het onderzoek bestond uit een verkenning van de praktijk in mbo en hoger
onderwijs. Centraal stond de vraag hoe onderwijsinstellingen invulling geven aan de bestaande
wet- en regelgeving over aangepaste mogelijkheden voor het onderwijsprogramma, de examens
en het ondersteuningsaanbod. Hoofdstuk 3 omvat het verslag hiervan.
Vertaling naar de praktijk van onderwijsinstellingen: smalle en bredere benaderingen van de doelgroep en het aanbod
De verkenning van de praktijk in het mbo en hoger onderwijs laat zien dat er overeenkomsten
maar ook grote verschillen zijn in de praktijk van extra facilitering en ondersteuning voor de student. Naast verschillen in informatievoorziening (overwegend passief of juist ook meer actief), zijn
met name verschillen in het aanbod en verschillen in de afbakening van de doelgroep voor specifieke voorzieningen voor dit onderzoek relevant.
In het aanbod is, zoals ook in wetgeving zichtbaar is, een onderscheid te maken tussen faciliteiten
en voorzieningen enerzijds en (extra) begeleiding en ondersteuning anderzijds. Met name op het
punt van extra begeleiding en ondersteuning van studenten komen uit de verkenning van de praktijk
aanzienlijke verschillen naar voren in de aard en mate van extra begeleiding en ondersteuning en in de wijze waarop die ondersteuning wordt uitgevoerd. Mbo en hoger onderwijs laten
op dit punt een verschillend beeld zien: het mbo heeft over het algemeen een breder en groter
aanbod aan ondersteuningsmogelijkheden voor studenten dan het hoger onderwijs.
Ook in de afbakening van de doelgroep voor specifieke voorzieningen zien we verschillende benaderingen. In een smalle benadering wordt onderscheid gemaakt in het aanbod van voorzieningen en extra ondersteuning tussen studenten met een handicap of chronische ziekte en studenten met ondersteuningsbehoeften op andere gronden. In een brede(re) benadering wordt dat onderscheid in doelgroepen losgelaten en komen ook studenten met problematiek die niet voortkomt uit een handicap of chronische ziekte in aanmerking voor extra ondersteuning en faciliteiten.
Hoewel ook andere factoren, zoals het instellingsbeleid of de verschillen tussen opleidingen en
studies, een rol spelen, zijn de verschillen ook deels vanuit wetgeving te verklaren. Met name
voor de facilitering en ondersteuning van een bredere doelgroep (anders dan handicap en
chronische ziekte) biedt wetgeving minder houvast. Dat leidt tot aanzienlijke verschillen
tussen en binnen onderwijsinstellingen en tussen de onderwijssectoren. In het mbo hanteert de meerderheid van de mbo-instellingen een brede definitie van de doelgroep die voor extra
faciliteiten en ondersteuning in aanmerking komt (voor specifieke faciliteiten gelden soms wel
striktere criteria). Die keuze voor een brede afbakening van de doelgroep is voornamelijk ingegeven door het uitgangspunt van passend onderwijs dat men behoeftegericht wil werken. In het
hoger onderwijs laat de verkenning zien dat er in het beleid van de instellingen en de uitvoering
6

daarvan relatief beperkter aandacht is voor de groep met bijzondere omstandigheden. Het aanbod van voorzieningen en de informatievoorziening daarover richt zich meer/sterker op studenten
met een handicap of chronische ziekte (in het hoger onderwijs functiebeperking genoemd). Hoewel ook daar verschillen zichtbaar zijn, is de benadering van de doelgroep dus smaller. Wel is (ook)
in het hoger onderwijs een verbreding zichtbaar, met ruimere aandacht voor studentenwelzijn.
In welke mate dat leidt tot onwenselijke situaties is op basis van dit verkennende onderzoek niet
vast te stellen. Wel is duidelijk dat onderwijsinstellingen verschillen in de mate waarin zij inspanningen willen en kunnen verrichten om studenten te ondersteunen.
Rol van wetgeving in smalle en bredere benaderingen van de doelgroep en het aanbod
Wetgeving kan een impuls geven aan een bredere, gemeenschappelijke ontwikkeling. In
het mbo heeft de invoering van passend onderwijs in 2014 het mbo sterk in beweging gebracht.
Daarin speelden ook de min of meer gelijktijdige invoering van andere beleidsmaatregelen een
rol, waaronder de Wet vroegtijdige aanmelddatum en toelatingsrecht mbo en eerder al de aanpak
voortijdig schoolverlaten. Passend onderwijs zorgt en zorgde voor een extra impuls voor de interne zorgstructuur van ondersteuning en begeleiding. In het mbo ligt mede daardoor nadruk op
de verantwoordelijkheid van de mbo-instelling om de student te ondersteunen.
In het hoger onderwijs wordt een grotere mate van zelfstandigheid en initiatief van de student
verwacht. In combinatie met een primaire focus op faciliteiten en voorzieningen (in plaats van
ondersteuning en begeleiding), ligt de nadruk in het hoger onderwijs meer op het recht van de
student om aanspraak te maken op faciliteiten en voorzieningen. Mede door de coronapandemie
en de weerslag die dat heeft op de mentale gezondheid van studenten, is ook in het hoger onderwijs
een omslag zichtbaar en komt er steeds meer focus te liggen op preventie en studentenwelzijn.
Mogelijke aanpassingen van wet- en regelgeving
In het laatste deel van het onderzoek stond de vraag centraal in hoeverre wettelijke aanpassingen
nodig zijn om maatwerk voor alle studenten die dat nodig hebben mogelijk te maken en hen
daarover te informeren. Hierover is in hoofdstuk 4 gerapporteerd.
Aanpassing in wetgeving: een model van zorgplicht
Aanpassing van wetgeving zou gericht moeten zijn op de vraag hoe met name de extra
facilitering en ondersteuning van studenten die door persoonlijke omstandigheden, niet
zijnde handicap of chronisch ziekte, in problemen raken met hun studie, een meer solide
wettelijke basis kan krijgen. In de motie Kuik/Westerveld wordt specifiek voor deze doelgroep
(in de motie wordt verwezen naar studenten met een mantelzorgtaak) aandacht gevraagd. Specifiek voor de mogelijkheden voor die groep is de intentie van de wetgever niet adequaat vertaald
in wet- en regelgeving en biedt wetgeving minder houvast.
Op basis van de uitkomsten van het onderzoek constateren we echter dat dat het niet zinvol,
noch uitvoerbaar lijkt om wetgeving aan te passen door de rechten van de student op extra
faciliteiten en ondersteuning in wet- en regelgeving beter, uitgebreider of gedetailleerder
vast te leggen. Deze mate van detaillering sluit namelijk niet goed aan op de diversiteit die er
bestaat in vormen van begeleiding en ondersteuning, noch op de breedte en diversiteit van de
doelgroep waar de ondersteuningsvraag in plaats van de beperking van de student centraal staat.
In de motie Kuik/Westerveld wordt gewezen op “het informeren van studenten met een functiebeperking, een chronische ziekte of een mantelzorgtaak via de OER over aangepaste mogelijkheden voor zowel het onderwijsprogramma, de examens als het ondersteuningsaanbod”. De constatering dat met name de faciliteiten en ondersteuning voor de bredere doelgroep (ook
7

bijzondere/persoonlijke omstandigheden) niet adequaat in criteria en regelgeving te definiëren
zijn, maakt dat ook de in de motie voorgestelde uitbreiding van informatie via de OER geen afdoende oplossing kan zijn. De diversiteit in de zowel de doelgroep als het aanbod aan faciliteiten
en ondersteuningsmogelijkheden is daarvoor te groot. Bovendien laat het onderzoek zien dat het
vergroten van het bewustzijn van zowel de student als het onderwijzend personeel van ondersteuningsbehoeftes en de mogelijkheden tot aanpassingen en ondersteuning belangrijker is dan
het passief informeren van studenten hierover.
Dit leidt tot het dilemma waarin er de wens is om studenten met een ondersteuningsvraag passende faciliteiten en ondersteuning te bieden, maar waar het door de diversiteit van situaties en
hulpvragen niet mogelijk is om concreet in regelgeving te vangen welke ondersteuning in welke
situaties geboden moet worden. Juist door de verbreding van de doelgroep (van ‘wat heb je’ naar
‘wat heb je nodig’) volstaat een medisch model waarin diagnostiek de basis vormt voor toewijzing
van ondersteuning niet meer.
Een zogenaamd zorgplichtmodel, waarin onderwijsinstellingen en opleidingen de verantwoordelijkheid hebben om studenten te faciliteren en te ondersteunen sluit om de hiervoor
genoemde redenen wel goed aan. In een dergelijk model worden de doelen door de overheid
gesteld en ligt in de uitvoering de verantwoordelijkheid (zorgplicht) bij instellingen – gebaseerd
op de uitgangspunten van behoorlijk bestuur.
Naleving van wet- en regelgeving is afhankelijk van verschillende factoren.
- Brede consensus en gedeelde urgentie zijn voorwaardelijk voor spontane naleving van een
zorgplichtmodel. Er moet een gezamenlijke wil zijn om een brede definitie van doelgroep en
aanbod te hanteren. In het mbo is dat eerder al zichtbaar geworden bij de invoering van passend onderwijs. In het hoger onderwijs is ook een cultuuromslag gaande, verder versterkt door
de problemen met studentenwelzijn als gevolg van corona.
- Voldoende kennis, expertise en bewustwording zijn een belangrijke factor om beleid en intenties in de praktijk te laten slagen. Het gaat dan zowel om specialistische kennis over ondersteuningsbehoeften, maar ook om adequaat management om het beleid uitvoerbaar te maken
en om de informatievoorziening aan en betrokkenheid van studenten bij de vorming en evaluatie van beleid.
- Een zekere mate van homogeniteit binnen het onderwijsveld leidt tot een praktijk waarin beleid
en uitvoering bij onderwijsinstellingen meer op elkaar lijkt. Een zorgplichtmodel biedt ruimte
voor vernieuwing en verandering, omdat eisen en criteria in wet- en regelgeving minder strikt
worden vastgelegd. Zelfregulering door koepelorganisaties (bv. handreikingen, actieve kennisdeling) speelt daarom een belangrijke rol om een zeker mate van homogeniteit te bewerkstelligen. Om zichtbaar en kenbaar te maken hoe de onderwijsinstellingen het doel van de wet
nastreven en realiseren zou een toetsingskader ontwikkeld moeten worden waarin de onderwijsinstellingen en koepelorganisaties zelf (bv. via benchmarking en horizontale verantwoording) een grote rol spelen.
Bovenstaande maakt duidelijk dat een zorgplichtmodel, met verantwoordelijkheid van onderwijsinstellingen, dus geen startpunt maar eerder het (wettelijk) sluitstuk is van een beweging die al door het veld wordt ingezet. Wettelijke verankering kan dit proces – de bewustwording en de sturing daarop – versterken en versnellen. Ook bij een zorgplichtmodel zullen
individuele verschillen tussen en binnen instellingen en tussen de onderwijssectoren tot op zekere
hoogte aanwezig blijven. Het wettelijk verankeren van een zorgplicht versterkt echter wel het
uitgangspunt van een breed ondersteuningsaanbod voor een bredere doelgroep van studenten
met een ondersteuningsbehoefte.
8

1 Inleiding

De Tweede Kamer heeft de regering verzocht “om te verkennen hoe de WEB en de WHW aangepast kunnen worden zodat studenten met een functiebeperking, een chronische ziekte of een
mantelzorgtaak via de OER geïnformeerd moeten worden over aangepaste mogelijkheden voor
zowel het onderwijsprogramma, de examens als het ondersteuningsaanbod”.1 In de betreffende
motie van de Tweede Kamerleden Kuik en Westerveld2 wordt gewezen op maatwerk dat voor
topsporters mogelijk zou zijn en dat ook voor genoemde andere doelgroepen ingezet zou moeten
kunnen worden. Het verzoek van de Kamer werd gedaan in een Algemeen Overleg over studenten met een functiebeperking in het mbo en hoger onderwijs. In haar reactie op het verzoek van
de Kamer heeft de minister toegezegd onderzoek te laten doen om te laten “inventariseren wat
de consequenties zijn voor onder andere instellingen en studenten als we op dit punt de wetten
zouden aanpassen”3. In opdracht van het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) en
het ministerie van OCW is een verkennende studie uitgevoerd.
Het verzoek om meer mogelijkheden tot maatwerk en betere informatievoorziening voor studenten met een extra ondersteuningsbehoefte staat niet op zichzelf. In de afgelopen jaren is er verschillende keren zorg geuit over de toegankelijkheid van het mbo en ho voor deze doelgroep. Dat
betreft op de eerste plaats de directe toegankelijkheid in de vorm van toelating tot de gekozen
opleiding. Het recht op toelating is in het mbo en ho wettelijk vastgelegd en omschreven. De
invoering van de wet Vroegtijdige aanmelddatum en toelatingsrecht mbo (2017) en de wet Passend onderwijs (2014) hebben in het mbo geleid tot een verdere aanscherping van het recht op
toelating en de daarbij te volgen procedures. Specifiek voor studenten met een extra ondersteuningsbehoefte is de toegankelijkheid van de studie of opleiding niet alleen een kwestie van toelating, maar ook van facilitering. In de wet Gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (2003) is vastgelegd dat bij de toelating tot en het volgen van onderwijs geen onderscheid gemaakt mag worden op grond van een handicap of chronische ziekte (tenzij sprake is
van ‘onevenredige belasting’ voor de school). Toegankelijkheid hangt af van toelating (‘open
deur’) en van een passend aanbod van onderwijs en ondersteuning (‘open armen’).
Het verzoek van de Kamer richt zich op aanpassing van wetgeving, waarbij de WEB en WHW
genoemd worden. Het bredere wettelijke kader omvat ook andere wet- en regelgeving, zoals het
VN-verdrag Handicap, de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte,
de wijzigingswetten in het kader van passend onderwijs en het toelatingsrecht in het mbo, en in
het hoger onderwijs het Uitvoeringsbesluit wet hoger onderwijs (UWHW). Daarnaast worden in

1

2
3

De volledige tekst van de motie luidt: “overwegende dat voor topsporters maatwerk mogelijk is in het onderwijsprogramma, bij examens en het ondersteuningsaanbod, en dat het van belang is dat voor studenten met een functiebeperking, chronische ziekte of mantelzorgtaak gelijksoortig maatwerk mogelijk is, constaterende dat zowel in de WEB
als in de WHW, al dan niet voor een beperkte doelgroep of een beperkt gedeelte van de opleiding, geregeld is dat via
de Onderwijs- en Examenregeling (OER) studenten hierover geïnformeerd moeten worden; verzoekt de regering, om
te verkennen hoe de WEB en de WHW aangepast kunnen worden zodat studenten met een functiebeperking, een
chronische ziekte of een mantelzorgtaak via de OER geïnformeerd moeten worden over aangepaste mogelijkheden
voor zowel het onderwijsprogramma, de examens als het ondersteuningsaanbod; verzoekt de regering tevens, om
de inspectie structureel de naleving van de wetten voor wat betreft dit onderdeel te laten nagaan, en gaa over tot de
orde van de dag.”
Kamerstukken II 2018/19, 31524, 425.
Kamerstukken II 2019/20, 31497, 335.

9

het mbo en ho zaken ook vastgelegd in vormen van zelfregulering, vaak op basis van (beleids)afspraken tussen overheid en onderwijssector. Op verschillende plaatsen in het bredere juridische kader zijn rechten en plichten vastgelegd voor specifieke doelgroepen in het mbo en ho.
Een complicatie is dat het daarbij deels gaat om verschillende doelgroepen en deels om verschillende termen om vergelijkbare groepen aan te duiden. Zo wordt in het hoger onderwijs vaak
gesproken over studenten met een functiebeperking, terwijl deze term in het mbo niet gangbaar
is. De aanduidingen handicap en chronische ziekte worden vaak gebruikt, maar sinds een aantal
jaren is er – mede onder invloed van Passend onderwijs – behoefte om een ander soort terminologie te hanteren die niet de aandoening of problematiek als uitgangspunt neemt, maar de daadwerkelijke behoefte aan ondersteuning die nodig is om een studie of opleiding te kunnen volgen.
Met die kanteling in de terminologie is ook de afbakening van de doelgroep veranderd. De bredere
definitie ‘studenten met een extra ondersteuningsbehoefte’ omvat verschillende categorieën,
waaronder naast de traditionele groep met een handicap of chronische ziekte ook studenten met
psychische en sociale problematiek, studenten met een mantelzorgtaak, zwangere studenten en
studerende ouders.
Het onderzoek naar de consequenties van aanpassingen van de wet, zoals bedoeld in het verzoek van de Kamer, moet een overzicht bieden van het wettelijk kader en van de gehanteerde
afbakeningen van de doelgroep waarop de maatregelen betrekking zouden moeten hebben.
Een factor die voor het onderzoek van belang is, is het eerdergenoemde punt dat er zowel in
het mbo als in het hoger onderwijs sprake is van een zekere mate van zelfregulering. Het is de
vraag in welke mate studenten met een extra ondersteuningsbehoefte nu géén maatwerkmogelijkheden of aanpassingen krijgen aangeboden en daar adequaat over worden geïnformeerd en
op welke wijze wetgeving en toezicht daarop van invloed zijn.
Reikwijdte van het onderzoek
In het onderzoek is bij een beperkt aantal instellingen in mbo en hoger onderwijs verkend hoe
wet- en regelgeving in praktijk worden toegepast en of daarbij (voor bepaalde doelgroepen)
knelpunten optreden. Vanwege het beperkte aantal instellingen dat betrokken is in het onderzoek, betreft het een verkennend onderzoek en kan binnen het bestek van dit onderzoek geen
uitputtend beeld van de bestaande praktijk in het mbo en ho worden verkregen. Wel geeft het
onderzoek een goede indicatie van de succesfactoren en knelpunten in de bestaande praktijk.
Het onderzoek richt zich op de rijksbekostigde mbo- en ho-instellingen.4
Het onderzoek richt zich verder op de wet- en regelgeving zoals die van toepassing is ‘onder
normale omstandigheden’. Op dit moment wordt als gevolg van Corona op onderdelen anders
omgegaan met bepaalde wet- en regelgeving, bijvoorbeeld ten aanzien van de afgifte van het
bindend studieadvies. In de beschrijving van relevante wet- en regelgeving zijn deze tijdelijke
uitzonderingen niet verder uitgewerkt.

4

10

In hoofdstuk 2 wordt het wettelijk kader beschreven. Een deel van de wetgeving is ook van toepassing op particulier
onderwijs, zoals de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte. Binnen andere wet- en
regelgeving zoals het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap en de sectorale onderwijswetgeving blijft wetgeving beperkt tot de bekostigde instellingen. Binnen het VN-Verdrag bijvoorbeeld kan de overheid
alleen de naleving bevorderen daar waar er bekostigingsvoorwaarden of regels gesteld kunnen worden aan onderwijsinstellingen.

1.1

Onderzoeksvragen en opzet van het onderzoek

De onderzoeksvragen die in dit onderzoek centraal staan zijn:
1. Wat is er op dit moment in wet- en regelgeving voor mbo en ho vastgelegd over aangepaste
mogelijkheden voor het onderwijsprogramma, de examens en het ondersteuningsaanbod?
2. Hoe hebben de te onderzoeken instellingen in het mbo en ho de bestaande wet- en regelgeving naar ondersteuningsmogelijkheden voor studenten vertaald en hoe zijn die mogelijkheden vastgelegd in eigen regelingen?
3. In welke mate speelt (het ontbreken van) wet- en regelgeving een rol in de huidige praktijk
van aangepaste mogelijkheden (en de informatie daarover) bij de te onderzoeken instellingen in het mbo en ho?
4. Welke concrete aanpassingen van wet- en regelgeving dragen potentieel bij aan aangepaste
mogelijkheden (en de informatie daarover) en wat zijn daarvan mogelijke consequenties
voor instellingen, studenten en andere belanghebbenden?
Opzet van het onderzoek
Het onderzoek bestond uit een aantal stappen: een analyse van wet- en regelgeving, een inventarisatie van de bestaande praktijk in mbo en ho, een analyse van de rol van wet- en regelgeving in de praktijk en een analyse van de consequenties van mogelijke aanpassingen van
wet- en regelgeving. We bespreken de stappen hieronder.
Stap 1 – Analyse wet- en regelgeving
Als eerste stap is in het onderzoek een inventarisatie gemaakt van wat er op dit moment in weten regelgeving voor mbo en ho is vastgelegd over aangepaste mogelijkheden voor het onderwijsprogramma, de examens en het ondersteuningsaanbod. Aan de hand van literatuurstudie en
documentanalyse, is relevante wet- en regelgeving en de beleidscontext van deze wet- en regelgeving (Kamerbrieven, Kamerdebatten, memorie van toelichting) geanalyseerd. Zowel wet- en
regelgeving specifiek gericht op het mbo en hoger onderwijs als algemene wetgeving (waaronder
de wet Gelijke behandeling, VN-verdrag Handicap, Participatiewet) was onderdeel van de studie.
Aan de hand van deze analyse kan onderzoeksvraag 1 beantwoord worden.
Stap 2 – Voorbeelden bestaande praktijk in mbo en ho
Als tweede stap is middels interviews onderzocht hoe onderwijsinstellingen invulling geven aan
de bestaande wet- en regelgeving over aangepaste mogelijkheden voor het onderwijsprogramma, de examens en het ondersteuningsaanbod. Daarvoor zijn gesprekken gevoerd met in
totaal vijftien mbo-, hbo-, en wo-instellingen (5x mbo, 5x hbo, 5x wo). Binnen elke instelling is één
interview afgenomen met een medewerker op centraal niveau van de instelling. Dat waren vaak
studentendecanen (hbo en wo), hoofden of adviseurs studentbegeleiding of leidinggevenden van
het team Passend Onderwijs (mbo). Daarnaast zijn ook zeven gesprekken gevoerd met een aantal relevante landelijke organisaties, waaronder de drie koepelorganisaties Universiteiten van Nederland (voorheen VSNU), Vereniging Hogescholen en de MBO Raad.
Een overzicht van de afgenomen interviews is te vinden in bijlage 1. De uitkomsten van deze
gesprekken geven een verkennend beeld van de bestaande praktijk. Daarmee kan onderzoeksvraag 2 worden beantwoord.

11

Thema’s in de interviews
Zoals hiervoor benoemd zijn gesprekken gevoerd bij onderwijsinstellingen, met koepelorganisaties, belangenbehartigende partijen en experts. In deze gesprekken stond de vraag centraal hoe
de onderwijsinstellingen de relevante wet- en regelgeving hebben vertaald naar hun eigen instelling. De interviews zijn gevoerd aan de hand van een gestructureerde interviewleidraad. De belangrijkste thema’s in deze gesprekken waren wát er door de instellingen is geregeld (aan voorzieningen, ondersteuning, aanpassingen) en voor welke doelgroepen, hoe deze mogelijkheden
zijn vastgelegd in beleid en regelingen, wat binnen de instelling de gangbare procedures zijn, hoe
studenten hierover worden geïnformeerd, in hoeverre studenten en medewerkers binnen de instelling bekend zijn met de mogelijkheden en procedures, in welke mate studenten van de mogelijkheden gebruik maken en wat positieve punten en knelpunten/tekortkomingen zijn.
Stap 3 en 4 – Analyse rol van wet- en regelgeving en consequenties van mogelijke aanpassingen in wet- en regelgeving
De uitkomsten van de analyse van wet- en regelgeving en de inventarisatie van de bestaande
praktijk zijn vervolgens in samenhang geanalyseerd. In de analyse is nagegaan wat de rol is
van de wet- en regelgeving in de huidige praktijk, is een overzicht gemaakt van de succesfactoren en tekortkomingen in de praktijk en van discrepanties tussen wet en praktijk.
Op basis van deze analyse is nagegaan – in lijn met de motie Kuik/Westerveld – of en zo ja
welke aanpassingen in wet- en regelgeving er nodig zijn om maatwerk voor alle studenten die
dat nodig hebben mogelijk te maken. Daarvoor is een expertmeeting met vertegenwoordigers
van wetenschap, koepel- en belangenorganisaties georganiseerd waarin de bevindingen zijn
besproken en de discussie is gevoerd over mogelijke aanpassingen (en de consequenties daarvan) van wet- en regelgeving.
Op basis van deze activiteiten kan onderzoeksvraag 3 en 4 beantwoord worden.

1.2

Leeswijzer

De resultaten van de verschillende onderdelen van het onderzoek zijn achtereenvolgend gepresenteerd in het voorliggende rapport. In het tweede hoofdstuk zijn de resultaten van de analyse
naar wet- en regelgeving gepresenteerd. Vervolgens is in hoofdstuk drie de uitwerking van weten regelgeving in de bestaande praktijk beschreven. Dit hebben we separaat voor het mbo en
het hoger onderwijs gedaan. Hoofdstuk 4 tot slot omvat de analyse van de rol van wet- en regelgeving in de praktijk. In dit laatste hoofdstuk zijn verschillende implicaties van de bestaande
wetgeving geschetst en de consequenties van mogelijke aanpassingen.

12

2 Analyse wet- en regelgeving

Dit hoofdstuk gaat in op de vraag wat er op dit moment in wet- en regelgeving voor mbo en ho is
vastgelegd over aangepaste mogelijkheden voor het onderwijsprogramma, de examens en het
ondersteuningsaanbod voor verschillende doelgroepen. We maken daarbij het onderscheid tussen wat er wettelijk is geregeld voor studenten met een handicap of chronische ziekte enerzijds
en studenten met andersoortige ondersteuningsvragen anderzijds. Deze tweede groep bestaat
onder andere uit studenten die als gevolg van persoonlijke omstandigheden of bijzondere familieomstandigheden (waaronder mantelzorg) tegen problemen aanlopen in het volgen of tijdig afronden van hun opleiding.
We beschrijven eerst het algemeen juridisch kader, daarna wordt ingegaan op de meer specifieke
voorschriften voor onderwijsinstellingen vanuit de sectorale onderwijswetten en vervolgens beschrijven we wat er in de wet is vastgelegd ten aanzien van studiefinanciering en andere vormen
van inkomensvoorziening.
Afsluitend wordt ingegaan op enkele aandachtspunten bij dit juridisch kader waaronder de overeenkomsten en verschillen tussen mbo en hoger onderwijs. Vanwege de veelheid aan verschillende wetten is in bijlage 2 een schematisch overzicht opgenomen van de mogelijkheden die in
wet- en regelgeving zijn opgenomen.

2.1

Algemeen kader

Onder meer in internationaal rechtelijk opzicht is de Nederlandse overheid er aan gehouden de
rechten van mensen met een beperking te bevorderen, beschermen en te waarborgen. Dit vloeit
voort uit VN-verdragen, in Nederland recentelijk geaccentueerd met ratificatie van het Verdrag
inzake de rechten en plichten van personen met een handicap. Ook Europese richtlijnen zetten
de overheid aan tot het nakomen van deze verplichting. Deze verdragen, richtlijnen en de Wet
gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (Wgbh/cz) vormen een belangrijk
kader.

2.1.1

VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap 5

Het VN-Verdrag Handicap is door Nederland in 2016 geratificeerd en in werking getreden. Doel
van het verdrag is het bevorderen, beschermen en waarborgen van de mensenrechten van mensen met een beperking. Met het verdrag zegt de Nederlandse overheid toe de positie van mensen
met een beperking in diverse sectoren van de samenleving, waaronder het onderwijs, te versterken. Twee van de grondbeginselen van het verdrag zijn het bieden van gelijke kansen en het

5

Bronnen:
- https://wetten.overheid.nl/BWBV0004045/2016-07-14#Verdrag_2
- Kamerstukken II 2013/14, 33992-(R2034), 3.
- https://mensenrechten.nl/nl/vn-verdrag-handicap
- College voor de rechten van de mens (2019). Toegankelijkheid van goederen en diensten. Jaarlijkse rapportage
over de naleving van het VN-verdrag handicap in Nederland.

13

zorgdragen voor toegankelijkheid (artikel 3). Met het verdrag geven de deelnemende staten aan
dat mensen met een handicap recht hebben om naar school te gaan of aan het werk te zijn, net
als ieder ander.
Artikel 9 van het VN-Verdrag Handicap verplicht de overheid om passende maatregelen te nemen
om te waarborgen dat particuliere aanbieders van goederen en diensten rekening houden met
de toegankelijkheid. Dit betekent dat de overheid maatregelen neemt om te waarborgen dat onder
andere scholen rekening houden met de toegankelijkheid van hun goederen en diensten; schoolgebouwen moeten toegankelijk zijn. In de Memorie van Toelichting bij de goedkeuringswet is
uitgelegd dat inclusief onderwijs inhoudt dat álle aspecten van het onderwijs toegankelijk zijn. Zo
gaat het bij een reguliere school niet alleen om de toegankelijkheid van de schoolvoorziening op
zich, maar ook om het interne proces daarbinnen, de voorwaarden waaronder het onderwijs voor
leerlingen met een beperking succesvol kan zijn. Dus behalve schoolgebouwen moeten bijvoorbeeld ook informatie en communicatie, studiematerialen, het curriculum, de lesmethoden en overige onderwijsvormen die (extra) kansen en perspectief bieden 6 toegankelijk zijn voor scholieren
en studenten met een beperking.
Met artikel 24 van het VN-Verdrag Handicap geeft de Nederlandse overheid aan dat alle mensen
recht hebben op kwalitatief goed onderwijs zonder discriminatie en op basis van gelijke kansen.
Om dit te realiseren moet de overheid streven naar een inclusief onderwijssysteem op alle onderwijsniveaus en voorzieningen voor een leven lang leren waarborgen. Dit betekent dat alle
kinderen en studenten, met en zonder een beperking, samen onderwijs moeten kunnen volgen
en dat personen met een handicap niet worden uitgesloten van het algemene onderwijssysteem.
Het in de vorige alinea genoemde artikel 9 moet deze toegankelijkheid waarborgen. Naast het
realiseren van deze algemene toegankelijkheid, geldt ook de verplichting om in individuele situaties een redelijke aanpassing te doen als leerlingen en studenten dit nodig hebben en dat zij
binnen het algemene onderwijssysteem de ondersteuning ontvangen die nodig is om effectief
deel te nemen aan het onderwijs. Alleen als het treffen van een zogeheten redelijke aanpassing
onevenredig belastend is, hoeft dit niet.
In het middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs bestaat er – anders dan in het primair en
voortgezet onderwijs – geen speciaal onderwijssysteem. De reguliere instellingen zijn gehouden
adequaat onderwijs te verzorgen en op grond van de Wgbh/cz daartoe de noodzakelijke redelijke
aanpassingen te treffen voor studenten met een handicap die voldoen aan de vooropleidingseisen (zie ook hierna). In het VN-Verdrag Handicap komt dit terug in lid 5 van Artikel 24 waarin is
geformuleerd dat de toegang tot (o.a.) het hoger onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs en
de verplichting tot het doen van redelijke aanpassingen aan personen met een handicap door de
overheid wordt gewaarborgd.
Om te voldoen aan het VN-Verdrag Handicap zijn bij de inwerkingtreding van het verdrag verschillende wetten aangepast. Dit is gedaan door de Wgbh/cz in 2016 uit te breiden met het terrein
‘aanbod van goederen en diensten’. Sindsdien is het wettelijk verboden om te discrimineren op
grond van handicap en chronische ziekte bij het aanbieden van goederen en diensten.

6

14

Bijvoorbeeld deelname aan studiereizen, bedrijfsbezoek, stage, internationaliseringsactiviteiten, etc.

Doelgroep
Het verdrag betreft de rechten van personen met een handicap. In Artikel 1 van het verdrag worden personen met een handicap omschreven als «personen met langdurige fysieke, mentale,
intellectuele of zintuiglijke beperkingen ...». Bij handicap gaat het dus om personen met een langdurige beperking.
De conceptwetsvoorstellen tot goedkeuring en tot uitvoering van het VN-Verdrag zijn destijds
voorgelegd in een internetconsultatie. De koepelorganisatie Ieder(in), het netwerk voor mensen
met een beperking of chronische ziekte, heeft daar aandacht gevraagd voor de gehanteerde terminologie, omdat de regelgeving in Nederland nogal eens gaat over «personen met een beperking». In de memorie van toelichting is daarover gezegd dat als het beleid of de regelgeving in
Nederland ter sprake komt, waar mogelijk wordt aangesloten bij het desbetreffende beleid of de
desbetreffende regelgeving, wat betekent dat waar mogelijk gebruikt gemaakt wordt van de omschrijving ‘personen met een beperking’.
Inkadering
Het verdrag is een aanvulling op de bestaande mensenrechtenverdragen. Het verdrag roept geen
nieuwe rechten in het leven, maar geeft een verder toegepaste uitwerking van de rechten en
verplichtingen die voortvloeien uit bestaande mensenrechtenverdragen.
Het verdrag bindt de Nederlandse Staat aan de verplichtingen die voortvloeien uit het verdrag.
Anders gezegd: studenten kunnen zich tegenover een instelling voor mbo of hoger onderwijs niet
direct beroepen op bepalingen uit dit verdrag.7
Recentelijk is het kabinet het programma Onbeperkt meedoen!8 gestart. Daarmee wordt praktisch
uitvoering gegeven aan het VN-Verdrag Handicap. Onderwijs is één van de thema’s binnen dit
programma. Binnen de actielijn Onderwijs is het doel dat alle kinderen/jongeren toegang hebben
tot het onderwijs en een aanbod krijgen dat bij hen past. Doel is ook dat onderwijsondersteuning
en begeleiding beter vindbaar is voor leerlingen en studenten. In het kader van het programma
wordt extra begeleiding ingezet voor leerlingen en studenten, bespreken scholen met leerlingen/studenten, leraren en ouders hoe iedereen op school kan meedoen en wordt ingezet op
het verbeteren van de aansluiting tussen onderwijs en zorg. Binnen het hoger onderwijs heeft het
Expertisecentrum inclusief onderwijs (ECIO) een netwerk opgezet waarin hogescholen en universiteiten kennis kunnen uitwisselen en van elkaar kunnen leren. Ook heeft ECIO een Intentieverklaring VN-verdrag opgesteld, die inmiddels door een aantal hogeronderwijsinstellingen is getekend9. In het mbo wordt via de verbeteragenda passend middelbaar beroepsonderwijs 20202025 ingezet op het passender maken van het mbo. Via de verbeteragenda werken partijen gezamenlijk aan: (1) de intake van aspirant-studenten en betrokkenheid van hun ouders, (2) de
kwaliteit van ondersteuning door onderwijsteams, (3) de samenwerking tussen onderwijs en
jeugdhulp en volwassenenzorg, en (4) de begeleiding bij stages en eerste stappen op de arbeidsmarkt. Daarnaast betrekt de minister van OCW het Jongerenpanel FNO, JOB, de MBO Raad,
mbo-instellingen, mbo-studenten en het ministerie van VWS bij het verkennen van de drempels
waar studenten tegen aanlopen bij het studeren op het mbo. Bijvoorbeeld op het gebied van
informatievoorziening en begeleiding. Daarmee wil men laten zien de positie van studenten met
een beperking in het onderwijs te willen verbeteren.

7
8
9

Zie daarover ook P.W.A. Huisman e.a. (red.), Basisboek onderwijsrecht. Den Haag: SDU 2020, p. 229-231.
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rechten-van-mensen-met-een-handicap/programma-onbeperkt-meedoen
Deze intentieverklaring is specifiek gericht op het hoger onderwijs.

15

2.1.2

Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte 10

Mede vanwege Europese richtlijnen, in het bijzonder Richtlijn 2000/78/EG, heeft Nederland zich
vanaf de eeuwwisseling expliciet uitgesproken voor het tegengaan van discriminatie op grond
van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. De Europese Unie heeft
met genoemde richtlijn aangegeven dat de lidstaten alle passende maatregelen moeten nemen
om alle vormen van discriminatie te bestrijden, met name als het gaat om directe en indirecte
discriminatie op grond van handicap bij (beroeps-) opleiding, werk en op de arbeidsmarkt. Tegen
deze achtergrond is in 2003 de Wet gelijke behandeling op grond van handicap op chronische
ziekte (Wgbh/cz) tot stand gekomen.
De Wgbh/cz verbiedt het maken van direct en indirect onderscheid op grond van handicap of
chronische ziekte. Direct onderscheid houdt in dat een persoon op grond van de handicap of
chronische ziekte op een andere wijze wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie. Indirect onderscheid houdt in dat iets (bepaling, maatstaf, handelswijze) dat ogenschijnlijk
neutraal is, personen met een handicap of chronische ziekte meer of bijzonder treft dan andere
personen.
Artikel 2 en artikel 2a van de Wgbh/cz bepalen – kort weergegeven – dat het verbod van onderscheid mede inhoudt de verplichting doeltreffende aanpassingen te verrichten en te zorgen voor
algemene toegankelijkheid, tenzij deze een onevenredige belasting vormen. In de volgende alinea’s wordt daarop uitgebreider ingegaan.
De werkingssfeer van het verbod op onderscheid op grond van handicap en chronische ziekte is
op verschillende sectoren van toepassing en strekt zich ook uit tot ‘het laten volgen van onderwijs,
scholing en vorming tijdens of voorafgaand aan een arbeidsverhouding’ (art. 4 onder f). In artikel
5b lid 1 onder c is verder omschreven dat onderscheid verboden is bij het aanbieden van of
verlenen van toegang tot goederen of diensten en bij het sluiten, uitvoeren of beëindigen van
overeenkomsten ter zake, alsmede bij het geven van loopbaanoriëntatie en advies of voorlichting
over school- of beroepskeuze, indien dit geschiedt door instellingen die werkzaam zijn op het
gebied van […] onderwijs.
Bovenstaande maakt duidelijk dat de Wgbh/cz gericht is op het realiseren van gelijke deelname
van mensen met een handicap of chronische ziekte aan het onderwijs. Dat betekent dat de aanpassingen die uit hoofde van deze wet worden gedaan vooral daarop gericht zijn. Vanuit onderwijswetgeving (zie de volgende paragraaf) worden voorts eisen gesteld aan de onderwijs- en
exameninhoud. Het realiseren van doeltreffende aanpassingen door de onderwijsinstelling moet
tevens passen binnen dát kader.

10 Bronnen:
- Kamerstukken II 2013/14, 33992-(R2034), 3.
- Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (2003, 3 april). Geraadpleegd van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0014915/2017-01-01
- Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (2003, 3 april). Informatie van het College voor
Arbeidszaken over de Wet gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte. Geraadpleegd van:
https://vng.nl/files/vng/vng/Documenten/Extranet/Marz/CVA/handicap_en_chronisch_zieken.pdf
- Kamerstukken II 2001/02, 28169, 3.

16

Doeltreffende aanpassingen
Doeltreffende aanpassingen kunnen betrekking hebben op al die maatregelen die gehandicapten
en chronisch zieken in staat stellen om daadwerkelijk te participeren op de terreinen in de wet
genoemd. Naar het oordeel van de wetgever ligt de verantwoordelijkheid bij de gehandicapte of
chronisch zieke om de behoefte van een aanpassing aan te kaarten. De ‘doeltreffende aanpassingen’ kunnen zowel materieel (bv. aangepaste materialen, aanpassingen in toegankelijkheid
van een gebouw) als immaterieel (bv. aangepaste begeleiding) van aard zijn. Doeltreffend houdt
in dat de aanpassingen geschikt en noodzakelijk moeten zijn om de gehandicapte of chronisch
zieke als ieder ander te laten deelnemen aan het maatschappelijk leven: het neemt de belemmering weg en bevordert een volwaardige participatie en integratie. De verplichting tot het treffen
van een doeltreffende aanpassing is geen generieke verplichting, maar een verplichting die afhankelijk van de situatie specifiek ingevuld moet worden.
Onevenredige belasting
Pas nadat is vastgesteld welke aanpassing (met welk prijskaartje) doeltreffend is, kan de vraag
worden gesteld of het treffen van deze aanpassing een onevenredige belasting vormt. Op voorhand kan niet nauwkeurig worden aangegeven wat doeltreffend is en wat als een onevenredige
belasting moet worden beschouwd. De norm is dus in zekere mate ‘open’. In de memorie van
toelichting staat dat in zijn algemeenheid de onderwijsinstelling dit zal moeten bepalen door een
brede afweging te maken van de baten en lasten van de betrokken aanpassing. In de praktijk
spelen daarin elementen een rol zoals de grootte van de instelling, de kosten van de aanpassing
en eventuele beschikbare financiële tegemoetkomingen, de operationele en technische haalbaarheid van de aanpassing en de financiële draagkracht van de instelling. Specifiek voor het beroepsonderwijs kan bijvoorbeeld ook de aantasting van het belang van andere deelnemers aan
het onderwijs meespelen of de aanwezigheid en beschikbaarheid van vergelijkbaar onderwijs in
de regio.11
Doelgroep
Handicap en chronische ziekte worden in de Wgbh/cz niet nader omschreven. Een sluitende definitie van de begrippen handicap of chronische ziekte is volgens de wetgever niet wenselijk omdat het afhankelijk is van de context waarbinnen iemand functioneert, of iemand belemmeringen
ondervindt wegens zijn handicap of ziekte. Een aantal uitgangspunten wordt wel gegeven. Handicaps en chronische ziekten kunnen fysiek, verstandelijk of psychisch van aard zijn. Dit is door
het College van de Rechten van de Mens geoperationaliseerd naar ‘alle langdurige lichamelijke,
verstandelijke en psychische beperkingen die personen kunnen beletten volledig, effectief en op
voet van gelijkheid met andere te participeren in de samenleving’. In beginsel is een handicap
onomkeerbaar, een chronische ziekte is dat soms niet, maar het is in ieder geval langdurig van
aard. De wetgever merkt hierbij op dat korte of langdurige beperkingen als gevolg van een ongeval in beginsel niet onder de bescherming van deze wet vallen omdat de mogelijkheid van herstel
hier een wezenlijk element is.
Op basis van deze afbakening van de doelgroep is ook duidelijk dat studenten die belemmeringen
ervaren enkel als gevolg van omstandigheden in zijn of haar omgeving of familie (zoals mantelzorg) buiten de reikwijdte van de Wgbh/cz vallen. Ook studenten die als gevolg van persoonlijke
omstandigheden niet of moeilijker kunnen deelnemen aan het onderwijs vallen in principe niet

11 Kamerstukken II 2001/02, 28169, 3.

17

binnen het kader van de Wgbh/cz. Deze groepen studenten, waaronder ook de hiervoor genoemde groep van tijdelijk zieke studenten en studenten die beperkingen hebben als gevolg van
een ongeval, zijn voor aanpassingen in het onderwijs, examens/tentamens of extra begeleiding
of ondersteuning aangewezen op de mogelijkheden die de instelling in dat verband aanbiedt – al
dan niet op grond van bepalingen in de sectorale onderwijswetten die tot een dergelijk aanbod
verplichten (zie daarvoor de volgende paragraaf).
Inkadering
De Wgbh/cz geeft aan de in artikel 1 van de Grondwet neergelegde norm van gelijke behandeling
nader inhoud wat betreft de grond handicap of chronische ziekte. Voor de grond handicap en
chronische ziekte expliciteert de wet het gelijkheidsbeginsel op een aantal maatschappelijke terreinen, formuleert uitzonderingsgronden en geeft handhavingsmogelijkheden aan. De wet is
(o.a.) van toepassing op de terreinen arbeid en het gehele onderwijsterrein (van basisonderwijs
tot en met wetenschappelijk onderwijs).

2.2

Voorschriften voor onderwijsinstellingen

Met de sectorale onderwijswetten – de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) en de Wet op
het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) – worden voorschriften gegeven aan
instellingen voor mbo en hoger onderwijs. Deze omvatten onder meer bepalingen die relevant
(kunnen) zijn voor studenten met een functiebeperking, chronische ziekte of mantelzorgtaak. We
beschrijven deze bepalingen hieronder thematisch. Eerst gaan we in op wat is vastgelegd over
toelating en bindend studieadvies, vervolgens op relevante bepalingen over het onderwijsprogramma en examens en tot slot op de mogelijkheden voor aangepaste of extra ondersteuning.

2.2.1

Toelating en bindend studieadvies12

Toelating
Alle studenten in het mbo hebben sinds 1 augustus 2017 recht op toelating als zij voldoen aan
de wettelijk vastgelegde vooropleidingseisen (artikel 8.1.1c WEB). Handicap, chronische ziekte
of bijzondere omstandigheden mogen als zodanig geen reden zijn om te weigeren. Ook het mogelijk (op termijn) niet kunnen voldoen aan eisen uit het kwalificatiedossier is geen reden om een

12 Bronnen:
- Kamerstukken II 2015/16, 34457, 3.
- Wet educatie en beroepsonderwijs (1995, 31 oktober). Geraadpleegd van https://wetten.overheid.nl/
BWBR0007625/2020-08-01
- Stb, 2020, 234.
- Stb, 2016, 362.
- Kamerstukken II 2018/19, 35252, 3.
- Regeling persoonlijke omstandigheden bindend studieadvies mbo (2020, 3 juli). Geraadpleegd van https://wetten.overheid.nl/BWBR0043972/2020-08-01
- Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (1992, 8 oktober). Geraadpleegd van https://wetten.overheid.nl/BWBR0005682/2020-08-01
- Uitvoeringsbesluit WHW 2008 (1993, 22 september). Geraadpleegd van https://wetten.overheid.nl/BWBR0006152/
2020-09-05
- Regeling aanvullende eisen toelating middelbaar beroepsonderwijs (2017, 27 november). Geraadpleegd van
https://wetten.overheid.nl/BWBR0040310/2019-08-01

18

student te weigeren. Alleen indien de begeleiding van de student of de benodigde aanpassingen
een onevenredige belasting voor de instelling vormen, kan de student met in achtneming van de
Wgbh/cz de toelating tot de opleiding worden geweigerd.13
Specifieke opleidingen kunnen naast de vooropleiding nog aanvullende eisen stellen zoals fysieke gesteldheid of creatieve aanleg. De minister wijst deze opleidingen bij ministeriële regeling
aan als dit nodig is in verband met de uitoefening van het beroep waarop de opleiding voorbereidt
of als de organisatie of inrichting van het onderwijs specifieke eisen stelt aan studenten (artikel
8.2.2a WEB).14
Er zijn enkele uitzonderingsmogelijkheden, waarin het bevoegd gezag de student kan weigeren
(artikel 8.1.1c WEB):
- De student is niet meer kwalificatieplichtig, is reeds driemaal uitgeschreven van een opleiding met een negatief bindend studieadvies en er zijn sinds de laatste dag van inschrijving
minder dan drie studiejaren verstreken;
- De student is zes jaar of langer ingeschreven geweest in het mbo zonder een diploma te
hebben behaald en er zijn sinds de laatste dag van inschrijving minder dan drie studiejaren
verstreken;
- De student is niet meer kwalificatieplichtig en hij heeft zich niet voor 1 april aangemeld of
heeft niet deelgenomen aan de door de mbo-school verplicht gestelde intake-activiteiten
waardoor geen studiekeuzeadvies is uitgebracht.
Bij de bepalingen over het toelatingsrecht en de uitzonderingsmogelijkheden in de WEB wordt
geen onderscheid gemaakt tussen studenten zonder of met een handicap of chronische ziekte.
Naast de hierboven genoemde weigeringsgronden kan een mbo-instelling het aantal studenten
voor een opleiding beperken vanwege de (beperkte) opleidingscapaciteit of uit oogpunt van arbeidsmarktperspectief (numerus fixus; 8.1.1c tweede lid WEB). Ook hierbij geldt dat geen toelatingscriteria mogen worden gehanteerd anders dan de wettelijk vastgestelde vooropleidingseisen.
Wel hebben in geval van een numerus fixus studenten die zich voor 1 april hebben aangemeld
voorrang.
Ook in het hoger onderwijs wordt de student toegelaten als deze voldoet aan de wettelijke vooropleidingseisen. In het mbo is dit expliciet aangeduid als een toelatingsrecht, in het hoger onderwijs is dit niet als zodanig omschreven, maar heeft een student in praktijk wel het recht tot
toelating als hij of zijn voldoet aan de vooropleidingseisen (artikel 7.24 WHW), eventuele nadere
vooropleidingseisen (artikel 7.25 WHW) en/of eventuele aanvullende eisen (artikel 7.26 WHW)
die worden gesteld aan de toelating voor de betreffende opleiding. Deze aanvullende eisen kunnen alleen worden gesteld voor opleidingen waar de uitoefening van het beroep waar de opleiding op voorbereidt of de organisatie en de inrichting van het onderwijs specifieke eisen stelt
ten aanzien van kennis of vaardigheden die niet of niet in voldoende mate onderdeel zijn van
het vo- of mbo-diploma. Opleidingen met nadere vooropleidingseisen en/of aanvullende eisen
worden daartoe bij ministeriële regeling aangewezen. 1516

13 Mbo Raad (2017). Questions & Answers Wet vroegtijdige aanmelddatum en toelatingsrecht mbo. Geraadpleegd
van: https://www.mboraad.nl/sites/default/files/publications/memo_qa_wet_vroegtijdige_aanmelddatum_en_toelatingsrecht_120117.pdf
14 Regeling aanvullende eisen toelating middelbaar beroepsonderwijs, Stcrt 2019, 39763
15 Regeling aanmelding en toelating hoger onderwijs, Stcrt 2014, 540459
16 Per 1 januari 2022 is het instellen van nadere vooropleidingseisen facultatief geworden. Dat betekent dat het in beginsel aan de instellingsbesturen is om te bepalen of zij de (in de Ratho neergelegde) nadere vooropleidingseisen
hanteren.

19

Naast deze eisen die (kunnen) worden gesteld aan de vooropleiding, zijn er in de wet enkele
uitzonderingen waar om andere redenen dan de vooropleiding een selectie mag plaatsvinden:
- voor bepaalde kleine en intensieve opleidingen die specifieke eisen stellen ten aanzien van
de eigenschappen van de student (artikel 6.7 WHW) vindt omwille het bijzondere karakter
van kleinschalig intensief onderwijs een selectie plaats.
- voor opleidingen met een capaciteitsfixus (een beperking van het aantal inschrijvingen op
grond van de beschikbare onderwijscapaciteit) vindt een decentrale selectie plaats (artikel
7.53 WHW).
- voor opleidingen waar het aanbod van afgestudeerden de behoefte daaraan op de arbeidsmarkt overtreft of dreigt te overtreffen of in andere situaties waarin in verband met beheersing van de arbeidsmarkt een beperking van het aantal studenten wenselijk wordt geacht,
kan een zogenaamde arbeidsmarktfixus worden ingesteld (artikel 7.56 WHW).
Een opleiding met een capaciteitsfixus mag door het bestuur van de instelling zelf worden aangewezen, opleidingen met een arbeidsmarktfixus worden bij ministeriële regeling vastgesteld.
Ook toestemming om studenten te mogen selecteren voor intensieve trajecten moet door de instelling bij de minister worden aangevraagd.
Bindend studieadvies
Alle mbo-studenten krijgen in het eerste jaar van hun opleiding een bindend studieadvies (BSA).
Dat is bepaald in artikel 8.1.7a van de WEB. Bij een negatief advies betekent dit dat de instelling
de onderwijsovereenkomst met de student kan ontbinden. Voorafgaand aan een negatief bindend
studieadvies wordt eerst een schriftelijke waarschuwing gegeven; er moet voor de student tijd en
gelegenheid zijn om de studieresultaten te verbeteren. In lid 2 onder a van artikel 8.1.7a van de
WEB is opgenomen dat bij het komen tot een negatief bindend studieadvies op grond van onvoldoende studievoortgang, de persoonlijke omstandigheden van de student in acht moeten worden
genomen. Die persoonlijke omstandigheden zijn omschreven in de Regeling persoonlijke omstandigheden bindend studieadvies mbo. Onder meer ziekte, handicap, chronische ziekte, zwangerschap en bevalling van de student en bijzondere familieomstandigheden zijn daarin opgenomen als persoonlijke omstandigheid. Het begrip bijzondere familieomstandigheden moet breed
worden uitgelegd. Hieronder valt bijvoorbeeld mantelzorg, maar ook bijvoorbeeld ouders met
jonge kinderen met een bijzondere zorgtaak (een ziek kind, gebrek aan kinderopvang, problemen
in het onderwijs van het kind zoals wendagen of het wegvallen van lesuren) vallen hieronder.17
Daarnaast is in artikel 1 onder f van de regeling opgenomen dat ook andere persoonlijke omstandigheden in acht kunnen worden genomen ‘indien het achterwege laten daarvan zouden leiden
tot een onbillijkheid van overwegende aard’.
Ook het hoger onderwijs kent een (bindend) studieadvies, in de propedeutische fase, waar een
afwijzing aan verbonden kan worden als de studieresultaten van de student niet voldoen aan de
vereisten die het bestuur van de instelling daarvoor heeft vastgesteld (artikel 7.8b WHW). Vergelijkbaar met het mbo moeten bij de afgifte van een negatief studieadvies persoonlijke omstandigheden zijn meegewogen. Deze zijn benoemd in artikel 2.1 van het Uitvoeringsbesluit WHW. Het
gaat onder meer om ziekte, lichamelijke, zintuiglijke of andere functiestoornissen, zwangerschap
en bijzondere familieomstandigheden. In 2018 is het uitvoeringsbesluit WHW gewijzigd en is aan
artikel 2.1 (onder h) toegevoegd dat opleidingen zelf nog andere persoonlijke omstandigheden

17 Regeling persoonlijke omstandigheden bindend studieadvies mbo, Stcrt.2020, 41073

20

kunnen vastleggen in de onderwijs- en examenregeling (OER)18, én dat – net als voor het mbo –
bij het komen tot het besluit eventuele andere persoonlijke omstandigheden kunnen worden meegewogen als het niet toepassen daarvan zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard
(artikel 2.1 onder j).19
Voor bacheloropleidingen die na het propedeusejaar meerdere afstudeerrichtingen kennen, mag
de instelling besluiten om studenten niet tot alle afstudeerrichtingen toegang te geven (artikel 7.9
WHW). Die opleidingen moeten van tevoren door de instelling worden aangewezen en het besluit
om een student niet toe te laten mag enkel gebaseerd zijn op de studieresultaten en het gevolgde
studieprogramma. Bij dit besluit moeten persoonlijke omstandigheden van de student worden
meegewogen (zie ook hierna).20
Tussenconclusie
De wet- en regelgeving voor het mbo en hoger onderwijs zijn voor wat betreft toelating en bindend
studieadvies, en meer specifiek de kaders voor studenten met een beperking of met persoonlijke
omstandigheden, in inhoudelijk opzicht vergelijkbaar. Een beperking of persoonlijke omstandigheid mogen geen reden zijn een student niet toe te laten tot het mbo of hoger onderwijs; bij het
komen tot een negatief studieadvies moeten persoonlijke omstandigheden worden meegewogen.
Een verschil is wel dat binnen het hoger onderwijs in het Uitvoeringsbesluit expliciet wordt genoemd dat opleidingen ervoor kunnen kiezen om aanvullend ook nog andere persoonlijke omstandigheden mee te laten wegen in de afgifte van het studieadvies (vastgelegd in de OER). Dit
is in de regeling voor het mbo beperkt tot de clausule dat dit enkel kan als het niet toepassen van
bijzondere omstandigheden zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. 21 Dat betekent niet dat mbo-instellingen in hun eigen reglementen daar niet toe kunnen overgaan, maar wel
dat dit in wet- en regelgeving niet als zodanig is opgenomen.
Los van de inhoud is een formeel verschil in de wet- en regelgeving dat in het hoger onderwijs de
persoonlijke omstandigheden die relevant zijn voor het bindend studieadvies, zijn benoemd in
een algemene maatregel van bestuur (amvb) en in het mbo in een regeling. Een regeling is
eenvoudiger te wijzigen dan een amvb onder meer omdat voor een wijziging van een amvb advies
nodig is van de Raad van State.

18 In 2018 is artikel 2.1 van het uitvoeringsbesluit WHW aangepast, zodat hoger onderwijs instellingen ook zelf andere
persoonlijke omstandigheden kunnen vastleggen in het onderwijs- en examenregeling. Dat is gedaan omdat in het
Regeerakkoord nadrukkelijk aandacht is voor het beoefenen van sport in de samenleving. Er moest meer ruimte
komen voor topsporttalenten om topsport met onderwijs te combineren. Met het wijzigingsbesluit is het voor instellingen mogelijk geworden om topsport aan te merken als persoonlijke omstandigheid waarmee rekening moet worden
gehouden bij de afgifte van een bindend studieadvies. (Stb. 2018, 174)
19 Naast eisen aan het meewegen van persoonlijke omstandigheden in de afgifte van het BSA, zijn in de wet andere
eisen opgenomen ten aanzien van de afgifte van het BSA, o.a. ten aanzien van het tijdig afgeven van dit advies
(student moet een redelijke termijn zijn gegund om zijn studieresultaten alsnog te verbeteren), een hoorplicht voor de
instelling die moet zijn nagekomen voordat tot afwijzing wordt besloten en de tijdige bekendmaking van de regels over
de afgifte van het studieadvies. Deze worden niet verder besproken omdat dit buiten de scope van dit onderzoek valt.
20 Deze zijn als zodanig benoemd in artikel 2.1 Uitvoeringsbesluit WHW.
21 Tenzij het niet toepassen van bijzondere omstandigheden zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.

21

2.2.2

Aanpassingen in onderwijsprogramma en examens en tentamens 22

Mbo-scholen en hoger onderwijsinstellingen zijn op grond van de Wet gelijke behandeling op
grond van handicap of chronische ziekte (Wgbh/cz) verplicht voor iedere student met een beperking doeltreffende aanpassingen te verrichten, tenzij deze een onevenredige belasting vormen
voor de instelling. Onder deze verplichting valt ook aanpassing van opleidingen en van de wijze
van examinering aan de handicap van de deelnemer. De wettelijke inrichtingsnormen uit de WEB
en de WHW dienen daarbij in acht te worden genomen; de aanpassingen mogen niet leiden tot
verlaging van het niveau van de opleiding en het examen/tentamen.
Voor het mbo is in artikel 7.4.8 tweede lid van de WEB vastgelegd dat mbo-scholen de plicht
hebben om (potentiële) studenten volledig en tijdig te informeren over het onderwijsprogramma,
de examens en het ondersteuningsaanbod voor gehandicapte studenten en deelnemers23 die
extra ondersteuning behoeven. De manier waarop zij dat doen staat hen vrij, zoals melding in het
studentenstatuut en/of studiegids. Het onderwijsprogramma (beschrijving, aantal uren) en de regels met betrekking tot het examen moeten tijdig voor aanvang van de opleiding vastgelegd zijn
in de onderwijs- en examenregeling (OER) van de instelling.
In het licht van de Wgbh/cz kunnen examencommissies in hun examenreglement en op grond
van de OER voorzieningen treffen voor studenten die in verband met een handicap of chronische
ziekte aangepaste instellingsexamens nodig hebben.
Ook in de centrale examinering zijn aanpassingen mogelijk voor studenten met een beperking.
Het College voor Toetsen en Examens (CvTE) is belast met het geven van regels voor een aangepaste wijze of vorm van examineren bij studenten met een handicap, rekening houdend met
de aard van de handicap (artikel 6 onder i, Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen
WEB). De kaders daarvoor zijn vastgelegd in de regeling aangepaste wijze of vorm van examineren centrale examens mbo24. Er moet gebruik gemaakt worden van de door het CvTE geleverde aangepaste centrale examens, of van de door het CvTE voorgeschreven mogelijkheden
tot aangepaste afnamecondities van het examen. Het CvTE brengt daarvoor jaarlijks een Special
Needs Special25 uit die dient als handleiding om vast te stellen wat de mogelijkheden voor aanpassingen zijn.
Daarnaast hebben studenten met aantoonbaar ernstige problemen met de beheersing van de
vereiste rekenvaardigheden de mogelijkheid voor het afleggen van het centraal examen ER

22 Bronnen:
- Kamerstukken II 2011/12, 33106, 3.
- Servicedocument onderwijstijd in het MBO in relatie tot jongeren met een extra ondersteuningsbehoefte
- Wet educatie en beroepsonderwijs (1995, 31 oktober). Geraadpleegd van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0007625/2020-08-01
- Servicedocument Passende Examinering. Geraadpleegd van: https://onderwijsenexaminering.nl/publicaties/servicedocument-passende-examinering/
- Stb, 2020, 234.
- Kamerstukken II 2018/19, 35252, 3.
23 Het woord deelnemers slaat op deelnemers educatie. Voorheen kende de WEB alleen het begrip deelnemers, maar
de WEB onderscheidt sinds 1 augustus 2020 (mbo-)studenten, vavo-studenten en deelnemers aan overige opleidingen educatie. Als het wetsvoorstel verbetering rechtsbescherming mbo-studenten wordt aangenomen, wordt de terminologie ‘gehandicapte studenten’ veranderd in ‘studenten met een handicap of chronische ziekte’ (Kamerstukken
II 2020/21, 35625, 2).
24 Regeling aangepaste wijze of vorm van examineren centrale examens mbo, Stcrt 2014, 17718
25 CvTE (2020) SPECIAL NEEDS SPECIAL. Centrale examinering en studenten met een ondersteuningsbehoefte in
het mbo 2020-2021.

22

(ernstige rekenproblemen) voor het onderdeel rekenen (artikel 12c lid 1 van het Examen- en
kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB). In lid 2 van ditzelfde artikel zijn criteria voor aantoonbare ernstige rekenproblemen beschreven. Dit zijn in ieder geval studenten die zich hebben
ingespannen de vereiste rekenvaardigheden te leren, daarbij gebruik hebben gemaakt van de
door de instelling geboden extra ondersteuning, en die desondanks aanhoudend onvoldoende
resultaten hebben laten zien.26 Op dit punt leiden de aanpassingen voor deze studenten – een
apart centraal rekenexamen – dus (toch) tot een verlaging van het niveau van het examen, als
onderdeel van de opleiding.
Vanaf het schooljaar 2022-2023 gaan er nieuwe rekeneisen voor het mbo gelden. De Coöperatie
Examens MBO ontwikkelt rekenexamens volgens de nieuwe rekeneisen voor alle mbo-studenten, inclusief studenten met ‘special needs’. Het gaat om instellingsexamens. MBO-instellingen
kunnen ervoor kiezen deze rekenexamens als instellingsexamen in te zetten. De Coöperatie Examens MBO heeft bij de ontwikkeling van de nieuwe rekenexamens ook een rapportage Special
Needs gepubliceerd. Daarvoor is kennisgenomen van de richtlijnen van het CvTE ten aanzien
van studenten met Special Needs.
Voor het hoger onderwijs is in artikel 7.13 tweede lid onder m van de WHW opgenomen dat de
instelling in de onderwijs- en examenregeling27 moet opnemen op welke manier studenten met
een handicap of chronische ziekte redelijkerwijs in de gelegenheid worden gesteld tentamens af
te leggen. Ook hier geldt dat examencommissies in het licht van de Wgbh/cz voorzieningen
kunnen treffen voor studenten die in verband met een beperking of chronisch ziekte aangepaste
examinering/tentaminering nodig hebben door dit op te nemen in het OER. Deze mogelijkheden
moeten wel passen binnen de kwaliteitseisen die zijn gesteld. Examencommissies hebben de
taak en bevoegdheid om de kwaliteit van de tentamens en examens te borgen (artikel 7.12b
eerste lid onder a WHW) evenals de kwaliteit van de organisatie en de procedures rondom tentamens en examens (artikel 7.12b eerste lid onder e WHW).
In het beperken van de geldigheidsduur van tentamens moet rekening gehouden worden met
bijzondere omstandigheden van de student (artikel 7.10 vierde lid WHW). De geldigheidsduur
moet ten minste worden verlengd met de duur waarop studenten met bijzondere omstandigheden
recht hebben op financiële ondersteuning als gevolg van studievertraging (zie verder onder het
kopje financiële ondersteuning). Deze duur is niet vastgelegd in de WHW, maar wordt bepaald
door de instelling zelf.
Afwijking van onderwijsprogramma
Op individueel niveau kan de student extra ondersteuning worden geboden. Deze kan bestaan
uit een (inhoudelijk en/of organisatorisch) aangepast onderwijsprogramma en/of uit extra ondersteuning naast het bestaande onderwijsprogramma.
Voor het mbo geldt dat een afwijkende invulling van het onderwijsprogramma aan de criteria van
de WEB moet voldoen, zoals van voldoende kwaliteit zijn. Ook moet de student voldoen aan de
eisen uit het kwalificatiedossier. De student voldoet bij diplomering dan aan alle kwalificatie-eisen,
inclusief eventuele wettelijk vastgelegde beroepsvereisten. Bovenstaande afwijking van het standaard onderwijsprogramma betreft een individuele student en niet de hele klas. 28

26 Er is voor deze wat algemener formulering gekozen. Daarmee kan dan ook niet gezegd worden dat (alle) ER-studenten een beperking of handicap hebben.
27 De OER moet voor één opleiding of een groep van opleidingen worden vastgelegd.
28 Servicedocument onderwijstijd in het MBO in relatie tot jongeren met een extra ondersteuningsbehoefte

23

Voor het hoger onderwijs zijn in de WHW geen specifieke mogelijkheden noch eisen gesteld om
af te kunnen wijken van het onderwijsprogramma. Wel zijn net zoals in het mbo eisen gesteld aan
de kwaliteit van de opleiding. In de WHW is dat toegespitst op de tentamens en examens (zie de
voorgaande alinea’s). In de WHW is in artikel 7.3j wel opgenomen dat studenten in het wetenschappelijk onderwijs zelf een programma kunnen samenstellen waaraan een examen is verbonden uit onderwijseenheden die door een instelling worden verzorgd. Indien nodig wijst het instellingsbestuur een examencommissie aan die daarvoor de toestemming moet verlenen. Via deze
manier hebben studenten, waaronder studenten met een handicap, chronische ziekte of andere
ondersteuningsvraag de mogelijkheid om zelf een programma op maat samen te stellen.
Afwijking van de onderwijstijd / urennorm
Voor het mbo geldt dat in artikel 7.2.7 derde en vierde lid van de WEB eisen zijn opgenomen met
betrekking tot het aantal begeleide onderwijsuren en beroepspraktijkvorming (stage). De urennormen gelden op programmaniveau, niet op individueel niveau. 29
Als een individuele student door zijn beperking, ziekte of ondersteuningsbehoefte niet in staat is
het volledig aantal uren onderwijstijd te volgen, dan geldt dat de student voor deze uren geoorloofd afwezig is. Het onderwijsprogramma wordt in dat geval niet verkort, maar de student realiseert minder uren onderwijstijd dan er staan geprogrammeerd.30 Studenten in het mbo jonger dan
18 jaar zijn in deze gevallen in het kader van de Leerplichtwet 1969 geoorloofd afwezig. 31 Voor
studenten die niet onder de leer- of kwalificatieplicht vallen, hangen de mogelijkheden af van het
beleid van de instelling hierover. In alle gevallen geldt dus dat de instelling de afwezigheid van
de student die door ziekte, handicap of andere ondersteuningsbehoefte niet in staat is het volledig
aantal uren onderwijstijd te volgen wel moet kunnen onderbouwen als geoorloofd.

29 In dit artikel 7.2.7 van de WEB is de mogelijkheid opgenomen om een onderwijsprogramma te verzorgen dat minder
uren omvat. Daar zijn wel voorwaarden aan verbonden: de opleiding moet aantoonbaar van voldoende kwaliteit zijn
(7.2.7 derde lid), de studentenraad heeft er van tevoren mee ingestemd (artikel 8a.2.2, derde lid, onder m), het bevoegd gezag beslist hierover en legt over de onderwijsinhoudelijke visie hieromtrent verantwoording af in het bestuursverslag (artikel 7.2.7, derde lid). Bij afwijking van de urennormen moet de instelling (nog steeds) zorgen voor
een voldoende intensief en evenwichtig programma om de studenten in staat te stellen binnen de vastgestelde studieduur een diploma te halen (artikel 7.2.7, eerste lid). De mogelijkheid van afwijking van de urennorm van het standaard onderwijsprogramma geldt voor iedereen die voor die opleiding wordt ingeschreven of kan vormkrijgen in een
(tweede/apart) onderwijsprogramma voor een specifieke groep binnen een opleiding. Het is dus mogelijk om op programmaniveau af te wijken van de onderwijstijd als deze studenten binnen één opleiding als groep kunnen worden
geclusterd. Deze mogelijkheid zal in praktijk niet altijd bestaan. Deze mogelijkheid is echter niet gericht op studenten
met een handicap, chronische ziekte of andere ondersteuningsbehoefte. Het wetsartikel ziet in de praktijk vooral toe
op de mogelijkheid voor erkende opleidingen om het onderwijsprogramma op een andere manier in te vullen: met
minder begeleide onderwijsuren of minder BPV, zonder aan kwaliteit in te leveren. Het gaat dan bijvoorbeeld om
combinaties van e-learning met face to face-onderwijs (blended learning) of andere innovatieve werkvormen, aan
intensiever onderwijs op maat in kleinere groepen, zodat per saldo met minder uren volstaan kan worden, of het laten
verzorgen van bepaalde lessen door vakkrachten uit het bedrijfsleven (Kamerstukken II, 2012/13, 33187, 17).
30 Inspectie van het Onderwijs (2017). Servicedocument onderwijstijd in het mbo in relatie tot jongeren met een extra
ondersteuningsbehoefte.
31 Geoorloofde afwezigheid in het kader van de Leerplichtwet 1969 is een zeer lastige terminologie. In de Leerplichtwet
1969 zijn onder meer ziekte (artikel 11 onder d) en andere gewichtige omstandigheden (artikel 11 onder 9) benoemd.
Het benutten van ‘gewichtige omstandigheden’ (voor studenten jonger dan 18) wordt sterkt beperkt door de inkadering
in de Beleidsregel gewichtige omstandigheden en is daarom niet te benutten in het kader van bijvoorbeeld mantelzorg). Recentelijk is over geoorloofde afwezigheid een zeer uitgebreid artikel geschreven door Maud van Erp in het
Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht (nr 4 2021, vanaf p. 29).

24

Tussenconclusie
In zowel het mbo als het hoger onderwijs zijn instellingen vanuit de Wgbh/cz verplicht doeltreffende aanpassingen te verrichten voor studenten met een handicap of chronische ziekte. Deze
aanpassingen mogen niet leiden tot een verlaging van de opleidingseisen. In het mbo is het onder
voorwaarden mogelijk om op individueel niveau af te wijken van het onderwijsprogramma. Het
onderwijsprogramma wordt dan niet verkort; de student wordt voor een deel van de uren gezien
als geoorloofd afwezig. Daarnaast kunnen inhoudelijke en/of organisatorische aanpassingen worden gedaan in het onderwijsprogramma en kan extra ondersteuning worden gebonden naast het
bestaande onderwijsprogramma. In het wetenschappelijk onderwijs is ruimte om zelf een programma (op maat) samen te stellen. Een examencommissie moet daar (in bepaalde gevallen)
toestemming voor verlenen.
Het informeren van studenten met een handicap of chronische ziekte over de mogelijkheden is
voor mbo en hoger onderwijs wat anders geregeld. In het mbo zijn instellingen verplicht om studenten te informeren over het ondersteuningsaanbod voor gehandicapte studenten en in algemene zin over het onderwijsprogramma en de examens. In het hoger onderwijs is vastgelegd dat
in het onderwijs- en examenregeling opgenomen moet zijn op welke manier studenten met een
handicap of chronische ziekte redelijkerwijs in de gelegenheid worden gesteld tentamens af te
leggen.

2.2.3

Aanpassingen in begeleiding en (financiële) ondersteuning 32

Extra ondersteuning in het mbo
In 2014 is de Wet passend onderwijs ingevoerd. Voor het primair en voortgezet onderwijs leidde
deze wet tot aanscherping van de aansluitingsverplichting van schoolbesturen bij samenwerkingsverbanden en tot de welbekende ‘zorgplicht passend onderwijs’. Voor het mbo zijn bij deze
wet in formeel opzicht minder verplichtingen opgelegd.
Voor het mbo betekende de Wet passend onderwijs – ten eerste – dat mbo-instellingen hun aanbod aan extra ondersteuning voor studenten met een beperking moeten formuleren en openbaar
maken, zodat voor studenten en potentiële studenten duidelijk is welke extra ondersteuning bij
die school beschikbaar is (artikel 7.4.8 tweede lid WEB).33 In de memorie van toelichting is daarover gezegd: ‘dit betekent dat de instelling uitleg geeft over de manier waarop vorm wordt gegeven aan de verplichtingen voortvloeiend uit de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of
chronische ziekte. Wat kan wel, wat kan niet: niet alles mag van een instelling worden verwacht.
Juist de begrenzingen nopen tot publicatie van het aanbod’.34

32 Bronnen:
- Kamerstukken II 2011/12, 33106, 3.
- Stb, 2012, 533.
- Wet educatie en beroepsonderwijs (1995, 31 oktober). Geraadpleegd van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0007625/2020-08-01
- Kamerstukken II 20181/19, 35252, 3.
- Stb, 2020, 234.
- Stb, 2020, 276.
- Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (1992, 8 oktober). Geraadpleegd van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0005682/2020-08-01
- Stb, 2018, 174.
- Wet studiefinanciering 2000 (2000, 9 juni). Geraadpleegd van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0011453/2020-0901
33 Mbo-scholen doen dat in hun ondersteuningsprofiel
34 Kamerstukken II 2011/ 12, 33106, 3, p. 88.

25

Het passend maken van het onderwijs is maatwerk dat in overleg met de student tot stand moet
komen. Als de student aangeeft in verband met zijn beperking extra ondersteuning nodig te hebben, moet de instelling met de student bekijken waaruit die ondersteuning kan bestaan. Instellingen hebben de verplichting om de afspraken over extra ondersteuning vast te leggen in (een
bijlage bij) de onderwijsovereenkomst die door zowel de student als de mbo-school wordt ondertekend. Dit is – ten tweede – vastgelegd in artikel 8.1.3 lid 3 onder g van de WEB. In de memorie
van toelichting wordt aangegeven dat in elk geval de essentiële zaken – zoals de omvang van de
extra ondersteuning en de functie van de persoon die de extra ondersteuning verzorgt – in de
overeenkomst zelf moeten worden geregeld en dat voor de uitvoering naar een bijlage bij de
overeenkomst kan worden verwezen.35
De Inspectie van het onderwijs ziet toe op de naleving van de voorwaarden in de WEB die betrekking hebben op de ondersteuning van studenten met specifieke behoeften (waaronder studenten met een beperking), als één van de kwaliteitsaspecten. 36
Recentelijk heeft de minister van OCW het wetsvoorstel Verbetering rechtsbescherming mbostudenten ingediend bij de Tweede Kamer. 37 Onderdeel van het wetsvoorstel is dat een belangrijke randvoorwaarde voor de naleving van de Wgbh/cz als bekostigingsvoorwaarde in de WEB
wordt opgenomen. Scholen krijgen de verplichting om schriftelijke ondersteuningsafspraken met
een student maken minimaal jaarlijks gezamenlijk te evalueren. Ook wordt het verplicht om deze
afspraken vóór inschrijving van de student te maken. De Inspectie kan zo concreter toezien op
de naleving van deze verplichtingen door de mbo-instellingen.38 De verplichting om de onderwijsovereenkomst in het mbo schriftelijk met de student aan te gaan komt voorts te vervallen. Het
wetsvoorstel Verbetering rechtsbescherming mbo-studenten heeft een beoogde ingangsdatum
van 1 augustus 2023.
Doelgroep Passend onderwijs in het mbo
Binnen de Wet passend onderwijs wordt gesproken over de extra ondersteuning voor studenten
in plaats van over ‘zorg’. Het gaat niet primair om de beperkingen die de student heeft, maar om
de aanpassingen die nodig zijn zodat de student onderwijs kan volgen. Dit betekent dat mboscholen zelf bepalen welke studenten extra ondersteuning nodig hebben in het kader van passend onderwijs. Waar wetsartikelen specifiek betrekking hebben op het extra ondersteuningsaanbod wordt gesproken over gehandicapte studenten en deelnemers (educatie) die extra ondersteuning behoeven.
Financiële ondersteuning in het mbo
Mbo-instellingen moeten sinds 1 augustus 2021 voorzien in een studentenfonds. Dit volgt uit de
invoering van de Wet versterken positie mbo-studenten, meer in het bijzonder de bepalingen in
artikel 8.1.5 (lid 2 onder d en lid 3) en artikel 8.1.5a t/m g van de WEB. De wetswijziging richt zich
in principe op alle studenten in het mbo, maar in het bijzonder op studenten in een meer kwetsbare positie.

35 Kamerstukken II 2011/ 12, 33106, 3, p. 88.
36 Het betreft standaard OP2 Ontwikkeling en begeleiding: “De opleiding zorgt voor een passende intake en plaatsing.
De opleiding houdt de ontwikkeling en voortgang van de studenten in de gaten en biedt waar nodig passende begeleiding en extra ondersteuning.” Inspectie van het onderwijs, Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het middelbaar beroepsonderwijs. Utrecht: Inspectie van het onderwijs 2021, p. 82.
37 Kamerstukken II 2020/21, 35635, 1-3.
38 Kamerbrief OCW, 5 oktober 2020, Reactie op de evaluatie van passend onderwijs en advies Steeds inclusiever van
de Onderwijsraad.

26

Het studentenfonds, dat elke instelling zelf regelt, is een voorziening die kwetsbare studenten
financieel moet ondersteunen. Het doel is om te voorkomen dat zij om financiële redenen afzien
van het (ver)volgen van een mbo-opleiding, van deelname aan een studentenraad of om hen
financieel te ondersteunen als zij als gevolg van bijzondere omstandigheden studievertraging oplopen. De instellingen ontvangen in dit verband een extra bijdrage in de lumpsum.
De in artikel 8.1.5 lid 3 van de WEB genoemde bijzondere omstandigheden zijn ziekte, zwangerschap en bevalling, een handicap of chronische ziekte, bijzondere familieomstandigheden, een
onvoldoende studeerbare opleiding en overige door het bevoegd gezag vastgestelde bijzondere
omstandigheden. Daarnaast is in de wet opgenomen dat het bevoegd gezag indien sprake is van
een onbillijkheid van overwegende aard ook ondersteuning kan verstrekken voor andere bijzondere omstandigheden dan voornoemde bijzondere omstandigheden (artikel 8.1.5b WEB).
Ondersteuning vanuit het studentenfonds voor financieel nadeel bij vertraging is alleen mogelijk
wanneer de student een opleiding in de beroepsopleidende leerweg (bol) volgt 39 en geen aanspraak (meer) heeft op de basisbeurs 40 op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (artikel
8.1.5a lid 3 WEB). Ook hiervan kan worden afgeweken indien sprake is van een onbillijkheid van
overwegende aard (artikel 8.1.5b WEB).
Het studentenstatuut dient informatie te bevatten over het mbo-studentenfonds41, zoals de regels
die de instelling hanteert bij de toepassing van het mbo-studentenfonds.
(Financiële) ondersteuning in het hoger onderwijs
Met de Wet passend onderwijs zijn geen wijzigingen aangebracht in de WHW. De WHW bevat
wel een algemene bepaling in artikel 7.34, die stelt dat de student recht heeft gebruik te maken
van studiebegeleiding en van de diensten van de studentendecaan (artikel 7.34 vierde en vijfde
lid WHW).
In het hoger onderwijs is de financiële ondersteuning van studenten met bijzondere omstandigheden die studievertraging oplopen, vastgelegd in de bepalingen die gaan over het profileringsfonds hoger onderwijs. Elke instelling dient zelf een profileringsfonds in te stellen. Dit is geregeld
in artikel 7.51 eerste lid van de WHW. De doelgroep is in de wet ook gespecificeerd (tweede lid
van artikel 7.51 WHW). Grofweg zijn drie groepen studenten te onderscheiden:
- studenten in overmachtssituaties: onder meer ziekte, zwangerschap of bevalling, handicap of
chronische ziekte en bijzondere familieomstandigheden [zoals mantelzorg];
- studenten in de medezeggenschap of bestuursleden van door de instelling erkende studie- of
studentenverenigingen;
- studenten op basis van omstandigheden die de instelling zelf vastlegt en waarmee de instelling zich wil profileren. Dit kan bijvoorbeeld topsport zijn.
Daarnaast is in de wet ook de mogelijkheid opgenomen om andere omstandigheden in aanmerking te laten komen als het niet meenemen daarvan zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.

39 Instellingen kunnen op basis van zelf aangewezen categorieën en «een onbillijkheid van overwegende aard» studenten die een bbl-opleiding volgen in specifieke gevallen wel [ook] een tegemoetkoming bieden.
40 In de memorie van toelichting is dit uitgewerkt als een mbo-student die geen studiefinanciering ontvangt in de vorm
van een gift of prestatiebeurs (behalve als de student alleen een prestatiebeurs ontvangt in de vorm van een reisproduct). Via: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35252-3.html
41 Bepaald in nota van wijzigingen van het wetsvoorstel Rechtsbescherming mbo-studenten 27 mei 2021 (35 625, nr.
7)

27

Om voor financiële ondersteuning in aanmerking te komen geldt dat de student voor de opleiding
wettelijk collegegeld is verschuldigd en aanspraak kan maken (of heeft gehad) op de prestatiebeurs hoger onderwijs (artikel 7.51c WHW).
De instellingen in het hoger onderwijs zijn vrij om keuzes te maken in de wijze van aanvraag, de
duur en de hoogte van de financiële ondersteuning. Uit een brief van de minister van OCW blijkt
dat dit in praktijk leidt tot aanzienlijke verschillen tussen instellingen. 42
Tot 2021 was in de gezamenlijke ambitie studentenwelzijn van de Vereniging Hogescholen, Universiteiten van Nederland, de studentenbonden LSVb en ISO, de Universiteit voor Humanistiek
en het ECIO is opgenomen dat de bekendheid van financiële voorzieningen zoals het profileringsfonds onder de doelgroep moest worden vergroot. De verwachting van de minister was dat
door deze aangekondigde verbeterde voorlichting en de expliciete aandacht voor mantelzorgende studenten, meer studenten in overmachtssituaties de weg naar het profileringsfonds zouden gaan vinden. Om die reden is vanaf 2018 een intensivering van het profileringsfonds opgenomen van twee miljoen euro. Dit bedrag is toegevoegd aan de lumpsum van de hoger onderwijs
instellingen.
Inmiddels is een naamswijziging aangekondigd van het profileringsfonds. In de toekomst, waarschijnlijk per 1 januari 2023 zal dit fonds het Studentondersteuningsfonds gaan heten.
Extra inzet ondersteuning van studenten door corona
Als gevolg van de coronacrisis en de invloed van de maatregelen (waaronder het afstandsonderwijs) is het (mentale) welzijn van studenten een belangrijk aandachtspunt. Studenten ervaren
naar mate zij meer online onderwijs volgen, meer eenzaamheid, concentratie- en motivatieproblemen. Studenten met een functiebeperking of ingewikkelde thuissituatie hebben als gevolg
daarvan vaker geen contact gehouden met de opleiding en medestudenten tijdens de lockdowns
dan andere studenten. Om het welzijn van studenten te verbeteren zijn vanuit het Nationaal Programma Onderwijs – en gecoördineerd door het ministerie van OCW – middelen beschikbaar
gesteld ter ondersteuning van de verbetering van het welzijn van studenten in het mbo en ho.
Ook is er – gecoördineerd door het ministerie van VWS – een speciaal steunpakket sociaal en
mentaal welzijn en leefstijl voor jongeren tot 27 jaar en er zijn mogelijkheden om via de gewone
gezondheidszorg behandeld te worden. Ook onderwijsinstellingen zelf monitoren de ontwikkelingen rond het welzijn van studenten en treffen maatregelen. Zij ontvangen op basis van het Nationaal Programma Onderwijs ook middelen die zij kunnen inzetten om de ontwikkeling van studenten in brede zin te bevorderen en studenten met een hulpvraag extra te begeleiden. 43
Tussenconclusie
Wat betreft aanpassingsmogelijkheden in ondersteuning is het belangrijk om een onderscheid te
maken tussen (extra) ondersteuning/begeleiding en financiële ondersteuning. Wat betreft de mogelijkheden voor ondersteuning/begeleiding is het kader voor mbo anders dan voor het hoger
onderwijs. Mbo-instellingen zijn op basis van de Wet passend onderwijs verplicht om mogelijkheden tot ondersteuning vast te leggen en te publiceren en om afspraken over individuele ondersteuning vast te leggen. In het hoger onderwijs is in de WHW alleen een bepaling over het recht

42 Kamerbrief over profileringsfonds hoger onderwijs (25 oktober 2018)
43 Kamerstukken II 2020/ 21, 31524 / 31288, 493, p. 5/6.
Het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) analyseert samen met onderwijsinstellingen welke maatregelen in de praktijk het meest effectief zijn. Deze kennis wordt gedeeld met het idee van elkaar te leren en lessen te
trekken voor de toekomst.

28

op studiebegeleiding en diensten van de studentendecaan opgenomen. Echter: zoals eerder beschreven geldt voor zowel mbo als hoger onderwijs dat instellingen vanuit de Wgbh/cz verplicht
zijn om doeltreffende aanpassingen te verrichten voor studenten met een handicap of chronische
ziekte. Voor het mbo wordt een belangrijke randvoorwaarde voor de naleving van de Wgbh/cz,
namelijk het maken en gezamenlijk evalueren van schriftelijke afspraken over extra ondersteuning, als bekostigingsvoorwaarde in de WEB verankerd (wetsvoorstel Verbetering rechtsbescherming mbo-studenten).
De mogelijkheden voor financiële ondersteuning van studenten zijn sinds augustus 2021 voor het
mbo en hoger onderwijs vergelijkbaar. Zowel het mbo als het hoger onderwijs kennen een financieel fonds voor studenten die door bijzondere omstandigheden studievertraging oplopen. Het
gaat in beide gevallen om een fonds dat door de instellingen zelf in stand moet worden gehouden.
De doelgroep is zowel voor mbo als hoger onderwijs in de wet gespecificeerd en zijn voor mbo
en hoger onderwijs vergelijkbaar. Een verschil is wel dat de mbo-student geen recht (meer) mag
hebben op studiefinanciering, terwijl in het hoger onderwijs juist een voorwaarde is dat de student
aanspraak heeft of aanspraak heeft gehad op de prestatiebeurs om in aanmerking te komen voor
een uitkering uit het profileringsfonds.

2.2.4

Wetgeving voor andere doelgroepen44

Naast de wet- en regelgeving voor studenten met een handicap of extra ondersteuning zijn in de
WEB voor een aantal andere groepen zaken vastgelegd. Het gaat bijvoorbeeld om de per 1 augustus 2020 in de WEB opgenomen verplichting om de rechten en plichten ten aanzien van zwangerschap en bevalling op te nemen in de onderwijsovereenkomst (artikel 8.1.3 lid 3 onder h WEB).

2.3

Studiefinanciering en andere (inkomens-)voorzieningen

Voor wat betreft het voorzien in de kosten van levensonderhoud tijdens studie is vooral de studiefinanciering van belang. Daarnaast is onder meer de Participatiewet relevant voor studenten
met een beperking omdat deze voorziet in een studietoeslag, en de Wajong omdat studerende
jonggehandicapten in de Wajong een volledige Wajong-uitkering genieten.

2.3.1

Wet studiefinanciering 2000

De mogelijkheden die vanuit de Wet studiefinanciering 2000 worden geboden voor studenten met
‘bijzondere omstandigheden van structurele aard’ (hiermee wordt gedoeld op studenten met een
functiebeperking of chronische ziekte) zijn voor het mbo vergelijkbaar met die voor het hoger
onderwijs. Toch is er ook een belangrijk verschil: mbo-studenten op mbo-niveau 3 en 4 krijgen
een prestatiebeurs45 die bestaat uit een basisbeurs, een reisvoorziening (ov-kaart) en eventueel

44 Bronnen:
- Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB (2010, 2 juli). Geraadpleegd van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0027963/2020-08-01
- Kamerstukken II 2011/12, 33106, 3.
45 Op mbo-niveau 1 en 2 is de studiefinanciering een gift.

29

een aanvullende beurs of éénoudertoeslag. De prestatiebeurs van studenten in het hoger onderwijs omvat een reisvoorziening al dan niet aangevuld met een aanvullende beurs of éénoudertoeslag. De basisbeurs is in 2015 vervangen voor het leenstelsel (studievoorschot). De mogelijkheden voor verlenging van de prestatiebeurs (zie hierna), verschillen dus inhoudelijk wel van
elkaar.
De mogelijkheden die vanuit de Wet studiefinanciering 2000 worden geboden zijn:
- Een verlenging van de prestatiebeurs voor de duur van één jaar als de student als gevolg van
een lichamelijke, zintuiglijke of andere functiestoornis (mbo) of handicap of chronische ziekte
(hoger onderwijs) niet in staat is om de opleiding met succes af te ronden binnen het aantal
jaren prestatiebeurs. Dit is voor het mbo vastgelegd in artikel 4.12 van de Wet studiefinanciering 2000 en voor het hoger onderwijs in artikel 5.2b van diezelfde wet. Voor de student in het
mbo betekent dit een jaar extra prestatiebeurs, die bestaat uit een basisbeurs, reisproduct en
eventueel aanvullende beurs en/of een eenoudertoeslag. Voor de student in het hoger onderwijs is de basisbeurs niet van toepassing. Wel kan een extra kwijtschelding van de lening
plaatsvinden wanneer het diploma binnen tien jaar behaald is (artikel 6.2a eerste lid Wet studiefinanciering 2000). Dit vindt gelijktijdig plaats met de toekenning van een jaar extra prestatiebeurs.
- Naast de financiële mogelijkheden die in de Wet studiefinanciering 2000 zijn benoemd, is een
verlenging van de diplomatermijn bij studievertraging in de wet vastgelegd: de periode van 10
jaar die geldt voor de omzetting van de prestatiebeurs in een gift kan worden verlengd voor
studenten die daar als gevolg van bijzondere omstandigheden niet toe in staat zijn (artikel 4.14
[mbo] en 5.16 [hoger onderwijs] van de Wet studiefinanciering 2000). Voor studenten bij wie
die omstandigheden tijdelijk van aard zijn kan de duur worden verlengd met de duur van de
bijzondere omstandigheden (4.14 eerste lid/5.16 eerste lid).46 Voor studenten waar de bijzondere omstandigheden structureel van aard zijn kan die termijn, op aanvraag, worden verlengd
met vijf jaar. Functiebeperking en chronische ziekte zijn in de wet expliciet als bijzondere omstandigheid van structurele aard benoemd (4.14 tweede lid/5.16 tweede lid).47 De bijzondere
omstandigheden van tijdelijke aard zijn niet nader in de wet omschreven of benoemd.
- Als de student ook na deze verlenging niet in staat is een diploma te halen, dan wordt de
prestatiebeurs omgezet in een gift (artikel 4.14 derde lid/5.16 derde lid).
- Tot slot is vastgelegd dat studenten die door hun handicap of ziekte genoodzaakt zijn hun
opleiding te beëindigen (bijvoorbeeld omdat zij niet meer het beroep kunnen uitoefenen waarvoor ze worden opgeleid) opnieuw aanspraak kunnen maken op studiefinanciering bij de start
van een andere opleiding (artikel 4.14 vierde lid/5.16 vierde lid).
Voor het vaststellen van bijzondere omstandigheden en het recht op één jaar extra prestatiebeurs
moet de student een gedagtekende verklaring van een arts en van het bestuur van de onderwijsinstelling kunnen overleggen. Indien de bijzondere omstandigheden uitsluitend van niet-medische
aard zijn, volstaat een gedagtekende verklaring van de natuurlijke persoon of het bestuur van de
onderwijsinstelling waar de student is ingeschreven.

46 Dit geldt bijvoorbeeld voor (zwangere) studenten met medische complicaties tijdens de zwangerschap of bevalling
(Landelijke werkgroep studentenwelzijn (2021). Zwangere studenten en studerende ouders in het hoger onderwijs).
47 Andere bijzondere omstandigheden van structurele aard zijn niet uitgesloten, maar ook niet expliciet benoemd. Dat
is in artikel 4.14 tweede lid en 5.16 tweede lid geformuleerd als: ‘Onder bijzondere omstandigheden van structurele
aard kunnen in ieder geval worden verstaan functiebeperking of chronische ziekte’.

30

2.3.2

Individuele studietoeslag op grond van de Participatiewet48

Vanuit de Participatiewet (artikel 36b) bestaat de mogelijkheid voor een gemeente om schoolgaande en studerende jongeren die 18 jaar of ouder zijn een individuele studietoeslag te verlenen. Met individuele studietoeslag wordt een onderwijsvolgende jongere met een structurele medische beperking vanaf 18 jaar een tegemoetkoming geboden omdat hij niet in staat is naast de
studie bij te verdienen. De regeling is dankzij een amendement49 opgenomen in de Participatiewet
en in deze wet uitgewerkt in de vorm van bijzondere bijstand.
Volgens de toelichting op het amendement is voor jongeren die in aanmerking komen voor individuele studietoeslag de drempel om te lenen hoger, omdat zij onzekerder zijn over hun baankansen en terugbetaalmogelijkheden later. De individuele studietoeslag is dan ook bedoeld om
het (ver)volgen van de schoolloopbaan (i.c. het volgen van een studie) te stimuleren. Ook is het
een financiële compensatie voor de moeilijkheid voor de doelgroep om een studie te combineren
met een bijbaan.
De uitvoering van de regeling individuele studietoeslag ligt bij de gemeenten (als uitvoerder van
de Participatiewet); zij geven in een gemeentelijke verordening nadere invulling aan de individuele studietoeslag, waaronder de hoogte van de toeslag en de frequentie van betaling. Het verlenen van een individuele studietoeslag is een discretionaire bevoegdheid van het College van
Burgemeester en Wethouders. De Inspectie SZW constateerde in 2019 dat er vanwege deze
vrijheden grote verschillen tussen gemeenten zijn in de inhoud en uitvoering van de regeling.
Doelgroep
Om voor de individuele studietoeslag in aanmerking te komen moet een persoon:
- 18 jaar of ouder zijn;
- recht hebben op studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 of recht hebben op een tegemoetkoming op grond van hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten;
- niet beschikken over in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 van de Participatiewet;
- door een structurele medische beperking tijdens de studie geen inkomsten kunnen verwerven.
Het hebben van een structurele medische beperking is een recente aanpassing (vanaf 1 januari
2020) in de afbakening van de doelgroep. Tot begin 2020 was het criterium dat een jongere niet

48 Bronnen:
- Participatiewet (2003, 9 oktober). Geraadpleegd van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0015703/2020-0701#Hoofdstuk4
- Kamerstukken II 2016/17, 31288, 557.
- Ministerie van SZW, 8 juli 2019. Maatregelen individuele studietoeslag in de Participatiewet
- Kamerstuk 35394; Wijziging van Participatiewet en de Ziektewet in verband met het verbeteren van de regeling
voor loonkostensubsidie en enkele andere wijzigingen (uitvoeren breed offensief)
- Inspectie SZW (2019). Evaluatie Individuele studietoeslag. Onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering van de
Individuele studietoeslag voor onderwijsvolgende jongeren (vanaf 18 jaar) met een arbeidsbeperking.
- Kamerstukken II 2013/14, 33161, 121.
- Kamerstukken II 2019/20, 35394, nr. 5.
49 Kamerstukken II 2013/14, 33161, nr. 121.

31

in staat was het wettelijk minimumloon (WML) te verdienen maar wel mogelijkheden tot arbeidsparticipatie had.
Onder een medische beperking wordt zowel een fysieke als psychische beperking verstaan. Een
individuele sociale beperking - zoals het verlenen van mantelzorg - valt niet onder reikwijdte van
de regeling omdat deze niet voortkomt uit een in de persoon gelegen ziekte of medisch gebrek.
De beperking moet structureel van aard en voldoende ernstig zijn dat er een rechtstreeks verband
kan worden gelegd tussen het gebrek en het niet in staat zijn van het verwerven van inkomsten
door betrokkene naast de studie.
Personen die voor individuele studietoeslag in aanmerking komen moeten deze toeslag zelf aanvragen.
Voorstel tot (verdere) aanpassing van de wet
Deze regeling is herhaaldelijk in het nieuws geweest vanwege de sterke verschillen tussen gemeenten in de hoogte van de studietoeslag. Daarnaast zouden veel jongeren geen gebruik van
de regeling maken. Uit een evaluatie van de Inspectie SZW (2019) 50 naar de individuele studietoeslag bleek dat er sprake is van onderbenutting van de individuele studietoeslag doordat gemeenten de doelgroep moeilijk kunnen bereiken, de gemiddelde hoogte van de studietoeslag
lager is dan de eerder geldende studieregeling Wajong2010 51 52.
Om die reden kondigde de staatssecretaris van SZW in 2019 aan een wetsvoorstel voor te bereiden (nota van wijziging bij het wetsvoorstel van het Breed offensief53) om de uitvoering van de
individuele studietoeslag binnen de Participatiewet te verbeteren. Men is voornemens om:
- Een geharmoniseerd normbedrag te hanteren;
Voornemen is om een normbedrag te hanteren van circa 300 euro per maand, waarbij in ieder
geval rekening gehouden zal worden met de leeftijd van de aanvrager vanwege het toepasselijke wettelijk minimumjeugdloon. Dit houdt in dat er een onderscheid wordt gemaakt naar
leeftijd.
- De leeftijdsgrens van minimaal 18 jaar te schrappen (wel een maximumleeftijd van 30 jaar);
- De regeling uit de bijstandssystematiek halen en de vermogenstoets te schrappen;
De achterliggende reden daarvan is dat anders dan bij de verstrekking van bijstand er tegenover de verstrekking van de studietoeslag geen kosten staan die van de toeslag geacht worden te worden betaald. De studietoeslag is bedoeld om studenten met een structurele medische beperking zoveel mogelijk in een gelijke positie te brengen als hun niet medisch beperkte
studenten en te zorgen dat de (beperkte) energie en mogelijkheden die de medisch beperkte
studenten hebben, besteed wordt aan het afronden van de studie.
- Flankerend beleid in te zetten om de bekendheid van de studieregeling te vergroten;
Er wordt ingezet op het verbeteren van de communicatie tussen de doelgroep en gemeenten
zodat de bekendheid met de regeling en hoe deze aan te vragen wordt vergroot.

50 Inspectie SZW (2019). Evaluatie Individuele studietoeslag. Onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering van de Individuele studietoeslag voor onderwijsvolgende jongeren (vanaf 18 jaar) met een arbeidsbeperking.
51 Onderbenutting vond ook plaats doordat aanvullende voorwaarden werden gesteld, zoals het criterium 'niet in staat
zijn het WML te kunnen verdienen'. Dit punt is sinds begin 2020 al aangepast in de wet naar het hebben van een
structurele medische beperking.
52 De studieregeling in de Wajong2010 is sinds 1 september 2020 komen te vervallen. Jonggehandicapten in de Wajong2010 die (gaan) studeren behouden hun volledige Wajong-uitkering. Sinds 2015 kunnen enkel jonggehandicapten die duurzaam geen arbeidsvermogen hebben nog instromen in de Wajong. Voor hen is het volgen van een studie/opleiding geen uitsluitingsgrond meer voor het verkrijgen van een Wajong-uitkering. Mensen in de Wajong kunnen
(dus) geen aanspraak (meer) maken op de individuele studietoeslag.
53 Kamerstukken II 2019/20, 35394, nr. 5.

32

Het wetsvoorstel Breed Offensief, waarin de aangepaste studieregeling met een centrale normering van de studietoeslag is opgenomen, is vanwege de toen demissionaire status van het kabinet
op 13 april 2021 door de Tweede kamer controversieel verklaard. De minister heeft gemeenten
in navolging van de oproep in het Gemeentenieuws SZW 2020-9 echter wel nogmaals opgeroepen om de individuele studietoeslag in de geest van de herziening te verstrekken. 54 Op 18 november 2021 is een amendement55 gelijkluidend aan het voorstel van de regering bij het wetsvoorstel Uitvoeren breed offensief aangenomen om de herziening van de individuele studietoeslag via de Verzamelwet SZW 2022 te regelen. In een algemene maatregel van bestuur worden
de geharmoniseerde bedragen voor de studietoeslag uitgewerkt. De verwachting is dat de herziene studietoeslag (zowel de wet als de AMvB) op 1 april 2022 in werking treedt.

2.3.3

Toekenning van onderwijsvoorzieningen vanuit het UWV 56

Jongeren met een handicap die vanwege hun ziekte of gebrek belemmeringen ondervinden bij
het volgen van onderwijs, kunnen bij het UWV voorzieningen aanvragen die hen in staat stellen
onderwijs te volgen. Dit is vastgelegd in de Wet overige OCW-subsidies (artikel 19a). In het Uitvoeringsbesluit onderwijsvoorzieningen voor jongeren met een handicap zijn de voorzieningen
verder uitgewerkt (artikel 5 eerste lid). Het betreft intermediaire activiteiten voor personen met
een auditieve handicap en meeneembare voorzieningen ten behoeve van de inrichting van de
opleidingslocatie en de bij de opleiding te gebruiken hulpmiddelen die zijn afgestemd op het individu. Hieronder vallen onder andere ook tolkvoorzieningen voor auditief beperkten. 57 Daarnaast
kunnen jongeren met een handicap ook een aanvraag doen voor vervoersvoorzieningen die de
leefomstandigheden van de jongere verbeteren en die samenhangen met de onderwijsvoorzieningen; i.c. bedoeld zijn om de opleidingslocatie te kunnen bereiken (artikel 19a, lid 2b Wet overige OCW-subsidies; artikel 5 lid 1 onder a Uitvoeringsbesluit onderwijsvoorzieningen voor jongeren met een handicap).58

54 Kamerstukken II 2020/2021 34352, nr. 220
55 Kamerstukken II 2021/2022, 35897, nr. 16
56 Bronnen:
- Wet overige OCW-subsidies (1998, 12 maart). Geraadpleegd van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0009458/201901-01/#Paragraaf2_Artikel19a
- Regeling onderwijsvoorzieningen voor jongeren met een handicap (2008, 15 januari). Geraadpleegd van:
https://wetten.overheid.nl/BWBR0025261/2015-01-01
- Uitvoeringsbesluit onderwijsvoorzieningen voor jongeren met een handicap (2008, 4 december). Geraadpleegd
van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0024869/2019-07-01/#Paragraaf2_Artikel5
- Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (1997, 24 april). Geraadpleegd van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0008657/2020-09-01/#Hoofdstuk1_Artikel1:4
57 De toekenning van tolkvoorzieningen in het onderwijsdomein vindt (ook) plaats via het UWV (op grond van artikel 19a
van de Wet Overige OCW-subsidies) en is geregeld in het Uitvoeringsbesluit WMO 2015. Bij ministeriële regeling is
de omvang van de aanspraak op tolkvoorzieningen voor personen vastgesteld (artikel 4a.1.1). Daarnaast kan het
UWV ook tolkdiensten toekennen aan instellingen voor activiteiten die zich mede richten op auditief beperkte personen (artikel 4a.1.2). (Staatsblad 2019,225).
58 In artikel 11 van de Regeling onderwijsvoorzieningen voor jongeren met een handicap is een lijst van voorzieningen
opgenomen die níet zijn uitgesloten (indien de middelen louter nodig zijn voor onderwijsdeelname), en die kunnen
worden verstrekt ten behoeve van de onderwijsparticipatie zoals bedoeld in artikel 5 tweede lid onder b van het
Uitvoeringsbesluit onderwijsvoorzieningen voor jongeren met een handicap. Het betreft onder meer orthetische hulpmiddelen (zoals aangepaste werkschoenen), visuele hulpmiddelen (zoals beeldschermloepen), hulpmiddelen voor de
mobiliteit (zoals rollators), hulpmiddelen voor communicatie, informatievoorziening en signalering (zoals bladomslagapparatuur), telefoonhulpmiddelen en signaleringsapparatuur en alarmeringssystemen.

33

In de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (artikel 1:4) 59 en artikel 19a van
de wet Overige OCW-subsidies60 is de doelgroep nader omschreven. Om dergelijke voorzieningen aan te kunnen vragen moet de jongere studerende zijn in het mbo of hoger onderwijs, recht
hebben op studiefinanciering of een financiële voorziening ontvangen uit het profileringsfonds
hoger onderwijs en niet ouder zijn dan 30 jaar. Deze leeftijdsgrens van 30 jaar zal waarschijnlijk
geschrapt gaan worden.61 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen ook andere personen als
studerend worden aangemerkt.
Het UWV kent de aanvragen toe en het ministerie van OCW vergoedt de kosten ervan aan het
UWV (Artikel 10 eerste lid Uitvoeringsbesluit onderwijsvoorzieningen voor jongeren met een handicap).
Tussenconclusie
Vanuit de Wet studiefinanciering 2000, vanuit de Participatiewet en vanuit de Wet Overige OCWsubsidies zijn er mogelijkheden tot (financiële) ondersteuning van studenten met een handicap
of chronische ziekte of in sommige gevallen ook bijzondere omstandigheden (Wet studiefinanciering 2000). In de drie wetten zijn de mogelijkheden voor studenten afkomstig uit het mbo vergelijkbaar met die voor studenten uit het hoger onderwijs. Wel geldt dat de studiefinanciering voor
het mbo inhoudelijk anders is dan voor het hoger onderwijs (een andere invulling van de prestatiebeurs).

2.4

Rechtsbescherming

Om de rechten van studenten (en onderwijsinstellingen) te beschermen, zijn er een aantal wijzen
waarop de naleving van de rechten van de studenten worden geborgd. De werkwijze en procedure hangt af van de vraag waar de klacht precies betrekking op heeft.
Mbo
In algemene zin kunnen studenten in het mbo met een klacht in eerste instantie terecht bij de
klachtencommissie van de eigen mbo-instelling. Indien de instelling is aangesloten bij de Landelijke Klachtencommissie Onderwijs (LKC) kan de klacht ook bij deze commissie worden ingediend. Indien de klacht van de student niet wordt opgelost, kan de student terecht bij de interne
geschillencommissie van de onderwijsinstelling. Een dergelijke geschillencommissie is echter niet
bij wet verplicht. AIs een student het niet eens is met een negatief BSA of met een beslissing van
de examencommissie of examinatoren geldt een andere werkwijze. De student kan dan in beroep
gaan bij de commissie van beroep voor de examens (CBE). De instelling moet de procedure voor
een klacht binnen de instelling vastleggen in een klachtenregeling.
Als ook de uitspraak van de geschillencommissie of de CBE niet leidt tot een passende oplossing
(of de mbo-instelling geen geschillencommissie heeft), dan kan de student met zijn of haar geschil
in beroep gaan bij de civiele rechter.

59 Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (2022, 1 januari). Geraadpleegd van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0008657/2022-01-01/#Hoofdstuk1_Artikel1:4
60 Wet overige OCW-subsidies (2019, 1 januari). Geraadpleegd van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0009458/201901-01/#Paragraaf2_Artikel19a
61 De minister van OCW heeft aangekondigd om de leeftijdsgrens van 30 jaar te schrappen. Hiervoor is een wetswijziging in voorbereiding om de WOOS artikel 19a te wijzigen. De tolkvoorziening is al uitgebreid naar boven de 30 jaar.

34

Wanneer een student in het mbo of hoger onderwijs (naar eigen zeggen) ongelijk behandeld
wordt op grond van handicap of chronische ziekte (Wgbh/cz), dan kan hij/zij een klacht indienen
bij het College voor de Rechten van de Mens. Het oordeel van het College is weliswaar gezaghebbend, maar niet bindend. Wel worden in praktijk de oordelen van het College in de meeste
gevallen opgevolgd. Eventueel kan de student (daarna) ook naar de civiele rechter.
Hoger onderwijs
In het hoger onderwijs hebben alle hbo- en wo-instellingen een eigen klachtencommissie en een
geschillenadviescommissie waar de student terecht kan als zijn of haar ingediende klacht niet
passend is opgelost. Deze geschillenadviescommissie adviseert het CvB over het ingediende
bezwaar van de student en het CvB neemt vervolgens een besluit op het bezwaar. Voor geschillen inzake BSA en examinering geldt net als in het mbo de route via de commissie van beroep
voor de examens (CBE). Als het geschil blijft bestaan en dit geschil gebaseerd is op een beslissing op grond van de WHW, dan kan de student in beroep bij het College van Beroep voor het
Hoger Onderwijs (CBHO). Het CBHO is een onafhankelijk rechtscollege. Tegen de uitspraak van
het CBHO is geen hoger beroep (meer) mogelijk. Bij geschillen die voortkomen uit de Wgbh/cz
kan de student een klacht indienen bij het College van de Rechten van de Mens.
Verandering in het mbo
Met het wetsvoorstel verbetering rechtsbescherming mbo-studenten, staan er een aantal veranderingen gepland (per 1 augustus 2023) aangaande de rechtsbescherming van de mbo-student.
De rechtsbescherming van de mbo-student zal in grote mate vergelijkbaar worden met die voor
studenten in het hoger onderwijs.
Dit betekent dat mbo-instellingen worden verplicht een interne faciliteit in huis te hebben die met
de student kan bepalen of het een klacht of geschil betreft en de zaak vervolgens kan doorgeleiden. Bij klachten worden studenten dan doorgeleid naar de klachtencommissie. Indien het een
geschil betreft, dan zijn er verschillende commissies waar een student geleid naar toegeleid kan
worden:
- In het geval van geschillen inzake BSA wordt een student naar de commissie van beroep voor
de Examens (CBE) geleid.
- In het geval van geschillen inzake een beslissing van de examencommissie of examinatoren
wordt een student naar de commissie van beroep voor Examens (CBE) geleid. 62
- In geval van ‘algemene’ geschillen over een beslissing van de instelling wordt een student
naar de geschillenadviescommissie geleid: deze commissie adviseert het bevoegd gezag over
het ingediende bezwaar van de student. Het bevoegd gezag neemt vervolgens een besluit op
het bezwaar.
- In het geval van klachten wordt de student naar de klachtencommissie geleid.63
Indien een student het niet eens is met een beslissing op het bezwaar van het bevoegd gezag of
met een uitspraak van het CBE, kan hij/zij in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak Raad
van State (ABRvS). Het ABRvS is vergelijkbaar met het huidige College van Beroep voor het
Hoger Onderwijs (CBHO). In de toekomst zal het CBHO overgaan in het ABRvS (het is nu feitelijk
al onderdeel van deze afdeling). Mbo- en ho-studenten kunnen dan beide in beroep bij de ABRvS.

62 Dit is ook al zo in de bestaande situatie
63 idem

35

De rechtsbescherming van mbo-studenten gaat dus gespiegeld worden aan die van studenten in
het hoger onderwijs. Voor de studenten in het mbo leidt dit tot een betere bescherming van hun
rechten.

2.5

Conclusie

In de voorgaande paragrafen is beschreven in hoeverre studenten met een beperking, chronische
ziekte of bijzondere omstandigheden in het mbo en hoger onderwijs recht hebben op aanpassingen in of ondersteuning bij hun opleiding. We hebben omschreven in welke wet- en regelgeving
(algemeen recht, onderwijsrecht, overige wetgeving) de rechten en plichten zijn vastgelegd, hoe
de mogelijkheden eruitzien, op welke doelgroep de wet- en regelgeving zich richt en in welke
mate er sprake is van overeenkomsten en verschillen tussen mbo en hoger onderwijs.
De belangrijkste conclusies raken aan drie punten: de doelgroep waarop de wetgeving betrekking
heeft, het aanbod waarop de wetgeving betrekking heeft en de manier waarop mogelijkheden in
wet- en regelgeving zijn vastgelegd.
Geen eenduidigheid in het wetgevend kader
De belangrijkste conclusie die op basis van dit hoofdstuk wordt getrokken is dat het wetgevend
kader voor aangepaste mogelijkheden voor onderwijsprogramma, examens en ondersteuningsaanbod niet eenduidig is. De analyse laat zien dat er voor studenten met een handicap of
chronische ziekte op diverse plekken in wet- en regelgeving rechten voor aanpassingen, voorzieningen of extra begeleiding zijn vastgelegd, evenals plichten die instellingen daarbij hebben.
Ook voor studenten met bijzondere omstandigheden (anders dan handicap of chronische
ziekte) zijn een aantal zaken wettelijk geregeld. Omdat voor beide groepen studenten in wetgeving mogelijkheden zijn vastgelegd, wordt geconcludeerd dat de intentie van de wetgever duidelijk niet alleen gericht is op de (smalle) doelgroep van studenten met een handicap of chronische
ziekte, maar breder gericht is. Tegelijkertijd laat de analyse ook zien dat het wettelijk kader voor
studenten met bijzondere omstandigheden niet hetzelfde is vormgegeven als voor de doelgroep
met handicap en chronische ziekte. Niet alleen in termen van het aanbod (dit is niet altijd vergelijkbaar met het aanbod waar studenten met een handicap of chronische ziekte aanspraak op
kunnen maken), maar ook in hóe zaken voor deze doelgroep zijn vastgelegd en voor wie precies
(welke bijzondere omstandigheden). Van een eenduidig kader is dan ook geen sprake.
Bovenstaande hoofdconclusie is hieronder op een aantal punten nader toegelicht:
- In de in wet- en regelgeving vastgelegde mogelijkheden voor aanpassing van het onderwijsprogramma, examens en ondersteuningsaanbod wordt een heel diverse terminologie gebruikt
ten aanzien van de doelgroep waar de wet- en regelgeving zich op richt. Het gaat onder meer
om handicap, beperking, functiebeperking, (lichamelijke, zintuigelijke of andere) functiestoornis, structurele medische beperking, chronische ziekte, persoonlijke omstandigheden, bijzondere familieomstandigheden, bijzondere omstandigheden structureel van aard, bijzondere
omstandigheden tijdelijk van aard, enzovoort. Deels gaat het om termen die naar hetzelfde
verwijzen (o.a. handicap, beperking, functiestoornis), hoewel deze termen ook voor verschillende uitleg vatbaar zijn. Deels gaat het om terminologie die duidelijk van elkaar verschilt (o.a.
handicap versus bijzondere familieomstandigheden). In grote lijnen is in de terminologie en
daarmee in de doelgroep waarop de wetgeving betrekking heeft een tweedeling te maken in
handicap en chronische ziekte enerzijds en bijzondere (familie)omstandigheden anderzijds.

36

-

-

-

In de manier waarop mogelijkheden in wet- en regelgeving zijn vastgelegd – de rechten of
plichten – is een tweedeling zichtbaar in de hiervoor genoemde doelgroepen. Voor personen
met een handicap of chronische ziekte is in de Wgbh/cz vastgelegd dat het maken van onderscheid op basis van handicap of chronische ziekte verboden is. Vanuit deze wet vloeit ook
voort dat onderwijsinstellingen de plicht hebben om doeltreffende aanpassingen te doen voor
deze groep studenten zodat zij net als andere studenten in staat worden gesteld om onderwijs
te volgen. Dit betekent dat aan de ‘voorkant’, door middel van algemene wetgeving, is bepaald
dat studenten met een handicap of chronische ziekte recht hebben op aanpassingen in hun
opleiding als dat als gevolg van de handicap of chronische ziekte nodig is. Dit werkt door in
de specifieke onderwijswetgeving (WEB, WHW). Waar zaken niet via algemene wetgeving
zijn geregeld, geldt dat studenten met handicap en chronische ziekte altijd als één van de
doelgroepen zijn benoemd waar rekening mee moet worden gehouden of die aanspraak kunnen maken op daar waar het wetsartikel op betrekking heeft. Voor studenten die als gevolg
van bijzondere omstandigheden aanpassingen of extra begeleiding nodig hebben, is níet via
algemene wetgeving aan de ‘voorkant’ bepaald dat zij standaard ‘recht’ op aanpassingen hebben, zoals dat vanuit de Wgbh/cz wel geldt voor personen met een handicap of chronische
ziekte. Deze studenten met bijzondere omstandigheden, waaronder ook studenten met een
mantelzorgtaak kunnen in het algemeen dan ook op minder wettelijk vastgelegde aanpassingen of voorzieningen rekenen.
Er is in wet- en regelgeving geen eenduidigheid in welke bijzondere omstandigheden reden
kunnen zijn om aanspraak te maken op aangepaste mogelijkheden. Ook de manier waaróp
(het hoe) en wát precies is vastgelegd in wet- en regelgeving voor studenten met bijzondere
omstandigheden (anders dan handicap of chronische ziekte) verschilt en is in verschillende
wetten en wetsartikelen anders geregeld en geformuleerd; meer of juist minder specifiek uitgewerkt. De in de verschillende wetsartikelen omschreven bijzondere omstandigheden zijn
vaak ten dele gespecificeerd en benoemd in de betreffende wetsartikelen. Óf en welke bijzondere omstandigheden zijn omschreven verschilt per wet/wetsartikel. Zwangerschap en bijzondere familieomstandigheden zijn vaak expliciet benoemd, maar niet altijd of overal. Daarnaast
is in sommige wetsartikelen de mogelijkheid opgenomen om als instelling aanvullend op de in
de wet benoemde bijzondere omstandigheden ook andere bijzondere omstandigheden te laten meewegen, in andere wetsartikelen weer niet.
In de motie van Kuik en Westerveld – die de aanleiding vormt voor dit onderzoek – wordt
gewezen op maatwerk dat voor topsporters mogelijk is en dat ook voor genoemde andere
doelgroepen (in de motie wordt verwezen naar studenten met een mantelzorgtaak) ingezet
zou moeten kunnen worden. Specifiek ten aanzien van de in de motie genoemde groep studenten met een mantelzorgtaak is de conclusie dat mantelzorg als zodanig nergens expliciet
in de besproken wet- en regelgeving wordt benoemd als bijzondere omstandigheid, maar dat
het in een aantal gevallen wel opgevat kán worden als bijzondere familieomstandigheid of dat
instellingen dit zelf kunnen vastleggen als bijzondere omstandigheid. Voor topsport geldt iets
vergelijkbaars: in wet- en regelgeving zijn geen (uitzonderings)mogelijkheden opgenomen expliciet voor topsporters. Wel kunnen instellingen op een aantal terreinen topsport als bijzondere omstandigheid/persoonlijke omstandigheid vastleggen.

Uitwerking in wetgeving
Een tweede conclusie heeft betrekking op de manier waarop de mogelijkheden tot aanpassingen,
faciliteiten en extra ondersteuning in wet- en regelgeving zijn vastgelegd. De conclusie is dat
hierbij een beetje op twee gedachten wordt gehinkt. Enerzijds geeft de wetgeving heel concreet
en specifiek aan voor welke doelgroep – meestal handicap en chronische ziekte – welke regels

37

gelden en aan welke verplichtingen moet worden voldaan. Ook de uitwerking in nadere regelgeving is soms heel specifiek (vgl. Special Needs Special). Anderzijds wordt ook veel aan de onderwijsinstelling zelf overgelaten – met name voor ‘(bijzondere) omstandigheden’, maar bijvoorbeeld ook ten aanzien van de voorlichtingsplicht die instellingen hebben. Daarnaast is niet altijd
helder of de wetgever het initiatief bij de student legt (heeft de student recht op, kan hij/zij een
beroep doen op), of bij de instelling (heeft de plicht tot). In de praktijk pakt dat voor mbo en hoger
onderwijs op een verschillende manier uit, zoals we zien in het volgende hoofdstuk.

38

3 Praktijk binnen instellingen in het mbo en hoger onderwijs

In dit hoofdstuk beschrijven we de belangrijkste uitkomsten van de gesprekken die zijn gevoerd
bij de mbo-, hbo-, en wo-instellingen, koepelorganisaties, belangenbehartigende partijen en experts. Centraal staat de vraag hoe onderwijsinstellingen invulling geven aan de bestaande weten regelgeving over aangepaste mogelijkheden voor het onderwijsprogramma, de examens en
het ondersteuningsaanbod. Omdat de context in het mbo door passend onderwijs sterk afwijkt
van die in het hoger onderwijs, beschrijven we de belangrijkste uitkomsten eerst voor het mbo. In
de tweede paragraaf komt het hoger onderwijs aan bod.
Zoals in de inleiding al is benoemd, zijn gesprekken gevoerd bij in totaal vijftien instellingen, evenredig verdeeld over mbo, hbo en wo, en zeven landelijke (koepel)organisaties. In elke instelling
is gesproken met één vertegenwoordiger. Het in de volgende paragrafen gepresenteerde beeld
van de praktijk is dan ook geen uitputtend beeld, maar laat wel de diversiteit tussen instellingen
en onderwijssectoren zien.

3.1

Praktijk binnen vijf mbo-instellingen

Voor een goed begrip van de wijze waarop de faciliteiten en ondersteuning voor studenten in het
mbo zijn geregeld, schetsen we kort de impact die de invoering van passend onderwijs in het
mbo heeft gehad. Die achtergrond helpt ook om de verschillen tussen mbo-instellingen te begrijpen.
Net als in het primair en voortgezet onderwijs is in het mbo in 2014 passend onderwijs ingevoerd.
Voor het mbo golden globaal dezelfde doelstellingen als voor het primair en voortgezet onderwijs,
maar het aantal concrete maatregelen dat in de wet werd vastgelegd, was voor het mbo beperkter. De doelen hadden vooral betrekking op het bieden van passende (extra) ondersteuning voor
studenten (maatwerk), het realiseren van een dekkend aanbod van ondersteuning en het betrekken van de student (en eventueel ouders) bij het toewijzen van extra ondersteuning. De concrete
aanpassingen in de wet betroffen de verplichting om de afspraken met de student over extra
ondersteuning vast te leggen in een bijlage bij de onderwijsovereenkomst, het opstellen van een
zogenaamd schoolondersteuningsprofiel (waarin is aangegeven welke extra ondersteuning en
faciliteiten de instelling kan bieden) en de afschaffing van de leerlinggebonden financiering. Later
is de verplichting voor mbo-instellingen om deel te nemen aan regionaal overleg over passend
onderwijs met onder meer gemeenten en voortgezet onderwijs daaraan toegevoegd.
De invoering van passend onderwijs is gemonitord en geëvalueerd in een meerjarig onderzoeksprogramma.64 De belangrijkste uitkomsten van dat onderzoek waren: 65
˗ De impact van passend onderwijs was veel groter dan werd verwacht en leidde binnen instellingen tot nieuw beleid en aanpassingen in de organisatie. De impact van passend onderwijs

64 Zie evaluatiepassendonderwijs.nl
65 Ledoux, G. & Waslander, S., m.m.v. Eimers, T. (2020). Evaluatie passend onderwijs. Eindrapport Mei 2020. Amsterdam: Kohnstamm Instituut | Tilburg: TIAS School for Business and Society, Tilburg University| Nijmegen: KBA Nijmegen

39

˗

˗

˗

werd versterkt doordat het samenviel met ander, aanpalend beleid in het mbo, met name het
beleid om voortijdig schoolverlaten terug te dringen en de invoering (in 2017) van het toelatingsrecht in het mbo. De optelsom van deze wettelijke en beleidskaders leidde tot een sterk
bewustzijn in het mbo dat toegankelijkheid, kwaliteit van ondersteuning en rendement (voorkomen uitval) voor studenten met een ondersteuningsbehoefte hand in hand moeten gaan.
Een belangrijk doel van passend onderwijs was om tot een andere manier van toewijzing van
ondersteuning te komen. Men wilde af van de zogenaamde slagboom-diagnostiek en toe naar
maatwerk gebaseerd op de ondersteuningsbehoefte van de student. Met het afschaffen van
de leerlinggebonden financiering en de daaraan gekoppelde indicaties hebben veel mbo-instellingen afscheid genomen van (medische) diagnostiek als basis voor toewijzing van ondersteuning. Ongeveer twee derde van de instellingen hanteert een brede definitie van passend
onderwijs: zij kijken uitsluitend naar de ondersteuningsbehoefte van een student en maken
geen onderscheid meer naar de achterliggende oorzaak. Voor deze instellingen betreft passend onderwijs alle studenten met een extra ondersteuningsbehoefte. Ongeveer een derde
van de instellingen kiest een andere benadering. Zij hanteren een smalle definitie en gaan er
vanuit dat passend onderwijs alleen bedoeld is voor studenten met een handicap of chronische ziekte. Beide opvattingen bestaan naast elkaar in het mbo.
Het mbo kent een lange geschiedenis van het bieden van extra ondersteuning voor student.
Alle instellingen kennen een tweedelijns structuur voor ondersteuning. Bij grotere instellingen
kan het gaan om een uitgebreide dienst met meerdere typen professionals. Het ontstaan van
deze tweedelijnsvoorzieningen gaat terug op de vorming van regionale opleidingscentra en
kreeg een sterke impuls door de aanpak van het voortijdig schoolverlaten. Mede onder invloed
van passend onderwijs is in het mbo een beweging op gang gekomen om de ondersteuning
van studenten meer naar de eerste lijn, het primaire onderwijsproces, te brengen.
Een groot deel van de studenten in het mbo volgt de beroepsbegeleidende leerweg (bbl). Zij
werken en leren in een erkend leerbedrijf en komen vaak een dag in de week naar school. De
begeleiding en ondersteuning van deze studenten is een gedeelde verantwoordelijkheid van
de school en het leerbedrijf. Uit onderzoek blijkt dat deze groep studenten veel minder vaak
bereikt wordt met extra ondersteuning. Binnen het mbo is de begeleiding en ondersteuning
van studenten in de bbl (in het kader van passend onderwijs) nog in ontwikkeling.

De impact van passend onderwijs op het mbo is sterk bepalend voor het aanbod van voorzieningen en ondersteuning, de afbakening van de doelgroep en de wijze waarop passende ondersteuning voor de student geborgd is.

3.1.1

Afbakening van het aanbod

Voor dit onderzoek is gesproken met vertegenwoordigers van vijf mbo-instellingen. De instellingen verschillen in omvang (van klein tot zeer groot) en in samenstelling van de studentenpopulatie: van een breed opleidingsaanbod op ROC’s tot een smal aanbod op vakscholen, van een
grootstedelijke tot een meer rurale setting. Toch kan van alle vijf de instellingen gezegd worden
dat zij een breed aanbod aan voorzieningen en ondersteuning bieden. Dat geldt voor voorzieningen en faciliteiten, zoals aanpassingen aan gebouw of lesomgeving, speciale faciliteiten voor
studenten met een beperking, tentamen- en examenfaciliteiten en financiële tegemoetkoming.
Daarnaast bieden de instellingen ook extra ondersteuning voor studenten die dat nodig hebben.
Het valt op dat het geheel van het aanbod aan voorzieningen, faciliteiten en ondersteuning binnen
de instellingen niet onder één beleid of één financiering valt. Dat geldt onder meer voor de

40

toelatingsprocedures, de toewijzing van extra ondersteuning, aanpassingen rondom examens en
toekenning van financiële ondersteuning.
Intake en toelating
De meeste mbo-instellingen kennen een speciale, vaak aanvullende intake voor studenten met
een ondersteuningsbehoefte. Als de student tijdens de intake bekend maakt een ondersteuningsbehoefte te hebben, of als dat blijkt uit het overdrachtsdossier van de aanleverende school, dan
wordt er een aanvullend gesprek gevoerd. Als de student minderjarig is, worden daar ook wel de
ouders bij betrokken. In deze ‘verlengde intake’ wordt gekeken wat de student nodig heeft en wat
de school aan faciliteiten en extra ondersteuning kan bieden. De afspraken hierover worden vastgelegd in een document (bijlage bij de onderwijsovereenkomst). Veelal worden deskundigen uit
de tweede lijn betrokken bij het opstellen van de afspraken en beslist de teammanager op basis
van het advies van de deskundige (en de intaker).
Alle vijf de instellingen die zijn benaderd voor dit onderzoek geven – in wisselende bewoording –
aan dat zij vrijwel alle denkbare vormen van faciliteiten of ondersteuning willen bieden: “vrijwel
alle opties mogelijk”, “wie kan en wil, is welkom”, “alles wat nodig is voor de student”. Toelating
tot de opleiding staat, ook bij een ondersteuningsbehoefte van de student, voorop.
Faciliteiten en voorzieningen
De verwijzing naar de voorzieningen en faciliteiten – of de toewijzing daarvan – verschilt per type
voorziening of faciliteit. De toewijzing van extra ondersteuning verloopt meestal via de studieloopbaanbegeleider (slb’er) en de teammanager, in overleg met de specialist uit het (tweedelijns)
ondersteuningsteam. De examencommissie beslist over faciliteiten of aanpassingen bij examens,
vaak op basis van advies van de betrokken specialist uit de tweedelijns ondersteuning. Directies
gaan over grotere aanpassingen aan gebouwen en lesomgeving. Dit wordt veelal op locatie besloten en geregeld en komt relatief weinig voor.
Financiële ondersteuning
De vijf mbo-instellingen bieden de mogelijkheid van financiële ondersteuning voor de aanschaf
van leermiddelen en vergoeding van schoolkosten. Deze voorziening is bedoeld voor ouders van
minderjarige studenten die de kosten niet (geheel) zelf kunnen dragen. Andere vormen van financiële ondersteuning die worden genoemd zijn de ondersteuning voor studenten die als gevolg
van een handicap of chronische ziekte geen bijbaan kunnen hebben en ondersteuning van studenten die als gevolg van studievertraging in problemen komen met hun studiefinanciering.
Examinering
Het mbo kent voor een beperkt aantal vakken centrale examens. Verzoeken om aanpassing of
faciliteiten bij deze centrale examinering worden door de examencommissies beoordeeld, bij alle
vijf instellingen op basis van de Special Needs Special uitgegeven door het College voor Toetsen
en Examens.66 De geboden faciliteiten sluiten aan bij de mogelijkheden die het College noemt:
aangepast meubilair, aangepaste tijd, lettertype of instructie.
Voor de beroepsgerichte vakken gelden geen centrale examens. Ook hier beslist de examencommissie over verzoeken tot aanpassing of faciliteiten, maar geldt er geen landelijke richtlijn.

66 CVTE (2020) SPECIAL NEEDS SPECIAL. Centrale examinering en studenten met een ondersteuningsbehoefte in
het mbo 2020-2021.

41

Sinds enkele jaren wordt er gewerkt met aangepaste examinering voor de beroepsgerichte vakken voor studenten met een extra ondersteuningsbehoefte. 67
Bindend studieadvies
Studenten krijgen in het eerste jaar van hun opleiding een studieadvies. Dat kan in voorkomende
gevallen ook een negatief (en daarmee bindend) studieadvies zijn. Ten tijde van het onderzoek
hadden de mbo-instellingen in dat studiejaar nog te maken met de gevolgen van de coronacrisis
en gold er aangepast beleid wat betreft het bindend studieadvies. De gevolgen van de coronamaatregelen werden meegewogen in het af te geven advies. Los daarvan wegen zij bij het advies
ook de persoonlijke omstandigheden van de student mee. Bij sommige van de instellingen geldt
het ‘label’ van student passend onderwijs als een bijzondere omstandigheid.
Extra begeleiding en ondersteuning
De extra ondersteuning komt boven op de normale begeleiding door mentoren of studieloopbaanbegeleiders. De extra ondersteuning wordt geboden door professionals, vaak vanuit de tweede
lijn, zoals begeleiders passend onderwijs, schoolmaatschappelijk werkers, orthopedagogen, psychologen en loopbaanadviseurs. Het is kenmerkend voor het mbo – en anders dan in het hoger
onderwijs - dat juist deze extra ondersteuning het zwaartepunt vormt van het aanbod. Ook kleinere instellingen hebben het uitgangspunt van een breed ondersteuningsaanbod, maar in de
praktijk zijn de mogelijkheden beperkter en is er vaak één centraal multidisciplinair team dat de
extra ondersteuning verzorgt. Bij de grote ROC’s is er een uitgebreide dienst, bestaande uit tientallen professionals, vaak verdeeld over meerdere lokaal opererende teams.
Bij de mbo-instellingen is een trend van verdere verbreding van de ondersteuning te zien. Zo is
men bezig om de ondersteuning tijdens de stages (beroepspraktijkvorming) te verbeteren en onderzoekt men hoe de overgang van opleiding naar werk en de nazorg vanuit het mbo vormgegeven kan worden. De gesproken mbo-instellingen noemen dit zelf nadrukkelijk als verbeterpunten.
Ondersteuning in het kader van passend onderwijs of daarbuiten
Hiervoor is al beschreven dat sommige instellingen kiezen voor een brede en andere voor een
smalle afbakening van passend onderwijs (zie ook paragraaf 3.1.2). Instellingen met een smalle
afbakening hebben de ondersteuning voor studenten met een handicap of chronische ziekte apart
geregeld van de ondersteuning voor studenten met bijvoorbeeld een sociale of thuisproblematiek.
Dat wil niet zeggen dat de laatste groep geen ondersteuning krijgt, maar wel via een andere weg.
Zo heeft één van de instellingen een team voor ondersteuning in het kader van passend onderwijs
en daarnaast zijn er trajectbegeleiders die andere studenten ondersteuning bieden.
Het brede aanbod van voorzieningen en ondersteuning gaat bij de instellingen samen met een
opvatting dat het maximale gedaan moet worden om de student de opleiding met succes te laten
volgen. Bij enkele instellingen is dat ook expliciet vastgelegd in het beleid. De invoering van passend onderwijs en het toelatingsrecht is voor de instellingen een sterke impuls geweest om de
mogelijkheden voor studenten nog verder op te rekken.
Binnen de mbo-instellingen treden verschillen op in de wijze waarop het beleid wordt gevormd en
uitgevoerd. Zo is er bijvoorbeeld binnen een kleinere instelling duidelijk op centraal niveau besloten om studenten maximaal te ondersteunen tijdens de opleiding, ook als de ondersteuningsvraag gecompliceerd is. Toch komt het voor dat niet bij alle opleidingsteams binnen de instelling
dat even goed lukt of wordt toegepast. Vaak gaat het om individuele professionals of managers

67 Büscher-Touwen, M., Soyer, H. & Hettema, H.J. (2020) Passend Examineren: Er kan meer dan u denkt. Woerden/Den
Bosch: Kennispunt Onderwijs en Examinering / ECIO.

42

die andere keuzes maken. Bij een andere instelling ontbreekt het aan duidelijk centraal beleid en
ligt de uitvoering in handen van management en professionals binnen de organisatie. Er treden
grote verschillen op tussen locaties van de instelling.
Terwijl er breed binnen het mbo de gedachte overheerst dat men toegankelijkheid en ondersteuning moet bieden voor studenten met een ondersteuningsbehoefte, is er ook discussie over de
grenzen van wat men kan en wil bieden. Binnen één van de instellingen in dit onderzoek overweegt men om passend onderwijs smaller af te bakenen en alleen beschikbaar te stellen voor
studenten met een handicap of chronische ziekte. Op die manier hoopt men meer grip te krijgen
op de inhoud en kwaliteit van de ondersteuning voor deze doelgroep.
Organisatie van het aanbod
De organisatie van het aanbod heeft betrekking op veel verschillende aspecten, zoals de voorlichting, de intake, de toewijzing, het maken en vastleggen van afspraken (handelingsplan), toewijzing van faciliteiten of voorzieningen en het bieden van extra begeleiding en ondersteuning.
Instellingen hebben dat op verschillende manier georganiseerd. Daarbij spelen verschillende factoren een rol:
˗ Afbakening passend onderwijs
Instellingen met een smalle afbakening van passend onderwijs hebben vaak een aparte
dienst/voorziening voor studenten met een handicap of chronische ziekte. Dat kan een centraal, tweedelijns team zijn of een organisatie met decentrale, aan opleidingsteams gekoppelde specialisten. Instellingen met een brede afbakening hebben ook specialisten op het gebied van bijvoorbeeld handicaps en (psychische) stoornissen, maar die maken onderdeel uit
van een breed samengesteld team of dienst.
˗ Centraal of decentraal
De wijze van organisatie hangt sterk samen met de omvang van de instelling en met de mate
van centrale of decentrale aansturing. Sommige grote instellingen kennen een sterk gedecentraliseerd beleid en laten de uitvoering over aan de betreffende managers en professionals.
Anderen kiezen voor een duidelijk centraal beleid en vertalen dat naar een decentrale uitvoering, maar met een grote rol voor een tweedelijns dienst die de eenheid van werken moet
borgen. De omvang speelt een grote rol, maar is niet alles bepalend: ook bij kleinere instellingen zijn er opleidingsteams die een zekere autonomie van handelen hebben om recht te doen
aan de verschillen tussen opleidingen en studentenpopulaties.
˗ Tweede of eerste lijn
De keuze tussen (meer of minder) centraal/decentraal hangt ook samen met de trend die
breed in het mbo zichtbaar is, om de ondersteuning van studenten niet alleen of hoofdzakelijk
bij de tweedelijns dienst te beleggen, maar ook meer bij de eerste lijn, de opleidingsteams.
Die ontwikkeling doet zich bij vrijwel alle instellingen voor. 68 Men probeert mentoren, studieloopbaanbegeleiders, stagebegeleiders en opleidingsmanagers een grotere rol en verantwoordelijkheid te geven in de extra ondersteuning van studenten. Dat gebeurt door mentoren
training en begeleiding te bieden, door specialisten passend onderwijs aan de opleidingsteams te koppelen, of door samen met de mentor en opleidingsmanager afspraken te maken
over begeleiding en extra ondersteuning.
Hoewel bij alle vijf de instellingen in het onderzoek de organisatie van de ondersteuning volop in
ontwikkeling is, lijkt er wel een gemeenschappelijke richting zichtbaar: men kiest voor centraal
beleid met ruimte voor maatwerk per opleiding en per individu, men kiest voor een centrale

68 Eimers, T., & Kennis, R. (2019). Passend onderwijs in het mbo: derde meting monitor. Nijmegen: KBA Nijmegen.

43

stafdienst (ook wel multidisciplinair team) die de tweedelijns ondersteuning biedt en men kiest
ervoor om die tweedelijns dienst decentraal te laten werken, met nauwe samenwerking met de
opleidingsteams, soms ook door koppeling aan die teams.

3.1.2

Afbakening van de doelgroep

Breed of smal
Zoals beschreven, maakt het merendeel van de mbo-instellingen bij het aanbod van extra ondersteuning of faciliteiten geen onderscheid tussen studenten met een handicap of chronische ziekte
en studenten met een ondersteuningsbehoefte op andere gronden. Deze instellingen hanteren
een brede definitie van passend onderwijs. Dat wil zeggen dat ook studenten met (niet chronische) problematiek in de thuissituatie, met sociaal-psychische problemen, met problemen als
verslaving of schulden of met mantelzorgtaken in aanmerking komen voor de extra ondersteuning
en faciliteiten. Daarbij moet worden aangetekend dat er voor specifieke faciliteiten wel striktere
criteria kunnen gelden. Zo hanteren de instellingen voor centrale examens de criteria van de
eerdergenoemde Special Needs Special van de CVTE, die juist weer van een smalle afbakening
uitgaat (namelijk handicap en chronische ziekte).
De keuze voor een brede afbakening van de doelgroep is voornamelijk ingegeven door het uitgangspunt van passend onderwijs dat men behoeftegericht wil werken. Het gaat er niet om wat
de student heeft (diagnose), maar wat hij/zij nodig heeft (behoefte). Typerend is dat men daarvoor
de terminologie van passend onderwijs heeft overgenomen: er wordt niet gesproken over een
student met een beperking of handicap of problematiek, maar over een student met een (extra)
ondersteuningsbehoefte. Naast de inhoudelijke overweging speelt vaak ook een praktische overweging een rol. Men kiest voor één stafdienst die alle vormen van ondersteuning aanbiedt of, in
kleine mbo-instellingen, voor één centraal team dat alle ondersteuningsvragen ziet.
Een minderheid van de mbo-instellingen kiest voor de smalle afbakening van passend onderwijs
en regelt de ondersteuning voor studenten met een handicap of chronische ziekte apart van de
andere ondersteuningsmogelijkheden. Men houdt vast aan het eigen, specifieke karakter van
deze smallere doelgroep en kan daarbij ook verwijzen naar wet- en regelgeving, zoals de wet
gelijke behandeling en de eerdergenoemde regeling voor centrale examens.
Praktisch gezien gaat het vaak om een voortzetting (en doorontwikkeling) van de situatie die
bestond voor de invoering van passend onderwijs. Veel mbo-instellingen kenden toen een dienst
Studie & Handicap, die zich richtte op studenten met een 'rugzak’ (leerlinggebonden financiering).
Toegankelijkheid en ondersteuning
Ongeacht de smalle of brede afbakening verkondigen alle mbo-instellingen de opvatting dat men
er het maximale aan wil doen om de opleiding voor de student mogelijk en succesvol te maken.
Daarbij gaat men uit van individueel maatwerk: wat heeft de student nodig en hoe kunnen we dat
realiseren? Zoals eerder aangegeven, neemt dat niet weg dat er ook binnen de instellingen verschillen kunnen zijn over wat ‘het maximale’ is en hoever individueel maatwerk kan gaan. Dat ligt
vaak aan individuele professionals, maar heeft ook te maken met de eisen die de opleiding stelt.
De opvatting dat de opleidingen breed toegankelijk moeten zijn en dat men het maximale wil doen
om de student te ondersteunen, is deels een uitdrukking van de maatschappelijke verantwoordelijkheid die men ervaart. Eén van de instellingen in het onderzoek is de grootste mbo-aanbieder
in zijn regio en beschouwt het als een verantwoordelijkheid om alle jongeren uit de regio een
opleidingsplek te kunnen bieden. De opvatting over toegankelijkheid en ondersteuning is

44

daarnaast ook sterk verankerd in het mbo door wetgeving en beleid van de afgelopen jaren. Al
eerder wezen we op het samenvallen van passend onderwijs, toelatingsrecht en de aanpak voortijdig schoolverlaten. Deze beleidskaders leggen sterk de nadruk op de combinatie van toegankelijkheid, kwaliteit van onderwijs en ondersteuning, en rendement (beperking uitval), niet alleen
vanuit het belang van de student geredeneerd, maar ook vanuit doelmatigheid en efficiëntie van
de organisatie.
Criteria
Criteria voor afbakening van de doelgroep hangen vanzelfsprekend af van de vooraf gemaakte
keuzes. Breed betekent geen of weinig criteria, smal betekent een set van criteria. Los daarvan
gelden voor specifieke voorzieningen specifieke criteria, bijvoorbeeld voor examinering of voor
financiële ondersteuning.
Opvallend is dat ook wanneer er criteria gelden, de instellingen ervoor kiezen zelf de regie te
houden. Zo hanteert de instelling in het onderzoek met een smalle afbakening van de doelgroep
wel een omschrijving met criteria, maar bepaalt men zelf of een individueel geval daaraan voldoet.
Daar kan een medische verklaring (bewijsvoering) een rol spelen, maar dat hoeft niet. Als de
betrokken passend onderwijs professional beoordeelt dat de student in aanmerking komt voor de
extra ondersteuning of faciliteiten, dan geeft dat de doorslag (vaak als advies aan het management). Men vertrouwt op het oordeel van de professionals in de eigen organisatie.
Datzelfde patroon is ook terug te zien als het gaat om voorzieningen waarvoor (wel) scherpere
criteria gelden, zoals bij de examinering. Ook dan beoordeelt de professional de situatie en helpt
hij/zij de student bij het verzoek aan de examencommissie. Dat geldt met name als er geen eenduidig medische grond voor het verzoek is. Men helpt de student met ‘dossieropbouw’ om de
aanvraag te onderbouwen.

3.1.3

Recht van de student vs. zorgplicht van de onderwijsinstelling

Sterk besef verantwoordelijkheid mbo-instellingen
Zowel uit de verkenning bij vijf mbo-instellingen in dit onderzoek als uit de meerjarige evaluatie
van passend onderwijs blijkt dat mbo-instellingen een sterke eigen verantwoordelijkheid ervaren
als het gaat om toegankelijkheid en ondersteuning voor studenten met een extra ondersteuningsbehoefte. Dat verantwoordelijkheidsgevoel is versterkt door passend onderwijs en toelatingsrecht, maar kende daarvoor ook al een lange traditie. Van oudsher heeft het middelbaar beroepsonderwijs een belangrijke functie gehad in de opvang en scholing van zogenaamde risicojongeren, met name op de lagere opleidingsniveaus. Nog altijd kent het mbo een aanzienlijke instroom
van jongeren uit het voortgezet speciaal onderwijs (vso) en praktijkonderwijs en van ongediplomeerde of laagopgeleide oudere instromers. In de laatste jaren is men zich daarnaast ook steeds
meer gaan richten op studenten in een kwetsbare positie op de hogere opleidingsniveaus. Hoewel de uitval daar procentueel lager ligt, komt door de veel grotere studentaantallen het merendeel van de ongediplomeerde uitval van deze opleidingen.
Opvallend is dat de wet passend onderwijs en wet toelatingsrecht 69 een grote impact hebben op
het mbo, terwijl de wetten zelf weinig concreet zijn over wat van het mbo wordt verwacht en ook

69 De wet vroegtijdige aanmelddatum en toelatingsrecht mbo.

45

weinig concrete maatregelen omvatten. 70 De bedoeling van de wetgeving, namelijk borgen en
waar nodig vergroten van de toegankelijkheid en versterken van de ondersteuning van studenten,
heeft echter duidelijk weerklank gevonden. Er was voor die doelstellingen al een breed draagvlak
in het mbo.
Minderjarige en volwassen deelnemers
Voor minderjarige studenten in het mbo gelden deels specifieke (beleids)kaders. Dat geldt bijvoorbeeld voor de leer- en kwalificatieplicht en voor de leeftijdsgrenzen in de jeugdzorg. Voor het
overgrote deel van de ondersteuning en faciliteiten die de mbo-instellingen bieden wordt echter
geen onderscheid naar leeftijd gemaakt. Vanzelfsprekend hebben de leeftijd en de leefsituatie
van de student invloed op de ondersteuningsbehoefte, maar er is meestal geen fundamenteel
onderscheid tussen minder- en meerderjarigen. Ruim twee derde van de mbo-studenten is meerderjarig.71
Zorgplicht of studentenrecht
Ook in het mbo zijn er in de afgelopen jaren klachten geweest over toegankelijkheid van opleidingen en ontoereikende steun van studenten met een ondersteuningsbehoefte. Hoewel onderzoek liet zien dat er geen sprake is van weigering van studenten op grotere schaal72, was er toch
behoefte om zowel de toegankelijkheid als de ondersteuning (nog) beter te verankeren in wetgeving. Zowel bij de wet passend onderwijs, als bij de wet toelatingsrecht heeft dat – blijkens de
(tussentijdse) evaluaties – vooral gewerkt als een ‘zorgplicht’. Dat geldt in twee betekenissen van
het woord:
˗ Op de eerste plaats worden passend onderwijs en toelatingsrecht door de instellingen ervaren
als een verantwoordelijkheid die zij dragen, als een plicht om zorg te dragen voor toegankelijkheid en ondersteuning.73
˗ Op de tweede plaats heeft de wetgeving passend onderwijs en toelatingsrecht in sterke mate
het karakter van doelwetgeving, waarbij het doel (resultaat of inspanning) in de wet wordt
gedefinieerd en grote ruimte wordt gelaten aan partijen voor de invulling daarvan. Dit wordt
ook wel zorgplichtwetgeving genoemd, omdat het de verantwoordelijkheid (zorgplicht) voor de
uitvoering legt bij, in dit geval, de onderwijsinstellingen. Dergelijke wetgeving kan alleen succesvol zijn als er al een breed draagvlak voor het doel van de wet is. 74
De wet toelatingsrecht richt zich (wat betreft het onderdeel toelatingsrecht) expliciet op het recht
van de student en lijkt daarmee een andere weg in te slaan dan de wetgeving rondom passend
onderwijs, waarin vooral de instellingen worden aangesproken. In de praktijk blijkt het toelatingsrecht echter vooralsnog vooral te werken als een prikkel voor instellingen. Uit de tussentijdse
evaluatie van de wet blijkt dat situaties waarin expliciet een beroep op het toelatingsrecht wordt

70 Zie samenvatting evaluatie passend onderwijs aan het begin van deze paragraaf. Zie Eimers, T. e.a. (2021) Evaluatie
en monitoring wet vroegtijdige aanmelddatum en toelatingsrecht mbo. Tussenrapportage 2021 Samenvattend rapport. Nijmegen/Den Bosch: KBA Nijmegen/Ecbo.
71 Het mbo had in 2020 ruim 340.000 ofwel 67,6 procent studenten van 18 jaar en ouder. (DUO, open onderwijsdata).
72 Ledoux, G. & Waslander, S., m.m.v. Eimers, T. (2020). Evaluatie passend onderwijs. Eindrapport Mei 2020. Amsterdam: Kohnstamm Instituut | Tilburg: TIAS School for Business and Society, Tilburg University| Nijmegen: KBA Nijmegen
73 Niet te verwarren met de zorgplicht in het primair en voortgezet onderwijs. De zorgplicht die daar geldt regelt de
toelating/plaatsing van leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte.
74 Zie onder meer Timmer, W.W. (2011) Het doel wel gesteld. Een praktijkonderzoek naar de toepassing van doelregelgeving. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam.

46

gedaan (nog) zeer weinig voorkomen. Het overgrote deel van de studenten komt niet in een situatie waarin dat aan de orde is.
Informatievoorziening
Uit hetzelfde onderzoek naar de wet toelatingsrecht blijkt ook dat een deel van de studenten
onvoldoende op de hoogte is van regels en procedures rondom de toelating. 75 De respondenten
uit de vijf mbo-instellingen in dit onderzoek onderschrijven die constatering ook voor wat betreft
de extra faciliteiten en ondersteuning die aangeboden wordt. Mbo-instellingen zijn verplicht om
hun ondersteuningsaanbod kenbaar te maken en doen dat op hun website. Daarnaast wordt de
student tijdens de (verlengde) intake geïnformeerd over de mogelijkheden die er zijn. Soms hebben ouders daarin ook een actieve betrokkenheid.
De algemene indruk is dat studenten die een actieve begeleiding krijgen (in het kader van passend onderwijs) vaak wel op de hoogte zijn, of anders door hun begeleider worden geïnformeerd.
De studenten die niet onder een dergelijke begeleiding vallen, zijn naar verwachting veel minder
op de hoogte, terwijl ook zij gedurende hun opleiding behoefte aan extra faciliteiten of ondersteuning kunnen hebben.
Er wordt door de instellingen dan ook gezocht naar andere manieren om studenten te informeren
en hen te betrekken. Voorbeelden zijn:
˗ Voorlichting op open dagen van de mbo-instelling
˗ Inzet van het intranet van de instelling (of whatsapp) om de studenten te informeren en met
hen te communiceren.
˗ Inrichten van een nieuw leerlingvolgsysteem, waarin de studenten zelf aanvragen voor extra
faciliteiten of ondersteuning kunnen doen (bijvoorbeeld bijles, aangepaste examinering, training studievaardigheden).
˗ Informatieverstrekking op ouderavonden.
˗ Voorlichting op vso-scholen (toekomstige studenten).
˗ Inzet van nieuwsbrieven, filmpjes en posters.
− Opnemen van informatie in het studentenstatuut.
De belangrijkste informatiebron is echter nog steeds de websites. In de interviews wordt daarover
opgemerkt dat de informatie voor de doelgroep lang niet altijd goed vindbaar is op de website.
Het vergt bovendien dat de (aankomende) student zichzelf als lid van een speciale doelgroep
moet zien en zo de juiste zoektermen/ingangen moet kunnen vinden. Vooral voor aankomende
studenten en ouders kan dit een belemmering vormen.

3.2
3.2.1

Praktijk binnen vijf hbo-instellingen en vijf universiteiten
Afbakening van het aanbod

Om opleidingen studeerbaar te maken voor studenten die te maken hebben met bijzondere omstandigheden, zijn er in het hoger onderwijs verschillende mogelijkheden tot aanpassingen en
ondersteuning (in het hoger onderwijs voorzieningen genoemd). Er is een aantal typen voorzieningen voor studenten met bijzondere omstandigheden te onderscheiden in het hoger onderwijs.
Zo zijn er tentamenvoorzieningen, kan het BSA uitgesteld worden, zijn er mogelijkheden tot financiële ondersteuning, zijn er aanpassingen in het studieprogramma mogelijk, kunnen er

75 Eimers, T. e.a. (2021) Evaluatie en monitoring wet vroegtijdige aanmelddatum en toelatingsrecht mbo. Tussenrapportage 2021 Samenvattend rapport. Nijmegen/Den Bosch: KBA Nijmegen/Ecbo.

47

materiële aanpassingen worden gedaan en kunnen studenten (extra) begeleiding en ondersteuning ontvangen.
Aanmelding
Hoger onderwijsinstellingen trachten om direct bij aanmelding van de studie na te gaan of een
student met bepaalde bijzondere omstandigheden te maken heeft die mogelijk van invloed zouden kunnen zijn op het studeren. Deze bijzondere omstandigheden hebben geen invloed op de
toelaatbaarheid van de aspirant-student: een student wordt toegelaten als er wordt voldaan aan
de toelatingseisen. Bij de aanmelding in studielink vraagt de meerderheid van de gesproken hoinstellingen studenten zich te melden wanneer ze te maken hebben met bijzondere omstandigheden, onder andere om ervoor te zorgen dat bepaalde voorzieningen tijdig aangevraagd en
toegekend kunnen worden. Een voorbeeld hiervan zijn de tentamenvoorzieningen. De eerste tentamens vinden vaak al zo’n 8 weken na aanvang van de studie plaats. Om ervoor te zorgen dat
een student bij deze eerste tentamens al gebruik kan maken van de tentamenvoorzieningen die
nodig zijn om het tentamen succesvol af te kunnen leggen, dienen aanvraagprocedures snel in
gang gezet te worden. Daarnaast kunnen studenten er direct bij aanmelding op gewezen worden
dat ze een gesprek aan kunnen vragen met de studentendecaan om te bespreken welke voorzieningen ze nodig zullen hebben om de opleiding succesvol te kunnen volgen.
Tentamenvoorzieningen
De meest aangevraagde voorzieningen zijn volgens de gesproken hbo- en wo-instellingen tentamenvoorzieningen. Dit zijn alle voorzieningen die ingezet kunnen worden om een student met
een functiebeperking of andere bijzondere omstandigheden een tentamen succesvol te laten maken. De ho-instellingen maken onderscheid tussen standaard tentamenvoorzieningen die betrekking hebben op de toetsplek, de toetstijd, de toets zelf (formaat, digitaal vs. papier), hulpmiddelen
en gezondheid (bijv. eten of toiletbezoek). Naast de standaardvoorzieningen zijn er ook nog overige maatwerkvoorzieningen (bijv. voor studenten met een visuele beperking). Enkele hbo-instellingen hebben een kaart ontwikkeld met daarop alle standaard tentamenvoorzieningen. Op deze
manier is voor studenten snel inzichtelijk welke aanpassingen er mogelijk zij bij tentamens en
wordt er bovendien gezorgd voor kleinere verschillen tussen faculteiten.
Wanneer studenten niet alle studiepunten in het eerste jaar hebben kunnen behalen vanwege
persoonlijke omstandigheden, dan kan het BSA uitgesteld worden. Dit komt ook veel voor op de
gesproken ho-instellingen, maar niet per definitie alleen bij studenten met een functiebeperking.
Waar voor deze groep studenten de ondersteuningsbehoefte duidelijker naar voren komt en ze
vaker vanaf het begin van de studie gebruik maken van voorzieningen, is de ondersteuningsbehoefte voor studenten met andere persoonlijke omstandigheden vaak minder duidelijk. Dit maakt
dat er voor deze groep studenten wellicht vaker het BSA wordt uitgesteld.
Een knelpunt daarbij is volgens enkele instellingen dat er tijdig melding gemaakt dient te worden
van de omstandigheden, om enigszins aantoonbaar te hebben dat het niet behalen van het BSA
het gevolg is van de persoonlijke omstandigheden. Daarbij zijn studenten uiteraard afhankelijk
van het oordeel van degene die de beslissing neemt (en tevens van degene die een adviserende
rol heeft aan degene met het mandaat).
Begeleiding en ondersteuning
Binnen de instellingen kan er op verschillende niveaus ondersteuning worden geboden aan de
studenten. Op het niveau van de studie (studieloopbaanbegeleiders en studieadviseurs) en op
centraal niveau (de studentendecaan, maar ook de studentenpsycholoog, vertrouwenspersoon,

48

studiekeuzebegeleider etc.). De studentendecanen begeleiden studenten, maar zijn ook vaak
slechts het ‘middel’: zij begeleiden studenten in het aanvragen van voorzieningen, waaronder
extra begeleiding of ondersteuning. In artikel 7.34 van de WHW wordt gesteld dat de student
recht heeft op het gebruik te maken van studiebegeleiding en van de diensten van de studentendecaan. In het hbo ontvangen alle studenten begeleiding van een studieloopbaanbegeleider,
maar het aantal uren dat een student (ongeacht bijzondere omstandigheden) wordt begeleid verschilt tussen en binnen instellingen. In de wet wordt ook geen minimum gesteld aan het aantal
uren dat een student begeleiding dient te ontvangen. Bij de vijf onderzochte wo-instellingen betekent het recht op begeleiding van de student in de praktijk dat een student enkel begeleiding
van een (zorg)professional ontvangt wanneer de student daar zelf actie toe onderneemt. Er wordt
met deze open formulering van de wet in het hoger onderwijs een beroep gedaan op de zelfstandigheid van de student, studenten dienen zelf aan te geven wat ze nodig hebben.
Financiële ondersteuning
De omvang van de financiële ondersteuning en de eisen in de procedure voor het profileringsfonds verschillen tussen instellingen. Instellingen dienen zelf een profileringsfonds in te stellen en
zijn binnen de gestelde kaders vrij in het bepalen van de criteria, procedure en de duur en de
hoogte van de financiële ondersteuning. Instellingen kunnen, naast de in de WHW gespecificeerde omstandigheden, zelf omstandigheden vastleggen op basis waarvan studenten in aanmerking kunnen komen voor financiële ondersteuning uit het profileringsfonds. Het kunnen omstandigheden betreffen waar de instelling zich mee wil profileren. Dit leidt tot verschillen tussen
instellingen. Ook wat betreft de procedure en de hoogte en omvang van de vergoeding zijn er
duidelijke verschillen tussen instellingen. Enkele in het onderzoek betrokken instellingen kennen
een ruime regeling wat betreft de duur van de ondersteuning en de hoogte van het bedrag, maar
kennen wel een strenge toetsing of een student er recht op heeft (juridische insteek). Bij andere
instellingen is er meer sprake van een ‘sociale’ insteek: de procedure is er minder streng en
studenten zullen sneller een vergoeding krijgen (die wellicht minder hoog is of van kortere duur).
Aanpassingen
Naast tentamenvoorzieningen, begeleiding en financiële ondersteuning zijn er op de hbo- en woinstellingen ook een aantal aanpassingen mogelijk voor studenten met bijzondere omstandigheden. Het gaat hierbij om een breed spectrum van faciliteiten, van aanpassingen in het onderwijswijsprogramma, het gebruik van voorleessoftware (buiten tentamens) tot aan het gebruik van een
aangepaste stoel of van de lift.
Digitale toegankelijkheid is momenteel een belangrijk aandachtspunt op de in het onderzoek betrokken hbo- en wo-instellingen. De coronacrisis heeft de aandacht voor dit thema versterkt en
tevens in stroomversnelling gebracht.
Beleid en uitvoering
Zowel in het mbo als in het hoger onderwijs zijn het beleid ten aanzien van de ondersteuning van
bepaalde doelgroepen als de belangrijkste regelingen meestal op centraal (instellings-) niveau
uitgewerkt. Op enkele in dit onderzoek betrokken instellingen is er op decentraal niveau beleid
geformuleerd voor studeren met een functiebeperking, waarbij er per faculteit beleid wordt gevoerd. Bestaande wet- en regelgeving biedt instellingen kaders: het maakt duidelijke welke voorzieningen aangeboden moeten worden voor studenten en welke eisen daarbij gelden. Dit neemt
niet weg dat de uitvoering daarvan binnen kaders kan verschillen, om diverse redenen die hierna
besproken worden.

49

De uitvoering van het beleid en de regelingen, evenals de procedures, is niet altijd centraal, maar
wordt ten dele ook neergelegd bij lagere ‘eenheden’. Binnen het hoger onderwijs zijn dit vaak
faculteiten, of (groepen van) opleidingen. Welke mogelijkheden of voorzieningen op centraal niveau worden uitgevoerd en welke mogelijkheden of voorzieningen op decentraal niveau verschilt
per instelling en hangt ook af van het type voorziening. Toch zijn er op hoofdlijnen wel een aantal
zaken te benoemen die bij alle instellingen op centraal niveau worden uitgevoerd, bijvoorbeeld
de financiële ondersteuning.
De keuze om centraal of decentraal te organiseren leidt binnen de instellingen soms tot discussie.
Bij een centraal beleid en een centrale aanpak worden standaardisering en uniformiteit als belangrijkste voordelen benoemd. Een decentrale aanpak heeft als voordeel dat het beter kan aansluiten bij de verschillen tussen opleidingen. Ook verschillen in de (bestuurs-)cultuur en de organisatie van het onderwijs binnen de faculteiten zijn redenen om decentraal te organiseren. Dit
leidt tot verschillen in de aanpak tussen opleidingen of faculteiten. Door een aantal respondenten
wordt benoemd dat deze verschillen niet in alle gevallen wenselijke verschillen zijn. Het kan in
potentie leiden tot onwenselijke verschillen in uitkomst tussen twee (vergelijkbare) studenten bij
de toepassing van wet- en regelgeving en eigen beleid. Andere respondenten benoemen dat een
decentrale aanpak inderdaad leidt tot individuele verschillen in de aanpak (andere ondersteuning), maar dat dit op het uiteindelijke ‘resultaat’ geen effect heeft. De verschillen zijn volgens hen
terug te voeren op verschillen in de vormgeving van het onderwijs en niet op andere opvattingen
over bijvoorbeeld inclusiviteit.
Aanvragen voorzieningen en besluitvorming
In officiële zin zijn de procedures rondom de toekenning van tentamenvoorzieningen of de regeling rondom afgifte van BSA bij alle instellingen vastgelegd in regelingen, zoals een studentenstatuut en het onderwijs- en examenreglement (OER) van de opleiding. In deze stukken zijn de
rechtspositie van de student, de rechten en plichten van studenten en de rechtsbescherming van
studenten op hoofdlijnen beschreven. De inhoud van de procedure verschilt tussen en soms ook
binnen instellingen.
Wanneer een student door een functiebeperking of door andere bijzondere omstandigheden tegen problemen aanloopt in het volgen van onderwijs of afleggen van examens en tentamens, dan
is het eerste aanspreekpunt vrijwel altijd de studieloopbaanbegeleider (hbo), studiecoördinator of
studieadviseur (wo). Bij enkele instellingen ligt de verantwoordelijkheid en het initiatief volledig bij
de student zelf, op andere instellingen is sprake van een meer ‘warme’ overdracht. De procedure
die daarna volgt verschilt per instelling, maar is ook afhankelijk van het type ondersteuning of
voorziening dat nodig is en het niveau waarop deze voorziening is ingericht (centraal of decentraal). De studentendecaan brengt samen met de student in kaart welke voorzieningen een student op basis van de belemmeringen nodig heeft om het onderwijs wél succesvol te kunnen volgen. Hoe de aanvraag vervolgens is ingericht verschilt per instelling. Bij een enkele universiteit
dient een student zelf de aanvraag in voor een voorziening, bij de meerderheid van de universiteiten en hbo-instellingen wordt deze aanvraag door de studentendecaan verzorgd.
Afhankelijk van het type voorziening, zal de procedure rondom de besluitvorming verschillen binnen instellingen. Voor (tentamen)voorzieningen neemt de examencommissie het besluit over de
toekenning van de aanvraag. Wettelijk (WHW, artikel 7.12 lid 2) is de examencommissie het orgaan dat op objectieve en deskundige wijze vaststelt of een student voldoet aan de voorwaarden
die de onderwijs- en examenregeling stelt ten aanzien van kennis, inzicht en vaardigheden die
nodig zijn voor het verkrijgen van een graad. Zij zijn verantwoordelijk voor het borgen van de
kwaliteit van de tentamens zelf, maar ook de organisatie en procedures hieromheen. Bij de
meeste instellingen is er ook een aantal ‘standaardvoorzieningen’ waar de examencommissie

50

niet meer over hoeft te besluiten. Studentendecanen, studieadviseurs of slb’ers zijn dan gemandateerd om een dergelijke voorziening toe te kennen, zoals extra tijd bij tentamens voor studenten
met een dyslexieverklaring. Wat er precies gemandateerd is, verschilt per instelling en soms ook
binnen instellingen.
Bij een aantal hbo- en wo-instellingen ligt het mandaat voor de toekenning van onderwijsvoorzieningen bij de onderwijscoördinator, opleidingsmanager of -directeur. Voor deze organisatie wordt
gekozen omdat er aan onderwijsvoorzieningen vaak bepaalde kosten kleven, waarover de opleidingsmanager dan moet beslissen. De examencommissie kijkt toe op de kwaliteit van de toetsing:
blijft de kwaliteit van de toetsing ondanks aanpassingen in de tentamen en examens (bijv. bij
stages) geborgd.
De toekenning van financiële voorzieningen gebeurt op de onderzochte instellingen altijd op centraal niveau (dat wil zeggen: er is één centrale regeling profileringsfonds per instelling) en ligt
meestal bij de studentendecaan. Soms zijn studentendecanen formeel gemandateerd om besluiten te nemen, soms zijn zij daarin adviserend aan het CvB. Specifiek voor het profileringsfonds
is door een aantal respondenten opgemerkt dat de procedure veelomvattend en intensief is. Er
moeten veel (bewijs)stukken worden ingediend, binnen beoogde termijnen. Dat leidt in sommige
gevallen tot staken of voortijdig beëindigen van een aanvraag voor een bijdrage uit het fonds.
Over het algemeen moeten voorzieningen binnen hoger onderwijsinstellingen formeel aangevraagd worden via de reeds besproken procedures, ook als het bijvoorbeeld gaat om extra ondersteuning van de studieloopbaanbegeleider. In de praktijk blijkt echter dat sommige opleidingen
binnen instellingen informeel extra ondersteuning verlenen als blijkt dat een student daar behoefte aan heeft. Ook op docentniveau is zichtbaar dat sommige docenten afwijken van formele
procedures om een student passend te ondersteunen. Zij verlenen dan bijvoorbeeld zelf uitstel
van een opdracht etc. Afhankelijk van de visie (en grootte) van de opleiding zullen hier meer/minder mogelijkheden toe zijn. Dit kan zorgen voor verschillen tussen opleidingen binnen de instellingen. Enerzijds wordt er getracht door instellingen zoveel mogelijk centraal te bepalen welke
aanpassingen er mogelijk zijn en is er sprake van afstemming tussen de faculteiten om uniformiteit te waarborgen. Anderzijds is er de wens om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de inrichting en
cultuur van de opleiding met de mogelijkheden. Dat wringt af en toe.
In het onderzoek komt naar voren dat er in het hoger onderwijs een cultuuromslag gaande is.
Waar de insteek de afgelopen jaren – en nog steeds wel – is gericht op het doen van aanpassingen voor studenten op basis van een aandoening, geven instellingen en koepelorganisaties voor
het hoger onderwijs aan dat er steeds meer focus komt te liggen op het studentenwelzijn en
preventie76. De preventie zit er voor hoger onderwijsinstellingen met name in de omstandigheid
dat studenten tijdig hun ondersteuningsbehoefte herkennen en daarover in gesprek gaan met de
universiteit of hbo-instelling en met medestudenten. De visie daarachter is dat studenten met wie
het goed gaat, die weerbaar en veerkrachtig zijn, beter (succesvoller) kunnen studeren en zich
prettig voelen.
Informatievoorziening
Om studenten tijdig hun ondersteuningsbehoefte te laten herkennen en ze bewust te laten worden dat er überhaupt aanpassingen mogelijk zijn in bepaalde omstandigheden, zal er volgens de
respondenten nog meer ingezet moeten worden op de informatievoorziening aan studenten,
maar ook aan onderwijspersoneel.

76 Dit is in lijn met het advies voor een integrale aanpak van studentenwelzijn, n.a.v. de monitor Mentale gezondheid en
middelengebruik Studenten hoger onderwijs (RIVM, GGDGHOR en Trimbos, 2021)

51

Studenten worden door de hoger onderwijsinstellingen over het algemeen vooral passief geïnformeerd over de mogelijkheden tot ondersteuning en aanpassingen via de website van de onderwijsinstelling, via folders, maar ook via officiële documenten zoals een OER en het studentenstatuut. Instellingen voldoen hiermee aan de wettelijke eisen rondom informatievoorziening. Daarnaast is er ook sprake van actieve informatievoorziening over studeren met bijzondere omstandigheden bij open dagen en bij aanmelding van de studie. Ook in de eerste weken van de studie
geven studentendecanen of studieloopbaanbegeleiders (hbo) en studieadviseurs (universitair)
voorlichting.
De informatievoorziening is primair gericht op de mogelijkheden voor studenten met een handicap
of chronische ziekte (in het hoger onderwijs meestal functiebeperking genoemd), terwijl dezelfde
informatie ook vaak van toepassing is voor studenten met andere bijzondere omstandigheden.
Voor studenten uit deze laatstgenoemde groep, is de informatievoorziening over mogelijkheden
vaak lastiger terug te vinden op internet e.d. omdat niet altijd duidelijk is dat een bepaalde omschrijving ook betrekking heeft op hen. Zo weten bijvoorbeeld mantelzorgende studenten niet
altijd dat zij onder de groep ‘studenten met bijzondere omstandigheden’ vallen. Studenten herkennen zich met andere woorden niet altijd in de door de instellingen gebruikte terminologie.
Studenten zijn ook afhankelijk van het onderwijzend personeel hierin: een deel van de (actieve)
informatievoorziening komt voor uit de interactie. De hoop van studentendecaan, slb’ers en studieadviseurs is dat onderwijzend personeel studenten doorverwijst wanneer zij signaleren dat
een student een ondersteuningsbehoefte heeft als gevolg van een aandoening of bijzondere omstandigheid. De respondenten geven aan dat er verschillen bestaan in bewustwording bij het
onderwijzend personeel dat bepaalde omstandigheden (buiten de duidelijk zichtbare functiebeperkingen) bij studenten kunnen leiden tot een ondersteuningsbehoefte. Dit kan ertoe leiden dat
de ene student binnen eenzelfde instelling wordt doorverwezen naar de studentendecaan, terwijl
dit voor een andere student niet gebeurt. Een bewuste docent zorgt voor een bewuste student.
Inzetten op het vergroten van de kennis en de bewustwording van docenten (evenals decanen
en studieadviseurs) van het bestaan en de omvang van deze groep studenten, de risico’s die zij
lopen en de mogelijke signalen, zal uiteindelijk ook maken dat studenten vaker doorverwezen
worden en zich bovendien zelf ook meer bewust worden van hun ondersteuningsvraag.

3.2.2

Afbakening van de doelgroep

Beleid
Een aantal hoger onderwijsinstellingen, met name hbo’s, hebben centraal beleid geformuleerd
rondom studeren met een functiebeperking. Bij een deel van de instellingen heeft dit beleid ook
betrekking op studenten met bijzondere omstandigheden, anders dan een handicap of chronische
ziekte. Bij andere instellingen is dat formeel niet het geval, maar is dit beleid in praktijk wel vaak
leidend voor deze andere doelgroepen. Op onderdelen kan de uitvoering wel verschillen, omdat
het wettelijk kader voor deze andere doelgroepen niet op alle punten hetzelfde is als voor studenten met een functiebeperking. In de vorige paragraaf werd reeds vermeld op welk niveau het
beleid wordt uitgewerkt en uitgevoerd.
Functiebeperking vs. andere ondersteuningsbehoefte
Er zijn verschillende groepen studenten te onderscheiden die vanwege de bijzondere omstandigheden waarin ze verkeren hulp, ondersteuning of aanpassingen nodig hebben om te kunnen studeren en de studie met goed gevolg af te kunnen ronden.

52

De groep studenten met een handicap of chronische ziekte – zoals eerder gezegd in hoger onderwijs vaak als functiebeperking benoemd – is een groep waarvoor het vanuit de wet zeer duidelijk is dat er voorzieningen getroffen moeten worden. In de Wgbh/cz staat namelijk beschreven
dat onderwijsinstellingen verplicht zijn doeltreffende aanpassingen te verrichten voor deze groep,
evenals in verschillende bepalingen in de WHW (zie hoofdstuk 2).
Voor studenten met een ondersteuningsbehoefte als gevolg van bijzondere omstandigheden anders dan handicap of chronische ziekte (persoonlijke omstandigheden of bijzondere familieomstandigheden) is er in wetgeving minder expliciet aandacht. Ten eerste is er geen algemene wetgeving die betrekking heeft op deze groep studenten, zoals de Wgbh/cz voor studenten met een
handicap of chronische ziekte. Ook in de WHW is er minder expliciet aandacht voor deze groep
studenten, een aantal uitzonderingen daargelaten, zoals in regelingen rondom het profileringsfonds en de afgifte van het BSA.
In de praktijk heeft dit tot gevolg dat de onderzochte hoger onderwijsinstellingen in hun beleid en
de uitvoering daarvan relatief beperkter aandacht hebben voor de groep met bijzondere omstandigheden anders dan een functiebeperking. Het aanbod van voorzieningen en de informatievoorziening richt zich meer/sterker op studenten met een functiebeperking 77. In vergelijking met het
mbo betekent dit dat de onderzochte ho-instellingen vaker een smalle(re) afbakening van de
doelgroep hanteren in hun beleid en regelingen. Er ligt een relatief grote nadruk op diagnoses en
bewijslast in de toekenning van voorzieningen. Daarin verschillen de onderzochte ho-instellingen
van de mbo-instellingen. Daarop zijn wel uitzonderingen. Bepaalde voorzieningen, zoals het profileringsfonds, worden wel duidelijk (ook) ingezet voor andere groepen dan alleen studenten met
een functiebeperking, zoals bijvoorbeeld voor mantelzorgende studenten (bijzondere familieomstandigheden). Daarnaast verschillen de onderzochte ho-instellingen ook onderling in de nadruk
die wordt gelegd op de smallere doelgroep van handicap en chronische ziekte.
Zoals ook al vermeld in paragraaf 3.2.1 is er in het hoger onderwijs een ontwikkeling richting een
brede(re) benadering van de doelgroep zichtbaar (inclusief studieklimaat, studentenwelzijn). Zo
nemen enkele in het onderzoek betrokken onderwijsinstellingen deel aan de experimenten flexibel hoger onderwijs of hebben zij andere regelingen om flexibel studeren mogelijk te maken. Er
worden door deze onderwijsinstellingen voorzieningen getroffen om het onderwijs passend te
maken voor bepaalde groepen studenten die door omstandigheden praktisch en fysiek beperkt
worden in het bijwonen van het onderwijs. Daarnaast zijn nagenoeg alle hoger onderwijsinstellingen actief bezig met dit thema, bijvoorbeeld in werkgroepen gericht op inclusief onderwijs en
studentenwelzijn of door bepaalde communities binnen de instellingen op te richten.
Criteria
Om in aanmerking te komen voor voorzieningen (zie voorgaande paragraaf), dienen studenten
te voldoen aan bepaalde criteria. Welke criteria dat precies zijn verschilt per regeling of type voorziening, maar zijn over het algemeen wel centraal bepaald.
Bij alle hbo-instellingen en universiteiten geldt dat er om enige vorm van bewijs wordt gevraagd
wanneer een student voorzieningen aanvraagt. De commissie of persoon bij wie de besluitvorming is belegd moet een onderbouwde beslissing kunnen maken. Het moet duidelijk zijn dat een
student als gevolg van de situatie waarin de student verkeert een ondersteuningsbehoefte heeft
en daarvoor voorzieningen aanvraagt. Voor studenten met een handicap of chronische ziekte, is
het vaak relatief eenvoudig om bewijs te overleggen. Voor studenten waarbij er nog geen

77 De onbekendheid van de regeling is een van de redenen van de aanstaande naamswijziging van het profileringsfonds
(zie paragraaf 2.2.3)

53

diagnose is gesteld of waarbij de omstandigheden minder expliciet aan te tonen zijn, is het lastiger. Uit de gesprekken met de instellingen blijkt echter dat er vaak wel een manier wordt gevonden om de omstandigheden aantoonbaar te maken, bijvoorbeeld in de vorm van minder officiële
verklaringen (zoals een afspraakbevestiging van de ouder bij mantelzorg) of op basis van het
oordeel van de studieloopbaanbegeleider/studieadviseur of de studentendecaan. De ene instelling (en daarbinnen faculteit of opleiding) gaat hier soepeler mee om dan de ander. Specifiek voor
alle voorzieningen die toegekend worden door de examencommissie (voornamelijk tentamenvoorzieningen) geldt over het algemeen dat er een officieel (medisch) bewijs overlegd moet worden. De examencommissie weegt af welke aanpassingen of voorzieningen zij toe kunnen staan,
zonder af te doen aan de kwaliteit van de tentamens en daarmee het diploma. In de wet staat
niet omschreven wat ‘borgen’ van de kwaliteit inhoudt. Dat maakt dat de interpretatie van de
examencommissie hierin leidend zal zijn voor de beslissingen en daarmee verschillen zal veroorzaken tussen instellingen en faculteiten. Voor andere voorzieningen, zoals bijvoorbeeld extra begeleiding of bepaalde faciliteiten, is er meestal sprake van een andere (lichtere) bewijslast. Dat
wordt deels veroorzaakt doordat het mandaat over deze zaken bij andere eenheden dan de examencommissie ligt. Zaken waarover de examencommissie besluit, staan vaak in verband met de
kwaliteit van het onderwijs, terwijl zaken als begeleiding en faciliteiten minder van invloed zijn op
de kwaliteit van het onderwijs.

3.2.3

Recht van de student vs. zorgplicht van de onderwijsinstelling

Visie
Uit de gesprekken met de hoger onderwijsinstellingen en de twee koepelorganisaties komt naar
voren dat hoger onderwijsinstellingen de zorg voor de student niet als primaire taak van het hoger
onderwijs zien. Dit neemt niet weg dat er voor studenten in het hoger onderwijs verschillende
mogelijkheden tot hulp, ondersteuning en aanpassingen zijn.
Respondenten wijzen erop dat de primaire taak van het hoger onderwijs is om kennis (theoretisch,
wetenschappelijk) over te dragen op studenten en hen op te leiden tot kundige beroepsbeoefenaren of wetenschappers. Er wordt een grote mate van zelfstandigheid van de student verwacht.
Om ervoor te zorgen dat studenten de zorg krijgen die ze nodig hebben, zien de (gesproken)
hoger onderwijsinstellingen het als taak om ervoor te zorgen dat studenten hun ondersteuningsbehoefte herkennen en erkennen en daarover in gesprek te gaan. De onderwijsinstellingen hebben, volgens de respondenten, vooral de taak om goed door te verwijzen naar passende zorg.
Deze visie van de hoger onderwijsinstellingen komt voort uit het wettelijk kader op dit thema. In
wet- en regelgeving op dit thema worden de aanpassingen voor en ondersteuning van studenten
voornamelijk geformuleerd als recht van de student en slechts beperkt als plicht van de instelling.
Dit maakt dat instellingen ervoor moeten zorgen dat deze mogelijkheden er zijn, maar zij ook veel
vrijheid hebben in de vormgeving daarvan.
In paragraaf 3.2.1 stelden we al dat er sprake is van een cultuuromslag in het hoger onderwijs.
De focus wordt steeds meer verlegd van het denken in termen van handicap en chronische ziekte
naar het denken in termen van ondersteuningsvraag of -behoefte. Er komt steeds meer aandacht
voor studentenwelzijn en inclusief onderwijs.
De Landelijke Werkgroep Studentwelzijn met vertegenwoordigers van OCW, Universiteiten
van Nederland (UNL, voorheen VSNU), Vereniging Hogescholen (VH), Universiteit voor de
Humanistiek, LSVb en ISO, heeft een Gezamenlijke Ambitie Studentenwelzijn opgesteld en
richt zich op de implementatie daarvan binnen het hoger onderwijs. De werkgroep richt zich op

54

het aanjagen van de voortgang van landelijke activiteiten in het hoger onderwijs, het monitoren van de uitvoering van relevante moties en de beantwoording van Kamer- en Commissievragen over studentenwelzijn en studeren met een ondersteuningsvraag, het agenderen en
inventariseren van actuele ontwikkelingen rondom studentenwelzijn, het afstemmen over studentenwelzijn en het faciliteren van onderwijsinstellingen met praktische handreikingen en bijeenkomsten. Er wordt een voorkeur uitgesproken naar het werken binnen de huidige wettelijk
kaders, waarin er ingezet wordt op informatievoorziening.

55

4 Analyse, conclusies en aanbevelingen

In dit hoofdstuk brengen we het wettelijke kader (zoals besproken in hoofdstuk 2) samen met het
beeld dat uit de praktijk naar voren komt (hoofdstuk 3) en gaan we in op de vraag in hoeverre
wettelijke aanpassingen nodig zijn om – zoals de motie Kuik/Westerveld impliceert – maatwerk
voor alle studenten die dat nodig hebben mogelijk te maken en hen daarover te informeren.

4.1

Faciliteiten en ondersteuning voor een brede doelgroep

In deze paragraaf gaan we in op de eerste drie onderzoeksvragen, die zijn gesteld78: wat is er op
dit moment in wet- en regelgeving vastgelegd, hoe hebben onderwijsinstellingen dat vertaald in
de praktijk en in hoeverre speelt (het ontbreken van) wet- en regelgeving een rol in de huidige
praktijk?
Wat is vastgelegd in wet- en regelgeving?
In hoofdstuk 2 is een uitgebreid overzicht gegeven van wat er vastligt in wet- en regelgeving. Uit
de analyse blijkt dat de wetgever de intentie heeft om, behalve voor studenten met een handicap
of chronische ziekte, ook voor een bredere doelgroep van studenten extra faciliteiten en ondersteuning beschikbaar te maken. Tegelijkertijd is er een duidelijk verschil in de wet- en regelgeving
als het gaat om enerzijds de doelgroep van studenten met een handicap of chronische ziekte en
anderzijds de doelgroep van studenten, die vanwege persoonlijke/bijzondere omstandigheden
behoefte hebben aan speciale faciliteiten of ondersteuning. Op elementen hanteert de wetgever
een smalle benadering, waarin alleen de doelgroep handicap of chronische ziekte wordt benoemd. Op andere plekken zijn de mogelijkheden (ook) uitgewerkt voor een bredere doelgroep.
Voorbeeld smalle benadering
De verplichting om doeltreffende aanpassingen te doen vanuit de Wgbh/cz is een voorbeeld
van de smalle benadering. De verplichting is toegespitst op studenten met een handicap of
chronische ziekte. Dit werkt door in de mogelijkheden voor aangepaste examinering en tentaminering, omdat examencommissies in het licht van de Wgbh/cz in hun examenreglement
(op grond van de OER) voorzieningen kunnen treffen voor studenten die in verband met een
handicap of chronische ziekte aangepaste examens/tentamens nodig hebben. De plicht
studenten hierover te informeren, is daarmee beperkt tot de (smalle) doelgroep van
studenten met een handicap of chronische ziekte. Ook de mogelijkheden vanuit de Wet
Studiefinanciering 2000 voor een jaar extra prestatiebeurs zijn in principe alleen beschikbaar
voor studenten die vertraging hebben opgelopen als gevolg van een handicap of chronische
ziekte.
Voorbeeld brede benadering
Een bredere benadering wordt gehanteerd bij de afgifte van bindend studieadvies en de
mogelijkheden voor financiële compensatie vanuit het profileringsfonds/mbo-studentenfonds
bij studievertraging. De wetgever benoemt hierin expliciet een bredere doelgroep en spreekt

78 Zie paragraaf 1.1

57

over ‘persoonlijke omstandigheden’. Onder dat begrip vallen niet alleen handicap of chronische ziekte, maar ook ziekte, zwangerschap, bevalling en bijzondere familieomstandigheden.
De afbakening van doelgroepen is dus op sommige onderdelen/plekken smal en op andere onderdelen breder. De gepresenteerde voorbeelden laten zien dat het gemaakte onderscheid in
doelgroepen in de wet ook niet eenduidig aan de inhoud van de wet is te koppelen. Er is met
andere woorden geen duidelijke logica of zichtbare relatie tussen de onderdelen in de wet waar
een bredere doelgroep wordt benoemd en de onderdelen waar een smalle doelgroep wordt gehanteerd.
Als voorbeeld: financiële compensatie vanuit het profileringsfonds of mbo-studentenfonds
(WHW/WEB) is mogelijk voor een bredere doelgroep, maar financiële compensatie vanuit
DUO (Wet Studiefinanciering 2000) wordt beperkt tot studenten met een handicap of chronische ziekte.
De huidige wet- en regelgeving laat twee dingen duidelijk zien. Enerzijds is er de intentie om extra
faciliteiten en ondersteuning voor een bredere doelgroep van studenten toegankelijk te maken,
waarbij naast handicap en chronische ziekte ook (andere) persoonlijke omstandigheden worden
meegewogen. Anderzijds is die intentie niet consequent en eenduidig uitgewerkt voor de bredere
doelgroep en de verschillende situaties (financiële ondersteuning, examinering, fysieke toegankelijkheid, onderwijsprogramma).
Hoe is de vertaling van wet- en regelgeving in de praktijk?
De verkenning van de praktijk in het mbo en hoger onderwijs laat zien dat er overeenkomsten
maar ook grote verschillen zijn in de praktijk van extra facilitering en ondersteuning voor de student. Die verschillen zien we terug in de afbakening van de doelgroep voor specifieke voorzieningen, in de informatievoorziening, in aard en mate van extra begeleiding en ondersteuning en
in de wijze waarop die ondersteuning wordt uitgevoerd. Deze verschillen zijn niet allemaal te
verklaren met de rol die wetgeving speelt. Andere factoren, zoals het instellingsbeleid of de verschillen tussen opleidingen en studies spelen eveneens een (grote) rol.
In deze studie onderzoeken we hoe de wet- en regelgeving wordt vertaald naar de praktijk en of
de geconstateerde verschillen een gevolg zijn van de wet- en regelgeving. Om daar een antwoord
op te geven, maken we onderscheid tussen verschillen op drie niveaus: het niveau van de onderwijssector, het instellingsniveau en het uitvoeringsniveau binnen de instellingen.
Verschil tussen onderwijssectoren
Het mbo en het hoger onderwijs verschillen aanzienlijk in de mogelijkheden die studenten hebben
voor extra faciliteiten en ondersteuning. Met name op het laatste punt, de extra ondersteuning,
heeft het mbo een breder en groter aanbod voor studenten dan het hoger onderwijs.
Het verschil tussen de onderwijssectoren is voor een deel te verklaren uit de wetgeving. Veel van
de wetgeving is voor mbo en hoger onderwijs gelijk of vergelijkbaar. Maar op essentiële punten
zijn er ook verschillen. De overeenkomsten zijn terug te vinden in de toepassing van de Wgbh/cz
die voor alle onderwijssectoren van toepassing is. Ook in de sectorale onderwijswetgeving zijn er
diverse overeenkomsten.
Overeenkomsten zijn er bijvoorbeeld voor de toelating (geen weigeringsgronden op basis
van handicap, chronische ziekte of bijzondere omstandigheden), afgifte van het bindend

58

studieadvies (meewegen van met persoonlijke omstandigheden), de regelgeving rondom
examens/tentamens (treffen van voorzieningen in het licht van de Wgbh/cz) en de mogelijkheden voor financiële ondersteuning bij studievertraging voor studenten in overmachtssituaties (profileringsfonds/mbo-studentenfonds).
Maar er zijn ook duidelijke verschillen. Het belangrijkste verschil concentreert zich rondom de
verschillen in wetgeving op het vlak van (extra) ondersteuning en begeleiding. Het mbo heeft
sinds 2014 te maken met passend onderwijs.
Hoewel deze wijzigingswet Passend Onderwijs weinig nieuwe verplichtingen en concrete
maatregelen met zich meebracht voor het mbo (zie hoofdstuk 2), heeft de invoering van
passend onderwijs het mbo wel sterk in beweging gebracht. Daarin was de wet passend
onderwijs niet de enige aanleiding. Ook de min of meer gelijktijdige invoering van andere
beleidsmaatregelen speelde daarin een rol, waaronder de Wet vroegtijdige aanmelddatum
en toelatingsrecht mbo en eerder al de aanpak voortijdig schoolverlaten. Passend onderwijs
zorgt en zorgde voor een extra impuls voor de interne zorgstructuur van ondersteuning en
begeleiding. De gemeenschappelijke deler is het accent dat wordt gelegd op het proces en
de integrale verantwoordelijkheid van opleidingsteams voor: intake, onderwijs, ondersteuning, professionalisering, verbetering van kwaliteit en rendement.
Mede door passend onderwijs hanteert de meerderheid van de mbo-instellingen een brede definitie van de doelgroep die voor extra faciliteiten en ondersteuning in aanmerking komt. 79
In het hoger onderwijs wordt een grotere mate van zelfstandigheid en initiatief van de student
verwacht. In combinatie met een primaire focus op faciliteiten en voorzieningen (in plaats van
ondersteuning en begeleiding), ligt de nadruk in het hoger onderwijs meer dan in het mbo op het
recht van de student om aanspraak te maken op faciliteiten en voorzieningen en in het mbo meer
op de verantwoordelijkheid van de mbo-instelling om de student te ondersteunen.
De verschillende ontwikkeling in het mbo en hoger onderwijs kan ten dele worden teruggevoerd
op het verschil in studentenpopulaties.
Diverse respondenten wijzen op de verschillen in de studentenpopulatie die het mbo, het
hbo en het wo bedienen. Zij hebben het dan over de leeftijd van studenten – met een gemiddeld genomen iets oudere studentenpopulatie in het hbo en wo – maar ook over de mate
van zelfstandigheid en zelfredzaamheid en de problematieken van studenten. In het mbo
heeft een groot deel van de studenten nog geen startkwalificatie en dat maakt volgens een
aantal respondenten het kader waarbinnen instellingen handelen anders. Mbo-instellingen
worden immers – onder andere vanuit de leer- en kwalificatieplicht – gestimuleerd om voortijdig schoolverlaten te voorkomen. Vanuit dat kader is er volgens de respondenten meer
aandacht voor begeleiding en ondersteuning van studenten. Bovendien zouden er in het
mbo meer studenten zijn die te maken hebben met complexere problematiek in hun persoonlijke situatie of sociale omgeving.

79 Eimers (2020). Passend onderwijs in het mbo. In: Ledoux, G. & Waslander, S., m.m.v. Eimers, T. (2020). Evaluatie
passend onderwijs Eindrapport. Amsterdam/Tilburg/Nijmegen: Kohnstamm Instituut / TIAS School for Business and
Society, Tilburg University / KBA Nijmegen.

59

De vraag is echter hoe groot deze verschillen tussen mbo, hbo en wo in werkelijkheid (nog) zijn.
Ook in het mbo is ruim twee derde van alle studenten ouder dan 18 jaar 80. Bovendien wordt door
respondenten uit hbo en wo aangegeven dat de groep studenten met een ondersteuningsvraag
groeit. Door emancipatie en sociale groei is de problematiek waar studenten in het mbo mee te
maken hebben ook steeds meer zichtbaar in het hoger onderwijs. Verschillen in de studentenpopulatie verklaren in praktijk dus maar ten dele de grotere focus die in het mbo ligt op ondersteuning en begeleiding. Dat roept de vraag op waarom een 24-jarige student in het hoger onderwijs
een ander ondersteuningsaanbod zou moeten krijgen dan een eveneens 24-jarige student met
eenzelfde ondersteuningsbehoefte in het mbo.
Verschillen tussen instellingen
Tussen de onderwijsinstellingen zien we verschillen in de benadering die zij hanteren van de
doelgroep. Er zijn instellingen die een ‘smallere’ benadering hebben en meer vanuit een zogenaamd medisch model in doelgroepen denken. Binnen het mbo is dat zichtbaar doordat deze
instellingen de ondersteuning vanuit het beleid passend onderwijs beperken tot de traditionele
doelgroep van studenten met een handicap of chronische ziekte. In het hoger onderwijs zien we
dat terug doordat er binnen deze instellingen meer nadruk wordt gelegd op het kunnen overleggen van medische verklaringen of andere schriftelijke bewijsstukken. Andere instellingen hanteren juist een ‘brede(re)’ benadering. Zij laten (meer of minder vergaand) het onderscheid naar
doelgroepen los en kijken primair naar de ondersteuningsbehoefte of -vraag van de student ongeacht de oorzaak daarvan. Betrokkenen spreken hier over het ‘sociaal model’.
Los van de benadering die de instelling kiest, heeft ook de aard van de aangeboden faciliteit of
ondersteuning invloed op de afbakening van de doelgroep. Over het algemeen gelden voor faciliteiten rondom examinering striktere criteria waaraan de student moet voldoen, dan voor bijvoorbeeld extra begeleiding of ondersteuning. Ook op dit punt zien we echter dat instellingen die
kiezen voor de bredere doelgroep, ook een breder begrip van bewijsvoering hanteren. Het ‘goede’
gesprek of andere vormen van schriftelijk bewijs (bv. afsprakenlijst van het ziekenhuis van een
ziek familielid waar student voor zorgt) zijn dan ook voldoende om in aanmerking te komen voor
aanpassingen, voorzieningen of extra ondersteuning/begeleiding.
Verschillen binnen instellingen
Binnen onderwijsinstellingen bestaan vaak ook nog aanzienlijke verschillen. Voorbeelden zijn het
wel of niet beschikbaar stellen van extra ondersteuning op basis van (bepaalde) persoonlijke
omstandigheden, het wel of niet ‘oprekken’ van de bewijslast om voor faciliteiten in aanmerking
te komen, verschillende inzet voor extra begeleiding of ondersteuning. Dat is een kwestie van
instellingsbeleid, maar ook hier zijn de verschillen ook te verklaren uit eigen keuzes en soms een
tekortschietende uitvoeringspraktijk. Grote onderwijsinstellingen kennen vaak de ruimte om decentraal in de organisatie eigen keuzes te maken, zodat de inzet van extra faciliteiten en ondersteuning optimaal aansluit bij de studentenpopulatie en studies. Uit de gehouden interviews blijkt
daarnaast dat, óók bij duidelijk beleid, het niet altijd lukt om in alle geledingen en onderdelen van
de organisatie de uitvoeringskwaliteit te garanderen. Het gaat dan om verschillen in de competentie en vaardigheden van docenten (kunnen) en om de houding/begrip van docenten (willen) in
het doen van aanpassingen of het bieden van de extra begeleiding.

80 Bron: DUO open onderwijsdata

60

Wat is de rol van (het ontbreken van) wet- en regelgeving?
De wetgever heeft de intentie om ook studenten die vanwege andere persoonlijke omstandigheden dan handicap of chronische ziekte met hun studie in problemen dreigen te komen, extra
faciliteiten en ondersteuning te bieden. Die intentie is op dit moment echter niet adequaat vertaald
in wet- en regelgeving.
Hoewel dit onderzoek alleen een beperkte verkenning van de praktijk in het mbo en hoger onderwijs betrof, kan – ook op basis van ander onderzoek – worden geconstateerd dat voor studenten
met een handicap of chronische ziekte er duidelijke regels en richtlijnen gelden en dat die in de
praktijk meestal ook worden toegepast. Het punt waarop de wetgeving minder houvast biedt,
namelijk de faciliteiten en ondersteuning voor de bredere doelgroep, vertaalt zich in de praktijk
naar aanzienlijke verschillen, zowel tussen de onderwijssectoren mbo en hoger onderwijs, als
daarbinnen tussen en binnen instellingen.
Het beleid voor zwangere studenten is hier een voorbeeld van. In het mbo hebben zwangere
studenten recht op 16 weken zwangerschapsverlof. In het hoger onderwijs is het uitgangspunt
van het beleid voor zwangere studenten dat van maatwerk. Daardoor kan het per hoger onderwijsinstelling, maar ook per vak, verschillen hoe wordt omgegaan met het missen van onderwijs.
Het College voor de Rechten van de Mens concludeerde in 2004 en opnieuw in 2018 en 2019
dat deze instellings- of opleidingsspecifieke benadering vanuit maatwerk, in combinatie met het
ontbreken van een landelijke regeling in/voor het hoger onderwijs op gespannen voet staan met
de wetgeving inzake gelijke behandeling.81
Een belangrijke vraag is of de huidige wet- en regelgeving leidt tot onwenselijke situaties. De
verschillen zijn onwenselijk en problematisch als ze ertoe leiden dat studenten die behoefte hebben aan faciliteiten of ondersteuning, niet geholpen worden en daardoor hun opleiding of studie
voortijdig moeten afbreken. Dat geldt dus met name voor de bredere doelgroep van studenten
(met bijzondere / persoonlijke omstandigheden) waarvoor de wetgeving nu geen eenduidig kader
biedt. Op basis van de beperkte verkenning in dit onderzoek kan niet worden vastgesteld in welke
mate dat leidt tot ongelijke behandeling van studenten in vergelijkbare situaties en tot studieuitval
van studenten die geen of onvoldoende faciliteiten of ondersteuning krijgen. Duidelijk is wel dat
sommige instellingen een grotere inspanning willen en kunnen verrichten om studenten hulp te
bieden, dan andere. Ook de verschillen tussen mbo en hoger onderwijs springen daarbij in het
oog.
De onduidelijkheid in de wetgeving over de keuze tussen een smalle of brede doelgroep en een
smal (faciliteiten) of breed (ook ondersteuning) aanbod wordt weerspiegeld in de verschillende
keuzes die er worden gemaakt in het onderwijs. Wetgeving verklaart niet alle verschillen, maar
kan – zoals we in het mbo hebben gezien – wel een impuls geven aan een bredere, gemeenschappelijke ontwikkeling. Zowel in het mbo als in het hoger onderwijs is een ontwikkeling zichtbaar waarin het welzijn van de student steeds belangrijker wordt gevonden en waarbij minder
vanuit een ‘medisch’ en meer vanuit een ‘sociaal’ model ondersteuning en faciliteiten worden
aangeboden. Door in de wetgeving de keuze voor de bredere doelgroep duidelijker uit te werken,
wordt aangesloten bij die ontwikkeling en kan daaraan een impuls worden gegeven.
Het is de vraag hoe met name de extra facilitering en ondersteuning van studenten die door
persoonlijke omstandigheden, niet zijnde handicap of chronisch ziekte, in problemen raken met

81 Kamerbrief 16 september 2019 Motie Kwint en Van den Hul: het in kaart brengen van belemmeringen voor zwangerschapsverlof in het hoger onderwijs.

61

hun studie, een meer solide wettelijke basis kan krijgen. In de volgende paragraaf bespreken we
twee strategieën voor de versterking van die wettelijke basis. De eerste strategie is die van het
nog beter, uitgebreider en gedetailleerder vastleggen van de rechten van de student op extra
faciliteiten en ondersteuning in wet- en regelgeving. We laten zien dat die, vaak als eerste gekozen optie, in dit geval geen begaanbare weg biedt. Als alternatief presenteren we een tweede
strategie die beter aansluit bij de zeer diverse en complexe situaties van studenten met persoonlijke omstandigheden en hun studies. In deze strategie wordt gekozen voor een type wetgeving
waarin de intenties en doelen van de wetgever worden vastgelegd, maar waarbij de onderwijssectoren zelf verantwoordelijkheid krijgen en nemen voor de invulling daarvan.

4.2

Naar een duidelijker wettelijk kader

De vierde onderzoeksvraag heeft betrekking op de mogelijke aanpassingen van de wet. In deze
paragraaf laten we zien dat een verdere aanscherping van de rechten van de student geen begaanbare weg is om tot een eenduidiger wettelijk kader te komen. Beter sluit een vorm van wetgeving aan die helder maakt wat de bedoeling is en wat de gestelde doelen zijn, en die de verantwoordelijkheid vervolgens bij de onderwijssectoren legt om tot een adequate uitvoering te
komen. We beschrijven hieronder eerst beide strategieën.
Recht van de student
In een benadering waarin de rechten van studenten centraal staan ligt de focus in wetgeving op
de uitwerking van het recht van de student.
Een voorbeeld is het recht op een jaar langer prestatiebeurs bij studievertraging als gevolg
van een handicap of chronische ziekte. In de Wet studiefinanciering 2000 is dat voor studenten in het hoger onderwijs geformuleerd als ‘de prestatiebeurs hoger onderwijs wordt op
aanvraag eenmalig één jaar langer verstrekt indien de ho-student blijkens gedagtekende
verklaringen van een arts en van het bestuur van de onderwijsinstelling waar hij is ingeschreven, als gevolg van een handicap of chronische ziekte niet in staat is het afsluitend examen
met goed gevolg af te ronden binnen het aantal jaren prestatiebeurs hoger onderwijs dat
zonder deze verlenging aan de ho-student kan worden verstrekt’ (artikel 5.2b Wet studiefinanciering 2000)82.
In een benadering waarin het recht van de student centraal staat, richt naleving van de wet zich
op mogelijkheden om tegen de besluitvorming in beroep te kunnen gaan. Naleving wordt dus
mogelijk gemaakt door klachtenregelingen en beroepsmogelijkheden. Die mogelijkheden om als
student ‘je recht te kunnen halen’ zijn er op het niveau van de instellingen zelf (bezwaarprocedure
bij het College van Bestuur of in beroep gaan bij het College van Beroep voor de Examens). Als
studenten het niet eens zijn met dit besluit kunnen zij beroep instellen bij het betreffende (landelijke) orgaan.83

82 Met woorden van gelijke strekking is dit ook voor studenten in het mbo geformuleerd in artikel 4.12 van de Wet
studiefinanciering 2000.
83 Welk orgaan dit is hangt af van de wetgeving die van toepassing is. Voor de Wgbh/cz is dat het College van de
Rechten van de Mens. Voor de WHW is dat (nu nog) het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs. Voor het
mbo geldt dat studenten zich nu nog moeten wenden tot de civiele rechter. Via het wetsvoorstel verbetering rechtsbescherming mbo-studenten zal dit veranderen. Zowel mbo-studenten als ho-studenten kunnen gaan procederen bij
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hiermee wordt voorzien in een gelijke procedure voor studenten in het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. Het CBHO wordt opgeheven.

62

Een dergelijke benadering, gericht op (het naleven van) de rechten van de student is goed werkbaar bij een (smallere) focus op faciliteiten en voorzieningen, maar wordt complex op het moment
dat je een bredere benadering hebt waarin de focus ook ligt op begeleiding en (extra) ondersteuning. Het generiek formuleren van rechten van de student biedt geen oplossing in situaties waarin
maatwerk wordt verleend. De diversiteit van opleidingen/studies, niveaus en opleidingssituaties
is te groot voor generieke oplossingen. De vraag die dan ontstaat is hoe je rechten in termen van
extra begeleiding en ondersteuning op een passende wijze definieert. Een omschrijving in de
vorm van ‘recht op 30 minuten extra begeleiding’ sluit niet aan op de diversiteit van de doelgroep
en de uiteenlopende vormen van ondersteuning en begeleiding die nodig zijn.
Ook de benadering van de doelgroep is bepalend voor de vraag in hoeverre een model dat uitgaat
van de rechten van de student kan functioneren. Bij een smalle benadering met een focus op
studenten met een handicap of chronische ziekte, zijn criteria om recht te hebben op aanpassingen, voorzieningen of extra ondersteuning relatief eenvoudig te beschrijven. In de huidige weten regelgeving is dat op diverse plekken terug te zien in de uitwerking van het begrip handicap.
In de praktijk bij de onderzochte instellingen blijkt dat uit de focus op medische verklaringen en
andere vormen van schriftelijk bewijs.
In het geval van een bredere benadering van de doelgroep, waarin de behoefte van de student
centraal staat, in plaats van wat de student heeft (diagnose), is het niet haalbaar om een uitputtende opsomming te geven van alle criteria om in aanmerking te komen voor aanpassingen,
voorzieningen of extra ondersteuning. Dit is, met andere woorden, onmogelijk juridisch ‘dicht te
timmeren’. Veel minder dan bij een focus op een smallere doelgroep kan immers worden teruggevallen op medische verklaringen en andere vormen van bewijslast.
Samengevat concluderen we dat een model in wetgeving dat uitgaat van de rechten van de student, bijna automatisch terugvalt op een smalle benadering van zowel de doelgroep (focus op
handicap en chronische ziekte) als de kenmerken van het aanbod (focus op faciliteiten en voorzieningen). Een model dat uitgaat van de rechten van de student vraagt om uitwerking in wet- en
regelgeving in waar studenten recht op hebben. Deze detaillering sluit niet goed aan op de ‘open’
definitie van begeleiding en ondersteuning, noch op de brede en open definitie van de doelgroep
waarin de ondersteuningsvraag centraal staat in plaats van de beperking van de student.
In de motie Kuik/Westerveld wordt gewezen op “het informeren van studenten met een functiebeperking, een chronische ziekte of een mantelzorgtaak via de OER over aangepaste mogelijkheden
voor zowel het onderwijsprogramma, de examens als het ondersteuningsaanbod”. De constatering
dat met name de faciliteiten en ondersteuning voor de bredere doelgroep (ook bijzondere/persoonlijke omstandigheden) niet adequaat in criteria en regelgeving te definiëren zijn, maakt dat ook de
in de motie voorgestelde uitbreiding van informatie via de OER geen afdoende oplossing kan zijn.
De diversiteit in de zowel de doelgroep als het aanbod aan faciliteiten en ondersteuningsmogelijkheden is daarvoor te groot. Bovendien laat het onderzoek zien dat het vergroten van het bewustzijn
van zowel de student als het onderwijzend personeel van ondersteuningsbehoeftes en de mogelijkheden tot aanpassingen en ondersteuning belangrijker is dan het passief informeren van studenten hierover.
Dit leidt tot het dilemma waarin er de wens is om studenten met een ondersteuningsvraag passende
faciliteiten en ondersteuning te bieden, maar waar het door de diversiteit (‘breedte’) van situaties en
hulpvragen niet mogelijk is om concreet in regelgeving te vangen welke ondersteuning in welke
situaties geboden moet worden. Een zorgplichtmodel sluit bij deze context wel goed aan.

63

Zorgplicht voor de onderwijsinstelling
Tegenover een benadering waarin de rechten van studenten centraal worden gesteld, staat een
benadering waarin onderwijsinstellingen en opleidingen de verantwoordelijkheid hebben om studenten te faciliteren en te ondersteunen. In een dergelijk model wordt in wet- en regelgeving het
normatieve kader gesteld. Het model gaat uit van zogenaamde doelwetgeving: er wordt een zorgplicht voor de onderwijsinstellingen geformuleerd. We doelen met de term zorgplicht nadrukkelijk
op de juridische constructie (doelwetgeving 84) en niet op de meer inhoudelijke betekenis die eraan
gegeven kan worden (plicht om te zorgen).85 Samengevat worden in een dergelijk model de doelen door de overheid gesteld en vastgelegd in wetgeving, en ligt er in de uitvoering een zorgverantwoordelijkheid bij instellingen – uitgaande van behoorlijk bestuur.
Naleving van de wet- en regelgeving is in een zorgplichtmodel afhankelijk van verschillende factoren. De belangrijkste is brede consensus en een gedeelde urgentie van de onderwijsinstellingen
en koepelorganisaties over dat waar de instellingen verantwoordelijkheid voor (gaan) dragen. Dat
betekent dat er een gezamenlijke wil is om een brede definitie van doelgroep en aanbod te hanteren.
Andere voorwaarden, die in de literatuur genoemd worden, zijn: 86
˗ Er moet een grote bereidheid tot spontane naleving van de wet zijn. De opgelegde verantwoordelijkheid moet aansluiten bij wat de partijen zelf als eigen verantwoordelijkheid ervaren.
˗ Er moet sprake zijn van een voldoende kennisniveau bij de betrokken partijen om de opgelegde verantwoordelijkheid ten uitvoering te kunnen brengen.
˗ Er moet sprake zijn van voldoende handelingsruimte voor partijen om de uitvoering naar de
eigen situatie in te richten.
˗ Er moet sprake zijn van een zekere homogeniteit en een focus op de kernactiviteiten bij de
onderwijsinstellingen.
˗ Het zorgplichtmodel sluit het beste aan in een diverse en veranderlijke context, waarin behoefte aan innovatie bestaat.
In de volgende paragraaf bespreken we in welke mate de onderwijssectoren mbo en hoger onderwijs voldoen aan de genoemde voorwaarden en wat er nodig is om het zorgplichtmodel succesvol toe te kunnen passen.

4.3

Voorwaarden voor een zorgplicht

De keuze voor een zorgplichtmodel heeft verschillende implicaties, die bovendien voor het mbo
anders zijn dan voor het hoger onderwijs. De context voor het mbo en hoger onderwijs heeft veel
overeenkomsten, maar is op bepaalde punten ook afwijkend, bijvoorbeeld als het gaat om schaalgrootte in het onderwijs (klas/collegezaal). Het zwaartepunt ligt in beide sectoren echter bij de
onderwijsinstellingen, bij hun bereidheid tot naleving van de wet (verantwoordelijkheid voor facilitering/ondersteuning) en tot behoorlijk bestuur.

84 In de literatuur wordt ook wel de term constitutieve (tegenover regulatieve) regelgeving gebruikt. Constitutieve regels
bieden een kader waarbinnen partijen of individuen eigen invulling kunnen geven. Vgl. Stevenson, L. & Honing, M.
(2021) Hoe verder met artikel 23? Regulering in de laatmoderniteit. In: Liberale reflecties, december 2021.
85 De zorgplicht in het primair en voortgezet onderwijs is van andere aard, want richt zich specifiek op de toelating en
plaatsing van leerlingen.
86 Zie onder meer Timmer, W.W. (2011) Het doel wel gesteld. Een praktijkonderzoek naar de toepassing van doelregelgeving. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam.

64

Breed draagvlak en spontane naleving
De voorwaarde van draagvlak en spontane naleving bij een zorgplichtmodel leunt zwaar op een
breed gedragen en gemeenschappelijke definitie van wat de opgelegde verantwoordelijkheid inhoudt. Binnen de onderwijssectoren zijn daarin verschillen te zien, zoals de brede en smalle definitie van passend onderwijs in het mbo. Maar het grootste verschil is er tussen het mbo en het
hoger onderwijs: in het mbo heeft de opvatting van een bredere doelgroep en een breder aanbod
van ondersteuning een breed draagvlak, in het hoger onderwijs is er weliswaar een beweging in
die richting, maar is het vertrekpunt anders.
Eerder beschreven we al dat in het mbo de invoering van passend onderwijs in 2014 een sterke
impuls betekende voor de ervaren verantwoordelijkheid bij de onderwijsinstellingen. Het mbo
kende al een traditie van ‘zorg’ en ondersteuning van studenten. De invoering van passend onderwijs leidde tot een grote mate van ‘spontane naleving’, hoewel dat niet betekende dat daarmee
passend onderwijs en passende ondersteuning in alle gevallen geborgd was. 87
Het hoger onderwijs kent een andere traditie en een ander uitgangspunt, met meer nadruk op het
recht van de student. Echter ook in het hoger onderwijs is een zekere cultuuromslag gaande.
Corona heeft het bewustzijn en de inzet van hogescholen en universiteiten verder vergroot, omdat
de problematieken van studenten groter zijn en zichtbaarder zijn geworden.
De Landelijke Werkgroep Studentenwelzijn, waarin de Vereniging Hogescholen, de Universiteiten van Nederland, het Expertisecentrum Inclusief Onderwijs (ECIO), de studentenbonden en OCW samenwerken, heeft veel aandacht besteed aan studentenwelzijn in coronatijd.
Dit heeft geresulteerd in de ‘Handreiking studentenwelzijn in Coronatijd’.
Het thema studentenwelzijn en sociale binding met de opleiding is bovendien één van de
zes thema’s in het Bestuursakkoord NPO Middelbaar beroepsonderwijs en Hoger Onderwijs
dat het ministerie van OCW, de MBO Raad, de Vereniging Hogescholen, Universiteiten van
Nederland (voorheen VSNU), de Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra
(NFU) en de Nederlandse Levensbeschouwelijke Universiteiten (NLU) in mei 2021 zijn overeengekomen. Mede door de vrijgekomen NPO-gelden wordt op dit thema ook extra geïnvesteerd door de onderwijsinstellingen.88
Het zorgplichtmodel van wetgeving is sterk afhankelijk van spontane, dat wil zeggen niet afgedwongen naleving. Daarmee wordt gerefereerd aan de eigen verantwoordelijkheid en intrinsieke
motivatie van de onderwijsinstellingen en aan de bereidheid uitvoering te geven aan die verantwoordelijkheid. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur bieden daarvoor een bruikbaar
kader, zoals het fair-play beginsel, het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheid- en vertrouwensbeginsel, de duidelijke motivering van besluiten en het evenredigheidsbeginsel (willekeurverbod).
De keuze voor een zorgplicht- in plaats van een rechtenmodel impliceert ook een verandering in
de relatie tussen student (met ondersteuningsbehoefte) en onderwijsinstelling. In het zorgplichtmodel wordt een meer actieve en proactieve houding van de onderwijsinstelling gevraagd. De
instelling wacht niet louter op de vraag van de student, maar handelt vanuit een eigen

87 De invoering van passend onderwijs in het mbo heeft strikt genomen, en anders dan voor po en vo, geen zorgplicht
met zich meebracht. Toch wordt door de mbo-instellingen passend onderwijs wel opgevat als zorgplicht van de instellingen.
88 In opdracht van OCW en VWS wordt tweejaarlijks de Monitor Mentaal welzijn uitgevoerd. RIVM, Trimbos-instituut &
GGD GHOR Nederland (2021) Monitor Mentale gezondheid en Middelengebruik Studenten hoger onderwijs. Deelrapport I Mentale gezondheid van studenten in het hoger onderwijs.

65

verantwoordelijkheid. Dat komt tot uitdrukking in vroegtijdige signalering van ondersteuningsvragen, actieve informatie-uitwisseling tussen professionals in het primaire proces (docenten, mentoren) en professionals in de tweedelijns ondersteuning (studieadviseurs, medewerkers passend
onderwijs).
Voldoende kennisniveau en handelingsruimte
Als het gaat om het bieden van faciliteiten en ondersteuning aan studenten kennen de onderwijssectoren mbo en hoger onderwijs een hoge mate van vrijheid om dit naar de eigen situatie in te
richten. De handelingsruimte is groot, ook omdat de instellingen een lumpsum-bekostiging hebben en zelf bepalen hoeveel en op welke wijze middelen voor faciliteiten en ondersteuning ingezet
worden.
Dat wil niet zeggen dat de handelingsruimte onbeperkt is. Juist de verbreding van de doelgroep
en verbreding van het aanbod aan faciliteiten en ondersteuning leidt ook tot discussie over de
grenzen waar de onderwijsinstellingen mee te maken krijgen. Zo kan een ondersteuningsbehoefte bij een student leiden tot een ‘onevenredige belasting’ voor de instelling. Andere grenzen
worden bepaald door het waardebehoud van het diploma, door praktische uitvoerbaarheid of door
beschikbare capaciteit en deskundigheid. Meer in het algemeen stelt men zich de vraag hoever
de ondersteuningstaak van een onderwijsinstelling moet gaan, zonder dat dit ten koste gaat van
de kerntaak, het aanbieden van onderwijs.
De interviews in deze verkennende studie lieten zien dat het kennis- en competentieniveau op
verschillende manieren een belangrijke rol speelt. Zo stokt de uitvoering van het beleid rondom
het faciliteren en ondersteunen van studenten bij onvoldoende expertise, bewustzijn en draagvlak
in de uitvoering. Verhogen van het kennisniveau en bewustzijn bij de uitvoerende professionals
en het management is een belangrijke voorwaarde om beleid en intenties ook in de praktijk te
laten slagen. Nadrukkelijk gaat het daarbij niet alleen om specialistische kennis over ondersteuningsbehoeften, maar juist ook om aspecten als de taakverdeling, belastbaarheid, informatievoorziening en aansturing. Zonder een adequaat management kan de uitbreiding van begeleidingsen ondersteuningstaken snel tot onuitvoerbaarheid en overbelasting (van bv. docenten) leiden.
Slechte uitvoerbaarheid gaat ten koste van studenten en ten koste van de professionals zelf en
hun draagvlak voor het beleid.
Het bredere ondersteuningsaanbod in het mbo heeft er enerzijds toe geleid dat er veel expertise is ontwikkeld binnen de instellingen en men op bepaalde punten verder is dan het
hoger onderwijs (signalering van ondersteuningsbehoeften, samenwerking en afstemming
tussen eerste en tweedelijns begeleiding, ondersteuning van mentoren/studieloopbaanbegeleiders). Tegelijkertijd liggen er ook voor het mbo nog verbetermogelijkheden, zoals in de
samenwerking met externe zorgaanbieders en in de begeleiding van stages en de overgang
van opleiding naar werk.
Het kennisniveau – of de mate van geïnformeerdheid – van studenten is een andere bepalende
factor. Hoewel onderwijsinstellingen veel aandacht besteden aan het toegankelijk maken van informatie voor studenten, onder meer via hun websites, is het kennisniveau van studenten (met
betrekking tot faciliteiten en ondersteuningsmogelijkheden) in veel gevallen nog onvoldoende.
Om optimaal gebruik te kunnen maken van de mogelijkheden die de instelling biedt, moet de
student daarvan op de hoogte zijn, de procedures kennen en zijn of haar situatie kunnen

66

beoordelen. Een deel van de studenten wordt met de bestaande informatiekanalen nog onvoldoende bereikt. Dat geldt zowel voor het hoger onderwijs als voor het mbo. 89
Het informeren en betrekken van de student is niet alleen een individueel belang van de student
zelf, maar draagt ook bij aan het versterken van de positie van de student als ‘onderwijsconsument’. Grotere betrokkenheid van studenten, ook bij de vorming en evaluatie van beleid, kan
positief bijdragen aan het realiseren van een adequate uitvoeringspraktijk.
Homogeniteit en innovatie
Een zorgplichtmodel sluit het beste aan bij situaties waarin sprake is van een zekere homogeniteit
binnen, in dit geval, het onderwijsveld. Zelfregulering door de koepelorganisaties in het onderwijsveld speelt daarin een belangrijke rol. Naar mate de koepelorganisaties een actieve, adviserende rol hebben naar de leden, zal de praktijk van beleid en uitvoering bij de instellingen meer
op elkaar lijken. Dat kan bijvoorbeeld door handreikingen, voorbeelden en formats of door actieve
kennisdeling in overlegplatforms.
Het zorgplichtmodel biedt bij uitstek ruimte voor vernieuwing. Door minder strikt in wet- en regelgeving vast te leggen aan welke eisen en criteria voldaan moet worden, wordt ruimte gelaten voor
verandering. In dit opzicht sluit het model goed aan bij bestaande ontwikkelingen, zowel in het
mbo als het hoger onderwijs. De coronapandemie heeft het denken over studentenwelzijn en ondersteuning in een stroomversnelling gebracht en vraagt om nieuwe oplossingen. Ontwikkelingen als afstandsonderwijs, met nieuwe vormen van communicatie en samenwerking, zullen ook
in de komende jaren om verdere ontwikkeling van de facilitering en ondersteuning van studenten
vragen.
Bovenstaande maakt duidelijk dat een zorgplichtmodel, met verantwoordelijkheid van onderwijsinstellingen, dus geen startpunt maar eerder het (wettelijk) sluitstuk is van een beweging die al
door het veld wordt ingezet. Wettelijke verankering kan dit proces – de bewustwording en de
sturing daarop – versterken en versnellen. Ook bij een zorgplichtmodel zullen individuele verschillen tussen en binnen instellingen en tussen de onderwijssectoren tot op zekere hoogte aanwezig blijven. Het wettelijk verankeren van een zorgplicht versterkt echter wel het uitgangspunt
van een breed ondersteuningsaanbod voor een bredere doelgroep van studenten met een ondersteuningsbehoefte.

4.4

Aanbevelingen

In deze laatste paragraaf formuleren we aanbevelingen die voortbouwen op het zorgplichtmodel
voor het wettelijk kader en de voorwaarden voor de invoering daarvan.
Zorgplichtmodel wetgeving
Werk toe naar een zorgplichtmodel in de wetgeving, waarin het doel is vastgelegd om voor alle
studenten met een ondersteuningsbehoefte (handicap, chronische ziekte en andere bijzondere
omstandigheden) passend onderwijs en passende ondersteuning te bieden. De zorgplichtwetgeving benoemt het doel, maar ook de kaders (begrenzing van de verantwoordelijkheid, verantwoording, governance).

89 Zie bijvoorbeeld Eimers, T e.a. (2021) Evaluatie en monitoring wet vroegtijdige aanmelddatum en toelatingsrecht mbo.
Tussenrapportage 2021. Samenvattend rapport. Nijmegen/Den Bosch/Amsterdam: KNBA Nijmegen/Ecbo/VU.

67

Deze aanbeveling geldt zowel voor het mbo als het hoger onderwijs, maar heeft voor de onderwijssectoren een andere aanlooproute. In het mbo is er tot op zekere hoogte een impliciete zorgplicht, althans een door instellingen ervaren verantwoordelijkheid. Onderzocht moet worden of en
hoe het expliciet vastleggen van doelen en verantwoordelijkheden in zorgplichtwetgeving kan
bijdragen aan versterking van de ondersteuning van studenten in het mbo. Op voorhand lijkt ook
de discussie binnen het mbo over een brede of smalle afbakening van passend onderwijs baat
te kunnen hebben bij een duidelijk wettelijk kader.
In het hoger onderwijs is de uitgangssituatie anders en ligt het accent op het creëren en versterken van het draagvlak voor het doel van de wet (zie hierna). Enerzijds vormen draagvlak en
spontane naleving voorwaarden voor succes van de zorgplichtwetgeving, anderzijds kan de zorgplichtwetgeving een impuls geven aan de totstandkoming van draagvlak. We adviseren daarom
om de aanpassing van wetgeving en het realiseren van draagvlak parallel te laten verlopen.
Behoud regelgeving voor handicap en chronisch ziekte
Behoud binnen het aanbevolen zorgplichtmodel de bestaande wet- en regelgeving specifiek gericht op (de rechten van) studenten met een handicap of chronische ziekte.
De rechten van deze specifieke groep liggen vast in nationale en internationale wetgeving (en
verdragen). Belangenvertegenwoordigers van deze groep wijzen erop dat het recht op gelijke
behandeling voor deze groep niet mag ‘verwateren’ in bredere of meer algemene wetgeving.
Ontwikkelagenda
Stel als overheid, samen met het onderwijsveld, een ontwikkelagenda op, waarin wordt toegewerkt naar volledige invoering en naleving van het zorgplichtmodel.
Voor het mbo en het hoger onderwijs wordt een eigen agenda opgesteld. Deze agenda’s bouwen
voort op bestaande initiatieven, zoals die van de Landelijke Werkgroep Studentenwelzijn in het
hoger onderwijs en de Verbeteragenda Passend onderwijs in het mbo en gaan dus uit van een
ontwikkeling die al (eerder) is ingezet en door de coronacrisis in een stroomversnelling is gekomen. Het accent in de agenda’s ligt op zelfregulering door de onderwijssectoren. De agenda’s
adresseren onder meer de punten benoemd in de navolgende aanbevelingen.
Breed draagvlak
Werk aan het realiseren van een breed draagvlak bij (en binnen) de onderwijsinstellingen voor
het doel en de kaders van de zorgplichtwetgeving.
Voor het hoger onderwijs betekent dat aansluiting bij de ontwikkeling naar bredere aandacht voor
studentenwelzijn en het verhogen van de doelmatigheid en het rendement van studies. Zowel de
overheid als de koepelorganisaties kunnen daarin een stimulerende en faciliterende rol spelen.
Het kernpunt is verbreding van het draagvlak om voor een bredere doelgroep een breder aanbod
te realiseren.
Voor het mbo ligt het accent minder op vergroting van het draagvlak en meer op het behouden
en versterken van het draagvlak, met name bij de uitvoerende professionals. Daarbij gaat het om
bewustwording en professionalisering, maar ook om de ontwikkeling van methodieken en samenwerkingsmodellen die de professional ondersteunen en ontlasten in de begeleiding en ondersteuning van studenten.
Spontane naleving
Ontwikkel een ‘toetsingskader’; een systematiek waarin onderwijsinstellingen kenbaar maken hoe
zij het doel van de wet nastreven en realiseren en waarin de resultaten daarvan zichtbaar gemaakt worden en besproken worden. Het uitgangspunt van een dergelijke systematiek is dat

68

studenten met een vergelijkbare ondersteuningsvraag op een vergelijkbare (of in ieder geval passende) manier ondersteund worden.
Daarbij moet primair gedacht worden aan een systematiek van en voor de onderwijsinstellingen
zelf (benchmarking, horizontale verantwoording, branchecodes goed bestuur) en niet direct aan
een toezichthoudende rol voor de overheid. Wel kan gedacht worden aan een systeem waarbij
een (door de overheid en/of sector aangestelde) commissie de plannen en resultaten van de
instellingen met hen bespreekt, zoals de Commissie Kwaliteitsafspraken MBO. De commissie is
ingesteld door de minister van OCW en heeft als taak de minister te adviseren over de kwaliteitsagenda’s van de mbo-scholen, alsmede over de resultaten die de scholen boeken.
Handelingsruimte
Stimuleer de totstandkoming en verspreiding van sectorale handreikingen, formats en voorbeelden om tot een gemeenschappelijke handelingsruimte te komen, die enerzijds gekenmerkt wordt
door homogeniteit, maar anderzijds ook ruimte biedt voor eigen invulling en maatwerk.
Kennisdeling en gezamenlijke ontwikkelactiviteiten kunnen sterk bijdragen aan de gemeenschappelijke handelingsruimte. De sectorale koepelorganisaties kunnen daarin een belangrijke rol vervullen.
Kennisniveau professionals
Investeer in bewustwording, professionalisering en ondersteuning van docenten, mentoren/begeleiders en tweedelijns ondersteuners.
Zoals aangegeven gaat het daarbij niet alleen om (individuele) professionalisering, maar ook om
het organiseren van werk en ondersteuning van de uitvoerende professionals.
In het mbo werken de meeste instellingen aan het intensiever betrekken van docenten en studieloopbaanbegeleiders (in het primaire proces) bij de ondersteuning van studenten. Daarbij gaat
het niet louter om extra begeleiding, maar ook om wat genoemd wordt ‘passend onderwijzen’.
Deze ontwikkeling legt extra druk en verantwoordelijkheid bij het opleidingsteam. Voor het behoud van draagvlak en voor de uitvoerbaarheid is het belangrijk dat (samen met de professionals)
nagedacht wordt over werkbare organisatievormen.
In het hoger onderwijs is de afstand tussen de onderwijsprofessionals en de studieadviseur of
studentendecaan nog vaak erg groot. Vergroting van het kennisniveau en bewustzijn houdt in dat
ook wordt gewerkt aan informatie-uitwisseling en kennisdeling (in de keten).
Informeren en betrekken van studenten
Werk aan (nieuwe vormen van) het actief informeren en betrekken van studenten bij zowel het
beleid als de uitvoering van de extra facilitering en ondersteuning.
Onderzoek hoe studenten effectief en actief geïnformeerd kunnen worden. Bestaande informatiekanalen zijn voor een groot deel toereikend: studenten maken gebruik van informatie op websites en bezoeken voorlichtingsbijeenkomsten. Tegelijkertijd wordt een deel van de doelgroep
niet bereikt met de huidige informatievoorziening. Meer kennis is nodig om preciezer te bepalen
welke (groepen van) studenten dit zijn en hoe zij wel effectief bereikt kunnen worden. Zowel in
het mbo als hoger onderwijs wordt daaraan al gewerkt.
Een actieve rol van studenten en studentenorganisaties draagt ook bij aan het vormen van een
systeem van checks and balances, waarbij de urgentie van naleving van de wet zichtbaar wordt
gemaakt en waarbij onvolkomen praktijken sneller aan het licht komen en gecorrigeerd kunnen
worden.

69

Innovatie
Werk aan een gezamenlijke agenda voor innovatie.
Mede door de coronacrisis zijn ontwikkelingen rondom passend onderwijs, studentenwelzijn en
preventie van studieuitval in een stroomversnelling gekomen. Er zijn veel extra middelen beschikbaar gesteld om studievertraging en -achterstand te repareren en om de, vaak ook psychische
en sociale gevolgen van corona bij studenten te herstellen. Er worden tal van nieuwe, innovatieve
aanpakken ontwikkeld. Het is zaak om die innovaties te delen, binnen en ook tussen de onderwijssectoren. De vernieuwingen zijn een beweging die een belangrijke bijdrage kan leveren aan
het realiseren van het zorgplichtmodel en de randvoorwaarden daarvoor.

70

Bijlage 1 – interviews en deelnemers expertmeeting

Overzicht interviews – inhoudsdeskundigen vanuit onderwijsinstellingen
Organisatie

Functie

Universiteit 1

Studentendecaan

Universiteit 2

Studentendecaan
Hoofd Juridische Zaken

Universiteit 3

Studentendecaan
Beleidsmedewerker Onderwijs en Studentzaken

Universiteit 4

Studentendecaan
Teamleider Studentendecanen

Universiteit 5

Studentendecaan (2x)

Hbo-instelling 1

Studentendecaan en aandachtsfunctionaris studeren met een functiebeperking

Hbo-instelling 2

Studentendecaan

Hbo-instelling 3

Programmaleider Studeren met een functiebeperking
Studentendecaan

Hbo-instelling 4

Studentendecaan

Hbo-instelling 5

Studentendecaan
Coördinator studeren met een ondersteuningsbehoefte

Mbo-instelling 1

Adviseur Passend Onderwijs bij het Trajectbureau
Juridisch adviseur

Mbo-instelling 2

Manager Team Passend Onderwijs

Mbo-instelling 3

Hoofd studentbegeleiding
Studentbegeleider en studentendecaan

Mbo-instelling 4

Zorgdecaan

Mbo-instelling 5

Hoofd studentbegeleiding
Hoofd expertisecentrum passend onderwijs
Manager loopbaanexpertisecentrum
Senior strategisch beleidsadviseur

Overzicht interviews – inhoudsdeskundigen vanuit koepel- en belangenorganisaties
Naam

Organisatie

Functie

Roel Esselink

Universiteiten van Nederland

Beleidsadviseur

Saskia Cornets de Groot

Vereniging Hogescholen

Senior beleidsmedewerker

Doride de Bruijn

MBO Raad

Beleidsadviseur

Judith Jansen

ECIO

Projectmanager

Femke van Zoggel

JongPit

Beleidsmedewerker

Barbera Voskuil

JOB

Beleidsmedewerker

Rianne Hanning

MantelzorgNL

Projectleider en trainer

71

Overzicht deelnemers expertmeeting
Naam

Organisatie

Functie

Roel Esselink

Universiteiten van Nederland

Beleidsadviseur

Saskia Cornets de Groot

Vereniging Hogescholen

Senior beleidsmedewerker

Doride de Bruijn

MBO Raad

Beleidsadviseur

Judith Jansen

ECIO

Projectmanager

Maurits de Haan

JongPit

Beleidsmedewerker

Sarah Boulehoual

Landelijke Studenten Vakbond

Beleidsmedewerker

Renée van Schoonhoven

VU

Hoogleraar Onderwijsrecht

Guuske Ledoux

Zelfstandig

Onderzoeker en coördinator landelijke
evaluatie Passend Onderwijs

Charlotte van Trier

OCW – directie mbo

Senior beleidsmedewerker mbo

Gea Wijers

OCW – directie Hoger Onderwijs

Senior beleidsadviseur

72

Bijlage 2 – Schematisch overzicht van genoemde wet- en regelgeving
Omschrijving van de
wetgeving / wetsartikel

Doelgroep

Aard van de wet- en
regelgeving op landelijk
niveau:
voorschrift of recht?

Toelichting

VN-Verdrag Handicap

Handicap, beperking of
chronische ziekte

Ambitie

De Nederlandse staat verbindt zich de rechten van mensen met een beperking te
bevorderen, te beschermen en te waarborgen. Gericht op het doel: positie van
mensen met een beperking te versterken, ook in het onderwijs, door (o.a.) het
bieden van/ streven naar gelijke kansen en het waarborgen dat aanbieders van
goederen en diensten rekening houden met de toegankelijkheid. Om hieraan te
voldoen is o.a. de Wgbh/cz aangepast.

Bijzondere omstandigheden

-

Het VN-Verdrag Handicap is gericht op mensen met een beperking en niet op
personen met bijzondere omstandigheden.

Handicap, beperking of
chronische ziekte

Recht van de student

Verbod om onderscheid te maken op grond van handicap of chronische ziekte en
de verplichting om doeltreffende aanpassingen te verrichten en te zorgen voor
algemene toegankelijkheid, tenzij deze een onevenredige aanpassing vormen.
De wet is ook van toepassing op het onderwijs.
In het licht van de Wgbh/cz moeten instellingen voorzieningen treffen voor
studenten die extra ondersteuning nodig hebben en/of aangepaste
examens/tentamens.
Door het College voor de rechten van de mens zijn verschillende oordelen
gegeven, onder meer over de reikwijdte van het begrip ‘handicap’.

Wet gelijke behandeling
op grond van handicap of
chronische ziekte

Toelating tot het mbo en
hoger onderwijs (WEB,
WHW)

Voorschrift voor de instelling

Bijzondere omstandigheden

-

De Wgbh/cz is niet van toepassing op personen met bijzondere omstandigheden.

Handicap, beperking of
chronische ziekte

MBO: voorschrift voor de
In zowel het mbo als hoger onderwijs moeten studenten worden toegelaten als zij
instelling en recht van de student aan de vooropleidingseisen voldoen. Handicap of chronische ziekte mag als
zodanig geen reden zijn om te weigeren, tenzij sprake is van een onevenredige
HO: Voorschrift voor de instelling belasting van de onderwijsinstelling.
Formeel juridisch verschil tussen mbo en ho is dat in het mbo expliciet gekozen is
voor het benoemen van een 'toelatingsrecht' terwijl in de WHW wordt gesproken
over een 'toelatingsbesluit' van het CvB.

Bijzondere omstandigheden

Voorschrift voor de instelling

In zowel het mbo als hoger onderwijs moeten studenten worden toegelaten als zij
aan de vooropleidingseisen voldoen. Bijzondere omstandigheden mogen geen
reden zijn om te weigeren.

73

Omschrijving van de
wetgeving / wetsartikel

Doelgroep

Aard van de wet- en
regelgeving op landelijk
niveau:
voorschrift of recht?

Toelichting

Bindend studieadvies in
het mbo en hoger
onderwijs (WEB, WHW)

Handicap, beperking of
chronische ziekte

Voorschrift voor de instelling

Bij de afgifte van een bindend negatief studieadvies moeten door de instelling de
persoonlijke omstandigheden van de student worden meegewogen. Voor het
mbo zijn die beschreven in een Regeling, in het hoger onderwijs als een
Algemene maatregel van bestuur. Voor zowel het mbo als het hoger onderwijs
zijn ziekte en handicap opgenomen als persoonlijke omstandigheid.

Bijzondere omstandigheden

Voorschrift voor de instelling

Voor het mbo en hoger onderwijs zijn er verschillen. Zowel in mbo als hoger
onderwijs zijn een aantal persoonlijke omstandigheden benoemd, zoals
zwangerschap en bijzondere familieomstandigheden. In het hoger onderwijs is in
de regelgeving expliciet benoemd dat instellingen ook andere (door de instelling
gekozen) persoonlijke omstandigheden kunnen opnemen in hun reglementen.
Mbo: bijzondere familieomstandigheden, zwangerschap en bevalling zijn in de
Regeling persoonlijke omstandigheden bindend studieadvies mbo opgenomen
als persoonlijke omstandigheid. Andere persoonlijke omstandigheden kunnen
door de instelling worden meegewogen als het achterwege laten daarvan zou
leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Hoger onderwijs: zwangerschap en bijzondere familieomstandigheden zijn
opgenomen als persoonlijke omstandigheid in het Uitvoeringsbesluit WHW. In het
besluit is tevens bepaald dat instellingen ook andere persoonlijke
omstandigheden kunnen vastleggen in de onderwijs- en examenregeling (bv.
mantelzorg) én kunnen zij andere persoonlijke omstandigheden laten meewegen
als het achterwege laten daarvan zou leiden tot een onbillijkheid van
overwegende aard.

Informeren over
onderwijsprogramma,
examens/tentamens en
ondersteuningsaanbod
(WEB, WHW)

74

Handicap, beperking of
chronische ziekte

Voorschrift voor de instelling

In het mbo hebben scholen de plicht om studenten te informeren over het
onderwijsprogramma, de examens en het ondersteuningsaanbod voor studenten
met een handicap (uitleg over de manier waarop vorm wordt gegeven aan de
verplichtingen voortvloeiend uit de Wgbh/cz). De manier waarop zij dat doen staat
hen vrij.
In het hoger onderwijs moet de instelling in de OER opnemen op welke wijze
studenten met een handicap of chronische ziekte in de gelegenheid worden
gesteld om tentamens af te leggen.

Omschrijving van de
wetgeving / wetsartikel

Aanpassingen in het
onderwijsprogramma,
onderwijstijd of
tentamens (WEB, WHW)

Doelgroep

Aard van de wet- en
regelgeving op landelijk
niveau:
voorschrift of recht?

Toelichting

Bijzondere omstandigheden

-

Studenten met bijzondere omstandigheden zijn in de WEB of WHW niet als
aparte groep benoemd waarvoor de instellingen de verplichting hebben studenten
te informeren.

Handicap, beperking of
chronische ziekte

Voorschrift voor de instelling

Mbo: afwijkende invulling van het onderwijsprogramma moet aan de criteria van
de WEB en de eisen uit het kwalificatiedossier voldoen.
Hoger onderwijs: bij het beperken van de geldigheidsduur van tentamens moet
rekening gehouden worden met bijzondere omstandigheden van de student. In
de WHW wordt voorgeschreven op welke manier (berekening) de
geldigheidsduur moet worden verlengd. Hierin echter spelen ook keuzes van de
instelling een rol (ten aanzien van de inrichting van het profileringsfonds).

Bijzondere omstandigheden

Afwijking in onderwijstijd /
urennorm (WEB)

Voor studenten met bijzondere omstandigheden kunnen dezelfde regels gelden
als voor studenten met een handicap of chronische ziekte. Bijzondere
omstandigheden zijn echter niet nader in de wetgeving omschreven (in mbo en
hoger onderwijs)

Handicap, beperking of
chronische ziekte

Voorschrift voor de instelling

Mbo: er zijn mogelijkheden om af te wijken van het programmeerde aantal
begeleide onderwijsuren en BPV-uren, maar enkel voor alle studenten van een
opleiding of een specifieke groep studenten binnen de opleiding. Er zijn dus geen
individuele aanpassingen van de geprogrammeerde onderwijstijd mogelijk, maar
dat hoeft ook niet. De urennormen gelden namelijk op programmaniveau en niet
op individueel niveau en hoeven dus ook niet per se door de student gehaald
hoeven te worden; studenten kunnen bijvoorbeeld geoorloofde afwezig zijn). De
doelgroep is niet nader gespecificeerd in de WEB.
Voor het hoger onderwijs is er geen regelgeving wat betreft afwijking in
onderwijstijd.

Bijzondere omstandigheden

Voorschrift voor de instelling

De in het mbo omschreven mogelijkheden voor afwijking in onderwijstijd kunnen
ook van toepassing zijn op studenten met bijzondere omstandigheden (bv.
topsporters).

75

Omschrijving van de
wetgeving / wetsartikel

Doelgroep

Extra ondersteuning of
Handicap, beperking of
begeleiding (WEB, WHW) chronische ziekte

Aard van de wet- en
regelgeving op landelijk
niveau:
voorschrift of recht?

Toelichting

Voorschrift voor de instelling

Mbo: de verplichting tot het doen van doeltreffende aanpassingen volgt uit de
Wgbh/cz. Afspraken over extra ondersteuning moeten worden vastgelegd in (een
bijlage bij) de onderwijsovereenkomst.
Hoger onderwijs: de verplichting tot het doen van doeltreffende aanpassingen
volgt uit de Wgbh/cz. Daarnaast hebben studenten recht om gebruik te maken
van studiebegeleiding en van de diensten van de studentendecaan.

Recht van de student

Financiële ondersteuning
(WEB, WHW)

Bijzondere omstandigheden

-

Mbo: scholen bepalen zelf welke studenten ondersteuning nodig hebben (de
ondersteuningsvraag staat centraal en niet de beperking). Studenten met
bijzondere omstandigheden kunnen ook extra ondersteuning krijgen en afspraken
worden dan vastgelegd in (een bijlage bij) de onderwijsovereenkomst.

Handicap, beperking of
chronische ziekte

Voorschrift voor de instelling

In het mbo (vanaf augustus 2021) en hoger onderwijs moeten instellingen een
voorziening hebben om studenten die door bijzondere omstandigheden
studievertraging oplopen financieel te kunnen ondersteunen (o.b.v. aanvraag van
een student). Studenten met een handicap of chronische ziekte vallen onder de in
de wet omschreven bijzondere omstandigheden.

Bijzondere omstandigheden

Voorschrift voor de instelling

Naast handicap of chronische ziekte zijn in de regelgeving (zowel mbo als hoger
onderwijs) andere bijzondere omstandigheden omschreven. Instellingen hebben
daarnaast mogelijkheden om ook andere (door de instelling gekozen)
persoonlijke omstandigheden te laten meewegen.
Mbo: omschreven zijn ziekte, zwangerschap en bevalling, bijzondere
familieomstandigheden en een onvoldoende studeerbare opleiding. Daarnaast
kunnen instellingen zelf aanvullend andere persoonlijke omstandigheden
vastleggen in de onderwijs- en examenregeling (bv. mantelzorg) én kunnen zij
andere persoonlijke omstandigheden laten meewegen als het achterwege laten
daarvan zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Hoger onderwijs: omschreven zijn ziekte, zwangerschap en bevalling, bijzondere
familieomstandigheden, studenten in de medezeggenschap of bestuursleden van
door de instelling erkende studie- en studentenverenigingen. Daarnaast kunnen
instellingen zelf aanvullend andere persoonlijke omstandigheden vastleggen in de
onderwijs- en examenregeling (bv. mantelzorg) én kunnen zij andere persoonlijke
omstandigheden laten meewegen als het achterwege laten daarvan zou leiden
tot een onbillijkheid van overwegende aard.

76

Omschrijving van de
wetgeving / wetsartikel

Doelgroep

Aard van de wet- en
regelgeving op landelijk
niveau:
voorschrift of recht?

Toelichting

Studiefinanciering
(Wet studiefinanciering
2000)

Handicap, beperking of
chronische ziekte

Recht van de student

Voor zowel mbo als hoger onderwijs hebben studenten het recht op een
verlenging van de prestatiebeurs voor de duur van één jaar als zij niet in staat zijn
om de opleiding tijdig af te ronden binnen het aantal jaren prestatiebeurs. Voor
het mbo moet dit het gevolg zijn van een lichamelijke, zintuiglijke of andere
functiestoornis, voor het hoger onderwijs moet dit het gevolg zijn van een
handicap of chronische ziekte. De invulling van de prestatiebeurs is voor mbo en
hoger onderwijs verschillend; in het hoger onderwijs geldt een leenstelsel.
Studenten in het hoger onderwijs kunnen daarom ook een extra kwijtschelding
van de lening krijgen.
Daarnaast geldt de mogelijkheid tot verlenging van de diplomatermijn bij
studievertraging, onder meer voor studenten met een handicap of chronische
ziekte.
Studenten die door hun handicap of ziekte genoodzaakt zijn de opleiding te
beëindigen kunnen opnieuw aanspraak maken op studiefinanciering bij de start
van een andere opleiding.

Bijzondere omstandigheden

Recht van de student

Studenten die als gevolg van bijzondere omstandigheden studievertraging
hebben opgelopen, kunnen een aanvraag doen voor verlenging van de
diplomatermijn bij studievertraging. In de wet wordt onderscheid gemaakt naar
studenten bij die de bijzondere omstandigheden structureel van aard zijn en bij
wie de bijzondere omstandigheden tijdelijk van aard zijn. De verlengingstermijn
verschilt voor beide groepen. De bijzondere omstandigheden zijn niet
gespecificeerd. Wel geldt dat de bijzondere omstandigheden uitsluitend kunnen
worden aangetoond door gedagtekende verklaringen van een arts en de
natuurlijke persoon of het bestuur van de rechtspersoon van de
onderwijsinstelling waar de student is ingeschreven. Indien de bijzondere
omstandigheden uitsluitend van niet-medische aard zijn, volstaat een
gedagtekende verklaring van de natuurlijke persoon of het bestuur van de
rechtspersoon van de onderwijsinstelling waar de student is ingeschreven.

Handicap, beperking of
chronische ziekte

Recht van de student

De mogelijkheid voor gemeenten om studenten met een structurele medische
beperking vanaf 18 jaar een tegemoetkoming te bieden in hun levensonderhoud,
omdat ze niet in staat zijn om naast de studie te werken. Gemeenten geven zelf
nadere invulling aan de regeling. Studenten moeten zelf een aanvraag doen voor
de toeslag.

Individuele studietoeslag
(Participatiewet)

77

Omschrijving van de
wetgeving / wetsartikel

Doelgroep

Aard van de wet- en
regelgeving op landelijk
niveau:
voorschrift of recht?

Toelichting

Een structurele medische beperking kan zowel een fysieke als psychische
beperking zijn. Voorwaarde is dat de beperking structureel van aard is en
voldoende ernstig, zodanig dat een rechtstreeks verband kan worden gelegd
tussen het gebrek en het niet in staat zijn van het verwerven van inkomsten naast
de studie.
Bijzondere omstandigheden

Onderwijsvoorzieningen
vanuit het UWV (Wet
overige OCW-subsidies /
uitvoeringsbesluit
onderwijsvoorzieningen
voor jongeren met een
handicap)

Handicap, beperking of
chronische ziekte

Bijzondere omstandigheden

78

Vanuit de Participatiewet worden geen mogelijkheden geboden voor studenten
met bijzondere omstandigheden, zoals met een individuele sociale beperking (bv.
mantelzorgers).
Recht van de student

Voorzieningen (toegekend door het UWV) om onderwijs te kunnen volgen voor
studenten met een handicap die vanwege hun ziekte of gebrek belemmeringen
ondervinden bij het volgen van onderwijs. De jongere moet onder de
doelgroepbepaling uit art. 19a Wet overige OCW subsidies vallen.

De mogelijkheid tot aanvraag van onderwijsvoorzieningen is er niet voor
studenten met bijzondere omstandigheden.

© KBA Nijmegen