Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 534

Voorstel van wet van de leden Klaver, Kuiken,
Roemer, Van Veldhoven en Dik-Faber houdende
een kader voor het ontwikkelen van beleid
gericht op onomkeerbaar en stapsgewijs
terugdringen van de Nederlandse emissies van
broeikasgassen teneinde wereldwijde
opwarming van de aarde en de verandering van
het klimaat te beperken (Klimaatwet)

Nr. 5

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 15 december 2016 en de reactie van de initiatiefnemers d.d. 24 januari 2017, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling advisering is
cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
12 september 2016 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt voorstel van wet
van de leden Klaver en Samsom houdende een kader voor het ontwikkelen van beleid gericht op onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen
van de Nederlandse emissies van broeikasgassen teneinde wereldwijde
opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken
(Klimaatwet), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel voorziet enerzijds in klimaatdoelstellingen voor de
regering en anderzijds in een kader voor de ontwikkeling, effectmeting en
wijze van verantwoording van beleid gericht op het halen van die
doelstellingen.
De initiatiefnemers danken de Afdeling advisering van de Raad van State
voor het advies. Zij hebben hier met belangstelling kennis van genomen.
Naar aanleiding van het advies zullen de initiatiefnemers het voorstel van
wet op een aantal punten wijzigen. Tevens zal de memorie van toelichting
worden gewijzigd. In reactie op het advies merken de initiatiefnemers het
volgende op.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de noodzaak
van een consistent klimaatbeleid voor de lange termijn. Zij onderkent dat
een wettelijk kader van het beleidsproces meerwaarde kan hebben
doordat het een consistent beleid in opeenvolgende kabinetsperiodes
bevordert (mits dat kader niet regelmatig wordt gewijzigd). De voorgestelde regeling bindt slechts regering en Staten-Generaal jegens elkaar;

kst-34534-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

1

daarmee liggen «overtreding» en «handhaving» in dezelfde hand. De
meerwaarde van een wettelijke regeling zal echter mede afhangen van
een tijdige, gezaghebbende en openbare signalering dat de realisatie van
de doelstellingen in gevaar komt. Het zou daarom voor de hand liggen
indien het wetsvoorstel ook mechanismen zou bevatten die een dergelijke
signalerende en beoordelende functie hebben; indien daar van wordt
afgezien, zou dit in de toelichting gerechtvaardigd moeten worden.
Uit de toelichting spreekt de ambitie om de klimaatdoelstellingen
daadwerkelijk door middel van deze wet te realiseren. Het wetsvoorstel is
daartoe echter te beperkt opgezet. Het realiseren van de klimaatdoelstellingen vergt immers niet alleen een aanpak van de regering maar een
bredere participatie en eventueel ook andere instrumenten. De Afdeling
concludeert voorts dat de keuze om de doelstellingen en het beleidskader
ook op de sectoren die vallen onder het ETS te laten zien, alsmede de
keuze voor strengere nationale emissiereductiedoelstellingen, een
dragende motivering behoeven. Voorts geeft zij in overweging af te zien
van een afzonderlijke, gefixeerde doelstelling voor het aandeel
hernieuwbare energie in 2050.
1. Inhoud van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel omvat drie doelstellingen. De emissie van broeikasgassen dient ultimo 2030 met ten minste 55% en ultimo 2050 met ten
minste 95% te zijn verminderd ten opzichte van het niveau in 1990. Het
aandeel hernieuwbare energie dient in 2050 100% te bedragen.1 De
doelstellingen zijn alle strenger dan de Europese doelstellingen. De
broeikasgasreductiedoelstellingen zien zowel op sectoren die vallen onder
het Europese emissiehandelssysteem (ETS) als op sectoren die daar niet
onder vallen. De broeikasgasreductiedoelstellingen dienen uitsluitend
nationaal, dat wil zeggen zonder overdracht en compensatie tussen
lidstaten over en weer en met derde staten, behaald te worden.
Het voorgestelde beleidskader bestaat uit een door de regering op te
stellen klimaatplan, een klimaatbegroting en een klimaatjaarverslag,
alsmede een door het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL) op
te stellen jaarlijks en vijfjaarlijks wetenschappelijk rapport.2 Het
klimaatplan bevat de hoofdzaken van het door de regering te voeren
klimaatbeleid, gericht op het realiseren van de doelstellingen, voor de
komende vijf jaren, en geeft richting aan het klimaatbeleid voor de daarop
volgende tien jaren.3 Tevens bevat het klimaatplan het nationale emissiebudget: het totaal aan emissies van broeikasgassen dat binnen Nederland
in de eerstvolgende vijf jaren mag worden uitgestoten. Het klimaatplan
vormt daarmee de basis voor de klimaatbegroting.4 De klimaatbegroting
bevat de uitwerking van het door de regering te voeren klimaatbeleid per
jaar en maakt inzichtelijk hoeveel broeikasgassen in dat jaar worden
uitgestoten en hoe zich dat verhoudt tot het behalen van het vijfjaarsdoel
in het klimaatplan.5 Het klimaatjaarverslag bevat de verantwoording over
het gevoerde klimaatbeleid in het voorafgaande jaar.6 De jaarlijkse en
eenmaal in de vijf jaar op te stellen wetenschappelijke rapporten van het
PBL dienen ter onderbouwing van respectievelijk het jaarverslag en het
klimaatplan.7

1

Artikel 3 van het wetsvoorstel.
Artikelen 4 tot en met 12 van het wetsvoorstel.
3
Artikel 4 van het wetsvoorstel.
4
Artikel 5 van het wetsvoorstel.
5
Artikel 7 van het wetsvoorstel.
6
Artikel 9 van het wetsvoorstel.
7
Artikelen 11 en 12 van het wetsvoorstel.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

2

2. Beoordelingsmechanisme
Het wetsvoorstel voorziet enerzijds in klimaatdoelstellingen waaraan de
regering wordt gebonden en anderzijds in een kader voor de ontwikkeling,
effectmeting en wijze van verantwoording van beleid gericht op het halen
van die doelstellingen. Dat beleidskader komt er in essentie op neer dat de
regering verplicht wordt om aan de hand van wetenschappelijke
informatie van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) klimaatplannen, klimaatbegrotingen en klimaatjaarverslagen op te stellen en aan
de hand daarvan verantwoording aan de Staten-Generaal af te leggen. De
achterliggende gedachte is het doorbreken van de «tragedie van de
horizon»: het aanpakken van klimaatverandering vraagt een langetermijnaanpak. Daarom zou een mechanisme nodig zijn om te zorgen dat over
verschillende kabinetsperioden heen de regering gehouden wordt aan
(het voeren van) een van het einddoel afgeleid beleid, op de korte en
middellange termijn.
De Afdeling merkt op dat specifieke wettelijke voorzieningen voor
ontwikkeling, effectmeting en verantwoording van beleid op een bepaald
beleidsterrein in ons staatsrecht in beginsel niet nodig zijn. Er kunnen zich
echter bijzondere beleidsopgaven voordoen waarbij een wettelijke
voorziening die beleidsontwikkeling, effectmeting en verantwoording
door de regering inkadert meerwaarde heeft. De langetermijnaanpak van
het klimaatprobleem is zonder meer een bijzondere beleidsopgave. De
meerwaarde van een wettelijke voorziening kan hier gelegen zijn in het
feit dat deze aanpak voor de regering in opeenvolgende kabinetsperiodes
bindend is zolang de wet niet is gewijzigd. Daarmee wordt gegarandeerd
dat wijziging niet mogelijk is zonder openbaar debat en besluitvorming in
beide Kamers der Staten- Generaal. In zoverre kan met het voorliggende
voorstel dan ook van een belangrijke stap vooruit worden gesproken.8
Dat neemt niet weg dat de constructie kwetsbaar is, omdat «handhaving»
en «overtreding» in één hand liggen. In het bijzonder na verkiezingen zal
er een mogelijk sterke wens bij regering en/of Staten-Generaal kunnen zijn
om beleid of doelstellingen zonder al te veel debat aan te passen. De
meerwaarde van de klimaatwet zal in de praktijk dan ook in belangrijke
mate afhangen van de tijdige, gezaghebbende en openbare signalering
dat de verwezenlijking van de einddoelstelling door aanpassing van beleid
of middel-lange-termijn-doelstellingen in gevaar komt. In vergelijkbare
wetgeving, zoals de Wet houdbare overheidsfinanciën of de Comptabiliteitswet wordt ook voorzien in mechanismen die een onafhankelijke
beoordeling van de verwezenlijking van gestelde doelen mogelijk maken.9
Het valt op dat het wetsvoorstel vergelijkbare mechanismen slechts in
beperkte mate bevat. De in het wetsvoorstel geregelde taak voor het PBL

8

Zie ook het advies van 13 september 2016 over de ontwerpMiljoenennota 2017 (W06.16.0262/
III/B), Kamerstukken I, 2016/17, 34 550, nr. 3. In dat advies heeft de Afdeling opgemerkt dat met
de maatregelen zoals die zijn afgesproken in het Energieakkoord slechts voor de periode tot
2023 is voorzien in het zetten van concrete stappen. Wat vooralsnog ontbreekt is een concreet,
consistent en geloofwaardig beleid voor het klimaat voor de langere termijn, aldus het advies.
Zie ook het advies van 19 oktober 2016 over het voorstel van rijkswet houdende goedkeuring
van de op 12 december 2015 tot stand gekomen Overeenkomst van Parijs (W14.16.0284/IV),
Kamerstukken II 2016/17, 34 589, nr. 4.
9
In het geval van de Wet houdbare overheidsfinanciën is er een onafhankelijk nationale
begrotingstoezichthouder (national fiscal council) die bevordert dat de regeringen zich aan de
gestelde doelen houden. In het geval van de Comptabiliteitswet is er de Algemene Rekenkamer
die de taak heeft om zich aan de hand van het rechtmatigheidsonderzoek een oordeel te
vormen over de rechtmatigheid van de uitgaven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

3

voorziet hier weliswaar ten dele in, maar niet volledig.10 De taak van het
PBL is beperkt tot het aanleveren van feitelijke gegevens en het rapporteren over effecten van het beleid. De toelichting benadrukt daarbij de
«puur» wetenschappelijke aard van deze taak.11 Een inhoudelijke
kwalificatie van het beleid met een oordeel geeft het PBL derhalve niet.
Ook de klimaatwetgeving in verschillende andere landen, waaronder het
Verenigd Koninkrijk en Finland, voorziet in een aanvullend beoordelingsmechanisme. In het geval van het Verenigd Koninkrijk en Finland
geschiedt dat middels een specifieke daartoe ingestelde instantie
(respectievelijk de Britse Committee on Climate Change en het Finse
Klimaatpanel).12 Verschillende instellingen, waaronder de Raad voor de
leefomgeving en infrastructuur (Rli) in zijn consultatiereactie, hebben ook
voorstellen gedaan voor de vormgeving van zo’n mechanisme in een
Nederlandse klimaatwet.13
De Afdeling adviseert een aanvullend beoordelingsmechanisme in het
wetsvoorstel op te nemen en indien daarvan wordt afgezien daarvoor in
de toelichting een rechtvaardiging te geven.
De initiatiefnemers zijn het met de Afdeling eens dat het wenselijk is het
beoordelingsmechanisme in het wetsvoorstel te versterken om op die
wijze het verwezenlijken van de doelstellingen van de wet dichter bij te
brengen. De controle op de regering verloopt in een democratische
rechtsstaat primair via het parlement. Tijdige, gezaghebbende en
openbare signalering dat het bereiken van de doelstellingen in gevaar
komt, kan deze controle versterken. Het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting zijn dan ook aangepast. Voorgesteld wordt een Klimaatcommissie in te stellen. De initiatiefnemers hebben hierbij met name gekeken
naar de vormgeving en taken van het Committee on Climate Change zoals
die in de Climate Change Act zijn opgenomen. In lijn met de Climate
Change Act wordt aan de Klimaatcommissie een adviserende taak
opgedragen ten behoeve van de uitvoering van de Klimaatwet. Het advies
van de Klimaatcommissie inzake het nationaal emissiebudget heeft een
zwaarwegend karakter, wat inhoudt dat de regering hier alleen gemotiveerd kan worden afgeweken. De «comply or explain» systematiek blijkt
in het Verenigd Koninkrijk goed te functioneren en vormt de basis voor
het gevoerde beleid ter uitvoering van de Climate Change Act. De
Klimaatcommissie is vormgegeven als een adviescollege in de zin van de
Kaderwet adviescolleges, aangezien de taakopdracht van de Klimaatcommissie binnen de werking van deze wet valt. Deze vormgeving brengt met
zich mee dat de commissie een onafhankelijke positie ten opzichte van de
regering inneemt, iets dat bij bijvoorbeeld een regeringscommissaris,
planbureau of directoraat-generaal niet mogelijk is.

10

Zie de artikelen 11 en 12 van het wetsvoorstel voor de taken van het PBL. Deze taken betreffen
het rapporteren over de verwachte ontwikkeling van het klimaat, het uitvoeren van berekeningen, evaluaties en prognoses voor het klimaatplan, het op basis hiervan adviseren ten
aanzien van het te voeren klimaatbeleid, en het rapporteren over de mate waarin de getroffen
maatregelen hebben bijgedragen aan realisering van de doelstellingen.
11
Toelichting, paragraaf 4.6.
12
Zie Faber, A., P. de Goede en M. Weijnen (2016), Klimaatbeleid voor de lange termijn: van
vrijblijvend naar verankerend, WRR-Policy Brief 5, Den Haag: WRR, paragraaf 3.2.
13
De Rli wijst op een regeringscommissaris (zie de consultatiereactie en het rapport Rijk zonder
CO2. Naar een duurzame energievoorziening in 2050, Rli (2015), blz. 61). De Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid heeft gewezen op een klimaatautoriteit als bewaker van de
lange termijn (zie Faber, A., P. de Goede en M. Weijnen (2016), Klimaatbeleid voor de lange
termijn: van vrijblijvend naar verankerend, WRR-Policy Brief 5, Den Haag: WRR, paragraaf 3.4).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

4

Bij de vormgeving van de voorgestelde Klimaatcommissie is ook
nadrukkelijk gekeken naar de suggesties die de Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid doet ten aanzien van het instellen van een
«klimaatautoriteit» in haar WRR-Policy Brief 5, Klimaatbeleid voor de
lange termijn. De WRR onderscheidt vier functies die de klimaatautoriteit
zou moeten vervullen: adviseringsfunctie, monitoringsfunctie, coördinatiefunctie en deliberatieve functie. De initiatiefnemers achten deze functies
inderdaad essentieel voor het bereiken van de doelstellingen. Echter, zij
zijn van mening dat het niet wenselijk is deze allen bij één instantie neer te
leggen. De adviserende functie en de inherent daarbij behorende
signalerende functie worden wel bij de Klimaatcommissie belegd. De
monitoringsfunctie, of de functie van de rekenmeester, wordt echter met
name door het PBL vervult, dit om advisering en beoordeling niet in één
neer te leggen. De deliberatieve functie, waarbij maatschappelijke dialoog
over het lange termijn beleid gestimuleerd en georganiseerd wordt, en
waarin nadrukkelijk participatie, dialoog en maatschappelijk initiatieven
gestimuleerd worden, wordt bij de Minister neergelegd om zijn verantwoordelijkheid op dit punt te benadrukken. De initiatiefnemers zijn van
mening dat de wijze waarop in het wetsvoorstel deze functies worden
verdeeld over de regering, de Klimaatcommissie en het Planbureau voor
de Leefomgeving een solide systeem van checks and balances neerzet.
3. Aanvullende mechanismen voor participatie en financiering?
a. Beperking tot beleidsprocessuele borging
Uit de toelichting spreekt een duidelijke ambitie: gesproken wordt over
onder meer het vastleggen van het politieke proces voor de regering
«zodat de doelen ook bereikt worden», «het borgen van de einddoelen»
middels het wetsvoorstel en over de ambitie die «Nederland bij de
koplopers brengt».14 Er is niet alleen sprake van een technologische maar
ook van een maatschappelijke opdracht, aldus de toelichting, en het
voorstel beoogt de politieke en maatschappelijke processen zo te
organiseren dat de gestelde doelen ook worden gehaald.15
De Afdeling onderstreept het belang van de ambitie zoals die uit de
toelichting blijkt en benadrukt dat in de toelichting terecht wordt gewezen
op participatie vanuit de samenleving en het bieden van meer investeringszekerheid voor lokale overheden, bedrijven en huishoudens.16
Uitgaande van deze ambitie merkt de Afdeling het volgende op.
Het voorstel voorziet, zoals aangegeven, uitsluitend in een beleidskader
dat ervoor moet zorgen dat de regering de doelstellingen haalt. Het betreft
derhalve slechts een processuele borging van doelrealisatie, hoe
belangrijk deze ook is vanwege de continuïteit van beleid over verschillende kabinetsperiodes heen. De ambitie van de indieners om niet alleen
het politieke maar ook het maatschappelijke proces zo te organiseren dat
doelen worden gehaald en om meer houvast te bieden met het oog op
investeringsbereidheid en investeringszekerheid, vergt echter meer dan
alleen processuele borging.
In de toelichting wordt aangegeven dat de samenleving soms harder
loopt dan de politiek in Den Haag. Dat is blijkens de toelichting reden
waarom het voorstel zich richt op voorspelbaar, afrekenbaar en minder
vrijblijvend beleid en op een overheid die initiatieven niet beknot.17
14

Toelichting, inleiding en paragraaf 3.
Toelichting, paragraaf 5.3.
16
Toelichting, inleiding.
17
Toelichting, inleiding.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

5

Echter, juist de aanname dat andere overheden en maatschappelijke
actoren harder lopen dan de landelijke overheid, kan reden zijn om in de
wet te borgen dat deze ook daadwerkelijk worden betrokken bij de
invulling van het beleid en dat wettelijk wordt geborgd dat zij daartoe
worden gefaciliteerd. Daarenboven kan, zoals de toelichting terecht stelt,
het achterliggende doel van het voorstel niet worden bereikt «zonder dat
iedereen er aan meedoet».18
Een aanvullend instrumentarium waarbij de wetgever zich niet alleen richt
tot de regering (en Staten-Generaal) zou met andere woorden de ambitie
van de indieners kunnen ondersteunen en daarmee realisatie van
klimaatdoeleinden bevorderen. In dit kader wijst de Afdeling erop dat in
de consultatiereacties van het PBL, de Rli, VNO/NCW en FNV bij de
beoordeling van het voorstel eveneens is gewezen op onder andere
participatie van decentrale overheden, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties zoals milieuorganisaties, op wettelijke grondslagen
voor mechanismen of organen die de voortgang van het proces bewaken,
en op sturing van financiële middelen en derhalve op ondersteuning ten
behoeve van innovatie en voorwaarden voor investeringszekerheid.
Daarenboven zij gewezen op de oproep van actoren die in de praktijk
mede moeten bewerkstellingen dat klimaatdoeleinden worden gehaald.
Zo pleit de zogenoemde «Transitiecoalitie» – een samenwerkingsverband
van uiteenlopende partijen – voor een «borgingsmechanisme dat de
partijen verbindt en aanspreekt op een voortvarende en consistente
uitvoering en de gemaakte afspraken onafhankelijk borgt over kabinetten
heen en het opzetten van een nationale investeringsbank die investeringen in verdere innovatie en in grote energieprojecten op land en op zee
mogelijk maakt.»19 Daarmee wordt gewezen op de noodzaak van een
bredere reikwijdte dan het voorgestelde beleidsprocedurele borgingsmechanisme. De toelichting besteedt hieraan geen aandacht. De gedachte
zou kunnen zijn dat hetgeen in het voorgaande is benoemd, in het
voorgestelde klimaatplan aan de orde komt. Omdat de betreffende
opmerkingen en aanbevelingen uit de consultatieronde echter niet in de
toelichting worden vermeld en besproken, is onduidelijk of en welke van
de genoemde aandachtspunten in het klimaatplan zullen worden
opgenomen. Daarbij wijst de Afdeling erop dat er in de consultatieronde
aanbevelingen zijn gedaan met betrekking tot het creëren van een aantal
wettelijke grondslagen. De toelichting gaat niet in op deze aanbevelingen.
Met betrekking tot een eventueel instrumentarium, aanvullend aan de
processuele borging die het voorstel biedt, wijst de Afdeling op het
volgende.
b. Aanvullend instrumentarium
i. Participatie van relevante actoren
De realisatie van klimaatdoelen kan, als gezegd, niet zonder de inzet van
actoren zoals decentrale overheden en waterschappen, maatschappelijke
partijen zoals bedrijven en milieuorganisaties, en burgers. Het huidige
klimaatbeleid wordt, zoals ook door de toelichting is onderkend, gevormd
door het Energieakkoord. Terecht vermeldt de toelichting dat dit akkoord

18
19

Toelichting, inleiding.
De «Transitiecoalitie», bestaande uit onder meer energiebedrijven als Shell, Nuon en Essent,
de havens van Amsterdam en Rotterdam, Schiphol en ondernemingen als Rabobank, KPN,
Aegon en IBM, heeft deze oproep gedaan in een ingezonden brief in de Volkskrant van
26 oktober 2016, getiteld «We moeten vaart maken met de Energietransitie».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

6

een fundament is onder het klimaat- en energiebeleid.20 De toelichting
gaat echter niet in op de vraag hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot het
Energieakkoord en in het bijzonder tot de partijen die zich daaraan hebben
verbonden. Het PBL stelt in de consultatiereactie de vraag of het de
bedoeling is dat de regering in overleg treedt met de partijen van het
Energieakkoord om tot een gezamenlijk uitwerkingsplan te komen of dat
het initiatief meer bij het kabinet wordt gelaten en het Energieakkoord als
uitvoeringsinstrument wordt gezien. In de toelichting ontbreekt een
reactie hierop. Dat, zoals de toelichting opmerkt, het huidige Energieakkoord loopt tot 2023, is geen reden om hieraan geen aandacht te
besteden. Het is immers niet uitgesloten dat het Energieakkoord wordt
verlengd dan wel dat een nieuw akkoord wordt overeengekomen.21, 22 In
de verschillende consultatiereacties wordt aandacht besteed aan een
wettelijke verankering van maatschappelijke participatie.23 De Rli wijst in
dit verband tevens op een wettelijke grondslag voor het maken van
afspraken tussen bedrijven met het oog op mededingingsrechtelijke
aspecten.24 De toelichting gaat op het voorgaande niet in.
ii. Financiële voorwaarden
Realisering van klimaatdoelstellingen is niet mogelijk zonder een
adequate verantwoordelijkheidsverdeling tussen publieke en private
partijen, aanvullende regelgeving en financiële middelen. Investeringen in
(verdere) innovatie en het mogelijk maken van grote energieprojecten
zullen noodzakelijk zijn. Dat vergt niet alleen integraal beleid maar ook
andere instrumenten die borgen dat – gelet op de omvang van de
benodigde financiën – de noodzakelijke investeringsbereidheid wordt
bewerkstelligd.25 In dat kader wijst de Afdeling op suggesties en
aanbevelingen ter zake, zoals die van het opzetten van een nationale
investeringsbank.26 Het komt de Afdeling voor dat investeringsbereidheid
een noodzakelijke voorwaarde voor een effectief klimaatbeleid is, die niet
kan worden verkregen zonder een heldere verantwoordelijkheidsverdeling
tussen publieke en private partijen en financiële middelen. De toelichting
onderkent weliswaar dat sprake moet zijn van meer investeringszekerheid
voor betrokken partijen, maar geeft er geen blijk van dat de verschillende
mogelijkheden daartoe in ogenschouw zijn genomen.

20

Hoofdstuk 2 van de toelichting: «Een belangrijke stap in Nederland is bovendien het Energieakkoord dat met 40 partijen – van Greenpeace tot Shell – is gesloten. Dat akkoord legt een
fundering onder het klimaat- en energiebeleid».
21
Hoofdstuk 2 van de toelichting: «Dit akkoord biedt echter nog geen zekerheid voor na het jaar
2023 en bij de uitvoering zelf zullen alle zeilen bijgezet moeten worden om de gedefinieerde
doelstellingen te halen.»
22
Het Energieakkoord heeft volgens de Nationale Energieverkenning 2016 van het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), Amsterdam/Petten 2016, blz. 10, «evident voor een enorme
beleidsdynamiek gezorgd.»
23
Artikel 6, tweede lid, van het wetsvoorstel.
24
Zie in dit verband ook het artikel «Klimaatbeleid en mededinging» van N. Koeman en A.
Koeman in de NJB 2016/33, blz. 2372–2378.
25
In een verkenning komt consultancyfirma McKinsey, onder verschillende aannamen, tot een
benodigde investering van € 10 miljard/jaar in de periode 2020–2040 om een emissiereductie
van 80% te realiseren in 2050. Bij een emissiereductiedoelstelling van 95% in 2050 loopt het
investeringsbedrag op naar € 15 miljard/jaar. Tegenover deze kosten staan overigens ook
baten in de vorm van een hogere economische groei en meer banen. Zie
McKinsey&Company, Versnellen van de energietransitie: kostbaar of kansrijk? Een gedachteexperiment voor Nederland, 2016.
26
Zie Faber, A., P. de Goede en M. Weijnen (2016), Klimaatbeleid voor de lange termijn: van
vrijblijvend naar verankerend, WRR-Policy Brief 5, Den Haag: WRR, paragraaf 3.5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

7

c. Conclusie
Het voorstel bevat concrete klimaatdoelstellingen en een beleidskader dat
borgt dat sprake kan zijn van een klimaatbeleid over de duur van
verschillende kabinetten heen. Uit de toelichting spreekt de ambitie om de
klimaatdoelstellingen daadwerkelijk te realiseren. Dat gaat verder dan de
voorgestelde wettelijke bepalingen die zien op doelstellingen voor
uitsluitend de regering en een beleidskader dat slechts processuele
borging biedt.
Daadwerkelijke realisatie van de gestelde doelen vergt immers ook
participatie en financiering. De toelichting gaat echter niet in op hetgeen
daarover onder meer in de consultatieronde is opgemerkt.
De Afdeling adviseert de toelichting in te gaan op een eventueel
aanvullend, hiervoor onder onderdeel b besproken instrumentarium en
daarvoor zo nodig in het wetsvoorstel grondslagen op te nemen.
Gelet op de inspanningen die in Nederland geleverd zullen moeten
worden om de doelstellingen van het wetsvoorstel te halen, is het
inderdaad van groot belang dat de uitvoering van het wetsvoorstel niet
alleen «top down» gebeurt, maar juist ruimte laat voor een «bottom up»
benadering. Hierbij dienen alle betrokken partijen, zowel bestuursorganen, bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers zeer nauw te
worden betrokken en dialoog en maatschappelijke initiatieven moeten
gestimuleerd worden. De initiatiefnemers erkennen dat de formele
inspraakprocedure van de Algemene wet bestuursrecht die bij de
vaststelling van een klimaatplan gevolgd moet worden een te beperkt
instrument is. Hoewel participatie ook zonder wettelijke grondslag kan
geschieden, achten de initiatiefnemers het in dit geval inderdaad
wenselijk hierover in het voorstel een bepaling op te nemen. Het
wetsvoorstel en de toelichting zijn op dit punt aangepast. Het
wetsvoorstel geeft tevens aan dat door middel van overleg het sluiten van
overeenkomsten bevorderd wordt. Bovendien zal de klimaatcommissie
ook initiatieven vanuit medeoverheden en andere partijen ondersteunen.
Dit wetsvoorstel is echter niet de plaats om mededingingsrechtelijke
vraagstukken te adresseren. De initiatiefnemers gaan ervan uit dat op dat
punt kan worden aangesloten bij initiatieven van de regering op dit punt.
De initiatiefnemers erkennen dat het wetsvoorstel alleen onvoldoende zal
zijn om de reductiedoelstellingen te behalen. Een groot deel van de
uitvoering zal moeten geschieden van maatregelen die voortvloeien uit
het klimaatplan en de klimaatbegroting. Daarnaast zal in flankerend beleid
moeten worden voorzien. Het vrijmaken van middelen en het inrichten
van bijvoorbeeld een investeringsbank zal hiervoor inderdaad noodzakelijk zijn. Het voorliggende wetsvoorstel is echter niet plaats om dit
flankerend beleid vorm te geven. Het geeft echter wel de kaders
waarbinnen de regering maatregelen zal moeten nemen. Besluiten over
het al dan niet inrichten van een investeringsbank zullen langs de
verplichtingen van het wetsvoorstel moeten worden gelegd en het
behalen van de doelstellingen zal in deze besluitvorming moeten worden
meegenomen.
4. De doelstellingen van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel voorziet in nationale broeikasgasreductiedoelstellingen
ter realisering van de afspraken die zijn overeengekomen in het kader van
het Raamverdrag van de VN inzake klimaatverandering, en zoals
aangescherpt door het Protocol van Kyoto en recent de Overeenkomst
van Parijs. De voorgestelde doelen zijn strenger dan de huidige in
Europees verband overeengekomen Europese klimaatdoelstellingen. Die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

8

houden een reductie in van de Europese emissie van broeikasgassen met
ten minste 40% in 2030 en met ten minste 80–95% in 2050.27 Het
wetsvoorstel stelt evenwel voor Nederland een tussendoel van ten minste
55% emissiereductie in 2030 en van een 95% reductie in 2050. Deze
doelstellingen hebben betrekking op zowel de sectoren die vallen onder
het ETS alsook sectoren die daar niet onder vallen. Uitgangspunt daarbij
is dat de voorgestelde doelstellingen in Nederland behaald dienen te
worden, dat wil zeggen zonder compensatie in het buitenland.28 Het
wetsvoorstel regelt daarom expliciet dat het wetsvoorstel alleen de
emissies van broeikasgassen binnen Nederland betreft.29
De Afdeling maakt hierna eerst opmerkingen over de verhouding van
nationaal te realiseren doelstellingen tot het Europese beleids- en
juridisch kader voor de reductie van broeikasgasemissies. Daarna gaat zij
achtereenvolgens in op de effectiviteit van strengere doelen, de economische en financiële gevolgen van het wetsvoorstel en de afdwingbaarheid van de doelstellingen.
a. Broeikasgasemissies binnen de EU
Klimaatverandering is bij uitstek een mondiaal probleem. Het klimaat zal
niet veranderen door de inspanningen van één land, terwijl verbeteringen
in één land bovendien teniet gedaan kunnen worden door nalatigheid in
andere. Daarom zijn Europese/internationale doelen en afspraken nodig
om free rider-gedrag van individuele landen tegen te gaan. Ook uit een
oogpunt van kostenefficiëntie is een Europese/internationale aanpak het
meest effectief. Daarom is in Europees verband het ETS opgezet. Dit is
geregeld in Richtlijn 2003/87/EG (hierna: de ETS-richtlijn).30 Deze regelt de
handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie voor
bepaalde sectoren van de economie.
Voor de sectoren die niet onder de ETS-richtlijn vallen, moeten lidstaten
aanvullende beleidsinitiatieven en maatregelen invoeren teneinde de
emissie van broeikasgassen in deze sectoren verder terug te dringen. De
door elke lidstaat te leveren inspanning voor sectoren die niet onder de
ETS-richtlijn vallen – de zogenoemde inspanningsverdeling (Effort
Sharing Decision, ESD) – wordt in Europees verband geregeld in
beschikking 406/2009/EG (hierna: de ESD-beschikking).31
i. Unierechtelijke aspecten betreffende ETS-richtlijn en ESD-beschikking
Het hoofddoel van de ETS-richtlijn en de ESD-beschikking is een substantiële vermindering van broeikasgasemissies. Van belang is dat voor zowel
de ETS-richtlijn als de ESD-beschikking geldt dat dit moet worden bereikt
met inachtneming van een reeks subdoelen en door middel van bepaalde

27

Zie de mededelingen van de Europese Commissie van 15 december 2011 COM (2011) 885
def.), van 22 januari 2014, COM(2014) 15 def.) en het voorstel van de Europese Commissie van
20 juli 2016 voor een nieuwe verordening ter uitvoering van het Verdrag van Parijs (COM
(2016) 482 def.).
28
Hoofdstuk 7 van de toelichting.
29
Artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel.
30
Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot
vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de
Gemeenschap en tot w(ziging van richtl(n 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275/32).
31
Beschikking 406/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 inzake de
inspanningen van de lidstaten om hun broeikasgasemissies te verminderen om aan de
verbintenissen van de Gemeenschap op het gebied van het verminderen van broeikasgassen
tot 2020 te voldoen (PB 2009, L 140/136).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

9

instrumenten.32 Zo bepaalt artikel 1 van de ETS-richtlijn dat de emissies
van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte
wijze moeten worden verminderd. In de considerans van de
ESD-beschikking wordt vermeld dat teneinde de verschillen in emissiereductiekosten voor de lidstaten gelijk te trekken, meer geografische
flexibiliteit mogelijk te maken en om tegelijk de algemene kosteneffectiviteit van de totale verbintenissen van de Gemeenschap te verhogen, de
lidstaten een deel van hun jaarlijkse broeikasgasemissieruimte aan andere
lidstaten moeten kunnen overdragen.33
De bedoeling van het wetsvoorstel is evenwel dat de voorgestelde,
verdergaande broeikasgasreductiedoelstellingen eigenstandig, dat wil
zeggen zonder compensatie en overdracht tussen lidstaten en met derde
landen, behaald worden. Dit leidt tot effecten die zich minder goed
verdragen met de subdoelen van de ETS-richtlijn en de ESD-beschikking,
te weten dat door middel van compensatie en overdracht tussen lidstaten
en met derde landen de broeikasgasemissies op een kosteneffectieve en
economisch efficiënte wijze worden verminderd. Door niet te voorzien in
compensatie en overdracht kan de goede werking van de ETS-richtlijn en
de ESD-beschikking worden belemmerd.34 Immers, het Nederlandse
bedrijfsleven kan als gevolg daarvan eerder genoopt zijn om duurdere
emissiereductiemaatregelen binnen Nederland te treffen. Dat kan ook
weer van invloed zijn op de vraag naar en het aanbod van emissierechten.
Het is weliswaar juist, zoals in de toelichting wordt opgemerkt, dat de
ETS-richtlijn en de ESD-beschikking op zichzelf verdergaande maatregelen
toestaan teneinde broeikasgasemissies te reduceren, maar de toelichting
gaat er aan voorbij dat ook de subdoelen van deze regelingen in acht
dienen te worden genomen.35 Dat het wetsvoorstel zelf nog geen concrete
maatregelen bevat voor de vermindering van de broeikasgasemissies en
die maatregelen eerst in het klimaatplan worden opgenomen, neemt niet
weg dat de voorgestelde opzet van het beleidskader zoals dat bedoeld is
te functioneren, in overeenstemming met het Unierecht moet zijn.
Voorts merkt de Afdeling op dat op grond van artikel 193 VWEU verdergaande maatregelen ter kennis van de Commissie moeten worden
gebracht. De toelichting geeft niet aan op welke wijze en termijn dit
alsnog zal gebeuren.
De Afdeling adviseert de toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te vullen.
De initiatiefnemers zijn zich bewust van de Europeesrechtelijke aspecten
indien er nationale maatregelen worden vastgesteld die van invloed zijn
op de emissies van broeikasgassen. Tegelijkertijd zijn zij van mening dat
het onvermijdelijk is dat er aanvullende nationale maatregelen worden
32

Zie ook HvJEU 29 maart 2012, zaak C 504/09 P, Commissie/Polen, ECLI:EU:C:2012:178,punt 77:
«Het uitdrukkelijke hoofddoel van richtlijn 2003/87 is de substantiële vermindering van
broeikasgasemissies teneinde de verplichtingen van de Unie en van de lidstaten uit hoofde
van het Protocol van Kyoto te kunnen nakomen. Dit doel moet worden bereikt met inachtneming van een reeks subdoelen en door middel van bepaalde instrumenten. Het belangrijkste instrument hiervoor is de gemeenschapsregeling voor de handel in broeikasgasemissierechten, zoals blijkt uit artikel 1 van richtlijn 2003/87 en punt 2 van de considerans van deze
richtlijn. Artikel 1 bepaalt dat deze regeling de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze beoogt te verminderen. De andere subdoelen van die
regeling zijn met name, zoals in de punten 5 en 7 van de considerans van deze richtlijn is
uiteengezet, het behoud van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid en het
bewaren van de eenheid van de interne markt en van de mededingingsvoorwaarden.»
33
Overweging 10 van de ESD-beschikking.
34
Zie HvJEU 16 december 2008, zaak C-127/07, Arcelor Atlantique, ECLI:EU:C:2008:728, punten
32 en 33.
35
Paragraaf 5.2 van de toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

10

genomen zolang het Europees systeem tekortkomingen vertoond. Ook de
regering heeft in de Energieagenda aangegeven dat bovenop het ETS
aanvullende beleid zal worden vastgesteld. Bij de vaststelling van
nationale maatregelen worden uiteraard alle procedurele voorschriften
die van toepassing zijn in acht genomen. Dit betekent dat indien er ogv
artikel 193 VWEU verdergaande maatregelen genomen worden, deze ter
kennis worden gesteld aan de Commissie.
ii. Toegevoegde waarde nationaal te realiseren doelen in relatie tot ETS
Hoewel de ETS-richtlijn ruimte laat voor nationale maatregelen, dringt
zich de vraag op of dat ook zinvol is. De Afdeling onderkent dat het
ETS-systeem, hoewel het effectief een prijs toekent aan broeikasgassen,
op dit moment nog onvoldoende functioneert en dat dat ook allerwege
wordt erkend. Zij wijst echter ook op de voorgenomen maatregelen om de
werking van het systeem te verbeteren.36 Wanneer het ETS als zodanig
adequaat functioneert, valt niet goed in te zien wat de extra eis dat de
emissiereductiedoelstelling binnenlands moet worden gerealiseerd
daaraan nog kan toevoegen, zeker wat de ETS-sectoren betreft. Het ETS is
een op het marktmechanisme gebaseerd systeem en kan daardoor naar
zijn aard niet garanderen dat reductie van broeikasgasemissies binnenlands worden gerealiseerd. Het systeem is er immers op gericht om op
Europees niveau emissiereducties te bewerkstellingen waar dat tegen de
laagste kosten mogelijk is, maar kan op voorhand geen zekerheid bieden
over de exacte locatie van de reductie.37
Dat Nederland, zoals de toelichting vermeldt, een zelfstandige verantwoordelijkheid heeft voor het behalen van CO2-reductie is weliswaar op
zichzelf juist, maar Nederland neemt die verantwoordelijkheid ook door
deel te nemen aan het ETS.38 Enkel wanneer onvoldoende vertrouwen zou
bestaan in het functioneren van het ETS-systeem kunnen dan nationale
doelstellingen en aanvullende nationale beleidsinitiatieven en maatregelen van toegevoegde waarde zijn.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande in de toelichting de
keuze om de doelstellingen en het beleidskader ook te laten zien op de
sectoren die vallen onder het ETS, dragend te motiveren en anders het
voorstel aan te passen.
Zoals hierboven aangegeven erkent ook de regering in de Energieagenda
dat het noodzakelijk kan zijn om aanvullende beleid vast stellen voor de
ETS-sector. Om het probleem van carbon leakage te adresseren verdient
36

Voorstel van de Commissie van 15 juli 2015 voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn
2003/87/EG ter bevordering van kosteneffectieve emissiereducties en koolstofarme investeringen (COM(2015) 337). Zie ook Besluit (EU) 2015/1814 van het Europees Parlement en de
Raad van 6 oktober 2015 betreffende de instelling en de werking van een marktstabiliteitsreserve voor de EU-regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten en tot wijziging van
Richtlijn 2003/87/EG (PB 2015, L 264/1) waarbij per 2018 een marktstabiliteitsreserve wordt
ingesteld om onevenwichtigheden in vraag en aanbod van emissierechten weg te nemen.
37
Het Europese systeem van verhandelbare emissierechten werkt, kort weergegeven, als volgt.
Installaties die vallen onder het systeem hebben emissierechten nodig om CO2 te mogen
uitstoten. Deze emissierechten zijn vrij verhandelbaar op een Europese markt waar een prijs
tot stand komt. Er is een plafond voor de hoeveelheid beschikbare emissierechten. Dat plafond
daalt ieder jaar (met 1,7% per tot en met 2020; vanaf 2021 is een versnelde daling met 2,2%
per jaar voorzien). Het gevolg is dat emissierechten schaarser worden en in prijs toenemen.
Hierdoor wordt het voor marktpartijen steeds aantrekkelijker om hun CO2-uitstoot te
reduceren, omdat zij elke keer een (kosten)afweging zullen maken tussen enerzijds het
opkopen van emissierechten en anderzijds het reduceren van hun CO2-uitstoot. Partijen die
tegen relatief lage kosten hun emissies kunnen reduceren zullen daartoe dan ook eerder
overgaan, omdat dat voor hen vanuit kostenoptiek eerder optimaal is. Het systeem van
verhandelbare emissierechten draagt er aldus aan bij dat emissiereductie plaatsvindt op die
locatie waar dat tegen de laagste kosten kan.
38
Hoofdstuk 7 van de toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

11

het daarom allereerst de voorkeur dat de Overeenkomst van Parijs zich zal
vertalen naar een Europese doelstelling voor de reductie van broeikasgasemissies voor 2030 en 2050 die in lijn ligt met de doelstellingen in deze
Klimaatwet. Als dit onverhoopt niet het geval is, dan kunnen maatregelen
genomen worden om het waterbedeffect tegen te gaan en het ETS te
versterken. Op Europees niveau kan er bijvoorbeeld voor worden gepleit
dat landen de mogelijkheid krijgen om minder rechten te veilen binnen
het Emissie Handels Systeem (ETS) als zij desgewenst ambitieuzer willen
zijn dan de EU. Desnoods kunnen ook nationale maatregelen genomen
worden om het waterbedeffect tegen te gaan, zoals bijvoorbeeld door de
opkoop van rechten het Europese plafond voor de uitstoot van broeikasgassen te laten dalen. In de toelichting zijn hierover een aantal passages
opgenomen.
b. Effectiviteit van strengere doelen
i. Strengere doelen voor broeikasgasreductie
Het wetsvoorstel gaat bewust verder dan de Europese doelstelling van
40% minder uitstoot van broeikasgassen in 2030. De indieners wijzen
daarbij op de eigen verantwoordelijkheid van Nederland voor het behalen
van CO2-reductie die voortvloeit uit de Overeenkomst van Parijs en de
uitspraak in de Urgenda-zaak.39, 40
De Afdeling begrijpt de ambitie van de initiatiefnemers, maar heeft wel
vragen of de door indieners voorgestelde strengere doelstellingen zullen
bijdragen aan het daadwerkelijk realiseren van de doelstellingen van het
wetsvoorstel. Hiervoor heeft de Afdeling al opgemerkt dat niet goed valt
in te zien hoe het uitgangspunt dat emissiereducties binnenlands moeten
worden gerealiseerd zich verhoudt tot het ETS-systeem, dat naar zijn aard
nu eenmaal niet op voorhand kan garanderen dat emissiereducties op een
bepaalde locatie worden gerealiseerd. Indien de nationaal te realiseren
emissiereductiedoelstelling bovendien nog eens strenger is dan de
Europese doelstellingen, rijzen temeer vragen over de effectiviteit daarvan
uit de optiek van zowel doelbereik als kostenefficiëntie. Een strenger
nationaal doel zal, gegeven een overeengekomen Europese doelstelling
voor de reductie van broeikasgasemissies, er slechts toe leiden dat op een
later moment en/of op een andere plaats, in Europa méér kan worden
uitgestoten – het zogenoemde «waterbedeffect».41 Voor energieintensieve sectoren bestaat bovendien de kans dat deze zich verplaatsen
naar landen buiten de EU, indien daar minder strenge emissiebepalingen
bestaan. Het gevolg is dan zogenoemde «koolstoflekkage» (carbon
leakage), waarbij er buiten de EU meer broeikasgassen worden uitgestoten, maar bij een gelijkblijvend ETS-emissieplafond in Europa niet
minder.
Ook kan een strengere nationale doelstelling leiden tot een eenzijdig
concurrentienadeel voor Nederlandse bedrijven in met name de
ETS-sectoren, bijvoorbeeld omdat Nederlandse partijen steeds voorop
zullen moeten lopen in de ontwikkeling en adoptie van nieuwe technieken
en niet (optimaal) kunnen profiteren van ontwikkelingen en innovaties in
het buitenland. Het gevolg kan dan zijn dat Nederlandse bedrijven
marktaandeel verliezen aan buitenlandse bedrijven die meer produceren

39

Hoofdstuk 6 van de toelichting.
Rb Den Haag 24 juni 2015, nr. C/09/456689 / HA ZA 13–1396, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145.
41
Vergelijk ook Gerecht 7 november 2007, zaak T-374/04, Duitsland/Commissie,
ECLI:EU:T:2007:332, punt 132.
40

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

12

ten laste van het klimaat. Ook het CPB heeft hiervoor aandacht
gevraagd.42
Indien nationaal een strenger klimaatbeleid wenselijk wordt geacht, dan
kan dat op andere wijze mogelijk doelmatiger worden vormgegeven,
bijvoorbeeld in de vorm van ondersteuning bij het klimaatbeleid van
andere, minder welvarende landen. Succesvol klimaatbeleid eist immers
een internationaal, en ook op Europees niveau gecoördineerde aanpak.
Steeds strengere Europese klimaatdoelen zullen een steeds grotere inzet
vragen van de minder welvarende EU-landen. Klimaathulp aan deze
landen kan noodzakelijk blijken om in Europa overeenstemming te
bereiken over toekomstige, strengere Europese klimaatdoelen.
In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling de keuze voor
strengere nationale emissiereductiedoelstellingen dragend te motiveren,
daarbij tevens in te gaan op alternatieve mogelijkheden om een strenger
klimaatbeleid vorm te geven en zo nodig het voorstel aan te passen.
Zoals aangegeven is het klimaatprobleem een grensoverschrijdend
probleem dat een internationale aanpak vergt. De Overeenkomst van
Parijs betekent gelukkig een internationale doorbraak in het klimaatbeleid
en maakt dit risico kleiner. Mochten inspanningen ondanks Parijs niet in
lijn zijn met de afspraken binnen de EU, dan zijn nationale maatregelen
mogelijk. Aantoonbaar gevoelige industrieën kunnen worden ontzien, en
bekeken kan worden of de productie van vuile goederen kan worden
tegengegaan met bijvoorbeeld CO2-grensheffingen.
Daarbij biedt voorop lopen ook vele kansen, ook voor het bedrijfsleven,
terwijl achterblijven juist een risico is. Het uitstellen van maatregelen
vergroot de kans op schoksgewijze aanpassingen die dan later nodig zijn.
Dat doet de economie schade, en vergroot de tegelijkertijd de risico’s van
klimaatverandering. Dat is een hypotheek op onze toekomstige welvaart
waar we niet voor kiezen. DNB stelt dat uitstel op termijn van de transitie
naar een CO2-neutrale economie leidt tot veel hogere kosten zal leiden.43
Voor de economie is het dan ook beter om. Het tijdig inzetten van een
geloofwaardig pad naar een CO2-neutrale economie in te zetten. kan dit
voorkomen. Dat is precies wat de Klimaatwet beoogt: het geeft duidelijkheid aan investeerders opdat de juiste beslissingen worden genomen
op het juiste moment.
ii. Doelstelling voor het aandeel hernieuwbare energie
In Europees verband geldt voor Nederland nu een streefcijfer voor het
aandeel energie uit hernieuwbare bronnen van 14% in 2020.44 Het
wetsvoorstel voorziet naast strengere doelstellingen voor de reductie van
broeikasgassen ook in een afzonderlijke doelstelling van 100%
hernieuwbare energie in 2050.

42

CPB, Voorontwerp Klimaatwet GroenLinks en de PvdA, maart 2016.
DNB (2016), Tijd voor Transitie.
44
Het streefcijfer voor Nederland voor het aandeel hernieuwbare energie van 14% in 2020 is
onderdeel van de doelstelling van 20% hernieuwbare energie in 2020 voor de Europese Unie
als geheel (Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter
bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en
intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140/16)). Overigens
heeft de Europese Commissie eerder dit jaar aangegeven een voorstel te overwegen voor een
aandeel hernieuwbare energie van 27% in 2030 voor de Europese Unie als geheel (COM(2016)
482 final).
43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

13

De wenselijkheid van een afzonderlijke doelstelling voor het aandeel
hernieuwbare energie in de energiemix in 2050 valt minder goed in te
zien. Hernieuwbare energie is, naast energiebesparing, immers een
middel gericht op het bereiken van de (primaire) doelstelling van het
reduceren van broeikasemissies. Een afzonderlijke doelstelling voor het
aandeel hernieuwbare energie, gefixeerd en bindend vastgelegd in de
wet, fixeert ook de beleidsruimte. Gegeven de omvang van de maatschappelijke opgave alsmede de lange tijdshorizon waarmee het klimaatprobleem gepaard gaat, is het van belang de bewegingsruimte zo groot
mogelijk te houden. Zo kunnen nieuwe technologische ontwikkelingen
immers leiden tot gewijzigde inzichten over bijvoorbeeld de (kosten)optimale verdeling tussen een zeker aandeel hernieuwbare energie in
combinatie met een zeker percentage energiebesparing. Een in de wet
gefixeerd doel voor een van de instrumenten zou daaraan dan in de weg
kunnen staan en er aldus toe kunnen leiden dat het bereiken van het
primaire doel mogelijk niet op de meest effectieve wijze plaatsvindt.
Onder andere de Rli, het PBL, het CPB en de Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid (WRR) hebben hierop gewezen.45
Daarenboven vraagt de Afdeling aandacht voor het gegeven dat het
sturen op verschillende doelen tegelijkertijd kan leiden tot (onvoorziene)
inefficiënties en contraproductieve wisselwerkingen. Zo heeft het
stimuleren van hernieuwbare energie bijgedragen aan het huidige
overschot van emissierechten en daarmee mede aan de huidige lage
CO2-prijs in het ETS. Deze lage prijs staat, in ieder geval op korte termijn,
een krachtige prikkel voor investeringen in emissiereductiemaatregelen in
de weg.46
Gelet op de wenselijkheid om de omvangrijke emissiereductiedoelstelling
zo doelmatig mogelijk te realiseren, geeft de Afdeling in overweging af te
zien van het in de wet opnemen van een gefixeerde doelstelling voor het
aandeel hernieuwbare energie in 2050.
Naar mening van de initiatiefnemers is een hernieuwbare energie juist
een belangrijk doel van klimaatbeleid. Een groot deel van de CO2 emissies
hangt samen met de energievoorziening. Om de doelstellingen voor 2050
te halen is dan ook een fors aandeel hernieuwbare energie nodig.
Vastleggen van de lange termijn doelstelling voor 100% hernieuwbare
energie in 2050 voorkomt wijzigingen in het beleid en draagt naar mening
van de indieners bij aan borging van het instrumentarium, waarmee
investeringen in verdere innovatie en in grote energieprojecten op land en
op zee mogelijk worden gemaakt. De combinatie van het doel voor CO2
reductie en het doel voor hernieuwbare energie geeft de gewenste
contouren van een route aan waarlangs de einddoelen gehaald dienen te
worden, zonder de route bij voorbaat precies vast te leggen. De
toelichting is op dit punt uitgebreid.
c. Economische en financiële gevolgen
De financiële gevolgen van het wetsvoorstel zijn, zo stellen de indieners,
afhankelijk van de wijze waarop het klimaatbeleid uiteindelijk zal worden
vormgegeven en welke maatregelen worden genomen om de doelstel45

Rli, Rijk zonder CO2. Naar een duurzame energievoorziening in 2050, september 2015; PBL,
Commentaar op Voorontwerp Klimaatwet, februari 2016; CPB, Voorontwerp Klimaatwet
GroenLinks en de PvdA, maart 2016; Faber, A., P. de Goede en M. Weijnen (2016), Klimaatbeleid voor de lange termijn: van vrijblijvend naar verankerend, WRR-Policy Brief 5, Den Haag:
WRR. Zie ook Rapport Interdepartementaal Beleidsonderzoek Kostenefficiëntie
CO2-reductiemaatregelen, april 2016.
46
Zie Rapport Interdepartementaal Beleidsonderzoek Kostenefficiëntie CO2-reductiemaatregelen,
april 2016, blz. 30.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

14

lingen uit het wetsvoorstel te behalen.47 Voor zover de nationale doelstellingen uit het wetsvoorstel verder reiken dan de doelstellingen uit de
Overeenkomst van Parijs zal uit de klimaatplannen moeten blijken wat de
additionele maatschappelijke en economische kosten van de benodigde
maatregelen zijn, aldus de toelichting.
De toelichting beperkt zich met betrekking tot de economische en
financiële gevolgen tot wat hierboven is weergegeven. Vaststaat echter
dat de in het kader van het klimaatbeleid benodigde energietransitie en
energiebesparingsmaatregelen hoe dan ook met substantiële (maatschappelijke) kosten gepaard zullen gaan.48 Gegeven de huidige verwachting
dat de Nederlandse emissie van broeikasgassen in 2020 23% lager ligt dan
in 1990, impliceert een emissiereductiedoelstelling van 40% resp. 55% in
2030 (ten opzichte van 1990) voor de periode 2020–2030 dan een
aanzienlijke verzwaring van het jaarlijkse reductietempo ten opzichte van
het nu voorziene gerealiseerde reductietempo in de periode 1990–2020.49
Dit illustreert de zwaarte van de maatschappelijke opgave die uit het
wetsvoorstel volgt, hetgeen temeer pleit voor het hanteren van de meest
kosteneffectieve aanpak. De Nederlandsche Bank noemt in een studie de
kosten «waarschijnlijk beheersbaar», mits de energietransitie geleidelijk
verloopt.50 De transitiekosten lopen echter op wanneer de transitie sneller
moet plaatsvinden, bijvoorbeeld als gevolg van een strenger tussendoel.
Hoewel de Afdeling onderkent dat van een versnelde energietransitie in
potentie ook (maatschappelijke) baten kunnen uitgaan, acht zij de
toelichting van de indieners op de economische en financiële gevolgen te
summier, temeer nu de indieners er met het wetsvoorstel voor kiezen om
nationaal strengere doelen te stellen die bovendien niet in het buitenland
mogen worden gecompenseerd.
De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande de toelichting aan te
vullen.
De initiatiefnemers benadrukken dat voorop lopen enorme kansen biedt.
Het halen van deze doelstelling vergt grote veranderingen van alle delen
van de samenleving, maar in het bijzonder van de CO2-intensieve
bedrijfstakken. Uitgaande van het einddoel van tenminste 95%
CO2-reductie in 2050, dat nodig is voor het behalen van de doelstellingen
van de Overeenkomst van Parijs, is een versnelling t.o.v. de historische
emissiereductie noodzakelijk. Het stellen van een duidelijke en hoge
ambitie is naar mening van de indieners dan ook de beste wijze om te
zorgen dat Nederland op een geleidelijke wijze de omslag naar een
koolstofarme economie kan maken. Het is ook de beste manier om te
zorgen dat Nederland hiervan de vruchten plukt. De toelichting is op dit
punt uitgebreid, waarbij zowel de kansen als de risico’s aan bod komen.
d. Afdwingbaarheid van de doelstellingen
De in artikel 3 van het wetsvoorstel voorgestelde broeikasgasreductiedoelstellingen zijn zodanig geformuleerd dat het bindende, afdwingbare
verplichtingen lijken waarop burgers en organisaties zich kunnen
beroepen wanneer deze niet (lijken te) worden gerealiseerd.51 Dat is
47

Hoofdstuk 6 van de toelichting.
Zie voetnoot 25.
Energieonderzoek Centrum Nederland, Nationale energieverkenning 2016, Amsterdam/Petten:
ECN.
50
DNB, Tijd voor transitie: een verkenning van de overgang naar een klimaatneutrale economie,
DNB Occasional Studies Vol. 14/No. 2, 2016, blz. 67.
51
Zie in dit verband het Rookverbod-arrest (HR 10 oktober 2014, nr. 13/02931,
ECLI:NL:HR2014:2928) en de Urgenda-uitspraak (Rb Den Haag 24 juni 2015, nr. C/09/456689 /
HA ZA 13–1396, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145).
48
49

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

15

blijkens artikel 2, eerste lid, van het wetsvoorstel evenwel niet wat met de
voorgestelde doelstellingen wordt beoogd: de voorgestelde reductiedoelstellingen zijn bedoeld als beleidsdoelstellingen voor de regering.
Teneinde dit duidelijker tot uitdrukking te brengen, adviseert de Afdeling
de formulering van de doelstellingen aan te passen. Dat kan bijvoorbeeld
door de in artikel 2, eerste lid, opgenomen doelbepaling tot uitdrukking te
brengen in de in artikel 3 geformuleerde doelstellingen.52 Op die manier
krijgt de doelbepaling in artikel 2, eerste lid – die nu overigens een
beperkte functie heeft, omdat dezelfde doelomschrijving ook reeds in de
considerans is opgenomen – ook toegevoegde waarde.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in bovenvermelde zin aan te
passen.
De initiatiefnemers benadrukken zij dat het wetsvoorstel primair richten
op voorspelbaar, afrekenbaar en minder vrijblijvend beleid van de
regering, zodat alle andere actoren er op kunnen rekenen. Het
wetsvoorstel beoogt primair een proces in gang te zetten waarin
verbinding wordt gezocht tussen samenleving en politiek. Tegelijkertijd
zijn zij zich bewust van het feit dat de formuleringen van artikel 3 wellicht
in rechte afdwingbaar blijken te zijn. Zij laten het echter aan de rechter om
te bepalen of dit, gelet op de systematiek van het wetsvoorstel, inderdaad
zo is.
5. Overige opmerkingen
a. Stroomlijning beleidskaders
De Afdeling stelt voorop dat een «budgetbenadering» voor broeikasgasemissies, zoals beoogd met het voorgestelde stelsel van klimaatplannen,
klimaatbegrotingen en klimaatverslagen, een nuttig instrumentarium
vormt. Dit temeer omdat deze benadering dwingt tot het ontwikkelen van
een temporele verdelingsstrategie.53
Zij merkt daarbij het volgende op.
De huidige wetgeving kent reeds verschillende beleidsinstrumenten die
raken aan dan wel overeenkomen met de voorgestelde instrumenten. Zo
bevat de Wet milieubeheer de verplichting dat eenmaal in de vier jaar een
nationaal milieubeleidsplan wordt vastgesteld dat richting geeft aan het
milieubeleid.54 Tevens voorziet de Wet milieubeheer in de verplichting dat
het PBL eenmaal in de twee jaar en eenmaal in de vier jaar een wetenschappelijk rapport uitbrengt waarin de ontwikkeling van de kwaliteit van
het milieu wordt beschreven.55 Daarnaast heeft het voorgestelde
beleidskader ook raakvlakken met het in de Planwet verkeer en vervoer en
de in de Wet ruimtelijk ordening geregelde Meerjarenprogramma
Infrastructuur, Ruimte en Transport en Structuurvisie Infrastructuur en
Ruimte.56 Voorts dient op grond van huidige internationale en Europees-

52

Artikel 2, eerste lid, luidt nu: «Deze wet stelt doelen voor het klimaatbeleid van de regering en
biedt een kader voor de ontwikkeling van beleid gericht op het onomkeerbaar en stapsgewijs
terugdringen van de emissies van broeikasgassen in Nederland teneinde wereldwijde
opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken.» Artikel 3 luidt nu:
«1. De emissies van broeikasgassen zijn per 31 december 2030 ten minste 55% minder ten
opzichte van de emissies in 1990. 2. De emissies van broeikasgassen zijn per 31 december
2050 ten minste 95% minder ten opzichte van de emissies in 1990. 3. Het aandeel
hernieuwbare energie is per 31 december 2050 100%.»
53
Zie ook Faber, A., P. de Goede en M. Weijnen (2016), Klimaatbeleid voor de lange termijn: van
vrijblijvend naar verankerend, WRR-Policy Brief 5, Den Haag: WRR, blz. 18.
54
Artikel 4.3 van de Wet milieubeheer.
55
Artikel 4.2 van de Wet milieubeheer.
56
Artikel 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

16

rechtelijke verplichtingen door RVO.nl een «National Inventory Report» te
worden opgesteld.57 Deze bevat de berekening van de emissies vanaf
1990 en geeft verklaringen voor de ontwikkelingen. Na inwerkingtreding
van de Overeenkomst van Parijs zal Nederland tevens een zogenoemde
«nationaal bepaalde bijdrage» (Nationally determined Contribution, NDC)
moeten opstellen.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal ten slotte een
verplichting ontstaan tot het opstellen van een Omgevingsvisie die de
hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale
beleid omvat.58 Ook zal het PBL met de inwerkingtreding van de
Omgevingswet ten minste eenmaal in de vier jaar een wetenschappelijk
rapport moeten uitbrengen waarin de ontwikkeling van de kwaliteit van de
fysieke leefomgeving wordt beschreven.59
De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel voorziet in een nieuw, exclusief
beleidskader voor klimaatbeleid dat kennelijk naast het bestaande en
– onder de Omgevingswet – nieuwe beleidskader komt te staan.60 Dit kan
leiden tot een dubbeling en opeenstapeling van verplichtingen tot het
maken van plannen en rapporten, hetgeen afbreuk doet aan de efficiëntie
en doelmatigheid van het klimaatbeleid. Het is daarom wenselijk om te
bezien of stroomlijning van de verschillende beleidskaders mogelijk is.
Dat geldt ook voor de verschillende termijnen waarbinnen de
voornoemde plannen en rapportages waarin het wetsvoorstel voorziet,
moeten worden uitgebracht.61
De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande de mogelijkheden tot
stroomlijning te bezien, daar in de toelichting op in te gaan en het
wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
De initiatiefnemers hebben de Overeenkomst van Parijs als uitgangspunt
genomen voor de Klimaatwet. De plancycli uit de Klimaatwet volgen dan
ook de Overeenkomst van Parijs en houden rekening met de Europese
verplichtingen op het gebied van klimaat. Voor zover het niet mogelijk is
de plan-cycli op elkaar aan te passen, bestaat uiteraard altijd de
mogelijkheid om de plannen inhoudelijk zo veel mogelijk op elkaar af te
stemmen en daar waar mogelijk gebruik te maken van dezelfde gegevens.
Hoewel kaders worden meegeven voor de inhoud en vormgeving van het
klimaatplan, is de inschatting dat voldoende ruimte bestaat voor synergie
met andere plannen. De toelichting is op dit punt aangevuld.

57

Artikel 4, eerste lid, van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering,
artikel 5, eerste en tweede lid, van het Protocol van Kyoto bij voornoemd verdrag, artikel 3,
eerste lid, en artikel 4, vierde lid, van beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 11 februari 2004 betreffende een bewakingssysteem voor de uitstoot van
broeikasgassen in de Gemeenschap en de uitvoering van het Protocol van Kyoto (PB 2004,
L 49). Dit is geïmplementeerd in het Besluit inventarisatie broeikasgassen Wlv en de Regeling
aanwijzing Nationaal loket inventarisatie broeikasgassen en Protocollen broeikasgassen.
58
Artikelen 3.1 en 3.2 van de Omgevingswet (Kamerstukken I 2014/15, 33 962, A).
59
Artikel 20.18 (Kamerstukken I 2014/15, 33 962, A).
60
De genoemde verplichtingen tot het opstellen van beleidsrapporten worden met het
wetsvoorstel immers niet geschrapt.
61
Zo voorziet het wetsvoorstel in een jaarlijks en vijfjaarlijks door het PBL uit te brengen
wetenschappelijk rapport, terwijl de Wet milieubeheer reeds voorziet in het eenmaal in de
twee jaar en eenmaal in de vier jaar uitbrengen van zo’n rapport en dit volgens de
Omgevingswet ten minste eenmaal in de vier jaar dient te gebeuren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

17

b. Rol van de Minister-President
Ingevolge het voorstel wordt de coördinatie van het voorgestelde
instrumentarium neergelegd bij de Minister-President.62 Reden daarvoor
is volgens de toelichting het belang van het klimaatbeleid.63 Daarbij
overstijgt het de individuele departementen doordat de verantwoordelijkheid voor het behalen van de doelstellingen inhoudelijk onder de
verantwoordelijkheid van verschillende departementen valt, aldus de
toelichting.64
De Afdeling merkt allereerst op dat de Minister-President verantwoordelijk
is voor de eenheid van en samenhang in het regeringsbeleid in het
algemeen.65 Het ligt daarom niet voor de hand de Minister-President de
coördinatie van beleid op een specifiek domein toe te kennen. Het belang
van het klimaatbeleid maakt dat niet anders. Overigens zijn weliswaar
verschillende maar niet alle ministeries betrokken bij klimaatbeleid.66 In
de tweede plaats zij erop gewezen dat de Minister-President ook een
conflictbemiddelende rol heeft. Uitoefening van deze rol kan worden
bemoeilijkt indien de Minister-President een concrete – namelijk coördinerende – taak heeft op een specifiek beleidsdomein.
De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande de coördinerende rol van
het klimaatbeleid op ministerieel niveau te beleggen bij een van de
Ministers wiens takenpakket substantieel het klimaatbeleid raakt en het
wetsvoorstel aan te passen.
Het wetsvoorstel is op dit punt aangepast en de coördinerende rol is bij de
Minister van Infrastructuur en Milieu neergelegd.
c. Definitie «sector»
Het wetsvoorstel voorziet in een uitwerking van het voorgestelde
klimaatplan, de klimaatbegroting en het klimaatjaarverslag naar sector.67
Voor de definitie van het begrip «sector» verwijst het wetsvoorstel naar de
vastgestelde indeling van bronnen voor de emissies van broeikasgassen
overeenkomstig het Raamverdrag van de VN inzake klimaatverandering
(hierna: Raamverdrag).68
Voor de definitie van broeikasgassen verwijst het wetsvoorstel echter naar
de gassen genoemd in bijlage I van de Monitoringsverordening en voor
de emissies van broeikasgassen naar artikel 2, onderdeel b en c,
daarvan.69 Artikel 2, onderdeel b, ziet op broeikasgassen afkomstig van
62

Artikelen 6, 8, 10 en 12 van het wetsvoorstel.
Paragraaf 4.1 van de toelichting.
64
Toelichting op artikel 6.
65
Zie artikel 45 van de Grondwet. Zie over de staatsrechtelijke de rol van de Minister-President
ook het onverplichte advies inzake opdrachtverlening aan de staatscommissie Grondwet
(Kamerstukken II 2007/2008, 31 570, nr. 3): «De Minister-President is voorzitter van de
ministerraad en verantwoordelijkheid voor de eenheid van en samenhang in het regeringsbeleid.»
66
Zo hebben bijvoorbeeld het Ministerie van Veiligheid en Justitie of Sociale Zaken en Werkgelegenheid weinig van doen met klimaatbeleid.
67
Respectievelijk de artikelen 4, tweede lid, onder a, 5, tweede lid, onder b, 7, derde lid, en 9,
vierde lid.
68
Artikel 1 van het wetsvoorstel en artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van het Raamverdrag
(Trb. 1992, 189).
69
Verordening 525/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende
een bewakings- en rapportagesysteem voor de uitstoot van broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige informatie op nationaal niveau en op het niveau van de unie
met betrekking tot klimaatverandering, en tot intrekking van Beschikking nr. 280/2004/EG (PB
2013, L 165).
63

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

18

sectoren en bronnen die in de indeling overeenkomstig het Raamverdrag
zijn opgenomen. Artikel 2, onderdeel c, ziet op broeikasgassen die onder
ESD vallen. De «extra» verwijzing naar artikel 2, onderdeel c, in de
definitie van broeikasgassen, teneinde de reikwijdte van het wetsvoorstel
ook te laten zien op broeikasgassen die onder ESD vallen, roept de vraag
op of de inventarisatie onder het Raamverdrag alomvattend is voor de
bronnen van broeikasgassen en – in het verlengde hiervan – of de definitie
van sector in het wetsvoorstel door de enkele verwijzing naar het
Raamverdrag volledig is en of daar zowel ETS als ESD onder valt.
De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande de definitie van «sector» in
de toelichting te verduidelijken en het wetsvoorstel zo nodig aan te
passen.
Het wetsvoorstel is op dit punt aangepast en de verwijzing naar artikel 2,
onderdeel c, is geschrapt. De definitie in het Raamverdrag is inderdaad
leidend.
d. Klimaatbegroting: plaatsing in Staatscourant
Het wetsvoorstel bepaalt dat het ontwerp voor de klimaatbegroting aan de
Staten-Generaal wordt toegezonden en dat van de klimaatbegroting
kennis wordt gegeven door middel van plaatsing in de Staatscourant.70
De Afdeling merkt op dat de klimaatbegroting blijkens de toelichting
primair is bedoeld als instrument voor de Staten-Generaal om het
regeringsbeleid te controleren.71 Daarom voorziet het wetsvoorstel in
toezending van de klimaatbegroting aan de Staten-Generaal. Daarmee is
ook aan de informatiebehoefte van de Staten-Generaal voldaan. Niet
duidelijk is waarom de klimaatbegroting, die door toezending aan de
Staten-Generaal automatisch als Kamerstuk wordt gepubliceerd en dus
voor iedereen toegankelijk is, in aanvulling daarop nog in de
Staatscourant zou moeten worden geplaatst.
De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan en het
wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
Het wetsvoorstel is op dit punt aangepast.
e. Klimaatplan
i. Peildatum energiebesparing
Het wetsvoorstel bepaalt dat het klimaatplan doelstellingen bevat voor de
hoeveelheid energiebesparing ten opzichte van het energieverbruik in
2000.72 De toelichting vermeldt niet waarom van het jaar 2000 wordt
uitgegaan.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.
Het jaar 2000 werd in het Protocol monitoring energiebesparing als
peildatum gebruikt. Nader onderzoek heeft aangetoond dat het voor
energiebesparing wenselijk is om uit te gaan van een jaartal zo dicht
mogelijk bij de planperiode waarover de besparing gerealiseerd moet
worden. Om deze reden is de peildatum geheel uit het wetsvoorstel
verwijderd en wordt het aan de regering gelaten om de gebruikte
peildatum in het klimaatplan aan te duiden.

70

Artikel 8, derde lid, van het wetsvoorstel.
Paragraaf 4.4 van de toelichting.
72
Artikel 5, eerste lid, onder d.
71

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

19

ii. Emissiebudget
Het wetsvoorstel bepaalt dat het in het klimaatplan op te nemen emissiebudget wordt voorzien van een toelichting die ten minste een
beschouwing bevat over de wijze waarop het nationale emissiebudget
bijdraagt aan het realiseren van de voorgestelde broeikasgasreductiedoelstellingen.73 De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel ook voorziet in een
afzonderlijke doelstelling voor hernieuwbare energie. Niet duidelijk is
waarom het emissiebudget ten aanzien van deze doelstelling niet van een
toelichting hoeft te worden voorzien.
Het wetsvoorstel is op dit punt aangepast.
6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.
De redactionele opmerkingen zijn overgenomen en verwerkt in het
wetsvoorstel.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Klaver
Kuiken
Roemer
Van Veldhoven
Dik-Faber

73

Artikel 5, tweede lid, onder a.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

20

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W01.16.0274/I
− In artikel 6, tweede lid, en artikel 8, derde lid, na «geeft kennis van» ter
verduidelijking invoegen: de vaststelling van.
− In artikel 6, eerste en vierde lid, en artikel 8, eerste lid, niet de term
«gehoord» hanteren. Belanghebbendenorganisaties en adviesorganen
worden «gehoord», niet de Staten-Generaal. Vergelijk Aanwijzingen
109 en 213 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving. De term
«gehoord» kan in de artikelen 6 en 8 vermeden worden door formuleringen zoals «nadat het is overgelegd aan de Staten-Generaal».
Vergelijk ook artikel 4.6, eerste lid, van de Wet milieubeheer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 534, nr. 5

21