Internationaal onderzoek naar innovaties in het
aanvraag- en uitgifteproces voor paspoorten
rapport
versie 1.0
12 september 2019

Inhoudsopgave
Managementsamenvatting

2

1.

Inleiding

7

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Aanleiding voor en achtergrond bij het onderzoek
Opdrachtformulering
Werkwijze
Uitgangspunten voor het aanvraag- en uitgifteproces van paspoorten
Indeling rapport

7
8
8
11
14

2.

Paspoortaanvraag en -uitgifte Nederland

16

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8

Inleiding
Achtergrondinformatie
Aanvragen van het paspoort
Personaliseren van het paspoort
De uitgifte van paspoorten
Innovaties
Politiek bestuurlijke context
Klanttevredenheid

16
16
18
24
24
25
27
29

3.

Paspoortaanvraag en -uitgifte in onderzochte landen

30

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6

Inleiding
Achtergrondinformatie
Aanvragen van het paspoort
Personaliseren van het paspoort
De uitgifte van paspoorten
Politieke gevoeligheden, innovaties en tevredenheid burgers

30
30
35
45
46
47

4.

Duiding van de innovaties

49

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7

Inleiding
De opgave voor Nederland
Innovaties in samenhang
Afschaffen van de verschijningsplicht
Versoepelen van de verschijningsplicht
Ondersteunende maatregelen: centraal bestand en transparantie regeling
Andere interessante innovaties

49
50
50
51
53
57
58

Bijlage A

0

Verklarende woordenlijst

60

Bijlage B

Referentiekader onderzoek

62

Bijlage C

Beschrijvingen van de onderzochte landen

66

C. 1
C. 2
C. 3
C. 4
C. 5

Beschrijving Canada
Beschrijving Estland
Beschrijving Finland
Beschrijving Tsjechië
Beschrijving Groot-Brittannië

67
72
76
80
84

Bijlage D

Geïnterviewde personen

89

Bijlage E

Bestudeerde documentatie

90

DISCLAIMER
PBLQ heeft zijn uiterste best gedaan om de paspoortprocessen in de onderzochte landen goed weer
te geven, maar eventuele onvolkomenheden kunnen niet volledig worden uitgesloten.

1

Managementsamenvatting
Onderzoeksopdracht
In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), in samenwerking
met het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ), heeft PBLQ een internationaal vergelijkend
onderzoek naar de aanvraag en uitgifte van paspoorten uitgevoerd. Het onderzoek richt zich op de
mogelijkheid van het verbeteren van de dienstverlening aan ingezetenen en niet-ingezetenen (dat wil
zeggen Nederlanders in Nederland en Nederlanders die in het buitenland wonen). Hiervoor is
inspiratie opgedaan bij andere landen. Het onderzoek richt zich op de mogelijkheid van het verbeteren
van de dienstverlening met gelijkblijvende of verbeterde veiligheid en betrouwbaarheid als
randvoorwaarden. Tegelijkertijd kunnen ook andere randvoorwaarden een rol spelen, zoals politieke
of financiële voorwaarden. Bovendien moet worden voldaan aan de verplichtingen die de Europese
Unie stelt.
BZK en BZ hebben het onderzoek om een aantal redenen geïnitieerd. Zo is de staatssecretaris van
BZK beleidsverantwoordelijke voor het aanvraag-en uitgifteproces neergelegd in de Paspoortwet. Tot
diens portefeuille behoort tevens ‘de digitale overheid’. (Verdere) digitalisering kan helpen om de
dienstverlening van en door de overheid, zoals de aanvraag en uitgifte van een paspoort, te
verbeteren. Dit is extra belangrijk voor paspoortaanvragen die in het buitenland worden ingediend,
omdat Nederlanders in het buitenland geconfronteerd kunnen worden met langere reistijden en
bijkomende kosten om een paspoort aan te vragen. De minister van BZ, verantwoordelijk voor de
uitvoering van de aanvraag en uitgifte van paspoorten aan Nederlanders in het buitenland, werkt er
aan om de dienstverlening op het gebied van paspoorten voor niet-ingezetenen dichterbij de
aanvrager te brengen en zoveel mogelijk te digitaliseren. Ten behoeve van de kaders die de
Paspoortwet hiervoor biedt, vindt overleg met BZK plaats.
Het onderzoek is uitgevoerd in de volgende landen: Estland, Finland, Tsjechië, Groot-Brittannië en
Canada.
De paragraaf Bevindingen hieronder schetst eerst het Nederlandse proces voor de aanvraag en de
uitgifte van een paspoort. Daarna wordt ingegaan op het verschijnen in persoon in het Nederlandse
proces. Vervolgens wordt aangegeven hoe andere landen omgaan met de verschijningsplicht. De
verschijningsplicht wordt namelijk als het meest knellende element in het proces ervaren. De laatste
paragraaf geeft een opsomming van mogelijke innovaties ter verbetering van de dienstverlening in het
Nederlandse paspoortproces op basis van de onderzochte landen. Dit zijn met name mogelijkheden
voor verder onderzoek.
Bevindingen
Aanvraag- en uitgifte van paspoorten voor ingezetenen en niet-ingezetenen van Nederland
Uit de vergelijking met de onderzochte landen blijkt dat de Nederlandse paspoortdienstverlening op
een hoog peil staat. Ingezetenen van Nederland kunnen met weinig moeite en snel een paspoort
krijgen. In Nederland zijn, in vergelijking met de onderzochte landen, veel aanvraaglocaties (355
gemeenten). Mede doordat Nederland over een bevolkingsregistratie (de Basisregistratie Personen)
beschikt, is de doorlooptijd tussen aanvraag en uitgifte in de regel relatief kort (5 werkdagen). Onder
meer omdat Nederland geen centrale opslag van paspoortgegevens kent – gegevens worden per
gemeente opgeslagen – is plaatsonafhankelijke dienstverlening niet mogelijk. Dit in tegenstelling tot
pagina
2/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

de procedure voor niet-ingezetenen; voor hen is de dienstverlening wel plaatsonafhankelijk. Een
aanvraag kan op elke aanvraaglocatie in het buitenland of bij een aangewezen `grensgemeente`
worden ingediend. Een grensgemeente is een Nederlandse gemeente in de grensstreek of op
luchthaven Schiphol die (ook) paspoorten verstrekt aan niet-ingezetenen. In de onderzochte landen is
geen equivalent voor de grensgemeenten aangetroffen. De urgentie om de dienstverlening te
verbeteren is met name groot voor niet-ingezetenen in een aantal landen waar reisafstanden groot en
daarmee kostbaar en tijdrovend kunnen zijn. In vergelijking met de onderzochte landen heeft
Nederland hiertoe al veel initiatieven ontplooid, waaronder de grensgemeenten. Daarnaast kunnen de
inzet van externe dienstverleners en mobiele dienstverlening worden genoemd. Nieuwe initiatieven
zijn in voorbereiding (digitaal aanvraagproces) of nog onderwerp van onderzoek (loskoppelen afgifte
biometrische gegevens van aanvraag). De initiatieven komen verderop in deze samenvatting aan bod
en worden daar toegelicht. Omdat de aanvraag van een niet-ingezetene brondocumenten kan
vereisen, bijvoorbeeld een verklaring van een land waar iemand rechtmatig verblijft, is de doorlooptijd
veelal langer dan voor ingezetenen. Dit geldt ook in de onderzochte landen. Daarnaast hebben ook de
langere transporttijden van het paspoort invloed op de doorlooptijd. Ook dit is zowel in de onderzochte
landen als in Nederland het geval. De reden voor de transporttijden is dat de paspoorten centraal
worden gepersonaliseerd (dat wil zeggen de documenten te voorzien van de juiste
persoonsgegevens).
In persoon verschijnen in het aanvraagproces voor een Nederlands paspoort
In het aanvraag- en uitgifteproces voor een Nederlands paspoort geldt de verplichting om te
verschijnen bij de aanvraag en in voorkomende gevallen bij de uitgifte van het paspoort. De
verschijningsplicht hangt met name samen met de noodzaak van een betrouwbare vaststelling van de
identiteit van de aanvrager en met het afnemen van biometrische gegevens, waaronder twee
vingerafdrukken. Voor het aanvragen van een paspoort kan een ingezetene bij zijn/haar gemeente
terecht. Voor niet-ingezetenen kan, zoals hiervoor aangegeven, de plicht om bij de aanvraag van een
paspoort (en in voorkomende gevallen bij de uitgifte) in persoon te verschijnen lange reistijden en
bijkomende kosten veroorzaken.
Voor aanvragers (ingezetenen en niet-ingezetenen) die om zwaarwegende redenen niet bij een
aanvraaglocatie kunnen verschijnen, kan Nederland een mobiel vingerafdrukopname apparaat (MVA)
gebruiken. Voor niet-ingezetenen wordt het MVA daarnaast gebruikt om een paspoort te kunnen
aanvragen op een locatie anders dan ambassades en consulaten. Deze vorm van mobiele
dienstverlening is er ook voor Esten buiten Estland; in de andere onderzochte landen is er geen
mobiele dienstverlening binnen en buiten het eigen land.
Daarnaast wordt voor Nederlandse niet-ingezetenen voor het indienen van paspoortaanvragen in een
aantal landen gebruik gemaakt van een private partij, een zogenoemde externe dienstverlener.
Hiermee hoeven niet-ingezetenen minder ver te reizen en/of wordt hen extra service geboden. Deze
mogelijkheid wordt onder meer geboden in Edinburgh en Londen (Groot-Brittannië), en recent ook in
Chicago (VS) en Edmonton (Canada); een aantal andere locaties volgt binnenkort. Geen van de
onderzochte landen maakt op een dergelijke manier gebruik van externe dienstverleners in het
paspoortproces. De wijze waarop deze landen omgaan met de verschijningsplicht, volgt hierna.
Voor het Nederlandse proces geldt dat niet-ingezetenen in de praktijk kunnen volstaan met één keer
verschijnen en wel bij de aanvraag. Voor de uitgifte hoeven ze niet langs te komen, omdat het
paspoort in de meeste landen kan worden opgestuurd. Hetzelfde geldt in principe voor ingezetenen.
Een gemeente heeft de mogelijkheid om haar ingezetenen aan te bieden het paspoort te laten
bezorgen.
pagina
3/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Verschillen in verschijningsplicht tussen de landen
De onderzochte landen gaan verschillend met de verschijningsplicht om. In Tsjechië geldt een
verschijningsplicht bij zowel de aanvraag als de uitgifte van een paspoort. In Estland en Finland dient
een aanvrager in de regel één keer te verschijnen: of bij de aanvraag of bij de uitgifte. Om de identiteit
vast te stellen wordt bij vervolgaanvragen gebruik gemaakt van de gegevens over eerdere
paspoortaanvragen. Deze zijn in alle onderzochte landen centraal beschikbaar en bieden de
mogelijkheid van plaatsonafhankelijke dienstverlening, consistentiechecks en controle van eerder
afgegeven biometrische gegevens (de foto, de handtekening en soms ook vingerafdrukken). In
Estland en Finland kan in bepaalde gevallen het paspoort worden aangevraagd zonder te verschijnen
door hergebruik van eerder afgegeven biometrie. In Estland kan dit voor een herhaalaanvraag als de
opgeslagen vingerafdrukken niet ouder zijn dan vijf jaar, in Finland als de vingerafdrukken niet ouder
zijn dan zes jaar.
In Canada en Groot-Brittannië worden, in tegenstelling tot de andere onderzochte landen en
Nederland, geen vingerafdrukken afgenomen voor het paspoort. Deze landen geven tevens op een
andere wijze invulling aan het vaststellen van de identiteit dan Nederland. Hierdoor is het mogelijk om
een paspoort aan te vragen zonder persoonlijk te verschijnen. Wanneer de aanvrager dat wenst kan
in Canada de aanvraag en uitgifte van het paspoort volledig worden uitgevoerd zonder dat de
aanvrager in persoon verschijnt. De aanvraag en benodigde documenten worden per post verstuurd,
evenals het nieuwe paspoort. In Groot-Brittannië geldt geen verschijningsplicht bij vervolgaanvragen
waarbij de uitgevende instantie geen vragen heeft. Als die instantie nog wel vragen heeft kan de
aanvrager opgeroepen worden voor een interview. Voor het vaststellen van de identiteit wordt in beide
landen gebruik gemaakt van de ‘social footprint’. Dit is een werkwijze die van oudsher wordt toegepast
in ‘common law’ landen, zoals Canada en Groot-Brittannië. Dit houdt in dat een aanvrager gegevens
verschaft over zijn participatie in het maatschappelijk verkeer en toestemming geeft om deze te
controleren. Derden verklaren dat de aanvrager bestaat en dat de verstrekte informatie correct is.
Duiding van innovaties ter verbetering dienstverlening Nederlandse paspoortproces
Uit het onderzoek komen enkele onderdelen van de processen van de onderzochte landen naar voren
die nader kunnen worden onderzocht of ze bruikbaar zijn in Nederland. Deze onderdelen worden
hierna aangeduid als (potentiële) innovaties van het Nederlandse paspoortproces. Met deze
innovaties kan de dienstverlening mogelijk verbeterd worden en het aantal keer dat een aanvrager in
persoon moet verschijnen beperkt of versoepeld worden, terwijl de veiligheid en betrouwbaarheid
gewaarborgd blijven. De belangrijkste innovaties zijn:
Digitaal aanvragen
Wanneer een paspoortaanvraag volledig digitaal plaatsvindt, moet identificatie en authenticatie van de
aanvrager digitaal veilig en betrouwbaar kunnen plaatsvinden. Een alternatief is dat het toch bij een
fysiek loket gebeurt, maar op een ander moment dan tijdens de aanvraag (zie Opname biometrische
gegevens als los proces). Digitaal aanvragen kan al langer in Finland en Groot-Brittannië, het proces
is in Groot-Brittanië deels digitaal en deels per papieren post, en in Estland vanaf 1 augustus 2019.
Digitaal aanvragen in Nederland betekent dat aanvragers dienen te beschikken over een digitaal
identificatiemiddel op een voldoende hoog betrouwbaarheidsniveau en een elektronische
handtekening om documenten te waarmerken. In Estland en Finland heeft de overheid haar burgers
inmiddels van deze middelen voorzien. Deze middelen zijn in Nederland nu nog niet beschikbaar. Het
ministerie van BZ werkt aan een gefaseerde invoering van een digitaal aanvraagproces, waarbij een
bezoek aan een consulaire post nodig blijft voor de identiteitsvaststelling en de afgifte van biometrie.
pagina
4/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Hergebruik van vingerafdrukken
Voor het afgeven van vingerafdrukken moet de aanvrager fysiek aanwezig zijn. Om vingerafdrukken
opnieuw te gebruiken moeten ze digitaal worden opgeslagen in een (centraal) informatiesysteem. Als
vingerafdrukken een bepaalde periode hergebruikt kunnen worden, betekent dit dat de aanvrager niet
per se op het moment van aanvragen hoeft te verschijnen zolang de aanvraag binnen de periode van
hergebruik valt. Estland en Finland passen hergebruik toe, maar alleen als de vingerafdrukken niet
ouder zijn dan respectievelijk vijf of zes jaar. Het hergebruik van vingerafdrukken in Estland
veronderstelt, door de geldigheidsduur van 10 jaar van het Estse paspoort, een houdbaarheid van
vingerafdrukken van (maximaal) 15 jaar. De reden voor de 15 jaar is overigens dat Estland de
aanvrager minimaal één maal in de 15 jaar wil zien. Het Nederlandse paspoort is ook tien jaar geldig1.
Indien een vingerafdruk, net zoals in Estland, vijf jaar, of zoals in Finland, zes jaar, kan worden
hergebruikt is er een speling van vijf of zes jaar tussen de afgifte van biometrie en de aanvraag van
een paspoort.
Live enrolment
Live enrolment betekent dat de foto ter plekke wordt opgenomen wanneer de aanvrager in persoon
verschijnt. In vergelijking met een gescande foto, de huidige praktijk in Nederland, heeft de foto met
live enrolment naar verwachting een betere kwaliteit. Het voordeel voor de aanvrager is dat het
eenvoudiger wordt om aan de gestelde kwaliteitseisen van de pasfoto te voldoen. Aanvragers hoeven
niet te worden “teruggestuurd” naar de fotograaf. Tsjechië en Estland passen live enrolment toe.
Wanneer Nederland voor live enrolment kiest, betekent dat in feite dat de verschijningsplicht wordt
gehandhaafd.
Opname biometrische gegevens als los proces
In Estland vindt de afgifte van biometrische gegevens (handtekening, pasfoto, vingerafdrukken) als
een op zichzelf staand onderdeel van het aanvraagproces al plaats. De gegevens worden opgeslagen
in een apart bestand, in afwachting van gebruik tijdens het aanvraagproces. Na afgifte dient het
aanvraagproces binnen twee maanden plaats te vinden. Na deze termijn worden de gegevens
automatisch gewist, indien geen aanvraag heeft plaatsgevonden. Het loskoppelen van de afgifte van
de biometrische gegevens van de aanvraag kan interessant zijn voor Nederlandse niet-ingezetenen
als het mogelijk is een langere termijn dan in Estland (eerder jaren dan maanden) tussen afgifte en
aanvraag te hanteren. Wanneer niet-ingezetenen hun biometrische gegevens kunnen afgeven
wanneer ze in Nederland of op een ambassade zijn, en later in de tijd het paspoort digitaal kunnen
aanvragen, zal de last die zij kunnen ervaren door de verschijningsplicht mogelijk geringer zijn. Het
ministerie van BZ en BZK inventariseren de mogelijkheden en onmogelijkheden van deze optie in een
ander onderzoek.
Uitbreiden van het aantal locaties
In de onderzochte landen zijn diverse innovaties gevonden waarmee het aantal aanvraaglocaties kan
worden uitgebreid. Voor ingezetenen heeft Nederland relatief veel aanvraaglocaties. Interessant is
daarom met name het vergroten van het aantal locaties voor niet-ingezetenen. Canada heeft met
enkele landen een ‘memorandum of understanding’ (MoU) afgesloten. Daardoor kan in een aantal
landen waar geen Canadese ambassade is, het paspoort worden aangevraagd bij de ambassade van
een ander land. Nederland kent deze samenwerkingsvorm niet. Nederland kent andere mogelijkheden
voor niet-ingezetenen. Zo kunnen Nederlandse niet-ingezetenen bij een toenemend aantal externe

1

Voor personen van 18 jaar of ouder.

pagina
5/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

dienstverleners in het buitenland een paspoort aanvragen. Ook kent Nederland grensgemeenten,
waar niet-ingezetenen als ze in Nederland zijn hun paspoort kunnen aanvragen en ophalen. Een MoU
kan een interessante aanvullende optie hierop zijn. Ook het aantal locaties uitbreiden door zuilen te
plaatsen in openbare ruimtes waar biometrische gegevens afgegeven kunnen worden, zoals in
Estland, biedt wellicht mogelijkheden die het onderzoeken waard lijken.
Centrale opslag van gegevens en transparantieregeling
Plaatsonafhankelijke dienstverlening kan de dienstverlening voor aanvragers verbeteren. Voor
ingezetenen van Nederland is dat nog niet mogelijk; een ingezetene kan nu alleen een paspoort
aanvragen in de eigen woonplaats. De centrale opslag van gegevens kan onder meer
plaatsonafhankelijke dienstverlening vergemakkelijken en controlemogelijkheden bij de vaststelling
van de identiteit van de aanvrager vergroten. Estland heeft een centrale opslag. Dit lag gevoelig, maar
de burgers van Estland hebben het vertrouwen in een centraal bestand met biometrische gegevens
verkregen door een set van maatregelen opgenomen in de zogenoemde transparantieregeling. Deze
maatregelen houden onder andere in dat de burger kan zien wanneer zijn gegevens geraadpleegd
zijn. Er staan strenge straffen op het misbruik maken van het kunnen inzien van gegevens. Verder zijn
de gegevens van burgers in Estland weliswaar via één centraal bestand toegankelijk, maar is het
bestand in een aantal goed gescheiden deelbestanden opgedeeld. Het lijkt het onderzoeken waard of
met dergelijke maatregelen het vertrouwen in Nederland in een centraal bestand toeneemt.
Social footprint
In Groot-Brittannië en Canada is geen verschijningsplicht, omdat daar de identiteit via een
derdenverklaring kan worden vastgesteld en beide landen geen vingerafdrukken in het paspoort
opnemen. Het paspoortaanvraag- en uitgifteproces werkt voor ingezetenen in Nederland naar
tevredenheid. Een derdenverklaring om iemands identiteit te bevestigen, is daarom in Nederland niet
aan de orde. Het grootschalig overstappen op identiteitsvaststelling op basis van verklaringen van
derden voor ingezetenen is een ingrijpende operatie en lijkt uit kostenbatenoogpunt niet wenselijk. Het
kan wel het onderzoeken waard zijn of voor bepaalde niet-ingezetenen in landen met grote
reisafstanden elementen uit de social footprint kunnen bijdragen aan het beperken van de
verschijningsplicht.
Andere interessante innovatie
•

2

Documenten van niet-ingezetenen registreren in de BRP: In Nederland vindt het bijhouden
van de gegevens van niet-ingezetenen in de BRP in beperkte mate plaats. Wanneer
aanvragers van paspoorten aktes en andere brondocumenten aanleveren, die relevant zijn
voor de bevolkingsregistratie, leidt dat niet altijd tot aanpassing van de BRP. 2 Daardoor gaat
informatie verloren. In Estland, Finland en Tsjechië worden, evenals in Nederland, de
bevolkingsregistraties gebruikt bij het uitgeven van paspoorten. In deze landen hoeft de
aanvrager – ingezetene én niet-ingezetene - voor gegevens die al in de bevolkingsregistratie
aanwezig zijn, geen brondocumenten zoals een geboorteakte, aan te leveren. In deze landen
worden brondocumenten die een niet-ingezetene bij het aanvragen van een paspoort
aanlevert en relevant zijn voor de bevolkingsregistratie in de bevolkingsregistratie verwerkt.
Onderzocht kan worden wat de voor- en nadelen zijn van een aanpassing van de Wet BRP
waardoor brondocumenten van een niet-ingezetene die bij een aanvraag van een paspoort
worden aangeleverd, in de BRP kunnen worden verwerkt.

Categorie 12 in de BRP bevat informatie over reisdocumenten van niet-ingezetenen; deze categorie wordt niet geactualiseerd.

pagina
6/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding voor en achtergrond bij het onderzoek

De aanleiding voor dit onderzoek is tweeledig: 1. de behoefte van de overheid om een grondig en
volledig inzicht te krijgen in de aanvraag- en uitgifteprocessen van reisdocumenten (in het bijzonder
paspoorten) van andere landen, 2. nagaan of in deze processen elementen zitten die in de
Nederlandse context toepasbaar zijn en waarmee deze dienstverlening verbeterd kan worden.
Het doel van het onderzoek is om gedegen voorbeelden te geven van wat een aantal innovatieve
andere landen doet, waarom dit gedaan wordt, wat de voor- en/of nadelen zijn, waar de accenten
gelegd worden en om welke reden dit gebeurt, en of dat wel of niet toepasbaar is in Nederland.
De opdrachtgever van dit onderzoek is het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK). BZK begeleidt het onderzoek in samenwerking met het ministerie van Buitenlandse Zaken
(BZ). De staatssecretaris van BZK is beleidsverantwoordelijk voor de Paspoortwet. De aanvraag en
het verstrekken van een reisdocument vindt in het Europese deel van Nederland plaats onder de
verantwoordelijkheid van de burgemeester; in het buitenland onder verantwoordelijkheid van de
minister van BZ. Tot de portefeuille van de staatssecretaris van BZK behoort tevens ‘de digitale
overheid’. In dat kader is een ambitieuze, brede agenda voor de verdere digitalisering van het
openbaar bestuur op verschillende niveaus ontwikkeld.3 (Verdere) digitalisering kan helpen om de
dienstverlening van en door de overheid, zoals de aanvraag en het verstrekken van een
reisdocument, te verbeteren.
Het ministerie van BZ is al geruime tijd bezig met het verbeteren van de dienstverlening voor
Nederlanders die woonachtig zijn in het buitenland, aangezien deze groep geconfronteerd kan worden
met langere reistijden en bijkomende kosten. Uit consultaties van Nederlanders die woonachtig zijn in
het buitenland blijkt dat de paspoortdienstverlening voor hen een heel belangrijk onderwerp is en dat
zij zeer hechten aan verbetering van de dienstverlening.
Ten aanzien van consulaire dienstverlening, waartoe de aanvraag en uitgifte van Nederlandse
documenten in het buitenland behoort, is in het regeerakkoord aangegeven dat Nederland ernaar
streeft om op dit terrein koploper te worden. Binnen dat streven past het verbeteren van de
dienstverlening.4 In dit kader staat digitalisering van de consulaire dienstverlening hoog op de
consulaire agenda5. Dit is mede gevoed door wensen die door belangenorganisaties van
Nederlanders in het buitenland worden uitgedragen en ook in de Tweede Kamer leven. Tijdens het
wetgevingsoverleg over het Jaarverslag en de Slotwet 2017 van het ministerie van Buitenlandse
Zaken6 is een motie ingediend door Sjoerdsma c.s. die de regering verzoekt om stappen te maken in
de digitalisering van consulaire documentverstrekking.7 De organisatie NIHB (Nederlanders In Het
Buitenland)8 heeft een brief gestuurd naar minister Blok waarin is verwezen naar een aantal landen
waarin het mogelijk is om reisdocumenten digitaal aan te vragen. Nederlanders die woonachtig zijn in

3

Zie het rapport NL DIGIbeter: Agenda Digitale Overheid.
Regeerakkoord 2017-2021, ‘Vertrouwen in de toekomst’, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, 10 oktober 2017, p. 47.
5
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/05/28/beantwoording-kamervragen-over-de-open-brief-van-deorganisatie-nihb-nederlanders-in-het-buitenland.
6
Kamerstukken II, vergaderjaar 2017-2018, 34 950 V, nr. 12.
7
Motie van het lid Sjoerdsma c.s., vergaderjaar 2017-2018, 34 950 V, nr. 11.
8
https://www.nihb.nl/Brief_Blok.pdf; Aanhangsel Handelingen II, vergaderjaar 2017-2018, 2379.
4

pagina
7/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Nederland kunnen hun paspoort bij wijze van spreken om de hoek aanvragen en ophalen. Vanuit het
buitenland heeft het aanvragen en ophalen van een paspoort, in sommige gevallen, juist behoorlijk
wat voeten in de aarde. Dit is het geval in landen waar de reisafstand tot consulaire
vertegenwoordiging groot is of waar geen consulaire vertegenwoordiging aanwezig is.
In het verlengde van de verschillende ambities en verantwoordelijkheden van beide ministeries
hebben de staatssecretaris van BZK en de minister van BZ in een gezamenlijke brief in reactie op de
motie Sjoerdsma c.s. aangegeven dat ze een internationaal onderzoek zullen laten doen naar wat een
aantal innovatieve andere landen doet bij de aanvraag en uitgifte van reisdocumenten voor hun
ingezetenen en niet-ingezetenen9. Het voorliggende onderzoeksrapport is het resultaat van dit
onderzoek en richt zich daarmee op de aanvraag en uitgifte van paspoorten voor Nederlanders die
woonachtig zijn in Nederland en voor Nederlanders die woonachtig zijn in het buitenland.

1.2

Opdrachtformulering

De opdracht voor dit onderzoek is als volgt geformuleerd:
Zoek uit hoe zes10 landen hun aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten hebben vormgegeven.
Maak inzichtelijk wat de voor- en nadelen van die verschillende processen zijn; zoek uit waar deze zes
landen in deze processen de accenten leggen en om welke reden; en zoek uit of deze processen of
delen van processen wel of niet toepasbaar zijn in Nederland.
Het onderzoek richt zich op de mogelijkheid van het verbeteren van de dienstverlening met
gelijkblijvende of verbeterde veiligheid en betrouwbaarheid als randvoorwaarden. Tegelijk kunnen ook
andere voorwaarden een rol spelen, zoals politieke of financiële voorwaarden. Bovendien moet
worden voldaan aan de verplichtingen die de EU stelt. Denk bijvoorbeeld aan het verplicht opnemen
van gedigitaliseerde vingerafdrukken in de chip van een reisdocument.

1.3

Werkwijze

Deze paragraaf beschrijft de onderzoeksaanpak. Er wordt allereerst stilgestaan bij de landenselectie.
Vervolgens wordt er een onderscheid gemaakt tussen enerzijds de activiteiten die zijn uitgevoerd door
het onderzoeksteam en anderzijds de wijze waarop afstemming met de begeleidingscommissie 11 (zie
ook 1.2) en de klankbordgroep heeft plaatsgevonden.

1.3.1

Landenselectie

Bij de selectie van de landen is er gekeken naar twee aspecten:
1. Welke landen zijn het meest actief met het toepassen van vernieuwingen in hun aanvraag- en
uitgifteproces van reisdocumenten?
2. Welke landen zijn qua bestuurscultuur en wetgevingstraditie goed met Nederland
vergelijkbaar en welke landen zijn dat juist niet? De redenatie hierachter is enerzijds dat bij
landen die vergelijkbaar zijn met Nederland de kans het grootst is dat vernieuwingen
9

Brief van de staatssecretaris van BZK en de minister van BZ over digitalisering van consulaire documentverstrekking, 16
oktober 2018, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 25 764, nr. 112
(https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/10/16/kamerbrief-over-digitalisering-van-consulairedocumentverstrekking).
10
Dit zijn de volgende zes landen: Canada, Estland, Finland, Singapore, Tsjechië en Groot-Brittannië.
11
De begeleidingscommissie van het onderzoek bestaat uit beleidsambtenaren van het ministerie van BZK en het ministerie
van BZ en een externe procesbegeleider.
pagina
8/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

aansluiten bij het bestaande Nederlandse stelsel en daar kunnen worden ingepast. Anderzijds
kunnen landen die minder goed vergelijkbaar zijn met Nederland juist verrassende,
inspirerende innovaties herbergen die op hun beurt niet waren opgespoord als uitsluitend naar
landen gekeken zou zijn die op Nederland lijken.
Bij het eerste aspect wordt gesproken over vernieuwingen. De volgende veronderstelde
vernieuwingen12 waren aanleiding om aan de klankbordgroep een selectie van landen voor te stellen:
•
•
•
•

•
•

Canada: Canada zou geen vingerafdrukken in het paspoort opnemen en bovendien geen
verschijningsplicht kennen in Canada (wel in het buitenland).
Estland: In Estland zou het mogelijk zijn om alleen verplicht te verschijnen voor het ophalen
van het paspoort, niet bij de aanvraag.
Finland: Finland zou onder bepaalde voorwaarden een volledig digitaal aanvraagproces
kennen.
Groot-Brittannië: Groot-Brittannië zou een interessant land zijn omdat zij met hun common
law rechtsstelsel wel onder EU regelgeving vallen en om te onderzoeken welke betekenis dat
heeft voor hun processen.
Singapore: Singapore zou een biometrisch paspoort kennen en het zou daar mogelijk zijn om
een aanvraag in te dienen via internet.
Tsjechië: Tsjechië zou innovatief zijn op het gebied van veiligheid en betrouwbaarheid en ook
‘live enrolment’ toepassen bij de aanvraag van een paspoort.

Bij het tweede aspect, de vergelijkbaarheid, is ervoor gekozen om bij de bestuurscultuur en
wetgevingstraditie onderscheid te maken in ´common law´ gebaseerde rechtsstelsels zoals
bijvoorbeeld in Groot-Brittannië en in ´civil law´ of continentaal recht gebaseerde stelsels zoals
bijvoorbeeld in Nederland.
Het common law -rechtsstelsel is van oudsher gebaseerd op het gewoonterecht. In tegenstelling tot
het continentaal rechtsstelsel, waarbij het wetboek als de voornaamste rechtsbron gezien wordt, ligt
binnen het common law-systeem de focus veel sterker op de bestaande jurisprudentie.
Rechtsontwikkeling wordt hier met name gevormd door een aaneenschakeling van precedenten.
Binnen het continentaal rechtsstelsel is dit niet het geval. Hier ligt de nadruk veel sterker op het
toepassen van wet- en regelgeving in concrete zaken. Er kunnen interpretatieverschillen ontstaan,
waarbij gekeken kan worden naar bestaande jurisprudentie, maar de precedentwerking van
rechterlijke uitspraken is minder groot. Tevens is er van bindende precedenten geen sprake. De
rechtsontwikkeling in een continentaal rechtsstelsel wordt geleid door (veranderingen in)
gecodificeerde wet- en regelgeving en niet door het zogenaamde precedentenrecht. Het ontbreken
van een paspoortwet in Groot-Brittannië geldt als een tekenend voorbeeld van de geldende
rechtstraditie in het land, waarbij (gecodificeerde) wet- en regelgeving wel bestaat, maar van minder
groot belang is dan binnen het continentaal rechtsstelsel.
In overweging nemende welke landen innovatief zijn inzake toepassen van vernieuwingen, en daarbij
tegelijk in ogenschouw nemend welke landen een continentaal rechtsstelsel en een common lawrechtsstelsel kennen, zijn vervolgens de volgende landen geselecteerd:
Continentaal rechtsstelsel:
Estland
12

Deze veronderstellingen zijn gedaan op basis van achtergrondkennis van de landen. Het toetsen van de veronderstellingen
was onderdeel van het voorliggende onderzoek.

pagina
9/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Finland
Tsjechië
Common law-rechtsstelsel:
Groot-Brittannië
Canada
Singapore
Het onderzoek kende een relatief korte doorlooptijd. Op basis van de door staatssecretaris BZK en
minister van BZ voorgenomen einddatum zoals gecommuniceerd aan de Tweede Kamer13 kende het
onderzoek een scherpe afbakening in de tijd. In deze tijd bleek het niet haalbaar het onderzoek dat
naar Singapore plaatsvond tijdig af te ronden. Daarom is het deelonderzoek naar innovaties in
Singapore komen te vervallen.

1.3.2

Onderzoeksactiviteiten

Als eerste is de beschikbare documentatie bestudeerd (zie bijlage E voor een overzicht hiervan). Ook
is gesproken met experts op het gebied van paspoorten in Nederland waaronder de leden van de
klankbordgroep, deskundigen burgerzaken in Breda en Enschede en experts van de onderzochte
landen (zie bijlage D voor een overzicht van de geïnterviewde personen van de onderzochte landen).
Vervolgens is er een beschrijving gemaakt van hoe in Nederland het proces van aanvraag en uitgifte
van paspoorten is georganiseerd. Op basis van deze beschrijving is een vragenlijst opgesteld. De
vragenlijst is een leidraad voor de gesprekken met de te onderzoeken landen en dient als
referentiekader (bijlage B) om de landen met elkaar en Nederland te vergelijken. De onderzoekers
hebben zich eerst gewend tot de ambassades van de te onderzoeken landen in Nederland 14. Aan de
hand van de vragenlijst is gesproken met personen op de ambassade die betrokken zijn bij de
aanvraag en uitgifte van paspoorten van burgers van dat land in het buitenland. Daar waar deze
gesprekken ‘open plekken’ achterlieten, hebben de onderzoekers zich met vervolgvragen en
verdiepende vragen gewend tot contactpersonen van de paspoortautoriteiten in de betreffende
landen.
Ook is er een bezoek gebracht aan Estland. Daar is ter plaatse bekeken hoe de aanvraag,
personalisatie en uitgifte van paspoorten in zijn werk gaat. Ook is daar met experts die bij het
paspoortproces betrokken zijn gesproken over opvallende innovaties in Estland en andere gelieerde
zaken zoals de ‘transparantieregeling’ die gaat over het raadplegen van persoonsgegevens door
overheden in Estland (zie hiervoor paragraaf 3.3.7).
Al het gevonden onderzoeksmateriaal is vervolgens bekeken op wat Nederland kan inspireren bij de
vernieuwing van haar aanvraag- en uitgifteproces. Wat doen de onderzochte landen anders dan
Nederland? Wat is nader onderzoek waard? En kan er een verbetering van het Nederlandse proces
aan ontleend worden? De antwoorden op deze vragen kunnen zowel van toepassing zijn op de

13

Brief van de staatssecretaris van BZK en de minister van BZ over Digitalisering van consulaire documentverstrekking, 16
oktober 2018, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 25 764. Nr. 112.
14
De ambassades van Finland en Singapore bevinden zich in Brussel. De ambassade van Groot-Brittannië heeft geen rol in de
aanvraag of uitgifte van paspoorten, daarom is direct contact gezocht met de Britse paspoortautoriteit.

pagina
10/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

aanvraag en uitgifte van paspoorten aan inwoners van Nederland, als aan Nederlanders die
woonachtig zijn in het buitenland.
Het onderzoeksmateriaal is met een open blik bekeken, op zoek naar goede voorbeelden. Daarbij is
de relatie gelegd met wensen in Nederland betreffende ‘het digitaliseren van het proces’ en ‘het
afschaffen van de verschijningsplicht’ zoals deze voorkomen in de motie Sjoerdsma c.s 15. Ook is
gekeken naar of en hoe dat speelt in de andere onderzochte landen. Tevens is er gekeken naar
innovaties die in Nederland in voorbereiding zijn. Het gaat om de volgende innovaties: het waarborgen
van authenticiteit van de foto, opname biometrische gegevens als los proces en het invoeren van een
online aanvraagformulier voor Nederlanders die woonachtig zijn in het buitenland. Ook hier is gekeken
naar of deze innovaties in de onderzochte landen spelen en hoe daar wordt omgegaan met de
dilemma´s die daarbij in Nederland worden ervaren. Op basis van de bevindingen uit al deze
onderzoeksactiviteiten is deze rapportage opgesteld.

1.3.3

Afstemming

Het onderzoeksteam heeft regulier overleg gevoerd met de begeleidingscommissie (zie ook 1.2) over
de voortgang van het onderzoek. Daarnaast heeft er een aantal keer overleg plaatsgevonden met de
klankbordgroep van het onderzoek. In deze klankbordgroep waren experts vertegenwoordigd vanuit
de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG), de Consulaire Serviceorganisatie (CSO) van het
ministerie van BZ, het Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten (een
samenwerkingsverband tussen de Koninklijke Marechaussee en politie), de Nederlandse Vereniging
voor Burgerzaken (NVVB) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De klankbordgroep
heeft input geleverd voor de vragenlijst en voor het landenonderzoek. Ook heeft de klankbordgroep
gereflecteerd op de eerste resultaten van het onderzoek en op de aangetroffen innovaties in de
onderzochte landen. De klankbordgroep heeft daarbij aangegeven wat voor hen belangrijk is 16 als het
gaat om het aanvraag- en uitgifteproces van paspoorten. Dit heeft binnen het referentiekader
aandacht gekregen en heeft geholpen bij het inschatten van de mate waarin bepaalde innovaties in
Nederland haalbaar kunnen zijn.

1.4

Uitgangspunten voor het aanvraag- en uitgifteproces van
paspoorten

Er gaat een hele wereld schuil achter dat ene paspoort dat mensen uiteindelijk in hun handen kunnen
vasthouden. De complexiteit van dit vraagstuk heeft te maken met de omvang en het belang van
allerlei processen. Deze processen moeten ervoor zorgen dat een paspoort betrouwbaar is. Paragraaf
1.4.1 licht dit verder toe. Paragraaf 1.4.2 staat vervolgens kort stil bij het recentere belang van een
fysiek tastbaar identiteitsbewijs voor de digitale wereld. Het doel van deze twee paragrafen is om een
beeld te schetsen van de rol en het belang van goede persoonsidentificatie die schuilgaat ‘achter het
paspoort’. Het belang van goede persoonsidentificatie speelt een centrale rol in dit rapport.

1.4.1

‘Identiteitsketen’

De ‘betrouwbaarheidswaarde’ ontlenen paspoorten aan de wettelijke context, aan de processtappen
van waaruit – en gebruikte informatiesystemen waarmee – een paspoort aan iemand wordt verstrekt:
van het opmaken van een geboorteakte, het vastleggen van achternaam en voornaam in een
15
16

Kamerstukken II, vergaderjaar 2017-2018, 34950 V, nr. 11
De klankbordgroep herkende de randvoorwaarden uit de opdrachtformulering, maar vulde daarop aan dat innovaties in het
proces van het paspoortaanvraag en -uitgifte niet moeten leiden tot een substantiële verhoging van de werklast.

pagina
11/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

registratie, het uitreiken van documenten op basis van die registratie tot aan hoe iemand een paspoort
moet gebruiken. Hoe veiliger en betrouwbaarder dit alles is geregeld, des te ‘hoger’ de
‘betrouwbaarheidswaarde’ van een paspoort kan zijn.
In Nederland is sprake van een samenstel van wetten en voorzieningen dat erop gericht is om
mensen van een identiteit (identificerende aspecten als namen en nummers) te voorzien. Daarmee
worden de mensen in staat gesteld in het maatschappelijk verkeer aan te tonen dat ze zijn wie ze
zeggen dat ze zijn. Het betreft een samenstel van wetten en voorzieningen dat we in dit rapport de
‘identiteitsketen’ noemen. De meeste wetten en voorzieningen in de identiteitsketen vallen onder de
verantwoordelijkheid van BZK en het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV)17. De ‘identiteitsketen’
kan op hoofdlijnen als volgt worden weergegeven.
Personen

Basisregistratie
personen

Identiteit
bewijzen

Burgerlijke stand

Gemeenten
Burgerzaken

Geboorte

Brondocumenten
verwerken,
persoonslijsten
bijhouden

Fysieke
documenten
(paspoort, ID
kaart

Immigratie

Landelijke
basisregistratie
bijhouden

Elektronische
middelen (DigiD)

BZK / RvIG

BZK / DIO

Gegevens
gebruiken

Uitvoerings
organisaties
Rijk
Provincies
Gemeenten
Waterschappen
Bedrijven
Burgers

Figuur 1 De ‘identiteitsketen’

Personen
In Nederland start de keten wanneer iemand wordt geboren 18 of zich vestigt in Nederland. Bij een
geboorte wordt een geboorteakte opgemaakt, waarna de persoon juridisch bestaat en officiële namen
en andere identificerende kenmerken heeft.

17

Het betreft bijvoorbeeld de volgende wetgeving:
•
burgerlijke stand, Burgerlijk Wetboek (JenV);
•
basisregistratie personen, Wet BRP inclusief lagere regelgeving, centrale voorzieningen onder beheer van RvIG
(BZK);
•
Het paspoort en de Nederlandse Identiteitskaart, Paspoortwet (BZK);
•
DigiD, Besluit verwerking persoonsgegevens Generieke Digitale Infrastructuur en Regeling voorzieningen GDK
(BZK).
•
Wet op de identificatieplicht, J&V
18
Geboorte in Nederland betekent overigens niet automatisch dat registratie in de BRP plaatsvindt. Wanneer de ouders (en dus
het geboren kind) buiten Nederland verblijven en buiten Nederland gevestigd zijn maar het kind in Nederland is geboren, dan
wordt er enkel een geboorteakte opgesteld bij de burgerlijke stand in de geboortegemeente. De pasgeborene ontvangt in dit
geval geen BSN en wordt niet in de BRP geregistreerd.

pagina
12/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Basisregistratie personen
Voor de Basisregistratie Personen19 (BRP) vormt de akte het brondocument waarvan gegevens
worden overgenomen in de registratie van de BRP. Bij de geboorteaangifte wordt ook de nationaliteit
bepaald en wordt een burgerservicenummer (BSN) toegekend en geregistreerd.
Wanneer iemand immigreert naar Nederland vormen de buitenlandse geboorteakte, andere aktes en
bewijsdocumenten (zoals reisdocumenten) de input voor inschrijving in de BRP. Wanneer iemand de
Nederlandse nationaliteit heeft of verwerft, komt deze persoon ook in aanmerking voor een
Nederlands reisdocument.20
Identiteit bewijzen
De gegevens uit de BRP zijn input voor het aanvraagproces van een reisdocument voor inwoners met
de Nederlandse nationaliteit21. Er wordt een aantal gegevens uit de BRP overgenomen op het
paspoort, aangevuld met gegevens die de aanvrager verstrekt (handtekening, lengte, foto en
vingerafdruk). Paspoorten zijn primair ontwikkeld voor het reizen naar andere landen, zodat mensen
zich voor toegang tot die andere landen kunnen identificeren. Het zijn ook officiële identiteitsbewijzen
in de zin van de Wet op de identificatieplicht (WID). Dat betekent dat iemand met een dergelijk
document kan reizen, maar hij kan zich er ook voor andere doelen in het maatschappelijk verkeer mee
identificeren, bijvoorbeeld bij het zakendoen met banken.
Gegevens gebruiken
De hoge mate van betrouwbaarheid ontlenen de paspoorten 22 aan hoe ze in de ‘identiteitsketen’ tot
stand komen. Het proces van het opmaken van een geboorteakte kent veel wettelijke waarborgen 23.
Daardoor bestaat er grote zekerheid dat er inderdaad een levend persoon is die op de aangegeven
datum is geboren. Daarbij zijn de achternaam en voorna(a)m(en) vastgelegd die de betreffende
persoon in het rechtsverkeer moet hanteren. Wie iemand is, ligt vast in de akte. Vervolgens kunnen de
gegevens via een veilig en betrouwbaar proces op een kwalitatief hoogwaardig identiteitsbewijs
worden vastgelegd, bijvoorbeeld een paspoort.
Het bovenstaande stuk beschrijft de ‘identiteitsketen’ zoals die in Nederland wordt toegepast. Andere
landen vullen dit ieder op een eigen manier in. Zo wordt niet overal met een landelijke basisregistratie
voor personen gewerkt (zie paragraaf 3.2). Ook verschilt per land welke bewijsdocumenten gebruikt
worden en nodig zijn bij de aanvraag voor een paspoort. In het onderzoek wordt dat per onderzocht
land in kaart gebracht (zie hoofdstuk 3).

1.4.2

Identiteit en de digitale wereld

Het paspoort als identiteitsbewijs is ook een belangrijke basis voor identiteitsvaststelling in de digitale
wereld geworden; de digitale wereld wordt steeds belangrijker in ons dagelijks leven. Veel
Nederlanders gebruiken het internet voor het doen van inkopen of het onderhouden van contacten:

De BRP bevat persoonsgegevens over alle ingezetenen van Nederland en over personen die niet in Nederland wonen – of
hier slechts kort verblijven – maar die een relatie hebben met de Nederlandse overheid, de ‘niet-ingezetenen’.
20
Bij rechtmatig verblijf is het in bepaalde omstandigheden mogelijk een vluchtelingen- of vreemdelingenpaspoort te krijgen. Dit
zijn ook Nederlandse reisdocumenten. In de rapportage wordt het reguliere paspoort bedoeld.
21
Ingezetenen en soms niet Nederlandse personen, zie vorige voetnoot.
22
Dit geldt ook voor de Nederlandse identiteitskaart. Het onderzoek beperkt zich tot (reguliere) paspoorten.
23
De aangever (dit is meestal de vader, of de moeder uit wie het kind niet is geboren) moet in persoon aangifte doen bij de
ambtenaar van de burgerlijke stand en dient zich hierbij te legitimeren. Zie Artikel 19 e, burgerlijk wetboek.
19

pagina
13/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

85% van de Nederlanders gebruikt sociale media, 83% zoekt op internet naar informatie over
goederen en diensten24.
Om die digitale wereld te kunnen betreden en om er te kunnen handelen, moeten mensen zich vaak
identificeren, onder meer voor de aanschaf van een internetabonnement thuis of toegang tot internet
via een smartphone abonnement, maar ook voor het kunnen afsluiten van bankrekeningen waarmee
digitale transacties kunnen worden uitgevoerd. Banken zijn hiertoe volgens de Wet ter voorkoming
van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) zelfs verplicht. Hoe beter dit allemaal geregeld
wordt, hoe veiliger de digitale wereld kan worden. Zo zijn er voor de ontastbare digitale wereld digitale
identiteitsmiddelen ontwikkeld. De waarde van een dergelijk middel in het gebruik hangt af van de
betrouwbaarheid ervan. De Europese eIDAS verordening 25 geeft daar normen voor. Die normen
leiden ertoe dat voor hogere betrouwbaarheidsniveaus een directe link met de officiële fysieke
identiteitsdocumenten is vereist. Voor betrouwbaarheidsniveau ‘hoog’ moet er fysiek contact geweest
zijn: de betreffende persoon moet tenminste eenmaal zijn verschenen 26 en zich geauthentiseerd
hebben met een officieel identiteitsbewijs.
Een betrouwbare online identiteit is ook van belang in het deel van de digitale wereld waarin
particulieren onderling met elkaar te maken hebben. Neem bijvoorbeeld e-commerce en sociale
media. Bij e-commerce baseren kopers en verkopers zich op iemands online identiteit. Koper en
verkoper moeten er zeker van kunnen zijn dat de identiteit van de ander klopt, omdat online fraude en
online diefstal bijna altijd op de loer liggen. Ook in de sociale omgang in de digitale wereld wordt het
vaststellen van iemands identiteit steeds belangrijker. Om te kunnen interpreteren wat de waarde van
een uitspraak of boodschap is op sociale media, is het van belang dat je zeker weet wie de afzender
is. Dit is één van de mechanismen om bijvoorbeeld te voorkomen dat burgers worden misleid om geld
over te maken naar iemand die zich voordoet als familielid of bekende.
De digitale wereld wordt dus steeds belangrijker voor onze economie en voor ons maatschappelijk
verkeer. Zekerheid hebben over de identiteit van iemand is een belangrijke voorwaarde voor het goed
kunnen functioneren van de digitale wereld. De ontwikkelingen in relatie tot de digitale wereld
onderstrepen daarmee het belang van een fraudebestendig aanvraag- en uitgifteproces van
paspoorten.

1.5

Indeling rapport

Het rapport is als volgt ingedeeld:
•
•

In hoofdstuk 2 wordt een beschrijving van het Nederlandse proces gegeven.
In hoofdstuk 3 worden de landen, inclusief Nederland, met elkaar vergeleken.
De hoofdstukken 2 en 3 zijn gebaseerd op het eerdergenoemde referentiekader27 (Zie bijlage B
voor het referentiekader). Hiermee wordt de onderlinge vergelijkbaarheid van de landen en hun
innovaties beter inzichtelijk gemaakt. Het referentiekader bestaat op hoofdlijnen uit:

24

CBS StatLine 31 oktober 2018, geraadpleegd op 25 mei 2019.
De eIDAS-verordening bepaalt dat Europese burgers en bedrijven sinds 29 september 2018 bij alle Nederlandse organisaties
in de publieke sector moeten kunnen inloggen met een door Europa erkend nationaal inlogmiddel.
26
bijvoorbeeld bij het doen van aangifte van een geboorte bij de gemeente, of het doen van aangifte van een zwaar delict bij de
politie.
27
Zie ook paragraaf 1.3.2.
25

pagina
14/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

−

−
−
•

Achtergrondinformatie met feiten en cijfers. Deze geven een indicatie van de omvang van het
aanvraag- en uitgifteproces, of de wijze waarop dit proces organisatorisch is ingericht. Deze
achtergrondinformatie is relevant voor de interpretatie van de volgende stappen:
Het aanvragen van een paspoort; is er bijvoorbeeld wel of geen verschijningsplicht, gaat het
wel of niet digitaal, wat is de wijze van vaststelling van de identiteit en in hoeverre worden er
biometrische gegevens afgenomen;
Het personaliseren van een paspoort: hoe gaat dat in zijn werk;
Het uitgeven van het paspoort, is er bijvoorbeeld wel of geen verschijningsplicht?

In hoofdstuk 4 worden de mogelijke innovaties voor het Nederlandse aanvraag- en uitgifteproces
van paspoorten beschreven en geduid binnen de Nederlandse context. De innovaties zijn
gebaseerd op het proces van de onderzochte landen, zoals in hoofdstuk 3 beschreven.

pagina
15/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

2.

Paspoortaanvraag en -uitgifte Nederland

2.1

Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft de wijze waarop voor Nederland het proces van aanvraag en uitgifte van
paspoorten is georganiseerd. Eerst wordt een aantal algemene zaken van het paspoortproces
beschreven (paragraaf 2.2); het gaat hier om relevante achtergrondinformatie. Daarna volgt een
beschrijving van de stappen die doorlopen worden: van de aanvraag van een paspoort tot en met het
verstrekken aan de aanvrager (paragraaf 2.3 tot en met 2.5). Deze beschrijving dient als basis voor de
vergelijking met de andere onderzochte landen (zie hoofdstuk 3). Indien relevant wordt in dit hoofdstuk
onderscheid gemaakt tussen het proces voor ingezetenen en voor niet-ingezetenen:
•
•

Ingezetenen: in Nederland gevestigde personen met de Nederlandse nationaliteit die
ingeschreven zijn in de BRP in de gemeente van hun woonplaats.
Niet-ingezetenen: personen met de Nederlandse nationaliteit die duurzaam in het buitenland
verblijven.28

Dit hoofdstuk sluit af met beschrijvingen van lopend onderzoek naar de relevante innovaties in
Nederland (paragraaf 2.6), een korte schets van de politiek-bestuurlijke context rond het thema
paspoorten (paragraaf 2.7) een toelichting op de klanttevredenheid rond de paspoortprocessen
(paragraaf 2.8).

2.2

Achtergrondinformatie

2.2.1

Feiten en cijfers paspoorten

Nederland heeft ruim 17 miljoen inwoners.29 Op jaarbasis worden er gemiddeld 2.1 miljoen
paspoorten aan ingezetenen uitgegeven.30 In het geval van niet-ingezetenen gaat het om ongeveer
125.000 paspoorten per jaar.
De standaard geldigheidstermijn van een Nederlands paspoort voor volwassenen is sinds 9 maart
2014 tien jaar.31 Vanaf maart 2019 wordt door de gewijzigde geldigheidstermijn in Nederland een
daling verwacht van het aantal paspoortaanvragen met ongeveer 75%. Aan kinderen jonger dan 18
jaar wordt een paspoort verstrekt dat slechts vijf jaar geldig is.32 In bijzondere gevallen kunnen
paspoorten met een aangepaste geldigheidstermijn worden uitgeven. 33
Op verzoek kan een tweede paspoort worden uitgegeven. Dergelijke verzoeken komen bijvoorbeeld
van personen die stempels in hun paspoort hebben staan van landen die in conflict zijn met landen
waar ze naartoe gaan. Een tweede paspoort kan ook een oplossing zijn wanneer een paspoort voor

28

Gebaseerd op het Logisch Ontwerp Registratie Niet-Ingezetenen (RNI), versie 2.12
Centraal Bureau voor de Statistiek, bevolkingsteller.
Dit betreft cijfers over 2018. bron: www.rvig.nl/reisdocumenten/aanvragen-en-verstrekken
31
Artikel 9, lid 1 Paspoortwet
32
Artikel 9, lid 2 Paspoortwet
33
In artikel 10, lid 2 van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (PUN) wordt een uitzondering op lid 1 van het
hetzelfde artikel aangegeven: ‘indien als gevolg van een tijdelijke verhindering bij de aanvrager geen vingerafdrukken in het
nationaal paspoort worden opgenomen, bedraagt in afwijking van het eerste lid de geldigheidsduur van het betreffende
nationaal paspoort één jaar’.
29
30

pagina
16/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

een visumaanvraag op een ambassade wordt achtergelaten en tegelijkertijd een visum wordt
aangevraagd voor een ander land.34

2.2.2

Het verzamelen van de gegevens die in het paspoort vermeld worden

Tabel 1 bevat de gegevens die op het Nederlands paspoort staan en uit welke bron deze gegevens
komen (BRP of akte). Wanneer het gegeven niet in de BRP opgenomen is, moet de aanvrager het
benodigde brondocument (bijvoorbeeld een geboorteakte, een huwelijksakte of een ander
bewijsdocument) aanleveren.
Gegeven

Bron

Voornaam, achternaam of een
namenreeks

BRP of brondocument. Bij de voornaam of de achternaam
kan een adellijke titel worden vermeld wanneer de
aanvrager de titel draagt en prijs stelt op vermelding.

Wanneer de aanvrager er prijs op
stelt, de naam van de partner

BRP of akte.

Geboortedatum

BRP of akte.

Geboorteplaats

BRP of akte35.

Geslacht

BRP of akte.

Een uniek identificerend nummer,
het BSN36

BRP, wanneer de persoon niet bekend is in de BRP en er
dus geen BSN bekend is, wordt er geen identificerend
nummer in het paspoort vermeld.

Nationaliteit

BRP en bewijsdocumenten die bij nader onderzoek
verzameld zijn.

Lengte37

Bepalen bij het indienen van de aanvraag.

De handtekening

De handtekening wordt door de aanvrager op een kaartje
gezet tijdens de aanvraag en vervolgens gedigitaliseerd 38 .

Foto

De aanvrager levert een papieren foto in die voldoet aan
een vastgestelde set acceptatiecriteria, de ´fotomatrix´ 39.
De foto wordt vervolgens gedigitaliseerd.

34

Zie: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/paspoort-en-identiteitskaart/vraag-en-antwoord/kan-ik-een-tweede-nederlandspaspoort-aanvragen
Artikel 37, lid 4 PUB
36
Artikel 3, lid 4 Paspoortwet
37
Artikel 3, lid 1 Paspoortwet
38
Artikel 3, lid 2 Paspoortwet
39
Op basis van de door de I.C.A.O. (International Civil Aviation Organization) opgestelde richtlijnen is er door het ministerie van
BZK een Fotomatrix Model 2007 opgesteld. Er worden negen categorieën gepresenteerd waaraan een officiële pasfoto moet
voldoen. Per categorie wordt er een overzicht gegeven van de bijbehorende acceptatiecriteria.
35

pagina
17/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Vingerafdrukken

Tijdens de aanvraag worden met een elektronische
vingerafdruklezer van (minimaal) twee vingers
vingerafdrukken gemaakt.40

Tabel 1: Persoonsgegevens in het paspoort plus afkomstige bron

2.2.3

Organisatie van het aanvraag- en uitgifteproces

Ingezetenen
In Nederland worden paspoorten afgegeven door gemeenten.41 Er zijn in 2019 355 gemeenten die
binnen het wettelijke kader42 zelf verantwoordelijk zijn voor hoe ze de uitgifte van paspoorten
organiseren en de dienstverlening inrichten. Een aanvraag en uitgifte vindt bij dezelfde gemeente
plaats. De invulling van de te doorlopen stappen in het aanvraag- en uitgifteproces, kan verschillen
per gemeente.43
Niet-ingezetenen
In het buitenland kan de aanvraag worden ingediend bij de meeste ambassades en consulatengeneraal. Het gaat in totaal om ongeveer 100 locaties. Daarnaast is het inmiddels ook mogelijk om
een paspoort aan te vragen bij een aantal locaties van een EDV in het buitenland.44 Het is gebruikelijk
dat de aanvraag wordt ingediend bij een aanvraagbalie (frontoffice). Daarna vindt de beoordeling
plaats door de Consulaire Serviceorganisatie (CSO) van het ministerie van BZ, die in Den Haag zit.
De CSO is de centrale backoffice voor alle paspoortaanvragen die in het buitenland worden
ingediend. Na de beoordeling wordt het paspoort gepersonaliseerd en aangeleverd bij de frontoffice
die weer zorg draagt voor de uitreiking. De wijze waarop het doorlopen van deze stappen is
georganiseerd, is bij iedere consulaire vertegenwoordiging in het buitenland hetzelfde.
Naast de ambassades, consulaten en EDV’s in het buitenland kunnen niet-ingezetenen in Nederland
een paspoort aanvragen bij twaalf grensgemeenten45 waaronder vliegveld Schiphol46. Deze
aanvragen worden beoordeeld door de backoffice van de grensgemeente.

2.3

Aanvragen van het paspoort

In deze paragraaf worden de stappen besproken van het aanvragen en uitgeven van paspoorten. Hoe
deze stappen doorlopen moeten worden, is gedetailleerd voorgeschreven in regelgeving. 47

40

Artikel 3, lid 2 Paspoortwet.
De beschrijving van de Nederlandse situatie beperkt zich tot het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden. In dit
onderzoek wordt niet nader ingegaan op de processen in de Caribische landen (Aruba, Curaçao en Sint Maarten) en in
Caribisch Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba). De Paspoortwet geldt voor het gehele koninkrijk.
42
Paspoortwet, Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001.
43
Ingezetenen kunnen overigens ook een aanvraag voor een paspoort indienen in het buitenland bij een externe dienstverlener
(EDV) of op een post (ambassade of consulaat).
44
De minister van BZ meldt in een brief aan de Tweede Kamer de volgende locaties: Canada (Edmonton), Groot-Brittannië
(Londen), Schotland (Edinburgh) en de Verenigde Staten (Chicago). Locaties in Australië (Perth) en Groot-Brittannië
(Birmingham) volgen. Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018. 25 764, Nr. 110.
45
Artikel 91 Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001 (PUB).
46
Schiphol ligt in de gemeente Haarlemmermeer, die geeft als grensgemeente op het vliegveld Schiphol paspoorten af.
47
Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001, Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001, Circulaire bezorgproces
reisdocumenten (Staatscourant 2018, 24573).
41

pagina
18/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

2.3.1

Burger informeren over te volgen procedure

Ingezetenen
Inwoners in Nederland moeten een paspoort aanvragen bij de gemeente waar ze ingezetene zijn en
dus in de BRP staan ingeschreven. Binnen het wettelijke kader48 bepalen de gemeenten zelf hoe ze
hun dienstverlening inrichten en geven ze daar ook zelf voorlichting over.
Niet-ingezetenen
Voor niet-ingezetenen is op www.nederlandwereldwijd.nl in meerdere talen een uitgebreide instructie
te vinden over hoe een paspoort kan worden aangevraagd. De aanvrager wordt geholpen om een
persoonlijke checklist op te stellen. Daarin staan alle verplichtingen waaraan hij of zij moet voldoen en
alle documenten die aangeleverd moeten worden. Specifieke bewijsstukken zijn landgebonden. De
checklist is hierop ingericht. Met de checklist worden burgers ondersteund bij het voorbereiden van de
aanvraag.

2.3.2

In persoon verschijnen

Om een paspoort te verkrijgen, moeten ingezetenen en niet-ingezetenen in principe tweemaal in
persoon verschijnen, bij de aanvraag en bij de uitgifte van het paspoort (zie ook paragraaf 2.5).49 Dit
wordt noodzakelijk geacht om de kwaliteit en de fraudebestendigheid van het paspoort te kunnen
waarborgen. De belangrijkste redenen voor de verplichting om de aanvraag in persoon te doen zijn:
• Identificatie van de betreffende persoon.50
• Het vastleggen van de biometrische gegevens van de betreffende persoon op het nieuwe
paspoort (het afnemen van vingerafdrukken51 en handtekening; dat gebeurt bij ieder paspoort
opnieuw).
• Een foto kunnen beoordelen om te checken of die goedgelijkend is met de aanvrager en aan
alle eisen van de fotomatrix voldoet.52
• In bijzondere gevallen een gesprek voeren met de aanvrager om nader onderzoek te kunnen
doen naar de betreffende persoon. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een nadere analyse
van bewijsstukken (bijvoorbeeld over de nationaliteit, gezag ouders, vermoedens van
fraude).53
Onafhankelijk van de leeftijd kan een paspoort worden aangevraagd, maar tot de leeftijd van 18 jaar is
altijd toestemming van de gezaghebbende ouder(s) nodig. 54 In veel gevallen is de gezaghebbende
ouder(s) bij de aanvraag aanwezig.

2.3.3

Niet in staat om te verschijnen

Er zijn voor de verschijningsplicht bij de aanvraag55 van het paspoort, zoals hiervoor beschreven,
uitzonderingen op het verschijnen in persoon en/of zijn er alternatieve mogelijkheden van toepassing.
Artikel 28, derde lid, van de Paspoortwet geeft aan dat de aanvrager in persoon dient te verschijnen,

48

Zie noot 28.
Voor niet-ingezetenen geldt dat het grootste deel van de paspoorten wordt opgestuurd. Niet-ingezetenen verschijnen in
principe bij de aanvraag en in voorkomende gevallen bij de uitgifte van het paspoort.
50
Artikel 28, lid 1 Paspoortwet.
51
De afgenomen vingerafdrukken worden uitsluitend verwerkt ten behoeve van de eenmalige verstrekking en de uitreiking van
het paspoort (artikel 3, lid 9 Paspoortwet).
52
Artikel 28, lid 2 PUN.
53
Artikel 28, lid 2 Paspoortwet.
54
Artikel 34 Paspoortwet
55
Artikel 28, lid 3 Paspoortwet.
49

pagina
19/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

‘tenzij zulks om zwaarwegende redenen niet van hem kan worden gevergd en de betreffende autoriteit
van oordeel is dat op andere wijze voldoende zekerheid kan worden verkregen over de identiteit, de
nationaliteit en de verblijfstitel van de aanvrager’. Bij de uitgifte zijn er ook uitzonderingen voor de
verschijningsplicht mogelijk; deze komen in paragraaf 2.5 aan de orde.
Ingezetenen
Soms kan een ingezetene vanwege bijzondere omstandigheden niet verschijnen bij de
aanvraaglocatie van het paspoort. In dat geval kan door de gemeente van de ingezetene gebruik
worden gemaakt van een Mobiel Vingerafdrukopname Apparaat (MVA) om de verplichte opname van
vingerafdrukken te kunnen uitvoeren.56
Niet-ingezetenen
Er kan voor de verplichte opname van vingerafdrukken door de ambassade of het consulaat-generaal
gebruik worden gemaakt van een MVA, en bovendien aan de verschijningsplicht worden voldaan, als:
•
•
•

2.3.4

een niet-ingezetene vanwege bijzondere omstandigheden niet kan verschijnen bij de
aanvraaglocatie van het paspoort57;
de ambassade of het consulaat-generaal het aanvragen van een paspoort op een willekeurige
locatie mogelijk maakt;
bij de Nederlandse vertegenwoordiging waar het document wordt aangevraagd geen werkend
aanvraagstation aanwezig is.58

Bronnen van gegevens

Ingezetenen
Bij een paspoortaanvraag voor ingezetenen is de BRP een belangrijke bron van gegevens. Op basis
van artikel 2.7 Wet basisregistratie personen is bepaald dat gegevens worden opgenomen in de BRP
die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de Paspoortwet. Op basis van brondocumenten worden
persoonsgegevens en burgerlijke staat gegevens in de BRP vastgelegd. Nederland kent een
algemeen identificerend nummer, het BSN59 voor alle ingezetenen en ten dele niet-ingezetenen, ook
dat wordt vermeld in de BRP.
Niet-ingezetenen
Wanneer iemand naar het buitenland emigreert verhuist de persoonslijst met persoonsgegevens van
het ingezetenen naar het niet-ingezetenen-deel van de BRP. Dit deel heet de Registratie NietIngezetenen (RNI). De set van gegevens die van niet-ingezetenen wordt bijgehouden is beperkter dan
van ingezetenen. Het gaat om gegevens die goed bijgehouden kunnen worden, waaronder burgerlijke
staat en nationaliteit, en relevant zijn voor bijna elk overheidsorgaan, 60 Dit betekent dat van nietingezetenen niet alle categorieën van gegevens worden bijgehouden; daardoor hoeven de nietbijgehouden gegevens niet actueel te zijn. In het Logisch Ontwerp RNI (bijlage 5 bij de Regeling
basisregistratie personen), versie 2.12, zijn de categorieën opgenomen die wel bijgehouden worden.
Bij de aanvraag van een paspoort voor niet-ingezetenen moet de aanvrager de actuele situatie met
documenten aantonen, bijvoorbeeld met een ‘bewijs van legaal verblijf’. Aanvragen komen ook van
personen die in het buitenland geboren zijn en die mogelijk helemaal niet in de BRP voorkomen. Bij
56

Artikel 38, lid 5 PUN
Artikel 51, lid 5 PUB
58
Artikel 51, lid 6 PUB
59
Artikel 1 Wet algemene bepalingen burgerservicenummer
60
Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 219, nr. 3, p. 46.
57

pagina
20/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

een eerste aanvraag van een paspoort moeten brondocumenten en andere bewijsstukken worden
aangeleverd om de identiteit en de nationaliteit van de aanvrager te kunnen beoordelen. Bij een
vervolgaanvraag is het oude paspoort een belangrijke bron van informatie. Maar ook dan moet de
actuele situatie aan de hand van bewijsstukken worden aangetoond, dit onder andere om na te gaan
of iemand niet al een andere nationaliteit heeft. Daarbij kunnen opnieuw brondocumenten,
verklaringen van het land waar iemand rechtmatig verblijft en andere bewijsstukken nodig zijn.

2.3.5

Gebruikte systemen

Ingezetenen
Gemeenten zijn vrij in de keuze voor softwaresysteem voor het bijhouden van de BRP. Er is een
aantal leveranciers dat systemen levert die aan de centraal gestelde eisen voldoen. 61 Gemeenten
hebben dus verschillende software.
De gegevens worden decentraal opgeslagen bij de gemeenten in de BRP.62 Daarbij wordt de actuele
persoonslijst geraadpleegd die aanwezig is in de woongemeente van de aanvrager.
Voor het aanvraag- en uitgifteproces van paspoorten gebruiken de gemeenten een apart
informatiesysteem. Het gaat om het zogenaamde Reisdocumenten Aanvraag en Archief Station
(RAAS). Iedere gemeente heeft een RAAS. De gegevens worden alleen lokaal, dus bij de betreffende
gemeente, opgeslagen. Alle gegevens die bij de aanvraag worden verzameld, worden lokaal in het
RAAS opgeslagen: persoonsgegevens, de lengte van de persoon, de handtekening, de foto en de
vingerafdruk. De persoonsgegevens, waaronder de vingerafdrukken, worden in de chip op het
paspoort opgeslagen.63 Zodra het paspoort wordt uitgereikt, worden de vingerafdrukken uit het RAAS
verwijderd.64 Voor de overige gegevens geldt een bewaartermijn van 11 jaar indien de
geldigheidsduur van het paspoort 5 jaar of korter is, dan wel 16 jaar indien het paspoort langer dan 5
jaar geldig is.65 Deze bewaartermijnen, met een uitzondering voor vingerafdrukken, gelden voor zowel
ingezetenen als niet-ingezetenen.66
Niet-ingezetenen
Grensgemeenten en CSO kunnen de RNI, onderdeel van de BRP, raadplegen. Ze kunnen er echter
niet geautomatiseerd gegevens uit overnemen. Grensgemeenten hebben, naast de RAAS voor
ingezetenen, een aparte RAAS waarmee ze de aanvragen van niet-ingezetenen behandelen. CSO
heeft meerdere RAAS servers verdeeld naar regio, bijvoorbeeld voor West-Europa of Zuid-Amerika.
Het gaat in totaal om acht RAAS servers voor de verschillende regio´s, plus nog een apart RAAS voor
diplomatieke- en dienstenpaspoorten en een RAAS voor aanvragen van het Koninklijk Huis.

2.3.6

Identiteit vaststellen

Ingezetenen
Bij een eerste aanvraag voor een paspoort voor ingezetenen gaat het vaak om kinderen aan wie nog
niet eerder een document is uitgereikt. Op elke leeftijd kan een paspoort worden aangevraagd. De
BRP vormt de basis van de identiteitsvaststelling, ook bij heel jonge kinderen. Mede omdat de foto al
61

Logisch Ontwerp GBA versie 3.11.
De gegevens worden daarna in de centrale voorziening GBA-V opgeslagen.
63
Zie paragraaf 3.3.5 tabel 5.
64
Artikel 3, lid 9 Paspoortwet
65
Artikel 72 lid 4 PUN.
66
Artikel 82 lid 4 PUB.
62

pagina
21/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

snel niet meer goed gelijkend is, is tot de leeftijd van 18 jaar de geldigheid van het paspoort beperkt
tot vijf jaar.67 Om de identiteit vast te stellen worden ook wel ´identificerende vragen´ gesteld: als het
mogelijk is, wordt nagegaan wat een kind weet over de gegevens die geregistreerd zijn in de BRP.68
Bij een herhaalaanvraag wordt de identiteit vastgesteld met behulp van het oude paspoort.69
Wanneer het oude paspoort bij de aanvraag niet beschikbaar is, wordt gevraagd naar een ander
geldig identiteitsbewijs, bijvoorbeeld de Nederlandse identiteitskaart (NIK). Ook kan het
aanvraagdossier van het eerder uitgegeven document geraadpleegd worden. De gemeenten zetten
hiervoor speciaal getrainde medewerkers in. Deze kunnen de echtheid van identiteitsdocumenten
beoordelen70 en vaststellen of de opgeslagen foto in het RAAS een foto van de persoon is die aan de
balie staat71.
Wanneer een medewerker twijfelt aan de echtheid van een document kan hij tools met
echtheidskenmerken raadplegen72. Bij blijvende twijfel kan de medewerker de eerdergenoemde
speciaal getrainde medewerkers inschakelen. Zij zijn in de backoffice beschikbaar. Gemeenten zijn
vrij om digitale hulpmiddelen, zoals gezichtsherkenningssoftware en -apparatuur, in te zetten bij het
beoordelen van het document en van de foto. In de praktijk komt het gebruik van digitale
gezichtsherkenning echter vrijwel niet voor.73 De vingerafdrukken op het oude paspoort worden in de
praktijk alleen bij twijfel gebruikt bij het vaststellen van de identiteit van de aanvrager.74
Niet-ingezetenen
Het belangrijkste verschil met de situatie voor ingezetenen is dat er minder gegevens in de RNI
worden opgenomen en dat de gegevens in beperktere mate worden bijgehouden (zie ook paragraaf
2.3.5). Bij vervolgaanvragen kan identificatie plaatsvinden met het eerder afgegeven Nederlandse
paspoort. Is dat paspoort er niet, dan vindt identificatie plaats met identiteitsbewijzen die door andere
landen zijn uitgegeven in combinatie met andere documenten, bijvoorbeeld geboorteaktes of
huwelijksaktes.

2.3.7

Nationaliteit vaststellen

Ingezetenen
Als iemand de Nederlandse nationaliteit heeft, is dat doorgaans geregistreerd in de BRP.75 Wanneer
de nationaliteit onbekend is, moet nader onderzoek worden uitgevoerd. Daarbij worden gegevens over
de nationaliteit van de ouders en andere relevante gegevens verzameld.
Niet-ingezetenen
Omdat van een niet-ingezetene een beperkte set gegevens wordt bijgehouden in de RNI, onderdeel
van de BRP, kan de RNI niet als enige bron worden gebruikt.76 Ook het eventuele bezit van een
andere nationaliteit naast het Nederlanderschap wordt niet genoteerd in de RNI. Het is bij

67

Artikel 10, lid 1 PUN.
Artikel 22, lid 1 en 2 PUN.
Artikel 22, lid 1 PUN.
70
Bij bijvoorbeeld vermissing wordt de voorgaande aanvraag gebruikt.
71
Het vergelijken van een opgeslagen foto met een foto van een persoon die aan de balie staat kan ondanks training erg lastig
zijn.
72
EdisonTD, DISCS.
73
Informatie uit interviews.
74
Informatie uit interviews.
75
Artikel 9, lid 1 PUN.
76
Categorieën die na emigratie niet meer worden bijgehouden zijn: ouder 1, ouder 2, huwelijk, kind, gezagsverhouding en
reisdocumenten.
68
69

pagina
22/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

paspoortaanvragen van niet-ingezetenen daardoor niet altijd duidelijk welke gevolgen het bezit van
een andere nationaliteit voor het Nederlanderschap heeft. Een eerder afgegeven Nederlands paspoort
is weliswaar een belangrijke informatiebron maar zegt maar beperkt iets over het bezit van het
Nederlanderschap. Niet-ingezetenen dienen eveneens een bewijsstuk te overleggen waaruit blijkt in
welk land buiten Nederland de aanvrager rechtmatig verblijft om aan te tonen dat het
Nederlanderschap niet verloren is gegaan. Daaruit kan blijken dat een tweede nationaliteit is
verkregen, waarbij de mogelijkheid bestaat dat de Nederlandse nationaliteit is vervallen. Ook wordt de
aanvrager gevraagd in het paspoortformulier te verklaren welke eventuele andere nationaliteiten hij of
zij heeft.
Het moet vaststaan dat de aanvrager de Nederlandse nationaliteit niet alleen heeft verkregen maar
deze ook nog steeds bezit. Als dat niet eenduidig kan worden vastgesteld, dan kan geen paspoort
worden verstrekt.

2.3.8

Controle of er redenen zijn om een paspoort te weigeren

Het Register paspoortsignaleringen (RPS) is een lijst met personen van wie het paspoort kan worden
geweigerd of waarvan het paspoort na inhouding vervallen verklaard is. Deze lijst wordt beheerd door
de RvIG. Het bijhouden van het RPS is gedetailleerd geregeld in de Paspoortwet 77 en in
uitvoeringsregelingen. Een mogelijk voorbeeld van een reden om iemand in het RPS te vermelden, is
dat de aanvrager gedurende een periode van vijf jaar al driemaal een nieuw paspoort heeft
aangevraagd vanwege vermissing van het oude document zonder plausibele redenen.
Verschillende instanties (de gemeente, het Openbaar Ministerie, het ministerie van BZ, de
Belastingdienst, andere instanties in de wet genoemd) kunnen bij RvIG een verzoek doen om mensen
op de lijst plaatsen. Wanneer een aanvrager van een paspoort in het RPS voorkomt, neemt de
uitgevende instantie contact op met RvIG om te checken of de signalering nog actueel is. De
aanvrager krijgt de gelegenheid om contact op te nemen met de instantie die hem of haar in het RPS
heeft laten opnemen. Op deze manier krijgt de aanvrager de mogelijkheid om tot overeenstemming te
komen, waarna wel een paspoort kan worden uitgegeven. Het verstrekte paspoort kan in looptijd of
territoriaal beperkt zijn. De aanvrager kan vanwege een zwaarwegend belang vragen om hem een
paspoort te verstrekken. De uitgevende instantie neemt uiteindelijk een besluit.78

2.3.9

Verzamelen van biometrische gegevens

Bij de aanvraag voor een paspoort dient een aantal biometrische gegevens te worden afgegeven.
Pasfoto
De aanvrager moet bij de aanvraag een (kleuren)pasfoto op papier inleveren. De pasfoto wordt
gescand en uiteindelijk in het paspoort geprint. Ook komt de pasfoto op de chip van het paspoort.
Deze pasfoto blijft tot 16 jaar na afgifte raadpleegbaar in het RAAS.
Vingerafdruk
Van een aanvrager van 12 jaar of ouder wordt ter plaatse bij de aanvraag van een paspoort van twee
vingers een vingerafdruk genomen. Deze vingerafdruk komt op de chip van het paspoort. Wanneer
het onmogelijk is om vingerafdrukken af te nemen, kan bij hoge uitzondering (op basis van een
77
78

Zie onder meer artikel 25 Paspoortwet.
Paragraaf 4 PUN.

pagina
23/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

algemene maatregel van rijksbestuur) een paspoort zonder vingerafdrukken worden afgegeven. Als
tijdelijk geen vingerafdrukken kunnen worden afgenomen, wordt een paspoort met een
geldigheidstermijn van een jaar afgegeven. 79 Bij permanent gebrek wordt een paspoort afgegeven met
een geldigheid van vijf of tien jaar (in duidelijke en uitzonderlijke gevallen; een duidelijk geval is
wanneer iemand bijvoorbeeld geen handen meer heeft). De geldigheidsduur van vijf jaar of tien jaar is
afhankelijk van de leeftijd van de aanvrager. Zodra de vingerafdrukken in het paspoort zijn geplaatst
én nadat het reisdocument is uitgereikt worden ze uit de reisdocumentenadministratie (het RAAS)
verwijderd.80
Handtekening
De aanvrager zet zijn of haar handtekening op het zogeheten fotokaartje. De handtekening wordt
vervolgens gescand en door middel van lasertechniek in het paspoort geplaatst. Wanneer de
aanvrager niet in staat is een handtekening te zetten, kan een paspoort worden afgegeven zonder
handtekening. Hiervan wordt in de aanvraag een clausule geplaatst.81

2.4

Personaliseren van het paspoort

Wanneer alle stappen bij de aanvraag gezet zijn en alles in orde is, kan het nieuwe paspoort gereed
worden gemaakt. In Nederland worden de paspoorten centraal geproduceerd en van de juiste
persoonsgegevens voorzien. Dit laatste wordt personaliseren genoemd. Het produceren houdt het
maken van het (nog blanco) paspoortboekje zelf in. Tijdens het personaliseren worden de
persoonsgegevens middels een lasertechniek aangebracht en wordt de chip beschreven met de
persoonsgegevens. Momenteel is de paspoortleverancier IDEMIA. Met het RAAS worden de
aanvragen doorgegeven aan IDEMIA. IDEMIA personaliseert de documenten en levert deze aan de
gemeente of aan de CSO. De CSO stuurt het paspoort weer door naar de buitenlandse post of
externe dienstverlener waar de aanvraag is gedaan, waarna die voor uitgifte aan de burger
zorgdraagt.

2.5

De uitgifte van paspoorten

Wanneer het nieuwe paspoort gereed is, kan de aanvrager het afhalen. De identiteit van een
aanvrager wordt bij de uitgifte van een paspoort geverifieerd. In geval van twijfel over de identiteit kan
ook de vingerafdruk worden geverifieerd bij de uitgifte van het paspoort.82 Het afhalen gebeurt
doorgaans op afspraak. De productie van het document en het transport naar de gemeenten in
Nederland neemt meestal twee dagen in beslag. Om zeker te zijn dat het nieuwe document
beschikbaar is, houden gemeenten vaak vijf werkdagen aan tussen de aanvraag en de afspraak voor
de uitgifte. In spoedgevallen kan het hele proces van aanvraag tot en met uitreiking in 24 uur
plaatsvinden. Zoals in paragraaf 2.3.2 al is aangegeven zijn er ook bij de uitgifte van het paspoort
uitzonderingen op de verschijningsplicht en/of alternatieve mogelijkheden.
Ingezetenen
In artikel 7, tweede lid, van de Paspoortwet is de ´wijze van uitreiking´ benoemd. Het is door dit artikel
mogelijk dat gemeenten het paspoort thuis of op het werk te laten bezorgen. In aanvulling hierop is in
artikel 8a van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (PUN) geregeld dat dit door ´bevoegd
en gekwalificeerd personeel´ moet worden gedaan. Voor bezorgdiensten betekent dit dat hun
79

Artikel 20, lid 2 PUN.
Artikel 3, lid 9 Paspoortwet.
81
Artikel 29 PUN.
82
Artikel 50a, Paspoortuitvoeringsregeling Nederland; Artikel 64a, Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland.
80

pagina
24/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

personeel moet zijn opgeleid om een ´deugdelijke en zorgvuldige identiteitsvaststelling uit te voeren´.
Dit staat beschreven in de op 3 mei 2018 in de Staatscourant (nr. 24573) gepubliceerde circulaire met
nadere regels betreffende artikel 8a PUN. De circulaire bevat tevens voorwaarden voor de
bezorgdiensten zelf, zoals ´aantoonbare ervaring op het terrein van informatiebeveiliging´.
Niet-ingezetenen
Op basis van artikel 67, eerste lid, Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001 (PUB) kunnen nietingezetenen bij de aanvraag aangeven dat zij de voorkeur hebben om niet in persoon te verschijnen
bij de uitreiking van het paspoort. Het paspoort kan in dat geval per aangetekende post of ‘op een
andere veilige wijze’ worden verstuurd. Dit kan alleen als in dat betreffende land de postbezorging
veilig kan plaatsvinden. Dat is in het grootste deel van de wereld het geval; 95% van de paspoorten
wordt toegestuurd.

2.6

Innovaties

In Nederland wordt onderzoek gedaan naar mogelijkheden om het aanvraag- en afgifteproces te
verbeteren. Daarbij wordt gezocht naar manieren van betere dienstverlening door verdere
digitalisering en door het anders organiseren van het aanvraag- en uitgifteproces. Vooral in het
buitenland kan de verschijningsplicht door burgers als een zware last worden ervaren, maar ook in
Nederland is verbetering van de dienstverlening een permanent aandachtspunt. Het uitgangspunt blijft
dat de veiligheid en betrouwbaarheid van het paspoort gewaarborgd moeten zijn en waar mogelijk
verbeterd moeten worden. In deze paragraaf wordt beschreven welke vernieuwingen Nederland
momenteel onderzoekt. Het gaat om innovaties bij:
•
•
•
•
•
•

2.6.1

digitaal documenten aanleveren ter voorbereiding van de aanvraag;
opname van handtekening, foto en vingerafdruk in de tijd loskoppelen van het moment van
aanvraag;
wijze van verkrijgen van de foto;
mobiele dienstverlening;
externe dienstverleners bij de aanvraag van een paspoort;
programma verbetering van het reisdocumentenstelsel (VRS).

Innovatie: digitaal aanvragen en documenten aanleveren ter
voorbereiding van de aanvraag

Digitaal aanvragen en documenten aanleveren ter voorbereiding van de aanvraag is een
organisatorische vernieuwing die vooral van betekenis is bij een aanvraag in het buitenland.83
Wanneer documenten langs de digitale weg aangeleverd worden voordat iemand in persoon
verschijnt om de aanvraag te doen, kan vooraf worden vastgesteld of alle benodigde documenten
aanwezig zijn en als authentiek worden beoordeeld. Het ministerie van Buitenlandse Zaken werkt
momenteel aan een gefaseerde invoering van een digitaal aanvraagproces voor paspoorten (en
identiteitskaarten) voor niet-ingezetenen. Eind 2019 zal de eerste fase worden getest. Het is dan
mogelijk om een paspoortaanvraagformulier volledig online in te vullen. Een vervolgstap zou zijn om
daarna het digitaal aanleveren van het online aanvraagformulier en gevraagde documenten mogelijk
te maken. Digitale verzending naar de backoffice zou de doorlooptijd van het proces verder kunnen
versnellen.84

83
84

In Nederland kan dit in een enkele gemeente ook. Grensgemeente Breda en gemeente Almelo zijn hier voorbeelden van.
Zie: Staat van het Consulaire 2019, bijlage bij brief van de minister van BZ aan de Tweede Kamer, 5 juli 2019.

pagina
25/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

2.6.2

Innovatie: opname van handtekening, foto en vingerafdruk in de tijd
loskoppelen van het moment van aanvraag

Ook het loskoppelen in de tijd van de opname van handtekening, foto en vingerafdruk van het moment
van aanvraag is een organisatorische vernieuwing die met name voor Nederlanders die woonachtig
zijn in het buitenland van belang is. Deze innovatie is op dit moment nog in de oriëntatiefase.
Onderzoek van het ministerie van BZ laat zien dat de meeste Nederlanders in het buitenland jaarlijks
een bezoek aan Nederland brengen.85 De idee is dat zij de opname van de biometrische gegevens
kunnen laten plaatsvinden op een moment dat ze toch in Nederland of in de buurt van een
Nederlandse post in het buitenland zijn. De documenten die ze moeten overleggen bij de aanvraag
kunnen ze dan digitaal aanleveren. Hierdoor ontstaan wellicht mogelijkheden om in bepaalde gevallen
de aanvraag en uitgifte daarna volledig digitaal te laten plaatsvinden.
Een dergelijke vernieuwing heeft ingrijpende technische en organisatorische consequenties. Deze
consequenties moeten, net als de mogelijke voordelen nog worden onderzocht. Denk bijvoorbeeld
aan het veilig en betrouwbaar kunnen bewaren van biometrische gegevens of het veilig en
betrouwbaar kunnen indienen van een digitale aanvraag. Verder zijn vragen aan de orde rond de
houdbaarheid van biometrische gegevens. De looptijd van een paspoort is tien jaar. Wanneer de
opname van biometrische gegevens (bijvoorbeeld) twee jaar voor de aanvraag van een paspoort kan
plaatsvinden, moet dus twaalf jaar86 gegarandeerd zijn dat de foto en de vingerafdruk bruikbaar blijven
voor een betrouwbare identificatie. Ook de beveiliging van de chip moet gedurende die periode met
een grote mate van waarschijnlijkheid gegarandeerd kunnen worden. Zoals aangekondigd in de
gezamenlijke kamerbrief van oktober 2018 is het ministerie van BZ samen met het ministerie van BZK
bezig met een inventarisatie van de mogelijkheden en onmogelijkheden van het loskoppelen van
biometrische gegevens van de aanvraag.87

2.6.3

Innovatie: Wijze van verkrijgen van de foto

Momenteel wordt de foto op papier aangeleverd en daarna digitaal gemaakt. Dat leidt tot een lagere
kwaliteit dan zonder die tussenstap, dus met het gebruiken van enkel en alleen digitale foto´s. Aan het
aanleveren van een digitale foto die door de aanvrager is gemaakt, maar ook aan een op papier
aangeleverde pasfoto, kleven naar de Nederlandse inschatting belangrijke frauderisico´s.88 Door
´morphing´ kunnen de foto´s van twee personen zodanig worden versmolten dat ze beide door
gezichtsherkenningsapparatuur en medewerkers als de authentieke houder van het paspoort worden
herkend. Ook een foto die met een ´live app´ gemaakt wordt, biedt momenteel nog onvoldoende
zekerheid dat de persoon waarvan een foto gemaakt wordt ´echt´ is en dat er geen ‘foto van een foto’
wordt gemaakt.
Risico´s bij de beoordeling van foto´s kunnen ook verminderd worden door reeds beschikbare foto´s
van eerdere aanvragen te gebruiken. Dit is op dit moment voor het paspoort slechts beperkt
85

Gemiddeld komt 91% van de Nederlanders die in een grensland wonen minimaal één keer per jaar in Nederland. Gemiddeld
79% vanuit andere delen van Europa komt minimaal één keer per jaar in Nederland en gemiddeld 53% vanuit de rest van de
wereld. Bron: Rapport Ervaringen, wensen en behoeften met betrekking tot de informatievoorziening en dienstverlening van
de overheid aan Nederlanders in het buitenland, ten behoeve van het project 24/7 Loket Buitenland.
86
In dit voorbeeld: 10 jaar geldigheid van het paspoort + (maximaal) 2 jaar voor de houdbaarheid van biometrische gegevens =
12 jaar.
87
Brief ministerie van BZK aan de Tweede Kamer van 16 oktober 2018 betreffende digitalisering van consulaire dienstverlening,
pagina 6.
88
Brief ministerie van BZK aan de Tweede Kamer van 16 oktober 2018 betreffende digitalisering van consulaire dienstverlening,
pagina 4.

pagina
26/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

uitvoerbaar, omdat de oude foto alleen in een lokaal RAAS systeem is opgeslagen. In Zwolle en
Amstelveen zijn pilots uitgevoerd met gezichtsherkenningsapparatuur voor de aanvraag van
identiteitsbewijzen.89
In Nederland wordt in 2019 bij twee gemeenten een onderzoek naar ´live enrolment/live capture´
uitgevoerd, om de kwaliteit van de foto te verbeteren90. Daarbij wordt de foto gemaakt en
vingerafdrukken afgenomen op het moment dat de aanvrager verschijnt om de aanvraag in te dienen.

2.6.4

Innovatie: mobiele dienstverlening

De beschikbaarheid van mobiele apparatuur, met name het MVA, leidt ertoe dat in het buitenland in
toenemende mate op een willekeurige locatie mogelijkheden geboden worden om een paspoort aan
te vragen. Wanneer live enrolment wordt ingevoerd, dient ook de foto met een mobiel apparaat
gemaakt te worden. De innovatie mobiele dienstverlening wordt inmiddels al breed toegepast.

2.6.5

Innovatie: Externe dienstverleners bij de aanvraag van een paspoort

Inmiddels is het ook mogelijk om een paspoort aan te vragen bij een aantal externe dienstverleners in
het buitenland. De hier bedoelde externe dienstverleners zijn private bedrijven. Na een pilot in
Schotland (Edinburgh) is het aantal locaties waar de aanvraag van een paspoort bij een externe
dienstverlener mogelijk is, uitgebreid met een locatie in Groot-Brittannië (Londen), gevolgd door de
Verenigde Staten (Chicago) en een locatie in Canada (Edmonton). Een locatie in Australië (Perth) en
nog een locatie in Groot-Brittannië (Birmingham) volgen binnenkort.91

2.6.6

Programma verbetering van het reisdocumentenstelsel (VRS)

In een brief aan de Tweede Kamer van 26 juni 2019 92 kondigt staatssecretaris Knops zijn voornemen
aan om het reisdocumentenstelsel te verbeteren, inclusief het Register paspoortsignaleringen (RPS).
De ICT architectuur van het stelsel wordt aangepast, waarbij processen en procedures zullen worden
gedigitaliseerd naar de standaarden van deze tijd. Daardoor wordt het eenvoudiger om fraude tegen
te gaan en wordt het stelsel uiteindelijk ook goedkoper te beheren. Het RPS zal automatisch
geraadpleegd kunnen worden. Over het centrale basisregister geeft de staatssecretaris aan dat niet
alleen gegevens over nieuwe aanvragen worden geregistreerd maar alle aanvraaggegevens uit de
decentrale RAAS-en worden overgezet naar het centrale basisregister in een overheidsdatacentrum.
Dus ook alle historische gegevens uit de RAAS-en worden overgezet naar dit centrale basisregister.
Daarmee ontstaat één compleet centraal register, digitaal benaderbaar, waarin alle gegevens over
uitgegeven documenten zijn opgeslagen.

2.7

Politiek bestuurlijke context

In deze alinea worden enkele onderwerpen, die in Nederland politiek en maatschappelijk aandacht
hebben gevraagd met betrekking tot (de aanvraag en uitgifte van) reisdocumenten, kort besproken:

89

Geraadpleegd op 7 juli 2019: https://www.gemeente.nu/veiligheid/amstelveen-start-met-gezichtsscanner-tegen-id-fraude/;
https://www.zwolle.nl/wonen-en-leven/leven-reizen-en-papieren/voorkom-identiteitsfraude.
90
Brief ministerie BZK aan de Tweede Kamer van 16 oktober 2018 betreffende digitalisering van consulaire dienstverlening,
pagina 4.
91
Zie brief van de minister van BZ aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018. 25 764, Nr. 110.
92
Zie brief van de staatssecretaris van BZK aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019. 25 764, Nr. 120.
pagina
27/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Paspoortdienstverlening voor niet-ingezetenen
Een groot aantal niet-ingezetenen heeft zich verenigd in belangenorganisaties. Nederlanders in het
Buitenland (NIHB) is daar een voorbeeld van. De NIHB heeft in 2018 via een brief aan de minister van
BZ erop aangedrongen om de paspoortdienstverlening voor niet-ingezetenen te verbeteren. In de
Tweede Kamer is een motie ingediend met de strekking dat “(…) de regering, uiterlijk in 2020 de
consulaire documentverstrekking volledig gedigitaliseerd te hebben en om zo veel eerder als mogelijk
in ieder geval de herhaalaanvragen van consulaire documenten zonder verschijningsplicht en digitaal
te realiseren”.93 In reactie op de motie heeft de staatssecretaris van BZK en de minister van BZ een
Kamerbrief gestuurd waarin zij aangeven dat de betrouwbaarheid en veiligheid van de beschikbare
techniek op dit moment onvoldoende is om tot een volledig digitaal aanvraagproces zonder
verschijningsplicht te komen. De bewindspersonen geven verder aan het Nederlandse paspoort tot de
meest betrouwbare in de wereld te laten behoren. Dit laat onverlet dat zij in het kader van de
modernisering van het reisdocumentenbeleid en aangespoord door de motie, de mogelijkheden tot
verdere digitalisering zullen laten verkennen. Met als doel te komen tot een zo maximaal mogelijke
versoepeling van het aanvraagproces.94
Centrale opslag vingerafdrukken
Het wetsvoorstel van 2008 om de vingerafdrukken centraal op te slaan 95 heeft in Nederland vanuit
privacy optiek veel weerstand opgeroepen. Belanghebbenden en de belangenorganisatie ´Privacy
first´, hebben zich tegen centrale opslag verzet en een rechtszaak tegen de staat aangespannen.96 In
het parlement wordt daardoor extra kritisch naar dergelijke voorstellen gekeken. De keuze om de
aanvraaggegevens in het RAAS systeem (zie ook paragraaf 2.3.5) alleen lokaal op te slaan, heeft
daarmee te maken. Over centrale opslag van vingerafdrukken heeft een heftig maatschappelijk debat
plaatsgevonden.97 Nederland heeft ervoor gekozen om de vingerafdrukken alleen op de chip in het
paspoort op te slaan.98 In zijn brief van juni 2019 aan de Tweede Kamer geeft de staatssecretaris van
BZK aan dat bij de toekomstige verbetering van het reisdocumentenstelsel geen sprake is van
centrale opslag van vingerafdrukken.99
Aanscherping toestemmingsvereiste
Een politiek debat over ouders die hun kinderen meenemen naar het buitenland om ze aan het gezag
van de andere ouder te onttrekken, heeft geleid tot aanscherping van het toestemmingsvereiste. 100
Voordat een paspoort aan iemand onder 18 jaar wordt verstrekt, dient vastgesteld te worden wie het
gezag over het kind heeft (of hebben). Er dient daarbij ook vast te staan dat deze personen
toestemming voor uitgifte van het paspoort geven. 101

93

Motie van het lid Sjoerdsma c.s., vergaderjaar 2017-2018, 34 950 V, nr. 11.
Brief van de staatssecretaris van BZK en de minister van BZ over Digitalisering van consulaire documentverstrekking, 16
oktober 2018, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 25 764. Nr. 112.
95
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 324 (R1844), nr. 2.
96
Zie bijvoorbeeld uitspraak ECLI:NL:GHDHA:2014:412 (www.rechtspraak.nl).
97
Zie bijvoorbeeld https://www.vrijbit.nl/dossiers/dossier-paspoortwet/item/948-debat-tweede-kamer-over-de-paspoortwetopnieuw-onder-de-maat.html en
https://www.privacybarometer.nl/maatregel/160/Opnieuw_europese_verplichting_vingerafdruk_op_identiteitskaart
98
Artikel 3, lid 9 Paspoortwet.
99
Brief van de Staatssecretaris van BZK aan de Tweede Kamer van 26 juni 2019 over Verbeteringen Reisdocumentenstelsel.
100
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 25 764, nr. 75.
101
Artikel 34, lid 1 Paspoortwet.
94

pagina
28/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

2.8

Klanttevredenheid

Ingezetenen
In 2017 heeft bureau SAMR in opdracht van het ministerie van BZK onderzocht 102 hoe ingezetenen
tegen verdere digitalisering van het reisdocumentenstelsel aankijken. Daarbij bleek dat ingezetenen
het huidige reisdocumentenstelsel als prima ervaren. Zo ervaart men geen grote problemen. Men
vindt kleine ongemakken niet erg, omdat een reisdocument maar eens in de vijf of tien jaar hoeft te
worden aangevraagd.
Niet-ingezetenen
In opdracht van het ministerie van BZ heeft bureau Kantar Public in 2018 een online onderzoek 103
verricht onder Nederlanders in het buitenland naar hun ervaringen, wensen en behoeften met
betrekking tot de informatievoorziening en dienstverlening van de Nederlandse overheid in brede zin.
Daarbij is ook gevraagd naar de ervaringen bij het aanvragen en uitgeven van paspoorten. Met name
de reisafstand tot een ambassade in verband met de verschijningsplicht en de daarmee gepaard
gaande reis- en verblijfkosten werden hierin als bezwaarlijk ervaren.

102

SAMR smartagent marketresponse, Rapportage publieksonderzoek reisdocumentenstelsel: hoe denkt Nederland over de
modernisering? Geraadpleegd op 13 juni 2019 via:
https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/255566/eindrapportageplusonderzoekplusreisdocumentenstelselplusbzk.pdf.
103
Ervaringen, wensen en behoeften met betrekking tot de informatievoorziening en dienstverlening van de overheid aan
Nederlanders in het buitenland ten behoeve van het project 24/7 Loket Buitenland.
pagina
29/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

3.

Paspoortaanvraag en -uitgifte in onderzochte landen

3.1

Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft de bevindingen over het proces van aanvraag en uitgifte van paspoorten in de
door ons onderzochte landen. De bevindingen worden beschreven aan de hand van het
referentiekader dat binnen het onderzoek centraal stond (zie bijlage B voor het referentiekader). Per
aandachtspunt van het referentiekader wordt de situatie per land beschreven in een tabel. De tabel
wordt vervolgens gevolgd door een toelichting van één of enkele inzichten. Waar relevant en
onderscheidend, wordt het verschil beschreven tussen de situatie voor ingezetenen en voor nietingezetenen.

3.2

Achtergrondinformatie

Deze paragraaf beschrijft enkele algemene onderdelen waarop de landen worden vergeleken.
NL

CA

CZ

EE

FI

GB

Aantal inwoners
(x1 miljoen)

17

38

10,6

1,3

5,5

66

Aantal paspoorten
uitgegeven per jaar
(x1 miljoen)104

2,1

5

0,7

0,2105

0,8

6,9106

Aantal paspoorten
uitgegeven per jaar in
het buitenland (x1000)

125

165107

onbekend

12109

20

0110

Geldigheidsduur
paspoort
volwassenen111 (jaren)

10

10

5

10

108

5 of 10112

10

104

De exacte aantallen van afgegeven paspoorten waren binnen dit onderzoek moeilijk te achterhalen. De aantallen geven een
indicatie.
105
Prognose voor 2020. Verwachting is dat het vanaf 2021 aanzienlijk zal dalen i.v.m. de nieuwe geldigheidsduur van 10 jaar.
106
In 2016.
107
In begrotingsjaar 2017-2018 waren dit er 194.336 en in begrotingsjaar 2018-2019 waren dit er ongeveer 135.000.
108
Alleen cijfers over het eerste kwartaal van 2019 zijn bekend (2800 paspoorten uitgegeven in het buitenland). Vóór 2019 werd
dit niet bijgehouden.
109
Ongeveer 6% van de uitgegeven paspoorten wordt buiten Estland uitgegeven.
110
Alle paspoorten worden uitgegeven vanuit Groot-Brittannië. Het onderscheid binnen en buiten Groot-Brittannië wordt niet
gemaakt.
111
Dit betreft de geldigheidsduur van een ‘normaal paspoort’. De geldigheidsduur voor een ´normaal paspoort´ wordt niet
voorgeschreven door Europese wet- of regelgeving. De keuze hiervoor ligt bij de lidstaat zelf. Paspoorten voor kinderen
hebben over het algemeen een kortere geldigheidsduur (in alle onderzochte landen is dat vijf jaar).
112
Aanvragers kunnen zelf kiezen of ze een paspoort voor vijf of voor tien jaar willen. Redenen om te kiezen voor een paspoort
met een geldigheid van vijf jaar kunnen zijn dat de persoon veel reist en het paspoortboekje snel vol raakt. Ook kunnen
mensen voorzien dat ze voorlopig geen reis ondernemen waarvoor een paspoort nodig is.

pagina
30/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Doorlooptijd
paspoortaanvraag
(indicatief in dagen)

5 - 28113

10 - 20114

30 120115

30 - 42

5-8

21 - 42116

Tabel 2: Feiten en cijfers

De onderzochte landen verschillen sterk in omvang. Estland is het kleinste land met 1,3 miljoen
inwoners. Groot-Brittannië is met 66 miljoen inwoners het grootste land. Het aantal afgegeven
paspoorten hangt samen met de bevolkingsomvang, maar ook de geldigheidsduur speelt een rol. Zo
geeft Finland jaarlijks meer paspoorten uit dan Tsjechië, terwijl Finland ongeveer de helft aan
inwoners heeft. De geldigheidsduur is echter langer. Ook de aanwezigheid van een alternatief
identiteitsbewijs kan van invloed zijn. Hier is geen onderzoek naar gedaan.

3.2.1

Doorlooptijden

De doorlooptijden verschillen sterk tussen de landen. Hieraan liggen verschillende factoren ten
grondslag. De wijze waarop het proces van aanvragen, personaliseren van het document en uitreiking
als keten is georganiseerd en de mate waarin het proces digitaal wordt ondersteund zijn verklarende
factoren. Ook de inhoud van het proces speelt mee. In Nederland zijn, zeker bij een vervolgaanvraag,
veel zo niet alle gegevens beschikbaar in de BRP (zie hiervoor ook paragraaf 3.3.6). In landen zonder
centrale bevolkingsadministratie komt het vaker voor dat brondocumenten beoordeeld moeten
worden. Dit zijn, binnen dit onderzoek, de common law landen Groot-Brittannië en Canada. Hier wordt
gewerkt met verklaringen van ‘countersignatories’ of ´guarantors´ (iemand die garant staat) en
´referenten´. Dit betekent dat er tijd nodig is om die verklaringen te onderzoeken.
De doorlooptijden betreffen indicaties, waarbij over het algemeen een veilige termijn wordt
aangehouden. De werkelijke doorlooptijden zijn vaak korter, in bijzondere gevallen kan het langer
duren. Gegarandeerde doorlooptijden zijn niet mogelijk. Het moet vaststaan dat het paspoort mag
worden uitgereikt, dat het aan de juiste persoon wordt uitgereikt en dat de gegevens op het document
kloppen. Dat gaat boven een gegarandeerde, korte doorlooptijd.
In het buitenland is de doorlooptijd langer dan in het binnenland. In alle landen worden de
documenten centraal gepersonaliseerd. In het buitenland moet daarom met langere transporttijden
gerekend worden. Tsjechië kent relatief lange doorlooptijden. Tsjechië gebruikt de diplomatieke post
voor het transport van de aanvraagformulieren en de gepersonaliseerde documenten bij aanvragen in
het buitenland. De doorlooptijd kan tot 120 dagen oplopen wanneer er tijdens het proces eerst aktes in
de bevolkingsadministratie verwerkt moeten worden.

3.2.2

Spoedprocedure

Alle landen kennen mogelijkheden om sneller een paspoort te verkrijgen, gewoonlijk tegen hogere
kosten. Voor noodgevallen kan vaak een paspoort verstrekt worden met een kortere looptijd,
maximaal een jaar. Bijvoorbeeld wanneer mensen als toerist in het buitenland hun paspoort
kwijtraken. Canada laat in zulke gevallen mensen een verklaring tekenen dat ze er maximaal een
afgesproken periode gebruik van zullen maken en binnen die tijd een regulier paspoort zullen
113

Artikel 41, lid1 Paspoortwet.
Aanvraag in persoon: 10 dagen. Aanvraag per post of via Service Canada Point: 20 dagen. Buiten Canada gelden
servicenormen van 3-4 weken, maar dit kan per geval verschillen.
115
Binnen Tsjechië: binnen 30 dagen. Buiten Tsjechië: binnen 120 dagen
116
Voor een eerste aanvraag staat 6 weken als doorlooptijd, voor een herhaalaanvraag staan 3 weken. In de praktijk is het
paspoort meestal binnen 5 dagen gereed.
114

pagina
31/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

aanvragen. Om noodgevallen op te lossen, bestaat ook de mogelijkheid om een ´Emergency Travel
Document´ te verstrekken. Dit is een nooddocument waarmee alleen naar het eigen land teruggereisd
kan worden. Vervolgens kan daar een paspoort worden aangevraagd via een reguliere procedure of
indien gewenst een spoedprocedure.

3.2.3

Aantal aanvraag- en uitgiftelocaties

Het aantal locaties verschilt eveneens sterk. Het aantal locaties in Groot-Brittannië is opvallend klein
gezien de omvang van het land. Het gaat om zeven servicepunten en nog dertien regionale kantoren.
Deze dertien regionale kantoren worden alleen gebruikt voor interviews. Hier worden geen paspoorten
uitgegeven. Het aantal locaties is de afgelopen jaren afgenomen omdat rustige locaties gesloten zijn.
Het aantal is laag omdat een persoon meestal niet ergens op een locatie hoeft te verschijnen voor een
aanvraag of voor de uitgifte van een paspoort. Estland heeft weliswaar veel minder inwoners dan
Nederland, maar is qua oppervlakte nog iets groter en kent in het binnenland maar 19 locaties waar
paspoorten kunnen worden aangevraagd en uitgereikt. Tabel 3 in paragraaf 3.2.4 geeft per land het
aantal locaties waar een paspoort kan worden aangevraagd.

3.2.4

Wijze van organiseren
NL

CA

CZ

EE

FI

GB

Aanvraag
binnenland117

Gemeent
en (355)

IRCC
Serviceorganisaties (349)

Grote
gemeenten (200)

Politie
(19)

Politie
(100)

HMPO (7)

Aanvraag
buitenland118

Grensge
meenten,
Ambas./
Consul,
EDV
(140)

Ambas./.
Consul
(260)

Ambas./
Consul
(120)

Ambas./
Consul
(91)

Ambas./
Consul
(80)

HMPO (7)
en voor
interviews
VFS en
TLScontact
locaties

Plaatsonafhankelijke
dienstverlening
binnenland

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Plaats onafhankelijke
dienstverlening
buitenland

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Tabel 3: Wijze van organiseren

Binnen Nederland zijn de gemeenten verantwoordelijk voor het aanvragen en uitreiken van
paspoorten. In Canada is het ministerie van Immigration, Refugees en Citizenship Canada (IRCC)
verantwoordelijk en wordt de taak daadwerkelijk uitgevoerd door serviceorganisaties van dit
ministerie. In Tsjechië geven de 200 grootste gemeenten paspoorten uit. In Estland en Finland ligt die
taak bij de politie. Groot-Brittannië kent een aparte organisatie, Her Majesty’s Passport Office

117

Het aantal uitgifte locaties is niet systematisch onderzocht. Dit aantal kan groter zijn dan het aantal aanvraaglocaties.
Hiervoor geldt hetzelfde als voor de uitgiftelocaties binnenland. De genoemde aantallen betreffen een benadering van het
aantal consulaire missies van de landen in het buitenland.

118

pagina
32/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

(HMPO), voor de uitgifte van paspoorten. Deze organisatie heeft eigen servicepunten en regionale
kantoren.
De aanvraag en uitgifte van paspoorten is binnen Nederland decentraal georganiseerd; iedere
gemeente is zelf verantwoordelijk. In de onderzochte landen worden heel verschillende modellen
aangetroffen. Een decentraal model waarbij de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering
van het paspoortproces, vergelijkbaar met Nederland, kent Tsjechië ook. Estland kent een gemengd
model: aanvragen bij de servicepunten van de politie worden door deze servicepunten afgehandeld,
maar aanvragen per post worden door een centrale organisatie afgehandeld. De paspoortuitgifte in
Groot-Brittannië is volledig centraal georganiseerd: er is een centrale HMPO-organisatie, op zeven
locaties in Groot-Brittannië, die alle aanvragen behandelt en over de aanvraag beslist. Op locaties in
het binnen- en buitenland zijn videoruimtes beschikbaar die met de HMPO-locaties in Sheffield en
Belfast verbonden zijn. Deze locaties met een videoruimte in het buitenland zijn bij de externe
dienstverleners VFS en TLScontact ingericht, waar ook aanvragen voor visa worden ingenomen. De
behandeling van de aanvraag wordt uitgevoerd door ambtenaren van de HMPO.
Alle landen, behalve Groot-Brittannië, schakelen ambassades en consulaire posten in bij het
aanvragen en uitreiken van paspoorten voor niet-ingezetenen in het buitenland. Nederlandse nietingezetenen kunnen hun aanvraag indienen bij ambassades en consulaten en externe dienstverleners
(EDV’s), maar de behandeling van de aanvragen vindt centraal plaats bij de CSO in Den Haag. Ook
Tsjechië, Estland en Finland behandelen de aanvragen centraal. Ook in die landen worden de
aanvragen uit het buitenland centraal verwerkt. Canada hanteert een decentraal model. In dat land
besluiten de ambassades in principe over de aanvraag en vindt alleen de kwaliteitscontrole centraal
plaats
Nederlandse niet-ingezetenen kunnen hun aanvraag ook indienen bij grensgemeenten. Bij de
onderzochte landen is daar geen equivalent voor aangetroffen.

3.2.5

Plaatsonafhankelijke dienstverlening

In Nederland dienen inwoners een paspoort aan te vragen in hun woongemeente. Alle onderzochte
landen bieden hun inwoners plaatsonafhankelijke dienstverlening. Daarbij kunnen aanvragers kiezen
op welke locatie ze een paspoort aanvragen respectievelijk laten uitreiken. Dit is mogelijk in de
onderzochte landen omdat de informatie die nodig is voor een aanvraag op alle locaties
raadpleegbaar is. Een ingezetene van Tsjechië kan kiezen in welke grote gemeente de aanvraag
wordt ingediend. Ook ingezetenen van Estland, Canada en Groot-Brittannië zijn vrij in de keuze van
een aanvraaglocatie. Het is wel vaak zo dat een paspoort wordt uitgereikt op de locatie waar het is
aangevraagd. In Estland en in Finland kan een aanvrager bij de aanvraag opgeven op welke locatie
de uitreiking moet plaatsvinden.
Voor niet-ingezetenen kent Nederland wel plaatsonafhankelijke dienstverlening. Een aanvrager mag
kiezen in welke grensgemeente, of bij welke consulaire afdeling of externe dienstverlener een
paspoort wordt aangevraagd. Ook in de onderzochte landen kunnen de aanvragers kiezen bij welke
ambassade of consulaat ze het paspoort aanvragen.

3.2.6

Gebruikte bronnen en systemen

De gebruikte systemen kunnen betrekking hebben op de drie stappen die in paragraaf 1.4 voor de
Nederlandse identiteitsketen zijn geschetst: het opmaken van documenten, het voeren van de
bevolkingsregistratie en het afgeven van paspoorten.
pagina
33/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Alle onderzochte landen kennen paspoortsystemen die het proces van het aanvragen en uitgeven van
paspoorten ondersteunen. Gegevens over eerdere aanvragen worden in het systeem bewaard en zijn
raadpleegbaar bij vervolgaanvragen. De paspoortsystemen in de onderzochte landen zijn centrale
systemen in de zin dat van hetzelfde systeem gebruik wordt gemaakt en dat de gegevens centraal
beschikbaar zijn. Soms zijn er meerdere versies in gebruik, zoals bijvoorbeeld in Canada waar aparte
versies voor het binnenland en het buitenland in gebruik zijn. Waar dat het geval is heeft dat een
praktische of historische oorzaak. Wanneer in het buitenland op de ambassades en consulaten alleen
een intake plaatsvindt en de behandeling centraal wordt gedaan is in het buitenland niet de volledige
functionaliteit nodig, waardoor de systemen die in het buitenland gebruikt worden verschillen van de
systemen in het binnenland. De automatiseringsgeschiedenis kan ook tot verschillen leiden.
Nederland kent een opvallend verschil met de onderzochte landen. Iedere gemeente heeft ten minste
één paspoortsysteem RAAS voor de ingezetenen, waarin de dataopslag plaatsvindt. De dataopslag is
lokaal en wordt niet centraal gekoppeld. Dat legt beperkingen op aan de mogelijkheden om
plaatsonafhankelijke dienstverlening te bieden.
De gegevens in de centrale systemen van de onderzochte landen worden door de landen op
verschillende manieren gebruikt voor controledoeleinden bij vervolgaanvragen. Groot-Brittannië,
Estland en Finland vergelijken de oude foto in het dossier met de nieuwe. Canada gebruikt de
beschikbare gegevens voor verificatie van nieuw aangeleverde gegevens. In Tsjechië is een foto
opgeslagen in de bevolkingsregistratie; in uitzonderingsgevallen wordt daar voor verificatie gebruik
van gemaakt. Op de ambassades van Tsjechië wordt maar heel beperkt gebruik gemaakt van het
centrale systeem, alleen voor verificatiedoeleinden.
De landen Finland, Estland en Tsjechië, die net als Nederland over een centraal toegankelijke
bevolkingsadministratie beschikken, gebruiken die administratie bij de uitgifte van paspoorten. De
wijze waarop dat gebeurt en de status van de bevolkingsadministratie verschillen. In Estland is de
status vergelijkbaar met die van de basisregistratie in Nederland. In de andere landen is de
bevolkingsadministratie vooral een bron om gegevens voor het paspoort te verifiëren. De
bevolkingsadministratie wordt ook gebruikt om identificerende vragen te kunnen stellen bij de
identificatie, bijvoorbeeld in Finland.
De common law landen Groot-Brittannië en Canada kennen een dergelijke bevolkingsadministratie
niet. Er is dus geen systeem waar de gegevens over achterliggende documenten aan ontleend
kunnen worden. De landen maken uiteraard wel documenten op, maar registreren die niet in een
sluitend centraal systeem. In die landen zijn de originele aktes daarom de bron van gegevens bij de
aanvraag van een paspoort en moeten de burgers deze aktes aanleveren. Om in Groot-Brittannië
bijvoorbeeld een nieuwe naam in het paspoort te laten vermelden, moet de papieren bewijsketen, die
tot de nieuwe naam heeft geleid, sluitend te zijn. Denk aan zaken als de huwelijksakte, scheidingsakte
of het bewijs van naamswijziging. Daarnaast moet de aanvrager aantonen dat de nieuwe naam in het
maatschappelijk verkeer ook daadwerkelijk gebruikt wordt. Dit leidt tot administratieve lasten voor de
burgers. Deze lasten zijn wel eenmalig: de gegevens worden opgeslagen in het paspoortsysteem, bij
een volgende aanvraag hoeven de documenten niet opnieuw aangeleverd te worden.

3.2.7

Wetgeving

In alle onderzochte landen is de uitgifte van paspoorten wettelijk geregeld, behalve in Groot-Brittannië.
In Groot-Brittannië is het uitgeven van paspoorten al sinds driehonderd jaar een voorrecht van de
pagina
34/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

vorst. De procedures die HMPO volgt zijn informeel afgestemd met het parlement. De koningin zelf
heeft geen paspoort, dat heeft ze niet nodig. De andere leden van het koninklijk huis hebben wel een
paspoort. Canada heeft een ´Passport order´ die wordt uitgebracht door de ´Governor general in
Council´.119

3.3

Aanvragen van het paspoort

Deze paragraaf beschrijft de verschillende stappen in de aanvraag van een paspoort.

3.3.1

Verstrekken informatie over het aanvraagproces

Alle onderzochte landen verstrekken informatie aan burgers via de websites van de uitgevende
instanties en soms ook (bijvoorbeeld Tsjechië) op de website van het verantwoordelijke departement.
Canada maakt daarnaast gebruik van social media om informatie te verstrekken. In Estland krijgt
iemand negentig dagen voor het paspoort verloopt een bericht, in de andere onderzochte landen, op
enkele gemeenten in Nederland na, gebeurt dit niet. Groot-Brittannië doet dit niet omdat het niet over
actuele contactgegevens van burgers beschikt. Op de website van de HMPO in Groot-Brittannië staat
het aanvraagformulier waarmee een paspoort kan worden aangevraagd en een invulinstructie waarin
tevens duidelijk gemaakt wordt welke bewijsstukken en verklaringen nodig zijn, aan welke
voorwaarden die moeten voldoen en hoe documenten kunnen worden aangeleverd. Wanneer de
procedures of de mogelijkheden in het buitenland anders zijn dan in het binnenland wordt ook dat
aangegeven.

3.3.2

Doorverwijzen naar de juiste instantie

Doorverwijzen komt in de onderzochte landen nauwelijks voor. Dat komt omdat ze allemaal een vorm
van plaatsonafhankelijke dienstverlening bieden en het dus niet uitmaakt tot welke aanvraaglocatie
een aanvrager zich wendt. Wanneer honorair consuls alleen paspoorten uitreiken en geen aanvragen
behandelen, verwijzen zij zo nodig door naar locaties waar wel een aanvraag kan worden ingediend.

3.3.3

Wijze van aanvragen

Om een paspoort aan te vragen, zijn er verschillende mogelijkheden: op locatie een aanvraag
indienen, per post, per e-mail of digitaal. Met digitaal wordt hier bedoeld dat er wordt ingelogd op een
beveiligde omgeving waar de aanvraag kan worden gedaan. Al deze wijzen van aanvragen komen in
verschillende combinaties in de onderzochte landen voor.
NL

CA

CZ

EE

FI

GB

Op locatie120

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Per post

Nee

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Per email

Nee

Nee

Nee

Ja

Nee

Nee

Digitaal inloggen

Nee121

Nee

Nee

Nee (tot
1-8-2019)

Ja

Ja

119

Zie ook: https://laws.justice.gc.ca/eng/regulations/SI-81-86/FullText.html.
Hiermee wordt een aanvraagbalie bedoeld, zoals in Nederland bij gemeenten en voor Nederlanders in het buitenland bij
ambassades, consulaat-generaals en EDV’s..
121
In een enkele gemeente, zoals Almelo of de grensgemeente Breda. (Een aanvrager kan via een online portaal een digitale
aanvraag doen ter voorbereiding op een fysieke aanvraag in persoon aan de balie.)
120

pagina
35/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Ja (vanaf
1-8-2019)
Mobiele dienstverlening

Ja

Nee

Nee

Ja

Nee

Nee

Tabel 4: Aanvragen van het paspoort

In Nederland en in alle onderzochte landen kan het paspoort op locatie worden aangevraagd. In
Tsjechië is verschijnen op een aanvraaglocatie de enige mogelijkheid. Dit geldt in principe ook voor
Nederland. Vanuit de Nederlandse aanvraaglocatie kan voor Nederlandse ingezetenen en nietingezetenen in bepaalde gevallen een medewerker naar de aanvrager toekomen. Dit is mobiele
dienstverlening waarbij onder andere de vingerafdruk met een MVA kan worden afgenomen (zie ook
paragraaf 2.6.4). Andere landen bieden alternatieve aanvraagmogelijkheden: in Canada en Finland
kan de aanvraag ook per post. In Groot-Brittannië kan dit ook, maar kan de aanvraag bij voorkeur
digitaal plaatsvinden. In Estland kan digitaal aanvragen vanaf 1 augustus 2019. Tot die tijd kon een
aanvraag in Estland per e-mail worden ingediend. De aanvraag kan in Estland bij uitzondering ook per
post worden ingediend, maar daarvoor moet wel eerst toestemming worden gevraagd.
Tsjechië hanteert één wijze van aanvragen die in 1999 wettelijk is vastgelegd en sindsdien wordt
gehanteerd. Een burger dient voor de aanvraag op locatie te verschijnen, daar worden documenten
gecontroleerd en worden de biometrische gegevens afgenomen.
In de meeste onderzochte landen kan een aanvrager iemand machtigen, maar dan moet daar wel een
speciale reden voor zijn. Een voorbeeld is de situatie waarin de aanvrager niet in staat is om zelf naar
een locatie komen. Alleen in Canada kan een aanvrager iemand machtigen zonder dat daar een
speciale reden voor nodig is. Naast aanvragen op locatie biedt Canada ook de optie aan om de
aanvraag per post in te dienen. Het ingevulde formulier met alle bewijsstukken en verklaringen wordt
per post toegezonden en het is niet nodig om in persoon te verschijnen. Canada heeft die
mogelijkheid omdat er geen vingerafdrukken in het paspoort staan.
Inwoners van Finland moeten een eerste aanvraag op locatie doen. Zij kunnen een vervolgaanvraag
in principe per post of elektronisch doen, zonder te verschijnen. In dat geval moet er wel aan een
aantal voorwaarden zijn voldaan. Er moeten in het paspoortsysteem een handtekening en een
vingerafdruk beschikbaar zijn die niet ouder zijn dan zes jaar. Er moet een recente, maximaal zes jaar
oude digitale foto in het paspoortsysteem beschikbaar zijn of bij de aanvraag worden aangeleverd. En
de naam van de aanvrager moet nog hetzelfde zijn als bij de vorige aanvraag. In de praktijk dient 80%
van de Finnen in Finland een paspoortaanvraag elektronisch in via een beveiligde website van de
politie. Als het laten afnemen van een vingerafdruk vereist is, kan dit na de aanvraag op een
politiebureau plaatsvinden. Daarna is de aanvraag compleet en kan deze in behandeling worden
genomen. De andere biometrische gegevens, pasfoto en handtekening, hoeven niet ter plaatse te
worden afgenomen, zie ook paragraaf 3.3.5. De elektronische aanvraag voor Finnen kan in principe
alleen in Finland plaatsvinden. In principe kan het ook in het buitenland; de website is ook daar
beschikbaar en de authenticatiemiddelen zoals via een Finse bank-inlog (TUPAS) of ID-kaart werken
daar ook. Bij een elektronische aanvraag kan het paspoort echter alleen in Finland worden opgehaald.
Het is niet onderzocht waarom een paspoort bij een elektronische aanvraag alleen in Finland kan
worden opgehaald. Ook moet de aanvrager bij twijfel alsnog verschijnen op een politiebureau in
Finland. Het verschijnen in het geval van twijfel over een elektronische aanvraag kan niet plaatsvinden
op een ambassade. Wanneer een Fin in het buitenland er toch voor kiest het paspoort elektronisch
aan te vragen, dan zal deze het paspoort door een gemandateerde moeten laten ophalen en
bijvoorbeeld door deze gemandateerde laten opsturen naar het adres in het buitenland. Dat laatste is
pagina
36/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

vanzelfsprekend op kosten en risico van de aanvrager. Digitaal aanvragen vanuit het buitenland kan
dus wel in Finland. Als een Fin in het buitenland een paspoort elektronisch aanvraagt en hij of zij moet
vervolgens verschijnen in Finland omdat er twijfel is, dan kan de aanvrager ervoor kiezen de aanvraag
te annuleren en deze alsnog in persoon te doen op een ambassade.
Estland voert een vergelijkbaar beleid als Finland, maar Estland is bezig haar processen opnieuw in te
richten op basis van digitaal aanvragen. Digitaal aanvragen bestaat al voor de Estse identiteitskaart.
Burgers die over een digitale identiteit beschikken122 loggen daarmee in, reeds bekende gegevens
worden automatisch in het paspoortaanvraagformulier ingevuld. Deze mogelijkheid zal ook bij het
aanvragen van een paspoort geboden worden. Op deze manier worden aanvragers ondersteund bij
het correct en volledig invullen van alle gegevens. Dat is een belangrijk voordeel tegenover het
aanleveren per post of e-mail. De aanvraag is dan overigens nog niet compleet. Er moeten ook
geldige vingerafdrukken in de chip van het paspoort komen (zie hiervoor paragraaf 3.3.6).
Wanneer documenten digitaal aangeleverd moeten worden beschikken Esten over een digitale
handtekening waarmee ze de documenten kunnen ondertekenen en daarna per e-mail versturen.
Groot-Brittannië heeft het proces van vervolgaanvragen voor paspoorten reeds volledig gedigitaliseerd
en is bezig om die werkwijze leidend te maken voor alle aanvragen. Bij een eerste aanvraag dient de
aanvrager die een digitale aanvraag doet ook altijd in persoon te verschijnen, de achtergrond daarvan
is met name eenduidige identificatie. In het buitenland geldt dit ook. Daar moet de aanvrager
verschijnen voor een interview op een daartoe aangewezen locatie (zie ook paragraaf 3.2.4). Een
vervolgaanvraag die bij de behandeling geen twijfels doet rijzen, kan volledig digitaal plaatsvinden.
Het huidige paspoort en een eventuele papieren foto (wordt nog geaccepteerd) worden per post
opgestuurd.

3.3.4

Mobiele aanvraag dienstverlening

Gemeenten en consulaire afdelingen kunnen in principe op een willekeurige locatie een aanvraag
innemen. Met het MVA kunnen dan gelijk vingerafdrukken worden afgenomen, zie ook paragraaf
2.3.3.
Dienstverlening met mobiele aanvraagapparatuur is er voor Esten buiten Estland wel. In de andere
onderzochte landen is geen mobiele dienstverlening binnen en buiten het eigen land.

3.3.5

Gegevens in het paspoort

Onderstaande tabel beschrijft welke persoonsgegevens op de paspoorten van de onderzochte landen
worden opgenomen. Het gaat zowel om gegevens die in het paspoort worden geprint als om
gegevens die op de chip van het paspoort staan.

NL

CA

CZ

EE

FI

GB

Voornaam/ namen

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Achternaam

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

122

De overheid accepteert de digitale identiteit die gekoppeld is aan de ID kaart, de mobiele identiteit die gekoppeld is aan de
mobiele telefoon of de digitale identiteit gekoppeld aan de bankkaart.

pagina
37/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Geboortedatum

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Geboorteplaats

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Geslacht123

M/V/X

M/V/X

M/V

M/V

M/V

M/V

Uniek identificerend
nummer

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Nationaliteit

Ja

Ja

Ja

Nee124

Ja

Ja

Pasfoto

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Vingerafdruk

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Handtekening

Ja

Ja125

Ja

Ja

Ja

Ja126

Tabel 5: Persoonsgegevens op (de chip van) het paspoort

De gegevens die op een paspoort vermeld worden, moeten voldoen aan internationale, in ICAO
verband vastgelegde, regels. De gegevenssets komen dan ook sterk overeen. Er zijn de volgende
bijzonderheden te noemen:
Nederland is het enige land dat de mogelijkheid biedt om ook de naam van de partner te vermelden.
De andere landen vermelden alleen de eigen voornamen en achternaam. De regels verschillen voor
naamgebruik en de processen om aan te tonen wat de actuele namen zijn. In Nederland, Estland,
Finland en Tsjechië blijken de namen uit de BRP (of de vergelijkbare registers in de genoemde
landen). In Groot-Brittannië moeten bewijsdocumenten worden overlegd (huwelijksakte, document
waaruit naamswijziging blijkt) en moet eveneens, door verklaringen van de guarantor, worden
aangetoond dat de naam in het maatschappelijk verkeer wordt gebruikt.
Niet alle landen hanteren een nationaal identificerend persoonsnummer. Groot-Brittannië en Canada
kennen dat niet en vermelden het dan ook niet in het paspoort;
In meerdere landen speelt de discussie over de vermelding van geslacht. Canada kan naast ‘M’ en ‘V’
een geslacht met een ‘X’ aanduiden. In Nederland kan dit ook. De andere landen zijn hier niet
specifiek op bevraagd.
De ICAO regels schrijven niet voor dat er vingerafdrukken in een paspoort moeten worden
opgenomen. Tsjechië, Estland en Finland vallen net als Nederland onder Europese regelgeving 127
waardoor ze daartoe wel verplicht zijn. Groot-Brittannië is weliswaar (nog) lid van de EU, maar valt
niet onder de verplichting128 en heeft besloten geen vingerafdrukken op te nemen. Ook Canada neemt
geen vingerafdrukken op. Dit hoefde in Canada in het verleden niet, en alsnog invoeren zou een
volledige herinrichting van het huidige paspoortproces betekenen. De omvang van deze herinrichting
– inclusief introductie van de verschijningsplicht voor het laten afnemen van de vingerafdruk – staat
volgens de Canadese IRCC niet in verhouding tot de eventuele opbrengst van het gebruik van
vingerafdrukken.

123

De vermelding van het geslacht is niet uitvoerig onderzocht in alle landen. Canada en Nederland gaven expliciet aan de
mogelijkheid te bieden om bij geslacht een ‘X’ (genderneutraal) te vermelden.
124
Estland vermeldt ‘burgerschap’ in het paspoort in plaats van nationaliteit.
125
Handtekening staat op de 2e pagina. Paspoort wordt getekend bij ontvangst.
126
Handtekening wordt gezet bij/ na ontvangst.
127
Deze verplichting komt voort uit Verordening (EG) nr. 444/2009 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2252/2004 betreffende
normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en
reisdocumenten.
128
Groot-Brittannië is niet gehouden aan de verplichting om vingerafdrukken op te nemen in het paspoort, omdat de hiervoor
bestemde Europese regelgeving (zie voetnoot 88) onderdeel vormt van een ontwikkeling van bepalingen van het
Schengenacquis waaraan Groot-Brittannië niet deelneemt.
pagina
38/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

3.3.6

Afnemen en opslaan biometrische gegevens

Bij biometrische gegevens gaat het om vingerafdrukken (drie van de vijf onderzochte landen), de foto
(alle landen) en de handtekening (alle landen). In geen van de onderzochte landen worden andere
biometrische kenmerken verzameld.
NL

CA

CZ

EE

FI

GB

Afnemen vingerafdruk

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Centrale opslag
vingerafdruk

Nee

n.v.t.

Nee

Ja

Ja

n.v.t.

Hergebruik van
vingerafdruk?

Nee

n.v.t.

Nee

Ja

Ja

n.v.t.

Beschikbaar stellen
van pasfoto

Papier

Papier

Live
enrolment
/ papier129

Papier/
fotograaf /
digitaal /
live
enrolment

Digitaal/
papier/ via
fotograaf

Digitaal/
code
fotograaf
of eigen
foto

130

Centrale opslag
pasfoto

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Hergebruik van
pasfoto?

Nee

Nee

Nee

Ja131

Ja

Nee

Beschikbaar stellen
van handtekening via
aanvraagformulier

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Centrale opslag
handtekening

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Tabel 6: Afnemen en opslaan van biometrische gegevens

De vingerafdruk
Zoals reeds eerder aangegeven, nemen Canada en Groot-Brittannië geen vingerafdrukken af. In alle
andere landen worden wel vingerafdrukken afgenomen. Dit gebeurt op de aanvraaglocatie met
apparatuur ter plaatse. Tsjechië noemt de noodzaak om vingerafdrukken af te nemen, naast het in
persoon kunnen identificeren van een aanvrager, als reden om burgers verplicht te laten verschijnen
bij de aanvraag van een paspoort.
In Estland zijn op de 19 servicepunten zuilen geplaatst waar aanvragers zelfstandig132 hun
biometrische gegevens (vingerafdruk, foto, handtekening) kunnen achterlaten. De zuilen vervangen
de apparatuur per loket en worden geleverd door een privaat Zweeds bedrijf. De zuilen maken de
dienstverlening in de servicepunten flexibeler en efficiënter. De mogelijkheid wordt onderzocht om
dergelijke zuilen ook in andere openbare gebouwen (postkantoren, bibliotheken) te plaatsen. In dat
geval hoeft een aanvrager niet meer te verschijnen op een servicepunt bij een aanvraag.

129

Niet-ingezetenen leveren hun foto op papier aan. Ingezetenen kunnen hun pasfoto via live enrolment afgeven.
Alleen ingezetenen kunnen via live enrolment hun pasfoto afgeven.
131
De pasfoto kan worden hergebruikt, maar dit is wel beperkt tot 6 maanden. Dit geldt in Estland en in Finland.
132
Al blijkt in de praktijk dat velen (nu nog) hulp nodig hebben
130

pagina
39/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

In Finland moet een aanvrager voor het afnemen van vingerafdrukken altijd verschijnen op een
politiebureau, of in het buitenland op de ambassade.
De EU richtlijn133 die landen verplicht om vingerafdrukken in de chip van het paspoort op te nemen,
verplicht niet tot het opslaan van vingerafdrukken buiten de chip. Estland doet dat wel, op grond van
nationale wetgeving. Daar bestaat bij de Estse bevolking geen weerstand tegen. Esten hebben geen
bezwaar tegen centrale opslag van gegevens in algemene zin. De dienstverlening die dit mogelijk
maakt wordt door de Esten gewaardeerd en er zijn voldoende waarborgen voor verantwoord gebruik
(zie ook de ‘transparantieregeling’ in paragraaf 3.3.6). Ook in Finland en in Tsjechië wordt de
vingerafdruk in een centraal paspoortsysteem bewaard. In Finland geldt dat de vingerafdruk zes jaar
wordt bewaard, in Estland vijf jaar. In Tsjechië worden de vingerafdrukken na uitgifte bewaard voor
maximaal 90 dagen.
Foto´s
De wijze van omgaan met de pasfoto verschilt. Het hangt opnieuw samen met de wijze waarop de
aanvraag plaatsvindt. Alle landen hanteren voorwaarden waar de foto aan moet voldoen, dat is op
grond van de ICAO regels voorgeschreven. Canada vraagt twee papieren foto´s die op de achterzijde
gesigneerd zijn door de guarantor. Finland en Estland accepteren papieren foto´s, door burgers
zelfgemaakte digitale foto´s of foto’s gemaakt door een particuliere fotograaf. In Estland is het ook
mogelijk om op de aanvraaglocatie via een speciale zuil een pasfoto te laten maken (live enrolment).
Groot-Brittannië vraagt bij een digitale aanvraag om een digitale foto, die mag door de persoon zelf of
een fotograaf gemaakt zijn. Bij een aanvraag op papier dienen twee papieren pasfoto’s worden
aangeleverd. Bij een aanvraag binnen Tsjechië wordt de foto op locatie door de gemeente gemaakt.
In het buitenland moet een papieren foto worden aangeleverd, die wordt gescand en op het
aanvraagformulier geprint. Ambassades hebben een beperkt aantal mogelijkheden om met het
centrale systeem te werken, maar wel wordt het papieren dossier bewaard. Zo wordt gewaarborgd dat
ook buiten Tsjechië een foto beschikbaar is.
In alle onderzochte landen wordt de foto in het centrale paspoortsysteem bewaard. Wanneer de foto
niet ouder is dan zes maanden kan die in Estland en Finland bij een nieuwe aanvraag worden
hergebruikt en is het niet nodig om een nieuwe foto aan te leveren. In de praktijk heeft een aanvrager
hier niet veel voordeel van, hooguit in het geval een paspoort kwijtraakt binnen zes maanden na de
aanvraag.
De handtekening
In Finland, Estland en Tsjechië moet de handtekening net als in Nederland bij de aanvraag worden
aangeleverd. De wijze waarop verschilt en hangt samen met de wijze waarop de aanvraag wordt
ingediend. Bij een aanvraag op locatie wordt een handtekening op papier gezet of meteen digitaal met
een handtekeningscanner (Estland, Finland). Bij aanlevering per papieren post wordt ook een
handtekening op papier aangeleverd, meestal op een speciale plek op het aanvraagformulier. Bij
aanvragen die per email of digitaal worden ingediend, betreft het handtekeningen die op verschillende
manieren (scan, foto met mobiel) gedigitaliseerd zijn. De handtekening is opgenomen in de centrale
systemen van deze landen en in het geval van Tsjechië bovendien in de papieren aanvraagdossiers.
In Canada en Groot-Brittannië wordt de handtekening niet vooraf aangeleverd, maar ondertekent de
aanvrager het document bij ontvangst. Dat betekent dat de exacte handtekening in het paspoort

133

Verordening (EG) nr. 444/2009

pagina
40/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

nergens in het aanvraagdossier is opgenomen. In Groot-Brittannië vindt men dit op grond van een
risicoanalyse acceptabel. De handtekening zien zij als een relatief zwak identificerend kenmerk. De
Britten vinden deze gemakkelijk te vervalsen en de handtekening speelt in de praktijk bij gebruik van
het paspoort vrijwel nooit een rol.

3.3.7

Identiteit vaststellen

Bij het vaststellen van iemands identiteit gaat het om twee vragen:
1. wie ben je?
2. en is zeker dat je bestaat, niet bent overleden, dezelfde bent die eerder een paspoort op
dezelfde naam heeft gekregen: dat je bent wie je zegt dat je bent?
Wie iemand is, heeft betrekking op de identificerende gegevens: voornamen, achternaam,
geboortedatum en geboorteplaats, geslacht, wie zijn de ouders et cetera. De wijze waarop dergelijke
gegevens worden verzameld, is eerder aan de orde geweest. Onderstaande tabel geeft een overzicht
hoe de identiteit van een aanvrager bij een eerste aanvraag wordt vastgesteld.
NL

CA

CZ

EE

FI

GB

Geboortecertificaat of
certificaat van
naturalisatie

Nee134

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Check op
bevolkingsadministratie

Ja

n.v.t.

Ja

Ja

Ja

n.v.t.

Buitenlands
identiteitsbewijs

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Identiteitsbewijs van
ouders/
gezagsdragers

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Certificaat
burgerschap ouders

Nee

Nee

Ja135

Ja

Nee

Ja

Identiteitskaart

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja136

Ja

Verklaring van derde

Nee

Ja

Nee

Nee

Nee

Ja

Social footprintcheck

Nee

Ja

Nee

Nee

Nee

Ja

Gezichtsherkenning

Ja

Ja137

Ja

Ja

Ja

Ja

Interview

Nee138

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja

Tabel 7: Identificatie bij een eerste aanvraag van een paspoort

De onderzochte landen leggen verschillende accenten als het gaat om het vaststellen van iemands
identiteit. Er zijn ook overeenkomsten: bij een eerste aanvraag door een kind wordt de identiteit van
de ouder(s) vastgesteld, bovendien bevestigen zij dat de geboorteakte betrekking heeft op dit kind.

134

Het proces voor niet-ingezetenen verloopt anders. Zie hiervoor paragraaf 2.3.6.
Geboorteakte van ouders
136
ID kan ook via een Finse banklogin (TUPAS)
137
Vergelijking foto’s eerdere aanvragen
138
Tijdens de aanvraag kunnen wel identificerende vragen worden gesteld.
135

pagina
41/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

In de common law landen is de social footprint een belangrijk element in de identificatie.
De onderzochte continentale landen kennen deze werkwijze niet. Toepassen van de social footprint is
in de common law landen al sinds mensenheugenis gebruikelijk. Social footprinting houdt in dat voor
de juistheid van een aantal aangeleverde gegevens enkele bekenden van de aanvrager garant staan:
de guarantors zoals ze in Canada genoemd worden of de countersignatory in Groot-Brittannië. Verder
moet de aanvrager gegevens aanleveren die gecontroleerd kunnen worden, denk aan adres en werk.
In Canada houdt social footprinting concreet in dat de aanvrager de gegevens van een guarantor en
twee referenten dient aan te leveren. De guarantor verklaart dat hij of zij de aanvrager minimaal twee
jaar kent, dat de foto die hij of zij gecontrasigneerd heeft inderdaad een foto van de aanvrager is en
dat hij of zij de originelen van gecontrasigneerde kopieën van identiteitsdocumenten heeft gezien. Dat
wil uiteraard zeggen; alleen wanneer die worden aangeleverd. Onjuiste gegevens verstrekken is
strafbaar. Twee referenten moeten verklaren de aanvrager minimaal twee jaar te kennen. Ook moeten
ze verklaren beschikbaar te zijn om de identiteit van de aanvrager te bevestigen. Verder moet de
aanvrager gegevens aanleveren over woonadressen en werkverbanden en moet de aanvrager
toestemming geven om deze te controleren.139 Groot-Brittannië kent een vergelijkbare procedure en
checkt referentiegegevens gedeeltelijk via geautomatiseerde bestandsvergelijkingen in de backoffice.
De eisen waaraan een countersignatory moet voldoen staan uitgebreid beschreven. 140
Bij een vervolgaanvraag spelen eerder afgegeven identiteitsdocumenten in alle landen een belangrijke
rol. Zie hiervoor ook onderstaande tabel.
NL

CA

CZ

EE

FI

GB

Ja143

Ja

Geldig paspoort/ IDkaart

Ja

Ja

Ja

Ja141,142

Check op bevolkingsadministratie

Ja

n.v.t.

Ja

Ja

Ja

n.v.t.

Check op eerdere
aanvraag (in het
paspoortsysteem)

Nee144

Ja

Nee

Ja

Nee

Ja

Interview

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja145

Verklaring van derde

Nee

Ja

Nee

Nee

Nee

Ja146

Tabel 8: Vereisten/voorwaarden bij identificatie bij een herhaalaanvraag van een paspoort

139

Voor een overzicht van de vereisten die gelden voor de guarantor en de referenten, zie:
https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/services/canadian-passports/travel-documents-referencesguarantors.html.
140
Zie voor een overzicht van de vereisten die gelden voor de countersignatory: https://www.gov.uk/countersigning-passportapplications.
141
Dit kan ook een elektronische ID zijn in geval van een digitale aanvraag.
142
Paspoort of ID-kaart mag verlopen zijn.
143
Dit kan ook een elektronische ID zijn in geval van een digitale aanvraag.
144
Dit is wel het geval bij vermissing.
145
In het geval van twijfel
146
In het geval de aanvrager niet geïdentificeerd kan worden kan alsnog om een verklaring van een countersignatory worden
gevraagd.
pagina
42/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Zowel Canada, Groot-Brittannië als Estland gebruiken de reeds bekende gegevens over eerdere
aanvragen in hun paspoortsystemen om meer zekerheid te krijgen over de identiteit van de aanvrager.
Estland gaat daarin het verst. In Estland is de complete aanvraaghistorie van identiteitskaarten en
paspoorten beschikbaar bij het
Ongeveer 10 jaar geleden kwam in Estland een aantal gevallen aan het licht
beoordelen van een nieuwe
waarbij ambtenaren misbruik hadden gemaakt van de gegevens van burgers.
aanvraag. De eerdere foto´s
Dit had overigens niet specifiek betrekking op persoonsgegevens in het
verschijnen automatisch op het
paspoorteninformatiesysteem, maar het betrof wel het raadplegen van
scherm, zodat de nieuwe foto
persoonsgegevens in een centrale database, dit is ook de bron voor gegevens
in het paspoort, die werd gebruikt ten behoeve van dienstverlening aan burgers.
vergeleken kan worden met
Het vertrouwen van burgers in het gegevensgebruik van de overheid werd
eerdere foto´s. Verder wordt in
erdoor ondermijnd en dat was reden om in te grijpen en een
het paspoortsysteem gezocht
transparantieregeling in te voeren, die we in de volgende alinea toelichten. Die
naar foto´s die een gelijkenis
regeling heeft gewerkt, het vertrouwen bij de burgers is hersteld en is
momenteel groot, zowel in de overheid als geheel als in de paspoortuitgifte door
hebben met de nieuwe foto van
de politie. Het centraal opslaan van persoonsgegevens is dan ook in Estland
de aanvrager. Zo kunnen ook
geen punt van discussie.
bepaalde vormen van lookalikefraude worden voorkomen. De
Deze transparantieregeling houdt in, dat iedere Est kan zien dat zijn
persoonsgegevens geraadpleegd zijn. Niet wat er geraadpleegd is, wel dat een
filosofie van Estland is dat alle
bepaalde functionaris de gegevens heeft ingezien. Alle gebruik wordt gelogd en
beschikbare middelen moeten
er wordt permanent een stevige controle op uitgevoerd. Wanneer een Est vraagt
worden ingezet om zekerheid
waarom zijn gegevens gebruikt zijn wordt dat uitgezocht en wanneer er sprake
over de identiteit van de
van misbruik blijkt te zijn staan daar zware sancties (ontslag) op voor de
ambtenaar die het betreft.
aanvrager te krijgen. Dat is niet
alleen vanuit een
Het gebruik van de gegevens is in Estland gereguleerd door technische,
fraudebestrijdingsperspectief
organisatorische en juridische maatregelen. De term ´centraal systeem´ is in die
vanuit de Staat van belang,
zin verwarrend. Estland heeft verschillende databases die allemaal hun eigen
gebruikersmogelijkheden, toegangsbeheer en beveiliging kennen. Het
maar ook in het belang van de
toegestane gebruik is wettelijk verankerd in een aparte paspoortwet. Die biedt
aanvragers zelf. In Estland
een grondslag voor gebruik bij aanvragen en uitgeven van paspoorten, maar
bestaat een
niet voor gebruik voor andere overheids- of politietaken. De vingerafdrukken
transparantieregeling die moet
worden niet gebruikt in het identificatieproces bij een aanvraag.
waarborgen dat de vergaande
Er zijn in Estland ook organisatorische scheidingen aangebracht. De
mogelijkheden in het gebruik
biografische gegevens van burgers zijn in de bevolkingsadministratie
van persoonsgegevens niet
opgenomen. Deze bevolkingsadministratie bevat geen biometrische gegevens.
leiden tot misbruik van die
De biometrische gegevens worden beheerd door de politie.
gegevens. Figuur 2 beschrijft
deze transparantieregeling.
Figuur 2: Transparantieregeling in Estland

3.3.8

Verschijningsplicht

De onderzochte landen gaan ook verschillend met de verschijningsplicht om. Onderstaande tabel
geeft weer hoe de verschijningsplicht voor de aanvrager van een paspoort per land is geregeld: in het
geval van een eerste aanvraag en bij een vervolgaanvraag.

Verplicht verschijnen
bij eerste aanvraag?

pagina
43/91

NL

CA

CZ

EE

FI

GB

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Verplicht verschijnen
bij vervolgaanvraag?

Ja

Nee

Ja

Ja147

Ja148

Nee

Tabel 9: Verschijningsplicht voor de aanvrager bij eerste aanvraag en herhaalaanvraag van een paspoort

Canada kent als enige land helemaal geen verschijningsplicht. Het hele proces van het verkrijgen van
een nieuw paspoort (zowel eerste aanvraag als vervolgaanvraag) kan daar volledig via de post
verlopen. De guarantor signeert de foto en waarmerkt kopieën van documenten als getrouwe kopie
van het origineel. In paragraaf 3.5 komt aan de orde dat toesturen van het nieuwe paspoort via de
post in Canada als voldoende veilig wordt beoordeeld. In Groot-Brittannië geldt de verschijningsplicht
wel bij eerste aanvragen. Maar de verschijningsplicht geldt niet voor vervolgaanvragen zolang daar
geen twijfel ontstaat bij de controles. In het geval van twijfel kan een aanvrager alsnog geboden
worden te verschijnen voor identificatie.
Estland heeft als uitgangspunt dat bij elke aanvraag de aanvrager minimaal één keer verschijnt,
namelijk bij de aanvraag óf bij de uitgifte van een paspoort. Wanneer er recente biometrische
gegevens beschikbaar zijn, kan de aanvraag plaatsvinden zonder te verschijnen. Recent betekent hier
dat een eerder afgegeven vingerafdruk niet ouder is dan vijf jaar. Deze vingerafdruk kan dan worden
hergebruikt voor het nieuwe paspoort. Het paspoort dient dan dus wel in persoon te worden
opgehaald bij uitgifte. Wanneer de aanvraag in persoon heeft plaatsgevonden, kan de aanvrager bij
die aanvraag iemand anders machtigen om het nieuwe paspoort af te halen.
Zoals in paragraaf 3.3.3 al is aangegeven, dient 80% van de Finnen in Finland een paspoortaanvraag
digitaal in. Als de vingerafdruk van een aanvrager niet ouder is dan zes jaar hoeft de aanvrager niet te
verschijnen om de vingerafdruk te laten afnemen. Vergelijkbaar met Estland kan deze vingerafdruk
worden hergebruikt voor het nieuwe paspoort. Wanneer er wel vingerafdrukken afgenomen moeten
worden, kan de aanvraag nog steeds digitaal plaatsvinden. De aanvrager moet vervolgens wel
verschijnen om vingerafdrukken te laten afnemen op het politiebureau voor de paspoortaanvraag.
Tsjechië verplicht aanvragers om bij aanvraag en bij uitreiking in persoon te verschijnen.

3.3.9

Nationaliteit vaststellen

Het bepalen van de nationaliteit toont overeenkomsten met het bepalen van de identiteit.
Onderstaande tabel beschrijft hoe de verschillende onderzochte landen de nationaliteit van een
aanvrager van een paspoort vaststellen.

Geboortecertificaat149 of

NL

CA

CZ

EE

FI

GB

Ja

Ja150

Ja

Nee

Nee

Nee

Ja151

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

certificaat van
naturalisatie
Check op
bevolkingsadministratie

147

Tenzij vingerafdruk van vorige aanvraag niet ouder is dan 5 jaar.
Tenzij vingerafdruk van vorige aanvraag niet ouder is dan 6 jaar.
149
Geboortecertificaat en geboorteakte worden in de rapportage als synoniemen gebruikt.
150
Geboortecertificaat of ‘certificaat van burgerschap’. (bij een vervolgaanvraag behoeft de nationaliteit niet opnieuw te worden
vastgesteld).
151
De eerste check is altijd de BRP. In het geval van niet-ingezetenen komt het regelmatig voor dat iemand niet in de BRP
geregistreerd staat. Dan volgen checks op akten.
148

pagina
44/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Certificaat burgerschap
ouders

Nee

Nee

Nee

Ja

Nee

Ja

Eerder afgegeven
paspoort of ID-kaart

Ja

Ja

Ja

ja

Ja

Ja

Tabel 10: Vaststellen van nationaliteit aanvrager van een paspoort

De regels die bepalen of iemand een bepaalde nationaliteit heeft verschillen per land en de
bewijsstukken die nodig zijn om de nationaliteit aan te tonen verschillen daardoor ook. Een
nationaliteit wordt verkregen door geboorte in een land (Canada kent dit), de nationaliteit van
verwanten en naturalisatie (de overige landen).
Bij het bepalen van de nationaliteit van een aanvrager van een paspoort valt het op dat de landen met
een (centrale) bevolkingsadministratie dit als (eerste) basis nemen. Indien die centrale administratie
onvoldoende houvast biedt, of indien aanvullend bewijsmateriaal nodig is, worden aktes gevraagd die
de nationaliteit aantonen. De landen die een dergelijke administratie niet hebben gebruiken aktes die
de nationaliteit aantonen van ofwel de aanvrager, ofwel de ouders van de aanvrager.

3.4

Personaliseren van het paspoort

Personaliseren van het paspoort betekent het printen van de persoonsgegevens op de houderpagina
van het paspoort en het beschrijven van de chip met de persoonsgegevens. Ook worden tijdens
personalisatie echtheidskenmerken152 aan het paspoort toegevoegd die het vervalsen van het
document bemoeilijken. Het personaliseren van het paspoort vindt in alle gevallen centraal plaats in
het betreffende land. Onderstaande tabel geeft de situatie per land weer.
NL

CA

CZ

EE

FI

GB

Personaliseren
centraal?

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Overheid (O)/ private
partij (PP)

PP

O

O

O

PP

PP

Tabel 11: Organisatie van het personaliseren van het paspoort

Estland heeft aangegeven dat zij de paspoorten weliswaar in eigen beheer produceren, maar dat ze
hiertoe de machines huren van de private partij Gemalto153. De machines worden bediend door
politiemedewerkers. Finland heeft de productie van de lege paspoortboekjes en het personaliseren
uitbesteed aan Gemalto. Gemalto verzorgt ook de bezorging van de paspoorten bij de ophaalpunten
(zie paragraaf 3.5). In Groot-Brittannië gaat dit op een vergelijkbare wijze. Daar draagt private partij
De La Rue zorg voor de productie en personalisatie en verstuurt de paspoorten direct via koerier
service naar de aanvrager. In Tsjechië wordt de productie en personalisatie van het paspoort
uitgevoerd door de ‘state printing works of securities’ die ook verantwoordelijk is voor de productie van
onder meer de Tsjechische ID-card, rijbewijzen en kentekenbewijzen.

152

Voorbeelden van echtheidskenmerken op het Nederlandse paspoort zijn het kinegram, een transparant beeld dat van kleur
en vorm kan wijzigen door het document te kantelen of de ‘ImagePerf’, de tweede pasfoto geperforeerd in de kunststof
houderpagina. Imageperf wordt niet meer aangebracht sinds 2014. Kinegram is sinds 2014 niet meer transparant en wordt
ook niet bij personaliseren aangebracht. Sinds 2014 wordt een ‘Tilted Laser Image’ (gekanteld laserbeeld) aangebracht bij
personaliseren.
153
Gemalto is een marktpartij die gespecialiseerd is in het produceren van waardepapieren zoals identiteitsbewijzen. Andere
voorbeelden van dit soort marktpartijen zijn Idemia (in Nederland) of De La Rue (in Groot-Brittannië).
pagina
45/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Alle onderzochte landen hebben aangegeven dat er tijdens het proces van personaliseren geen
checks worden uitgevoerd of een paspoort kan of mag worden uitgereikt. Estland heeft hier wel
expliciet bij vermeld dat er controles plaatsvinden op de kwaliteit van het paspoort, bijvoorbeeld op
drukfouten.

3.5

De uitgifte van paspoorten

Deze paragraaf beschrijft de wijze waarop de onderzochte landen de uitgifte van het paspoort hebben
georganiseerd.
NL

CA

CZ

EE

FI

GB

Verplicht verschijnen
bij uitgifte

Ja

Nee

Ja

Nee154

Nee

Nee

Ophalen door
gemandateerde

Nee

Ja155

Nee

Ja

Ja

Ja

Versturen per
(beveiligde) post

Ja156

Ja

Nee

Nee

Ja

Ja

Ophalen bij speciaal
uitgiftepunt (anders
dan uitgevende
organisatie)

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja157

Ja

Tabel 12: Mogelijkheden bij de uitgifte van het paspoort in de onderzochte landen

In paragraaf 2.5 is al beschreven dat Nederland weliswaar nog een verschijningsplicht bij uitgifte kent,
maar dat het in de praktijk inmiddels ook mogelijk is het paspoort te laten bezorgen.158 Van de
onderzochte landen kent alleen Tsjechië een expliciete verschijningsverplichting bij uitgifte. Een
andere optie is er in Tsjechië niet. Estland stelt dat wanneer een paspoortaanvraag door de aanvrager
in persoon is ingediend, dat het paspoort kan worden afgehaald door een gemandateerde. Bij een
digitale aanvraag moet de aanvrager wel in persoon verschijnen; ter identificatie bij de uitgifte van het
paspoort. In dat geval kan de aanvrager dus niet een persoon mandateren. Finland kent een soepeler
regime bij de uitgifte van het paspoort. De aanvrager kan, naast ophalen bij een van de 800
‘matkahuolto-punten’ ook het paspoort door een gemandateerde laten ophalen. Een matkahuolto-punt
is een soort postkantoor. Canada en Groot-Brittannië kennen geen verschijningsplicht bij de uitgifte
van het paspoort. In beide landen kan het paspoort worden opgehaald door een gemandateerde of
kan het paspoort per post worden verstuurd. In Groot-Brittannië kan het paspoort in geval van een
‘veilige brievenbus’ in de brievenbus worden gestopt. De bezorger maakt bovendien een foto van de
brievenbus. Een veilige brievenbus is een brievenbus van een woning met maar één adres. Bij een
‘onveilige brievenbus’, dit is bijvoorbeeld een studentenwoning waar meerdere studenten wonen met
maar één brievenbus, belt de bezorger aan en wordt het paspoort alleen aan de paspoorthouder
overhandigd. Indien de paspoorthouder niet thuis is, wordt het paspoort weer meegenomen en moet
het paspoort alsnog worden opgehaald.

154

In Estland is tenminste één keer verschijnen van de paspoorthouder (bij aanvraag of bij uitgifte) verplicht. Dus afhankelijk van
de wijze waarop het paspoort is aangevraagd geldt wel of geen verschijningsplicht voor de aanvrager van het paspoort.
155
Gemandateerde moet het ‘statement’ meenemen waarop staat dat de persoon door de paspoorthouders is gemandateerd.
Deze gemandateerde dient zichzelf te legitimeren.
156
In Nederland betreft het een bezorgdienst.
157
Matkahuolto-punt (soort postkantoor)
158
Zie: Circulaire bezorgproces reisdocumenten. Staatscourant 2018, 24573.
pagina
46/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

NL

CA

CZ

EE

FI

GB

gezichtsherkenning

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja159

vingerafdruk

Nee

n.v.t.

Nee

Ja

Nee

n.v.t.

Tabel 13: Wijze waarop de identiteit van een aanvrager wordt geverifieerd bij de uitgifte van een paspoort

Het paspoort kan in alle onderzochte landen in persoon worden afgehaald, ook waar het niet verplicht
is. Wanneer een aanvrager of gemandateerde het paspoort komt ophalen, geldt een legitimatiebewijs
als basis voor het vaststellen van de identiteit. In Finland mag een legitimatiebewijs maximaal een jaar
verlopen zijn.
Wanneer de paspoorthouder zelf het paspoort komt ophalen, wordt in Estland ook de vingerafdruk
geverifieerd. In Estland wordt tijdens het uitreiken van het paspoort het paspoort ook geldig gemaakt.
Het Estse paspoort heeft op de pagina tegenover de houderspagina een QR-code staan. Met behulp
van deze QR-code kan worden vastgesteld of het paspoort geldig is. Deze code kan iedereen
scannen. De geldigheid van elk Ests paspoort is bovendien beschikbaar in een publiek toegankelijke
database. Een paspoorthouder kan het paspoort tijdelijk schorsen of helemaal ongeldig laten
verklaren. Dit kan in het geval dat het paspoort kwijt is geraakt.

3.6

Politieke gevoeligheden, innovaties en tevredenheid
burgers

Nederland zoekt bij de paspoortuitgifte naar een balans tussen betrouwbaarheid en veiligheid
enerzijds en dienstverlening anderzijds. Dat is in alle onderzochte landen het geval, waarbij de wijze
waarop het evenwicht wordt gezocht verschilt. Vaak zijn internationale voorschriften en eigen
ervaringen van het land het uitgangspunt. Daarnaast wordt gekeken naar de praktijk in vergelijkbare
landen en wordt dan in overleg met de uitvoeringsorganisaties en de verantwoordelijke
beleidsambtenaren en juristen een besluit genomen.
Groot-Brittannië hecht eraan dat haar paspoort tot de veiligste in de wereld behoort. De veiligheid van
het document krijgt structureel aandacht, daar wordt 6% van de beschikbare formatie voor ingezet.
Besluiten worden genomen op basis van expliciete risicoanalyses. Als voorbeelden zijn genoemd de
classificatie van de postbezorging in buitenlanden, de risico´s die aan morphing verbonden zijn, de
risico´s die samenhangen met het zetten van een handtekening op een nieuw document na ontvangst
door de aanvrager en de toegevoegde waarde van identificatie bij uitreiking van een nieuw paspoort.
De mate van politieke aandacht verschilt per land. In Groot-Brittannië is er constant politieke
aandacht, die zich vooral richt op de kenmerken van het reisdocument, gevallen van fraude en
incidenten in de dienstverlening. In andere landen is er vooral politieke aandacht bij belangrijke
veranderingen: de verlenging van de geldigheidsduur van het document of het veranderen van de
geslachtsaanduiding zijn meerdere malen genoemd.
Vernieuwen is in de meeste landen een continu en geleidelijk proces. Digitalisering is in meerdere
landen een speerpunt. Het digitaal maken van de foto en het onderzoeken van risico´s als ´morphing´
die daarbij optreden zijn in meerdere landen aan de orde, zie paragraaf 3.3.5 voor een inhoudelijke
bespreking daarvan. Canada onderzoekt in samenwerking met Nederland mogelijkheden om
159

In het geval van bezorging vindt geen gezichtsherkenning plaats.

pagina
47/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

internationale reizen te maken zonder paspoort mee te nemen. Onderzocht wordt of dat mogelijk
gemaakt kan worden door paspoortgegevens in een mobiele telefoon op te nemen.
Klanttevredenheid wordt alleen in Groot-Brittannië permanent gemeten. De norm is dat de waardering
van de dienstverlening minimaal een acht moet zijn. In Canada bleek uit onderzoek onder Canadezen
in het buitenland dat 94% van de respondenten tevreden of zeer tevreden is met de paspoortdienstverlening. In de andere onderzochte landen zijn geen recente onderzoeksgegevens
beschikbaar, maar bestaat bij de respondenten uit deze landen de indruk dat de dienstverlening
positief wordt gewaardeerd.

pagina
48/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

4.

Duiding van de innovaties

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de voorstellen beschreven over wat Nederland anders kan doen en wat kan
inspireren voor het vernieuwen van het Nederlandse aanvraag- en uitgifteproces. In het vervolg
worden deze voorstellen hier aangeduid als innovaties. Deze innovaties zijn opgesteld na een analyse
van het gevonden onderzoeksmateriaal zoals beschreven in de hoofdstukken 2 (de situatie in
Nederland) en 3 (de verschillen tussen de landen en tussen de landen en Nederland). De innovaties
kunnen zowel op de aanvraag en uitgifte van paspoorten aan inwoners van Nederland als aan
Nederlanders in het buitenland van toepassing zijn. In het onderzoek is geen financiële informatie over
(de kosten van) het paspoort verzameld noch over de verschillende componenten van het aanvraagen uitgifteproces in de onderzochte landen. Of de innovaties wenselijk en/of financieel haalbaar zijn,
zal nader onderzoek moeten uitwijzen.
De opbouw van het hoofdstuk is als volgt: In paragraaf 4.2 staat de opgave beschreven waar
Nederland voor staat. Daarbij wordt het belang onderstreept dat de Nederlandse overheid hecht aan
het met grote zekerheid vaststellen van iemands identiteit. In Nederland gebeurt dat tijdens het
aanvragen van een paspoort en wordt de identiteit bij uitreiking geverifieerd. Bij het verifiëren van de
identiteit van de aanvrager bij uitreiking hoeft de persoon niet altijd te verschijnen. Dit kan ook per
post. Bij aanvragen buiten Nederland geldt dat 95% van de paspoorten per post wordt verzonden. In
Nederland kan een gemeente dit aan zijn inwoners bieden. Als in het aantal keren dat iemand moet
verschijnen iets verandert, dan kan dat gevolgen hebben voor de betrouwbaarheid van de
identiteitsvaststelling en -verificatie. Wil Nederland de veiligheid op een zeer hoog niveau houden en
tegelijk het aantal keren dat iemand moet verschijnen verminderen, dan zijn er verschillende
innovaties mogelijk. Deze innovaties komen in de volgende drie paragrafen aan bod.
In paragraaf 4.3 worden de innovaties in samenhang gepresenteerd. De innovaties worden in de
daarna volgende paragrafen toegelicht en geduid.
Paragraaf 4.4 bespreekt het volledig afschaffen van de verschijningsplicht. Deze variant is volledig
doorgevoerd in Canada en deels in Groot-Brittannië. Ook deze landen hechten uiteraard aan
veiligheid en betrouwbaarheid van de identiteitsvaststelling. Het proces van identiteitsvaststelling
verloopt in deze landen wezenlijk anders dan in Nederland. Het belangrijkste verschil is het gebruik
van de ´social footprint’ die in hoofdstuk 3 is beschreven. In deze paragraaf wordt de toepasbaarheid
voor Nederland behandeld.
In paragraaf 4.5 worden innovaties beschreven om de verschijningsplicht te versoepelen. Het gaat om
voorstellen die het aanvraagproces of het uitgifteproces minder afhankelijk maken van plaats en tijd.
Dit kan bijvoorbeeld door digitalisering van het aangifteproces.
In paragraaf 4.6 wordt uiteengezet wat een centraal paspoortenbestand voor de Nederlandse situatie
kan betekenen en wat het mogelijk vraagt om dit te realiseren. In paragraaf 4.7 wordt een andere
innovatie gepresenteerd die niet gerelateerd is aan de verschijningsplicht maar wel voor Nederland
interessant kan zijn.

pagina
49/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

4.2

De opgave voor Nederland

De opgave waar Nederland voor staat, is in hoofdstuk 1 geschetst. Het gaat erom de dienstverlening
te verbeteren, maar tegelijk de veiligheid op een zeer hoog niveau te houden. Er zijn constant
ontwikkelingen, waardoor nieuwe mogelijkheden en bedreigingen ontstaan. Het is nodig om de balans
te zoeken. Dat is ook in de onderzochte landen herkenbaar. `We onderzoeken continu de
mogelijkheden in de driehoek dienstverlening – veiligheid – kosten` aldus de HMPO.
De Nederlandse paspoortdienstverlening staat op een hoog peil in vergelijking met de onderzochte
landen. Inwoners van Nederland kunnen met weinig moeite en snel een paspoort krijgen. De
verschijningsplicht is in Nederland geen groot probleem aangezien een paspoort bij de gemeente kan
worden aangevraagd. Nederlanders in het buitenland kunnen geconfronteerd worden met lange
reisafstanden en bijkomende kosten als zij ver van een ambassade of consulaat-generaal af wonen.
In vergelijking met de onderzochte landen heeft Nederland al veel initiatieven ontplooid om
aanvullende aanvraaglocaties te creëren, waaronder bij de grensgemeenten, via de inzet van externe
dienstverleners en met het MVA. Nieuwe initiatieven zijn in voorbereiding (digitaal aanvraagproces) of
nog onderwerp van onderzoek (loskoppelen afgifte biometrie van aanvraag).
In relatie tot de verschijningsplicht is de opgave voor Nederland tweeledig. Enerzijds gaat het om een
betrouwbare identificatie en verificatie als belangrijke kernen van het paspoortproces. Anderzijds
moeten biometrische gegevens afgenomen worden: de handtekening, de foto en de vingerafdrukken.
De identiteit van de aanvrager wordt in het huidige proces vastgesteld of geverifieerd doordat hij zijn
paspoort toont en aan de hand van de meegebrachte foto. Om vingerafdrukken te kunnen afnemen
dient de aanvrager fysiek aanwezig te zijn.

4.3

Innovaties in samenhang

Deze paragraaf beschouwt de genoemde innovaties in samenhang, zoals weergegeven in figuur 3.
De daaropvolgende paragrafen volgen de structuur van deze samenhang.

pagina
50/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Figuur 3: Innovaties/voorstellen, ondersteunende maatregelen en andere innovatie voor het paspoortproces

De innovaties in figuur 3 representeren alternatieve manieren om op een flexibelere manier om te
gaan met de ‘verschijningsplicht’, met uitzondering van live enrolment. In het onderzoek is in het
bijzonder aandacht besteed aan de mogelijkheid van het volledig afschaffen van de
verschijningsplicht, zoals is verzocht in de motie Sjoerdsma c.s.
Figuur 3 laat ook de mogelijkheden zien voor het versoepelen van de verschijningsplicht. Dit zijn
innovaties die eraan kunnen bijdragen dat iemand bij de aanvraag minder vaak, of niet per se op het
moment van aanvraag hoeft te verschijnen. Een centraal bestand met daarin de gegevens van
eerdere aanvragen kan daarbij de dienstverlening makkelijker maken. Een transparantieregeling,
zoals in Estland in gebruik is, geeft wellicht het vertrouwen aan de Nederlandse burger die nodig is om
de centrale opslag van gegevens rondom paspoortaanvragen mogelijk te maken.
Tenslotte beschrijft de figuur een innovatie die interessant (kan) zijn voor Nederland, maar niet direct
gerelateerd is aan de verschijningsplicht.

4.4

Afschaffen van de verschijningsplicht

Het afschaffen van de verschijningsplicht betekent dat een aanvrager een paspoort kan verkrijgen
zonder op enig moment in het proces in persoon te hoeven verschijnen. De onderzochte landen gaan
daar verschillend mee om. In Canada bestaat geen verschijningsplicht. In Groot-Brittannië is er in
geval van een vervolgaanvraag geen verschijningsplicht nodig als tijdens de beoordeling van een
aanvraag de behandelend ambtenaar de inschatting maakt dat er zich rond de betreffende aanvraag
geen problemen voordoen. Uiteraard geldt daarbij dat Groot-Brittannië zich het recht voorbehoudt een
aanvrager alsnog te laten verschijnen wanneer enige twijfel bij de verwerking van de aanvraag is
gerezen. De aanvraag in Canada vindt vooralsnog per post plaats, terwijl Groot-Brittannië nu in zet op
het digitaliseren van de aanvraag.
pagina
51/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

De reden waarom Canada en Groot-Brittannië een aanvraag voor een paspoort in behandeling
kunnen nemen zonder dat ze de aanvrager in persoon hebben gezien, is omdat de identificatie van de
aanvrager op een geheel andere wijze plaatsvindt dan in Nederland en omdat zij geen
vingerafdrukken plaatsen in het paspoort. Om voldoende zekerheid over de identiteit van de
aanvrager te verkrijgen zet Canada meerdere middelen in. De social footprint is daar een essentiële
schakel in. De guarantor160 en de referenten verklaren dat de aanvrager in leven is en in het
maatschappelijk verkeer participeert. De guarantor contrasigneert de foto en kopieën van
identiteitsbewijzen waar de aanvrager al over beschikt. De guarantor verklaart tevens dat het
getrouwe kopieën van de originele documenten zijn. De aanvrager verschaft gegevens over zijn
participatie in het maatschappelijk verkeer en geeft toestemming om die te controleren. In combinatie
met de verplichting om de identiteit met bestaande identiteitsbewijzen aan te tonen, geeft dat de
Canadese overheid voldoende zekerheid over de identiteit van de aanvrager. Op grond daarvan acht
de Canadese overheid het verantwoord om af te zien van de verschijningsplicht.
In Groot-Brittannië geldt voor vervolgaanvragen een min of meer vergelijkbaar regiem. Net als Canada
gebruikt Groot-Brittannië de social footprint bij de identificatie. Hier verklaart een countersignatory161
de aanvrager te kennen. Verder zijn de gegevens over eerdere aanvragen beschikbaar ter controle en
vinden er controles op de juistheid van gegevens plaats die de aanvrager heeft verstrekt over zijn of
haar maatschappelijke participatie. Zodra er twijfel rijst heeft HMPO het recht om de aanvrager zonder
verdere motivering in persoon te laten verschijnen. Dit betekent dat bij een aanvraag in het buitenland
een aanvrager naar een specifieke locatie in de buurt komt. Hier kan dan een interview worden
afgenomen door de HMPO op afstand, via een beveiligde videoverbinding.
De andere onderzochte landen kennen vormen waarbij de verschijningsplicht is versoepeld, maar niet
volledig is afgeschaft. Estland heeft laten weten de verschijningsplicht bewust niet af te schaffen om
de identiteit van de aanvrager met voldoende zekerheid te kunnen vaststellen. Wanneer er nog
bruikbare biometrische gegevens beschikbaar zijn, is het in principe mogelijk alle processtappen uit te
voeren zonder iemand in persoon te zien. Estland kent geen social footprint, maar maakt wel
uitgebreid gebruik van informatie over eerdere paspoortaanvragen. Op dit moment acht men die
informatie onvoldoende om helemaal van de verschijningsplicht af te zien. De aanvrager moet daarom
één keer verschijnen, hij mag kiezen wanneer: bij aanvraag of bij uitgifte. Als de biometrische
gegevens ouder dan vijf jaar zijn, vervalt deze keuze en is verschijnen bij de aanvraag vooralsnog
verplicht.
Na de aanvraag is de uitreiking van het nieuwe paspoort het tweede moment waarvoor een
verschijningsplicht kan gelden. Zowel Canada als Groot-Brittannië versturen het paspoort per post toe
aan de aanvrager. Het nieuwe paspoort persoonlijk aan de houder overhandigen vinden ze niet nodig,
verzending per post blijkt in de praktijk goed te werken 162.
In Nederland is het gebruik maken van een derdenverklaring waarmee iemands identiteit kan worden
bevestigd, niet aan de orde. De BRP is immers het fundament. Het paspoortproces werkt binnen
Nederland daarbij naar tevredenheid en mensen ondervinden geen problemen (zie paragraaf 2.8). Het
grootschalig overstappen op een vaststelling van identiteit op basis van verklaringen van derden is
een ingrijpende operatie en zo bezien kapitaalvernietiging. In Nederland is dit dus alleen al vanuit een

160

Een guarantor is een derde persoon die bij een paspoortaanvraag kan verklaren (1) de aanvrager te kennen en (2) dat de
aan aanvrager ook daadwerkelijk is wie hij/ zij zegt te zijn.
161
Een countersignature is de Britse evenknie van de Canadese guarantor.
162
In paragraaf 3.5 wordt geschetst hoe Groot-Brittannië met postbezorging omgaat.
pagina
52/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

kostenbatenafweging niet aan de orde. Voor het vraagstuk van Nederlanders in het buitenland met
grote reisafstanden, kan deze innovatie mogelijk interessant zijn. Als identificatie van de aanvrager
door middel van de derdenverklaring op een even hoog betrouwbaarheidsniveau kan plaatsvinden als
de huidige wijze van identiteitsvaststelling, en wanneer vingerafdrukken via een andere wijze kunnen
worden afgenomen dan bij een bezoek aan de ambassade, dan is de social footprint-check wellicht
interessant om verder te onderzoeken voor paspoortdienstverlening in het buitenland. Hiermee zou
mogelijk aan een belangrijk bezwaar bij een aantal Nederlanders in het buitenland op een
verantwoorde manier tegemoet gekomen kunnen worden.
Het valt op dat de twee onderzochte landen die de verschijningsplicht, geheel dan wel gedeeltelijk,
afschaffen een scala aan andere middelen inzetten om de identiteit te bepalen:
1. Verklaringen van derden (de guarantor en referent in Canada, de countersignatory in GrootBrittannië);
2. Informatie over de deelname van de aanvrager in het maatschappelijk verkeer die de
aanvrager zelf moet opgeven en die gecontroleerd wordt163;
3. Een consistentiecheck met behulp van de gegevens over eerdere aanvragen van paspoorten
respectievelijk ID-kaarten164;
4. Eerder afgegeven paspoorten of andere identiteitsdocumenten gebruiken om de identiteit vast
te laten stellen;
5. Bewijsstukken zoals aktes en verklaringen laten aanleveren, dat iemand daarover beschikt
draagt bij een betrouwbare vaststelling van de identiteit.
Inwoners van Nederland hoeven alleen eerder afgegeven paspoorten of een NIK (van zichzelf of bij
een kind van de ouders) te tonen. Identificeren is dan beperkt tot het vergelijken van de foto in het
paspoort met het gezicht van de aanvrager. Er is enige informatie beschikbaar in de BRP, maar die is
beperkt. Informatie over eerdere aanvragen is in verband met de bewaartijd hoogstens zestien jaar
oud165 en is alleen lokaal beschikbaar en kan niet landelijk gebruikt worden voor vergelijkingen.
In het licht van het scala aan middelen dat Canada en het VK inzetten om een paspoort af te geven
zonder dat iemands identiteit via de verschijningsplicht wordt vastgesteld valt niet te verwachten dat
die op eenzelfde manier in Nederland kan worden afgeschaft. Het gebeurt alleen in de onderzochte
common law landen die een wezenlijk andere manier van identiteitsvaststelling hanteren. Afschaffen
zal, uitgaande van de noodzaak om de betrouwbaarheid van de identiteitsvaststelling op minimaal
hetzelfde niveau te houden, voor inwoners van Nederland al snel meer belastend zijn dan het huidige
aanvraagproces. Voor Nederlanders in het buitenland wordt nu al gezocht naar mogelijkheden om de
verschijningsplicht te versoepelen en daarmee minder belastend te maken voor de aanvrager. Op
deze mogelijkheden gaan de volgende paragrafen nader in.

4.5

Versoepelen van de verschijningsplicht

In de onderzochte landen is een aantal werkwijzen en voorzieningen aangetroffen waarmee het
proces van aanvragen en uitreiken van een paspoort in het Nederlandse proces gemakkelijker zou
kunnen worden, terwijl de veiligheid minimaal op hetzelfde niveau blijft of zelfs toeneemt. De meeste
zijn te scharen onder de noemer plaats- en / of tijdonafhankelijke dienstverlening. Het gaat om de
volgende onderwerpen:
Onderdeel van de ‘social footprint’.
zie ook paragraaf 3.3.6, tabel nr. 8
165
Paspoortuitvoeringsregeling Nederland, artikel 72, lid 4.
163
164

pagina
53/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

•
•
•
•
•

4.5.1

Digitaal aanvragen;
Hergebruik van vingerafdrukken;
Opname biometrische gegevens als los proces;
Live enrolment;
Uitbreiden van het aantal locaties door middel van zuilen (bij externe dienstverleners),
videoverbindingen en samenwerking met andere landen.

Digitaal aanvragen

Digitaal aanvragen is voor dit onderzoek gedefinieerd als het kunnen indienen van een aanvraag via
een beveiligde digitale omgeving, waarbij de aanvrager documenten kan uploaden die voor de
aanvraag nodig zijn. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden naar een proces dat bedoeld is als
voorbereiding van een aanvraag in persoon op een aanvraaglocatie, en een volledig digitale aanvraag
zonder verschijningsplicht. Wanneer de aanvraag volledig digitaal plaatsvindt moeten veel hogere
eisen gesteld worden aan identificatie en authenticatie van de aanvrager en aan beveiliging van de
communicatie dan in het eerste geval. Een volledig digitale aanvraag vraagt een oplossing voor het
aanleveren van de biometrische gegevens.
Digitaal aanvragen kan in Estland vanaf 1 augustus 2019166, en in Groot-Brittannië en Finland al
langer. Hierbij geldt dat in Groot-Brittannië de digitale aanvraag in principe kan plaatsvinden zonder
verschijning en in Estland en Finland kan dit alleen in de gevallen dat er nog een geldige vingerafdruk
beschikbaar is (zie hiervoor paragraaf 3.3.8). Als Nederland de aanvraag ook digitaal wil afhandelen,
dan dienen burgers te beschikken over een digitaal identificatiemiddel op hoog
betrouwbaarheidsniveau en een elektronische handtekening om documenten te waarmerken. In
Finland en Estland heeft de overheid haar burgers inmiddels van deze middelen voorzien. In
Nederland wordt momenteel aan dergelijke middelen gewerkt, maar die zijn nog niet op brede schaal
beschikbaar en kunnen nog niet voor het aanvragen van een paspoort worden gebruikt. Zodra deze
middelen wel op brede schaal beschikbaar zijn, zowel voor ingezetenen als niet-ingezetenen, is aan
een belangrijke randvoorwaarde voor het digitaal aanvragen van een paspoort voldaan.
Zonder invulling van die randvoorwaarde kan het aanvraagproces wel al deels worden gedigitaliseerd,
zoals in Groot-Brittannië het geval is. In Groot-Brittannië is het aanvraagformulier gedigitaliseerd,
maar moeten bewijsstukken zoals verklaringen en overige documenten zoals het oude paspoort nog
apart per post worden aangeleverd. Digitaal uploaden van documenten vindt op dit moment plaats in
een pilot in de grensgemeente Breda voor paspoortaanvragen van niet-ingezetenen. De voorbereiding
van de aanvraag vindt digitaal plaats met de digitale paspoorttool167. In Almelo kan de voorbereiding
voor de aanvraag ook digitaal voor ingezetenen. De aanvrager vult het digitaal aanvraagformulier in
en levert de benodigde documenten digitaal aan. De gemeente beoordeelt of de aanvraag compleet
is, waarna een afspraak kan worden gemaakt voor het doen van de aanvraag in persoon bij de
gemeente. Ook het ministerie van BZ werkt aan een gefaseerde invoering van het digitaal aanvragen
van een paspoort. Zie hiervoor ook paragraaf 2.6.1.

166

In Estland wordt digitaal aanvragen van een paspoort volgens de huidige planning per 1 augustus 2019 ingevoerd. Op dit
moment kan een aanvraag wel per e-mail worden ingediend.
167
Zie https://www.nederlandwereldwijd.nl/wonen-werken/paspoort-en-id-kaart/paspoort-of-id-kaart-aanvragen-als-u-in-hetbuitenland-woont.
pagina
54/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

4.5.2

Hergebruik van vingerafdrukken

Voor het afgeven van vingerafdrukken moet de aanvrager fysiek aanwezig zijn. In Nederland zijn de
vingerafdrukken alleen op de chip in het paspoort opgeslagen. Hergebruik van deze vingerafdrukken
voor een nieuw paspoort zonder dat de aanvrager hoeft te verschijnen, zou betekenen dat de
vingerafdrukken langs digitale weg op een veilige manier aan het bestaande paspoort ontleend
moeten worden. Zo´n werkwijze is in de onderzochte landen nergens aangetroffen en vindt ook in
Nederland niet plaats. In Canada en Groot-Brittannië speelt dit vraagstuk niet, omdat deze landen
geen vingerafdrukken in het paspoort kennen. In Finland en Estland zijn de vingerafdrukken
opgeslagen in het centrale paspoortsysteem. In deze landen kunnen de vingerafdrukken worden
hergebruikt wanneer die niet ouder zijn dan vijf jaar (Estland) of zes jaar (Finland). Dit betekent in de
praktijk dat een aanvrager niet in persoon hoeft te verschijnen bij een aanvraag die plaatsvindt binnen
die vijf of zes jaar sinds de vorige paspoortaanvraag. De beperking tot vijf jaar is in Estland niet
ingegeven door twijfel aan de houdbaarheid van vingerafdrukken. Men wil de termijn waarin iemand
niet hoeft te verschijnen beperken tot maximaal vijftien jaar (vijf jaar plus de geldigheidstermijn van het
paspoort). Het hergebruik is overigens alleen relevant in het geval van verlies of diefstal van een
paspoort binnen vijf jaar, dus binnen de termijn dat een vingerafdruk nog geldig is.
Estland en Finland passen hergebruik weliswaar toe als de vingerafdrukken niet ouder zijn dan
respectievelijk vijf of zes jaar (zie ook paragraaf 3.3.8). Het Nederlandse paspoort is echter tien jaar
geldig. Indien een vingerafdruk, net zoals in Estland, vijf jaar, of zoals in Finland, zes jaar, kan worden
hergebruikt is er een speling van vijf of zes jaar tussen het afnemen van vingerafdrukken en het
aanvragen van een paspoort (zie verder onder opname biometrische gegevens als los proces).

4.5.3

Live enrolment

Van de onderzochte landen heeft alleen Tsjechië voor ingezetenen verplicht live enrolment voor het
laten nemen van de pasfoto. Estland kent ook een vorm van live enrolment; personen kunnen via de
zuilen op de servicepunten hun pasfoto laten maken. In Estland kan men er ook voor kiezen om de
pasfoto zelf digitaal aan te leveren. Uit de gesprekken met Tsjechië is live enrolment niet zozeer als
een innovatie ter verbetering van dienstverlening gepresenteerd, maar meer als extra waarborg in de
veiligheid van het paspoort. De kans op morphing (zie paragraaf 2.6.3) van een pasfoto is immers
weggenomen omdat de pasfoto onder toezicht van de paspoortautoriteit wordt gemaakt. Het probleem
van morphing wordt overigens in alle onderzochte landen wel herkend, maar men ziet het niet als een
wezenlijk nieuw vraagstuk waarvoor nieuwe maatregelen nodig zijn. Groot-Brittannië geeft aan dat er
in internationaal verband aan een oplossing wordt gewerkt. In Groot-Brittannië, Estland en Finland (zie
paragraaf 3.3.5) wordt een digitaal aangeleverde foto van een aanvrager gemaakt door een aanvrager
zelf geaccepteerd mits deze voldoet aan de ICAO-eisen. Het mag, zolang het aan deze eisen voldoet,
dus ook een selfie zijn.
Live enrolment komt niet echt expliciet bovendrijven als innovatie in de onderzochte landen. Het
ministerie van BZK (RvIG) voert momenteel een onderzoek uit naar de kwaliteit van de foto, de
handtekening en de vingerafdrukken bij live enrolment. Er zijn in twee gemeenten meerdere
opstellingen in de praktijk getest. De uitkomsten van het onderzoek zijn bij het schrijven van dit rapport
nog niet beschikbaar.
Wanneer Nederland kiest voor live enrolment, betekent dat in feite dat de verschijningsplicht daarmee
wordt gehandhaafd. Live enrolment geeft in het buitenland de zekerheid dat er een goede pasfoto

pagina
55/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

wordt gemaakt en de aanvrager dus niet hoeft te worden teruggestuurd naar een lokale fotograaf bij
het inleveren van een pasfoto die niet aan de eisen voldoet.

4.5.4

Opname biometrische gegevens als los proces

Voor het versoepelen van de verschijningsplicht, kan de opname van biometrische gegevens wellicht
op een ander (eerder) moment dan de aanvraag plaatsvinden. In de brief van de staatssecretaris van
BZK en de minister van BZ als reactie op de motie Sjoerdsma c.s. 168 wordt opname van biometrische
gegevens als los proces genoemd. Het idee is dat er een nader te bepalen tijd, bijvoorbeeld maximaal
enkele jaren, tussen de opname van de biometrische gegevens en het indienen van de aanvraag mag
zitten. De ministeries van BZ en BZK verrichten hier reeds onderzoek naar.
De afgifte van biometrische gegevens los van de aanvraag is in de onderzochte landen nergens
aangetroffen. In Estland is de opname van biometrische gegevens als apart proces georganiseerd,
maar wel gekoppeld aan het aanvraagproces zelf. In de hal van de servicepunten zijn zuilen geplaatst
waar aanvragers in principe zelfstandig (meestal is hulp nodig) hun handtekening, pasfoto en
vingerafdrukken kunnen afgeven169. De gegevens worden opgeslagen in een apart bestand, in
afwachting van gebruik tijdens het aanvraagproces. Dit aanvraagproces kan al na enkele minuten
worden hervat (de aanvrager loopt gelijk door naar de aanvraagbalie; dit is meestal het geval) of op
een later moment, maar wel binnen twee maanden. Dit kan digitaal of alsnog aan de balie. De
gegevens worden na twee maanden automatisch gewist. Estland onderzoekt of de zuilen ook in
andere openbare gebouwen geplaatst kunnen worden; er wordt gedacht aan bibliotheken. Wanneer
dat gebeurt, zal de aanvraag in een aantal gevallen niet meteen volgen. Op dat moment is er sprake
van opname van biometrische gegevens als proces dat in plaats en tijd losstaat van de aanvraag. Dus
zoals dat ook in Nederland is bedoeld. Dat deze opname van biometrische gegevens op dit moment in
Estland (nog) niet los van de aanvraag wordt aangeboden, heeft vooral een technische reden
(beperkte servercapaciteit)
In Nederland is opname van biometrische gegevens als los proces met name in beeld om het voor
Nederlanders in het buitenland makkelijker te maken aan hun verplichtingen te voldoen. Wanneer de
biometrische gegevens tijdonafhankelijk worden opgenomen, kunnen Nederlanders in het buitenland
dat bijvoorbeeld doen wanneer ze om andere redenen bij een ambassade of grensgemeente in de
buurt zijn. Uit de enquête van het ministerie van BZ onder Nederlanders in het buitenland 170 blijkt dat
de meerderheid van de Nederlanders in het buitenland regelmatig in Nederland op bezoek komt.
Wanneer ze dan hun biometrische gegevens achter kunnen laten en daarna de aanvraag kunnen
indienen zonder daarvoor in persoon te hoeven verschijnen, zou de dienstverlening verbeterd kunnen
worden. Om dit te realiseren, is wel een (in tijd beperkte) centrale opslag van deze biometrische
gegevens bij het ministerie van BZ vereist. Alleen de biometrische gegevens, waaronder de
vingerafdrukken, van aanvragers die voor het indienen van de aanvraag hun biometrische gegevens
afgeven, worden opgeslagen. De bewaartermijn van de opslag van de vingerafdrukken is beperkt tot
de periode tussen opname van de biometrische gegevens en het aanvragen van het paspoort. De
overige biometrische gegevens hebben een lange bewaartermijn, zoals eerder in het rapport staat.

168

Brief van de staatssecretaris van BZK en de minister van BZ over Digitalisering van consulaire documentverstrekking, 16
oktober 2018, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 25 764. Nr. 112.
169
Voor meer details zie de beschrijving in het hoofdstuk 3.
170
Kantar Public, Ervaringen, wensen en behoeften met betrekking tot de informatievoorziening en dienstverlening van de
overheid aan Nederlanders in het buitenland, ten behoeve van het project 24/7 Loket Buitenland | in opdracht van het
ministerie van Buitenlandse Zaken, december 2018, H5600.
pagina
56/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

4.5.5

Aantal locaties uitbreiden

In de onderzochte landen zijn diverse innovaties gevonden waarmee het aantal aanvraaglocaties kan
worden uitgebreid. Het betreft de volgende maatregelen:
•
•

aanvraagzuilen (Estland)
samenwerken met andere landen (Canada)

Zoals in paragraaf 3.3.5 is beschreven, heeft Estland op dit moment een aantal zuilen beschikbaar op
servicepunten om biometrische gegevens af te nemen. Estland onderzoekt daarbij of ze deze zuilen
ook bij openbare locaties beschikbaar kunnen stellen. Daarbij wordt gedacht aan postkantoren of
bibliotheken.
In een aantal landen waar geen Canadese ambassade is, kan het paspoort worden aangevraagd bij
de ambassade van een ander land. Canada heeft hiervoor met enkele landen een ´memorandum of
understanding (MoU)´ afgesloten, zoals met Australië. Nederland heeft dergelijke samenwerkingen op
het gebied van paspoortaanvraag- en verstrekking niet.
Nederland maakt gebruik van de externe dienstverlener VFS die op een aantal locaties in het
buitenland paspoortaanvragen inneemt. Na een succesvolle pilot in Edinburgh is deze pilot bestendigd
en wordt gewerkt aan verdere uitrol van deze dienstverlening naar aanvullende locaties om bredere
ervaring op te doen. In Canada, de Verenigde Staten en in Groot-Brittannië heeft Nederland inmiddels
aanvullende locaties van een externe dienstverlener in gebruik.
Het aantal locaties waar inwoners van Nederland in Nederland een paspoort kunnen aanvragen is in
vergelijking met de andere landen zeer hoog (zie tabel 3). In het buitenland kunnen voor nietingezetenen lange reizen naar aanvraaglocaties voorkomen. Het aantal locaties uitbreiden door zuilen
te plaatsen in openbare ruimtes waar biometrische gegevensgegevens afgegeven kunnen worden,
zoals in Estland, biedt wellicht mogelijkheden die het onderzoeken waard lijken. De samenwerking
met een private externe dienstverlener die aanvragen van Nederlandse niet-ingezetenen inneemt blijkt
goed te voldoen en er wordt al gewerkt aan opschaling van deze dienstverlening. De samenwerking
van Nederland met andere landen waar een vertegenwoordiging ontbreekt, door middel van MoU’s,
kan een interessante aanvullende optie zijn.

4.6

Ondersteunende maatregelen: centraal bestand en
transparantie regeling

In hoofdstuk 3 is beschreven dat gegevens over eerdere paspoortaanvragen in alle onderzochte
landen centraal beschikbaar zijn.
In Nederland is dat maar beperkt het geval. Zo zijn er enkele gegevens opgenomen in categorie 12
van de BRP en het basisregister reisdocumenten bevat informatie over paspoorten die niet meer in
omloop mogen zijn.
In de onderzochte landen wordt het centraal bestand met (historische) aanvraaggegevens onder meer
gebruikt om plaatsonafhankelijke dienstverlening te bieden en om de controlemogelijkheden bij de
vaststelling van de identiteit van de aanvrager te vergroten. Dat is van belang bij reguliere aanvragen,
maar vooral in gevallen waarin de aanvrager niet meer over het oude reisdocument beschikt. In

pagina
57/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Nederland kwam dat in 2018 59.000 keer 171 voor. 172 De gegevens worden in de onderzochte landen
gebruikt om onder meer de volgende controles uit te voeren:
• De historie van eerdere aanvragen, kent de burger die?
• Kloppen eerder opgegeven gegevens als de lengte en het geslacht?
• Komt de handtekening die de aanvrager zet, voldoende overeen met de handtekeningen in
het dossier?
• Foto´s van eerdere aanvragen verschijnen automatisch op het scherm en kunnen onderling
vergeleken worden. De nieuwe foto wordt aan de reeks toegevoegd en kan met de eerdere
foto´s worden vergeleken.
• Een zoekopdracht op de foto´s in het centrale bestand naar foto´s die gelijkenis hebben met
de nieuwe foto.
Het is het onderzoeken waard of de het kunnen vaststellen van de identiteit van de aanvrager met
vergrote controlemogelijkheden ten behoeve van een goede identiteitsvaststelling er ook in Nederland
toe zou moeten leiden dat aanvullende raadpleegmogelijkheden op landelijke schaal van gegevens
over eerdere paspoortaanvragen worden gecreëerd. Dat is des te meer van belang, omdat het fysieke
paspoort in toenemende mate de basis vormt waar digitale identiteiten van worden afgeleid.
De term centraal bestand heeft in sommige landen de vorm van één database, maar andere varianten
komen ook voor. De gegevens kunnen bij het verstrekken van paspoorten weliswaar via één systeem
benaderd worden, maar de database die bij dat systeem hoort hoeft niet één groot bestand (monoliet)
te zijn, maar kan in een aantal deelbestanden zijn opgedeeld. Ieder deelbestand kan op een ´need to
know´ basis alleen toegankelijk gemaakt worden voor gebruikers die deze gegevens echt nodig
hebben. Een dergelijke architectuur wordt in Estland, maar ook in Canada toegepast. Het lijkt het
onderzoeken waard of een dergelijke architectuur in het VRS programma toegevoegde waarde kan
bieden.
Het vertrouwen van burgers dat de overheid de paspoortgegevens alleen voor de wettelijk bepaalde
doelen gebruikt kan vergroot worden door er transparant over te zijn. In hoofdstuk 3 is de
transparantieregeling geschetst die in Estland wordt toegepast. Daarbij krijgt een burger inzicht in
welke gegevens wanneer geraadpleegd zijn en kan hij/zij daar opheldering over vragen. Een
dergelijke transparantieregeling heeft in het bijzonder toegevoegde waarde bij de meest gevoelige
gegevens, zoals de biometrische gegevens en het BSN. Het is het onderzoeken waard of een
dergelijke regeling ook in Nederland het vertrouwen van burgers in de (centrale) opslag van
historische aanvraaggegevens kan vergroten.

4.7

Andere interessante innovatie: documenten registreren in
de BRP

In Tsjechië, Estland, Finland worden de bevolkingsregistraties gebruikt bij het uitgeven van
paspoorten. Voor gegevens die al in de bevolkingsregistratie aanwezig zijn, hoeft de aanvrager geen
bewijsdocumenten zoals aktes van geboorte, huwelijk, scheiding of overlijden aan te leveren. In deze
landen worden aktes die een niet-ingezetene bij het aanvragen van een paspoort aanlevert en die
relevant zijn voor de bevolkingsregistratie daar in een aantal gevallen ook in verwerkt.

171
172

Bevraging basisregister reisdocumenten.
Informatie verkregen van het ECID.

pagina
58/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

In Nederland vindt het bijhouden van de gegevens van niet-ingezetenen in de BRP in beperkte mate
plaats. Wanneer aanvragers van paspoorten aktes en andere brondocumenten aanleveren die
relevant zijn voor de bevolkingsadministratie leidt dat niet altijd tot aanpassing van de BRP. Dat heeft
als achtergrond dat het bijhouden van gegevens over niet-ingezetenen conform de wet BRP beperkter
van opzet is dan bij ingezetenen het geval is. Daardoor kan informatie verloren gaan en kan het
gebeuren dat burgers dezelfde akte meermaals bij de overheid moeten aanleveren. Dat betekent
administratieve lasten voor burgers die vermeden kunnen worden.
Om dit op te lossen kunnen de gegevens van Nederlanders in het buitenland gedeeltelijk verwerkt
worden in de RNI, het onderdeel van de BRP waarin de gegevens van niet-ingezetenen zijn
opgenomen. Omdat de persoonslijsten in de RNI maar beperkt worden bijgehouden en niet alle
gegevenscategorieën mogen worden geactualiseerd, is het aanwijzen van het ministerie van BZ als
aangewezen bestuursorgaan in de zin van artikel 2.69 van de Wet BRP maar een gedeeltelijke
oplossing van het probleem. Onderzocht kan worden wat de voor- en nadelen zijn van een
aanpassing van wet BRP waardoor, net als in Estland en Tsjechië, brondocumenten die bij de
aanvraag van een paspoort beschikbaar komen in de BRP verwerkt kunnen worden.

pagina
59/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Bijlage A

Verklarende woordenlijst

Afkorting

Voluit geschreven

Beschrijving

BRP

Basisregistratie Personen

De BRP bevat
persoonsgegevens over alle
ingezetenen van Nederland en
over personen die niet in
Nederland wonen – of hier
slechts kort verblijven – maar
die een relatie hebben met de
Nederlandse overheid, de ‘nietingezetenen’.

BSN

Burgerservicenummer

Uniek identificerend
persoonsnummer

BZ

Buitenlandse Zaken

BZK

Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

CSO

Consulaire Service Organisatie

Centrale consulaire bakoffice
van het ministerie van BZ

ECID

Expertisecentrum
Identiteitsfraude en
Documenten

Samenwerkingsverband tussen
de Koninklijke Marechaussee
en de Politie

eIDAS

Electronic IDentification
Authentication and trust
Services

De eIDAS-verordening bepaalt
dat Europese burgers en
bedrijven sinds 29 september
2018 bij alle Nederlandse
organisaties in de publieke
sector moeten kunnen inloggen
met een door Europa erkend
nationaal inlogmiddel.

GBA

Gemeentelijke
Basisadministratie

Voorganger van de BRP t.b.v.
ingezetenen

IDEMIA
(naam van de organisatie,
geen afkorting)

IDEMIA is de externe
leverancier van de
Nederlandse paspoorten.
Productie en personalisatie
wordt gedaan door IDEMIA.

MVA

Mobiel Vingerafdrukopname
Apparaat

NIK

Nederlandse Identiteitskaart

pagina
60/91

12 september 2019

Apparaten die buiten
Nederland worden gebruikt
voor het afnemen van
vingerafdrukken, ten behoeve
van de aanvraag van een
paspoort.

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

PUB

Paspoortuitvoeringsregeling
Buitenland

PUN

Paspoortuitvoeringsregeling
Nederland

RAAS

Reisdocumenten Aanvraag en
Archief Station

Informatiesysteem t.b.v.
aanvraag van paspoorten en
archivering van de aanvragen.

RNI

Registratie Niet-Ingezetenen

Onderdeel van de BRP t.b.v.
niet-ingezetenen

RPS

Register paspoortsignaleringen

Dit is een lijst met personen
van wie het paspoort mag
worden geweigerd of vervallen
verklaard is.

RvIG

Rijksdienst voor
Identiteitsgegevens

Onderdeel van het ministerie
van BZK

WID

Wet op de identificatieplicht

Wwft

Wet ter voorkoming van
witwassen en financieren van
terrorisme

pagina
61/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Bijlage B

Referentiekader onderzoek

Achtergrondinformatie
Algemene achtergrondinformatie
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Aantal inwoners op 28 juni 2018:
Aantal paspoorten afgegeven in het land per jaar:
Aantal in het buitenland uitgegeven paspoorten per jaar:
De geldigheid van het paspoort (van een regulier paspoort):
Is er een mogelijkheid voor frequente reizigers om een tweede paspoort aan te vragen?
Wat is de doorlooptijd van het proces van de volledige aanvraag en de uitgifte (het indienen van
de aanvraag, de verwerking van de aanvraag, personaliseren, uitreiken)?
7. Is er een spoedprocedure voor dringende gevallen? En zo ja, wat is de doorlooptijd van de
urgente procedures?
Persoonsgegevens in het paspoort
8. Welke persoonlijke gegevens staan vermeld in het paspoort?
Organisatie methode
9. Kunnen paspoorten worden aangevraagd op een andere organisatie/locatie dan waar het
paspoort wordt uitgegeven (gelieve dit te beantwoorden voor uw burgers in uw eigen land en in
het buitenland):
10. Bij welke organisaties kunnen paspoorten worden aangevraagd en/of uitgegeven:
•
In uw eigen land
i. Overheidsorganisaties (bijvoorbeeld gemeente, politiebureaus, servicepunten, enz.)
ii. Particuliere organisaties (bijvoorbeeld postkantoren, externe dienstverlener, enz.)
•
Buitenland
i. Overheidsorganisatie (bijvoorbeeld ambassade, consulaat, vliegende brigade/mobiel
team, enz.)
ii. Particuliere organisatie (bijvoorbeeld externe dienstverlener, postkantoren,
servicepunten, enz.)

Aanvragen van een paspoort
Voorbereiding van het aanvraag- en uitgifteproces
11. Op welke manier worden de burgers geïnformeerd over de aanvraagprocedure voor een nieuw
paspoort?
12. Op welke manier wordt bepaald of een burger een paspoort bij de juiste organisatie aanvraagt?
Komt het voor dat iemand moet worden doorverwezen naar een andere autoriteit?
Digitaal aanvragen en/of persoonlijk verschijnen voor de paspoortaanvraag
13. Hoe kan een persoon een nieuw paspoort aanvragen, bijvoorbeeld: aanvraag in persoon, een
aanvraag digitaal indienen?
• Is het verplicht om in persoon te verschijnen voor de aanvraag?
• Biedt u de mogelijkheid om documenten digitaal in te dienen voorafgaand aan de
aanvraag? (op een manier dat het bestand reeds is gevormd en beoordeeld door
ambtenaren op het moment van de officiële aanvraag)
pagina
62/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

• Hoe gaat u om met de veiligheid van het transport van informatie
14. Heeft u een afzonderlijke aanvraag- en uitgifteprocedure voor personen die niet op het
uitgevende punt kunnen verschijnen?
• Biedt u diensten op locatie (mobiele diensten), en zo ja: voor welke omstandigheden?
Tijdens het interview willen we de gronden bespreken (bijvoorbeeld: de rechtsgrondslag) volgens welke
uw land de bovenstaande keuze heeft gemaakt.

Bronnen van gebruikte gegevens en systemen
15. Hoe worden de details die worden vermeld in het paspoort bepaald bij de uitgifte van het
binnenland? (Wij zijn op zoek naar een algemene beschrijving van het proces. Wij zijn onder
andere geïnteresseerd in informatie over het gebruik van certificaten, ID-documenten en de
(persoons-)registraties.)
16. Verschilt het proces in het buitenland aanzienlijk van het proces in het binnenland? Zo ja, wat
zijn de belangrijkste verschillen?
17. Welk systeem of systemen worden gebruikt voor de aanvraag? Zijn de gegevens centraal of
lokaal opgeslagen? Worden de gegevens slechts voor de aanvraag en de uitgifte van een
paspoort bewaard of worden deze voor onbepaalde tijd opgeslagen? (of iets daartussen,
bijvoorbeeld gedurende de geldigheidsperiode van een paspoort). En is dit van toepassing voor
alle persoonlijke gegevens of gewoon een selectie van, en zo ja; welke gegevens?
Identiteit en nationaliteit vaststellen
18. Hoe bepaal je de identiteit van een aanvrager:
• in het geval van een eerste aanvraag
• in het geval van een herhaalaanvraag
19. Gebruikt u 'gezichtsherkenning' om de identiteit van een aanvrager te bepalen? Zo ja, hoe wordt
dit gedaan? Om de pasfoto in het oude document te vergelijken met de nieuw ingezonden foto,
of om een digitaal bestand van de aanvrager te maken en deze te vergelijken met de nieuwe
foto? (Wij zullen u vragen om dit toe te lichten tijdens het interview.)
20. Hoe bepaalt u de nationaliteit van de aanvrager?
21. Gebruikt u vingerafdrukken tijdens het aanvraagproces? Zo ja, hoe precies?
Tijdens het interview willen we de gronden bespreken (bijvoorbeeld: de rechtsgrondslag) volgens welke
uw land de bovenstaande keuze heeft gemaakt.

Verzameling van biometrische gegevens
22. Hoe wordt de pasfoto ter beschikking gesteld aan de uitgevende instantie(s)?
•

Waar is de pasfoto opgeslagen? (bijvoorbeeld: in een centraal of gedecentraliseerd systeem, op
de chip van het paspoort of een combinatie)
23. Hoe wordt de handtekening ter beschikking gesteld aan de uitgevende instanties?
• De burger tekent op papier, die vervolgens wordt gedigitaliseerd
• Wanneer de burger verschijnt bij de uitgevende autoriteit en daar ter plaatse een digitale
handtekening zet.
24. Waar is de handtekening opgeslagen? bijvoorbeeld: in een centraal of gedecentraliseerd
systeem, op de chip of een combinatie)
25. Hoe wordt de vingerafdruk ter beschikking gesteld aan de uitgevende instanties (indien van
toepassing)?
• De burger geeft (een) vingerafdruk(ken) bij het indienen van een aanvraag
pagina
63/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

• Een bestaande vingerafdruk wordt hergebruikt uit een bestand
• Een bestaande vingerafdruk wordt hergebruikt van de chip
26. Waar is de vingerafdruk opgeslagen?
27. Verzamelt u andere biometrische gegevens?
• Zo ja, welke gegevens
• Hoe worden deze gegevens ter beschikking gesteld aan de uitgevende instantie?
• Waar worden deze gegevens opgeslagen?
28. Biedt u de mogelijkheid om biometrische gegevens te registreren voorafgaand aan de
aanvraag? (zodat deze gegevens al beschikbaar zijn wanneer het oude paspoort verloopt, en
een nieuw document wordt aangevraagd)
• Zo ja, wat is uw mening over de houdbaarheidstermijn van biometrische gegevens.
Heeft u ook overwogen een termijn waarvoor de veiligheid van de chip in het paspoort
kan worden gegarandeerd?
Tijdens het interview willen we de gronden bespreken (bijvoorbeeld: de rechtsgrondslag) volgens welke
uw land de bovenstaande keuze heeft gemaakt.
Controleren of een paspoort kan worden uitgereikt
29. Nederland heeft een 'register paspoort signaleringen' waarin mensen zijn opgenomen die niet
gerechtigd zijn om een paspoort te ontvangen. Komt het ooit voor in uw land dat mensen, die
wel aan de eisen voldoen, geen paspoort kunnen ontvangen? Zo ja, gelieve uit te werken hoe
dit wordt georganiseerd.

Verwerking van de aanvraag
Personalisatie
30. Waar wordt het paspoort gepersonaliseerd?
• Bij de aanvraag/uitgifte punt (Front Office)
• Ergens anders, gelieve uit te leggen
31. Welke controles worden uitgevoerd bij de BackOffice? Kan het leiden tot weigering van een
aanvraag?

Uitgifte van een paspoort
Identiteit verifiëren
32. Hoe verifieert u de identiteit van een aanvrager bij de uitgifte?
33. Gebruikt u 'gezichtsherkenning' om de identiteit van een aanvrager te verifiëren? Zo ja, hoe
vindt dit plaats?
34. Gebruikt u de vingerafdrukken om de identiteit van een aanvrager te verifiëren?
35. Gebruikt u andere (biometrische) gegevens om de identiteit van een aanvrager te verifiëren?
Tijdens het interview willen we de gronden bespreken (bijvoorbeeld: de rechtsgrondslag) volgens welke
uw land de bovenstaande keuze heeft gemaakt.
Uitgifte van een nieuw paspoort
36. Is het verplicht om in persoon te verschijnen bij de uitgifte van het paspoort?
37. En als het verplicht is in persoon te verschijnen, worden er dan biometrische gegevens
verzameld op de uitgifte? Zo ja, gelieve uit te leggen.
38. Heeft u een alternatieve uitgifteprocedure voor personen die niet op het uitgevende punt kunnen
verschijnen?
pagina
64/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

39. Welke mogelijkheden biedt u aan burgers bij de uitgifte van een nieuw paspoort? Bijvoorbeeld
ophalen bij een receptie, verzenden per post, levering via een gespecialiseerd bedrijf, enz.
Tijdens het interview willen we de gronden bespreken (bijvoorbeeld: de rechtsgrondslag) volgens
welke uw land de bovenstaande keuze heeft gemaakt.

Andere vragen
Verbeteringen
40. Bent u momenteel bezig met het verbeteren van de aanvraag en de uitgifte van
paspoortprocessen? Als dat zo is, willen we dit met u bespreken tijdens het interview. We willen
graag inzicht krijgen in de baten en de kosten met betrekking tot deze verbeteringen. De
gevolgen voor de uitvoering van de processen door ambtenaren zijn belangrijke kwesties. Hier
willen we graag aandacht aan besteden.
Politieke context
41. In Nederland zijn er discussies in de politiek en in de maatschappij over de manier waarop
paspoorten worden uitgegeven. Zo is er een (sterke) weerstand tegen centrale databases met
biometrische gegevens. Zijn er soortgelijke discussies geweest in het parlement van uw land?
Zo ja, hebben deze discussies geleid tot het ontwerpprincipes waarmee rekening moet worden
gehouden bij de herziening van het aanvraag- en uitgifteproces?
42. Zijn er (andere) politieke of maatschappelijke kwesties in uw land, die gevolgen hadden voor
de aanvraag en uitgifte van paspoorten?
Klanttevredenheid
43. Zijn er onderzoeken geweest die gericht waren op de klanttevredenheid van de burgers over
de aanvraag en uitgifte van paspoorten:
• Binnenland
• Buitenland

pagina
65/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Bijlage C

pagina
66/91

Beschrijvingen van de onderzochte landen

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

C. 1

Beschrijving Canada

Achtergrondinformatie
Canada heeft ongeveer 38 miljoen inwoners. Het aantal jaarlijks afgegeven paspoorten is ongeveer 5
miljoen. Buiten Canada gaf Canada in het begrotingsjaar 2017-2018 194.336 paspoorten uit en in het
begrotingsjaar 2018-2019 waren dat er ongeveer 135.000. Sinds 2017 is het aantal afgegeven
paspoorten flink gedaald, een na-ijl effect omdat de geldigheidsduur van paspoorten voor personen
ouder dan 15 jaar in 2012 is verlengd van 5 naar 10 jaar. Personen van 16 jaar en ouder kunnen nu
kiezen voor een paspoort met een geldigheidsduur van 5 of 10 jaar. Voor kinderen tot 16 jaar is de
geldigheid nog wel 5 jaar.
Het is mogelijk om een tweede paspoort aan te vragen, bijvoorbeeld voor frequente reizigers naar
landen waar een visum voor nodig is of reizigers die naar gebieden met specifieke tegenstrijdige
belangen moeten reizen. In dergelijke gevallen is een verklaring van de werkgever van de
paspoorthouder vereist. Een tweede paspoort moet worden afgegeven voor de minimale tijd die nodig
is, dat wil zeggen, tot de voltooiing van de reis waarvoor het dubbele paspoort nodig is. Indien de
aanvrager kan aantonen een voortdurende behoefte aan een tweede paspoort te hebben, kan het
duplicaat paspoort worden afgegeven met maximaal 5 jaar geldigheid, of tot de vervaldatum van het
oorspronkelijke paspoort, indien dat eerst komt.
Er is een apart proces voor urgente gevallen, het paspoort is aan het eind van de volgende werkdag
gereed om mee te nemen. Kosten CAN$ 110,-. Alleen beschikbaar als de aanvrager de urgentie
aantoont. Daarnaast bestaat de ´expres service´, dan kan het paspoort na 2 – 9 dagen worden
opgehaald, kosten CAN$ 50,-. Paspoorten die worden uitgegeven in het weekend of op wettelijke
feestdagen kosten CAN$ 335,- in aanvulling op de reguliere paspoort vergoeding.
Wie tijdens een reis door verlies of diefstal zijn paspoort verliest kan zich wenden tot de ambassade
van het land waar het paspoort verloren ging. Daar krijgt iemand in principe geen nieuw paspoort,
maar een ´Emergency Travel document´ waarmee naar Canada of het land waar iemand nu woont
gereisd kan worden. Daar dient een nieuw paspoort te worden aangevraagd. In uitzonderlijke
gevallen, als een ETD geen soelaas biedt, kan een tijdelijk paspoort verstrekt worden. Om formele
redenen is dat een jaar geldig, de ontvanger tekent een verklaring dat hij er maximaal 30 – 60 dagen
gebruik van zal maken. Zowel het ETD als het tijdelijke paspoort worden op de ambassade
geproduceerd.
Een aanvraag in Canada kent een reguliere doorlooptijd van 10 werkdagen bij een aanvraag in
persoon in een passport office, gerekend vanaf het moment dat de aanvraag compleet is. Bij een
servicekantoor is het 20 dagen. Bij toezending per post of bij een aanvraag via een Service Canada
Centre is de doorlooptijd 20 dagen plus de tijd die verzending per post kost. Aanvragen bij een
ambassade kost in de praktijk 15 – 20 werkdagen, 7 dagen om het recht te bepalen en het bestand
elektronisch naar Canada te verzenden en 13 dagen om veiligheidswaarschuwingen weg te werken
en het paspoort te produceren in een Canadees printcentrum. het versturen van het paspoort naar de
missie of binnenlandse instantie van afgifte valt buiten de 20 werkdagentermijn.
Gegevens in het paspoort
Bij de gegevens op het Canadese paspoort zijn de volgende opmerkingen te maken:
• Om een andere naam in het paspoort te laten vermelden dient de aanvrager met
bewijsstukken (bijvoorbeeld een huwelijksakte, een bewijs dat de relatie beëindigd is, na
wettelijke naamswijziging een geboorteakte met de nieuwe naam) het recht om die naam te
voeren aan te tonen.
pagina
67/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

•
•
•
•

Wanneer het geslacht onbekend is kan dat sinds 4 juni 2019 als een ´X´ op de eerste pagina
worden vermeld (in plaats van M of V)
Er wordt geen identificerend nummer vermeld
Vingerafdrukken worden niet afgenomen.
De handtekening wordt bij ontvangst van het paspoort met inkt door de aanvrager op het
document gezet. Op het aanvraagformulier dient ook een handtekening te worden geplaatst.

Concreet zijn de volgende gegevens opgenomen op de zogeheten ‘bio-page (eerste pagina):
• Voornaam, achternaam
• Geboortedatum
• Geboorteplaats
• Geslacht (bio-page F/M/X)
• Nationaliteit
• Foto
De handtekening wordt geplaatst op de tweede pagina.
Wijze van organiseren
Paspoorten kunnen in Canada op 349 locaties worden aangevraagd bij ´passport program regional
offices´ of ´Service Canada Centres´ waar naast paspoorten ook andere overheidsdiensten verleend
worden. Service Canada Centres kunnen alleen aanvragen aannemen maar niet beoordelen. De
service kan per locatie verschillen. Buiten Canada bij ambassades, ´high commissions´ 173 en
consulaten. Bij een honorair consul kan alleen een ETD worden aangevraagd. In sommige landen
waar geen Canadese ambassade is, kan het paspoort worden aangevraagd bij de ambassade van
een ander land waarmee Canada een ´memorandum of understanding (MOU)´ heeft afgesloten zoals
Australië.
De paspoortuitgifte vindt plaats onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Immigration,
Refugees and Citizenship Canada (IRCC). Het wettelijk kader is de ´Passport act´. De uitgifte van
paspoorten vindt volledig door publieke organisaties plaats, alleen bij verzending per post zijn private
postbedrijven en koeriersdiensten betrokken.
Aanvraagproces
De aanvrager kan kiezen bij welk kantoor een paspoort wordt aangevraagd, uitreiking kan op een
andere locatie plaatsvinden. Informatie over het aanvraagproces wordt langs digitale weg verspreid:
de website https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/services/canadianpassports.html en sociale media. Er worden geen notificaties verstuurd aan personen waarvan het
paspoort binnenkort verloopt.
Verschijningsplicht
De aanvrager heeft voor de normale (niet urgente) aanvraag van een regulier paspoort meerdere
mogelijkheden: in persoon aanvragen, per post aanvragen of een derde persoon mandateren. Het is
niet verplicht om in persoon te verschijnen. Het aanvraagformulier staat op de website, dat dient
voorafgaand te worden ingevuld, uitgeprint en te worden meegebracht of opgestuurd. Ook
bewijsstukken worden meegebracht of opgestuurd. Verzending per post is het risico van de
aanvrager. Daarom wordt aangeraden een postbedrijf of koerier te gebruiken die track and trace
173

Dat zijn organisaties met de status van ambassade in commonwealth landen

pagina
68/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

service biedt. Op dit moment bestaat de mogelijkheid om een paspoort digitaal aan te vragen nog niet.
Hier wordt wel aan gewerkt. Het bovenstaande geldt ook voor buitenlandse aanvragen, echter dient
de persoon bij ETD en TEMP ten minste éénmalig te verschijnen.
Gebruikte bronnen en systemen
Voor de uitgifte van paspoorten worden drie centrale systemen gebruikt: twee voor binnen Canada en
één voor het buitenland. De informatie van de drie systemen wordt opgeslagen in een centrale
database die toegankelijk is voor de twee systemen in Canada en deels voor het systeem buiten
Canada. Hierdoor hebben gebruikers toegang tot eerder ingediende aanvragen, indien dit nodig is. De
oudste gegevens in deze database zijn van 1998, maar het programma onderhoudt een kopie van
gearchiveerde papieren records voor 100 jaar. Diplomatieke posten kunnen eventueel ontbrekende
informatie opvragen bij het IRCC hoofdkwartier in Canada.
Vaststellen van identiteit
Een aanvrager dient een formulier in te vullen met de persoonsgegevens en aanvullende persoonlijke
informatie, onder meer over werk en woonadressen. De aanvrager dient een handtekening op het
formulier te zetten. Op het formulier dienen ook de gegevens van de guarantor en twee ´referenten´ te
worden ingevuld. De guarantor verklaart dat hij/zij de aanvrager minimaal twee jaar kent, dat de
gecontrasigneerde foto een foto van de aanvrager is, dat hij de originelen van de gecontrasigneerde
kopieën van de identiteitsdocumenten heeft gezien. De guarantor moet de volgende zaken kunnen
bevestigen: 1. De juistheid van de biografische gegevens van de aanvrager, 2. de beschrijving op het
aanvraagformulier en 3. het persoonlijk verleden van de aanvrager. De guarantor geeft toestemming
om zijn gegevens te controleren.
Verder staan op het formulier de verklaringen van twee referenten. Deze verklaren de aanvrager
minimaal twee jaar te kennen en beschikbaar te zijn om de identiteit van de aanvrager te bevestigen.
In de backoffice worden controles uitgevoerd naar de juistheid van gegevens op het formulier. Dat
betreft de persoonlijke gegevens van de aanvrager, maar ook die van de referenten. Guarantor en
referenten zijn beschikbaar om benaderd te worden en nadere informatie te verstrekken.
Verder moet de aanvrager bij iedere aanvraag originele bewijsstukken aanleveren waaruit de identiteit
en nationaliteit blijkt. Het is niet mogelijk documenten los van de aanvraag aan te leveren. Bij een
herhaalaanvraag is niet opnieuw een guarantor nodig. Er is verder geen verschil tussen een
herhaalaanvraag of een eerste aanvraag. Het systeem wordt alleen gebruikt voor verificatie, reeds
bekende gegevens worden niet opnieuw gebruikt. De identiteit moet aangetoond worden met het oude
paspoort (mits niet langer dan een jaar verlopen) of met andere identiteitsbewijzen waar de aanvrager
over beschikt, die aan zekere criteria moeten voldoen. Bij een aanvraag in persoon moeten de
documenten worden getoond, bij een aanvraag per post kunnen er gecontrasigneerde kopieën
worden opgestuurd.
Vaststellen van nationaliteit
De nationaliteit dient te worden aangetoond met een ´Documentary evidence of citizenship´ (DEC).
Verschillende type documenten kunnen een DEC zijn. In het buitenland zal de set bewijsstukken vaak
omvangrijker zijn dan in Canada, denk aan een certificate of naturalization, certificate of registration of
birth abroad of een certificate of retention of Canadian citizenship. Originele documenten worden
geretourneerd. Bij vernieuwing van een paspoort hoeft de nationaliteit niet opnieuw bewezen te
worden. Indien geen originele stukken kunnen worden overlegd (kwijt of gestolen etc.), dan dient de
aanvraag door het IRCC hoofdkwartier te worden beoordeeld en eventueel aanvullende informatie kan
worden gevraagd die de nationaliteit van de aanvrager kunnen bevestigen.

pagina
69/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Er zijn geen significante verschillen tussen de processen binnen Canada en in het buitenland. De
formulieren zijn qua vorm anders (formulieren in het binnenland hebben een QR code).
Voor kinderen moeten alle ouders en/of voogden die gezag hebben over een kind samen een
paspoort aanvragen. Er moet een ´acceptable proof of parentage´ geleverd worden: bijvoorbeeld door
een geboorteakte met de namen van de ouders of een adoptiebewijs. De Passport Office moet ervoor
zorgdragen dat de rechten van alle ouders/voogden gerespecteerd worden en dat het kind beschermd
wordt tegen ´foreseeable harm´. De ouders treden op als referent en er is een guarantor nodig die de
ouders minimaal twee jaar kent. Er komt geen handtekening van het kind in het paspoort, het wordt
gestimuleerd dat kinderen ouder dan 11 jaar wel het aanvraagformulier zelf ondertekenen.
Verzamelen van biometrische gegevens
Canada neemt geen vingerafdrukken af. De aanvrager levert twee papieren foto´s aan die op de
achterkant gesigneerd zijn door de guarantor. De foto wordt gescand, opgenomen in het
paspoortsysteem, in een gezichtsherkenningsdatabase en op de chip. Alleen bij twijfel wordt een
beschikbare foto in het systeem vergeleken met de nieuw aangeleverde foto. Deze vergelijking wordt
op twee manieren gedaan: 1:1 vergelijking of de aanvrager dezelfde is als bij de vorige aanvraag. En
een 1:n vergelijking of de aangeleverde foto niet ook bij een andere identiteit hoort.
De aanvrager zet een handtekening op het document bij ontvangst. De handtekening op het formulier
wordt gescand en blijft digitaal bewaard in het paspoortsysteem. Dezelfde handelswijze wordt
gehanteerd op de ambassades in het buitenland.
Er worden geen andere biometrische gegevens verzameld.
Redenen om geen paspoort te verstrekken. Er is een alertsysteem. Er kunnen redenen zijn om geen
paspoort te verstrekken, bijvoorbeeld omdat er nog alimentatie betaald moet worden. De backoffice
bepaalt of een paspoort mag worden uitgereikt, eventueel met een beperkte geldigheidsduur.
Verwerking van de aanvraag
Paspoorten worden centraal door IRCC gepersonaliseerd. De aanvrager kan het afhalen, dan is het
tonen van een ID document en tekenen voor ontvangst nodig. De aanvrager kan ook iemand
mandateren om het paspoort op te halen of het per post laten versturen. Daardoor is geen aparte
procedure nodig voor personen die niet in staat zijn om in persoon te verschijnen.
Uitgifte van het paspoort
Indien een persoon het paspoort in persoon afhaalt dient deze zich te identificeren en een
ontvangstbewijs te tekenen. Een gemandateerd persoon dient zichzelf ook te identificeren en te
kunnen aantonen dat hij/ zij de gemandateerde persoon is. Er worden verder geen biometrische
gegevens afgenomen of vergeleken zoals foto’s. Het paspoort kan ook per post worden verstuurd.
Innovaties
Er wordt gewerkt aan de reeds genoemde integratie van de paspoortsystemen. Ook de
betaalmethode wordt vernieuwd: nu is betaling met creditcard verplicht, er zullen meer
betaalmogelijkheden geboden worden.
Politieke context
De politiek in Canada heeft weinig interesse voor paspoorten. Het laatste debat had betrekking op de
verlenging van de geldigheid van vijf naar tien jaar, dat is na een groot burgeronderzoek zonder veel
controverse doorgevoerd. Er is geen weerstand tegen de centrale paspoortsystemen, ook niet tegen
pagina
70/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

de integratie ervan. Canada behandelt persoonsgegevens vertrouwelijk en via beveiligde middelen.
Deze gegevens worden enkel en uitsluitend gebruikt voor het daartoe aangegeven doel en is daarmee
in lijn met de privacy act en de charter of rights and freedom en de regels en code of conduct van de
IRCC. Er is wat discussie geweest over de vermelding van het geslacht als ´onbepaald´ in het
paspoort. Grote schandalen door fraude of misbruik van paspoorten hebben zich niet voorgedaan.
Klanttevredenheid
IRCC meet de klanttevredenheid jaarlijks via enquêtes en komt zo mogelijk aan wensen tegemoet.
Zaken op het formulier waar mensen zich aan ergeren worden aangepast. Volgens een in 2018
uitgevoerd onderzoek onder cliënten die buiten Canada wonen, waren 70% van cliënten zeer
tevreden en 24% van cliënten waren tevreden (aldus, 94% van cliënten was zeer tevreden of
tevreden).

pagina
71/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

C. 2

Beschrijving Estland

Achtergrondinformatie
Estland heeft per 1 januari 2019 1,323,820 inwoners. Jaarlijks worden ongeveer 200.000174
paspoorten uitgegeven, waarvan er 6 procent buiten Estland wordt uitgegeven. De verwachting is dat
vanaf 2021 het aantal paspoorten dat wordt uitgegeven zal afnemen. Een paspoort is tien jaar geldig
en voor kinderen (tot 16 jaar) vijf jaar. Het is mogelijk om een tweede paspoort aan te vragen indien
dat, bijvoorbeeld, vanwege frequent reizen voor het werk noodzakelijk is. Een verklaring van de
werkgever is hiervoor vereist. De standaard verwerkingstijd voor een paspoort aanvraag (t/m
verstrekking) is maximaal 30 dagen. In de praktijk is een paspoort nadat de aanvraag binnen is bij de
paspoortautoriteit in Tallinn binnen twee dagen klaar. Afhankelijk van waar de uitgifte plaatsvindt duurt
een volledige aanvraag meestal tussen de 3 en 5 dagen. De paspoorten worden namelijk dagelijks
naar Service Points in Tallinn gebracht, maar naar sommige Service Points is dat één keer per week.
De verwerkingstijd buiten Estland kan tot 6 weken duren, afhankelijk van het transport.
Het is mogelijk om in Estland gebruik te maken van een spoedprocedure. Hiervoor is geen speciale
reden voor nodig, de procedure is gewoon duurder. De doorlooptijd is twee werkdagen, waarbij de
dag van aanvraag niet wordt meegerekend. Aanvraag voor een spoedprocedure kan bij alle
servicepunten plaatsvinden, maar de verstrekking kan alleen plaatsvinden in Tallinn. Buiten Estland is
deze procedure niet mogelijk.
Gegevens in het paspoort
In het paspoort staan de voornaam/namen en achternaam van de paspoorthouder. Verder worden de
volgende persoonsgegevens opgenomen:
- Geboortedatum
- Geboorteplaats
- Geslacht (m/v)
- Uniek persoonsnr.
- Burgerschap (niet de nationaliteit: In Estland wonen veel Russen met de Russische nationaliteit,
maar Ests burgerschap)
- Foto
- Vingerafdrukken
- Handtekening
- Machine readable zone
(op de chip van de paspoort staan naast de persoonsgegevens ook de vingerafdrukken en de pasfoto
van de paspoorthouder)
Wijze van organiseren
Estland kent plaatsonafhankelijke dienstverlening. Een paspoort kan in Finland bij een van de 19
Service Points (dit is vaak op een politiebureau (polisei)) van de ‘borderguardboard’ (ja Piirivalveamet)
worden aangevraagd en vervolgens bij ieder ander Service Point (of borderguardboard) worden
opgehaald. Indien de ophaallocatie afwijkt dient dit wel te worden aangegeven bij de aanvraag. In het
buitenland geld dat een paspoort kan worden aangevraagd op een ambassade en plaatsonafhankelijk
op alle locaties in en buiten Estland kan worden opgehaald. Ook honorair consuls kunnen een
paspoort uitreiken. Estland maakt geen gebruik van private organisaties bij de aanvraag of uitreiking
van paspoorten.

174

Dit was de prognose voor 2019.

pagina
72/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Aanvraagproces
Personen in Estland worden via de websites van de politie en de borderguardboard geïnformeerd over
het paspoortaanvraagproces. Personen in Estland kunnen ook gebruik maken van een telefonische
informatielijn. Verder is het zo dat de paspoortautoriteit een algemeen beeld heeft van wanneer er
drukke periodes en luwe periodes kunnen worden verwacht en communiceert hier ook over via de
website. Negentig dagen voordat het paspoort verloopt ontvangt de houder hierover bericht.
Voor Esten in het buitenland geldt de website van de ambassade als eerste informatiepunt. Vragen
over een paspoortaanvraag komen binnen via de ambassade. Ook Estse personen in het buitenland
ontvangen bericht wanneer hun paspoort bijna verloopt. De contactgegevens van Estse personen die
in het buitenland wonen zijn opgeslagen in een centrale database. Bovendien heeft elke Est een emailadres dat kan worden gebruikt binnen de elektronische overheidsdiensten.
Verschijningsplicht
In principe is het verplicht om in persoon te verschijnen bij een aanvraag en bij uitgifte van een
paspoort. Maar in het geval dat vingerafdrukken voor een vorig paspoort niet langer dan vijf jaar
geleden zijn afgenomen is het mogelijk om een paspoort digitaal aan te vragen. De aanvraag kan dan
per e-mail worden verstuurd en alle noodzakelijke documenten kunnen beschikbaar worden gesteld in
een ‘digitale container’ die is beveiligd met behulp van een elektronische handtekening van de
paspoorthouder. De digitale handtekening heeft in Estland dezelfde waarde als een ‘natte
handtekening’. De digitaal verzonden gegevens worden beveiligd met behulp van een public key
infrastructure (publieke en private sleutel). De digital container en handtekening zijn standaard
beschikbaar voor burgers van Estland en worden ook voor andere doelen gebruikt.
Een paspoortaanvraag voor een kind onder de twaalf jaar oud kan ook digitaal omdat er voor kinderen
van die leeftijd nog geen vingerafdruk hoeft te worden afgenomen. Verder kan een aanvraag ook per
post worden ingediend, maar hier moet wel eerst toestemming voor worden gevraagd bij de
paspoortautoriteit met opgave van reden. Service aan huis bestaat niet. Voor personen die niet in
staat zijn te verschijnen geldt in het buitenland dat er consulaire missies worden ondernomen naar
plaatsen waar grote groepen Esten wonen, daardoor wordt de benodigde inspanning beperkt. Een
mogelijk alternatief voor een paspoort is een Estse ID-kaart, die volledig digitaal, per post of met hulp
van een sociaal werker aan huis kan worden aangevraagd. Deze is geldig binnen de EU als
reisdocument.
Gebruikte bronnen en systemen
Er is een centraal paspoortensysteem dat plaatsonafhankelijke dienstverlening mogelijk maakt. Een
Est die een paspoort aanvraagt vult een aanvraagformulier in en dient zich te kunnen identificeren,
bijvoorbeeld met behulp van een Estse ID-card. Alle data die in het paspoort komt te staan is al
aanwezig in de bevolkingsadministratie. Wanneer er nieuwe aktes zijn (bijvoorbeeld bij een huwelijk)
dienen die eerst in de bevolkingsadministratie verwerkt te worden, zonder dat daardoor de termijn van
afgifte van het paspoort verlengd hoeft te worden. Indien er nog geen identiteitsbewijs is uitgegeven
dient een Est documentatie te kunnen overleggen waaruit zijn/ haar identiteit blijkt. In het buitenland
geldt dat een ambassade op basis van officiële aktes gegevens in de bevolkingsadministratie kan
wijzigen. De procedure is verder in het buitenland gelijk aan de situatie binnen Estland. Wel heeft de
ambassade ook toegang tot de consulaire database waarin relevante informatie staat zoals vorige
aanvragen en verblijfsplaats. De gegevens worden lang bewaard om steeds de keten van
gebeurtenissen te kunnen volgen die tot zich bij de uitgifte van eerdere paspoorten heeft voorgedaan.

pagina
73/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Verzamelen van biometrische gegevens
Een Est kan ten behoeve van een aanvraag zijn/ haar pasfoto zelf digitaal aanleveren of een foto laten
maken bij een serviceoffice. Deze wordt dan vervolgens bij alle service offices digitaal beschikbaar
gemaakt. Een foto die is gemaakt met een smartphone is ook prima, zolang deze voldoet aan de
eisen. De aanvrager dient een pasfoto aan te leveren in jpg-formaat, of kan verwijzen naar een eerder
ingediende pasfoto mits deze niet ouder is dan 30 dagen. (Een eigen ingediende foto kan dus ouder
zijn, maximaal 6 maanden). Een foto op papier die aan de eisen voldoet wordt ook geaccepteerd.
In het geval van een online aanvraag zet de aanvrager zijn/ haar handtekening op een wit papier en
maakt hier een scan of foto met de smartphone van die hij/ zij digitaal beschikbaar stelt aan de
paspoortautoriteit. Bij een normale aanvraag wordt de handtekening op een daarvoor bestemde plaats
op het aanvraagformulier gezet.
Tijdens de aanvraag dienen twee vingerafdrukken te worden afgenomen (in principe de twee
wijsvingers). Dit geldt niet voor kinderen onder de twaalf jaar. Er is een uitzonderingsgeval in het
buitenland waarbij er geen vingerafdruk hoeft te worden afgenomen bij een online aanvraag bij een
noodsituatie: bijvoorbeeld wanneer een Est met een verlopen paspoort ‘vastzit’ in het buitenland waar
geen Estse diplomatieke representatie aanwezig is. Dan kan een paspoort met een geldigheidsduur
van één jaar worden afgegeven zonder vingerafdruk. Voorwaarde is wel dat de aanvrager eerder een
paspoort of ID-card heeft gehad.
De vingerafdruk is opgeslagen op de chip van het paspoort en ook in het paspoortsysteem. De
aanduiding ´centraal systeem´ is misleidend, het systeem is gecompartimenteerd en het gebruik van
de gegevens is per compartiment geregeld, zowel in technische als in juridische zin. Dat geldt voor de
architectuur van de hele digitale overheid, Esten kennen dat en hebben er veel vertrouwen in.
Vaststellen van identiteit en nationaliteit.
Indien een persoon is geboren in Estland zal deze geregistreerd staan in het bevolkingsregister. Staat
de persoon niet in het bevolkingsregister, dan zal bij een eerste aanvraag zowel de identiteit als de
nationaliteit afgeleid worden van de geboorteakte van tenminste één van de ouders of grootouders
met de Estse nationaliteit of van een bewijs van naturalisatie. Bij een vervolgaanvraag wordt de
identiteit vastgesteld aan de hand van een (eventueel verlopen) legitimatiebewijs zoals een paspoort
of een Estse ID-card. Er wordt geen gebruik gemaakt van ´facial recognition´.
Het vaststellen van de nationaliteit volgt dezelfde stappen als bij het vaststellen van de identiteit.
Estland kent geen register van personen die niet in aanmerking komen voor een paspoort.
Verwerking van de aanvraag
De aanvraag is in digitale vorm beschikbaar in Tallinn. Daar wordt het paspoort gepersonaliseerd. De
paspoorten worden door de koeriersdienst van de politie van de locatie waar personalisering
plaatsvindt naar de servicepunten gebracht.
Verstrekken van het paspoort
Tot het moment dat het paspoort daadwerkelijk is verstrekt is het paspoort nog niet geldig. Elk
paspoort heeft een QR-code die bijvoorbeeld door de politie, maar ook door ieder ander kan worden
gescand waarmee kan worden vastgesteld of een paspoort geldig is. Vanaf het moment dat het
paspoort is verstrekt, en de aanvrager heeft getekend voor ontvangst is het paspoort geldig.
Bij het verstrekken van het paspoort wordt aan de hand van een oud legitimatiebewijs de identiteit van
de paspoorthouder vastgesteld. Eventueel kunnen bij twijfel aanvullend vragen worden gesteld over
bijvoorbeeld de geboortedatum van de moeder, het laatst bewoonde adres in Estland etc.). Daarnaast

pagina
74/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

wordt de paspoorthouder vergeleken met de pasfoto op het nieuwe paspoort. Er worden verder geen
identiteitschecks aan de hand van (andere) biometrische gegevens gedaan zoals vingerafdrukafname.
Een paspoorthouder is in principe verplicht te verschijnen bij het ophalen van het paspoort. Het is
mogelijk om een ander persoon te mandateren. Eén gezinslid kan de paspoorten voor alle
gezinsleden ophalen. Dit mandateren moet dan al hebben plaatsgevonden bij de aanvraag van het
paspoort. De gemandateerde persoon dient zich te identificeren bij het ophalen van het paspoort.
In het geval dat een paspoort wordt opgehaald door een sociaal werker is mandateren niet vereist. Dit
is mogelijk wanneer de paspoorthouder zelf niet in staat is het paspoort op te halen. Er is dan wel een
officiële verklaring van een arts vereist.
In het buitenland is het proces van verstrekken hetzelfde. Bovendien is het mogelijk om het paspoort
bij sommige honoraire consuls op te halen, maar niet bij alle.
Een paspoort wordt nooit per post verzonden.
Verbeteringen
Er spelen op dit moment geen verbeteringen van het paspoortproces.
Politiek debat
In Estland is dubbele nationaliteit een gevoelig onderwerp. Dat heeft te maken met het beleid van
Rusland in de regio. Rusland heeft in het verleden burgers van een naburig land de mogelijkheid
geboden om de Russische nationaliteit te verwerven en voert de belangen van de Russische burgers
in het betreffende land vervolgens aan om te interveniëren. De angst hiervoor bestaat ook in Estland.
Klanttevredenheid
De dienstverlening wordt door burgers goed gewaardeerd. De mogelijkheden die nu geboden worden
om digitaal zaken te doen zijn van recente datum en dragen aan de waardering bij, evenals het feit dat
het paspoort nu 10 jaar geldig is.

pagina
75/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

C. 3

Beschrijving Finland

Achtergrondinformatie
Finland heeft per 1 januari 2019 5.521.236 inwoners. Jaarlijks worden 750.000-800.000 paspoorten
uitgegeven, waarvan er 20.000 buiten Finland worden uitgegeven. Een paspoort is vijf jaar geldig. Het
is mogelijk om een tweede paspoort (online) aan te vragen indien dat, bijvoorbeeld, vanwege frequent
reizen voor het werk noodzakelijk is. Een verklaring van de werkgever is hiervoor vereist. De
standaard verwerkingstijd voor een paspoort aanvraag (t/m verstrekking) is 5 tot 8 werkdagen.
Finland kent verschillende versnelde aanvraagprocedures:
- ‘rapid delivery’: dit proces duurt niet meer dan drie dagen (indien mogelijk, dit hangt af van het aantal
repidaanvragen, dag van aanvraag niet meegerekend).
- ‘express delivery’: Binnen 1 dag een paspoort (indien mogelijk, dit hangt af van het aantal
expressaanvragen).
- ‘tijdelijk paspoort’: Deze kan direct worden verstrekt. Dit document is maximaal 12 maanden geldig
en kan alleen in noodgevallen worden verstrekt. In de praktijk is dit een nooddocument dat gebruikt
kan worden voor een enkele reis.
De versnelde aanvraagprocedures zijn ook mogelijk buiten Finland. Er zijn echter extra dagen nodig
voor het vervoer naar het land van aanvraag.
Gegevens in het paspoort
In het paspoort staan de voornaam/ namen en achternaam van de paspoorthouder. Verder worden de
volgende gegevens opgenomen:
- Geboortedatum
- Geboorteplaats
- Geslacht
- Uniek persoonsnr.
- Nationaliteit
- Foto
- Handtekening
- Landcode
- Paspoortnummer
- Datum van uitgifte
- Geldigheidsdatum
- autoriteit welke paspoort heeft uitgegeven
- Machine readable zone
(Op de chip staan naast de persoonsgegevens ook de vingerafdrukken en de pasfoto van de
paspoorthouder).
Wijze van organiseren
In Finland worden paspoorten uitgegeven door de politie (Poliisi). Het aantal locaties waar een
paspoort kan worden aangevraagd is 100. Paspoorten kunnen naast de politiebureaus ook worden
opgehaald bij Matkahuolto-punten (soort postkantoor). Er zijn ongeveer 800 Matkahuolto-punten in
Finland.
In het buitenland geldt dat paspoorten worden uitgegeven door ambassades.
Aanvraagproces
Via de website https://www.poliisi.fi/passport worden Finnen geïnformeerd over hoe en waar ze een
paspoort kunnen aanvragen. Een paspoort kan zowel online als bij een politiekantoor aangevraagd
pagina
76/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

worden. In Finland kan bij elk politiebureau een paspoort worden aangevraagd, onafhankelijk van
plaats. 80 procent van de aanvragen vindt online plaats.
Uitzondering is het eiland Ǻland, een eiland tussen Finland en Zweden. Dit eiland heeft een eigen
paspoort. Finland accepteert aanvragen voor dit paspoort, maar stuurt deze door naar Ǻland voor
verdere verwerking. (het eiland Ǻland is deel van Finland, maar een autonome regio).
Verschijningsplicht
In principe is een aanvrager verplicht om te verschijnen bij de aanvraag van een paspoort, maar er
bestaat een mogelijkheid om dit digitaal te doen. In dat geval hoeft de aanvrager niet in persoon te
verschijnen. Dit kan in de volgende situatie:
- De aanvrager heeft een paspoort waarvoor een vingerafdruk is afgenomen en waarvoor een
handtekening is gezet en die niet ouder is dan 6 jaar (tot voor kort was het paspoort nog 10 jaar
geldig).
- de naam van de aanvrager is niet gewijzigd sinds de laatste aanvraag.
- de aanvraag bevat een digitale foto van niet ouder dan 6 maanden. Deze foto moet digitaal zijn
aangeleverd of al aanwezig zijn in het paspoortsysteem.
- de politie vergelijkt de nieuwe pasfoto met eerder aangeleverde pasfoto’s. Als de politie op basis
daarvan niet kan vaststellen dat de aanvrager dezelfde is als bij de eerdere aanvragen, dient de
aanvrager alsnog in persoon te verschijnen voor identificatie.
In het buitenland is het niet mogelijk om een paspoort digitaal aan te vragen. Bij een aanvraag in het
buitenland dient de paspoorthouder dus altijd in persoon te verschijnen. Op de ambassade wordt de
vingerafdruk tijdelijk lokaal opgeslagen. Ook dient op een aanvraagformulier met pen een
handtekening worden gezet die in het paspoort komt. De pasfoto wordt digitaal vergeleken met
pasfoto’s van eerdere aanvragen. Er is een database met pasfoto’s van eerdere aanvragen.
Gebruikte bronnen en systemen
Alle aanvragen voor een paspoort worden geregistreerd in een paspoortsysteem dat onder beheer en
de verantwoordelijkheid is van de Finse politie. Ambassades zijn geautoriseerd om dit systeem te
raadplegen bij een paspoortaanvraag. Het Finse burgerschap wordt geregistreerd in de
bevolkingsadministratie. Dit register is het basissysteem bij de aanvraag van een paspoort. Elke
gemeente heeft een informatiesysteem waarmee ze gegevens in de bevolkingsadministratie kunnen
aanleveren (het ‘population information system’).
Pasgeborenen worden geregistreerd in de bevolkingsadministratie in de gemeente van geboorte. In
het geval van een geboorte buiten Finland geldt dat de geboorteakte van het ziekenhuis in het
buitenland naar Finland wordt verstuurd en dan wordt als geboorteplaats een bepaalde gemeente in
het noorden van Finland in de bevolkingsadministratie opgenomen.
Verzamelen van biometrische gegevens
De vingerafdruk van beide wijsvingers worden bij een aanvraag afgenomen (indien niet mogelijk een
andere vinger.) Indien helemaal geen vingerafdruk kan worden afgenomen (bijvoorbeeld wegens
ontbreken), dan dient er een medische verklaring worden afgegeven. De vingerafdruk komt op de chip
van het paspoort te staan. De vingerafdruk is daarnaast opgeslagen in het centraal paspoortsysteem
en wordt hier 6 jaar bewaard.

pagina
77/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

De pasfoto kan zowel digitaal als op papier worden aangeleverd. De papieren foto wordt ingescand en
een pasfoto kan ook direct door een Finse fotograaf digitaal geüpload worden op een server van de
politie. De pasfoto komt in het paspoort en op de chip van het paspoort te staan. Ook wordt de foto
opgeslagen in het paspoortsysteem. Indien niet ouder dan 6 maanden kan een foto ook opnieuw
worden gebruikt bij een aanvraag.
De handtekening wordt op het aanvraagformulier gezet en vervolgens ingescand en in het paspoort
geprint. Ook de handtekening wordt digitaal opgeslagen en kan (binnen 6 jaar) opnieuw worden
gebruikt.
Vaststellen van identiteit en nationaliteit
De identiteit van een aanvrager wordt vastgesteld aan de hand van een geldig legitimatiebewijs zoals
een paspoort of id-bewijs. Een rijbewijs kan ook, maar dan worden aanvullend informatie uit de
personenregistratie geraadpleegd en verificatievragen gesteld.
Bij het verifiëren van de identiteit worden aangeleverde gegevens, of antwoorden op verificatievragen
vergeleken met informatie in het population information system. Ook de pasfoto wordt vergeleken met
pasfoto’s van eerdere aanvragen.
Een kind van onder de 12 jaar oud moet bij de aanvraag altijd fysiek aanwezig zijn op het
politiebureau (of in het buitenland op de ambassade) voor het vaststellen van de identiteit. In het geval
dat er nog geen vingerafdruk aanwezig is, of als die ouder is dan 6 jaar, moet een aanvrager altijd
fysiek aanwezig zijn tijdens de aanvraag voor het afgeven van een vingerafdruk.
Een aanvrager kan elektronisch worden geïdentificeerd via een bank-inlog (een authenticatie service
die ook wel ‘TUPAS’ genoemd wordt) of met behulp van de Finse elektronische ID-card.
Nationaliteit wordt vastgesteld met behulp van de bevolkingsadministratie. Een Fin kan alleen een
paspoort aanvragen als hij of zij bestaat in de bevolkingsadministratie.
Elke Fin komt in aanmerking voor een paspoort. Wel is het zo dat Finland een dienstplicht kent die
dient te worden vervuld tussen de leeftijd van 18 jaar en 30 jaar. Dit heeft als gevolg dat een Fin die
die dienstplicht nog niet heeft vervuld op een bepaalde leeftijd (rond de 28/ 29 jaar) een nieuw
paspoort wordt geweigerd.
Verwerking van de aanvraag
Het paspoort wordt in Finland geproduceerd door een private organisatie (Gemalto).
Verstrekken van het paspoort
Een paspoort dient door de aanvrager worden opgehaald, of via een gemandateerde. Dit kan op een
politiebureau of bij één van de meer dan 700 Matkahuolto-punten in Finland. Dit is een soort Fins
postkantoor. Tijdens het gesprek wordt aangegeven dat een paspoort kan worden opgehaald door de
aanvrager, door een gemandateerd persoon of dat een paspoort per DHL-post kan worden verstuurd.
Dat laatste veronderstelt dat identificatie niet verplicht is. Dat is in het gesprek ook bevestigd. Er wordt
geen gebruik gemaakt van gespecialiseerde postorderservice die ook een ontvanger kunnen en
mogen identificeren. Een paspoort kan naar elk adres worden verstuurd, ook naar ‘onbeveiligde
brievenbussen’. Dit gaat op basis van vertrouwen.
Verbeteringen
Er zijn op dit moment geen concrete initiatieven voor verbetering. Er worden wel een aantal mogelijke
verbeteringen onderzocht. Zo wordt onderzocht of het mogelijk is de pasfoto te vergelijken met alle

pagina
78/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

foto’s in de database in plaats van alleen de foto die eerder is aangeleverd. Later wordt onderzocht of
dit ook mogelijk is voor vingerafdrukken
Daarnaast wordt genoemd dat het handig zou zijn als de politiedatabase gekoppeld zou zijn aan de
bevolkingsadministratie zodat meer real time informatie beschikbaar is voor op de ambassades. Maar
dit is meer een wens dan dat dit al serieus wordt overwogen.
Politiek debat
Voor zover bekend is er geen politiek debat op dit moment rondom de aanvraag/ uitgifte van
paspoorten in Finland. Wel bestaat er enige discussie over de vraag of er ook op de Finse ID-kaart
vingerafdrukken zouden moeten worden opgeslagen.
Klanttevredenheid
Er zijn geen klanttevredenheidsonderzoeken uitgevoerd.

pagina
79/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

C. 4

Beschrijving Tsjechië

Achtergrondinformatie
Tsjechië telt (per september 2018) 10.637.794 inwoners. Het aantal paspoorten dat per jaar wordt
uitgegeven bedraagt gemiddeld 700.000, waarvan er 11.349 worden uitgegeven buiten Tsjechië. De
ambassade van Tsjechië in Den Haag heeft in 2018 een totaal van 2806 paspoorten uitgegeven. Het
Tsjechische paspoort kent een geldigheidsduur van 10 jaar. Voor kinderen onder de 15 jaar is dit 5
jaar. De geldigheid van identiteitskaarten bedraagt 35 jaar voor inwoners boven de 70 jaar. Er bestaat
een mogelijkheid dat de ambtenaar persoonlijk de aanvraag komt afnemen. Dit geldt alleen voor IDkaarten en niet voor paspoorten, omdat biometrische gegevens niet worden afgenomen. Het is
mogelijk om een tweede paspoort aan te vragen, maar hiervoor moet wel een geldige reden worden
opgegeven. Een voorbeeld van een geldige reden is het frequent reizen naar landen waar een
visumverplichting geldt. Met behulp van een verklaring van de werkgever kan dit worden aangetoond.
De doorlooptijd voor het gehele aanvraagproces van een paspoort, dus tot en met de uitgifte aan de
paspoorthouder bedraagt in Tsjechië 30 dagen. In het buitenland bedraagt dit proces 120 dagen. De
aanvragen voor paspoorten, en de fysieke exemplaren van paspoorten worden namelijk enkel en
uitsluitend verstuurd via de diplomatieke post. De frequentie van de diplomatieke post verschilt per
land. Als die maar eens in de twee weken wordt verstuurd, dan kan het zijn dat er bovenop de 30
dagen doorlooptijd nog eens 14 dagen bijkomen. Elke aanvraag wordt namelijk in Tsjechië
afgehandeld.
Het is mogelijk om een paspoort aan te vragen via een spoedprocedure. De spoedprocedure betekent
dat er binnen 24 uur een paspoort kan worden geproduceerd, mits die 24 uur binnen werkdagen
vallen. De 24 uursservice is alleen beschikbaar bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Anders
geldt een spoedprocedure van 5 werkdagen, maar dat is niet bij elke gemeente mogelijk. Iedereen
kan een paspoort aanvragen via een spoedprocedure. De kosten voor de spoedprocedure zijn wel
aanzienlijk hoger dan een normale aanvraag (10 keer zo veel). Buiten Tsjechië is het niet mogelijk via
een spoedprocedure een paspoort aan te vragen. Technisch is dit niet mogelijk. Het is wel mogelijk
om een noodreisdocument (Emergency Travel Document: ETD) aan te vragen. Deze kan per direct op
het consulaat worden verstrekt. De ETD geeft een persoon de mogelijkheid om enkel en alleen naar
Tsjechië te reizen. De persoon kan dan in Tsjechië via de spoedprocedure een paspoort aanvragen.
Gegevens in het paspoort
Het Tsjechische paspoort geeft de voornaam(/-namen) en achternaam van de paspoorthouder weer.
Naam van de partner wordt niet weergegeven. Dat doet niet ter zake. In Tsjechië kiest een partner er
bij het huwelijk voor om de eigen naam te houden óf de naam van de partner. In het tweede geval
wordt de naam van de partner de achternaam van de paspoorthouder, en niet meer de naam bij
geboorte. Verder worden de volgende gegevens opgenomen:
- Geboortedatum
- Geboorteplaats (dat is de gemeente, en in het geval van geboorte buiten Tsjechië: de naam van het
land. De naam van het land ten tijde van de geboorte: dit blijft ongewijzigd, bijvoorbeeld Joegoslavië)
- Geslacht
- Uniek persoonsnr.
- Nationaliteit
- Foto
- Handtekening
- Autoriteit uitgifte
- Landcode
pagina
80/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

- Paspoortnummer
- Datum van uitgifte
- Geldigheidsdatum
- Vingerafdruk (op de chip)
Wijze van organiseren
Paspoorten worden in Tsjechië uitgegeven door gemeenten en het ministerie van Binnenlandse
Zaken (in Praag). Niet alle gemeenten geven paspoorten uit, ongeveer 200 grotere gemeenten doen
dat wel. In het buitenland zijn de 120 diplomatieke posten doorgeefluik naar een gemeente of het
ministerie dat voor aanvraag en uitgifte verantwoordelijk is. Na de uitgifte berust het dossier bij de
gemeente respectievelijk het ministerie. Tsjechië maakt geen gebruik van externe dienstverleners bij
de aanvraag en uitgifte van paspoorten. Hetzelfde geldt voor het proces in het buitenland. Er is een
aantal honorary consuls die wel paspoorten mogen verstrekken. Zij kunnen geen aanvraag
aannemen.
Aanvraagproces
De overheid informeert haar ingezetenen en niet-ingezetenen via websites van de gemeenten en via
de website van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Tsjechië kent geen algemene ‘Rijksoverheid’
website. Als inwoner moet je dus weten welk ministerie verantwoordelijk is voor de uitgifte van
paspoorten (of via de gemeentewebsite op zoek gaan informatie). Voor niet-ingezetenen geldt dat de
website van de ambassade informatie verschaft over de aanvraag van een reisdocument. De
informatie die wordt getoond is gebaseerd op de reisdocumentenwet (paspoorten en
noodreisdocument (ETD)).
Een ingezetene kan bij elke gemeente in Tsjechië een paspoort aanvragen. Het paspoort dient dan bij
dezelfde gemeente worden opgehaald zodra het paspoort gereed is. Hetzelfde geldt voor in het
buitenland. Een niet-ingezetene kan bij elke ambassade een paspoort aanvragen, maar dient deze bij
dezelfde ambassade op te halen. Uitzondering is het ophalen bij een honorary consul, waar geen
aanvraag kan worden gedaan, maar wel dus een paspoort kan worden opgehaald.
Verschijningsplicht
Het is in Tsjechië altijd verplicht om bij de aanvraag te verschijnen als aanvrager. Hetzelfde geldt voor
in het buitenland. Dat is noodzakelijk om vingerafdrukken te kunnen afnemen. Voor paspoorthouders
onder de leeftijd van 15 jaar geldt dat de aanvrager (ouder/ gezagsdrager) dient te verschijnen. Voor
een aanvraag voor een paspoorthouder met de leeftijd tussen de 15 en 18 jaar geldt dat zowel de
paspoorthouder als de aanvrager (de ouder/ gezagsdrager) dienen te verschijnen. Digitale/ online
aanvraag is niet mogelijk. Het vooraf aanleveren van documenten die nodig zijn bij een aanvraag is
ook niet mogelijk. De procedure van de aanvraag van een paspoort start bij de aanvraag.
Documenten kunnen daarmee, volgend uit de wet, niet vooraf worden aangeleverd. Het
paspoortproces is beschreven in een wet uit 1999 en gericht op een papieren proces. Het transport
van de papieren stukken is beveiligd via de diplomatieke post. De aanvraag wordt online via een
beveiligd systeem naar Tsjechië verzonden.
Tsjechië kent geen alternatief proces voor personen die niet in staat zijn te verschijnen. Mobiele
services zijn er mogelijk wel, maar niet in Den Haag.
Gebruikte bronnen en systemen
Bij de aanvraag voor een paspoort moet een aanvrager zich kunnen identificeren. Dat kan aan de
hand van een geldig legitimatiebewijs (dit kan ook een buitenlands paspoort zijn), en als die er niet is,
aan de hand van geldige documenten waarin de gegevens staan die ook in het paspoort komen zoals
pagina
81/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

een uittreksel uit het geboorteregister, een huwelijksakte, een Tsjechische nationaliteitsakte. Tsjechië
heeft bevolkingsregistratie, de Czech Citizenship Register Database (ISEO). In Tsjechië is er een
automatische koppeling van ISEO naar het paspoortsysteem, op een ambassade zijn alleen
raadpleegmogelijkheden die in uitzonderingsgevallen gebruikt worden.
Het proces voor niet-ingezetenen verschilt niet van het proces voor ingezetenen met als verschil dat
de ambassade de documenten en biometrische gegevens afneemt en vervolgens per diplomatieke
post naar de gezaghebbende autoriteit in Tsjechië verstuurt en weer via diplomatieke post ontvangt
nadat het paspoort is geproduceerd voor uitreiking aan de houder.
Het centrale paspoortaanvraagsysteem doet een geautomatiseerde check op de Tsjechische
bevolkingsregistratie (ISEO). De digitale gegevens worden niet opgeslagen op de ambassade, maar
de ambassade kan wel de gegevens, en de status van de aanvraag checken via het
paspoortsysteem. Daarnaast is er een papierendossier met het geprinte aanvraagformulier. Het
dossier wordt in het geval van niet-ingezetenen bewaard op de ambassade voor een periode van vijf
jaar.
Verzamelen van biometrische gegevens
Voor wat betreft het aanleveren van een pasfoto geldt dat er een verschil is tussen de situatie in
Tsjechië en in het buitenland. In Tsjechië geldt dat de pasfoto via ‘live enrolment’ beschikbaar komt:
De pasfoto van de paspoorthouder wordt tijdens de aanvraag bij de gemeente ter plaatse genomen.
Deze foto wordt afgedrukt in het paspoort, komt op de chip van het paspoort en wordt ook geprint op
het aanvraagformulier t.b.v. het papieren dossier. De foto moet daarbij voldoen aan de internationale
eisen. In het buitenland geldt dat een foto op papier wordt aangeleverd die vervolgens wordt
ingescand en op het aanvraagformulier wordt geprint. De papieren foto wordt in het buitenland
vernietigd of teruggegeven aan de aanvrager, het formulier met daarop de geprinte foto wordt op
papier bewaard en digitaal in het centrale paspoortaanvraagsysteem.
De houder tekent op het aanvraagformulier. De handtekening wordt vervolgens ingescand en
bewaard in het paspoortsysteem en het papieren dossier. Kinderen tekenen in principe zelf het
paspoort, wanneer dat niet mogelijk is wordt een paspoort zonder handtekening afgegeven.
De paspoorthouder geeft twee vingerafdrukken af (in principe twee wijsvingers) die op de chip van
het paspoort komen. De vingerafdrukken worden niet opgeslagen in een systeem. Het is niet mogelijk
om tijd en plaatsonafhankelijk van de aanvraag biometrische gegevens af te geven.
Vaststellen van identiteit
Bij een eerste aanvraag geldt dat de identiteit van een pasgeborene wordt vastgesteld aan de hand
van een geboortecertificaat en de ID van de ouder(s) (of gezaghebber(s)). In het geval van een uit een
ander land afkomstige persoon kan het buitenlandse paspoort als identiteitsbewijs worden
gehanteerd. Indien die niet aanwezig is, dan gelden de andere papieren zoals geboorte- of
huwelijksakte. Van buitenlandse documenten moet dan wel eerst de geldigheid worden vastgesteld.
Bij verlies of diefstal van een paspoort geldt ook dat de identiteit op basis van deze stukken wordt
vastgesteld.
Bij een herhaalaanvraag geldt een geldig legitimatiebewijs als basis voor de vaststelling van identiteit.
Er worden geen pasfoto’s digitaal opgeslagen waarmee een aanvrager kan worden vergeleken. In het
geval van een ETD wordt de pasfoto vergeleken met de pasfoto in de bevolkingsadministratie (dit is
een van de uitzonderlijke gevallen).

pagina
82/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Vaststellen nationaliteit
De nationaliteit wordt vastgesteld aan de hand van een geldig paspoort, een ‘nationaliteitscertificaat’
of op basis van de bevolkingsadministratie. Dit is vastgelegd in wet nr. 186/2013.
In Tsjechië bestaat er een signaleringssysteem die een melding geeft wanneer een aanvrager geen
recht heeft op een paspoort. Reden hiervoor kan zijn een rechterlijke uitspraak met betrekking tot
strafbare feiten. Het is uiteindelijk de gemeente (in Tsjechië) die bepaalt of een aanvrager wel of geen
recht heeft op een paspoort. Een ambassade krijgt de signalering wel en kan er dan toe besluiten om
bijvoorbeeld geen leges te innen (omdat de aanvrager uiteindelijk toch het paspoort niet krijgt).
Verwerking van de aanvraag
Het paspoort wordt vervaardigd bij een centrale organisatie in Tsjechië. Dit is een
overheidsorganisatie (State printing works of securities: www.stc.cz). Deze organisatie stuurt het
gepersonaliseerde paspoort naar de uitgevende gemeente. De gemeente doet alle checks op
gegevens zoals de handtekening, de pasfoto etc. In het geval van een aanvraag in het buitenland
heeft de ambassade al een basale check gedaan, en in de praktijk komt het nauwelijks voor dat een
aanvraag niet gehonoreerd wordt door de gemeente die wel door de ambassade is gekomen.
Verstrekken van het paspoort
Bij het verstrekken van het paspoort aan de aanvrager wordt de ID vastgesteld aan de hand van een
geldig legitimatiebewijs. De aanvrager is altijd aanwezig in persoon. Een paspoort kan dus nooit
worden verstuurd. Het is eventueel wel mogelijk om een persoon te mandateren bij de aanvraag die
het paspoort komt ophalen. Van deze persoon dienen de naam, woonplaats, geboorteplaats en type
ID bij de aanvraag worden opgegeven en deze persoon moet zich bij het ophalen van het paspoort
kunnen legitimeren. Het mandateren van een andere persoon kan alleen in het geval dat het voor de
aanvrager bijna onmogelijk is deze zelf op te halen. Dit kan niet uit gemaksoverwegingen. Bij het
verstrekken worden geen biometrische gegevens gecheckt van een aanvrager. Wel wordt de pasfoto
in het paspoort vergeleken met de aanvrager (visuele check).
Voor wat betreft het verstrekken van een paspoort in het buitenland vindt dit altijd plaats op de
ambassade. Er zijn enkele honorary consuls waar ook een paspoort kan worden verstrekt (geen
aanvraag), maar dat kan niet bij alle.
Verbeteringen
Er lopen op dit moment geen verbetertrajecten. De mogelijkheid om een paspoort door een
gemandateerd persoon te laten ophalen is van vrij recente datum, evenals de spoedprocedure.
Politieke context
Er is weinig politieke belangstelling voor het paspoort, er is wel belangstelling van experts in de
Tsjechische maatschappij. Er is discussie geweest over de doorlooptijd van het uitgifteproces
wanneer tijdens de procedure aktes worden aangeleverd die in de ISEO verwerkt moeten worden. Dat
kan maanden duren en pas daarna kan de paspoortaanvraag worden behandeld. Dit is door de
Ombudsman aangekaart.
Klanttevredenheid
Er is geen recent onderzoek naar klanttevredenheid beschikbaar
De wet die ten grondslag ligt aan de aanvraag en uitgifte van paspoorten is de wet op reisdocumenten
(is ook de wettelijke basis voor ETD’s) en stamt uit 1999 (wet nr. 329).

pagina
83/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

C. 5

Beschrijving Groot-Brittannië

Achtergrondinformatie
Groot-Brittannië telt 66.040.200 inwoners. Jaarlijks worden er gemiddeld 6,9 miljoen paspoorten
verstrekt binnen Groot-Brittannië. Buiten Groot-Brittannië worden geen paspoorten verstrekt. Sinds
september 2018 is de geldigheidsduur van een paspoort 10 jaar (dit was voorheen 5 jaar). Kinderen
onder de 16 jaar kunnen een paspoort aanvragen dat 5 jaar geldig is.
Voor personen die vaak reizen zijn twee opties om een tweede paspoort aan te vragen. De eerste
mogelijkheid is een ‘frequent traveller passport’. Dit is een paspoort met extra pagina’s. De andere optie
is voor reizigers naar bijvoorbeeld Israël of Arabische landen. Dit tweede paspoort vereist wel een
verklarende brief van de werkgever.
De verwerkingstijd binnen Groot-Brittannië van een aanvraag tot verstrekking van een paspoort
bedraagt zes weken, of langer bij een eerste aanvraag. In het geval van een vervanging van een
paspoort bedraagt de doorlooptijd maximaal drie weken. In de praktijk is een paspoort na aanvraag
meestal binnen 4-5 werkdagen gereed. Alle andere aanvraagprocessen duren in principe drie weken.
Wanneer een herhaalaanvraag toch langer dan drie weken duurt, is er sprake van een incomplete of
incorrecte aanvraag. Buiten Groot-Brittannië bedraagt de verwerkingstijd zes tot maximaal achttien
weken. Dit is vooraf vastgesteld en afhankelijk van het risiconiveau van het desbetreffende land. Het
vernieuwen van een paspoort duurt drie weken. Dit is afhankelijk van het dreigingsniveau van het land.
Hierin wordt onderscheid gemaakt in drie risiconiveaus: standaard, verhoogd en substantieel. In het
laatste geval (bijvoorbeeld Irak) kan het proces tot achttien weken175 duren.
Binnen Groot-Brittannië zijn drie mogelijkheden om versneld een paspoort aan te vragen. De eerste
optie is de ‘Paper premium service’ en is binnen vier uur geregeld. Deze service kan worden
aangevraagd wanneer een volwassenenpaspoort is verlopen, snel zal verlopen of een naamswijziging
optreedt als gevolg van een huwelijk. De aanvraag kan niet online worden gedaan. Dit gebeurt via een
postkantoor. Vooraf dient een kantoorafspraak gemaakt te worden en online betaald te worden. Normaal
gesproken is het paspoort binnen vier uur gereed, maar bij een middagafspraak is dit de volgende dag
het geval. De tweede optie is de ‘Online premium service’. Een aanvrager moet dan online aanvragen,
betalen en een afspraak minimaal twee dagen voor het afhalen inplannen. Het nieuwe paspoort wordt
verstrekt aan het einde van de afspraak (maximaal 30 minuten). Deze service wordt alleen aangeboden
voor volwassenenpaspoorten die (bijna) verlopen zijn. De laatste optie is de ‘1 week Fast Track’. Het
nieuwe paspoort wordt binnen één week naar het huisadres verstuurd. Deze service kan worden
gebruikt bij het vernieuwen van een (bijna) verlopen paspoort, verloren/beschadigd/gestolen paspoort,
om wijzigingen aan persoonlijke gegevens door te voeren of bij een aanvraag van een eerste
kinderpaspoort. In uitzonderingen is het mogelijk dat een bestaande paspoortaanvraag wordt
geüpgraded. Indien het maken van een afspraak/online betalen niet mogelijk is, kan de advieslijn
worden ingeschakeld. In het buitenland is het niet mogelijk om versneld een paspoort te verkrijgen. Wel
kan er een reisdocument met spoed worden aangevraagd.

175

Achttien weken is geen normgetal. Dit kan in de praktijk zelfs nog langer zijn.

pagina
84/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Gegevens in het paspoort
De gegevens die in het paspoort staan vermeld zijn:
•
Type paspoort
•
Landcode
•
Paspoortnummer
•
Achternaam
•
Voornamen (gebruik van andere naam is mogelijk, maar moet in het dagelijks leven worden
gebruikt. Het ID moet in lijn zijn met sociale footprint)
•
Nationaliteit
•
Geboortedatum
•
Geslacht
•
Geboorteplaats
•
Datum van uitgifte
•
paspoortautoriteit
•
Verloopdatum
•
Handtekening
•
Foto op chip
De handtekening wordt gezien als biometrisch gegeven, maar wordt nauwelijks gebruikt als
identificatiemiddel. Het is eenvoudig te vervalsen. Het risiconiveau is laag, geen verminderde
veiligheid. De handtekening staat niet meer op de chip.
Bij de gegevens in het paspoort zijn de volgende opmerkingen te maken:
• Aangezien Groot-Brittannië niet werkt met een nationaal identificerend nummer staat dat niet
in het paspoort.
• De namen die gebruikt worden kunnen in de loop van de tijd veranderen (door huwelijk,
naamswijziging bijvoorbeeld). Wanneer de bewijsketen die tot de nieuwe naam geleid heeft
helder is kan een nieuwe naam in het paspoort worden vermeld. Die naam moet ook in het
maatschappelijk verkeer gebruikt worden, blijkend uit de ´social footprint´ (zie later).
• De handtekening wordt door de aanvrager op het nieuwe paspoort geplaatst na ontvangst
(per post, zie later). Vergelijk de werkwijze bij credit cards, het nieuwe paspoort is pas geldig
wanneer de handtekening is gezet. Mede daarom is de inschatting dat het risico op fraude
door deze werkwijze niet toeneemt.
Wijze van organiseren
De Britse Her Majesty’s Passport Office (HMPO) is verantwoordelijk voor de aanvraag van paspoorten
in Groot-Brittannië en overzeese delen van het land. De HMPO is een centrale overheidsorganisatie
die paspoortaanvragen afhandelt binnen Groot-Brittannië. De organisatie is op zeven locaties
gevestigd. Daarnaast zijn er nog dertien regionale kantoren waar geen paspoort kan worden
aangevraagd of opgehaald, maar waar wel interviews met een aanvrager kunnen worden afgenomen.
Er is voor minder digitaal vaardigen een mogelijkheid om via het postkantoor een aanvraag te doen.
Een medewerker begeleidt de aanvrager ter plekke. De aanvraag gaat via de HMPO zelf. 6% van de
werknemers van het HMPO zit op fraudedetectie. Teams sporen met informatiesystemen als Equifax
potentiële fraude op. In het buitenland kan de aanvraag alleen online gedaan worden. Uitzondering
hierop betreft de ‘substantieel risico’-landen. In deze landen wordt gebruik gemaakt van de VISAkantoren voor de aanvraag en dient een aanvrager het paspoort zelf op te halen.
95% van de uitgiften wordt via de post geregeld. In landen met een onbetrouwbare postservice gaat
dit via een diplomatieke bank. Er zijn 36 VISA servicecentra in 18 landen (TLScontact in andere
pagina
85/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

landen over de hele wereld). Deze locaties worden gebruikt voor Skype-interviews door de HMPO
werknemers. Bij een gedeelde brievenbus wordt altijd aangebeld of de aanvrager moet het document
persoonlijk komen ophalen bij het kantoor van de koerierdienst. Bij een beveiligde brievenbus wordt
de envelop afgeleverd en een foto van de voordeur gemaakt.
Aanvraagproces
Voorlichting over het aanvragen van paspoorten vindt plaats via de website
https://www.gov.uk/government/organisations/hm-passport-office, zowel voor binnen- als voor
buitenland. Ook kunnen Britten bellen met de HMPO voor advies. De aanvraag kan via Track and
Trace worden gevolgd. Burgers kunnen zich niet bij een verkeerde instantie melden door de gevolgde
aanvraagprocedure, dat is in Groot-Brittannië niet van toepassing.
Verschijningsplicht
Een online aanvraag is mogelijk voor een eerste paspoort, maar er moet iemand zijn die de identiteit
kan bevestigen. Het is verplicht om persoonlijk te verschijnen bij een eerste paspoortaanvraag. De
HMPO kan bij twijfel vragen om een interview om de identiteit van de aanvrager te bevestigen. Er
bestaat geen uitzondering of alternatieve dienstverlening voor iemand die ‘niet in staat is te
verschijnen’. Vernieuwing van het paspoort is online mogelijk zonder een bezoek aan een
paspoortkantoor te brengen. Als de HMPO ergens aan twijfelt kan ze zonder opgaaf van redenen
iemand verplichten om in persoon te verschijnen. Het paspoort wordt verzonden per post of Royal
Mail. In het geval van een gestolen/verloren paspoort neemt de aanvraag dezelfde route als een
eerste verzoek. Bij een herhaalde aanvraag moet de aanvrager zijn/haar paspoort opsturen voor
identificatie. In het buitenland is een online aanvraag niet altijd mogelijk. In sommige landen dient de
aanvraag persoonlijk worden gedaan. In andere landen dient het paspoort op een lokaal VISA bureau
te worden afgehaald. Bij verschijningsplicht wordt een interview gehouden op een VISA bureau, maar
de HMPO neemt het interview af vanuit Belfast en Sheffield. Gevangenen moeten eerst vrijkomen
voordat ze verschijnen. In landen met een substantieel risiconiveau is het verplicht om het paspoort
persoonlijk op te halen.
Documenten uploaden voorafgaand aan de aanvraag is niet mogelijk. De aanvraag begint bij het
formulier.
Bron van gegevens en gebruikte systemen
Het General Registry Office (GRO) is onderdeel van Home Office en registreert bewijsstukken zoals
aktes m.b.t. geboorte, huwelijk, adoptie, naturalisatie, een buitenlands paspoort of een paspoort van
één van de ouders bij immigratie, etc. Deze documenten dienen als bron van gegevens. Het register
wordt ter controle gebruikt. De documenten zijn deels online, deel offline. Welke documenten precies
overlegd moeten worden, verschilt. Door een wetswijziging in 1983 zijn de eisen voor personen die
voor die datum geboren zijn anders dan voor personen geboren na 1983. Ook geboorteaktes van
(beide) ouders of bewijs van ouderlijke immigratiestatus in Groot-Brittannië ten tijde van de geboorte
van de aanvrager worden gebruikt. Wanneer de aanvrager buiten Groot-Brittannië geboren is, hangt
het van de omstandigheden af welke documenten precies nodig zijn. De documenten dienen per post
worden toegestuurd.

pagina
86/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

De HMPO gebruikt een centraal paspoortsysteem, het Application Management System (AMS). Het
digitale aanvraagsysteem heeft een API met het AMS. Daar worden afbeeldingen 21 jaar en de
paspoortaanvragen voor altijd opgeslagen en bewaard.
Vaststellen van identiteit en nationaliteit
De identiteit wordt bij een eerste aanvraag door de HMPO vastgesteld middels een verplicht interview.
Dit geldt voor zowel binnen- als buitenland. Een belangrijk element in de bepaling van de identiteit is
de verklaring van een derde, de countersignatory als onderdeel van een grotere ‘social footprint’
check. Een bekende van de aanvrager dient het aanvraagformulier en de foto te ondertekenen en te
verklaren dat hij/zij de aanvrager langer dan twee jaar kent, dat die is wie hij zegt te zijn en dat de
gegevens voor zover bekend bij de medeondertekenaar correct zijn. Verder worden veel
(geautomatiseerde) checks uitgevoerd van adres- en werkgegevens bij een eerste aanvraag. Tevens
kan het ID van een of beide ouders worden gecontroleerd, gezichtsherkenning worden gebruikt en
een random check worden uitgevoerd door het management. Bij een herhaalde aanvraag wordt het
oude paspoort gecontroleerd. Deze dient per post te worden opgestuurd. Indien een aanvrager niet
geïdentificeerd kan worden, kan om een countersignatory worden gevraagd. Een gestolen papsoort
moet eerst worden gemeld voordat de identiteit mag worden vastgesteld. Gezichtsherkenning gaat
automatisch waarbij de nieuwe foto wordt vergeleken met foto’s in een database, de staf van de
HMPO checkt dit. Anders komt er een specialistenteam aan te pas. De nationaliteit wordt aan de hand
van de documenten van de ouders vastgesteld. Vingerafdrukken worden niet gebruikt, GrootBrittannië is geen onderdeel van Schengen. De VK heeft geen voorzieningen voor het afnemen van
vingerafdrukken en het zou erg duur zijn om daarin te investeren.
Verzamelen van biometrische gegevens
Bij een digitale aanvraag176 zijn er twee mogelijkheden: een digitale foto waar de aanvrager over
beschikt of een foto die door een machine is gemaakt. HMPO krijgt een code waarmee ze de foto kan
uploaden. In het buitenland geldt alleen de eerste optie. Bij een papieren aanvraag worden twee
geprinte paspoortfoto’s ingediend. Het risico op morphing is onderkend. Nieuw-Zeeland
experimenteert met een ‘burst’ van foto’s om aan te tonen dat het om een levend persoon gaat. Dit
levert vooralsnog geen problemen op.
Het aanvraagformulier wordt op papier ondertekend en vervolgens gedigitaliseerd, maar niet in een
centraal systeem opgeslagen. De aanvrager ondertekent het nieuwe paspoort na ontvangst, wanneer
dat vergeten wordt is het paspoort niet geldig. Een handtekening wordt als een zwak biometrisch
kenmerk beschouwd dat makkelijk te vervalsen is en in de praktijk nauwelijks wordt gebruikt. Deze
werkwijze leidt niet tot een meetbare verslechtering van de veiligheid van het paspoort. Er worden
geen andere biometrische data afgenomen.
Verwerking van aanvraag
Paspoorten worden via Delaru geproduceerd en gepersonaliseerd. Wanneer ze gereed zijn kunnen ze
worden opgehaald of ze worden per post of koerier toegezonden. De HMPO speelt hier verder geen
rol in. Gemalto zal dit proces binnenkort overnemen. Een team van specialisten doet checks op de
paspoortaanvraag.

176

Bij een papieren aanvraag worden twee papieren foto´s aangeleverd

pagina
87/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Uitgifte
Het is niet verplicht om persoonlijk te verschijnen bij uitgifte. De uitgifte van paspoorten gaat
voornamelijk per post. VFS Global, een commercieel bedrijf, wordt gebruikt voor koeriersdiensten. Het
paspoort wordt in de brievenbus bezorgd of er wordt aangebeld bij de aanvrager. De aanvrager kan er
ook voor kiezen om het persoonlijk op te halen. Daar kan door middel van een vergelijking met de foto
op het nieuwe paspoort worden vastgesteld of de rechtmatige eigenaar het paspoort komt ophalen.
Vingerafdrukken en andere biometrische data worden bij uitgifte niet gebruikt. Een aanvrager kan ook
een ‘aanvraagbewijs’ overhandigen die hij heeft gekregen tijdens de aanvraag aan een balie. Dit geldt
voor zowel binnen- als buitenland.
Verbeteringen
Fraudebestrijding is een doorlopend verbeterpunt. De uitrol van het online kanaal voor alle processen
is tevens belangrijk. Een ander verbeterpunt is het volledig online maken van de aanvraag van
paspoorten voor kinderen/jongeren. Beleidsmatig is momenteel discussie over de vermelding van
sexe in het paspoort. Nu kan dat alleen M(ale) of F(emale) zijn, wellicht wordt een X of blanco ook
mogelijk.
Politieke aandacht
Paspoorten zijn een onderwerp waar constant politieke aandacht voor is. Veel discussies gaan over
het document, minder over de processen. De kleur, het ontwerp en andere eigenschappen van het
paspoort staan hierbij centraal. Er is een reputatieteam om het beeld van het paspoortbureau positief
te houden. Er zijn geen grote incidenten.
Klanttevredenheid
In Groot-Brittannië wordt volop onderzoek gedaan op dit vlak, resultaten zijn niet meegenomen in dit
onderzoek.

pagina
88/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Geïnterviewde personen

Bijlage D
Datum

Naam

Organisatie

17 april

Johanne Coulombe

Ambassade van Canada

17 april

Melissa Vergeer

Ambassade van Canada

4 juli

Samuel Moyer

Ministry of Immigration, Refugees and
Citizenship Canada (IRCC).

4 juli

Anushia Mohana

Ministry of Immigration, Refugees and
Citizenship Canada (IRCC).

4 juli

Sara Michielsen

Ministry of Immigration, Refugees and
Citizenship Canada (IRCC).

4 juli

Sonia Poirier

Ministry of Immigration, Refugees and
Citizenship Canada (IRCC).

4 jui

Katherine Lafontaine-Beaudoin

Ministry of Immigration, Refugees and
Citizenship Canada (IRCC).

4 juli

Christopher Townend

Ministry of Immigration, Refugees and
Citizenship Canada (IRCC).

4 juli

Kerstin Virtanen

Ministry of Immigration, Refugees and
Citizenship Canada (IRCC).

4 juli

Clifford Guthro

Ministry of Immigration, Refugees and
Citizenship Canada (IRCC).

15 april

Mare Tropp

Ambassade van Estland

27-28
mei

Marit Abram

Politie Estland

27 mei

Tex Vertman

Hansab AS (Estland)

27-28
mei

Diverse gesprekspartners tijdens
bezoek

Politie Estland

16 april

Marcel Audy

Ambassade Tsjechië

16 april

Mrs. Audy

Ambassade Tsjechië

6 juni

Veronika Zalomová (per e-mail)

29
maart

Kirsti Niemelä

Ambassade Finland

29
maart

Mari Koskenniemi van Tuijl

Ambassade Finland

4 juni

Juhani Ruutu

Politie Finland

18 april

Steven Chapman

Her Majesty´s Passport Office, GrootBrittannië

27 juni

Neil Smith

Her Majesty´s Passport Office, GrootBrittannië

pagina
89/91

12 september 2019

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Bijlage E

Bestudeerde documentatie

# Documentnaam
Versie
Brief ministerie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de
25764
Tweede Kamer betreffende digitalisering van consulaire dienstverlening

Datum
16 oktober
2018

Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
aan de Tweede Kamer over reisdocumenten

25764, nr.
110

16 oktober
2018

Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer
over 24/7 Loket Buitenland

BZDOC31 januari
2089746700- 2019
92

Brief van de NIHB, aan minister Blok over De wereldwijde sluiting van
consulaten (en beëindiging paspoort afhandeling) en de directe
gevolgen voor Nederlanders in het buitenland.

BZDOC24 april 2018
85341286555

Brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en de minister van Buitenlandse Zaken over
reisdocumenten.

25764, nr.
112

Zie brief van de staatssecretaris van BZK aan de Tweede Kamer,
vergaderjaar 2018-2019.
Bijlage K van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001

25 764, nr.
26 juni 2019
120
BWBR00128 1 oktober
11
2018

16 oktober
2018

CBS StatLine, geraadpleegd op 25 mei 2019.

31 oktober
2018

Fotomatrix Model 2007 door het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

11 februari
2007

Logisch Ontwerp GBA versie 3.11.

3 februari
2019

Logisch Ontwerp Registratie Niet-Ingezetenen (RNI), versie 2.12
Motie van het lid Sjoerdsma c.s. over digitalisering van consulaire
documentverstrekking – Jaarverslag en slotwet ministerie van
Buitenlandse Zaken 2017

20 juni 2017
34950 V, nr. 21 juni 2018
11

Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001, Circulaire bezorgproces 24573
reisdocumenten. Staatscourant 2018

15 mei 2018

Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001
Circulaire bezorgproces reisdocumenten (Staatscourant 2018, 24573) 24573

pagina
90/91

12 september 2019

1 mei 2018

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten

Circulaire uniformering aanvraag- en uitgifteproces reisdocumenten
niet-ingezetenen (Staatscourant 2018, 30602)
Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (PUN)

30602

12 juni 2018

BWBR00128 1 oktober
11
2018

Staat van het Consulaire 2019, bijlage bij brief van de minister van BZ
aan de Tweede Kamer
Rapport Ervaringen, wensen en behoeften met betrekking tot de
H5600
informatievoorziening en dienstverlening van de overheid aan
Nederlanders in het buitenland, ten behoeve van het project 24/7 Loket
Buitenland. Door Kantar Public

5 juli 2019

Rapportage publieksonderzoek reisdocumentenstelsel: hoe denkt
Nederland over de modernisering? Door SAMR smartagent
marketresponse Geraadpleegd op 13 juni 2019.

13 juni 2019

Rapport over de wachttijden voor het aanvragen van reisdocumenten
door Nederlanders die in het buitenland wonen.
Nationale Ombudsman

23 december
2015

Reactie minister van Buitenlandse Zaken op open brief van de NIHB
over paspoortaanvragen in het buitenland

NR. KI
2018151

Regeerakkoord 2017: ‘Vertrouwen in de toekomst’
Regeling van de minister van Binnenlandse Zaken en
Nr.2015Koninkrijksrelaties houdende regels met betrekking tot de werking,
609536
beveiliging en betrouwbaarheid van de voorzieningen voor elektronisch
berichtenverkeer en informatieverschaffing alsmede van voorzieningen
voor elektronische authenticatie en elektronische registratie van
machtigingen (Regeling voorzieningen GDI)

December
2018

30 mei 2018

10 oktober
2017
23 oktober
2015

Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende
elektronische transacties in de interne markt en tot intrekking van
Richtlijn 1999/93/EG

Nr. 910/2014 23 juli 2014

Wet algemene bepalingen burgerservicenummer

BWBR00224 28 juli 2018
28

Wet Basisregistratie Personen

33555 nr. 3

“Wet DO: achterhaald en nodeloos duur” iBestuur

Wet op identificatieplicht

pagina
91/91

12 september 2019

3 februari
2009
21 november
2018

BWBR00062 7 juli 2019
97

PBLQ – Rapportage onderzoek reisdocumenten