Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

19 637

Vreemdelingenbeleid

24 587

Justitiële Inrichtingen

Nr. 2831

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 maart 2022
Hierbij bied ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, het onderzoeksrapport «De beheerslast van vreemdelingen in
bewaring in detentiecentrum Rotterdam: beschrijving en duiding van de
periode 2015–2019»1aan, alsook een kabinetsreactie. Het onderzoek,
uitgevoerd door de Universiteit Twente in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), is aangevraagd door
de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI).
Sinds 2015 ervaren medewerkers binnen het detentiecentrum Rotterdam
(DCR), waar volwassen mannen in vreemdelingenbewaring zijn geplaatst,
een verzwaring van de beheerslast. Het gaat hierbij om het werken met
een populatie die meer zorg vraagt en tegelijkertijd frequenter ongewenst
gedrag vertoont. Om deze ervaring onder medewerkers te verifiëren en
meer inzicht te krijgen in deze ontwikkeling heeft DJI in 2019 het WODC
gevraagd te onderzoeken of de beheerslast daadwerkelijk is toegenomen
in de periode 2015–2019, en indien dat het geval is, wat mogelijke
verklaringen hiervoor zijn. Hoewel het beleid er thans op is gericht om te
gaan met de toegenomen beheerslast, kan inzicht hierin mogelijke nieuwe
aanknopingspunten bieden voor het bijsturen en/of verminderen van de
beheerslast.
Uitkomsten onderzoek
Na het operationaliseren van het begrip «beheerslast», concluderen de
onderzoekers dat er onmiskenbaar sprake is van een toename van de
beheerslast in het DCR. Deze conclusie is gebaseerd op de toename van:
de aantallen observaties van grensoverschrijdende gedragingen, de
aantallen opgelegde orde- en strafmaatregelen en plaatsingen op de
beheersafdeling, en de zelfrapportages van (preventieve en reactieve)
beheersgedragingen van bewaarders.
1

kst-19637-2831
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2831

1

Zo éénduidig als het antwoord is op de vraag of de beheerslast is
toegenomen, zo lastig blijkt het volgens de onderzoekers om te bepalen
wat precies de oorzaak is van deze toegenomen beheerlast. Dit komt
doordat een veelheid van factoren kan samenhangen met het toenemen
van de beheerslast. Het gaat hierbij om aspecten rondom de inrichting zelf
(de cultuur en het fysieke gebouw), de vreemdelingen die in bewaring zijn
gesteld, het management en personeel en de interacties tussen ingesloten
vreemdelingen en het personeel dat met hen werkt. De onderzoekers
komen tot de volgende mogelijke (deel)verklaringen.
Achtergrond vreemdelingen:
De onderzoekers tekenen op dat de gemiddelde leeftijd van ingesloten
vreemdelingen in de onderzoeksperiode is afgenomen, zij minder vaak al
eerder in vreemdelingenbewaring (of in strafrechtelijke detentie) waren
gesteld en in toenemende mate afkomstig zijn uit Albanië, Algerije en
Marokko. Daarbij is er een lichte toename van het aantal ingesloten
vreemdelingen uit veilige landen van herkomst. Medewerkers van DCR
gaven daarnaast aan dat de stijgende groep jonge mannen uit NoordAfrika vaak agressief is bij binnenkomst. Dit komt (deels) overeen met het
gevonden verband dat jonge vreemdelingen uit Algerije, Marokko en
Tunesië een grotere kans hebben om een strafmaatregel opgelegd te
krijgen. Deze samenhang is niet gevonden voor het opleggen van
ordemaatregelen. In de onderzoeksperiode viel eveneens op dat een
steeds groter deel van de strafmaatregelen werd opgelegd aan ingeslotenen die al eerder drie of meer strafmaatregelen kregen opgelegd.
Verschuivingen in verschillende typeringen van vreemdelingen (leeftijd,
land van herkomst, eerder verblijf in vreemdelingenbewaring of strafrechtelijke detentie en de verblijfsduur in DCR) geven echter geen (volledige)
verklaring voor het toegenomen aantal opgelegde orde- en strafmaatregelen.
Achtergrond medewerkers DJI:
De onderzoekers concluderen dat vanwege de vergrijzing en het toegenomen aantal vreemdelingen dat in bewaring wordt gesteld veel nieuwe
(iets jongere) medewerkers zijn aangenomen met minder werkervaring
binnen DJI en het DCR. De onderzoekers geven op basis van één interview
aan dat door de aanwas van nieuwe medewerkers de mentaliteit van
medewerkers verschuift van een meer op harmonie naar een meer op
controle gerichte bejegeningsstijl. Daarnaast wordt aangegeven dat de
toename van nieuwe medewerkers mede debet zou kunnen zijn aan de
toegenomen beheerslast. Waar ervaren medewerkers elkaar kennen,
vertrouwen en op elkaar zijn ingespeeld bij het omgaan met grensoverschrijdend gedrag, moeten nieuwe medewerkers nog leren wat zij moeten
doen bij incidenten. Ingeslotenen vreemdelingen spelen hier mogelijk op
in, waardoor – op basis van de literatuur – de kans op grensoverschrijdend gedrag door ingesloten vreemdelingen mogelijk vergroot kan
worden, aldus de onderzoekers.
Beleidsveranderingen en -acties:
Onderzoekers bekeken ook de beleidsveranderingen en -acties die zijn
genomen. In de onderzoeksperiode is in toenemende mate ingezet op
zowel meer de-escalerend werken (bijvoorbeeld met de handhavingsmatrix) als repressiever optreden (bijvoorbeeld met de oprichting van de
beheersafdeling). Belangrijk hierbij is dat deze beleidsacties zijn ondernomen na het veranderen van de doelgroep en het optreden van ernstige
incidenten en groepsgerichte agressie richting het personeel. De
interpretatie van de onderzoekers is daarom dat deze beleidsacties vooral

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2831

2

een reactie zijn op de veranderde situatie in het DCR en niet zozeer een
oorzaak is van de toegenomen beheerslast.
In conclusie geven de onderzoekers aan dat er – hoewel dit niet in het
project is onderzocht – een reële mogelijkheid is dat een belangrijk deel
van de verklaring van de toegenomen beheerslast ligt in de dynamische
wisselwerking tussen de veranderende achtergronden van de vreemdeling enerzijds en verschuivingen in het personeelsbestand van DCR
anderzijds.
Beleidsreactie
Allereerst ben ik de onderzoekers en het WODC zeer erkentelijk voor dit
onderzoeksrapport. Het onderzoek bevestigt dat de afgelopen jaren de
beheerslast binnen het DCR is toegenomen.
De afgelopen jaren is hard gewerkt om het bestuursrechtelijke kader van
vreemdelingenbewaring beter tot zijn recht te laten komen. DJI hanteert
hierbij het beginsel van minimale beperkingen. Hieronder vallen de
ontwikkeling van een verblijfs- en beheersregime (binnen de kaders van
de Penitentiaire beginselenwet) en het aanbieden van een dagprogramma
waarin ingeslotenen worden gemotiveerd en geactiveerd. Daarnaast
treden medewerkers de-escalerend op bij grensoverschrijdend gedrag.
Mijn voorganger heeft uw Kamer hierover uitgebreid geïnformeerd.2 De
volgende stap in dit proces is het juridisch verankeren van het bestuursrechtelijke kader van bewaring in de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring, momenteel aanhangig in de Eerste Kamer, in afwachting van
behandeling van een novelle in uw Kamer in april 2022.3
Het onderzoek beschrijft dat er een verschuiving heeft opgetreden in de
typeringen van vreemdelingen die de afgelopen jaren in bewaring zijn
gesteld. Zij zijn veelal jonger en voor een groter deel afkomstig uit
Noord-Afrikaanse landen. Zij vertonen agressiever gedrag bij binnenkomst en een deel van hen heeft statistisch gezien een grotere kans om
een strafmaatregel opgelegd te krijgen. Hoewel het proces om minimale
beperkingen te bieden binnen vreemdelingenbewaring onverminderd
blijft, is het randvoorwaardelijk dat dit plaatsvindt in een detentiecentrum
waar de orde, rust en veiligheid adequaat gehandhaafd kunnen worden.
Het bijgevoegde rapport bevestigt dan ook de noodzaak voor het
handhaven van de mogelijkheden van de directeur om maatregelen te
nemen ten aanzien van overlastgevende vreemdelingen in bewaring,
zoals beschreven in de novelle.
Tegelijkertijd geeft het onderzoek ook inzicht in de manier waarop DJI
omgaat met incidenten en de belasting die de verhoogde beheerslast
meebrengt voor het personeel. Uit het onderzoek maak ik op dat het
versterken van de kennis en ervaring van het personeel mogelijk kan
bijdragen aan het verminderen van de beheerslast. Ik hecht eraan om aan
te geven dat dit momenteel al onderdeel is van de bedrijfsvoering van
DJI. Om te zorgen dat het personeel aandacht heeft voor de verschillende
culturen binnen de vreemdelingenbewaring, vorm kan geven aan de
persoonsgerichte benadering en hoe de-escalerend op te treden zorgt
DCR voor een passend aanbod trainingen. Het gaat hierbij om trainingen
intercultureel werken, herkennen radicalisering, professionele
weerbaarheid en motiverende bejegening. DCR heeft naast de benodigde
trainingen ook aandacht voor het opdoen van ervaring binnen de
vreemdelingenbewaring. Nieuwe medewerkers worden gekoppeld aan
2
3

Kamerstuk 19 637, nr. 2672.
Kamerstuk 35 501

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2831

3

ervaren medewerkers zodat zij zich de motiverende, activerende en
persoonsgerichte benadering richting vreemdelingen eigen kunnen
maken en leren hoe zij de-escalerend kunnen optreden. Het onderzoek
bevestigt dat dit de komende jaren, ook met instroom van nieuw
personeel, een aandachtspunt binnen DCR blijft.
Het uitgebreide onderzoek is waardevol bij het verder ontwikkelen van
een beleid dat is toegespitst op het principe van minimale beperkingen in
vreemdelingenbewaring en een omgeving waarin orde, rust en veiligheid
maximaal kan worden gehandhaafd. Ik kijk ernaar uit om binnenkort met
uw Kamer van gedachten hierover te wisselen bij de plenaire behandeling
van de novelle.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2831

4