EUROPESE
COMMISSIE

Brussel, 7.3.2013
COM(2013) 123 final

GROENBOEK
over een Europese strategie voor kunststofafval in het milieu

NL

NL

INHOUDSOPGAVE
GROENBOEK over een Europese strategie voor kunststofafval in het milieu......................... 2

NL

1.

Kunststofafval, een groeiend probleem........................................................................ 4

2.

Verordening betreffende kunststofafval in Europa ...................................................... 7

3.

Beheer van kunststofafval en efficiënt gebruik van hulpbronnen................................ 9

4.

De internationale dimensie......................................................................................... 10

5.

Beleidsopties ter verbetering van het beheer van kunststofafval in Europa .............. 10

5.1.

Toepassing van de afvalstoffenhiërarchie op het beheer van kunststofafval............. 11

5.2.

Verwezenlijking van doelstellingen, recycling van kunststoffen en vrijwillige
initiatieven.................................................................................................................. 12

5.3.

Het richten van het consumentengedrag .................................................................... 14

5.4.

Naar meer duurzame kunststoffen ............................................................................. 15

5.5.

Duurzaamheid van kunststoffen en kunststofproducten ............................................ 16

5.6.

Bevordering van biologisch afbreekbare kunststoffen en biokunststoffen ................ 18

5.7.

EU-initiatieven met betrekking tot zwerfvuil op zee, waaronder kunststofafval....... 21

5.8.

Internationale actie ..................................................................................................... 22

2

NL

GROENBOEK
over een Europese strategie voor kunststofafval in het milieu
Dit Groenboek vormt een aanzet tot een brede beschouwing over de manieren waarop kan
worden gereageerd op de uitdagingen voor het overheidsbeleid met betrekking tot
kunststofafval, maar die tot dusverre niet worden aangepakt in de afvalwetgeving van de EU.
De follow-up ervan zal integraal deel uitmaken van een bredere evaluatie van de
afvalwetgeving die in 2014 zal worden afgerond. Bij deze evaluatie zal worden gekeken naar
de bestaande doelstellingen op het gebied van het terugwinnen en storten van afvalstoffen.
Daarnaast zal er een ex-postevaluatie plaatsvinden van vijf richtlijnen die betrekking hebben
op diverse afvalstromen.
Door zijn inherente kenmerken moeten bij het beheer van kunststofafval specifieke
uitdagingen worden overwonnen. De relatief goedkope en veelzijdige kunststof kent tal van
industriële toepassingen, waardoor het gebruik ervan de afgelopen eeuw een hoge vlucht heeft
genomen: een tendens die zal aanhouden. Bovendien is kunststof een bijzonder duurzaam
materiaal dat veel langer meegaat dan de producten waarin het is verwerkt. Wereldwijd neemt
de productie van kunststofafval daardoor nog toe. Doordat kunststof zo lang meegaat, kan hij
lang in het milieu aanwezig blijven en vormt het ongecontroleerd lozen ervan dus een
probleem. Tijdens de Rio+20-top is benadrukt dat men zich moet blijven inspannen om de
aanwezigheid van kunststof in en de gevolgen ervan voor het mariene milieu te verminderen.
Een beter beheer van kunststofafval kent niet alleen uitdagingen, maar schept ook kansen.
Hoewel kunststof volledig kan worden gerecycled, gebeurt dat momenteel nog te weinig. Een
betere recycling kan bijdragen aan de doelstellingen van het in 2011 goedgekeurde
Stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik in Europa1 en helpen de broeikasgasemissies
en de invoer van grondstoffen en fossiele brandstoffen terug te dringen. Mits goed doordacht
kunnen maatregelen voor recycling van kunststoffen tevens het concurrentievermogen
vergroten en nieuwe economische activiteiten creëren en banen scheppen.
Met dit Groenboek wil de Commissie aandacht vragen voor het in zowel functioneel als
chemisch opzicht milieuvriendelijk ontwerpen van producten en zo een bijdrage leveren aan
de herbeoordeling van de risico's die de aanwezigheid van kunststof in afvalproducten inhoudt
voor volksgezondheid en milieu. Daarnaast hoopt zij hiermee een denkproces in gang te
zetten over mogelijke oplossingen voor de problemen van het ongecontroleerd lozen van
kunststofafval en zwerfvuil op zee. Dit Groenboek moet ook helpen nadenken over de manier
waarop levenscycluseffecten, van grondstoffenwinning tot de eindfase van de levenscyclus,
kunnen worden verrekend in de kost van kunststofproducten.
De Commissie houdt deze raadpleging om de feiten te vergaren, de belangen in kaart te
brengen en de standpunten van alle belanghebbenden te verzamelen over een verschijnsel dat
vele dimensies heeft.
Er kan worden gereageerd op enkele of op alle aspecten die in dit document aan bod komen.
Na elk onderdeel over de beleidsopties wordt een aantal concrete vragen gesteld.
De lidstaten, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en alle
andere belanghebbenden worden opgeroepen hun mening over de suggesties in dit Groenboek
in te dienen. Hun bijdragen moeten de Commissie uiterlijk op 7 juni 2013 hebben bereikt op
het volgende adres: http://ec.europa.eu/environment/consultations/plastic_waste_en.htm.
1

NL

COM(2011) 571.

3

NL

De meeste gegevens in dit document zijn gebaseerd op officiële statistieken van EUROSTAT
en het Europees Milieuagentschap (EEA).

NL

4

NL

1.

KUNSTSTOFAFVAL, EEN GROEIEND PROBLEEM

De productie van kunststof
Kunststof is een relatief nieuw materiaal dat pas in 1907 voor het eerst op industriële schaal
werd geproduceerd2. Inmiddels wordt het alom in industriële en consumptiegoederen
toegepast en is het niet meer weg te denken uit het hedendaagse leven. De kenmerken die
kunststof zo nuttig maken, zoals zijn duurzaamheid, geringe gewicht en lage kosten, leiden
ook tot problemen bij de verwijdering ervan3.
De wereldwijde kunststofproductie is gestegen van 1,5 Mt (miljoen ton) per jaar in 1950 tot
245 Mt in 2008, waarvan 60 Mt4 alleen in Europa. Het afgelopen decennium is er evenveel
kunststof geproduceerd als in de hele twintigste eeuw5. Tegen 2020 zal naar schatting
66,5 Mt6 kunststof op de EU-markt worden gebracht (uitgaande van het "business-as-usual"scenario) en tegen 2050 kan de wereldwijde kunststofproductie verdrievoudigen7.
Kunststofafval
In 2008 werd in de Europese Unie (EU 27) naar schatting ca. 25 Mt kunststofafval
gegenereerd. Hiervan is 12,1 Mt (48,7 %) gestort, 12,8 Mt (51,3 %) teruggewonnen8 en
slechts 5,3 Mt (21,3 %) gerecycled9. Hoewel in een prognose voor 2015 wordt uitgegaan van
een algehele toename met 30 % van het aandeel dat mechanisch wordt gerecycled (van 5,3 Mt
tot 6,9 Mt), blijven storten en verbranden met energieterugwinning10 naar verwachting de
voornaamste afvalbeheertrajecten11.
De productie van kunststof houdt gelijke tred met het BBP12. Daaraan gekoppeld stijgt ook de
productie van kunststofafval tussen 2008 en 2015 met 5,7 Mt (23 %)13. Dit is voornamelijk te
wijten aan de groeiende verpakkingssector (24 %) en is onderdeel van een gestage stijging
van de hoeveelheid kunststofafval die in Europa wordt gegeneerd. Zolang het ontwerp van
producten en de afvalbeheermaatregelen niet worden verbeterd, zal de hoeveelheid
kunststofafval in de EU toenemen naarmate de productie groeit.
De in de EU waargenomen tendensen zullen in landen met snel groeiende economieën, zoals
India, China, Brazilië en Indonesië, waarschijnlijk nog sterker zijn. Hetzelfde geldt voor de
ontwikkelingslanden. Volgens schattingen zal de wereldbevolking de komende jaren
toenemen met 790 miljoen mensen per decennium en tegen 2050 groeien tot meer dan

2
3

4

5
6
7

8

9
10

11
12
13

NL

Gerhard Pretting/Werner Boote, Plastic Planet, Ornage Press, Freiburg 2010, blz. 8.
IN-DEPTH REPORT Plastic Waste: Ecological and Human Health Impacts, Science for Environment
Policy, november 2011, blz. 1.
BIOIS, Plastic waste in the Environment, eindverslag, Europese Commissie, november 2010,
http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/pdf/plastics.pdf.
KPMG International, 2010, The future of the European chemical industry.
BIOIS, Plastic waste in the environment, ibid, blz. 163.
Wurpel G., Van den Akker J., Pors J., Ten Wolde, Plastics do not belong in the ocean. Towards a
roadmap for a clean North Sea. IMSA Amsterdam, 2011, blz. 39.
In de statistieken van de lidstaten wordt in de regel alleen gewag gemaakt van kunststofverpakkingen.
Men mag aannemen dat de werkelijke hoeveelheid kunststofafval hoger is. zie: FORWAST, 2010,
Policy recommendations, blz. 43. (http://forwast.brgm.fr/Documents/Deliverables/Forwast_D63.pdf).).
BIOIS, Plastic waste in the environment, ibid., blz. 73.
Handeling van nuttige toepassing R 1, zoals bedoeld in bijlage II bij Richtlijn 2008/98/EG (de
kaderrichtlijn afvalstoffen).
BIOIS, Plastic waste in the environment, ibid., blz. 123.
BIOIS, Plastic waste in the environment, op. cit., blz. 122 e.v.
BIOIS, Plastic waste in the environment, ibid., blz. 123.

5

NL

9 miljard, met een nieuwe middenklasse van rond de twee miljard mensen14. Als gevolg
hiervan zullen de vraag naar kunststoffen en de hoeveelheid kunststofafval wereldwijd
waarschijnlijk toenemen.
De kunststofindustrie
Met ca. 1,45 miljoen werknemers bij 59 000 bedrijven en een omzet van ca. 300 miljard EUR
per jaar speelt de kunststofindustrie een belangrijke rol in de Europese economie. De
productiesector is goed voor 167 000 banen, terwijl in de kunststofverwerkende industrie
1,23 miljoen mensen werkzaam zijn (EU-27, 2005-2011, ESTAT), vooral in het mkb15.
Wat het afvalbeheer betreft, zorgen bedrijven die zich bezighouden met het inzamelen en
sorteren van afval van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) en
kunststoffen voor de grootste banengroei, met maar liefst 40 respectievelijk 15,6 banen per
1 000 ton verwerkt materiaal. Alleen al het recyclen van kunststoffen biedt de mogelijkheid
om 162 018 nieuwe banen te scheppen in de EU-27 als het recyclingpercentage stijgt tot 70 %
tegen 202016.
Vanwege de lage kosten wordt kunststof overwegend gebruikt in verpakkingsmateriaal dat na
gebruik meestal wordt weggegooid omdat het niet kan worden hergebruikt of daarvoor niet is
bedoeld. De kunststofverwerkende industrie levert in de eerste plaats verpakkingsproducten
(40,1 %), gevolgd door producten voor de bouwnijverheid (20,4 %). Voor de lange termijn
verwacht de kunststofindustrie een wereldwijde groei van ca. 4 %. Dat is een stuk hoger dan
de verwachte mondiale Begroeid17. Europa is met een uitvoerwaarde van 13 miljard EUR in
2009 nog steeds netto-uitvoerder van kunststofproducten, een niveau dat sinds 2008 wordt
geëvenaard door de Chinese productie18.
Verspreiding in het milieu
Wanneer kunststofafval eenmaal in het milieu – met name in het mariene milieu –
terechtkomt, kan het daarin honderden jaren aanwezig blijven19. Jaarlijks belandt zo'n
10 miljoen ton zwerfvuil, voornamelijk kunststof, in onze oceanen en zeeën, die daardoor
veranderen in de grootste stortplaats voor kunststof ter wereld, met alle gevolgen van dien
voor het kust- en mariene milieu en in het water levende organismen. De drijvende
vuilnisbelten in de Atlantische en Stille Oceaan hebben een omvang van naar schatting
100 Mt. 80 % daarvan bestaat uit kunststof. Zeedieren raken verstrikt in stukken kunststof of
slikken deze in20. "Spookvisserij"21 als gevolg van achtergelaten kunststofvistuig brengt de
economie en het milieu aanzienlijke schade toe. Stukken kunststof helpen invasieve soorten
lange afstanden over de oceanen te overbruggen. De meeste stukken kunststof zakken
uiteindelijk naar de zeebodem22.

14

15
16
17
18
19
20

21

22

NL

WBCSD, Vision 2050,
http://www.wbcsd.org/templates/TemplateWBCSD5/layout.asp?type=p&MenuId
=MTYxNg&doOpe.
Plastics Europe, Plastics – the Facts, 2012, blz. 5.
Friends of the Earth, Report More jobs, less waste, september 2010, blz. 16 en 31.
Plastics Europe, ibid., blz. 5.
Plastics Europe, ibid., blz. 12.
Wurpel G. et al., ibid., blz. 13.
UNEP, 2009, Marine Litter: A Global Challenge, http://www.unep.org/pdf/unep_marine_littera_global_challenge.pdf.
Een verschijnsel waarbij vissen in groten getale verstrikt raken in achtergelaten stukken visnet die in het
water drijven.
In de buurt van grote steden en in submariene canyons voor de kust kan de dichtheid oplopen tot
100 000 stuks per km2. Zie verder: Wurpel, G., ibid., blz. 32 en 35.

6

NL

Kunststof is niet inert. Conventionele kunststof bevat een groot aantal en soms grote
hoeveelheden chemische additieven. Dit kunnen hormoonverstorende of kankerverwekkende
stoffen zijn of stoffen die andere toxische reacties kunnen veroorzaken, en zij kunnen in
principe in het milieu terechtkomen, zij het in kleine hoeveelheden23. Persistente organische
verontreinigende stoffen (POP's), bijvoorbeeld verdelgingsmiddelen als DDT en
polychloorbifenylen (pcb's)24, kunnen zich hechten aan in het water drijvende stukken
kunststof. Dit kan schadelijk zijn25 en wanneer mariene fauna de stukken kunststof inslikt,
kunnen de POP's in de voedselketen terechtkomen (“paard van Troje”-effect)26. Deze POP's
worden van nature niet gemakkelijk afgebroken en hopen zich op in het lichaamsweefsel,
waar ze kankerverwekkende, mutagene en andere effecten op de gezondheid kunnen
hebben27.
Met name kleine en fijne deeltjes (de zogenaamde microplastics) die het gevolg zijn van
decennia durende afbraakprocessen onder invloed van het licht en van weer en wind, geven
reden tot bezorgdheid. Ze zijn alomtegenwoordig en dringen door tot in de meest afgelegen
gebieden,28 waar hun concentratie in het water soms hoger is dan die van plankton. Wanneer
deze microplastics en de chemische additieven die ze bevatten in grote hoeveelheden door de
mariene fauna worden opgenomen, kunnen ze de voedselketen ernstig aantasten doordat zij
overgaan van prooi op roofdier.
De verontreiniging van de zee als gevolg van kunststoffen, een van de meest ernstige
opkomende mondiale milieuvraagstukken, wordt verergerd door ontoereikend afvalbeheer op
het land, met name wanneer slechts een gering percentage van het kunststofafval wordt
teruggewonnen29. Volgens deskundigen is ca. 80 % van al het kunststofafval in zee afkomstig
van het land30.
De voornaamste op het land gevestigde bronnen van kunststofzwerfvuil op zee zijn:
overloopbekkens voor regenwater, riooloverstorten, zwerfvuil als gevolg van toerisme,
sluikstorten31, industriële activiteiten, onoordeelkundig vervoer, consumentencosmetica,
kunstmatig zandstraalmateriaal en polyester- en acrylvezels die vrijkomen bij het wassen van

23

24

25

26

27
28
29

30

31

NL

De meeste additieven zijn vulmiddelen en versterkingsmiddelen, weekmakers, pigmenten,
stabilisatoren, technische hulpstoffen, brandvertragende middelen, peroxiden en antistatische middelen,
die elk een hele familie van chemische stoffen vertegenwoordigen.
Mato Y., Isobe T., Takada H., Kanehiro H., Ohtake C. en Kaminuma T., 2001, “Plastic Resin Pellets as
a Transport Medium for Toxic Chemicals in the Marine Environment” in Environmental Science and
Technology 35(2), 318-324.
Rios, L.M., Moore, C. en P.R. Jones, 2007, “Persistent organic pollutants carried by synthetic polymers
in the ocean environment” in Marine Pollution Bulletin 54, 1230-1237.
Rios, L.M., Jones, P.R., Moore, C. en U. Narayan, 2010, “Quantification of persistent organic pollutants
adsorbed on plastic debris from the Northern Pacific Gyres’ “Eastern Garbage Patch””, opgenomen in
Journal of Environment Monitoring.
BIOIS, Plastic waste in the environment, ibid., blz. 117.
BIOIS, Plastic waste in the environment, ibid., blz. 114.
UNEP Jaarboek; Emerging issues in global environment, Nairobi 2011; GESAMP
(2010,IMO/FAO/UNESCO-IOC/UNIDO/WMO/IAEA/UN/UNEP Gemeenschappelijke groep van
deskundigen inzake de wetenschappelijke aspecten van de bescherming van het mariene milieu);
Bowmer, T. en Kershaw, P.J., 2010 (red.), Proceedings of the GESAMP International Workshop on
plastic particles as a vector in transporting persistent, bio-accumulating and toxic substances in the
oceans. GESAMP Rep. Stud. nr. 82, 68 blz., blz. 8.
UNEP, 2005, Marine litter, an analytical overview:
http://www.unep.org/regionalseas/marinelitter/publications/docs/anl_oview.pdf.
Liffman M. en Boogaerts, 1997, “Linkages between land-based sources of pollution and marine debris”
in Marine Debris- Sources, Impacts and Solutions, blz. 359-366.

7

NL

kleding32. In de meeste oceanen drijven kunststofkorrels, zelfs in niet-geïndustrialiseerde
gebieden zoals het zuidwesten van de Stille Oceaan33.
2.

VERORDENING BETREFFENDE KUNSTSTOFAFVAL IN EUROPA

Afvalwetgeving
Ondanks de toenemende milieueffecten krijgt kunststofafval in de EU-wetgeving niet de
aandacht die het verdient. Alleen Richtlijn nr. 94/62/EG (de verpakkingsrichtlijn) bevat een
specifieke doelstelling voor de recycling van kunststofverpakkingsmateriaal. In Richtlijn
nr. 2008/98/EG (de kaderrichtlijn afvalstoffen) wordt een algemene doelstelling voor de
recycling van huishoudelijk afval vastgesteld. Hieronder valt onder meer kunststofafval. De
kaderrichtlijn afvalstoffen is ook in andere opzichten relevant. Zo wordt in de richtlijn het
begrip "uitgebreide verantwoordelijkheid voor producenten" ingevoerd als leidend beginsel
van het afvalbeheer. Daarnaast wordt in deze richtlijn de afvalhiërarchie vastgesteld, waarbij
afvalpreventie, hergebruik en recycling voorrang hebben op andere nuttige toepassingen,
waaronder energieterugwinning, en verwijdering. Er blijft echter een scherpe tegenstelling
bestaan tussen de regelgeving en de dagelijkse praktijk van het afvalbeheer.
In de kaderrichtlijn afvalstoffen wordt de Commissie opgeroepen haar doelstellingen te
herzien en zo nodig nieuwe doelstellingen voor andere afvalstromen te overwegen. Daarnaast
is de Commissie verzocht de doelstellingen van de richtlijn betreffende het storten van
afvalstoffen met het oog op de vermindering van het storten van biologisch afbreekbare
afvalstoffen en de doelstellingen op het gebied van recycling en terugwinning in Richtlijn
94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval voor diverse categorieën
verpakkingsafval te evalueren.
De Commissie heeft daarom besloten een veelomvattende evaluatie uit te voeren van de
bestaande afvalwetgeving en de diverse doelstellingen. Deze zal in 2014 worden afgerond.
Deze evaluatie omvat tevens een ex-postevaluatie ("fitness check") van vijf bestaande
afvalstroomrichtlijnen34 ter beoordeling van de doeltreffendheid, efficiëntie, samenhang en
relevantie ervan. De follow-up van dit Groenboek zal integraal deel uitmaken van deze brede
evaluatie van de afvalwetgeving.
Wetgeving inzake chemische stoffen
Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en
beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH) is van belang voor de recycling van
kunststoffen. De verordening bevat specifieke bepalingen35 die het op de markt brengen van
gerecyclede materialen vereenvoudigen, maar in bepaalde gevallen kunnen de in kunststoffen
gebruikte additieven de naleving van REACH in de weg staan als de additieven niet zijn
32

33

34

35

NL

Browne, M.A., Crump, P., Niven, S.J., Teuten, E., Tonkin, A., Galloway, T., Thompson, R., 2011,
Accumulation of microplastics on shorelines worldwide: sources and sinks, Environmental Science &
Technology, 45(21), blz. 9175-9179.
Derraik J.G.B., 2002, “The pollution of the marine environment by plastic debris: a review”, in Marine
Pollution Bulletin, vol. 44, blz. 842-852.
Richtlijn 2006/66/EG (de batterijenrichtlijn), PB L 266 van 26.9.2006, blz. 1-14, Richtlijn 2000/53/EG
(de autowrakkenrichtlijn), PB L 269 van 21.10.2000, blz. 34; Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en
verpakkingsafval, PB L 365 van 31.12.1994, blz. 10–23, Richtlijn 96/59/EG betreffende de verwijdering
van polychloorbifenylen en polychloorterfenylen (PCB's/PCT's), PB L 243 van 24.9.1996, blz. 31–35,
Richtlijn 86/278/EEG betreffende de bescherming van het milieu, in het bijzonder de bodem, bij het
gebruik van zuiveringsslib in de landbouw, PB L 181 van 4.7.1986, blz. 6–12.
In het bijzonder artikel 2, lid 7, onder d).

8

NL

toegelaten in nieuwe producten. Sommige REACH-procedures zijn ook relevant voor het
verbeteren van de hulpbronnenefficiëntie van kunststoffen en de recyclebaarheid van
kunststoffen, alsmede voor de milieurisico's die kunststoffen opleveren. Bij het bestrijden van
de risico's die aan bepaalde kunststoffen kleven, spelen beperkingen onverminderd een
belangrijke rol. Door middel van toelatingen kunnen de meest zorgwekkende additieven voor
kunststoffen die in de EU worden geproduceerd geleidelijk aan worden vervangen.
Verordening (EG) nr. 1272/2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van
stoffen en mengsels (de CLP-verordening) maakt identificatie van gevaarlijke chemische
stoffen mogelijk en informeert gebruikers over deze gevaren door middel van
standaardsymbolen en -zinnen op de verpakkingsetiketten en door middel van
veiligheidsinformatiebladen. Deze informatie bevordert in belangrijke mate de productie van
minder gevaarlijke kunststoffen in Europa en is daarom van essentieel belang voor een betere
recycling van kunststoffen in Europa.
Als de Europese afvalwetgeving op de juiste manier zou worden toegepast, zou kunststofafval
aanzienlijk minder gevaar opleveren voor het milieu. Nog steeds wordt het kunststofafval in
veel lidstaten voornamelijk gestort36. Bovendien is sluikstorten nog steeds niet volledig
uitgebannen en zijn vele stortplaatsen illegaal of worden ze slecht beheerd37. Nog
bedenkelijker is het grote aantal huishoudens dat niet wordt bediend door de gemeentelijke
afvalinzameling38; kunststofafval onttrekt zich daardoor aan elke controle, waardoor de kans
toeneemt dat het in waterlichamen belandt en in zee terechtkomt.
Tenuitvoerlegging van afvalwetgeving
De naleving van de afvalwetgeving kan een belangrijke rol spelen bij het aanzwengelen van
de economische groei en het scheppen van werkgelegenheid. Volgens een recent onderzoek
kan de volledige tenuitvoerlegging van de EU-afvalwetgeving een besparing van € 72 miljard
per jaar opleveren, de jaaromzet van de Europese afvalbeheer- en recyclingsector met
€ 42 miljard verhogen en tegen 2020 meer dan 400 000 banen scheppen39.
Aangezien kunststofafval is ingedeeld als ongevaarlijk, kan het overeenkomstig de
verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen (VOA) naar niet-OESO-landen
worden uitgevoerd, tenzij de invoer door het land van bestemming is verboden. De totale
uitvoer van kunststofafval vanuit de EU-lidstaten is tussen 1999 en 2011 met een vijfvoud
toegenomen. Het grootste gedeelte van deze uitvoer was voor Azië bestemd40.
Ontoereikende handhaving van de VOA leidt tot de illegale overbrenging van grote
hoeveelheden afvalstoffen naar niet-EU-landen41. Veel van deze afvalstoffen zijn afkomstig
van elektronica, die veel kunststof bevatten. Door de uitvoer van dergelijk afval neemt de
druk op het milieu toe, met name in landen die over onderontwikkelde systemen voor
afvalbeheer beschikken. Bovendien gaan met illegale overbrenging van kunststofafval
belangrijke potentiële hulpbronnen en kansen voor de Europese recyclingsector verloren.
36
37

38
39
40

41

NL

BIOIS, Plastic waste in the environment, ibid., blz. 74.
Follow-up study on the implementation of Directive 1999/31/EC on the landfill of waste in EU-25,
COWI consultants, juni 2007, blz. 79.
Onderzoek van COWI, ibid., blz. 5; in bepaalde EU-10-lidstaten gaat het om 50 % van de huishoudens.
BIOIS, Implementing EU Waste Legislation for Green Growth, eindverslag, 2011, blz. 11-13 en 88.
EER-verslag nr. 7/2012, Kopenhagen 2012, “Movements of waste across the EU’s internal and external
borders“, blz. 20.
BiPRO GmbH/Duits Umweltbundesamt, "Services to support the IMPEL network in connection with
joint enforcement actions on waste shipment inspections and to co-ordinate such actions", eindverslag
van 15 juli 2009.

9

NL

In een onlangs door haar gepubliceerde mededeling42 beklemtoont de Commissie dat het met
het oog op de tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving noodzakelijk is de reactiecapaciteit
op nationaal, regionaal en lokaal niveau te vergroten. De Commissie stelt vast dat een
opwaardering van het bestaande kader voor inspecties en toezicht verbeteringen kan
opleveren.
3.

BEHEER VAN KUNSTSTOFAFVAL EN EFFICIËNT GEBRUIK VAN HULPBRONNEN

Duurzamere productiepatronen en een beter beheer van kunststofafval, met name hogere
recyclingpercentages, kunnen de hulpbronnenefficiëntie aanzienlijk verhogen. Tegelijkertijd
zouden op die manier de invoer van grondstoffen en de uitstoot van broeikasgassen kunnen
worden verminderd en aanzienlijk op natuurlijke hulpbronnen worden bespaard. Kunststof
wordt bijna uitsluitend uit aardolie geproduceerd. Op dit moment verbruikt de
kunststofindustrie ca. 8 % van de wereldolieproductie, waarvan 4 % in de vorm van
grondstoffen en 3-4 % voor de bij de productie benodigde energie43.
Hoe minder kunststofafval wordt gestort, des te beter dat is voor een efficiënt gebruik van de
hulpbronnen. Het is duidelijk dat het storten van kunststof een enorme verspilling van
hulpbronnen betekent. Beter is het kunststofafval te recyclen of, als tweede beste optie, te
gebruiken voor energieterugwinning. Desalniettemin is het percentage kunststof dat op de
stortplaats belandt in diverse lidstaten nog steeds hoog. Dat is te wijten aan een gebrek aan
geschikte alternatieven en een ontoereikend gebruik van economische instrumenten die
aantoonbaar effect sorteren.
De noodzaak om te besparen op natuurlijke hulpbronnen en de hulpbronnenefficiëntie te
verhogen kan een stimulans zijn om de kunststofproductie duurzamer te maken. Idealiter
zouden alle kunststofproducten volledig recyclebaar moeten zijn, tegen redelijke kosten.
Recycling begint al in de ontwerpfase van producten. Het ontwerpproces kan daarmee
uitgroeien tot een van de belangrijkste hulpmiddelen voor de tenuitvoerlegging van het
onlangs goedgekeurde Stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik44.
Als gevolg van het lage recyclingpercentage en de uitvoer van kunststofafval voor recycling
in derde landen gaan heel wat niet-hernieuwbare hulpbronnen en banen in Europa verloren. Er
wordt nog steeds veel te weinig geprofiteerd van de mogelijkheden om kunststof te recyclen.
Zo wordt in het Ierse Market Development Programme for Waste Resources
(marktontwikkelingsprogramma voor afvalverwerking) erop gewezen dat kunststoffen (onder
andere) de Ierse recyclingsector het grootste potentieel bieden45. Ook in Duitsland, waar
momenteel 60 % van al het kunststofafval wordt verbrand, is er volop ruimte om het
percentage gerecyclede kunststof te verhogen46.

42

43

44

45
46

NL

"Meer voordelen door EU-milieumaatregelen: vertrouwen kweken door de kennis en de
reactiecapaciteit te verbeteren", COM(2012) 95 definitief van 7 maart 2012.
Hopewell, Dvorak, R. & Kosior, E., 2009, Plastics recycling: challenges and opportunities,
Philosophical transactions of the Royal Society, vol. 364, 2115-2126.
Stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik in Europa, COM(2011) 571 definitief; zie voor de
bijbehorende
werkdocumenten
van
de
diensten
van
de
Commissie:
http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/pdf/com2011_571.pdf.
BIOIS, Implementing EU waste legislation for green growth, eindverslag, blz. 187.
Trendresearch: Der Markt für das Recycling von Kunststoffen in Mitteleuropa, Marktentwicklung,
technische Machbarkeit und ökologischer Nutzen, Bremen, 2011.

10

NL

In een recente studie wordt vastgesteld dat de recycling van kunststoffen en besparingen op
grondstoffen bij het indammen van de klimaatverandering, de uitputting van de abiotische
hulpbronnen en de zoetwater aquatische ecotoxiciteit de grootste invloed hebben. Een grotere
grondstoffenproductiviteit in kunststoffen zou het meest de milieueffecten kunnen beperken.
Wat broeikasgassen betreft, blijkt dat kunststof het hoogste potentieel voor vermindering
biedt, samen met biomassa en metalen47.
4.

DE INTERNATIONALE DIMENSIE

Wereldwijd is kunststof een belangrijke oorzaak van de verontreiniging van de zee.
Verontreiniging door kunststofafval houdt geen halt bij de landsgrenzen. Internationale
maatregelen tegen kunststofzwerfvuil op zee zijn dan ook noodzakelijk om dit probleem op
doeltreffende wijze aan te pakken. Dit kwam duidelijk vast te staan op de VN-conferentie
over duurzame ontwikkeling (Rio+20) die in juni 2012 werd gehouden.
Recente VN-resoluties, mondiale milieuovereenkomsten en beslissingen van internationale
agentschappen hebben internationaal de aandacht gevestigd op het probleem. Op de vijfde
internationale conferentie over zeevervuiling in Honolulu, die in maart 2011 werd
georganiseerd door het UNEP en de NOAA48, is mogelijk een eerste stap gezet naar een
mondiale strategie en actieplannen tegen de verontreiniging van de zee door kunststof. Op de
conferentie werd vastgesteld dat in grote delen van de wereld onderontwikkelde systemen
voor afvalbeheer het belangrijkste probleem vormen: zij zijn tenslotte de belangrijkste
oorzaak voor de stroom kunststofzwerfvuil die van het land terechtkomt in het mariene
milieu. Er moet meer worden gedaan om de capaciteit van het afvalbeheer op te bouwen49.
Het Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende stoffen (POP's) is
relevant voor kunststof omdat daarin beperkingen worden gesteld aan het gebruik van
commerciële brandvertragende middelen als pentabroomdifenylether (pentaBDE) en
octabroomdifenylether (octaBDE). Het verdrag verbiedt bovendien de recycling van
materialen die POP's bevatten, zoals het geval is bij bepaalde broomhoudende
brandvertragende middelen.
Ook regionale zeeverdragen als OSPAR, Barcelona, Helcom en BSC kunnen een rol spelen
bij de bestrijding van zwerfvuil op zee. Zo keurde de vergadering van de partijen bij het
Verdrag van Barcelona in 2012 een beleidsdocument en bijbehorend strategisch kader voor
het beheer van zwerfvuil op zee goed. Daarnaast zouden maatregelen in het kader van
regionale zee-overeenkomsten de lidstaten helpen hun verplichtingen uit hoofde van de
kaderrichtlijn mariene strategie beter uit te voeren teneinde tegen 2020 in het mariene milieu
een goede milieutoestand te bereiken of te behouden.
5.

BELEIDSOPTIES TER VERBETERING VAN HET BEHEER VAN KUNSTSTOFAFVAL IN
EUROPA

Richtlijn nr. 2008/98/EG (de kaderrichtlijn afvalstoffen) heeft het pad geëffend voor nieuwe
benaderingen op het gebied van afvalbeheer. Zo wordt het begrip uitgebreide
verantwoordelijkheid voor producenten ingevoerd (artikel 8) en worden sterke en
vernieuwende stimulansen beschreven die een verduurzaming van de productie mogelijk
moeten maken, zonder de volledige levenscyclus van producten uit het oog te verliezen. De
47
48
49

NL

BIOIS, 2011, Analysis of the Key Contributions to Resource Efficiency, eindverslag, blz. 101.
National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA).
GESAMP, 2010, ibid., Rep. Stud. nr. 82, 68 blz., blz. 31.

11

NL

lidstaten worden aangemoedigd wettelijke of andere maatregelen te nemen om hergebruik,
preventie, recycling en andere nuttige toepassingen van afvalstoffen te stimuleren. De
producenten moeten worden aangemoedigd ontvangstpunten voor afgedankte producten op te
zetten. Daarbij mogen zij de afvalstoffen beheren en de financiële verantwoordelijkheid voor
die activiteiten op zich nemen. Daarnaast zijn zij verplicht openbaar beschikbare informatie te
verstrekken over de mate waarin een product herbruikbaar en recyclebaar is. Er moeten
passende maatregelen worden genomen die stimuleren om producten zodanig te ontwerpen
dat de milieueffecten en de afvalproductie zowel bij de vervaardiging als bij het latere gebruik
van de producten worden verminderd. Dergelijke maatregelen kunnen onder meer
aanmoedigen tot het ontwikkelen, vervaardigen en in de handel brengen van producten die
geschikt zijn voor meervoudig gebruik, technisch duurzaam zijn en geschikt zijn voor een
milieuvriendelijk beheer van de afgedankte producten.
De beleidsopties in dit Groenboek zijn gebaseerd op een levenscyclusbenadering, die begint
bij het ontwerp van de kunststoffen. Het moge duidelijk zijn dat het ontwerp van kunststoffen
en kunststofproducten een voorname rol speelt bij de verbetering van de duurzaamheid en
bepalend is voor de erop volgende fasen in de levenscyclus van kunststoffen. Zo is de mate
waarin kunststoffen kunnen worden gerecycled sterk afhankelijk van de samenstelling van
kunststofmaterialen en het ontwerp van de kunststofproducten in kwestie.
5.1.

Toepassing van de afvalstoffenhiërarchie op het beheer van kunststofafval

In beginsel verdient de recycling van kunststofafval de voorkeur boven energieterugwinning
of storten. Hoewel misschien niet al het kunststofafval vanuit een levenscyclusperspectief
geschikt is voor recycling, zijn er geen technische redenen om kunststoffen te storten in plaats
van ze te recyclen of te gebruiken voor energieterugwinning. Het storten van kunststofafval
zou kunnen worden afgebouwd of verboden middels een wijziging van Richtlijn 1999/31/EG
betreffende het storten van afvalstoffen. Beide opties worden inmiddels toegepast in het geval
van bioafvalstoffen (afbouwen) en banden, vloeistoffen en springstoffen (verbieden).
Lidstaten waar minder dan 5 % van het kunststofafval wordt gestort, zoals Duitsland,
Nederland, Zweden, Denemarken, België en Oostenrijk, slagen erin 80-100 % van hun
kunststofafval terug te winnen door onder andere recycling. Al deze landen hebben
maatregelen getroffen die ertoe hebben geleid dat brandbaar afval wordt onttrokken aan de
voor stortplaatsen bestemde afvalstromen. In de praktijk komt dit neer op een stortverbod. In
het merendeel van de op dit punt minder presterende lidstaten worden dergelijke maatregelen
niet toegepast en worden voor het storten van afvalstoffen op stortplaatsen lage tot zeer lage
heffingen/tarieven, tot slechts 7 EUR per ton, gerekend.
Toch zijn er lidstaten met een hoog terugwinningspercentage en een stortverbod waar het
recyclingpercentage voor kunststof, ca. 28 %, eerder bescheiden is50. De huidige verhouding
tussen kunststofrecycling en energieterugwinning uit kunststofafval kan worden verbeterd via
maatregelen op het gebied van gescheiden inzameling, sortering en terugwinning. Een
stortverbod dat er automatisch toe leidt dat energieterugwinning belangrijker wordt dan
recycling zou niet in overeenstemming zijn met de afvalhiërarchie. Het is wellicht nuttig kort
stil te staan bij de manier waarop economische instrumenten zouden kunnen worden gebruikt
om de afvalstromen door de afvalhiërarchie te loodsen zonder dat de balans doorslaat naar de
verbranding van afvalstoffen ten behoeve van energieopwekking.

50

NL

CONSULTIC Marketing & Industrieberatungs GmbH, Kunststoffabfälle und Recycling in Deutschland
und Europa, Alzenau, 2012.

12

NL

In de EU belandt gemiddeld bijna 50 % van alle kunststoffen, voornamelijk
verpakkingsmateriaal, op de stortplaats. Het hoge stortpercentage van kunststoffen is
verklaarbaar: in vele lidstaten wordt afval niet gescheiden ingezameld en ontbreekt het aan
alternatieven51. Het storten van kunststoffen draagt niets bij aan de terugwinning van
materialen en energie, en is daarom een enorme verspilling van hulpbronnen. In een Europese
studie over de prognoses op het gebied van de afvalstoffenproductie tot 2035 is het effect
beoordeeld van de invoering van een krachtig beleid om recycling uit te breiden. Daarbij is
vastgesteld dat kunststof de grootste mogelijkheden biedt om de milieueffecten van
afvalstoffen terug te dringen52.
Vragen:
(1)

Biedt
het
bestaande
rechtskader
voor
afvalbeheer
voldoende
aanknopingspunten om de milieueffecten van kunststofafval terug te dringen of
moet de bestaande wetgeving worden aangepast?

(2)

Hoe kunnen maatregelen om de recycling van kunststoffen te bevorderen
zodanig worden ontworpen dat ze een positieve invloed hebben op het
concurrentievermogen en de groei?

(3)

Zou een volledige en doeltreffende tenuitvoerlegging van de voorschriften
inzake afvalverwerking in de bestaande wetgeving betreffende het storten van
afvalstoffen het huidige stortingspercentage van kunststofafval voldoende
kunnen terugdringen?

(4)

Welke maatregelen zouden passend en doeltreffend zijn om het hergebruik en
de terugwinning van kunststoffen aantrekkelijker te maken dan het storten
ervan? Zou een stortverbod voor kunststoffen een evenredige oplossing zijn of
zouden hogere storttarieven en de invoering van doelstellingen ter voorkoming
van afvalstromen naar de stortplaats voldoende zijn?

(5)

Zijn er nog andere maatregelen die kunnen worden getroffen om de
terugwinning van kunststofafval een belangrijkere positie te geven in de
afvalhiërarchie en het aandeel van energieterugwinning te verminderen ten
gunste van mechanische recycling? Zou een heffing op energieterugwinning een
nuttige maatregel zijn?

(6)

Moet in Europa een combinatie van huis-aan-huisophaling voor al het
kunststofafval en diftar-systemen voor restafval worden bevorderd of zelfs
verplicht worden gesteld?

5.2.

Verwezenlijking van doelstellingen, recycling van kunststoffen en vrijwillige
initiatieven

Doelstellingen en de uitvoer van kunststofafval
Als alle huidige recyclingdoelstellingen voor vast huishoudelijk afval, bouw- en sloopafval,
autowrakken, verpakkingsmateriaal, batterijen en afgedankte elektrische en elektronische
apparatuur zouden worden gehaald, zou jaarlijks ca. 16 Mt kunststofafval kunnen worden
gerecycled. Deze cijfers suggereren dat nog eens ca. 9 Mt kunststofafval (op een totaal van
24,9 Mt) niet specifiek wordt bestreken door verplichte doelstellingen op het gebied van
hergebruik/terugwinning; het gaat hierbij voornamelijk om kunststoffen in meubelen en
51

52

NL

BiPRO GmbH, Organisation of awareness raising events concerning the implementation of Directive
1999/31/EC on the landfill of waste, eindverslag, 30 mei 2007, blz. 17.
FORWAST, 2010, Policy recommendations, ibid.

13

NL

andere dan elektrische en elektronische apparatuur53. De verpakkingsrichtlijn is het enige EUrechtsinstrument waarin een specifieke doelstelling wordt vastgesteld voor
kunststofverpakkingen. Er zou kunnen worden overwogen om naast de doelstellingen op het
gebied van kunststofverpakkingen ook specifieke doelstellingen voor de recycling van
kunststofafval te formuleren.
Daarnaast is het mogelijk dat de recyclingdoelstellingen in de Europese afvalwetgeving heeft
geleid tot een stijging van de aanvoer van recyclebare afvalstoffen, zoals het Europees
Milieuagentschap concludeert54. Dit heeft, samen met de hoge prijzen die de snel groeiende
economieën in Azië betaalden, het afgelopen decennium gezorgd voor een exponentiële
toename van de uitvoer van kunststofafval naar Azië. Hoewel hiertegen op zich geen bezwaar
bestaat, zou men kunnen tegenwerpen dat het vanuit milieuoogpunt beter is het kunststofafval
in Europa zelf te recyclen en dat kunststofafval dat naar niet-EU-landen wordt uitgevoerd,
moet worden gerecycled in installaties die voldoen aan normen die gelijkwaardig zijn aan die
in de EU. Als het uitgevoerde kunststofafval uiteindelijk terechtkomt in installaties die niet
aan de normen voldoen of wordt gestort, zou dat kunnen indruisen tegen de milieudoelstelling
op het gebied van het behoud van natuurlijke hulpbronnen die in de kaderrichtlijn water wordt
beschreven.
(7)

Zijn specifieke recyclingdoelstellingen voor kunststofafval noodzakelijk om de
recycling van kunststofafval te bevorderen? Wat voor andere maatregelen
kunnen er worden ingevoerd?

(8)

Is het noodzakelijk maatregelen in te voeren om te voorkomen dat naar derde
landen uitgevoerd recyclebaar kunststofafval wordt gerecycled in installaties die
niet aan de normen voldoen of wordt geloosd?

Vrijwillige initiatieven
Ook vrijwillige initiatieven kunnen een belangrijke rol spelen bij het terugdringen van
kunststofafval in het milieu en bijdragen aan een beperkter gebruik van hulpbronnen. Door
kunststofverpakkingsmateriaal aan te pakken kunnen snel resultaten worden geboekt,
aangezien dit maar liefst 63 % van al het geproduceerde kunststofafval vertegenwoordigt. Het
formuleren van "richtsnoeren voor duurzame verpakkingen" waaraan producenten en
detaillisten uitvoering geven, is mogelijk een stap in de goede richting. Als onderdeel van een
dergelijk initiatief kunnen bijvoorbeeld parameters worden vastgesteld voor het bepalen van
de mate van duurzaamheid van verpakkingsmateriaal, de beste beschikbare technieken
worden bepaald voor producenten van kunststofverpakkingen, een onafhankelijk
etiketteringssysteem worden ingevoerd aan de hand waarvan de voetafdruk per consument
kan worden bepaald, voorlichtingscampagnes worden gehouden om de consument bewust te
maken van de gevaren van kunststof en de verwijdering van kunststof, en gescheiden
inzameling worden georganiseerd. Bestaande initiatieven zoals het Europese forum voor de
detailhandel, EUROPEN, het European PET Bottle Platform (EPBP) en VinylPlus zouden
kunnen samenwerken om de duurzaamheid van de productie en verwijdering van kunststoffen
te vergroten. Vergelijkbare systemen zouden kunnen worden opgezet voor de inzameling en
terugwinning van niet voor verpakkingsdoeleinden gebruikte landbouwkunststoffen die zich
dankzij een uniforme chemische samenstelling gemakkelijk laten recyclen. Het "Agricultural
Waste Plastics Collection and Recovery Programme" (het programma voor de inzameling en
terugwinning van kunststofafval in de landbouwsector) in het Verenigd Koninkrijk zou als
53
54

NL

BIOIS, 2011, Study on coherence of waste legislation, ibid., blz. 30.
EER-verslag nr. 7/2012, Kopenhagen 2012, “Movements of waste across the EU’s internal and external
borders“, blz. 21.

14

NL

voorbeeld kunnen dienen55. Vergelijkbare initiatieven zouden betrekking kunnen hebben op
de kunststof van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur en autowrakken, dat 10 %
van het Europese kunststofafval uitmaakt. Tot slot zullen investeringen door producenten in
een verbeterd productontwerp een belangrijkere rol spelen bij het terugdringen van
kunststofafval. Artikel 8 van de kaderrichtlijn water wijst in die richting, en de vroegtijdige
vrijwillige aanpassing levert mogelijk betere resultaten op dan wijzigingen die door middel
van wetgeving worden opgelegd.
(9)

Zouden verdere vrijwillige initiatieven van met name producenten en
detaillisten een geschikt en doeltreffend instrument vormen voor een beter
gebruik van natuurlijke hulpbronnen in de levenscyclus van
kunststofproducten?

5.3.

Het richten van het consumentengedrag

Kunststof een waarde geven
Kunststof wordt gezien als een materiaal zonder intrinsieke waarde. Deze zienswijze werkt
het ontstaan en de verspreiding van zwerfafval in de hand. Toch zijn alle kunststoffen
geavanceerde en complexe materialen. Het zou het hergebruik en de recycling ten goede
komen als de consument zich hiervan bewust was.
Voor sommige kunststofproducten (bijvoorbeeld PET-flessen) kan een statiegeld- en
retoursysteem worden ingevoerd. Dat zou de eigenaar van het afgedankte product stimuleren
het product terug te brengen naar een aangewezen inzamelpunt en zou
concurrentiebelemmering
of
monopoliestructuren
vermijden.
Voor
bepaalde
kunststofartikelen kan worden gebruikgemaakt van nieuwe ondernemingsmodellen,
bijvoorbeeld waarbij producten worden geleased en de producent de eigenaar van het product
blijft, om ervoor te zorgen dat het artikel wordt ingezameld en op een milieuvriendelijke wijze
wordt verwerkt.
Vragen:
(10)

Is er ruimte om statiegeld- en retoursystemen te ontwikkelen voor specifieke
categorieën kunststofproducten? Zo ja, hoe kunnen negatieve gevolgen voor de
mededinging worden vermeden?

Ervoor zorgen dat consumenten weten ze wat kopen
Goed geïnformeerde consumenten kunnen de doorslag geven bij de bevordering van
duurzamere productiepatronen voor kunststoffen en kunststofproducten die tevens leiden tot
een efficiënter gebruik van hulpbronnen. Een duidelijke, eenvoudige en beknopte
informatieverstrekking over het gehalte aan kunststof in een product en de mogelijk
schadelijke additieven/kleurstoffen, de invloed ervan op de recyclebaarheid en de voorzorgen
die men bij gebruik van het product in acht moet nemen, kan een grote rol spelen bij het
sturen van het consumentengedrag.
Dergelijke informatie zou ook milieuprestatie-indicatoren, bijvoorbeeld met betrekking tot de
recyclebaarheid, de composteerbaarheid en de prestaties op het gebied van de
hulpbronnenefficiëntie van kunststofproducten, kunnen omvatten. Voor bepaalde

55

NL

Niet voor verpakkingsdoeleinden gebruikte landbouwkunststoffen omvatten bindtouw,
beschermingshoezen voor planten, serrefolie, tuinfolie, mulchfolie en kuilfolie; zie
www.defra.gov.uk/corporate/consult/agri-plastics/index.htm.

15

NL

kunststofproducten kan informatie over het gehalte aan gerecycled materiaal, de
recyclebaarheid en de repareerbaarheid van belang zijn.
Bij consumentenproducten zou ook volledige informatie over het soort kunststof en de
recyclebaarheid kunnen worden verstrekt, ook al is dit niet overeenkomstig de bestaande
regelingen vereist, zodat de consument bij aanschaf van een kunststofproduct een
weloverwogen keuze kan maken. De mogelijkheid het product op een eenvoudige en
doeltreffende manier te recyclen zou kunnen worden weerspiegeld in de productprijs en als
marketingstrategie worden gebruikt. Aan de hand van informatie over de ecologische
voetafdruk of milieukeuren zou de consument zich gemakkelijker een beeld kunnen vormen
van de algehele levenscyclusprestaties van het product.
Vraag:
(11)

Wat voor informatie is volgens u noodzakelijk om consumenten bij aanschaf
van een kunststofproduct in staat te stellen een rechtstreekse bijdrage te leveren
aan hulpbronnenefficiëntie?

5.4.

Naar meer duurzame kunststoffen

Het ontwerp van kunststoffen afstemmen op een zo eenvoudig en rendabel mogelijke
cradle-to-cradle-recycling56
Het ontwerp van de kunststoffen zelf speelt een belangrijke rol bij de verbetering van de
duurzaamheid van de kunststofproductie. Hoewel het aantal basiskunststoffen (polymeren)
verhoudingsgewijs beperkt is, kunnen de vele additieven die bij de productie van kunststoffen
worden gebruikt een grote belemmering vormen voor de recycling van kunststoffen of leiden
tot meer "down-cycling" dan cradle-to-cradle-recycling.
Beperkter gebruik van gevaarlijke stoffen in kunststoffen zou kunnen leiden tot een betere
recyclebaarheid. Een geleidelijke vermindering van deze stoffen in zowel nieuwe als
gerecyclede producten zou ook de risico's verkleinen die aan het gebruik ervan kleven. In het
Stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik in Europa wordt voorgesteld alle relevante
zeer zorgwekkende stoffen tegen 2020 op de REACH-lijst van stoffen te plaatsen. Daartoe
zouden dan de desbetreffende kunststofadditieven behoren.
Ook een adequate informatievoorziening van producenten aan recyclers is van belang.
Duidelijke veiligheidsinformatiebladen voor de kunststofkorrels die door de
kunststofverwerkende industrie worden gebruikt, kunnen de kwaliteit van de recycling
verbeteren. Ook etikettering en informatie over de chemische samenstelling van kunststoffen
die aan kunststofverwerkende bedrijven worden geleverd, met inbegrip van alle additieven,
kunnen een nuttige rol spelen.
Vraag:
(12)

56

NL

Hoe moet het chemische ontwerp van kunststoffen worden gewijzigd om de
recyclebaarheid ervan te verbeteren?

De aanpak van kunststofafval en recycling zijn ook het onderwerp van de publiek-private
samenwerking SPIRE (Sustainable Process Industry through Resource and Energy Efficiency)
(momenteel in voorbereiding). Ga voor meer informatie naar:
http://www.suschem.org/documents/document/20120124124146sustainable_process_industry_1209c(1).pdf

16

NL

(13)

Hoe kan informatie over de chemische samenstelling van kunststoffen ter
beschikking worden gesteld aan alle actoren die bij de recycling van afvalstoffen
zijn betrokken?

Innovatieve materialen zorgen voor nieuwe uitdagingen
Aan het gebruik van vernieuwende materialen als nanomaterialen, bijvoorbeeld in flessen van
polyethyleentereftalaat (PET)57 of verpakkingsmateriaal in het algemeen, of de toepassing van
selectieve gaspenetratie in levensmiddelenverpakkingen of het inzetten van nanosensoren
voor de opsporing van voedselbederf kunnen nieuwe gevaren kleven58. De aanpak van de EU
bestaat eruit de risico's van de afzonderlijke nanomaterialen van geval tot geval te beoordelen.
De beoordeling van mogelijke risico's voor het milieu en de gezondheid is evenwel lastig,
vanwege het gebrek aan milieu- en toxicologische gegevens. Er is inmiddels een
gemeenschappelijke Europese definitie van nanomaterialen, aan de hand waarvan dergelijke
belangrijke gegevens op een meer doeltreffende manier kunnen worden geproduceerd en
verzameld59.
Ook het toenemende gebruik van zogenaamd "onbewerkt microplastic" geeft reden tot
bezorgdheid. Consumentenproducten zoals scrubcrèmes en douchegels bevatten steeds vaker
microplastics of microscopische kunststofkorreltjes in plaats van natuurlijke scrubdeeltjes.
Deze deeltjes kunnen in zee terechtkomen, aangezien de waterbeheersystemen dit materiaal
niet kunnen uitfilteren.
Vraag:
(14)

Hoe kunnen problemen in verband met het gebruik van microplastic in
producten of industriële processen en nanodeeltjes in kunststoffen het best
worden aangepakt?

5.5.

Duurzaamheid van kunststoffen en kunststofproducten

Vele problemen op het gebied van het beheer van kunststofafval, zoals toenemende volumes
en kunststofafval in zee, zijn te wijten aan de extreme duurzaamheid van kunststofmaterialen,
waardoor deze gewoonlijk langer meegaan dan de producten waarin ze zijn verwerkt. Deze
problemen worden verergerd wanneer kunststofproducten specifiek worden ontworpen voor
eenmalig gebruik of een korte gebruiksduur, of wanneer de levensduur van de producten
opzettelijk wordt verkort.
Producten zo ontwerpen dat ze langer meegaan en kunnen worden hergebruikt en
gerepareerd
Om de duurzaamheid van de productie en het gebruik van kunststofgoederen te garanderen en
de verspilling van niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbronnen te voorkomen, moet ervoor
worden gezorgd dat kunststofgoederen zo lang mogelijk meegaan. Er zijn diverse factoren die
57

58

59

NL

Swiss Centre for Technology Assessment (TA-SWISS), Dinner is served! Nanotechnology in the
kitchen and in the shopping basket., samenvatting van het onderzoek van TA-SWISS getiteld
“Nanotechnology in the food sector”, 2009:
www.ta-swiss.ch/a/nano_nafo/KF_Nano_im_Lebensmittelbereich.pdf.
Busch L., Nanotechnologies, food, and agriculture: next big thing or flash in the pan?, Agric Hum
Values, 2008, vol. 25, blz. 215–218; Sozer N., Kokini J.L., Nanotechnology and its applications in the
food sector, Trends in Biotechnology, 2009; 27(2): 82-9.
De aanbeveling van de Commissie van 18 oktober 2011 inzake de definitie van nanomateriaal
(2011/696/EU);
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:275:0038:0040:NL:PDF.

17

NL

het bereiken van deze doelstelling belemmeren, zoals geplande of technische veroudering60 en
het feit dat kunststofproducten vaak zo zijn ontworpen dat reparatie ervan niet rendabel of
zelfs technisch onmogelijk is.
Kunststofproducten zoals elektrische en elektronische apparaten zijn vaak niet ontworpen om
te worden hergebruikt. Omdat het ontwerp ook gewoon een marketinginstrument kan zijn,
worden zelfs kleine technologische vernieuwingen vaak aangegrepen om een geheel nieuw
product op de markt te brengen, in plaats van te kiezen voor een modulair systeem dat het
mogelijk maakt vernieuwende onderdelen tegen lage kosten en met een minimum aan
inspanning te vervangen. Zo is het volstrekt gangbaar een geheel nieuwe laptop van kunststof
te verkopen, terwijl men technisch gezien waarschijnlijk net zo goed de centrale
verwerkingseenheid zou kunnen vervangen om de apparatuur bij de tijd te brengen.
Ontwerpen die reparatie van kunststofproducten opzettelijk onmogelijk maken, moeten
worden vermeden61. Onderzocht moet worden of het mogelijk is eisen of richtsnoeren voor de
herbruikbaarheid en repareerbaarheid van kunststofproducten op te stellen. Er is al een begin
gemaakt met de ontwikkeling van methoden om de herbruikbaarheid van producten te
meten62. Een oplossing zou kunnen zijn regels voor ecologisch ontwerp op te stellen waarin
bepaalde criteria worden vastgesteld voor de herbruikbaarheid, de duurzaamheid, de
repareerbaarheid en de modulaire opbouw, zoals al is bepaald in artikel 9, lid 1, van de
kaderrichtlijn water.
(15)

Moet het beleid inzake productontwerp ook de geplande veroudering van
kunststofproducten aanpakken en streven naar betere mogelijkheden voor
hergebruik en modulair ontwerp om de productie van kunststofafval te
verminderen?

(16)

Kan nieuwe regelgeving op het gebied van ecologisch ontwerp helpen bij het
vergroten van de herbruikbaarheid en duurzaamheid van kunststofproducten?

Kunststofproducten voor eenmalig gebruik of met een korte levensduur
Vanuit het oogpunt van afvalpreventie en hulpbronnenefficiëntie is het wenselijk maatregelen
te treffen om een grote toename aan wegwerpproducten voor eenmalig gebruik of met een
korte levensduur (zoals plastic zakken) te voorkomen, mits deze zijn gebaseerd op een
levenscyclusbeoordeling (LCB) en een analyse van de ecologische voetafdruk van het product
(PEF, Product Environmental Footprint) 63.
Goedkope kunststofprullaria, bijverpakt bij consumentenproducten, leuke hebbedingetjes,
speelgoedartikelen met een korte levensduur en vergelijkbare categorieën producten zijn alom
verkrijgbaar tegen prijzen waarin de volledige milieukosten, met inbegrip van de kosten van
afvalbeheer, niet zijn doorberekend. Hetzelfde geldt voor producten voor eenmalig gebruik
zoals plastic draagtassen voor eenmalig gebruik.
60

61

62

63

NL

Geplande veroudering is een bedrijfsstrategie waarbij de levensduur van een product al in de
ontwerpfase opzettelijk wordt beperkt zodat het op een gegeven moment veroudert omdat het niet
langer bruikbaar is of uit de mode raakt; zie: Slade, G., “Made to Break: Technology and Obsolescence
in America”, Harvard University Press, 2006.
Veel elektrische apparaten zoals opladers voor mobiele telefoons zijn hermetisch gesloten en kunnen
niet worden geopend. Reparatie is daardoor uitgesloten.
Door de Internationale Elektrotechnische Commissie (IEC) en diensten van de Commissie; zie:
onderzoek en rapporten van het GCO: "Integration of resource efficiency and waste management
criteria in European product policies": http://lct.jrc.ec.europa.eu/assessment/projects#d.
Zie http://ec.europa.eu/environment/eussd/product_footprint.htm.

18

NL

Plastic draagtassen zijn kenmerkend voor de hedendaagse consumptiemaatschappij: ze zijn
licht, praktisch en goedkoop, en worden vaak maar eenmaal gebruikt en daarna weggegooid.
Plastic draagtassen verhogen echter de druk op het milieu aanzienlijk. In 2010 werden in de
EU 95,5 miljard plastic draagtassen (1,42 Mt) op de markt gebracht, waarvan het merendeel
(92 %) voor eenmalig gebruik. Nog verontrustender is het feit dat plastic zakken nodeloos
bijdragen aan de grote hoeveelheid kunststofafval in het mariene milieu en daar dezelfde
schadelijke effecten hebben als ander kunststofafval. Een treffend voorbeeld hiervan is het feit
dat 73 % van de door trawlers voor de Toscaanse kust opgeviste afvalstoffen bestond uit
plastic zakken64. Naar aanleiding van de in de zomer van 2011 gehouden publieke
raadpleging over plastic draagtassen is de Europese Commissie (als een afzonderlijk initiatief)
momenteel bezig met een evaluatie van de mogelijkheden om de hoeveelheid plastic
draagtassen voor eenmalig gebruik te verminderen.
Een mogelijkheid is de ontwikkeling van marktgerichte instrumenten op basis van
milieueffectindicatoren om de productie en het gebruik van plastic wegwerpproducten voor
eenmalig gebruik of met een korte levensduur te ontmoedigen. De uiteindelijke
rechtvaardiging hiervoor zou worden gevonden in het beginsel "de vervuiler betaalt".
Meer in het algemeen is het mogelijk dat er sprake is van prijsverstoringen die niet stroken
met goede milieupraktijken65. Een systeem waarbij de werkelijke milieukosten, vanaf de
winning van de grondstoffen tot de productie, de distributie en de verwijdering, worden
doorberekend, zou een meer duurzame productie stimuleren en de tekortkomingen van de
markt ondervangen. Ook groene overheidsopdrachten en financiële instrumenten zoals
milieubelastingen kunnen daarin verbetering brengen.
Vragen:
(17)

Moeten er marktgerichte instrumenten worden ingevoerd om ervoor te zorgen
dat de milieukosten, van de productie tot de uiteindelijke verwijdering van
kunststoffen, beter tot uiting komen in de prijzen?

(18)

Hoe kan de overlast van afval als gevolg van wegwerpbare kunststofproducten
voor eenmalig gebruik of met een korte levensduur het best worden aangepakt?

5.6.

Bevordering van biologisch afbreekbare kunststoffen en biokunststoffen

Biologisch afbreekbare kunststoffen
Producten van biologisch afbreekbare kunststof66 worden vaak gezien als mogelijke oplossing
voor het probleem van kunststofzwerfvuil en krijgen steeds meer belangstelling van het
publiek. Hoewel het marktsegment in kwestie nog bescheiden van omvang is, worden
biologisch afbreekbare kunststoffen inmiddels op industriële schaal geproduceerd, met een
verwachte toename in Europa van 0,23 Mt per jaar in 2007 tot 0,93 Mt per jaar in 201167.
De term "biologisch afbreekbaar" kan bij de consument tot misverstanden leiden. Het is
namelijk mogelijk dat de consument de aanduiding "biologisch afbreekbaar" interpreteert als
zijnde geschikt voor thuiscompostering. In werkelijkheid kan de overgrote meerderheid van
64
65
66

67

NL

ARPA, ARPAT, DAPHNE II, 2011, L’impatto della plastica e dei sacchetti sull’ambiente marino.
OESO, Environmentally harmful subsidies: challenges for reform, 2005.
Onder biologisch afbreekbare kunststoffen worden verstaan kunststoffen die door levende
organismen, in het bijzonder micro-organismen, kunnen worden afgebroken tot water, CO2, methaan
(CH4) en mogelijk niet-toxische reststoffen (biomassa).
BIOIS, 2012, Options to improve the biodegradability requirements in the packaging Directive, blz. 30.

19

NL

de biologisch afbreekbare kunststoffen alleen onder zeer specifieke omstandigheden bij een
constant hoge temperatuur en een hoge vochtigheidsgraad worden afgebroken in industriële
composteringsinstallaties. Ze zijn niet geschikt voor thuiscompostering en ontbinden in de
vorm van zwerfafval niet binnen redelijke tijd68. Het is mogelijk dat een duidelijk onderscheid
moet worden gemaakt tussen kunststoffen die geschikt zijn voor thuiscompostering en
kunststoffen die alleen via industriële weg kunnen worden gecomposteerd. Daarnaast kan het
dienstig zijn de consument voor te lichten over de juiste verwijderingskanalen. Verwarring als
gevolg van de misvatting dat als biologisch afbreekbaar aangemerkte voorwerpen onder
natuurlijke omstandigheden in korte tijd vergaan, kan ertoe leiden dat de consument bij het
verwijderen van kunststofafval onvoldoende zorgvuldigheid betracht.
Er zijn ook beweringen met betrekking tot de biologische afbreekbaarheid die moeten worden
geverifieerd. Zo ontstaan bij het uiteenvallen van kunststof waaraan een oxidatiemiddel
(gewoonlijk een metaalzout) is toegevoegd in aanwezigheid van zuurstof, warmte en uv-licht
microscopische kunststofdeeltjes met dezelfde eigenschappen als het bulkplastic69.. Het
gevaar bestaat dat kunststoffen die kunnen worden afgebroken onder invloed van zuurstof
bijdragen aan de hoeveelheid microplastic die in het mariene milieu terechtkomt en daardoor
het risico vergroten dat dieren ze binnenkrijgen70. Daarnaast kan de aanwezigheid van
oxidatiemiddelen in de kunststofafvalstromen de kunststofrecycling bemoeilijken71. Er moet
worden onderzocht of het gebruik van de term biologisch afbreekbaar in dit geval eigenlijk
wel toelaatbaar is.
Een andere onbeantwoorde vraag is in hoeverre biologisch afbreekbare kunststof een
oplossing kan zijn voor de verontreiniging van de zee met kunststoffen. De afbraak ervan in
het mariene milieu is van vele factoren afhankelijk, zoals het soort product, de mate waarin
bepaalde micro-organismen aanwezig zijn, de watertemperatuur en de dichtheid van het
product. Uit proeven van Australische bedrijf Plastral Fidene is gebleken dat een mengsel van
zetmeel en PCL72 in de Australische wateren binnen twintig tot dertig weken wordt
afgebroken, terwijl het in twintig tot dertig dagen wordt gecomposteerd73. Bovendien is het
mogelijk dat vele biologisch afbreekbare kunststoffen in het maag-darmkanaal van zeedieren
niet worden afgebroken en letsel veroorzaken.
Een aantal problemen staat een snelle marktpenetratie van biologisch afbreekbare
kunststoffen in de weg. Wanneer er geen verdere technische vooruitgang op het gebied van
hun functionele eigenschappen wordt geboekt, zijn ze wellicht niet geschikt voor bepaalde
verpakkingsdoeleinden, bijvoorbeeld voor verse levensmiddelen74. Bovendien kan de
omschakeling van bestaande productieketens die petrochemische kunststoffen verwerken,
naar productieketens voor biologisch afbreekbare kunststoffen gepaard gaan met hoge
kosten75. Daarnaast moet nog verder worden onderzocht wat de exacte invloed van biologisch
afbreekbare kunststoffen op aquatische milieus en de toxiciteit van het compost is76.
68
69
70

71

72
73

74
75
76

NL

BIOIS, 2012, Options to improve…, ibid., blz. 21 en 34.
BIOIS, 2012, Options to improve …, ibid., blz. 15, 16, 23 en 37.
Gregory, M.R., Andrady, A.L., 2003, Plastics in the marine environment, in: Andrady, A.L., (red.),
Plastics in the Environment, Hoboken, New Jersey (VS), Wiley-Interscience, blz. 379-402.
STAP, 2011, Marine Debris as a Global Environmental Problem, Global Environmental Facility,
Washington DC (VS), 2011, blz. 21.
Polycaprolacton (PCL).
NOLAN-ITU Pty, Ltd, 2002, rapport over biologisch afbreekbare kunststoffen getiteld Developments
and Environmental Impacts.
BIOIS, Plastic waste in the environment, ibid., blz. 61.
BIOIS, 2012, Options to improve…, ibid., blz. 47/48.
Zie voor meer informatie: BIOIS, 2012, Options to improve…, ibid., blz. 43.

20

NL

Bestaande afvalverwerkingssystemen zijn ook nog niet in staat voldoende biologisch
afbreekbare kunststoffen te scheiden van conventionele kunststoffen, wat de
recyclingprocessen in gevaar kan brengen. Technische aanpassingen kunnen de
scheidingskosten verhogen omdat daarvoor waarschijnlijk apparatuur met geavanceerdere
mogelijkheden noodzakelijk is.
Wat het composteren van biologisch afbreekbare kunststoffen betreft, zijn investeringen
noodzakelijk in composteringsinstallaties met voldoende voorbehandelingscapaciteit en een
adequaat composteringsproces.
(19)

Welke toepassingen van biologisch afbreekbare kunststoffen verdienen
ondersteuning en onder welke randvoorwaarden?

(20)

Is het zinvol de bestaande wettelijke normen aan te scherpen door een duidelijk
onderscheid te maken tussen natuurlijk composteerbare kunststoffen en
kunststoffen die langs technische weg biologisch afbreekbaar zijn? Moet
informatie over een dergelijk onderscheid verplicht worden gesteld?

(21)

Veronderstelt het gebruik van onder invloed van zuurstof biologisch
afbreekbare kunststoffen maatregelen om de integriteit van recyclingprocessen
te waarborgen, en zo ja, op welk niveau?

Biokunststoffen
Ofschoon de kunststoffenmarkt nog steeds voor ruim 99 % wordt gedomineerd door op
aardolie gebaseerde producten77, is de markt voor biokunststoffen op basis van hernieuwbare
hulpbronnen sterk in opmars78. De huidige biokunststoffen zijn doorgaans gemaakt van
zetmeel dat afkomstig is uit maïs, rijst, suikerriet of aardappelen.
Het voorvoegsel "bio-" wordt duidelijk omschreven door het Europees Comité voor
Normalisatie (CEN)79. Toch moeten consumenten ervan worden doordrongen dat dit
betrekking heeft op de herkomst van de hulpbron, niet op het beheer aan het eind van de
levenscyclus. Hoewel er bij de meeste biologisch afbreekbare kunststoffen tegenwoordig
sprake is van biokunststoffen, kunnen biologisch afbreekbare kunststoffen ook worden
gemaakt van op aardolie gebaseerde hulpbronnen of een combinatie van aardolie en
biogrondstoffen. Bovendien zijn bepaalde polymeren op basis van biologische grondstoffen,
zoals polyethyleen (PE) op basis van bio-ethanol, niet biologisch afbreekbaar. In geval van
biokunststoffen is concurrentie met de voedselproductie, in verband met biobrandstoffen al
voorwerp van veel discussie, een problematisch onderwerp dat de gemoederen blijft verhitten.
Wanneer de productie van biokunststoffen op het niveau komt van conventionele
kunststoffen, kan dit de teelt van voedselgewassen voor de productie van biokunststoffen
nadelig beïnvloeden. Dit kan een negatieve impact hebben op economieën in ontwikkeling en
economieën die in een overgangsfase verkeren. Er is een verband aangetoond tussen de
stijgende maïsprijzen en de toename van de ethanolproductie in 2008 in de VS80. Dit kan
leiden tot een stijging van het landgebruik en de grondstofprijzen, alsook tot
biodiversiteitsverlies doordat niet-bewerkt land en bossen worden ontgonnen voor de
landbouw, en bijgevolg tot een toenemend gebruik van water en meststoffen. Deze bezwaren
77
78
79

80

NL

EUROPEN, 2011, Packaging and Packaging Waste Statistics in Europe: 1998-2008.
BIOIS, Plastic waste in the environment, ibid, blz. 13.
Eindverslag van CEN/BT/WG 209 "Bio-based products":
ftp://ftp.cen.eu/CEN/Sectors/List/bio_basedproducts/BTWG209finalreport.pdf.
Fortenbery, Randall T. en Park, Hwanil (2008). The Effect of Ethanol Production on the U.S. National
Corn Price, Staff Paper Series, University of Wisconsin-Madison.

21

NL

gelden niet voor biokunststoffen op basis van landbouwafvalstoffen en bijproducten van
voedselgewassen of zoutwateralgen.
Vraag:
(22)

Hoe verhouden biokunststoffen zich tot het beheer van kunststofafval en het
behoud van natuurlijke rijkdommen? Moet het gebruik van biokunststoffen
worden bevorderd?

5.7.

EU-initiatieven met betrekking tot zwerfvuil op zee, waaronder kunststofafval

Richtlijn 2008/56/EG (de kaderrichtlijn mariene strategie) heeft tot doel tegen 2020 een
goede milieutoestand te bereiken voor alle mariene wateren. In de richtlijn wordt zwerfvuil op
zee aangemerkt als een van de factoren die bepalend zijn voor de goede milieutoestand, d.w.z.
waarbij de eigenschappen van en de hoeveelheden zwerfvuil op zee geen schade aan het kusten mariene milieu veroorzaken. Zwerfvuil op zee omvat alle soorten afvalstoffen. Onderzoek
heeft echter aangetoond dat het merendeel van de afvalstoffen die in onze zeeën en oceanen
worden aangetroffen kunststof is.
In 2010 heeft de Commissie de criteria bepaald aan de hand waarvan de lidstaten de
milieutoestand van hun zeeën als omschreven in de kaderrichtlijn mariene strategie kunnen
beoordelen81. Diverse van deze criteria hebben betrekking op zwerfvuil op zee. Een
werkgroep inzake zwerfvuil op zee heeft een overzicht opgesteld van de bestaande gegevens
en monitoringmethodieken voor zwerfvuil op zee, zoals de kaderrichtlijn mariene strategie
voorschrijft. Hieruit komt duidelijk naar voren hoe ernstig het probleem is en hoe dringend
noodzakelijk het is verder gecoördineerd onderzoek te doen om tot een gemeenschappelijke
aanpak op het gebied van toezicht en beperking van de schade te komen. Tegenwoordig houdt
de werkgroep zich onder meer bezig met de harmonisatie van het toezicht, raming van de
kosten en evaluatie van de schade als gevolg van zwerfvuil op zee82.
Parallel hieraan is de Commissie een dialoog aangegaan met de belanghebbenden
(kunststofproducenten, recyclers, detaillisten, verpakkingsindustrie, scheepvaart- en
havenautoriteiten, ngo's) teneinde partnerschappen en vrijwillige maatregelen ter bestrijding
van zwerfvuil op zee tot stand te brengen. Daarnaast lopen er momenteel verscheidene
projecten en initiatieven die tot doel hebben inzicht te verwerven in de herkomst en de
gevolgen van zwerfvuil op zee, alsmede de mogelijke oplossingen. Een overzicht van alle
initiatieven en mogelijke maatregelen om dit probleem aan te pakken, wordt gegeven in een
afzonderlijk werkdocument van de diensten van de Commissie, SWD(2012) 365.
Om te voorkomen dat kunststofzwerfvuil in het mariene milieu terechtkomt, is een geslaagde
tenuitvoerlegging van het afvalbeleid van groot belang. Momenteel wordt gesproken over het
vaststellen van doelstellingen om de beleidsinspanningen in goede banen te leiden en hun
succes te evalueren (bijvoorbeeld in de slotversie van de ministeriële verklaring van de
OSPAR-conferentie van 2010). Het binnenkort te verschijnen verslag uit hoofde van de
kaderrichtlijn mariene strategie en de lopende projecten moeten het mogelijk maken een
referentiesituatie te omschrijven voor de EU in 2013, aan de hand waarvan ijkpunten,
mijlpalen en beleidsdoelstellingen kunnen worden bepaald.
In het kader van sommige regionale zeeverdragen worden momenteel actieplannen voor
zwerfvuil op zee ontwikkeld. Een strategie inzake zwerfvuil op zee voor het Middellandse

81
82

NL

2010/477/EU van 1 september 2010.
GCO, Marine Litter – Technical Recommendations for the Implementation of MSFD Requirements,
EUR 25009 EN, Luxemburg, 2011.

22

NL

Zeegebied werd in februari 2012 bekrachtigd83. Wat het noordoostelijke deel van de
Atlantische Oceaan betreft, zal naast het mariene actieplan het project "Fishing for Litter"
worden uitgebreid naar meer gebieden van het verdrag. Bovendien zijn er heel wat
initiatieven op EU-niveau, met inbegrip van beleidsontwikkelingen waarbij in toenemende
mate rekening wordt gehouden met de gevolgen van zwerfvuil op zee, zoals de herziening van
de richtlijn havenontvangstvoorzieningen (zie het werkdocument van de diensten van de
Commissie voor een gedetailleerd overzicht). Het EU-afvalbeleid omvat tal van bepalingen
die, mits zij volledig ten uitvoer worden gelegd, het probleem van zwerfvuil op zee
aanzienlijk kunnen terugdringen. In dit Groenboek wordt een aantal aanvullende beleidsopties
voorgesteld waarmee de hoeveelheid zwerfvuil op zee kan worden verminderd. Er moeten
echter nog vele andere maatregelen worden genomen die buiten het bereik van dit Groenboek
vallen. Zo moet er een gedragsonderzoek worden uitgevoerd om een beter beeld te krijgen
van de manier waarop het consumentenbewustzijn kan worden verhoogd.
Het consumentenbewustzijn zou bijvoorbeeld kunnen worden verhoogd door het organiseren
van strandschoonmaakdagen, zoals in een aantal lidstaten, regio's en gemeenschappen is
gebeurd. Er zijn talloze van dergelijke initiatieven op verschillende niveaus en op
verschillende dagen. Op EU-niveau ontbreekt het echter aan coördinatie van alle lopende
activiteiten, met inbegrip van deze bewustmakingsevenementen.
Vragen:
(23)

Zijn er naast de in dit Groenboek beschreven acties nog meer maatregelen
denkbaar om zwerfvuil op zee te bestrijden? Moeten maatregelen op het gebied
van zwerfvuil op zee op EU-niveau worden gecoördineerd (bijvoorbeeld door
een gecoördineerde Europese kustschoonmaakdag te organiseren ter verhoging
van het bewustzijn)?

(24)

In haar voorstel voor een nieuw milieuactieprogramma stelt de Commissie voor
om voor de hele EU kwantitatieve streefcijfers voor de vermindering van
zwerfvuil op zee vast te stellen. Wat is de meerwaarde van een dergelijke
doelstelling voor maatregelen ter bestrijding van kunststofafval in het
algemeen? Hoe kan een dergelijke doelstelling worden ontwikkeld?

5.8.

Internationale actie

Artikel 4 van het Verdrag van Bazel verplicht alle partijen zorg te dragen voor de
beschikbaarheid van geschikte verwijderingsinrichtingen voor een milieuhygiënisch
verantwoord beheer van gevaarlijke afvalstoffen en andere afvalstoffen, die voor zover
mogelijk op het grondgebied van die partij zijn gelegen, ongeacht de plaats van verwijdering.
Deze algemene vereiste geldt ook voor kunststofafval.
Tot de strategische doelstellingen van het “nieuw strategisch kader” voor 2012 – 2021,
aangenomen op de tiende conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel (COP10) in
2011, behoort milieuhygiënisch verantwoord beheer (ESM) op het gebied van afvalpreventie
en -vermindering. De COP heeft tevens besloten een groep van technische deskundigen de
opdracht te geven een kader te ontwikkelen voor het milieuhygiënisch verantwoord beheer
van afvalstoffen op internationaal niveau84.
Van recentere datum is het in 2010 in het leven geroepen Global Partnership on Waste
Management (GPWM) van het internationaal centrum voor milieutechnologie (IETC) van het
83

84

NL

http://www.mepielan-bulletin.gr/default.aspx?pid=18&CategoryId=10&ArticleId=95&Article=
MEDITERRANEAN-SEA---The-COP-17-of-the-Barcelona-Convention-Adopts-the-Paris-Declaration.
UNEP/CHW.10/CRP.25 van 20 oktober 2011.

23

NL

VN-milieuprogramma (UNEP)85, dat tot doel heeft de internationale gemeenschap warm te
maken voor een holistische benadering van het afvalbeheer en dient als platform om de
internationale samenwerking tussen de belanghebbenden te verbeteren. Momenteel worden er
werkprogramma's ontwikkeld voor de ondersteunde aandachtsgebieden zoals het beheer van
vaste afvalstoffen, zwerfvuil op zee en afvalvermindering, allemaal onderwerpen die van
groot belang zijn voor het beheer van kunststofafval op internationaal niveau. Ook een
aandachtsgebied voor kunststofafval kan worden overwogen.
Het “nieuwe nabuurschapsbeleid” (ENB) van de EU en het pretoetredingsbeleid kunnen een
nuttige rol vervullen bij het bevorderen van maatregelen om het beheer van kunststofafval te
verbeteren en de huidige uitdagingen aan te pakken. Zo is het bijvoorbeeld van essentieel
belang dat de buurlanden in het zuidelijk Middellandse Zeegebied en het Zwarte Zeegebied
worden betrokken bij het bereiken van de goede – kunststofvrije – milieutoestand van de
Middellandse en de Zwarte Zee86.
Het probleem van kunststofzwerfvuil op zee moet ook aan de orde worden gesteld via
besprekingen op regionaal en bilateraal niveau, fora, actieplannen, het ENB enz. Daarnaast is
er een duidelijke noodzaak om deze beleidskaders en maatregelen te koppelen aan de
maatregelen in het kader van het VN-milieuprogramma, zoals het actieprogramma voor de
Middellandse Zee teneinde de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Barcelona te versterken
en de gevolgen van kunststofzwerfvuil op zee te bestrijden.
De Rio+20-top bood de gelegenheid het probleem van het zwerfvuil op zee op mondiaal
niveau te bespreken. In het slotdocument wordt de noodzaak onderkend de inspanningen voor
te zetten om de aanwezigheid en gevolgen van de verontreiniging van de zee, mede als gevolg
van zwerfafval, met name in de vorm van kunststoffen, die afkomstig is uit een aantal
bronnen op zee en aan land, zoals de scheepvaart en uit- en afspoeling vanaf het land, te
verminderen. Er is uitdrukkelijk toegezegd tegen 2025 maatregelen te treffen op basis van de
verzamelde wetenschappelijke gegevens teneinde een aanzienlijke vermindering van de
hoeveelheid zwerfafval op zee te realiseren om schade aan het kust- en mariene milieu te
voorkomen.
Vragen:
(25)

Moet de EU in het kader van het "nieuwe nabuurschapsbeleid" meer prioriteit
toekennen aan kunststofafval, met name om kunststofzwerfvuil in de
Middellandse en de Zwarte Zee te bestrijden?

(26)

Wat kan de EU doen om internationale maatregelen ter verbetering van het
beheer van kunststofafval wereldwijd meer te bevorderen?

85
86

NL

http://www.unep.or.jp/Ietc/SPC/activities/GPWM/GPWMFrameworkDocumentv.11282011.pdf.
56 % van het vaste huishoudelijke afvalstoffen in Turkije wordt gestort op ongecontroleerde
stortplaatsen.

24

NL