Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 714

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 april 2017
Bij het aanbieden van het Beheerplan 2016 van ProRail en het Vervoerplan
2016 van NS heb ik u gemeld dat 2016 een zwaar jaar zou worden voor
reizigers en verladers1. Het afgelopen jaar is hard gewerkt om meer spoor,
minder knelpunten en betere stations te realiseren. Helaas gaat dat
gepaard met hinder voor reizigers en verladers. Tegelijkertijd leveren de
werkzaamheden op en rond bijvoorbeeld Utrecht Centraal een resultaat
op dat er mag zijn. Er staat nu een modern station dat op een groeiende
reizigersstroom is toegerust, een snellere doorstroming rond Utrecht
oplevert en vanaf dienstregeling 2018 hoogfrequent rijden tussen
Amsterdam en Eindhoven mogelijk maakt.
De prestaties die NS en ProRail hebben geleverd in 2016 voldoen op de
meeste punten aan de afspraken zoals neergelegd in het Beheer- en
Vervoerplan voor 2016. Dit is tegen de hiervoor geschetste achtergrond
een knappe prestatie. Zoals eerder aan uw Kamer gemeld2, is uit een
review gebleken dat de HSL-corridor complex is. Op deze corridor zijn de
prestaties nog niet op alle fronten wat de reiziger mag verwachten. De
jaarrapportages van NS en ProRail, waar alle prestaties terug te vinden
zijn, zijn respectievelijk als bijlage 1 en bijlage 2 bijgevoegd3.
Zowel NS als ProRail hebben over 2016 op enkele prestatie-indicatoren
onder de bodemwaarde gepresteerd. Ik leg NS daarom een boete van
1,25 miljoen euro op voor het niet realiseren van de bodemwaardes van
de prestatie-indicator «Vervoercapaciteit reizigers in de spits HSL-Zuid
diensten (binnenland)» en de prestatie-indicator «Reizigerspunctualiteit
HSL-Zuid diensten (voor zover toerekenbaar aan NS)».

1

Kamerstuk 29 984, nr. 651.
Kamerstukken 22 026 en 33 678, nr. 495.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
2

kst-29984-714
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 714

1

De prestaties van ProRail schieten tekort in het realiseren van de bodemwaarde van de prestatie-indicatoren «Treinpunctualiteit HSL-producten
(< 3 min.)» en «Treinpunctualiteit goederenvervoer (< 3 min.)». Voor
eerstgenoemde indicator leg ik ProRail een boete van 1,05 miljoen euro
op. Voor «Treinpunctualiteit goederenvervoer (< 3 min.)» heeft ProRail,
conform artikel 25 lid 1 van de Beheerconcessie, aangetoond dat er
rechtvaardigingsgronden zijn voor het tekortschieten. Voor deze prestatieindicator leg ik ProRail dan ook geen boete op.
In 2016 hebben zich relatief weinig grote operationele verstoringen
voorgedaan. Zoals toegezegd werken NS en ProRail aan een brede
rapportage over verstoringen4. De eerste rapportage (over 2016) stuur ik
zoals toegezegd in het tweede kwartaal van 2017 naar uw Kamer.
Prestaties NS
In de Beleidsprioriteitenbrief 2016 is gemeld dat NS zich in 2016 specifiek
moest focussen op de thema’s (1) betrouwbare operatie, (2) deur tot deur
reis en (3) te drukke treinen. In het Vervoerplan 2016 heeft NS omschreven
hoe zij hier invulling aan wilde geven. Ik ben over het algemeen tevreden
over de resultaten die NS hier heeft laten zien. De prestaties op het HRN
laten een stijgende lijn zien. Bijna alle waarden van de prestatie-indicatoren op het HRN liggen hoger dan in 2015. Dit wil echter niet zeggen dat
het op onderdelen niet nog beter kan.
Om de problematiek met te drukke treinen tegen te gaan heeft NS in 2016
gewerkt aan de uitvoering van een maatregelenpakket. Over dit pakket
heb ik uw Kamer eind 2015 geïnformeerd5. Een belangrijke capaciteitsverhogende maatregel is de geleidelijke instroom van nieuw materieel met
ingang van 12 december 2016 (start nieuwe dienstregeling). De indicator
«Vervoercapaciteit in de spits» scoort, net als vorig jaar, precies op de
bodemwaarde. Om de streefwaarde 2019 te halen dient NS nog een flinke
inspanning te leveren en door te gaan met de ingezette maatregelen en
focus te leggen op de kwaliteit van de operationele uitvoering. Om ervoor
te zorgen dat de inzet op de drukste trajecten optimaal is, beoordeel ik NS
sinds begin van 2017 ook op de zitplaatskans op de top 10 van drukste
trajecten.
HSL
In het belang van de reiziger heeft NS eind 2015 – een jaar eerder dan
oorspronkelijk beoogd – de frequentie van de IC direct tussen Amsterdam
en Rotterdam verdubbeld van 2 naar 4 treinen per uur. Het aantal reizigers
dat gebruik maakt van de IC direct is daardoor merkbaar toegenomen. Het
Algemeen Klantoordeel op de HSL-Zuid is goed en scoort boven de
streefwaarde voor 2019. Ondanks de frequentieverdubbeling is de
afgesproken prestatienorm voor de vervoercapaciteit in de drukste trein
op het drukste traject in de spits, net als in 2015, niet gehaald. In mijn brief
over prestatieafspraken voor de HSL-Zuid van medio december 20166 heb
ik uw Kamer gemeld dat vanaf 2017 een nieuwe prestatie-indicator geldt,
die stuurt op de zitplaatskans in de gehele spits, omdat dit beter aansluit
bij de beleving van de reiziger.
Bij het verbeteren van de betrouwbaarheid heeft de focus van NS gelegen
op het verminderen van de uitval van de IC direct. Dit naar aanleiding van
afspraken in een verbeteraanpak die ik met NS en ProRail heb gemaakt bij
4

Kamerstuk 29 984, nr. 673
Kamerstuk 29 984, nr. 650.
6
Kamerstukken 22 026 en 33 678, nr. 495.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 714

2

de kabinetsreactie op het rapport van de Parlementaire Enquete Fyra. Dit
heeft in de tweede helft van 2016 een merkbaar positief effect gehad op
het aantal HSL-reizigers dat op tijd op de bestemming aankwam. De
verbetering van de Reizigerspunctualiteit op de HSL-Zuid was echter
onvoldoende om de slechte prestaties in de eerste helft van 2016 te
compenseren, waardoor de bodemwaarde uiteindelijk niet is gehaald.
NS heeft mij verzocht om de verbeteraanpak voor betrouwbaarheid, die
NS mede op mijn verzoek in 2016 heeft uitgevoerd, mee te wegen in mijn
beoordeling van de prestaties. NS ziet deze aanpak als een relevant
programma zoals benoemd in artikel 24 lid 2 van de Vervoerconcessie,
waardoor NS niet gehouden zou zijn om een boete te betalen. Om hiervoor in aanmerking te komen, moet echter sprake zijn van een
programma onder de concessie. Eind 2016 heb ik besloten het
programma in 2017 te continueren als programma onder de concessie7.
Het feit dat het verbeterprogramma onder de concessie toen van start is
gegaan, is voor mij geen reden om over de prestaties in het hele jaar 2016
van een boete af te zien.
Overige resultaten in 2016
Bij een aantal resultaten over 2016 wil ik specifiek stil staan. NS blijft de
Reisinformatie verbeteren, zo kunnen reizigers in de app Reisplanner Xtra
de (GPS) locatie van de treinen in treinradar zien en is de Wifi-capaciteit
verdrievoudigd in de Intercity’s. NS wordt steeds duurzamer, 73% van de
treinen reed in 2016 op groene stroom en sinds 1 januari 2017 is dit 100%.
NS neemt hiermee zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid. Ook
boekte NS vooruitgang bij de realisatie van de in de concessie afgesproken maatregelen op het gebied van toegankelijkheid door de eerste
aangepaste treinen met schuiftrede in dienst te nemen.
Het aantal stop tonend sein (STS)-passages is in 2016 niet verder gedaald,
na een eerdere daling in 2015. Dit toont de noodzaak van het blijven zetten
van nieuwe stappen, zoals de ontwikkeling van ORBIT (Oogst Remcurve
Bewaking In Trein), de verdere uitrol van ATB-Vv (Automatische Trein
Beïnvloeding Verbeterde versie) en op langere termijn de verdere
invoering van ERTMS. De planning voor het inbouwen van ORBIT die
door NS in het vervoerplan 2016 is opgenomen is echter niet gehaald en
dit is voor mij niet zonder meer acceptabel. Ik heb daarom besloten een
audit te laten uitvoeren op de herziene planning van NS. Aan de hand van
deze audit neem ik een besluit over het vervolg.
Prestaties ProRail
Aan ProRail is in de beleidsprioriteitenbrief meegegeven dat zij in 2016
extra aandacht moest geven aan de thema’s (1) betrouwbare operatie,
(2) verbetering kwaliteit en beschikbaarheid infrastructuur en (3) goederenvervoer. In het Beheerplan 2016 heeft ProRail omschreven hoe zij hier
invulling aan wilde geven en ik ben over het algemeen tevreden over de
resultaten die ProRail hier heeft laten zien. Op de meeste prestatieindicatoren heeft ProRail boven de bodemwaarde gescoord. Op de
indicatoren «Treinpunctualiteit HSL-producten (< 3 min.)» en «Treinpunctualiteit goederenvervoer (< 3 min.)» heeft ProRail echter onder de
bodemwaarde gescoord.
ProRail is van mening dat er voor de onderprestatie op de prestatieindicator «Treinpunctualiteit HSL-producten (< 3 min.)» een rechtvaardigingsgrond bestaat. De kern daarvan is volgens ProRail dat samen met
7

Kamerstukken 22 026 en 33 678, nr. 495

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 714

3

NS is gekozen om te sturen op het verminderen van de uitval van treinen.
Als gevolg hiervan is in situaties waarin de keuze bestond tussen opheffen
of vertraagd doorrijden, vaker gekozen voor doorrijden. Ik deel de wens
om de uitval van de IC direct te verminderen. Mijns inziens zou dat echter
niet ten koste mogen gaan van de punctualiteit van treinen. ProRail en NS
moeten sturen op de balans van uitval en punctualiteit. Immers hoe beter
de treinpunctualiteit, hoe minder treinen hoeven uit te vallen omdat ze
teveel vertraagd zijn. Om meer te sturen op deze balans is de prestatieindicator per 1 januari 2017 vervangen door een nieuwe gezamenlijke
prestatie-indicator met NS «Reizigerspunctualiteit 5 min HSL». Hierin
tellen zowel uitval, treinpunctualiteit en gehaalde aansluitingen mee.
Ook bij de prestatie-indicator «Treinpunctualiteit goederenvervoer
(< 3 min.)» is ProRail van mening dat er voor deze onderprestatie een
rechtvaardigingsgrond bestaat. Deze is gelegen in een aantal externe
factoren zoals de grotere impact van werkzaamheden rond Utrecht
(DSSU) en op de Betuweroute en van de snelheidsbeperkingen bij de
Moerdijkbrug. Daarnaast heeft ProRail er in 2016 voor gekozen te sturen
op het kunnen blijven rijden van goederentreinen ondanks de werkzaamheden. ProRail heeft daar meer prioriteit aan toegekend dan aan de
afspraak dat 80% van de goederentreinen niet meer vertraging mag
hebben dan 3 minuten. Met deze keuze heeft ProRail het prestatiegebied
«doorlooptijd van goederen» prioriteit gegeven boven de prestatieindicator «Treinpunctualiteit goederenvervoer (< 3 min.)». ProRail komt
met deze keuze tegemoet aan de wensen van de goederenvervoerders. Bij
het informeren over het niet halen van de bodemwaarde heeft ProRail een
aantal opties benoemd die de realisatie positief zouden beïnvloeden,
waarbij het laten uitvallen van reizigerstreinen en «nee verkopen» aan
goederenvervoerders de meest impactvolle zijn. Ik heb eind 2016 begrip
getoond voor de door ProRail gemaakte keuze en aangegeven dat deze
opties niet wenselijk zijn. Daarnaast heb ik ook de verwachting uitgesproken dat ProRail zich maximaal inspant om bodemwaarde niet verder
te laten zakken. Uit de aangeleverde informatie blijkt dat ProRail de
prestaties positief heeft weten te beïnvloeden, maar dat dit – zoals
verwacht – niet voldoende is geweest om de bodemwaarde te halen.
Alles afwegende kom ik tot de conclusie dat er, conform artikel 25 lid 1
van de beheerconcessie, een rechtvaardigingsgrond is om ProRail geen
boete op te leggen. Deze is gelegen in de externe factoren die gedeeltelijk
hebben veroorzaakt dat ProRail onder de bodemwaarde heeft gepresteerd, in de omstandigheid dat de sturing van ProRail door de goederenvervoerders gesteund wordt en in de omstandigheid dat ProRail de
bodemwaarde in de laatste maanden van 2016 niet verder heeft laten
zakken. Wel verwacht ik dat ProRail de ingezette maatregelen om de
punctualiteit te verbeteren doorzet in 2017.
Overige prestaties ProRail
Zowel op de beleidsprioriteiten als bij andere activiteiten heeft ProRail in
2016 prestaties verbeterd. De nieuwe Raad van Bestuur en Directie bij
ProRail zijn in 2016 aangetreden en ik zie dat zij met veel energie bezig zijn
om zowel de cultuur als de prestaties te verbeteren. Bij een aantal
prestaties wil ik specifiek stil staan. ProRail heeft goede stappen gezet op
het gebied van de financiën. Er is in 2016 voor het eerst geen onderbesteding, doordat meer focus is gelegd op de kwaliteit en de voorspelbaarheid van de prognoses en het strakker bewaken van de voortgang
van onderhouds- en vervangingsprojecten. Het lukt ProRail steeds beter
om bij verstoringen en werkzaamheden zijn stakeholders adequaat te
informeren. De impact van de verstoringen wordt hierdoor beperkt voor
de reiziger en verlader. Het programma van ProRail om alle stations

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 714

4

toegankelijk te maken voor mensen met een beperking loopt op schema.
Er werden weer nieuwe liften bijgebouwd en op negentien stations
werden de perrons op de juiste hoogte ten opzichte van het spoor
gebracht. Ook heeft ProRail in 2016 voorbereidingen getroffen voor
verbouwingen bij Amsterdam Centraal Station en de verdiepte aanleg van
het spoor door Vught, zodat vanaf dienstregeling 2018 hoogfrequent
gereden kan worden op de A2 corridor. Dit is een belangrijke stap in het
verder uitrollen van PHS waarmee de reiziger op deze corridor spoorboekloos kan reizen.
Bij de uitrol van Prestatie Gericht Onderhoud (PGO) zie ik dat ProRail
gefocust is op een goed eindresultaat. In 2016 heeft ProRail weer drie
contractgebieden aanbesteed en het is de verwachting dat eind 2019 alle
contractgebieden zijn aanbesteed. Bij de aanpak van het beheer,
onderhoud en vervangingen (BOV-aanpak) maakt ProRail vorderingen,
maar er moeten nog belangrijke stappen gezet worden richting een
toekomstbestendig en efficiënt onderhoud van het spoor. Daarin wordt
geoptimaliseerd op 1) hinder voor reizigers en verladers, 2) de maakbaarheid van de onderhouds- en vervangingsbehoefte en 3) beschikbare
financiële middelen. Om dit te realiseren zal, zoals eerder aan u gemeld8,
de BOV-aanpak ondergebracht worden in een programma onder de
concessie.
Besluiten
NS
Conform artikel 24 van de Vervoerconcessie leg ik NS een boete op voor
het tekort schieten in het realiseren van de bodemwaardes van de
prestaties-indicatoren «Vervoercapaciteit reizigers in de spits HSL-Zuid
diensten (binnenland)» en «Reizigerspunctualiteit HSL-Zuid diensten (voor
zover toerekenbaar aan NS)». Voor beide prestatie-indicatoren ben ik van
oordeel dat er geen rechtvaardigingsgronden zijn voor het niet behalen
van de bodemwaarden in 2016 noch relevante programma’s waardoor NS
geen boete verschuldigd zou zijn.
Omdat NS voor de prestatie-indicator «Vervoercapaciteit reizigers in de
spits HSL-Zuid diensten (binnenland)» voor de tweede keer tekort schiet in
het realiseren van de bodemwaarde, bedraagt de geldsom die NS
overeenkomstig de concessiebepalingen dient te voldoen € 750.000,–.
Omdat NS voor de prestatie-indicator «Reizigerspunctualiteit HSL-Zuid
diensten (voor zover toerekenbaar aan NS)» voor de eerste keer tekort
schiet in het realiseren van deze bodemwaarde, bedraagt de geldsom die
NS overeenkomstig de concessiebepalingen dient te voldoen € 500.000,–.
Ten slotte constateer ik dat NS de planning uit het vervoerplan 2016 voor
de inbouw van ORBIT in alle treinen niet heeft gehaald9. Ik heb daarom
besloten om een audit te laten uitvoeren op de herziene planning van NS.
Aan de hand van deze audit neem ik een besluit over het vervolg.
ProRail
Op de prestatie-indicatoren «Treinpunctualiteit HSL-producten (< 3 min.)»
en «Treinpunctualiteit goederenvervoer (< 3 min.)» schieten de prestaties
van ProRail tekort in het realiseren van de bodemwaarde. Voor de
eerstgenoemde indicator ben ik van oordeel dat er geen rechtvaardigings8
9

Kamerstuk 29 984, nr. 712.
Zie ook Kamerstuk 29 984, nr. 697.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 714

5

grond is voor het niet behalen van de bodemwaarde. Voor de goederenindicator is mijn oordeel dat er een rechtvaardigingsgrond is om ProRail
geen boete op te leggen. Ik verwacht wel van ProRail dat zij de ingezette
maatregelen doorzet in 2017.
De hoogte van het boetebedrag voor de onderprestatie op «Treinpunctualiteit HSL-producten (< 3 min.)» wordt – conform de systematiek in artikel
25 van de Beheerconcessie – bepaald door de mate van onderschrijding
van de bodemwaarde. De boete bedraagt € 75.000.– per tiende procentpunt onderschrijding. De realisatiewaarde bedraagt in 2017 78,6%, terwijl
de afgesproken bodemwaarde 80,0% bedraagt. ProRail is daarom
gehouden een geldsom te voldoen van € 1.050.000,–10.
Besteding boetebedragen
De reiziger heeft, doordat bepaalde prestaties van NS en ProRail onder de
bodemwaarde bleven, niet gekregen wat is afgesproken. De boetebedragen laat ik daarom net als vorig jaar ten goede komen aan het reizigersfonds. Ik ga hierover het gesprek aan met de consumentenorganisaties vertegenwoordigd in het Locov om met hen te bepalen waaraan het
geld besteed gaat worden.
Tot slot: het «three strikes principe» en de relatie met de
marktverkenning
Naast het opleggen van boetes bij onderpresteren bestaat de mogelijkheid om op grond van artikel 43 van de Wet Personenvervoer 2000 de
vervoerconcessie geheel of gedeeltelijk in te trekken, indien er sprake is
van wanprestatie door NS. Onder meer in de Kamerbrief van 10 maart
201511 is het begrip wanprestatie nader ingevuld: als NS drie keer achter
elkaar12 een bodemwaarde voor eenzelfde prestatie-indicator niet haalt en
daar geen rechtvaardigingsgrond voor is, is dat een indicatie dat er
substantieel iets mis is en dat boetes blijkbaar onvoldoende prikkel
opleveren tot verbetering van de prestaties. In het politieke debat wordt
hieraan gerefereerd met het «three-strikes-principe». In de afweging over
een eventuele (gedeeltelijke) intrekking van de concessie zal grote
zorgvuldigheid moeten worden betracht en moeten de beginselen van
behoorlijk bestuur worden gehanteerd. Zo moeten op dat moment alle
betrokken belangen worden afgewogen en dient de intrekking proportioneel en evenredig te zijn met het niet voldoen aan de concessie en
moeten de verwachte effecten voor de reizigers en eventuele transitie- en
transactie-effecten worden meegewogen.
Het kabinet heeft in de reactie op de parlementaire enquête Fyra aangekondigd de werking van het «three-strikes-principe» met ingang van 2017
specifiek voor de HSL aan te scherpen13. De lijn hiervan is dat eerst in een
marktverkenning wordt onderzocht of samenwerking met een derde partij
kan helpen om de prestaties te verbeteren. De marktverkenning wordt
momenteel uitgevoerd. Als hieruit blijkt dat samenwerking met een
andere vervoerder kan leiden tot verbetering, dan zal ik NS vragen zich op
deze samenwerking voor te bereiden. Ik zal de Kamer na de zomer informeren over de uitkomsten.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
S.A.M. Dijksma
Is 14 x € 75.000,–
Kamerstuk 29 984, nr. 585.
12
Handelingen II 2015/16, nr. 99, item 7.
13
Kamerstuk 33 678, nr. 16.
10
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 714

6