Adviesraad voor het
Wetenschaps- en Technologiebeleid

Javastraat 42
2585 AP Den Haag

... _

T

070 - 311 09 20

F

070 - 360 89 92

E

secretariaat@awt.nl

W www.awt.nl

Aan de heer H.G.J. Kamp
Minister van Economische Zaken
Postbus 20401
2500 EK Den Haag

uw brief

uw kenmerk

ons kenmerk:

0024/13/RI

datum:

26 september 2013

onderwerp:

Briefadvies: Eerste observaties uit de 'Balans vari de topsectoren'
Geachte heer Kamp,
Het kabinet heeft eind vorig jaar aan de Adviesraad voor het Wetenschaps- en
Technologiebeleid (AWT) gevraagd om in 2014 een 'Balans van de topsectoren'
op te stellen. Met de topsectorenaanpak ondersteunt het kabinet een negental
sterke economische sectoren met een combinatie van een generiek financieel
instrumentarium en gerichte aandacht voor een optimale samenwerking tussen
bedrijven, kennisinstellingen en overheid. Het kabinet heeft aangegeven het
belangrijk te vinden om te leren van de ervaringen tot nog toe: (hoe) werkt de
topsectorenaanpak? Waar en hoe kan de topsectorenaanpak verder worden
verbeterd?

o;

Op uw verzoek formuleert de AWT nu al een aantal eerste observaties en
aandachtspunten rond de topsectorenaanpak. Het gaat daarbij om een
voorlopige schets en niet om een volwaardige evaluatie. Daarvoor is het nog te
vroeg; de uitvoering van de innovatiecontracten komt nu op stoom (getuige
bijvoorbeeld de net opgestelde spelregels voor publiekprivate samenwerking),
het Techniekpact is onlangs ondertekend en de internationaliseringsagenda's
worden vanaf dit jaar pas uitgevoerd. Het is nog te vroeg om conclusies te
trekken of om in detail in te gaan op individuele topsectoren. Deze brief loopt
vooruit op de 'Balans' van medio 2014. Hierin zal de raad waar mogelijk differentiëren naar verschillende topsectoren: waar gaat het goed en waar (nog) niet?

o;
o;
O"

o>'

In het kader van de 'Balans' heeft de AWT met vele stakeholders gesproken over
de topsectorenaanpak, onder andere in een drietal bijeenkomsten in juni in
Zwolle, Utrecht en Eindhoven. De raad concludeert dat het nu cruciaal is om de
topsectorenaanpak voort te zetten. Er is voldoende steun bij partijen in het veld
(lees: bedrijven en kennisinstellingen) voor de aanpak, en zeker weinig animo om
het beleid nu fundamenteel te wijzigen. De aanpak behoeft echter wel
verbetering. Hieronder lichten we dit nader toe.
1. Zet het beleid voort
De raad ziet dat de topsectorenaanpak een dynamiek op gang heeft gebracht die
bijdraagt aan sterkere relaties binnen de 'gouden driehoek'. Die dynamiek moet
behouden blijven en daarom adviseert de raad het beleid voort te zetten.

Vervang het beleid nu niet door een ander type beleid: de uitgangspunten van
het beleid (initiatief bij de veldpartijen; de overheid in een faciliterende rol;
vraaggestuurd, sectoraal en integraal) zijn juist. Met de topsectorenaanpak is eerï
nieuwe manier van werken geïntroduceerd. Er zijn investeringen van tijd en
energie nodig, evenals aanpassingen van organisaties en werkprocessen,
voordat een dergelijke verandering vruchten kan afwerpen. Dat vindt nu plaatspartijen die elkaar voorheen nauwelijks tegenkwamen, zijn door de
topsectorenaanpak met elkaar in gesprek geraakt (en dit gesprek is bovendien
georganiseerd in de hele keten, van fundamenteel onderzoek tot innovatie).
Agenda's en roadmaps worden gezamenlijk opgesteld, initiatieven worden
gebundeld, spelregels zijn afgesproken en er is duidelijk een drive aanwezig voor
een integrale aanpak. Continuïteit van de topsectorenaanpak is nu cruciaal.
2. Verbeter de aanpak
Onze eerste observaties leiden wel tot de conclusie dat de topsectorenaanpak
verbeterd moet worden. Een aantal zaken behoeft op korte termijn aandacht. De
raad heeft de volgende aandachtspunten voor verbeteringen:
1. Verbeter de organisatie van de topsectoren;
2. Concretiseer 'aansluiting van het MKB';
3. Zet sterker in op de aanpak van sectoroverschrijdende (maatschappelijke)
vraagstukken;
4. Ga een dialoog aan met beleidsmakers op regionaal niveau en zorg voor
afstemming tussen nationaal en regionaal bedrijvenbeleid;
5. Faciliteer maatwerk in de inzet van instrumenten binnen verschillende
topsectoren.
Deze aandachtspunten gaan vooral in op kennis en innovatie. De topsectorenaanpak is breder, en gaat ook over bijvoorbeeld wet- en regelgeving, hutnan
capital en export. De raad zal aan deze ondenwerpen aandacht besteden in de
'Balans van de topsectoren' in 2014. Hieronder lichten we de bovengenoemde
aandachtspunten toe.
Aandachtspunt 1: Verbeter de organisatie van de topsectoren
Er is door het kabinet Rutte I met de topsectorenaanpak een systeemverandering
in gang gezet, die gepaard is gegaan met organisatieveranderingen. Deze
verandering vond bovendien plaats in een tijd van economische recessie. Alle
betrokken partijen moeten met deze veranderingen leren omgaan. Dit kost tijd,
maar vraagt ook van de overheid nadrukkelijk een proactieve, faciliterende rol!
Het beleid is momenteel veelal reactief en belangrijke knelpunten blijven te lang
liggen, waardoor ze onnodig uitvergroot worden. Het late initiatief rond de
spelregels is daar een goed voorbeeld van. De raad adviseert de overheid om
een sterkere regierol op het 'hoe' van de aanpak te voeren.
Er is veel onduidelijkheid in het veld over de topsectorenaanpak, vooral bij de
partijen die niet intensief betrokken zijn bij de discussies over agenda's,
innovatiecontracten en organisatie. Maar zelfs de personen die in het hart van de
discussies zitten, geven aan dat ze de praktische uitwerking van het beleid met
moeite kunnen volgen. De onduidelijkheid betreft de organisatie en toegevoegde
waarde van de topsectoren: welk budget is beschikbaar? Wat doet de topsector
eigenlijk voor mijn bedrijf of onderzoek? Waar is het loket? Wie bepaalt de
agenda's? De organisatie van de topsectoren wordt door velen ervaren als
'bestuurlijke complexiteit' die mogelijke deelnemers afschrikt. Door alle
veranderingen is het voor veel partijen niet meer duidelijk waar en bij wie ze
moeten zijn. Diverse bestaande netwerken zijn ontbonden; mensen moeten hun
weg weer zien te vinden in de nieuwe netwerken.

•a,-'
1

i tj
i->
^•^

Transparantie over de toegevoegde waarde van de topsectorenaanpak en over
de inhoud, en de totstandkoming daarvan, is belangrijk om de grote groep MKBbedrijven die in de topsectoren actief zijn, 'mee te krijgen' in de topsectorenaanpak; De topsectoren zijn zelf verantwoordelijk voor hun externe communicatie
en krijgen hiervoor budget van de overheid. Toch lukt het niet alle topsectoren
om dit op een goede wijze te doen. De raad adviseert u om aandacht te
besteden aan de: professionele ondersteuning van de topsectoren. De expertise
en ervaring van Agentschap NL met het ondersteunen en organiseren van
publiekprivate samenwerking zou meer ingezet kunnen worden. Daarnaast is het
van belang de sturingsfilosofie van de 'gouden driehoek' duidelijker in de
communicatie naar de wetenschap tot uiting te laten komen: het is nu voor velen
onduidelijk wat kennisinstellingén, en vooral individuele onderzoekers, zou
moeten motiveren om te participeren. Dat geldt zeker als de topsectorenaanpak
als onderdeel van het bedrijvenbeleid wordt gepresenteerd.
Ten slotte adviseert de raad u om met de topsectoren heldere afspraken te
maken over de wijze waarop de onderzoeksagenda tot stand komt in een dialoog
tussen weténschjap en bedrijfsleven. Het begrip 'vraagsturing' van onderzoek
blijkt in de praktijk tot yei-warring te: kunnen leiden. Het is immers niet 'u (het
bedrijfsleven) vraagt, wij (wetenschap) draaien'; vraagsturing betekent eerder
'industrially inspired' onderzoek. De onderzoeksagenda komt tot stand in een
dialoog tussen wetenschap eh bedrijfsleven. Bij fundamenteel onderzoek zal het
meer gaan om het gezamenlijk afspreken van thema's waarop onderzoek wordt
gedaan, bij onderzoek dichter bij de markt zullen het bedrijfsleven en andere
stakeholders meer invloed uitoefenen op de onderzoeksvraag en benutting van
de resultaten. Het valt de raad op dat de aandacht vooral uitgaat naar het
fundamenteel onderzoek, tenwijl voor het oversteken van de bekende 'valley of
death' het toepassingsgericht onderzoek van minstens even groot belang is.
Aandachtspunt 2: Concretiseer 'aansluiting van het MKB'
Er is veel aandacht, ook in het parlement, voor de aansluiting van het MKB op de
topsectoren. Deze aandacht is op zijn plaats, want de geambieerde top-5 positie
van Nederland op de ranglijst van meest concurrerende economieën is voor een
belangrijk deel afhankelijk van het concurrentievermogen van het Nederlandse
MKB. Uw ministerie maakt - terecht - duidelijk dat het grootste deel van het
beleid generiek is, vooral het MKB daar gebruik van maakt en dat daarmee uw
bedrijvenbeleid defacto MKB-beleid is.
Toch leeft in het veld sterk het beeld dat het MKB onvoldoende is aangehaakt bij
de topsectoren. Deels heeft dat te maken met onvolledige transparantie,
waardoor de gedachte wordt gevoed dat de topsectorenaanpak er is voor de
gevestigde orde, 'en dan vooral de grote bedrijven. Maar de raad is van mening
dat het probleem ook zit in het feit dat nooit is uitgesproken in welke mate en op
welke wijze het MKB aangesloten zou moeten zijn op de topsectoren. De
aansluiting van het MKB hóeft niet alleen te worden afgemeten aan de hand van
financiële deelname in de TKI's. Dit is slechts voor een beperkt deel van het MKB
relevant. Aansluiting kan ook andere vormen en gradaties aannemen,
bijvoorbeeld via deelname aan netwerkactiviteiten. Essentieel voor de
topsectorenaanpak is de vraag welk MKB aangesloten moet zijn: alleen de
'(innovatieve) top van de sectoren', of alle innoverende MKB'ers? De AWT brengt
binnenkort een advies uit, waarin hij op deze vraag ingaat, maar op voorhand lijkt
een keuze voor . een topsectorenaanpak te impliceren dat het vooral de
voorhoéde vàn de sector is, althans voor wat betreft innovatie en export, waarop
de topsectorenaanpak zich richt. Dë raad adviseert u om duidelijk te maken
welke doelstellingen ten aanzien vah de (verschillende: vormen van) aansluiting
van het MKB op de topsectoren wenselijk zijn, en op welke wijze u deze
doelstellingen wilt bereiken.

Aandachtspunt 3: Zet sterker in op de aanpak van sectoroverschrijdende
(maatschappelijke) vraagstukken
Algemeen is de overtuiging dat er kansen (economisch en maatschappelijk)
liggen op 'crossovers': de snijvlakken van thema's of TKI's binnen een topsector
en tussen topsectoren. Denk bijvoorbeeld aan een thema als 'mobiliteit van
ouderen', een onderwerp op het snijvlak van topsectoren als Logistiek en Life
Sciences & Health. Dat is een sectoroverschrijdend vraagstuk dat vraagt om
innovatie vanuit economisch en maatschappelijk perspectief en waarin ook de
overheid een belangrijke rol vervult, maar dat bij geen van de topsectoren in het
centrum van de belangstelling staat. Nu staat het de topsectoren vrij om zelf
samenwerking op sectoroverschrijdende vraagstukken te starten, dus in theorie
zijn er geen belemmeringen. Maar in de praktijk komt het leggen van
verbindingen op sectoroverschrijdende vraagstukken in de knel, vooral als gevolg
van een gebrek aan tijd en capaciteit. Het gevolg hiervan is ook dat topsectoren
relatief weinig van elkaar lijken te weten, waardoor kansen voor innovatie gemist
worden.
De Nederlandse overheid zou meer moeten prikkelen tot samenwerking tussen
topsectoren op sectoroverschrijdende vraagstukken. De raad ondersteunt uw
recente initiatief om de maatschappelijke uitdagingen meer aandacht te geven
{Global Challenges, Dutch Solutions), maar adviseert u ook om op korte termijn
de topsectoren verder te stimuleren en te ondersteunen om verbindingen te
leggen, of om daar zelf het initiatief voor te nemen waar het gaat om
maatschappelijke uitdagingen. Het Europese Horizon 2020 programma, met de
nadruk op maatschappelijke uitdagingen en innovatie, kan hierbij instrumenteel
zijn. Dat geldt niet alleen voor het betrekken van bedrijven uit verschillende
sectoren, maar ook voor het inbrengen van de - voor innovatie in het algemeen,
maar zeker bij maatschappelijke uitdagingen - essentiële inzichten uit alfa- erï
gammawetenschappen, en daarmee de betrokkenheid van alfa- en gammawetenschappers. Ook samenwerking met andere departementen is essentieel,
niet alleen vanwege de benodigde vakinhoudelijke kennis, maar ook voor dé
inzet van instrumenten als innovatiegericht inkopen. De AWT brengt binnenkort
een advies uit, waarin handvatten voor de aansluiting bij maatschappelijke
uitdagingen worden aangereikt. Ook op regionaal niveau liggen kansen om
crossovers te stimuleren (zie het volgende aandachtspunt).
Aandachtspunt 4: Ga een dialoog aan met beleidsmakers op regionaal niveau en
zorg voor afstemming tussen nationaal en regionaal bedrijvenbeleid
De regio's worden steeds actiever op het terrein van innovatie. Regio's (vooral
een aantal provincies) hebben financiële middelen en investeren dit in economie
en innovatie. Bij de bedrijfslevenbrief van september 2011 is een bijlage gevoegd
met de bijdragen van decentrale overheden aan de topsectoren. Dit jaar stellen
de regio's hun Smart Specialisation strategieën op. Vanuit de topsectoren en uw
ministerie is er een toenemende aandacht voor de (potentiële) rol van de regio's
bij innovatie.
Dit is op zich een goede ontwikkeling. Het is echter de vraag of de ondersteuning
van de diverse decentrale overheden voor de topsectoren optimaal aansluit op
de ondersteuning van de rijksoverheid en op die van andere regio's. De raad
constateert dat er vrees is voor doublures, witte vlekken en onnodige of inefficiënte variatie in instrumenten, ondersteunende organisaties en voonwaarden
tussen regio's. De vraag is of de regio's dan wel een hefboomfunctie kunnen
vervullen ten opzichte van het nationaal beleid. De raad adviseert u om in dialoog
te treden met decentrale overheden en regionale clusterorganisaties over een
optimale afstemming van ondersteunende activiteiten voor de topsectoren.

•.iu>

1'
•i^t
•.tJ
:i'..>

Aandachtspunt 5: Faciliteer maatwerk in de inzet van instrumenten binnen
verschillende topsectoren
De topsectorenaanpak beoogt een (sector)specifieke aanpak te zijn, waarbij er
sprake js van maatwerk. De inzet is om die specifieke aanpak te combineren met
een generiek financieel instrunrientanum, maar stakeholders geven aan dat er
momenteel onvoldoende mogelijkheden zijn voor maatwerk. Het gaat er niet om
dat het instrumentarium geheel specifiek moet worden; het generiek
instrumentarium is immers eén belangrijk fundament waar de topsectoren op
bouwen. Maar er is een behoefte aan meer ruimte voor een sectorspecifieke
aanpak. Ook is er behoefte aan instrumentarium ten behoeve van diensteninnovatie, bijvoorbeeld voor het opzetten van nieuwe samenwerkingsverbanden
en netwerken tussen maakindustrie en dienstverleners. Een regeling als de MKB
Innovatiestimulering Topsectoren (MIT) voorziet (deels) in deze behoeften, maar
het budget hiervoor is klein. Het ware te overwegen een deel van het budget voor
generieke regelingen beschikbaar te maken voor een sectorspecifieke invulling
zoals in de MIT mogelijk is.
3. En nu? Doorpakken, verbeteren en stimuleren
De afgelopen jaren is veel werk gestoken in het vormgeven van de
topsectorenaanpak; er is een nieuwe structuur in de steigers gezet. Die structuur
verdient verdere invulling, waarbij alle partijen hun verantwoordelijkheid moeten
nemen. De overheid moet hierbij heldere verwachtingen scheppen, de eigen rol
concreter invullen en de Verbeterpunten oppakken. Zo zijn partijen in het veld
nog beter in staat om de topsectoren aan de top te brengen en houden. De AWT
zal u bij de 'Balans van de topsectoren' in 2014, onder andere op basis van een
nadere consultatie van de stakeholders, hierover graag nader adviseren.

Hoogachtend,

Prof.dr. U. Rosenthal
voorzitter AWT

mevrouw dr.
secretaris AWT

D.J.M.

Corbey

Een kopie van deze brief is verstuurd aan de heer S. Dekker, staatssecretaris
van OCW

]•
1

€00052ct
/

Aan de heer H.G.J. Kamp
Minister van Economische Zaken
Postbus 20401
2500 EK Den Haag

Ct

Adviesraad voor het
^ I Wetenschaps- en Technologiebeleid

JÈFMM19
NEDERLAND

"

€00052ct
ƒ

#FM 34979

NEDERLAND