Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 311

Wijziging van het Wetboek van Strafvordering
en enkele andere wetten in verband met de
invoering van de Wet herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen
(Invoeringswet herziening tenuitvoerlegging
strafrechtelijke beslissingen)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 13 september 2019 en het nader rapport d.d. 7 oktober
2019, aangeboden aan de Koning door de Minister voor Rechtsbescherming. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 2 juli 2019, no. 2019001295, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering en
enkele andere wetten in verband met de invoering van de Wet herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Invoeringswet herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen), met memorie van
toelichting.
Het wetsvoorstel strekt tot het regelen van de samenloop van de Wet
herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Wet USB; Stb.
2017, 82 ) met wijzigingen in andere wetgeving waarop de Wet USB ziet
en die tijdens de totstandkoming van de Wet USB of nadien zijn of nog
worden doorgevoerd. Voorts voorziet het voorstel onder meer in de
afschaffing van de executieverjaring.
De Afdeling heeft bezwaren tegen het afschaffen van de executieverjaring.
Dit onderdeel van het voorstel betreft een inhoudelijk onderwerp dat niet
past in een invoeringsregeling. Bovendien zijn nut en noodzaak van de
afschaffing van de executietermijnen niet dragend gemotiveerd, terwijl
het voorstel voor de praktijk wel zal leiden tot extra werkzaamheden en
kosten. Verder wordt niet gemotiveerd waarom de bestraffing van daders
ook bij minder ernstige delicten na zeer lange tijd nog steeds wenselijk is.
Evenmin is aangetoond dat de voorgestelde afschaffing van de executieverjaring inderdaad zal leiden tot een substantiële toename van het aantal
1

kst-35311-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 311, nr. 4

1

geëxecuteerde straffen. In verband daarmee dient het voorstel nader te
worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 2 juli 2019,
nr. 2019001295, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
13 september 2019, no. W16.19.0167/II, bied ik U hierbij aan.
1. Inhoud en achtergrond van het voorstel tot het laten vervallen van de
tenuitvoerleggingstermijnen
De belangrijkste rechtsgrond van de strafrechtelijke regeling van de
vervolgings- en executieverjaring is oorspronkelijk het uitdoven van de
strafbehoefte door het verstrijken van de tijd. Specifiek voor de vervolgingsverjaring geldt bovendien dat het tijdsverloop leidt tot een toename
van de problemen bij de bewijslevering.2
Bij achtereenvolgende wetswijzigingen in 2005 en 2013 zijn de verjaringstermijnen verruimd en deels afgeschaft.3 Ter rechtvaardiging van deze
aanpassingen is aangevoerd dat de maatschappelijke behoefte aan
bestraffing bij de meest ernstige delicten veelal ook na zeer lange tijd blijft
bestaan. Bij zeer ernstige misdrijven zouden bovendien de belangen van
de slachtoffers zwaarder moeten wegen dan het argument dat de
humaniteit gebiedt dat op enig moment definitief een streep onder de
zaak moet worden gezet. Als gevolg van maatschappelijke en technologische ontwikkelingen – zoals de opkomst van het DNA-onderzoek –
hebben de oorspronkelijke gronden voor de verjaringsregeling niet meer
de geldingskracht en betekenis die deze ten tijde van de totstandkoming
van het wetboek hadden.4
Hoewel de genoemde argumenten deels – voor wat betreft het bewijsaspect – alleen relevant zijn voor de vervolgingsverjaring, werkt de
afschaffing of verlenging van deze termijnen eveneens door naar de
executieverjaring. Op grond van artikel 76, tweede lid, van het Wetboek
van Strafrecht5 is de termijn van de executieverjaring immers een derde
langer dan de termijn van de verjaring van het recht tot strafvordering.
Er is kortom al langere tijd sprake van een ontwikkeling in de richting van
ruimere verjaringstermijnen. Daarbij heeft de afschaffing van die
termijnen zich tot op heden echter nadrukkelijk beperkt tot (zeer) ernstige
misdrijven. Het onderhavige voorstel voorziet nu in het geheel laten
vervallen van de termijnen waarbinnen een opgelegde sanctie ten uitvoer
moet zijn gelegd. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan de motie Van
Oosten c.s. Die motie roept ertoe op de executieverjaring af te schaffen,
omdat «het zeer onwenselijk is indien veroordeelden door verjaring de
tenuitvoerlegging van straffen kunnen ontlopen».6 Het gevolg van deze
afschaffing is dat de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen steeds
in volle omvang kan plaatsvinden, ongeacht de tijd die is verstreken sinds
de sanctie onherroepelijk dan wel anderszins voor tenuitvoerlegging
vatbaar is geworden. Het vervallen van de termijnen heeft betrekking op
alle bestaande en toekomstige voor tenuitvoerlegging vatbare straffen en
2

L. van Dorst, «Is er toekomst voor de verjaring?», in: Ad hunc modum, onder verwijzing naar
onder meer H.J. Smidt, Geschiedenis van het Wetboek van Strafrecht, deel I, Haarlem 1891, blz.
522.
3
Wet van 16 november 2005, Stb. 2005, 595; Wet van 15 november 2012, Stb. 2012, 572. De
verjaring van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid was eerder al
opgeheven bij Wet van 8 april 1971, Stb. 1971, 210.
4
Kamerstukken II 2010/11, 32 890, nr. 3, blz. 1–5.
5
Artikel 6:1:22, tweede lid, van de Wet USB.
6
Kamerstukken II 2017/18, 34 775 VI, nr. 50.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 311, nr. 4

2

maatregelen. Ook de tenuitvoerleggingstermijnen voor jeugdsancties
worden afgeschaft.7
2. Regeling in invoeringswet
Indien de vaststelling van een nieuwe regeling een groot aantal wijzigingen in andere regelingen nodig maakt, kunnen deze wijzigingen in een
afzonderlijke invoeringsregeling worden ondergebracht. Dit voorstel
betreft een dergelijke invoeringsregeling ten behoeve van de invoering
van de Wet USB. Op grond van Aanwijzing 6.3 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving voorziet een invoeringsregeling alleen in aanpassing van
andere regelingen aan de nieuwe regeling, in de inwerkingtreding van de
nieuwe regeling en eventueel in overgangsbepalingen. Voor inhoudelijke
onderwerpen is in een invoeringswet op grond hiervan geen plaats.
De afschaffing van de executieverjaring betreft een inhoudelijk onderwerp
en houdt geen verband met de invoering van de Wet USB. Dit klemt te
meer nu vanuit de praktijk is aangegeven dat een voorspoedige behandeling van het wetsvoorstel van groot belang is met het oog op een tijdige
inwerkingtreding van de Wet USB op 1 januari 2020.8 Er bestaat een reëel
risico dat de (parlementaire) behandeling van het wetsvoorstel vertraging
zal oplopen als gevolg van een inhoudelijke discussie over de executieverjaring.9
De Afdeling adviseert dit onderdeel te schrappen uit het onderhavige
wetsvoorstel.
3. Inhoudelijke beoordeling vervallen tenuitvoerleggingstermijnen
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op. Met
het laten vervallen van de executieverjaring wordt zoals gezegd uitvoering
gegeven aan de motie van Van Oosten c.s. Het uitgangspunt van deze
motie is dat het onwenselijk is dat veroordeelden door verjaring de
tenuitvoerlegging van straffen kunnen ontlopen. Dat neemt niet weg dat
het voorstel tot het laten vervallen van de executietermijnen van een
gedegen motivering behoort te worden voorzien.
De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt dat opgelegde en onherroepelijke sancties daadwerkelijk ten uitvoer moeten worden gelegd. Het
uitblijven van de executie van een onherroepelijke straf of maatregel
ondergraaft de geloofwaardigheid van de strafrechtspleging en het
vertrouwen van burgers in de rechtsstaat.10 Nut en noodzaak van de
voorgestelde afschaffing van de executietermijnen zijn daarmee evenwel
nog niet dragend gemotiveerd.
De Afdeling acht het van belang dat in de toelichting (meer) nadrukkelijk
aandacht wordt besteed aan enkele hieronder te bespreken aspecten.
a. Gronden voor de verjaringsregeling
In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan de eerder genoemde
argumenten die ten grondslag liggen aan de huidige verjaringsregeling,
waarbij in het bijzonder kan worden gedacht aan de strafbehoefte die
door het tijdsverloop uitdooft. Evenmin gaat de toelichting in op de vraag
7

Memorie van toelichting, paragraaf 4.
Advies OM, 8 april 2010.
9
Het voorstel tot het afschaffen van de executieverjaring heeft in het kader van de consultatie
geleid tot veel kritische reacties. Zie de memorie van toelichting, paragraaf 2.
10
Zie in deze zin ook het advies van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming,
29 maart 2019.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 311, nr. 4

3

waarom het bestaande verband tussen de vervolgingsverjaring en de
executieverjaring is losgelaten. Meer in het bijzonder wordt in de
toelichting niet gemotiveerd waarom de bestraffing van daders ook bij
minder ernstige delicten na zeer lange tijd nog steeds wenselijk is. Er
wordt slechts in algemene zin gewezen op het uitgangspunt dat
«niemand» zijn of haar straf mag ontlopen en op de maatschappelijke
opvatting dat «misdaad» niet mag lonen. Daarmee is echter nog niet
gemotiveerd waarom dat uitgangspunt een absoluut karakter zou hebben
en onverkort zou moeten worden toegepast, zonder te differentiëren naar
de ernst van het delict en het tijdsverloop sinds het begaan daarvan. Dit
klemt te meer in het jeugdstrafrecht, waarin voor jeugdsancties naast
vergelding ook een belangrijk pedagogisch doel is weggelegd. Uit
pedagogisch oogpunt en in het belang van het kind is een snelle
strafrechtelijke reactie aangewezen.11
b. Effectiviteit
Uit de toelichting blijkt niet of de voorgestelde afschaffing van de
executieverjaring inderdaad zal leiden tot een substantiële toename van
het aantal geëxecuteerde straffen. De huidige verjaringsregeling voorziet
in zeer ruime termijnen.12 In de toelichting wordt erkend dat uit onderzoek
blijkt dat de kans op tenuitvoerlegging steeds kleiner wordt naarmate
meer tijd verstrijkt na de onherroepelijkheid van de uitspraak.13 Het is op
voorhand dan ook niet duidelijk in hoeverre er daadwerkelijk meer
straffen kunnen worden geëxecuteerd als gevolg van de afschaffing van
de executieverjaring. Vanuit de praktijk wordt gevreesd dat men zal
worden geconfronteerd met een groeiend aantal zaken die niet kunnen
worden afgesloten, hetgeen gepaard zal gaan met meer werk en meer
kosten.14 Ook de regering verwacht dat de voorraad openstaande straffen
zal toenemen. De kosten van de afschaffing van de executieverjaringstermijnen liggen naar verwachting eenmalig tussen de € 1 en € 3 miljoen.15
c. Redelijke termijn
In de toelichting wordt terecht opgemerkt dat de redelijke termijn van
artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)
zich onder omstandigheden ook uitstrekt tot de tenuitvoerlegging.16 Dat
betekent dat veroordeelden ook na de afschaffing van de executieverjaring recht hebben op een tijdige uitvoering van een definitief vonnis. In
dat verband wordt van de overheid een actieve inspanning verwacht. In
zaken waarin zeer lange tijd geen actieve opsporingshandelingen zijn
11

Reden waarom artikel 77d Sr bepaalt dat de verjaringstermijnen voor jeugdigen met de helft
worden ingekort. Voor overtredingen en voor ernstige zedendelicten gepleegd door een
jeugdige van zestien of zeventien jaar oud gelden de «gewone» verjaringstermijnen. Zie S.S.
Arendse, «Wet tot aanpassing van de regeling van de vervolgingsverjaring», AA 2013, p. 231.
Zie bovendien de adviezen van de Raad voor de rechtspraak, 3 april 2019, p. 4; de Raad voor
Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, 29 maart 2019, p. 2; en de Vereniging van
Nederlandse Jeugdrechtadvocaten, 29 maart 2019.
12
Het recht tot strafvordering vervalt door verjaring in drie jaren voor overtredingen, in zes jaren
voor misdrijven waarop een gevangenisstraf van niet meer dan drie jaren is gesteld, in twaalf
jaren voor misdrijven waarop een gevangenisstraf van meer dan drie jaren is gesteld en in
twintig jaren voor misdrijven waarop een gevangenisstraf van acht jaren of meer is gesteld
(art. 70, eerste lid, Sr). Het recht tot strafvordering verjaart niet voor misdrijven waarop een
gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en voor enkele zedenmisdrijven gepleegd
ten aanzien van personen die de leeftijd van achttien jaren nog niet hebben bereikt (art. 70,
tweede lid, Sr). Zie ook het advies van de Raad voor de rechtspraak, 3 april 2019, p. 3–4.
13
Memorie van toelichting, paragraaf 4.
14
Advies OM, 8 april 2019, p. 3.
15
Memorie van toelichting, paragrafen 4 en 5. De Raad voor de rechtspraak wijst in zijn advies
van 3 april 2019 (p. 9) op de werklast ten gevolge van de verwachte toename van het aantal
kortgedingen en gratieverzoeken.
16
Memorie van toelichting, paragraaf 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 311, nr. 4

4

verricht kan het recht op tenuitvoerlegging op grond van artikel 6 EVRM
dus alsnog komen te vervallen.17
d. Gratie
Voorts kan worden opgemerkt dat op grond van de Gratiewet gratie kan
worden verleend indien met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke
beslissing in redelijkheid geen met de strafrechtstoepassing na te streven
doel wordt gediend.18 De vraag rijst dan ook of de afschaffing van de
executieverjaring niet een toename van het aantal gratieverzoeken tot
gevolg zal hebben. In dat verband zou vervolgens de wens kunnen
ontstaan om in het belang van de rechtszekerheid de aan te houden
termijnen vast te leggen in beleidsregels.19 In dat geval zou de materiële
wijziging ten opzichte van de huidige wettelijke verjaringsregeling gering
kunnen zijn.
e. Conclusie
De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat nut
en noodzaak van de afschaffing van de executieverjaring in de toelichting
niet dragend zijn gemotiveerd, terwijl het voorstel voor de praktijk wel zal
leiden tot extra werkzaamheden en kosten. In de toelichting wordt geen
aandacht besteed aan de argumenten die ten grondslag liggen aan de
huidige verjaringsregeling en wordt niet gemotiveerd waarom de
bestraffing van daders ook bij minder ernstige delicten na zeer lange tijd
nog steeds wenselijk is. Voorts is niet aangetoond dat de voorgestelde
afschaffing van de executieverjaring inderdaad zal leiden tot een
substantiële toename van het aantal geëxecuteerde straffen.
De Afdeling adviseert, indien aan het advies van de Afdeling het betreffende onderdeel te schrappen geen gevolg wordt gegeven, dit onderdeel
nader te motiveren en het voorstel zo nodig aan te passen.
Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
de Afdeling) aanleiding gegeven tot het maken van opmerkingen over het
voorstel de tenuitvoerleggingstermijnen af te schaffen. Met het oog op
een tijdige inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging
strafrechtelijke beslissingen (Wet USB) is het advies van de Afdeling om
dit inhoudelijke onderwerp niet onder te brengen in deze technische
invoeringswet opgevolgd. Voor de afschaffing van de tenuitvoerleggingstermijnen wordt een separaat wetsvoorstel in voorbereiding genomen,
dat – met inachtneming van de bezwaren van de Afdeling – opnieuw aan
de Raad van State voor advies zal worden voorgelegd.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf

17

Memorie van toelichting, paragraaf 4. Aldaar wordt ook gewezen op het nieuwe artikel 6:1:2
Sv, waarin een inspanningsverplichting is neergelegd om een beslissing zo spoedig mogelijk
ten uitvoer te leggen. Zie ook het advies van het OM van 8 april 2019 (p. 2) en het advies van
de Nederlandse Orde van Advocaten van 27 maart 2019 (p. 5–6).
18
Zie artikel 2, onderdeel b, van de Gratiewet.
19
Advies OM, 8 april 2019, p. 2–3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 311, nr. 4

5

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 311, nr. 4

6