cie Rechtspraak
Raad.voorde
rechtspraak

0

De Minister van Veiligheid en Justitie
mr. G.A. van der Steur
Postbus 20301
2500 EH Den Haag

Ç

Afdeling Strategie

bezoekadres
Kneuterdijk 1
2514 EM Den Haag

datum
contactpersoon

e-mail

correspondentieadres
Postbus 90613
2509 LP Den Haag

28 oktober 2015

Voorlichting

T (088) 36 10000
F (088) 36 10022
www.rechtspraak.nI

voorlichting(rechtspraak.nl

te!efoonnummer
ons kenmerk
uw kenmert<

onderwerp

Advies conceptwetsvoorstel implementatie richtlijn Europees
onderzoeksbevel

Geachte heer Van der Steur,
Bij brief van 12 augustus31. met bovengenoemd kenmerk is namens u het conceptwetsvoorstel
Wijziging van het Wetboek van Strafvordering ter implernentatie van de richtlijn 2014/4IIEU
van het
Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende het Europees onderzoeksbevel
in
strafzaken (implementatie richtlijn Europees onderzoeksbevel) (het “Wetsvoorstel”) ter
advisering aan
de Raad voor de rechtspraak (de “Raad”) voorgelegd. De Raad heeft hiervan met belangstelling

kennisgenomen en is graag bereid om u hierover te adviseren.

Wetsvoorstel
Met de richtlijn wordt volgens de Memorie van Toelichting (“MvT”) beoogd de samenwerking
tussen

EU-Iidstaten te verbeteren en het proces van de Europese rechtshulp sneller en efficiënter
te laten
verlopen. Hiertoe regelt de richtlijn onder meer dat de erkenning en uitvoering van rechtshulpve
rzoeken
volgens een uniforme procedure verloopt (het zogeheten Europees onderzoeksbevel, hierna:
“EOB”),
waarbij gebruik wordt gemaakt van een standaardformulier. Ook houdt de richtlijn rekening
met huid ge
en toekomstige ontwikkelingen op het terrein van digitale verzending en afhandeling van
onderzoeksbevelen. De bevoegdheden waarmee rechtshulp kan worden verleend, worden
gemoderniseerd. Zo voorziet de richtlijn in een brede toepassing van videoconferentie als middel
om
personen in een andere lidstaat te horen in verband met het onderzoek naar strafbare feiten.
Ook
introduceert de richtlijn doorlooptijden voor de afhandeling van verzoeken en een aantal
verplichtingen
tot informatieverstrekking aan de uitvaardigende autoriteiten (MvT, p. 2-4). De richtlijn
komt waar
het de rechtshulp tussen EU-lidstaten betreft in de plaats van het Europees Rechtshulpverdrag
en de
Europese rechtshulpovereenkomst. Het EOB zal van toepassing zijn op het overgrote deel
van de circa
30.000 verzoeken om rechtshulp die Nederland elk jaar ontvangt (MvT, p. 1). In het Wetsvoorstel
is
waar mogelijk aansluiting gezocht bij het in het kader van de Modernisering Wetboek van
Strafvordering opgestelde conceptwetsvoorstel herziening regeling internationale samenwerking
in
strafzaken (MvT, p. 2).
—

—

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum

28 oktober 2015

kenmerk
pagina

2 van 11

Na overleg met de gerechten, adviseert de Raad als volgt.’
Hoofdlijnen van het advies
De Raad onderkent het belang van het WetsvoorsteL. Het Wetsvoorstel stuit in zijn
huidige vorm echter
op een aantal zwaarwegende bezwaren met betrekking tot de borging van de toetsing van
de
proportionaliteit van een inkomend EOB, de rol en bevoegdheden van de rechter-comm
issaris en de
rechterlijke controle op overdracht van bewijsmateriaal. De Raad vraagt u daarom
om het Wetsvoorstel
op de in dit advies genoemde onderdelen te verduidelijken, dan weL aan te passen.
Advies
In lijn met eerdere advisering, waaronder het advies van de Raad over het conceptwetsv
oorstel
herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken van 24juni 20152, heeft
de Raad het
Wetsvoorstel met name beschouwd vanuit de vraag in hoeverre de strafrechter hierbij
een toetsende en
controlerende functie heeft, dan wel zou moeten hebben, en de vraag in hoeverre hij
door het
Wetsvoorstel wordt geïnstrumenteerd aan die functie invulling aan te geven. Bijzondere
aandacht gaat
daarbij uit naar de bevelen ter verkrjging van (digitale) gegevens. Dergelijke aandacht
is naar mening
van de Raad gerechtvaardigd vanwege de voorname rol die Nederland speelt
in zowel het mondiale
internetverkeer als in de bijbehorende digitale criminaliteit.3 Gekoppeld aan de te verwachten
verdere
groei en de internationalisering van deze vorm van criminaliteit is het waarschijnlijk
dat de Nederlandse
justitiële autoriteiten zeker na invoering van het EOB aânzienljke aantallen rechtshulpve
rzoeken zullen
krijgen, welke (onder meer) zullen zien op het lokaliseren, veilig stellen, in beslag
nemen en overdragen
van op Nederlandse servers aanwezige data en het “tappen” van de via dergelijke servers
lopende
telecom- en intemet-communicatie.
De Raad brengt in het navolgende de volgende aspecten onder uw aandacht:
1. de borging van de proportionaliteitstoetsing;
2. de mogelijke beperking van de rol en bevoegdheden van de rechter-commissaris;
3. de vermindering van de rechterlijke controle op overdracht van bewijsmateriaal.

De Raad voor de rechtspraak heeft op grond van artikel 95 van de Wet op de rechterlijke organisatie
een wettelijke adviestaak met
betrekking tot nieuwe wets- en beleidsvoorstellen die gevolgen hebben voor de rechtspraak.
De adviezen worden vastgesteld na overleg
met de gerechten. De Raad voor de rechtspraak is een adviescollege in de zin van artikel 79 en 80
van de Grondwet. Bij het opstellen
van zijn adviezen beoordeelt de Raadde voorgenomen wet- en regelgeving in het bijzonder
op de gevolgen voor de Organisatie en de
werklast van de gerechten en op de (praktische) toepasbaarheid en uitvoerbaarheid. Rechters
zijn bij de behandeling van individuele
zaken niet gebonden aan de inhoud van de wetgevingsadviezen van de Raad voor de rechtspraak.
2
Gepubliceerd op wvw.rechtspraak.nl onder nummer 2015/20.
Zo staat Nederland volgens de 2015 Intemet Security Thrëat Report van Symantec op de 4 plaats
in de wereld (en l in Europa) van
landen waaruit (overwegend via het hosten van malafide URL’s) cyberaanvallen afkomstig zijn, zie:
5-appendices.pdf.
Volgens Trend Micro was dat in 2014 de gedeelde 2’ plaats wereldwijd, zie: http://blog.trendmicro.nl/onderzoek-tr

end-micro-nederland

top-3-landen-hosting-malafide-urls/.

de Rechtspraak
Raad.voor de
rechtspraak

datum

28 oktober 2015

kenmerk
pagina

3 van 11

1. De borging van de proportionatiteitstoetsing
Het voorgestelde artikel 5.4.3, vijfde lid luidt:
“Indien de officier van Justitie redenen heeft om aan te nemen dat het bevel niet noodza
kelijk is voor,
noch in verhouding staat tot het doet van het in artikel 5.4.1 genoemde onderz
oek in de uitvaardigende
staat, danwel dat de in het bevel gevraagde onderzoeksbevoegdheden (mogelijk) niet onder
dezelfde
omstandigheden in een vergelijkbare zaak in de uitvaardigende staat zouden kunnen
worden toegepast,
kan hij in overleg treden met de uitvaardigende autoriteit over het belang van uitvoe
ring van het
beveL”
Rechten van de verdachte
De hiervoor weergegeven bepaling is een uitwerking van artikel 6, derde lid van de richtlij
n. Het valt de
Raad op dat waar de richtlijn daarbij tevens expliciet vermeldt dat de proportionali
teitstoets moet
worden uitgevoerd “rekening houdend met de rechten van de verdachte ofde beschu
ldigde persoon
de gecursiveetde passage in het hiermee corresponderende artikel in het Wetsv
oorstel ontbreekt. De
vraag rijst waarom deze toevoeging is weggelaten, nu deze mede een concreet oriënta
tiepunt bij de te
verrichten proportionaliteitstoetsing voor de officier van justitie en eventueel de
rechter(-commissaris)
kan vormen. De Raad adviseert nader te overwegen of genoemde toevoeging ook niet
in artikel 5.4.3,
vijfde lid zou moeten worden opgenomen, dan wel nader toe te lichten waarom
hiervan in het
Wetsvoorstel wordt afgezien.
“,

Toelichting van de proportionatiteitstoetsing
Het valt op dat in de MvT aan de proportionaliteitstoetsing nagenoeg geen aandac
ht wordt besteed. Dit
aspect verdient naar het oordeel van de Raad een nadere toelichting, in het bijzond
er mde context van
doorzoeking van computersystemen, de bevriezing en inbeslagname van daarop aanwe
zige data, en het
“tappen” van via internet lopende communicatie. Heden ten dage bevinden zich immer
s op in
Nedertand getokatiseerde servers enorme hoeveelheden data, van vele miljoenen
burgers en bedrijven,
en niet zelden is op voorhand moeilijk tot niet in te schatten welke gegevens, en van wie,
van belang
(kunnen) zijn voor een strafrechtelijk onderzoek. Dit draagt het reële risico in zich dat Nederl
andse
officieren van justitie EOB’s zullen ontvangen met het verzoek onderzoekshandeling
en te verrichten die
niet alleen een eventuele al dan niet bij naam of IP-adres bekende verdachte betreff
en, maar ook
zeer vele anderen. De Raad adviseert hieraan in de Mvi aandacht te besteden.
—

—

Positie officier van Justitie
Gelet op het voorgaande acht de Raad het van evident belang dat de officier van justitie
(en voor zover
bij de uitvoering van het verzoek betrokken: de rechter-commissaris) dergelijke verzoe
ken expliciet aan
het proportionaliteitsvereiste toetst en bij gebleken disproportionaliteit ook
mede vanuit het oogpunt
van de gerechtvaardigde bescherming van de (privacy)belangen van derden daarna
ar handelt.
Voor de rechter-commissaris is dit al een vast onderdeel van zijn beoordeling, en blijken
s de Mvi is het
de bedoeling dat dat na invoering van het Wetsvoorstel zo bLijft. Voor de officier van
justitie is dit
echter naar mening van de Raad minder vanzelfsprekend. Verwacht mag namelijk worden
dat de
officier van justitie, vanwege de grote waarde die in het internationale rechtshulpver
keer wordt gehecht
—

—

de Rechtspraak
Raad voor de
-rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

28oktober2Ol5
4 van 11

aan wederkerigheid, minder Vrij zal zijn dan een onafhankelijke rechter bij zijn afweging of is voldaan
aan dit vereiste. Vanwege die wederkerigheid is immers niet uitgesloten dat een Nederlandse officier
van justitie die kritisch is ten aanzien van een inkomend verzoek, zelf bij uitgaande verzoeken met
tegenwerking wordt geconfronteerd. Het is dan ook realistisch ervan uit te gaan dat een officier van
justitie en daarin verschilt zijn positie wezenlijk van die van een rechter zich in de praktijk niet
geheel vrij zat voelen inkomende EOB’s op hun proportionaliteit te beoordelen.
—

—

Wat als de officier van justitie het inkomende EOB disproportioneet vindt?
De in artikel 5.4.3 gekozen formulering (“de officier kan in overleg treden met de uitvaardigende
autoriteit”) laat de mogelijkheid open dat de officier van justitie zonder overleg met de uitvaardigende
staat bewilligt in de uitvoering van een EOB, ook in het geval hij van mening is dat dat disproportioneel
is. Naar mening van de Raad biedt deze formulering hiermee onvoldoende waarborg dat aan de
proportionaliteit bij de beoordeling en uitvoering van EOB voldoende gewicht wordt toegekend. De
Raad adviseert om artikel 5.4.3 aldus te wijzigen dat de voorgestelde facultatieve bevoegdheid tot
consultatie wordt omgezet in een verplichte consultatie. De richtlijn zelf biedt hiervoor overigens ook
de ruimte.

Daarnaast valt op dat het Wetsvoorstel evenmin als de richtlijn bij vermeende disproportionaliteit
weliswaar de officier van Justitie de mogelijkheid geeft in overleg te treden met de uitvaardigende staat,
maar dat niet wordt aangegeven wat het gevolg moet zijn als partijen omtrent die proportionaliteit van
mening blijven verschillen. Het gegeven dat het niet voldoen aan het proportionaliteitsvereiste niet als
weigeringsgrond in het Wetsvoorste!of de richtlijn is opgenomen doet vermoeden dat bij blijvend
verschil van mening de officier van Justitie gehouden zal zijn het EOB toch uit te voeren. Dit roept de
vraag op hoe dit zich verhoudt tot bijvoorbeeld de Nederlandse privacywet- en regelgeving, en in
hoeverre deze wet- en regelgeving dient te worden aangemerkt als behorende tot de grondbeginselen
van het Nederlandse recht. Dit verdient nadere toelichting.
—

—

Conclusie met betrekking tot de proportionatiteitstoetsing

De Raad adviseert het Wetsvoorstel in het licht van het voorgaande te herbezien, en tevens op de
hiervoor geschetste problematiek van de proportionaliteitstoetsing in de MvT nader in te gaan, in het
bijzonder ten aanzien van E03’s die betrekking hebben op grote hoeveelheden bij derden aanwezige
data. De Raad acht dit ook van belang in het kader van het verhelderen van de door de officier van
justitie en de civiele dan wel de strafrechter aan te leggen toetsingskaders.
2. Beperking van de rol en bevoegdhedén van de rechter-commissaris?

Het voorgestelde artikel 5.4.8 luidt.

1.

Indien zulks voor de uitvoering van het bevel noodzakelijk ofgewenst is, stelt de officier van
justitie het Europees onderzoeksbevet, voor zover nodig met toepassing van artikel 181, in
handen van de rechter-commissaris. De officier van Justitie omschrijft in een schrijieljke
vordering welke verrichtingen van de rechter-commissaris worden verlangd. De vordering kan
te allen tijde worden ingetrokken.

de Rechtspraak
Raad.voor de
rechtspraak

datum

28 oktober 2015

kenmerk
pagina

5 van 11

2.

De rechter-commissaris stelt de door hem ter uitvoering van het bevel vergaarde
voorwerpen,
stukken en gegevens onverwijtd ter beschikking aan de officier van Justitie.”

ttK1uisprocedure bij rechter-commissaris bij E03 niet
meer mogelijk?
In de rechtspraktijk komt het in het bijzonder bij inbeslagname met enige regelm
aat voor dat er
discussie ontstaat over de rechtmatigheid van de betreffende onderzoekshandelin Veelal
g.
gaat het
daarbij dan om mogelijk geprivilegieerd materiaal (bijvoorbeeld correspondent
ie met een advocaat)
en/of onder derden aangetroffen materiaal, terwijl die derde bezwaar maakt tegen de
inbeslagname
omdat daardoor/daarbij mogelijk ook hem betreffende rechten (of die van andere onder
zijn
verantwoordelijkheid vallende personen) zouden zijn geschonden. Dergelijke discus
sies doen zich ook
voor rondom de inbeslagname van (grote hoeveelheden) data bij hostingbedrjv
en. In de huidige situatie
wordt er dan veelal voor gekozen het inbeslaggenomen materiaal (bijvoorbeeld in de
vorm van
gegevensdragers met daarop de gekopieerde data) verzegeld in de kluis van de rechter
-commissaris te
bewaren, totdat de raadkamer van de rechtbank op een ingediend of in te dienen klaags
chrifi heeft
beslist. Aldus wordt voorkomen dat de officier van justitie (en eventueel de autorit
eiten van de staat die
het EOB heeft uitgevaardigd) de facto al kennisneemt van het materiaal, terwijl omtren
t de
rechtmatigheid van die kennisname nog gerede twijfel bestaat.
—

—

Het Wetsvoorstel schrijft echter voor dat de rechter-commissaris onder zijn verantw
oordelijkheid
vergaard bewijsmateriaal onverwijid dient over te dragen aan de officier van justitie. Evenzo
volgt uit
het voorgestelde artikel 5.4.9, derde lid dat ook bij (aangekondigde) aanwending van rechtsm
iddelen op
een gemotiveerd verzoek van de uitvaardigende autoriteit een afschrift van de stukken of
een kopie van
de gegevens vergaard ter uitvoering van het bevel voorlopig ter beschikking worden gesteld.
Deze
samenloop van bepalingen maakt dat er na overdracht door de rechter-commissaris van bewijs
middelen
aan de officier van justitie er geen zekerheid over kan bestaan dat deze laatste de betreffende
bewijsmiddelen niet reeds voorlopig overdraagt, ook niet als daarover nog een raadkamerpro
cedure
loopt. Dit maakt dat naar mening van de Raad de kluisprocedure vanuit het oogpunt van
rechtsbescherming als middel ter borging van recht een (nog) groter gewicht toekomt. In de
MvT wordt
op de kluisprocedure niet ingegaan.

Gelet op het voorgaande adviseert de Raad om toe te lichten in hoeverre met het gebruik in
artikel
5.4.8., tweede lid van de term “onverwijld” tevens wordt beoogd de in de rechtspraktijk van
grote
waarde gebleken “kluisprocedure” onmogelijk te maken.
Alleen nog schrjfleljke vordering?
De Raad vraagt aandacht voor het feit dat naar huidig recht in (zeer) spoedeisende gevallen de
rechtercommissaris ook op mondelinge vordering van een officier van justitie een machtiging tot het verrich
ten
van handelingen kan afgeven. Deze mondelinge vordering wordt dan daarna op schrift gesteld.
De Raad
adviseert daarom toe te lichten of door opname van het schriftelijkheidsvereiste in het eerste lid
van
artikel 5.4.8. tevens wordt beoogd te regelen dat de modaliteit van de mondelinge vordering in deze
gevallen niet meer zal (mogen) worden toegepast.

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum

28 oktober 2015

kenmerk
pagina

6 van 11

3. Vermindering van rechterlijke controle
Het Wetsvoorstel impliceert een âanmerkeljke vermindering van de mogelijkheden voor toetsing door
de strafrechter van (de uitvoering van) het EOB in vergelijking tot de huidige toetsing van kleine
rechtshutpverzoeken. Zo wordt niet alleen de verlofprocedure afgeschaft, maar blijft ook een
kennisgeving van inbeslagname achterwege indien de uitvaardigende autoriteit gemotiveerd heeft
verzocht om geheimhouding van het bevel (zie artikel 5.4.10, eerste lid). Deze laatste redactie geeft de
Nederlandse rechter (nagenoeg) geen ruimte om een dergelijk verzoek om geheimhouding inhoudelijk
te beoordelen. Daar komt bij dat ten aanzien van het onderliggende EOB het de Nederlandse rechter
zelfs nadrukkelijk verboden wordt onderzoek te doen naar de gronden voor het uitvaardigen ervan (zie
artikel 5.4.10, derde lid).
Overdracht persoonlijke en bedriffsgegevens zonder rechterlijke controte roept vragen op
Uit de voormelde bepalingen, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat, indien de rechter niet reeds bij
de inbeslagname zelf is betrokken (bijvoorbeeld omdat de gegevens in opdracht van de officier van
justitie door de politie bij een hostingbedrjf in beslag zijn genomen), inbeslaggenomen persoonlijke en
bedrjfsgegevens zonder enige rechterlijke controle of toetsing vanuit Nederland aan buitenlandse
autoriteiten mogen worden overgedragen. Een Vrije en onafhankelijke toetsing door de officier van
justitie op bijvoorbeeld proportionaliteit is daarbij, zoals hiervoor aangegeven, niet gegarandeerd. Dit
roept belangrijke juridische en maatschappelijke vragen op, in het bijzonder in de sfeer van de
overdracht van grote hoeveelheden gegevens/computerdataen mede in het licht van artikel $ EVRM, de
vigerende privacy- en grondrechtenwetgeving en het gestelde onder 40 en 41 van de considerans van de
richtlijn.4 Deze vragen zijn in het Wetsvoorstel vooralsnog niet beantwoord.
Richtlijn maakt voorafgaande rechterlijke toetsing mogelijk

Opmerking verdient dat de richtlijn zelf niet dwingt tot het achterwege laten van een aan de overdracht
voorafgaande rechterlijke toetsing in de uitvoerende staat, zij het dat deze zich niet mag uitstrekken tot
de materiële gronden van het EOB zelf (vergelijk artikel 14, tweede lid van de richtlijn). De MvT stelt
in dit verband echter “dat een verlofprocedure zich niet laat verenigen met het uitgangspunt van snelle
uitvoering van een EOB, terwijl op grond van het wederzijdse vertrouwen tussen lidstaten de
grondslag voor de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen als vormgegeven in deze
richtlijn een extra rechterlijke toets niet nodig is” (MvT, p. 9). Zonder nadere toelichting, die helaas
ontbreekt, valt echter ook gezien de voor de uitvoering van het EOB geldende termijn van 90 dagen
naar mening van de Raad niet in te zien waarom een voorafgaande rechterlijke toets per definitie de
snelle uitvoering van het EOB in de weg zou staan. Daarbij zou kunnen worden overwogen deze
voorafgaande toetsing te beperken tot bijvoorbeeld die gevallen, waarin sprake is van beslag onder
derden, evidente belangen van derden of waarin door de uitvaardigende staat is verzocht om
geheimhouding.
—

—

—

—

Considerans 40 luidt: “De bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens is een grondrechi Krachtens
artikel 8, lid 1, van het Handvest en artikel 16, lid 1, van het VWEU heeft eenieder rechtop bescherming van zijn persoonsgege
vens.”
Considerans 41 luidt: “De lidstaten moeten bij het toepassen van deze richtlijn een transparant beleid ten aanzien van
de verwerking van
persoonsgegevens voeren en garanderen.”

de Rechtspraak
Raad.voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

28 oktober 2015
7 van 11

EOB niet altijd rechterlijke beslissing
Aandacht verdient hierbij dat ook de in de voornoemde passage uit de MvT opgenomen verwijzing
naar
het vertrouwensbeginsel niet zonder meer hout snijdt. Allereerst verdient het hierbij opmerking
dat het
bij het EOB, anders dan in de voormelde passage in de MvT wordt gesteld, niet alleen
om rechterlijke
beslissingen hoeft te gaan, maar ook om die van andere justitiële autoriteiten, bijvoorbeeld
officieren
van Justitie. De onafhankelijkheid van deze autoriteiten is naar mening van de Raad niet in alle lidstaten
van de Unie in dezelfde mate gegarandeerd.
Belangen van derden niet in alle lidstaten in gelijke mate gewaarborgd

Bij de inbeslagname en overdracht van bewijsmateriaal kunnen bovendien ook de belangen van
derden
direct of indirect indringend betrokken zijn. Voor zover de Raad kan overzien is het echter niet
in alle
Europese rechtsstelsels zo dat deze derden ook in het kader van een in die staat gevoerde strafrechtelij
ke
procedure tegen een bepaalde verdachte hun bezwaren kunnen inbrengen. De opmerking in de
MvT dat
reeds vanwege het vertrouwensbeginsel een “extra rechterlijke toets niet nodig is” lijkt daarom
in zijn
algemeenheid op zijn minst voor discussie vatbaar.
Voorlopige terbeschikkingstelling
Zoals hiervoor reeds aan de orde is gekomen (par. 2), maakt het Wetsvoorstel mogelijk dat, indien
een
klaagschrift is ingediend of nog kan worden ingediend, op verzoek van de uitvaardigende autoriteit
een
afschrift van de stukken of een kopie van de ter uitvoering van het EOB vergaarde gegevens
voorlopig
ter beschikking worden gesteld. Voorwerpen kunnen worden verstrekt voor zover dit de belangen
van
de rechthebbende niet schaadt. De voorlopige terbeschikkingstelling vindt plaats onder de voorwaarden
dat het Nederlandse recht onverkort blijft gelden ten aanzien van de overhandigde resultaten en
dat het
gebruik daarvan als bewijsmiddel pas mogelijk is nadat deze definitief ter beschikking worden
gesteld
(artikel 5.4.9, derde lid).

De figuur van de voorlopige terbeschikkingstelling komt ook voor in het conceptwetsvoorstel
herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken. In het eerdere advies heeft de Raad
hierover opgemerkt dat deze figuur afwijkt van het huidige stelsel dat stukken pas kunnen worden
overgedragen als tegen een dergelijke overdracht geen rechtsmiddel meer openstaat, en dat dit betekent
dat de rechter de internationale samenwerking minder effectief dan thans kan toetsen (voornoemd
advies van de Raad van 24juni 2015, p. 4-5.). De Raad heeft daarbij een aantal vragen gesteld, die
zien
op onder meer de volgende noties:
• de nadere eisen die aan voorlopige terbeschikkingstelling zouden moeten worden gesteld,
• hoe kan worden beoordeeld of gevolg wordt gegeven aan de gestelde voorwaarden, waaronder
de voorwaarde dat het gebruik van de overhandigde resultaten als bewijsmiddel pas mogelijk is
nadat deze definitief ter beschikking worden gesteld,
• hoe de naleving van de gestelde voorwaarden kan worden afgedwongen door degene jegens wie
het dwangmiddel is toegepast,
• in hoeverre het überhaupt mogelijk is om gegevens “voorlopig” ter beschikking te stellen, en
• in hoeverre het te verwachten is dat buitenlandse ambtenaren niets doen met informatie die hen
rechtmatig voorlopig ter beschikking is gesteld.

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

2$ oktober 2015
$ van 11

Deze noties zijn naar mening van de Raad ook ten aanzien van het onderhavige Wetsvoorstel van
toepassing. In de MvT wordt hierop echter niet ingegaan. De Raad adviseert u het Wetsvoorstel aan te
vullen, cq. te verduidelijken aan de hand van de in het voornoemde voorgaande advies genoemde noties.
Conclusie met betrekking tot vermindering rechterlijke controte
Gezien het voorgaande dient naar oordeel van de Raad de voorgestelde afschaffing van de
verlofprocedure te worden herbezien en nader te worden toegelicht. Deze leidt namelijk voor
justitiabelen en burgers tot een aanmerkelijke achteruitgang in de rechtsbescherming. Dit roept zeker
waar het gaat om de overdracht naar het buitenland van grote aantallen niet alleen de verdachte
betreffende digitate gegevens tevens vragen op omtrent de verenigbaarheid daarvan met het in artikel
$ EVRM opgenomen recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de Nederlandse
privacywet- en regelgeving. De Raad adviseert u het Wetsvoorstel aan de hand van deze vragen te
herbezien. De Raad verwijst hierbij tevens naar de opmerkingen in het voorgaande advies over het
conceptwetsvoorstet herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken over het afschaffen
van de verlofprocedure en de voorlopige terbeschikkingstelling.
—

—

4. Overige opmerkingen
Reflexverking richtlijn
De richtlijn creëert een harmoniserend kader voor de bewijsvergaring in andere EU-lidstaten en zet aan
tot verdere samenwerking tussen justitiële autoriteiten in de EU-lidstaten op basis van wederzijds
vertrouwen. Dit zal naar het oordeel van de Raad doorwerken in de strafrechtelijke stelsels in de EU
lidstaten. De Raad verwacht dat er van de richtlijn een zekere reflexwerking uitgaat met betrekking tot
het functioneren van het nationale strafrecht. Zie bijvoorbeeld artikel 10, tweede lid, van de richtlijn
waarin onderzoeksmaatregelen worden genoemd die ‘altijd krachtens het nationale recht van de
uitvoerende staat beschikbaar dienen te zijn Deze bepaling impliceert de facto harmonisatie en
uniformering van bepaalde strafrechtelijke onderzoeksmaatregelen binnen de EU. Ook bevat de richtlijn
in de artikelen 22 tot en met 32 nadere invulling van onderzoeksbevoegdheden ter uitvoering van een
EOB. De reflexwerking zou kunnen bestaan uit de vraag of de toegang tot en het gebruik van deze
onderzoeksmaatregelen waar mogelijk en nog niet in die zin voorzien in het bestaande nationale
wettelijke kader ook zouden moeten openstaan voor ‘puur’ nationaalrechtelijke strafzaken. In de MvT
wordt op deze reflexwerking niet ingegaan. De Raad adviseert de MvT op dit punt aan te vullen.
—

—

Het gaat dan om: a) het verkrijgen van infârmatie die of bewijsmateriaal dat reeds in het bezit is van de
uitvoerende autoriteit en volgens het recht van de uitvoerende staat in het kader van een strafprocedure of
voor de doeleinden van het EO3 had kunnen worden verkregen; b) het verkrijgen van informatie die is

opgeslagen in gegevensbanken van de politie of rechterlijke autoriteiten waartoe de uitvoerende autoriteit
rechtstreeks toegang heeft in het kader van een strafprocedure; c) het horen van een getuige, deskundige,
slachtoffer, verdachte of beschuldigde persoon of derde op het grondgebied van de uitvoerende staat;
d) een onderzoeksmaatregel van niet-dwingende of niet-intrusieve aard zoals gedefinieerd in het recht van de
uitvoerende staat; en e) de identificatie van personen die zijn aangesloten op een bepaald telefoonnummer of
IP-adres.

de Rechtspraak
Raad.voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

28 oktober 2015

9 van 11

Rot nationale vet bij uitvoering EOB
Artikel 10 van de richtlijn stelt de nationale wetgeving voorop bij de uitvoering van het EOB.
Tegelijkertijd worden, zoals hiervoor aangegeven, in het tweede lid van dit artikel
onderzoeksmaatregelen genoemd die altijd krachtens het nationale recht van de uitvoerende staat
beschikbaar dienen te zijn. En het licht van laatstgenoemde bepaling uit de richtlijn kan de
Raad de
onderstaande passages in de MvT niet goed plaatsen:
‘Voorts is bijfeitelijke uitvoering van een Europees onderzoeksbevel de nationale wet
van de
uitvoerende staat in de meeste gevallen teidend, kent die bijvoorbeeld niet een bepaalde
onderzoeksbevoegdheid, ofkan de desbetreffende onderzoeksbevoegdheid niet ten aanzien
van
een bepaald misdrij[worden toegepast, dan behoeft een dergelijke bevoegdheid niet te
worden
toegepast. ‘(MvT, p. 2 en 3)
En:
‘Indien er aldus in de nationale wetgeving geen bevoegdheden zijn waarmee het EOB kan
worden uitgevoerd, houdt de verplichting tot uitvoering van het LOR op. ‘(MvT, 7)
p.
De Raad adviseert te verduidelijken hoe deze passages zich verhouden tot het bepaalde in
artikel 10,
tweede lid, van de richtlijn.
Telefoonconferentie
De richtlijn bevat een bepaling op grond waarvan een lidstaat een EOB kan uitvaardigen
om een getuige
of deskundige die zich op het grondgebied van een andere lidstaat bevindt per telefoonconf
erentie te
laten verhoren (artikel 25 richtlijn). Deze bepaling is in het Wetsvoorstel niet overgenomen.
Blijkens de
Mvi is hiertoe besloten omdat het kabinet van oordeel is dat toepassing van deze bevoegdheid
niet de
voorkeur verdient, omdat het moeilijk is om de procedure van waarborgen te voorzien
en omdat er
gerede twijfel kan bestaan over mogelijkheden om op grond van dit middel tot een goede
oordeetsvorming te komen, en omdat er met de videoconferentie bovendien een in alle opzichten
beter
en inmiddels breed beschikbaar alternatief voorhanden is (MvT, p. 10-1 1). De Raad plaatst
de volgende
twee kanttekeningen bij deze keuze. In de eerste plaats roept deze de vraag op in hoeverre
de richtlijn
naar de letter en/of de geest de ruimte biedt om de betreffende bepaling niet in nationale
wetgeving te
implementeren. in de tweede plaats kan de telefoonconferentie naar het oordeel van de
Raad in bepaalde
gevallen een passend en efficiënt alternatief zijn voor videoconferentie, mocht deze laatste
optie niet
voorhanden zijn. De Raad adviseert deze keuze daarom te heroverwegen, dan wel nader
toe te lichten.
Rechtsbescherming
In aanvulling op hetgeen hiervoor hierover is opgemerkt, merkt de Raad met betrekking
tot de
rechtsbescherming het volgende op. De richtlijn voorziet in verschillende weigeringsgronden
die
lidstaten in hun imptementatiewetgeving kunnen opnemen: het bestaan van een immuniteit
of
voorrechten van betrokkenen, strijd met de belangen van de nationale veiligheid, voorkomen
van ne bis
in idem, mogelijke schending van fundamentele rechten en territorialiteit, en het ontbreken
van dubbele
strafbaarheid. Deze weigeringsgronden worden alle imperatief in het Wetsvoorstel overgenomen
(vgl.

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

2$ oktober 2015
10 van 11

MvT, p. 6). De Raad wijst erop dat dit niet wegneemt dat niet valt uit te sluiten dat in de praktijk de
geldigheid van de richtlijn uit oogpunt van toegang tot de rechter in een lidstaat met behulp van
prejudiciIe verwijzing naar het Hof van Justitie van de EU zal worden aangevochten, in ieder geval in
situaties waarin bewijsmateriaal om wat voor reden dan ook al in handen is van de ontvangende
autoriteit en om deze reden geen weigeringsgronden kunnen worden ingeroepen. De Raad adviseert
hierop in de MvT nader in te gaan.
5. Gevolgen voor werklast en organisatie
Algemeen
De Raad verwacht dat het EOB leidt tot een toename van de werklast voor de Rechtspraak. Dit wordt
hieronder toegelicht. In welke mate is op dit moment niet in te schatten. De Raad behoudt zich het recht
voor hiervan op een later moment een doorrekening te maken.
Toelichting
In de MvT lijkt te worden uitgegaan van een continuering van het bestaande aantal rechtshulpverzoeken
(vgl. MvT, p. 1). Het is echter de vraag of die inschatting juist is. Gelet op het uitgangspunt van de
richtlijn om te komen tot snelle en efficiënte interstatelijke samenwerking op het terrein van
bewijsvergaring, en op de verplichting om een £08 ten uitvoer te leggen, houdt de Raad er rekening
mee dat de impact van de richtlijn op termijn groter kan zijn dan nu lijkt te worden gedacht. Dit zal ten
aanzien van inkomende EOB’s zorgen voor een werkbelasting van primair het OM en secundair, indien
een beslissing van de rechter(-commissaris) noodzakelijk is, voor de gerechten (vgl. art. 5.4.8 en bijv.
art. 5.4.18). De kosten voor uitvoering van een £08 komen, conform de richtlijn, als hoofdregel in
principe voor de uitvoerende staat.
Daarbij moet worden bedacht dat hoewel een EOB moet worden uitgevaardigd door een uitvaardigende
autoriteit in de uitvaardigende staat, in principe daarnaast elke verdachte of beschuldigde persoon of
namens hem een advocaat een verzoek tot een EOB kan doen, waarop in voorkomend geval de rechter
dient te beslissen. Naar mate het £08 aan populariteit wint, zal dit ongetwijfeld consequenties in
ziftingstijd en beoordelingstijd vragen en daarmee tot een potentiële verhoging van de werklast van de
gerechten zorgen. Het aantal verzoeken op grond van artikel 1 $2 Sv zal vermoedelijk stijgen. Daarbij
speelt op de achtergrond mee dat het aantal strafzaken met een intracommunautaire dimensie in de
afgelopen jaren lijkt toe te nemen. Daarbij kan worden gedacht aan bijvoorbeeld het aantal nietNederlandse verdachten, die wel Unieburger zijn.
—

—

Ook moet worden bedacht dat tegenover het wegvallen van de verlofprocedure ex art. 552p Sv een
toename zal staan van beklagzaken ex art. 552a Sv. Die procedure staat open zowel bij de uitvoering als
bij de uitvaardiging van een £08. Dat betekent een werklastverzwaring voor de beklagkamers van de
gerechten.
Tot slot moet worden bedacht dat, mocht het EOB populair worden binnen de Nederlandse
straftechtspraktijk, dat ook gevolgen heeft voor de noodzakelijk beschikbare middelen. Met de
digitalisering van procedures en in de richtlijn geboden mogelijkheid om meer te werken met

de Rechtspraak
Raad.voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

28 oktober 2015
Ilvanli

videoconferentie, kan het zijn dat er een noodzaak komt om meer faciliteiten op dit
terrein beschikbaar
te maken bij de gerechten. De rechter-commissaris heeft hier een wezenlijke rol in voorbereidin
g,
realisatie en afhandeling (vgt. art. 5.4.13). Weliswaar is het instrument als zodanig
niet nieuw, maar de
omvang waarvan het gebruikt gaat worden kan gaan groeien in de komende jaren. Dit kan
gevolgen
hebben voor de werklast van de gerechten.
6. Conclusie algemeen
Het Wetsvoorstel stuit in zijn huidige vorm op een aantal zwaarwegende bezwaren met betrekking
tot
de borging van de toetsing van de proportionaliteit van een inkomend EOB, de rol en bevoegdheden
van
de rechter-commissaris en de rechterlijke controle op overdracht van bewijsmateriaal. De Raad vraagt
u
daarom om het Wetsvoorstel op de in dit advies genoemde onderdelen te verduidelijken, dan wel
aan te
passen.
—

Ten slotte
Indien na het uitbrengen van dit advies het Wetsvoorstel op belangrijke onderdelen wordt gewijzigd of
indien uit nadere uitvoeringsregelgeving belangrijke werklastgevolgen voortvloeien, dan wordt de Raad
graag in de gelegenheid gesteld daarover aanvullend te adviseren. Met het oog op de voorbereiding van
de gerechten op de invoering van het uiteindelijke Wetsvoorstel, stelt de Raad het op prijs als hij
geïnformeerd wordt over de indiening van het Wetsvoorstel bij de Eerste Kamer en de plaatsing van de
definitieve wetstekst in het Staatsblad.

htenL

Voorzitter Raad voor de rechtspraak