21 januari 2022
Vaste Commissie voor Europese Zaken
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Dr. Marijn van der Sluis
Universitair Docent Constitutioneel Recht
Universiteit Maastricht
Position Paper
Veroorzaakt het Europese Corona-herstelfonds een verschuiving in de verhoudingen tussen
de Europese Commissie en de lidstaten?
Samenvatting
Het antwoord op bovenstaande vraag: ja en nee. Ja, omdat de Commissie door het fonds
een nieuw middel heeft om op verschillende Europese beleidsterreinen invloed uit te
oefenen. Het fonds is zo opgezet dat de Commissie een brede discretie heeft in het
beoordelen van de economische plannen die de lidstaten moeten indienen. De
mogelijkheid dat de Commissie de plannen negatief beoordeelt zal leiden tot een zekere
welwillendheid in de lidstaten om naar de Commissie te luisteren bij het opstellen van de
plannen. Die macht moet hier niet overschat worden, maar het is duidelijk dat het Coronaherstelfonds een nieuw instrument is om het beleid van de lidstaten te sturen. De
dynamiek in Europese integratie lijkt hierdoor te veranderen. De nadruk verschuift van
Europa als set van juridische regels naar Europa als financieel bindmiddel. “Integration
through law” wordt “Integration through money”.
Tegelijkertijd vormt het Corona-herstelfonds geen duidelijke breuk in Europese integratie.
De lidstaten speelden de hoofdrol in de onderhandelingen over het fonds. De lidstaten
bepalen of, in hoeverre, en in grote mate waarvoor ze gebruik willen maken van het fonds.
En waarschijnlijk het belangrijkst: de lidstaten zullen bepalen of dit tijdelijke fonds op
enigerlei wijze moet worden voortgezet. Het is belangrijk om te zien wat het fonds dus niet
doet, namelijk het verstevigen van de capaciteit van de EU of de Commissie om zelfstandig
op te treden. Het fonds draait om de lidstaten.
Het Europese Corona-herstelfonds (officieel de herstel- en veerkrachtfaciliteit, of Recovery
and Resilience Facility) is een van de belangrijkste Europese instrumenten om de
economische gevolgen van de coronacrisis te verzachten. Het doel van het fonds is om de
lidstaten te helpen door middel van financiële bijdrages (subsidies) en leningen. De
coronacrisis benadrukt dat de primaire verantwoordelijkheid voor de volksgezondheid en de
economie bij de lidstaten ligt. Zij hebben de middelen en bevoegdheden om snel en
1

doortastend op te treden. De rol voor de Europese Unie in de pandemie is dus voornamelijk
van coördinerende en ondersteunende aard. Desondanks roepen verschillende Europese
crisismaatregelen juridische vragen op. Zo zijn er opnieuw vragen over de legaliteit van de
handelingen van de Europese Centrale Bank, ditmaal over het Pandemic Emergency Purchase
Programme. Ook het Corona-herstelfonds is in juridisch opzicht controversieel. Zo is er onder
juristen onder andere discussie over het gebruik van leningen om het fonds te financieren.
Over beide maatregelen lopen overigens zaken bij het Duitse Constitutionele Hof, dus het
laatste woord is daarover nog niet gezegd.
Lidstaten in de Europese Unie - Naast deze juridische vragen speelt ook de discussie in
hoeverre het fonds de verhoudingen in de EU onder druk zet. Zo stond het Europees
Parlement buitenspel bij de onderhandelingen over de totstandkoming van het fonds en ook
bij de implementatie heeft het een ondergeschikte rol. Hier gaat het verder over de
verhouding tussen de lidstaten en de Europese Commissie. Daarbij moet eerst worden
opgemerkt dat de lidstaten in de EU een dubbele rol vervullen. Aan de ene kant zijn de
lidstaten de ontvangers van EU-beleid en recht, en dit geval geld. Nieuwe maatregelen, zoals
het Corona-herstelfonds, leiden dan tot de vraag of de EU zich niet teveel met de lidstaten
bemoeit. Aan het Europese geld zitten immers Europese voorwaarden verbonden. Aan de
andere kant vervullen de lidstaten een belangrijke rol in de totstandkoming van EU-beleid en
recht. De Commissie is dus ook afhankelijk van de lidstaten. Beide aspecten zullen hieronder
aan bod komen.
Criteria voor de beoordeling van de nationale plannen - Bij de beoordeling van de plannen
van de lidstaten voor de besteding van gelden uit het Corona-herstelfonds is de Commissie
gebonden aan verschillende criteria. Of anders gezegd, de lidstaten moeten in hun plannen
rekening houden met verschillende voorwaarden. Deze komen in de verordening over het
fonds uitgebreid aan bod.1 In de eerste plaats moeten de plannen vallen binnen één van de
zes thema’s van het fonds, waaronder de groene transitie, de digitale transitie, en sociale en
territoriale cohesie. Verder moeten plannen voldoen aan het “do no significant harm”
principe uit het milieurecht. Plannen moeten ook bijdragen aan de institutionele veerkracht
van een lidstaat en aan de jobcreatie. Ook moet duidelijk worden gemaakt op welke wijze de
plannen bijdragen aan (gender)gelijkheid. Kortom, er zijn weinig onderwerpen van de EU die
geen plek hebben gevonden in de verordening. De meeste aandacht in de verordening gaat
echter uit naar de relatie met het Europees Semester.
Europees Semester - De nationale plannen moeten bijdragen aan de “doeltreffende aanpak
van alle of een significant deel van de uitdagingen die zijn vastgesteld in de relevante
landspecifieke aanbevelingen”2 uit het Europees Semester. Ook kan de toezegging of de
1 Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad van 12 februari 2021 tot instelling van

de herstel- en veerkrachtfaciliteit.
2 Artikel 18(4)(b) Verordening 2021/241.

2

uitbetaling van fondsen aan een lidstaat worden gepauzeerd als een lidstaat op de vingers
wordt getikt in de latere fases van de procedures over buitensporige tekorten en macroeconomische onevenwichtigheden. Deze verbindingen tussen het Corona-herstelfonds en
het Europees Semester zijn het gevolg van de wens van enkele lidstaten om de hulp te
koppelen aan (strikte) voorwaarden. Het Europees Semester was daarvoor een geschikt
instrument omdat het goed bekend is bij de lidstaten, redelijk stabiel functioneert en
(vooralsnog) niet al te strikt is.3 De aanbevelingen uit het Europees Semester werden in het
verleden namelijk niet met veel enthousiasme door de lidstaten uitgevoerd. De koppeling
tussen het fonds en het Europees Semester lijkt naar beide kanten dus een toegevoegde
waarde te hebben. Het Europees Semester krijgt met het fonds een nieuwe vorm van
handhaving, en het fonds krijgt (strikte) voorwaarden.
Europese bevoegdheden - De bevoegdheidsverdeling tussen de lidstaten en de EU komt door
deze koppeling onder druk te staan.4 Een kenmerk van de Economische en Monetaire Unie
(EMU) was dat de lidstaten verantwoordelijk bleven voor hun economische en fiscale beleid.
Alleen de buitensporig-tekort-procedure maakte hierop een kleine uitzondering. Bovendien
was in European economic governance de Raad uiteindelijk verantwoordelijk voor de
handhaving, niet de Commissie of het Hof van Justitie. Kortom, de EU Verdragen hielden het
toezicht op de begrotingen van de lidstaten bewust zwak. Wat door veel economen als een
falen van het Verdrag van Maastricht wordt gezien, namelijk de groei van economische en
fiscale onevenwichtigheden in sommige lidstaten voorafgaand aan de euro-crisis, is vanuit
het oogpunt van de bevoegdheidsverdeling eigenlijk een teken van succes.5 Het Verdrag van
Maastricht was erin geslaagd de lidstaten grotendeels te vrijwaren van effectief Europees
toezicht op hun economisch en fiscaal beleid.
Integration through money - Veel meer dan de hervormingen van economic governance na
de euro-crisis, doorkruist het Corona-herstelfonds de bevoegdheidsverdeling in EMU. Of dat
als wenselijk moet worden gezien, zal mede afhangen van iemands oordeel over het
functioneren van de euro en de EU. In ieder geval moet hier nog worden vermeld dat puur
vanuit juridisch oogpunt, de verordening en het fonds op dit punt niet problematisch zijn.6
Dat de verdeling van bevoegdheden wordt doorkruist, zonder dat (op dit punt) sprake is van
een schending van de EU Verdragen, valt te verklaren uit het feit dat het Corona-herstelfonds
staat voor een ander type Europese integratie, waarbij de flexibele besteding van Europese
fondsen een grotere rol speelt. Waar integration through law uit de eerste fases van Europese
3 Vanhercke, B. & A. Verdun (2022) “The European Semester as Goldilocks: Macroeconomic Policy

Coordination and the Recovery and Resilience Facility”, 60 Journal of Common Market Studies, no. 1, p. 204223.
4 Van den Brink, A. (2021) “Het coronaherstelfonds en de metamorfose van de Economische en Monetaire
Unie”, 69 SEW Tijdschrift voor Europees en economisch recht, oktober 2021, 438-448.
5 Van der Sluis, M. (2017) In Law We Trust - The Role of EU Constitutional Law in European Monetary
Integration, European University Institute, http://hdl.handle.net/1814/46925.
6 De Witte, B. (2021) “The European Union’s COVID-19 recovery plan: The legal engineering of an economic
policy shift”, 58 Common Market Law Review, no. 3, 635-682.

3

integratie draaide om de convergentie tussen nationale rechtsordes en de-politisering door
recht, brengt het Corona-herstelfonds integration through money. Daarbij zal niet alleen de
trend worden voortgezet van een verdere politisering van de Commissie, maar het zal
waarschijnlijk ook leiden tot meer conflicten tussen de lidstaten. Overigens is het Coronaherstelfonds zeker niet de eerste stap in de zoektocht naar een nieuwe vorm van Europese
integratie. Zoals Luuk van Middelaar aangeeft in zijn boek De nieuwe politiek van Europa7,
bracht onder andere de euro-crisis ook al een nieuw bewustzijn met zich mee over de
verbondenheid tussen de lidstaten van de Europese Unie. Maar waar de reactie op de eurocrisis kan worden getypeerd als het schoorvoetend accepteren van enkele noodzakelijke
hervormingen, is het Corona-herstelfonds juist een assertieve sprong naar voren om enkele
Europese problemen tezamen aan te pakken.
Rechtsstaatmechanisme - Het doorkruisen van de bevoegdheidsverdeling door middel van
strikte voorwaarden (conditionaliteit) gebeurt overigens niet alleen bij het Coronaherstelfonds. Ook bij het beschermen van de rechtsstaat middels de verordening voor een
algemeen conditionaliteitsregime (Rule of Law Conditionality Regulation) wordt de impasse
rondom de toepassing van artikel 7 EU-Verdrag omzeilt door de voorwaarden die verbonden
worden aan de besteding van EU fondsen. Alhoewel deze verordening niet alleen relevant is
voor het Corona-herstelfonds, maar voor alle EU gelden, is het dus niet toevallig dat zij
tezamen zijn aangenomen. Ze berusten op dezelfde gedachte.
Het Corona-herstelfonds voorbij corona? - Ondanks de flinke omvang van het Coronaherstelfonds moet de invloed die ermee kan worden uitgeoefend niet worden overschat. Het
aantal momenten waarop de Commissie en de Raad druk kunnen uitoefenen op individuele
lidstaten is beperkt. De leercurve voor deze vorm van integratie is steil. Ook beperkt de korte
termijn waarbinnen de Commissie de plannen van de lidstaten moet beoordelen de invloed
die met het fonds kan worden uitgeoefend. Zo kreeg het meer dan 1000 pagina’s tellende
plan van Duitsland om 25,6 miljard euro uit te geven een positieve evaluatie van de
Commissie binnen de verplichte termijn van twee maanden. Of het Corona-herstelfonds op
de lange termijn leidt tot een verschuiving in de Europese verhoudingen zal dan vooral
afhangen van de vraag of het fonds een permanente basis krijgt. Hier is de juridische
achtergrond van het fonds van groot belang. De financiering van het fonds is namelijk
geregeld in het Eigenmiddelenbesluit van de EU. Een voortzetting van het fonds vereist
daarom een nieuw besluit, dat door alle lidstaten moet worden geratificeerd. De ambitie om
het fonds een vast onderdeel te maken van de EU zal de komende tijd ook leiden tot een
zekere voorzichtigheid in het toepassen van de voorwaarden. Integration through money
moet zichzelf als vorm van integratie nog bewijzen.

7 Van Middelaar, L. (2017) De nieuwe politiek van Europa, Historische Uitgeverij.

4