Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 291

Het geven aan gemeenten van de
verantwoordelijkheid voor schuldhulpverlening
(Wet gemeentelijke schuldhulpverlening)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN
1. Inleiding
Een belangrijk uitgangspunt van kabinetsbeleid is het voorkomen en
wegnemen van drempels die de participatie van burgers in gevaar
brengen of zelfs belemmeren. De regering vindt het uit sociaal oogpunt
niet aanvaardbaar en economisch niet verantwoord wanneer mensen
buiten de samenleving staan. Om deze redenen investeert de regering in
maatregelen om de participatie van burgers te vergroten. Arbeidsparticipatie staat daarbij voorop. Een problematische schuld is een belangrijke
belemmerende factor voor (volwaardige) participatie. De regering heeft
zich een forse ambitie gesteld op de terreinen van armoedebestrijding en
schuldenproblematiek. Problematische schulden moeten zoveel mogelijk
voorkomen, dan wel opgelost worden. De maatschappelijke kosten van
schulden zijn immers hoog: armoede, sociale uitsluiting, huisuitzetting,
onverzekerbaarheid, afsluitingen van gas en licht. Van een problematische
schuldsituatie is naar het oordeel van de regering sprake indien van een
natuurlijke persoon redelijkerwijs is te voorzien dat hij niet zal kunnen
voortgaan met het betalen van zijn schulden, of waarin hij heeft opgehouden te betalen.
Het kabinet heeft een groot aantal maatregelen genomen gericht op de
hele keten rondom schuldenproblematiek: het verbeteren van de financiële bewustwording, het voorkomen van overkreditering, het versterken
van de inkomenspositie voor kwetsbare groepen, het tegengaan van het
niet-gebruik van inkomensondersteunende voorzieningen, het bevorderen
van vroegsignalering, de samenwerking rondom schuldenproblematiek
en het verbeteren van de effectiviteit en de kwaliteit van de schuldhulpverlening.
In de aanbiedingsbrief van 15 september 2008 (Kamerstukken II 2008/09,
24 515, nr. 140) bij het onderzoek «Schulden? De Gemeente helpt!»,
constateert het kabinet dat de gemeentelijke schuldhulpverlening effectiever moet en ook kan. Een belangrijke maatregel om dit te bereiken is
het wettelijk inbedden van de taak van gemeenten op het terrein van de
integrale schuldhulpverlening.

KST140291
0910tkkst32291-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

1

2. Voorgeschiedenis
Onderzoek naar de effectiviteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening
Het kabinet heeft de Tweede Kamer meerdere malen op de hoogte gesteld
van zijn voornemens en ideeën om de effectiviteit van de gemeentelijke
schuldhulpverlening te verbeteren (Kamerstukken II 2008/09, 24 515, nrs.
119, 140, 146, 149, 152 en 153) In de brief aan de Tweede Kamer van
19 oktober 2007 (Kamerstukken II 2007/08, 24 515, nr. 119) heeft het
kabinet zich uitdrukkelijk de vraag gesteld of er, naast het nemen van
maatregelen op alle niveaus om de schuldenproblematiek aan te pakken,
voor verdere versterking niet ook ingrepen in de opzet en inrichting van
de schuldhulpverlening nodig zijn. Om deze vraag adequaat te kunnen
beantwoorden is in vervolg op deze brief nader onderzoek uitgevoerd.
Dit onderzoek «Schulden? De gemeente helpt!» is bij de brief van
15 september 2008 aan de Tweede Kamer gestuurd.
Uitkomsten in vogelvlucht van het onderzoek «Schulden? De gemeente
helpt!»
Het onderzoek naar de effectiviteit van schuldhulpverlening door
gemeenten begint met een beschrijving van het ideaalbeeld: hoe ziet de
ideale wereld van schuldhulpverlening eruit? De onderzoekers hebben
zich daarbij in belangrijke mate laten leiden door de uitgangspunten die
het kabinet in de brief van 19 oktober 2007 heeft geformuleerd ten aanzien
van schuldhulpverlening. Kernachtig samengevat ziet dit ideaalbeeld er
als volgt uit: Er is in Nederland een stelsel van schuldhulpverlening dat
bestaat uit een minnelijk en een wettelijk traject. Dit wettelijk traject wordt
gevormd door de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp). Er is
een belangrijke rol voor de rijksoverheid voor het functioneren van deze
twee trajecten binnen het stelsel. De drie belangrijkste uitgangspunten
van dit stelsel zijn:
• door preventie en maatregelen die zorgvuldige kredietverstrekking
waarborgen, is de behoefte aan schuldhulp beperkt;
• als een schuldensituatie is ontstaan en burgers hebben hulp nodig om
uit deze situatie te komen, dan moet voor hen in principe schuldhulpverlening aanwezig zijn;
• de gemeentelijke schuldhulpverlening biedt integrale oplossingen voor
schuldsituaties.
Uit het rapport blijkt dat dit ideaalbeeld nog niet is gerealiseerd. De onderzoekers stellen vast dat de effectiviteit van schuldhulpverlening door
gemeenten op dit moment beperkt is en uiteenloopt van nog geen tien
procent tot vijftig procent per gemeente. In ongeveer een kwart van de
gevallen leidt het aanbod van schuldhulpverlening tot een oplossing.
Belangrijke factoren die de verschillen in effectiviteit tussen gemeenten
kunnen verklaren zijn:
• de producten die gemeenten aanbieden;
• de voorwaarden die gemeenten stellen aan schuldenaren of schuldeisers;
• de afspraken die gemeenten maken met lokale schuldeisers;
• de mate van samenwerking met andere hulpverlenende organisaties;
en
• de mate waarin er ruimte is voor maatwerk.
Reactie op de inhoud van het onderzoek
Het kabinet heeft in de brief van 15 september 2008 het ideaalbeeld dat de
onderzoekers schetsen onderschreven. Dit ideaalbeeld strookt met de
uitgangspunten en ambities ten aanzien van schuldhulpverlening die het
kabinet heeft geformuleerd in zijn brief van 19 oktober 2007. Het kabinet
stelt in de startnotitie (Kamerstukken II 2008/09, 24 515, nr. 146) vast dat
aanvullende maatregelen op het bestaande beleid nodig zijn om stappen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

2

1

Brief van de VNG aan Tweede Kamer der
Staten Generaal t.a.v. de leden van de vaste
commissie voor SZW van 4 september
2009.

voorwaarts te zetten richting het zoveel mogelijk realiseren van het ideaalbeeld schuldhulpverlening. Dit omdat uit het onderzoek «Schulden? De
gemeente helpt!» duidelijk wordt dat de bestaande gemeentelijke schuldhulpverlening met een aantal problemen kampt die leiden tot een
beperkte effectiviteit. De belangrijkste zijn de beperkte toegankelijkheid
van de schuldhulpverlening, het niet altijd volledig meewerken van schuldenaren, de lange wacht- en doorlooptijden, individuele schuldeisers die
de totstandkoming van een schuldregeling belemmeren, het ontbreken
van integrale schuldhulpverlening waarbij de gemeente de regierol op
zich neemt, onvoldoende kwaliteit van de schuldhulpverlening, schuldeisers die de gemeentelijke schuldhulpverlening niet als een aantrekkelijk
alternatief voor de Wsnp zien en het feit dat de gemeentelijke schuldhulpverlening geen onderwerp is waarop de gemeente beleid voert.
De mate waarin een gemeente met deze problemen te maken heeft is niet
voor elke gemeente hetzelfde. In algemene zin geldt dat gemeenten die de
schuldhulpverlening beter op orde hebben minder met de problemen te
maken hebben die specifiek de gemeentelijke schuldhulpverlening
betreffen. Uit het onderzoek naar de financiële gevolgen voor de
gemeenten van dit wetsvoorstel voor gemeenten, zoals dat in hoofdstuk 6
aan de orde komt, blijkt dat een aantal gemeenten al (bijna) op het door
dit wetsvoorstel beoogde niveau functioneren. Voor een deel van de
gemeenten geldt dit echter niet. Deze gemeenten moeten ook op het
beoogde niveau gaan functioneren. De wettelijke inbedding van de zorgplicht van gemeenten is een goed instrument om een deel van de hiervoor genoemde problemen op te lossen. Het gaat dan om het realiseren
van de brede toegankelijkheid, de beperking van de wacht- en doorlooptijden, het realiseren van de integrale schuldhulpverlening, zoveel mogelijk onder regie van de gemeente en het op de politieke agenda zetten van
de gemeentelijke schuldhulpverlening. Door de hiervoor genoemde
onderdelen van de gemeentelijke schuldhulpverlening in een wettelijke
regeling op te nemen wordt een bodem in de gemeentelijke schuldhulpverlening gelegd, waaraan gemeenten moeten voldoen. Dit wijkt fundamenteel af van de op dit moment bestaande situatie, waarin geen ander
wettelijk kader voor de gemeentelijke schuldhulpverlening geldt anders
dan de algemene zorgplicht van gemeenten voor hun inwoners op basis
van de Gemeentewet. Daar komt bij dat gemeenten de wenselijkheid van
een wettelijke regeling op het terrein van de gemeentelijke schuldhulpverlening breed onderschrijven1. Het leggen van een bodem in de gemeentelijke schuldhulpverlening zal naar het oordeel van de regering met name
tot gevolg hebben dat de gemeenten die hun zorgplicht op het terrein van
de gemeentelijke schuldhulpverlening tot op dit moment in beperkte mate
hebben ingevuld in de komende periode een inhaalslag zullen maken. Het
past daarbij in de geldende bestuurlijke verhouding tussen rijk en
gemeenten dat de gemeenten hiervoor in eerste instantie zelf verantwoordelijkheid nemen. Het feit dat de gemeentelijke schuldhulpverlening als
gevolg van dit wetsvoorstel jaarlijks op de politieke agenda van de
gemeenteraad zal staan zal helpen om deze verantwoordelijkheid ook
waar te maken.
Voor het oplossen van de overige problemen is wetgeving niet nodig of
niet (op korte termijn) mogelijk. Het gaat dan om het niet altijd volledig
meewerken van schuldenaren, individuele schuldeisers die de totstandkoming van een schuldregeling belemmeren, onvoldoende kwaliteit van de
schuldhulpverlening en schuldeisers die de gemeentelijke schuldhulpverlening niet als een aantrekkelijk alternatief zien voor de Wsnp.
Geheel of gedeeltelijke oplossing van de hiervoor genoemde problemen
zal bijdragen aan de verbetering van de effectiviteit van de gemeentelijke
schuldhulpverlening. Daarmee zal het ook een bijdrage leveren aan het
bereiken van de participatiedoelstelling van het kabinet.
De effectiviteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening zal ook
toenemen doordat schuldenaren als gevolg van de in dit wetsvoorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

3

opgenomen voorstellen een beter beeld zullen krijgen wat van wat van de
gemeente wel en niet verwacht mag worden. Het gaat dan om zaken als
een goede toegankelijkheid, de kwaliteit van de schuldhulpverlening en
het zo veel mogelijk vooraf inzicht geven in geldende termijnen. De
gemeenten moeten zich inspannen om aan schuldenaren vooraf zo goed
mogelijk inzichtelijk maken wat verwacht mag worden. Dit inzicht vooraf
heeft een positieve invloed op de motivatie van schuldenaren. De regering
wil echter benadrukken dat schuldenaren zelf ook een grote verantwoordelijkheid dragen. Zij moeten namelijk op een goede en snelle manier
meewerken aan de schuldhulpverlening.
Om de benodigde stappen voorwaarts te kunnen zetten op het terrein van
de gemeentelijke schuldhulpverlening is het, naast de wettelijke inbedding van de zorgplicht, ook noodzakelijk dat alle bij de schuldhulpverlening betrokken partijen – inclusief de overheid – hun verantwoordelijkheid
waarmaken. Het gaat daarbij naast de gemeenten en de rijksoverheid om
de volgende partijen: de schuldenaar, de schuldeiser en de schuldhulpverlener.
Bij het waarmaken van de verantwoordelijkheid van de onderscheiden
partijen gaat het naar het oordeel van de regering om het volgende:
Schuldenaren:
• zijn zelf verantwoordelijk voor het aangaan van financiële verplichtingen, het betalen van aangegane schulden en het voorkomen van
problematische schulden;
• werken mee aan de uitvoering van de afgesproken schuldregeling,
maken die ook af en maken niet opnieuw problematische schulden;
• werken, indien dit aan de orde is, actief mee aan re-integratie.
De schuldeisers:
• geven alleen krediet of leveren alleen een dienst op afbetaling na toetsing of iemand de nieuwe financiële verplichting op zich kan nemen;
• wijzen schuldenaren vroegtijdig op betalingsachterstanden en wijzen
schuldenaren met financiële problemen op een vroeg moment op de
mogelijkheden van schuldhulpverlening;
• zijn bereid mee te werken aan schuldhulpverlening die werkt op basis
van gestandaardiseerd maatwerk en die van goede kwaliteit is (certificering);
• geven toepassing aan de regeling van de beslagvrije voet.
De schuldhulpverleners1:
• gaan bij het bieden van een oplossing uit van gestandaardiseerd maatwerk;
• bieden integrale schuldhulpverlening.
De gemeenten:
• bieden schuldhulpverlening aan die breed toegankelijk is;
• bieden integrale schuldhulpverlening aan en vervullen de regierol;
• bieden schuldregelingen aan die uitgaan van gestandaardiseerd maatwerk;
• bieden schuldhulpverlening aan die van goede kwaliteit is waarbij op
evenwichtige wijze rekening wordt gehouden met de belangen van de
schuldeisers;
• leggen zo mogelijk sancties op indien een cliënt niet of onvoldoende
meewerkt aan een schuldhulpverleningstraject;
• bieden nazorg aan na afloop van de schuldhulpverlening.
1

Voor een deel van de rollen en verantwoordelijkheden die onder de gemeenten zijn
opgenomen geldt dat die ook opgepakt
kunnen worden door schuldhulpverleners. Dit
hangt af van de in concreto gehanteerde
taakverdeling tussen de gemeente en de
eventuele schuldhulpverlener.

De rijksoverheid:
• is systeemverantwoordelijk voor een participatiebevorderend stelsel
van schuldhulpverlening. Op basis van de informatie over de werking
van het systeem neemt de rijksoverheid haar verantwoordelijkheid;
• neemt maatregelen om overkreditering te voorkomen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

4

•
•
•

neemt maatregelen om de effectiviteit van schuldhulpverlening te
verbeteren;
voorkomt zoveel mogelijk een onnodig beroep op de Wsnp door het
bevorderen van de totstandkoming van minnelijke akkoorden;
gaat niet gebruik van inkomensondersteunende voorzieningen actief
tegen.

Op basis van het voorgaande is duidelijk dat de overheid niet in alle
gevallen zal kunnen voorkomen dat mensen onverantwoorde financiële
risico’s nemen en dat zij niet kan garanderen dat elk schuldhulpverleningstraject tot een duurzame oplossing zal leiden. Ook zal onverantwoorde kredietverlening niet altijd voorkomen kunnen worden. Burgers
zelf, maatschappelijke organisaties, schuldeisers en schuldbemiddelaars
hebben hierin hun eigen verantwoordelijkheid die de overheid niet kan en
niet wil overnemen.
Een wettelijk kader gemeentelijke schuldhulpverlening draagt bij aan de
verbetering van de effectiviteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening
omdat het met een wettelijk kader mogelijk is eisen te stellen aan de
gemeentelijke schuldhulpverlening. De eerder genoemde eisen die de
regering aan de gemeentelijke schuldhulpverlening stelt dragen stuk voor
stuk bij aan de verbetering van de effectiviteit. Zo wordt een «bodem» in
de gemeentelijke schuldhulpverlening gelegd, zonder te vervallen in gedetailleerde regelgeving. Het is naar het oordeel van de regering belangrijk
dat gemeenten voldoende ruimte behouden om maatwerk te kunnen
leveren. Voor diverse gemeenten zal het voldoen aan deze eisen geen
nieuwe werkwijze tot gevolg hebben, aangezien het voor hen al bestaande
of voorgenomen praktijk is. Er zijn echter ook gemeenten die niet of maar
zeer beperkt uitvoering geven aan het aanbieden van schuldhulpverlening, zoals geregeld in het wettelijk kader. Met het wettelijk kader zullen
de verschillen tussen de gemeenten afnemen zonder afbreuk te doen aan
de mogelijkheid om maatwerk te leveren en recht te doen aan plaatselijke
of regionale verschillen.
De «bodem» in de gemeentelijke schuldhulpverlening zal naar de overtuiging van de regering leiden tot een toenemend vertrouwen van de schuldenaren, maar vooral ook van de schuldeisers in de gemeentelijke schuldhulpverlening. Dit vertrouwen is een van de essentiële voorwaarden voor
de verbetering van de effectiviteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening. Deze overtuiging is gebaseerd op de verwachting dat als gevolg van
dit wetsvoorstel de effectiviteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening
zal toenemen. Immers als gevolg van dit wetsvoorstel zal de gemeentelijke schuldhulpverlening in de toekomst onder meer breed toegankelijk
zijn voor natuurlijke personen, zullen de wachttijden zijn gemaximeerd en
zal de schuldhulpverlening een integraal karakter krijgen. Dit zijn stuk voor
stuk zaken die, zoals uit het onderzoek «Schulden? De gemeenten helpt!»
blijkt, bijdragen aan de verbetering van de effectiviteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening.
Indien de effectiviteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening toeneemt
en dus in meer gevallen een oplossing van de problematische schulden
geboden kan worden die voor schuldenaren en schuldeisers aanvaardbaar is, zal dit naar verwachting van de regering leiden tot meer
vertrouwen in de gemeentelijke schuldhulpverlening van zowel schuldenaren als schuldeisers. Naast het voorgaande is het voor het vertrouwen
van schuldeisers in de gemeentelijke schuldhulpverlening van groot
belang dat de kwaliteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening verbetert. Afspraken over de kwaliteit tussen schuldhulpverleners (gemeenten)
en schuldeisers, eventueel in de vorm van certificering zijn daarvoor
essentieel. De regering heeft er vertrouwen in dat deze afspraken, die de
primaire verantwoordelijkheid zijn van partijen op het terrein van schuldhulpverlening, tot stand zullen komen. Een belangrijke stimulans hierbij is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

5

dat de gemeenteraad in het op te stellen plan voor integrale schuldhulpverlening zal moeten aangeven welke maatregelen hij neemt om de kwaliteit van de uitvoering van de gemeentelijke schuldhulpverlening te
borgen.
De regering realiseert zich overigens dat het in de praktijk, ook na de
inwerkingtreding van het «wettelijk kader gemeentelijke schuldhulpverlening», niet mogelijk zal zijn om het ideaalbeeld schuldhulpverlening
volledig te realiseren.
3. De inhoud van het wettelijk kader gemeentelijke
schuldhulpverlening
Verhouding tussen rijk en gemeenten
Een belangrijk uitgangspunt bij de nadere uitwerking van de wettelijke
kaders voor de gemeentelijke schuldhulpverlening zijn de afspraken die
rijk en gemeenten hebben gemaakt in het bestuursakkoord «Samen aan
de slag» van 4 juni 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 30 800 B, nr. 17). Kernpunten uit dit bestuursakkoord zijn het gezamenlijk (rijk, gemeenten,
burgers en maatschappelijke organisaties) oplossen van maatschappelijke
vraagstukken, waaronder de bevordering van participatie, decentralisatie
en versterking van de gemeentelijke autonomie.
Het wettelijk kader sluit aan bij deze afspraken, omdat het zal bijdragen
aan een effectievere gemeentelijke schuldhulpverlening en het voldoende
ruimte laat voor maatwerk door gemeenten.
Bij de nadere uitwerking van elk onderdeel van het wettelijke kader heeft
de regering, mede gezien de verschillende rollen en verantwoordelijkheden van de bij de schuldhulpverlening betrokken personen en instanties, naar een evenwichtige invulling gezocht.
Integrale schuldhulpverlening en de regierol van de gemeente
Een belangrijk uitgangspunt van het wettelijk kader gemeentelijke schuldhulpverlening is dat de schuldhulpverlening een integraal karakter heeft.
Dit betekent dat er bij de schuldhulpverlening niet alleen aandacht moet
zijn voor het oplossen van de financiële problemen van een cliënt, maar
ook voor eventuele omstandigheden die op enigerlei wijze in verband
kunnen staan met de financiële problemen van een cliënt. Het kan daarbij
bijvoorbeeld gaan om psychosociale factoren, relatieproblemen, de woonsituatie, de gezondheid, de verslaving of de gezinssituatie. Het is van
belang in het kader van de schuldhulpverlening de eventuele oorzaken,
die ten grondslag liggen aan het ontstaan van de schulden, zo mogelijk
weg te nemen. Het zelfde geldt uiteraard ook voor het wegnemen van
omstandigheden die het oplossen van problematische schulden in de weg
staan. Kortom het wegnemen van deze oorzaken of omstandigheden is in
veel gevallen essentieel om de financiële problemen van de cliënt in structurele zin op te lossen. Dit betekent dat ook voor schuldeisers een integrale schuldhulpverlening van belang is.
Het spreekt daarbij vanzelf dat deze vorm van integrale schuldhulpverlening toegesneden moet zijn op de individuele schuldenaar en dus er
sprake is van maatwerk. In individuele gevallen kan het nodig zijn om
voor het oplossen van het financiële probleem van een schuldenaar of
zelfs voor groepen van schuldenaren eerst een ander probleem – bijvoorbeeld een verslaving – op te lossen. De integrale schuldhulpverlening
moet zo worden vormgegeven dat deze ook adequaat is voor groepen als
bijvoorbeeld dak- en thuislozen, ex-gedetineerden en licht verstandelijk
gehandicapten.
Om integrale schuldhulpverlening succesvol te kunnen laten zijn geldt in
algemene zin dat de medewerking van de schuldenaar een eerste vereiste
is. Het is van belang dat de gemeente de schuldenaar ook actief
aanspreekt op de eigen verantwoordelijkheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

6

Activiteiten gericht op preventie om problematische schulden zoveel
mogelijk te voorkomen door bijvoorbeeld voorlichting, vroegsignalering,
bestrijding van niet gebruik of budgetbegeleiding zijn onderdeel van integrale schuldhulpverlening. Dit geldt ook voor het verlenen van nazorg op
individueel en collectief niveau. Dit om te voorkomen dat schuldenaren
opnieuw met problematische schulden te maken krijgen. Het door de
gemeenteraad vast te stellen plan voor integrale schuldhulpverlening zal
dus ook op deze preventie en nazorg moeten ingaan.
Naar het oordeel van de regering kunnen vrijwilligers bij de uitvoering
van het gemeentelijke beleid gericht op preventie en nazorg een belangrijke rol spelen. Een heldere rolverdeling tussen de professional en de
vrijwilliger is daarbij van belang. Het al dan niet inschakelen van vrijwilligers en zo ja voor welke onderdelen van de integrale schuldhulpverlening,
is een beslissing die op het gemeentelijk niveau genomen moet worden.
Het is van belang dat bij de inrichting en de uitvoering van de integrale
schuldhulpverlening een instantie zoveel mogelijk de regie heeft. De
gemeente is op basis van de verantwoordelijkheid van het college van
burgemeester en wethouders (B en W) naar het oordeel van de regering
het best in staat om deze regierol bij de integrale schuldhulpverlening op
zich te nemen. De gemeente is naar de mening van de regering het best
toegerust om de schuldenproblematiek van schuldenaren in hun onderlinge samenhang integraal te beoordelen. Immers de gemeente heeft in
veel gevallen of een financieringsrelatie of ten minste een samenwerkingsrelatie met organisaties die betrokken kunnen zijn bij het integraal
oplossen van de problemen van een schuldenaar.
Het vervullen van de regierol is essentieel om samenhang te waarborgen
in de aanpak van de problemen van de schuldenaar. Hiermee kan voorkomen worden dat organisaties langs elkaar heen werken en uitsluitend
bezig zijn om hun aspect van het probleem op te lossen, zonder aandacht
te hebben voor de problematiek van de schuldenaar als geheel.
Op basis van het voorgaande is de regering van mening dat het wenselijk
is dat de gemeente de regierol op zich neemt. Dit uiteraard in nauwe
afstemming met andere instanties die bij de integrale schuldhulpverlening
betrokken zijn.
De gemeenteraad krijgt op basis van dit wetsvoorstel de taak om een of
meer plannen vast te stellen die richting geven aan de door het college
van B en W te nemen beslissingen over de integrale schuldhulpverlening
door de gemeente en de regierol daarbij. Dit is een taak van de gemeenteraad die vergelijkbaar is met de taak die de gemeenteraad heeft bij nadere
invulling van het beleid als het gaat om de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). Naast de al genoemde preventie, nazorg en de wijze
waarop de integrale schuldhulpverlening wordt afgestemd op de situatie
van de aanvrager zal het plan in ieder geval moeten in gaan op de doelstelling van de gemeente en het samenhangende beleid betreffende de
integrale schuldhulpverlening, welke acties zullen worden ondernomen,
welke resultaten de gemeente wenst te behalen en welke maatregelen de
gemeenteraad en het college van B en W gaan nemen om de kwaliteit te
borgen van de wijze waarop integrale schuldhulpverlening wordt uitgevoerd. De wijze waarop de gemeenteraad invulling geeft aan de integrale
schuldhulpverlening zal in hoge mate afhangen van de plaatselijke of
regionale situatie waarin de integrale schuldhulpverlening vorm en
inhoud moet krijgen. Deze zal van gemeente tot gemeente kunnen
verschillen. Uiteraard zal dit de nodige afstemming vragen met diensten
en organisaties zowel binnen als buiten de gemeente.
Een essentieel onderdeel van het door de gemeenteraad op te stellen plan
voor integrale schuldhulpverlening is ook de financiering. Dit zal er naar
verwachting in veel gevallen toe leiden dat er in de gemeenteraad een
discussie gevoerd zal worden over het belang van de integrale schuld-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

7

hulpverlening, de daaraan verbonden kosten, maar zeker ook over de
daaraan verbonden maatschappelijke opbrengsten. Kortom de integrale
schuldhulpverlening en de effectiviteit daarvan zal onderdeel (gaan)
uitmaken van de door de gemeenteraad te stellen prioriteiten. De
discussie over de te stellen prioriteiten op het punt van de schuldhulpverlening zal mede bepaald worden door de inhoud van de in dit wetsvoorstel opgenomen normen.
Ten minste jaarlijks zal het college van B en W in het jaarverslag aan de
gemeenteraad verantwoording afleggen over de uitvoering van het door
de raad vastgestelde plan met betrekking tot integrale schuldhulpverlening. De bespreking van het jaarverslag in de gemeenteraad kan uiteraard
aanleiding zijn om het beleid en de uitvoering van de integrale schuldhulpverlening bij te stellen. Op deze manier is gegarandeerd dat de
gemeentelijke schuldhulpverlening en de effectiviteit ervan ten minste
jaarlijks op de agenda van de gemeenteraad staat.
Indien gemeenten de integrale schuldhulpverlening en hun regierol in dat
kader, op een goede manier vorm en inhoud geven en het vrijblijvend
doorverwijzen van cliënten naar de (schuld)hulpverlening tot het verleden
behoort, is het mogelijk forse winst te behalen bij het op weg helpen van
schuldenaren naar een schuldenvrije toekomst. En daarmee een bijdrage
leveren aan de vergroting van de participatie. Immers problematische
schulden vervallen dan als belemmering voor participatie.
Ook zal de integrale schuldhulpverlening bijdragen aan het gemotiveerd
houden van de schuldenaar en daarmee aan de oplossing van het schuldenprobleem.
De regering realiseert zich dat het op gemeentelijk niveau realiseren van
een integrale schuldhulpverlening een forse inspanning van gemeenten
zal vragen. Het vereist van gemeenten immers dat zij hun regierol op het
terrein van de integrale schuldhulpverlening aan hun burgers echt handen
en voeten geven. Dit is een proces waarbij een fors aantal organisaties
intensief zal moeten samenwerken en daarover dus afspraken zal moeten
maken. Dit zal ertoe leiden dat het tempo, waarin een integrale schuldhulpverlening en de regierol daarbij van de gemeente gerealiseerd wordt,
van geval tot geval zal kunnen verschillen.
Het kabinet heeft in het kader van de extra middelen, die voor schuldhulpverlening in de jaren 2009 tot en met 2011 beschikbaar worden gesteld,
gelden vrijgemaakt om het hiervoor beschreven proces te ondersteunen.
Brede toegankelijkheid van de gemeentelijke integrale
schuldhulpverlening
Uit het onderzoek «Schulden? De gemeente helpt!» blijkt dat het slecht
voor de effectiviteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening is als
bepaalde groepen van schuldhulpverlening worden uitgesloten. Dit en het
feit dat problematische schulden een belangrijke belemmerende factor
voor (volwaardige) participatie is, is voor de regering reden om voor te
stellen in de wet op te nemen dat de gemeentelijke schuldhulpverlening
breed toegankelijk moet zijn voor natuurlijke personen en dat geen
groepen op voorhand van schuldhulpverlening worden uitgesloten. Dit
betekent dat de gemeentelijke schuldhulpverlening toegankelijk is voor
natuurlijke personen waarvan redelijkerwijs is te voorzien dat die niet
zullen kunnen voortgaan met het betalen van de schulden of die verkeren
in een toestand dat zij zijn opgehouden te betalen. Hierbij wil de regering
nogmaals benadrukken dat het voorkomen van problematische schulden
door op preventie gerichte activiteiten een belangrijk onderdeel is van de
integrale schuldhulpverlening, zoals hiervoor toegelicht.
De natuurlijke persoon, die een beroep wil doen op gemeentelijke schuldhulpverlening, moet zich wenden tot de gemeente waar hij zijn woonplaats heeft. Voor daklozen geldt dat de schuldhulpverlening wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

8

verleend door het college van B en W van de gemeente waar de dakloze
zich bevindt op het moment dat hij zich tot de gemeente wendt. In de
praktijk zal dit betekenen dat de centrumgemeenten voor dak- en thuislozen de schuldhulpverlening voor deze groep op zich zullen nemen. Dan
is gegarandeerd dat de zorg voor dak- en thuislozen, inclusief het eventueel verstrekken van een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand
(WWB) en de schuldhulpverlening door dezelfde gemeente plaatsvindt.
Een belangrijke vraag is of de gemeentelijke schuldhulpverlening ook
toegankelijk moet zijn voor natuurlijke personen met een onderneming
(zelfstandigen). De regering is van mening dat gemeentelijke schuldhulpverlening niet toegankelijk kan zijn voor zelfstandigen met een nog functionerende onderneming. Indien het voortbestaan van een onderneming in
gevaar is vanwege te hoog oplopende schulden zal de zelfstandige veelal
bij een bank aankloppen om extra krediet. Indien het niet mogelijk is het
benodigde extra krediet bij een bank te verkrijgen, kan een zelfstandige
beroep doen op het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004
(Bbz2004). In het kader van de bijstandsverlening zal de gemeente dan
een onderzoek uitvoeren naar de schuldensituatie van de zelfstandige.
Daarnaast zal de gemeente een onderzoek (laten) doen naar de levensvatbaarheid van de onderneming van de zelfstandige. Getoetst wordt hoe de
situatie na bijstandsverlening zal zijn. Indien de onderneming levensvatbaar is kan besloten worden tot het verstrekken van (extra) bedrijfskapitaal, waarmee de schulden worden geherfinancierd. Schuldhulpverlening
vanwege problematische schulden is dan niet meer aan de orde. Indien de
onderneming niet levensvatbaar is, zal voor de zelfstandige vaak geen
andere mogelijkheid resten dan het staken van de onderneming. In het
geval dat de zelfstandige besluit te stoppen met de onderneming kan hij
zich wenden tot de gemeente voor schuldhulpverlening. Naar het oordeel
van de regering is daarbij een voorwaarde dat de zelfstandige feitelijk met
zijn onderneming stopt en zich uitschrijft bij de Kamer van Koophandel.
Ingeval de zelfstandige na beoordeling van het beroep op Bbz2004 aangewezen raakt op de gemeentelijke schuldhulpverlening, is het van belang
dat een warme overdracht plaatsvindt tussen Bbz2004 en de gemeentelijke schuldhulpverlening. Er zijn zelfstandigen met problematische
schulden die geen beroep doen op het Bbz2004, of daarvoor niet in
aanmerking komen (bijvoorbeeld omdat de betrokkene een partner met
inkomen heeft). Deze zelfstandigen kunnen zich tot de gemeente wenden
voor schuldhulpverlening. Voorwaarden daarvoor zijn dat zij stoppen met
de onderneming en zich uitschrijven bij de Kamer van Koophandel.
In de praktijk blijken er gemeenten te zijn die zelfstandigen met een functionerende onderneming onder voorwaarden toelaten tot de gemeentelijke
schuldhulpverlening. Op basis van dit wetsvoorstel blijft dat, indien een
gemeente dit wenst, mogelijk.
Met het oog op een goede uitvoering van dit wetsvoorstel is het gewenst
dat het college van B en W beleidsregels vaststelt waarin wordt vastgelegd op basis van welke individuele omstandigheden een natuurlijke
persoon de toegang tot de schuldhulpverlening wordt ontzegd. Hierbij is
van belang dat het gaat om het ontzeggen van de toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening met een integraal karakter. Dit betekent dat het
in dit kader om meer gaat dan het oplossen van de financiële problemen
van een schuldenaar. Het kan immers ook gaan om het aanpakken van
omstandigheden die er mogelijk aan hebben bijgedragen dat een schuldenaar problematische schulden heeft, of die maken dat het niet mogelijk is
de problematische schulden op te lossen. Zoals al eerder genoemd kan
het hier om omstandigheden gaan die verband houden met bijvoorbeeld
psychosociale factoren, relatieproblemen, de woonsituatie, de gezondheid, verslaving en de gezinssituatie. Op basis van het voorgaande is ook
duidelijk dat het gaat om een afweging van de gemeente in individuele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

9

gevallen om de toegang tot de schuldhulpverlening al dan niet te
ontzeggen. Voorbeelden van individuele omstandigheden op basis
waarvan een natuurlijke persoon mogelijk de toegang tot de minnelijke
schuldhulpverlening kan worden ontzegd zijn:
• het feit dat een natuurlijke persoon al meerdere keren tot de gemeente
heeft gewend voor minnelijke schuldhulpverlening en het hem of haar
te verwijten is dat dit geen resultaten heeft opgeleverd;
• het feit dat de natuurlijke persoon zijn onderneming niet heeft gestopt.
Zonder afbreuk te willen doen aan de bevoegdheid van college van B en
W hecht de regering eraan op te merken dat het bij de afweging in individuele gevallen van belang is om niet zo zeer naar het verleden te kijken,
maar te kijken wat er in de toekomst mogelijk is. Het gaat er immers om
om de kansen op participatie te vergroten of de problemen van een
natuurlijke persoon of van de gemeente, bijvoorbeeld ingeval iemand
dakloos is, te verminderen.
Het is overigens ook mogelijk dat de gemeente een cliënt in het kader van
de integrale schuldhulpverlening enigerlei vorm van hulp verleent zonder
dat dit direct of zelfs op termijn leidt tot een traject gericht op het definitief
oplossen van de problematische schulden van de schuldenaar. Deze situatie kan zich bijvoorbeeld voordoen ingeval de verslaving nog niet onder
controle is, bij zware psycho-sociale problemen of bij een licht verstandelijke beperking. De regering gaat ervan uit dat de gemeenten zich in dit
soort gevallen ten minste zullen richten op het stabiliseren van de
schulden om te voorkomen dat de omvang van de schulden toeneemt en
het – bijvoorbeeld door budgetbeheer – zeker stellen dat de schuldenaar
aan een aantal lopende verplichtingen voldoet om bijvoorbeeld huisuitzetting of het afsluiten van energie en water te voorkomen. Het is hierbij voor
de motivatie van de schuldenaar en voor het behoud van de medewerking
van de schuldeisers van belang om het perspectief op het oplossen van
het schuldenprobleem zo veel mogelijk in beeld te houden. Het is in dit
kader ook belangrijk dat de periode, gedurende welke de schulden gestabiliseerd worden in afwachting van de oplossing van het schuldenprobleem, zo kort mogelijk is.
Er ontstaat niet van rechtswege een recht op schuldhulpverlening op
grond van dit wetsvoorstel (nadat het tot wet is verheven). Een eventueel
recht op schuldhulpverlening ontstaat pas nadat het college van B en W
de beslissing heeft genomen tot aanbod van schuldhulpverlening. Een
beslissing van het college van B en W tot het doen van een aanbod of tot
het weigeren van schuldhulpverlening is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Tegen een dergelijke beslissing is dan ook
bezwaar en beroep mogelijk.
Naast de mogelijkheid van indienen van bezwaar en het instellen van
beroep heeft een schuldenaar die het niet eens is met een beslissing van
de gemeente in zijn individuele geval de volgende mogelijkheden om dit
kenbaar te maken:
• De bestaande klachtenprocedure op basis van gedragscode schuldregeling van de NVVK indien gehandeld is in strijd met de Gedragscode
Schuldregeling of de schuldregelingsovereenkomst.
• Een bestaande klachtenprocedure van een gemeente.
• Klagen bij de nationale ombudsman, tenzij de gemeente een eigen
ombudsvoorziening heeft.
Overigens zij opgemerkt dat een feitelijke handeling van het college van B
en W geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Tegen
een feitelijke handeling is dan ook geen bezwaar en beroep mogelijk.
De kwaliteit van de gemeentelijke integrale schuldhulpverlening
Een belangrijke voorwaarde voor een effectieve integrale schuldhulpverlening is dat de kwaliteit van de schuldhulpverlening goed is. Zoals eerder
vermeld krijgt de gemeenteraad op basis van dit wetsvoorstel de taak om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

10

een of meer plannen vast te stellen die richting geven aan de door de
gemeenteraad en het college van B en W te nemen beslissingen over de
integrale schuldhulpverlening door de gemeente en de regierol daarbij
van de gemeente. De uitvoering van het door de gemeenteraad vastgestelde plan zal ten minste jaarlijks in het overleg tussen gemeenteraad en
het college van B en W aan de orde komen, waarbij het college van B en
W verantwoording aflegt over de wijze waarop het plan is uitgevoerd.
De regering verwacht dat van dit overleg tussen gemeenteraad en het
college van B en W een belangrijke impuls uitgaat om een integrale
schuldhulpverlening en de regierol van de gemeente daarbij op een kwalitatief goed en ook effectief niveau te brengen.
Voor de effectiviteit van de integrale schuldhulpverlening is het essentieel
dat de schuldeisers vertrouwen hebben in de wijze waarop de gemeentelijke schuldhulpverlening wordt uitgevoerd. Essentieel voor het verkrijgen
en behouden van het vertrouwen van schuldeisers is van belang dat zij er
vertrouwen in hebben dat recht gedaan wordt aan hun belangen en dat de
kwaliteit van de geleverde diensten goed is. Verder moeten schuldeisers
zich realiseren dat een eventueel traject op basis van de Wsnp geen
lonend alternatief is vanwege de daar aan verbonden kosten. Funest voor
het vertrouwen van landelijk opererende schuldeisers in de gemeentelijke
schuldhulpverlening zijn verschillen tussen gemeenten als het gaat om
bijvoorbeeld gehanteerde normen in het kader van schuldhulpverlening.
Het werken volgens standaardafspraken levert een belangrijke bijdrage
aan het vertrouwen van schuldeisers in de gemeentelijke schuldhulpverlening. Het belang van cliënten vraagt echter in een aantal gevallen om het
bieden van maatwerk. Voor het behoud van het vertrouwen van schuldeisers zou afwijking van de standaardafspraken alleen mogelijk moeten zijn
ingeval de schuldenaar en de schuldeisers daarmee instemmen.
Belangrijke stappen op weg naar de hiervoor beschreven werkwijze van
gestandaardiseerd maatwerk zijn de vaststelling van de normen waaraan
schuldhulpverleners voor certificering moeten voldoen en de vernieuwde
werkwijze voor leden van de NVVK (Vereniging voor schuldhulpverlening
en sociaal bankieren). Deze vernieuwde werkwijze zal echter – in afwijking
van de aanvankelijke planning – nog niet op 1 januari 2010 door alle leden
van de NVVK integraal zijn ingevoerd.
Voor zowel de normen die gelden ingeval van certificering als voor de
normen die (gaan) gelden op basis van de vernieuwde werkwijze van de
NVVK geldt dat ze zijn ontwikkeld door vertegenwoordigers uit de sector
schuldhulpverlening. Dit sluit naadloos aan bij het uitgangspunt van de
regering dat het de verantwoordelijkheid van sectoren zelf en dus ook van
de sector schuldhulpverlening is om de kwaliteit van de dienstverlening te
borgen. Op basis van dit uitgangspunt en op basis van de ontwikkelingen
binnen de sector kiest de regering ervoor om in dit wetsvoorstel geen
bepalingen op te nemen betreffende de kwaliteit van de schuldhulpverlening. De regering volstaat met een beroep op de sector schuldhulpverlening om op korte termijn tot de noodzakelijke kwaliteitsverbetering te
komen. Het implementeren van de vernieuwde werkwijze van de NVVK is
een eerste stap. Ook doet de regering een beroep op de sector om de
problemen die de certificering van de schuldhulpverlening op dit moment
in de weg staan op zo kort mogelijke termijn weg te nemen. De
problemen hebben vooral betrekking op de kosten verbonden aan de
certificering en de mogelijkheid om in bepaalde gevallen de looptijd van
een schuldregeling te verlengen. Het oplossen van deze problemen is
naar het oordeel van de regering ook mogelijk, omdat binnen de sector
consensus bestaat over het overgrote deel van de normen die in het kader
van de certificering zijn ontwikkeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

11

Een onderdeel van de schuldhulpverlening waaraan de regering in dit
kader ondanks het voorgaande apart aandacht wil besteden is de vaststelling van de afloscapaciteit van een cliënt met een schuldregeling. Een
gebruikelijke methode om de afloscapaciteit vast te stellen is de Recofamethode. Dit is de methode die is ontwikkeld en wordt onderhouden door
de werkgroep rekenmethode vrij te laten bedrag van Recofa. Recofa is de
werkgroep rechter-commissarissen in faillissementen. De Recofa-methode
geldt ingeval van toepassing van de Wsnp. De regering acht het zeer
gewenst dat de Recofa-methode ook geldt bij de gemeentelijke schuldhulpverlening. In lijn met de norm die in het kader van de certificering is
vastgelegd hecht de regering eraan dat, indien een schuldenaar een
inkomen heeft ter hoogte van de voor hem van toepassing zijn bijstandsnorm, maximaal 5% van die bijstandsnorm zal worden aangewend voor
aflossing. Een minimuminkomen van 95% van de voor hem van toepassing zijnde bijstandsnorm is als gevolg hiervan gegarandeerd. Ook is op
deze manier gegarandeerd dat een cliënt niet onder de beslagvrije voet,
zoals opgenomen in artikel 475 d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, komt.
Naast de correcte vaststelling van de afloscapaciteit bij het begin van de
schuldregeling is het van belang dat bij een lopende schuldregeling periodiek gecontroleerd wordt of de afloscapaciteit nog correct is. Indien het
inkomen en of relevante omstandigheden van de schuldenaar wijzigen
heeft dit gevolgen voor de afloscapaciteit. De regering acht het van belang
dat controle van de hoogte van de afloscapaciteit – overeenkomstig de
gedragscode schuldregeling van de NVVK – ten minste jaarlijks plaatsvindt.
De regering is van mening dat een functionerend Landelijk Informatiesysteem Schulden (LIS) een bijdrage kan leveren aan het voorkomen van
overkreditering en dat het voor gemeenten een belangrijke informatiebron
kan zijn voor de schuldhulpverlening. De regering constateert echter ook
dat het College bescherming persoonsgegevens een aantal belangrijke
bezwaren heeft tegen de bestaande opzet van het LIS. Of en hoe verder
zal worden gegaan met het LIS wordt op dit moment onderzocht door de
regering. In dit kader heeft de minister van Financiën de Tweede Kamer
der Staten Generaal toegezegd in maart 2010 een quick scan te zullen
sturen van twee mogelijke alternatieve varianten.
Wacht- en doorlooptijden
Uit het onderzoek «Schulden? De gemeente helpt!» blijkt dat lange wachten doorlooptijden een negatieve invloed hebben op de motivatie van de
schuldenaar om mee te (blijven) doen aan een schuldhulpverleningstraject. Beperking van wacht- en doorlooptijden is ook positief voor bereidheid van schuldeisers om mee te werken aan een schuldhulpverleningstraject en draagt bij aan het voorkomen en beperken van problematische
schulden. Daarnaast is het, zo blijkt uit het onderzoek, van belang dat de
schuldenaar vooraf een globaal beeld heeft van de doorlooptijd en dat
rekening wordt gehouden met de individuele situatie van de schuldenaar.
Maximale wachttijd
In vervolg op het onderzoek en overleg daarover met de Tweede Kamer
stelt de regering voor om in de wet een maximale wachttijd op te nemen.
Dit is mogelijk omdat er in de periode tussen het moment van de eerste
hulpvraag en het moment waarop de gemeente aan een oplossing gaat
werken nog nauwelijks sprake is van maatwerk.
De in de wet op te nemen wachttijd moet zodanig kort zijn dat deze geen
negatieve invloed heeft op de motivatie van de schuldenaar. De in de wet
op te nemen wachttijd moet echter ook uitvoerbaar zijn voor de
gemeente. Uit het onderzoek «Schulden? De gemeente helpt!» blijkt dat
de gemiddelde wachttijd 4 weken was. Er zijn gemeenten die in de praktijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

12

een kortere wachttijd hanteren. Uit de praktijk blijkt dat de lengte van de
wachttijd kan variëren met het «succes» van de gemeentelijke schuldhulpverlening. «Succes» genereert extra toeloop en daarmee op korte termijn
mogelijk langere wachttijden. Het op korte termijn oplopen van de wachttijd kan in dat soort gevallen niet altijd worden voorkomen. Op basis van
het voorgaande is het voorstel om in de wet een maximale wachttijd van
4 weken in de wet op te nemen.
De regering gaat er daarbij vanuit dat de gemeenten in het door de
gemeenteraad op basis van de wet vast te stellen beleid met betrekking
tot de wachttijden een kortere wachttijd zullen hanteren dan de maximale
termijn van 4 weken. Dit om zeker te stellen dat het enigszins oplopen van
de wachttijd niet direct leidt tot overschrijding van de maximale wachttijd.
Het vaststellen van beleid met betrekking tot wachttijden is een taak van
de gemeenteraad die in de wet wordt vastgelegd. Een mooi voorbeeld
van hoe gemeentelijk beleid er uit kan zien is de wijze waarop dit in
Tilburg is vormgegeven. Een cliënt die zich bij de gemeente meldt met
een mogelijk schuldenprobleem kan direct gebruik maken van een inloopspreekuur dat plaatsvindt op alle momenten dat de gemeente voor het
publiek is geopend. Er vindt dan direct een gesprek van naar schatting een
uur plaats tussen de cliënt en een goed gekwalificeerde medewerker van
de gemeente die door gerichte vragen goed inzicht krijgt in de situatie van
de cliënt en of er mogelijk sprake is van een schuldenprobleem. Indien
doorverwijzing naar bijvoorbeeld maatschappelijk werk plaats moet
vinden, dan gebeurt dat direct. Ook als er sprake is van een crisissituatie
wordt die direct aangepakt en zo mogelijk opgelost. Op dit eerste gesprek
volgt, indien er mogelijk sprake is van problematische schulden, na maximaal 2 weken een gegevensverzamelgesprek. Door de intake op deze
wijze vorm te geven bereikt de gemeente Tilburg dat al direct bij het
eerste contact tussen cliënt en gemeente gewerkt wordt aan het zo mogelijk oplossen van de problemen.
Een maximale wachttijd van 4 weken is ingeval van bedreigende schulden
niet adequaat. Bedreigende schulden zijn schulden die betrekking hebben
op de levering van energie, water, de huur van een woning of de premie
voor een zorgverzekering.
Het uitgangspunt van de regering is dat bedreigende schulden zoveel
mogelijk voorkomen moeten worden en dat, ingeval dat niet lukt, bij
bedreigende schulden eigenlijk elke wachttijd te lang is. Verergering van
de situatie van de schuldenaar moet immers zoveel mogelijk voorkomen
worden.
Ingeval van bedreigende schulden geldt uiteraard ook dat de in de wet op
te nemen maximale wachttijd uitvoerbaar moet zijn. In verband hiermee
stelt de regering voor om ingeval van bedreigende schulden een maximale wachttijd van 3 werkdagen in de wet op te nemen.
De regering heeft overwogen om, indien een gemeente er niet in slaagt
om binnen 4 weken na de eerste hulpvraag aan een oplossing te gaan
werken, de schuldenaar de mogelijkheid te bieden elders hulp te bieden.
Dit zou kunnen door de schuldenaar in dit soort gevallen een budget ten
behoeve van de schuldhulpverlening toe te kennen. De hieraan verbonden
kosten zouden dan voor rekening van de gemeente moeten komen.
Uiteindelijk heeft de regering besloten om deze mogelijkheid niet in de
wet op te nemen. De belangrijkste redenen hiervoor zijn dat:
• de integraliteit van de schuldhulpverlening niet of veel lastiger is te
realiseren;
• het voor de gemeente niet of veel lastiger is om de regie op de schuldhulpverlening waar te maken;
• de kosten voor de gemeenten, ingeval zij er niet in slagen de geldende
maximale wachttijd in acht te nemen, mogelijk onbeheersbaar worden;
• de uitvoering door gemeenten gecompliceerder wordt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

13

De maximale wachttijd is een termijn van orde. Dit betekent dat er geen
directe sanctie voor de gemeente is, indien deze de geldende termijn
overschrijdt.
Doorlooptijd
In tegenstelling tot een maximale wachttijd acht de regering het niet
mogelijk om een maximale doorlooptijd in de wet op te nemen. Immers
de doorlooptijd, namelijk het aantal weken dat verstrijkt tussen het
moment waarop de hulpverlening start en het bereiken van een resultaat
(het opstarten van een schuldregeling, betalingsregeling, herfinanciering,
uitval van de schuldenaar of een adviesgesprek op basis waarvan de
schuldenaar de situatie zelf kan oplossen), is bij uitstek de periode waarin
het bieden van maatwerk aan de schuldenaar aan de orde is. Dit maakt
dat de doorlooptijd van schuldenaar tot schuldenaar kan verschillen. Zo
maakt het voor de lengte van de doorlooptijd veel uit of een schuldenaar
uitsluitend een financieel probleem heeft, of dat de financiële problemen
direct samenhangen met bijvoorbeeld een «zware» psychosociale problematiek. Voor de beperking van de doorlooptijd is ook van belang dat de
communicatie tussen de schuldhulpverlening en de schuldeisers goed
verloopt. Het gaat er daarbij enerzijds om dat schuldeisers binnen een
redelijke termijn reageren op verzoeken om informatie over bijvoorbeeld
de precieze hoogte van de vordering. Anderzijds gaat het er om dat de
schuldhulpverlening de schuldeisers informeert over de voortgang. Dit
laatste is ook belangrijk voor het vertrouwen van schuldeisers in de kwaliteit van de schuldhulpverlening.
Op basis van het voorgaande acht de regering het niet mogelijk dat
gemeenten in het op te stellen plan termijnen opnemen als het gaat om
de maximale lengte van de doorlooptijd.
De regering acht het wel mogelijk dat een gemeente aan een schuldenaar
vooraf een globaal inzicht geeft in de verwachte doorlooptijd. Dit globale
inzicht vooraf zal, zo blijkt uit het onderzoek «Schulden? De gemeente
helpt!» bijdragen aan de motivatie van de schuldenaar om deel te (blijven)
nemen aan een schuldhulpverleningstraject.
In dit wetsvoorstel is opgenomen dat gemeenten verplicht zijn schuldenaren vooraf globaal inzicht te geven in de te verwachten doorlooptijd.
Hierbij geldt de nadrukkelijke voorwaarde dat de schuldenaar meewerkt
aan de schuldhulpverlening.
De gemeenten zullen dit globale inzicht steeds beter kunnen geven door
te sturen op de verwachte doorlooptijden. Zij kunnen op gemeentelijk
niveau streefcijfers voor de doorlooptijden ontwikkelen, met bijvoorbeeld
een onderscheid naar type schuldsituatie. Op deze wijze kunnen de
gemeenten vooraf globaal inzicht geven in de te verwachten doorlooptijd,
en blijft geborgd dat gemeenten rekening houden met de omstandigheden van het individuele geval (maatwerk).
Ook de verwachting die de gemeente afgeeft m.b.t. de maximale doorlooptijd is een termijn van orde.
Rechten en plichten
Een problematische schuld is een belemmerende factor voor (volwaardige) participatie. Dit is voor de regering aanleiding in te zetten op de
brede beschikbaarheid en toegankelijkheid van effectieve gemeentelijke
schuldhulpverlening. Dit is voor de schuldenaar echter niet vrijblijvend.
De regering is van mening dat van de schuldenaar verwacht mag worden
dat deze zich volledig inzet voor het slagen van de gemeentelijke schuldhulpverlening, omdat de schuldenaar als eerste zelf verantwoordelijk is
voor het wegnemen van participatiebelemmerende factoren.
Het is daarvoor noodzakelijk dat tijdens een schuldhulptraject tussen
gemeente en schuldenaar de door de gemeente opgelegde verplichtingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

14

van de schuldenaar duidelijk vastliggen en dat de schuldenaar ook
gehouden is deze verplichtingen na te komen. De regering constateert
met genoegen dat het op dit moment al gebruikelijk is om bij de start van
de gemeentelijke schuldhulpverlening de verplichtingen over en weer
schriftelijk vast te leggen. Belangrijke verplichtingen in dit kader zijn de
verplichting mee te werken aan het wegnemen van bijvoorbeeld de
oorzaken van de problematische schulden, de verplichting om mee te
werken aan stabilisatie van inkomsten en uitgaven en de verplichting om
een schuldhulptraject volledig af te maken. Een negatieve prikkel voor de
schuldenaar om mee te (blijven) werken aan de schuldhulpverlening is de
dreiging dat bij beëindiging van de schuldhulpverlening de schuldenaar
opnieuw wordt geconfronteerd met schuldeisers en alle daaraan
verbonden gevolgen.
Voor een uitkeringsgerechtigde, die recht heeft op een uitkering op basis
waarvan een verplichting tot re-integratie geldt, bestaat de mogelijkheid
een sanctie op te leggen indien de uitkeringsgerechtigde niet of niet meer
meewerkt aan schuldhulpverlening en als gevolg daarvan de re-integratie
belemmert. Het opleggen van een financiële sanctie vanwege het niet
meewerken aan schuldhulpverlening, die noodzakelijk is om te
re-integreren, heeft als nadeel dat als gevolg van de financiële sanctie de
capaciteit om de schulden af te lossen afneemt. Het kan echter een noodzakelijke stap zijn om de schuldenaar te laten meewerken aan schuldhulpverlening. Het nadeel is beperkt, omdat de schuldenaar die niet meewerkt
aan schuldhulpverlening de bestaande afloscapaciteit vaak niet zal
gebruiken om de schulden af te lossen.
Naast negatieve prikkels is het ook mogelijk dat de gemeente schuldenaren, die gebruik maken van de gemeentelijke schuldhulpverlening en de
daaraan verbonden verplichtingen goed nakomen, te belonen in de vorm
van positieve prikkels. De gemeenten kunnen daarin een eigen beleid
voeren. Een positieve prikkel die gemeenten vaak toepassen is om schuldenaren, die in een schuldregeling zitten, in aanmerking te laten komen
voor het gemeentelijk armoedebeleid. Dit ondanks dat hun inkomen daarvoor te hoog is. Immers doordat schulden afgelost moeten worden zal het
feitelijke inkomen voldoen aan de normen die gelden om in aanmerking te
kunnen komen voor het gemeentelijke armoedebeleid. Een ander voorbeeld van een positieve prikkel is dat de gemeente ingeval van schuldsanering een deel van de schuld kwijt scheldt als een uitkeringsgerechtigde
op basis van de WWB tijdens de schuldregeling aan het werk gaat.
Moratorium
In het onderzoek «Schulden? De gemeente helpt!» is het voorstel opgenomen om in de wet een moratorium op te nemen. Een moratorium is
een periode gedurende welke crediteuren tijdelijk hun feitelijke invorderingsmaatregelen staken om zo de noodzakelijke rust te creëren om – zo
mogelijk – tot een schuldregeling te komen. Vanwege de samenhang met
de standpuntbepaling van het kabinet over het advies van de Commissie
Kortmann tot herziening van de Faillissementswet heeft het kabinet nog
geen standpunt ingenomen over de wenselijkheid van het moratorium,
zoals door de onderzoekers is voorgesteld. Wel heeft het kabinet besloten
om een onderzoek in te stellen op basis waarvan objectief vastgesteld kan
worden wat de toegevoegde waarde is van de instelling van een breed
wettelijk moratorium voor de effectiviteit van de schuldhulpverlening. In
dit onderzoek zal ook de vraag worden betrokken of de werking van vrijwillig afgesloten moratoria een wettelijk moratorium overbodig maken.
Het in te stellen onderzoek zal voor 1 juli 2010 worden afgerond. Aan de
hand van de uitkomsten van dit onderzoek zal het kabinet de wenselijkheid bezien van een wettelijk moratorium.
Tot genoegen van de regering zullen een aantal (koepels van) schuldeisers
en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in de komende
periode gaan overleggen over de inhoud van een mogelijk convenant

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

15

over een moratorium. De regering acht de totstandkoming van zo’n
convenant onder meer van belang, omdat dit het mogelijk maakt vast te
stellen of een convenant over een moratorium een mogelijk alternatief is
voor een eventueel wettelijk moratorium.
Wettelijke gereedschapskist van de gemeentelijke schuldhulpverlening
Dit wetsvoorstel biedt een wettelijk kader voor de gemeentelijke schuldhulpverlening. Dit wettelijk kader komt bovenop de wettelijke instrumenten die de gemeente desgewenst, al dan niet na inschakeling van de
rechter of andere instanties, kan inzetten in het kader van de gemeentelijke schuldhulpverlening. Deze instrumenten zijn:
• curatele;
• beschermingsbewind;
• afgifte Wsnp-verklaring;
• dwangakkoord, moratorium en de voorlopige voorziening in het kader
van de Wsnp;
• budgetbeheer in het kader van de WWB;
• het opleggen van een sanctie indien een uitkeringsgerechtigde met
een verplichting tot re-integratie niet meewerkt aan schuldhulpverlening en daardoor de re-integratie belemmert;
• bescherming door de beslagvrije voet.
4. Implementatie van het wettelijk kader gemeentelijke integrale
schuldhulpverlening
De regering acht het van belang dat de gemeenten de implementatie van
het wettelijk kader gemeentelijke schuldhulpverlening voortvarend ter
hand nemen. Met name de vormgeving van de integrale schuldhulpverlening en de regierol die de gemeente daarbij moet spelen zal naar
verwachting de nodige tijd vergen. Op lokaal en of regionaal niveau zal
een model moeten worden uitgewerkt dat het mogelijk maakt om de
integrale schuldhulpverlening en de regierol die de gemeente daarbij
moet spelen vorm en inhoud te geven. Goede samenwerking tussen de
daarbij betrokken organisaties is daarvoor een eerste vereiste.
Vooruitlopend op de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is het voor
gemeenten mogelijk te beginnen met de implementatie van de in het
wettelijk kader opgenomen normen voor de gemeentelijke schuldhulpverlening. De regering acht dit gewenst, omdat als gevolg van de economische crisis het beroep op de gemeentelijke schuldhulpverlening toeneemt
en het juist nu van belang is dat de effectiviteit van de gemeentelijke
schuldhulpverlening verbetert.
Vanwege de wenselijkheid en de mogelijkheid te beginnen met implementatie van de normen uit het wettelijk kader gemeentelijke schuldhulpverlening heeft het kabinet in de brief van 19 juni 2009 (Kamerstukken II
2008/09, 24 515, nr. 153), waarbij het plan «extra maatregelen schuldhulpverlening in verband met de economische crisis» aan de Tweede Kamer is
gestuurd, onder andere opgenomen dat gemeenten met de extra
middelen het volgende zullen realiseren:
• opvang van de extra toeloop op de schuldhulpverlening;
• het realiseren of in stand houden van de brede toegankelijkheid van de
integrale schuldhulpverlening. Dit is extra van belang in verband met
de toestroom van nieuwe groepen naar de schuldhulpverlening als
gevolg van de economische crisis;
• de beperking van de wacht- en doorlooptijden. Het streven is er daarbij
nadrukkelijk op gericht om de wachttijd te beperken tot maximaal vier
weken, zonder dat dit negatieve gevolgen heeft voor de lengte van de
doorlooptijd.
Daarnaast zijn in het plan middelen vrijgemaakt om gemeenten, vooruitlopend op de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel te ondersteunen bij het
implementeren van onderdelen van dit wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

16

De VNG heeft met de inhoud van het plan «extra maatregelen schuldhulpverlening in verband met de economische crisis» ingestemd. Met de
uitvoering van de in het plan opgenomen maatregelen is inmiddels
begonnen. De extra middelen, die in 2009 primair bedoeld zijn om de
extra toestroom naar de gemeentelijke schuldhulpverlening op te vangen,
zijn in oktober 2009 aan de gemeenten uitgekeerd. Het voorgaande betekent dat gemeenten nu al aan de slag zijn om de effectiviteit van de integrale schuldhulpverlening te verbeteren op basis van de in dit wetsvoorstel opgenomen normen. De regering heeft grote waardering voor deze
constructieve houding van gemeenten.
De wijze waarop de ondersteuning van de gemeenten bij de implementatie van onderdelen van dit wetsvoorstel vorm en inhoud gegeven zal
worden, wordt nader uitgewerkt in nauw overleg met de VNG en Divosa.
Deze ondersteuning heef tot doel de kwaliteit van de integrale schuldhulpverlening zo snel mogelijk te verbeteren.
5. Informatievoorziening en toezicht
De uitvoering van de nieuwe wet en vooral de effecten daarvan zullen op
basis van beleidsinformatie worden gemonitord. Indien de uitkomsten
van de monitoring daarvoor aanleiding geven zal bestuurlijk overleg met
gemeenten en andere belanghebbenden plaatsvinden. Daartoe voorziet
dit wetsvoorstel in een algemene verplichting voor de colleges om de
minister systematisch informatie te verstrekken. Over de inhoud van de
door gemeenten aan minister te verstrekken informatie zal overleg plaatsvinden met de VNG. Het uitgangspunt is dat voor de informatie die van
gemeenten gevraagd zal worden zoveel mogelijk aangesloten zal worden
bij de informatie die al binnen de gemeenten zelf al beschikbaar is.
In lijn met de kabinetsreactie op het rapport van de commissie Oosting
«Van specifiek naar generiek» (Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61)
stelt de regering voor in dit wetsvoorstel geen specifiek toezichtsarrangement op te nemen.
6. Financiële gevolgen voor de gemeenten
Onderzoeksbureau Cebeon heeft een quick scan uitgevoerd naar de financiële effecten van het wetsvoorstel voor gemeenten. Uit het onderzoek,
onder een selectie van gemeenten, kwam naar voren dat veel gemeenten
de afgelopen jaren al aanzienlijk geïnvesteerd hebben in schuldhulpverlening, waardoor veel gemeenten al (bijna) op het niveau van dit wetsvoorstel opereren. Ook blijkt verder dat de uitgaven aan schuldhulpverlening
in de periode 2008–2010 volgens gemeentelijke begrotingscijfers ten laste
van het gemeentefonds met circa 20 miljoen euro zijn gestegen (ook het
jaar 2009 is hier relevant omdat gemeenten vanaf dit jaar kosten kunnen
hebben gemaakt naar aanleiding van anticipatie op de nieuwe wet). Deze
kostenstijging kan evenwel niet geheel worden toegerekend aan de
nieuwe wet. Ook autonome beleidskeuzes en de ontwikkeling van de
conjunctuur spelen een rol. Het is niet mogelijk deze effecten kwantitatief
te scheiden. In de laatste fase van het wetsontwerp is ervoor gekozen dat
ook bezwaar en beroep mogelijk wordt gemaakt. Cebeon heeft een indicatie gegeven van de kosten die dit met zich mee kan brengen: tussen 0,2
en 0,6 euro per inwoner. Landelijk komt dit neer op een bandbreedte van
€ 3,3 tot € 9,9 miljoen. Hier wordt uitgegaan van het gemiddelde van deze
bedragen; € 6,6 miljoen.
Tegenover kosten zijn er ook inverdieneffecten van het wetsvoorstel.
Hierbij kan gedacht worden aan inverdieneffecten op het volume door
preventie/vroegsignalering, nazorg en beperking van recidive en effecten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

17

op aanverwante (gemeentelijke) taakgebieden (bijzondere bijstand,
re-integratie, afsluitingen nutsvoorzieningen, huisuitzettingen, verslaafdenzorg). Voor wat betreft inverdieneffecten binnen het gemeentelijk
domein kon alleen het effect op het aantal huisuitzettingen gekwantificeerd worden. Wanneer de mate waarin gemeenten actief zijn met vroegsignalering bij woningcorporaties gebruikt wordt als benadering voor het
deel van de huisuitzettingen dat nog gerealiseerd kan worden, is ongeveer
53% van het aantal te voorkomen huisuitzettingen nog te realiseren.
Hiermee is volgens het onderzoek een inverdieneffect gemoeid van circa 9
miljoen euro. Dit betekent dat de netto kosten (kosten minus inverdieneffecten) van het wetsvoorstel maximaal 17,6 miljoen euro bedragen in
2010.
De structurele netto kosten zullen om twee redenen lager liggen. Ten
eerste omdat de geconstateerde kostenstijging niet zuiver het effect van
de wet is, maar ook van de economie. De door Cebeon geconstateerde
totale netto kostenstijging dient dan ook gezuiverd te worden van het
«crisiseffect». Als gevolg van de huidige economische crisis ligt het aantal
aanvragen immers hoger dan in de structurele situatie zonder crisis. Het
aantal aanvragen schuldhulpverlening stijgt fors met de crisis als belangrijkste oorzaak; van 2008 op 2009 met circa 25–30 procent volgens een
prognose van de NVVK. Onder de hiervan afgeleide aanname dat de
kosten van schuldhulpverlening zonder crisis in de structurele situatie
circa 30 procent lager liggen, worden de structurele netto kosten ingeschat op maximaal 0,70 x 17,6 miljoen euro (kosten 2010) is afgerond 12
miljoen euro.
Ten tweede betreffen genoemde bedragen maxima omdat veel inverdieneffecten, zoals overigens vaak het geval is, niet gekwantificeerd konden
worden. Dit terwijl er wel veel inverdieneffecten te verwachten zijn naar
aanleiding van (verdere implementatie van) integrale schuldhulpverlening. Een eerdere studie van de Volkskredietbank voor Noord-Oost
Groningen uit 2007 concludeert in dit verband dat het financiële maatschappelijke rendement van schuldhulpverlening ruimschoots de kosten
hiervan overstijgt (hierbij moet worden aangetekend dat de bevindingen
in deze studie met onzekerheid zijn omgeven).
Op grond van de Financiële verhoudingswet, artikel 2 en de Gemeentewet, artikel 108, dient te worden aangegeven hoe gemeenten door het
Rijk in staat worden gesteld de financiële gevolgen van Rijksbeleid te
ondervangen. Ingevolge artikel 110, vijfde lid, van de Gemeentewet dient
dit ook aangegeven te worden voordat een plan van een gemeentebestuur wordt gevorderd of gevraagd.
De regering constateert dat de maximale kosten die dit wetsvoorstel met
zich meebrengt beperkt zijn. Hierbij komt dat er verschillende nietkwantificeerbare baten (inverdieneffecten) zijn, zodat in het gunstigste
geval er zelfs sprake kan zijn van netto opbrengsten. Om deze reden
meent de regering dat structurele extra middelen niet nodig zijn. Wel kan
dit (voor na 2011) opnieuw aan de orde komen via het reguliere onderhoud van het gemeentefonds als blijkt dat er onevenredige gevolgen voor
de uitgaven op het cluster Werk en inkomen zichtbaar worden.
Eventuele kosten kunnen gedekt worden uit de volgende door het Rijk
verstrekte middelen. Ten eerste de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Cebeon geeft aan dat uit het periodiek onderhoud van het gemeentefonds blijkt dat de feitelijke netto-uitgaven van gemeenten op het taakgebied Werk en inkomen de laatste jaren steeds rond het ijkpunt van het
gemeentefonds te liggen. De verwachting is dat gegeven de geringe
financiële effecten dit in de toekomst niet zal veranderen. Ten tweede

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

18

kunnen gemeenten gebruik maken van andere uitkeringen, met name het
Participatiebudget (waar de meeste gemeenten thans nog gecumuleerde
overschotten op hebben).
Voor de periode 2009–2011, ten derde, wordt via het Besluit specifieke
uitkering schuldhulpverlening (tijdelijke specifieke uitkering schuldhulpverlening) extra geld (cumulatief € 130 miljoen) aan gemeenten beschikbaar gesteld. Deze middelen zijn voor het overgrote deel bedoeld om de
tijdelijke extra kosten als gevolg van de crisis mee te dekken. Als gevolg
van de crisis neemt immers de vraag naar schuldhulpverlening toe, waardoor sommige gemeenten extra moeten investeren om aan de vereisten
van dit wetsvoorstel te voldoen.
7. Administratieve lasten burgers en bedrijven
De administratieve lasten voor burgers en bedrijven worden bepaald door
de kosten en tijd die gemoeid zijn met schuldhulpverlening. Dit wetsvoorstel leidt tot twee effecten op de administratieve lasten voor genoemde
groepen. Ten eerste vindt er geen categoriale uitsluiting meer plaats van
groepen burgers die aanspraak willen maken op schuldhulpverlening. Dit
leidt tot een grotere groep schuldenaren bij gemeenten. Dit leidt op basis
van enkele aannames tot jaarlijks circa 165 duizend extra uren aan
contactmomenten tussen schuldeisers (bedrijven), burgers en gemeenten,
inclusief extra tijd voor het verzamelen en invullen van gegevens.
Een tweede verwacht effect van de wet op de administratieve lasten is dat
door de beoogde verhoogde effectiviteit het aantal contacten tussen
gemeente en schuldenaar per schuldenaar zal toenemen. Het aantal overeenkomsten tussen betrokken partijen zal toenemen, waardoor meer
schuldregelingen en schuldsaneringen doorgang vinden die uiteindelijk
moeten leiden tot een schone lei. Een schatting van de extra tijdbelasting
die dit met zich meebrengt, ligt in de orde van grootte van 100 000 extra
uur per jaar. Burgers en schuldeisers uit het bedrijfsleven zullen ook meer
reiskosten maken. De kosten hiervan bedragen op basis van enkele
aannames ongeveer 270 000 euro per jaar. De extra tijd en kosten die
genoemde groepen maken, zijn op basis van vrijwilligheid en dienen
beschouwd te worden als een vrijwillige investering die moet leiden tot
een verbeterde, stabiele financiële situatie.
8. Consultatie en adviezen
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
De VNG geeft aan op hoofdlijnen te kunnen instemmen met het wetsvoorstel gemeentelijke schuldhulpverlening1. Bij het opstellen van deze brief
kende de VNG de versie van het concept wetsvoorstel, zoals dat is voorgelegd aan het uitvoeringspanel gemeenten. De VNG wijst in deze brief
op een aantal voorwaarden die naar het oordeel van de VNG vervuld
zouden moeten zijn voor een goede uitvoering van de wettelijke verantwoordelijkheid door gemeenten. De VNG wijst daarbij als eerste op het
belang van de benodigde financiering voor een adequate uitvoering.
In hoofdstuk 6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is
ingegaan op de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel voor de
gemeenten.

1

Zie brief van de VNG van 4 september 2009
aan de leden van de vaste commissie voor
SZW. Deze brief is op 9 september 2009 t.k.n.
aan de staatssecretaris van SZW gestuurd.

De VNG wijst ook op het belang van een wettelijk moratorium en het
belang van sturingsmogelijkheden richting de schuldeisers. Het gaat de
VNG dan om het in de wet vastleggen van minimumeisen aan schuldeisers voor wat betreft een reactietermijn en een motivatie voor afwijzing.
De regering onderschrijft het belang van een vorm van moratorium voor
de effectiviteit van de schuldhulpverlening. Voor het realiseren van een
moratorium staan twee wegen open. Enerzijds de weg van een convenant

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

19

over een moratorium (afkoelingsperiode) tussen de VNG en de belangrijkste (koepels van) schuldeisers en anderzijds de weg van een wettelijk
moratorium. De regering is voornemens beide wegen te verkennen. Dit
betekent dat de regering streeft naar de totstandkoming van een convenant over een moratorium tussen de VNG en de belangrijkste (koepels
van) schuldeisers. In dat kader is van belang dat zowel de schuldeisers als
de VNG hebben aangegeven bereid te zijn om in overleg te gaan over een
moratorium. Het is naar het oordeel van de regering te verwachten dat de
VNG en de schuldeisers zullen onderhandelen over de inhoud van het te
sluiten convenant. De eisen die partijen over en weer aan elkaar willen
stellen zullen daarbij ongetwijfeld aan de orde komen. Het past naar het
oordeel van de regering niet om in dit wetsvoorstel eisen aan schuldeisers
op te nemen.
Met het oog op een mogelijk wettelijk moratorium heeft de regering
besloten om een onderzoek te laten uitvoeren op basis waarvan objectief
vastgesteld kan worden wat de toegevoegde waarde is van de instelling
van een breed wettelijk moratorium voor de effectiviteit van de schuldhulpverlening. In het onderzoek zal ook de vraag worden betrokken of de
werking van vrijwillig afgesloten moratoria een wettelijk moratorium
overbodig maken. Het in te stellen onderzoek zal voor 1 juli 2010 worden
afgerond. Aan de hand van de uitkomsten van het onderzoek zal de
wenselijkheid worden bezien van een wettelijk moratorium.
Voorts heeft de VNG de relatie tussen het wettelijk kader schuldhulpverlening en de Algemene wet bestuursrecht aan de orde gesteld. Naar aanleiding hiervan is bezien waar een schuldenaar die het niet eens is met een
beslissing van de gemeente in zijn individuele geval dit kenbaar kan
maken (zie dienaangaande hoofdstuk 3 van het algemeen deel van deze
memorie van toelichting onder «Brede toegankelijkheid van de gemeentelijke integrale schuldhulpverlening»). De conclusie is dat een beslissing
van het college van B en W tot het doen van een aanbod of tot het
weigeren van schuldhulpverlening een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dit brengt met zich dat op grond van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar en beroep mogelijk is tegen een dergelijke beslissing.
Tot slot stelt de VNG de positie van de ondernemer met persoonlijke
schulden die zijn onderneming niet staakt aan de orde. De VNG pleit
ervoor het mogelijk te maken ook deze ondernemers te blijven helpen. Bij
de beschrijving van de brede toegankelijkheid van de schuldhulpverlening
is uitgebreid ingegaan op schuldhulpverlening aan natuurlijke personen
met een onderneming en wordt geconcludeerd dat het voor gemeenten
mogelijk blijft om schuldhulpverlening te verstrekken aan natuurlijke
personen met een functionerende onderneming.
Uitvoeringspanel gemeenten
Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan het Uitvoeringspanel
gemeenten. Op basis van het advies van het Uitvoeringspanel gemeenten
is het wetsvoorstel op een aantal punten gewijzigd. Zo is in het wetsvoorstel (via de wijziging van de Wet SUWI) opgenomen dat de gemeenten de
informatie, die is opgenomen in Suwi-net, kunnen gebruiken voor de
schuldhulpverlening. Verder is in deze memorie van toelichting benadrukt
dat een functionerend LIS een belangrijke informatiebron kan zijn voor de
schuldhulpverlening door gemeenten.
De suggestie van het Uitvoeringspanel gemeenten om het begrip integraliteit nader te definiëren is niet overgenomen, omdat nadere definiëring
het gevaar met zich brengt dat de beleidsvrijheid van gemeenten onbedoeld wordt beperkt. Een niet limitatieve opsomming van wat het begrip
integraliteit inhoudt, heeft naar het oordeel van de regering geen toege-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

20

voegde waarde ten opzichte van hetgeen in deze memorie van toelichting
is opgenomen.
Actal
Het algemene advies van Actal is om het wetsvoorstel in te dienen. De
suggestie van Actal om in deze memorie van toelichting nadrukkelijker op
te nemen dat de regering streeft naar een convenant over een moratorium
is overgenomen. In vervolg op het advies van Actal zal terughoudend
worden omgegaan met het op basis van deze wet aan gemeenten
opleggen van de informatieverplichtingen. Het uitgangspunt is om daarbij
zoveel mogelijk aan te sluiten bij de informatie de gemeenten zelf nodig
hebben voor de goede uitvoering van de wet.
Overleg met schuldenaren
In het kader van de voorbereiding van dit wetsvoorstel heeft een tweetal
bijeenkomsten plaatsgevonden met schuldenaren over de inhoud van het
wetsvoorstel. De algemene conclusie die uit deze bijeenkomsten
getrokken kan worden is dat schuldenaren het een goede zaak vinden dat
de gemeentelijke schuldhulpverlening een wettelijke basis krijgt en dat de
inhoud van het wetsvoorstel in algemene zin wordt onderschreven. Uiteraard zijn er op onderdelen wel wensen. Deze wensen betreffen met name
snelle hulp, niet hoeven aankloppen bij verschillende instanties, geen
gebruik hoeven maken van malafide bedrijfjes, kijk of een moratorium
mogelijk is, maatwerk en nazorg.
9. Inwerkingtreding
Het wetsvoorstel zal in werking treden op een bij koninklijk besluit te
bepalen tijdstip.

ARTIKELSGEWIJS
Artikel 1 Begripsbepalingen
Schuldhulpverlening omvat zowel het voorkomen van problematische
schulden (preventie), het helpen van een schuldenaar bij het vinden van
een oplossing voor zijn problematische schulden als het voorkomen van
terugval in de oude situaties (nazorg). Schuldhulpverlening dient een
integraal karakter te hebben. Zowel materiële als immateriële aspecten
maken onderdeel uit van schuldhulpverlening. Integrale schuldhulpverlening is een samenhangend hulpaanbod van preventie tot en met zorg
gericht op zowel de financiële- als psychosociale en andere oorzaken van
schulden. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om relatieproblemen, de
woonsituatie, de gezondheid, de verslaving en de gezinssituatie.
Schuldhulpverlening is toegankelijk voor natuurlijke personen. Natuurlijke
personen kunnen schuldhulpverlening krijgen voor zowel hun privé
schulden als voor zakelijke schulden (zie dienaangaande hoofdstuk 3 van
het algemeen deel van deze memorie van toelichting onder «Brede
toegankelijkheid van de gemeentelijke integrale schuldhulpverlening»).
Artikel 2 Plan
Artikel 2 verplicht gemeenten om telkens voor een termijn van vier jaar
een plan op te stellen. De periode van vier jaar sluit aan bij artikel 110 van
de Gemeentewet.
De gemeenteraad krijgt de taak om een plan vast te stellen dat richting
geven aan de integrale schuldhulpverlening aan de inwoners van haar
gemeente. De taak van de gemeenteraad om een plan vast te stellen is op
een vergelijkbare manier uitgewerkt als in de WMO. Het plan moet in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

21

ieder geval ingaan op de doelstelling van de gemeente en het samenhangende beleid betreffende de integrale schuldhulpverlening, welke acties
zullen worden ondernomen, welke resultaten de gemeente wenst te
behalen en welke maatregelen de gemeenteraad en het college van B en
W gaan nemen om de kwaliteit te borgen van de wijze waarop integrale
schuldhulpverlening wordt uitgevoerd. Ook zal het plan moeten in gaan
op activiteiten gericht op het zoveel mogelijk voorkomen van problematische schulden en het verlenen van nazorg gericht op het voorkomen van
personen opnieuw met problematische schulden te maken krijgen. In het
plan moet ook aangegeven worden op welke wijze de schuldhulpverlening wordt afgestemd op de situatie van de betrokkene. De schuldhulpverlening behoort voor zover mogelijk toegesneden te zijn op de individuele
cliënt.
Artikel 3 Verantwoordelijkheid college
Het college van B en W krijgt de verantwoordelijkheid voor de natuurlijke
personen die in zijn gemeente wonen. Voorts is geregeld dat de gemeente
die op grond van artikel 40 van de WWB en de daarop berustende bepalingen in geval van een belanghebbende zonder adres voor verlening van
bijstand is aangewezen ook verantwoordelijk is voor de schuldhulpverlening aan die persoon. In artikel 40, eerste lid, van de WWB is geregeld dat
door het college van B en W van de gemeente die bij algemene maatregel
van bestuur is aangewezen de bijstand wordt verleend in geval van een
belanghebbende zonder adres. In artikel 11, eerste lid, van het Besluit
WWB 2007 zijn de gemeenten en centrumgemeenten aangewezen voor de
verlening van bijstand aan belanghebbenden zonder adres. In het tweede
lid van artikel 11 van het Besluit WWB 2007 is geregeld dat bijstand wordt
verleend door het college van B en W van de gemeente waar de belanghebbende zich op het moment van zijn aanvraag bevindt.
Artikel 4 Wacht- en doorlooptijd
In het eerste lid is geregeld dat de maximale wachttijd vier weken is. De
wachttijd is de periode die verstrijkt tussen het moment dat een persoon
zich tot het college van B en W wendt voor schuldhulpverlening en het
eerste gesprek waarin de hulpvraag wordt vastgesteld (het intakegesprek).
In het tweede lid is geregeld dat de wachttijd in geval van bedreigende
schulden maximaal drie werkdagen is.
In het derde lid is de plicht opgenomen voor de gemeente om een
persoon die zich tot het college van B en W heeft gewend voor schuldhulpverlening vooraf een globaal inzicht te geven in de verwachte doorlooptijd. Voorwaarde hierbij is dat deze meewerkt aan de schuldhulpverlening. De doorlooptijd is de periode die verstrijkt tussen het eerste gesprek
waarin de hulpvraag wordt vastgesteld en het moment waarop het resultaat is bereikt. Het resultaat is bijvoorbeeld bereikt bij het opstarten van
een schuldregeling, betalingsregeling, herfinanciering, weigering van een
of meer crediteuren om mee te werken aan een voorstel, uitval van de
schuldenaar of een adviesgesprek op basis waarvan de schuldenaar de
situatie zelf kan oplossen.
Het vorenstaande betekent niet dat schuldhulpverlening alleen mogelijk is
indien daartoe aan het college van B en W een verzoek wordt gedaan. Het
college van B en W kan ook ambtshalve overgaan tot schuldhulpverlening. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn in spoedgevallen waarin de wil
van de persoon die schuldhulpverlening nodig heeft niet kenbaar kan
worden gemaakt.
Artikel 5 Inlichtingenplicht
Van een persoon die een beroep doet op een specifieke overheidsvoorzie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

22

ning kan worden verlangd dat hij voldoende gegevens en inlichtingen
verstrekt die het de uitvoerder van die voorziening mogelijk maakt te
beoordelen of het beroep op die voorziening terecht wordt gedaan. Ook
indien het college van B en W bij een verzoek om schuldhulpverlening of
in andere stadia van schuldhulpverlening niet om bepaalde concrete
informatie en bewijsstukken van de aanvrager vraagt, dan geldt nog
steeds dat de aanvrager onverwijld uit eigen beweging inlichtingen dient
te verstrekken indien het hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat die
feiten en omstandigheden, of de daarin opgetreden wijzigingen, van
invloed kunnen zijn op zijn schuldhulpverlening.
Artikel 6 Medewerkingsplicht
In dit artikel is een algemene medewerkingsverplichting opgenomen. Het
college van B en W vertaalt deze algemene medewerkingsverplichting in
individuele situaties in een of meer concrete verplichtingen.
Artikel 7 Gegevensuitwisseling
In dit artikel wordt de gegevensverstrekking door en aan de colleges van B
en W geregeld. Bij de uitvoering van de taak op grond van deze wet kan
het college gegevens verwerken, die verkregen worden van andere
bestuursorganen of instanties, die verwante taken uitoefenen. Daartoe zal
het college ook gegevens behoeven te verstrekken. Indien het gegevens
betreft die verkregen worden van een overheidsorgaan (een bestuursorgaan) zal daarbij gebruik gemaakt kunnen worden van het burgerservicenummer. Dit gebruik vloeit voort uit de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer. De gegevensuitwisseling wordt begrensd door de
noodzaak van het gebruik van gegevens van andere bestuursorganen en
instanties door het college van zijn taak op het terrein van schuldhulpverlening. De uitwisseling van gegevens met name met instanties die geen
bestuursorgaan zijn wordt nader uitgewerkt in een algemene maatregel
van bestuur. Bij de uitwerking van de algemene maatregel van bestuur zal
de samenhang met de gegevensinfrastructuur die al bestaat op terrein
van werk en inkomen nader worden bezien. Gelet op de taak van het
Inlichtingenbureau diensten te verlenen voor de gegevensverwerking ten
behoeve van gemeenten, zal dit ook aan de orde zijn bij de gegevensuitwisseling op grond van deze wet. De hier geregelde gegevensuitwisseling
betreft niet de onderlinge gegevensuitwisseling binnen het domein van
werk en inkomen met het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(UWV) en de Sociale verzekeringsbank (SVB) en in relatie tot de uitvoering
van de WWB. Hierop ziet artikel 62 van de Wet SUWI. Dit artikel wordt in
artikel 9 gewijzigd.
Artikel 8 Informatievoorziening
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is systeemverantwoordelijk voor de werking van deze wet. Om die reden zal de minister
over bepaalde gegevens betreffende de uitvoering van deze wet moeten
kunnen beschikken. Het gaat daarbij om systematische informatie voor de
beleidsvorming en beleidsevaluatie (zoals ten behoeve van de evaluatie
van de wet, waarop artikel 10 betrekking heeft). Het betreft het type informatie waarover artikel 119 van de Gemeentewet gaat. Bij ministeriële
regeling kunnen regels worden gesteld over de wijze van informatieaanlevering door de colleges. Daarbij kan ook bepaald worden, dat een
instantie wordt aangewezen, die voor de verzameling van de informatie
zorg draagt. Voorts kan een onderscheid naar gemeenten worden
gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

23

Artikel 9 Wijziging van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en
inkomen
Aan artikel 62, eerste en tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen wordt een verwijzing naar deze wet toegevoegd.
Hiermee wordt geregeld dat gemeenten de gegevens, die worden
verwerkt voor de uitvoering van de wetten op het terrein van werk en
inkomen, zowel door de colleges als van en door het UWV en de SVB, ook
kunnen worden gebruikt voor de uitvoering van de schuldhulpverlening.
Artikel 62, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en
inkomen voorziet in deze onderlinge gegevensuitwisseling. In artikel 62,
tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen
is de verplichting opgenomen dit gemeenschappelijk gebruik te faciliteren
met electronische voorzieningen. Deze voorzieningen worden ook wel
aangeduid met de term suwi-net. Suwi-net wordt daarmee ook toegankelijk voor de uitvoering van de schuldhulpverleningstaak door de colleges
van B en W.
De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. Klijnsma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 3

24