Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

31 490

Vernieuwing van de rijksdienst

Nr. 149

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR WONEN EN RIJKSDIENST
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 juni 2014
Met deze brief wil ik uw Kamer, mede namens de Minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, informeren over de nadere uitwerking van de
inbesteding van schoonmaakwerkzaamheden, zoals toegezegd in mijn
brief van 31 januari 2014.1
In mijn eerdere brief van 11 oktober 20132 over het openstellen van lage
loonschalen heb ik aangegeven dat schoonmaakmedewerkers in dienst
van de Rijksoverheid zullen komen en dat het schoonmaken in eigen
beheer zal worden gedaan. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan het
voornemen uit het regeerakkoord om de zwakke positie van werknemers
in de facilitaire dienstverlening te verbeteren.
De schoonmaakwerkzaamheden bij het Rijk zullen worden ondergebracht
in een nog op te richten organisatie. Daarmee wil de Rijksoverheid het
signaal afgeven dat schoonmaakmedewerkers een belangrijke bijdrage
leveren aan het goed kunnen functioneren van de overheidsorganisatie.
Daarbij horen gezonde arbeidsomstandigheden, perspectief op baanzekerheid, ontwikkelingskansen en goede arbeidsvoorwaarden, zoals
loondoorbetaling bij ziekte, reiskostenvergoeding en het combineren van
arbeid en zorg. Dat levert duurzaam inzetbare, tevreden werknemers op
die zich samen met hun collega’s betrokken voelen bij de rijksdienst.
Bovengenoemde onderwerpen liggen in het verlengde van het beleidsterrein van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Mede
daarom heeft hij per januari 2014 het initiatief genomen de voorbereidingen te treffen voor de inbesteding van schoonmaakwerkzaamheden.
Wij hebben ervoor gekozen om u eerst te informeren nadat wij zijn
nagegaan welke effecten inbesteding zal hebben op de Rijksdienst en ook
op het bedrijfsleven. Ook wilden wij een goede indruk hebben wat de
1
2

kst-31490-149
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Kamerstuk 31 490, nr. 141
Kamerstuk 31 490, nr. 134

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 490, nr. 149

1

gevolgen zijn voor Defensie en de Nationale Politie indien zij hun
schoonmaakdienstverlening betrekken van de schoonmaakorganisatie
van het Rijk.
Ik heb u in mijn brief van 11 oktober 2013 een toelichting gegeven op de
te verwachten kosten van de inbesteding van de schoonmaak. Deze
toelichting was gebaseerd op een business case op een hoog aggregatieniveau. Inmiddels heeft er een doorontwikkeling plaatsgevonden van de
business case, uitgevoerd door KPMG. In de business case is KPMG ook
ingegaan op de opmerkingen van een interdepartementale rekengroep. In
deze brief wordt u op hoofdlijnen geïnformeerd over de resultaten van de
business case en de keuzes die het Kabinet op basis daarvan heeft
gemaakt ter nadere onderbouwing van zijn besluit om de schoonmaak in
eigen beheer te gaan uitvoeren. In de bijlage bij deze brief wordt de
financiële aansluiting weergegeven tussen de keuzes van het Kabinet en
de – eveneens bijgevoegde – doorontwikkelde business case van KPMG3.
In deze brief worden de volgende zaken behandeld: de aandachtspunten
bij inbesteding, het dienstverleningspakket van de op te richten
schoonmaak- organisatie en de resultaten van de business case
schoonmaak. Tevens ga ik in op de gevolgen voor het bedrijfsleven, de
gevolgen voor de afnemers, een alternatief van inbesteding, de wijze
waarop de verantwoordelijkheden worden belegd en tot slot de wijze van
rapporteren richting uw Kamer.
1. Aandachtspunten bij inbesteding
Het in eigen beheer uitvoeren van schoonmaakwerkzaamheden binnen de
Rijksdienst vraagt om een gedegen voorbereiding, waarbij de volgende
aandachtspunten essentieel zijn.
Respecteren van bestaande contracten
De huidige schoonmaak van Rijksgebouwen is uitbesteed aan marktpartijen. Door de categoriemanager schoonmaak worden schoonmaakpercelen conform het aanbestedingsrecht op basis van meerjarige
contracten4 op de markt gebracht. In mijn brief van 11 oktober 2013 heb ik
toegezegd dat het Rijk bij inbesteding van de schoonmaak de vaste
looptijd van de huidige contracten zal respecteren. De lopende contracten
eindigen op verschillende momenten. Dat betekent dat de inbesteding
fasegewijs zal plaatsvinden. De werkzaamheden van de aflopende
contracten kunnen uiteraard pas worden inbesteed als de schoonmaakorganisatie van het Rijk daar klaar voor is. Dat betekent dat het wenselijk kan
zijn om de optie tot verlenging te benutten of zelfs een deel van de
aflopende contracten opnieuw in de markt te zetten. Inmiddels lopen
aanbestedingsprocedures voor het Centraal Orgaan Asielzoekers en het
Ministerie van Defensie.
Synchroniseren met de masterplannen kantoorhuisvesting
De masterplannen kantoorhuisvesting, die eind 2013 zijn vastgesteld,
laten een aanzienlijke daling van het aantal Rijkskantoren zien. Dit
betekent dat bij de voorbereiding van de inbesteding rekening moet
worden gehouden met een afname van het aantal vierkante meters
schoon te maken vloeroppervlak. In de business case is deze afname
verwerkt.
3
4

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Schoonmaakcontracten die via categoriemanagement zijn aanbesteed hebben een looptijd van
vier jaar met vier maal een optie op verlenging van één jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 490, nr. 149

2

Beperking van de verstoring van de marktwerking
Het in eigen beheer uitvoeren van de schoonmaak zal via de weg van de
geleidelijkheid lopen, afhankelijk van de uitfasering van bestaande
contracten en het tempo van de opbouw van de schoonmaakorganisatie
van het Rijk. De schoonmaaksector krijgt daarmee de gelegenheid om zich
voor te bereiden op de nieuwe situatie van inbesteding. Dit betekent dat
er per aflopend contract in een vroeg stadium nauwe afstemming moet
plaatsvinden met de contracthoudende schoonmaakbedrijven over de
overdracht en de beëindiging van de werkzaamheden.
Gevolgen voor schoonmaakmedewerkers Het uitgangspunt bij het besluit
tot inbesteding is dat de werknemer die nu werkzaam is in de schoonmaakbranche en als gevolg van de inbesteding het werk volgt, in principe
geen financieel nadeel mag hebben van een eventuele overstap naar een
dienstverband bij de Rijksoverheid. Om dit goed te kunnen beoordelen is
in de business case een pakketvergelijking gemaakt tussen de cao voor
het Schoonmaak- en Glazenwassersbedrijf en de arbeidsvoorwaarden bij
de Rijksoverheid voor de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden en
de wederzijdse pensioenvoorzieningen. Hieruit blijkt dat schoonmaakmedewerkers er op vooruit zullen gaan. Voor de primaire beloning van de
schoonmaakwerkzaamheden bij de rijksoverheid zal zo veel mogelijk
aangesloten worden bij de cao voor het Schoonmaak- en Glazenwassersbedrijf.
Inzet van arbeidsbeperkte werknemers
In het Sociaal Akkoord van april 2013 zijn afspraken gemaakt om meer
mensen met een arbeidsbeperking in te zetten in het arbeidsproces. Deze
afspraken gelden ook voor de Rijksoverheid. De inbesteding van de
schoonmaak biedt de Rijksoverheid een goede gelegenheid om aan de
uitvoering van de afspraken een substantiële bijdrage te leveren. In de
toekomstige ontwikkeling van de rijksschoonmaakorganisatie zal dit
aspect verder worden uitgewerkt.
2. Dienstverleningspakket
In de business case is uitgegaan van alle schoonmaakactiviteiten die
onder de huidige reguliere schoonmaakcontracten vallen. De schoonmaakorganisatie zal in beginsel met eigen personeel de reguliere
kantoorschoonmaak en de reguliere schoonmaak van sanitair als diensten
leveren. De glasbewassing wordt de komende periode in elk geval nog
uitbesteed en een aantal speciale diensten, zoals dieptereiniging en
specialistische reiniging wordt vooralsnog niet door de schoonmaakorganisatie zelf geleverd. Voorlopig worden deze diensten van de markt
betrokken. Uitsluitend de schoonmaakorganisatie is hiervoor de contracterende partij. Het contractmanagement wordt hierdoor efficiënt bij één
partij belegd. De opdrachtgevers en afnemers van schoonmaakactiviteiten
van de schoonmaakorganisatie kunnen voor alle schoonmaakdiensten
terecht bij één loket.
3. Doorontwikkelde business case KPMG
De door KPMG opgestelde doorontwikkelde business case Schoonmaak
heeft tot doel het inzichtelijk maken van de verschillen in kosten en
arbeidsvoorwaarden tussen enerzijds inbesteding en anderzijds uitbesteding van de schoonmaak door het Rijk. Daarbij vormden de gegevens
van de initiële business case (Kamerstuk 31 490, nr. 134) het vertrekpunt
voor een nadere analyse op meer detailniveau. Zo is er een nadere
contractanalyse uitgevoerd en heeft er een pakketvergelijking plaatsge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 490, nr. 149

3

vonden tussen de arbeidsvoorwaarden van de cao voor het Schoonmaaken Glazenwassersbedrijf en de arbeidsvoorwaarden van de Rijksoverheid.
Daarmee wordt tevens transparant gemaakt wat de bijdrage van de
oprichting van de schoonmaakorganisatie is aan het verbeteren van de
positie van deze groep werknemers.
De doorontwikkelde business case omvat alle overheidsorganisaties die
op dit moment gebonden zijn aan het categoriemanagement van het Rijk,
inclusief Defensie, aangevuld met de globale gegevens van de Nationale
Politie en exclusief de overzeese gebieden.
De doorontwikkelde business case voorziet in een model, waarin op basis
van een aantal variabele aannames de kosten die met inbesteding
gepaard gaan kunnen worden berekend. In de business case is een
tweetal varianten voor de organisatie van de schoonmaakdiensten
uitgewerkt. Daarbij is beter zicht ontstaan op de effecten van wel of geen
deelname van Defensie of Nationale Politie op het besluit tot inbesteding.
4. Keuzes van het Kabinet
De doorontwikkelde business case Schoonmaak is voor het Kabinet
vertrekpunt geweest voor de verdere besluitvorming over de inbesteding
van de schoonmaak.
Het kabinet kiest voor een geleidelijke inbesteding van schoonmaak voor
de Rijksdienst. Aansluiting van Defensie bij de dienstverlening van de
schoonmaakorganisatie vindt niet eerder plaats dan vanaf 2018 na afloop
van het dan lopende contract. Deze aansluiting heeft in ieder geval
betrekking op de kantoorpanden van Defensie. Inbesteding van
schoonmaak voor de overige locaties/ panden vergt aparte besluitvorming, op basis van aanvullende analyse, overeenkomstig de aanbevelingen uit de business case. Deze analyse moet meer inzicht geven in hoe
de aannames, zoals gedaan in de business case, (financieel) uitwerken
voor het bijzondere schoonmaakareaal van Defensie. De analyse vindt
plaats in 2017, op eenzelfde moment dat de eerste ervaringen met social
return kunnen worden geëvalueerd met het oog op een mogelijke
uitbreiding daarvan. Defensie zal vanaf het begin in de opbouw van de
schoonmaakorganisatie participeren.
Het kabinet neemt vooralsnog geen besluit tot aansluiting van de
Nationale Politie. Voor deze organisatie (sui generis) is het, gezien de
aanbestedingsregels, momenteel niet mogelijk te participeren in de
inbesteding door het Rijk. Voor deelname van de Nationale Politie zullen
eerst de juridische belemmeringen moeten worden weggenomen.
Daarnaast neemt het kabinet het voorstel uit de business case over om,
voordat tot een besluit tot deelname wordt overgegaan, eerst een
aanvullende analyse uit te voeren voor de Nationale Politie gezien de
bijzonderheden van hun schoonmaakareaal. Daarbij valt te denken aan
veel kleine en geografisch sterk verspreide panden, bijzondere veiligheidseisen en afwijkende schoonmaakwerkzaamheden.
In de toelichting bij deze brief zijn ook keuzes van het Kabinet verwerkt ten
aanzien van de aannames met betrekking tot het percentage «social
return», de aanpassing van de arbeidsvoorwaarden en de gehanteerde
risico-opslag. De keuzes van het Kabinet leiden voor de departementen tot
een vrijwel budgettair neutrale business case voor het in eigen beheer
uitvoeren van de schoonmaak- werkzaamheden. Daarbij wordt wel
opgemerkt dat het Rijk BTW-ontvangsten misloopt en dat de start van de
schoonmaakorganisatie eenmalige transitiekosten met zich meebrengt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 490, nr. 149

4

5. Gevolgen voor het bedrijfsleven
Zoals toegezegd tijdens de begrotingsbehandeling van 20 en
21 november 2013, ga ik in deze brief ook in op de gevolgen voor
bedrijven van het besluit tot inbesteding door het Rijk. De totale
marktomvang voor schoonmaakdiensten bedraagt in Nederland blijkens
de business case ongeveer 4,2 miljard, waarvan circa 3,6 miljard is
uitbesteed aan schoonmaakbedrijven. Door het in eigen beheer uitvoeren
van de reguliere schoonmaakwerkzaamheden voor het Rijk, Defensie en
Nationale Politie krimpt deze markt met ongeveer 65 miljoen, dat is circa
1,8%. Het effect op macro niveau is betrekkelijk gering. Het effect op het
niveau van de afzonderlijke onderneming wordt ondervangen door
bestaande contracten uit te laten faseren.
Zeker tijdens het proces van geleidelijke inbesteding, maar ook in de
stabiele situatie vanaf 2020, zal de schoonmaakorganisatie behoefte
hebben aan flexibiliteit bij de personele inzet. Bij de verdere uitwerking zal
worden bekeken hoe de markt hierbij wordt betrokken.
In de aanloop van deze brief heb ik op 12 december 2013 ook gesproken
met de OSB als vertegenwoordiger van de schoonmaakbranche. Op
19 maart jl. is nogmaals ambtelijk contact geweest met de voorzitter van
de OSB over de effectuering van de inbesteding en de gevolgen voor de
schoonmaakbranche.
Op 14 mei heb ik ook overleg gehad met de vakbonden over dit
onderwerp. Het is mijn voornemen om beide partijen te blijven informeren over de opbouw van de schoonmaakorganisatie van het Rijk.
6. Alternatieven in de uitwerking van de inbesteding van de
schoonmaakwerkzaamheden
Tijdens het AO van 14 november jl. (Kamerstuk 31 490, nr. 140) is de
suggestie gedaan om de schoonmaakmedewerkers die in dienst komen
van het Rijk te detacheren bij schoonmaakbedrijven. Op deze manier
hebben schoonmaakbedrijven nog omzet bij het Rijk en kan gebruik
worden gemaakt van de beschikbare managementexpertise bij deze
bedrijven. Ik ben van mening dat dit niet gewenst is. Een organisatie kan
vooral efficiënt werken als menskracht en alle productiemiddelen vanuit
één punt worden aangestuurd. Wanneer medewerkers in dienst zijn van
het Rijk, werken voor het Rijk, maar operationeel worden aangestuurd
door een extern schoonmaakbedrijf, dan wordt aan deze voorwaarde niet
voldaan. Het zou leiden tot extra managementinspanningen en daardoor
tot extra kosten en dus ook tot hogere kosten ten opzichte van de huidige
situatie. Ook leidt het tot een onheldere verdeling van verantwoordelijkheden en een minder transparante prijsvorming. Bovendien is een
belangrijke reden voor inbesteding van schoonmaak het feit dat we
vinden dat deze medewerkers onderdeel moeten zijn van onze organisatie. Zij horen erbij. Bij detachering naar schoonmaakbedrijven doen we
daar afbreuk aan.
De bestaande integrale contracten voor Rijksgebouwen, waarbij een
marktpartij verantwoordelijk is voor zowel de ontwikkeling en inrichting
als het beheer van gebouwen, zullen gebruik blijven maken van schoonmaakbedrijven in de markt. Bij geheel nieuwe aanbestedingen van
integrale concepten wordt bekeken hoe de schoonmaakorganisatie van
het Rijk daarbij een rol kan spelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 490, nr. 149

5

7. Rapporteren aan de TK over de inbesteding
De algemene verantwoordelijkheid voor het kabinetsvoornemen om lage
loonschalen open te stellen, inclusief de rapportage aan de Kamer
daarover, is de verantwoordelijkheid van de Minister voor Wonen en
Rijksdienst. Zoals ik u bij brief van 11 oktober 2013 (Kamerstuk 31 490, nr.
134) heb gemeld zal ik uw Kamer jaarlijks via de Jaarrapportage Bedrijfsvoering over de inzet van medewerkers in de lage loonschalen binnen het
Rijk informeren.
Het opzetten en uitbouwen van een schoonmaakorganisatie voor het Rijk
is de verantwoordelijkheid van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Uw Kamer zal hierover worden geïnformeerd door de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid via het reguliere proces
van begroting en verantwoording.
De inrichting van de governance voor de schoonmaakorganisatie van het
rijk wordt nog uitgewerkt binnen de rijksbrede governance voor de gehele
bedrijfsvoering. De Minister voor Wonen en Rijksdienst zal Uw Kamer
hierover informeren in het kader van de Hervormingsagenda Rijksdienst.
Met bovenstaande uitwerking handelt het Kabinet in overeenstemming
met hetgeen in het regeerakkoord is afgesproken over het openstellen van
lage loonschalen bij de Rijksoverheid. Ik hoop u met deze brief voldoende
te hebben geïnformeerd.
De Minister voor Wonen en Rijksdienst,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 490, nr. 149

6

BIJLAGE

Gevolgen besluitvorming kabinet in relatie tot de «Doorontwikkelde business case inbesteding schoonmaak»
In opdracht van het Ministerie van SZW heeft KPMG een doorontwikkelde
businesscase opgesteld om de financiële effecten van de inbesteding
schoonmaak inzichtelijk te maken. Deze businesscase is getoetst door een
interdepartementale rekengroep en maakt duidelijk dat, op basis van de
gehanteerde aannames, inbesteden van schoonmaak tot meerkosten voor
de departementen leidt. In zijn streven naar het terugbrengen van deze
meerkosten heeft het kabinet andere keuzes gemaakt ten aanzien van de
aannamen dan die waarop de business case van KPMG is gebaseerd.
Deze keuzes leiden tot een andere uitkomst van de business case en
worden in deze bijlage toegelicht.
Deelname Nationale Politie
In de doorontwikkelde businesscase is als uitgangspunt gehanteerd dat
behalve Defensie ook de Nationale Politie overgaat tot inbesteden van de
schoonmaak. Het kabinet ziet vooralsnog af van deelname van Nationale
Politie.
Social return
In de vergelijking tussen in- en uitbesteden is in de doorontwikkelde
business case uitgegaan van 10% social return van mensen met afstand
tot de arbeidsmarkt. In de huidige aanbestedingen van de schoonmaak
wordt uitgegaan van 5%. Het kabinet kiest er voor hier uit te gaan van
deze aanname. Dit leidt in de berekening tot minder kosten van € 0,9 mln
ten opzichte van de business case.
Arbeidsvoorwaarden
Uitgangspunt in de doorontwikkelde business case is dat de schoonmakers er niet financieel op achteruit mogen gaan bij de overstap naar het
Rijk. Rekening houdend met de inrichting van het Functiegebouw Rijk
heeft de rekengroep geadviseerd in de business case uit te gaan van
inschaling van de schoonmakers in schaal 2.
De bij het Rijk gebruikelijke periodieke verhogingen in de uitloop van deze
schaal leiden tot een beloning die relatief ver boven het niveau van de
schoonmaak cao uitstijgt. Het kabinet acht een dergelijke loonontwikkeling ongewenst en wil in overleg met de vakbonden komen tot
afspraken over beloning, die in vergelijking met de business case van
KPMG leidt tot een vermindering van kosten ter grootte van € 2,0 mln.
Overigens blijft sprake van een verbetering van de arbeidsvoorwaarden.
Risico-opslag
Een risico-opslag behoort integraal onderdeel van een business case te
zijn. In de doorontwikkelde business case is gewerkt met een risico-opslag
van 10%. Daarbij wordt gewezen op de onzekerheden en het ontbreken
van een risicoanalyse. In de business case staan tegenover de risico’s die
tot negatieve financiële effecten kunnen leiden, ook mogelijke ontwikkelingen die een positief effect kunnen hebben (hoger aantal arbeidsproductieve uren; lager percentage dagelijkse schoonmaak e.d.). Het kabinet
heeft in zijn weging van de te hanteren risico-opslag hiermee rekening
gehouden. Om deze reden acht het kabinet het verantwoord om nu uit te
gaan van een risico-opslag van 5%.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 490, nr. 149

7

CAO Schoonmaakbranche
Overigens heeft het Kabinet kennis genomen van de uitkomst van de
recent afgesloten cao in de schoonmaaksector. Die kan ertoe leiden dat
schoonmaakcontracten bij uitbesteden aanzienlijk duurder gaan worden.
De vergelijking inbesteden/uitbesteden komt hierdoor meer ten gunste
van inbesteden uit. In de business case van KPMG kon met deze ontwikkeling geen rekening worden gehouden.
Overall beeld resultaten businesscase voor deelnemende departementen
In onderstaande tabel is de aansluiting weergegeven tussen de resultaten
van de doorontwikkelde business case en de aanpassingen die het kabinet
nu heeft doorgevoerd.
Rekening houdend met het voorgaande ziet de businesscase zonder
Nationale Politie er als volgt uit:
Doorontwikkelde business case KPMG
Kosten inbesteden/RSO conform BC
Inschaling schaal 2
Totale kosten inbesteden/RSO
Kosten in huidige situatie

€ 75,7 mln
€ 1,4 mln

€ 77,1 mln
€ 70,1 mln
€ 7,0 mln

Kostenverschil (inbesteden-uitbesteden)

Keuzes kabinet
(Vooralsnog) afzien van deelname NP
Kosten inbesteden/RSO
Inschaling schaal 2
Totale kosten inbesteden/RSO
Kosten in de huidige situatie
Kostenverschil (inbesteden-uitbesteden)

€ 59,7 mln
€ 1,1 mln

€ 60,8 mln
€ 55,6 mln
€ 5,2 mln

Gewijzigde aannames
Social return van 10% naar 5%
Aanpassing arbeidsvoorwaarden
Risico-opslag van 10% naar 5%

– € 0,9 mln
– € 2,0 mln
– € 2,7 mln

Kostenverschil na wijzigingen keuzes (inbesteden-uitbesteden)

– € 0,4 mln

Misgelopen btw-inkomsten rijksbreed

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 490, nr. 149

€ 7,4 mln

8