Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

33 952

Schaliegas

Nr. 32

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 juli 2015
Conform mijn toezegging in mijn brief van 11 februari jl. informeer ik uw
Kamer hierbij over de onderzoeksrapporten over schaliegas (Kamerstuk
33 952, nr. 28).1 Het kabinet heeft besloten dat deze kabinetsperiode geen
boringen naar schaliegas zullen plaatsvinden. In het Energierapport 2015
zal het kabinet een integrale visie op een duurzame energievoorziening
geven. Indien daaruit blijkt dat het wenselijk is om de winning van
schaliegas in Nederland als optie niet uit te sluiten, zal het kabinet
participeren in breed, langjarig wetenschappelijk onderzoek in Europees
verband met alleen ruimte voor boringen met een wetenschappelijk doel.
De keuze die in het Energierapport over schaliegas wordt gemaakt, zal
begin 2016 worden verankerd en ruimtelijk worden uitgewerkt in de
structuurvisie Ondergrond. Gelet op het belang van een integrale
afweging wordt geen aparte structuurvisie Schaliegas meer opgesteld.
Commerciële opsporing en winning van schaliegas is de komende vijf jaar
niet aan de orde. De bestaande vergunningen gericht op de opsporing van
schaliegas worden dan ook niet verlengd. Nieuwe aanvragen zullen
worden afgewezen. Deze aanpak biedt de gelegenheid om decentrale
overheden actief te betrekken bij de besluitvorming, conform de kabinetsreactie op het rapport «Aardbevingsrisico’s in Groningen» van de
Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) (Kamerstuk 33 529, nr. 143).
Aanleiding en achtergrond
Sinds 2009 zijn er drie vergunningen voor de opsporing van schaliegas
verleend in Nederland. Vanwege de maatschappelijke onrust hierover heb
ik een aantal onderzoeken laten uitvoeren. In 2013 heeft Witteveen+Bos
zijn onderzoek naar de risico’s van opsporing en winning van schaliegas
1

kst-33952-32
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Via deze brief geef ik tevens antwoord op het verzoek van de Vaste Commissie voor Economische Zaken van 10 juni jl. tot een reactie van het kabinet op de aangenomen motie tijdens
het VNG jaarcongres betreffende schaliegas, en op uw verzoek van 23 juni jl. inzake het verzoek
van het lid Van Tongeren zoals dat is gedaan in de Regeling van Werkzaamheden van die dag
(Handelingen II 2014/15, nr. 99).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 952, nr. 32

1

in Nederland uitgebracht. Naar aanleiding van dat rapport heb ik op
advies van de Commissie voor de m.e.r. besloten om het traject te starten
richting het opstellen van een structuurvisie Schaliegas, die onderdeel zal
worden van de structuurvisie Ondergrond. De structuurvisie Ondergrond
zal een integraal afwegingskader bieden voor activiteiten in de ondergrond. In dit kader is ook een aanpassing in de wet- en regelgeving rond
mijnbouw aangekondigd. Dit pakket maatregelen geeft meer ruimte tot
sturing op mijnbouwactiviteiten en komt tegemoet aan de groeiende
maatschappelijke zorg rond mijnbouw. Met de betreffende bedrijven is
afgesproken dat geen activiteiten worden verricht op basis van de
vergunningen gericht op de opsporing van schaliegas. Verzoeken tot
verlenging hiervan heb ik aangehouden tot het kabinet besloten heeft of,
en zo ja waar, opsporing en winning van schaliegas wordt toegestaan.
Na het onderzoek van Witteveen+Bos heb ik, in samenwerking met de
Minister van IenM, drie vervolgonderzoeken laten uitvoeren als
bouwstenen voor de structuurvisie. Deze gaan in op de belangrijkste
maatschappelijke vragen rond schaliegas, namelijk: welke risico’s zijn er
rond milieu en leefomgeving; zijn er innovatieve technieken om deze
risico’s te beperken; en hoe verhoudt schaliegaswinning zich tot de
energietransitie? Inmiddels zijn deze onderzoeken gereed: een onderzoek
naar innovatieve technieken voor schaliegaswinning (uitgevoerd door
TNO), een planologisch milieueffectrapport (planMER, uitgevoerd door
Arcadis) en een verkenning van de maatschappelijke effecten (uitgevoerd
door CE Delft). De onderzoeken en een separate samenvatting van het
planMER en de verkenning van de maatschappelijke effecten zijn
bijgevoegd2. Om de kwaliteit en de onafhankelijkheid van deze twee in
samenhang uitgevoerde onderzoeken te borgen, heb ik eind maart 2014
een begeleidingscommissie ingesteld. Het advies van deze commissie is
eveneens bijgevoegd3. Deze commissie stond onder leiding van
Annemarie Moons (bestuursvoorzitter van het Wellantcollege en
voormalig dijkgraaf van Waterschap Vallei & Eem) met experts van TNO,
Deltares en RIVM. Vanwege de wenselijkheid van specifieke economische
expertise heb ik daar voor de verkenning naar maatschappelijke effecten
dit voorjaar een expert van SEO/VU aan toegevoegd4.
Conclusies van de onderzoeken
Milieueffecten schaliegaswinning
In het rapport innovatieve technieken is in beeld gebracht welke
technieken binnen de komende tien jaar beschikbaar zijn. De uitkomsten
zijn in het planMER meegenomen. In het planMER zijn de risico’s en
gevolgen van schaliegaswinning voor het milieu in kaart gebracht. De
effecten zijn vanuit de volgende invalshoeken in beeld gebracht: diepe
ondergrond, bodem- en waterkwaliteit, het woon- en leefmilieu, beschikbaarheid van water, ruimtelijke kwaliteit en natuur. De belangrijkste
conclusies uit dit onderzoek luiden:
– Schaliegaswinning lijkt in de Nederlandse context inpasbaar;
– In alle gebieden die in het planMER worden onderscheiden kunnen
milieueffecten optreden, maar de gevoeligheid voor en de kans op
bepaalde milieueffecten verschilt per gebied;
– De meer open en minder verstedelijkte gebieden in het plangebied, de
Zeeuwse en Zuid-Hollandse eilanden, Flevoland en Noord-Groningen,
kennen de minste risico’s;

2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
4
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 952, nr. 32

2

–

Zuid-Limburg en de kustgebieden zijn gevoeliger voor effecten en de
risico’s zijn daar hoger. Schaliegaswinning lijkt matig inpasbaar in deze
gebieden en er moet meer moeite worden gedaan om schaliegaswinning door locatiekeuze en mitigerende maatregelen inpasbaar te
maken;
– De overige gebieden, namelijk Oost-Nederland, Noord-Brabant en
Noord-Limburg, de Zuidvleugel, het Groene Hart, Laag Holland en
Noord Nederland (uitgezonderd Noord-Groningen) kennen een
gemiddelde mate van inpasbaarheid;
– Met name de negatieve effecten in de diepe ondergrond zijn lastig te
mitigeren. Deze effecten kunnen worden voorkomen door voldoende
afstand te houden tot breuken en door gebieden waar schaliegaswinning kan leiden tot risico’s voor ondergrondse opslag (van bijvoorbeeld gas) uit te sluiten. Overigens zijn er niet of nauwelijks effecten te
verwachten op het vlak van bodemdaling door zetting (samendrukking) – de problematiek in Groningen;
– De risico’s ten aanzien van grondwatervoorraden en drinkwaterwinning worden vooral bepaald door ongewenste gebeurtenissen aan het
maaiveld of een onverwacht probleem ten aanzien van de putintegriteit (de degelijkheid van een put). Door het stellen van voorwaarden en
ruimtelijke uitsluiting wordt de kans op calamiteiten geminimaliseerd.
Het planMER maakt inzichtelijk dat de regionale effecten bij schaliegaswinning op mens, natuur en milieu meer verspreid zijn dan bij conventionele gaswinning, omdat voor het winnen van eenzelfde hoeveelheid
schaliegas meer locaties en putten nodig zijn die bovendien meer
gestimuleerd moeten worden.
Maatschappelijke verkenning schaliegas
De verkenning van de maatschappelijke effecten gaat – naast de milieueffecten – ook in op effecten op de energieprijzen, staatsinkomsten,
energietransitie, afhankelijkheid van gasimport en effecten op werkgelegenheid, woningwaarde, toerisme en landbouw. De belangrijkste
conclusies uit het onderzoek zijn als volgt:
– De geschatte winbare hoeveelheden zijn zodanig beperkt en de
bedrijfskosten van winning in Nederland en Noordwest-Europa zijn
zodanig hoog dat het niet direct voor de hand ligt dat schaliegas
invloed op de energieprijzen zal hebben, ook niet als andere
Noordwest-Europese landen schaliegas gaan winnen;
– Omdat de gasprijs niet of nauwelijks wordt beïnvloed, zal naar
verwachting ook geen verschuiving van inzet plaatsvinden naar andere
energiebronnen. De prijs van aardgas ten opzichte van kolen en
hernieuwbare energie zal niet worden beïnvloed door aanbod van
Nederlands schaliegas. Om die reden is er geen remmend effect van
schaliegaswinning op de energietransitie te verwachten;
– Het onderzoek zet vraagtekens bij de economische winbaarheid van
schaliegas, maar geeft ook aan dat het uiteindelijk aan investeerders is
om te bepalen of ze investeren;
– Mocht de door TNO geschatte technisch winbare hoeveelheid van
200–500 miljard m3 schaliegas in Nederland ook economisch winbaar
blijken, dan is de verwachting dat schaliegas het moment waarop
Nederland netto gasimporteur wordt – afhankelijk van de winbare
hoeveelheid – met 1 tot meer dan 10 jaar kan uitstellen. De jaarlijkse
productie van Nederlands schaliegas kan dan in piekjaren naar
verwachting tussen de 8% en 50% van het jaarlijkse gasverbruik in
Nederland dekken;
– Piekproductie van schaliegas zou op zijn vroegst in 2035 kunnen
worden bereikt. De staatsinkomsten liggen daarbij, afhankelijk van de
gebruikte scenario’s, tussen de € 170 miljoen en € 1,5 miljard per jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 952, nr. 32

3

Opgeteld tot 2050 zou de opbrengst € 5 miljard tot € 46 miljard
kunnen zijn.
Onzekerheid omvang effecten bij daadwerkelijke winning
De effecten van mogelijke opsporing en winning van schaliegas worden
onder meer bepaald door de ontwikkeling van de gasmarkt. Hoe de
gasmarkt zich ontwikkelt is afhankelijk van de ontwikkeling van de
aardgasprijs in Noordwest-Europa, de snelheid van de energietransitie op
nationaal, Europees en mondiaal niveau en de geopolitieke situatie rond
aardgas. Omdat dit onzekere factoren zijn kunnen de effecten van
opsporing en winning van schaliegas ook niet met zekerheid worden
bepaald. De onderzoeken maken inzichtelijk dat er daarnaast nog diverse
onzekerheden en kennisleemten zijn waardoor de milieueffecten,
opbrengsten en kosten bij daadwerkelijke winning nog lastig te kwantificeren zijn. De maatschappelijke kosten zijn in de onderzoeken daarom niet
gekwantificeerd.
Belangrijke kennisleemtes en onzekerheden die in de onderzoeken
worden genoemd zijn:
– De aanwezigheid en de eigenschappen van de schalielagen in de
Nederlandse ondergrond. De eigenschappen van het schaliegesteente
bepalen:
• de manier van winnen, de samenstelling en hoeveelheid winbaar
gas en in hoeverre er olie of gas in de schalielaag aanwezig is;
• de hoeveelheid en samenstelling van het afvalwater. Dit heeft
invloed op de bovengrondse verwerking en milieueffecten daarvan;
– Het wel of niet aanwezig zijn van breuken in de diepe ondergrond en
de vraag of deze breuken doorlopen tot in de bovenliggende lagen;
– Onduidelijkheid over de doorlaatbaarheid van de gesteentelagen direct
boven de schalielagen en de bovenste gesteentelagen waaruit men
water kan winnen;
– Gebrek aan kennis over de migratie van boor- en frackvloeistoffen en
methaan en onzekerheid over de gevolgen van het vrijkomen van
boor- of frackvloeistoffen in de ondergrond bij een put die niet degelijk
is. Kennis hiervan is nodig om het risico op mogelijke effecten op de
grondwaterkwaliteit nauwkeurig in te schatten.
De huidige onderzoeken geven een eerste beeld, maar door het ontbreken
van deze data zijn de geologische en de maatschappelijke effecten op dit
moment alleen met een mate van onzekerheid te bepalen. Een zorgvuldig
besluit over vergunningverlening voor opsporing en winning van
schaliegas voor commerciële doelen vereist specifieke gegevens uit de
schalielagen van de Nederlandse diepe ondergrond, zeker in het licht van
de mogelijke risico’s en de maatschappelijke gevoeligheden.
Energierapport 2015
In het Energierapport 2015, dat in december gepubliceerd wordt, zal het
kabinet een integrale visie op de verduurzaming van de energievoorziening geven. In dat kader zullen de diverse opties voor de Nederlandse
energiemix ten opzichte van elkaar worden gewogen en daarbij in de tijd
worden neergezet (welke optie is wanneer in welke mate toepasbaar). Ook
zal hierbij worden ingegaan op de verschillende vormen van mijnbouwwinning in Nederland (gas, olie en geothermie) en de positie die schaliewinning hierbinnen inneemt. Indien bij die afweging naar voren komt dat
het wenselijk is schaliegas als optie niet uit te sluiten, zal de tijd worden
genomen voor nader onderzoek, inclusief bodemonderzoek door middel
van enkele onderzoeksboringen met een zuiver wetenschappelijk doel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 952, nr. 32

4

Een besluit om schaliegas niet uit te sluiten en onderzoek te doen zal geen
consequenties hebben voor de transitie naar een duurzame energievoorziening. De keuze die in het Energierapport over schaliegas wordt
gemaakt, zal begin 2016 worden verankerd en ruimtelijk worden uitgewerkt in de structuurvisie Ondergrond. Gelet op het belang van een
integrale afweging wordt geen aparte structuurvisie Schaliegas meer
opgesteld.
Het verkrijgen van specifieke data uit de diepe ondergrond om de
geologische en maatschappelijke effecten scherper vast te stellen, vereist
langjarig onderzoek. Het bodemonderzoek en het monitoringsprogramma
dat daarbij nodig is, zullen in opdracht van de overheid plaatsvinden, met
zo weinig mogelijk impact op de omgeving en zoveel mogelijk in
samenwerking met de buurlanden (Verenigd Koninkrijk, Duitsland,
Denemarken) en de Europese Unie. Eventuele onderzoeksboringen in
Nederland of samen met onze buurlanden vereisen een gedegen
voorbereiding en kunnen mogelijk in 2018 plaatsvinden.
Ook zal een mogelijk onderzoeksprogramma zoveel mogelijk worden
ingebed in de bredere onderzoeksinzet van het Rijk op de ondergrond.
Daarnaast zal contact worden gezocht met het lopende onderzoek van de
watersector (KWR) en NWO over schaliegas en de diepe ondergrond. Zo
kan informatie worden gedeeld over hoe boringen naar schaliegas schoon
en veilig kunnen plaatsvinden. De data uit het mogelijke schaliegasonderzoek zijn ook relevant voor de ontwikkeling van (diepe) geothermie of
aardwarmte. Daarmee kan water met een hoge temperatuur worden
gewonnen. De boorgaten en de aangelegde infrastructuur (pijpleidingen)
kunnen over en weer worden gebruikt. Een mogelijk onderzoeksprogramma zal worden geleid door een wetenschappelijk team en alle data
en resultaten zullen openbaar en voor iedereen beschikbaar zijn.
Ook als schaliegas een reële optie in de energiemix blijkt te zijn, is
commerciële opsporing en winning van schaliegas de komende vijf jaar
niet aan de orde.
Investeren in vertrouwen
In lijn met de kabinetsreactie op het OVV-rapport «Aardbevingsrisico’s in
Groningen» wil het kabinet investeren in vertrouwen voor ingrepen in de
diepe ondergrond. Het gaat daarbij met name om het zorgvuldig
vormgeven van mijnbouwtrajecten, het evenredig verdelen van lasten en
lusten in de regio en het onderkennen van en omgaan met onzekerheden,
in openheid en in samenspraak met risicodragers. De hierboven
geschetste lange termijn aanpak voor besluitvorming biedt de
gelegenheid om decentrale overheden hierbij actief te betrekken. In dit
kader bereid ik ook een aanpassing in de wet- en regelgeving rond
mijnbouw voor.
Europese context
De EU wil de optie schaliegas openhouden, onder meer om geopolitieke
redenen. Op EU-niveau lopen er in dat licht een drietal meerjarige
onderzoeken naar schaliegas. TNO leidt een van deze onderzoeken. In
België en Frankrijk geldt een algeheel moratorium. De Duitse regering
heeft een wetsvoorstel opgesteld dat uitgaat van een moratorium op
commerciële opsporing en winning tot 2019. Tot die tijd zouden wel
wetenschappelijke onderzoeksboringen mogelijk zijn. In het Verenigd
Koninkrijk zijn commerciële proefboringen op dit moment onderwerp van
besluitvorming op projectniveau. In Denemarken worden schaliemonsters
uit de diepe ondergrond genomen. Afhankelijk van de resultaten van die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 952, nr. 32

5

monsters zullen vanaf 2017 commerciële proefboringen kunnen plaatsvinden. De ontwikkelingen in de buurlanden worden op de voet gevolgd.
Waar mogelijk wil het kabinet een eventueel Nederlands onderzoeksprogramma afstemmen en gezamenlijk uitvoeren met onze buurlanden.
Verdere proces
De bestaande vergunningen gericht op de opsporing van schaliegas
zullen niet worden verlengd en nieuwe aanvragen zullen worden
afgewezen. In december zal het Energierapport 2015 verschijnen met
daarin een besluit over het wel of niet uitsluiten van schaliegas als optie in
de energiemix. Begin 2016 zal de ontwerpstructuurvisie Ondergrond aan
de Tweede Kamer worden aangeboden, met daarin de uitwerking van het
besluit over schaliegas. Het planMER Schaliegas en het planMER van de
structuurvisie Ondergrond zullen dan gelijktijdig ter inzage worden
gelegd.
Indien de optie schaliegas in het Energierapport niet wordt uitgesloten,
kan medio 2016 een onderzoeksprogramma starten. Onderzoeksboringen
in opdracht van de overheid kunnen in dat geval vanaf 2018 plaatsvinden.
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 952, nr. 32

6