Van verweven
naar verbonden
Haalbaarheidsonderzoek naar de
ontvlechting van CAP, IV en KI&S

1 februari 2023 | Baarn

Colofon
Titel

Van Verweven naar Verbonden
Haalbaarheidsonderzoek naar de ontvlechting van CAP, IV en KI&S

Opgesteld voor

Ministerie van Financiën/ DG Belastingdienst
Postbus 20011
2500 EA DEN HAAG

Versie

Versie 1.0 met herziening op spelling

Referentie

IMOA Perceel 4 Organisatieadvies- 201600268.006.014

In opdracht van

ATOS Nederland B.V. heeft voor de uitvoering van deze opdracht
beroep gedaan op de kennis en kunde van de Galan Groep.

Samengesteld door

Galan Groep

Onderzoeksteam

Hendrik van Moorsel MPM RA
Drs. Herm van Veen
Jelle Hüner
Mr. Robbert Preusting RO
Drs. Wimjan Bos RO

Academic Board

Prof. Drs. Aukje Hassoldt
Prof. Dr. Leen Paape RA RO CIA

Bewerkt op datum

1 februari 2023

Contactadres publicatie

Galan Groep
Rutgers van Rozenburglaan 2
3744 MC Baarn
T +31 (0)35 694 80 00
E galan@galangroep.nl

Contactpersoon

Wimjan Bos
T +31 (0)6 33007072
E wjbos@galangroep.nl

2

Inhoud
Voorwoord

4

1 Managementsamenvatting
5
2 Aanleiding
9
3 Probleemstelling en reikwijdte
11
4 Onderzoeksaanpak
13
5 Toekomstperspectieven
16
6 Knelpunten
23
7 Oplossingsrichtingen
35
8 Haalbaarheid verschuiven van (delen van) processen
40
9 Besturing: ontwikkelen opdrachtgever – opdrachtnemer relatie 58
10 Financiële relaties
65
11 Samenvattende conclusies en aanbevelingen
68

Bijlagen
Kerngegevens
Begrippenlijst
Geraadpleegde documenten

72
73
76
79

3

Voorwoord
Op 11 januari 2020 schrijft de minister van Financiën aan de Tweede Kamer dat de
Belastingdienst een grote maatschappelijke verantwoordelijkheid heeft en onder druk staat. Er
moet wat gebeuren: er wordt aangekondigd dat de onderdelen Douane en Toeslagen worden
ontvlochten uit de Belastingdienst. Ruim een jaar later op 7 april 2021 worden de mandaten van
de nieuwe Directeuren-Generaal Douane en Toeslagen getekend. De eerste stap is gezet in een
ontvlechting van een de grootste ambtelijke organisaties van Nederland. Na de installatie van
de DG’s volgt in fase 2 de toedeling totaal ruim 7000 mensen aan Douane en Toeslagen.
In fase drie blijft er nog een complexe exercitie over. Er moet gekeken worden naar drie
directies binnen de Belastingdienst: Centrale Administratieve Processen (CAP), Informatie
Voorziening (IV) en Klantinteractie & -Services (KI&S). Drie essentiële onderdelen van de
Belastingdienst en net zo essentieel voor de opgave van Douane en Toeslagen met een omvang
van in totaal ruim 8.500 fte. Hoe ver moet de spreekwoordelijke ritssluiting hier worden
geopend? Moeten deze onderdelen gesplitst worden of blijven er gezamenlijke onderdelen?
De SG Bas van den Dungen zegt hierover in juli 2021:
“Ontvlechten gaat óók om verbinden: hoe verhouden we ons tot elkaar, hoe doen we het
samen? Op een manier die goed past bij de dienstverlening aan burgers en bedrijven.” En: “Heel
veel dingen zullen we samen moeten blijven doen. We gaan echt geen onderdelen uit elkaar
trekken als dat geen meerwaarde heeft. We doen dát wat nodig is. Niet meer, niet minder.”
Dat wat nodig is, niets meer en niets minder. In het kort de vraagstelling van dit
Haalbaarheidsonderzoek. De twee nieuwe directoraten Douane en Toeslagen hebben als gevolg
van de ontvlechting hun eigen verwachtingen en doelstellingen. Die vragen om verandering en
tegelijk is continuïteit ook cruciaal. Om die reden wil ook de Tweede Kamer zeker weten dat de
uitvoeringsopgaven van geen van de drie directoraten in het gedrang komt. In Motie Bruins cs
wordt bij de Kamerbehandeling op 21 januari gevraagd om een onderzoek naar de haalbaarheid
van de ontvlechting. In dit rapport wordt de haalbaarheid van fase 3 van de ontvlechting
onderzocht en een uitspraak gedaan of en op welke wijze ontvlechting in deze fase kan
plaatsvinden. De timing van dit onderzoek heeft daarbij het voordeel dat geleerd kan worden
van de lessen van de afgelopen twee jaar: wat loopt goed en waar zijn knelpunten zichtbaar ten
aanzien van de ontvlechting?
De onderzoekers van organisatieadviesbureau Galan Groep bedanken de medewerkers en het
management van alle betrokken onderdelen van Belastingdienst, Douane en Toeslagen. Mede
dankzij hun coöperatieve instelling kon het onderzoek in een korte periode van 1 september tot
1 december 2022 worden uitgevoerd.

4

1 Managementsamenvatting
Op 11 januari 2020 werd in de brief van de minister van Financiën Hoekstra aan de Tweede
Kamer ontvlechting aangekondigd van de onderdelen Douane en Toeslagen uit de
Belastingdienst. Aanleiding waren aanhoudende problemen in de dienstverlening aan burgers
en bedrijven. Om continuïteit te waarborgen vroeg de Tweede Kamer om een onderzoek naar
de Haalbaarheid van de ontvlechting.
De ontvlechting verloopt in meerdere fasen. De eerste fase was ontvlechting van de politieke en
ambtelijke top, daarna de toedeling van 5500 medewerkers aan Douane en 1500 medewerkers
aan Toeslagen. Meer recent vond de inrichting plaats van ondersteunende onderdelen zoals
huisvesting, facilitair, personeel en financiën als ‘shared service organisaties’. In de derde fase
wordt gekeken naar drie onderdelen die een belangrijke functie hebben binnen de
Belastingdienst en die diensten leveren aan Belastingdienst, Douane en Toeslagen: Centrale
administratieve processen (CAP), Informatie Voorziening (IV) en Klantinteractie&-service (KI&S).
De bijlage met kerngegevens geeft een beeld van de hoofdactiviteiten en omvang van deze
onderdelen.
Alvorens te bepalen of en hoe de onderdelen CAP, IV en KI&S ontvlochten moeten worden is
door de Staatsecretaris Financiën beloofd eerst een haalbaarheidsonderzoek uit te voeren.
Deze moet antwoord geven op de vraag voor welke processen ontvlechting wordt overwogen,
wat daar de meerwaarde van is voor burgers en bedrijven en wat de consequenties en risico’s
zijn. Oftewel: wat de haalbaarheid hiervan is. Daarbij is gevraagd te kijken naar eventuele
alternatieven en een passend sturingsmodel alsmede de financiële relatie die hierbij past.
Cruciale processen en knelpunten daarop voor Douane en Toeslagen
In hun toekomstperspectieven hebben Douane en Toeslagen beschreven hoe zij de
ontwikkeling van hun maatschappelijk opgave zien en welke processen daarbij belangrijk zijn.
Op een aantal processen worden in de huidige inrichting knelpunten ervaren. Dit onderzoek
richt zich op deze processen. Voor Douane betreft dit zes processen en voor Toeslagen gaat het
om negen processen. Door middel van werksessies met vertegenwoordigers van Douane,
Toeslagen, CAP, IV en KI&S is in kaart gebracht hoe de processen in de huidige organisatie
verlopen, welke synergievoordelen er momenteel zijn, welke knelpunten er momenteel spelen
voor Douane en Toeslagen en welke wensen er bestaan voor de nieuwe opzet na ontvlechting.
Analyse knelpunten
Uit de analyse van de door Douane en Toeslagen geïdentificeerde knelpunten blijkt dat er
verschillende oorzaken aan ten grondslag liggen. In brede zin is dit terug te voeren op het
gegeven dat doorvertaling van de nieuwe verhouding tussen Douane en Toeslagen en de
directies CAP, IV en KI&S nog onvoldoende heeft plaatsgevonden. Onderliggend is een aantal
categorieën knelpunten te onderscheiden. Deze staan in onderstaande tabel toegelicht. Ze
hebben betrekking op onder andere de behoefte aan meer functionaliteit en diversificatie in de
diensten die met de processen worden geleverd, de prioriteitstelling in de toekenning van
schaarse capaciteit, de gezamenlijke uitvoering ervan, de afspraken erover en de ruimte die
Douane en Toeslagen hebben om eigen keuzes te maken.

5

Categorie knelpunten
Behoefte aan meer functionaliteit/ meer diversificatie

35%

Invloed op capaciteit/ prioriteit

25%

Optimalisatie proces/ systemen goed inrichten en/of koppelen

10%

Helderheid afspraken en/of vastlegging daarvan

10%

Behoefte aan ruimte voor eigenheid/ gezamenlijke kaderstelling

20%

Twee ontvlechtingsvarianten
De analyse van de in de werksessies opgehaalde input laat zien dat de ontvlechting in fase 3 op
twee manieren kan plaatsvinden:

Douane

Toeslagen
Verschuiven

2

Verschuiving van processen van CAP, IV of KI&S naar Douane en/of Toeslagen. Douane en
Toeslagen bouwen deze processen dan in de eigen organisatie op en CAP, IV en KI&S voeren
dit proces niet meer uit voor hen. De processen blijven wel bestaan voor de Belastingdienst.
Wijziging van besturing, is een tweede ontvlechtingsvariant, of beter gezegd een alternatief
voor ontvlechten van een proces. De geïdentificeerde knelpunten worden opgelost door het
professionaliseren van de opdrachtnemer-opdrachtgever relatie van Douane en Toeslagen
met CAP, IV en KI&S. Hiermee ontvlechten Douane en Toeslagen uit de bestaande
besturingsstructuur van de Belastingdienst zonder de uitvoering van processen zelf over te
nemen.

Verschuiven

1

Besturen

Besturing

Proces

KI&S Het ontwikkelen kanalenstrategie en voeren kanaalregie
Redactie, beheer en ontwikkeling websites, portalen
documenten en brieven (incl. klantsignaalmanagement)
Webcare, contentcreatie en monitoring social media kanalen
Inbound en Outbound telefonie
CAP

IV

n.v.t.

Ontsluiten en gebruiken gegevens
Het bouwen van systeembrieven

n.v.t.

Aangaan van betalingsregelingen

n.v.t.

Ontwikkelen software door IBS-Toeslagen en IBS-Douane
Ontwikkelen generieke voorzieningen en ‘raakvlakken’

6

Verschuiven processen
Voor de processen waarvan Douane en Toeslagen overwegen om ze naar de eigen organisatie
te verschuiven hebben impactsessies plaatsgevonden met vertegenwoordigers van CAP, IV en
KI&S. Mede op basis van deze sessies is een inschatting gemaakt wat de meerwaarde, de
consequenties en de risico’s zijn bij verschuiving. Deze worden in onderliggende tabel verkort
weergegeven
Processen Douane

Meerwaarde

Incidenteel

Structureel

Risico’s

Kanalenstrategie en regie

Groot

€50 tot €100k

€200 tot €500k Beperkt

Websites, documenten en brieven

Groot

€1,5 tot €3 mln €2 tot €3 mln

Social media

Groot

Geen

€0,5 tot €1 mln Beperkt

Ontsluiten en gebruik gegevens

Groot

Geen

€0,5 tot €1 mln Beperkt

Processen Toeslagen

Meerwaarde

Incidenteel

Structureel

Risico’s

Kanalenstrategie en regie

Groot

Geen

+/- €200k

Beperkt

Websites, documenten en brieven

Groot

€4 tot €7 mln

€2,5 tot €4 mln Middel

Beperkt

Betere besturing voor Douane en Toeslagen: versterken opdrachtgever-opdrachtnemer rol
Om de overige knelpunten in de processen op te lossen is het wenselijk om aanpassingen te
maken in de besturing. Het gaat hierbij om het professionaliseren van de opdrachtgeveropdrachtnemer relatie. Hiervoor is het nodig om ten eerste een directe relatie tussen Douane
en Toeslagen met de processen van CAP, IV en KI&S in te richten. Daarnaast is het van belang
om ook op directieniveau bij Douane en Toeslagen liaisonfuncties te vormen met CAP, IV en
KI&S en ook een gezamenlijk functioneel overleg te organiseren waarbij directies van
Belastingdienst, Douane en Toeslagen overleggen met CAP (COO-overleg), IV (CIO overleg) en
KI&S (CCO-overleg).

Financiële sturing
Door de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie niet alleen operationeel te effectueren maar ook
financieel te faciliteren wordt een integraal management mandaat gecreëerd. Het voorstel is
om de huidige begrotingsmiddelen voor dienstverlening van Belastingdienst aan Douane en
Toeslagen (in totaal ca €200 mln) niet meer via de begroting van de Belastingdienst te laten
lopen, maar met ingang van begrotingsjaar 2024 rechtstreeks aan Douane en Toeslagen te
alloceren.
Ontwikkelperspectief
Voor knelpunten in een drietal processen is door Toeslagen aangegeven de ruimte te willen
houden voor een zeker ontwikkelperspectief. Het betreft hier processen rondom a) Telefonie,
7

b) Gebruik en ontsluiten van gegevens, en c) Betalingsregelingen. Het is momenteel niet
haalbaar om deze processen te verschuiven, maar Toeslagen wil graag met CAP en KI&S in
gesprek blijven om mogelijk op termijn deze processen over te nemen. Dit ontwikkelperspectief
past uitstekend in een professionele opdrachtgever-opdrachtnemer relatie en moet ook in het
licht worden gezien van een dynamische politiek-bestuurlijke omgeving waar taken van
Belastingdienst, Douane en Toeslagen voortdurend in beweging zijn.
Governance
Ook binnen de Belastingdienst kan, mede als gevolg van bovenstaande ontwikkelingen,
behoefte zijn om de rol van opdrachtgever-opdrachtnemer aan te scherpen. Daartoe moet ook
naar de dubbele pet van de DG Belastingen, als zowel opdrachtgever als opdrachtnemer van
CAP, IV en KI&S, gekeken worden. Een mogelijke oplossing hiervoor is om een plaatsvervangend
DG verantwoordelijk te maken voor de uitvoering van CAP, IV en KI&S. Dit biedt ruimte voor
verdere verzakelijking van de relatie alsmede een extra escalatiepunt waarmee voorkomen
wordt dat alle knelpunten op het bord van het 3DG overleg komen. Verder doet dit recht aan de
behoefte die de medezeggenschap heeft aangegeven om ook een formeel aanspreekpunt te
hebben voor vraagstukken rond de knelpunten en interne aansturing van CAP, IV en KI&S
Conclusies en aanbevelingen
Samenvattend kunnen drie conclusies worden getrokken:
1
2
3

Verschuiven als oplossingsrichting voor de knelpunten is voor zes processen haalbaar
Professionaliseren van de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie is noodzakelijk om
knelpunten in de andere processen op te lossen
Overhevelen van de begrotingsmiddelen naar Douane en Toeslagen versterkt de financiële
sturing. Dit past bij het integraal management mandaat van DG Douane en DG Toeslagen

Daarnaast worden er drie aanbevelingen gedaan:
1

2

3

Voor drie processen heeft DG Toeslagen een ontwikkelperspectief nodig waar in
samenspraak wordt gekeken naar de inrichting om met toekomstige ontwikkelingen om te
gaan.
Een aantal dilemma’s rondom synergie en efficiency versus eigenheid, meer afstemming
versus eenvoud, blijft bestaan. Deze spanningen zijn niet zozeer oplosbaar en hier moet in
gezamenlijkheid mee worden omgegaan door de drie DG’s.
In een vervolgstap is op tenminste vier punten nadere uitwerking nodig:
1 de transitieplannen voor verschuiving van processen;
2 het besturingsmodel;
3 afspraken over het ontwikkelperspectief voor Toeslagen;
4 de vaststelling van de budget dat na ontvlechting wordt toegekend aan Douane en
Toeslagen.

Met bovengenoemde voorstellen krijgen Douane en Toeslagen meer ruimte voor eigen
prioriteiten met behoud van de samenhang en een gezonde en zakelijke relatie met CAP, IV en
KI&S, die zich, zoals de titel van dit haalbaarheidsonderzoek ook stelt, ontwikkelt “van Verweven
naar Verbonden”.

8

2 Aanleiding
Op 11 januari 2020 verstuurde toenmalig minister van Financiën Wopke Hoekstra de brief
‘Versterking besturing Belastingdienst 1’ naar de Tweede Kamer. Deze brief kondigt op vier
gebieden interventies aan. Eén daarvan is ‘het versterken van de ambtelijke aansturing
Belastingen, Toeslagen en Douane’. Als reden voor deze interventies noemt de brief de
hardnekkigheid waarmee problemen zich binnen de uitvoeringsdienst manifesteren. Ondanks
het inzetten van verschillende trajecten blijven onder andere de mogelijkheden om nieuw
beleid te implementeren afnemen, blijft de staat van ICT een zorg en blijft het risico aanwezig
dat er te weinig capaciteit is voor vernieuwing van dienstverlening. Bij de uitwerking van de
interventie ‘versterking van de ambtelijke aansturing’ staat in de Kamerbrief:
“Ik heb, mede op basis daarvan, besloten de onderdelen Douane en Toeslagen te ontvlechten
vanuit de Belastingdienst om deze als bestuurlijk zelfstandige onderdelen te positioneren binnen
het ministerie van Financiën. Douane en Toeslagen worden dan niet meer via de Belastingdienst
aangestuurd, maar fungeren als zelfstandige entiteiten. Deze keuze is nodig om doelgerichter
aan de slag te gaan met de uitvoeringsopgaven van Belastingen, Toeslagen en de Douane. (…)
De drie DG’s krijgen samen ook de opdracht de ontvlechting op verantwoorde wijze ter hand te
nemen en de organisatorische consequenties uit te werken.”
Op 21 januari wordt bij behandeling van bovengenoemde Kamerbrief de motie 2 voor het
uitvoeren van een haalbaarheidstoets aangenomen. De motie vraagt aandacht voor de risico’s
van de splitsing met name tussen Toeslagen en Belastingdienst door 1) diepgaande
verwevenheid van processen en ICT-applicaties bij inning en uitdelen en 2) de huidige staat van
de dienst. De haalbaarheidstoets moet consequenties, uitvoeringsrisico’s en meerwaarde
beschrijven.
Na de behandeling in de Tweede Kamer start de ‘ontvlechting’. Er wordt hierbij gekozen voor
een incrementele aanpak. Het programma ‘Continuïteit en Ontvlechting’ (CO) voert de
ontvlechting uit en beoordeelt per fase de haalbaarheid. In de eerste fase (in de loop van 2020)
krijgen Toeslagen en Douane een eigen directeur-generaal. In de tweede fase zorgt het
programma dat de DG’s leidinggeven aan hun eigen medewerkers (ongeveer 1500 fte voor
Toeslagen, 5500 fte voor Douane). In de derde fase wordt gekeken naar de onderdelen Centrale
Administratieve Processen (CAP), Informatie Voorziening (IV) en Klantinteractie en -Service
(KI&S).
De onderdelen CAP (circa 3500 fte), IV (circa 3250 fte) en KI&S (circa 1900 fte) leveren diensten
aan zowel Douane, Toeslagen als Belastingdienst die van groot belang zijn. De in totaal
ongeveer 10.000 medewerkers zijn bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de BelastingTelefoon
(voor Toeslagen en Belastingdienst), de brieven die uitgestuurd worden, verwerking van
betalingen en inning, de portalen waarin burgers en bedrijven aangifte doen, websites, social
media kanalen en alle IT systemen waarmee de werkzaamheden van medewerkers worden

1
2

Kamerbrief versterken besturing Belastingdienst, kamerstuk van 11-01-2020
MOTIE VAN HET LID BRUINS C.S. Kamerstuk 31 066, nr. 584 gepubliceerd op 22-01-2020 12:02

9

ondersteund. In de bijlage met kerngegevens staat meer informatie over de werkzaamheden en
omvang van CAP, IV en KI&S.
De risico’s die de motie van het lid Bruins noemt spelen het sterkst bij het ontvlechten van CAP,
IV en KI&S. Dus in de derde fase van de ontvlechting. Processen en systemen zijn sterk
vervlochten (met name van Toeslagen en Belastingdienst) doordat er in het verleden is
gestuurd op een zo efficiënt mogelijke (en daarmee vaak zo generiek mogelijke) uitvoering voor
alle verschillende doelgroepen en ketens. Daarom is vanuit het programma CO een externe
partij gevraagd om een haalbaarheidsonderzoek uit te voeren naar de haalbaarheid (in termen
van meerwaarde, consequenties en risico’s) van de ontvlechting van CAP, IV en KI&S.

10

3 Probleemstelling en reikwijdte
‘De ontvlechting is al afgerond’, ‘het is niet de vraag of ontvlechten haalbaar is, we zijn al
ontvlochten’ en ‘haalbaarheid gaat niet enkel over of het kan, maar ook of het zin heeft’. Het
zijn enkele quotes uit momenten in dit onderzoek waaruit blijkt dat met zowel het begrip
‘ontvlechten’ als het begrip ‘haalbaarheid’ niet door iedereen hetzelfde wordt bedoeld. Daarom
besteedt dit hoofdstuk aandacht aan de focus van dit onderzoek en de betekenis van het begrip
‘ontvlechting’. Hoofdstuk 4 beschrijft vervolgens het begrip ‘haalbaarheid’ en de aanpak die
voor het uitvoeren van het onderzoek gevolgd is.

3.1

Focus van dit onderzoek

Het inrichten van twee nieuwe zelfstandige DG’s is twee jaar onderweg. In die twee jaar is
gewerkt met ‘samenwerkingsafspraken’ tussen Douane en Toeslagen en CAP, IV en KI&S. Hierin
is afgesproken welke diensten geleverd worden aan Douane en Toeslagen en op welke manier.
De afspraken zijn gericht op continuïteit en niet geschikt (en ook nooit bedoeld) voor de langere
termijn. In de afgelopen twee jaar is zichtbaar geworden dat veel processen op deze manier
goed lopen. Tegelijkertijd zijn er ook knelpunten naar boven gekomen als gevolg van de nieuwe
positie van Douane en Toeslagen die in de inrichting en aansturing van CAP, IV en KI&S nog niet
volledig is geëffectueerd.
In de huidige (derde) fase van de ontvlechting moet besloten worden hoe structureel omgegaan
wordt met de diensten die geleverd worden door CAP, IV en KI&S. Daar richt dit onderzoek zich
op. Onder ontvlechting wordt in dit onderzoek daarom verstaan: ”de wijze waarop de diensten
die nu door CAP, IV en KI&S geleverd worden optimaal ingezet worden ten behoeve van de
uitvoeringsopgaven van de 3 zelfstandige DG’s”. Verderop in dit rapport wordt zichtbaar dat dit
kan betekenen dat (delen van) processen naar Douane en Toeslagen verschuiven. Dit is de
meest letterlijke vorm van ontvlechting. Het kan daarnaast ook betekenen dat diensten door
andere aansturing optimaal ingezet worden. De zogenaamde besturingsvariant.

3.2

Uitgangspunten

In het plan van aanpak van de onderzoeksopdracht naar het ontvlechten van CAP, IV en KI&S
staat een aantal uitgangspunten:
• Ontvlechten waar dit noodzakelijk is voor het realiseren van de eigen opgave van de drie
DG’s en waar dit mogelijk is.
•

Werken vanuit de opdracht en de inhoud; denken vanuit het doel en de doelgroepen 3

•

Doen dat wat nodig is om burgers en bedrijven beter te bedienen

•

Doelmatigheid in het oog houden. Onder meer in het afwegen van het behoud van
gezamenlijkheid en schaalvoordelen versus de voordelen voor burgers en bedrijven

•

DG’s krijgen de ruimte om naar eigen wens en noodzaak keuzes te maken in de af te nemen
diensten

3

Waarbij de doelgroepen en de doelstellingen van Douane, Toeslagen en Belastingdienst uiteenlopen en
er dus eigen behoeften zijn op het gebied van klantinteractie, administratieve processen en uiteraard ICT

11

•

Het tempo kan verschillen per uitvoerend DG voor CAP, IV en KI&S

3.3

Onderzoeksvragen

Vanuit het programma C&O zijn de volgende zes onderzoeksvragen geformuleerd:
a. Wat zijn per betrokken Directoraat (Douane, Toeslagen en Belastingdienst) vanuit het
eigen toekomstperspectief de processen waarvoor ontvlechting wordt overwogen en
welk alternatief is daarbij eventueel voorhanden?
b. Welke aanpassing/ verbetering wordt daarmee beoogd (het effect op dienstverlening
aan burgers en bedrijven)?
c. Wat is per proces de haalbaarheid van zowel ontvlechting als van het eventueel
omschreven alternatief?
d. Wat is een passend (besturings-)model in de relatie Opdrachtgever-Opdrachtnemer
tussen de drie Directoraten en CAP/ KI&S/ IV?
e. Welke financiële relatie en bijbehorende randvoorwaarden passen bij de
dienstverlening tussen genoemde onderdelen?
f. Op welke wijze kan de dienstverlening het beste in Overeenkomsten worden
vastgelegd?

3.4

Reikwijdte

Hierbij is in de opdracht en eerdere stukken de volgende reikwijdte bepaald:
•

Het onderzoek moet een bijdrage leveren aan besluitvorming over de manier waarop de
diensten die CAP, IV en KI&S leveren optimaal ingezet worden ten behoeve van de
uitvoeringsopgaven van de 3 zelfstandige DG’s.

•

Niet bij alle processen die onderzocht worden hoeft een verschuiving van (delen van)
processen naar Douane en/of Toeslagen de oplossing te zijn. 4

•

De processen rondom generieke voorzieningen, de IV-infrastructuur, de datacenters van IV
en de massale processen worden niet verschoven naar Toeslagen/ en of Douane 5.

•

Het externe onderzoek is realiseerbaar in ongeveer drie maanden.

•

In het onderzoek worden de consequenties voor CAP, IV en KI&S duidelijk meegenomen

•

De uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) is geen onderdeel van de vraag naar
specifieke processen 6. Op alle plekken waar Toeslagen wordt genoemd is dit exclusief UHT.
Daarbij kan op onderdelen wel geleerd worden van de manier waarop UHT bijvoorbeeld
met KI&S samenwerkt.

4

‘verschuiven van processen’ wordt ook wel aangeduid met ‘hiërarchisch ontvlechten’ in stukken over de
ontvlechting
5
Uit verslag heisessie stuurgroep Continuïteit en Ontvlechting. Onder massale processen valt onder
andere het printen en versturen van brieven in grote aantallen en het uitvoeren van betaling en inning.
6
UHT wordt niet genoemd in vragen naar mogelijk te ontvlechten processen en in het
toekomstperspectief van Toeslagen. Dit komt voort uit het door Toeslagen zien van UHT als een tijdelijke
specifieke opdracht naast de continue Toeslagen processen.

12

4 Onderzoeksaanpak
Bij het beantwoorden van de onderzoeksvragen is gekozen voor onderstaande stappen. Die zijn
terug te zien in de hoofdstukstructuur van dit rapport:
•

Het bestuderen van de toekomstperspectieven (H5). Doel: bepalen welke processen van
belang zijn en waarvoor ontvlechting wordt overwogen. Hiervoor zijn o.a. gesprekken
gevoerd met bestuurders van Douane, Toeslagen, CAP, IV en KI&S.

•

Het beschrijven van de knelpunten in de processen die hiervoor van belang zijn (H6) en
bepalen van de meest passende oplossingsrichting voor de knelpunten (H7). De knelpunten
zijn opgehaald middels werksessies. Hier hebben circa 80 mensen vanuit Douane,
Toeslagen, CAP, IV en KI&S aan deelgenomen.

•

De haalbaarheid van de verschuiving van processen beschrijven waarvoor dit de best
passende oplossingsrichting lijkt (H8). De input hiervoor is opgehaald middels
inputformulieren waarin CAP, IV en KI&S op alle criteria waarmee ‘haalbaarheid’ is
geoperationaliseerd data konden verzamelen en aanleveren. De data is in twee online
werksessies van een dagdeel uitgebreid besproken. Daarna is de mogelijkheid gegeven waar
nodig aan te vullen.

•

Een passend besturingsmodel beschrijven voor de processen waarbij dat de best passende
oplossingsrichting lijkt (H9). De hoofdlijnen van dit model zijn besproken met de
bestuurders van Douane, Toeslagen, CAP, IV en KI&S.

•

In het verlengde daarvan beschrijft het onderzoek de financiële relatie die nodig is (H10).
Hiervoor zijn verschillende gesprekken gevoerd met specialisten vanuit CenF.

•

In het laatste hoofdstuk worden de verschillende onderdelen bijeen gebracht als
samenvattende conclusies en aanbevelingen (H11).

4.1

Redeneren vanuit knelpunten

In de stappen die in dit onderzoek zijn gezet vormt redeneren vanuit de knelpunten die in de
huidige situatie worden ervaren een belangrijk onderdeel. Doel hiervan is scherp voor ogen
houden welk probleem we oplossen en dat aanpassen niet nodig is als er geen problemen zijn.
Daar is voor gekozen omdat er inmiddels twee jaar ervaring is opgedaan met het werken vanuit
drie zelfstandige DG’s. In deze twee jaar is ervaren wat nodig is voor Douane en Toeslagen om
zich te richten op hun uitvoeringsopgaven en hun doelgroepen. In veel processen waarmee
CAP, IV en KI&S diensten leveren aan Douane en Toeslagen loopt dit goed. Ook dat is belangrijk
om te melden. Op een aantal onderdelen wordt echter ervaren dat de huidige situatie
onvoldoende past bij de nieuwe verhouding die is ontstaan. Douane en Toeslagen nemen niet
langer diensten af als directie binnen dezelfde organisatie, maar zijn als zelfstandig DG nu
opdrachtgever richting CAP, IV en KI&S. Het onderzoek beschrijft welke oplossingsrichtingen
daarbij mogelijk en passend zijn.

4.2

Toetsen van haalbaarheid

Dit haalbaarheidsonderzoek beschrijft twee oplossingsrichtingen voor knelpunten: het
verschuiven van processen en (op hoofdlijnen) een passend besturingsmodel en de financiële
relatie. Enkel van de eerstgenoemde oplossingsrichting, het verschuiven van processen wordt
13

de haalbaarheid beschreven. Voor het beschrijven van de haalbaarheid van het
besturingsmodel en de financiële relatie moet dit eerst verder worden uitgewerkt en dit valt
buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Bij het beschrijven van haalbaarheid van het
verschuiven van proces wordt geredeneerd vanuit de oorspronkelijke vraag uit de motie Bruins.
Deze vraag komt voort uit zorgen over de consequenties van ontvlechting voor de kwaliteit en
continuïteit van de uitvoeringsopgaven van Belastingdienst, Douane en Toeslagen. Daarbij werd
beoogd haalbaarheid te toetsen door te kijken naar meerwaarde, consequenties en risico’s.

4.3

Kijken naar meerwaarde

De vraag naar meerwaarde is belangrijk in dit onderzoek. Onderzoeksvraag b is: Welke
aanpassing/ verbetering wordt daarmee beoogd (het effect op dienstverlening aan burgers en
bedrijven)? Tijdens het onderzoek is daarbij door de Stuurgroep aangegeven dat de term
‘dienstverlening’ te smal is en er gekeken moet worden naar ‘uitvoeringsopgave’ in bredere zin.
Ook in onderzoeksvraag c (wat is per proces de haalbaarheid) zit de vraag naar meerwaarde. In
de motie Bruins wordt haalbaarheid zoals genoemd namelijk gedefinieerd als ‘meerwaarde,
consequenties en risico’s).
Dit haalbaarheidsonderzoek focust zich op de ‘meerwaarde voor de uitvoeringsopgaven van
Belastingdienst, Douane en Toeslagen’. Denk hierbij aan de mogelijkheden voor het realiseren
van hun maatschappelijke doelen en uitvoeringsopgaven. Waar mogelijk beschrijft het daarbij
ook de merkbare meerwaarde die dit burgers en bedrijven oplevert. Hierbij redeneert dit
onderzoek vanuit de initiële bedoeling achter de ontvlechting: Douane en Toeslagen in staat
stellen zich te richten op hun eigen uitvoeringsopgave en doelgroep. Hierbij is de richting
ingezet om dichtbij de doelgroep te organiseren met de veronderstelling dat hiermee 1) beter
zichtbaar wordt wat goed is voor burgers en bedrijven en 2) de organisatie met deze wijze van
organiseren beter in staat is zich daarop aan te passen. Ook als dat nu nog niet op alle punten
onderbouwd kan worden.

4.4

Betrokkenheid DOR

De departementale ondernemingsraad (DOR) is middels een werkgroep bij het onderzoek
betrokken. Naast een gesprek met de onderzoekers over het onderzoek in het algemeen en de
gezichtspunten die de DOR van belang acht zijn regelmatig bijeenkomsten geweest om de
bevindingen in het onderzoek en de voortgang te bespreken. Dit in de rol van
begeleidingsgroep.
In de bijeenkomsten kwam naar voren dat de DOR belang hecht aan aandacht voor het effect
van het “verbreden van de flessenhals” op niveau van de DG (van één naar drie Directeuren
Generaal). Met ‘flessenhals’ wordt gerefereerd aan de span of control die reden was voor
ontvlechting. Op het moment dat er bestuurlijke versterking plaatsvindt kan dit de indruk
wekken dat ook de uitvoeringscapaciteit toeneemt. De drie DG’s moeten echter nog steeds
gebruik maken van dezelfde capaciteit bij CAP, IV en KI&S. Op het moment dat hierin niet op het
juiste niveau scherpe prioriteringskeuzes worden gemaakt komen medewerkers die voor
verschillende DG’s taken uitvoeren onder druk te staan. Alle partijen verwachten dan bediend
te worden terwijl dat op onderdelen niet mogelijk is. De DOR pleit er daarom voor om te zorgen
14

dat de bestuurlijke verhoudingen zo ingericht worden dat de medewerkers op de werkvloer
eenduidig taken en prioriteiten krijgen.
Verder heeft de DOR aangegeven dat de arbeidsmarkt op moment krap is en dat het in deze
situatie extra aandacht vraagt op welke manier we medewerkers een werkplek bieden waar ze
zich kunnen blijven ontwikkelen. Hierin is duidelijkheid belangrijk.
Ten slotte heeft de DOR de oproep gedaan om bij het mogelijk anders organiseren van
bestuurlijke verhoudingen ook oog te hebben voor de borging van de rol van de
medezeggenschap.

15

5 Toekomstperspectieven
In de toekomstvisies kijken Douane, Toeslagen en de drie doelgroepdirecties Particulieren, MKB
en Grote Ondernemingen vooruit naar de ontwikkeling van hun uitvoeringsopgave en interne
en externe factoren die van invloed zijn op de uitvoering daarvan. In dit licht beschrijven ze wat
van belang is in de diensten die CAP, IV en KI&S nu aan hen leveren.

5.1

Toekomstperspectief Douane

De Douane is de handhavingsdienst die het EU buitengrensoverschrijdende goederenverkeer
controleert. De Douane zorgt ook voor de heffing en inning van binnenlandse accijnzen en
verbruiksbelastingen en de handhaving op dit terrein. De Douane ziet erop toe dat het
goederenverkeer volgens de regels verloopt én dat het grensoverschrijdend goederenverkeer
wordt gefaciliteerd. Kenmerkend is bovendien dat hier Europese en nationale wet- en
regelgeving aan ten grondslag ligt. De dienst werkt hiervoor nationaal en internationaal samen
met andere handhavingsdiensten en het bedrijfsleven.
De opdracht voor Douane is:
•

Afdracht; zorgen dat belastingopbrengsten zo juist, tijdig en volledig mogelijk zijn. De
Douane zorgt voor de heffing en inning van binnenlandse accijnzen en verbruiksbelastingen
en de handhaving op dit terrein.

•

Beschermen; de samenleving zo goed mogelijk beschermen tegen onveilige en ongewenste
goederen. Douane is de handhavingsdienst die het EU buitengrensoverschrijdende
goederenverkeer controleert.

•

Concurrentiepositie; bijdragen aan het versterken van de concurrentiepositie van de
Europese Unie. De Douane ziet erop toe dat het goederenverkeer volgens de regels
verloopt én dat het grensoverschrijdend goederenverkeer wordt gefaciliteerd.

Dienstverlening CAP aan Douane
Belangrijke diensten die CAP levert aan Douane zijn (zonder hiermee compleet te zijn):
•

CAP levert diensten rondom ‘het inwinnen, verstrekken en beschikbaar stellen van
gegevens’. Denk bijvoorbeeld aan het inwinnen van gegevens uit nationale
basisadministraties en het verrijken hiervan zodat de gegevens bruikbaar zijn en zorgen dat
Douane gegevens kan gebruiken uit de processen van Belastingdienst.

•

CAP zorgt dat Douane gegevens kan gebruiken uit de processen van Belastingdienst.

•

Douane heeft een eigen inningsproces. Voor de financiële verantwoording sluit Douane zelf
aan op de grootboekadministratie van Belastingdienst/ SSO F&MI. CAP levert alleen
diensten voor inkomend en uitgaand betalingsverkeer en het betaalbaar laten stellen van
afdrachten aan derden

•

Andersom levert Douane informatie m.b.t wisselkoersen aan de Belastingdienst.

Douane streeft ernaar om in 2025 een data gedreven organisatie te zijn die beslissingen neemt
op basis van volledige, juiste en tijdige informatie. Douane wil ‘slim handhaven’ op basis van
data gedreven risicobeheer. Daarin moet Douane aansluiten bij de Europese wet- en
regelgeving en de context waarin Douane opereert. Denk hierbij aan het verplichte gebruikt van
16

Europese datamodellen en Europese basisregistraties voor tarieven, referentiegegevens, en
klant- en vergunning-gegevens. Ook het 24/7 werken met actuele data maakt hier onderdeel
vanuit.
Dienstverlening IV aan Douane
Belangrijke diensten die IV levert aan Douane zijn (zonder hiermee compleet te zijn):
•

Met ‘IBS Douane 7’ levert IV ontwikkelcapaciteit aan Douane. IBS Douane bestaat uit zo’n
180 medewerkers die werken bij IV en specifiek voor Douane ontwerpen, ontwikkelen,
testen, beschikbaar stellen en beheren. IV verzorgt zaken als werving en selectie en
opleidingen. Bovendien maken de medewerkers gebruik van de ontwikkelstraten en
infrastructuur van IV.

•

Er worden binnen IV verschillende ‘generieke voorzieningen’ ontwikkeld. Dat zijn
voorzieningen (bijvoorbeeld ‘toegangsmanagement’ of voorzieningen rondom
informatiebeveiliging) die door verschillende onderdelen van Belastingdienst gebruikt
kunnen worden. IV levert een beperkt aantal van deze voorzieningen ook voor Douane.

•

IV levert de voorzieningen voor de werkplekken van medewerkers van Douane.

•

Daarnaast levert IV infrastructuur diensten en datacenter diensten. 8

•

Douane neemt ook diensten af van ketens binnen Belastingdienst zoals Gegevens en
Analytics. IV levert diensten aan deze ketens binnen de Belastingdienst die vanuit de ketens
ook voor Douane worden ingezet.

Voor het waarborgen van de continuïteit en ontwikkeling van de uitvoering van de Douane – en
daarmee ook van de logistieke processen van het bedrijfsleven - is een robuuste
informatievoorziening noodzakelijk. Dat betekent: applicaties worden onderhouden en beheerd
op basis van courante technologie, zijn 24/7 beschikbaar voor bedrijven en kunnen de
groeiende volumes aan.
Inspelen op de ontwikkelingen in de internationale omgeving vergt veel van het
aanpassingsvermogen van de organisatie en de medewerkers van Douane en wijkt af van het
perspectief van de Belastingdienst en Toeslagen. Dit heeft onder andere te maken met de
Europese context waarin Douane werkt. Douane wil op inhoud, tempo en manier en mate van
automatisering eigen afwegingen maken om te voldoen aan (Europese) kaders. Daarbij is het
voor Douane van belang te werken met één aanbodorganisatie. Op dit moment neemt Douane
diensten direct van IV af en diensten van ketens binnen Belastingdienst die worden geleverd
door IV. Het is niet werkbaar als er op verschillende plekken afspraken gemaakt moeten worden
over de leveren van IV diensten.
Dienstverlening KI&S aan Douane
Belangrijke diensten die KI&S levert aan Douane zijn (zonder hiermee compleet te zijn):

7

IBS Douane vormt samen met organisatieonderdelen binnen de Douane (Informatiemanagement en
Douane Centrale Processen) de IV-keten van de Douane. Hier is sprake van nauwe samenwerking.
8
Zoals genoemd is voorafgaand aan dit onderzoek vastgesteld dat processen rondom het leveren van de
infrastructuur, generieke voorzieningen en werkplekken niet in aanmerking komen voor de ‘verschuiving’.
Ze staan hierboven genoemd om een beeld te geven van wat IV voor Douane doet.

17

•

Het beheer van de website douane.nl. KI&S voert bijvoorbeeld de (eind)redactie op teksten
op de website en op documenten en is daarnaast verantwoordelijk voor het technisch
beheer en de ontwikkeling hiervan. Hiervoor maakt KI&S gebruik van diensten van IV.

•

Webcare, contentcreatie en monitoring en analyse van social media. Dat betekent onder
andere dat vragen worden beantwoord, berichten op verschillende kanalen worden
geplaatst en KI&S kijkt wat er op social media rondom Douane wordt gezegd.

•

Over alle kanalen van Douane voert KI&S momenteel de ketenregie. Dat betekent dat wordt
gekeken welke kanalen ingezet worden op welk moment en op welke manier.

•

Functioneel (technisch) beheer DouaneTelefoon (wordt al een aantal jaar afgebouwd)

•

Datalevering voor klachtenrapportages

•

Ontwikkeling en beheer van brochures, brieven 9, handboeken en formulieren.

Met dienstverlening maakt Douane het burgers en bedrijven zo makkelijk mogelijk om aan hun
verplichtingen te voldoen en hun rechten uit te oefenen. Dit betekent dat Douane duidelijke
informatie verstrekt en processen zo dienstverlenend mogelijk inricht, zodat zaken in één keer
goed gaan en fouten maken wordt voorkomen. Douane ontwerpt haar dienstverlening vanuit
de belevingswereld van burgers en bedrijven, zodat deze zoveel mogelijk op een passende
manier worden ondersteund om het goede te doen. Waar mogelijk communiceert en treedt
Douane op als één overheid.
De doelgroepen van Douane onderscheiden zich van de doelgroepen van Belastingdienst en
Toeslagen. Een belangrijk kenmerk is de noodzaak 24/7 diensten te draaien. Douane wil recht
doen aan het bijzondere karakter van de doelgroepen en context. In de toekomst moet de
interactiestrategie van Douane richting geven aan de manier waarop Douane producten en
diensten aanbiedt aan bedrijven, burgers en andere handhavingsdiensten. Daarbij wil Douane
eigenaarschap van en volledige zeggenschap over het beleid, de inrichting en inzet van alle
dienstverlenings-, interactie- en communicatiekanalen. Redenen hiervoor zijn:
•

Samenhang organiseren tussen de dienstverleningsprocessen en de inzet van de
interactiekanalen.

•

Eigen afwegingen maken op inhoud, vorm en tempo van dienstverlening en interactie

•

Een wendbare en flexibele inrichting realiseren waarmee in korte tijd op relevante
ontwikkelingen wordt ingespeeld.

•

Zelf vanuit de eigen visie een dienstverlenings- en interactiestrategie opstellen

5.2

Toekomstperspectief Toeslagen

Het toekomstperspectief van Toeslagen start met de burgerbehoefte waar de dienst voor staat
opgesteld: de kosten kunnen betalen van de zorgverzekering, de zorg voor kinderen en ruimte
om te wonen. De missie van Toeslagen is daarom: Toeslagen maakt vitale voorzieningen voor
iedereen betaalbaar. Daarvoor heeft de uitvoeringsdienst drie burgerbeloften geformuleerd:
1

Wij staan voor u klaar

9

Het gaat hier om de kennisintensieve brieven en niet om de massale brieven waar geen medewerker
meer aan te pas komt. Die laatste categorie wordt door CAP gemaakt en beheerd.

18

2
3

U weet waar u aan toe bent
U krijgt waar u recht op heeft

De vier strategische doelen van Toeslagen zijn:
1 Verbetering en vernieuwing dienstverlening: de dienstverlening richten op het
maximaliseren van toekenningszekerheid, het hanteren van de menselijke maat en
passende en adequate handhaving. Toeslagen ontzorgt zoveel mogelijk, zodat burgers zo
min mogelijk hoeven te doen voor hun passende toeslag.
2 Herstel van vertrouwen: Toeslagen werkt blijvend aan herstel en behoud van vertrouwen
van burgers, opdrachtgevers en medewerkers als basis. Met meer vertrouwen krijgen we
samen meer gedaan.
3 Aanpassing organisatie aan de maatschappelijke opgave: de organisatie en alle
medewerkers moeten toegerust zijn op de opgave, door te investeren in de organisatie en
de medewerkers. De uitvoeringsorganisatie gaat Toeslagen blijvend aanpassen en in vorm
houden voor de missie en maatschappelijke opgave.
4 Borgen uitvoerbaarheid; Toeslagen houdt de uitvoering gezond, zodat burgers er geen
hinder van ondervinden en DG Toeslagen in staat is de missie te vervullen. Dat vraagt om
een proactieve en robuuste organisatie die zaken doet met opdrachtgevers, eigenaar en
mede uitvoerders.
Dienstverlening CAP aan Toeslagen
Belangrijke diensten die CAP levert aan Toeslagen zijn (zonder hiermee compleet te zijn):
•

CAP levert diensten rondom ‘het inwinnen, verstrekken en beschikbaar stellen van
gegevens’. Denk bijvoorbeeld aan het inwinnen van gegevens uit basisadministraties en het
verrijken hiervan zodat de gegevens bruikbaar zijn en zorgen dat Toeslagen gegevens kan
gebruiken uit de processen van Belastingdienst.

•

CAP levert samen met IV een dataplatform waar gegevens op beschikbaar zijn die onder
andere gebruikt kunnen worden voor analyses.

•

CAP voert de betaling, inning en terugvordering uit voor Toeslagen. Er wordt zoals eerder
genoemd in dit onderzoek niet gekeken naar het verplaatsen van (delen van) deze
processen.

•

Ten slotte levert CAP diensten rondom het versturen van ‘systeembrieven’.
Geautomatiseerde brieven die in grote oplagen verstuurd worden. Hiervoor wordt onder
andere de printstraat van CAP ingezet. 10

•

Andersom levert Toeslagen ook gegevens die nodig zijn voor processen binnen
Belastingdienst.

Het is voor Toeslagen belangrijk om een meer integraal klantbeeld op te bouwen. Denk hiervoor
bijvoorbeeld aan een overzicht van openstaande vorderingen per burger. Op die manier kunnen
de burgerbeloften waargemaakt worden. Hierbij speelt eigenaarschap van gegevens een
belangrijke rol. Toeslagen wil dat helder is van welke gegevens ze eigenaar zijn om grip te
hebben op het gebruik ervan in zowel analyses als het primaire proces. Ook de manier waarop

Ook hiervoor geldt dat het verschuiven van (delen van) deze processen buiten de reikwijdte van dit
onderzoek zijn geplaatst.

10

19

en snelheid waarmee (nieuwe) gegevens ‘ontsloten’ worden en gebruikt kunnen worden door
Toeslagen is cruciaal voor goede dienstverlening aan burgers.
De massale processen waarmee betaling, inning en terugvordering worden uitgevoerd spelen
een cruciale rol in de dienstverlening van Toeslagen aan burgers. Richting de toekomst wil
Toeslagen een sociaal invorderingsbeleid voeren, passend bij de opgave en doelgroep. Hierbij
kan bijvoorbeeld gedacht worden aan terughoudende inzet van deurwaarders. Daarnaast is
maatwerk en differentiatie in diensten van belang. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de
mogelijkheid om afwijkende betalingsregelingen of coulance af te spreken met burgers of de
mogelijkheid om meer dan eens keer per maand uit te betalen.
Voor het versturen van geautomatiseerde brieven geldt: Toeslagen wil, in het verlengde van de
dienstverlening van KI&S die hier ook een rol in speelt, goed bij de doelgroep passende
communicatie borgen en herkenbaar zijn voor burgers.
Dienstverlening IV aan Toeslagen
Belangrijke diensten die IV levert aan Toeslagen zijn (zonder hiermee compleet te zijn):
•

IV levert voorzieningen die nodig zijn voor het werk dat Toeslagen uitvoert en de interactie
die Toeslagen heeft met burgers. Soms levert IV deze diensten direct aan Toeslagen, soms
via of in combinatie met diensten die CAP en KI&S leveren. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de
website Toeslagen.nl waar KI&S een belangrijke rol in speelt of het dataplatform waar CAP
in de levering een belangrijke rol speelt.

•

IBS Toeslagen is ondergebracht bij de IV organisatie. Hier werken zo’n 180 medewerkers die
specifiek voor Toeslagen ontwerpen, ontwikkelen, testen, beschikbaar stellen en beheren.
IV verzorgt hiervoor zaken als werving en selectie en opleidingen. Bovendien maken de
medewerkers gebruik van de ontwikkelstraat en infrastructuur van IV. Met IBS levert IV
ontwikkelcapaciteit aan Toeslagen.

•

Er worden binnen IV verschillende ‘generieke voorzieningen’ ontwikkeld. Dat zijn
voorzieningen (bijvoorbeeld ‘toegangsmanagement’) die door verschillende onderdelen van
Belastingdienst gebruikt kunnen worden. IV levert een aantal van deze voorzieningen ook
voor Toeslagen.

•

IV levert de voorzieningen voor de werkplekken van medewerkers van Toeslagen.

•

Daarnaast levert IV infrastructuur diensten en datacenter diensten. 11

Zowel het verbeteren van de dienstverlening van Toeslagen (het eerste strategische doel) als
het borgen van uitvoerbaarheid (tweede strategische doel) vraagt veel van de IV diensten.
Hiervoor is een grote hoeveelheid ontwikkelcapaciteit nodig. Daarnaast zijn de IV diensten ook
indirect van groot belang voor bijvoorbeeld het ontsluiten en gebruiken van gegevens waarmee
medewerkers burgers zo goed mogelijk kunnen helpen. Zonder passende IV diensten kan
Toeslagen niet verder ontwikkelen 12.

Er wordt zoals genoemd in dit onderzoek niet gekeken naar het verschuiven van (delen van) deze
processen.
12
Dit geldt evenzo voor doelgroepdirecties binnen Belastingdienst en maakt onderdeel uit van de
verdeling van (schaarse) middelen.
11

20

Dienstverlening KI&S aan Toeslagen
Belangrijke diensten die KI&S levert aan Toeslagen zijn (zonder hiermee compleet te zijn):
•

Inbound en Outbound Telefonie. Vanuit de BelastingTelefoon worden telefonische vragen
over toeslagen beantwoord en wordt een deel van de doelgroep die mogelijk hulp kan
gebruiken bij het aanvragen van toeslagen pro-actief benadert. Om dit mogelijk te maken
worden ook taken als forecast, planning, opleidingen en meer uitgevoerd.

•

Het beheer van de website Toeslagen.nl en het portaal mijntoeslagen.nl. KI&S voert
bijvoorbeeld de (eind)redactie op teksten op de website en op documenten. KI&S is
daarnaast ook verantwoordelijk voor het technisch beheer en de ontwikkeling hiervan.
Hiervoor maakt KI&S gebruik van diensten van IV.

•

Webcare, contentcreatie en monitoring en analyse van social media. Dat betekent onder
andere dat vragen worden beantwoord, berichten op verschillende kanalen worden
geplaatst en KI&S kijkt wat er op social media rondom Toeslagen wordt gezegd.

•

Over alle kanalen van Toeslagen voert KI&S momenteel de ketenregie. Dat betekent dat
wordt gekeken welke kanalen ingezet worden op welk moment en op welke manier.

•

Ontwikkeling en beheer van brochures, brieven, handboeken, en formulieren.

Wat betekent de visie van Toeslagen voor de diensten die nu geleverd worden door KI&S?
Toeslagen bevindt zich in het sociale domein. Het heeft een andere functie dan Belastingdienst.
Daarvoor kiest Toeslagen voor een andere benadering en andere vorm van ondersteuning van
burgers. De dienst wil dat dit duidelijk is voor burgers. Het vertrouwen in de dienst moet
hersteld worden en mensen moeten geen schroom voelen om contact op te nemen en hulp te
vragen. Doelstelling die daaraan ten grondslag ligt is verbetering van de dienstverlening voor
alle toeslaggerechtigden met specifieke aandacht voor de meest kwetsbare groepen (8%
volgens rapport Motivaction). Dat maakt dat de onderwerpen identiteit, bereikbaarheid en proactieve benadering van de doelgroep belangrijk zijn.

5.3

Toekomstperspectief doelgroepdirecties Belastingdienst

Naast de diensten die worden geleverd aan Douane en Toeslagen, leveren CAP, IV en KI&S
essentiële diensten voor de zogenaamde ‘doelgroepdirecties’ binnen Belastingdienst. Dit zijn de
directies Grote ondernemingen, MKB en Particulieren. Onderstaande komt uit een notitie
waarin de contouren zijn geschetst van de visie van de doelgroepdirecties op de toekomst van
CAP, IV en KI&S. Deze visie is op dit moment niet verder uitgewerkt en heeft daarmee geen
definitieve of officiële status. Er is gevraagd dit perspectief wel op te nemen in het onderzoek
om niet uit het oog te verliezen dat CAP, IV en KI&S niet enkel voor Douane en Toeslagen staan
opgesteld.
CAP, IV en KI&S voeren met name geïntegreerde processen uit voor Toeslagen, Douane en de
doelgroepdirecties. Verreweg het grootste aandeel daarvan (kijkend naar volume, budgetten en
capaciteit in fte) voeren CAP, IV en KI&S uit voor belastingplichtigen.
Het toekomstperspectief van de doelgroepdirecties sluit aan bij de meerjarenvisie van de
Belastingdienst die wel officieel is vastgesteld. Hierin worden vier strategische prioriteiten
benoemd:
1

Snelle, betrouwbare en zorgvuldige behandeling
21

2
3
4

Deskundige en persoonlijke ondersteuning
Effectief toezicht- en fraudebestrijding
Wendbare en toekomstbestendige organisatie

Onderliggend aan de keuze voor deze strategische prioriteiten is het “van buiten naar binnenperspectief”. Daarin is belangrijk dat burgers verschillend behandeld kunnen worden. Het
grootste deel van de uitvoering van processen vindt plaats met behulp van generieke (massale)
processen. Die moeten zo generiek mogelijk worden ingericht en uitgevoerd door CAP, IV en
KI&S. Daarnaast willen doelgroepdirecties binnen processen die ze zelf uitvoeren investeren in
maatwerkoplossingen voor burgers waarbij generieke processen niet blijken te passen.
Het is voor de doelgroepdirecties belangrijk voor de continuïteit dat CAP, IV en KI&S de
generieke (massale) processen voor de belastingen-ketens blijven uitvoeren. Reden hiervoor is
het geïntegreerde karakter van de processen en de specialisatie voordelen. Daarbij moeten er
wel eisen gesteld kunnen worden aan deze processen.

22

6 Knelpunten
Vanuit de Toekomstperspectieven zijn negen processen bij CAP, IV en KI&S geïdentificeerd die
van strategisch belang zijn en waarvoor ‘ontvlechting wordt overwogen’. Hiermee wordt het
antwoord gegeven op onderzoeksvraag A. De negen processen zijn:
1
2
3
4

Het ontwikkelen kanalenstrategie en voeren kanaalregie
Redactie, beheer en ontwikkeling websites, portalen, documenten en brieven (incl.
klantsignaalmanagement)
Webcare, contentcreatie en monitoring social media kanalen
Inbound en Outbound telefonie (enkel voor Toeslagen)

5
6
7

Ontsluiten en gebruiken ‘gegevens’ (in zowel primair proces als ondersteunende analyses)
Het bouwen van systeembrieven (enkel voor Toeslagen)
Aangaan van betalingsregelingen (enkel voor Toeslagen)

8
9

Ontwikkelen software door IBS-Toeslagen en IBS-Douane
Ontwikkelen generieke voorzieningen en raakvlakken

Dit onderzoek kijkt naar de reden achter de overweging om deze processen te ontvlechten.
Oftewel: Wat zijn de knelpunten die worden ervaren in de huidige situatie? Wat zijn de wensen
die op deze processen worden geformuleerd vanuit de beschreven toekomstvisies? En wat zijn
de synergievoordelen van de huidige situatie? Dit is opgehaald middels werksessies. Vanuit daar
wordt in het hierop volgende hoofdstuk naar een passende oplossingsrichting gekeken. Het is
belangrijk om te vermelden dat dit knelpunten zijn die door Douane en Toeslagen worden
ervaren. In het volgende hoofdstuk over de passende oplossingsrichting is een onderverdeling
gemaakt van de knelpunten naar onderliggende oorzaken.

6.1

Het ontwikkelen kanalenstrategie en voeren kanaalregie

In een kanaalstrategie wordt beschreven welke kanalen worden ingezet en hoe deze kanalen
worden ontwikkeld. Op deze manier kan op een passende wijze interactie plaatsvinden met
verschillende doelgroepen. Denk bij kanalen bijvoorbeeld aan websites, social media kanalen,
telefonie, brieven, video chat e.a. Voor de ontvlechting werd er gewerkt met één
overkoepelende kanaalstrategie voor Douane, Toeslagen en de doelgroepen van de
Belastingdienst. Nu Douane en Toeslagen zelfstandige DG’s zijn en zich sterker richten op hun
eigen doelgroep werkt dat niet meer. Op dit moment stelt KI&S geen aparte kanaalstrategie op
voor Douane en Toeslagen.
Op basis van de kanalenstrategie voert een kanaalregisseur kanaalregie bij specifieke
communicatie uitingen. De kanaalregisseur kijkt mee bij alle verzoeken en adviseert over de
optimale kanaalinzet. Hij is bij de uitvoering verantwoordelijk voor het coördineren en
regisseren van de optimale inzet van de kanalen en adviseert over de (door)ontwikkeling van
kanalen of middelen. Op dit moment zijn de kanaalregisseurs ondergebracht bij KI&S omdat
daar de redactie, het beheer en de ontwikkeling van de kanalen plaatsvindt of aangestuurd
wordt. Niet alle kanalen worden echter beheert door KI&S. Zo doet Douane bijvoorbeeld vrijwel
alle werkzaamheden rondom (reguliere) brieven zelf.
23

Toeslagen en Douane willen zoals oorspronkelijk beoogd met de ontvlechting ‘doelgerichter aan
de slag gaan met hun uitvoeringsopgave’. Onderdeel hiervan is het optimaliseren van de
interactie met hun eigen doelgroepen. In dat licht worden knelpunten en wensen op de
processen rondom kanaalstrategie en regie door hen ervaren.
Knelpunten en wensen vanuit Douane en Toeslagen
•

KI&S voert alleen regie op kanalen die onder KI&S vallen. Dit bevat niet altijd het hele palet
aan kanalen voor een bepaalde doelgroep. Kanaal en ketenregie is nu niet ingevuld voor de
Douane.

•

Belastingdienst, Douane en Toeslagen hebben elk hun eigen doelgroepen, maar er is nu niet
voor elk van deze DG’s een kanalenstrategie ontwikkeld. Hierdoor kunnen Douane en
Toeslagen nu onvoldoende lijn uitzetten in hun communicatie richting hun doelgroepen.

•

Toeslagen en Douane hebben eigen beleid en voldoende mandaat nodig om de
kanaleninzet af te stemmen op hun eigen doelgroep. Op dit moment lopen ze in de
realisatie van communicatie soms aan tegen niet passende kaders uit de situatie van voor
de ontvlechting.

•

Voor de capaciteit voor de inzet (en daarmee de bereikbaarheid) op kanalen zijn Douane,
Toeslagen en Belastingdienst afhankelijk van KI&S. Dit is schaarse capaciteit waarvan de
manier van toekennen niet altijd past bij de huidige situatie waarin zowel Douane,
Toeslagen als Belastingdienst een zelfstandig DG zijn.

•

Toeslagen wil graag een snellere realisatie en inzet van nieuwe kanalen (Chat, Videobellen,
App, ...). Daarin ervaart Toeslagen nu onvoldoende invloed.

•

Zowel Toeslagen als Douane willen in de toekomst hun eigen kanalenstrategie opstellen.
Daarbij is het nuttig te onderzoeken welke afstemming nodig is.

Synergievoordelen huidige situatie
Op dit moment is er door KI&S geen volledige kanalenstrategie voor Toeslagen en Douane
opgesteld. Daardoor zijn er in de huidige situatie geen synergievoordelen.

6.2

Redactie, beheer en ontwikkeling websites, portalen documenten en
brieven (incl. klantsignaalmanagement)

Processen rondom redactie, beheer en ontwikkeling hangen sterk samen. Hierin spelen
momenteel voornamelijk CAP en KI&S een belangrijke rol. De volgende functies spelen hierin
een belangrijke rol en voeren werkzaamheden uit voor zowel Belastingdienst, Douane als
Toeslagen:
•

•

Een redactie (KI&S). Bestaande uit verschillende teams
–

Redacteuren (voor het toevoegen en wijzigen van content)

–

Vakredacteuren (verantwoordelijk voor de juridische juistheid van informatie).
Momenteel zijn er geen vakredacteuren voor de Douane.

–

Eindredacteuren (verantwoordelijk voor het bewaken van samenhang)

Webtools team (KI&S). Verantwoordelijk voor technische wijzigingen en onderhoud van de
websites.

24

•

Metrics (KI&S). Verantwoordelijk voor analyses en rapportages over het gebruik van de
website. Dit levert o.a. inzicht op voor de optimalisatie van de website.

•

UX (KI&S). Verantwoordelijk voor de optimalisatie van de manier waarop bezoekers de
website kunnen gebruiken en ervaren.

•

Infra (vanuit IV onderdeel DataCenter Services). Verantwoordelijk voor het onderhouden
van de infrastructuur die nodig is voor de websites.

Daarnaast worden er diensten geleverd vanuit het IV onderdeel Generieke Voorzieningen. Zij
leveren onder andere het Content Management Systeem (CMS) waarmee inhoud aan de
website toegevoegd kan worden en op verschillende manieren op webpagina’s getoond wordt
aan bezoekers. Op dit moment wordt er gebruik gemaakt van één systeem voor de website
belastingdiens.nl, toeslagen.nl en douane.nl.
In de huidige situatie kom je zowel als je naar douane.nl als naar toeslagen.nl gaat op het
domein belastingdienst.nl uit. In de browser zie je de url verspringen. Het doel was
oorspronkelijk om alle informatie voor burgers en bedrijven aangaande Douane, Toeslagen en
Belastingdienst op één plek te bundelen. Geredeneerd vanuit één organisatie. Daarbij zijn er
vooral voor burgers een heel aantal onderwerpen rondom life-events (denk aan samenwonen,
scheiden, etc) waarbij informatie vanuit zowel Toeslagen als Belastingdienst relevant is. Dit
geldt niet op deze manier voor Douane omdat Douane juist veel interactie heeft met het
bedrijfsleven.
Toeslagen en Douane redeneren (logischerwijs) in de huidige situatie vanuit hun eigen
uitvoeringsopgave gericht op hun eigen doelgroep. Waar enerzijds het argument ‘één
overheidsloket’ gebruikt kan worden, geldt anderzijds het argument ‘een herkenbare identiteit,
weten waar je met welke vragen terecht kunt, wat je kunt verwachten’. Hierbij is de samenhang
tussen de informatie vanuit Toeslagen en Belastingdienst sterker dan vanuit Douane en
Belastingdienst.
Knelpunten en wensen vanuit Douane en Toeslagen:
•

•

Te weinig mogelijkheid voor het uitdragen van een eigen identiteit en het richten op een
eigen doelgroep. Dit hangt o.a. samen met:
–

Er is geen duidelijke klantreis mogelijk. Op het moment dat je de website van Toeslagen
of Douane bezoekt word je regelmatig door- en teruggestuurd naar pagina’s van de
belastingdienst omdat het momenteel één grote website is.

–

Er is te weinig mogelijkheid om content en ‘tone of voice’ toe te spitsen op de
doelgroepen van de Douane en Toeslagen. Dit heeft o.a. te maken met de huisstijlregels
die worden toegepast en de manier waarop dit wordt beheerd.

–

De kaders waaraan content moet voldoen zijn opgesteld vanuit Belastingdienst
perspectief en zijn niet altijd passend/ bieden te weinig ruimte voor Douane en
Toeslagen.

–

Douane mist de afstemming en daarmee synergie tussen communicatie via de website
en andere kanalen van Douane.

De informatie van Metrics en UX blijft nu veelal binnen Belastingdienst en wordt niet actief
gedeeld met Douane. Ook wordt dit niet planmatig ingezet om Douane.nl te verbeteren.

25

•

De doorlooptijd voor het vernieuwen en wijzigen van content is te groot. Hetzelfde geldt
voor het ontwikkelen van nieuwe elementen door bijvoorbeeld het webtools team. Dit
heeft o.a. te maken met prioritering binnen deze teams en de invloed die Douane en
Toeslagen hierop heeft.

•

Onder andere de website kennisnetwerk is een communicatiemiddel met informatie vanuit
Belastingdienst en Toeslagen. Zo zijn er meerdere ‘gecombineerde producten’. De manier
waarop de gezamenlijke verantwoordelijkheid hiervoor belegd is vraagt veel afstemming.

•

Douane en Toeslagen ervaren dat ze niet tijdig betrokken worden of dat er niet gezamenlijk
opgetrokken wordt bij nieuwe ontwikkelingen rondom systemen die gebruikt worden. Denk
bijvoorbeeld aan het ontwikkelen van de zoekfunctionaliteit.

•

De gewenste functionaliteit is niet altijd beschikbaar door de schaarste aan
ontwikkelcapaciteit. Dit levert een ander knelpunt op: doordat gewenste functionaliteit niet
beschikbaar is wordt gezocht naar alternatieve oplossingen die het onderhoud en beheer
complexer maken.

•

Het klantsignaalmanagementproces is niet (volledig) ingericht voor alle kanalen van Douane
en Toeslagen. Hierdoor worden er signalen gemist en ontbreekt de mogelijkheid tot
optimalisatie vanuit deze signalen.

Synergievoordelen huidige situatie
•

Het werken met een gezamenlijk kwaliteitssysteem voor bijvoorbeeld het borgen van
werken volgens overheidsrichtlijnen, de controle van SEO en begrijpelijkheid.

•

De gezamenlijke afstemming met websites van andere overheden (via de hoofdredactie).
Dit speelt in mindere mate voor Douane.

•

Het eenvoudig plaatsen van informatie op de website van zowel Toeslagen als
Belastingdienst.

•

Het voeren van regie over de inzet van verschillende kanalen die door KI&S worden beheerd
is eenvoudig vanuit één redactie.

•

De samenhang in informatievoorziening richting burgers van zowel Belastingdienst als
Toeslagen

•

Synergie met de informatievoorziening voor Toeslagen vanuit de BelastingTelefoon en social
media doordat deze kanalen ook door KI&S beheerd worden. webcare.

6.3

Webcare, contentcreatie en monitoring social media kanalen

Momenteel voert KI&S de webcare, contentcreatie en monitoring van social media kanalen voor
Douane en Toeslagen uit. Daarbij heeft Toeslagen geen eigen social media kanalen. In deze
processen valt onder andere het beantwoorden van klantvragen, het maken en plaatsen van
berichten (inclusief verzorgen van passend beeldmateriaal), de jaarkalender hiervoor beheren,
het monitoren van verschillende relevante onderwerpen op social media (welke kansen en
risico’s zijn hierin zichtbaar voor de uitvoeringsdiensten) en het maken van analyses hierop.
Knelpunten en wensen vanuit Douane en Toeslagen:
•

Toeslagen wil communicatie vanuit eigen Toeslagen social media kanalen (Twitter,
Facebook, Instagram). Voor burgers en voor corporate communicatie is bovendien een
intensievere inzet nodig op deze kanalen dan de huidige inzet die KI&S kan bieden. Hierbij is

26

het voeren van een herkenbare Toeslagen ‘tone of voice’ op de verschillende social media
kanalen belangrijk voor het realiseren van een eigen identiteit.
•

Voor Douane ontbreekt een social media strategie.

•

Met name voor Douane is het moeilijk in de huidige situatie om de verbinding tussen de
contentcreatie en de analisten enerzijds en de inhoudelijke specialisten anderzijds te
realiseren. Deze medewerkers zitten nu in afdelingen die ver van elkaar staan.

•

De doorlooptijd van het beantwoorden van vragen die op de kanalen worden gesteld is
momenteel te groot door capaciteitstekort.

•

Voor Douane is piketdienst buiten kantoortijden belangrijk vanwege hun 24/7
dienstverlening en het belang tijdig te reageren op actualiteit en berichtgeving rondom
ondermijnende criminaliteit (hierbij gaat het concreet bijvoorbeeld om het snel publiekelijk
bekend maken dat drugsvangsten vernietigd zijn om zo het risico op terughalen te
beperken). Hier is momenteel niet in voorzien.

•

Door het gebrek aan capaciteit gaat ad hoc communicatie bijvoorbeeld door een crisis bij de
belastingdienst regelmatig ten koste van ingeplande communicatie (zoals intensivering van
inzet rondom de reizigerscampagne).

Synergievoordelen huidige situatie
•

Flexibele inzet van (schaarse) capaciteit

•

Eenvoudige afstemming met andere kanalen binnen KI&S

•

Met kennis van zowel Toeslagen als Belastingdienst thema’s is Webcare beter in staat om
burgers te helpen. Hiermee kunnen vragen van burgers in één klantcontact beantwoord
worden en kan op onderwerpen proactief meegedacht worden vanuit twee organisaties.

•

Burgers met vragen die zowel Belastingdienst als Toeslagen aangaan worden nu met één
klantcontact geholpen. Kennis van zowel Belastingdienst als Toeslagen thema’s helpt
bovendien om burgers proactief te helpen.

•

Webcare processen zijn verbonden aan processen rondom andere kanalen. Denk aan
informatie op de websites, brieven en mailings. Doordat veel taken hiervan nu door KI&S
worden uitgevoerd maakt dit afstemming eenvoudig.

6.4

Inbound en Outbound telefonie

KI&S verzorgt de inbound en outbound telefonie voor Toeslagen en Belastingdienst. Vanuit zes
vestigingen handelt de BelastingTelefoon ruim 10 miljoen telefoontjes per jaar af waarvan zo’n
2 miljoen voor Toeslagen. Hiervoor vindt forecasting plaats (voorspellen van het aantal
telefoontjes en gespreksduur op basis van onder andere planningen van andere kanalen en
historische data) capaciteitsmanagement en planning per locatie. Daarnaast zijn er de
ondersteunende processen rondom workforce management inclusief het verzorgen van
opleidingen en het functioneel beheer van de systemen die nodig zijn. Daarmee is de lijst van
processen verre van compleet, maar dit geeft een beeld van wat er zoal bij het verzorgen van
telefonie komt kijken.
Knelpunten en wensen vanuit Douane en Toeslagen:
•

De aansluiting van de frontoffice (Telefonie medewerkers van KI&S) naar de backoffice
(kantoormedewerkers van Toeslagen) is niet optimaal ingericht. Hierdoor ontbreekt

27

informatie en belhistorie en is het minder goed mogelijk iemand middels één klantcontact
te helpen. Een oorzaak hiervan is het werken met twee verschillende systemen.
•

Voor een completer klantbeeld zowel bij telefonie als op de kantoren (breder dan enkel de
klantinteractiehistorie) is een koppeling van bepaalde dossierinformatie nodig aan het
systeem dat klantinteractie vastlegt. De selectie en implementatietrajecten hiervoor
lopen en moeten in samenhang worden opgepakt.

•

Er is momenteel een groot gebrek aan capaciteit bij de Belasting Telefoon. Door
verschillende oorzaken is het moeilijk voldoende medewerkers aan te trekken. Dit
veroorzaakt een aantal knelpunten:
–

De prioritering van het versturen van brieven hangt samen met de Telefonie planning.
Minder capaciteit voor Telefonie betekent dat er minder brieven verstuurd kunnen
worden.

–

Voor een aantal doelgroepen is proactieve benadering vanuit Toeslagen heel belangrijk.
Door capaciteit ontbreekt op een aantal vlakken de mogelijkheid tot de ‘outbound
telefonie’ die hiervoor nodig is.

–

Een mindere bereikbaarheid van Toeslagen (langere wachttijden) zorgt voor minder
instroom van werk bij Toeslagen. Oftewel: de dienst kan een deel van haar taken niet
uitvoeren op het moment dat burgers ze niet voldoende kunnen bereiken.

•

Toeslagen wil verkennen wat er mogelijk is aan flexibele inzet van de backoffice bij
piekmomenten bij de frontoffice.

•

Toeslagen wil beschikken over een specifieke Toeslagen forecast. Oftewel: een lange termijn
voorspelling van de inzet die specifiek nodig is voor Toeslagen.

•

Analyse van de oorzaak van de vragen die telefonisch gesteld worden ontbreekt en waar
oorzaken bekend zijn is het lastig om hierop te acteren doordat er aanpassingen
doorgevoerd moeten worden op andere kanalen/ communicatiemiddelen waar Toeslagen
niet direct invloed op heeft.

•

Toeslagen wil vanuit onder andere haar interactiestrategie in het Telefonie proces:

•

–

Bereikbaar zijn op een eigen telefoonnummer

–

Dedicated teams waarvan Toeslagen de planning (mede) bepaald van de inzet
op inbound en outbound telefonie

–

Invloed op/ mede bepalen van gebruikte belscripts

–

Invloed op/ mede bepalen van zogeheten ‘medewerker skills’

Overkoepelend speelt de uitdaging vanuit Toeslagen om aan ‘de juiste beslistafels’
voldoende gehoord te worden op het niveau van een separate DG. en niet op het niveau
van één van de belastingdienst onderdelen (onder andere bij het portfolioproces).

Synergievoordelen huidige situatie
•

Een groot deel van de medewerkers van Telefonie is flexibel in te zetten voor
Belastingdienst en Toeslagen. Dit maakt het mogelijk pieken bij beide organisaties op te
vangen.

•

Met kennis van zowel Toeslagen als Belastingdienst thema’s is Telefonie beter in staat om
burgers te helpen. Hiermee kunnen vragen van burgers in één klantcontact beantwoord
worden en kan op onderwerpen proactief meegedacht worden vanuit twee organisaties.

28

•

Burgers met vragen die zowel Belastingdienst als Toeslagen aangaan worden nu met één
klantcontact geholpen. Kennis van zowel Belastingdienst als Toeslagen thema’s helpt
bovendien om burgers proactief te helpen.

•

Telefonieprocessen zijn verbonden aan processen rondom andere kanalen. Denk aan
informatie op de websites, brieven en mailings. Doordat veel taken hiervan nu door KI&S
worden uitgevoerd maakt dit afstemming eenvoudig.

•

Innovaties en kennis die opgedaan wordt middels experimenten kunnen ingezet worden
voor zowel Toeslagen als Belastingdienst.

•

Vanuit IV is het éénvoudig om één organisatie te ondersteunen

6.5

Ontsluiten en gebruiken ‘gegevens’ (in zowel primair proces als
ondersteunende analyses)

Het is wellicht niet voor alle lezers direct duidelijk wat er onder het ontsluiten en gebruiken van
gegevens wordt verstaan. Om een beeld te geven: binnen CAP is het cluster gegevens
verantwoordelijk voor bijvoorbeeld het verkrijgen van gegevens uit basisregistraties en het
bewerken van deze gegevens zodat ze in verschillende processen bruikbaar zijn. Het mogelijk
maken dat gegevens uit processen gebruikt kunnen worden voor analyses. En het verstrekken
van gegevens aan andere organisaties. Dit zijn processen die essentieel zijn voor zowel
Belastingdienst, Douane als Toeslagen.
Knelpunten en wensen vanuit Douane en Toeslagen:
•

Het realiseren van bronontsluiting heeft een te lange doorlooptijd. Oorzaken hiervan zijn
onder andere de hoeveelheid partijen die hierbij betrokken zijn 13 en de samenloop van
prioriteiten die mede daardoor ontstaat. Hierdoor is de gewenste informatie onvoldoende
beschikbaar voor rapportage, sturings- en verantwoordingsinformatie of analyses.

•

Douane kan bepaalde gegevens of informatieproducten niet gebruiken op de manier die
nodig is voor het uitvoeren van analyses en gebruik in het primaire proces. Dit heeft te
maken met de voorwaarden die momenteel vanuit Analytics worden gesteld en niet
passend zijn bij de werkwijze van Douane.

•

Autorisatie en mandaat zijn nog niet overal aangepast en/of op de juiste manier inzichtelijk
gemaakt conform de nieuw ontstane situatie met Toeslagen en Douane als zelfstandige
DG’s.

•

Niet overal zijn SLA’s op afgesloten en soms ontbreken er onderdelen. Daarbij is het voor
CAP momenteel niet op alle fronten haalbaar om het gewenste level van service te leveren.

•

Voor Toeslagen duurt het realiseren van nieuwe koppelingen met het dataplatform en het
realiseren van nieuwe interfaces te lang. Als Toeslagen meer (eigen) bronnen wil ontsluiten
of hogere ‘quality of service’ verlangt kan hier niet in worden voorzien. Toeslagen zou
hiervoor in eigen applicaties voorzieningen moeten realiseren of een eigen datawarehouse
moeten realiseren.

13

Een oorzaak hiervan is het moeten voldoen aan wettelijke kaders en het leveren van hoge
datakwaliteit.

29

Synergievoordelen huidige situatie
•

Er is nu maar één partij nodig voor het maken van afspraken voor gegevensuitwisseling/
gebruik van gegevens met andere partijen. Een nadeel hiervan kan overigens zijn dat andere
organisaties nu niet direct contact hebben met specialisten die exact weten waar de
gegevens voor gebruikt worden.

•

Inwinnen of beheren en het meervoudig gebruiken van data (renseignementen,
relatiegegevens, aktegegevens) werkt efficiënt. Hetzelfde geldt voor het veredelen en
terugmelden van basisregistraties.

•

Specialistische kennis (bijvoorbeeld van adresgegevens) wordt nu ingezet voor meerdere
organisaties.

6.6

Het bouwen van systeembrieven

Systeembrieven zijn brieven die geautomatiseerd verstuurd worden bij bepaalde
gebeurtenissen. Denk aan het doorgeven van een wijziging in inkomsten die gevolgen heeft
voor het verkrijgen van een toeslag. Op deze manier worden miljoenen brieven per jaar
verstuurd. Dit massale proces (dat niet als geheel binnen scope van mogelijke ontvlechting/
verschuiving valt) vraagt om grote accuraatheid en hierin worden geen problemen ervaren.
Voor het uitvoeren van dit proces moeten zogenaamde systeembrieven worden gebouwd.
Brieven die bij de verzending automatisch gevuld worden met de juiste informatie voor de
ontvanger. In het proces voor het bouwen van deze systeembrieven ervaart Toeslagen
knelpunten.
Knelpunten en wensen vanuit Toeslagen:
•

Op het moment dat Toeslagen prioriteit geeft aan het aanpassen van een systeembrief kan
de prioritering hiervan op een andere plek in het proces lager worden gezet zonder dat
Toeslagen hier invloed op heeft.

•

Wijziging in content van systeembrieven heeft een doorlooptijd van minimaal vier weken
door de huidige procesflow en de release staat buiten invloed van uitvoerder terwijl de tijd
die het daadwerkelijk kost om de wijziging door te voeren hier een fractie van is.

•

Er ontbreken afspraken over hoe omgegaan kan worden met het toepassen van
Rijkshuisstijlkaders passend bij Toeslagen.

•

Archivering van brieven gebeurt niet altijd in het gewenste archiefsysteem

•

Systeembrieven Inning kunnen niet worden aangepast zoals gewenst door Toeslagen.

•

Voor de ‘tone of voice’ is Toeslagen afhankelijk van KI&S (w.o. het gebruik van iconen).

•

Aanpalend (maar ook breder dan enkel het bouwen van systeembrieven) loopt het project
‘begrijpelijke brieven’. Het is niet duidelijk welke rol en zeggenschap Toeslagen hierin heeft.

Synergievoordelen huidige situatie
•

In de huidige situatie vindt eenduidig beheer plaats.

•

Het centraal organiseren van het bouwen van systeembrieven maakt het mogelijk om
meerdere partijen aan te sluiten op een kostbaar massaal proces.

•

Voor Toeslagen geldt dat wijzigingen in systeembrieven momenteel gelijk op gaan met
wijzigingen in andere digitale uitingen omdat dit door dezelfde personen wordt uitgevoerd.

30

6.7

Aangaan van betalingsregelingen

Een ander massaal proces dat CAP uitvoert is het inningen en betalingsverkeer. Dit proces is van
groot belang voor Toeslagen en Belastingdienst en staat buiten scope van dit
haalbaarheidsonderzoek. Daarvan is eerder bepaald dat verschuiving van het proces niet
wenselijk is. Een onderdeel in dit proces is het aangaan van betalingsregelingen voor schulden
of achterstallige betaling die zijn ontstaan bij burgers. Voor Toeslagen is het in toenemende
mate van belang dat zij hun eigen invorderingsstrategie kunnen hanteren. Gesprekken om dit
mogelijk te maken worden daarom al gevoerd tussen CAP en Toeslagen.
Knelpunten en wensen vanuit Toeslagen:
• Op dit moment is er onvoldoende diversificatie mogelijk bij het aangaan van
betalingsregelingen voor de missie en doelen die Toeslagen op dit onderwerp heeft.
•

Er moet op een aantal fronten een manier gevonden worden waarmee omgegaan kan
worden met de toename van complexiteit. Deze complexiteit komt onder andere voort uit
het verschil tussen invorderingsstrategieën dat ontstaat voor met het inrichten van
Toeslagen als zelfstandig DG.

•

Er wordt bij Toeslagen en Belastingdienst gewerkt met twee verschillende systemen.
Hierdoor is er geen integraal klantbeeld. Het systeem waarin de toeslagen worden
vastgesteld is niet gekoppeld aan het systeem waarin het proces van de
toeslagterugvorderingen plaatsvindt.

•

Vernieuwing in het inningssysteem is momenteel vanuit Belastingdienst niet toegestaan
vanwege de vernieuwing die plaatsvindt. Consequenties hiervan zijn:
–

De hoogte van het maandbedrag en de uiterste betaaldatum kan niet worden
opgenomen in brieven aan burgers.

–

Automatische incasso machtiging kunnen niet worden aangeboden.

–

Periodieke afboekings-/ betaalberichten zijn niet mogelijk. Dit kan leiden tot
onduidelijkheid bij burgers, meer belverkeer en minder tijdige en juiste betalingen

•

Toeslagen wenst in toenemende mate een meer specifieke afhandeling bij
dwanginvordering. Passend bij de situatie van de doelgroep en het verschil dat er kan zijn
tussen Toeslagen- en Belastingschuld.

•

Toeslagen wenst onder andere afspraken over:
–

Het implementeren van 0% rente kosten voor invordering

–

Eén overzicht en betalingsbundel van verschillende Toeslagen schulden

–

Tweedelijns vraagteams laten beschikken over dezelfde gegevens als de call agents

–

Meer dienstverlening bij burgers in de invorderingsfasen; herinnering, aanmaning en
dwanginvordering.

–

Afstemming van gebruikte systemen/ applicaties bij CAP en Toeslagen zodat waar de
processen elkaar raken dit op elkaar aansluit.

Synergievoordelen huidige situatie
Burgers gaan voor schulden vaak bij zowel Belastingdienst als bij Toeslagen een
betalingsregeling aan. Momenteel kan dit worden afgesproken met één contactpunt en is het
eenvoudig de beslagvrije voet te hanteren. Bovendien maakt dit het eenvoudiger om de
wettelijke volgorde van innen te hanteren.
31

6.8

Ontwikkelen software door IBS-Toeslagen en IBS-Douane

IBS-Toeslagen en IBS-Douane zijn twee onderdelen van de IV organisatie waar software
ontwikkelaars werken aan software voor Toeslagen en Douane. Zowel voor Douane als
Toeslagen gaat het om rond de 180 fte. Douane Informatie Management werkt nauw samen
met IBS Douane. Met de IBS onderdelen levert IV belangrijke ontwikkelcapaciteit voor de beide
DG’s. Daaromheen verzorgt IV ook de werving, opleidingen, alles wat nodig is om software te
kunnen ontwikkelen, de infrastructuur en dergelijke. Op dit moment worden in deze processen
de volgende knelpunten dan wel wensen ervaren:
Knelpunten en wensen vanuit Douane en Toeslagen en IV:
•

Uniformiteit en standaardisatie van de IV-voortbrenging is voor IV van belang om tot
operational excellence te komen. In de huidige situatie kan onvoldoende geborgd worden
dat de wijze van voortbrenging bij IBS Douane en IBS Toeslagen uniform is met de wijzen in
de andere ketens (duale aansturing). Dit vereist afspraken over de beschikbaarheid van
productiecapaciteit in relatie tot activiteiten die voortkomen uit IV-brede kaderstellingen.

•

De IV-organisatie houdt vast aan een totaal budgetplafond voor de gehele dienst en in het
verleden is een dalend kader afgesproken terwijl Toeslagen voor het waarmaken van
beloften en garanderen van continuïteit streeft naar een beheerste jaarlijkse groei van 10%.

•

Toeslagen wil onderliggende technische bouwblokken integreren in haar eigen landschap en
zelf configureren. Dit vraagt ook om doorontwikkeling van de competenties van eigen IVafdeling (IV/ IBS/ Toeslagen).

•

Het CIO-stelsel Rijk, schrijft voor dat Toeslagen en Douane een eigen CIO-office hebben die
invulling geeft aan kaders die passen bij de opdracht voor Toeslagen en Douane. De IVorganisatie hanteert één CIO (BD) die de IV-kaders voorschrijft. Dit is niet passend op de
situatie waarin Toeslagen, Douane en Belastingdienst als opdrachtgevers de samenwerking
met de IV-organisatie aan moeten gaan.

•

Het is ondoorzichtig welk onderwerp met wie besproken moet worden en wie wat mag
besluiten. Als de nawerking van besluiten nadelige effecten heeft op de voortbrenging kan
iedereen daardoor kan wel ergens gelijk halen. Gevolg is dat er langdurige discussies zijn
waardoor moeizaam tot afspraken en/of besluitvorming gekomen wordt.

•

De overwegend Europese kaders voor Douane worden door Belastingdienst als afwijking
gezien en kaderstelling vanuit de Douane wordt niet als zodanig erkent door de
Belastingdienst. Douane moet ook voortdurend alert zijn op kaders die worden opgesteld
vanuit IV&D op toepasbaarheid voor de Douane. Denk aan bijvoorbeeld een
prioriteringsmodel en bijbehorende governance, definities.

•

Er is geen meerjarig stabiele omvang van het portfoliocompartiment voor Douane met
voldoende omvang om aan de vraag te voldoen.

•

Het daadwerkelijk inzetten van geld bij de IV-organisatie stuit op bureaucratische processen
waardoor het geld niet (volledig) ingezet kan worden. Procedures rondom budgetplafond en
overheveling van geoormerkte budgetten stagneren snel inzetten van capaciteit.

•

Invulling van vacatures voor IV medewerkers en het inhuren van medewerkers moet
verlopen via inhuurmanagement van de IV organisatie bij de Belastingdienst. Douane mag
deze mensen niet zelf inhuren. Dit proces verloopt stroperig en wordt bemoeilijkt door
interne procedures. Hierdoor is het realiseren van stabiele volwaardige (nieuwe) teams
binnen IV Douane zeer traag. Tevens heeft de IV-organisatie besloten voor reguliere rollen
alleen nog generieke vacatures te publiceren. Er worden dus geen Douane specifieke IV
32

vacatures (meer) gepubliceerd. De DG BD bepaalt op basis van interne prioritering waar een
kandidaat wordt geplaatst.
•

Discussies over het verkrijgen van autorisaties en andere HRM-zaken voor medewerkers in
de multidisciplinaire teams die daarin vanuit de Douane ingehuurd worden of werkzaam zijn
bij de Douane en samen werken met de mensen van de IV organisatie bij de Belastingdienst
aan de ontwikkeling van dezelfde (IV)producten.

Synergievoordelen
De werkwijze bij het ophalen van deze knelpunten was anders dan bij de andere processen.
Vooraf was voor de verschillende partijen helder dat het grote synergievoordelen heeft dat
deze processen vanuit één organisatie worden geleverd. Bij deze processen is daarom verkent
of de huidige situatie geoptimaliseerd kan worden.

6.9

Ontwikkelen generieke voorzieningen en raakvlakken

Ook generieke voorzieningen is een onderdeel binnen IV. Hier worden voorzieningen
ontwikkeld en beheerd die in meerdere geautomatiseerde oplossingen voor Belastingdienst,
Douane en Toeslagen gebruikt kunnen worden. Generieke voorzieningen streeft naar
standaardisatie daar waar dat (efficiëntie)voordeel biedt. Op deze manier wordt voorkomen dat
op verschillende plekken onnodig kosten gemaakt worden en wordt breed gebruik gemaakt van
opgedane kennis. Generieke voorzieningen kunnen ook onderdelen van systemen zijn die op
verschillende manieren gebruikt worden. Om deze onderdelen te koppelen of aan te passen
voor gebruik binnen een proces zijn soms aanpassingen of configuraties nodig. Dit wordt
‘raakvlakken’ genoemd 14. Met het ontwikkelen van meer zelfstandigheid is ook de wens van
Toeslagen en Douane gegroeid meer invloed te hebben op keuzes en prioritering in deze
processen. De DG’s verwoorden de volgende knelpunten en wensen op het gebied van
generieke voorzieningen:
Knelpunten en wensen vanuit Douane en Toeslagen:
•

De snelheid waarmee generieke voorzieningen worden geleverd en de beperkte invloed op
het stellen van prioriteiten passen niet bij de maatschappelijke opgave van Toeslagen.

•

Toeslagen is voor de aanpassing in raakvlakken afhankelijk van de beschikbare capaciteit
terwijl de prioritering van de raakvlakken bij ketens buiten Toeslagen ligt. Voor een aantal
cruciale raakvlakken wil Toeslagen eigen capaciteit die kan worden aangestuurd vanuit het
eigen portfolioproces.

•

De IV-organisatie levert standaard diensten die generiek worden uitgerold voor alle
afnemers van de organisatie. Deze zijn niet passend ingericht voor de Toeslagen en Douane.

•

Voor bijzondere situaties heeft Toeslagen oplossingen nodig die niet in het serviceportfolio
van de IV-organisatie zitten, maar wel geïntegreerd moeten worden in het IV-landschap.
Bijvoorbeeld een CRM-voorziening voor de reguliere en de herstelorganisatie.

•

Raakvlakken hanteren de prioritering van de Belastingdienst, Douane heeft hierdoor
ondanks een eigen compartiment weinig zeggenschap over het werk dat raakvlakken voor
Douane moet doen.

14

Naast raakvlakken op generieke voorzieningen zijn er ook raakvlakken op andere onderdelen.

33

•

Het aanbod van technologie is versnipperd over meerdere onderdelen. Het wordt niet
alleen vanuit het domein IV aangeboden, maar ook vanuit domeinen als Gegevens of
Analytics. Douane kan niet altijd rechtstreeks gebruik maken van benodigde technologie,
maar moet daarvoor applicaties of processen beleggen bij andere domeinen. En dit past dan
niet bij de werkwijze van de Douane.

Synergievoordelen huidige situatie
Ook voor deze processen geldt dat de synergievoordelen voor de betrokken partijen evident
waren en ze daarom niet zijn beschreven. Ook bij dit proces is de vraag hoe de huidige situatie
verder geoptimaliseerd kan worden.

34

7 Oplossingsrichtingen
In juli 2021 in het Jaaroverzicht Douane schreef de Secretaris-Generaal van het Ministerie van
Financiën, Bas van den Dungen:
Hoe zorg je bij ontvlechting voor samenhang en continuïteit? Van den Dungen: “Het
uitgangspunt is en blijft: samenwerken. Daarvoor zijn allerlei afspraken gemaakt. Dat is het
mooie van dit traject: we hebben nu duidelijk uitgesproken wat we van elkaar kunnen
verwachten en vragen. Ontvlechten gaat óók om verbinden: hoe verhouden we ons tot elkaar,
hoe doen we het samen? Op een manier die goed past bij de dienstverlening aan burgers en
bedrijven.” Ook belangrijk: stap voor stap te werk gaan. “We kijken steeds: wat is er in deze fase
nodig? We zijn begonnen met de aanstelling van 3 aparte directeuren-generaal. Nu kijken we
naar een aantal andere processen. Bijvoorbeeld ICT, administratie en de poort met de klant. Elke
keer is de vraag: wat moet je uit elkaar trekken, wat moet je samen blijven doen?” Ontvlechten
is geen doel op zich, benadrukt Van den Dungen. “Heel veel dingen zullen we samen moeten
blijven doen. We gaan echt geen onderdelen uit elkaar trekken, als dat geen meerwaarde heeft.
We doen dát wat nodig is. Niet meer, niet minder.
Analyse knelpunten
Uit de analyse van de door Douane en Toeslagen geïdentificeerde knelpunten blijkt dat er
verschillende oorzaken aan ten grondslag liggen. In brede zin is dit terug te voeren op het
gegeven dat doorvertaling van de nieuwe verhouding tussen Douane en Toeslagen en de
directies CAP, IV en KI&S nog onvoldoende heeft plaatsgevonden. Onderliggend is een aantal
categorieën te onderscheiden. Deze staan in onderstaande tabel toegelicht. Ze hebben
betrekking op onder andere behoefte aan meer functionaliteit en/of diversificatie in de
diensten die met de processen worden geleverd, de prioriteitstelling in de toekenning van
schaarse capaciteit, de gezamenlijke uitvoering ervan, de afspraken erover en de ruimte die
Douane en Toeslagen krijgen of ervaren om eigen keuzes te maken.
Categorie knelpunten
1

Behoefte aan meer functionaliteit/ meer diversificatie

35%

2

Invloed op capaciteit/ prioriteit

25%

3

Optimalisatie proces/ systemen goed inrichten en/of koppelen

10%

4

Helderheid afspraken en/of vastlegging daarvan

10%

5

Behoefte aan ruimte voor eigenheid/ gezamenlijke kaderstelling

20%

Een deel van de knelpunten kan mogelijk ook worden opgelost met het toevoegen van
capaciteit aan CAP, IV of KI&S, uiteraard voor zover die capaciteit uitbreiding mogelijk is. Zonder
dit te willen negeren is binnen de reikwijdte van dit onderzoek met name gekeken naar de wijze
waarop Douane en Toeslagen invloed kunnen uitoefenen op de inzet de capaciteit voor hun

35

uitvoeringsopgave. Daarbij begrijpen partijen goed dat niet alle wensen en behoeften
gehonoreerd kunnen worden.
Bij de analyse van de haalbaarheid van ontvlechting wordt gekeken naar passende
oplossingsrichtingen voor knelpunten in de huidige situatie. Daarbij zijn de twee onderstaande
oplossingsrichtingen te onderscheiden.
1
2

Verschuiven van processen
Professionaliseren van opdrachtgever-opdrachtnemer relatie

De eerste oplossingsrichting komt voort uit de vraag welke processen Douane en Toeslagen
overwegen te ontvlechten en welke onderdelen ze daarin zelf willen uitvoeren. Verderop wordt
zichtbaar dat dit met name geldt voor processen waarvan de ervaren knelpunten vallen in de
categorieën 1 (behoefte aan meer functionaliteit en diversificatie) en 5 (behoefte aan ruimte
voor eigenheid).
Verschuiven van processen
In de gevolgde werkwijze binnen het onderzoek is uitbreid stilgestaan bij de wensen van
Douane en Toeslagen ten aanzien van de processen die overwogen werden voor ontvlechting.
Dit betrof oorspronkelijk zes processen voor Douane en negen processen voor Toeslagen.
Eerste stap vormde het in kaart brengen van de bestaande werkwijze, de synergie en de
knelpunten in deze processen. Daarna is ingegaan op de gewenste werkwijze voor deze
processen. Uit de gesprekken, werksessies is duidelijk geworden dat een aantal processen nog
steeds in aanmerking komt voor ontvlechting en dus in het onderzoek beoordeeld moeten
worden op meerwaarde, consequenties en risico’s van ontvlechting. Het betreft hier de
processen waarvan Douane of Toeslagen na analyse nog steeds overweegt om ze te
ontvlechten door verschuiven van de processen naar de eigen organisatie. Dit betekent dat
medewerkers van Douane of Toeslagen de verantwoordelijkheid krijgen voor de inrichting,
uitvoering en uitkomsten van deze processen. Het gaat om vier processen voor Douane en twee
voor Toeslagen. Het betreft vooral de processen die een grote meerwaarde voor de organisatie
hebben in termen van hun identiteit en doelgroep. Douane en Toeslagen zullen in deze gevallen
zelf de processen inrichten waarna CAP, IV en KI&S deze blijven uitvoeren voor de andere
onderdelen van de Belastingdienst. Bij de impact analyse per proces is een meer gedetailleerde
beschrijving geven van de financiële en personele consequenties alsmede de risico’s.
Besturingsalternatief
Een van de vragen in het onderzoek is om na te gaan of er een alternatief is voor ontvlechting.
Door de gevolgde aanpak zoals hiervoor beschreven is voor een aantal processen vastgesteld
dat het vinden van een alternatieve oplossing op dit moment mogelijk een beter antwoord
biedt dan het ontvlechten van de processen in de zin van verschuiving ervan naar Toeslagen of
Douane. Veel van deze alternatieven hadden te maken met de aansturing van processen binnen
CAP, IV en KI&S door Belastingdienst, Douane en Toeslagen. Hiervoor is in het onderzoek
gekeken naar de relatie tussen CAP, IV en KI&S met de twee nieuwe directoraten Douane en
Toeslagen.
Voor de (eerste fase van) ontvlechting op bestuurlijk niveau was er sprake van twee directies
die onderdeel uitmaakten van de Belastingdienst en als zodanig ook deel uit maakten van het
36

bestuurlijk model van de Belastingdienst met zogenaamde ‘ketensturing’. Kern van dit model
vormen dertien ketens 15 die ingericht zijn met ieder een eigen trekker en een ‘ketentafel’ waar
alle ketenpartners vertegenwoordigd zijn. Voor sommige vraagstukken moeten Douane en
Toeslagen op meerdere tafels aansluiten om aandacht te vragen voor hun prioriteiten. Met de
instelling van een DG Douane en een DG Toeslagen is die verhouding ten opzichte van de
Belastingdienst fundamenteel gewijzigd. Dit is echter nog niet vertaald in een ander
sturingsconcept. Als DG Douane en DG Toeslagen met een eigenstandige opgave en
verantwoordelijkheid kunnen ze zich opstellen als opdrachtgever in plaats van onderdeel van de
keten, waarbij CAP, IV en KI&S zich als opdrachtnemer opstellen. In het onderzoek is gekeken in
hoeverre aspecten van goed opdrachtgever-opdrachtnemerschap een bijdrage kunnen leveren
aan het oplossen van de geïdentificeerde knelpunten, zonder de processen te verschuiven van
CAP, IV of KI&S naar Toeslagen of Douane. In het hoofdstuk Ontwikkelen opdrachtgeveropdrachtnemerschap wordt dit besturingsalternatief verder toegelicht.

7.1

Passende oplossingsrichting

Douane

Toeslagen

Verschuiven

Verschuiven

Onderstaande tabel laat de meest passende oplossingsrichting zien per proces voor de daarin
ervaren knelpunten. Er wordt dus onderscheid gemaakt tussen 1) Verschuiven of 2)
professionaliseren opdrachtgever-opdrachtnemer relatie, kortweg Besturing genoemd.

Besturen

Besturing

Proces

KI&S Het ontwikkelen kanalenstrategie en voeren kanaalregie
Redactie, beheer en ontwikkeling websites, portalen
documenten en brieven (incl. klantsignaalmanagement)
Webcare, contentcreatie en monitoring social media kanalen
Inbound en Outbound telefonie
CAP

IV

n.v.t.

Ontsluiten en gebruiken gegevens
Het bouwen van systeembrieven

n.v.t.

Aangaan van betalingsregelingen

n.v.t.

Ontwikkelen software door IBS-Toeslagen en IBS-Douane
Ontwikkelen generieke voorzieningen en ‘raakvlakken’

15

Tweede Kamerstuk 31066 nr. 403 (26 april 2018) Ketens zijn: autoheffingen, bezwaar, beroep & klachten,
gegevens, inkomensheffing, innen & betalen, interactie, loonheffing (inclusief premieheffing), omzetbelasting,
overige middelen, schenk- en erfbelasting, toeslagen en vennootschapsbelasting (inclusief dividendbelasting)

37

Douane geeft bij vier processen aan deze (deels) zelf te willen uitvoeren. Toeslagen wil bij twee
processen een deel zelf uitvoeren. Bij andere processen is duidelijk geworden dat het
verschuiven van de uitvoering van (delen van) processen van CAP, IV of KI&S naar Toeslagen of
Douane niet de gewenste oplossing biedt. Dit heeft meerdere achtergronden:
•

de huidige uitvoering door CAP, IV of KI&S heeft belangrijke synergie voordelen in termen
van kennis, ervaring of capaciteit

•

Douane of Toeslagen is, binnen de tijdshorizon van dit onderzoek van drie jaren,
onvoldoende ingericht om deze processen over te nemen

•

Er is nog onvoldoende zicht op de mogelijkheden van verdere ontvlechting

7.2

Ontwikkelperspectief

Bij de eerdergenoemde inventarisatie blijft nog een drietal processen bestaan waarvoor op dit
moment ontvlechting in de zin van verschuiven nog niet haalbaar is, maar waarin door
Toeslagen wel knelpunten worden ervaren. Hier kan in eerste instantie het besturingsalternatief
soelaas bieden. Toch heeft Toeslagen aangegeven dat het in termijn van drie jaar mogelijk
wenselijk is om deze processen zelf uit te voeren. Het betreft:
•

In- en outbound telefonie

•

Ontsluiten en gebruiken gegevens

•

Aangaan van betalingsregelingen

Proces en randvoorwaarden
De vraag van Toeslagen om in de komende drie jaar de mogelijkheid te hebben om processen
vanuit CAP, IV of KI&S zelf uit te gaan voeren staat op gespannen voet met de uitgangspunten
van het haalbaarheidsonderzoek. Immers, er wordt op dit moment voor gekozen om de
processen niet te verschuiven mede omdat Toeslagen er nu nog niet klaar voor is en tegelijk
wordt de optie opengehouden om later alsnog te doen. Dit heeft tot gevolg dat bij de
betreffende organisatieonderdelen en de betrokken medewerkers onzekerheid blijft bestaan.
Daar staat tegenover dat de (bestuurlijke) omgeving waarin Toeslagen opereert niet stil staat en
ook de uitvoeringsopgaven die de organisatie heeft, kunnen veranderen. Voorbeeld hiervan zijn
externe politieke ontwikkelingen waarbij mogelijk van Toeslagen wordt gevraagd om taken op
te pakken of over te nemen in het kader van nieuwe regelgeving zoals bijvoorbeeld
Kinderopvang. Toeslagen is in dat opzicht een jonge organisatie die, zeker ten opzichte van
Belastingdienst en Douane, de impact van externe ontwikkelingen sterker ervaart. Duidelijk is
dat het dilemma tussen zekerheid voor de organisatie en haar medewerkers in een snel
veranderende in dit onderzoek niet opgelost kan worden. Daarom wordt geadviseerd om vooral
het proces en de randvoorwaarden van het ontwikkelperspectief scherp te hebben. Dat geeft
betrokken partijen houvast en ook reden om met elkaar hierover in gesprek te blijven.
Hieronder wordt een aantal uitgangspunten genoemd die in het onderzoek naar voren zijn
gekomen:
•

voor de drie genoemde processen wordt allereerst een bestuurlijk oplossing gezocht via
versterking van de opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie zoals eerder genoemd en
beschreven in hoofdstuk 9
38

•

de gekozen bestuurlijke oplossing die gekozen is wordt tussentijds geëvalueerd voor en
door beide partijen

•

de processen blijven op de bestuurlijke agenda staan van de betrokken partijen en worden
besproken in het kader van het (nog in te richten) accountmanagement

•

de betrokken partijen definiëren een gezamenlijk project om de verwachtingen,
consequenties en benodigde investeringen voor een mogelijke verschuiving van de
processen in kaart te brengen

39

8 Haalbaarheid verschuiven van (delen van) processen
Bij de beoordeling of de ontvlechting van deze gekozen processen haalbaar is wordt gekeken
naar onderstaande criteria. Deze criteria vormen een doorvertaling van de aspecten die in
Motie Bruins c.s. zijn genoemd: meerwaarde, consequenties en risico’s. Zoals in het hoofdstuk
‘Onderzoeksaanpak’ is beschreven wordt bij het criterium meerwaarde primair geredeneerd
vanuit ‘meerwaarde voor de uitvoeringsopgaven’.
Meerwaarde
Subcriteria

Aspecten

Effect op realiseren
uitvoeringsopgaven van
Douane, Toeslagen en
Belastingdienst

Wat levert de SOLL per saldo op tov de IST mbt focus en
mogelijkheden voor het realiseren van eigen
maatschappelijke doelen en uitvoeringsopgaven (missie/
visie) voor Douane, Toeslagen en Belastingdienst?

Consequentie
Subcriteria

Aspecten

Benodigd fte en impact op
medewerkers

Wat is het verschil in benodigd fte tussen de IST en SOLL?
Hoeveel fte is er aan tijdelijke extra inzet nodig voor
transitie?
Voor hoeveel mensen en in welke mate veranderen
verantwoordelijkheid of taken? 16

Financiële impact17

Wat is het verschil in jaarlijkse kosten tussen de huidige en
nieuwe situatie (mensen en middelen)?
Wat zijn te verwachten transitiekosten de komende drie
jaar?

Risico
Subcriteria

Aspecten

Kwaliteit en continuïteit

Welke risico’s brengen de bij ‘meerwaarde’ en
‘consequentie’ beschreven aspecten met zich mee op het
vlak van kwaliteit en continuïteit van de realisatie van de
uitvoeringsopgaven

16

Binnen Belastingdienst wordt gewerkt met de regel dat een medewerker het werk volgt bij een
herinrichting op het moment dat de medewerker minimaal 80% van de werktijd aan deze taken besteed.
Doordat veel taken divers zijn en voor zowel Belastingdienst, Douane als Toeslagen worden uitgevoerd
komt het vrijwel nooit voor dat bij het verplaatsen van een proces de medewerkers ook mee ‘verhuizen’
met deze verplaatsing.
17
Voor het bepalen van de financiële impact is op basis van HOT 2022 gerekend met 100.000 euro per
interne fte en 140.000 euro per externe fte. 100.000 euro is de afronding van de kosten van 1 fte van
schaal 10. Beide bedragen zijn inclusief overhead kosten.

40

Voor de criteria meerwaarde en risico’s wordt in dit hoofdstuk in de samenvattende tabellen
gewerkt met de indicatoren beperkt, middelgroot en groot. Daarmee wordt bedoeld:
Meerwaarde
Beperkt

Middelgroot

Groot

Nauwelijks toename van
mogelijkheden om de
uitvoeringsopgave beter te
realiseren

Merkbare toename van de
mogelijkheden om de
uitvoeringsopgave beter te
realiseren

Aanzienlijke toename van
mogelijkheden om de
uitvoeringsopgave beter te
realiseren

Beperkt

Middelgroot

Groot

Kleine kans op een vrijwel
niet merkbare vermindering
van kwaliteit of verstoring
van continuïteit van de
uitvoering

Geringe kans op een
merkbare vermindering van
kwaliteit of verstoring van
continuïteit van de uitvoering

Aanzienlijke kans op een
duidelijk merkbare
vermindering van kwaliteit of
verstoring van continuïteit
van de uitvoering

Risico

Criteria uit uitvoeringstoets
Bij de selectie en toepassing van de criteria is onder meer gekeken naar de criteria die in het
kader van de Uitvoeringstoets Nieuwe Wetgeving regelmatig door de Belastingdienst gebruikt
worden. Onderstaande aspecten uit de methodiek voor de uitvoeringstoets zijn terug te vinden
in het gebruikte toetsingskader van dit haalbaarheidsonderzoek.
Criteria

Subcriteria haalbaarheidsonderzoek

Aspecten Uitvoeringstoets

Meerwaarde

Effect op realiseren
uitvoeringsopgaven van Douane,
Toeslagen en Belastingdienst

Interactie burgers en bedrijven

Consequenties

Benodigd fte en impact op
medewerkers

Personele gevolgen
Beslag portfolio

Financieel impact

Uitvoeringskosten

Kwaliteit en continuïteit

Complexiteitsgevolgen
Risico procesverstoringen

Risico’s

Grove inschatting
Zoals op meerdere plekken staat vermeld betreffen de volgende paragrafen grove inschattingen
van incidentele en structurele kosten. Er wordt daarom gewerkt met afgeronde getallen en
bandbreedtes. De reden hiervoor is de volgorde waarin tot besluitvorming wordt gekomen. De
eerste stap betreft het beschrijven van haalbaarheid waarin het vaststellen van de passende
oplossingsrichting en de uitvoerbaarheid van het eventueel verschuiven van processen op
hoofdlijnen belangrijk is. Daarna vindt nadere uitwerking in meer detail plaats van de
toekomstige situatie, van de manier waarop een transitie kan plaatsvinden. Ook zal in een

41

vervolgstap de oplossingsrichting waarin de opdrachtgever – opdrachtnemer relatie wordt
geprofessionaliseerd uitgewerkt moet worden. Dit hoofdstuk heeft als doel om een grove
inschatting te geven van de meerwaarde, consequenties en risico’s om aan het einde van het
rapport conclusies te trekken.

8.1

Haalbaarheid verschuiving van (delen van) processen naar Douane

Kanalenstrategie en voeren kanaalregie
DG Douane wil eigenaar worden van de Douane kanalen voor de doelgroepen van Douane, om
de dienstverlening aan burgers en bedrijven te verbeteren. Daar hoort bij dat de Douane een
eigen kanalenstrategie opstelt en zelf de regie heeft over de inzet van de verschillende kanalen.
Dat betekent ook het werken met eigen kanaalregisseurs (voor o.a. planning van content op de
website en samenhang andere kanalen). Onderstaande tabel vat de meerwaarde,
consequenties en risico’s van het verschuiven van deze processen samen. In de daaropvolgende
tekst wordt dit toegelicht.
Meerwaarde

Groot voor uitvoeringsopgave Douane

Consequenties

Incidenteel (voor totale transitie)
• Extra afstemming voor huidige
medewerkers

Structureel (op jaarbasis)
• Beperkte verandering voor
huidige medewerkers

•

Vraagt tijdelijk < 1fte extra

•

Vraagt structureel <5 fte extra

•

€50 tot €100k

•

€200 tot €500k

Risico’s

Beperkt

Meerwaarde
Het zelf opstellen van een kanalenstrategie en voeren van kanaalregie lost voor Douane de
beschreven knelpunten op. Belangrijk daarin is dat het Douane in staat stelt een eigen ‘tone of
voice’ toe te passen en de interactie te optimaliseren over verschillende kanalen heen. Dit
maakt dat de communicatie beter kan aansluiten bij de behoefte en verwachting van bedrijven.
Als gevolg van het afnemen van het uitvoeren van taken voor Douane en daarmee het afnemen
van het aantal doelgroepen dat bediend moet worden kan KI&S beter focussen op de interactie
voor Belastingdienst. En dit voor burgers en bedrijven nog beter optimaliseren.
Consequenties
In de bestaande situatie is er geen inzet in fte’s op kanaal- en ketenregie vanuit KI&S voor
Douane. Het is daarmee dus geen nieuw werk, maar werk dat nodig is en nu niet wordt
uitgevoerd. De inschatting is dat Douane 2 tot 5 fte nodig heeft voor het opstellen van een
kanaalstrategie en het voeren van kanaalregie.
Douane moet dit proces zelf inrichten, daarvoor is tijdelijk een paar fte nodig (specialisten die
helpen het proces te ontwerpen/ in te richten bijvoorbeeld en extern denkwerk/
ondersteuning). Mogelijk vraagt de opstartfase wat extra afstemming tussen KI&S en Douane.
Op die manier kan voordeel gedaan worden met opgedane ervaring bij KI&S en wordt voorzien

42

in geleidelijke overdracht van taken op het moment dat de kanalen ook in eigen beheer van
Douane komen. De benodigde middelen voor dit proces zijn beperkt.
Financiële impact transitie
De transitiekosten bedragen tussen 50.000 en 100.000 euro. Naast tijdelijk inhuur van expertise
worden er geen kosten voor transitiemiddelen verwacht.
Structurele financiële impact
Processen rondom kanalenstrategie en kanalenregie kosten Douane op jaarbasis 250.000 tot
500.000 euro. Zoals vermeld gaat het om werk dat in de huidige situatie ook uitgevoerd moet
worden, maar momenteel niet is belegd.
Risico’s
Er worden geen risico’s gezien van het (opnieuw) inrichten van dit proces. Uiteraard moet er bij
mogelijk overdracht van kanalen aandacht zijn voor synchrone informatieverstrekking vanuit
verschillende kanalen.
Redactie, beheer en ontwikkeling websites, portalen, documenten en brieven (incl.
klantsignaalmanagement)
Douane is verantwoordelijk voor de websites douane.nl, nh.douane.nl, overdedouane.nl en de
app nederlandwereldwijd. Hiervoor wil Douane zelf een redactie inrichten. Dat betekent een
eigen hoofdredactie (met verantwoordelijkheid voor zaken als handboeken en richtlijnen
toegankelijkheid en afstemming websites van andere overheden). En een eigen redactie
(bestaande uit beeldredacteuren, redacteuren, vakredacteuren, eindredacteuren). Deze
redactie is ook verantwoordelijk voor de content op portalen en voor het opstellen documenten
en brieven.
Het voeren van een eigen redactie op de website en documenten hangt samen met het
beheren en ontwikkelen hiervan. Voor de website geldt dit het sterkst. Een eigen omgeving
waarin beheer kan plaatsvinden en medewerkers vanuit Douane die aanpassingen kunnen
doorvoeren is nodig voor een goed redactieproces. Het beheer en de ontwikkeling van de
portalen wordt uitgevoerd door scrumteams. Dit blijft in de onderzochte toekomstige situatie
hetzelfde. De rollen die KI&S nu invult in deze teams worden dan echter door Douane ingevuld.
Ten slotte is ook klantsignaal management onderdeel van dit proces. De signalen komen o.a.
binnen via de website en vormen feedback voor de redactie en beheer en ontwikkelteams.
Dat betekent dat Douane met het inrichten van een redactie ook het totaal van onderstaande
taken overneemt die nu door KI&S voor Douane uitgevoerd worden. Het is uiteraard aan
Douane hoe ze dit inrichten en op welke manier ze deze taken uitvoeren:
•

Technische wijzigingen en onderhoud aan de websites (nu uitgevoerd door het
Webtoolsteam). Douane wil hierbij gebruik maken van standaard technologieaanbod van IV.
Als deze processen verschuiven naar Douane moet onderzocht worden of de huidige tools
voorzien in de behoefte van Douane.

•

Rapportages over gebruik en staat van de website (nu uitgevoerd door het Metrics team)

•

RTO-beheer applicaties GDM, GDC, Quark

•

UX ontwerp en testen (nu uitgevoerd door het UX team)
43

•

Damage procedure in het geval er een storing op een website optreedt
(verantwoordelijkheid ligt nu bij medewerkers uit verschillende teams)

•

Rollen in de scrumteams die aan Douane portalen werken die nu vanuit KI&S worden
geleverd

•

Het uitvoeren van klantsignaalmanagement (wordt nu niet uitgevoerd)

IV voert nu een aantal ondersteunende taken uit voor KI&S om de redactie, het beheer en de
ontwikkeling van de website mogelijk te maken. In de onderzochte toekomstige situatie blijft IV
deze taken uitvoeren (of met andere woorden: deze ‘diensten’ leveren).
•

Infra (IV) blijft de infrastructuur onderhouden (servers en de bijbehorende software zoals
firewalls, scripts en HTTP-servers)

•

IV blijft generiek toegangsmanagement leveren

•

Douane blijft gebruik maken van generieke applicatieve voorzieningen zoals de
formulierendienst

•

Douane blijft applicaties als gebruiken om documenten mee te beheren. In een volgende
stap moet onderzocht worden wat hierin nodig is.

•

Invulling van de rollen in het beheer en ontwikkelen van portalen die nu vanuit IV worden
geleverd worden ook in de onderzochte situatie door IV geleverd.

•

IV blijft de werkzaamheden voor de portalen uitvoeren die in de huidige situatie ook worden
uitgevoerd. Hierin vindt geen verschuiving plaats.

Onderstaande tabel vat de meerwaarde, consequenties en risico’s van het verschuiven van deze
processen samen. In de daaropvolgende tekst wordt dit toegelicht.
Meerwaarde

Groot voor uitvoeringsopgave Douane

Consequenties

Incidenteel (voor totale transitie)
• Extra afstemming voor huidige
medewerkers + ondersteuning
transitietraject (ipv werk voor
Douane websites)

Risico’s

•

Vraagt tijdelijk 10 tot 20 fte

•

€1,5 tot €3 mln

Structureel (op jaarbasis)
• Werkzaamheden voor Douane
websites vervallen. Werk blijft
divers.
•

Vraagt structureel 20 tot 38 fte
extra

•

€2 tot €3 mln

Beperkt

Meerwaarde
Met de onderzochte toekomstige situatie kunnen de beschreven knelpunten voor Douane
opgelost worden. Belangrijk hierin is het mogelijk maken van een ‘logische klantreis’ op de
website. Op dit moment worden bezoekers van Douane pagina’s naar Belastingdienst pagina’s
verwezen en weer terug. Dat is verwarrend voor bedrijven. Zoekfunctionaliteit zal meer
specifiek gericht kunnen worden op de Douane doelgroep. Waardoor bedrijven makkelijker de
informatie vinden die ze nodig hebben. En het voeren van een passende ‘tone of voice’ en
daarmee heldere positionering en versterking van de eigen identiteit van Douane wordt beter
mogelijk door deze processen zelf uit te voeren en dichter bij de doelgroep te organiseren. Een
44

richting die met het realiseren van een zelfstandige DG is ingeslagen en waarvoor Douane met
de onderzochte toekomstige situatie de mogelijkheden meer in eigen hand krijgt.
Consequenties
Er zijn eerder verkenningen uitgevoerd naar mogelijke consequenties (onder andere een
analyse van het bureau Portico 18). Daarbij heeft Douane helder wat ze hiermee wil bereiken. De
stap om de toekomstige situatie in detail uit te werken en een passend transitieplan op te
stellen moet nog gezet worden. Er is gekozen om die stap te zetten na het
haalbaarheidsonderzoek. Daarom beschrijft dit rapport de consequenties van het verplaatsen
van processen op hoofdlijnen en benoemt het aannames op nader uit te werken en opties.
Zoals beschreven is belastingdienst.nl, douane.nl en toeslagen.nl nu één website. Daarbij
worden nu ook alle documenten die worden gebruikt vanuit één systeem beheert. Om
verschillende websites te realiseren en daar eigen redactie op te voeren zijn er op verschillende
onderdelen werkzaamheden nodig:
•

Douane moet een redactie opbouwen en bijbehorende processen inrichten.

•

De 7.500 pagina’s moeten worden gesplitst (en er moeten afspraken gemaakt worden op
welke manier omgegaan wordt met content die voor de verschillende websites belangrijk
zijn. Hiervoor zijn werkzaamheden aan de kant van zowel Douane als Belastingdienst (met
name KI&S) nodig.

•

Het moet (technisch) mogelijk gemaakt worden om met verschillende websites te werken.
Hiervoor kan bijvoorbeeld het contentmanagement worden gesplitst, gekopieerd of voor
Douane kan een nieuw content management systeem ingericht worden.

•

Daarbij moet benodigde functionaliteit aan zowel de beheerkant (denk bijvoorbeeld aan
meten websitegebruik) als aan de bezoekerskant (denk bijvoorbeeld aan een zoekfunctie)
worden ingericht.

Hetzelfde geldt grotendeels voor documenten. Ook daarbij moet bepaald worden in welk
systeem en op welke manier ze worden beheerd en ook die moeten op onderdelen worden
gesplitst of verdeeld.
Voor het beschrijven van mogelijke consequenties van verschuiving van deze processen wordt
uitgegaan van het huidige en toekomstig generieke aanbod van IV voor websites en de redactie
en publicatie van content 19. Hiermee kan Douane, Toeslagen en Belastingen met een eigen
website-omgeving en eigen redactie werken. Het technisch beheer aan IV kant en de
infrastructuur zijn gezamenlijk onderliggend aan de drie websites en beheeromgevingen. Voor
de migratie wordt uitgegaan van een kopie van de huidige omgeving inclusief alle pagina’s. Dit
betekent niet dat de keuze voor deze opties is gemaakt. Het biedt de mogelijkheid om nu de
verwachte consequenties globaal in te schatten. Bij het verder uitwerken kunnen oplossingen

18

Impact analysis – ontvlechting website v1.3 Portico
De WCM-oplossing inclusief hulpmiddelen en publicatiemechanismen en contentvoorzieningen. Met in
plaats van de huidige omgeving, drie logisch gescheiden omgevingen voor website en de bijbehorende
redactie-omgeving op dezelfde infrastructuur.
19

45

gevonden worden die meer of juist minder werk vragen. Hier moeten in een later stadium
keuzes in gemaakt kunnen worden.
Mogelijk verschil in fte huidige en toekomstige situatie
Douane heeft op dit moment een redactie van zo’n 5 fte. Verwacht wordt dat dit uitgebreid
moet worden met 5 tot 10 fte. Deze inschatting is gemaakt op basis van een combinatie van het
aantal fte dat gemoeid is met de huidige werklast van taken voor Douane bij KI&S en de
inschatting van Douane van de manier waarop ze de redactie willen inrichten. Daarnaast wordt
verwacht dat Douane zo’n 10 fte nodig heeft voor het beheer en de ontwikkeling van de
website (voor het werk dat nu gedaan wordt door Webtools, Metrics, UX en RTO beheer). Voor
klantsignaalmanagement is zo’n 3 fte nodig. In totaal is er bij Douane een uitbreiding van 18 tot
23 fte nodig voor het overnemen van deze processen. Dat is inclusief de invulling van de rollen
in de scrumteams die werken aan de portalen en die nu vanuit KI&S ingevuld worden.
Voor IV wordt een toename verwacht in het werk dat verricht wordt voor de infrastructuur en
benodigde applicaties voor de websites en documenten. Uitgaande van de (optionele)
beschreven toekomstige situatie vraagt dat 4 tot 10 fte extra werk voor Douane en Toeslagen
samen. Voor enkel Douane wordt daarom uitgegaan van 2 tot 5 extra fte. KI&S verwacht geen
vermindering in het aantal fte. Dit komt voort uit afspraken dat medewerkers enkel als ze voor
80% of meer van hun tijd taken uitvoeren voor Douane of Toeslagen ze bij verschuiving van een
proces overgaan. Dit is bij dit proces niet het geval doordat medewerkers voor alle DG’s taken
uitvoeren. Op termijn kan dit wel betekenen dat met natuurlijke uitstroom het aantal fte bij
KI&S afneemt. Van de fte’s bij KI&S die niet meer ingezet worden voor Douane redactiewerk
wordt in 1 fte ingezet voor afstemming over gezamenlijke content of producten.
De totale (structurele) toename is daarmee 20 tot 28 fte. Deze toename komt deels doordat het
aantal fte bij KI&S niet minder wordt en doordat er een deel van het werk in de huidige fase van
de ontvlechting tijdelijk niet uitgevoerd wordt. Deze toename is indicatief. Er is niet exact te
bepalen hoeveel fte momenteel ingezet wordt ten behoeve van Douane. Daarbij moet Douane
nog bepalen op welke manier werkzaamheden als beheer en ontwikkeling worden ingevuld.
Fte ten behoeve van de mogelijke transitie
Van de 7.500 pagina’s zijn er volgens het rapport van Portico zo’n 650 duidelijk Douane
pagina’s. Van (een deel van de) andere pagina’s moet dat worden beoordeeld. Daarnaast
moeten verwijzingen op belastingdienst pagina’s naar Douane pagina’s worden aangepast. KI&S
rekent 8 uur per pagina die aangepast moet worden. Op het moment dat zowel Douane als
Toeslagen een eigen website met eigen redactie en eigen beheer en ontwikkeling inrichten is
een eerste (zeer ruwe) inschatting dat er mogelijk 5000 pagina’s aangepast moeten worden.
Met de benodigde projectleiding en UX inspanningen komt dat neer op een jaar lang 40 fte.
Voor het bekijken en splitsen van de documenten komt hier nog 5 tot 10 fte bij. Dit kan mogelijk
met externe capaciteit worden opgelost.
De verwevenheid van de pagina’s en documenten van Toeslagen en Belastingdienst in vele male
groter dan die van Douane en Toeslagen. Daarom rekent dit onderzoek voor het beschrijven van
haalbaarheid 20% van de totale benodigde inspanning toe aan Douane. Dat betekent dat er zo’n
10 fte nodig is (aan eventuele tijdelijke externe capaciteit) vanuit KI&S. Daar komt 4 tot 10 fte
46

aan inspanning vanuit IV bij. De aanvullende benodigde inspanning vanuit Douane kan geleverd
worden vanuit het nieuw op in te richten redactieteam en komt daarmee niet boven op de
structureel benodigde fte’s. Daarbij kan voor de transitie gezocht worden naar een efficiëntere
(mogelijk deels geautomatiseerde) werkwijze om pagina’s en verwijzingen aan te passen. Het is
niet zeker of de 14 tot 20 fte daadwerkelijk nodig is. Wel is duidelijk dat het significante
inspanning vraagt om een eigen Douane website in te richten. Daarom is gekozen voor een
bredere bandbreedte van 10 tot 20 fte.
Financiële impact transitie
De transitiekosten bedragen tussen de 1,5 en 3 20 miljoen euro. Naast tijdelijk extra benodigde
fte worden er geen kosten voor transitiemiddelen verwacht.
Structurele financiële impact
Redactie, beheer en ontwikkeling van websites, documenten en brieven (incl.
klantsignaalmanagement) kost Douane op jaarbasis tussen de 2 en 3 miljoen euro meer dan in
de huidige situatie. Hiervan wordt tussen de 200.000 en 300.000 euro afgedragen aan IV ten
behoeve van de beschreven toename in fte die vanuit IV nodig is voor extra beheer en
ontwikkelwerk.
Risico’s
• Financiële consequenties zijn gebaseerd op een ruwe inschatting en kunnen sterk variëren.
Dit risico kan worden gemitigeerd door kaders te stellen aan de realisatie in de
besluitvorming hierop.
•

Aantal afnemers van IV diensten neemt toe en daarmee de benodigde afstemming.

•

Er kan meer spanning ontstaan op benodigde functionaliteit van systemen die zowel
Douane als KI&S gebruiken bij uitéénlopen wensen.

•

Een te lange transitiefase met onderlinge afhankelijkheid van het in productie zetten.

•

Schaarse benodigde transitiecapaciteit (wat kan resulteren in vertraging of prioritering ten
opzichte van regulier redactie, beheer en ontwikkelwerk).

Webcare, contentcreatie en monitoring social media kanalen
Douane wil volledig beheer en eigenaarschap op alle social mediakanalen van de Douane.
Hieronder vallen de processen rondom webcare, contentcreatie en monitoring en mediaanalyse. Daarbij wordt samenwerking en afstemming voorzien op het gebied van veiligheid en
privacy vraagstukken en overkoepelende onderwerpen vanuit het ministerie. Onderstaande
tabel vat de meerwaarde, consequenties en risico’s van het verschuiven van deze processen
samen. In de daaropvolgende tekst wordt dit toegelicht.
Meerwaarde

Groot voor uitvoeringsopgave Douane

Consequenties

Incidenteel (voor totale transitie)
• Eventueel meedenken door
huidige medewerkers KI&S

20

Structureel (op jaarbasis)

Afgeronde bedragen. Hierin is gerekend met de HOT voor externe inhuur van 140k per fte op jaarbasis.

47

Risico’s

•

Geen tijdelijke extra fte (kan
uitgevoerd worden door
nieuwe medewerkers)

•

Werkzaamheden voor Douane
social media kanalen vervallen.
Werk blijft divers.

•

Geen kosten

•

Vraagt structureel 5 tot 10 fte

•

€0,5 tot €1 mln

Beperkt en geen risico’s voor uitvoeringsopgave Belastingdienst

Meerwaarde
Het beheren van alle eigen social mediakanalen lost voor Douane de beschreven knelpunten op.
Belangrijk hierin is de mogelijkheid om 24/7 te reageren op actualiteit. Het is belangrijk voor
bedrijven up to date te worden gehouden, ook als er buiten kantoortijden belangrijke
gebeurtenissen of calamiteiten plaatsvinden. Daarbij is er door het te verschuiven naar Douane
meer synergie mogelijk met de telefoniediensten van Douane (DoTel) en de analyses die
Douane maakt met behulp van Open Source Intelligence. Hiermee is de informatieverstrekking
en het kunnen beantwoorden van vragen richting bedrijven nog completer. Het voeren van
beheer over de social media kanalen maakt onderdeel uit van de wens van Douane om alle
interactie met haar doelgroep in eigen hand te hebben. Hiermee kan de organisatie de
verbinding met haar doelgroepen versterken en van daaruit de interactie en dienstverlening
blijven optimaliseren.
Consequenties
Voor het uitvoeren van webcare, contentcreatie en monitoring van social mediakanalen heeft
Douane structureel tussen de 5 en 10 fte nodig. KI&S verwacht het huidige aantal fte te
behouden.
De consequenties voor medewerkers van KI&S zijn beperkt. Er is sprake van een kleine afname
van werkdifferentiatie door het wegvallen van het creëren van Douane content.
De verwachte transitie inspanning bedragen minder dan 3 tot 5 fte voor een halfjaar en kunnen
worden uitgevoerd door de medewerkers die Douane aantrekt voor het uitvoeren van de
webcare, contentcreatie en monitoring. Daarmee zijn er geen extra transitiekosten boven de
structurele kosten voor Douane.
Webcare, contentcreatie en monitoring van social mediakanalen kost Douane op jaarbasis naar
verwachting tussen de 500.000 en 1 miljoen euro 21.
Risico’s
• Douane moet de kennis op dit gebied nog opbouwen. Dat vergroot het risico op het maken
van fouten en kan leiden tot (tijdelijke) kwaliteitsvermindering. Belangrijk hierbij is gebruik
maken van de ervaring van KI&S en laten adviseren op welke gebieden er kans is op
reputatieschade.

21

Uitgaande van eigen medewerkers met gemiddeld schaal 9 conform HOT 2022.

48

•

Vanuit KI&S wordt meegegeven alert te zijn op risico’s rondom het schenden van privacy
door het delen van informatie.

Er worden geen risico’s gezien voor de uitvoeringsopgave van de Belastingdienst.
Ontsluiten en gebruiken ‘gegevens’ (in zowel primair proces als ondersteunende analyses)
Douane wil de volgende (proces)onderdelen zelf organiseren:
• Douane heeft en maakt afspraken over het gebruik van gegevens van de Belastingdienst in
primaire processen/ systemen. Hiermee kan Douane benodigde brongegevens van andere
onderdelen van de BD direct gebruiken. Dit geldt ook andersom.
•

Douane heeft en maakt afspraken over het gebruik van gegevens van de Belastingdienst in
analytische processen/ systemen. Uiteraard binnen kader van doelbinding. De meeste
gegevens voor analyse komen uit eigen bronnen. Dit geldt ook andersom. Waar
Belastingdienst gebruik maakt van gegevens van de Douane worden daar ook afspraken
over gemaakt.

•

Douane maakt zelf afspraken over informatieverstrekking aan derden. Douane gaat hierin
ook zelf de accountfunctie vervullen voor deze partijen.

•

Douane maakt zelf de benodigde analyses, rapportages en dashboards vanuit een eigen
dataplatform, stelt zelf vast op welke manier de gegevens gebruikt mogen worden

•

Douane gebruikt in de toekomst het eigen dataplatform om gegevens middels koppelingen
(API's) beschikbaar te stellen.

KI&S, IV en/of CAP blijven de volgende taken/ onderdelen van deze processen uitvoeren:
• CAP/ Gegevens draagt zorg voor de aansluiting op nationale basisregistraties. Hiermee
worden gegevens ingewonnen voor de Belastingdienst, Toeslagen en Douane. Douane
maakt afspraken over het gebruik van de ingewonnen gegevens die zij ook nodig hebben.
•

Douane IM en IV levert de infra, software en ontwikkelcapaciteit voor het dataplatform

•

CAP/ Gegevens maakt afspraken met Douane over de gebruiksvoorwaarden van die
nationale basisregistraties zoals onder andere verplicht terugmelden bij gerede twijfel van
authentieke gegevens, verplicht doorgeven van wijzigingen/ mutaties van gegevens van
niet-ingezetenen.

•

CAP/ Gegevens levert Douane aanvullende klantgegevens zoals insolventiegegevens, NAW
gegevens voor tenaamstellingen en adresseringen van Douane-bescheiden, en registreert
op verzoek van Douane personen voor toekenning van EORI-nummers.

•

CAP/ Gegevens vertegenwoordigt Douane in (stelsel)overleggen, bestuurlijke overleggen en
gebruikersoverleggen van de basisregistraties HR/ BRP/ BAG (account en
relatiemanagement)

Onderliggend aan deze gewenste toekomstige situatie is het eigen dataplatform dat Douane
reeds samen met IV ontwikkelt. Dit platform wordt in de toekomst gebruikt voor het
verzamelen, aggregeren, samenstellen en verstrekken van gegevens. Het besluit om over te
gaan tot deze ontwikkeling staat los van de ontvlechting en is genomen voor dat dit
haalbaarheidsonderzoek is gestart. Het resultaat faciliteert behoeften van Douane waar naar
verwachting op termijn onderdelen van Belastingdienst en Toeslagen van profiteren. De kosten
van de ontwikkeling van dit dataplatform worden niet meegenomen in de beschrijving van
consequenties en risico’s van het verschuiven van (delen van) processen rondom het ontsluiten
en gebruiken van gegevens. Ook de inspanning die nodig is voor de datamigratie moet hoe dan
49

ook geleverd worden met de ontwikkeling waartoe is besloten en wordt daarom niet
beschreven. Gedurende de ontwikkeling blijft Douane gebruik maken van de huidige omgeving.
Onderstaande tabel vat de meerwaarde, consequenties en risico’s van het verschuiven van deze
processen samen. In de daaropvolgende tekst wordt dit toegelicht.
Meerwaarde

Groot voor uitvoeringsopgave Douane

Consequenties

Incidenteel (voor totale transitie)
Structureel (op jaarbasis)
• Beperkte inspanning voor
• Consequenties voor
maken nieuwe afspraken verder
medewerkers CAP onbekend
inspanning vanuit CAP
• Vraagt structureel 5 tot 10 fte
onbekend
• €0,5 tot €1 mln
• Tijdelijke extra fte bij Douane
Bovenstaande kosten zijn
zijn opgenomen in het reguliere
opgenomen in het reguliere
meerjarenportfolio.
meerjarenportfolio.
• Geen kosten

Risico’s

Beperkt en geen voor uitvoeringsopgave Belastingdienst

Meerwaarde
Voor Douane lost de verschuiving in taken de beschreven knelpunten op. Kern hierin is de
toename van mogelijkheden om een data-gedreven organisatie te worden. Gebruik van
gegevens is essentieel voor de dienstverlening van Douane. Met goede analyses en de juiste
beschikbaarheid in het primaire proces worden bedrijven beter geholpen. Besluitvorming over
risico's en interventies gebaseerd op juiste en actuele data is noodzakelijk om de groeiende
volumes efficiënt te kunnen behandelen en om gedifferentieerd toezicht te kunnen inrichten.
Bovendien stelt het Douane in staat meer diensten te leveren aan bedrijven en andere
overheden op basis van de data die Douane bezit. Vanuit CAP ontstaat er meer ruimte om zich
te richten op Belastingdienst en Toeslagen.
Consequenties
Voor het uitvoeren van de beschreven (onderdelen van) processen heeft Douane een team met
tussen de 5 a 10 fte nodig. Dit is een nieuw team binnen Douane IM/ IV.
CAP verwacht extra benodigde inspanning op afsprakenbeheer met Douane op het vlak van de
dienstverleningsovereenkomsten. Deze toename is zeer beperkt. Daarentegen vervallen een
aantal werkzaamheden die CAP nu voor Douane uitvoert.
De transitie wordt aan de kant van Douane uitgevoerd door het nieuw in te richten team. Voor
de transitie is er daardoor niet tijdelijk extra fte nodig. CAP kan nog niet inschatting wat de
transitie aan hun kant kost. De grootste inspanning wordt geleverd vanuit IV voor het
ontwikkelen van een nieuw dataplatform, maar staat zoals genoemd los van het verschuiven
van (onderdelen van) dit proces.

50

De kosten van het team waarmee Douane onderdelen wil uitvoeren van processen die nu door
CAP worden uitgevoerd liggen tussen de 500.000 en 1 miljoen euro. De transitiekosten zijn
beperkt omdat veel in reguliere processen wordt gerealiseerd.
Risico’s
Er worden beperkt risico’s gezien wel de noodzaak voor het maken van goede afspraken, onder
andere voor borging van de juridische juistheid.

8.2

Haalbaarheid verschuiving van (delen van) processen naar Toeslagen

Kanalenstrategie en voeren kanaalregie
Toeslagen wil zelf een kanalenstrategie opstellen voor alle kanalen en een deel van de eigen
kanalen zelf beheren. Ook nieuwe kanalen (denk aan beeldbellen of chat) wil Toeslagen in eigen
beheer ontwikkelen. Zoals beschreven in de toekomstvisie wil Toeslagen dat het voor burgers
duidelijk is dat Toeslagen een ander soort organisatie is dan Belastingdienst. Toeslagen maakt
vitale voorzieningen voor alle burgers bereikbaar. Belangrijke doelgroepen van Toeslagen
vragen om specifieke benadering om verbinding mee aan te gaan en van betekenis te zijn. Het
gaat hier bijvoorbeeld om kwetsbare doelgroepen waar een proactieve benadering en inzet van
andere communicatiemiddelen van groot belang zijn.
De onderzochte toekomstige situatie is dat Toeslagen een kanalenstrategie opstelt en
kanaalregisseurs heeft voor de inzet van de kanalen die Toeslagen zelf in beheer heeft. Voor de
kanalen die KI&S blijft beheren voor Toeslagen (Telefonie, brieven en Social media kanalen) heeft
KI&S kanaalregisseurs. De regisseurs bij KI&S zorgen op basis van afstemming met Toeslagen dat de
betreffende kanalen op een juiste en passende wijze worden ingezet. Uiteraard zullen de
medewerkers van KI&S hun expertise delen en Toeslagen waar nodig adviseren wat o.b.v. de
kernboodschap en de doelgroep de meest doeltreffende is bij KI&S de inzet van kanaal- en
ketenregie nodig. Juist om een goede dienstverlening te kunnen blijven leveren voor de
opdrachtgevers zijn beide functies binnen KI&S onmisbaar.

De volgende tabel vat de meerwaarde, consequenties en risico’s van het verschuiven van deze
processen samen. In de daaropvolgende tekst wordt dit toegelicht.
Meerwaarde

Groot voor uitvoeringsopgave Toeslagen

Consequenties

Incidenteel (voor totale transitie)
• Extra afstemming voor huidige
medewerkers

Structureel (op jaarbasis)
• Beperkte verandering voor
huidige medewerkers

•

Geen fte nodig voor transitie

•

Vraagt structureel 2 fte extra

•

Geen transitiekosten

•

Ongeveer €200k

Risico’s

Beperkt

Meerwaarde
Het zelf opstellen van een kanalenstrategie en voeren van kanaalregie lost voor Toeslagen de
beschreven knelpunten op. Belangrijk daarin is dat het Toeslagen in staat stelt zelf de
verbinding aan te gaan met haar doelgroepen en daarin een passende en onderscheidende
51

‘tone of voice’ toe te passen en de interactie te optimaliseren over verschillende kanalen heen.
Dit maakt het voor de burger makkelijker Toeslagen te onderscheiden als andersoortige
organisatie naast de Belastingdienst. Dit kan bijvoorbeeld de laagdrempeligheid voor het
opnemen van contact en stellen van een hulpvraag vergroten. Als gevolg van het afnemen van
de verantwoordelijkheid ook te denken vanuit de Toeslagen doelgroep kan KI&S beter focussen
op de interactie voor Belastingdienst en dit voor burgers en bedrijven nog beter optimaliseren.
Uiteraard zit er ook een andere kant aan het organiseren van een eigen kanalenstrategie en het
zelf in beheer nemen van kanalen door Toeslagen. Het kan voor burgers ook prettig zijn
bepaalde informatie van zowel Toeslagen als Belastingdienst op één plek te vinden. Denk
bijvoorbeeld aan alles wat je moet weten op het gebied van belastingaangifte en het aanvragen
of aanpassen van Toeslagen bij verschillende ‘life-events’.
Dit onderzoek redeneert vanuit de beweging die in gang in gezet met het inrichten van een
zelfstandige DG Toeslagen, gericht op de eigen uitvoeringsopgave en eigen doelgroep. De
risico’s die hiermee gepaard gaan zoals afname van kwaliteit van dienstverlening voor burgers
en bedrijven staan verderop onder ‘risico’s’ beschreven.
Consequenties
De fte die KI&S momenteel inzet voor ketenregie ten behoeve van Toeslagen zal ook in de
toekomst nodig blijven bij KI&S. Bij Toeslagen is 1 fte meer nodig ten opzichte van de huidige
situatie.
Het werkpakket van medewerkers van KI&S zal in beperkte mate veranderen. Er moet mogelijk
een extra afstemmings- en verantwoordingselement richting Toeslagen worden ingericht.
In de transitiefase is meer afstemming nodig om processen en werkafspraken goed op elkaar
aan te sluiten. Er zijn naar verwachting geen extra fte’s nodig voor de transitiefase. Ook is er
geen inzet van transitie instrumenten nodig en is de verandering in inzet van middelen richting
de onderzochte situatie zeer beperkt.
De structurele financiële consequenties bedragen rond de 100.000 euro op jaarbasis.
Risico’s
Er gelden beperkt risico’s voor het verschuiven van de kanaalstrategie en kanaalregie naar
Toeslagen. Op zichzelf is dit geen complex of omvangrijk proces. De risico’s die kunnen gaan
spelen hebben met name te maken de combinatie van verschuiven van de kanalenstrategie en
redactie, beheer en ontwikkel processen (zie volgende paragraaf). Daarom is ervoor gekozen
om ze daarbij te beschrijven en daaraan toe te rekenen.
Redactie, beheer en ontwikkeling websites, portalen, documenten en brieven (incl.
klantsignaalmanagement)
Toeslagen is verantwoordelijk voor de websites toeslagen.nl en mijntoeslagen.nl. Hiervoor wil
Toeslagen zelf een redactie inrichten. Het voeren van een eigen redactie op de website en
documenten hangt samen met het beheren en ontwikkelen hiervan. Dat betekent (net zoals bij

52

Douane) dat Toeslagen het onderstaande totaal aan taken van KI&S overneemt. Het is uiteraard
aan Toeslagen hoe ze dit inrichten en op welke manier ze deze taken uitvoeren 22:
•

Het bewaken van richtlijnen rondom toegankelijkheid, afstemming websites andere
overheden en beheren van handboeken (nu uitgevoerd door een hoofdredactie)

•

Het plaatsen en aanpassen van content (incl. afbeeldingen) en de juridische controle daarop
(nu uitgevoerd door een redactie met redacteuren, vakredacteuren, eindredacteuren)

•

Technische wijzigingen en onderhoud aan de websites (nu uitgevoerd door het
Webtoolsteam)

•

Rapportages over gebruik en staat van de website (nu uitgevoerd door het Metrics team)

•

UX ontwerp en testen (nu uitgevoerd door het UX team)

•

Damage procedure in het geval er een storing op een website optreedt
(verantwoordelijkheid ligt nu bij medewerkers uit verschillende teams)

•

Rollen in de scrumteams die aan Toeslagen portalen werken die nu vanuit KI&S worden
geleverd

•

Het uitvoeren van klantsignaalmanagement (wordt nu niet uitgevoerd)

IV voert nu een aantal ondersteunende taken uit voor KI&S om de redactie, het beheer en de
ontwikkeling van de website mogelijk te maken. In de onderzochte toekomstige situatie blijft IV
deze taken uitvoeren (of met andere woorden: deze ‘diensten’ leveren).
•

Infra (IV) blijft de infrastructuur onderhouden (servers en de bijbehorende software zoals
firewalls, scripts en HTTP-servers)

•

IV blijft generiek toegangsmanagement leveren

•

Toeslagen blijft gebruik maken van generieke applicatieve voorzieningen zoals de
formulierendienst

•

Toeslagen blijft applicaties als WCM

•

IV blijft de werkzaamheden voor de portalen uitvoeren die in de huidige situatie ook worden
uitgevoerd. Hierin vindt geen verschuiving plaats.

•

Invulling van de rollen in het beheer en ontwikkelen van portalen die nu vanuit IV worden
geleverd worden ook in de onderzochte situatie door IV geleverd.

Onderstaande tabel vat de meerwaarde, consequenties en risico’s samen van het verplaatsen
van redactie, beheer en ontwikkeling websites, portalen, documenten en brieven (incl.
klantsignaalmanagement). De daaropvolgende paragrafen geven nadere toelichting.
Meerwaarde

Groot voor uitvoeringsopgave Toeslagen

Consequenties

Incidenteel (voor totale transitie)
• Extra afstemming voor huidige
medewerkers + ondersteuning

Structureel (op jaarbasis)
• Werkzaamheden voor
Toeslagen websites vervallen.

22

Zie voor een uitgebreidere beschrijving de tekst bij Douane. Omdat dit precies hetzelfde is als voor
Toeslagen is ervoor gekozen deze tekst niet tweemaal in het rapport op te nemen.

53

transitietraject (ipv werk voor
Toeslagen websites)

Risico’s

Werk bij KI&S blijft voldoende
divers.

•

Vraagt tijdelijk 30 tot 50 fte

•

Vraagt structureel 25 tot 38 fte

•

€4 tot €7 mln

•

€2,5 tot €4 mln

Middelgroot

Meerwaarde
De website is voor Toeslagen een essentieel interactiemiddel. Het zelf voeren van redactie,
beheer en verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling lost de knelpunten die op dit moment in
deze processen worden ervaren op. Het realiseren van een logische klantreis, goede
zoekfunctionaliteit gericht op de Toeslagen informatie, passende ‘tone of voice’ en daarmee een
heldere eigen identiteit zijn nodig voor de richting die met het realiseren van een zelfstandige
DG is ingeslagen. Zoals ook op andere plekken benoemd wil Toeslagen hiermee de verbinding
met burgers versterken en het zo laagdrempelig mogelijk maken waar nodig hulpt te vragen, via
het meest passende kanaal. Toeslagen bevindt zich in het sociale domein waar burgers in de
actualiteit hun gegevens moeten doorgeven. Daarvoor kiest Toeslagen voor een andere
benadering en andere vorm van ondersteuning van burgers en heeft de DG hiervoor ruimte en
zeggenschap nodig.
Het beter afstemmen van de website en inhoud van de pagina’s op de doelgroep van Toeslagen
heeft ook een positief effect op de hoeveelheid telefoongesprekken die worden aangevraagd bij de
BelastingTelefoon. Een kanaal dat minder makkelijk opschaalbaar is. Dit maakt de kans kleiner dat
burgers niet bediend kunnen worden en afhaken in het zoeken van contact en belangrijke
informatie.

Consequenties 23
Er zijn eerder verkenningen uitgevoerd naar mogelijke consequenties (onder andere een
analyse van het bureau Portico 24) van verschuiven van (onderdelen van) dit proces. Daarbij
heeft Toeslagen helder wat ze hiermee wil bereiken. De stap om de toekomstige situatie in
detail uit te werken en een passend transitieplan op te stellen moet nog gezet worden. Er is
gekozen om die stap te zetten na het haalbaarheidsonderzoek. Daarom beschrijft dit rapport de
consequenties van het verplaatsen van processen op hoofdlijnen en benoemt het aannames op
nader uit te werken en opties.
Zoals beschreven is belastingdienst.nl, douane.nl en toeslagen.nl nu één website. Daarbij
worden nu ook alle documenten die worden gebruikt vanuit één systeem beheert. Om
verschillende websites te realiseren en daar eigen redactie op te voeren zijn er op verschillende
onderdelen werkzaamheden nodig:
•

Toeslagen moet een redactie opbouwen en bijbehorende processen inrichten.

23

De tekst onder ‘consequenties’ komt deels overeen met de tekst die bij Douane is opgenomen. Er is
voor deze herhaling gekozen omwille van de zelfstandige leesbaarheid van dit hoofdstuk voor Toeslagen.
24
Impact analysis – ontvlechting website v1.3 Portico

54

•

De 7.500 pagina’s moeten worden gesplitst (en er moeten afspraken gemaakt worden op
welke manier omgegaan wordt met content die voor de verschillende websites belangrijk
zijn. Hiervoor zijn werkzaamheden aan de kant van zowel Toeslagen als Belastingdienst (met
name KI&S) nodig.

•

Het moet (technisch) mogelijk gemaakt worden om met verschillende websites te werken.
Hiervoor kan bijvoorbeeld het contentmanagement worden gesplitst, gekopieerd of voor
Toeslagen kan een nieuw content management systeem ingericht worden.

•

Daarbij moet benodigde functionaliteit aan zowel de beheerkant (denk bijvoorbeeld aan
meten websitegebruik) als aan de bezoekerskant (denk bijvoorbeeld aan een zoekfunctie)
worden ingericht.

Hetzelfde geldt grotendeels voor documenten. Ook daarbij moet bepaald worden in welk
systeem en op welke manier ze worden beheerd en ook die moeten op onderdelen worden
gesplitst of verdeeld.
Voor het beschrijven van mogelijke consequenties van verplaatsing van deze processen wordt
uitgegaan van het huidige en toekomstig generieke aanbod van IV voor websites en de redactie
& publicatie van content 25. Hiermee kan Douane, Toeslagen en Belastingen met een eigen
website-omgeving en eigen redactie werken. Het technisch beheer aan IV kant en de
infrastructuur zijn gezamenlijk onderliggend aan de drie websites en beheeromgevingen. Voor
de migratie wordt uitgegaan van een kopie van de huidige omgeving inclusief alle pagina’s. Dit
betekent niet dat de keuze voor deze opties is gemaakt. Het biedt enkel de mogelijkheid om iets
te zeggen over te verwachten consequenties. Waarbij er in het verder uitwerken oplossingen
gevonden kunnen worden die minder en meer werkt vragen waar in een later stadium keuzes in
gemaakt kunnen worden.
Mogelijk verschil in fte huidige en toekomstige situatie
Verwacht wordt dat Toeslagen een redactie van 10 tot 20 fte nodig heeft. Daarnaast wordt
verwacht dat Toesagen zo’n 10 fte nodig heeft voor het beheer en de ontwikkeling van de
website (voor het werk dat nu gedaan wordt door Webtools, Metrics, UX en RTO beheer). Voor
klantsignaalmanagement is zo’n 3 fte nodig. In totaal is er bij Douane 23 tot 33 fte nodig voor
het overnemen van deze processen. Dat is inclusief de invulling van de rollen in de scrumteams
die werken aan de portalen en die nu vanuit KI&S ingevuld worden.
Voor IV wordt een toename verwacht in het werk dat verricht wordt voor de infrastructuur en
benodigde applicaties voor de websites en documenten. Uitgaande van de (optionele)
beschreven toekomstige situatie vraagt dat 4 tot 10 fte extra werk voor Douane en Toeslagen
samen. Voor enkel Douane wordt daarom uitgegaan van 2 tot 5 extra fte. KI&S verwacht geen
vermindering in het aantal fte. Van de fte’s die niet meer ingezet worden voor Douane
redactiewerk wordt in 1 fte ingezet voor afstemming over gezamenlijke content of producten.

25

De WCM-oplossing inclusief hulpmiddelen en publicatiemechanismen en contentvoorzieningen. Met in
plaats van de huidige omgeving, drie logisch gescheiden omgevingen voor website en de bijbehorende
redactie-omgeving op dezelfde infrastructuur.

55

De totale (structurele) toename is daarmee 25 tot 38 fte. Deze toename komt deels doordat het
aantal fte bij KI&S niet minder wordt en doordat er een deel van het werk in de huidige fase van
de ontvlechting tijdelijk niet uitgevoerd wordt.
Fte ten behoeve van de mogelijke transitie
KI&S rekent 8 uur per pagina die aangepast moet worden. Op het moment dat zowel Douane
als Toeslagen een eigen website met eigen redactie en eigen beheer en ontwikkeling inrichten is
een eerste (zeer ruwe) inschatting dat er mogelijk 5000 pagina’s aangepast moeten worden.
Met de benodigde projectleiding en UX inspanningen komt dat neer op een jaar lang 40 fte.
Voor het bekijken en splitsen van de documenten komt hier nog 5 tot 10 fte bij. Dit kan mogelijk
met externe capaciteit worden opgelost.
De verwevenheid van de pagina’s en documenten van Toeslagen en Belastingdienst in vele male
groter dan die van Douane en Toeslagen. Daarom rekent dit onderzoek voor het beschrijven van
haalbaarheid 80% van de totale benodigde inspanning toe aan Douane. Dat betekent dat er zo’n
40 fte nodig is (aan eventuele tijdelijke externe capaciteit) vanuit KI&S. Daar komt 4 tot 10 fte
aan inspanning vanuit IV bij. De aanvullende benodigde inspanning vanuit Toeslagen kan
geleverd worden vanuit het nieuw op in te richten redactieteam en komt daarmee niet
bovenop de structureel benodigde fte’s. Daarbij kan voor de transitie gezocht worden naar een
efficiëntere (mogelijk deels geautomatiseerde) werkwijze om pagina’s en verwijzingen aan te
passen. Het is niet zeker of de 44 tot 50 fte daadwerkelijk nodig is. Wel is duidelijk dat het
significante inspanning vraagt om een eigen Toeslagen website in te richten. Daarom is gekozen
voor een bredere bandbreedte van 30 tot 50 fte.
Financiële impact transitie
De transitiekosten bedragen tussen de 4 en 7 miljoen euro 26. Naast tijdelijk extra benodigde fte
worden er geen kosten voor transitiemiddelen verwacht.
Structurele financiële impact
Redactie, beheer en ontwikkeling van websites, documenten en brieven (incl.
klantsignaalmanagement) kost Douane op jaarbasis tussen de 2,5 en 4 miljoen euro meer dan in
de huidige situatie. Hiervan wordt tussen de 200.000 en 300.000 euro afgedragen aan IV ten
behoeve van de beschreven toename in fte die vanuit IV nodig is voor extra beheer en
ontwikkelwerk.
Risico’s
• Financiële consequenties zijn gebaseerd op een ruwe inschatting en kunnen sterk variëren.
Dit risico kan worden gemitigeerd door kaders te stellen aan de realisatie in de
besluitvorming hierop.
•

Aantal afnemers van IV diensten neemt toe en daarmee de benodigde afstemming.

•

Er kan meer spanning ontstaan op benodigde functionaliteit van systemen die zowel
Toeslagen als KI&S gebruiken bij uitéénlopen wensen.

•

Een te lange transitiefase met onderlinge afhankelijkheid van het in productie zetten.

26

Afgeronde bedragen. Hierin is gerekend met de HOT voor externe inhuur van 140k per fte op jaarbasis.

56

•

Schaarse benodigde transitiecapaciteit (wat kan resulteren in vertraging of prioritering ten
opzichte van regulier redactie, beheer en ontwikkelwerk).

•

De verwevenheid van de wet- en regelgeving maakt dat bij bepaalde ‘life events’ zoals scheiden,
kind krijgen en overlijden, een combinatie van informatie vanuit Toeslagen en Belastingdienst
nuttig kan zijn. In de onderzochte situatie is het mogelijk dat burgers bepaalde informatie op
twee plekken moet zoeken.

•

De kans dat terminologie op websites, tijdens baliebezoek en in de belscripten niet op
elkaar te aansluiten en verwarring oplevert neemt toe.

•

De transitie kan woerden uitgevoerd met externe capaciteit, maar zal ook (in mindere mate)
beslag leggen op de vaste bezetting. Een risico hierbij is dat gedurende een transitiefase het
reguliere beheer en onderhoud onder druk komt te staan. Daarnaast zal de ruimte om
vernieuwingen en verbeteringen door te voeren beperkter worden.

57

9 Besturing: ontwikkelen opdrachtgever-opdrachtnemer
relatie
9.1

Gewijzigde verhoudingen

Na de aanstelling van directoraten-generaal Douane en Toeslagen in de organisatiestructuur
van het Ministerie van Financiën in de eerste fase van de ontvlechting, is een fundamentele
nieuwe relatie ontstaan tussen Douane en Toeslagen met de Belastingdienst. Dat geldt ook voor
de relatie met CAP, IV en KI&S als onderdelen van de Belastingdienst. Waar Douane en
Toeslagen voorheen onderdeel uitmaakten van de ketens binnen de Belastingdienst is er de
facto een opdrachtgever-opdrachtnemer verhouding ontstaan tussen Toeslagen en Douane
(opdrachtgever) enerzijds en CAP, IV en KI&S (opdrachtnemer) anderzijds. De bestaande
samenwerkingsrelaties die zijn ingeregeld kort na de eerste fase van ontvlechting voorzien hier
echter niet in. De indertijd opgestelde ‘samenwerkingsovereenkomsten’ tussen CAP, IV en KI&S
en Douane en Toeslagen waren vooral gericht op continuïteit en minder op een herziening van
aansturing. Daar was het ook simpelweg te vroeg voor.
Inmiddels zijn fase twee van ontvlechting (toedelen van medewerkers aan Douane en Toeslagen
en fase 3a (de inrichting van Shared Services organisaties oa Huisvesting, Facilitair, Personeel en
Financiën) afgerond. Er is dus bijna twee jaar lang ervaring in de nieuwe constellatie opgedaan
en daarin zijn ook de knelpunten zichtbaar geworden. Er is bewust gekozen voor een
gefaseerde ontvlechting en daarmee ook voor het gaandeweg oplossen van de knelpunten. De
organisatie ontwikkelt zich continu: functies en organisatieonderdelen bij Douane en Toeslagen
worden ingericht en nieuwe relaties met de onderdelen en ‘counterparts’ bij de Belastingdienst
krijgen vorm. Dit vraagt ook om nieuwe besturingsafspraken. In onderstaand figuur is
aangegeven hoe de nieuwe relatie van Douane en Toeslagen met de directies CAP, IV en KI&S
verder gestalte moet krijgen.

58

Uitzondering in de op continuïteit gerichte samenwerkingsafspraken, vormt de relatie die is
ingericht tussen Douane en IV. Deze kent een langere geschiedenis. Sinds 2016 heeft het MT
Douane in gezamenlijkheid met het MT IV uitvoering besloten dat IM Douane samen met IBS
Douane werkt aan het opzetten en inrichten van de agile wijze van voorbrengen. Hiervoor zijn
medewerkers van de twee afdelingen samengebracht in multidisciplinaire teams die samen
ontwikkelen en realiseren. Deze multidisciplinaire teams worden functioneel aangestuurd door
Ketenteams waar ook medewerkers van beide afdelingen in werken. De lijnen zijn hierdoor kort
waardoor de afstemming soepel verloopt. Het afdelingshoofd IBS Douane en leden van het
managementteam van IM vormen samen het Bestuur IV-Douane waardoor de samenwerking
op de verschillende niveaus in de voortbrenging Douane is vormgegeven. Ook zit de
voortbrengingsorganisatie van Douane hierdoor dicht aan tegen de business owners en
daarmee de uitvoering van de Douane. Voor Douane is het van belang dat dit verder wordt
doorontwikkeld in het licht van de nieuwe opdrachtgever-opdrachtnemer relatie, zonder dat
afbreuk gedaan wordt aan de voordelen die met de huidige werkwijze gepaard gaan.
Het voorgestelde en hieronder verder uitgewerkte besturingsmodel dient het mogelijk te
maken de nieuwe opdrachtgever – opdrachtnemer relatie slagvaardig ten uitvoer te brengen.
Dit betreft o.a. de aansturing van de processen die i.v.m. ontvlechting niet worden verschoven,
maar voor meerdere opdrachtgevers, worden uitgevoerd. Het is in zekere zin een alternatief
voor ontvlechten in de zin van verschuiven. Tegelijk is het ook een variant van ontvlechten
omdat zowel Douane als Toeslagen ontvlechten uit het bestaande besturingsmodel van de
Belastingdienst. Het gewijzigde besturingsmodel moet het mogelijk maken om, voor bekende
knelpunten, aan oplossingen te werken, of aan oplossingen te werken om knelpunten te
voorkomen en ook nieuwe wensen te kunnen invullen. Alle drie directoraten werken immers in
een dynamische omgeving.

9.2

Versterking opdrachtgever-opdrachtnemerschap

In dit hoofdstuk worden de contouren van een besturingsmodel beschreven waarmee de
knelpunten in de huidige samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer kunnen
worden opgelost. Dit kan ook breder dienen als model voor interactie tussen Douane en
Toeslagen met CAP/ IV en KI&S, dus ook voor de processen die niet in scope van dit onderzoek
vallen. Basis voor het model is gelegd in de gesprekken tussen IV met Douane en Toeslagen met
als aanleiding de knelpunten in het ‘voortbrengingsproces’. Dit betreft vooral de ontwikkeling
van nieuwe toepassingen voor Douane en Toeslagen door IV en met name de ‘dedicated’
afdelingen IBS-Douane en IBS-Toeslagen. Kenmerkend voor deze onderdelen zijn de
1) voortdurende wijzigingen in de projectenportfolio’s en van 2) schaarste van de (ICT)
resources die voor deze veranderopgaven nodig zijn. Beide elementen raken ook de inzet en
wensen van andere ‘afnemers’ van IV diensten en dit vraagt dus ook regelmatig overleg en
afstemming tussen alle betrokken partijen. Er is om die reden gekeken naar twee lagen in de
besturing:
•

Operationele processen

•

Functioneel overleg (inrichting operationele proces, overleg en escalatie)

Beide lagen zijn in de volgende paragrafen kort beschreven.

59

Alhoewel de IV organisatie een geheel eigen dynamiek heeft, kan het besturingsmodel ook goed
worden toegepast op de relatie tussen CAP en KI&S met Douane en Toeslagen. Dit wordt in de
volgende paragrafen toegelicht.
De IV-organisatie Belastingdienst (IV-BD) heeft naast Douane en Toeslagen binnen de
Belastingdienst meerdere ketens die afhankelijk zijn van IV-BD. Van oudsher staat IV-BD
opgesteld voor het primaire proces van de Belastingdienst. De generieke diensten, de
raakvlakken en de standaard diensten zijn oorspronkelijk ontwikkeld voor de Belastingdienst.
Tevens komt de werkwijze van software ontwikkelen, die ook binnen IBS wordt gehanteerd
(SABel: Scaled Agile Belastingdienst) vanuit het perspectief van de Belastingdienst. De
ontvlechting van Toeslagen en Douane vraagt om een andere verhouding van IV-BD tot de
nieuwe directoraten. Door de introductie van dit nieuwe besturingsmodel, zal IV-BD twee
besturingsmodellen naast elkaar uitvoeren (ketensturing naast de opdrachtgeveropdrachtnemer relatie). Het ontwikkelen van dit nieuwe model kan een eerste stap zijn richting
één nieuw besturingsmodel, waarbij ketensturing gefaseerd wordt vervangen door dit
opdrachtgever- opdrachtnemer model, zodat op termijn één besturingsmodel overblijft.
Processen
Voor het ontwikkelen en professionaliseren van de opdrachtgever – opdrachtnemer relatie,
worden o.a. de hierna opgesomde processen geïmplementeerd. Deze opsomming is tot stand
gekomen bij het bespreken van de knelpunten, welke in verband met de ontvlechting zijn
aangedragen door IV, Douane en Toeslagen. Het betreft processen die reeds zijn ingericht, maar
i.v.m. de nieuwe verhoudingen, aanpassing en/of nadere professionalsering vereisen. In de
implementatie ervan moet aansluiting gezocht worden op de agile werkwijze (SABEL) die binnen
IV wordt gehanteerd en de relatie die is ingericht tussen Douane en IV en aan het begin van dit
hoofdstuk staat beschreven.
Accountmanagement
Het inrichten van accountmanagement is bedoeld om Toeslagen en Douane in staat te stellen
bij meerjarige contracten die aangegaan worden te werken met één aanbodorganisatie (één
‘loket’). Met dit proces moet voorkomen worden dat Douane of Toeslagen op verschillende
plekken moeten lobbyen binnen Belastingdienst (bij bijvoorbeeld ketentafels) om op
onderdelen zaken gedaan te krijgen. Binnen het accountmanagement is aandacht voor
continuïteit en eventueel uitbreiding over verschillende jaren heen.
Contractmanagement
Het inrichten van contractmanagement is bedoeld om vast te leggen hoe de
dienstverleningsafspraken en financiële afhandeling plaatsvindt. Onderliggend aan dergelijke
contractafspraken kunnen ook SLA’s worden opgesteld. Voor een IV organisatie die staat
opgesteld voor het bedienen van meerdere opdrachtgevers is het van belang de inzet van
schaarse middelden contractueel goed met elkaar vast te leggen. Dit stelt een portfolioboard in
staat het portfoliomanagementproces met minder resource problemen, als gevolg van de
ontvlechting, ten uitvoer te brengen.

60

Financieel management
Het inrichten van financieel management is bedoeld de financiële afspraken (DFA’s) tussen
opdrachtgever en opdrachtnemer vast te leggen, uit te voeren en over de voortgang te
rapporteren.
Resourcemanagement
Het inrichten van resourcemanagement is bedoeld om de medewerkers, conform de
overeengekomen afspraken tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, zo efficiënt en effectief
mogelijke in te zetten. Met name wanneer er sprake is van ‘toegewezen’ (dedicated)
medewerkers die zich specifiek op Douane of Toeslagen taken richten. Door goed resource
beheer zal de organisatie IV-voortbrenging optimaal kunnen functioneren. Tegelijkertijd kunnen
de medewerkers zich blijven ontwikkelen en inzetten voor de IV-organisatie. Goed
resourcemanagement zorgt voor betere loopbaankansen, minder ziekteverzuim en hogere
productiviteit. In een enorm schaarse arbeidsmarkt is dit een belangrijk proces, waarvoor goede
afspraken nodig zijn.
Portfoliomanagement
Het aanpassen van het portfoliomanagementproces is bedoeld om (change)capaciteit in de
verschillende compartimenten toe te wijzen en middels roadmaps waar nodig te kunnen herprioriteren. Belangrijke ontwikkeling hierin is de positie van Douane en Toeslagen als zelfstandig
DG en de manier waarop processen van opdrachtgever- en nemer aansluiten.
Hierna volgt een opsomming van relevante overleggen en een opsomming van sturende
processen waarmee de opdrachtgever – opdrachtnemer relatie wordt ontwikkeld en de
geconstateerde knelpunten kunnen worden opgelost.
Overlegstructuren
Momenteel wordt regulier bilateraal (tussen IV-Douane en IV-Toeslagen) overlegd waardoor
onderdeel overstijgende knelpunten onvoldoende aan bod komen. Eventuele escalatie vindt
plaats via het 3 DG overleg of de CIO lijn naar het ministerie. Deze manier van werken wordt als
weinig effectief ervaren en knelpunten worden niet opgelost. Uit gesprekken is duidelijk
geworden dat er behoefte is op directie niveau overleg te organiseren. Doel van deze
overleggen is samenhang te creëren en ook meer inhoudelijke oplossingen te bespreken,
waarmee de opdrachtgever – opdrachtnemer relatie in belang van betrokken directies kan
worden ingericht en versterkt. Op de agenda van deze overleggen staat o.a. de inrichting en het
optimaal laten functioneren van de hiervoor beschreven processen. Deze overleggen hebben
een belangrijke rol bij het realiseren van synergie en schaalvoordelen. Gedacht wordt aan de
volgende overleggen in de IV-keten.
Directieoverleg (algemeen directeur IV & 3 CIO’s)
Overleg tussen de CIO’s van Douane, Toeslagen en Belastingdienst (vraag/ opdrachtgevers) en
de algemeen directeur IV (aanbod/ opdrachtnemer). Het betreft hier dus niet drie losse 1 – 1
gesprekken maar 1 overleg tussen de algemeen directeur IV en de 3 CIO’s gezamenlijk om een
gezamenlijk beeld te kunnen ontwikkelen. In dit overleg worden afspraken gemaakt over
organisatie ontwikkelvraagstukken waarmee actuele problemen worden aangepakt.
Inhoudelijke vraagstukken over portfolio of operationele zaken worden niet besproken, maar
61

worden voorgelegd aan de overlegstructuren/ processen die hiervoor zijn ingericht. Indien deze
overlegstructuren of bijbehorende processen, in het kader van opdrachtgever – opdrachtnemer
vraagstukken, onvoldoende functioneren worden maatregelen voorgesteld deze te verbeteren.
Als voorbeeld is gesproken over de snelheid waarmee generieke voorzieningen worden
geleverd en de beperkte invloed die door Douane en Toeslagen wordt ervaren op de
prioritering van levering en aansluiting op deze generieke voorzieningen. Zonder de
inhoudelijke kant (toedelen van capaciteit) erbij te betrekken, kan in het directieoverleg worden
besproken en besloten hoe deze prioriterings- en aansluitingsissues kunnen worden opgelost.
CTO-CIO-overleg
De CTO (aanbod/ opdrachtnemer) organiseert als voorzitter een CTO-CIO overleg met de CIO's
van de Belastingdienst, Douane en Toeslagen (vraag/ opdrachtgevers). Het doel van dit overleg
is de strategische afstemming tussen de opdrachtgevers (CIO’s) en de opdrachtnemer (CTO),
waarbij knelpunten tussen opdrachtgevers en opdrachtnemer op directieniveau worden
besproken. Als voorbeeld is gesproken over afstemming bij opdrachten die door één van de
opdrachtgevers aan de CTO worden voorgelegd, maar gevolgen kunnen hebben voor de andere
directoraten. Dit overleg biedt de mogelijkheid op directieniveau kaders af te spreken
waarbinnen dit soort opdrachten worden uitgevoerd en indien nodig afspraken over escalaties.
CIO-overleg
CIO-overleg o.l.v. de CIO kerndepartement. Hier worden de kaders en richtlijnen geformaliseerd
en afgestemd en indien nodig vormt dit overleg ook de escalatielijn richting het
driehoeksoverleg met de 3 DG’s.

Figuur 1 relevante overleggen voor ontwikkeling opdrachtgever-opdrachtnemer relatie

9.3

Model ook geschikt voor CAP en KI&S

Op basis van de gesprekken met IV en Douane en Toeslagen is een eerste indruk verkregen of
een professionalisering van de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie in samenhang met
versterken van de overlegstructuur een bijdrage kan leveren bij het oplossen van de
geïdentificeerde knelpunten. De vraag die hierop volgt is of dit ook voor CAP en KI&S een
werkbare oplossingsrichting is waarbij de besturing niet langer via ketens loopt, maar er een
62

rechtstreekse relatie ontstaat tussen Douane en Toeslagen enerzijds met CAP, IV en KI&S
anderzijds. Het sturingsmodel vraagt daarmee om het inrichten van functionele rollen aan beide
zijden van de relatie. Bij IV was hier al sprake van door het ‘bruggenhoofd’ IBS. Bij CAP en KI&S
zal een dergelijk accountmanagement ook nodig zijn. Voor Douane en Toeslagen is het
denkbaar om dit in te richten als een functie binnen de directie van Douane en Toeslagen. Dit
kan als separate functie zoals de huidige directeur Informatiemanagement (CIO) bij de Douane
die optreedt als liaison richting IV. Zo kan ook een vergelijkbare functie ingesteld worden als
Chief Operations (COO)) liaison richting CAP en Chief Customer (CCO) richting KI&S.

De functionele lijnen zijn een belangrijke randvoorwaarde voor een effectieve opdrachtgeveropdrachtnemer relatie en kunnen ook zorgen voor een versterking van de samenwerking op
lagere managementposities. Een mooi voorbeeld hiervan is de relatie tussen KI&S en
Toeslagen/ UHT waarbij een afdelingshoofd vanuit KI&S gedetacheerd wordt aan UHT. Op deze
manier maakt UHT geen afspraken via ketentafels, maar zijn de afspraken direct tussen de
organisatie UHT en KI&S. Op het moment dat de behoeften veranderen wordt daar het gesprek
gevoerd. Dat is wat in het geschetste besturingsmodel onder account en contractmanagement
wordt verstaan. Zonder daar al te veel voor op te tuigen is het belangrijk dat een vorm wordt
gevonden voor de directe relatie tussen Toeslagen als opdrachtgever en KI&S als
opdrachtnemer.

9.4

Scheiden opdrachtgever-opdrachtnemer binnen de Belastingdienst

De eenduidige opdrachtgever-opdrachtnemer relatie van Douane en Toeslagen heeft ook
gevolgen voor de onderlinge verhoudingen tussen CAP, IV en KI&S. Immers, Douane en
Toeslagen rechtstreeks met de drie directies afspraken maken en de daarvoor benodigde
capaciteit bij een van de andere directies overlaten aan de primaire ‘verdragspartij’. Als
voorbeeld: Toeslagen maakt afspraken met KI&S over een vernieuwing van de afspraken over
Telefonie. KI&S moet zorgdragen dat de hiervoor benodigde IV-capaciteit beschikbaar is.
Immers dit is een intra-Belastingdienst aangelegenheid geworden. De afstemming tussen CAP,
IV en KI&S is aan de Belastingdienst. Omdat de DG Belastingdienst vanuit zijn
verantwoordelijkheid voor de doelgroepdirecties en FIOD ook vergelijkbare afspraken zal maken
in het kader van de ketensturing van de Belastingdienst is het nodig om opdrachtgever en
opdrachtnemerschap binnen de Belastingdienst te scheiden. Hiertoe kan overwogen worden
om een plv DG een coördinerende rol te geven over de directies CAP, IV en KI&S. Deze plv DG
kan zo mogelijk ook nog een rol spelen in de escalatie onderwerpen vanuit de functionele
overleggen van CIO’s, COO’s en CCO’s. Het model van de plv DG als coördinerend
opdrachtnemer binnen de Belastingdienst en tegelijk integrator tussen de directies CAP, IV en
63

KI&S behoeft nog verdere uitwerking mede in het licht van de onderzoeken die recent zijn
gestart naar de huidige ketensturing binnen de Belastingdienst. Er zijn ook andere
organisatiemodellen denkbaar waarbij de coördinerende rol bij een aparte DG Uitvoering neer
wordt gelegd die naast de DG Belastingdienst, DG Douane en DG Toeslagen wordt
gepositioneerd, of een vergelijkbaar model waarbij het niet een DG is die de coördinerende col
vervult, maar een COO die net als de DG buiten de drie directoraten is gepositioneerd.
Zwaartepunt van de overwegingen in dit rapport liggen ten eerste bij het versterken en
professionaliseren van de tactische sturing van de opdrachtgever-opdrachtnemer relaties waar
het leeuwendeel van de knelpunten mee opgelost kan worden. Ten tweede het scheiden van de
rol binnen de Belastingdienst van de opdrachtgeversrol en de opdrachtnemersrol richting CAP,
IV en KI&S. Tot slot, omdat het merendeel van de taken uitgevoerd wordt ten behoeve van
processen van de Belastingdienst, lijkt het logisch om het personeel en de processen onderdeel
te houden van de Belastingdienst.

64

10 Financiële relaties
De huidige financiële relaties van Belastingdienst, Douane en Toeslagen zijn vastgelegd in de
reguliere comptabele wetgeving. Alle onderdelen vallen in begrotingshoofdstuk IXB Financiën.
Voorheen vielen alle onderdelen onder beleidsartikel 1 Belastingen, echter sinds 2020 hebben
zowel Douane als Toeslagen een eigen beleidsartikel, resp 9 (Douane) en 13 (Toeslagen). Binnen
de artikelen wordt het reguliere onderscheid gemaakt tussen Personele en Materiele uitgaven
en Programma uitgaven. Ten tijde van de ontvlechting zijn mensen en middelen overgeboekt
naar de nieuwe beleidsartikelen. Dit betrof mensen die rechtstreeks aan het primaire proces
van Douane (ca 5500 fte) en Toeslagen (ca 1500 fte) toegerekend konden worden. Voor de
diensten van CAP, IV en KI&S aan Douane en Toeslagen leveren moest een keuze worden
gemaakt hoe deze kosten te begroten en verantwoorden: middels a) overhevelen van het
budget, b) interne facturering of c) toerekening. Destijds is, voornamelijk omwille van de
eenvoud, gekozen om de middelen op het beleidsartikel 1 Belastingen te houden en toe te
rekenen aan Toeslagen en Douane (en het restant aan de Belastingdienst).

10.1 Planning en budgettering
De omvang van de financiële relatie tussen de directies CAP, IV en KI&S met Douane en
Toeslagen wordt momenteel inzichtelijk gemaakt via de jaarlijkse toerekening van het aandeel
van de kosten aan Douane en Toeslagen. Het proces van toerekenen begint met een
aanschrijving vanuit de centrale directie FEZ van het ministerie aan de directie
Control&Financiën (C&F) van de Belastingdienst met een verzoek tot onderbouwing van de
kosten van de afzonderlijke directies CAP/ IV/ KI&S, en de mutaties ten opzichte van het vorige
begrotingsjaar. De directie C&F coördineert deze uitvraag met de met de directie F&C van
Douane en Toeslagen. Hieronder valt ook de toerekening van de kosten aan de Douane en
Toeslagen. Deze toerekening zelf is weer gebaseerd op samenwerkingsovereenkomsten en
overeengekomen servicelevels tussen CAP, IV en KI&S met Douane en Toeslagen.
Per begrotingsjaar wordt er door de Belastingdienst circa €220-230 mln toegerekend aan
Douane en Toeslagen voor diensten van CAP, IV en KI&S 27. Deze zijn hieronder verder
uitgesplitst. Daarnaast wordt er ook voor andere activiteiten zoals huisvesting, facilitaire zaken
en HRM activiteiten nog kosten toegerekend. In totaal bedragen voor Douane en Toeslagen
beide ca €200 mln per jaar. Voor Douane en Toeslagen is dit resp. circa 27% en 11% van haar
jaarlijkse uitgaven.
in mln.

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Douane

€97,23

€107,91

€107,91

€107,91

€107,91

€107,91

Toeslagen

€124,02

€123,45

€121,66

€121,66

€121,53

€121,53

27

De opgenomen cijfers geven een globale indicatie van de meerjarige kasstromen, ze houden geen
rekening met wijzigingen latere jaren. Verder is geen rekening gehouden onderliggende verplichtingen.
Als zodanig zijn deze gegevens dus ook ongeschikt om een eventuele budgetoverheveling op te baseren.

65

Basis voor de kostenverdeling is een aantal verdeelsleutels. Deze verschillen voor CAP, IV en
KI&S.
Toerekening van CAP aan Douane en Toeslagen
in mln.

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Douane

€0,13

€0,14

€0,14

€0,14

€0,14

€0,14

Toeslagen

€19,50

€22,28

€20,49

€20,49

€20,36

€20,36

Naast Toeslagen levert CAP als directie bijdragen aan 13 ketens. De ordegrootte inzet voor
Toeslagen komt overeen met een 'ketengemiddelde' en is ook vanuit dit perspectief
getoetst. De uitgaven die vanuit CAP aan Toeslagen zijn toe te rekenen zijn benaderd o.b.v. fte,
uitgaande van de samenwerkingsovereenkomst CAP-Toeslagen.
Toerekening van IV aan Douane en Toeslagen
in mln.

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Douane

€95,35

€105,98

€105,98

€105,98

€105,98

€105,98

Toeslagen

€72,55

€70,92

€70,92

€70,92

€70,92

€70,92

Voor wat betreft de toerekening Douane voor 2023 komen de IV uitgaven neer op circa
€106 mln. Dit is een stijging van €10,6 mln ten opzichte van 2022, met name als gevolg van
personele uitgaven. Daarnaast is de stijging een gevolg van een hogere toewijzing van specifieke
IV voorzieningen en hogere uitgaven binnen de ondersteunende onderdelen.
De toegerekende IV-uitgaven voor Toeslagen zijn gelijk aan €70,92 mln. Ten opzichte van de
toerekening 2022 is een daling te zien van €1,6 mln.. Dit valt te verklaren door een daling van de
personele uitgaven binnen IBS (informatievoorziening primair proces) Toeslagen.
Toerekening van KI&S aan Douane en Toeslagen
in mln.

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Douane

€1,75

€1,79

€1,79

€1,79

€1,79

€1,79

Toeslagen

€31,97

€30,25

€30,25

€30,25

€30,25

€30,25

Voor KI&S is voor 2023 €30,25 mln. aan Toeslagen toegerekend. Veruit het grootste deel van
deze toerekening heeft betrekking op telefonie (ruim €25 mln.). Voor wat betreft de
werkzaamheden Digitaal is de procentuele verdeling van de specifieke werkzaamheden
Belastingdienst, Douane en Toeslagen gebruikt om ook de generieke werkzaamheden toe te
kunnen rekenen.
Voor KI&S is voor 2023 €1,79 mln. toegerekend aan de Douane, dit is ongeveer gelijk aan 2022.
De werkzaamheden die KI&S uitvoert voor de Douane hebben met name betrekking op
Digitaal.

66

10.2 Financiële sturing
Vanwege de huidige budgettering systematiek waarbij een vooraf vastgesteld deel van de
kosten van CAP, IV en KI&S wordt toegerekend is er slecht beperkte mogelijkheid tot sturen. Uit
gesprekken is duidelijk geworden dat vanwege de eenvoud en de continuïteit gekozen is voor
deze systematiek. Uit de gesprekken met Douane en Toeslagen wordt niet zozeer het budget als
beperking gezien als wel de budgettering systematiek. Met name het gebrek aan
keuzemogelijkheden in combinatie met het voortdurende tekort aan capaciteit bij vooral IV en
in mindere mate CAP en KI&S, levert een knelpunt op. Bestaande programmagelden bij Douane
en Toeslagen bieden in enkele gevallen dan uitkomst maar er wordt wel op gewezen dat dit
soms ook tot verdringingseffecten leidt. Hiermee wordt bedoeld dat er voor dezelfde functie of
taak elders binnen de organisatie soms meer betaald wordt. Het lijken vooralsnog marginale
effecten zowel in termen van resultaat als van verdringing.
Om het effect van financiële sturing te vergroten wordt geadviseerd om in plaats van de huidige
verrekening te kiezen voor het overhevelen van de begrotingsmiddelen van beleidsartikel 1
Belastingen naar artikel 9 en 13 van resp. Douane en Toeslagen. Dit past bij het mandaat voor
integraal management zoals dat eerder in de brief aan de Tweede Kamer 28 is voorzien. Er kan zo
bewuster een keuze worden gemaakt tussen zelf uitvoeren of uitbesteden aan de
Belastingdienst en zo worden de beide directoraten meer in de rol gezet van opdrachtgever.
Van een volwaardige opdrachtgever-opdrachtnemer relatie zal echter geen sprake zijn. Het is
namelijk te verwachten dat bij CAP, IV en KI&S op bepaalde gebieden capaciteitstekorten
blijven. Hierdoor moet voortdurend zowel in lopende als nieuwe projecten de afweging
gemaakt worden waar de capaciteit wordt ingezet (Belastingdienst, Douane of Toeslagen). De
onderlinge afhankelijkheid blijft en daarmee de noodzaak om hiervoor een effectief coördinatie
mechanisme te hebben zoals dat in het hoofdstuk 9 Besturing -Ontwikkelen opdrachtgeveropdrachtnemer relatie, is beschreven. Het synchroniseren van de operationele en financiële
sturing draagt bij aan het verder inrichten en professionaliseren van de opdrachtgeveropdrachtnemer relatie en hoort bij een integraal management mandaat voor Douane en
Toeslagen. Daarbij moet voorkomen worden dat verstoringen ontstaan zoals in de
geïntegreerde massale processen die buiten de reikwijdte van dit onderzoek vallen. Het is dus
zaak om oog te houden voor die plaatsen waar continuïteit van dienstverlening nodig is, en
waar bijvoorbeeld meerjarige investeringen gedaan zijn of verplichtingen aangegaan zijn. Op
deze plekken is het wenselijk om ook meerjarige financieringsafspraken te maken.

28

Brief 31066-811 Tweede Kamer 21 april 2021

67

11 Samenvattende conclusies en aanbevelingen
Bijna drie jaar na de eerste stappen op het pad van ontvlechting wordt in dit rapport de
haalbaarheid in termen van meerwaarde, consequenties en risico’s, beschreven van
ontvlechting van processen van de directies CAP, IV en KI&S naar de directoraten Douane en
Toeslagen. Geconstateerd is dat veel goed gaat. Dat vormt één van de redenen dat voorafgaand
aan dit onderzoek is bepaald dat de ‘massale processen’ en de ‘generieke voorzieningen’ geen
deel uitmaken van deze boedelscheiding. In een aantal andere processen worden door Douane
en Toeslagen knelpunten ervaren met betrekking tot de huidige situatie. Vanuit de knelpunten
is naar passende oplossingsrichtingen gekeken. Dit resulteert in onderstaande drie conclusies
en drie aanbevelingen.
Conclusies op de onderzoeksvragen:
1 Verschuiven als oplossingsrichting voor de knelpunten is voor zes processen haalbaar
2 Professionaliseren van de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie is noodzakelijk om andere
knelpunten op te lossen
3 Overhevelen van de begrotingsmiddelen naar Douane en Toeslagen versterkt de financiële
sturing. Dit past bij het integraal management mandaat van DG Douane en DG Toeslagen.
Aanbevelingen:
1
2
3

Op drie processen heeft DG Toeslagen een ontwikkelperspectief nodig waar in samenspraak
wordt gekeken naar de inrichting om met toekomstige ontwikkelingen om te gaan.
Een aantal dilemma’s blijft bestaan. Deze spanningen zijn niet zozeer oplosbaar en hier
moet in gezamenlijkheid mee worden omgegaan door de drie DG’s.
In een vervolgstap is op tenminste vier punten nadere uitwerking nodig:
1. de transitieplannen voor verschuiving
2. het besturingsmodel
3. afspraken over het ontwikkelperspectief voor Toeslagen
4. de vaststelling van de budget dat wordt toegekend aan Douane en Toeslagen

Conclusies
1. Verschuiven van processen is haalbaar
Douane heeft aangegeven het verschuiven van processen te prefereren als oplossingsrichting
voor de knelpunten in 4 processen. Voor Toeslagen geldt hetzelfde voor 2 processen.
Processen Douane

Meerwaarde

Incidenteel

Structureel

Risico’s

Kanalenstrategie en regie

Groot

€50 tot €100k

€200 tot €500k Beperkt

Websites, documenten en brieven

Groot

€1,5 tot €3 mln €2 tot €3 mln

Social media

Groot

Geen

€0,5 tot €1 mln Beperkt

Ontsluiten en gebruik gegevens

Groot

Geen

€0,5 tot €1 mln Beperkt

Beperkt

68

Processen Toeslagen

Meerwaarde

Incidenteel

Structureel

Risico’s

Kanalenstrategie en regie

Groot

Geen

+/ - €200k

Beperkt

Websites, documenten en brieven

Groot

€4 tot €7 mln

€2,5 tot €4 mln Middel

Analyse van de haalbaarheid van de verschuiving levert een duidelijk beeld op: er is enkel voor
processen waarvan de meerwaarde groot is voor Toeslagen en Douane voor de
oplossingsrichting ‘verschuiven’ gekozen. Een onderdeel van deze meerwaarde is het
versterken de mogelijkheden en zeggenschap vergroten. De kosten van de uitvoering nemen
toe. Dit is de prijs die wordt betaald voor de richting die is ingeslagen: dichter bij de doelgroep
organiseren en meer maatwerk leveren. Met de verwachting dat dit doeltreffendheid vergroot.
Met name met de verschuiving van de redactie-, ontwikkel- en beheerprocessen rondom de
website, documenten en brieven naar Toeslagen lijkt een substantiële investering gemoeid.
Risico’s van het verschuiven van processen zijn over het geheel genomen beperkt.
2. Professionaliseren van de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie is noodzakelijk
Met het oprichten van de twee zelfstandige directoraten-generaal Douane en Toeslagen in de
eerste fase van de ontvlechting zijn fundamenteel nieuwe relaties ontstaan. Waar processen
niet worden verschoven dient deze nieuwe relatie te worden geeffectueerd in de aansturing.
Kern hiervan is het inrichten van een directere relatie tussen Douane en Toeslagen met de
onderdelen CAP, IV en KI&S 29 door een duidelijke opdrachtgever-opdrachtnemer relatie. Hierin
moeten afspraken gemaakt worden en moet afstemming plaatsvinden over prioritering en
maatwerk. Voor het afwegen van belangen is op sommige onderwerpen op directieniveau
overleg nodig. In onderstaand overzicht is deze samenhang weergegeven. Hierbij wordt in
overweging gegeven om een plv DG overkoepelende verantwoordelijkheid te geven voor de
drie onderdelen CAP, IV en KI&S.

3. Overhevelen van begrotingsmiddelen passend bij integraal management mandaat
Bij de directe operationele besturing in het beschreven besturingsmodel is het werken met
eigen begrotingsmiddelen passend. Het versterkt de financiële sturing door de budgettering van
deze onderdelen niet meer via het begrotingsartikel 1 van de Belastingdienst te laten lopen,
maar rechtstreeks via Douane (art 9) en Toeslagen (art 13). Dit zou met ingang van 2024 in
werking kunnen treden. Financiële sturing is een belangrijk aspect van het integraal
management mandaat van de DG Douane en DG Toeslagen.

29

Na de verschuiving van processen heeft Douane neemt de omvang van de relatie met CAP en KI&S af.

69

11.1 Aanbevelingen
1. Ontwikkelperspectief op drie processen voor DG Toeslagen
De (bestuurlijke) omgeving waarin Toeslagen opereert staat niet stil en ook de
uitvoeringsopgaven die de organisatie heeft kunnen veranderen. Voorbeeld hiervan zijn externe
politieke ontwikkelingen waarbij mogelijk van Toeslagen wordt gevraagd om taken op te pakken
of over te nemen in het kader van nieuwe regelgeving zoals bijvoorbeeld rondom kinderopvang.
Toeslagen is in dat opzicht een jonge organisatie die de impact van externe ontwikkelingen
sterker ervaart en tijd nodig heeft om hierin samen met CAP, IV en KI&S te onderzoeken hoe de
volgende drie processen in de toekomst het best ingericht kunnen worden: in- en outbound
telefonie, ontsluiten en gebruiken gegevens en (een deel van het proces rondom het) aangaan
van betalingsregelingen.
2. Een aantal dilemma’s blijft bestaan en hiermee moet in gezamenlijkheid worden
omgegaan
Onderstaande dilemma’s komen in dit onderzoek naar boven. De spanning die hierop speelt is
nooit helemaal op te lossen. Alleen in gezamenlijkheid kan steeds opnieuw een balans
gevonden worden.
Politiek bestuurlijke ruimte versus duidelijkheid voor personeel
De ontwikkeling van (de context) van een organisatie is een doorlopend proces en zeker bij een
uitvoeringsorganisatie moeten hier continu belangen worden afgewogen. Dit kan leiden tot
veranderingen in de structuur. Tegelijkertijd willen medewerkers graag weten waar ze aan toe
zijn. Onrust kan leiden tot leegloop. Dit speelt sterker bij de ontvlechting.
Efficiëntie van processen versus eigenheid en doeltreffendheid
Veel van de processen waar knelpunten op worden ervaren zijn oorspronkelijk gebouwd op
gebruik voor meerdere doelgroepen van de Belastingdienst. Standaardisatie en efficiënt gebruik
van middelen stonden centraal bij het ontwerp en de uitvoering. Deze focus op efficiëntie moet
echter steeds meer afgewogen worden tegen het ‘dicht bij de doelgroep organiseren’ waar met
het inzetten van de ontvlechting voor is gekozen. Dit is onder andere zichtbaar in de behoefte
bij Douane en Toeslagen om hun doelgroepen beter te bereiken, meer eigenheid te laten zien
en meer in te spelen op de eisen die dat stelt. Dit kan uiteindelijke de effectiviteit en
doeltreffendheid vergroten, maar dit is op veel punten nu nog niet kwantificeerbaar.
Afstemming en belangenafweging over schaarse capaciteit versus eenvoud in besturing
Schaarste blijft bestaan. Met de komst van twee zelfstandige DG’s hebben CAP, IV en KI&S niet
opeens meer capaciteit gekregen, sterker nog, door meer eigenheid gaat een stukje synergie
verloren. Dit betekent dat er meer afstemming nodig is en belangen moeten worden
afgewogen. Hierbij moeten nu meer partijen een gelijkwaardige stem krijgen dan voorheen.
Tegelijkertijd dient voorkomen te worden dat er complexe overlegvormen worden ingericht
waarmee wordt verbloemd dat er keuzes gemaakt moeten worden en nooit aan ieders
volledige behoefte kan worden voldaan.

70

3. In een vervolgstap is op tenminste vier punten nadere uitwerking nodig:
a. De transitieplannen voor verschuiving
Zoals beschreven in het hoofdstuk over haalbaarheid is de inschatting van zowel de
incidentele als structurele kosten grofmazig. Er is gekozen voor de volgorde waarin
eerst op hoofdlijnen de haalbaarheid wordt getoetst conform motie Bruins. Een
belangrijke volgende stap is het in meer detail uitwerken van de gewenste toekomstige
situatie van de zes processen waarvoor verschuiving haalbaar is en het opstellen van
transitieplannen. Definieer hier wat nodig is voor interne besluitvorming en zet dit zo
spoedig mogelijk in gang.
b. Het besturingsmodel
Dit onderzoek schetst slechts op hoofdlijnen een besturingsmodel. De uitgangspunten
hiervoor staan beschreven. Hoe dit er exact uitziet in aansluiting op bijvoorbeeld de
agile manier van werken binnen IV waar hiervoor aanpassingen nodig zijn in de huidige
structuur moet worden uitgewerkt.
c. Afspraken over het ontwikkelperspectief voor Toeslagen
Het dilemma tussen zekerheid voor de organisatie en duidelijkheid voor medewerkers
speelt het sterkst bij de ontwikkelperspectieven waar Toeslagen om vraagt. Om te
voorkomen dat de onduidelijkheid te groot wordt moet een ontwikkelpad geschetst
worden waarin helder is wat er op welke manier verkend wordt en welke
consequenties dat kan hebben op welke termijn.
d. De vaststelling van het budget dat wordt toegekend aan Douane en Toeslagen
Zoals beschreven is in dit onderzoek niet te bepalen wat de omvang is van de
begrotingsmiddelen die moeten worden overgeheveld. Daarbij is het belangrijk om ook
de impact en de voorwaarden rondom de meerjarige contracten die nodig zijn verder
uit te werken.

11.2 Tot slot
Om de 3e fase van ontvlechting goed af te sluiten, hebben Douane en Toeslagen keuzes
gemaakt in de plaats en de besturing van processen die voor hen belangrijk zijn. Dit gaat
ontegenzeggelijk ten koste van de duidelijkheid en synergie die in de huidige organisatie zijn
samengebracht. Daar staat tegenover dat de reden voor ontvlechting was om “doelgerichter
aan de slag te gaan met uitvoeringsopgaven van Belastingen, Toeslagen en de Douane”, zoals
dat beschreven stond in de brief van de Minister op 11 januari 2020. Douane en Toeslagen
krijgen door hun keuzes meer ruimte voor eigen prioriteiten met behoud van de samenhang.
Een gezonde en zakelijke relatie die zich, zoals de titel van dit haalbaarheidsonderzoek ook stelt,
ontwikkelt “van Verweven naar Verbonden”.

71

Bijlagen

72

Kerngegevens
Centrale Administratieve Processen - 3477 fte, budget +/- €280 mln
Centrale Administratieve Processen (CAP) is verantwoordelijk voor de ontvangst, verwerking en
verzending van alle fiscale gegevens aan en van alle burgers en bedrijven. Het onderdeel is
minder zichtbaar naar de buitenwereld, maar onmisbaar voor het werken met betrouwbare
gegevens. Hier werken veel specialisten aan processen waar enorme hoeveelheden transacties
worden verwerkt.
CAP bestaat uit vier onderdelen:
4 Cluster Gegevens. Het cluster Gegevens zorgt ervoor dat burgers, bedrijven,
gegevenspartners en de Belastingdienst intern, op de afgesproken tijd kunnen beschikken
over kwalitatief hoogwaardige gegevens. Hier komen alle gegevens binnen van
belastingplichtigen. Deze gegevens, zoals bijvoorbeeld persoonsgegevens,
inkomensgegevens, bankgegevens en leningen, vormen de basis voor het werk van de
Belastingdienst, Toeslagen en Douane. Alleen al voor de voor-ingevulde aangiftes worden er
212 miljoen gegevens verwerkt. Hiermee wordt de grootste relationele database van
Europa beheert.
5 Cluster Heffing. De werkzaamheden van het cluster Heffing bestaan uit het beheer van de
systemen, de uitvalbehandeling, de voorbereiding en ondersteuning van toezichtwerkzaamheden en de uitvoering van massaal toezicht. Dit cluster zorgt dat de aangiften,
aanslagen en naheffingen van alle belastingmiddelen goed worden verwerkt. Hieronder
vallen bijvoorbeeld 10 miljoen aanslagen inkomstenbelasting, 9 miljoen aangiften
omzetbelasting en 8 miljoen aanslagen loonheffingen. Bij Heffing wordt gezorgd dat al deze
aangiften, aanslagen en naheffingen tijdig en accuraat worden ontvangen en verwerkt. Tot
slot behandelt het cluster vrijstellingen, bezwaren, beroepschriften, beantwoordt het
cluster fiscale vragen en biedt ze ondersteuning bij toezichtwerkzaamheden.
6 Cluster Inning. Kort en bondig gezegd, zorgt het cluster Inning voor geld in de schatkist en
de uitbetaling van toeslagen. Het cluster Inning wordt ook wel oneerbiedig de ‘kassa van
Nederland’ genoemd. Dit is 10% van al het betalingsverkeer in Nederland, waarmee het
cluster bijna 85% van de staatskas vult. Veel van deze betalingen gaan geautomatiseerd,
maar het kan altijd voorkomen dat betalingen niet verwerkt kunnen worden. Wanneer dit
gebeurt, zorgt het cluster ervoor dat de betaling alsnog bij de juiste ontvanger komt. Het
cluster is ook verantwoordelijk voor de (dwang) invordering van belasting- en/of
toeslagschulden bij particulieren en kleine ondernemers. Binnen de massaliteit van deze
invordering moet scherp worden gekeken de mogelijkheden om schuldophopingen te
voorkomen. Hiervoor wordt gekeken naar onder andere betalingsregelingen, schuldsanering
en de mogelijkheden tot kwijtschelding.
7 Centrale functies. In de unit Centrale Functies zijn de activiteiten gebundeld die cluster- en
organisatie overstijgend zijn. Hierbij richt het cluster zich niet alleen op de interne CAPprocessen, maar ook op de processen die Belastingdienst-breed worden ingezet. Van
interne controles, leiderschaps- en cultuurprogramma’s en het verzorgen van
managementinformatie tot het plannen en coördineren van de massale
productieprocessen, klacht- en beroepsprocessen en het coördineren van verstoringen in
het primaire proces.

73

Klantinteractie & -services (1887 fte, budget +/- €150 mln)
Klantinteractie & -services (KI&S) is de klantenservice van de Belastingdienst. Dit onderdeel is
verantwoordelijk voor de informatievoorziening en interactie met burgers en bedrijven
(klanten). Dit gebeurt via de kanalen website, social media, portalen, BelastingTelefoon
(telefonie) en berichten (brieven en digitale berichten).
KI&S bestaat uit vier onderdelen:
8 Kanaal- & ketenregie. Kanaal en ketenregisseurs maken het mogelijk dat interactie met
verschillende kanalen in samenhang mogelijk is en er vernieuwing plaatsvindt om burgers
en bedrijven blijvend van dienst te zijn.
9 Digitaal. Maakt zo’n 100 miljoen website bezoeken per jaar mogelijk en is daarnaast ook
verantwoordelijk voor andere digitale middelen. Digitaal bestaat uit onder andere een
hoofdredactie, redactieteams, een social media team, teams verantwoordelijk voor de
technische ontwikkeling van de front-end (‘voorkant’) van de website en de analyses en UXdesigners die de gebruikerservaring van de digitale middelen optimaliseren.
10 BelastingTelefoon. Hier worden zo’n 10 miljoen telefoongesprekken per jaar gevoerd. Naast
de zeven locaties met telefoniemedewerkers zijn er teams die zich bezighouden met
forecasting, capaciteitsmanagement, planning, traffic management, opleidingen,
functioneel beheer, kwaliteitsmeting en contentbeheer (bijvoorbeeld zorgen dat er een
boomstructuur met vragen en antwoorden is).
11 Centrale functies. Hierin zijn de activiteiten gebundeld die de andere onderdelen
overstijgen.

Informatievoorziening (3240 fte, budget +/- €830 mln)
Informatievoorziening (IV) ondersteunt de Belastingdienst, Douane en Toeslagen bij het
uitvoeren van haar taken. De systemen die IV ontwikkelt en beheert moeten voor alle burgers
en voor elk Nederlands bedrijf dagelijks beschikbaar zijn. Hier gaat jaarlijks circa 300 miljard
euro aan belastinggeld doorheen. Tijdens de aangifteperiode doen ruim 70.000 mensen
tegelijkertijd aangifte. Tot de doelgroep van IV horen naast medewerkers van Belastingdienst,
Douane en Toeslagen zo’n 8.600 grote ondernemingen, 2,2 miljoen MKB-ondernemers en 8,5
miljoen burgers voor de inkomstenheffing en toeslagen. De organisatie heeft hierbij te maken
met een complex ICT-landschap met veel technologieën voor beheer, onderhoud en
vernieuwing.
IV bestaat uit zes onderdelen:
12 Integratie Business Services (IBS). Voorziet de business van werkende ‘Solutions’. Software
waarmee medewerkers hun werk kunnen doen en interacteren met burgers en bedrijven.
Hiervoor werken ze samen met Generieke voorzieningen en Data Center Services.
13 Generieke voorzieningen. Hier worden software onderdelen ontwikkeld en beheert die op
verschillende plekken (en eventueel op verschillende manieren) te gebruiken zijn. IBS zorgt
vaak voor de integratie van de generieke voorzieningen.
14 Data Center Services. DCS levert ICT-dienstverlening op de gebieden infrastructuur, hosting
en operatie. DCS verzorgt de voortbrenging en exploitatie van de generieke delen van de
infrastructuur voor de Belastingdienst, Douane en Toeslagen en mogelijk andere
onderdelen van de Nederlandse overheid. Ook levert en verzorgt het onderdeel
werkplekken, mobiele apparaten en de Servicedesk.
74

15 CTO Office. Het CTO office borgt de gerichte inzet van technologie ten behoeve van
Belastingdienst, Douane en Toeslagen. Ze levert kennis van technologie, draagt bij aan de
business strategie en stuurt op de marktconformiteit en veiligheid van IT diensten en
software ontwikkeling.
16 Bureau Directeursondersteuning IV. Het BDO IV team signaleert, adviseert én doet. Dit
onderdeel ondersteunt bestuurlijk met annotaties, secretarisschap, medezeggenschap en
advies op het gebied van Cultuur & Leiderschap.
17 Bedrijfsvoering IV. Hieronder valt financiën, planning en control, business control en mens
en organisatie (o.a. verantwoordelijk om te voorzien in de instroombehoefte van zo’n 300
nieuwe medewerkers per jaar).

75

Begrippenlijst
API - Application Programming Interface, wordt gebruikt om op een geformaliseerde manier
gegevens uit te wisselen tussen apps
BAG - Basisregistraties Adressen en Gebouwen
BD - Belastingdienst
BRP – Basisregistratie Personen
C&F - directie Control&Financiën
Call agents – medewerkers bij de BelastingTelefoon die burgers en bedrijven informatie geven
naar aanleiding van vragen of in het kader van proactief informeren
CAP – directie Centrale Administratieve Processen
CCO - Chief Customer Officer, eindverantwoordelijk directeur voor dienstverlening klanten
CIO – Chief Information Officer
CO - Programma Continuïteit en Ontvlechting
Contentcreatie – het opstellen van tekst en beeld en technische componenten voor digitale
media
COO – Chief Operations Officer, in dit verband de directeur CAP en andere eindverantwoordelijk
directeuren bij Toeslagen
CTO - is verantwoordelijk voor beleid en kaderstelling binnen het domein IV, IV innovatie, beleid
en uitvoering informatiebeveiliging domein IV, richtinggevend in ontwikkeling dienstverlening IV
en technische platforms
Damage procedure - procedure in het geval er een storing op bijvoorbeeld een website
optreedt
Dedicated teams – in dit rapport: teams die staan opgesteld voor het leveren van een dienst ten
behoeve van één specifieke DG. Dit staat tegenover teams die flexibel ingezet worden voor het
leveren van diensten aan verschillende DG’s
DFA - Dossier Financiële Afspraken. Dit document wordt gekoppeld aan een Service Level
Agreement (SLA)
DG – Directeur-Generaal
Doelgroepdirectie – directie van de Belastingdienst die zich richt op een van de doelgroepen
van de Belastingdienst: Grote ondernemingen, Midden-en Kleinbedrijf en Particulieren
DOR – Departementale Ondernemingsraad
FEZ – directie Financieel-economische zaken
FIOD- Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst, onderdeel van de Belastingdienst
Generieke voorzieningen: processen of IT-oplossingen die bedoeld zijn voor gebruik in
meerdere bedrijfsprocessen en/of (belasting)middelen.
HOT – Handleiding overheidstarieven. Een handleiding waarin onder andere beschreven staat
hoe algemene kostenberekeningen op basis van fte’s gemaakt kunnen worden.
HR – Basisregistratie Handelsregister
76

HRM-Human Resource Management
IBS – Integratie Business Services, onderdeel van directie IV
Inbound- en outbound telefonie – het beantwoorden van inkomende telefoongesprekken en
het proactief telefonische benaderen van burgers en bedrijven
Interactiestrategie – Strategie om ervoor te zorgen dat hetgeen mensen verwachten in hun
contact met de overheid centraal staat
IV – directie Informatie Voorziening
Kaderstelling ­– het opstellen van kaders oftewel het stellen van grenzen en geven van
richtlijnen aan het uitvoeren van taken
Kanalenregie/ -regisseur – de coördinatie op de inzet van één of meerdere (interactie en
communicatie) kanalen
Kanalenstrategie – Strategie die de inzet van (interactie en communicatie) kanalen beschrijft
Ketensturing – Besturingsmodel van Belastingdienst waarin activiteiten van verschillende
onderdelen op elkaar worden afgestemd in zgn Ketens. Ketens zijn: autoheffingen, bezwaar,
beroep & klachten, gegevens, inkomensheffing, innen & betalen, interactie, loonheffing
(inclusief premieheffing), omzetbelasting, overige middelen, schenk- en erfbelasting, toeslagen
en vennootschapsbelasting (inclusief dividendbelasting)
KI&S – directie Klantinteractie & -services
Klantsignaalmanagement – Het bijéén brengen, analyseren en omzetten in (verbeter) acties van
signalen vanuit klanten die via verschillende kanalen binnenkomen
Life-events – belangrijke levensgebeurtenissen die (in het gebruik van deze term in dit rapport)
van invloed zijn op de hoogte van belastingen en toeslagen
Massale processen – dit betreft processen die gestandaardiseerd (en vaak volledig of
grotendeels geautomatiseerd) grote aantallen transacties/ interacties verwerken, inclusief de
activiteiten van medewerkers om deze processen uit te voeren (uitvalbehandeling,
productiebesturing e.a.)
Metrics – afdeling binnen KI&S waar analyses en rapportage ten behoeve van de monitoring en
verbetering van de websites en portalen worden gemaakt. O.a. brengt het team het klantgedrag
op de website van de Belastingdienst in kaart
plvDG – Plaatsvervangend Directeur-Generaal
Portalen – websites waarin burgers en bedrijven gegevens kunnen invoeren, opvragen en
aanpassen en op basis waarvan berekeningen worden gemaakt rondom bijvoorbeeld
belastingaanslagen of toeslagen. Voorbeelden hiervan zijn mijn.belastingdienst.nl,
mijn.toeslagen.nl en mijn.douane.nl
Portfoliomanagement – managementproces waarin besloten wordt over de inzet van (schaarse)
capaciteit ten behoeve van Belastingdienst, Douane en Toeslagen
Raakvlakken – Aanpassingen of configuraties die nodig zijn om generieke voorzieningen te
kunnen gebruiken binnen een proces. Of: Daar waar processen of systemen of applicaties elkaar
raken en de “samenwerking” tussen deze geregeld wordt
RTO-beheer – afdeling binnen KI&S die verantwoordelijk is voor o.a. de centrale registratie van
content (brieven, video’s, formulieren etc.) en de bouw van standaardbrieven
77

SABel - Scaled Agile Belastingdienst, software ontwikkel methode gebaseerd op SAFe die
gehanteerd wordt binnen de Belastingdienst
SEO – zoekmachineoptimalisatie. Activiteiten die erop gericht zijn om een website of webpagina
zo goed mogelijk vindbaar te maken in zoekmachines
SG- Secretaris-Generaal
SLA- Service Level Agreement, bevat de serviceafspraken die een leverancier maakt met de
klant over de serviceverlening
SSO – Shared Services Organisatie, in dit verband betreft het onderdelen van de het Ministerie
van Financiën die diensten leveren op het vlak van o.a. Huisvesting, Facilitaire zaken, Personeel
en Financiën
Systeembrieven - Systeembrieven zijn brieven die geautomatiseerd verstuurd worden bij
bepaalde gebeurtenissen
Tone of voice – de stijlkeuze in taal en beeld die wordt toegepast in de interactie met burgers
en bedrijven
UHT- Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen, onderdeel van directoraat-generaal Toeslagen
URL - Uniform Resource Locator, is het adres van een website op internet
UX – User Experience. Bij KI&S de afdeling waar de gebruikerservaring van verschillende
producten en kanalen waaronder de website wordt onderzocht en geoptimaliseerd
Webcare ­– het reageren op uitingen van burgers en bedrijven op sociale media. Bijvoorbeeld
door het beantwoorden van gestelde vragen of reacties te plaatsen bij berichten over de
betreffende organisatie en daarnaast het pro-actief communiceren d.m.v. zelf gemaakte
content en monitoren van het sentiment rond thema’s op sociale media
Webtools – afdeling binnen KI&S waar de (door)ontwikkeling, gebruikersondersteuning,
publicatie en het onderhoud van de website wordt vormgegeven. Daarnaast is het team
verantwoordelijk voor het aanschaffen, inrichten, ontwikkelen, testen, implementeren en het
gebruikersbeheer van de programma’s

78

Geraadpleegde documenten
Aanpak_versterking_besturing_Belastingdienst,_Toeslagen_en_Douane
Addendum samenwerkingsafspraken 2022 Toeslagen BD CAP
Adviesaanvraag DOR t.b.v. onderzoek CAP, KIS en IV
Begrotingsregels (Stuurgroep C&O 8 feb 2021)
Beschrijving ketenoverleggen
Beschrijving Ketens
brf 11 jan 2020 versterken besturing belastingdienst
brf 20 jan 2020 antwoorden feitelijke vragen
brf 21 apr 2021 stavaza
Briefadvies ABDTOPConsult - Tussenbalans Onderzoek structuur en besturing belastingdienst
15-01-2020
Concept 0.75 Projectplan extern haalbaarheidsonderzoek
Concept onderzoeksvragen concreet
DOR advies voorgenomen besluit adviesaanvraag aan externe deskundige CAP KIS IV
EY rapport Taken BD (29 september 2021)
Gespreksverslagen CAP - gegevens etc
Handleiding-rapportage-uitvoeringstoets-maart-2022
IMPACT ANALYSIS- ontvlechting websites - Portico
Inventarisatie ontvlechting Cluster Gegevens 20201609
IV - Ontwikkelagenda TSL-IV 2022
IV - SLA-Service-overeenkomst (SLA-SO) TVS 2022
Kamerbrief Hoekstra aankondiging ontvlechting
Kerndocument Visie op interactie en Dienstverlening TSL
KI&S - Taakverdeling Toeslagen - KI&S
kst-31066-607 - planning ontvlechting feb 2020
kst-31066-811 Stand_van_zaken_inzake_ontvlechting_Belastingdienst,_Toeslagen_en_Douane
Memo afronding opdracht

79

Memo toekomstvisie P MKB GO tav Continuiteit en Ontvlechting ketendirecties
Motie_van_het_lid_Bruins_c.s._over_een_haalbaarheidstoets_op_de_voorgenomen_ontvlecht
ing
Notitie avondsessie Stuurgroep CO 9 november 2021
Ondernemersbesluit inhuur externe expertise haalbaarheidsonderzoek
Onderzoeksvragen concreet na stuurgroep 16 sept
Onderzoeksvragen concreet na stuurgroep 16 sept
Opdrachtformulering_onderzoek_structuur_Belastingdienst
Overzichtsnotitie toerekening 2023 van BD aan D en T DEF
Plan van aanpak onderzoeksopdrachten SSO's en Ketendirecties
Resultaten verkenningssessies Toeslagen, Douane en KI&S
Samenwerkingsafspraken Douane - CAP 2022
Samenwerkingsafspraken Douane - IV 2022
Samenwerkingsafspraken Douane-KI&S 2022
Samenwerkingsafspraken Toeslagen - CAP 2022
Samenwerkingsafspraken Toeslagen-IV 2022
Samenwerkingsafspraken Toeslagen-KIenS 2022
SSO's 2 beschrijving overlegstructuren
SSO's 3 kwaliteitsplan SSO O&P
SSO's 4 Kwaliteitsplan SSO F&MI
SSO's 5 kwaliteitsplan SSO CFD
Stand van zaken project haalbaarheidsonderzoek
Stand van zaken project haalbaarheidsonderzoek en afronding programma CO
Stavaza project haalbaarheidsonderzoek en planning najaar
Stuurgroep haalbaarheidsonderzoek 22 juni
Stuurgroep haalbaarheidsonderzoek 25 augustus
Toekomstperspectief DG TSL Kick-off
Toekomstperspectief Douane en Gegevens
Toekomstperspectief Douane en Interactie

80

Toekomstperspectief Douane en IV
Toekomstperspectief Douane en KI&S
Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Financiën
Verslag Stuurgroep haalbaarheidsonderzoek 22 juni
Verslag verdiepingsgesprek 20220609 Douane en Interactie Online
Visie op Digitale dienstverlening Toeslagen

81

Galan Groep
Rutgers van Rozenburglaan 2
3744 MC Baarn
T +31 (0)35 694 80 00
E info@galangroep.nl

82