Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

29 398

Maatregelen verkeersveiligheid

Nr. 563

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 juni 2017
Graag informeer ik u over de uitkomsten van het onderzoek naar de
mogelijkheden voor een progressief boetestelsel, waarbij de straf op een
verkeersovertreding hoger wordt naarmate een overtreder vaker in de
fout gaat. In de brief over verkeershandhaving van 18 februari 20161 heeft
mijn ambtsvoorganger aangegeven deze mogelijkheden te onderzoeken
voor overtredingen die nu onder de Wet administratiefrechtelijke
handhaving verkeersvoorschriften (Wahv, de wet Mulder) vallen. Dit ter
uitvoering van de motie Hoogland (PvdA) c.s, die beoogde om
bestuurders die keer op keer de fout in gaan harder aan te pakken en
daarmee de verkeersveiligheid te verbeteren.2 Met het oog hierop zijn
enkele onderzoeken uitgevoerd. De Stichting Wetenschappelijk Onderzoek
Verkeersveiligheid (SWOV) heeft in opdracht van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en documentatiecentrum (WODC) onderzoek gedaan naar de
relatie met de verkeersveiligheid. Daarnaast is er een impactanalyse
gedaan om te kijken naar de gevolgen voor de opbrengsten uit boetes en
transacties en de uitvoeringslasten voor de betrokken organisaties. Deze
beide onderzoeken, waarvan de uitkomsten hierna aan de orde komen,
bied ik u hierbij aan3. Zoals ik hierna beschrijf is er reden één van de
scenario’s voor een progressief boetestelsel verder te verkennen.
Vanwege de aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering en de onduidelijkheid over de haalbaarheid en handhaafbaarheid zal ik het Openbaar
Ministerie (OM), het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), de politie en
de rechtspraak vragen om een uitvoeringstoets te doen.
Randvoorwaarden
In de brief over verkeershandhaving van 18 februari 20164 is een aantal
randvoorwaarden voor een progressief boetestelsel gegeven:
1

Kamerstuk 29 398, nr. 495.
Kamerstuk 29 398, nr. 471.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
4
Kamerstuk 29 398, nr. 495.
2
3

kst-29398-563
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 398, nr. 563

1

a) Het moet bijdragen aan een verbetering van de verkeersveiligheid.
b) Grote aantallen verkeerszaken moeten efficiënt kunnen worden
verwerkt. Dit kan alleen door geautomatiseerde handhaving op basis
van kentekenaansprakelijkheid. Alleen op die manier kan ook in de
toekomst de verkeershandhaving voor een substantieel deel gebaseerd blijven op geautomatiseerde handhaving. Deze categorie vormt
thans meer dan 80% van de zaken en is daarmee de basis van de
verkeershandhaving.
c) Het dient budgetneutraal te zijn.
d) Er moet een goede verhouding zijn tussen het boetetarief en de mate
van gevaarzetting van een overtreding (op dit moment: hoe gevaarlijker hoe duurder) en met andere delicten (zoals overlastfeiten en
eenvoudige diefstal).
Scenario’s
Zoals in de brief van 18 februari 2016 over verkeershandhaving is
aangegeven wordt er bij verkeerszaken in het strafrecht wel rekening
gehouden met recidive, terwijl van overtredingen die onder het bereik van
de Wahv vallen geen registratie van recidive plaatsvindt. Dit betekent dat
in meer dan 90% van alle verkeerszaken op dit moment geen mogelijkheid
bestaat om een hogere boete op te leggen indien een overtreder vaker
overtredingen begaat. Daarom zijn de mogelijkheden bezien om voor
overtredingen die nu onder de Wahv vallen bij recidive een hogere boete
op te leggen. Er zijn op hoofdlijnen twee richtingen die dit mogelijk maken
en die in meer of mindere mate tegemoet komen aan de motie. Scenario
1: een hogere boete bij recidive binnen de Wahv, registratie van recidive is
dan noodzakelijk. Scenario 2: het afdoen van meer verkeersfeiten in het
strafrecht. Deze scenario’s zijn, mede gelet op de randvoorwaarden, nader
uitgewerkt. Deze uitgewerkte scenario’s worden in de bijlage5 bij deze
brief nader toegelicht. De uitvoerbaarheid, haalbaarheid en handhaafbaarheid van deze scenario’s is nog niet getoetst.
Toetsen scenario’s aan de randvoorwaarden
Om tot een oordeel te komen over de mogelijkheden om ook voor
overtredingen die nu onder de Wahv vallen een hogere boete op te leggen
naarmate overtredingen vaker worden begaan, zijn de twee scenario’s
getoetst aan de genoemde randvoorwaarden. Daarbij is gebruik gemaakt
van de uitkomsten van de onderzoeken, zoals hierna onder a en c naar
voren komt. Dit leidt tot het volgende resultaat.
a) Verbetering van de verkeersveiligheid
De SWOV heeft in opdracht van het WODC onderzoek gedaan naar het
effect van een progressief boetestelsel op de verkeersveiligheid. Daarbij is
alleen gekeken naar het effect van een progressief boetestelsel bij
snelheidsovertredingen die vallen onder de Wahv, omdat dit de meest
bekeurde overtredingen zijn en daarvan onderzocht is wat het effect van
het aantal boetes is op het ongevalsrisico. Voor andere overtredingen is er
onvoldoende informatie. De SWOV heeft daarom niet gekeken naar de
gevolgen voor de verkeersveiligheid bij andere overtredingen binnen de
Wahv en ook niet naar scenario 2: het afdoen van meer overtredingen in
het strafrecht. Ten aanzien van de andere overtredingen binnen de Wahv
en scenario 2 kunnen dan ook geen conclusies getrokken worden met
betrekking tot het effect op de verkeersveiligheid.

5

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 398, nr. 563

2

Aan het onderzoek van de SWOV liggen 3 aannames ten grondslag: 1) er
is een verband tussen rijsnelheid en verkeersveiligheid, 2) er is een
verband tussen herhaling van snelheidsovertredingen en verkeersveiligheid en 3) er is een verband tussen boetehoogte en verkeersveiligheid.
De SWOV concludeert dat deze aannames evidentie hebben. Omdat een
hogere boete leidt tot gedragsaanpassing zijn er minder overtredingen.
Omdat er minder overtredingen zijn is er een lager ongevalsrisico en zal
het aantal ongevallen afnemen. De mate waarin dit bijdraagt aan de
verkeersveiligheid is in belangrijke mate afhankelijk van de in het
onderzoek beschreven aannames. Als deze aannames niet (helemaal)
blijken te kloppen en bijvoorbeeld de aanname over de prijselasticiteit (het
verband tussen het boetebedrag en de gedragsverandering) anders blijkt,
heeft dit direct invloed op het berekende effect. Daarbij is van belang dat
de schattingen over de grootte van het effect van hogere boetes op het
aantal overtredingen uiteen lopen en er geen eenduidig beeld is of hogere
boetes meer of minder effect zullen hebben op zware overtreders en
veelplegers. Ook is er een aantal voorwaarden om het systeem te laten
slagen zoals maatschappelijke steun en voldoende handhaving. Dit
overziende concludeert de SWOV dat een progressief boetestelsel een
positief effect kan hebben op de verkeersveiligheid. Als alle aannames
kloppen en de voorwaarden zijn vervuld, zou een progressief boetestelsel
binnen de Wahv (dus scenario 1 met alleen snelheidsovertredingen) een
effect kunnen hebben dat jaarlijks zou kunnen leiden tot 5 procent (30)
minder verkeersdoden en tot 2 procent (400) minder ernstige verkeersgewonden. Als deze aannames in de praktijk anders uitpakken kan er een
ander effect optreden
b) Efficiënte verwerking van zaken obv kentekenaansprakelijkheid
Scenario 1
Bij dit scenario, een hogere boete bij recidive binnen de Wahv, kan de
huidige efficiënte wijze van handhaving van verkeersovertredingen onder
de Wahv op basis van kentekenaansprakelijkheid, in stand blijven en geldt
de rechtsbescherming onder de Wahv onverkort. De kentekenhouder kan
besluiten zijn auto niet aan een derde ter beschikking te stellen wanneer
de boetes hoger worden door overtredingen van andere bestuurders met
zijn voertuig. Tevens kan de kentekenaansprakelijkheid behouden blijven
omdat de boetes in scenario 1 niet dusdanig hoog zijn dat deze niet meer
in verhouding zouden staan tot de verantwoordelijkheid van de kentekenhouder voor het uitlenen van zijn auto en geldt er een beperkte termijn
waarbinnen de recidive meetelt.
Van belang is wel om op te merken dat dit impliceert dat de kentekenhouder niet de bestuurder en daadwerkelijke overtreder hoeft te zijn. De
veroorzaker van gevaarlijk of hinderlijk verkeersgedrag is daarmee dus
niet per definitie degene die de progressiviteit (hogere boetes bij recidive)
ervaart. De daadwerkelijke bestuurder/overtreder kan dus onbekend
blijven. Dat is nu ook al zo binnen de Wahv. De veronderstelling bij een
systeem binnen de Wahv met hogere boetes bij recidive is dat met hogere
boetes bij herhaalde overtredingen kentekenhouders worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid als houders van een voertuig en
zullen zorgen dat zij hun voertuig niet ter beschikking stellen aan
bestuurders die vaak overtredingen begaan, waardoor het veiliger wordt
op de weg.
Scenario 2
In dit scenario worden er meer verkeersfeiten in het strafrecht afgedaan.
In het strafrecht is de kentekenaansprakelijkheid niet van toepassing en
kan de kentekenhouder de feitelijke bestuurder bekendmaken op grond

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 398, nr. 563

3

van artikel 181 van de Wegenverkeerswet 1994. Mede daardoor is het
strafrecht minder efficiënt hetgeen hieronder ook naar voren komt bij
randvoorwaarde c, de budgetneutraliteit. Als niet of onvoldoende
bewezen is dat de door de kentekenhouder bekend gemaakte bestuurder
het voertuig daadwerkelijk heeft bestuurd dient het OM bewijs te vergaren
tegen de bestuurder en kan dit mogelijk leiden tot een sepot of een
vrijspraak.
c) Budgetneutraal
Gevolgen werklast en financiële gevolgen scenario 1
In de impactanalyse is voor scenario 16 gekeken naar de gevolgen voor de
werklast bij een hogere boete bij recidive voor alle overtredingen. De
impactanalyse gaat uit van een variant van scenario 1 waarbij alle
overtredingen meetellen voor de recidive. De conclusie van de impactanalyse is dat de jaarlijkse uitvoeringslasten bij OM en het CJIB aanzienlijk
zullen stijgen. De lasten stijgen omdat vastgesteld moet worden of er
sprake is van recidive en er vaker beroep zal worden ingesteld. Bij een
variant van dit scenario zoals beschreven in de bijlage bij deze brief,
waarbij het recidivestelsel niet gaat gelden voor de gehele Wahv, zal de
impact voor de betrokken organisaties lager zijn, maar naar verwachting
nog steeds enkele tientallen extra fte’s bedragen bij de betrokken
organisaties. Dit scenario vergt daarnaast een aanpassing van het ICT
systeem bij het CJIB. De kosten daarvan zijn naar verwachting enkele
tientallen miljoenen euro’s en de implementatietermijn zal enkele jaren
vragen. Een progressief stelsel binnen de Wahv vraagt dus veel inspanningen en een compleet nieuwe werkwijze van de betrokken organisaties.
Er ontstaat immers een geheel nieuw stelsel. Pas bij een uitvoeringstoets
kunnen de betrokken organisaties de daadwerkelijke inschatting geven
van de financiële en praktische gevolgen en kan het CJIB ook ingaan op
het ICT systeem en de implementatietermijn.
Voor wat betreft de opbrengsten uit boetes en transacties is de
verwachting dat er geen sprake zal zijn van een daling. Enerzijds zullen de
boetebedragen bij recidive omhoog gaan maar anderzijds is de
verwachting dat er minder boetes worden opgelegd omdat een gedragseffect zal optreden (zoals het SWOV aangeeft) waardoor er minder
overtredingen worden begaan.
Gevolgen werklast en boeteopbrengst scenario 2
In de impactanalyse komt naar voren dat de uitvoeringslasten bij de
ketenpartners aanzienlijk omhoog zullen gaan als er overtredingen
overgaan van de Wahv naar het strafrecht. Deze stijging hangt samen met
de bewijsvoering in het strafrecht (bijvoorbeeld ten aanzien van de
bestuurder), meer verzet en het vaststellen of er sprake is van recidive. Dit
kan, afhankelijk van welke overtredingen overgaan en de keuze voor
variant 2a of 2b (zie de bijlage bij deze brief), neerkomen op honderden tot
1000 extra fte’s. Er zijn varianten denkbaar met aanzienlijk minder
werklast, maar in alle gevallen zal er sprake zijn van een toename van de
werklast. De boeteopbrengsten zullen in dit scenario naar verwachting
omlaag gaan omdat er, onder andere door de bewijsvoering, binnen het
strafrecht meer sepots te verwachten zijn, het inningspercentage in het
strafrecht lager is dan onder de Wahv en er meerdere soorten, ook niet
geldelijke, sancties opgelegd kunnen worden. Afhankelijk van de
overtredingen die overgaan en de keuze voor variant 2a of 2b kan dit
neerkomen op een daling van de boeteopbrengsten van naar schatting
maximaal € 50 miljoen per jaar.
6

Van belang is om op te merken dat in de impactanalyse de scenario’s 1 en 2 zijn omgedraaid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 398, nr. 563

4

d) Verhouding met overige strafbare feiten
Scenario 1
Met een zwaardere straf bij recidive binnen de Wahv bestaan er straks
twee systemen van zwaarder straffen bij recidive binnen het verkeersrecht, de Wahv en het strafrecht. Dit kan er toe leiden dat bij recidive van
een Wahv overtreding een hogere boete wordt opgelegd dan bij een
eerste overtreding voor een zwaarder feit in het strafrecht. Dat kan een
disbalans opleveren in de verhouding tussen verschillende sancties voor
verschillende overtredingen. Daarnaast bestaan er dan twee systemen
binnen de Wahv (met en zonder een hogere straf bij recidive). Het
scenario brengt met zich mee dat dergelijke verhoudingen worden
geaccepteerd. Daarnaast bestaat het risico van cumulatie met andere
reeds bestaande maatregelen op het gebied van verkeer.
Scenario 2
Als de eerste boete ongeveer gelijk is aan de huidige boete binnen de
Wahv en als voor de hoogte van de straf bij recidive wordt aangesloten bij
de huidige recidiveregelingen in het strafrecht is de verwachting dat er
een goede verhouding blijft bestaan tussen het boetetarief en de mate van
gevaarzetting van een overtreding en tevens een goede verhouding met
andere delicten buiten het verkeer.
Conclusie
Na toetsing van scenario 1 aan de randvoorwaarden is de conclusie dat er
reden is om dit scenario verder te verkennen. Uit het SWOV onderzoek
blijkt dat, als alle aannames kloppen en aan een aantal voorwaarden is
voldaan, een progressief boetestelsel een positieve bijdrage kan leveren
aan de verkeersveiligheid. Er zijn echter beperkingen bij het onderzoek:
juist met betrekking tot veelplegers en zware overtreders is het gedragseffect onzeker en een positief effect treedt alleen op bij voldoende
handhaving. Daarnaast heeft het onderzoek enkel betrekking op snelheidsovertredingen binnen de Wahv. Dit scenario is mijns inziens mogelijk met
behoud van een efficiënte afdoening van zaken op basis van kentekenaansprakelijkheid. Daarbij dient opgemerkt te worden dat de kentekenhouder
niet altijd de daadwerkelijke bestuurder en overtreder is. De veroorzaker
van gevaarlijk of hinderlijk verkeersgedrag is daarmee dus niet per
definitie degene die de progressiviteit (hogere boetes bij recidive) ervaart.
Uit de impactanalyse volgt dat een progressief boetestelsel geen daling
laat zien in de boeteopbrengsten maar wel aanzienlijke uitvoeringslasten
met zich meebrengt. Bij het verder verkennen van dit scenario moet het
doel van de Wahv, het efficiënt afdoen van veel voorkomende ethisch
neutrale verkeersovertredingen, voorop blijven staan. Of dit scenario
daadwerkelijk aan dit doel kan beantwoorden, is afhankelijk van de
uitvoerbaarheid. Voor de betrokken organisaties zal de invoering van een
progressief stelsel binnen de Wahv grote inspanningen met zich
meebrengen. Een uitspraak over de uitvoerbaarheid, haalbaarheid en
handhaafbaarheid kan pas gedaan worden na een uitvoeringstoets. Met
een uitvoeringstoets wordt aan de betrokken partijen gevraagd om voor
de eigen organisatie de juridische, praktische en financiële gevolgen voor
de uitvoering van het scenario in kaart te brengen. Om tot een weloverwogen besluitvorming over dit scenario te komen zal ik daarom het OM,
het CJIB, de politie en de rechtspraak vragen om een uitvoeringstoets uit
te voeren voor scenario 1 en daarbij ook specifiek de haalbaarheid en
handhaafbaarheid te betrekken. Ik zal uw Kamer berichten over de
uitkomsten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 398, nr. 563

5

Toetsing van scenario 2 toont dat afdoening in het strafrecht minder
efficiënt is, de boeteopbrengsten omlaag gaan en de uitvoeringslasten
omhoog. Hiermee voldoet het scenario niet aan de gestelde randvoorwaarden. Bovendien is van belang dat in 2015 met de verkeersveelplegersregeling7 reeds overtredingen waarvoor het haalbaar en zinvol was
zijn overgegaan naar het strafrecht. Ik zie nu dan ook geen reden om
scenario 2 verder te verkennen.
Dit geldt niet voor artikel 30, tweede lid, Wam. Eerder heb ik aan uw
Kamer toegezegd8 om bij het onderzoek naar een progressief boetestelsel
ook te kijken naar het overbrengen van dit strafbare feit naar het strafrecht
(met een strafbeschikking) en de afdoening van de herhaalde constatering
in het strafrecht. Nu er voor mij geen reden is om andere overtredingen
die nu onder de Wahv vallen over te brengen naar het strafrecht zal ik
specifiek voor artikel 30, tweede lid, Wam de gevolgen van overbrenging
naar het strafrecht bezien. Ik zal uw Kamer over de uitkomst daarvan
informeren.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
S.A. Blok

7
8

Zie Stb. 2014, nr. 484 en Kamerstuk 29 398, nr. 419.
Kamerstuk 29 398, nr. 555.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 398, nr. 563

6