Directoraat-Generaal
Belastingdienst

TER INFORMATIE
Aan

Directeur-generaal Belastingdienst

Gebruik van nationaliteit in risicomodellen

Inlichtingen

Datum
23 januari 2020
Notitienummer
Auteur

Aanleiding
De staatssecretaris heeft aan de Tweede Kamer toegezegd dat
(tweede)nationaliteit niet meer als selectiecriterium gebruikt wordt in
risicomodellen. Naar aanleiding daarvan is op verzoek van de Concernstaf binnen
de Belastingdienst een uitvraag gedaan of en waar nationaliteit gebruikt wordt in
risicomodellen, selectieregels en query’s en of het gebruik is gebaseerd op een
wettelijke basis. Tevens is gevraagd in hoeverre sprake is van verborgen
vooringenomenheid ten aanzien van het gebruik van nationaliteit.
Deze vragen zijn gesteld aan DF&A, CD Vaktechniek, Douane, FIOD, CAP, P, MKB,
GO en KI&S. IV is buiten het onderzoek gebleven, aangezien zij geen gegevens
verwerken, maar alleen opslaan.
Alle directies hebben een terugkoppeling gegeven op onze vragen (zie daarvoor
de bijlage). Daaruit blijkt dat (tweede) nationaliteit wel uit risicomodellen en
selectieregels is gehaald, maar nog niet uit alle query’s. In sommige gevallen is
dat terecht, omdat er een wettelijke regeling aan ten grondslag ligt. In alle
andere gevallen lijkt het onterecht.
Nieuw: In de aanloop naar het debat van 21 januari jl. is aan Toeslagen gevraagd
hoever zij zijn met het verwijderen van (tweede) nationaliteit uit hun systemen.
Een update daarvan is ook in deze notitie opgenomen. CAP heeft op 9 januari ook
nog een update gegeven die in deze notitie is verwerkt.

Van
Directeur Cd Uitvoerings- en
Handhavingsbeleid
Kopie aan
Bijlagen
1

Pagina 1 van 8

Kernpunten
•
In de risicomodellen die DF&A ontwikkelt wordt geen gebruik meer gemaakt
van nationaliteit, tenzij daar een wettelijke grondslag voor is. Waar die er niet
was, is nationaliteit inmiddels niet meer zichtbaar of bruikbaar voor de
gebruiker en wordt nationaliteit uitgebouwd.
•
In de selectieregels die door CD Vaktechniek zijn ontwikkeld, wordt
nationaliteit niet meer opgenomen, tenzij daar een wettelijke grondslag voor
is. De enige selectieregel waar nationaliteit onnodig was opgenomen, is
uitgefaseerd.
•
Voor query’s geldt dat waarschijnlijk nog niet alle directies de (tweede)
nationaliteit verwijderd hebben uit de in gebruik zijnde, of oude query’s.
•
Het is niet mogelijk om vast te stellen dat met deze uitvraag alle
risicomodellen, selectieregels en query’s in beeld zijn, mogelijk zijn oudere of
lokale versies in de uitvraag niet naar voren gekomen.
•
Zowel persoonlijke als institutionele vooringenomenheid kan per definitie niet
uitgesloten worden, maar de kans daarop kan wel verminderd worden door
middel van waarborgen en zorgvuldige processen voor de totstandkoming,
besluitvorming en toepassing van risicomodellen.
•
Niet alle directies hebben waarborgen in de processen opgenomen om
vooringenomenheid/discriminatie ten aanzien van nationaliteit te voorkomen.
•
Voor Toeslagen geldt dat de tweede nationaliteit niet meer raadpleegbaar is
voor medewerkers. Echter, vanwege technische problemen is voor een deel
van de burgers de tweede nationaliteit nog altijd geregistreerd bij Toeslagen.
Toeslagen werkt aan een oplossing.
Toelichting
Alle directies hebben een terugkoppeling gegeven op onze vragen. Daaruit blijkt
dat er al veel gebeurt ter uitvoering van de toezegging aan de TK, maar dat
(tweede) nationaliteit nog niet uit alle risicomodellen, selectieregels en query’s is
gehaald. In sommige gevallen is dat terecht, omdat er een wettelijke regeling aan
ten grondslag ligt. Hierbij kan gedacht worden aan modellen van de Douane, of
query’s die in de Loonheffing gebruikt worden om de verzekeringsplicht vast te
stellen. In alle andere gevallen lijkt het onterecht. De uitvraag heeft wel tot meer
bewustwording bij de directies geleid. Zo wordt bijvoorbeeld voor een aantal
query’s en fraudemodellen alsnog een Gegevensbeschermings-effectbeoordeling
(GEB) of een Willen/Mogen/kunnen toets (WMK-toets) uitgevoerd waarbij het
gebruik van persoonsgegevens wordt beoordeeld en is nationaliteit uit een
fraudemodel gehaald waar dit ten onrechte in was opgenomen.
Het is niet mogelijk om vast te stellen dat met deze uitvraag alle gevallen in beeld
zijn gekomen, omdat niet met zekerheid gezegd kan worden dat alle in gebruik
zijnde query’s in beeld zijn bij alle directies. Zo zijn er (oude) gegevensbestanden
die mogelijk voor verschillende doeleinden zijn/worden gebruikt en waarvan op
de centralere niveaus niet duidelijk is, of deze nog steeds beschikbaar zijn of
gebruikt worden.
Zowel persoonlijke als institutionele vooringenomenheid kan per definitie niet
uitgesloten worden, omdat het in het uiteindelijke gebruik van de
selectiemodellen om mensenwerk draait. Daarnaast kan verborgen
vooringenomenheid veelal pas vastgesteld worden, als duidelijk wordt hoe een
bepaald middel zich vertaalt naar toezicht en handhaving. Vaak wordt dan pas
duidelijk of ten aanzien van bepaalde groepen sprake is van een verborgen
vooringenomenheid. Daarom is het wenselijk om daar extra aandacht aan te
besteden. Enerzijds als onderdeel van houding en gedrag. Anderzijds door
waarborgen en goed ingerichte processen rondom selectiemodellen binnen de
directies. Het voornemen bestaat om begin 2020 door de ADR een onderzoek te
laten uitvoeren naar de wijze van totstandkoming van risicomodellen,
Pagina 2 van 8

selectieregels, data-analyses en query’s, welke waarborgen daarbij gelden en hoe
deze getoetst worden.

Pagina 3 van 8

BIJLAGE – INPUT DIRECTIES (Samenvatting)
CAP
CAP beheert de registratie van alle belastingplichtigen en andere relaties binnen
Beheer van Relaties (BvR) voor de hele Belastingdienst. In deze basisregistratie is
ook de eerste nationaliteit opgenomen. Vervolgens stelt CAP gegevensselecties,
query’s genoemd, beschikbaar aan andere dienstonderdelen en aan afdelingen
binnen CAP zelf. Ook bij de massale geautomatiseerde gegevensverwerking wordt
door applicaties gebruikt gemaakt van de gegevens van BvR.
CAP geeft aan dat er 43 query’s zijn waar nationaliteit in voorkomt. Een aantal
van deze query’s worden aan meerdere afnemers beschikbaar gesteld. Feitelijk
worden deze gegevens dus op meer plekken gebruikt. Voor 20 (van de 46)
afnemers heeft een uitvraag m.b.t. de rechtmatigheid plaats gevonden maar de
antwoorden zijn (nog) onvoldoende om de rechtmatigheid van het gebruik met
zekerheid vast te stellen. CAP gaat daarover in overleg met de afnemers van
query’s en waar nodig zal een extra juridische toetsing (GEB of WMK-toets)
plaatsvinden. Dat traject is inmiddels gestart en kent 1 februari 2020 als uiterlijke
einddatum.
Daarbij merkt CAP expliciet op dat CAP geen uitspraak kan doen over het gebruik
van de gegevensselecties door de ontvangers ervan.
Daarnaast levert CAP gegevens ten behoeve van gegevensverzamelingen als MIH,
Teradata en EDW. Hierbij gaat CAP onderzoeken of nationaliteit deel uitmaakt van
de verzamelingen en die, waar nodig en mogelijk, verwijderen. CAP geeft aan
bezig te zijn met een inventarisatie van het gebruik van nationaliteit ten behoeve
van de massale gegevensverwerkende processen. Zij konden hier nog geen
resultaten over terugkoppelen.
Naast gegevens voor andere dienstonderdelen gebruikt CAP zelf ook gegevens in
diverse processen, bijvoorbeeld bij heffing en inning. Binnen het cluster Heffing
worden gegevensselecties gebruikt voor Toeslagen. Daarbij is sprake van
noodzaak van gebruik van nationaliteit voor de uitvoering van het proces omdat
wet- en regelgeving aangeeft dat een bepaalde nationaliteit soms wel/niet recht
geeft op toeslagen (internationale verdragen etc.). Verder zijn er query’s inclusief
nationaliteit ten behoeve van intern gebruik voor bestandscontroles en
kwaliteitsanalyses. Tot slot zijn er enkele ad hoc query’s gedaan waarvoor een
toets is gedaan op doelbinding. Cluster Inning is nog bezig met een onderzoek
naar query’s waarbinnen nationaliteit wordt gebruikt.
Het was te kort dag voor CAP om voor alle query’s en risicomodellen de risico’s op
verborgen vooringenomenheid te analyseren, omdat mogelijk meerdere
combinaties van gegevens hetzelfde effect zouden kunnen hebben als het gebruik
van het criterium nationaliteit. Wel heeft CAP de waarborgen in kaart gebracht
om dergelijke vooringenomenheid te voorkomen. Zo heeft CAP een aantal
maatregelen genomen om risico’s op onvoldoende doelbinding/wettelijke basis te
voorkomen. Aanvragen voor een gegevensselectie dienen altijd door de
aanvrager te zijn voorzien van een GEB dan wel een WMK-toets. In lijn met de
door het DT vorig jaar vastgestelde memo over Taken, Verantwoordelijkheden en
Bevoegdheden binnen datamanagement en de verantwoordelijkheid van CAP
daarin, is dit jaar een gegevensloket opgezet. Alle verzoeken om
gegevensselecties worden via een intakeproces beoordeeld.
Naar aanleiding van de uitvraag van UHB zal bezien worden in hoeverre extra
maatregelen mogelijk zijn.
MKB
MKB heeft aangegeven, dat in een aantal query’s en analyses gebruik wordt
gemaakt van nationaliteit. Hiervoor lijkt niet altijd een wettelijke grondslag
aanwezig te zijn. MKB gaat niet specifiek in op de mogelijkheid van verborgen

Pagina 4 van 8

vooringenomenheid, of op de waarborgen die gebruikt worden om dergelijke
vooringenomenheid te voorkomen.
Landelijke Actie Adresfraude/VOW.
In dit project wordt nationaliteit gebruikt om personen uit te sluiten, bijvoorbeeld
studenten die die na hun studie teruggaan naar hun eigen land en ouderen die na
hun pensioen teruggaan naar het land van geboorte. Bij uitlevering van gegevens
binnen de landelijk actie worden deze gegevens geaggregeerd meegeleverd; zij
worden minder herkenbaar gegroepeerd zoals bijvoorbeeld Nederlands, Aziatisch,
Arabisch etc. Deze groeperingen worden alleen intern gebruikt. Voor zover
bekend bestaat voor deze actie geen expliciete wettelijke grondslag.
CAF analyse werk.
Het CAF analysewerk gaat altijd om query’s of analyses. Bij een geconstateerde
onjuistheid wordt vastgesteld bij welke personen het fenomeen zich voordoet; dit
om de omvang te kunnen duiden. Deze populatie wordt nooit op basis van
nationaliteit bepaald. In incidentele gevallen is de nationaliteit er daarna als
aanvullend gegeven wel aan toegevoegd om een mogelijk profiel te kunnen
schetsen om de analyse te versterken. Daar wordt al een aantal jaren heel
terughoudend mee omgegaan om te voorkomen dat er (discriminatie)
misverstanden ontstaan. Er is één fenomeenanalyse van een aantal jaren geleden
bekend waarbij de nationaliteit één van de aspecten was om mee te gaan zoeken
in de query’s omdat er duidelijke aanwijzingen waren dat het probleem zich zou
voordoen bij een bepaalde nationaliteit.
Analyse en query werk voor het FEC.
Bij analyse en querywerk voor het FEC in het kader van detectie en voorkomen
van Terrorisme Financiering (TF) wordt de eerste nationaliteit wel gebruikt. Deze
info wordt gebruikt in de TF-analyses ter detectie van interventiemogelijkheden
zoals het intrekken van paspoorten door OM en/of IND. De Belastingdienst maakt
binnen FEC-TF verband geen selecties. De analisten geven slechts invulling aan
de beantwoording van gerichte informatieverzoeken van het OM. Volgens MKB
wordt de wettelijke grondslag hiervoor gevormd door het FEC-convenant en de
daarbij bijbehorende toetsingen.
Toezicht Heerlen Buitenland
In het analyse werk voor kantoor Buitenland is nationaliteit wel opgenomen.
Daarbij wordt getracht elke vooringenomenheid te voorkomen door risicovolle
gegevensvelden niet te gebruiken, tenzij uitsluitend om het land van heffing te
bepalen of bij het herzien van heffingsafspraken in individuele casus in overleg
met buitenlandse collega’s.
Particulieren
Particulieren heeft binnen de directie navraag gedaan bij de ketens en processen
schenk- en erfbelasting, IH, kennis- en expertisecentrum buitenland en bezwaar.
Hieruit kwam het volgende naar voren.
Pilot ‘invordering Turkije en Marokko’.
Het gaat hier om het onder dwang invorderen van Toeslagen. Het gaat in deze
pilot niet zozeer om de nationaliteit van de belastingplichtige, maar om een
substantieel aantal vorderingen van onterecht betaalde toeslagen die richting
deze landen zijn gegaan. Deze pilot is bij de start door de staatssecretaris
gerapporteerd aan de kamer. 1
Selectie aan de Poort.
In deze query’s vanuit de Poort is voor de IH nog altijd standaard de eerste
nationaliteit van de burger opgenomen. Tot en met 2016 werd ook de dubbele
nationaliteit in deze query’s meegenomen, maar dit is sinds 2017 aangepast. In
1

Bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 31 066, nr. 233.
Pagina 5 van 8

nieuwe query-aanvragen wordt de nationaliteit niet meer uitgevraagd en er zijn
plannen om dit persoonskenmerk uit de huidige query’s te gaan verwijderen.
De reactie van de directie Particulieren geeft geen inzicht in de specifieke risico’s
op verborgen voorningenomenheid die aanwezig kunnen zijn, of de waarborgen
die gebruikt worden om dergelijke vooringenomenheid te voorkomen.
GO
Bij GO heeft een pilot gedraaid samen met de SVB over verhuld vermogen. In
deze pilots is ook eenmalig een groep geselecteerd op basis van de nationaliteit.
Het ging in dit geval om oudere burgers uit Marokko. De pilot is vooral gebruikt
door de SVB en heeft niet geleid tot nadere query’s of selectieregels bij de
Belastingdienst. De SVB heeft ook getoetst of de pilot aan de vereisten van de
AVG voldeed. De uitkomsten van deze toets zijn bij GO niet bekend.
Het kan voorkomen dat in de grote databestanden van GO geselecteerd wordt op
adres/inwonerschap. Hierbij kan onder andere gedacht worden aan de Panama
Papers. Deze selectie is in dit soort casussen noodzakelijk, om bijvoorbeeld de
Nederlandse heffingsbelangen vast te stellen. Uiteraard kan ook in individuele
casussen nationaliteit een rol spelen. Echter, in dergelijke gevallen is nationaliteit
geen onderdeel van de risicoselectie geweest, maar is dit persoonskenmerk als
relevant gegeven boven komen drijven tijdens de behandeling van de zaak.
GO geeft aan dat selecties zoals in de pilot verhuld vermogen hebben
plaatsgevonden niet meer voorkomen. Voor het overige gaf de reactie van GO
geen inzicht in de specifieke risico’s op verborgen voorningenomenheid die bij GO
aanwezig kunnen zijn, of de waarborgen die gebruikt worden om dergelijke
vooringenomenheid te voorkomen.
Douane
Douane geeft aan dat nationaliteit in verschillende systemen die zij gebruiken
voorkomt. Dit is inherent aan de uitvoering van hun wettelijke taken. De Douane
heeft verschillende maatregelen genomen op het voorkomen van onder meer
vooringenomenheid in haar risicobeheersingssysteem. Zo is en wordt op een
aantal systemen een Privacy Impact Assessment uitgevoerd. Daarnaast gaat het
om maatregelen als functiescheiding, vier ogen principe, interne controles en het
zorgdragen voor een goede evaluatie na de uitworp op basis van een profiel. De
uitkomsten van een evaluatie worden ook gelogd en gebruikt om de verschillende
profielen te verbeteren. Deze verschillende middelen om verborgen
vooringenomenheid te voorkomen worden, afhankelijk van de systeemketen, in
wisselende samenstellingen gebruikt.
Ook ten aanzien van het gebruik van query’s waarin de nationaliteit is
opgenomen, zijn verschillende waarborgen in het proces opgenomen, zoals
toegangsautorisatie tot de data, log-bestanden en interne controles op
autorisaties en de administratieve organisatie.
In een specifiek geval zijn extra filters aangebracht, om te voorkomen dat de
Douane onnodige privacygevoelige informatie ontvangt die zou kunnen leiden tot
(verborgen) vooringenomenheid. Het gaat hier om een systeem, waarin
luchtvaartmaatschappijen verplicht reisgegevens van de passagiers verstrekken
aan de Douane. Een voorbeeld van een filter dat is aangebracht, is dat de Douane
geen gegevens over het al dan niet halal zijn van de maaltijden op een bepaalde
vlucht. Dit zou namelijk iets zou kunnen zeggen over de geloofsovertuiging van
een specifieke passagier.
De Douane geeft aan dat met de bovenstaande middelen wordt geprobeerd om
verborgen vooringenomenheid zoveel mogelijk te voorkomen. Wel wordt erkent
dat deze systematiek niet helemaal waterdicht is. Toezicht houden blijft immers
mensenwerk, waarbij ieder mens ook weer zijn of haar eigen vooroordelen
Pagina 6 van 8

meeneemt. Hierdoor kan bijvoorbeeld bij fysieke controles verborgen
vooringenomenheid nog altijd een rol spelen.
KI&S
KI&S geeft aan geen query’s te gebruiken waarin op nationaliteit wordt
uitgevraagd. Voor zover met nationaliteit gewerkt wordt is daar vooraf een WMKtoets op uitgevoerd en worden persoonsgegevens zoveel mogelijk
geanonimiseerd verwerkt.
FIOD
De FIOD geeft aan dat zij geen gebruik maakt van query’s waar nationaliteit in
wordt gebruikt. Wel wordt gebruik gemaakt van nationaliteit in een aantal andere
situaties, zoals in samenwerkingsverbanden en informatie-uitwisseling.
In samenwerkingsverbanden van FIOD zoals bijvoorbeeld de J5 met Australië, het
VK, Canada, de VS en NL worden op land en nationaliteit geïdentificeerde
signalen/informatie uitgewisseld. Dat is ook het doel van het
samenwerkingsverband. Dat brengt met zich mee dat de FIOD in signalen of
opsporingsinformatie aan deze samenwerkingspartners kan teruggeven wat
bekend is over subjecten met een nationaliteit van de landen waarmee wij
samenwerken. Dit geldt ook voor de uitwisseling van informatie met landen in het
kader van FCINet.
Een ander project wat bij de FIOD loopt is in het kader van internationale kennisen informatiedeling. Ook hierin kan nationaliteit een rol spelen. In nationaal
verband zijn er ook samenwerkingsverbanden en worden mogelijk criminele
groepen gezien (recentelijk bijvoorbeeld door de politie op Albanezen en drugs)
waarbij er in de selectie of focus van aandachtsgebieden vanuit de FIOD aandacht
voor is.
Een onderzoek vanuit de FIOD - niet vanuit een model, maar mogelijk wel vanuit
ervaringen, informatie (TCI) en beschikbare data (bijv. restinformatie
opsporingsonderzoeken) – kan leiden tot nader onderzoek en meer selectief naar
bepaalde groepen inwoners, gemeenschappen, wijken. Dit gebeurt alleen voor
nader onderzoek en analyse.
Feitelijke deling van kennis en informatie voor strafrechtelijke toepassing is enkel
mogelijk op basis van wettelijke mogelijkheden. De FIOD houdt zich daar ook
aan.
DF&A
DF&A heeft geen concrete aanwijzingen dat verborgen vooringenomenheid
voorkomt in haar risicomodellen. Hierop worden evenwel geen expliciete controles
uitgevoerd. Technisch is het daardoor mogelijk dat verborgen vooringenomenheid
voorkomt in de modellen van DF&A. DF&A zou erachter kunnen komen of dit in de
praktijk ook zo is, door gerichte analyses uit te voeren. Dit zou bijvoorbeeld
kunnen plaatsvinden door te analyseren of een bepaalde nationaliteit onevenredig
hoge scores in de modellen krijgt. Dergelijke analyses zijn echter op grond van de
AVG lastig uit te voeren en gezien de toezeggingen van de staatssecretaris
mogelijk ongewenst. Overigens is het soms nodig om nationaliteit bij de
ontwikkeling van de modellen juist als persoonskenmerk te gebruiken om
discriminerende effecten tegen te gaan en te corrigeren.
CD Vaktechniek
CD Vaktechniek heeft een aantal selectieregels/risicomodellen in beheer voor de
IH en de Vpb. Volgens CD Vaktechniek is het niet mogelijk dat verborgen
vooringenomenheid voorkomt in deze selectiemiddelen. Dit omdat altijd bewust
gekozen wordt voor specifieke elementen of combinaties van elementen bij het
opstellen van selectieregels. Het persoonskenmerk nationaliteit is wel opgenomen
in het risicomodel voor de LH. Dit kenmerk is evenwel noodzakelijk bij het
Pagina 7 van 8

controleren van loonaangiften en wordt in dat kader objectief ingezet. Voor zover
bekend speelt verborgen vooringenomenheid in dit risicomodel geen rol.
Toeslagen
Bij Toeslagen is de tweede nationaliteit niet meer raadpleegbaar voor
medewerkers vanaf augustus 2019. Daarnaast is het grootste deel van de tweede
nationaliteit ook uit alle systemen verwijderd. Het bleek echter technisch erg
lastig om tweede nationaliteit in één keer uit alle systemen te verwijderen. Het
laatste deel wordt daarom, op een heel kleine groep na, naar verwachting uiterlijk
in week 10 verwijderd uit het laatste systeem (Toeslagen Verstrekkingen Systeem
(TVS). Voor de relatief kleine groep die dan nog over is en die niet zomaar uit de
systemen verwijderd kan worden wordt nog een oplossing gezocht. Het gaat
daarbij om ongeveer 5000 van de totale 1,4 mln. burgers die met een tweede
nationaliteit in de systemen waren opgenomen.

Pagina 8 van 8