Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

31 239

Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 1039

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN DE
STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 april 2022
Voor het bereiken van een klimaatneutrale en circulaire samenleving in
2050 ziet het kabinet een belangrijke rol weggelegd voor de inzet van
duurzame biogrondstoffen. Biogrondstoffen zijn onmisbaar om de
afhankelijkheid van (geïmporteerde) primaire fossiele grondstoffen en
minerale delfstoffen te beëindigen, bijvoorbeeld in de chemie, de bouw en
bij de productie van brandstoffen voor de lucht- en scheepvaart. Tegelijkertijd heeft het kabinet oog voor de zorgen die in de samenleving leven
over houtige biogrondstoffen. Zorgen over onder meer luchtkwaliteit,
ontbossing, verlies aan biodiversiteit en daarmee de duurzaamheid van
biogrondstoffen.
Met deze brief informeren wij uw Kamer, mede namens de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat, de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit en de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening over de beleidsinzet van dit kabinet op biogrondstoffen: het
kabinet zet zich in voor strenge duurzaamheidseisen voor biogrondstoffen
en wil de inzet van biogrondstoffen voor hoogwaardige toepassingen
stimuleren en voor laagwaardige toepassingen afbouwen.
Deze brief gaat in op de rol van biogrondstoffen in een klimaatneutrale en
circulaire economie en de borging van de duurzaamheid en beschikbaarheid van biogrondstoffen. Ook kondigt het kabinet in deze brief een
ambitieus afbouwpad aan voor de subsidiering van laagwaardige
toepassingen van houtige biogrondstoffen, dat verderop in deze brief
wordt toegelicht. In de bijlagen informeren wij uw Kamer over de
voortgang van de uitvoering van het Duurzaamheidskader biogrondstoffen1 en lichten we de vijf rapporten toe die met deze brief worden
meegezonden2. Ook bevat de bijlage een tabel met een geactualiseerd

1
2

kst-32813-1039
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1039

1

overzicht van de uitvoeringsagenda en een overzicht van de met deze
brief afgedane moties en toezeggingen.
Met deze beleidsinzet bouwt het kabinet voort op het Duurzaamheidskader voor biogrondstoffen dat in oktober 20203 aan uw Kamer is
aangeboden en waarover u in juni 2021 verder bent geïnformeerd4. De
basis voor de beleidsinzet blijft het SER-advies Biomassa in Balans (juli
2020), waaraan sociale partners, de energiesector, de industrie en de
natuur- en milieuorganisaties hebben bijgedragen.
Biogrondstoffen in een klimaatneutrale en circulaire economie
Biogrondstoffen zijn van groot belang om een klimaatneutrale en
circulaire economie te bereiken in 2050. Een aanzienlijk deel van onze
economie en levenswijze is momenteel gebaseerd op het gebruik van
primaire fossiele grondstoffen en minerale delfstoffen. Om de klimaat- en
circulariteitsdoelen te halen moet deze afhankelijkheid zover mogelijk
gereduceerd worden door het grondstoffenverbruik te verminderen,
grondstoffen opnieuw te gebruiken en te vervangen door hernieuwbare
alternatieven. Leidend bij de inzet van biogrondstoffen is dat duurzame
biogrondstoffen alleen ingezet worden wanneer dit past in het eindbeeld
of in de transitie daarnaartoe. Daar waar duurzame alternatieven op korte
termijn beschikbaar komen, zal dit op termijn leiden tot een afbouw van
de subsidie op de inzet van biogrondstoffen voor die toepassingen.
Omdat duurzame biogrondstoffen beperkt beschikbaar zijn, moeten deze
zo hoogwaardig mogelijk worden ingezet. De potentie van hoogwaardige
toepassingen van biogrondstoffen in de realisatie van de klimaatdoelen in
2030 en 2050 is groot, door de langdurige vastlegging van koolstof in
materialen. In sectoren zoals de bouw, chemie en grond-, weg- en
waterbouw, past de inzet van biogrondstoffen in het eindbeeld binnen een
klimaatneutrale en circulaire economie. Zo worden in de bouw biogrondstoffen toegepast in materialen, door te bouwen met hout en gebruik te
maken van natuurlijke isolatiematerialen. In de chemie wordt plantaardige
koolstof omgezet in bouwstenen voor nieuwe grondstoffen. Hiermee kan
onder andere verf en coatings geproduceerd worden op basis van
biogrondstoffen in plaats van fossiele grondstoffen zoals olie. Ook
experimenteert Rijkswaterstaat met biobeton en wegmeubilair, zoals
verkeersborden en bewegwijzering, gemaakt van een mix van agroresiduen en bermvegetatie.
Diverse Nederlandse bedrijven willen de biochemie-sector verder
opschalen. Zo wil een aantal grote bedrijven de industriële productie in
Nederland van biochemie en bioplastics realiseren samen met een breed
scala aan mkb-bedrijven in de verwerking van kunststoffen en de
landbouwsector. Eerder is door een van deze bedrijven bijvoorbeeld
aangekondigd een productiefaciliteit te bouwen voor de productie van de
bioplasticsbouwsteen FDCA. Zo is eerder door een van deze bedrijven
aangekondigd een productiefaciliteit te bouwen voor de productie van de
bioplasticsbouwsteen FDCA. Een ander bedrijf gaat de productie van
biochemie uit bietenpulp realiseren. De innovatiesubsidies van het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat hebben verschillende
technologieën tot verdere uitrol gebracht zoals de verwerking van
sinaasappelschillen tot geurstoffen en schoonmaakmiddelen en bijvoorbeeld de toepassing van lignine, een reststroom uit de papierindustrie
voor vervanging van bitumen, dat gemaakt wordt uit fossiele olie, in
asfalt. Ook blijken bioplastics gemaakt te kunnen worden uit rioolslib en
3
4

Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 617.
Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 721.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1039

2

kan cellulose voor asfalt uit wc-papier worden gehaald. De toenemende
vraag naar plantaardige eiwitten voor menselijke consumptie leidt ertoe
dat reststromen met nieuwe technologie tot zeer hoogwaardige eiwitten
kunnen worden ontwikkeld die kippeneiwit in de mayonaise kunnen
vervangen.
In zwaar wegtransport, luchtvaart en zeevaart bieden biobrandstoffen als
hoogwaardige dieselvervangers een alternatief voor fossiele brandstoffen
gedurende de transitiefase. Voor deze sectoren zal de inzet van biobrandstoffen opgebouwd worden richting 2050. Binnen de transitieperiode
zullen biobrandstoffen geleidelijk over worden genomen door
hernieuwbare synthetische brandstoffen waardoor de opgebouwde
biogrondstoffen ingezet kunnen worden in materialen en de chemie. Er is
grote synergie tussen de productie van transportbrandstoffen en de
productie van basischemicaliën. Een producent van hernieuwbare diesel
en duurzame vliegtuigbrandstoffen geproduceerd uit afval- en rest
grondstoffen produceert tevens basischemicaliën voor de productie van
kunststoffen in Nederland.
Om de beleidsinzet te realiseren, wil het kabinet het aantrekkelijker maken
om biogrondstoffen hoogwaardig te benutten. De ontwikkeling van een
uitgebreider stimuleringsinstrumentarium en leveringszekerheid van
biogrondstoffen zijn daarvoor cruciaal. Er bestaan nu al verschillende
beleidsinstrumenten die het transitiegerichte gebruik van biogrondstoffen
(zoals biobrandstoffen) stimuleren. Het kabinet onderkent dat het
stimuleren van deze transitietoepassingen de opbouw van meer
hoogwaardige toepassingen van biogrondstoffen kan verdringen. Bij de
doorontwikkeling van het bestaande stimuleringsinstrumentarium heeft
het kabinet daarom oog voor de positie van deze hoogwaardige toepassingen ten opzichte van transitietoepassingen en het stimuleren van de
marktvraag naar hoogwaardige toepassingen. Op dit moment is hier nog
geen budget voor beschikbaar en zal nog besluitvorming in het kader van
het Klimaatfonds moeten plaatsvinden.
Voor een klimaatneutrale en circulaire industrie is de DEI+ (Demonstratie
Energie- en Klimaatinnovatie) een belangrijke regeling. Deze regeling zal
in de tweede helft van 2022 voor biochemie projecten worden verbeterd
waardoor niet alleen onderzoek maar ook grotere demonstratieprojecten
kunnen worden ondersteund. Daarnaast wordt momenteel de nieuwe NIKI
(Nationale Investeringsregeling Klimaatprojecten Industrie)-regeling
uitgewerkt. Voor het uitbreiden van de DEI+ en de financiering van de NIKI
is op dit moment nog geen budget beschikbaar en zal tevens nog
besluitvorming in het kader van het Klimaatfonds moeten plaatsvinden.
Naast ondersteuning vanuit generiek instrumentarium is het Nationaal
Groeifonds een belangrijke katalysator voor een aantal innovaties die van
groot belang zijn voor de verduurzaming van de industrie.
Borging van de duurzaamheid
In het Duurzaamheidskader biogrondstoffen, is uiteengezet hoe de
duurzaamheid van biogrondstoffen geborgd wordt. Het kabinet benadrukt
dat dezelfde duurzaamheidseisen gelden ongeacht waarvoor de
biogrondstof wordt ingezet. In juni 2021 is uw Kamer geïnformeerd over
de voorgenomen duurzaamheidscriteria waaraan biogrondstoffen moeten
voldoen om als duurzaam aangemerkt te kunnen worden5. Met het
vastleggen in regelgeving zullen de duurzaamheidscriteria gaan gelden
voor alle toepassingen van biogrondstoffenstromen die gestimuleerd of
gereguleerd worden onder het klimaat- en circulaire economiebeleid. De
5

Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 721.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1039

3

bijlage bevat meer informatie over de voortgang van de uitvoering van
het duurzaamheidskader en daarmee de implementatie van de
duurzaamheidscriteria.
Voor gesubsidieerde biogrondstoffen voor energietoepassingen gelden al
langer strenge criteria, mede via de Richtlijn Hernieuwbare Energie
(RED II) en de Regeling conformiteitsbeoordeling vaste biomassa voor
energietoepassingen. De voorgenomen duurzaamheidscriteria uit het
Duurzaamheidskader biogrondstoffen zijn dan ook grotendeels gebaseerd
op de RED en de regeling conformiteitsbeoordeling. De Europese
Commissie stelt een aanscherping van de duurzaamheidscriteria voor
biogrondstoffen voor in de herziening van de RED II. Nederland zet bij de
onderhandelingen hierover in op verdere verhoging van het ambitieniveau en verdere aanscherping van de Europese duurzaamheidscriteria.
Hierbij trekt Nederland op met andere ambitieuze lidstaten, waaronder
onze buurlanden. Nederland pleit onder meer voor het opnemen van
sociaaleconomische criteria, in lijn met de criteria uit het Duurzaamheidskader, en opname van een rapportageverplichting over de CO2-uitstoot
van houtige biogrondstoffen. Vaststelling van criteria uit het Duurzaamheidskader biogrondstoffen op Europees niveau maakt het Europese
speelveld gelijker. Het Europese krachtenveld maakt het echter uitdagend
om deze ambities te realiseren. Veel lidstaten pleiten juist voor afzwakking
van de duurzaamheidscriteria voor biogrondstoffen en zijn kritisch op het
voorstel van de Europese Commissie. Het kabinet blijft zich inzetten voor
een hoog ambitieniveau waar het gaat om duurzaamheid van biogrondstoffen in de RED.
Aansluitend hierop heeft het kabinet de wens om naleving van de
duurzaamheidscriteria beter te kunnen controleren. In het Coalitieakkoord
staat daarom het voornemen om alleen het gebruik toe te staan van
houtige biogrondstoffen geproduceerd in de EU. Dit blijkt praktisch lastig
uitvoerbaar, omdat het verbieden van de import van houtige biogrondstoffen uit derde landen alleen kan in EU-verband. Handelspolitieke
maatregelen zijn immers een EU-bevoegdheid. Daarnaast is het in strijd
met WTO-regels om regels te stellen aan het gebruik van producten op
basis van herkomst. Daarom zal het kabinet invulling geven aan deze
maatregel uit het Coalitieakkoord door in te zetten op verdere
aanscherping van het certificeringsproces: via implementatie van de
duurzaamheidscriteria en aanscherpen van het toezicht. In het certificeringsproces wordt geen onderscheid gemaakt naar herkomst van binnen
of buiten de EU; ook biogrondstoffen van buiten de EU dienen aan de
duurzaamheidseisen te voldoen. Het kabinet is van mening dat met deze
uitwerking effectief invulling wordt gegeven aan de intenties uit het
Coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77).
Beschikbaarheid
Zoals in het Coalitieakkoord beschreven, ziet het kabinet kansen om de
beschikbaarheid van biogrondstoffen uit Nederland te vergroten, in
samenhang met het stimuleren van nieuwe verdienmodellen zoals
biobased bouwmaterialen, carbon credits en stikstofbinding. De Routekaart Nationale Biogrondstoffen wordt uitgewerkt om de gesignaleerde
stromen beschikbaar te maken binnen de kaders die aan de transitie van
de landbouw meegegeven worden. Dat betekent dat productie en de inzet
van biotische (rest-)stromen (regionaal) perspectief moeten geven aan de
landbouw en tevens moeten aansluiten bij doelstellingen als de Nationale
aanpak stikstof, de Eiwitstrategie en de nog in ontwikkeling zijnde
Duurzame Koolstofcycli-richtlijn. Daarbij zijn de meervoudige verwaarding
van duurzaam geproduceerde biogrondstoffen en de hoogwaardige inzet
op grond van het cascaderingsprincipe belangrijke uitgangspunten. Voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1039

4

de overheid is een heldere vraag naar biogrondstoffen vanuit de
gebruikssectoren belangrijk voor een goede uitwerking van het
beschikbaar maken van biogrondstoffen.
Tegelijkertijd is het potentieel van biogrondstoffen in Nederland te beperkt
om in 2030 en 2050 aan de Nederlandse vraag te voldoen. Naast het
vergroten van de beschikbaarheid van biogrondstoffen in Nederland is het
importeren van biogrondstoffen dan ook noodzakelijk6. Zoals benoemd
dienen ook geïmporteerde biogrondstoffen aan de duurzaamheidseisen te
voldoen.
Afbouwpad houtige biogrondstoffen voor lagetemperatuurwarmte
In het Coalitieakkoord is afgesproken dat de inzet van houtige biogrondstoffen voor laagwaardige energietoepassingen wordt afgebouwd. Voor
de productie van uitsluitend elektriciteit uit houtige biogrondstoffen
worden reeds geen nieuwe subsidies meer afgegeven. In deze brief stelt
het kabinet het afbouwpad vast voor de afgifte van nieuwe subsidies op
lagetemperatuurwarmte7 uit houtige biogrondstoffen.
Vorm afbouwpad
Het kabinet heeft besloten onmiddellijk te stoppen met het afgeven van
nieuwe subsidies voor lagetemperatuurwarmte uit houtige biogrondstoffen. Dit betekent dat de temperatuurseis van 100 °C die naar
aanleiding van de motie Van Esch c.s. (Kamerstuk 30 175, nr. 372) tijdelijk
in de SDE++ is geïntroduceerd voor de categorieën voor warmteproductie
met houtige biogrondstoffen permanent wordt.
Onderbouwing en gevolgen
Het kabinet heeft tot dit afbouwpad besloten na een zorgvuldige weging
van de gevolgen van verschillende afbouwpaden, waaronder afbouwpaden waarbij nieuwe subsidieverstrekking per 2025 of 2030 zou stoppen.
Met de onmiddelijke stop van subsidiëring van houtige biogrondstoffen
voor lagetemperatuurwarmte doet het kabinet recht aan de zorgen in de
maatschappij over de laagwaardige inzet van houtige biogrondstoffen.
Ook onderschrijft het kabinet het belang van de ondersteuning van een zo
hoogwaardig mogelijke inzet van biogrondstoffen, waarbij de inzet van
biogrondstoffen een bijdrage levert aan CO2-reductie, een circulaire
economie, een schone en gezonde leefomgeving en sociaaleconomische
vooruitgang. Vanuit deze doelen stelt de SER in haar advies Biomassa in
Balans vast dat de inzet van houtige biogrondstoffen voor lagetemperatuurwarmte afgebouwd moet worden.
Tegelijkertijd ziet het kabinet ook de consequenties voor de realiseerbaarheid en de kosten van de transitie bij een snelle uitfasering. PBL heeft
in haar advies duidelijk aangegeven dat zowel alternatieve duurzame
warmtebronnen voor warmtenetten, als individuele warmteoplossingen,
zoals warmtepompen, op dit moment nog in de kinderschoenen staan en
de rol van houtige biogrondstoffen op korte termijn niet kunnen

6
7

PBL, Beschikbaarheid en toepassingsmogelijkheden van duurzame biomassa (2020).
Met lage temperatuurwarmte wordt warmte bedoeld die geleverd wordt aan de gebouwde
omgeving en de glastuinbouw via bijvoorbeeld warmtenetten. Deze warmte heeft in de regel
een aflevertemperatuur bij de afnemer van 100°C of lager. Hoge temperatuurwarmte kent een
aflevertemperatuur bij de afnemer van hoger dan 100°C en wordt ingezet in de industrie en niet
in de gebouwde omgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1039

5

vervangen.8 Daarnaast heeft TNO geconstateerd dat alternatieve
warmtebronnen in de regel duurder zijn dan houtige biogrondstoffen. Dit
onderzoek gaf aan dat de subsidieuitgaven voor warmteproductie middels
een mix van alternatieve duurzame warmtetechnologieën in de periode
2021–2045 circa 2,7 miljard hoger dan wanneer dezelfde hoeveel warmte,
die nodig is voor de doelen uit het Klimaat- en Coalitieakkoord, geproduceerd zou worden middels verbranding van houtige biogrondstoffen.9
Daarnaast onderstreept TNO het belang van flankerend beleid om
opschaling van alternatieve warmtebronnen mogelijk te maken. TNO
heeft geen inschatting kunnen geven van het budget dat nodig is voor dit
flankerende beleid. Het kabinet verkent hoe hier nader invulling aan
gegeven kan worden.
Het gekozen afbouwpad zal het halen van de reductieopgave in voornamelijk de gebouwde omgeving lastiger maken. Ook in de glastuinbouw zal
dit voor een extra uitdaging zorgen. Het kabinet zal hierom extra inzet
plegen op het versneld opschalen van duurzame warmtebronnen als
geothermie, restwarmte en aquathermie. In het beleidsprogramma
Klimaat en Energie dat uiterlijk in juni aan uw Kamer zal worden aangeboden, zal het kabinet hier nader op in gaan. De toenemende complexiteit
van de opgave in de gebouwde omgeving als gevolg van het afbouwpad
kan leiden tot aanvullende maatregelen en/of tot een aanvullende opgave.
Wanneer door het afbouwpad minder reductie wordt gerealiseerd, zal die
reductie elders gerealiseerd moeten worden om te voldoen aan de
nationale opgave en de ESR-verplichting. Zoals aan uw Kamer gemeld in
de Kamerbrief van 11 februari jl., zal de Minister voor Klimaat en Energie
uw Kamer bij de Klimaatnota informeren als uit de KEV blijkt dat
bijstelling en/of herijking nodig is van de indicatieve opgaven uit het
Coalitieakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. 974).
Met dit afbouwpad geeft het kabinet invulling aan de motie Sienot c.s.
(kamerstuk 32 813, nr. 537). De motie Koffeman (kamerstuk 35 668, F) zal
het kabinet uitvoeren voor zover de strekking van deze motie
overeenkomt met het hier vastgestelde afbouwpad. Een verdergaande
interpretatie, waarbij ook hoogwaardige vormen van houtige biogrondstofinzet, zoals bijvoorbeeld zwaar transport of hogetemperatuurwarmte,
worden gestopt, vindt het kabinet niet wenselijk met het oog op de
Nederlandse verduurzamingsambities. In de bijlage is een overzicht
opgenomen van alle moties en toezeggingen waaraan het kabinet met
deze brief invulling geeft.
Met de combinatie van dit afbouwpad, strenge duurzaamheidseisen en
het stimuleren van de inzet van biogrondstoffen voor hoogwaardige
toepassingen zorgt het kabinet ervoor dat duurzame biogrondstoffen zo
hoogwaardig mogelijk worden ingezet en werken we toe naar een
klimaatneutrale en circulaire economie in 2050.
De Minister voor Klimaat en Energie,
R.A.A. Jetten
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

8
9

PBL, Advies uitfasering houtige biogrondstoffen voor warmtetoepassingen (2020).
TNO, Alternatieven voor warmtelevering in de gebouwde omgeving en glastuinbouw bij
uitfasering houtige van biogrondstoffen – Inzicht in de kosten (2021).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1039

6