Verkenning kosten en baten
Kaderrichtlijn Water (KRW)
Een quickscan van kosten en baten van de KRW
Eindrapport
Opdrachtgever: Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
ECORYS Nederland B.V. in samenwerking met CLM en Universiteit Utrecht
Rotterdam, 1 oktober 2021

Verkenning kosten en baten
Kaderrichtlijn Water (KRW)

Een quickscan van kosten en baten van de
KRW

Opdrachtgever: Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Ecorys:
Manfred Wienhoven
Hannah Schütte
Jonas Kolenberg
CLM:
Erik van Well
Jenneke van Vliet
Universiteit Utrecht:
Sybe de Vries
Herman Kasper Gilissen
Rotterdam, 1 oktober 2021

Inhoudsopgave

Samenvatting

7

1

23

2

3

4

5

Inleiding
1.1

KRW-programma 2022-2027 – aanleiding

23

1.2

Projectaanpak – scope en diepgang

23

1.3

Leeswijzer

24

KRW-programma en MBKA

25

2.1

Inleiding

25

2.2

Ontwerpprogramma KRW 2022-2027

25

2.3

Methodische uitdagingen en uitgangspunten MKBA

27

Kosten

31

3.1

Inleiding

31

3.2

Kosten waterbeheerders

31

3.3

Kosten landbouw

35

3.4

Kosten overige sectoren

39

3.5

Kosten in perspectief

39

Baten

43

4.1

Inleiding

43

4.2

Primaire baten: toename biodiversiteit

43

4.3

Secundaire baten: leveren van ecosysteemdiensten

45

4.4

Samenvattende conclusies

59

Juridische risico’s niet-naleving KRW

61

5.1

Inleiding

61

5.2

Wanneer kunnen lidstaten in gebreke worden gesteld voor niet-naleving van EU-

regeling?

61

5.3

Uitzonderingsmogelijkheden bij niet halen KRW-doelen (na 2027)

67

5.4

Reflecties op mogelijke consequenties ingebrekestelling

72

5.5

Samenvattende conclusies

87

Geraadpleegde bronnen

89

Bijlagen

91

Bijlage 1 Indeling en koppeling maatregelen aan ecosysteemdiensten (ESD)

92

Bijlage 2 Uitwerking landbouwkosten

93

Bijlage 3 Inventarisatie jurisprudentie

94

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

5

Samenvatting

De Ex Ante Analyse geeft een prognose van de waterkwaliteit in 2027 door een beschouwing op de
effectiviteit van de in het verleden getroffen en voor de komende periode voorgenomen
aanvullende maatregelen voor de Kaderrichtlijn Water (KRW). Deze samenvatting beschrijft de
resultaten van een verkenning van de kosten en baten van de inspanningen die Nederland pleegt
om de doelen van de KRW te bereiken. Centraal daarbij staan de kosten van de voorgestelde
aanvullende maatregelen voor de periode 2022-2027 en de baten die de (met de in 1e en 2e
tranche en voorgenomen) geleverde inspanning genereren voor de Nederlandse samenleving. Een
notitie vooraf is dat de verkenning het karakter heeft van een quickscan analyse: niet zeer
gedetailleerd en met name gebaseerd op eenvoudig toegankelijke en beschikbare informatie,
vooral bedoeld om een algemene indruk te geven van de kosten en baten. Aanvullend, en
losstaand, wordt een doorkijk gegeven naar de juridische risico’s en financiële consequenties bij
een eventuele ingebrekestelling mocht Nederland niet voldoen aan de KRW in 2027.

1

Kosten

De KRW is een programma dat loopt over meerdere perioden van elk 6 jaar in de periode 20092027. Uiteindelijk wordt beoogd in 2027 alle maatregelen te hebben uitgevoerd. Voor de periode
2022-2027 is per stroomgebied een programma van aanvullende gebiedsgerichte maatregelen
uitgewerkt en opgenomen in de ontwerp-SGBPs 2022-2027 voor Maas, Rijn, Schelde en Eems
(maart 2021). Met de voorgestelde maatregelen die per gebied en afgestemd met gebiedspartners
zijn afgeleid, wordt beoogd de komende planperiode de nog resterende opgaven aan te pakken.
Voor chemische stoffen wordt bijvoorbeeld ingezet op bronbeleid en worden lozingsvergunningen
geactualiseerd. Regionaal ligt een sterk accent op maatregelen die de belasting met nutriënten te
verminderen, omdat die een dominante belemmering vormen voor de ecologische doelen. Hierbij
wordt ingezet op het verder terugdringen van emissies uit de landbouw en rioolwaterzuiveringen als
belangrijkste bronnen voor nutriëntbelasting. Dit wordt gedaan via aanscherping van het mestbeleid
en het moderniseren van rioolwaterzuiveringen. Verder wordt er doorgewerkt aan het natuurlijker
inrichten van watersystemen en het opheffen van de disbalans in grondwateraanvulling en onttrekking. De inzet is om de maatregelen uiterlijk aan het eind van de planperiode in 2027 te
hebben uitgevoerd.
Maatregelprogramma 2022-2027
De ontwerp-SGBPs bevatten een uitgebreide lijst met verschillende typen gebiedsgerichte
inrichtingsmaatregelen en andere aanvullende KRW-maatregelen van Rijkswaterstaat en regionale
partijen. Voor de overzichtelijkheid zijn deze geclusterd naar type ingreep. Hierbij wordt een vijftal
hoofdcategorieën onderscheiden:
1. aanpassen wateronttrekking grond- en oppervlaktewater;
2. aanpak punt- en diffuse bronnen (emissies);
3. regulering waterbeweging en hydromorfologie (inrichting);
4. overige gebiedsgerichte maatregelen (een brede groep maatregelen waaronder maatregelen in
de sfeer van ruimtelijke ordening en incentives voor gedragsverandering);
5. onderzoeksmaatregelen.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

7

Voor de uitvoering van de maatregelen worden door verschillende publieke en private beleidsactoren middelen aangewend. Hierna volgt per beleidsactor een beschrijving van de kosten voor de
periode 2022-2027. Ter afsluiting worden de kosten in perspectief geplaatst.
Totale uitgaven waterbeheerders
Met de uitvoering van het totale voorziene pakket van maatregelen voor de periode 2022-2027 is
een bedrag van ca. € 1,5 miljard aan overheidsuitgaven gemoeid.1 Gemiddeld per jaar over een
periode van 6 jaar is dit 250 miljoen. In
Figuur 1.1 zijn de kosten verdeeld over de uitvoerders of initiatiefnemers van de maatregelen.
Hierin is (voor zover de informatie dat toeliet) rekening gehouden met EU-subsidies en
overdrachten (tussen organisaties onderling). De kosten zijn met andere woorden toegerekend aan
de partij die de concrete uitvoering van de maatregel ter hand neemt.
Het aandeel van het Rijk in bovengenoemd bedrag is ca. € 0,4 miljard. De kosten voor het Rijk
hebben betrekking op extra maatregelen in onder beheer van Rijkswaterstaat (RWS) vallende
rijkswateren in de periode 2022-2027. Daarnaast stelt het Rijk een bijdrage van 50% beschikbaar
voor de realisatie van vispassages in regionale wateren die in deze periode worden voorzien. Het
totale pakket omvat ruim 70 maatregelen variërend van de aanleg van nieuwe geulen,
natuurvriendelijke oevers en vismigratievoorzieningen tot optimalisatie van bestaande
voorzieningen, regulering en onderzoeksmaatregelen (o.a. impact klimaatverandering, opkomende
stoffen).
De directe uitgaven van provincies en waterschappen aan KRW-maatregelen in de periode 20222027 bedragen respectievelijk ca. € 0,2 en € 0,8 miljard. Provincies en waterschappen hebben een
belangrijke verantwoordelijkheid bij het behalen van de KRW-doelen. Provincies zijn bevoegd voor
het vastleggen van de doelen en stellen deze vast in regionale waterplanen. Waterschappen
adviseren hen daarbij en hebben een taak in het vaststellen van maatregelen om deze doelen te
halen. Typische voorbeelden van maatregelen waar voor de periode 2022-2027 uitgaven worden
voorzien, zijn inrichtingsmaatregelen, anti-verdrogingsmaatregelen, maatregelen gericht op
verbetert ecologisch beheer en emissiebeperkende maatregelen.
Op basis van de maatregelbeschrijving uit de ontwerp-SGBPs worden de uitgaven door gemeenten
voor periode 2022-2027 becijferd op ca. € 45-50 miljoen. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het
transport van huishoudelijk afvalwater naar zuiveringsinstallaties via de riolering. Daarnaast hebben
zij een hemel- en grondwaterzorgplicht. Samen met Rijk, provincies en waterschappen dragen zij
verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de KRW. De kosten verbonden aan de bovengenoemde zorgtaken worden gerekend tot de basisinspanning. Aanvullend worden ten behoeve
van de KRW-doelen in de periode 2022-2027 maatregelen voorzien gericht op het saneren van
overstorten uit gemengde rioolstelsels en diffuse lozingen door het afkoppelen van verhard
oppervlakte.

1

8

DO

De hier genoemde uitgaven van waterbeheerders wijken op onderdelen af van de uitgaven voor de periode 2022-2027
zoals opgenomen in de ontwerp-SGBPs. Dit heeft als belangrijkste reden dat waar mogelijk de uitgaven zijn
geactualiseerd ten opzichte van de situatie medio 2020. Daarnaast zijn ook de verwachte uitgaven van provincies en
gemeenten toegevoegd.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Figuur 1.1 KRW-uitgaven overheden maatregelenprogramma 2022-2027 (totale uitgaven periode 20222027, in miljoen euro)

47
390

854

Rijk

Provincies

184

Waterschappen

Gemeenten

Bron: Deltafonds, PBL (2020), ontwerp-SGBPs en ontwerp-KRW programma’s, bewerking Ecorys

Bij bovenstaande indicatieve kostenraming gelden de volgende nuanceringen:
•

De gepresenteerde cijfers betreffen uitgaven in plaats van kosten. Deels zijn kosten gelijk aan
uitgaven, namelijk voor zover de activiteiten die deze uitgaven ondervangen in dezelfde periode
plaatsvinden, zoals in geval van onderhoud, personeel en beheer. Daar waar de uitgaven
betrekking hebben op investeringen die meerjarig nut opleveren, is het volledige
investeringsbedrag opgenomen in plaats van de met deze investering gemoeide jaarlijkse
kosten (rente- en afschrijvingen). De beschikbare informatie laat een omzetting van uitgaven
naar jaarlijkse kosten niet toe.

•

Uit de informatie die beschikbaar was, is niet altijd duidelijk of hierin alle uitgaven voor de KRW
zijn meegenomen en/ of op een consistente wijze. Voor de uitgaven van provincies en
waterschappen zijn de resultaten van de Nationale Analyse (PBL, 2020) gebruikt als
vertrekpunt voor de analyse. Ondanks dat daarbij uitgangspunten zijn meegegeven, is niet
expliciet duidelijk of hierin ook altijd consequent en op consistente wijze de kosten van beheer
en onderhoud en personeel zijn meegenomen. Op basis van enkele ‘prikberekeningen’ is een
sterk vermoeden dat dit niet het geval is.2

•

Een kostenpost die naar verwachting niet of slechts zeer beperkt is meegenomen, zijn de
kosten die verband houden met bestemmingsverandering van de grond. Voor de uitvoering van
sommige maatregelen zal het nodig zijn om grond uit de bestaande bestemming te nemen en
anders in te richten. Hierdoor treedt een verlies aan waarde op die de grond in de huidige
bestemming oplevert. De grondverwervingskosten zijn hiervoor een proxy. 3 Het is onduidelijk of
in alle gevallen rekening is gehouden met grondkosten.

2

3

PBL (2020) wijst hier zelf ook op en merkt op dat uit de diverse reacties bleek dat het moeilijk was om een duidelijke knip
te leggen tussen wat wel en wat niet aan de KRW kan worden toegewezen
De huidige grondeigenaar zal in veel gevallen willen worden gecompenseerd voor dit verlies. Dit leidt niet tot een
verandering van de totale welvaart, wel tot een andere verdeling. Het effect op de omvang van de welvaart treedt op als
gevolg van een mogelijke productiviteitsveradering van de grond ten opzichte van de oude situatie. Bijvoorbeeld doordat
landbouwgrond een natuurbestemming krijgt, zal de grond geen toekomstige stroom van landbouwproducten meer
opleveren, maar andere (bijvoorbeeld KRW gerelateerde) ‘natuur’ baten. In een MKBA moeten deze baten worden afgezet
tegen de kosten van het uit productie nemen van de landbouwgrond.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

9

•

Misschien nog wel het belangrijkste, is dat het lastig is met een lijntje precies langs de KRW te
knippen. KRW-maatregelen maken nogal eens deel uit van een groter integraal project, en
andersom zijn er ook uitgaven die niet specifiek voor de KRW worden genomen maar wel de
effectiviteit van de (genomen en) voorziene KRW-maatregelen voor de periode 2022-2027
vergroten en daarmee indirect bijdragen aan het bereiken van de KRW-doelen. Het is uit de
informatie niet direct af te leiden of en in welke mate hierdoor de daadwerkelijke kosten van de
KRW voor de periode 2022-2027 worden onder- of overschat.4

Gelet op bovenstaande beperkingen is de nodige voorzichtigheid bij het trekken van conclusies
nodig is. De genoemde bedragen kennen de nodige onzekerheden en geven met name een
indicatie van de kosten. Op dit moment is dit desalniettemin de best mogelijke inschatting die op
landelijk niveau kan worden gegeven. In de verdere uitwerking van de maatregelen als onderdeel
van de begrotingscycli zullen de kosten in de komende planperiode aan nauwkeurigheid winnen.
Kosten land- en tuinbouw
Een belangrijke bron van nutriënten in het oppervlaktewater (naast RWZI’s en aanvoer uit het
buitenland) is uitspoeling uit bodems als gevolg van recente en historische landbouwbemesting.
Om de doelen van de KRW voor het oppervlaktewater te kunnen halen, ligt er daarom een
belangrijke opgave bij de landbouw om de emissie van stikstof en fosfor terug te dringen.
Daarnaast worden in diverse gebieden de normen van gewasbeschermingsmiddelen nog
overschreden. In de ontwerp-SGBPs 2022-2027 zijn dan ook diverse maatregelen opgenomen
gericht op het reduceren van de belasting van grond- en oppervlaktewaterlichamen met nutriënten
en gewasbeschermingsmiddelen uit de land- en tuinbouw. Het betreft een tiental
hoofdmaatregelen, variërend van de inrichting van mest- en spuitvrije zones, tot het uitvoeren van
brongerichte maatregelen (zoals bijvoorbeeld precisiebemesting).
Met de uitvoering van de land- en tuinbouwmaatregelen is voor de periode 2022-2027 een
kostenbedrag gemoeid van naar verwachting tussen de ca. € 1 en 4,5 miljard. Door het ontbreken
van eerdere ramingen en gelet op de onzekerheid ten aanzien van de implementatiegraad, zijn er
twee kostenscenario’s uitgewerkt. Een scenario waarin maximale stimulering plaatsvindt.5 Een
tweede scenario waarin de kosten bij maximale implementatie (100% scenario) zijn doorgerekend.6
Tabel 1.1 plaatst de kosten in het perspectief van de jaaromzet van betreffende sectoren. In het
‘maximale stimulans’ scenario zijn de extra kosten van de KRW-maatregelen voor de landbouw ca.
2,4%, waarbij voor de akkerbouw de kostprijsverhoging relatief het grootst is. In het ‘100%’
scenario zijn de extra kosten van de KRW maatregelen voor de melkveehouderij ca. 3,6% en voor
de akkerbouw ca. 17,3%. Voor sommige maatregelen bestaan subsidiemogelijkheden, waardoor
het effect op de kostenstijging kan worden beperkt. (Dit verschil komt tot uitdrukking in het
onderscheid in bruto en netto kosten in de tabel.)

4

5

6

10

DO

Beide kan. Zo lijkt een deel van de waterschappen bijvoorbeeld ook de kosten van afvalwaterzuivering als KRW kosten te
hebben opgevoerd, hetgeen als een overschatting kan worden gezien. Daarnaast zijn bijvoorbeeld de uitgaven in ‘lokaal’
niet-KRW water veelal niet meegenomen terwijl hier evident een relatie bestaat met de KRW-waterlichamaen.
Voor dit scenario is voor de nutriëntenmaatregelen gebruik gemaakt van inschattingen die in het kader van het DAW zijn
gemaakt aangevuld met inschatting gemaakt op basis van gesprekken met bijvoorbeeld agrarische collectieven. De
kosten voor het scenario ‘maximale stimulering’ zijn berekend door het verwachte implementatiepercentage voor 2027 te
verminderen met de huidige implementatie (zodat alleen de additionele inspanning wordt beschouwd).
Daarbij geldt bij enkele maatregelen een maximum beneden 100%. Zo wordt bijvoorbeeld gerekend met een percentage
van 50% watervoerende sloten in Nederland.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Tabel 1.1 Berekeningen jaarlijkse kosten land- en tuinbouw KRW-maatregelen 2022-2027
Standaard-

Kosten bij

Kosten bij

Bruto

Netto

Bedrijfs-

opbrengst

max

max

kosten-

kosten-

resultaat

totaal

stimulans

stimulans

aandeel

aandeel

(gem.

(€ mln)

en 100%

en 100%

(%)

(%)

2010-

Bruto* (€

Netto* (€

2019)

mln)

mln)

(€ mln)

Vollegrondsgroenten

1.448

2-18

2-18

0,1-1,2

0,1-1,2

-27

Bloembollen

1.589

3-19

2-19

0,2-1,2

0,1-1,2

106

Melkvee

6.764

96-246

88-211

1,4-3,6

1,3-3,1

-480

Akkerbouw

2.659

65-459

59-451

2,4-17,3

2,2-17,0

-30

Boomteelt

1.189

0-3

0-3

0,0-0,3

0,0-0,3

8

Fruitteelt

847

1-5

1-5

0,1-0,6

0,1-0,6

-61

167-750

152-707

0,8-3,5

0,7-3,3

Glastuinbouw

7.160

Totaal

21.656

510

* De berekening maakt onderscheid tussen bruto en netto kosten, waarbij in de netto kosten rekening is gehouden met de
subsidiemogelijkheden per maatregel vanuit bijvoorbeeld waterschappen, provincies en Europese subsidies.

Bij deze uitkomsten moeten enkele kanttekening worden geplaatst:
•

In het ‘100%’ scenario wordt uitgegaan van 100% implementatie van mechanische
onkruidbestrijding, aanpassing van ras- en gewaskeuze en aanleg van mest- en spuitvrije
bufferstroken. Een groot deel van deze kosten komt voort uit opbrengstderving. Daarbij is het
goed om op te merken dat door een combinatie van maatregelen de kosten wellicht lager uit
kunnen vallen. Maar belangrijkste opmerking hierbij is dat deze keuzes in de praktijk
hoogstwaarschijnlijk nooit op 100% van de bedrijven zullen worden doorgevoerd.

•

De implementatiebereidheid van (voornamelijk bovenwettelijke) maatregelen zal naast het
milieubewustzijn van de individuele ondernemer mede afhangen van de financiële draagkracht
van de sector en de mogelijkheid om noodzakelijke milieu-investeringen door te berekenen in
de prijs. Wat daarbij opvalt, is dat een groot deel van de Nederlandse landbouwbedrijven een
negatief netto bedrijfsresultaat heeft gemiddeld over de afgelopen 10 jaar. Een negatief netto
bedrijfsresultaat biedt weinig ruimte voor extra investeringen, als die niet vanuit de markt
vergoed worden (dan wel vanuit subsidies of programma’s die inspanningen van boeren
belonen met een meerprijs). Door de internationale oriëntatie van de sector is het niet
vanzelfsprekend dat de kosten van KRW-maatregelen zondermeer kunnen worden
doorberekend aan afnemers.

Kosten overige sectoren
Naast overheden en land- en tuinbouw is te verwachten dat ook andere sectoren direct of indirect
worden geconfronteerd met kosten verband houdend met de doelen die de KRW stelt ten aanzien
oppervlakte- en grondwatersystemen. Te denken valt aan kosten voor bijvoorbeeld industrie,
verkeer en huishoudens voor het terugdringen van diffuse belasting van emissies van stoffen zoals
PAKs en gewasbeschermingsmiddelen of de inzameling van vuilwatertanks door de recreatievaart.
Een overzicht met specifieke maatregelen per actor is niet voorhanden. Erop gelet dat de overgebleven opgaven voor de KRW qua stoffen in belangrijke mate liggen in het terugdringen van de
belasting uit RWZI effluenten en landbouw zullen de kosten van aanvullende KRW-maatregelen
voor overige sectoren ten opzichte van de bovengenoemde kostenbedragen naar verwachting
(relatief) beperkt zijn.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

11

Kosten in perspectief
Bij de gepresenteerde kostenbedragen voor de aanvullende KRW-maatregelen in de periode 20222027 moet worden bedacht dat er ook zonder de KRW zou worden geïnvesteerd in maatregelen
die bijdragen aan de doelen die de KRW stelt. In KRW termen zijn de KRW-maatregelen aanvullend op de basismaatregelen om aan (reeds voor de inwerkingtreding van de KRW bestaande)
EU-wetgeving voor waterbescherming te voldoen. Relevant ‘basisbeleid’ in dit verband is het
mestbeleid, de verbetering van de zuiveringsprestaties van RWZI’s, de basisinspanning riolering,
het saneren van riooloverstorten en het afkoppelen van hemelwaterafvoer via de riolering.
Door overheden en drinkwaterbedrijven werd in 2020 een bedrag van € 7,7 miljard uitgegeven om
Nederland te beschermen tegen overstromingen en te zorgen voor voldoende schoon (drink)water
(Staat van ons Water 2020). Hiertegen afgezet zouden de jaarlijkse overheidsuitgaven in
Nederland aan waterbeheer door de uitvoering van de aanvullende KRW-maatregelen 2022-2027
met ca. 3,2% toenemen. Afgezet tegenover een bedrag van ca. € 3,0 miljard aan uitgaven dat
rechtstreeks is terug te voeren op de basiseisen ten aanzien van het inzamelen en afvoeren van
hemel- en afvalwater7 en zuiveren van afvalwater is de procentuele toename ca. 8,3%. Hierbij
opgemerkt dat in beide gevallen het percentage wordt overschat doordat geen rekening is
gehouden met afschrijvingen.
Een vergelijkbare duiding van de uitkomsten voor de aanvullende waterkwaliteit gerelateerde
kosten voor de landbouw is door het ontbreken van actuele informatie lastiger te geven.
Inschattingen van de (netto) kosten voor generieke (basisinspanning) maatregelen voor mest voor
de landbouw liggen in de orde grootte van € 200 miljoen per jaar.8 Dit betekent dat de waterkwaliteitskosten voor de landbouwsector bij beide uitvoeringsscenario’s (maximaal stimuleren en
100% implementatie) tenminste zouden verdubbelen.
De maatregelen en daarmee de uitgaven in Nederland aan de doelen van de KRW beslaan
meerdere periodes. Tabel 1.2 plaatst de verwachte overheidsuitgaven voor de 3e tranche KRW
maatregelen in het licht van de uitgaven in de 1 e en 2e KRW-cyclus, maar ook de mate van
doelbereik, uitgedrukt als het percentage waterlichamen waarvoor de goede toestand wordt bereikt.
Daaruit is op te maken dat voor de periode 2022-2027 rekening wordt gehouden met hogere
uitgaven dan de huidige periode (2016-2021), maar licht lager dan de eerste periode (2009-2015).
Tegelijkertijd neemt naar verwachting het aantal waterlichamen in 2027 waarvoor de biologische
parameters in een goede toestand verkeren, in vergelijkbare mate toe als in planperiode 1 en 2. Dit
zal naast de extra inspanningen in planperiode 3 zelf eveneens het gevolg zijn van doorwerkingen
van de maatregelen in de twee eerdere planperioden.
Tabel 1.2 KRW-uitgaven en doelbereik per KRW-periode
Uitgaven KRW-maatregelen (in € mld.)
Toename van de waterlichamen waarvan de biologische
parameters in een goede toestand verkeren (%)

2009-2015

2016-2021

2022-2027

1,6

1,2

1,5

11-12%

7-8%

6-11%

Bron: Ontwerp-SGBP’s 2022-2027, Ex ante analyse Kaderrichtlijn Water (RHDHV, 2021)

7

8

12

DO

Zijnde de jaarlijkse kosten die gemeenten en waterschappen jaarlijks maken voor de inzameling en afvoer van hemel- en
afvalwater en zuivering van afvalwater, gedekt via respectievelijk rioleringsheffing (€ 1,64 miljard ) en zuiveringsheffing
(€1,33 miljard).
Bronnen: Beleid waterkwaliteit: kosten voor de landbouw (WUR, 2015), De strategische MKBA voor de Europese
Kaderrichtlijn Water (IenW, 2006).

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

2

Baten

Het overkoepelend doel van de KRW is overal schoon en gezond water in 2027. Daartoe verplicht
de KRW om de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater te verbeteren (en voor grondwater ook
de beschikbaarheid en geschiktheid voor drinkwater te behouden/ verbeteren), en te voorkomen
dat hierin achteruitgang optreedt. Maatregelen die in het kader van de KRW worden uitgevoerd, zijn
gericht op herstel van de natuurlijke gesteldheid van het watersysteem, de ecologie en het saneren
van vervuilende stoffen (chemie) en leiden tot een verbetering van de waterkwaliteit en van
natuurwaarden van wateren in het algemeen.
De baten van de KRW bestaan uit de waarde(n) die de maatschappij ontleent aan de verbeterde
natuurlijke condities in de Nederlandse oppervlaktewater- en grondwaterlichamen, dan wel het
behoud ervan. Bepalend voor de aard en omvang van de baten zijn derhalve de waterkwaliteitseffecten die (vaak lokaal) optreden als gevolg van de uitvoering van de maatregelen. Gelet op het
doel van de richtlijn, ecosysteemherstel, zijn de ecologische effecten daarbij maatgevend. Doordat
planten en dieren tijd nodig om zich te kunnen vestigen, worden de effecten pas over een langere
periode zichtbaar en manifesteren ook de volledige baten van de KRW zich pas op langere termijn.
Hoofdzakelijk kwalitatieve benadering mogelijk
In navolging van de Ex Ante Analyse van het PBL uit 2008, kunnen de baten van de KRW vanwege
onvoldoende onderbouwing in beschikbare studies, hoogstens kwalitatief worden geduid. De
waarde van natuur is in de regel niet, niet volledig of alleen door zeer uitvoerig en grootschalig
onderzoek te bepalen c.q. te benaderen. Een belangrijk knelpunt voor de KRW is dat het lastig is
precies vast te stellen welke maatschappelijke behoeften, via herstel of verbetering van het fysieke
systeem worden beïnvloed met de maatregelen, en dat de waarde van deze effecten in hoge mate
lokaal en situationeel is. Het grote aantal waterlichamen (meer dan 700) bemoeilijkt een
betrouwbare inschatting op nationaal niveau. Daarnaast is de (individuele) betalingsbereidheid voor
meer ecologische kwaliteit en biodiversiteit een (grotendeels) onbekende. Een marktprijs voor het
belangrijkste ‘goed’ dat de KRW oplevert, een verbetering van de ecologische kwaliteit, ontbreekt.
Waar tegelijkertijd uit de literatuur bekend is dat individuen waarde ontlenen aan natuur, ook zonder
dat sprake is van consumptie, en dat biodiversiteit in belangrijke mate deze waarde drijft.
Bijvoorbeeld omdat we het belangrijk vinden dat een ander, of toekomstige generaties, gebruik
kunnen maken van de diensten die natuur levert. Het bepalen van deze niet-gebruikswaarde van
natuur in welvaartsanalyses is niet onomstreden.9
De (potentiele) baten van de KRW die voortvloeien uit de KRW-maatregelen zijn dan ook
hoofdzakelijk alleen kwalitatief te bepalen, temeer daar er ook nog een hoge mate van onzekerheid
bestaat over het optreden van de ecologische effecten. Om een onjuiste en onvolledige voorstelling
van zaken voor de besluitvorming te voorkomen, is dan ook gekozen voor een voornamelijk
beschrijvende en kwalitatieve inventarisatie van mogelijke ecosysteemeffecten die ontstaan door
KRW-maatregelen. Aan de hand van gebiedscases is vervolgens voor enkele ecosysteemdiensten
die zijn gekoppeld aan specifieke KRW-maatregelen een indicatie van de monetaire waarde van
KRW doelbereik afgeleid. Deze praktijkvoorbeelden hebben primair een illustratief karakter en zijn
bedoeld om duiding te geven aan de potentiele waarde die de KRW de samenleving oplevert. De
selectie van cases is erop gericht geweest een afspiegeling te vormen voor de maatschappelijke
meerwaarde van de KRW.

9

Zie ook de Werkwijzer Natuur. Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (CE Delft, 2018), p. 21.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

13

Biodiversiteit: primaire baat en driver voor ecosysteemdiensten
Dat aan biodiversiteits(herstel) een hoge waarde wordt toegekend is onmiskenbaar. Het feit dat er
natuurbeleid is, is hiervan een uiting, met de KRW zelf als voorbeeld, maar bijvoorbeeld ook het
Deltaplan Biodiversiteitsherstel als een recenter uiting. Biodiversiteit speelt een cruciale rol bij
verscheidene diensten die ecosysteemdiensten leveren aan de mens, zoals bijvoorbeeld drinkwatervoorziening, voedselproductie of opslag van CO2. Een goede ecologische en chemische
toestand van het water is essentieel voor het behoud en herstel van biodiversiteit. Hoe rijker de
biodiversiteit, hoe meer divers en substantieel de ecosysteemdiensten die ontstaan. Biodiversiteit is
dus een belangrijke (rand)voorwaarde voor de functies die de natuur in de vorm van ecosysteemdiensten aan de maatschappij levert. De KRW-maatregelen leveren door het herstel van
ecosystemen meer welvaartswinst op dan alleen de directe waarde die de samenleving toekent
aan het voortbestaan en behoud van (bestaande en nieuwe soorten) waterplanten, vissen en
(verbonden via het voedselweb) vogels en insecten.
Ten opzichte van het begin van de KRW is voortgang geboekt op het gebied van de ecologische
waterkwaliteit en daarmee op de biodiversiteit. De verbetering die sinds de invoering van de KRW
is geboekt in de biologische toestand verschilt per parameter en per waterlichaam, maar verbetert
over de gehele linie genomen door de jaren heen afgaand op het aandeel van de waterlichamen
waarvan de biologische parameters de goede of matige toestand heeft bereikt. Waarnemingen van
eerder verdwenen soorten, zoals elft, een migrerende vissoort ondersteunen de conclusie vanuit de
praktijk dat de biologische toestand lokaal verbetert. De komende jaren zal blijken of en zo ja, in
welke mate het herstel kan worden doorgezet en vastgehouden. Op basis van de huidige inzichten
is de verwachting dat volledig biodiversiteitsherstel op systeemniveau pas (ver) na 2027 aan de
orde kan zijn.
Secundaire baten: waarde van ecosysteemdiensten voor de Nederlandse samenleving
Het welzijn van de mens is in grote mate verbonden aan de goederen en diensten die ecosystemen
leveren. Dit geldt niet alleen voor ecosysteemdiensten verbonden aan water, maar voor alle
ecosysteemdiensten die door allerhande ecosystemen worden geproduceerd. De bijdrage van alle
ecosysteemdiensten van alle ecosystemen in Nederland aan het BBP in 2015 is door CBS en WUR
(2020) ingeschat op 6,3 tot 13,0 miljard euro (of 0,9 tot 1,9% van het totale BBP). Beleid gericht op
behoud en het versterken van biodiversiteit en diensten draagt bij aan het behouden en waar
mogelijk vergroten van deze waarde. Dit is relevant zeker gezien de trends van de afgelopen jaren,
waarin de vraag naar verschillende ecosysteemdiensten toeneemt, terwijl het aanbod juist afneemt.
Daar waar de KRW-maatregelen een randvoorwaarde zijn voor biodiversiteitsherstel, levert de
verbeterde ecologische kwaliteit een meerwaarde voor de maatschappij door het behouden of
vergroten van waarde die de levering van ecosysteemdiensten voor de mens heeft. Een voorbeeld
dat de relatie tussen KRW-maatregelen, biodiversiteit en de levering van ecosysteemdiensten
illustreert, is de relatie tussen biodiversiteit en waterkwaliteit. Natuurvriendelijke oeverinrichting is
een belangrijke pijler binnen de KRW-maatregelen en beïnvloedt sterk de mate van biodiversiteit en
het ontstaan en behoud van macrofauna, waterplanten en vissen. (Water)planten, dieren, bacteriën
en schimmels in de bodem en het water zijn immers in staat water te zuiveren. Deze vaak kleine
organismen kunnen daarmee voedingsstoffen (zoals nitraat en fosfaat) uit het water opnemen en
afbreken tot onschadelijke stoffen of opslaan, waardoor bijvoorbeeld het ontstaan van blauwalg
wordt voorkomen. Hoe meer verschillende soorten er in de bodem en water leven, hoe schoner het
water vaak is. Oeverinrichting beïnvloedt dus de mate van biodiversiteit en daarmee de
waterkwaliteit. Een betere waterkwaliteit geeft het water een meer natuurlijk karakter en dat zorgt

14

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

weer voor een toename in recreatieve beleving, doordat het bijvoorbeeld zwemmen aantrekkelijker
maakt. Dit leidt uiteindelijk tot een toename in welvaart.
Dergelijke welvaartseffecten manifesteren zich langs diverse routes. In Figuur 1.2 wordt voor elke
van de in de ontwerp-SGBPs onderscheiden KRW-hoofdmaatregelen een koppeling gelegd met
mogelijke ecosysteemdiensten waarop deze maatregelen invloed hebben. Hierbij wordt gebruik
gemaakt van de internationaal gehanteerde Common International Classification of Ecosystem
Services (CICES-classificatie). In de binnenring van de figuur wordt gerefereerd aan de
gebiedscases waarin de genoemde ecosysteemdiensten meer uitputtend zijn onderzocht. Deze
gebiedscases kunnen worden teruggevonden in hoofdstuk 4 van het hoofdrapport. Elk van deze
diensten wordt hieronder kort beschreven.
Figuur 1.2 Karakterisering van ecosysteemdiensten naar type KRW-maatregelen

Drinkwater
Voor de bereiding van drinkwater wordt in Nederland zowel gebruik gemaakt van grond- als
oppervlaktewater. Om gezond water van een goede kwaliteit te garanderen, wordt het water voor
consumptie gezuiverd door drinkwaterbedrijven. Door de aanpak van punt- en diffuse bronnen
binnen de KRW wordt verdere achteruitgang in de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater
voorkomen. Dit kan leiden tot baten in de vorm van besparingen op zuiverings- en onderzoekskosten of vermeden kosten verbonden aan instandhouding of uitbreiding van buffercapaciteit om
verwachte innamestops als gevolg van overschrijdingen van gestelde kwaliteitsnormen op te

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

15

kunnen vangen. Daarnaast neemt door bevolkingsgroei en klimaatverandering de vraag naar
drinkwater toe. Om de beschikbaarheid van voldoende drinkwater te waarborgen, is het belangrijk
dat voldoende regenwater kan infiltreren in de bodem en zo het grondwater aangevuld kan worden.
Hierdoor wordt voorkomen dat voorraden op of verder verontreinigd raken en (natuur)gebieden
verdrogen. Het realiseren en behouden van een stabiele balans tussen grondwateraanvulling en onttrekking is daarom een belangrijke KRW-maatregel. Maatgevend voor de waarde zijn de kosten
die optreden wanneer door uitputting of verontreiniging in de toekomst overgeschakeld zou moeten
worden op alternatieve bronnen (bijv. van grond- op oppervlaktewater, of van zoet naar brak/ zout).
De potentiele baat van de KRW zijn de bespaarde additionele zuiveringskosten die hiermee
gemoeid zijn.
Water voor overig gebruik
Oppervlakte- en grondwater wordt niet alleen voor de productie van drinkwater gebruikt, maar
bijvoorbeeld ook voor de irrigatie van gewassen, als koelwater voor energiecentrales en warmtekoudeopslag (WKO) systemen. Als water wordt gebruikt voor industriële processen, waarbij het in
contact komt met producten voor menselijke consumptie, is de kwaliteit (minimaal) gelijkwaardig
aan de kwaliteit van drinkwater. Voor de irrigatie van gewassen volstaat vaak het direct gebruiken
van oppervlaktewater zonder zuivering vooraf. Vergelijkbaar met drinkwaterlevering, kan door
KRW-maatregelen die toezien op het saneren van punt- en diffuse bronnen naar ondiepe
grondwaterwinningen ook hier een besparing op zuiveringskosten optreden. Daarnaast is het bij
water voor overig gebruik, net als bij drinkwater, belangrijk dat er een gezonde balans tussen
onttrekking en aanvulling bestaat en verdroging/watertekorten worden voorkomen en kunnen door
maatregelen die bijdragen aan een stabiele balans tussen grondwateraanvulling en -onttrekking
hiermee samenhangende gevolgkosten worden vermeden.
Groene recreatie
Ecosystemen bieden een aangename omgeving waarin mensen graag verblijven om te ontspannen
of juist te bewegen. Groene recreatie verlaagt stress, biedt ontspanning, beweging en rust en levert
hierdoor belangrijke gezondheidseffecten op. Voorbeelden van recreatievormen die raken aan de
uitvoering van de KRW-maatregelen zijn zwemmen en andere vormen van waterrecreatie, maar
ook wandelen en fietsen vanwege de beleving van het water vanuit de landzijde. Door de aanpak
van punt- en diffuse bronnen zal de waterkwaliteit op veel plekken verbeteren en daarmee de
condities voor watergebonden recreatie, zoals zwemmen en vissen toenemen. Door inrichtingsmaatregelen kan de belevingswaarde voor recreanten verder toenemen. Naast de waarde van
meer of een verhoogde kwaliteit van de recreatieruimte voor de recreant zelf, kan sprake zijn van
een indirecte spin-off in de vorm van consumentenbestedingen die hiermee gemoeid zijn. Vanuit
nationaal perspectief zal doordat inkomens zijn beperkt en een euro maar een keer kan worden
uitgegeven, eerder sprake zijn van substitutie (tussen activiteiten en regio’s) dan van additionele
welvaartseffecten.
Koolstofvastlegging
Ecosystemen kunnen een belangrijke rol spelen in het vastleggen van het broeikasgas koolstofdioxide (CO2) als koolstof, in onder andere bossen en moerassen. Hierdoor kunnen ecosystemen
de hoeveelheid CO2 in de atmosfeer reguleren en dragen daarmee bij aan het reguleren en
stabiliseren van het klimaat. Koolstofemissies zijn een belangrijke motor van wereldwijde klimaatverandering. Klimaatverandering wordt geassocieerd met economische en sociale kosten op de
lange termijn. De waarde van de ecosysteemdienst koolstofvastlegging blijkt uit de vermeden
kosten van klimaatschade welke tot uitdrukking komt in de prijs voor een ton CO2. In het verleden
zijn grote hoeveelheden koolstof in veengebieden vastgelegd. Echter, vanaf de middeleeuwen zijn

16

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

grote veengebieden drooggelegd, en ook nu nog wordt, onder meer ten dienste van de landbouw,
het grondwaterpeil actief verlaagd. In deze aerobe omstandigheden oxideert het veen, waarbij de
opgeslagen koolstof vrij komt in de vorm van CO2. KRW-maatregelen die gericht zijn op het
verhogen van het waterpeil dragen bij aan het voorkomen dat veen oxideert en CO2 vrijkomt.
Daarmee geven deze maatregelen mede invulling aan de klimaatambities om de uitstoot van
broeikasgassen snel en nagenoeg volledig terug te dringen. Maar ook maatregelen die in meer
generieke zin de nutriëntenlast in oppervlaktewaterlichamen beperken dragen volgens de recente
inzichten bij aan deze opgave. Uit onderzoek is gebleken dat een troebel, algenrijk systeem
aanzienlijk meer CO2 uitstoot levert dan een helder, plantenrijk systeem.
Waterberging
Bij waterberging wordt (regen)water tijdelijk vastgehouden in de bodem, sloten, meren en overige
waterbergingsgebieden. Doordat het water in een onverharde bodem langzaam kan uitzakken,
wordt het grondwater aangevuld en de bodem beschermd tegen uitdroging. Het opgeslagen water
kan daarnaast in droge periodes worden benut (drinkwater, water voor overig gebruik). Verder zorgt
de (tijdelijke) waterberging voor bescherming tegen hoogwater, door overtollige neerslag en
wateraanvoer in laaggelegen gebieden op te vangen. KRW-maatregelen die gericht zijn op het
vasthouden van water, het omleiden of scheiden van waterstromen en het verbreden/hermeanderen van het watersysteem, kunnen bijdragen aan de ecosysteemdienst waterberging.
Voedselproductie
Landbouwgronden, zee, oppervlaktewater en natuurgebieden hebben capaciteit om voedsel te
leveren voor menselijke consumptie. Vissen zijn in zee en oppervlaktewater afhankelijk van
voedsel, de gezondheid van het leefgebied en de bereikbaarheid daarvan. Verschillende KRWmaatregelen hebben als doel het creëren van optimale leefgebieden voor vis. De aanleg van
speciale leefgebieden voor vis en vispasseerbare kunstwerken bevorderen vismigratie en verhogen
de visstand. Een gevolg van verminderde nutriëntconcentraties door emissiebeperking in
binnenwateren en kustwateren kan zijn dat de hoeveelheid commercieel interessante vis- en
schelpdiersoorten juist afneemt. Daarmee is het effect van de KRW-maatregelen voor visproductie
onzeker.
Reinigend vermogen bodem, water, lucht
Ecosystemen en specifieke dieren en planten zijn in staat om vervuilende stoffen af te vangen, te
verdunnen, te filteren of vast te houden. Bossen dragen bijvoorbeeld bij aan de zuivering van lucht
door het afvangen van fijnstof. Sommige micro-organismen zijn in staat om verontreinigde stoffen
(gedeeltelijk) af te breken. De aanleg van natuurvriendelijke oevers, zuiveringsmoerassen en
helofytenfilters binnen de KRW dragen door de natuurlijke filterende werking van de vegetatie bij
aan de verbetering van de waterkwaliteit en voorkomt afspoeling van mest en bestrijdingsmiddelen
in agrarisch gebied. Het economisch voordeel hiervan uit zich (op termijn) in bijvoorbeeld een
lagere zuiveringsinspanning voor de productie van drink- en/ of proceswater.
Wetenschap en educatie
De natuur is een belangrijke bron voor wetenschap en educatie. Door het bestuderen van de natuur
ontstaat begrip over hoe processen werken en hoe hier op een duurzame manier gebruik van kan
worden gemaakt. Een voorbeeld is het bestuderen van processen die van invloed zijn op de
bodemvruchtbaarheid en daarmee de voedselvoorziening in de toekomst bepalen. Binnen de KRW
is het uitvoeren van onderzoek een belangrijke pijler. Het uitvoeren van onderzoek geeft inzicht in
effecten van bepaalde maatregelen op het watersysteem en biedt de mogelijkheid tot het
verbeteren van zowel het watersysteem als de maatregelen. Een voorbeeld is het bepalen van de

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

17

invloed van natuurvriendelijke oevers op waterplanten en macrofauna of onderzoek naar de
herkomst (bronnen) en effecten van (opkomende) stoffen. Daarnaast worden er in het kader van de
KRW verschillende pilots uitgevoerd, zoals bijvoorbeeld praktijkinnovaties in de landbouw om
afspoeling van nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen te voorkomen (Koops en Van Well,
2011). Dergelijk experimenteel onderzoek leidt meer dan eens tot inzichten die ook op andere
(beleids)terreinen inzetbaar zijn.

3

Juridische risico’s

In de situatie dat het niet lukt om in 2027 aan de eisen van de KRW te voldoen, is er een risico dat
Nederland financiële sancties krijgt opgelegd door de Europese Commissie (EC). Bij het inschatten
van het risico dat Nederland loopt wegens het niet, niet volledig of niet tijdig voldoen aan de
verplichtingen die voortvloeien uit de Kaderrichtlijn water (KRW) dient men zich te baseren op de
jurisprudentie van het hof van Justitie en het beleid van de Europese Commissie.
De implementatieverplichting en de Europese Commissie
De EU-implementatieverplichting is zeer strikt. Bovendien vereist het Unierecht niet alleen een
specifiek te bereiken resultaat in de praktijk, maar evenzeer een juridisch resultaat. Het Hof stelt dat
een dergelijk juridisch resultaat simpelweg nodig kan zijn om het door de richtlijn beoogde doel te
bereiken. Dat betekent meestal – met name als dit nodig is voor individuen om hun rechtspositie te
kunnen kennen – dat dwingende bepalingen van intern recht nodig zijn. Dit vereiste van het Hof
kan op gespannen voet staan met Nederlandse uitgangspunten over terughoudendheid met
wetgeving en over de inzet van alternatieve beleidsinstrumenten.
EU-wetgeving moet niet alleen naar de letter maar ook naar de geest worden geïmplementeerd.
Het Hof en de Commissie beoordelen de nationale implementatie als onvoldoende als die
weliswaar aan de strikte letter van de tekst voldoet, maar in het licht van de doelstellingen en de
bredere context het ‘nuttig effect’ van de wetgevingshandeling niet bereikt.
De Commissie heeft de taak op de naleving van het Unierecht toe te zien. Zij maakt eigen keuzes
in de uitoefening van deze taak. Ze stelt haar eigen prioriteiten vast, bijvoorbeeld in het type
inbreuken dat ze aanpakt. Inbreuken op milieuwetgeving staan al langere tijd hoog op deze
prioriteitenlijst.10
De rol van het Hof van Justitie
Indien het Hof tot de conclusie komt dat er sprake is van een schending van EU-recht, moet de
lidstaat gevolg geven aan de uitspraak van het Hof. En indien het Hof heeft geconcludeerd dat de
lidstaat in strijd met het EU-recht heeft gehandeld, bestaat er de mogelijkheid voor een particulier
om schadevergoeding te eisen.
Samenvattend kan worden gesteld dat het niet onwaarschijnlijk is dat Nederland in gebreke
wordt gesteld als in 2027 niet wordt voldaan aan de KRW eisen. De EUimplementatieverplichting is zeer strikt. Het Hof en de Commissie beoordelen de nationale
implementatie als onvoldoende als die weliswaar aan de strikte letter van de tekst voldoet maar in
het licht van de doelstellingen en de bredere context het ‘nuttig effect’ van de wetgevingshandeling
niet bereikt. De EC heeft de taak op de naleving van het Unierecht toe te zien. Zij maakt eigen
keuzes in de uitoefening van deze taak en stelt haar eigen prioriteiten vast, bijvoorbeeld in het type
10

18

DO

In 2019 startte de EC niet minder dan 797 inbreukzaken, met het hoogste aantal in Milieubeleid (175).

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

inbreuken dat ze aanpakt. Inbreuken op milieuwetgeving, waartoe ook de KRW kan worden
gerekend, staan al langere tijd hoog op deze prioriteitenlijst.
Hoe waarschijnlijk is het dat Nederland in 2027 gebreke wordt gesteld?
Het doel van de KRW is dat alle oppervlaktewaterlichamen uiterlijk in 2027 aan de daarvoor
geldende normen voldoen. De lidstaten moeten op de gestelde termijn aan deze normen voldoen,
tenzij zij een beroep kunnen doen op één van de in de KRW opgenomen uitzonderingsgronden.11
Veel Nederlandse oppervlaktewaterlichamen voldoen momenteel (nog) niet aan de daarvoor op
grond van de KRW gestelde kwaliteitseisen.12 Waar de termijn voor het behalen van deze normen
nog met een beroep op art. 4 lid 4 KRW kan worden verlengd tot 2027,13 zal de mogelijkheid tot
termijnverlenging vanaf 2027 sterk beperkt zijn. Vanaf dan kan nog slechts een beroep worden
gedaan op ‘natuurlijke omstandigheden’ als reden om (vooralsnog) niet aan de kwaliteitseisen te
voldoen. Naast de mogelijkheid tot termijnverlenging bestaat de mogelijkheid tot het vaststellen van
minder strenge milieudoelstellingen (art. 4 lid 5 KRW).14
Waar tot nu toe dus de termijn voor het halen van de doelen kon worden verlengd – 2015 was het
jaar waarin in beginsel aan de KRW doelen moest zijn voldaan – wordt die mogelijkheid na 2027
beperkt. Als in 2027 de doelen niet worden gehaald, is een succesvol beroep op termijnverlening
alleen mogelijk indien ‘natuurlijke omstandigheden’ hiervoor de oorzaak zijn. Natuurlijke processen,
de karakteristieken van watersystemen, of de ‘na-ijlende’ effecten van vroegere menselijke
activiteiten kunnen immers van invloed zijn op de snelheid van en het vermogen tot het herstel van
dergelijke systemen. Om ingebrekestelling te voorkomen (want in 2027 wordt dan niet voldaan aan
de KRW eisen) zullen in ieder geval alle maatregelen moeten worden genomen. In geval
maatregelen tegen 2027 niet zijn genomen, is er een reëel risico dat een beroep op
termijnverlenging niet succesvol is. Evenzo zal aannemelijk moeten worden gemaakt dat
‘natuurlijke omstandigheden’ nopen tot termijnverlenging en zal daarbij moeten worden
aangegeven wanneer op welke termijn de doelen wel zullen worden gehaald. Duidelijk is dat er
strijd is met EU-recht als Nederland niet slaagt de doelen te bereiken in 2027 en evenmin
aannemelijk kan maken dat alle mogelijke maatregelen zijn genomen en dat met de getroffen
maatregelen op langere termijn de doelen wel degelijk worden gehaald.
De mogelijkheid tot doelverlaging blijft ook na 2027 bestaan. Van deze mogelijkheid kan slechts
gebruik worden gemaakt, indien het behalen van de doelen door menselijke aantasting of de
natuurlijke gesteldheid van het systeem aantoonbaar feitelijk onmogelijk is, dan wel onevenredig
kostbaar zou zijn. Ook zal de doelverlaging steeds specifiek per waterlichaam en per
kwaliteitselement dienen te worden gemotiveerd. De KRW lijkt niet de mogelijkheid te bieden voor
en generieke verlaging van bepaalde chemische of ecologische doelstellingen. Gebruikmaking van
deze mogelijkheid moet worden vermeld en gemotiveerd in het betreffende SGBP. In dit verband
geldt een zware motiveringsplicht. Indien een lidstaat er niet in slaagt de noodzaak tot

11

12

13

14

Starke & Van Rijswick 2021 en Boeuf et al. 2016. Het bestaan van uitzonderingen wordt in de literatuur beschouwd als
een ondermijning van de milieudoelstellingen van de KRW.
Het verdient hier overigens opmerking dat Nederland reeds vanaf de inwerkingtreding van de KRW gebruikt heeft gemaakt
van de bevoegdheid om wateren aan te merken als kunstmatig of sterk veranderd (art. 4 lid 1 sub a onder ii en iii en
Bijlage V Krw). In Nederland zijn grofweg 95% van de oppervlaktewaterlichamen aangemerkt als kunstmatig of sterk
veranderd; voor deze wateren geldt dat daarvoor geen ‘goede toestand’ maar een ‘een goed ecologisch potentieel en een
goede chemische toestand’ dient te worden bereikt.
Althans, “verlengingen worden beperkt tot maximaal twee bijwerkingen van het stroomgebiedsbeheersplan” (art. 4 lid 4
sub c KRW). De eerste bijwerking vond plaats in 2015 (2016-2021), de tweede vindt plaats in 2021 (2022-2027).
Er bestaat geen ‘voorkeursvolgorde’ tussen de bevoegdheden van de leden 4 en 5. Lidstaten mogen – uiteraard binnen
de grenzen van de gestelde voorwaarden – kiezen tussen beide opties. In Nederland is vooralsnog geen gebruik van
gemaakt van doelverlaging.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

19

doelverlaging aannemelijk te maken en/of passende alternatieve doelen vast te stellen, dan blijven
de oorspronkelijke doelen gelden en ontstaat een situatie van gebrekkige implementatie.
Het verdient hier nog een algemene opmerking dat voor zowel de situaties dat gebruik wordt
gemaakt van termijnverlening en/ of doelverlaging geldt dat:
1. verdere achteruitgang van de toestand van het waterlichaam ten allen tijden moet worden
voorkomen15 (Stilstand is al snel achteruitgang, waardoor niets doen geen optie is);
2. elke cyclus opnieuw de situatie dient te worden herzien en indien mogelijk worden bijgesteld
totdat de oorspronkelijke doelen zijn bereikt.16 (Het betreft met andere woorden uitstel, géén
afstel.)
Of het waarschijnlijk is dat Nederland in 2027 in gebreke wordt gesteld, hangt er in de eerste plaats
van af of de geldende waterkwaliteitsdoelen overal worden gehaald. Op basis van de huidige
inzichten, is dat niet waarschijnlijk en zal Nederland zich moeten beroepen op de uitzonderingsgronden om een ingebrekestelling door de EC te voorkomen. Voorop staat dat in de komende
plancyclus 2022-2027 alle mogelijke maatregelen die strekken tot het bereiken van de KRW-doelen
moeten worden voorbereid én uitgevoerd. Voor zover natuurlijke omstandigheden doelbereik in
2027 beletten, dient in kaart te worden gebracht op welke termijn de effecten van de reeds
getroffen en nog te treffen maatregelen worden verwacht. Op basis daarvan kan worden beoordeeld voor welke situaties de KRW-doelen binnen de gestelde termijn zullen worden behaald, en
voor welke situaties de doelen wel zullen worden behaald, zij het niet binnen de gestelde termijn.
Of als natuurlijke omstandigheden geen rol spelen, dient te worden onderzocht welke verdergaande of aanvullende maatregelen nodig zijn en op welke termijn die de gewenste resultaten
zullen hebben. Ook de maatschappelijke kosten dienen daarvan in kaart te worden gebracht.
Mochten dergelijke verdergaande of aanvullende maatregelen niet onevenredig kostbaar blijken,
dan dienen deze in principe reeds in de komende plancyclus te worden geprogrammeerd en
uitgevoerd, ook indien de effecten daarvan pas na 2027 merkbaar zullen zijn. Dit past binnen de
zogenoemde ‘alles-op-allesbenadering’. In situaties waarin geen niet-onevenredig kostbare
alternatieven mogelijk blijken, kan nader worden onderzocht of normverlaging kan worden
toegepast. 17 Het zij benadrukt dat zolang maatregelen niet onevenredig kostbaar zijn op grond van
de KRW waar dat nodig is ook ingrijpende maatregelen moeten worden getroffen. Belangrijk te
benadrukken is dat met de bevoegdheid tot normverlaging nog weinig ervaring bestaat. De ‘allesop-allesbenadering’ sluit noodzakelijke normverlaging overigens niet uit, maar het motiveringsrisico
ligt bij de lidstaat.
Consequenties bij ingebrekestelling
Indien een lidstaat het EU-recht niet naleeft en daarvoor in gebreke wordt gesteld, kan het Hof van
Justitie zowel boetes als dwangsommen opleggen. Het blijkt uit de rechtspraak dat voor een en
dezelfde inbreuk zowel een boete als een dwangsom kan worden opgelegd, daar zij verschillende
doelen dienen – te weten, bestraffing (boete) en aansporen tot naleving (dwangsom).
Daarbij houdt het Hof van Justitie op een consequente wijze rekening met de factoren die van
invloed zijn op de beoordeling voor de boetes en/of dwangsommen die worden opgelegd. Het gaat
daarbij om de volgende factoren:
15
16

17

20

DO

Zie art. 4 lid 4 (aanhef) en lid 5 sub c KRW. Zie ook Weser-uitspraak.
Vgl. art. 4 lid 4 sub d KRW en art. 4 lid 5 sub d KRW welke impliceert dat voor elke nieuwe plancyclus wordt onderzocht in
hoeverre de oorspronkelijke milieudoelstellingen alsnog kunnen worden bereikt.
Een uitgebreide zoekactie naar relevante juridische literatuur over de mogelijkheid tot het vaststellen van minder strenge
doelstellingen heeft weinig opgeleverd. Er heeft kennelijk nog geen diepgravende analyse plaatsgevonden van deze
mogelijkheid. Er bestaat over deze mogelijkheid ook (nog) geen jurisprudentie.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

•

Of een lidstaat de verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een richtlijn
niet nakomt, door geheel of slechts gedeeltelijke mededeling te verrichten of door onvoldoende
duidelijke en nauwkeurige inlichtingen te verschaffen.

•

De duur van de inbreuk.

•

De financiële draagkracht van de lidstaat;

•

De ernst van de niet-nakoming en de gevolgen voor de burgers en bedrijven daarvan.

•

De mate van overreding en afschrikking die het Hof nodig acht om een herhaling van
soortgelijken inbreuken op het Unierecht te voorkomen.

Verder is de bescherming van het milieu (of de volksgezondheid) een belangrijke doelstelling van
fundamentele aard die invloed heeft op de ernst van de inbreuk.18
Dat het gaat om forse bedragen blijkt uit een inventarisatie van tot dusver door het Hof opgelegde
sancties bij overtreding van de Europese milieuregelgeving vanaf 2000 tot heden. Deze bedragen
variëren van ca. € 5.000 tot ruim € 300.000 per dag (dwangsom) of van € 1 miljoen tot € 40 miljoen
(boete).
Er is geen bijzondere aanleiding om te veronderstellen dat bij overtredingen bij de implementatie
van de KRW de sancties veel hoger of veel lager uit zullen vallen dan de hier gepresenteerde
Hofprocedures. Het Expertisecentrum Europees Recht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
publiceert referentiebedragen voor de Nederlandse situatie bij eventuele overtredingen. Op basis
hiervan dient in het geval van niet-naleving van de KRW rekening te worden gehouden met een
dwangsom die kan oplopen tot een maximum van € 212.494 per dag (ter vergelijking, dit komt neer
op ca. € 80 miljoen op jaarbasis). Voor boetes bestaat geen maximum bedrag. Uitgaande van
maximale ernst en een inbreukduur van 6 jaar bedraagt de boete ca. € 50 miljoen.

18

Zie het Hof van Justitie EU in de zaak 104/75, De Peijper, die stelt dat in de context van de interne markt en het vrije
verkeer van goederen de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats in van belangen die lidstaten kunnen
inroepen om het vrije verkeer te beperken.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

21

1

Inleiding

1.1

KRW-programma 2022-2027 – aanleiding
De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) is sinds 2000 van kracht en heeft als doel de kwaliteit van
oppervlakte- en grondwater in Europa te waarborgen. In de KRW staan afspraken die ervoor
moeten zorgen dat uiterlijk in 2027 het water in alle Europese landen voldoende, schoon en gezond
is. Elke zes jaar moeten de lidstaten aan de Europese Commissie verantwoorden in hoeverre ze
aan de KRW-doelen voldoen. En elke zes jaar worden zo nodig de plannen waarin lidstaten de
afspraken en maatregelen benoemen die ervoor gaan zorgen dat die doelen worden bereikt,
herzien en bijgewerkt.
Met het dichterbij komen van 2027 als zichtjaar voor de KRW wordt de discussie over de
haalbaarheid van de doelen mede in relatie tot de (gemaakte en) nog te maken kosten en
(gerealiseerde en) verwachte maatschappelijk-economische meerwaarde van het halen van die
doelen scherper. In de Ex ante analyse die momenteel wordt uitgewerkt, wordt (opnieuw) de
haalbaarheid en betaalbaarheid van de maatregelen en doelen onderzocht. Het is in deze context
dat voorliggend rapport een quickscan analyse van de kosten en baten van de KRW voor de
periode 2022-2027 bevat, waarbij, in het verlengde hiervan, op basis van de opgedane inzichten
eveneens een bijdrage wordt geleverd aan de beantwoording van de Tweede Kamer motie van
Geurts et al. 19 en deels voor de motie Grinwis et al.20.

1.2

Projectaanpak – scope en diepgang
Wat kost de KRW Nederland in de periode 2022-2027 en wat levert dit de samenleving op? En wat
als met het voorliggende ontwerp-KRW maatregelenprogramma voor Rijn, Maas, Schelde en Eems
de doelen van de KRW niet of niet tijdig worden gehaald? Wat zouden daarvan de consequenties
kunnen zijn? Daar gaat dit rapport op in.
Twee hoofdvragen staan in deze quickscan centraal:
1. Wat zijn naar inschatting de kosten die worden gemaakt voor de KRW in de periode 2022-2027,
en wat naar inschatting de baten?
2. Wat zijn de juridische en financiële consequenties als het niet lukt om de doelen te halen?
Met betrekking tot de eerste deelvraag is een verkennende kosten-batenanalyse uitgevoerd. Er is
binnen de beperkte tijd van de quickscan een zo goed en volledig mogelijk gestructureerd overzicht
opgesteld van enerzijds de kosten die Nederland maakt voor instandhouding en het realiseren van
de gewenste KRW-kwaliteit, en anderzijds van wat dit de maatschappij in termen van welvaartsverbetering oplevert. De keuze voor een quickscan is gelet op de gebleken complexiteit en
beperkingen bij eerdere nationale verkenningen voor de kosten en baten uit eerdere KRWplanperiodes21 zeer te begrijpen. Die complexiteit schuilt er deels in dat de benodigde informatie,
19

20

21

Deze motie verzoekt de regering om in kaart te brengen of de KRW doelen wel haalbaar zijn en wat de kosten van het
halen van de KRW doelen zijn.
Motie 2021 D 25228 verzoekt de regering, in deze analyse verschillende scenario’s mee te nemen over het niet behalen
van de doelen, waaronder een ingebrekestelling door de Europese Commissie in 2027 en een dagvaarding voor
verslechtering van de waterkwaliteit en -kwantiteit; verzoekt de regering, hierbij een overzicht aan de Kamer te doen
toekomen van alle mogelijke juridische, financiële en bestuurlijke consequenties hiervan voor de Staat en de decentrale
overheden,
Zie bijv. de Strategische MKBA voor de KRW (IenW, 2006) en de Ex ante evaluatie (PBL, 2008)

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

23

hoewel tot op zekere hoogte ook centraal samengebracht in het waterkwaliteitsportaal (WKP), in
detail verspreid aanwezig is bij een veelheid van partijen, zoals regionale directies van RWS,
provincies, waterschappen, gemeenten en andere uitvoerende organisaties. Maar ook in het grote
aantal waterlichamen als kleinst mogelijke eenheid voor het uitvoeren van een diepgaande analyse
van de welvaartseffecten in een MKBA.
Beide aspecten (doorlooptijd en complexiteit) maken dat een landsdekkende kwantitatieve MKBA
als te ambitieus moet worden beschouwd. Een niet onbelangrijke bijkomstigheid is dat de baten
van de KRW ook nog eens lastig in welvaartsverandering te waarderen zijn. Tegen deze
achtergrond gelden als basis voor de aanpak van de quicksan de principes ‘integraal kwalitatief’ en
‘illustratief kwantitatief’.
De projectaanpak is gebaseerd op een literatuurstudie en analyse van bestaande gegevens. Voor
de kosten is waar mogelijk aangesloten bij eerder gerapporteerde kostenindicaties, zoals in
Nationale Analyse Waterkwaliteit (PBL, 2020) en ontwerp-SGBPs voor de Rijn, Maas, Schelde en
Eems. Om inzicht te krijgen in praktijkvoorbeelden van de baten van de KRW is vervolgens een
aantal gebiedscases geselecteerd en zijn aan de hand van interviews voorbeelden verzameld van
de voordelen van duurzame bescherming van ecosystemen en watervoorraden zoals de KRW die
beoogt. Specifiek voor de analyse van de juridische en financiële consequenties van het niet of niet
tijdig voldoen aan de eisen van de KRW in 2027 is gebruik gemaakt van jurisprudentie van het
Europees Hof van Justitie over het opleggen van boetes en lasten onder dwangsom bij niet of
onjuiste implementatie van Europese richtlijnen.

1.3

Leeswijzer
In het tweede hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van het (ontwerp-)maatregelenprogramma
2022-2027 en wordt stilgestaan bij de (methodische) uitgangspunten voor de quickscan MKBA. Het
derde hoofdstuk geeft een overzicht van de kosten van het voorgenomen maatregelenpakket.
Totaal en per uitvoerende partij wordt een overzicht gegeven van de uitgaven aan de voorziene
aanvullende maatregelen voor de KRW voor de periode 2022-2027. Het levert daarmee een
indicatie op van wat het bereiken van de doelen van KRW naar verwachting extra zal kunnen
kosten. In het vierde hoofdstuk vindt vervolgens een doorkijk plaats naar de waarde die dit oplevert
voor de maatschappij. Het vijfde hoofdstuk bevat een reflectie op de mogelijke juridische en
financiële risico’s van een mogelijke ingebrekestelling.

24

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

2

KRW-programma en MBKA

2.1

Inleiding
De KRW is een programma dat loopt over meerdere perioden van elk 6 jaar in de periode 20092027. Uiteindelijk wordt beoogd in 2027 alle maatregelen te hebben uitgevoerd en de doelen te
hebben bereikt. Als achtergrondinformatie bij de analyse van de kosten en baten, en juridische en
financiële consequenties als het niet lukt om in 2027 aan de doelen van de KRW te voldoen, volgt
in dit hoofdstuk ter inleiding allereerst een korte beschrijving van de het KRW-programma en de
binnen de quickscan gehanteerde aanpak en uitgangspunten voor de MKBA.

2.2

Ontwerpprogramma KRW 2022-2027
KRW beleidscyclus
Het doel van de KRW is het bereiken en in stand houden van een goede (ecologische en
chemische) toestand van het watersysteem. De richtlijn onderkent het belang van schoon en
gezond water als essentiële voorwaarde voor een gezonde leefomgeving en het leveren van
andere maatschappelijke functies en stuurt daarom aan op duurzaam gebruik van natuurlijke
watervoorraden. Om te borgen dat EU breed eenduidig met de ambities die de KRW nastreeft
wordt omgegaan, zijn door de EU in de KRW normen en doelen ontwikkeld waaraan de chemische
en ecologische kwaliteit van wateren in de EU moet voldoen.
De KRW werkt in periodes van 6 jaar (de periodes van de SGBPs). 2015 was het jaar waarop de
doelen voor de KRW in principe moesten zijn bereikt. Rekening houdend met de vaak forse
inspanning die nodig is om watersystemen in de gewenste status te brengen, is er om een
kostenefficiënte implementatie mogelijk te maken voor twee KRW-periodes van 6 jaar onder
voorwaarden uitstel mogelijk waardoor de doelen uiterlijk in 2027 moeten worden bereikt, de
eindtermijn van de KRW.
De KRW verplicht om eens in de 6 jaar SGBPs vast te stellen, dat de huidige status en doelen voor
de waterlichamen vastlegt, én de maatregelen die nodig zijn om de afstand tussen huidige status
en gewenst doel te overbruggen. De eerste lichting SGBPs voor de Rijn, Maas, Schelde en Eems
voor de periode 2009-2015 zijn eind 2009 door het kabinet de vastgesteld. De SGBPs voor de
periode 2016-2021 zijn op 14 december 2015 naar de Tweede Kamer verstuurd. De ontwerpSGPBs 2022-2027 liggen momenteel (tot 22 september 2021) ter inzage.
KRW programma 2022-2027
Voor de periode 2022-2027 is per stroomgebied een programma van aanvullende gebiedsgerichte
maatregelen uitgewerkt en opgenomen in de ontwerp-stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027 voor
Maas, Rijn, Schelde en Eems (maart 2021). Met de voorgestelde maatregelen die per en door het
gebied zijn afgeleid, wordt beoogt de komende planperiode de nog resterende opgaven aan te
pakken. Voor chemische stoffen wordt bijvoorbeeld ingezet op bronbeleid en worden
lozingsvergunningen geactualiseerd. Regionaal ligt een sterk accent op maatregelen die de
belasting met nutriënten, die een dominante belemmering vormen voor de ecologische doelen, te
verminderen. Daarbij wordt ingezet op het verder terugdringen van emissies vanuit de landbouw en
rioolwaterzuiveringen als belangrijkste bronnen voor nutriëntbelasting via aanscherping van het
mestbeleid en het moderniseren van rioolwaterzuiveringen. Er wordt verder gewerkt om

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

25

watersystemen natuurlijker in te richten en grondwaterpeilen in balans te brengen. De inzet is om
de maatregelen uiterlijk aan het eind van de planperiode (in 2027) te hebben uitgevoerd.
De ontwerp-SGBPs bevatten een uitgebreide lijst met geplande gebiedsgerichte inrichtingsmaatregelen en andere aanvullende KRW-maatregelen van Rijkswaterstaat en regionale partijen.
Voor de overzichtelijkheid zijn deze in onderstaande figuur geclusterd naar type ingreep. Daarbij
wordt een vijftal hoofdcategorieën onderscheiden:
1. aanpassing wateronttrekking grond- en oppervlaktewater;
2. aanpak punt- en diffuse bronnen;
3. regulering waterbeweging en hydromorfologie;
4. overige gebiedsgerichte maatregelen;
5. onderzoek.
De indeling van de maatregelen naar deze vijf hoofdcategorieën is ingegeven vanuit de koppeling
later in dit rapport met zogenoemde ecosysteemdiensten22, aan de hand waarvan de voordelen
voor de mens van de doelen die de KRW voorstaat (en de maatregelen die hiervoor worden
genomen) worden doorlopen en beschreven. Opgemerkt zij dat uiteindelijk doelbereik en daarmee
ook de maatschappelijke voordelen van de KRW niet het resultaat zijn van het programma 20222027 alleen, maar altijd van het totaal aan inspanningen binnen de drie SGBPs.
Figuur 2.1 Karakterisering maatregelen KRW 2022-2027 naar type ingreep

22

26

DO

Onder ecosysteemdiensten worden in de breedste zin de baten die de levende natuur de mens oplevert verstaan. De
natuur levert allerlei diensten aan de mens. Denk daarbij aan de productie van voedsel en hout. Soms is dat minder
zichtbaar, zoals de zuivering van oppervlaktewater door een rietmoeras en de bestrijding van plagen in de landbouw met
natuurlijke vijanden. Door de invloed van de KRW op het aanbod (kwantiteit en/ of kwaliteit) van ecosysteemdiensten te
analyseren, ontstaat inzicht in de baten van de KRW.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

2.3

Methodische uitdagingen en uitgangspunten MKBA
Opzet quicksan MKBA
In een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) gaat het om een inventarisatie van de vooren nadelen (de welvaartseffecten) van een project of interventie die voor alle partijen in een
(gewoonlijk nationale) samenleving optreden gedurende de levensduur van het project. Bij de
MKBA worden de voor uitvoering van de interventies in te zetten middelen (of hulpbronnen) als
kostenposten beschouwd. De beoogde en niet beoogde effecten die met de interventies bereikt
worden, zijn de (zoveel mogelijk in geld uit te drukken) baten. Deze kunnen positief
(maatschappelijke voordelen) of negatief (maatschappelijke nadelen) zijn.
In een MKBA worden de kosten en baten van de maatregelen naast elkaar geplaatst. Dit is, gelet
op de hiervoor benodigde informatiebasis, slechts ten dele (alleen indicatief en voornamelijk
kwalitatief) mogelijk. Dit kan aan de hand van onderstaande figuur worden uitgelegd. Aan de ene
kant is er veel onzekerheid over de effectiviteit van de voorgestelde aanvullende maatregelen. Zo is
er nog veel onduidelijkheid over de adoptiegraad van aanvullende emissie-reducerende
maatregelen door bijvoorbeeld de landbouw (dus hoe omvangrijk de inspanning in het groene blok
in onderstaande figuur uiteindelijk wordt; en ook hoe hoog de kosten) en is nog veel onbekend over
de doorwerking van de maatregelen op de status van oppervlakte- en grondwaterlichamen (de
relatie van het blauwe blok biodiversiteit). Ook ontbreekt een beschrijving van de referentie
waartegen het effect van de maatregelen kan worden bepaald. Aan de andere kant, mogelijk de
belangrijkste restrictie, is er een hoge mate van onzekerheid over de impact van een verandering
van de status van de waterlichamen op de welvaart (de doorwerking van de maatregelen en
toestandseffecten in het natuurlijk systeem naar het oranje blok), dat wil zeggen de omvang van de
voordelen voor de maatschappij. Hierdoor is het niet mogelijk om een (standaard) kwantitatieve
kosten-batenanalyse uit te voeren en worden kosten en baten hoofdzakelijk kwalitatief beredeneerd
(op basis van plausibiliteit).
Figuur 2.2 Conceptueel kader kosten-baten analyse KRW

Aanpak baten KRW: lens van de ecosysteembenadering
Deze MKBA richt zich voornamelijk op een waardering van de effecten voor gebruikers van het
ecosysteem. Hierbij kan gedacht worden aan uitgespaarde kosten voor herstel van schade of

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

27

additionele inkomsten, maar ook de (immateriële) waarde die een schoon milieu heeft voor
recreanten. Voor een brede economisch waardering zijn ook de niet-gebruikswaarden relevant.
Voor de analyse van de baten van de KRW is een ecosysteembenadering gehanteerd. De
uitvoering van KRW-maatregelen beïnvloedt niet alleen de natuurwaarden in een gebied, maar
afgeleid hiervan in potentie ook de door de natuur geleverde functies of diensten, zoals het
natuurlijk zuiveren van oppervlaktewater, klimaatregulatie, waterberging en het gelegenheid
scheppen voor recreatie. Deze diensten die door de natuur aan mensen worden geleverd zijn
essentieel voor het menselijk bestaan en het belang en behoud van deze diensten wordt steeds
meer benadrukt in (natuur)beleid. The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB),
Common International Classification of Ecosystem Services (CICES) en Natuurlijk Kapitaal
Nederland zijn voorbeelden van projecten die handvaten bieden voor het identificeren en
waarderen van ecosysteemdiensten.
In deze quickscan is de indeling van ecosysteemdiensten volgens de Common International
Classification of Ecosystem Services (CICES-classificatie) gevolgd. Daarbij worden diensten
ingedeeld in drie categorieën:
1. productiediensten;
2. regulerende diensten;
3. culturele diensten.
Productiediensten zijn alle materiële output van de natuur met waarde voor de mens. Hierbij kan
bijvoorbeeld gedacht worden aan output in de vorm van voedselgewassen, vis en drinkwater voor
consumptie. Regulerende diensten vatten de waarde van regulerende natuurlijke processen, zoals
de afvang, afbraak en opslag van stoffen in bodem, water en vegetatie. Onder culturele diensten
vallen de niet-materiële waarden van natuur, zoals het opdoen van ervaringen en inspiratie,
recreatieve belevingswaarden en educatieve functies van natuur.
Onder deze hoofdindeling kunnen diverse sub-diensten worden onderscheiden. Tabel 2.1 geeft
hiervan een overzicht gebaseerd op de Natuurlijke Kapitaalrekeningen (CBS, PBL, WUR, 2016)23.
Hierin zijn alle denkbare diensten die natuur de samenleving oplevert opgenomen. Deze lijst is dus
niet beperkt tot ecosysteemdiensten horend bij een gezond aquatisch ecosysteem waar de KRW
zich primair op richt. Door het implementeren van KRW-maatregelen worden verschillende ecosysteemdiensten gecreëerd of versterkt. Bij de uitwerking van de baten in hoofdstuk 4 worden
ecosysteemdiensten gekoppeld aan specifieke (typen) KRW-maatregelen.
Tabel 2.1 indeling ecosysteemdiensten in hoofd- en subcategorieën
Productiediensten
Biomassa voor energie

Regulerende diensten
Absorptie geluid, wind en visuele

Culturele diensten
Groene recreatie

verstoring
Drinkwater

Bestuiving

Natuurlijk erfgoed

Hout, vezels en genetische bronnen

Bodemerosie

Symbolische waarde

Voedsel

Bodemvruchtbaarheid

Wetenschap en educatie

Water voor overig gebruik

Koolstofvastlegging
Kustbescherming
Levenscyclus bescherming
Plaagonderdrukking
Reinigend vermogen bodem, water
lucht

23

28

DO

https://www.atlasnatuurlijkkapitaal.nl/natuurlijk-kapitaal

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Productiediensten

Regulerende diensten

Culturele diensten

Verkoeling in de stad
Waterberging

Monetaire waardering ecosysteemdiensten
De waarde van natuur is in de regel niet, niet volledig of alleen door zeer uitvoering en grootschalig
onderzoek te bepalen c.q. benaderen. Dit is een beperking voor een monetaire MKBA. Een
belangrijk knelpunt is dat het vaak lastig is precies vast te stellen welke maatschappelijke
behoeften, via herstel of verbetering van het fysieke systeem worden beïnvloed met de maatregelen, en dat de waarde van deze effecten in hoge mate lokaal en situationeel is. Daarnaast zal
een samenleving waarde toekennen aan (behoud of verbetering) van natuur zonder direct (de
diensten van) natuur te consumeren. Bijvoorbeeld omdat we het belangrijk vinden dat toekomstige
generaties gebruik kunnen maken van de diensten die natuur oplevert. Dit is essentie ook het
achterliggend doel van de KRW.
Om bovenstaande redenen is voor deze quickscan
MKBA gekozen voor een hoofdzakelijk kwalitatieve
analyse en beschrijving van de potentiele baten van
de KRW op basis van een brede inventarisatie van
mogelijke ecosysteemeffecten die ontstaan door
KRW-maatregelen. Aan de hand van gebiedscases is
vervolgens voor enkele ecosysteemdiensten die
gekoppeld zijn aan specifieke KRW-maatregelen een
indicatie van de monetaire waarde afgeleid. De
praktijkvoorbeelden hebben primair een illustratief
karakter en zijn bedoeld zijn om duiding te geven aan
de potentiele waarde die de KRW de samenleving
oplevert. De selectie van is erop gericht geweest om
een afspiegeling te vormen van de maatschappelijke
meerwaarde van de KRW.
Waardering van ecosysteemdiensten
De waarde van een ecosysteemdienst kan op verschillende manieren en niveaus worden bepaald, zowel
kwalitatief als kwantitatief en monetair, zie de waarderingspiramide hieronder. De gehele waarde voor het
systeem bestaat uit alle niveaus in de piramide. Voor een monetaire waardering van de
ecosysteemdiensten is doorgaans informatie beperkt voorhanden: vaak ontbreekt het aan
gebiedsspecifieke en op empirie gestoeld onderzoek naar effecten van maatregelen en de waarde van
deze effecten voor groepen binnen de samenleving. Beperkt onderzoeksbudget of beperkingen in
doorlooptijd of onderzoekmethoden zijn hiervan vaak de oorzaak. Voor een beoordeling op kwalitatief
niveau is meestal voldoende tijd en informatie beschikbaar. Voor de KRW is gelet op de hiervoor
genoemde knelpunten hiervoor een kwalitatieve analyse het hoogst haalbare, waarbij aan de hand van
enkele gebiedscases een vingeroefening voor een kwantitatieve en monetaire analyse is uitgevoerd.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

29

Figuur 2.3 Waarderingspiramide ecosysteemdiensten

Bron: Gantioler et al. (2010), bewerking Ecorys

30

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

3

Kosten

3.1

Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de voorziene kosten in Nederland in de periode 2022-2027 voor
het behalen van de KRW-doelen. Dit overzicht is in grote lijnen gebaseerd op ramingen van de
uitgaven die zoveel mogelijk bottom-up vanuit de bij de uitvoering van de KRW-maatregelen
betrokken instanties zijn aangeleverd. Voor zover kosteninformatie niet voorhanden was, is op
basis van de beschrijving van het voorgestelde (ontwerp-)maatregelenprogramma voor de periode
2022-2027 een zo goed mogelijke inschatting gemaakt van de met de uitvoering van de
maatregelen te verwachten kosten. Door het vaak globale en soms voorlopige karakter van de
kostenramingen, kunnen de resultaten slechts worden gezien als een globale indicatie van de
kosten. In de verdere uitwerking van de maatregelen in de komende planperiode zullen de kosten
aan nauwkeurigheid winnen.

3.2

Kosten waterbeheerders

3.2.1 Samenvattend overzicht
Met de uitvoering van het totale voorziene pakket van maatregelen voor de periode 2022-2027 is
een bedrag van € 1,5 miljard aan overheidsuitgaven gemoeid. In figuur 3.1 zijn de kosten verdeeld
over de uitvoerders of initiatiefnemers van de maatregelen. Hierin is voor zover de beschikbare
informatie dat toeliet rekening gehouden met EU-subsidies en overdrachten (tussen organisaties
onderling). Dit betekent dat de kosten zijn toegerekend aan de partij die aan de lat staat voor de
uitvoering van de maatregel. Hiervan is ca. € 0,4 miljard het aandeel van het Rijk voor de
rijkswateren en bijdragen aan maatregelen in regionale wateren. De directe uitgaven van de
provincies bedragen ca. € 0,2 miljard. Waterschappen en gemeenten nemen in totaal € 0,9 miljard
aan directe uitgaven voor hun rekening.
Figuur 3.1 KRW-uitgaven overheden maatregelenprogramma 2022-2027 (in miljoen euro)

47
390

854

Rijk

Provincies

184

Waterschappen

Gemeenten

Bron: Deltafonds, PBL (2020), ontwerp-SGBP, bewerking Ecorys

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

31

Bij bovenstaande indicatieve kostenraming zijn de volgende nuanceringen te maken:
•

De gepresenteerde cijfers betreffen uitgaven in plaats van kosten. Deels zijn kosten gelijk aan
uitgaven, namelijk voor zover deze uitgaven betrekking hebben op de kosten van onderhoud,
personeel en beheer etc. Daar waar de uitgaven hebben betrekking op investeringen, is het
volledige investeringsbedrag opgenomen in plaats van de met deze investering gemoeide
rente- en afschrijvingskosten (kapitaalkosten). De beschikbare informatie laat een
nauwkeurigere raming van de kosten niet toe.

•

Uit de beschikbare informatie is niet altijd duidelijk of hierin alle uitgaven voor de KRW zijn
meegenomen en/ of op consistente wijze. Zo wordt ondanks dat bij het verzamelen van
uitgaven van provincies en waterschappen voor de Nationale Analyse uitgangspunten zijn
meegegeven, niet expliciet duidelijk of hierin ook altijd consequent en op consistente wijze de
kosten van beheer en onderhoud en personeel zijn meegenomen. Op basis van enkele
‘prikberekeningen’ is een sterk vermoeden dat dit niet het geval is.24

•

Een kostenpost die naar verwachting niet of slechts zeer beperkt is meegenomen, zijn de
kosten die verband houden met de grond. Voor sommige maatregelen zal het nodig zijn grond
uit de bestaande bestemming te nemen en anders in te richten. Hiervoor dient de huidige
grondeigenaar te worden gecompenseerd voor het verlies aan waarde dat de huidige
bestemming oplevert. De grondverwervingskosten zijn hiervoor een proxy. Het is onduidelijk of
in alle gevallen rekening is gehouden met grondkosten.

•

Het is lastig met een precies lijntje langs de KRW te knippen. KRW-maatregelen maken nogal
eens onderdeel uit van een groter integraal project en andersom zijn er ook uitgaven die niet
specifiek voor de KRW worden genomen maar wel de effectiviteit van de (genomen en)
voorziene KRW-maatregelen voor de periode 2022-2027 vergroten en daarmee indirect
bijdragen aan het bereiken van de KRW-doelen. Het is uit de informatie niet direct af te leiden of
en in welke mate hierdoor de daadwerkelijke kosten van de KRW voor de periode 2022-2027
worden onder- of overschat.25

•

Gelet op het bovenstaande kennen de genoemde kostenbedragen in deze quickscan de nodige
onzekerheden en geven deze vooral een indicatie van de orde grootte van de kosten en is de
nodige voorzichtigheid geboden bij het trekken van conclusies. Op dit moment is dit
desalniettemin de beste inschatting die momenteel op landelijk niveau kan worden gegeven van
de uitgaven voor de KRW.

3.2.2 Rijk
De kosten van het Rijk hebben betrekking op extra maatregelen in onder beheer van
Rijkswaterstaat (RWS) vallende rijkswateren in de periode 2021-2027. Daarnaast stelt het Rijk een
bijdrage van 50% beschikbaar voor de realisatie van vispassages in regionale wateren die in deze
periode worden voorzien. Het totale pakket omvat ruim 70 maatregelen variërend van de aanleg
van nieuwe geulen, natuurvriendelijke oevers en vismigratievoorzieningen tot optimalisatie van
bestaande voorzieningen, regulering en onderzoeksmaatregelen (o.a. impact klimaatverandering,
opkomende stoffen).
Figuur 3.2 presenteert de omvang van de investeringen van het totale RWS-maatregelenpakket
voor de 3e tranche.26 Daaruit blijkt dat met het voorgestelde pakket van maatregelen om de doelen
van de KRW in rijkswateren te bereiken een bedrag gemoeid is van totaal rond de € 390 miljoen.
De figuur schetst de verdeling van het budget door de jaren heen. Belangrijk om hierbij op te
24

25

26

32

DO

PBL (2020) wijst hier zelf ook op en merkt op dat uit de diverse reacties bleek dat het moeilijk was om een duidelijke knip
te leggen tussen wat wel en wat niet aan de KRW kan worden toegewezen
Beide kan. Zo ljikt een deel van de waterschappen bijvoorbeeld ook de kosten van afwalwaterzuivering als KRW kosten te
hebben opgevoerd, hetgeen als een overschatting kan worden gezien. Daarnaast zijn bijvoorbeeld de uitgaven in ‘lokaal’
niet-KRW water veelal niet meegenomen terwijl hier evident een relatie bestaat met de KRW-waterlichamaen.
Niet meegenomen hierin zijn de kosten van beheer en onderhoud, apparaatskosten en monitoring.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

merken, is dat de uitgaven van het Rijk voor de KRW in de genoemde periode hoger liggen dan de
bedragen die hieronder worden genoemd, door uitloop van uitgaven aan 2e tranche maatregelen
naar de derde planperiode.
Figuur 3.2 Kosten KRW Rijk/ IenW 2022-2027 (in miljoen euro)

120
100

80
60
40
20
0
2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Bron: RWS, Deltafonds, bewerking Ecorys

3.2.3 Provincies en waterschappen
Provincies en waterschappen hebben een belangrijke verantwoordelijkheid bij het behalen van de
KRW-doelen. Provincies zijn bevoegd voor het vastleggen van de doelen en stellen deze vast in
regionale waterplanen. Waterschappen adviseren hen daarbij en hebben een taak in het vaststellen
van maatregelen om deze doelen te halen.
Voor de Nationale Analyse Kaderichtlijn Water (PBL, 2020) zijn de uitgaven door provincies en
waterschappen voor de KRW voor de periode 2022-2027 geïnventariseerd. Voor deze quickscan
wordt gebruik gemaakt van de door de regio’s ingevulde overzichten met de voorziene uitgaven
voor de 3e tranche KRW-maatregelen. Typische voorbeelden van maatregelen waarvan de
uitgaven zijn meegenomen, zijn inrichtingsmaatregelen, anti-verdrogingsmaatregelen, maatregelen
gericht op verbetert ecologisch beheer en emissiebeperking. De totale directe uitgaven van
regionale waterbeheerders voor de periode 2022-2027 worden ingeschat op ca. € 1 miljard, in een
verdeling provincies/ waterschappen van ca. 20/80.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

33

Figuur 3.3 Directe (bruto) uitgaven provincies en waterschappen (in miljoen euro)

900

800
700
600
500
854

400
300
200
100

184

0
Provincies

Waterschappen

Bron: PBL (2020), ontwerp-KRW plannen provincies en waterschappen, bewerking Ecorys

Belangrijk om te benadrukken is dat de inventarisatie van waaruit de quickscan vertrekt om
verschillende redenen slechts een globale indicatie van de kosten van de KRW toelaat. Zo is deze
gebaseerd op de best mogelijke inschatting van de toekomstige KRW-uitgaven per organisatie,
zoals deze omstreeks medio 2020 is gemaakt. Daarnaast is het besluitvormingsproces formeel nog
niet afgerond en worden de uitgaven als onderdeel van meerjarenbegrotingen (vaak) nog in meer
detail uitgewerkt. Met het oog op het doel van de voorliggende analyse en de consistentie in de
gevolgde aanpak en resultaten met eerder verschenen publicaties over de KRW-uitgaven, wordt de
uitgaveninformatie uit de Nationale Analyse (desalniettemin) als een bruikbare bron beschouwd en
vormt deze de basis voor de uitwerking van de uitgaven hieronder.27
Bij de uitgaven wordt onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte uitgaven. Tot de directe
uitgaven worden alle eenmalige en periodiek terugkerende uitgaven meegerekend die door de
betreffende waterbeheerders in de periode 2022-2027 naar verwachting worden gemaakt om de
gewenste ecologische en chemische KRW-toestand te bereiken. Om dubbeltellingen te voorkomen
is daarnaast rekening gehouden met indirecte uitgaven in de vorm van subsidies met het karakter
van een overdracht. Voorbeelden hiervan zijn bijdragen van provincies aan anti-verdrogingsprojecten van waterschappen. Maar ook betalingen aan DAW-projecten en POP-cofinanciering aan
bedrijven ter compensatie van kosten van specifieke waterkwaliteitsmaatregelen die deze partijen
treffen, vallen hieronder. Het meenemen van de indirecte uitgaven leidt tot een overschatting van
de KRW-uitgaven doordat deze al verdisconteerd zijn in de uitgaven van de ontvangende partij. In
een MKBA zijn de netto kosten voor de samenleving relevant, onafhankelijk van door wie deze
worden gedekt. In de gepresenteerde uitgaven voor de regionale waterbeheerders zijn daarom de
indirecte uitgaven buiten beschouwing gelaten.
De directe uitgaven zijn de uitgaven voor noodzakelijke extra gebiedsmaatregelen voor de periode
2022-2027 en zijn gebaseerd op de gebiedsprocessen die per gebied zijn georganiseerd, waarin
gezamenlijk opgaven en mogelijke maatregelen zijn geïnventariseerd. Bij de directe uitgaven gaat
het in beginsel om alle uitgaven die nodig zijn voor het bereiken van de gewenste goede toestand
in oppervlakte- en grondwaterlichamen en/ of het voorkomen dat hierin achteruitgang optreedt. Dit
sluit aan bij de definitie van aanvullende maatregelen zoals gehanteerd in de ontwerp-SGBP’s.
27

34

DO

Op verzoek zijn door enkele regionale waterbeheerders voor deze quickscan acuele(re) uitgavenprognoses aangeleverd.
Deze zijn verwerkt in de gepresenteerde informatie in deze paragraaf.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Door deze brede formulering van het begrip aanvullende maatregelen, dat dus verbeterinspanningen én extra inspanningen gericht op het verder voorkomen van achteruitgang omvat, zijn
de directe uitgaven opgebouwd uit zowel extra investeringen door regionale waterbeheerders als
KRW-geoormerkte exploitatie-uitgaven (beheer- en onderhoud, monitoring, personeel).

3.2.4 Gemeenten
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het transport van huishoudelijk afvalwater naar
zuiveringsinstallaties via de riolering. Daarnaast hebben zij een hemel- en grondwaterzorgplicht.
Samen met Rijk, provincies en waterschappen dragen zij verantwoordelijkheid voor de uitvoering
van de KRW. De kosten verbonden met de bovengenoemde zorgtaken worden gerekend tot de
basismaatregelen. Aanvullend hierop nemen gemeenten in de periode 2022-2027 maatregelen
gericht op het saneren van overstorten uit gemengde rioolstelsels en diffuse lozingen door het
afkoppelen van verhard oppervlak.
Een integraal overzicht van de (begrote) KRW-uitgaven door gemeenten voor de periode 20222027 is niet beschikbaar. Op basis van de voorgenomen aantallen voor de maatregelen ‘aanpak
riooloverstorten’ en ‘afkoppelen verhard oppervlak’ uit de ontwerp-stroomgebiedbeheerplannen
2022-2027 wordt aangenomen dat dat het gaat om een bedrag van rond de € 45-50 miljoen.
Benadrukt wordt dat het hier om een indicatie gaat en dat de daadwerkelijke uitgaven lager of
(waarschijnlijk) hoger zullen uitvallen.
Tabel 3.1 Indicatieve uitgaven KRW gemeenten 2022-2027
Maatregelnaam (eenheid)

Eenheden

Eenheidsprijs

Bedrag (miljoen euro)

Aanpakken riooloverstorten (stuks)

133

200.000

26,6

Afkoppelen verhard oppervlak (m2)

430.000

48

20,6

Totaal

47,3

Bron: Ecorys, op basis van ontwerp-SGBP 2022-2027, Kostengetallen riolering Stg. Rioned

3.3

Kosten landbouw
In de hierboven opgenomen uitgaven zijn reeds de bijdragen van overheden aan het verbeteren
van de agrarische waterkwaliteit opgenomen. De kosten die waterschappen en provincies hebben
gemaakt voor de agrarische waterkwaliteit zijn onderdeel van hun integrale kosteninschattingen. De
kosten die agrarische ondernemingen zelf nog zullen moeten maken, zijn echter hoger. Om de
doelen van de KRW voor het oppervlaktewater te kunnen halen, ligt er een belangrijke opgave bij
de landbouw om de emissie van stikstof en fosfor terug te dringen. Een belangrijke bron van
nutriënten in het oppervlaktewater (naast RWZI’s en aanvoer uit het buitenland) is uitspoeling uit
bodems als gevolg van recente en historische landbouwbemesting. Daarnaast worden in diverse
gebieden de normen van gewasbeschermingsmiddelen nog overschreden.
In de ontwerp-SGBPs 2022-2027 zijn dan ook diverse maatregelen gericht op het beperking van de
belasting van grond- en oppervlaktewaterlichamen van nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen
uit de land- en tuinbouw opgenomen. Het betreft een tiental hoofdmaatregelen, variërend van de
inrichting van mest- en spuitvrije zones tot het uitvoeren van brongerichte maatregelen (zoals
bijvoorbeeld precisiebemesting). In deze paragraaf wordt ingegaan op de mogelijk te verwachten
kosten voor landbouw voor het halen van de KRW doelen in de periode 2022-2027. Bij de aanpak
is gekozen om zo nauw mogelijk aan te sluiten bij de beschikbare beschrijvingen, rapportages en
onderzoeken. Onderstaande tabel geeft de hierbij gevolgde werkwijze weer. Na de tabel wordt
ingegaan op het resultaat voor de doorlopen stappen.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

35

Tabel 3.2 Aanpak landbouwkosten 2022-2027
Stap

Toelichting stap

1. Selectie maatregelen op
hoofdlijnen SGBP’s

Uit de ontwerp-SGBPs 2022-2027 is een maatregelenlijst op hoofdlijnen opgesteld, waarin alle landbouw

Aanpak
•

gerelateerde maatregelen zijn opgenomen. Het betreft tien hoofdmaatregelen.

2. Invulling maatregelen

Uit de BOOT-lijst, waarin in totaal 99 maatregelen zijn opgenomen, zijn de maatregelen geselecteerd die betrekking

m.b.v. BOOT-lijst*

hebben op waterkwaliteit en een grote impact hebben. Het betreft 29 detailmaatregelen, die vervolgens ieder zijn
toegedeeld aan de tien hoofdmaatregelen uit stap 1.

Bron: maatregelenlijst
waterkwaliteitsportaal

•

Bron: BOOT-lijst, selectie
waterkwaliteitsmaatregelen

•

Lijst met 29 maatregelen wordt besproken
met LNV

3. Uitwerking kosten nietproductieve maatregelen

In de derde stap zijn de maatregelen onderverdeeld in productieve maatregelen (maatregelen die zichzelf

•

Bron: DAW, Toolbox Water, KWIN, …

terugverdienen en zo zijn gedefinieerd in de BOOT-lijst) en niet-productieve maatregelen. Voor de laatste categorie

•

Volgens BOOT-lijst productieve

maatregelen zijn de kosten in beeld gebracht. De productieve maatregelen blijven buiten beschouwing, omdat deze

maatregelen worden verondersteld (netto)

verondersteld worden minimaal ‘kostenneutraal’ te kunnen worden uitgevoerd. De kosten van maatregelen zijn deels

geen kosten met zich mee te brengen

beschreven in het DAW, deels afkomstig uit Toolbox waterkaarten en deels berekend uit KWIN, CBS en
Agrimatiecijfers. De kosten zijn uitgedrukt per bedrijf, per ha of per strekkende km sloot(kant). Deze gegevens zijn
opgenomen in bijlage 2.
4. Inschatting implementatie

De verwachte implementatie in de periode 2022-2027 is voor nutriënten ingeschat op basis van een inschatting in

•

het kader van de Nationale analyse DAW. Voor gewasbeschermingsmiddelen is deze gebaseerd op een PBL-

deelname aan een aantal maatregelen

scenario’s

enquête uit 2019. Een deel van de maatregelen was niet af te leiden uit deze beide bronnen; hiervoor zijn

gericht op beperken van

percentages gebaseerd op inschattingen van expert op het gebied van landbouw en emissies van CLM. Naast deze

nutriëntenemissie ihkv de Nationale

verwachte implementatie wordt voor alle maatregelen ook een 100% implementatie berekend.

5. Berekening totale kosten

In stap 5 zijn de kosten uit stap 3 en de verwachte implementatiegraad uit stap 4 gebruikt om de totale kosten in

analyse DAW
•

100% implementatie van alle maatregelen

•

Kosten per maatregel x inschatting

beeld te brengen voor de verschillende maatregelen die in stap 3 als niet-productief zijn aangemerkt.
6. Berekening niet door
sector gedragen kosten

implementatie

Op basis van de ontwerp-SGPBs en overzichten van subsidiemogelijkheden per maatregel, zijn de kosten berekend

•

Bron: concept SGBP 2022-2027

die door anderen dan de sector zelf worden gedragen. Het gaat daarbij met name om waterschappen, provincies en

•

Bron: subsidiemogelijkheden per

Europese subsidies.
7. Berekening bedrijfskosten
in perspectief
*

36

Bron: inschatting gemaakt over verwachte

in 2022-2027 in 2

Om de kosten in perspectief te plaatsen, zijn per sector de standaardopbrengst en standaard verdiencapaciteit per
bedrijf beschreven op basis van cijfers uit Agrimatie.

zie voor meer toelichting de BOOT-lijst

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

maatregel
•

Bron: CBS, Agrimatie, gemiddelde
bedrijfskosten per sector

Berekening totale kosten 2022-2027
In deze studie zijn twee kostenscenario’s bepaald:
1. Een scenario waarin maximale stimulering plaatsvindt. Voor dit scenario is voor de
nutriëntenmaatregelen gebruik gemaakt van inschattingen die in het kader van het DAW zijn
gemaakt. Voor maatregelen rondom gewasbeschermingsmiddelen en de nutriëntenmaatregelen waarvoor geen gegevens in deze lijst waren opgenomen, is een inschatting
gemaakt op basis van gesprekken met bijvoorbeeld agrarische collectieven. De kosten voor het
scenario ‘maximale stimulering’ zijn berekend door het verwachte implementatiepercentage
voor 2027 te verminderen met de huidige implementatie.
2. Het ‘maximale scenario’ dat uitgaat van maximale implementatie van de maatregelen. Daarbij
geldt bij enkele maatregelen een maximum beneden 100%. Zo wordt bijvoorbeeld gerekend
met een percentage van 50% watervoerende sloten in Nederland. De maximale implementatie
en achtergronden van de berekeningen zijn in de bijlagen opgenomen.
De berekeningen van de kosten per scenario en per maatregel zijn opgenomen in de onderstaande
tabel. De achterliggende toelichting per maatregel, de omvang van de maatregelen en kosten ervan
zijn opgenomen in Bijlage 2. De kosten zijn weergegeven per jaar, waarbij voor alle investeringen
een afschrijvingstermijn van 10 jaar is gehanteerd. Maatregelen die in de BOOT-lijst als productief
zijn aangemerkt, worden in deze tabel uitsluitend vermeld als ‘productief’ (van deze maatregelen
wordt verondersteld dat deze tenminste kostenneutraal kunnen worden doorgevoerd).
Tabel 3.3 Indicatie jaarlijkse kosten KRW-waterkwaliteitsmaatregelen landbouw 2022-2027
Maatregel

Huidige
implemen–

Scenario 1:

Scenario 2:

Maximale stimulans

100% (of max)

tatiegraad
%

%

Kosten/jaar

%

Kosten/jaar

(miljoen €)

(miljoen €)

Drinkbakken in perceel

25

50

1,1

100

3,3

Sloten natuurvriendelijk schonen

20

40

1,1

100

4,3

2

45,4

28

45,4

-

productief

-

productief

Natuurvriendelijk oevers
Gebruik baggerpomp

1009
-

1009

Investeren in precisiebemesting

-

-

productief

-

productief

Aanleg helofytenfilters

5

20

5,7

100

35,9

Bemesten op juiste tijdstip

-

-

productief

-

productief

Keuze geschikte mestsoort

-

-

productief

-

productief

Kunstmest afstemmen op mineralisatie

5-20

30-35

23,2

80-95

Mestopslagcapaciteit naar 9 maanden

-

-

productief

-

Niet scheuren blijvend grasland

20

50

5,7

100

19,1

Gebruik diepwortelende gewassen

-

-

productief

-

productief

Compost toevoegen

-

-

productief

-

productief

Groenbemesters/onderzaai toepassen

-

-

productief

-

productief

Herinrichting erf bovenwettelijk

1,9

62,0
productief

20

40

100

7,7

Perssap opvangen in stro

-

-

productief

-

productief

Emissieloze kas

-

-

productief

-

productief

Investeren in BOS gewasbescherming

-

-

productief

-

productief

Mechanische onkruidbestrijding

4

10

9,3

100

Investeren in spuittechnieken

-

-

productief

-

productief

Variëren in gewas/raskeuze

0

10

14,3

100

142,9

Gesloten vul/doseersysteem

0

10

0,1

100

0,5

20-80

8,3

Restwater spuitmiddel inzamelen
28

148,9

Hier wordt alleen de toename in km genoemd uit de ontwerp-stroomgebiedsbeheerplannen.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

37

Maatregel

Huidige
implemen–

Scenario 1:

Scenario 2:

Maximale stimulans

100% (of max)

tatiegraad
Aanleg mest- en spuitvrije bufferstroken

5-100

0-45

54,7

0-95

116,6

Waterpeilverhoging veenweide

29

180.000

14,0

180.0003

14,0

Onderwaterdrainage veenweide

82.00030

14,4

82.0004

14,4

Koppeling drainage met zuivering

0

5

7,5

Opvang/hergebruik drainagewater

-

-

productief

Totaal

100

150,2

-

productief

197,4

773,5

Aandeel kosten gedragen door sector
In onderstaande tabel is per maatregel een indicatie weergegeven van het percentage van de
kosten dat gedragen wordt door andere partijen dan de primaire sector in de vorm van subsidies,
belastingkortingen e.d. Het betreft hier een indicatie omdat subsidies per jaar kunnen verschillen,
evenals belastingkortingen en er bovendien regionale verschillen kunnen bestaan.
Tabel 3.4 Indicatie netto kosten voor de landbouwsector
Maatregel

29
30

38

DO

Type

Subsidie

Effectief %

subsidie/korting

%

kosten sector

Drinkbakken in perceel

Subsidie/beheer

75%

25%

Sloten natuurvriendelijk schonen

beheerpakket

75-100%

0-25%

Natuurvriendelijk oevers

Subsidie/beheer

75-100%

0-25%

Gebruik baggerpomp

Productief/beheer

-

Nvt

Investeren in precisiebemesting

Productief/POP

Tot 40%

Nvt

Aanleg helofytenfilters

POP

Tot 100%

0-100%

Bemesten op juiste tijdstip

Productief

-

Nvt

Keuze geschikte mestsoort

Productief

-

Nvt

Kunstmest afstemmen op mineralisatie

-

-

100%

Mestopslagcapaciteit naar 9 maanden

Productief

-

Nvt

Niet scheuren blijvend grasland

-

-

100%

Gebruik diepwortelende gewassen

Productief

-

Nvt

Compost toevoegen

Productief

-

Nvt

Groenbemesters/onderzaai toepassen

Productief

-

Nvt

Herinrichting erf bovenwettelijk

MIA/VAMIL

Tot 12%

88-100%

Perssap opvangen in stro

Productief

Nvt

Emissieloze kas

Productief

Nvt

Investeren in BOS gewasbescherming

Productief

Nvt

Mechanische onkruidbestrijding

-

100%

Investeren in spuittechnieken

Productief

Nvt

Variëren in gewas/raskeuze

-

100%

Gesloten vul/doseersysteem

-

100%

Restwater spuitmiddel inzamelen

POP

Aanleg mest- en spuitvrije bufferstroken

-

100%

Waterpeilverhoging veenweide

-

100%

Onderwaterdrainage veenweide

-

100%

Koppeling drainage met zuivering

-

100%

Opvang/hergebruik drainagewater

Productief

Nvt

60-100%

Hier wordt het totaal geschatte areaal veenweidegebied weergegeven
Hier wordt het maximaal veenareaal weergegeven dat geschikt is voor onderwaterdrainage

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

0-40%

3.4

Kosten overige sectoren
Naast overheden en land- en tuinbouw is te verwachten dat ook andere sectoren direct of indirect
worden geconfronteerd met (gevolg)kosten verband houdend met de doelen die de KRW stelt ten
aanzien oppervlakte- en grondwatersystemen. Te denken valt aan omschakelingskosten voor
bijvoorbeeld industrie, verkeer en huishoudens voor het terugdringen van diffuse belasting van
emissies van stoffen zoals PAKs en gewasbeschermingsmiddelen of de inzameling van
vuilwatertanks door de recreatievaart. Een overzicht met specifieke maatregelen per actor is niet
voorhanden. Erop gelet dat de overgebleven opgaven voor de KRW qua stoffen in belangrijke mate
liggen in het terugdringen van de belasting uit RWZI effluenten en landbouw 31 zullen de kosten van
aanvullende KRW-maatregelen voor overige sectoren ten opzichte van de eerder genoemde
kostenbedragen naar verwachting (relatief) beperkt zijn.

3.5

Kosten in perspectief
Bij de gepresenteerde kostenbedragen voor de aanvullende KRW-maatregelen in de periode 20222027 moet worden bedacht dat er ook zonder de KRW geïnvesteerd wordt in maatregelen die
bijdragen aan de doelen die de KRW stelt. In KRW termen zijn de KRW-maatregelen aanvullend op
de set basismaatregelen die minimumvereisten zijn waaraan moet worden voldaan om aan de EUwetgeving voor waterbescherming te voldoen. Relevant nationaal beleid in dit verband is het
mestbeleid, de verbetering van de zuiveringsprestaties van RWZI’s, de basisinspanning riolering,
het saneren van riooloverstorten en het afkoppelen van hemelwaterafvoer via de riolering.
Door overheden en drinkwaterbedrijven werd in 2020 een bedrag van € 7,7 miljard uitgegeven om
Nederland te beschermen tegen overstromingen en te zorgen voldoende schoon (drink)water.
Hiertegen afgezet zouden de jaarlijkse overheidsuitgaven in Nederland aan waterbeheer door de
uitvoering van de aanvullende KRW-maatregelen 2022-2027 met ca. 3,2% toenemen. Afgezet
tegenover een bedrag van ca. € 3,0 miljard aan uitgaven dat rechtstreeks is terug te voeren op de
basiseisen ten aanzien van het inzamelen en afvoeren van hemel- en afvalwater en zuiveren van
afvalwater is de procentuele toename ca. 8,3%.
Een vergelijkbare duiding van de uitkomsten voor de aanvullende waterkwaliteitsgerelateerde
kosten voor de landbouw is door het ontbreken van actuele informatie lastiger te geven.
Inschattingen van de (netto) kosten voor generieke (basisinspanning) maatregelen voor mest voor
de landbouw liggen in de orde grootte van € 200 miljoen per jaar.32 Dit betekent dat de
waterkwaliteitskosten voor de landbouwsector bij uitvoering van de voorgenomen maatregelen
minimaal kunnen verdubbelen (€ 152 - 707 miljoen per jaar, zie Tabel 3.5).
Tabel 3.5 plaatst de becijferde aanvullende kosten voor de landbouw in het perspectief van de
omzet van betreffende sectoren. In het ‘maximale stimulans’ scenario bedragen de kosten per jaar
tot 2,4% bruto of 2,2% netto per jaar, waarbij voor de akkerbouw de kostprijsverhoging relatief het
grootst is. In het ‘100%’ scenario lopen de percentages verder op, voor de melkveehouderij tot
3,6% bruto of 3,1% netto, voor de akkerbouw bedragen deze percentages respectievelijk 17,3 en
17,0%.

31

32

Hiervoor wordt verwezen naar paragraaf 4.3 van de ontwerp-SGBPs, welke een analyse bevat van de herkomst van de
belasting van oppervlakte- en grondwater met chemische stoffen en nutriënten.
Bronnen: Beleid waterkwaliteit: kosten voor de landbouw (WUR, 2015), De strategische MKBA voor de Europese
Kaderrichtlijn Water (IenW, 2006).

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

39

Tabel 3.5 Berekeningen kosten land- en tuinbouw KRW-maatregelen 2022-2027
Standaard-

Kosten bij

Kosten bij

Bruto

Netto

Bedrijfs-

opbrengst

max

max

kosten-

kosten-

resultaat

totaal

stimulans

stimulans

aandeel

aandeel

(gem.

(€ mln)

en 100%

en 100%

(%)

(%)

2010-

Bruto* (€

Netto* (€

2019)

mln)

mln)

(€ mln)

Vollegrondsgroenten

1.448

2-18

2-18

0,1-1,2

0,1-1,2

-27

Bloembollen

1.589

3-19

2-19

0,2-1,2

0,1-1,2

106

Melkvee

6.764

96-246

88-211

1,4-3,6

1,3-3,1

-480

Akkerbouw

2.659

65-459

59-451

2,4-17,3

2,2-17,0

-30

Boomteelt

1.189

0-3

0-3

0,0-0,3

0,0-0,3

8

Fruitteelt

847

1-5

1-5

0,1-0,6

0,1-0,6

-61

167-750

152-707

0,8-3,5

0,7-3,3

Glastuinbouw

7.160

Totaal

21.656

510

* De berekening maakt onderscheid tussen bruto en netto kosten, waarbij in de netto kosten rekening is gehouden met de
subsidiemogelijkheden per maatregel vanuit bijvoorbeeld waterschappen, provincies en Europese subsidies.

Bij deze uitkomsten moeten enkele kanttekening worden geplaatst:
•

In het ‘100%’ scenario wordt bijvoorbeeld uitgegaan van 100% implementatie van mechanische
onkruidbestrijding, aanpassing van ras- en gewaskeuze en aanleg van mest- en spuitvrije
bufferstroken. Een groot deel van deze kosten komt voort uit opbrengstderving. Daarbij is het
goed om op te merken dat door een combinatie van maatregelen de kosten wellicht lager uit
kunnen vallen. Maar belangrijkste opmerking hierbij is toch wel dat deze keuzes in de praktijk
hoogstwaarschijnlijk nooit op 100% van de bedrijven zullen worden doorgevoerd.

•

De implementatiebereidheid van (voornamelijk bovenwettelijke) maatregelen zal daarnaast
mede afhangen van de financiële draagkracht van de sector en de mogelijkheid om
noodzakelijke milieu-investeringen door te berekenen in de prijs. Wat daarbij opvalt, is dat een
groot deel van de Nederlandse landbouwbedrijven een negatief netto bedrijfsresultaat heeft
over de afgelopen 10 jaar gemiddeld. Een negatief netto bedrijfsresultaat biedt weinig ruimte
voor extra investeringen, als die niet vanuit de markt vergoed worden (dan wel vanuit subsidies
of programma’s die inspanningen van boeren belonen met een meerprijs). Door de
internationale oriëntatie van de sector is dit niet vanzelfsprekend dat de kosten van KRWmaatregelen zondermeer kunnen worden doorberekend aan afnemers.

De maatregelen en daarmee de uitgaven in Nederland aan de doelen van de KRW beslaan
meerdere periodes. Tabel 1.2 plaatst de verwachte overheidsuitgaven33 voor de 3e tranche KRW
maatregelen in het licht van de uitgaven in de 1e en 2e KRW-cyclus, maar ook de mate van
doelbereik, uitgedrukt als het percentage waterlichamen waarvoor de goede toestand wordt bereikt.
Daaruit is op te maken dat voor de periode 2022-2027 rekening wordt gehouden met hogere
uitgaven dan de huidige periode (2016-2021), maar lager dan in de periode 2009-2015.
Tegelijkertijd neemt naar verwachting het aantal waterlichamen in 2027 waarvoor de biologische
parameters in een goede toestand verkeren, in vergelijkbare mate toe als in planperiode 1 en 2. Dit
zal naast de extra inspanningen in planperiode 3 zelf eveneens het gevolg zijn van doorwerkingen
van de maatregelen in de twee eerdere planperioden.

33

40

DO

Kosten van KRW-maatregelen in de landbouw in eerdere periodes zjin niet eenvoudig vergelijkbaar in beeld te brengen en
moesten daarom buiten beschouwing worden gelaten bij deze vergelijking over de KRW-perioden heen. Zo zijn
gaandeweg de afgelopen periodes nieuwe wettelijke verplichtingen van kracht geworden. Daardoor zijn maatregelen die in
eerdere periodes bovenwettelijk en in sommige situaties subsidiabel waren, nu algemeen doorgevoerd. Overigens geldt
dat ook in eerdere studies (zoals de de strategische MKBA 2006) geen specifieke bedragen worden genoemd voor kosten
van KRW-maatregelen.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Tabel 3.6 KRW-uitgaven en doelbereik per KRW-periode

Uitgaven KRW-maatregelen (in € mld.)
% toename van de waterlichamen waarvan de biologische

2009-2015

2016-2021

2022-2027

1,6

1,2

1,5

11-12%

7-8%

6-11%

parameters in een goede toestand verkeren
Bron: Ontwerp-SGBPs 2022-2027, Ex ante analyse Kaderrichtlijn Water (RHDHV, 2021)

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

41

4

Baten

4.1

Inleiding
In dit hoofdstuk worden de baten van de uitvoering van de voorgenomen KRW-maatregelen voor
de derde periode verkend. Zoals daarbij in hoofdstuk 2 aangeven, zijn er diverse knelpunten die
zich voordoen bij de bepaling van de omvang van natuureffecten en de waardering ervan. Om die
reden, zijn de baten in deze quickscan voornamelijk kwalitatief beschreven. De natuureffecten die
de KRW oplevert zijn daarbij divers en de mate waarin een waardering van deze effecten mogelijk
is, loopt uiteen. Voor de KRW geldt de focus op een goede ecologische toestand als voorwaarde
voor behoud en biodiversiteitsherstel, naast dat een goede ecologisch en chemische toestand een
(rand)voorwaarde is voor allerlei functies die natuur de maatschappij levert. Dit onderscheid komt
bij de uitwerking van dit hoofdstuk tot uitdrukking in het onderscheid tussen primaire en secundaire
baten van de KRW.

4.2

Primaire baten: toename biodiversiteit
Het doel van de KRW is overal schoon en gezond water in 2027. Daartoe verplicht de KRW om de
kwaliteit (en voor grondwater ook de hoeveelheid) van het oppervlakte- en grondwater te
verbeteren, en te voorkomen dat hierin achteruitgang optreedt. Maatregelen die in het kader van de
KRW worden uitgevoerd zijn gericht op herstel van ecologie en saneren van vervuilende stoffen
(chemie) en leiden tot biodiversiteitsherstel en het behoud of ontstaan van habitat. De KRWmaatregelen leveren door het herstel van ecosystemen primaire baten op die zich laten terugzien in
bijvoorbeeld een toename van (bestaande en nieuwe soorten) waterplanten, vissen en (verbonden
via het voedselweb) vogels en insecten.
De relatie tussen maatregelen, ecologische kwaliteit en biodiversiteit is complex. Daarnaast is de
(individuele) betalingsbereidheid voor meer ecologische kwaliteit en biodiversiteit een (grotendeels)
onbekende. De waarde van meer biodiversiteit komt niet tot uitdrukking in markteffecten (zoals
prijzen). Een vertaling van biodiversiteitswaarde naar geld zou gelet op de beperkingen van deze
quickscan zijn doel voorbij schieten; het risico op over- of onderschatting is te groot en zelfs het
beoordelen of hiervan sprake is niet mogelijk.
Maar dat aan biodiversiteitsherstel een hoge waarde wordt toegekend, is onmiskenbaar.
Biodiversiteit speelt een cruciale rol bij verscheidene diensten die ecosysteemdiensten leveren aan
de mens, zoal bijvoorbeeld voedselproductie of opslag van CO2. Hoe hoger de biodiversiteit van
een ecosysteem, hoe hoger het aantal functies en diensten dat een systeem kan leveren
(Lefcheck, 2015). Een verandering in biodiversiteit resulteert vaak in een verandering in de omvang
en conditie van een ecosysteem. Biodiversiteit wordt gezien als een kernmerk van ecosystemen,
en niet als een aparte ecosysteemdienst (CBS en WUR, 2020a).
Een voorbeeld dat de relatie tussen KRW-maatregelen, biodiversiteit en de levering van
ecosysteemdiensten illustreert, is de relatie tussen biodiversiteit en waterkwaliteit.
Natuurvriendelijke oeverinrichting is een belangrijke maatregel voor de KRW en beïnvloedt sterk de
mate van biodiversiteit (Schaub et al., 2017) en het ontstaan en behoud van macrofauna,
waterplanten en vissen. (Water)planten, dieren, bacteriën en schimmels in de bodem en het water
zijn immers in staat water te zuiveren. Deze vaak kleine organismen kunnen daarmee
voedingsstoffen (zoals nitraat en fosfaat) uit het water opnemen en afbreken tot onschadelijke

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

43

stoffen of opslaan, waardoor bijvoorbeeld het ontstaan van blauwalg wordt voorkomen (Natuur &
Milieu, 2019). Hoe meer verschillende soorten er in bodem en water leven, hoe schoner het water
vaak is. Oeverinrichting beïnvloedt dus de mate van biodiversiteit en daarmee de waterkwaliteit.
Een betere waterkwaliteit geeft het water een meer natuurlijke karakter en zorgt weer voor een
toename in recreatieve beleving, doordat het bijvoorbeeld zwemmen mogelijk maakt. Dit leidt
uiteindelijk tot een toename in welvaart (zie Figuur 4.1).
Figuur 4.1 Van KRW maatregelen tot welvaart

Biologische kwaliteitsverbetering KRW 2022-2027
Biologische kwaliteit wordt in de KRW bepaald aan de hand van de parameters:
•

algen;

•

waterplanten;

•

vissen; en

•

macrofauna.

De verbetering die sinds de invoering van de KRW is geboekt in de biologische toestand verschilt
per parameter en per waterlichaam, maar verbetert over de gehele linie genomen door de jaren
heen. In 2020 verkeerden in 29-53% van de waterlichamen de biologische parameters in de goede
toestand en was in 79-92% van de waterlichamen de toestand goed of matig. In 2015 was dat
respectievelijk 25-40% en 68-88%. Voorbeelden die aantonen dat de biologische toestand
verbetert, is de waarneming van eerder verdwenen soorten, zoals elft, een migrerende vissoort. 34
De totale waarde van een toename in biodiversiteit is niet te koppelen aan een afzonderlijke
planperiode, maar wordt bepaald door een optelsom van de resultaten uit alle planperiodes samen.
Kijkend naar de ontwikkeling sinds 2009 ontstaat het beeld dat in de eerste twee KRW-periodes de
grootste kwaliteitsverbetering heeft plaatsgevonden. Erop gelet dat het effect van maatregelen uit
eerdere perioden nog beslag moet krijgen, evenals aanvullende maatregelen voor de komende
planperiode, mag verwacht worden dat richting 2027 de biodiversiteit verder zal toenemen. De
prognoses laten zien dat met de voorgenomen maatregelen voor de derde (en laatste) periode
2022-2027 het aantal waterlichamen waarvoor de ecologische doelen zullen worden bereikt verder
toeneemt. Zoals in Figuur 4.2 weergegeven zal met het pakket aan voorziene maatregelen voor
2022-2027 in 2027 ongeveer tussen de 39 en 64% van de waterlichamen de goede toestand
bereiken (scenario Voorzien). Een goede ecologische kwaliteit zal in 2027 naar verwachting nog
niet volledig en overal zijn bereikt.35

34
35

44

DO

Ontwerp Stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027 (IenW, maart 2021)
PBL (2020) Kwaliteit oppervlaktewater Europese Kaderrichtlijn Water (2027) (indicator 0038, versie 57, 04-09-2020)
Website Balans van de Leefomgeving. www.pbl.nl/balans. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Figuur 4.2 Beoordeling biologische kwaliteit in regionale waterlichamen volgens Kaderrichtlijn Water,
2027

Bron: Ex ante analyse Kaderrichtlijn Water (RHDHV, 2021)

4.3

Secundaire baten: leveren van ecosysteemdiensten
Daar waar de KRW-maatregelen een randvoorwaarde zijn voor biodiversiteitsherstel, heeft de
verbeterde ecologische kwaliteit die wordt bereikt via de diensten die het ecosysteem genereert zelf
een afgeleide meerwaarde voor de maatschappij. Zoals weergegeven in figuur 2.1 in hoofdstuk 2
kunnen de voorgenomen KRW-maatregelen voor de periode 2022-2027 worden onderverdeeld in
5 hoofdcategorieën. Deze maatregelen hebben een te verwachten effect op een waaier van
mogelijke ecosysteemdiensten. Deze paragraaf geeft een doorkijk op de potentiele ecosysteembaten van de KRW.
De onderstaande figuur bevat een schematische karakterisering van ecosysteemdiensten voor de
vijf maatregelhoofdcategorieën. Deze worden in de sub-paragrafen die volgen uitgewerkt waarbij
een duiding van de maatschappelijke waarde wordt gegeven. Een opmerking hierbij is dat het
schema zich beperkt tot de voor de betreffende hoofdcategorie als (meest) relevant beschouwde
ecosysteemdienst. Uit het schema volgt dat deze verschillen per categorie, waarbij binnen de
categorie ‘regulering waterbeweging en hydromorfologie’ het grootste aantal diensten wordt onderscheiden. Dit is wat verwacht mag worden gelet op de aard van de ingrepen binnen deze categorie,
maar zegt niet direct iets over de waarde van dit type maatregelen ten opzichte van andere
maatregelen. Alle maatregelen zijn nodig om uiteindelijk integraal systeemherstel te bereiken en
beïnvloeden in die zin elkaar ook in meer of mindere mate onderling.
Een aantal baten van de KRW is op gebiedsniveau verder uitgewerkt aan de hand van een vijftal
gebiedscases. Deze dienen ter illustratie van de aard van de baten die met de uitvoering van de
KRW-maatregelen is te verwachten en geven waar mogelijk een kwantitatieve waardering van de
effecten die de maatregelen sorteren. Deze worden in de kaderteksten verder toegelicht.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

45

Figuur 4.3 Karakterisering van effect van KRW-maatregelen op ecosysteemdiensten

Relevantie en omvang ecosysteemdiensten Nederland
Het welzijn van de mens is in hoge mate verbonden aan de goederen en diensten die ecosystemen
leveren. De bijdrage van ecosysteemdiensten in Nederland aan het BBP in 2015 is door CBS en
WUR (2020) ingeschat op € 6,3 tot € 13,0 miljard (of 0,9 tot 1,9% van het totale BBP). Hierbij moet
worden opgemerkt dat in deze studie niet alle ecosystemen en ecosysteemdiensten zijn
gewaardeerd, ‘slechts’ een tiental, waardoor de totale waarde zoals hierboven geschetst een
onderschatting is van de daadwerkelijke waarde die de natuur bijdraagt aan de samenleving.
Belangrijke diensten zoals kustbescherming (een regulerende dienst) en mariene ecosysteemdiensten zijn in dit onderzoek bijvoorbeeld niet meegenomen.
Maatregelen die bijdragen aan behoud of herstel van ecosystemen zijn waardevol vanwege de
waarde die deze systemen voor de maatschappij hebben. Zeker gelet op de trend in de afgelopen
decennia, die een toename naar de vraag naar verschillende ecosysteemdiensten laat zien, terwijl
het aanbod juist afneemt, neemt de kans op een positief maatschappelijk rendement op
investeringen in ecosysteemherstel toe. Figuur 4.4 illustreert hierbij de genoemde discrepantie
tussen vraag en aanbod. Deze figuur uit de actualisatie van Natuurlijk Kapitaal in Nederland laat
zien dat voor diverse ecosysteemdiensten vraag en aanbod in tegengestelde richting bewegen. In
zijn algemeenheid geldt dat de vraag voor de meeste ecosysteemdiensten de afgelopen 20 jaar
sneller toeneemt en het aanbod daalt. Dit geldt met name voor de diensten (drink)water,
waterberging en kustbescherming, in belangrijke mate gedreven door klimaatverandering.

46

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Figuur 4.4 Levering van goederen en diensten uit ecosystemen, 2020

Bron: Wageningen Environmental Research (2020)

Relatie met KRW
Figuur 4.5 laat zien dat de ecosysteemtypen water, zoetwatergebieden en overstromingsgebieden
een belangrijke rol spelen in de totale waarde van een aantal diensten, zoals berekend door
CBS/WUR. Daarnaast spelen deze ecosysteemtypen ook een belangrijke rol in diensten die nog
niet zijn gekwantificeerd in het onderzoek van CBS/WUR, zoals hoogwaterbescherming en
visproductie. Deze ecosysteemtypen ondergaan mede als gevolg van uitvoering van de KRW
maatregelenpakketten een kwaliteitsverbetering. Hiermee voorziet de KRW, naast maatregelen uit
andere beleidsvelden, in de vraag naar ecosysteemdiensten en draagt de KRW bij aan de waarde
die de natuur de maatschappij levert. In het vervolg van dit hoofdstuk volgt voor de verschillende
typen KRW-maatregelen een doorkijk op de potentiele ecosysteembaten van de KRW.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

47

Figuur 4.5 Bijdrage van verschillende ecosysteemtypen aan de totale waarde van individuele
ecosysteemdiensten in 2015

4.3.1 Wateronttrekking grond- en oppervlaktewater
Onder dit onderdeel vallen maatregelen gericht op het aanpassen en verplaatsen van grond- en
oppervlaktewaterwinning en het beheren van een gewenst grond- en oppervlaktewater regime.
Deze maatregelen hebben effect op de ecosysteemdiensten productie van drinkwater en water
voor overig gebruik (niet-drinkwater).
Drinkwater
Voor de bereiding van drinkwater kan zowel gebruik gemaakt worden van grond- als oppervlaktewater. In Nederland wordt ca. 60% van het drinkwater gewonnen uit grondwater, 40% is afkomstig
uit oppervlaktewater (Atlas Leefomgeving). Door bevolkingsgroei en klimaatverandering is er een
groeiende vraag naar drinkwater. Om de beschikbaarheid van voldoende drinkwater te
waarborgen, is het belangrijk dat voldoende regenwater kan infiltreren in de bodem en zo het
grondwater aangevuld kan worden. Hierdoor wordt voorkomen dat voorraden op of verder
verontreinigd raken en (natuur)gebieden verdrogen. Het realiseren en behouden van een stabiele
balans tussen grondwateraanvulling en -onttrekking is daarom een belangrijke KRW-maatregel.
Maatgevend voor de waarde zijn de kosten die optreden wanneer door uitputting of verontreiniging
in de toekomst overgeschakeld zou moeten worden op alternatieve bronnen (bijv. van grond- op
oppervlaktewater, of van zoet naar brak/ zout). De potentiele baat van de KRW zijn de bespaarde
additionele zuiveringskosten die hiermee gemoeid zijn.
Water voor overig gebruik
Oppervlakte- en grondwater wordt niet alleen voor de productie van drinkwater gebruikt, maar heeft
ook andere doeleinden. Bijvoorbeeld voor de irrigatie van gewassen, koelwater voor
energiecentrales en warmte-koudeopslag (WKO) systemen. Als water wordt gebruikt voor
industriële processen, waarbij het in contact komt met producten voor menselijke consumptie,
wordt vaak water gebruikt van gelijke kwaliteit als drinkwater. Voor de irrigatie van gewassen
volstaat vaak het direct gebruiken van oppervlaktewater zonder zuivering vooraf.
Vergelijkbaar met drinkwaterlevering, is het bij water voor overig gebruik belangrijk dat er een
gezonde balans tussen onttrekking en aanvulling bestaat en verdroging/watertekorten worden
voorkomen. Het realiseren en behouden van een stabiele balans tussen grondwateraanvulling en -

48

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

onttrekking is daarom een belangrijke KRW-maatregel die de beschikbaarheid van water voor
overig gebruik moet garanderen. Daarnaast kan door het saneren van punt- en diffuse bronnen
naar ondiepe grondwaterwinningen ook hier een besparing op zuiveringskosten optreden.
Case study Maas Slenk Diep en Krijt Maas

Studiegebied
De Maas Slenk Diep en Krijt Maas grondwaterlichamen bevinden zich in
delen van Noord-Brabant en Limburg en zijn onderdeel van het
deelstroomgebied van de Maas. In beide gebieden wordt grondwater
onttrokken voor landbouw, industrie en drinkwater. In Maas Slenk Diep
bevinden zich 26 onttrekkingen uit het diepe grondwaterpakket voor
drinkwater. In Krijt Maas bevinden zich 9 drinkwaterwinningen, waarvan
drie in diepere lagen water winnen..

Probleemanalyse
Voor het grondwaterlichaam Maas Slenk Diep geldt dat de waterbalans op verschillende plekken niet op orde
is, waarbij gedurende perioden onttrekkingen groter zijn dan de aanvulling. Hierdoor ontstaat een afname van
de stijghoogte van het grondwater (door de druk in het watervoerend pakket). Dit heeft tot gevolg dat de
kweldruk afneemt en daarmee vooral impact op de grondwaterafhankelijke terrestrische natuur. Aanvulling van
het grondwater vindt niet alleen plaats van boven via verticale stroming, maar ook via horizontale stroming
vanuit vooral Duitsland. Het watervoerende pakket dagzoomt daar. De daar aanwezige bruinkoolwinningen
met grote drooglegging zijn daarmee ook een belangrijke factor.
Verder kunnen doorboringen van de afsluitende kleilaag een bedreiging vormen voor de kwaliteit van het
diepe grondwater gelet op de in het ondiepe grondwater aanwezige verontreinigingen (o.a. nitraat , en
bestrijdingsmiddelen) Beide aspecten vormen een risico voor grondwateronttrekkingen voor menselijke
consumptie (i.e. drinkwater en water gebruikt in de industriële voedselproductie).
De grondwaterkwaliteit in het grondwaterlichaam Krijt Maas is ontoereikend door verontreinigingen, m.n.
nitraat en bestrijdingsmiddelen uit de landbouw, hetgeen een bedreiging vormt voor de drinkwaterwinning. Ook
is de grondwaterkwaliteit ontoereikend voor de natuurgebieden en oppervlaktewateren die
grondwaterafhankelijk zijn. Hetzelfde geldt voor de grondwaterstanden voor de grondwaterafhankelijke natuur.

Maatregelen
Om bovenstaande problematiek aan te pakken zijn maatregelen nodig om de grondwaterkwaliteit en –
kwantiteit te verbeteren en Natura2000 en natte natuurparels te beschermen. In het SGBP 3 en onderliggende
regionale waterprogramma’s zijn maatregelen opgenomen of aangekondigd.
Maatregelen om verdere achteruitgang van de kwantitatieve toestand van Maas Slenk Diep tegen te gaan
worden in overleg met betrokken (ook buitenlandse) partijen onderzocht waarbij wordt bezien in welke mate
drinkwateronttrekkingen gehandhaafd kunnen blijven. Ingezet wordt op het gebruik van alternatieven voor
vooral het laagwaardig gebruik van grondwater. Ook het gebruik van grondwater voor beregening zal bekeken
worden. Dit is weliswaar veelal ondiep grondwater, maar beperkt de aanvulling van het diepe grondwater, juist
in droge tijden.
Aangekondigde maatregelen in het kader van het 7e Actieprogramma Nitraat en het Uitvoeringsprogramma
Toekomstvisie Gewasbescherming 2030 zullen moeten leiden tot een terugdringen van emissie van nitraat en
bestrijdingsmiddelen, ook in Krijt Maas. Deze maatregelen zullen ervoor moeten zorgen dat bestaande
grondwaterwinningen ook in de (nabije) toekomst duurzaam plaats kunnen blijven vinden.
Ecosysteemdiensten – kwalitatief
Bovenstaande maatregelen zorgen naar verwachting voor een positief effect op de algehele (water)kwaliteit
van GWL Maas Slenk Diep en GWL Krijt Maas. Een duurzame balans in grondwateronttrekkingen en
natuurlijke toevoer leidt ertoe dat ecosystemen en bijbehorende ecosysteemdiensten duurzaam in stand

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

49

worden gehouden en van bijkomende ecosysteemdiensten – zoals (drink)waterwinning – blijvend gebruik kan
worden gemaakt.
Ecosysteemdiensten – kwantitatief
De waarde van het effect van de maatregelen kan worden afgeleid op basis van de vermeden aanvullende
kosten die nodig zouden zijn om te voorzien in de watervraag.

Het risico bij verdere disbalans in onttrekkingen en infiltratie van grondwater bij Maas Slenk Diep is dat
huidige grondwateronttrekkingen niet meer (volledig) benut kunnen worden. Dientengevolge zullen nieuwe
vormen van drinkwaterwinning gezocht moeten worden, waarbij mogelijk oppervlaktewater in plaats van
grondwater gewonnen dient te worden omdat er slechts beperkte mogelijkheden voor nieuwe
grondwaterwinningen buiten Maas Slenk Diep zijn. Het gebruik van grondwater voor de productie van
leidingwater is een betrouwbare, kwalitatief betere en goedkopere bron. Door de filtrerende werking van de
bodem is grondwater al van relatief goede kwaliteit en zijn de zuiveringskosten hierdoor lager. Het
kostenverschil met oppervlaktewater bedraagt rond de € 0,43 per m3 Horlings, E., et al. (2020). De huidige
winningen bij Maas Slenk Diep zijn goed voor circa 110 miljoen kubieke meter op jaarbasis, wat de
economische relevantie (€ 47,3 miljoen/jaar) van het herstellen van de balans en het beschermen van dit
grondwaterlichaam illustreert. Additionele infrastructurele investeringen zijn hier nog niet in meegenomen en
zullen de transitiekosten nog verder doen stijgen.

Bij Krijt Maas is de kwaliteit van het grondwater onvoldoende m.n. door te hoge nitraatconcentraties. Dit heeft
gevolgen voor onttrekkingen van grondwater voor menselijke consumptie, doordat extra nitraatzuivering moet
plaatsvinden. Schattingen van WML over de meerkosten van investeringen, onderhoudskosten en
afschrijvingen voor nitraatzuiveringsinstallaties komen uit op ca. €0,20 per kubieke meter water per jaar. De
huidige onttrekkingen voor drinkwaterconsumptie is ca. 17 miljoen kubieke meter water per jaar. De totale
vermeden kosten die door het effect van adequate SGBP 3 maatregelen ter bescherming van het
grondwaterlichaam Krijt Maas kunnen worden gerealiseerd, belopen € 3,4 miljoen/jaar.
Bronnen:
Data onttrekkingen Maas Slenk Diep 2011-2020 (Brabant Water)
Interview provincie Noord-Brabant en provincie Limburg
Horlings, E. et al., (2020). Experimental monetary valuation of ecosystem services and assets in the Netherlands.
Factsheet NLGW0018 Maas Slenk Diep
Factsheet NLGW0019 Krijt Zuid-Limburg

4.3.2 Aanpak punt- en diffuse bronnen
Onder de aanpak van punt- en diffuse bronnen vallen maatregelen die emissies verminderen (bijv.
uit de landbouw) en bestaande verontreinigingen saneren, beheren en verwijderen. Daarnaast zijn
er maatregelen gericht op het verminderen van de belasting van RWZI’s en riool overstorten.
Groene recreatie
Ecosystemen bieden een aangename omgeving waarin mensen graag verblijven om te ontspannen
of juist te bewegen. Groene recreatie verlaagt stress, biedt ontspanning, beweging en rust en levert
hierdoor belangrijke gezondheidseffecten op. Voorbeelden van recreatievormen die raken aan de
uitvoering van de KRW-maatregelen zijn zwemmen en andere vormen van waterrecreatie, maar
ook wandelen en fietsen vanwege de beleving van het water vanuit de landzijde. Door de aanpak
van punt- en diffuse bronnen zal de waterkwaliteit op veel plekken verbeteren en daarmee de
condities voor watergebonden recreatie, zoals zwemmen en vissen toenemen. Door
inrichtingsmaatregelen kan de belevingswaarde voor recreanten verder toenemen. Naast de
waarde van meer of een verhoogde kwaliteit van de recreatieruimte voor de recreant zelf, kan
sprake zijn van een indirecte spin-off in de vorm van consumentenbestedingen die hiermee
gemoeid zijn. Vanuit nationaal perspectief zal doordat inkomens zijn beperkt en een euro maar een

50

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

keer kan worden uitgegeven, eerder sprake zijn van substitutie (tussen activiteiten en regio’s) dan
van additionele welvaartseffecten.
Case study Bergse Plassen

Studiegebied
De Bergse Plassen liggen in het noorden van het stedelijk gebied van
Rotterdam en vormen een uniek recreatiegebied in een overwegend
stedelijke omgeving. De plassen zijn kunstmatige waterlichamen, die in de
17e en 18e eeuw zijn ontstaan door vervening van het gebied. De wateren
zijn voornamelijk belangrijk als recreatiegebied voor de stad Rotterdam: in
de Achterplas liggen op een aantal eilandjes ca. 180 recreatiewoningen en
er bevinden zich acht jachthavens direct gelegen aan de plassen met ca.
800 ligplaatsen.

Probleemanalyse
Begin jaren negentig werd geconcludeerd dat de waterkwaliteit in de Bergse Plassen niet aan de
ecologische doelstellingen en wensen voor gebruik voldeed. Er was jaarlijks sprake van ernstige
blauwalgenbloei, wat veel overlast veroorzaakte voor de omgeving en waardoor ecologie ernstig achter bleef
op het gewenste beeld.

Maatregelen
Om de waterkwaliteit in de Bergse Plassen te verbeteren is door de jaren heen in verschillende fasen een
samenhangend pakket van maatregelen uitgevoerd bestaande uit:
•

saneren van verontreinigde en voedselrijke waterbodem;

•

afzanden van de waterbodem;

•

de-fosfatering van wateraanvoer gemaal ringdijk;

•

ecologische hertstel- en inrichtingsmaatregelen.

In 2018 is als KRW-maatregel het gemaal Bergweg-Zuid
gesticht, zodat nutriëntrijk water dat eerder uit de wijken
Schiebroek en 110-morgen op de plas werd afgevoerd,
afgevoerd kan worden via de polder Bleiswijk naar de
Rotte. Deze maatregel is tot stand gekomen toen in 2016
en 2017 opnieuw blauwalgenbloei werd geconstateerd.
Deze zijn ontstaan door twee incidenten waarbij in 2016 water uit Schiebroek op de plas gepompt is en in
2017 een grote hoeveelheid maaiafval van waterplanten op de plassen hebben gedreven. Hierdoor is het
fosfaatgehalte in de Bergse Plassen weer drastisch toegenomen (HHSK, 2019).
Ecosysteemdiensten – kwalitatief
De waterkwaliteit is door het samenhangende pakket sterk verbeterd de afgelopen twintig jaar. Door het
wegnemen van de externe nutriëntenbelasting en de ongewenste gevolgen hiervan (slib, fosfaatgehalten,
visbiomassa, verslechtert lichtklimaat en afname ondergedoken waterplanten) stijgt de fysisch-chemische
waterkwaliteit aanzienlijk, wat tevens leidt tot een toename van het doorzicht van 1 meter in de Bergse
plassen. Als gevolg van de verbetering van de waterkwaliteit neemt de visstand en overige biodiversiteit toe
en is er geen sprake meer van structurele blauwalgenbloei.
Ecosysteemdiensten – kwantitatief
De kwaliteitsverbetering van de Bergse Plassen zorgt voor een hogere gebruiks- en belevingswaarde van de
Bergse Plassen, waardoor recreatie en dagtoerisme de afgelopen jaren sterk is toegenomen. Een
belangrijke factor voor de waardering van recreatie is de doorzicht van het water. In de periode 2000-2005 is

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

51

het doorzicht toegenomen van 0,2 meter tot 1,2 meter en daarna constant gebleven, om in de periode 20162018 iets af te nemen tot 1 meter (HHSK, 2019). Brouwer et al. (2005) hebben de waardestijging van
nabijgelegen woningen door verbeterde doorzicht berekend. Dit komt neer op een waardestijging van ca.
€138 euro per centimeter doorzichtverbetering. Op de Bergse Plassen bevinden zich ca.
180 recreatiewoningen. Ten gevolge de bovengenoemde waterkwaliteitsverbeteringen in de vorm van een
toegenomen doorzicht in de plas, is de waarde van deze recreatiewoningen toegenomen met ca. €14.000. In
totaal is dit een waardevermeerdering van bijna €2,5 miljoen.
Bronnen
Projectblad Recreatiewoningen Bergse Plas (via rotterdamwoont.nl)
Hoogheemraadschap van Schieland en Krimpenerwaard (2019) Evaluatie waterkwaliteit Bergse Plassen (1997-2018)
Brouwer et al. (2005) De baten van wonen aan water: Een hedonische prijsstudie naar de relatie tussen huizenprijzen,
watertypen en waterkwaliteit

Drinkwater
Zoals eerder geschetst is drinkwater een belangrijke ecosysteemdienst waarvoor gebruik wordt
gemaakt van zowel grond- als oppervlaktewater. In paragraaf 4.3.1 is het belang van de
waterkwantiteit beschreven, maar ook de kwaliteit van het water is uiteraard van belang voor de
productie van drinkwater. De aanpak van punt- en diffuse bronnen binnen de KRW voorkomt
verdere achteruitgang in de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater. Dit kan leiden tot baten in de
vorm van besparingen op zuiverings- en onderzoekskosten of vermeden kosten verbonden aan
instandhouding of uitbreiding van buffercapaciteit om verwachte innamestops als gevolg van
overschrijdingen van gestelde kwaliteitsnormen op te kunnen vangen. Maatgevend voor de waarde
van de ecosysteemdienst drinkwater zijn de kosten die optreden wanneer door verontreiniging in de
toekomst overgeschakeld zou moeten worden op alternatieve bronnen (bijv. van grond- op
oppervlaktewater, of van zoet naar brak/ zout). De potentiele baat van de KRW zijn de bespaarde
additionele zuiveringskosten die hiermee gemoeid zijn.
Water voor overig gebruik
Vergelijkbaar met drinkwaterlevering, is bij water voor overig gebruik, naast de kwantiteit, ook de
kwaliteit belangrijk. Dit is bijvoorbeeld het geval als water wordt gebruikt voor industriële processen,
waarbij het in contact komt met producten voor menselijke consumptie. KRW-maatregelen die
toezien op het saneren van punt- en diffuse bronnen naar ondiepe grondwaterwinningen kunnen
ook hier zorgen voor een besparing op zuiveringskosten.

4.3.3 Regulering waterbeweging en hydromorfologie
Maatregelen die onder regulering van de waterbeweging en hydromorfologie vallen zijn, onder
andere, peil- en inlaatbeheer, natuurvriendelijke inrichting van oevers en overige ecologische
inrichtings- en onderhoudsmaatregelen. Deze maatregelen genereren de meeste (verschillende)
ecosysteemdiensten, zoals koolstofvastlegging en waterberging.
Koolstofvastlegging
Ecosystemen kunnen een belangrijke rol spelen in het vastleggen van het broeikasgas
koolstofdioxide (CO2) als koolstof, in onder andere bossen en moerassen. Hierdoor kunnen
ecosystemen de hoeveelheid CO2 in de atmosfeer reguleren en dragen daarmee bij aan het
reguleren en stabiliseren van het klimaat. Koolstofemissies zijn een belangrijke motor van
wereldwijde klimaatverandering. Klimaatverandering wordt geassocieerd met economische en
sociale kosten op de lange termijn. De waarde van de ecosysteemdienst koolstofvastlegging blijkt
uit de vermeden kosten van klimaatschade welke tot uitdrukking komt in de prijs voor een ton CO 2.
In het verleden zijn grote hoeveelheden koolstof in veengebieden vastgelegd. Echter, vanaf de

52

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

middeleeuwen zijn grote veengebieden drooggelegd, en ook nu nog wordt, onder meer ten dienste
van de landbouw, het grondwaterpeil actief verlaagd. In deze aerobe omstandigheden oxideert het
veen, waarbij de opgeslagen koolstof vrij komt in de vorm van CO 2. KRW-maatregelen die gericht
zijn op het verhogen van het waterpeil dragen bij aan het voorkomen dat veen oxideert en CO 2
vrijkomt. Daarmee geven deze maatregelen mede invulling aan de klimaatambities om de uitstoot
van broeikasgassen snel en nagenoeg volledig terug te dringen. Maar ook maatregelen die in meer
generieke zin de nutriëntenlast in oppervlaktewaterlichamen beperken dragen volgens de recente
inzichten bij aan deze opgave. Uit onderzoek is gebleken dat een troebel, algenrijk systeem
aanzienlijk meer uitstoot levert dan een helder, plantenrijk systeem.36
Case study Riodam/ Groene Poort

Studiegebied
In het havengebied van Rotterdam wordt in de Nieuwe Waterweg nabij
de Landtong Rozenburg het project Riodam/ Groene Poort uitgevoerd.
De Nieuwe Waterweg kenmerkt zich door betonnen glooiingen en kades
en is voornamelijk ingericht voor havenactiviteiten van Rotterdam.
Dagelijks varen circa honderd schepen door het gebied.

Probleemanalyse
De Nieuwe Waterweg is de enige overgebleven directe verbinding tussen Rijn-Maasmonding en de
Noordzee. Het huidige gebruik als vaarweg en de hierop aangepaste inrichting van de Nieuwe Waterweg
bieden weinig ruimte voor natuur en biodiversiteit. De huidige inrichting gelijkt nog maar heel weinig op de
vroegere maasvlaktes die werden gekenmerkt door geleidelijke samenvloeiing van zoet en zout water en
intergetijdengebied. Intensieve scheepvaart en bijkomende golfslag belemmeren dat vogels, vissen en
schaaldieren zich permanent vestigen in het gebied.

Maatregelen
Het project Groene Poort richt zich op herstel van de natte natuurwaarden. Rijkswaterstaat werkt hier sinds
2014 samen met Gemeente Rotterdam, Wereld Natuur Fonds en Havenbedrijf Rotterdam aan de aanleg van
een langsdam parallel aan Landtong Rozenburg in de luwte waarvan rust-, foerageer- en leefgebied voor
een verscheidenheid aan diersoorten kan ontstaan. Van de beoogde zes kilometer langsdam is anno 2021
inmiddels een kilometer gerealiseerd.

De langsdam zal opgebouwd worden uit restmaterialen van het havengebied en gemeente Rotterdam.
Hierbij wordt voornamelijk gebruik gemaakt van oude rioolbuizen, welke met regelmaat in grote
hoeveelheden vrijkomen uit onderhoud- en vervangingswerkzaamheden in de gemeente. Achter de
langsdam wordt schone grond gestort om de bodem een stuk te verontdiepen. Dit is nodig om de condities
voor ecologische ontwikkeling te scheppen. De natuur moet daarna zelf de rest doen. De totale
verontdiepingsopgave bedraagt tussen de 300.000 en 500.000 m3 grond in de periode t/m 2027.
Ecosysteemdiensten – kwalitatief
Met de aanleg van de langsdam en de verontdieping erachter ontstaat een zoet-zout getijdenwater in de
Nieuwe Waterweg. Tussen de kribben van de langsdam zal een overgangsgebied ontstaan met langzaam
stromend water dat bij eb droogvalt. Deze slikken zullen bewoond gaan worden door verschillende vormen
vegetatie en diersoorten. In het gerealiseerde deel van de langsdam zijn bijvoorbeeld al Noordzee houting
gezien, welke al lange tijd niet meer gesignaleerd waren in West-Europa.

36

Witteveen + Bos, Deltares (2020), Broeikasgasemissies uit zoetwater,
https://www.stowa.nl/sites/default/files/assets/DELTAFACTS/DFs%20Waterkwaliteit/Broeikasgasemissies/Broeikasgasemissi
e%20oppervlakewater%20definitief%20%28april%202020%29-geconverteerd.pdf/

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

53

Van de uitvoering van de maatregelen wordt daarnaast tevens een uitstraling verwacht op de recreatieve
beleving van het gebied. Zo maakt de locatie Groene Poort onderdeel uit van een groter recreatief
(route)netwerk en kan de locatie een interessante uitvalsbasis zijn voor wandelaars en fietsers die het
gebied aandoen.
De koppeling van KRW-opgaven aan de ambities op het gebied van circulaire economie en duurzaamheid
van Gemeente Rotterdam en het Havenbedrijf Rotterdam is een treffend voorbeeld hoe door samen te
werken win-win situaties voor natuur en economie kunnen optreden. Zo draagt (her)gebruik van oude
rioolbuizen in de langsdam bij aan de CO2-reductiedoelstellingen van partijen doordat grove stukken puin
voor de aanleg van de langsdam van dicht(er)bij beschikbaar zijn en kan worden bespaard op kosten voor
transport en puinbreken. Daarnaast is de verwachting dat de verontdieping deels kan worden gerealiseerd
met lokaal beschikbare (schone) bagger die anders naar elders wordt getransporteerd, maar ook
vrijkomende grondstromen van de Grondbank Rotterdam kunnen hier een alternatief zijn.
Ecosysteemdiensten – kwantitatief
De toegevoegde maatschappelijke waarde van Groene Poort zal primair volgen uit de verwachte
aantrekkingskracht van het intergetijdengebied op vogels en vissen, zoals paling, zalm en de Atlantische
steur. Deze waarden laten zich niet direct in euro’s uitdrukken. Los daarvan biedt de gekozen vorm van cocreatie kansen op het gebied van kostenbesparingen door efficiënte(re) inzet van bouwmaterialen en CO2
reductie. Een potentieel relevant voordeel in dit opzicht hangt samen met de mogelijkheid die ontstaat om
gebaggerd sediment lokaal af te zetten.

Per jaar wordt in het Rotterdamse havengebied veel gebaggerd: 15 á 20 miljoen m3 per jaar. Nu verdwijnt
veel sediment uit de Rijn-Maasmonding in zee of in depots, terwijl dit ook kan worden benut voor de aanleg
van natuurgebieden zoals de Groene Poort. In het in het gebied direct naast een van de Groene Poort
locaties orde-grootte 10.000 m3. Dit is naar verwachting vrij zandig materiaal en lijkt daarmee geschikt voor
het verontdiepen van de bodem tussen de langsdam en de oever. Lokale toepassing van de bagger heeft
als voordeel dat de bagger niet vervoerd hoeft te worden naar het huidige verspreidingsgebied op de
Noordzee dat ca. 25 km verder ligt. Dit bespaart vaarkosten en vaartijd. Netto zal de tijdwinst wat lager
uitvallen, doordat het lossen afhankelijk van de methode langer duurt (rainbow-persen in plaats van laten
vallen door de bodemdeuren, moeilijk manoeuvreren etc). De netto tijdwinst zal rond de 2 uur liggen.

Tijd is geld. De kostprijs van een sleephopperzuiger van 3000 m3 ligt in de orde grootte van ca. 1500 euro
per uur. 2 uur netto tijdwinst minder varen levert dan een besparing op van ca. 3000 euro. Grofweg is de
winst een euro per kuub. Bij een totaal benodigd volume van 300.000 en 500.000 m3 is door werk-met-werk
derhalve een in potentie vergelijkbare besparing in euro’s te realiseren. Naast deze efficiency baat levert de
korte vaarafstand ook milieubaten op. Zowel de CO2, PM, NOx als SO2 uitstoot neemt in beide scenario’s
af. Dit leidt tot aanvullende positieve milieubaten.
Bronnen
Interviews met Rijkswaterstaat en gemeente Rotterdam
Land+Water nummer 10 (oktober 2014). Van steenoever tot leefoever
https://www.portofrotterdam.com/nl/nieuws-en-persberichten/proeven-rijnmondgebied-met-hergebruik-van-schone-bagger

Waterberging/hoogwaterbescherming
Bij waterberging wordt (regen)water tijdelijk vastgehouden in de bodem, sloten, meren en overige
waterbergingsgebieden. Doordat het water in een onverharde bodem langzaam kan uitzakken,
wordt het grondwater aangevuld en de bodem beschermd tegen uitdroging. Het opgeslagen water
kan daarnaast in droge periodes worden benut (drinkwater, water voor overig gebruik). Daarnaast
zorgt de (tijdelijke) waterberging voor bescherming tegen hoogwater, door het water in hiervooer
bestemde laaggelegen gebieden op te vangen. KRW-maatregelen die gericht zijn op het
vasthouden van water, het omleiden of scheiden van waterstromen en het

54

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

verbreden/hermeanderen van het watersysteem, kunnen bijdragen aan de ecosysteemdienst
waterberging.
Case study Hierdense/Leuvenumse beek

Studiegebied
De Hierdensche Beek loopt van het Uddelermeer en Bleekemeer naar het
Veluwemeer en is ongeveer 25km lang. KRW-maatregelen zijn genomen
bij de Leuvenumse beek, het stroomgebied tussen Uddel en Hierden.

Probleemanalyse
De menselijke ingrepen in het stroomgebied gaan eeuwen terug. De
oorspronkelijk als een spons fungerende (veen)moerassen in de
bovenloop van de beek werden omgezet in landbouwgrond en
gekanaliseerd en genormaliseerd ten behoeven van papiermolens. De dicht onder het oppervlakte liggende
ondoorlatende kleilaag van bovenstroomse agrarische gebieden leidt tot een snelle en oppervlakkige afvoer
van water bij hevige regenval. Daarnaast zijn er langs de rechtgetrokken beek weinig mogelijkheden om
water vast te houden. Een karakteristieke natte oeverzone met beekbegeleidend bos ontbreekt over vrijwel
de gehele beeklengte. Hierdoor wordt er weinig tot geen water vastgehouden, zit er weinig organisch
materiaal in de bodem en ontbreekt het aan diversiteit in plant- en diersoorten.

Maatregelen
Belangrijke maatregelen (KRW) 2010 t/m 2015:
•

Beekherstel: Realisatie van natuurvriendelijke inrichting door het dempen van rechtgetrokken
beektrajecten, hermeandering en het creëren van overstromingsgebieden. Daarnaast is 8 km aan
natuurvriendelijke oevers aangelegd. Deze natuurvriendelijke inrichting is gerealiseerd door:
-

Kleinschalige suppletie van gebiedseigen zand (verondiepen en verminderen afvoerdynamiek)

-

Inbrengen (dood) hout, bladpakketten en houtdrempels

-

Verlagen onnatuurlijke drempels langs de beek

-

Aantakken voormalige beeklopen

-

Toestaan begroeiing in en rondom beken (geen onderhoud)

Ecosysteemdiensten – kwalitatief
Dankzij implementatie van bovengenoemde maatregelen in het gebied, zijn een aantal ecosysteemdiensten
ontstaan of versterkt. Relevante ecosysteemdiensten zijn:
•

Waterberging: Door het dempen van het rechtgetrokken beektraject is de waterbergingscapaciteit van de
Leuvenumse beek toegenomen. Vegetatie zorgt voor een geleidelijke opvang van water in de bodem en
voorkomt verdroging en erosie. De (tijdelijke) waterberging voorkomt wateroverlast tijdens extreme
regenval en zorgt voor waterbeschikbaarheid in droge perioden. Voorheen werd er ongeveer 7 tot
8 miljoen m3 water afgevoerd uit het bos. Nu is dit gemiddeld 2-3 miljoen m3.

•

Recreatie: Veel recreanten komen speciaal voor de heringerichte Leuvenumse beek naar het gebied
toe. Het overstromen van de beek is een on-Nederlands fenomeen met een hoge belevingswaarde.
Daarnaast is er toename in belevingswaarde gerealiseerd door o.a. de aanleg van uitkijkpunten en het
afwisselende landschap. Er zijn geen kwantitatieve gegevens over de recreatie beschikbaar.

•

Drinkwaterproductie: Door een toename in waterbergend- en reinigend vermogen van de beek en
(water)bodemvegetatie, komt steeds meer zoet water van goede kwaliteit beschikbaar en wordt het
zoetwaterreservoir beschermd tegen extreme droogte. Als grond- en oppervlaktewater, dat gebruikt
wordt voor drinkwaterproductie, weinig verontreinigingen bevat, kan dat een besparing op
zuiveringskosten opleveren. Het gebied van de Hierdense Beek is aangemerkt als kansrijk gebied voor
de productie van drinkwater uit grondwater, met een totale dikte van >200m.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

55

•

Reinigend vermogen/waterzuivering: Door de toename van (bodem)biodiversiteit en
bodemvruchtbaarheid is de waterkwaliteit verbeterd. De chemische waterkwaliteit wordt gemeten maar
er zijn nog niet voldoende resultaten beschikbaar om de toestandsverandering te kunnen kwantificeren.

•

Bodemvruchtbaarheid: De pH in het gebied is gestegen van 4.5 naar 6.5, wat resulteert in een toename
in biologische activiteit en vruchtbaarheid van de bodem. Het toedienen van steenmeel, wat voorheen
werd gedaan door de gemeente Ede om de pH van de bodem te verhogen en verzuring tegen te gaan,
is niet meer nodig.

Ecosysteemdiensten – kwantitatief
Voor een tweetal van bovengenoemde ecosysteemdiensten is voldoende informatie beschikbaar om deze te
kwantificeren.

Waterberging
Voorheen werd benedenstrooms jarenlang wateroverlast ervaren bij grote afvoeren. Door hernieuwde
inrichting van de beek zijn de hoge pieken in de waterafvoer afgevlakt. Hierdoor doen zich benedenstrooms
weinig problemen meer voor, zowel voor het beeksysteem als de agrariërs. Bovenstrooms is door
verhoogde waterstanden de schade echter toegenomen. Hiervoor betaalt het waterschap jaarlijks een
bedrag per hectare om de opbrengstderving van weidebouw te compenseren. Benedenstrooms is de
overlast juist afgenomen en is er sprake van vermeden kosten.
De locatie waar voorheen waterlast werd ervaren bij grote afvoeren is ongeveer 8,6 ha. Het waterschap
Vallei en Veluwe betaalt bovenstrooms een schadevergoeding aan boeren. Door de herinrichting van de
beek is het wateroverlast benedenstrooms vermeden, waarbij bovenstrooms op een beperkt areaal juist
wateroverlast is ontstaan (4 ha). Per saldo is de landbouwschade als gevolg van inundatie afgenomen en
betaalt het waterschap minder schadevergoeding. Het is niet ondenkbaar dat op andere plekken, waar
vergelijkbare maatregelen worden uitgevoerd, vergelijkbare baten in termen van vermeden schade als
gevolg van wateroverlast optreden.

Drinkwater
Ten opzichte van grondwater vereist oppervlaktewater intensieve zuiveringstechnieken om aan de
kwaliteitseisen van drinkwater te voldoen. Oppervlaktewater staat namelijk onder directe invloed van
lozingen, atmosferische depositie, afspoeling etc. Door de filtrerende werking van de bodem is grondwater
van relatief goede kwaliteit. Het gebruik van grondwater als drinkwater is daarom goedkoper, omdat er
bespaard wordt op zuiveringskosten door drinkwaterbedrijven. Dit kostenverschil bedraagt gemiddeld € 0,43
per m3 (Horlings et al., 2020).
Voorheen werd het water vanuit de Leuvenumse beek uiteindelijk afgevoerd uit het gebied. Door de
herinrichtingsmaatregelen wordt nu meer water vastgehouden, in plaats van direct afgevoerd. Het diepe
grondwater onder het Veluwemassief wordt hierdoor met ongeveer 4-5 miljoen m3 extra per jaar aangevuld.
De aanvulling van de strategische grondwatervoorraad zorgt ervoor dat er in de toekomst minder noodzaak
is tot het gebruik van oppervlaktewater voor de drinkwatervoorziening. Het verschil in productiekosten tussen
grond- en oppervlaktewater is de baat van deze maatregel en bedraagt voor de extra 4-5 miljoen m3
ongeveer € 1,7 tot 2,2 miljoen per jaar.
Bronnen:
Interview waterschap Vallei en Veluwe
Interview Natuurmonumenten
Verdonschot, R., & Verdonschot, P. (2019). Monitoring effecten zandsuppletie Leuvenumse beek 2018.
Zoetwaterecosystemen, Wageningen Environmental Research.
Factsheet NL43_03, Hierdensebeek (via Waterkwaliteitsportaal)

Groene recreatie
Zoals paragraaf 4.3.2 illustreert, bieden ecosystemen een aangename omgeving waarin mensen
graag verblijven om te ontspannen of juist te bewegen. Naast dat de aanpak van punt- en diffuse

56

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

bronnen zorgt voor een verbetering in de waterkwaliteit, en hiermee een verbetering in de condities
voor watergebonden recreatie, kan door inrichtingsmaatregelen de belevingswaarde voor
recreanten verder toenemen. De aanleg van natuurvriendelijke oevers geven watergebieden een
natuurlijker karakter en hebben bovendien, net als maatregelen als de aanleg van vispasseerbare
kunstwerken en speciale leefgebieden voor vis, positieve invloed op de visstand. Dit maakt een
gebied ook aantrekkelijk voor de sportvisserij. Evenals het effect beschreven in paragraaf 4.3.2,
resulteren ook deze maatregelen in een toename in waarde van meer, of een verhoogde kwaliteit
van, de recreatieruimte voor de recreant zelf, en kan sprake zijn van een indirecte spin-off in de
vorm van consumentenbestedingen die hiermee gemoeid zijn. Vanuit nationaal perspectief zal
doordat inkomens zijn beperkt en een euro maar een keer kan worden uitgegeven, ook hier eerder
sprake zijn van substitutie (tussen activiteiten en regio’s) dan van additionele welvaartseffecten.
Voedsel
Landbouwgronden, zee, oppervlaktewater en natuurgebieden hebben capaciteit om voedsel te
leveren voor menselijke consumptie. Vissen zijn in zee en oppervlaktewater afhankelijk van
voedsel, de gezondheid van het leefgebied en de bereikbaarheid daarvan. Verschillende KRWmaatregelen hebben als doel het creëren van optimale leefgebieden voor vis. De aanleg van
speciale leefgebieden voor vis en vispasseerbare kunstwerken bevorderen vismigratie en verhogen
de visstand. Daarnaast kan een gevolg van verminderde nutriëntconcentraties door emissiebeperking in binnenwateren en kustwateren zijn dat de hoeveelheid commercieel interessante visen schelpdiersoorten juist afneemt, daar waar sommige soorten juist baat hebben bij hoge
nutriëntenconcentraties. Hierdoor is het effect van de KRW-maatregelen voor visproductie onzeker.
Reinigend vermogen bodem, water, lucht
Ecosystemen en specifieke dieren en planten zijn in staat om vervuilende stoffen af te vangen, te
verdunnen, te filteren of vast te houden. Bossen dragen bijvoorbeeld bij aan de zuivering van lucht
door het afvangen van fijnstof. Sommige micro-organismen zijn in staat om verontreinigde stoffen
(gedeeltelijk) af te breken. De aanleg van natuurvriendelijke oevers, zuiveringsmoerassen en
helofytenfilters binnen de KRW dragen door de natuurlijke filterende werking van de vegetatie bij
aan de verbetering van de waterkwaliteit en voorkomt afspoeling van mest en bestrijdingsmiddelen
in agrarisch gebied. Het economisch voordeel hiervan uit zich (op termijn) in bijvoorbeeld een
lagere zuiveringsinspanning voor de productie van drink- en/ of proceswater.
Case study De Onlanden

Studiegebied
De Onlanden ligt in het noorden van Drenthe, met een klein deel in de
provincie Groningen, tegen de hoofdstad aan. In het gebied bevinden
zich de KRW-waterlichamen Leekstermeer en het Peizer- en Eelderdiep.
De recente herinrichting van het gebied als natuur- en
waterbergingsgebied moet omliggende gebieden beter beschermen
tegen extreme natheid en droogte. De vijf jaar durende herinrichting is in
2008 gestart en in 2013 afgerond. Door het koppelen van meerdere
water- en natuuropgaven (Ecologische hoofdstructuur (EHS),
hoogwaterbescherming, KRW) is een aaneengesloten natuurgebied van
zo’n 1500ha gerealiseerd.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

57

Probleemanalyse
Gedurende de laatste eeuw is het gebied stapsgewijs ingepolderd en drooggelegd door gebruik te maken
van windmolens en gemalen. Er is hierdoor een groot veenweidegebied ontstaan, dat werd gekenmerkt door
een vermenging van landbouw en natuur. Vanaf 1998 kregen omliggende gebieden te maken met veel
wateroverlast. Daarom is een geschikt laaggelegen gebied gezocht om extra water te bergen en zo
wateroverlast te verminderen. Het gebied rondom het Leekstermeer bleek een geschikte locatie om
waterbergingsmaatregelen te realiseren. De KRW-maatregelen zijn destijds aan de opgaven voor de EHS
en hoogwaterbescherming gekoppeld, om zo de problemen en opgaven in het gebied integraal aan te
kunnen pakken. Opgaven die specifiek door KRW-maatregelen zijn aangepakt zijn:
•

verbeteren van de waterkwaliteit;

•

ruimte creëren voor flora en fauna.

Maatregelen
•

aanleg waterbergingsnatuur;

•

aanleg vispasseerbare kunstwerken;

•

koppelen/omleiden van waterstromen:
-

Koppeling Masloot-Eelderdiep en benedenlopen Eelder- en Peizerdiep met het Eelderdiep

Ecosysteemdiensten – kwalitatief
Koolstofopslag
Onder natuurlijke omstandigheden leggen veengebieden CO2 vast. Door drainage en het verlagen van de
waterstand komt zuurstof bij het veen, waardoor er verdroging en oxidatie optreedt en CO2 vrij komt. Door
veengebieden te vernatten wordt er juist opnieuw CO2 opgeslagen. In De Onlanden is in een gebied van
circa 1500 ha het waterpeil verhoogd naar maaiveldniveau of hoger. Deze maatregel voorkomt dat veen
oxideert en er CO2 vrij komt.
Recreatie
Voorheen was het gebied een landbouwgebied, maar door aanleg van De Onlanden is het een uitvalsbasis
voor recreatie geworden voor de stad Groningen en omliggende gebieden. De aanleg van fiets- en
wandelpaden, uitkijkposten en recreatiebanken hebben gezorgd voor een toename in recreatieve waarde.
Daarnaast trekt de veelheid aan flora en fauna natuurliefhebbers aan, en maken de otter en de roerdomp
hun terugkeer in het gebied.
Ecosysteemdiensten – kwantitatief
Koolstofvastlegging
De waarde van de dienst koolstofopslag door vernatting van veenweidegebied kan middels de koolstofprijs
worden gekwantificeerd. Deze benadering berekent de kosten voor het bereiken van een bepaalde CO2
reductie doelstelling. Het PBL en CBS hebben twee scenario’s gedefinieerd, waarin de kosten per scenario
en over de jaren heen verschillen. In het hoge reductie scenario is de prijs voor een ton CO 2 gemiddeld
ongeveer € 167,-, in het lage reductie scenario is de prijs vastgesteld op gemiddeld €42,-. In berekening van
de waarde van de ecosysteemdienst koolstofvastlegging sluiten wij aan bij het onderzoek van CBS en WUR
(2020), waarin de waarde van koolstofvastlegging in biomassa is berekend met de CO2-prijs van het hoge
reductie scenario. Omdat kosten en baten in dit onderzoek niet tegen de tijd worden afgezet is gerekend met
de gemiddelde prijs over 8 jaar. In het hoge reductiescenario is de gemiddelde prijs voor een ton koolstof
over 8 jaar (2010-2017) € 167,50. Jaarlijks komt er in veengebieden ongeveer 30g CO2 per ha vrij
(Kwakernaak et al., 2010). Over een gebied van 1500ha wordt dus door vernattingsmaatregelen 45.000 ton
CO2 per jaar vastgehouden. Dit levert een baat op van circa € 7,5 miljoen per jaar.
Bronnen:
Interview waterschap Noorderzijlvest
Kwakernaak, C., van den Akker, J. J. H., Veenendaal, E. M., van Huissteden, J., & Kroon, P. (2010). Mogelijkheden voor
mitigatie en adaptatie Veenweiden en klimaat. Bodem, 2010(juni), 6-8.
Horlings, E. et al., (2020). Experimental monetary valuation of ecosystem services and assets in the Netherlands,
Wageningen University and Research, Centraal Bureau voor de Statistiek.

58

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

4.3.4 Overige gebiedsgerichte maatregelen
Het maatregelenpakket 2022-2027 bevat tot slot de categorie die als ‘Overige gebiedsgerichte
maatregelen’ is gedefinieerd. Tot deze categorie behoren wat het best kan worden omschreven als
beleidsinstrumenten, zoals het aanscherpen van normen, RO-regulering etc. Voor dit type
interventies is het vanwege het ontbreken van duidelijke ingreep-effectrelaties zeer lastig om deze
te koppelen aan een specifieke ecosysteemdienst.
4.3.5 Uitvoeren onderzoek
Wetenschap en educatie
De natuur is een belangrijke bron voor wetenschap en educatie. Door het bestuderen van de natuur
ontstaat begrip over hoe processen werken en hoe hier op een duurzame manier gebruik van kan
worden gemaakt. Een voorbeeld is het bestuderen van processen die van invloed zijn op de
bodemvruchtbaarheid en daarmee de voedselvoorziening in de toekomst bepalen. Binnen de KRW
is het uitvoeren van onderzoek een belangrijke pijler. Het uitvoeren van onderzoek geeft inzicht in
effecten van bepaalde maatregelen op het watersysteem en biedt de mogelijkheid tot het
verbeteren van zowel het watersysteem als de maatregelen. Een voorbeeld is het bepalen van de
invloed van natuurvriendelijke oevers op waterplanten en macrofauna of onderzoek naar de
herkomst (bronnen) en effecten van (opkomende) stoffen. Daarnaast worden er in het kader van de
KRW verschillende pilots uitgevoerd, zoals bijvoorbeeld praktijkinnovaties in de landbouw om
afspoeling van nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen te voorkomen (Koops en Van Well,
2011). Dergelijk experimenteel onderzoek leidt meer dan eens tot inzichten die ook op andere
(beleids-)terreinen inzetbaar zijn.

4.4

Samenvattende conclusies
Biodiversiteit speelt een cruciale rol bij verscheidene diensten die ecosysteemdiensten leveren aan
de mens, zoal bijvoorbeeld voedselproductie of opslag van CO2. Een goede ecologische en
chemische toestand van het water is essentieel voor het behoud en herstel van biodiversiteit. Hoe
rijker de biodiversiteit, hoe meer divers en substantieel de ecosysteemdiensten die ontstaan.
Biodiversiteit is dus een belangrijke (rand)voorwaarde voor de functies en waarden die de natuur
aan de maatschappij levert in de vorm van bijvoorbeeld drinkwatervoorziening, recreatief gebruik
en klimaatregulatie. De KRW-maatregelen leveren door het herstel van ecosystemen meer
welvaartswinst op dan alleen de directe waarde die de samenleving toekent aan het voortbestaan
en behoud van (bestaande en nieuwe soorten) waterplanten, vissen en (verbonden via het
voedselweb) vogels en insecten.
Ten opzichte van het begin van de KRW is voortgang geboekt op het gebied van de ecologische
waterkwaliteit en daarmee op de biodiversiteit. De verbetering die sinds de invoering van de KRW
is geboekt in de biologische toestand verschilt per parameter en per waterlichaam, maar over de
gehele linie genomen verbetert de waterkwaliteit door de jaren heen afgaand op het aandeel van
de waterlichamen waarvan de biologische parameters de goede of matige toestand heeft bereikt.
Waarnemingen van eerder verdwenen soorten, zoals elft, een migrerende vissoort ondersteunen
de conclusie vanuit de praktijk dat de biologische toestand lokaal verbetert. De komende jaren zal
blijken of en zo ja, in welke mate het herstel kan worden doorgezet en vastgehouden. Op basis van
de huidige inzichten is de verwachting dat volledig biodiversiteitsherstel op systeemniveau pas (ver)
na 2027 aan de orde kan zijn.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

59

Daar waar de KRW-maatregelen een randvoorwaarde zijn voor biodiversiteitsherstel, levert de
verbeterde ecologische kwaliteit een meerwaarde voor de maatschappij door het behouden of
vergroten van waarde die de levering van ecosysteemdiensten voor de mens heeft. Uit de analyse
volgt dat de uitvoering van de maatregelen ingrijpt op een brede waaier van mogelijke ecosysteemdiensten. Het welzijn van de mens is in grote mate verbonden aan deze diensten die de natuur
levert. De welvaartseffecten manifesteren zich langs diverse routes. Vanwege onvoldoende
onderbouwing in beschikbare studies, zijn de (potentiele) baten van de KRW-maatregelen alleen
kwalitatief te duiden.

60

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

5

Juridische risico’s niet-naleving KRW

5.1

Inleiding
In dit onderdeel worden de juridische risico’s van niet-naleving van de KRW nader onderzocht.37
Door het ontbreken van jurisprudentie over de KRW, moet hiervoor meer in zijn algemeenheid naar
de risico’s van niet-naleving van EU wetgeving worden gekeken, met een nadruk op milieu
gerelateerde zaken. Allereerst wordt ingegaan op de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie
(hierna: Hof of Hof van Justitie) inzake ingebrekestellingen van lidstaten voor de niet-nakoming van
EU-regelgeving. Vervolgens wordt meer specifiek ingegaan op de KRW en de kwaliteitseisen
waaraan lidstaten moeten voldoen, tenzij zij een beroep kunnen doen op een van de uitzonderingsgronden die in artikel 4, lid 4 en artikel 5 van de richtlijn staan genoemd. Daarna volgt een reflectie
op de waarschijnlijkheid van een ingebrekestelling van Nederland en de mogelijke consequenties
hiervan.

5.2

Wanneer kunnen lidstaten in gebreke worden gesteld voor niet-naleving van EUregeling?

5.2.1 Inhoudelijke eisen implementatie
EU wetgeving moet (1) tijdig; (2) volledig en (3) correct worden geïmplementeerd.
Ad 1 Tijdige implementatie
Ook al is dit nu niet aan de orde voor betreft de KRW, voor de volledigheid gaan we ook in op de
implementatietermijn die een expliciet onderdeel vormt van EU-wetgevingsonderhandelingen. In
het verleden werd nog wel eens weinig aandacht besteed aan een realistische
implementatietermijn. Het resultaat was vaak een standaard implementatietermijn (meestal twee
jaar), hetgeen bij complexe dossiers regelmatig tot problemen leidde. 38 De Commissie en het Hof
hebben de implementatietermijn echter vanaf het begin als een resultaatsverplichting beschouwd
en niet als een inspanningsverplichting. De lidstaten kunnen niet rekenen op coulance, ook niet als
het om een complex onderwerp gaat, de noodzakelijke bepalingen niet zo makkelijk ingevoerd
kunnen worden of de implementatietermijn simpelweg te kort is. De standaardoverweging van het
Hof luidt:
“…dat een lidstaat zich niet kan beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties
ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven
verplichtingen of termijnen.”39

37

38

39

In artikel 4 van de KRW worden de doelen aan de hand waarvan niet-naleving kan worden afgemeten als volgt
gedefinieerd:
1. het beschermen en verbeteren van kunstmatig en sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen voor het uiterlijk in 2027
bereiken van een goed ecologisch potentieel en goede chemische toestand;
2. het beschermen, verbeteren en herstellen van alle grondwaterlichamen en zorgen voor een evenwicht tussen
onttrekking en aanvulling van grondwater voor het uiterlijk in 2027 bereiken van een goede grondwatertoestand;
3. het voor beschermde gebieden voldoen aan alle normen en doelstellingen.
Een notoir voorbeeld betreft de richtlijnen over erkenning van diploma’s. Vanwege de complexe materie (en ook het feit
dat er zoveel ministeries bij de implementatie ervan betrokken waren) werd de implementatietermijn met jaren
overschreden.
Zie bijvoorbeeld zaak C-208/96.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

61

Het is dus begrijpelijk dat er tegenwoordig veel vaker expliciet over de implementatietermijn
onderhandeld wordt. Dat blijkt uit langere implementatietermijnen en soms uit langere
implementatietermijnen voor individuele lidstaten die specifieke problemen voorzien. Differentiatie
is er regelmatig evenzeer ten aanzien van specifieke bepalingen uit EU-wetgeving waarvoor de
wetgever een lastig implementatietraject voorziet (zoals in de onderhavige bepaling uit de
Kaderrichtlijn Water). Coulance was er dus al niet, maar tegenwoordig is er nog minder aanleiding
voor omdat de gedachte is dat eventuele implementatieproblemen door de wetgever
verdisconteerd worden in de lengte van de implementatietermijn.40
Ad 2 Correcte implementatie
Schending van de implementatieverplichting levert een risicoaansprakelijkheid voor de lidstaat in
kwestie op. Dat geldt ook voor de verplichting dat de implementatie correct moet zijn.
Onduidelijkheden in EU-wetgeving kunnen ertoe leiden dat de lidstaten niet geheel zeker zijn wat
de juiste manier van omzetting is. Soms kiezen ze te goeder trouw voor een specifieke uitwerking
of een definitie van kernbegrippen, terwijl achteraf blijkt dat die keuze toch niet de goede was.
Bijvoorbeeld in het kader van een prejudiciële procedure kan dan blijken dat het Hof van Justitie
toch een andere wijze van implementatie voor ogen heeft. Het Hof gaat daarin niet alleen op de
bewoordingen van EU-wetgeving af, maar ook op de doelstellingen ervan en het bredere juridische
kader waarvan de wetgevingshandeling deel uitmaakt. Dit maakt de juiste interpretatie niet altijd
goed voorzienbaar. Bovendien kan er behoorlijk wat tijd overheen gaan voordat het Hof
duidelijkheid schept (na inwerkingtreding van de omzettingswetgeving; een geschil dat ontstaat en
tot een rechterlijke procedure leidt en uiteindelijk de uitspraak van het Hof). Toch beschouwt het
Hof de lidstaten in een dergelijke situatie als zijnde in gebreke. 41
Een ander punt in het kader van de correcte implementatie is de verplichting om EU-richtlijnen via
juridisch bindende maatregelen om te zetten. Vanzelfsprekend staat de verplichting voorop om
uiteindelijk het door de richtlijn beoogde resultaat in de praktijk te realiseren. In de visie van de
Commissie en het Hof komt het bereiken van een zeker juridisch resultaat daar echter als een
welhaast zelfstandig doel bij.
Dat heeft alles te maken met de ‘nuttig effect’- doctrine van het Hof (‘effet utile’).42 Volgens deze
doctrine zijn de lidstaten gehouden alles te doen om de doelstellingen van EU-wetgeving te
bereiken. Dat heeft onder meer gevolgen voor de eisen die gesteld worden aan de dwingende
kracht van EU-implementatiemaatregelen. In twee inbreukprocedures tegen Nederland over de
nakoming van respectievelijk de zwemwaterrichtlijn 76/160 en de drinkwaterrichtlijn 75/4404344
achtte het Hof de implementatiemaatregelen onvoldoende, ook al voldeed de feitelijke kwaliteit. De
richtlijnen waren niet geïmplementeerd via centrale regelgeving vanwege het decentrale stelsel van
het betreffende waterkwaliteitsbeheer in Nederland. De regering had aangevoerd dat de decentrale
overheden waren rechtstreeks gebonden aan de bepalingen van de richtlijn en bovendien onder
controle van de nationale instanties stonden. Dit was echter twijfelachtig, omdat de instanties die
verantwoordelijk waren voor de kwaliteit van het water in de praktijk weliswaar rekening hielden met
het indicatieve meerjarenprogramma van de centrale overheid waarin de normen uit de richtlijn
waren overgenomen, maar dit programma was “niet meer dan een eenvoudige leidraad zonder
dwingend rechtskarakter”.
40

41

42
43
44

62

DO

In de aanwijzingen voor EU onderhandelaars worden onderhandelaars om die reden verplicht een realistische
implementatietermijn te onderhandelen
Alleen in het kader van een actie gebaseerd op Francovich- aansprakelijkheid (individuen die schade ondervinden wegens
schending van de implementatieverplichting), kan de goede trouw van de lidstaat betekenen dat er geen sprake is van een
zogeheten ‘voldoende gekwalificeerde schending’ en daarmee één van de voorwaarden van het toekennen van een
schadevergoeding ontbreken.
Zaak 14/83 C
Zaken 96/81 en 97/81, Commissie/ Nederland.
Richtlijn 76/160/EG, PbEG 1976 L 031/1; richtlijn 75/440/EG, PbEG 1975 L 306/20.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Het Hof overwoog dat het EU-recht de interne bevoegdheidsverdeling niet aantast, maar dat de
verplichting om de richtlijn om te zetten in dwingende bepalingen van intern recht wel blijft staan.
Eenvoudige administratieve praktijken (zoals het indicatieve meerjarenprogramma), die naar hun
aard naar goeddunken van de autoriteiten kunnen worden gewijzigd, voldoen om die reden niet.
Het Hof verwees daarbij naar de strekking van de richtlijnen, het nader tot elkaar brengen van de
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op het betrokken gebied. EUimplementatie vereist dus dwingende bepalingen van intern recht, hetgeen ook in latere
jurisprudentie is bevestigd.45 Alleen feitelijke implementatie; implementatie via alternatieve
maatregelen (denk aan zelfregulering, beleidsregels etc.) voldoet in de regel dus niet. In praktische
zin speelt hier ook mee dat de Commissie de notificatieplicht als uitgangspunt voor de beoordeling
van de juiste nakoming neemt: welke (juridisch bindende) maatregelen heeft de lidstaat in kwestie
gemeld? Deze nadruk op dwingende bepalingen van intern recht kan vanzelfsprekend botsen met
(nationale) praktijken, dereguleringsinitiatieven en wat dies meer zij.
Rechtszekerheid is een belangrijke grondslag voor het Hof; zeker als het gaat om individuen uit
andere lidstaten, is het essentieel dat zij hun rechten en plichten kunnen kennen. Dit betekent ook
dat implementatiemaatregelen gepubliceerd moeten worden. Eenvoudige administratieve praktijken
voldoen hier in de regel niet aan deze eis.46
Ad 3 Volledige implementatie
Vanzelfsprekend moet de gehele richtlijn worden omgezet en geïmplementeerd in de nationale
rechtsorde. De verplichting tot volledige implementatie strekt zich echter ook uit tot het intrekken of
aanpassen van bestaande regelgeving die conflicteert met (of zich onduidelijk verhoudt tot) de
richtlijn. Ook hier geldt het rechtszekerheidsbeginsel als het uitgangpunt: het nationale
reguleringskader moet individuen een duidelijke rechtssituatie bieden. Hoewel het EU-recht in
algemene zin voorrang heeft boven nationale wet- en regelgeving, heeft het Hof bepaald dat een
conflict tussen een nationale bepaling en het Unierecht alleen definitief kan worden opgelost via
nationale voorschriften die dezelfde verbindende kracht hebben als de bepaling die gewijzigd moet
worden.47
Evenzeer ingegeven vanuit het rechtszekerheidsbeginsel is de verplichting dat EU-wetgeving soms
nader geconcretiseerd moeten worden. Soms zijn de normen die zijn neergelegd in EU-wetgeving
te abstract geformuleerd; het toepassingsbereik ervan kan onvoldoende afgebakend zijn;
kernbegrippen kunnen niet of beperkt gedefinieerd zijn of de normen richten zich vooral op de te
bereiken doelen en zijn te weinig specifiek over de wijze waarop die doelen bereikt moeten worden.
In al deze gevallen is het nodig dat de (nationale) wetgever EU-wetgeving nader uitwerkt om tot
een volledige implementatie te komen. Individuen kunnen pas dan hun rechtssituatie goed overzien
(en mogelijk hun gedragingen daarop aanpassen) en bestuurlijke en rechterlijke autoriteiten kunnen
pas dan het reguleringskader adequaat toepassen. Gelet op de eerder gemaakte opmerkingen in
het kader van de noodzaak tot correcte implementatie kan deze taak voor de nationale wetgever de
nodige problemen opleveren, omdat deze rekening moet houden met de doelstellingen van de
wetgevingshandeling en de bredere EU-rechterlijke context.
De vraag of er volledig is geïmplementeerd verdient extra aandacht wanneer een EU-richtlijn met
een serie regelingen geïmplementeerd wordt in plaats van met één enkele. Soms wordt een
algemene EU-wetgevingshandeling geïmplementeerd via sectorale implementatieregelingen of
45
46

47

O.a. in zaak C-338/91, Steenhorst-Neerings, Jur. 1993, p. I-5475 en zaak C-95/92, Commissie/Italië, Jur. 1993, p. I-3119.
Zaak C-242/94, Commissie/Spanje, Jur. 1995, p. I-3031; zaak C-334/94, Commissie/Frankrijk, Jur. 1996, p. I-1307; zaak C311/95, Commissie/Griekenland, Jur. 1996, p. I-2433; zaak C-197/96, Commissie/Frankrijk, Jur. 1997, p. I-1496; zaak C83/97, Commissie/Duitsland, Jur. 1997, p. I-7191 en zaak C-203/98, Commissie/België, Jur. 1999, p. I-4899.
C-168/85 (Commissie v. Italië).

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

63

gaat het om een combinatie van formele wetgeving en lagere regelgeving. Dan is het zaak om na
te gaan of er geen ‘implementatiegaten’ ontstaan. Het risico is dan immers dat de
implementatieregelgeving niet alle gevallen afdekt die door de EU-richtlijn of verordening worden
bestreken.
5.2.2 De rol van de Europese Commissie in de naleving van EU-wetgeving
Het is één van de kerntaken van de Europese Commissie om toe te zien op de toepassing van de
Verdragen en EU-wetgeving.48 De implementatie van EU-regelgeving heeft door de jaren heen
steeds meer de aandacht getrokken van de Commissie vanuit het besef dat correcte handhaving
een noodzakelijke voorwaarde is voor EU maatregelen om hun doel effectief te kunnen bereiken. 49
Het recente EU ‘Beter wetgeven’-beleid weerspiegelt de gedachte dat het vaststellen van EUwetgeving nauw verbonden is met de implementatie ervan. De kwaliteit van EU-wetgeving moet
daartoe van hoog niveau zijn: deze moet duidelijk en toegankelijk zijn en voldoen aan de eisen van
rechtszekerheid. De Commissie heeft ook de taak – als onderdeel van de EU-wetgever – om EUwetgeving zo in te richten dat rekening wordt gehouden met de uitvoering ervan.
Binnen het instrumentarium dat de Commissie ten dienste staat voor het toezicht op de uitvoering
van EU-wetgeving is de inbreukprocedure wel het kroonjuweel. Voorafgaand aan de formele
stappen van de inbreukprocedure gaat tegenwoordig de zogeheten ‘EU-pilot’. Dit is een informele
dialoog tussen de Commissie en die lidstaat in kwestie. De Commissie vraagt om opheldering, of
vraagt om het probleem in de nakoming van EU-rechtelijke verplichtingen op te lossen. De lidstaat
wordt vervolgens in de gelegenheid gesteld te reageren (de dialoog is door de Commissie
geïntroduceerd in de mededeling ‘Een Europa van resultaten – toepassing van het
gemeenschapsrecht’ uit 2007).
Om een beter zicht te krijgen op die rol moeten we in de eerst plaats vaststellen dat de categorie
‘inbreuken op het EU-recht’ schier oneindig is. Lidstaten kunnen inbreuk maken op het EU-recht
door EU wetgeving niet tijdig, onvolledig of incorrect te implementeren in het nationale recht.
Inbreuken op het EU-recht kunnen echter ook aan de orde zijn doordat overheidsinstanties en
rechters EU-wetgeving in concrete gevallen niet of niet goed toepassen. Voor de effectiviteit van
het EU-recht is het verder van belang dat ook individuen EU-wetgeving juist naleven (hoewel de
inbreukprocedure voor dergelijke inbreuken geen soelaas biedt – tenzij de lidstaat in kwestie iets te
verwijten valt in het niet adequaat reageren op dergelijke inbreuken).
De handhavingscapaciteit van de Commissie is te beperkt om op alle inbreuken van het EU-recht
adequaat te kunnen reageren. Zeker voor zelfstandig en op eigen initiatief onderzoek doen zijn er
maar beperkte middelen beschikbaar. De Commissie maakt echter ook gebruik van klachten die ze
van individuen ontvangt en van wat ze op basis van rapportageverplichtingen ontvangt van de
lidstaten.50
Monitoring is van de belangrijkste manieren waarop de Commissie vorm geeft aan haar
toezichthoudende rol. Ieder jaar brengt ze in kaart hoe het staat met de uitvoering van het
Unierecht in de lidstaten. Het laatste rapport dat beschikbaar is betreft het jaar 2019. De
Commissie geeft daarin aan de uitvoering van het Unierecht niet simpelweg een kwestie is van het
nakomen van gemaakte afspraken. Respect voor de rechtsstaat en de belangen van burgers staan

48

Artikel 17 VEU.
Mededeling van de Commissie over de verbetering van de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht,
COM(2002) 725; Mededeling van de Commissie — Een Europa van resultaten — toepassing van het gemeenschapsrecht,
COM(2007) 502 def.; Mededeling van de Commissie – EU-wetgeving: betere resultaten door betere toepassing, COM (2017) C
18/02.
50
In 2019 ontving de Commissie in totaal 3525 nieuwe klachten waarvan 443 op het gebied van het milieu: Europese
Commissie, Staff working document monitoring application EU law. General Statistical Overview Part 1, p.15.
49

64

DO

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

voorop.51 De verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de goede uitvoering wordt nog eens
onderstreept door die te koppelen aan het beginsel van loyale samenwerking. 52 De Commissie ziet
het inleiden van de inbreukprocedure als een uiterste stap. Daarnaast investeert ze onder meer in
implementatieplannen en zogeheten guidance documents om de lidstaten beter in staat te stellen
EU-wetgeving uit te voeren. Toch belette dat haar niet om in 2019 niet minder dan 797
inbreukzaken te starten, met het hoogste aantal in Milieubeleid (175).
Dat de milieu-inbreuken hoog scoorden in 2019 is ten dele terug te voeren op de prioriteiten die de
Commissie heeft ontwikkeld voor haar toezichtsrol. Gegeven de beperkte capaciteit van de
Commissie heeft ze gemeend lijn te moeten aanbrengen in de keuzes die ze daarin maakt. De
volgende prioriteiten heeft ze geïdentificeerd:53
•

inbreuken die de uitvoering van belangrijke EU-beleidsdoelen ondermijnen (of de vier
vrijheden);

•

niet-mededeling van omzettingsmaatregelen (niet-notificatie) en onjuiste omzetting van
richtlijnen;

•

niet-uitvoering van een arrest van het Hof van Justitie als bedoeld in artikel 260, lid 2, VWEU;

•

ernstige schade aan de financiële belangen van de EU of schending van exclusieve
bevoegdheden van de EU.

Het inleiden van inbreukzaken op het terrein van milieurecht past in ieder geval binnen de eerste
prioriteit: een “hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu” is in
artikel 3 VEU als één van de belangrijke doelstellingen aangewezen. Ook de tweede prioriteit is
belang omdat richtlijnen het leeuwendeel van het milieuacquis uitmaken.54 Voor het milieurecht
hebben verder de volgende inbreuken hoge prioriteit:
•

inbreuken op richtlijnbepalingen die het hoofdkader voor milieubescherming vormen;

•

systemische inbreuken op milieukwaliteits- of andere milieubeschermingsvoorschriften (ernstige
inbreuken in de zin van schaal, frequentie of effecten).55

5.2.3 De rol van het Hof van Justitie
De lidstaten van de Europese Unie zijn als primaire subjecten gehouden tot naleving van het
Europese recht.56 Indien de lidstaten het EU-recht schenden, zijn er twee mogelijkheden om een
dergelijke schending bij het Hof van Justitie EU aan de orde te stellen. In de eerste plaats kan de
Europese Commissie of een lidstaat op grond van de artikelen 258 t/m 260 VWEU een
inbreukprocedure starten. In dit geval spreekt men ook wel van een direct of rechtstreeks beroep,
waarin het Hof van Justitie als rechter optreedt om een geschil tussen lidstaten onderling of tussen
een instelling (veelal de Commissie) en een lidstaat te beslechten.
In de tweede plaats kan de prejudiciële procedure, die in artikel 267 VWEU is genoemd, worden
gebruikt. In dit geval wordt op indirecte wijze, namelijk eerst via de nationale rechter, een inbreuk
op het EU-recht aan de kaak gesteld.

51

Europese Commissie, Annual report on the monitoring of the application of EU law (2019), p. 2.
Artikel 4 EU-verdrag.
53
Better results through better application, p. 14.
54
Mededeling van de Commissie, Tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving van de Europese Gemeenschap, COM (2008)
773 def.
55
Id., para 3.3.
56
W.T. Eijsbouts, J.H. Jans, L.A.J. Senden en A. Prechal, Europees Recht – Algemeen Deel, Europa Law Publishing,
Groningen, 2010, p. 281.
52

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

65

Directe beroepen
Artikel 258 VWEU geeft de Commissie de bevoegdheid om een lidstaat voor het Hof te dagen.
Artikel 258 VWEU luidt als volgt:
“Indien de Commissie van oordeel is dat een lidstaat een van de krachtens de Verdragen op hem rustende
verplichtingen niet is nagekomen, brengt zij dienaangaande een met redenen omkleed advies uit, na deze
staat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken.
Indien de betrokken staat dit advies niet binnen de door de Commissie vastgestelde termijn opvolgt, kan de
Commissie de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.”

Belangrijk te vermelden is dat de Europese Commissie niet verplicht is om een procedure op grond
van artikel 258 VWEU te beginnen. De Commissie heeft met andere woorden een discretionaire
bevoegdheid om al dan niet een zaak aanhangig te maken bij het Hof. Bovendien zal de
Commissie trachten om het geschil met de lidstaat in de administratieve fase voorafgaand aan de
rechterlijke fase op te lossen.57
Indien er wel een rechterlijke fase aanbreekt, dan volgt uit artikel 260 VWEU dat het Hof kan
vaststellen dat een lidstaat zijn verdragsverplichting niet is nagekomen. Het Hof bepaalt, in
tegenstelling tot de hierna te bespreken prejudiciële procedure, zelf of de nationale wetgeving in
strijd is met het EU-recht. Maar uit artikel 260 VWEU volgt tevens dat het Hof niet zelf de
mogelijkheid heeft om een maatregel van een lidstaat te vernietigen of onverbindend te verklaren:
“Indien het Hof van Justitie van de Europese Unie vaststelt dat een lidstaat een der krachtens de
Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, is deze staat gehouden die maatregelen te
nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof.”

Indien het Hof tot de conclusie komt dat er sprake is van een schending van EU-recht, moet de
lidstaat gevolg geven aan de uitspraak van het Hof. Deze schending kan niet alleen bestaan uit
strijd van een bepaalde wettelijke regeling of een optreden van een lidstaat in strijd met het
Europese recht, maar ook uit het achterwege laten van mededelingen aan de Europese Commissie
van maatregelen ter omzetting van een richtlijn (de zogenaamde notificatieplicht).
Lidstaat die een andere lidstaat voor het Hof daagt
Op grond van artikel 259 VWEU is het ook mogelijk dat een lidstaat een andere lidstaat voor het
Hof daagt. Vanwege politieke redenen wordt echter zelden gebruik gemaakt van deze procedure.58
Indirecte beroepen
Particulieren kunnen niet rechtstreeks bij het Hof van Justitie EU tegen nationale wetgeving in het
geweer komen. De verenigbaarheid van nationale regels met het EU-recht kan wel bij de nationale
rechter ter sprake komen, die, op grond van artikel 267 VWEU prejudiciële vragen kan (of moet)
stellen aan het Hof van Justitie EU. Nadat het Hof van Justitie EU een prejudiciële beslissing heeft
genomen, moet de nationale rechter een einduitspraak doen met inachtneming van de beslissing
van het Hof.

57

58

66

DO

W.T. Eijsbouts, J.H. Jans, A. Prechal, A.A.M. Schrauwen & L.A.J. Senden, Europees Recht – Algemeen Deel, Europa Law
Publishing, Groningen 2020, p. 356.
Supra, noot 1, p. 282.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Indien het Hof heeft geconcludeerd dat de lidstaat in strijd met het EU-recht heeft gehandeld,
bestaat er de mogelijkheid voor een particulier om schadevergoeding te eisen. Op basis van de
rechtspraak van het Hof van Justitie, met name de zaak Brasserie du Pêcheur, dient:
“iedere lidstaat […] ervoor te zorgen dat de schade wordt vergoed die aan particulieren wordt veroorzaakt
door schendingen van het gemeenschapsrecht, ongeacht welk overheidsorgaan dit recht heeft
geschonden en ongeacht welk overheidsorgaan in beginsel volgens het recht van de betrokken lidstaat
deze schade dient te vergoeden”.59

In paragraaf 5.4.4 wordt nader ingegaan op de situaties waarin boetes en/of dwangsommen
kunnen worden opgelegd en worden uitspraken besproken waarin op grond van een direct beroep
het Hof van Justitie EU een boete en/of dwangsom heeft opgelegd aan een lidstaat wegens
schending van EU-recht.

5.3

Uitzonderingsmogelijkheden bij niet halen KRW-doelen (na 2027)
Het doel van de KRW is dat alle oppervlaktewaterlichamen binnen de EU uiterlijk in 2027 aan de
daarvoor geldende normen voldoen.60 Veel Nederlandse oppervlaktewaterlichamen voldoen
momenteel (nog) niet aan de daarvoor op grond van de KRW gestelde kwaliteitseisen voor de
toestand.61 Daarbij speelt mee dat een ‘one out, all out’ principe wordt gehanteerd: zodra één van
de elementen niet aan de norm voldoet, wordt geen goede toestand bereikt. Waar de termijn voor
het behalen van deze normen nog met een beroep op art. 4 lid 4 KRW kan worden verlengd tot
2027,62 zal de mogelijkheid tot termijnverlenging vanaf 2027 sterk beperkt zijn. Vanaf dan kan nog
slechts een beroep worden gedaan op ‘natuurlijke omstandigheden’ als reden om (vooralsnog) niet
aan de kwaliteitseisen te voldoen (lid 4 sub c). Een en ander betekent dat in de komende
planperiode (2022-2027) primair de maatregelen moeten worden opgenomen en uitgevoerd om de
KRW-doelen te bereiken. Daarnaast dient te worden onderzocht in welke concrete situaties onder
welke voorwaarden een beroep kan (of moet) worden gedaan op deze dan resterende
uitzonderingsgrond. Daarnaast dient te worden onderzocht in welke concrete situaties en onder
welke voorwaarden (voor de periode vanaf 2027) minder strenge milieudoelstellingen kunnen
worden vastgesteld (art. 4 lid 5 Krw).63 Dit is niet alleen van belang voor de periode vanaf 2027.
Deze ‘ultieme deadline’ werpt zijn schaduw in de tijd vooruit; de vraag of vanaf 2027 in concrete
gevallen nog met succes gebruik kan worden gemaakt van een uitzonderingsmogelijkheid, is ook
van groot belang voor in de generatie stroomgebiedbeheerplannen (SGBP) en maatregelenprogramma’s 2022-202764 in het vooruitzicht te stellen maatregelen. Beide uitzonderingsmogelijkheden komen hieronder nader aan bod.
59
60

61

62

63

64

Zaak C-46/93 en C-48/93, Brasserie du Pêcheur, Jur. 1996, p. I-1029, r.o. 74.
Voor de in 2008 en 2013 vastgestelde nieuwe kwaliteitseisen en aangewezen nieuwe stoffen (Richtlijnen 2008/105/EG en
2013/39/EU) gelden 2021 en 2027 als termijn waarop aan de gestelde eisen moet worden voldaan. Deze termijnen
kunnen maximaal tweemaal worden verlengd, dus de uiterste termijn waarop aan de betreffende normen moet worden
voldaan is 2033 en 2039. Na die data kan nog slechts termijnverlenging plaatsvinden met een beroep op natuurlijke
omstandigheden (art. 4 lid 4 sub c Krw).
Het verdient hier overigens opmerking dat Nederland reeds vanaf de inwerkingtreding van de Krw gebruikt heeft gemaakt
van de bevoegdheid om wateren aan te merken als kunstmatig of sterk veranderd (art. 4 lid 1 sub a onder ii en iii en
Bijlage V Krw). In Nederland zijn grofweg 95% van de oppervlaktewaterlichamen aangemerkt als kunstmatig of sterk
veranderd; voor deze wateren geldt dat daarvoor geen ‘goede toestand’ maar een ‘een goed ecologisch potentieel en een
goede chemische toestand’ dient te worden bereikt.
Althans, “verlengingen worden beperkt tot maximaal twee bijwerkingen van het stroomgebiedsbeheersplan” (art. 4 lid 4
sub c KRW). De eerste bijwerking vond plaats in 2015 (2016-2021), de tweede vindt plaats in 2021 (2022-2027).
Er bestaat geen hiërarchische verhouding tussen beide typen uitzonderingen. Het is dus niet zo dat eerst de mogelijkheid
tot termijnverlenging (lid 4) maximaal moet zijn benut om over te kunnen gaan tot het vaststellen van minder strenge
normen (lid 5). Beide mogelijkheden bestaan naast elkaar; voor gebruikmaking daarvan gelden andere voorwaarden. Zie
ook CIS 2017, p. 4-6 (https://circabc.europa.eu/sd/a/49b021b3-5d8e-4b4d-946d4754d1ae0573/NaturalConditionsinrelationtoWFDexemptions.pdf).
De ontwerp-stroomgebiedbeheerplannen zijn te raadplegen via
file:///C:/Users/gilis101/AppData/Local/Google/Chrome/Downloads/ontwerp-stroomgebiedbeheerplannen-rijn_-maas_schelde-en-eems-2022-2027.pdf.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

67

5.3.1 Termijnverlenging (lid 4)
Art. 4 lid 4 KRW biedt de mogelijkheid tot termijnverlenging, ook tot na 2027.65 Wij kunnen hier niet
beoordelen voor welke oppervlaktewaterlichamen in Nederland na 2027 een geslaagd beroep op
deze uitzonderingsgrond zou kunnen worden gedaan. Wel kunnen wij categorieën van gevallen
aanwijzen waarvoor dit het geval kan zijn. Daarbij staat voorop dat ook na 2027 als algemene
voorwaarde voor het mogen verlengen van de termijn voor het bereiken van de doelstellingen voor
waterlichamen geldt dat de toestand daarvan niet verder verslechtert of is verslechterd.66
Bovendien moeten de redenen voor termijnverlengingen ook na 2027 worden vermeld en toegelicht
in de nieuwe generaties SGBP.67 Ten slotte moet in algemene zin worden bedacht dat een
termijnverlenging na 2027 een lidstaat niet ontslaat van de plicht om aanvullende maatregelen te
programmeren en uit te voeren die noodzakelijk worden geacht om de waterlichamen (geleidelijk)
alsnog in de vereiste toestand te brengen. Daarbij dient te worden voorzien in de evaluatie van de
effecten van de uitgevoerde maatregelen, alsmede de noodzaak van aanvullende maatregelen. 68
Het betreft met andere woorden uitstel, géén afstel.
Het aantal redenen voor een gerechtvaardigde termijnverlenging zal na 2027 sterk beperkt zijn.69
Waar lidstaten zich voor die termijn nog kunnen beroepen op ‘technische onhaalbaarheid’,
‘onevenredige kostbaarheid’, en ‘natuurlijke omstandigheden’, is termijnverlenging na 2027 nog
slechts mogelijk wanneer de natuurlijke omstandigheden van dien aard zijn dat de doelstellingen
niet binnen de gestelde termijn kunnen worden bereikt. Natuurlijke processen, de karakteristieken
van watersystemen of de ‘na-ijlende’ effecten van vroegere menselijke activiteiten kunnen immers
van invloed zijn op de snelheid van en het vermogen tot het herstel van dergelijke systemen.70
Behoudens de mogelijkheid/verplichting om na 2027 nog de noodzakelijke aanvullende
maatregelen te nemen, lijkt art. 4 lid 4 sub c KRW te veronderstellen dat de maatregelen om de
uiteindelijke doelen te bereiken uiterlijk in 2027 zijn genomen.71 Deze bepaling biedt, met andere
woorden, géén grond voor de fasering van maatregelen tot na 2027; het verdient aanbeveling
hiermee reeds bij de vaststelling van het SGBP 2022-2027 rekening te houden. De daarin op te
nemen maatregelen dienen erop gericht te zijn om de KRW-doelen te bereiken. Ten slotte dient
erop te worden gewezen dat termijnverlenging krachtens de KRW lidstaten niet ontslaat van (het op
tijd verwezenlijken van) hun verplichtingen op grond van andere richtlijnen. 72
De ‘natuurlijke omstandigheden’ konden reeds vanaf 2015 worden ingeroepen als reden voor
termijnverlenging. Met deze uitzonderingsgrond bestaat in Nederland sindsdien de nodige ervaring:
in eerdere en huidige generaties SGBP werd/wordt daar in een tamelijk groot aantal gevallen een
beroep op gedaan.73 Aangezien niet kan worden uitgesloten dat de maatregelen in het SGBP
2022-2027 of eerder getroffen maatregelen pas (lang) na 2027 het gewenste effect zullen hebben,
verdient het aanbeveling om duidelijk in kaart te brengen en in het SGBP te onderbouwen in welke
concrete gevallen wordt verwacht dat de vereiste kwaliteit door natuurlijke omstandigheden niet
binnen de gestelde termijn zal worden behaald. Daarbij dient tevens te worden aangegeven op
welke termijn de gewenste effecten wel worden verwacht, en ook welke eventuele aanvullende
maatregelen nodig/mogelijk zijn om dit te bespoedigen. Duidelijk moge zijn dat er (definitief) strijd
65

66
67

68
69

70
71
72
73

68

DO

Een uitgebreide zoekactie naar relevante juridische literatuur over de mogelijkheid tot termijnverlenging na 2027 heeft
weinig opgeleverd. Er heeft kennelijk nog geen diepgravende analyse plaatsgevonden van deze mogelijkheid. Er bestaat
over deze mogelijkheid (vanzelfsprekend) ook nog geen jurisprudentie.
Zie art. 4 lid 4 (aanhef) KRW. Zie ook Weser-uitspraak.
Zie art. 4 lid 4 sub b KRW. Tijdens het EU-directeurenoverleg in Malta is overigens benadrukt dat ook na 2027 de SGBP’s
iedere zes jaar geactualiseerd dienen te worden.
Vgl. art. 4 lid 4 sub d KRW.
Met andere woorden: zolang aan de voorwaarden is voldaan, kunnen lidstaten een beroep doen op deze uitzondering. Zie
CIS 2017, p. 5.
Zie CIS 2017, p. 4.
Zie CIS 2017, p. 6.
Zie http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/FAQ-WFD%20final.pdf.
Zie ontwerp-SBGP 2022-2027, pp. 22-23.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

met het EU-recht ontstaat, indien Nederland er niet in slaagt de KRW-doelen de komende periode
te bereiken en evenmin aannemelijk kan maken dat de getroffen maatregelen op langere termijn
wel degelijk de gewenste resultaten zullen hebben.

5.3.2 Minder strenge milieudoelstellingen (lid 5)
Naast de mogelijkheid tot termijnverlenging bestaat de mogelijkheid tot het vaststellen van minder
strenge milieudoelstellingen (art. 4 lid 5 Krw).74 Het betreft een generieke uitzonderingsmogelijkheid, waarvan reeds vanaf de inwerkingtreding van de KRW gebruik kan worden
gemaakt.75 Nederland heeft vooralsnog geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid.76 De
mogelijkheid om minder strenge normen vast te stellen blijft ook na 2027 bestaan. Gebruikmaking
van deze mogelijkheid moet worden vermeld en gemotiveerd in het betreffende SGBP (2028-2033
en de daarop volgende plannen).77 In het Europese waterdirecteurenoverleg is overigens bepaald
dat lidstaten uiterlijk aan het einde van een planperiode doelfasering of -verlaging moeten
motiveren. Doelverlaging is in beginsel dus nog mogelijk in 2027. De Commissie heeft benadrukt
dat deze mogelijkheid niet is bedoeld als vangnet, en dat enkel economische redenen een
onvoldoende motivatie vormen voor een dergelijke verlaging. Het verdient hier nog algemene
opmerking dat de bevoegdheid tot doelverlaging niet is bedoeld voor een permanente verlaging van
de geldende normen.78 Gebruikmaking van deze mogelijkheid impliceert dus de ambitie om de
gestelde normen op de langere termijn (indien en waar mogelijk) alsnog te behalen, of in elk geval
de best haalbare kwaliteitsverbetering te verwezenlijken. Als laatste algemene opmerking geldt dat
ook bij gebruikmaking van deze bevoegdheid – net als bij de termijnverlenging – geen
toestandsverslechtering mag optreden.79
Voor de mogelijkheid om gebruik te maken van de bevoegdheid om minder strenge normen vast te
stellen gelden de nodige voorwaarden. In de eerste plaats dient normverlaging steeds te
geschieden per specifiek waterlichaam en per kwaliteitselement. De KRW lijkt niet de mogelijkheid
te bieden om bepaalde chemische of ecologische doelstellingen in algemene zin te verlagen.
Voorts moet voor elk waterlichaam afzonderlijk aannemelijk worden gemaakt dat het bereiken van
de oorspronkelijke doelstelling(en) ‘niet haalbaar’ of ‘onevenredig kostbaar’ is vanwege 1) de mate
waarin dat waterlichaam door menselijke activiteiten is aangetast, of 2) de natuurlijke gesteldheid
daarvan.80 In dat verband worden strenge eisen gesteld aan de onderbouwing in het SGBP; voor
de noodzaak tot het gebruik van deze bevoegdheid dient een ‘bijzonder solide bewijsbasis’ te
bestaan.81
Bij een beroep op feitelijke onhaalbaarheid dient – gezien de mate van aantasting of de natuurlijke
gesteldheid – aannemelijk te worden gemaakt dat er geen maatregelen bestaan waarmee de
doelstellingen binnen afzienbare termijn alsnog kunnen worden bereikt. Hierbij kan worden gedacht
aan technische onhaalbaarheid, maar ook aan (andere) situaties waarover een lidstaat feitelijk

74

75

76
77

78

79
80
81

Er bestaat geen ‘voorkeursvolgorde’ tussen de bevoegdheden van de leden 4 en 5. Lidstaten mogen – uiteraard binnen
de grenzen van de gestelde voorwaarden – kiezen tussen beide opties. Normverlaging is in Nederland tot op heden geen
populair alternatief geweest; er is vooralsnog geen gebruik van gemaakt. Nu de mogelijkheid van termijnverlenging na
2027 sterk wordt beperkt, kan de bevoegdheid tot doelverlaging een aantrekkelijker alternatief worden.
Een uitgebreide zoekactie naar relevante juridische literatuur over de mogelijkheid tot het vaststellen van minder strenge
doelstellingen heeft weinig opgeleverd. Er heeft kennelijk nog geen diepgravende analyse plaatsgevonden van deze
mogelijkheid. Er bestaat over deze mogelijkheid ook (nog) geen jurisprudentie.
Zie ontwerp-SGBP, p. 21.
Zie art. 4 lid 5 sub d Krw. Het is overigens ook mogelijk om voor sommige waterlichamen reeds in het SGBP 2022-2027
gebruik te maken van deze mogelijkheid; er zijn echter geen aanwijzingen dat daartoe een voornemen bestaat.
Art. 4 lid 5 sub d Krw impliceert dat voor elke nieuwe plancyclus wordt onderzocht in hoeverre de oorspronkelijke
milieudoelstellingen alsnog kunnen worden bereikt.
Zie art. 4 lid 5 sub c Krw. Zie ook Weser-uitspraak.
Zie art. 4 lid 5 aanhef Krw.
Zie CIS 2017, p. 6.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

69

geen controle heeft en die het treffen van effectieve maatregelen in de weg staat. 82 Dat een
maatregel kostbaar is, kan geen reden zijn om deze als onuitvoerbaar te bestempelen. Wel kan
dan een beroep worden gedaan op de onevenredige kostbaarheid als zelfstandige categorie.
Daarbij dient aannemelijk te worden gemaakt dat de doelen alleen kunnen worden bereikt door
zeer kostbare maatregelen uit te voeren, waarbij de investeringen niet in verhouding staan tot de
daarmee te dienen doelen. Daarbij kan men zich afvragen wanneer kosten als onevenredig hoog
gelden. Hier bestaat ruimte voor interpretatie en er kunnen verschillende benaderingen worden
toegepast bij het bepalen van de grens van de evenredigheid. 83 Doelverlaging kan worden
beschouwd als een aantrekkelijk instrument om af te kunnen zien van ingrijpende en (politiek)
gevoelige beslissingen, bijvoorbeeld voor de agrarische sector. Hier wordt nog benadrukt dat op
grond van de KRW waar dat nodig is ook ingrijpende en politiek niet-populaire maatregelen moeten
worden getroffen, zolang deze niet als onevenredig kostbaar gelden.
De KRW stelt geen expliciete nadere eisen voor een beroep op de ‘natuurlijke gesteldheid’ van een
watersysteem als reden voor normverlaging. Om hier een geslaagd beroep op te kunnen doen,
dient onomstotelijk vast komen te staan dat het natuurlijke systeem dermate verstoord is of dat het
herstelvermogen daarvan dermate laag is dat het bereiken van de doelstellingen (binnen de
gestelde termijn) onmogelijk is. Indien komt vast te staan dat zelfs enig wezenlijk herstel op korte
termijn onmogelijk is, dan kunnen minder strenge doelstellingen worden vastgesteld en dienen de
inspanningen van de betreffende lidstaat zich voornamelijk te richten op het voorkomen van
verdere achteruitgang. Indien blijkt dat enig herstel wel mogelijk is, dan kunnen minder strenge
doelstellingen worden vastgesteld en dienen de (alternatieve) herstelmogelijkheden in kaart te
worden gebracht. De inspanningen van de betreffende lidstaat richten zich in dat geval op het
voorkomen van verdere achteruitgang en het bereiken van deze minder strenge doelstellingen. 84
Bij normverlaging wegens ‘aantasting door menselijke activiteiten’ dient in het bijzonder
aannemelijk te worden gemaakt dat de betreffende ecologische en sociaal-economische behoeften
niet kunnen worden gediend op een manier die, zonder onevenredig hoge kosten, een aanzienlijk
minder grote inbreuk maakt op de ecologische en chemische waterkwaliteit.85 Daarbij moet alle
relevante informatie worden aangeleverd en dient een diepgravende analyse plaats te vinden van
alle mogelijke alternatieven. Daarbij kan worden gedacht aan de (verandering van de) locatie en
schaal van dergelijke activiteiten, alsmede aan het doorvoeren van innovaties in technieken en
processen.86 Mochten degelijke alternatieven inderdaad onevenredig kostbaar blijken te zijn, dan
kunnen minder strenge doelstellingen worden vastgesteld en dienen de inspanningen van de
betreffende lidstaat zich te richten op het voorkomen van verdere achteruitgang en het bereiken
van die minder strenge doelen. Mocht blijken dat er wel minder milieubelastende en evenredig
kostbare alternatieven bestaan om de ecologische en sociaal-economische behoeften te dienen,
dan mogen er geen minder strenge normen worden vastgesteld en blijven de oorspronkelijke
doelstellingen van kracht. Dat geldt ook wanneer een lidstaat nalaat of er niet in slaagt aannemelijk
te maken dat er geen alternatieven bestaan. Het motiveringsrisico ligt bij de betreffende lidstaat.
Minder strenge doelstellingen kunnen niet willekeurig worden vastgesteld. Indien er een
gerechtvaardigde mogelijkheid bestaat om minder strenge doelstellingen vast te stellen, dan moet
de betreffende lidstaat er zorg voor dragen dat voor oppervlaktewaterlichamen ‘de best mogelijke
ecologische en chemische toestand wordt bereikt die haalbaar is, gezien de redelijkerwijs niet te
vermijden effecten vanwege de aard van de menselijke activiteiten of verontreiniging’. 87 Om gebruik
82
83
84
85
86
87

70

DO

Zie CIS 2009, p. 12-13.
Zie CIS 2009, p. 13.
Zie CIS 2009, p. 21.
Art. 4 lid 5 sub a Krw.
Zie CIS 2009, p. 15.
Zie art. 4 lid 5 sub b KRW.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

te kunnen maken van deze mogelijkheid moeten lidstaten dus niet alleen onomstotelijk aantonen
dat daartoe een noodzaak bestaat, maar moeten zij ook inventariseren welke toestand wel
haalbaar is. De minder strenge doelstellingen moeten voorts ten minste deze toestand
voorschrijven. Voorts dienen er maatregelen te worden geprogrammeerd en uitgevoerd om deze
doelen ook daadwerkelijk te bereiken.
Ten slotte zijn de minder strenge doelstellingen niet zonder meer bedoeld als permanente nieuwe
normen voor de ecologische en chemische toestand. Alleen waar verbetering feitelijk onmogelijk
blijkt en blijft, zal het daar wellicht op neerkomen. Desalniettemin dienen deze minder strenge
doelstellingen om de zes jaar te worden getoetst.88 Daarbij dient niet alleen te worden beoordeeld
of de minder strenge doelstellingen aanscherping of juiste versoepeling behoeven, maar moet ook
worden herbeoordeeld of er nog steeds een noodzaak bestaat tot het stellen van minder strenge
doelen. Indien de doelstellingen eenmaal zijn bereikt, mag van lidstaten worden verwacht dat zij
gaandeweg alsnog streven de oorspronkelijke doelstellingen te bereiken. Zolang zij kunnen
aantonen dat dat onmogelijk is wegens de mate van aantasting of de natuurlijke gesteldheid, dan
kunnen zij echter een gerechtvaardigd beroep blijven doen op deze uitzonderingsgrond. Duidelijk
moge zijn dat dat hen niet ontslaat van de verplichting alsnog de best mogelijke toestand te
bereiken.
Het verdient aanbeveling met het oog op het bovenstaande om de komende jaren de
mogelijkheden en noodzaak tot het vaststellen van minder strenge milieudoelstellingen nader te
onderzoeken. Daarbij dienen in de eerste plaats de waterlichamen in kaart te worden gebracht die
daarvoor op grond van de gestelde voorwaarden in aanmerking (kunnen) komen, waarbij primair
wordt gekeken naar de mate van aantasting en de natuurlijke gesteldheid. Voor die waterlichamen
dient te worden onderzocht of er inderdaad geen niet-onevenredig kostbare alternatieven bestaan
om de bestaande ecologische en sociaal-economische behoeften in een gebied te dienen. Bij de
beoordeling van de evenredigheid dient een eenduidige, heldere en erkende benadering te worden
ontwikkeld/toegepast. Vervolgens dient te worden bepaald welke doelstellingen voor de betreffende
waterlichamen dan wel haalbaar zijn en op welke termijn. Aangezien in Nederland met deze
bevoegdheid geen ervaring bestaat, dienen lidstaten die wel (reeds) van deze mogelijkheid gebruik
hebben gemaakt – if any – te worden verzocht hun ervaringen en werkwijzen te delen. Ten slotte
kan nog worden opgemerkt dat ook gewijzigde (wetenschappelijke en/of technische) inzichten
aanleiding kunnen zijn voor doelaanpassing, de zogenoemde technische doelaanpassing. Dit kan
leiden tot minder strenge doelen, maar ook het omgekeerde kan het geval zijn. Wij werken deze
mogelijkheid hier niet nader uit.

5.3.3 Conclusies
In 2027 dienen de voor oppervlaktewaterlichamen geldende kwaliteitsdoelen te zijn bereikt. De
maatregelen die in de volgende generatie SGBP en maatregelenprogramma’s (2022-2027) worden
opgenomen dienen er dus toe te strekken om de KRW-doelen te bereiken. Het tijdperk van
uitzonderingen lijkt voorbij. Er is nog slechts ruimte voor termijnverlenging (lid 4), indien komt vast
te staan dat reeds eerder – dus vóór 2027 – genomen maatregelen wegens natuurlijke
omstandigheden pas op een later tijdstip het gewenste effect zullen hebben. Daarnaast kan
normverlaging (lid 5) een mogelijkheid zijn (of noodzakelijk blijken) in gevallen waarin het bereiken
van de doelen wegens de natuurlijke gesteldheid van het systeem of de aanwezigheid van
menselijke activiteiten in een gebied feitelijk onhaalbaar of onevenredig kostbaar is. Voor beide
typen uitzonderingen geldt dat de noodzaak tot gebruik hiervan op overtuigende wijze moet worden
onderbouwd in het betreffende SGBP.

88

Zie art. 4 lid 5 sub d KRW.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

71

Voorop staat dus dat in de planperiode 2022-2027 de maatregelen moeten worden voorbereid en
getroffen om de KRW-doelen te bereiken. Ingrijpendheid (voor bepaalde sectoren) en politieke
gevoeligheid kunnen geen reden zijn om van dergelijke maatregelen af te zien. Toch kan het
voorkomen dat de KRW-doelen in 2027 niet worden bereikt. Het verdient daarom aanbeveling om
de toepasbaarheid, haalbaarheid en noodzaak van de besproken uitzonderingen voor concrete
situaties te onderzoeken. Zo dient in kaart te worden gebracht op welke termijn de effecten van de
reeds getroffen en nog te treffen maatregelen worden verwacht. Op basis daarvan kan worden
beoordeeld voor welke situaties de KRW-doelen binnen de gestelde termijn zullen worden behaald,
en voor welke situaties de doelen wel zullen worden behaald, zij het niet binnen de gestelde
termijn. Voor die laatste categorie gevallen kan mogelijk een beroep worden gedaan op de
(resterende) mogelijkheid tot termijnverlenging, mits de vertraging te wijten is aan natuurlijke
omstandigheden.
Voor situaties waarin de KRW-doelen met de reeds getroffen en nog te treffen maatregelen naar
verwachting niet zullen worden bereikt, dient te worden onderzocht welke verdergaande of
aanvullende maatregelen nodig zijn en op welke termijn die de gewenste resultaten zullen hebben.
Ook de maatschappelijke kosten dienen daarvan in kaart te worden gebracht. Mochten dergelijke
verdergaande of aanvullende maatregelen niet onevenredig kostbaar blijken, dan dienen deze in
principe reeds in de volgende plancyclus te worden geprogrammeerd en uitgevoerd, ook indien de
effecten daarvan pas na 2027 merkbaar zullen zijn. Dit past binnen de zogenoemde ‘alles-opallesbenadering’.
In situaties waarin geen niet-onevenredig kostbare alternatieven mogelijk blijken, dient nader te
worden onderzocht of normverlaging kan worden toegepast. Met deze bevoegdheid bestaat nog
weinig ervaring, maar hoewel de noodzaak tot toepassing hiervan afdoende dient te worden
gemotiveerd, lijkt er wel enige ruimte te bestaan voor interpretatie van wat onder welke
omstandigheden in concrete gevallen als onevenredig kostbaar geldt. Daarom verdient het
bijzondere aanbeveling verdiepend onderzoek te verrichten naar de mogelijkheden die deze
bevoegdheid biedt. Daar was in dit onderzoek geen ruimte voor. De ‘alles-op-allesbenadering’ sluit
noodzakelijke normverlaging overigens niet uit.
In de situaties, ten slotte, waarin blijkt dat het bereiken van de doelen wegens de natuurlijke
gesteldheid van het systeem feitelijk onmogelijk is, dient normverlaging te worden toegepast. Voor
situaties waarin de feitelijk onhaalbaarheid nu al (min of meer) vaststaat, kan worden overwogen
deze bevoegdheid – voor zover dat in dit stadium nog mogelijk is – reeds in de plandperiode 20222027 toe te passen. Met de feitelijke verlaging van normen kan overigens worden gewacht tot
2027, maar het verdient wel aanbeveling om daar reeds in een zo vroeg mogelijk stadium op
vooruit te lopen.

5.4

Reflecties op mogelijke consequenties ingebrekestelling
Hieronder wordt uitgebreid ingegaan op de situaties waarin boetes en/of dwangsommen kunnen
worden opgelegd als mogelijke consequenties van een ingebrekestelling.

72

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

5.4.1 Inleiding proces en sanctievorm
Te late implementatie van de richtlijn
Indien de notificatieplicht door de lidstaat wordt verzuimd en de Commissie op grond van artikel
258 VWEU een infractieprocedure start tegen een lidstaat wegens een te late implementatie van
een richtlijn, kan het Hof sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (2009) in zijn
eerste uitspraak op grond van artikel 260 VWEU al een boete (forfaitaire som) of dwangsom
opleggen (artikel 260, lid 3 VWEU).
De referentiedatum voor de dwangsom is dan niet de datum van het (eerdere) arrest van het Hof,
maar de datum waarop de implementatietermijn verstrijkt. Het Hof van Justitie kan in dit geval een
geldelijke sanctie opleggen, die niet hoger mag zijn dan het voorstel van de Commissie. De
Europese Commissie heeft hierover een mededeling gepubliceerd.89
In 2019 heeft het Hof deze bepaling voor het eerst toegepast in een infractieprocedure tegen België
(zie jurisprudentieoverzicht hierna). Het Hof heeft België veroordeeld tot betaling van een
dwangsom van 5 000 EUR per dag omdat het niet voor de omzettingsdeadline in de richtlijn
elektronischecommunicatienetwerken alle omzettingsmaatregelen heeft meegedeeld. 90
Niet-nakoming arrest van het Hof van Justitie
In de overige gevallen, kan het Hof pas een boete of dwangsom opleggen nadat de Commissie van
oordeel is dat de lidstaat het arrest van het Hof niet is nagekomen (artikel 260, lid 2 VWEU).
In deze zogenaamde tweede uitspraak wordt de door de lidstaat te betalen forfaitaire som of
dwangsom door de Commissie in de procedure vermeld. Maar het is uiteindelijk het Hof dat bepaalt
of er een boete wordt opgelegd en hoe hoog de boete is.91
Boete en/of dwangsom
Lange tijd was onduidelijk of het mogelijk was om naast een boete ook een dwangsom op te
leggen. De tekst van artikel 260, lid 2 VWEU lijkt te suggereren dat het gaat om een boete of een
dwangsom maar het Hof acht zich bevoegd lidstaten zowel met een forfaitaire som als een
dwangsom te beboeten.92 Dit blijkt uit het arrest Commissie t. Frankrijk over het Franse
visserijbeleid dat betrekking heeft op het oude artikel 228, lid 2 EG, het huidige artikel 260, lid 2
VWEU. Het Hof stelt hierin over het opleggen van een boete en/of last onder dwangsom het
volgende:
“Welke van de twee maatregelen wordt toegepast, hangt ervan af welke geschikt is om het nagestreefde
doel te bereiken naar gelang van de omstandigheden van het geval. De oplegging van een dwangsom lijkt
in het bijzonder geschikt om een lidstaat ertoe te brengen, zo snel mogelijk een einde te maken aan een
niet-nakoming die zonder die maatregel wellicht zou blijven voortduren, terwijl de oplegging van een
forfaitaire som veeleer berust op de beoordeling van de consequenties van de niet-nakoming van de
verplichtingen van de betrokken lidstaat voor de particuliere en de publieke belangen, met name wanneer
de niet-nakoming is blijven voortbestaan lang na het arrest waarin zij oorspronkelijk is vastgesteld.”

89
90
91

92

Mededeling van de Commissie — Uitvoering van artikel 260, lid 3, van het VWEU, Pb. 2011, C 12/1.
Zie ook: https://ecer.minbuza.nl/ecer/eu-essentieel/inbreukprocedures/boetes-en-dwangsommen.html
W.T. Eijsbouts, J.H. Jans, A. Prechal, A.A.M. Schrauwen & L.A. J. Senden, Europees Recht – Algemeen Deel, Europa
Law Publishing, Groningen 2020, p. 356.
W.T. Eijsbouts, J.H. Jans, A. Prechal, A.A.M. Schrauwen & L.A.J. Senden, Europees Recht – Algemeen Deel, Europa Law
Publishing, Groningen 2020, p. 356.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

73

Het is derhalve niet uitgesloten, beide typen sancties van artikel 228, lid 2, EG toe te passen, met name
wanneer de niet-nakoming zowel lange tijd heeft voortgeduurd als dreigt te blijven voortbestaan.
Aan deze uitlegging staat niet in de weg dat in artikel 228, lid 2, EG het voegwoord „of” wordt gebruikt als
verbinding tussen de mogelijke financiële sancties. […] Gelet op het met artikel 228 EG beoogde doel,
moet het gebruik van het voegwoord „of” in lid 2 van deze bepaling dan ook worden opgevat in cumulatieve
zin.93”

In een recente zaak van 25 februari 2021 (Commissie t. Spanje) heeft het Hof voor het eerst
tegelijkertijd een boete en een dwangsom opgelegd aan Spanje vanwege de niet tijdige omzetting
van richtlijn 2016/680/EU over de verwerking van persoonsgegevens. 94
“In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje, door op die datum niet de
maatregelen te hebben vastgesteld die nodig zijn om de bepalingen van richtlijn 2016/680 om te zetten in
nationaal recht, en door deze omzettingsmaatregelen a fortiori evenmin aan de Commissie te hebben
meegedeeld, in zijn niet-nakoming heeft volhard.
Betreffende, in de tweede plaats, de noodzaak om in casu een forfaitaire som op te leggen, dient in
herinnering te worden gebracht dat het aan het Hof staat om in elke zaak, aan de hand van de
omstandigheden van het geding dat aanhangig is gemaakt alsmede naargelang van de mate van
overreding en afschrikking die het nodig acht, de geldelijke sancties vast te stellen die passend zijn, met
name om een herhaling van soortgelijke inbreuken op het Unierecht te voorkomen […].
In de onderhavige zaak dient te worden geoordeeld dat, hoewel het Koninkrijk Spanje gedurende de
volledige precontentieuze procedure medewerking aan de diensten van de Commissie heeft verleend en
hen op de hoogte heeft gesteld van de redenen die deze lidstaat ervan verhinderden richtlijn 2016/680 in
nationaal recht om te zetten, alle juridische en feitelijke factoren die tot de vaststelling van de nietnakoming hebben geleid – met name het feit dat bij het verstrijken van de in het met redenen omklede
advies gestelde termijn en zelfs op de datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld, geen enkele
mededeling had plaatsgevonden van de maatregelen die nodig waren om richtlijn 2016/680 om te zetten –
een aanwijzing vormen dat er, om daadwerkelijk te voorkomen dat vergelijkbare inbreuken op het
Unierecht zich in de toekomst zullen herhalen, een afschrikkende maatregel, zoals de oplegging van een
forfaitaire som, moet worden vastgesteld […].”

Hoogte van de boete en/of dwangsom
Bij de concrete vaststelling van de hoogte van de boete en/of dwangsom, zijn de volgende criteria
van belang:
•

de ernst van de inbreuk;

•

de duur van de inbreuk;

•

de nodige afschrikkende werking om verdere inbreuken te voorkomen.

De Commissie stelt een bedrag voor de financiële sancties voor aan het Hof, dat de definitieve
beslissing geeft. De Commissie bepaalt welke boete en/of dwangsom volgens haar passend is. In
de mededeling uit 2005 staan enkele criteria, maar de Commissie behoudt zich ook nadrukkelijk
het recht voor hiervan af te wijken (punt 5 van deze mededeling).

93
94

74

DO

Zaak C-304/02, Commissie t. Frankrijk, ECLI:EU:C:2005:444, r.o. 81-83.
Zaak C-658/19, Commissie t. Spanje, ECLI:EU:C:2021:138, o.a. r.o. 60, 69 en 70.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

In een mededeling uit 2019 past de Commissie de methode voor berekening van de financiële
sancties aan.95 Zij stelt hierin het volgende:
“De Commissie hanteert een vaste algemene benadering om haar sanctievoorstel te berekenen. Zoals in
opeenvolgende mededelingen (3) wordt uiteengezet, heeft zij sinds 1997 (4) een benadering toegepast die
rekening houdt met zowel de financiële draagkracht als het institutionele gewicht van de betrokken lidstaat,
de zogenaamde factor „n” (5). Aan de hand van die factor, gecombineerd met andere factoren — de ernst
en de duur van de niet-nakoming — berekent de Commissie haar sanctievoorstel. Tot nu toe is de factor
„n” berekend op basis van het bruto binnenlands product (bbp) van de lidstaat en het aantal stemmen
waarover die lidstaat in de Raad beschikt (6).

Het Hof van Justitie heeft onlangs echter geoordeeld dat de stemregels van de Raad niet langer voor dit
doel kunnen worden gebruikt (7). Hierdoor zou het bbp van de lidstaten de bepalende factor worden
waarvan moet worden uitgegaan.

De Commissie is steeds van oordeel geweest dat sancties zowel afschrikkend als evenredig moeten zijn
en dat dit evenwicht tot uiting moet komen in de voorstellen die zij voor definitieve beslissing aan het Hof
voorlegt. De combinatie van financiële draagkracht en institutioneel gewicht van de lidstaat zorgde voor dit
evenwicht. Deze balans zou worden verstoord als uitsluitend rekening wordt gehouden met het bbp,
aangezien dit alleen de economische dimensie van de lidstaten weergeeft. Een dergelijke aanpak zou zeer
uiteenlopende gevolgen hebben voor de verschillende lidstaten en zou met name voor ruim een derde van
hen resulteren in een substantiële verhoging van de voorgestelde sanctiebedragen. Daarom is de
Commissie van mening dat zowel het bbp als het institutionele gewicht tot uitdrukking moet blijven komen
in de factor „n”. Deze mededeling zet uiteen hoe dit evenwicht moet worden bewaard en hoe de wijze
waarop de Commissie haar voorstellen voor financiële sancties berekent, wordt aangepast.”

5.4.2 Inventarisatie van de rechtspraak van het Hof van Justitie EU
Het hierna volgende overzicht betreft een selectie van uitspraken van het Hof van Justitie vanaf
2012 tot heden. Het volledige overzicht is als bijlage (Excel-bestand) bijgevoegd.

Zaak C-658/19 van 25-02-2021, Commissie t. Spanje

In deze hierboven al genoemde zaak verzoekt de Europese Commissie het Hof van Justitie Spanje te
veroordelen tot het opleggen van een dwangsom en een forfaitaire som, wegens het niet tijdig omzetten van
richtlijn 2016/680 over de verwerking van persoonsgegevens.

In deze beroepsprocedure verzoekt de Commissie het Hof Spanje een forfaitaire som op te leggen van
21321.00, vermenigvuldigd met het aantal dagen tussen de dag na de datum waarop de in voornoemde
richtlijn gestelde omzettingstermijn is verlopen en de dag waarop de inbreuk wordt geregulariseerd, of, bij
gebreke van regularisatie, de dag van de uitspraak van het onderhavige arrest, met een minimale forfaitaire
som van 5 290 000 EUR en een dwangsom van 89548,20 euro voor elke dag die zij in gebreke blijft met de
uitvoering van de nodige maatregelen om aan het genoemde arrest Commissie/Spanje te voldoen, en haar
in de kosten te verwijzen.

In deze zaak legt het Europese Hof, zoals in paragraaf 1 is gesteld, voor het eerst een dwangsom en een
forfaitaire som tegelijk op vanwege de te late omzetting van een EU-richtlijn.

Mededeling van de Commissie — Wijziging van de methode voor de berekening van forfaitaire sommen en dwangsommen die
door de Commissie worden voorgesteld in het kader van niet-nakomingsprocedures bij het Hof van Justitie van de Europese Unie
C/2019/1396, Pb. 2019, C 70/1.
95

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

DO

75

Voor de hoogte van de boete houdt het Hof rekening met meerdere factoren:
•

Of een lidstaat de verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een richtlijn niet
nakomt, door geheel of slechts gedeeltelijke mededeling te verrichten of door onvoldoende duidelijke en
nauwkeurige inlichtingen te verschaffen.

•

De duur van de inbreuk

•

De financiële draagkracht van de lidstaat (de recente evolutie van het bbp van die lidstaat)

•

De ernst van de niet-nakoming.

•

De mate van overreding en afschrikking die het Hof nodig acht om een herhaling van soortgelijken
inbreuken op het Unierecht te voorkomen.

•

70

De institutionele situatie van de lidstaat speelt GEEN rol

In de onderhavige zaak dient te worden geoordeeld dat, hoewel het Koninkrijk Spanje gedurende de

volledige precontentieuze procedure medewerking aan de diensten van de Commissie heeft verleend en
hen op de hoogte heeft gesteld van de redenen die deze lidstaat ervan verhinderden richtlijn 2016/680 in
nationaal recht om te zetten, alle juridische en feitelijke factoren die tot de vaststelling van de niet-nakoming
hebben geleid – met name het feit dat bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde
termijn en zelfs op de datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld, geen enkele mededeling had
plaatsgevonden van de maatregelen die nodig waren om richtlijn 2016/680 om te zetten – een aanwijzing
vormen dat er, om daadwerkelijk te voorkomen dat vergelijkbare inbreuken op het Unierecht zich in de
toekomst zullen herhalen, een afschrikkende maatregel, zoals de oplegging van een forfaitaire som, moet
worden vastgesteld.

84

Gelet op alle omstandigheden van deze zaak en op de beoordelingsbevoegdheid waarover het

Hof beschikt krachtens artikel 260, lid 3, VWEU, waarin is bepaald dat het geen hogere forfaitaire som mag
opleggen dan door de Commissie is aangegeven, moet worden geoordeeld dat, om daadwerkelijk te
voorkomen dat inbreuken die vergelijkbaar zijn met die welke voortvloeien uit de schending van artikel 63
van richtlijn 2016/680 en die de volle werking van het Unierecht aantasten, zich in de toekomst zullen
herhalen, een forfaitaire som moet worden opgelegd waarvan de hoogte dient te worden vastgesteld op 15
000 000 EUR.

87

Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dat Reglement, waarin is bepaald dat de lidstaten die in het

geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten dragen, zal de Republiek Polen haar eigen kosten dragen.

Doordat het op de dag waarop het Hof de feiten heeft onderzocht niet de maatregelen had getroffen die
nodig waren om de bepalingen van richtlijn 2016/680 om te zetten in zijn nationale recht, en bijgevolg deze
maatregelen evenmin aan de Commissie had meegedeeld, heeft het Koninkrijk Spanje in zijn niet-nakoming
volhard.

In deze zaak gaat het Hof nader in op de voorgestelde forfaitaire som, dwangsom en verwijzing in
proceskosten van de Commissie en de berekening van de hoogte van deze sommen:

76

•

89.000 dwangsom

•

15.000.000 forfaitair

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Zaak C-628/18 van 13-01-2021, Commissie t. Slovenië

In deze zaak verzoekt de Europese Commissie het Hof van Justitie om Slovenië te veroordelen tot het
opleggen van een forfaitaire som, aangezien Slovenië door niet uiterlijk op 3 juli 2017 de nodige wettelijke en
bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen om te voldoen aan richtlijn 2014/65/EU van het Europees
Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende markten voor financiële instrumenten en tot wijziging
van richtlijn 2002/92/EG en richtlijn 2011/61/EU (PB 2014, L 173, blz. 349) en aan richtlijn (EU) 2016/1034
van het Europees Parlement en de Raad van 23 juni 2016 tot wijziging van richtlijn 2014/65/EU betreffende
markten voor financiële instrumenten (PB 2016, L 175, blz. 8) of althans deze bepalingen niet aan de
Commissie mee te delen, de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel
93 van richtlijn 2014/65, zoals gewijzigd bij artikel 1 van richtlijn 2016/1034. In deze beroepsprocedure
verzoekt de Commissie het Hof Slovenië een forfaitaire som op te leggen van 1.028.560 euro, en haar in de
kosten te verwijzen.

72

In de onderhavige zaak dient te worden geoordeeld dat, hoewel de Republiek Slovenië gedurende

de volledige precontentieuze procedure medewerking aan de diensten van de Commissie heeft verleend, zij
de diensten van de Commissie op de hoogte heeft gehouden van het verloop van de procedure voor de
vaststelling van maatregelen ter omzetting van de MiFID II-richtlijn en zij een aantal inspanningen heeft
geleverd waardoor de verweten niet-nakoming in de loop van de procedure kon worden beëindigd, alle
juridische en feitelijke factoren samen die tot de vaststelling van de niet-nakoming hebben geleid, met name
het feit dat er bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn en zelfs op de
datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld, geen enkele mededeling had plaatsgevonden van de
maatregelen die nodig waren om deze richtlijn in nationaal recht om te zetten, een aanwijzing vormen dat er,
om daadwerkelijk te voorkomen dat soortgelijke inbreuken op het Unierecht zich in de toekomst zullen
herhalen, een afschrikkende maatregel, zoals de oplegging van een forfaitaire som, moet worden
vastgesteld

Daarnaast neemt het Hof in acht dat de ernst van de inbreuk beperkt is gebleven.

80

Daarentegen moet bij de concrete beoordeling van de ernst van de inbreuk rekening worden

gehouden met het feit dat, zoals de Republiek Slovenië heeft aangevoerd zonder door de Commissie te zijn
weersproken, de praktische gevolgen van de te late omzetting van de MiFID II-richtlijn in Sloveens recht voor
de Sloveense financiële markt en de andere financiële markten van de Unie alsook voor de bescherming
van de beleggers, gelet op de omvang van de Sloveense financiële markt, vrij beperkt zijn gebleven.

In deze zaak gaat het Hof nader in op de voorgestelde forfaitaire van de Commissie en de berekening van
de hoogte van die som:
•

750.000 euro

•

Proceskosten

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

77

Zaak C-261/18 van 12-11-2019, Commissie t. Ierland

In deze zaak verzoekt de Europese Commissie het Hof van Justitie om vast te stellen dat Ierland, door niet
de maatregelen te hebben genomen die noodzakelijk zijn ter uitvoering van punt 1, tweede streepje, van het
dictum van het arrest van 3 juli 2008, Commissie/Ierland (C-215/06, EU:C:2008:380), zijn verplichtingen uit
hoofde van artikel 260 VWEU niet is nagekomen. Daarnaast vraagt de Europese Commissie het Hof om
Ierland te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een forfaitaire som van 1 343,20 EUR,
vermenigvuldigd met het aantal dagen dat is verstreken tussen de uitspraak van het arrest van 3 juli 2008,
Commissie/Ierland (C-215/06, EU:C:2008:380), en hetzij de datum van de uitvoering door Ierland van dit
arrest hetzij de datum waarop het arrest in de onderhavige zaak is gewezen, indien deze laatste datum
voorafgaat aan de datum van de uitvoering van het arrest van 3 juli 2008, Commissie/Ierland (C-215/06,
EU:C:2008:380), met een forfaitaire som van minimaal 1 685 000 EUR en om Ierland te veroordelen tot
betaling aan de Commissie van een dwangsom van 12 264 EUR per dag, vanaf de datum waarop het arrest
in de onderhavige zaak is gewezen tot en met de datum van de uitvoering door Ierland van het arrest van
3 juli 2008, Commissie/Ierland (C-215/06, EU:C:2008:380) en om Ierland te verwijzen in de kosten.

113

De veroordeling tot betaling van een forfaitaire som en de vaststelling, in voorkomend geval, van de

hoogte van die som moeten in elk concreet geval gebaseerd blijven op alle relevante aspecten die zowel
verband houden met de kenmerken van de vastgestelde niet-nakoming als met de houding van de lidstaat
waarop de op grond van artikel 260 VWEU ingeleide procedure betrekking heeft. Dienaangaande verleent
dit artikel het Hof een ruime beoordelingsbevoegdheid teneinde te beslissen om al dan niet een dergelijke
sanctie op te leggen en in voorkomend geval het bedrag ervan te bepalen.

Voor de hoogte van de forfaitaire som houdt het Hof rekening met meerdere factoren:
•

De hoogte van de som moet in de gegeven omstandigheden passend en evenredig aan de begane
inbreuk zijn.

•

115

Wat in de eerste plaats de ernst van de inbreuk betreft, zij eraan herinnerd dat de doelstelling van

milieubescherming een van de wezenlijke doelstellingen van de Unie vormt en een zowel
sectoroverschrijdend als fundamenteel karakter heeft

Met betrekking tot dwangsom houdt het Hof rekening met de volgende factoren:
•

127

Volgens vaste rechtspraak is de oplegging van een dwangsom in beginsel slechts

gerechtvaardigd indien de niet-nakoming bestaande in de niet-uitvoering van een eerder arrest,
voortduurt tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof.
•

De duur van de inbreuk

•

De financiële draagkracht van de lidstaat (de recente evolutie van het bbp van die lidstaat)

•

De ernst van de niet-nakoming.

•

De mate van overreding en afschrikking die het Hof nodig acht om een herhaling van soortgelijken
inbreuken op het Unierecht te voorkomen.

In deze zaak gaat het Hof nader in op de voorgestelde forfaitaire van de Commissie en de berekening van
de hoogte van die som:

78

•

5.000.000 euro forfaitaire som

•

15.000 euro dwangsom

•

Proceskosten

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Zaak C-626/16 van 04-07-2018, Commissie t. Slowakije

In deze zaak verzoekt de Europese Commissie het Hof van Justitie om vast te stellen dat de Slowaakse
Republiek de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen doordat
zij niet de nodige maatregelen heeft genomen om gevolg te geven aan het arrest van het Hof van 25 april
2013, Commissie/Slowakije (C-331/11, niet gepubliceerd, EU:C:2013:271) waarin het Hof heeft geoordeeld
dat de Slowaakse Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 14,
onder a) tot en met c), van richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van
afvalstoffen (PB 1999, L 182, blz. 1); de Slowaakse Republiek te veroordelen om de volgende bedragen te
betalen aan de Commissie op de rekening „Eigen middelen van de Europese Unie”: een dwangsom van
6 793,80 EUR voor elke dag dat het verzuim met betrekking tot de vaststelling van de voor de uitvoering van
arrest C-331/11 vereiste maatregelen door de Slowaakse Republiek voortduurt, te rekenen vanaf de dag van
de uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak tot aan de dag waarop de Slowaakse Republiek de voor
de uitvoering van dat arrest vereiste maatregelen heeft getroffen; een forfaitaire som van 743,60 EUR per
dag (evenwel ten minste een som van in totaal 939 000 EUR) voor elke dag dat het verzuim met betrekking
tot de vaststelling van de voor de uitvoering van arrest C-331/11 vereiste maatregelen door de Slowaakse
Republiek voortduurt, te rekenen vanaf 25 april 2013, de dag waarop dat arrest is uitgesproken tot op de dag
van de uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak, of tot op de dag waarop de Slowaakse Republiek de
voor de uitvoering van arrest C-331/11 vereiste maatregelen heeft vastgesteld, als deze dag eerder is dan
de dag van de uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak en de Slowaakse Republiek te verwijzen in
de kosten.

Voor de hoogte van de boete houdt het Hof rekening met meerdere factoren:
•

De hoogte van de som moet in de gegeven omstandigheden passend en evenredig aan de begane
inbreuk zijn.

•

De duur van de inbreuk

•

De financiële draagkracht van de lidstaat (de recente evolutie van het bbp van die lidstaat)

•

De ernst van de niet-nakoming.

103

In dit verband moet in de eerste plaats in herinnering worden gebracht dat de Slowaakse autoriteiten

weliswaar opeenvolgende inspanningen hebben geleverd om gevolg te geven aan arrest C-331/11 en dat de
exploitatie van de stortplaats in kwestie sinds 7 januari 2014 is stopgezet, maar dat het definitieve besluit tot
sluiting en sanering van de delen 2 a en 2 b van de stortplaats alsook tot stopzetting van de exploitatie van
deze delen pas op 15 augustus 2016 is vastgesteld en op 9 november 2016 is bevestigd – dat wil zeggen
meer dan drie jaar na de uitspraak van dat arrest – terwijl de procedure voor de sluiting van de stortplaats in
kwestie tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof niet is beëindigd. Wat het deel 2 c betreft, is tot aan
dit onderzoek geen enkel definitief besluit over de sluiting daarvan vastgesteld, en is de sluitingsprocedure
zelfs niet aangevangen. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de inbreuk in kwestie gedurende een
aanzienlijke periode is blijven voortbestaan.

104

Wat in de tweede plaats de ernst van de inbreuk betreft, moet rekening worden gehouden met de

gevolgen voor het milieu en de volksgezondheid van het feit dat de Slowaakse Republiek haar uit de
artikelen 13 en 14 van richtlijn 1999/31 voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen, ook al heeft de
inbreuk een lokaal karakter en heeft de Slowaakse Republiek tijdens de precontentieuze procedure in de
onderhavige zaak samengewerkt met de Commissie.

De hoogte van de sommen:
•

1.000.000 euro forfaitaire som

•

5.000 euro dwangsom

•

Proceskosten

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

79

Zaak C-251/17 van 31-05-2018, Commissie t. Italië

Door niet alle maatregelen te hebben genomen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het arrest van 19
juli 2012, Commissie/Italië (C-565/10, niet gepubliceerd, EU:C:2012:476), is de Italiaanse Republiek de
krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
Voor het geval dat de in punt 1 vastgestelde niet-nakoming nog steeds voortduurt op de dag van uitspraak
van het onderhavige arrest, wordt de Italiaanse Republiek veroordeeld tot betaling aan de Europese
Commissie van een dwangsom van 30 112 500 EUR per halfjaarlijkse vertraging bij de tenuitvoerlegging van
de maatregelen die noodzakelijk zijn ter nakoming van het arrest van 19 juli 2012, Commissie/Italië (C565/10, niet gepubliceerd, EU:C:2012:476), vanaf de datum van uitspraak van het onderhavige arrest tot de
volledige uitvoering van het arrest van 19 juli 2012, Commissie/Italië (C-565/10, niet gepubliceerd,
EU:C:2012:476). Het daadwerkelijke bedrag van de dwangsom moet aan het einde van elk tijdvak van zes
maanden worden berekend door op het totale bedrag voor elk van deze tijdvakken een percentage in
mindering te brengen dat overeenkomt met het aandeel van het aantal inwonerequivalenten van de
agglomeraties waarvan de opvangsystemen voor de behandeling van stedelijk afvalwater aan het einde van
de betrokken periode in overeenstemming zijn gebracht met het arrest van 19 juli 2012, Commissie/Italië (C565/10, niet gepubliceerd, EU:C:2012:476), in verhouding tot het aantal inwonerequivalenten van de
agglomeraties die op de dag van uitspraak van het onderhavige arrest niet over dergelijke systemen
beschikken.

De hoogte van de sommen
•

25.000.000 euro forfaitaire som

•

een dwangsom van 30.112.500 EUR per halfjaarlijkse vertraging bij de tenuitvoerlegging van de
maatregelen die noodzakelijk zijn ter nakoming van het arrest van 19 juli 2012, Commissie/Italië

•

80

Proceskosten

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Zaak C-328/16 van 22-02-2018, Commissie t. Griekenland

De Europese Commissie verzoekt het Hof tot vast te stellen dat de Helleense Republiek, door niet alle
maatregelen te treffen ter uitvoering van het arrest van 24 juni 2004, Commissie/Griekenland (C-119/02, niet
gepubliceerd, EU:C:2004:385), de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen niet is
nagekomen en de Helleense Republiek te gelasten de Commissie de voorgestelde dwangsom te betalen
van 34 974 EUR per dag vertraging bij de uitvoering van het arrest van 24 juni 2004, Commissie /
Griekenland (C-119/02, niet gepubliceerd, EU:C:2004:385), vanaf de dag van uitspraak van het arrest in de
onderhavige zaak tot op de dag dat het arrest van 24 juni 2004, Commissie/Griekenland (C-119/02, niet
gepubliceerd, EU:C:2004:385), zal zijn uitgevoerd en de Helleense Republiek te gelasten de Commissie het
dagelijkse forfaitaire bedrag te betalen van 3 828 EUR vanaf de dag van uitspraak van het arrest van 24 juni
2004, Commissie/Griekenland (C-119/02, niet gepubliceerd, EU:C:2004:385), tot op de dag van uitspraak
van het arrest in de onderhavige zaak dan wel tot op de dag dat het arrest van 24 juni 2004,
Commissie/Griekenland (C-119/02, niet gepubliceerd, EU:C:2004:385), zal zijn uitgevoerd, indien die
uitvoering eerder plaatsvindt en ten slotte de Helleense Republiek te verwijzen in de kosten.

Voor de hoogte van de boete houdt het Hof rekening met meerdere factoren:
•

De hoogte van de som moet in de gegeven omstandigheden passend en evenredig aan de begane
inbreuk zijn.

•

De duur van de inbreuk

•

De financiële draagkracht van de lidstaat (de recente evolutie van het bbp van die lidstaat)

•

De ernst van de niet-nakoming.

123

bij het vaststellen van de forfaitaire som rekening worden gehouden met het feit dat de Helleense

Republiek weliswaar stelselmatig met de diensten van de Commissie heeft samengewerkt, maar zich niet
heeft gehouden aan haar eigen planning om de behandeling van het stedelijk afvalwater van de gehele regio
Thriasio Pedio in overeenstemming te brengen met de richtlijn. Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt
immers dat de Commissie van deze lidstaat geen enkel betrouwbaar tijdschema heeft ontvangen voor de
raming van de datum waarop de Commissie reële vooruitgang zou kunnen zien bij de tenuitvoerlegging van
de maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van het arrest van 24 juni 2004, Commissie/Griekenland
(C-119/02, niet gepubliceerd, EU:C:2004:385), en dus voor de naleving van de vereisten van richtlijn 91/271.

124

De door de Helleense Republiek in dit verband aangevoerde rechtvaardigingsgronden, namelijk

dat de vertraging bij de uitvoering van dat arrest te wijten was aan interne moeilijkheden, kunnen niet worden
aanvaard. Zoals in punt 53 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, kan een lidstaat zich
immers niet beroepen op interne moeilijkheden om de niet-naleving van de uit het Unierecht voortvloeiende
verplichtingen te rechtvaardigen, zodat een dergelijk argument niet kan slagen.

125

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de aan de Helleense Republiek verweten niet-nakoming

gedurende een aanzienlijke periode is blijven voortbestaan.

126

Tot slot moet, zoals de Commissie heeft opgemerkt, rekening worden gehouden met het grote aantal

arresten, die in punt 118 van het onderhavige arrest zijn vermeld, waarin is vastgesteld dat de Helleense
Republiek niet heeft voldaan aan haar verplichtingen op het gebied van de behandeling van het stedelijk
afvalwater. Dat een lidstaat zich herhaaldelijk schuldig maakt aan inbreuken, is temeer onaanvaardbaar
indien in de betrokken sector de gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu bijzonder groot zijn.
In dit verband kan een herhaling van inbreukmakende gedragingen van een lidstaat in een specifieke sector
er een aanwijzing voor vormen dat voor de effectieve voorkoming dat zich in de toekomst vaker dergelijke
inbreuken op het Unierecht voordoen, een afschrikkende maatregel, zoals de veroordeling tot betaling van

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

81

een forfaitaire som, noodzakelijk is (arrest van 22 juni 2016, Commissie/Portugal, C-557/14, EU:C:2016:471,
punt 99).

De hoogte van de sommen
•

5.000.000 euro forfaitaire som

•

een dwangsom van 30.112.500 EUR per halfjaarlijkse vertraging bij de tenuitvoerlegging van de
maatregelen die noodzakelijk zijn ter nakoming van het arrest van 19 juli 2012, Commissie/Italië (C119/02)

•

proceskosten

Zaak C-584/14 van 22-06-2016, Commissie t. Griekenland

De Europese Commissie verzoekt het Hof om vast te stellen dat, door niet alle maatregelen te hebben
genomen die noodzakelijk zijn ter uitvoering van het arrest van 10 september 2009, Commissie/Griekenland
(C-286/08, niet gepubliceerd, EU:C:2009:543), de Helleense Republiek de krachtens artikel 260, lid 1,
VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, dat de Helleense Republiek ertoe te
veroordelen, aan de Commissie een dwangsom van 72 864 EUR te betalen per dag vertraging bij de
uitvoering van het arrest van 10 september 2009, Commissie/Griekenland (C-286/08, niet gepubliceerd,
EU:C:2009:543), vanaf de datum van uitspraak van het onderhavige arrest tot op de datum van uitvoering
van het arrest van 10 september 2009, Commissie/Griekenland (C-286/08, niet gepubliceerd,
EU:C:2009:543), dat de Helleense Republiek ertoe te veroordelen, aan de Commissie een forfaitaire som
van 8 096 EUR per dag te betalen, vanaf de datum van uitspraak van het arrest van 10 september 2009,
Commissie/Griekenland (C-286/08, niet gepubliceerd, EU:C:2009:543) tot op die van het onderhavige arrest
of tot op de datum van de volledige uitvoering van het arrest van 10 september 2009,
Commissie/Griekenland (C-286/08, niet gepubliceerd, EU:C:2009:543), indien de uitvoering daarvan eerder
plaatsvindt en de Helleense Republiek te verwijzen in de kosten.

Voor de hoogte van de boete houdt het Hof rekening met meerdere factoren:
•

De hoogte van de som moet in de gegeven omstandigheden passend en evenredig aan de begane
inbreuk zijn.

•

De duur van de inbreuk

•

De financiële draagkracht van de lidstaat (de recente evolutie van het bbp van die lidstaat)

•

De ernst van de niet-nakoming.

100

In het onderhavige geding vormen alle juridische en feitelijke elementen die tot de vaststelling van de

niet-nakoming hebben geleid, met name het feit dat het plan voor het beheer van de gevaarlijke afvalstoffen
nog niet is vastgesteld, dat geen geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties voor
gevaarlijke afvalstoffen is opgezet en dat nog geen beheer van het afval uit het verleden plaatsvindt,
ofschoon deze elementen een groot gevaar voor de gezondheid van de mens en voor het milieu opleveren,
een indicator dat daadwerkelijke voorkoming van herhaling van soortgelijke inbreuken op het Unierecht in de
toekomst de vaststelling van een afschrikkende maatregel, zoals veroordeling tot betaling van een forfaitaire
som, kan eisen.

103

Wat die factoren betreft, blijken de in aanmerking te nemen omstandigheden met name uit de

overwegingen in de punten 77 tot en met 81 van het onderhavige arrest. In dit verband dient er in het
bijzonder aan te worden herinnerd dat het plan voor het beheer van de gevaarlijke afvalstoffen niet is
vastgesteld, dat geen geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties voor gevaarlijke

82

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

afvalstoffen is opgezet en dat op bepaalde terreinen niet verwerkte gevaarlijke afvalstoffen uit verleden
liggen die een groot gevaar voor de gezondheid van de mens en voor het milieu opleveren.

De hoogte van de sommen
•

10.000.000 euro forfaitaire som

•

een dwangsom van 30.000 per dag.

•

Proceskosten

Zaak C-557-14 van 22-06-2016, Commissie t. Portugal

In haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof om vast te stellen dat de Portugese
Republiek, door niet alle maatregelen te hebben getroffen die noodzakelijk zijn ter uitvoering van het arrest
van 7 mei 2009, Commissie/Portugal (C-530/07, EU:C:2009:292), niet heeft voldaan aan de krachtens
artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen, om de Portugese Republiek te veroordelen de
Commissie een dwangsom te betalen ten bedrage van 20 196 EUR per dag vertraging in de uitvoering van
het arrest van 7 mei 2009, Commissie/Portugal (C-530/07, EU:C:2009:292), te rekenen vanaf de datum
waarop het arrest in de onderhavige zaak zal worden uitgesproken tot de datum waarop het arrest van 7 mei
2009, Commissie/Portugal (C-530/07, EU:C:2009:292), zal zijn uitgevoerd, de Portugese Republiek te
veroordelen de Commissie een forfaitair bedrag te betalen ten bedrage van 2 244 EUR per dag, te rekenen
vanaf de datum waarop het arrest van 7 mei 2009, Commissie/Portugal (C-530/07, EU:C:2009:292), is
uitgesproken tot de datum van uitspraak van het onderhavige arrest of tot de datum waarop het arrest van
7 mei 2009, Commissie/Portugal (C-530/07, EU:C:2009:292), volledig zal zijn uitgevoerd, indien de
uitvoering van dit laatste arrest eerder zou vallen, en de Portugese Republiek in de kosten te verwijzen.

Voor de hoogte van de boete houdt het Hof rekening met meerdere factoren:
•

De hoogte van de som moet in de gegeven omstandigheden passend en evenredig aan de begane
inbreuk zijn.

•

De duur van de inbreuk

•

De financiële draagkracht van de lidstaat (de recente evolutie van het bbp van die lidstaat)

•

De ernst van de niet-nakoming.

De hoogte van de sommen
•

3.000.000 euro forfaitaire som

•

een dwangsom van 8.000 per dag.

•

Proceskosten

Zaak C-196/13 van 02-12-2014, Commissie t. Italië

De Europese Commissie verzoekt het Hof om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door niet alle
maatregelen te hebben genomen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het arrest Commissie/Italië
(C-135/05, EU:C:2007:250), waarin het Hof heeft geoordeeld dat die lidstaat de verplichtingen niet is
nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 4, 8 en 9 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van
15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad
van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32; hierna: „richtlijn 75/442”), artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689/EEG van
de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB L 377, blz. 20), en artikel 14, sub a
tot en met c, van richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

83

(PB L 182, blz. 1), de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen
en om de Italiaanse Republiek te veroordelen om aan de Commissie een dwangsom te betalen van
256 819,20 EUR per dag vertraging bij de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250), vanaf
de datum van uitspraak van het onderhavige arrest, de Italiaanse Republiek te veroordelen om aan de
Commissie een forfaitaire som te betalen, gelijk aan de uitkomst van de vermenigvuldiging van een bedrag
per dag van 28 089,60 EUR met het aantal dagen dat de inbreuk heeft voortgeduurd tussen de datum van
uitspraak van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) en die van het onderhavige arrest, en de
Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.

Voor de hoogte van de boete houdt het Hof rekening met meerdere factoren:
•

De hoogte van de som moet in de gegeven omstandigheden passend en evenredig aan de begane
inbreuk zijn.

•

De duur van de inbreuk

•

De financiële draagkracht van de lidstaat (de recente evolutie van het bbp van die lidstaat)

•

De ernst van de niet-nakoming.

De hoogte van de sommen
•

40.000.000 euro forfaitaire som

•

een dwangsom per halfjaar te betalen die voor het eerste halfjaar na die uitspraak aan het einde van dat
halfjaar wordt berekend op basis van een aanvankelijk bedrag van 42 800 000 EUR, waarop een bedrag
in mindering wordt gebracht van 400 000 EUR voor ieder terrein met gevaarlijke afvalstoffen dat in
overeenstemming is gebracht met dat arrest, en van 200 000 EUR voor ieder ander terrein dat in
overeenstemming is gebracht met dat arrest. Voor alle volgende halfjaren zal de dwangsom voor ieder
halfjaar aan het einde van dat halfjaar worden berekend op basis van het bedrag van de voor het
voorgaande halfjaar vastgestelde dwangsom, waarop dezelfde bedragen in mindering worden gebracht
naargelang van het aantal terreinen waarop de vastgestelde niet-nakoming betrekking heeft dat in het
betrokken halfjaar in overeenstemming is gebracht.

•

Proceskosten

Zaak C-378/13 van 02-12-2014, Commissie t. Griekenland

De Europese Commissie verzoekt het Hof om vast te stellen dat de Helleense Republiek, door niet de
maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het arrest Commissie/Griekenland
(C-502/03, EU:C:2005:592) van 6 oktober 2005, de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende
verplichtingen niet is nagekomen; de Helleense Republiek te gelasten om aan de Commissie een
voorgestelde dwangsom te betalen van 71 193,60 EUR per dag vertraging bij de uitvoering van het arrest
Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592), vanaf de dag waarop in de onderhavige zaak arrest zal worden
gewezen tot de dag waarop het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) zal zijn uitgevoerd; de
Helleense Republiek te gelasten om aan de Commissie een forfaitaire som te betalen van 7 786,80 EUR per
dag, vanaf de dag waarop het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) is gewezen tot de dag van
uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak, dan wel tot de dag waarop het arrest
Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) zal zijn uitgevoerd, indien die uitvoering eerder plaatsvindt, en de
Helleense Republiek te verwijzen in de kosten.

Voor de hoogte van de boete houdt het Hof rekening met meerdere factoren:
•

De hoogte van de som moet in de gegeven omstandigheden passend en evenredig aan de begane
inbreuk zijn.

•

84

De duur van de inbreuk

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

•

De financiële draagkracht van de lidstaat (de recente evolutie van het bbp van die lidstaat)

•

De ernst van de niet-nakoming.

78

Aangaande de ernst van de inbreuk zij er echter op gewezen dat het aantal illegale stortplaatsen

waarop de verweten inbreuk in de periode tussen de uitspraak van het arrest Commissie/Griekenland
(EU:C:2005:592) in oktober 2005 en de uitspraak van het onderhavige arrest betrekking heeft, gemiddeld
aanmerkelijk hoger was dan het in punt 55 van het onderhavige arrest voor de berekening van de
dwangsom in aanmerking genomen aantal, te weten 293 stortplaatsen, waarvan er 70 nog niet zijn gesloten.
Het aantal illegale stortplaatsen is in die periode immers gedaald van 1 125, het in oktober 2005 door het
Hof vastgestelde aantal, tot 293, waarvan er 70 nog in exploitatie zijn, volgens de in mei 2014 door de
partijen aan het Hof verstrekte cijfers. Overeenkomstig hetgeen in punt 56 van het onderhavige arrest is
geoordeeld in verband met het feit dat de door de in casu vastgestelde inbreuk aan de gezondheid van de
mens en het milieu toegebrachte schade in grote mate afhankelijk is van het aantal afzonderlijke
stortplaatsen waarop die inbreuk betrekking heeft, moet die inbreuk derhalve worden geacht ernstiger te zijn
voor de berekening van de forfaitaire som dan voor de vaststelling van de dwangsom.

De hoogte van de sommen
•

10.000.000 euro forfaitaire som

•

een dwangsom per halfjaar te betalen die voor het eerste halfjaar na die uitspraak aan het einde van dat
halfjaar wordt berekend op basis van een aanvankelijk bedrag van 14 520 000 EUR, waarop een bedrag
in mindering wordt gebracht van 40 000 EUR per niet-gecontroleerd afvalverwijderingsterrein waarop de
vastgestelde niet-nakoming betrekking heeft en dat sinds 13 mei 2014 is gesloten of gesaneerd, en een
bedrag van 80 000 EUR voor dergelijke terreinen die sinds diezelfde datum zowel gesloten als
gesaneerd zijn.

•

Proceskosten

Zaak C-576/11 van 28-11-2013, Commissie t. Luxemburg

De Europese Commissie verzoekt het Hof om vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg, door niet
alle nodige maatregelen te nemen ter uitvoering van het arrest van 23 november 2006,
Commissie/Luxemburg (C-452/05), de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op hem rustende verplichtingen
niet is nagekomen; het Groothertogdom Luxemburg te veroordelen om aan de Commissie een dwangsom te
betalen van 11 340 EUR per dag vertraging bij de uitvoering van het reeds aangehaalde arrest
Commissie/Luxemburg, te rekenen vanaf de dag van de uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak tot
de dag waarop het arrest Commissie/Luxemburg zal zijn uitgevoerd; het Groothertogdom Luxemburg te
veroordelen om aan de Commissie de forfaitaire som te betalen van 1 248 EUR per dag vanaf de datum van
de uitspraak van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Luxemburg tot de datum van de uitspraak van
het arrest in de onderhavige zaak of tot de datum waarop het reeds aangehaalde arrest
Commissie/Luxemburg zal zijn uitgevoerd, indien deze datum eerder valt, en het Groothertogdom
Luxemburg te verwijzen in de kosten.

Voor de hoogte van de boete houdt het Hof rekening met meerdere factoren:
•

De hoogte van de som moet in de gegeven omstandigheden passend en evenredig aan de begane
inbreuk zijn.

•

De duur van de inbreuk

•

De financiële draagkracht van de lidstaat (de recente evolutie van het bbp van die lidstaat)

•

De ernst van de niet-nakoming.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

85

54

In casu mag de dwangsom niet worden geschorst of verminderd voordat het Groothertogdom

Luxemburg alle nodige maatregelen heeft genomen ter uitvoering van het arrest Commissie/Luxemburg en
dus ter uitvoering van de in richtlijn 91/271 vastgestelde verplichtingen.
55

Geconstateerd moet echter worden dat de oplegging van het door de Commissie gesuggereerde

bedrag niet naar behoren rekening zou houden met het feit dat het Groothertogdom Luxemburg reeds een
aanmerkelijk deel van zijn verplichtingen is nagekomen, zodat een dergelijke oplegging niet evenredig zou
zijn.
56

Gelet op alle omstandigheden van de onderhavige zaak, is het Hof van oordeel dat de oplegging van

een dwangsom van 2 800 EUR per dag vanaf de datum van de uitspraak van het onderhavige arrest tot de
datum waarop het Groothertogdom Luxemburg gevolg zal hebben gegeven aan het reeds aangehaalde
arrest Commissie/Luxemburg, passend is om te verzekeren dat gevolg wordt gegeven aan dit laatste arrest.

64

Voorts zij opgemerkt dat de bij het arrest Commissie/Luxemburg vastgestelde niet-nakoming ongeveer

zeven jaar heeft geduurd, wat overdreven lang is, ook al moet worden toegegeven dat de uit te voeren
werken een significante periode van meerdere jaren vergden en de uitvoering van dat arrest als
vergevorderd kan worden aangemerkt.
65

Derhalve is het in casu, gelet op de overdreven lange duur van de inbreuk, gerechtvaardigd om het

Groothertogdom Luxemburg te veroordelen tot betaling van een forfaitaire som.

De hoogte van de sommen
-

2.000.000 euro forfaitaire som

-

2800 euro dwangsom per dag

-

Proceskosten

5.4.3 Uitgangspunten voor het opleggen van sancties door het Hof van Justitie
Het Hof van Justitie houdt op een consequente wijze rekening met de factoren die van invloed zijn
op de beoordeling voor de forfaitaire en/of dwangsommen die worden opgelegd. Het gaat daarbij
om de volgende factoren:
•

of een lidstaat de verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een richtlijn
niet nakomt, door geheel of slechts gedeeltelijke mededeling te verrichten of door onvoldoende
duidelijke en nauwkeurige inlichtingen te verschaffen;

•

de duur van de inbreuk;

•

de financiële draagkracht van de lidstaat;

•

de ernst van de niet-nakoming en de gevolgen voor de burgers en bedrijven daarvan;

•

de mate van overreding en afschrikking die het Hof nodig acht om een herhaling van
soortgelijken inbreuken op het Unierecht te voorkomen.

Daarbij is overigens van belang dat de institutionele organisatie van een lidstaat geen rol speelt.
Verder is de bescherming van het milieu (of de volksgezondheid) een belangrijke doelstelling van
fundamentele aard is die invloed heeft op de ernst van de inbreuk. Het Hof stelt het als volgt:
115

Wat in de eerste plaats de ernst van de inbreuk betreft, zij eraan herinnerd dat de doelstelling van

milieubescherming een van de wezenlijke doelstellingen van de Unie vormt en een zowel sectoroverschrijdend
als fundamenteel karakter heeft (Zaak C-261/18 van 12-11-2019, Commissie t. Ierland)

86

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

5.5

Samenvattende conclusies
Wanneer kunnen lidstaten in gebreke worden gesteld voor niet-naleving EU-regeling?
A) De implementatieverplichting en de Europese Commissie
•

De EU-implementatieverplichting is zeer strikt. Bovendien vereist het Unierecht niet alleen een
specifiek te bereiken resultaat in de praktijk, maar evenzeer een juridisch resultaat. Het Hof stelt
dat een dergelijk juridisch resultaat simpelweg nodig kan zijn om het door de richtlijn beoogde
doel te bereiken. Dat betekent meestal - m.n. als dit nodig is voor individuen om hun
rechtspositie te kunnen kennen - dat dwingende bepalingen van intern recht nodig zijn. Dit
vereiste van het Hof kan op gespannen voet staan met Nederlandse uitgangspunten over

•

terughoudendheid met wetgeving en over de inzet van alternatieve beleidsinstrumenten.
EU-wetgeving moet niet alleen naar de letter maar ook naar de geest worden geïmplementeerd.
Het Hof en de Commissie beoordelen de nationale implementatie als onvoldoende als die
weliswaar aan de strikte letter van de tekst voldoet maar in het licht van de doelstellingen en de

•

bredere context het 'nuttig effect' van de wetgevingshandeling niet bereikt.
De Commissie heeft de taak op de naleving van het Unierecht toe te zien. Zij maakt eigen
keuzes in de uitoefening van deze taak. Ze stelt haar eigen prioriteiten vast, bijvoorbeeld in het
type inbreuken dat ze aanpakt. Inbreuken op milieuwetgeving staan al langere tijd hoog op deze
prioriteitenlijst.

B) De rol van het Hof van Justitie
Indien het Hof tot de conclusie komt dat er sprake is van een schending van EU-recht, moet de
lidstaat gevolg geven aan de uitspraak van het Hof. Deze schending kan niet alleen bestaan uit
strijd van een bepaalde wettelijke regeling of een optreden van een lidstaat in strijd met het
Europese recht, maar ook uit het achterwege laten van mededelingen aan de Europese Commissie
van maatregelen ter omzetting van een richtlijn (de zogenaamde notificatieplicht).
En indien het Hof heeft geconcludeerd dat de lidstaat in strijd met het EU-recht heeft gehandeld,
bestaat er de mogelijkheid voor een particulier om schadevergoeding te eisen
Reflectie op de waarschijnlijkheid van ingebrekestelling niet-naleving KRW
A) Wat betreft de termijnverlenging
• De mogelijkheid tot termijnverlenging (art. 4 lid 4 KRW) vervalt na 2027. Alleen wanneer vóór
2027 getroffen maatregelen door natuurlijke omstandigheden pas (veel) later effect zullen
hebben, is termijnverlenging nog mogelijk. Dit moet aannemelijk worden gemaakt in het SGBP
waarin een beroep op deze uitzondering wordt gedaan, een en ander op risico van de lidstaat
die zich op deze uitzondering beroept. Het verdient aanbeveling nu reeds te onderzoeken in
welke concrete situaties deze uitzondering na 2027 naar verwachting zal moeten worden
ingeroepen.
•

Met het vervallen van de mogelijkheid van termijnverlenging (behoudens de 'natuurlijke
omstandigheden') dient reeds bij de formulering van maatregelen in SGBP 2022-2027 rekening
worden gehouden. De in die cyclus te treffen maatregelen moeten er immers op zijn gericht de
KRW-doelen te bereiken. Mochten de huidige voorgenomen maatregelen (ontwerp-SGBP) naar
verwachting niet doeltreffend zijn, dan dienen verderstrekkende/aanvullende maatregelen te
worden opgenomen.

B) Wat betreft doelverlaging
• De mogelijkheid tot doelverlaging (lid 5) blijft bestaan, maar is niet primair bedoeld voor een
structurele en permanente verlaging van KRW-doelen. Van deze mogelijkheid kan slechts
gebruik worden gemaakt, indien het behalen van de doelen door menselijke aantasting of de

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

87

natuurlijke gesteldheid van het systeem aantoonbaar feitelijk onmogelijk is, dan wel
onevenredig kostbaar zou zijn. Het verdient aanbeveling om nu reeds te onderzoeken in welke
concrete situaties naar verwachting gebruik van deze mogelijkheid zal moeten worden gemaakt
(en welke alternatieve doelen dan moeten gaan gelden; wat is de best haalbare situatie?). Met
de feitelijke verlaging van normen kan overigens worden gewacht tot 2027, maar het verdient
wel aanbeveling om daar wel reeds in een zo vroeg mogelijk stadium op vooruit te lopen in de
komende generatie SGBP.
•

Ook de noodzaak tot doelverlaging moet aannemelijk worden gemaakt in het SGBP. In dit
verband geldt een zware motiveringsplicht; indien een lidstaat er niet in slaagt de noodzaak tot
doelverlaging aannemelijk te maken en/of passende alternatieve doelen vast te stellen, dan
blijven de oorspronkelijke doelen gelden (en ontstaat een situatie van gebrekkige
implementatie). De alternatieve doelen moeten elke cyclus worden herzien en indien mogelijk
worden bijgesteld totdat de oorspronkelijke doelen zijn bereikt.

Reflecties op mogelijke consequenties ingebrekestelling Nederland
Indien een lidstaat het EU-recht niet naleeft en daarvoor in gebreke wordt gesteld, kan het Hof van
Justitie zowel boetes als dwangsommen opleggen. Het blijkt uit de rechtspraak dat voor een en
dezelfde inbreuk zowel een boete als een dwangsom kan worden opgelegd, daar zij verschillende
doelen dienen – te weten, bestraffing (boete) en aansporen tot naleving (dwangsom).
Daarbij houdt het Hof van Justitie op een consequente wijze rekening met de factoren die van
invloed zijn op de beoordeling voor de boetes en/of dwangsommen die worden opgelegd. Het gaat
daarbij om de volgende factoren:
• of een lidstaat de verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een richtlijn
niet nakomt, door geheel of slechts gedeeltelijke mededeling te verrichten of door onvoldoende
duidelijke en nauwkeurige inlichtingen te verschaffen;
•
•

de duur van de inbreuk;
de financiële draagkracht van de lidstaat;

•
•

de ernst van de niet-nakoming en de gevolgen voor de burgers en bedrijven daarvan;
de mate van overreding en afschrikking die het Hof nodig acht om een herhaling van
soortgelijken inbreuken op het Unierecht te voorkomen.

Verder is de bescherming van het milieu (of de volksgezondheid) een belangrijke doelstelling van
fundamentele aard die invloed heeft op de ernst van de inbreuk, in het geding zijn. 96
Dat het gaat om forse bedragen blijkt uit een inventarisatie van tot dusver door het Hof opgelegde
sancties bij overtreding van de Europese milieuregelgeving vanaf 2000 tot heden. Deze bedragen
variëren van ca. € 5.000 tot ruim € 300.000 per dag (dwangsom) of van € 1 tot € 40 miljoen (boete).
Er is geen bijzondere aanleiding om te veronderstellen dat bij overtredingen bij de implementatie
van de KRW de sancties veel hoger of veel lager uit zullen vallen dan de hier gepresenteerde
Hofprocedures. Het Expertisecentrum Europees Recht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
publiceert referentiebedragen voor de Nederlandse situatie bij eventuele overtredingen. 97 Op basis
hiervan dient in het geval van niet-naleving van de KRW rekening te worden gehouden met een
dwangsom die kan oplopen tot een maximum van € 212.494 per dag (ter vergelijking, dit komt neer
op ca. € 80 miljoen op jaarbasis). Voor boetes bestaat geen maximum bedrag. Uitgaande van
maximale ernst en een inbreukduur van 6 jaar bedraagt de boete ca. € 50 miljoen.

96

97

88

DO

Zie het Hof van Justitie EU in de zaak 104/75, De Peijper, die stelt dat in de context van de interne markt en het vrije
verkeer van goederen de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats in van belangen die lidstaten kunnen
inroepen om het vrije verkeer te beperken.
Zie voor een overizcht van boetes en dwangsommen de betreffende webpagina van het Expertisecentrum Europees
Recht.

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Geraadpleegde bronnen

Bogaart, P., Polman, E., Verweij, R., & van Swaay, C. (2020). The SEEA-EEA experimental
biodiversity account for the Netherlands. Statistics Netherlands.
CE Delft (2018), Werkwijzer Natuur. Maatschappelijke Kosten Baten Analyse
Gaalen, F. van, A. van Hinsberg, R. Franken, M. Vonk, P. van Puijenbroek, and R. Wortelboer.
2014. Natuurpunten: kwantificering van effecten op natuurlijke ecosystemen en biodiversiteit in het
Deltaprogramma. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Gaalen, F. van, L. Osté & E. van Boekel (2020), Nationale analyse waterkwaliteit. Onderdeel van
de Delta-aanpak Waterkwaliteit, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Gantioler S., Rayment M., Bassi S., Kettunen M., McConville A., Landgrebe R., Gerdes H., ten
Brink P. Costs and Socio-Economic Benefits associated with the Natura 2000 Network. Final report
to the European Commission, DG Environment on Contract ENV.B.2/SER/2008/0038. Institute for
European Environmental Policy / GHK / Ecologic, Brussels 2010
Horlings, E., Schenau, S., Hein, L., Lof, M., de Jongh, L., & Polder, M. (2020). Experimental
monetary valuation of ecosystem services and assets in the Netherlands. CBS Den Haag and
Wageningen University & Research.
https://www.atlasleefomgeving.nl/thema/water/drinkwater

https://www.natuurenmilieu.nl/wp-content/uploads/2019/03/Onderzoeksrapport-Waterkwaliteit-enbiodiversiteit.pdf
Knoben, R., F. Verhagen, N. Schoffelen & J. Rost (2021). Ex ante analyse Kaderrichtlijn Water.
Royal HaskoningDHV rapport BH7109. In opdracht van Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
Koeijer, T.J. de, J. Buurma, H.H. Luesink en M. Ruijs (2015). Beleid waterkwaliteit: kosten voor de
landbouw; Een quick scan. Wageningen, LEI Wageningen UR (University & Research centre), LEI
Nota 2015-147. 18 blz.; 0 fig.; 6 tab.; 14 ref.
Lefcheck, J. S., Byrnes, J. E., Isbell, F., Gamfeldt, L., Griffin, J. N., Eisenhauer, N., ... & Duffy, J. E.
(2015). Biodiversity enhances ecosystem multifunctionality across trophic levels and habitats.
Nature communications, 6(1), 1-7.
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2006). De strategische MKBA voor de Europese
Kaderrichtlijn Water
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2021). Ontwerp Stroomgebiedbeheerplannen Rijn,
Maas, Schelde en Eems 2022-2027, Den Haag.
Planbureau voor de Leefomgeving (2008). Kwaliteit voor later. Ex ante evaluatie Kaderrichtlijn
Water.
Schaub, B., R. Torenbeek & A. Osté (2017). Biodiversiteit waterdieren opnieuw bekeken. H2O, 2
mei 2017

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

89

Wienhoven, M. et al (2012), Bekostiging waterbeheer. Wie betaalt welk deel van de EU KRW?
Ecorys

90

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Bijlagen

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

91

Bijlage 1 Indeling en koppeling maatregelen aan ecosysteemdiensten (ESD)

92

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Bijlage 2 Uitwerking landbouwkosten
(rapport; separaat aangeleverd)

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

93

Bijlage 3 Inventarisatie jurisprudentie
(Excel; separaat aangeleverd)

94

Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW)

Over Ecorys

Ecorys is een toonaangevend internationaal onderzoeks- en adviesbureau dat zich richt op de
belangrijkste maatschappelijke uitdagingen. Door middel van uitmuntend, op onderzoek gebaseerd
advies, helpen wij publieke en private klanten bij het maken en uitvoeren van gefundeerde
beslissingen die leiden tot een betere samenleving. Wij helpen opdrachtgevers met grondige
analyses, inspirerende ideeën en praktische oplossingen voor complexe markt-, beleids- en
managementvraagstukken.
Onze bedrijfsgeschiedenis begon in 1929, toen een aantal Nederlandse zakenlieden van wat nu
beter bekend is als de Erasmus Universiteit, het Nederlands Economisch Instituut (NEI) oprichtten.
Het doel van dit gerenommeerde instituut was om een brug te slaan tussen het bedrijfsleven en de
wereld van economisch onderzoek. Het NEI is in 2000 uitgegroeid tot Ecorys.
Door de jaren heen heeft Ecorys zich verspreid over de wereld met kantoren in Europa, Afrika, het
Midden-Oosten en Azië. Wij werven personeel met verschillende culturele achtergronden en
expertises, omdat wij ervan overtuigd zijn dat mensen met uiteenlopende eigenschappen een
meerwaarde kunnen bieden voor ons bedrijf en onze klanten.
Ecorys excelleert in zeven werkgebieden:
•

Economic growth;

•

Social policy;

•

Natural resources;

•

Regions & Cities;

•

Transport & Infrastructure;

•

Public sector reform;

•

Security & Justice.

Ecorys biedt een duidelijk aanbod aan producten en diensten:
•

voorbereiding en formulering van beleid;

•

programmamanagement;

•

communicatie;

•

capaciteitsopbouw (overheden);

•

monitoring en evaluatie.

Wij hechten waarde aan onze onafhankelijkheid, onze integriteit en onze partners. Ecorys geeft om
het milieu en heeft een actief maatschappelijk verantwoord ondernemingsbeleid, gericht op
meerwaarde voor de samenleving en de markt. Ecorys is in het bezit van een ISO14001-certificaat
dat wordt ondersteund door al onze medewerkers.

96

1001689

Postbus 4175
3006 AD Rotterdam
Nederland

Watermanweg 44
3067 GG Rotterdam
Nederland

T 010 453 88 00
F 010 453 07 68
E netherlands@ecorys.com
K.v.K. nr. 24316726

W www.ecorys.nl

Sound analysis, inspiring ideas

BELGIË – BULGARIJE – INDIA – KROATIË - NEDERLAND – POLEN – SPANJE – TURKIJE - VERENIGD KONINKRIJK