CPB Notitie | 26 april 2015

Verkorting
loondoorbetaling bij
ziekte
Uitgevoerd op verzoek van het
ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid

.

CPB Notitie
Aan:

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Centraal Planbureau
Van Stolkweg 14
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
T (070)3383 380
I www.cpb.nl
Contactpersonen
Krista Hoekstra, Rob Euwals

Datum: 26 april 2015
Betreft: Verkorting loondoorbetaling bij ziekte

De structurele kosten van inkorten van de loondoorbetalingsperiode van twee naar
één jaar sec worden geraamd op 0,8 mld euro extra werkgeverslasten en een
verslechtering van de overheidsfinanciën met 0,1 mld euro. Enerzijds nemen de
kosten voor werkgevers af vanwege het vervallen van het tweede jaar
loondoorbetaling. Anderzijds is sprake van een lastenverzwaring doordat extra WIAinstroom vervolgens langdurig in de arbeidsongeschiktheidsuitkering blijft. De WIApremies nemen daardoor naar verwachting structureel meer toe dan de afname van
de loondoorbetalingsuitgaven. Op korte termijn is dat nog niet het geval. De extra
overheidsuitgaven bestaan uit meer gebruik van andere onderdelen van sociale
zekerheid.
Voor (kleine) werkgevers betekent het verkorten van de loondoorbetalingsperiode
dus gemiddeld hogere kosten, maar hun risico op langdurig ziekteverzuim en
administratieve en organisatorische lasten die samenhangen met de re-integratie van
zieke werknemers, verminderen. Voor werknemers geldt dat het verkorten van de
loondoorbetaling een groter deel van de populatie een WIA-uitkering geeft, maar
betekent voor sommige groepen een vermindering van inkomensbescherming. Dit
geldt met name voor werknemers die minder dan 35% arbeidsongeschiktheid zijn: zij
ontvangen maximaal één in plaats van twee jaar loondoorbetaling. Voor zieke
werknemers die wel worden toegelaten tot de WIA, betekent het een jaar korter
loongerelateerd inkomen. Verder treedt een verlies van werkgelegenheid op van
ongeveer 0,3% omdat extra WIA-instroom een afname betekent van het aantal
personen dat beschikbaar is voor de arbeidsmarkt.

1

1

Inleiding

Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft het Centraal
Planbureau (CPB) gevraagd om een raming van het verkorten van de
loondoorbetaling bij ziekte van twee naar één jaar. Deze variant is ook te vinden in de
studie Kansrijk Arbeidsmarktbeleid (CPB, 2015). Deze notitie schetst de effecten op
de kosten voor werkgevers, de overheidsfinanciën en de structurele
werkgelegenheid.
De opbouw van de notitie is als volgt. Paragraaf 2 bespreekt de werkgeverslasten
voor loondoorbetaling bij ziekte op macroniveau. Paragraaf 3 licht de raming voor
inkorting van de loondoorbetalingsperiode naar één jaar toe. De conclusie volgt in
paragraaf 4.

2

Werkgeverslasten bij loondoorbetaling

Werkgevers hebben een loondoorbetalingsverplichting in geval van ziekte van hun
werknemers die sinds 2004 twee jaar duurt (Wet Verlenging Loondoorbetaling bij
Ziekte). Gedurende die periode hebben werkgevers en werknemers reintegratieverplichtingen als gevolg van de Wet verbetering poortwachter. Wanneer
werkgevers deze verplichtingen onvoldoende nakomen, kan het UWV een jaar langer
loondoorbetaling opleggen.
De verlenging van de loondoorbetalingsperiode maakt onderdeel uit van een stelsel
van instituties dat gericht is op het beperken van ziekteverzuim en instroom in
arbeidsongeschiktheidsregelingen. Behalve loondoorbetaling en de Wet verbetering
poortwachter gaat het om premiedifferentiatie en de invoering van de Wet Werk en
Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA). Dit beleid is gezamenlijk succesvol gebleken:
de instroom in de WAO bedroeg in de jaren negentig circa 100.000 personen per jaar,
op dit moment is de instroom in de WIA circa 40.000 personen per jaar.
De hoogte van de loondoorbetaling is wettelijk ten minste 140% van het loon over
twee jaren. Hierbij geldt in het eerste jaar dat minimaal het minimumloon moet
worden betaald, naar rato van de omvang van de werkweek. Het maximumdagloon
vormt de bovengrens. In vrijwel alle cao’s zijn afspraken gemaakt dat 170% loon of
meer wordt doorbetaald. In totaal bedraagt bovenwettelijke loondoorbetaling circa
3,7 mld euro loonkosten (SZW, 2013; Cuelenaere et al., 2014).
De kosten voor werkgevers van loondoorbetaling bij ziekte zijn in de loop der tijd
redelijk stabiel gebleven en de afgelopen jaren zelfs iets gedaald. Figuur 1.1 (links)
geeft de werkgeverslasten op macroniveau, uitgesplitst naar onder andere
loondoorbetaling bij ziekte. De voornaamste oorzaak van de stijgende sociale lasten
2

van werkgevers zijn hogere WW- en zorgpremies. Figuur 1.1 (rechts) laat zien dat het
ziekteverzuim is gedaald.
Figuur 2.1

25

Werkgeverslasten op macroniveau naar onderdelen (links) en
ziekteverzuimpercentage, 1996-2013 (rechts)
7

%

%

6
20
5

15

4
3

10

2

5

1
0
02

03

04

05

06

07

08

09

10

overig (w.o. ontslagvergoeding)
loondoorbetaling bij ziekte
werkgeverslasten sociale verzekeringen
pensioenlasten

11

12

13

0
96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
Ziekteverzuim

Bron: CBS en eigen berekeningen (links). CBS Statline (rechts). Het ziekteverzuimpercentage is het totaal aantal
ziektedagen van de werknemers, in procenten van het totaal aantal beschikbare (werk-/kalender)dagen van de
werknemers in de verslagperiode. Het ziekteverzuim is exclusief zwangerschap- en bevallingsverlof. Het verzuim wordt
gemeten op basis van een enquête onder werkgevers. Het bevat daarom alleen ziekteverzuim van werknemers en niet
de Ziektewet.

Een deel van de werkgevers geeft aan dat zij knelpunten ervaren bij loondoorbetaling
bij ziekte en dat zij de kosten en re-integratieverplichtingen moeilijk te dragen
vinden, hoewel veel werkgevers wel begrip hebben voor het principe van
loondoorbetaling en denken te kunnen bijdragen aan re-integratie van zieke
werknemers (Panteia, 2014). Met name voor kleine werkgevers is het risico op
(langdurige) ziekte moeilijk te voorspellen. De verzekeringsgraad onder kleine
werkgevers is dan ook hoog, namelijk 78%; onder grote werkgevers is de
verzekeringsgraad 27% (APE, 2014). Een verzekering dekt overigens de financiële
schadelast; de werkgever blijft verantwoordelijk voor re-integratie van de
werknemer.

3

Verkorting loondoorbetaling

3.1

Raming verkorting loondoorbetaling naar één jaar

In deze notitie beschouwen we een variant waarin de duur van de loondoorbetaling
wordt ingekort van twee naar één jaar.1 De wachttijd WIA en ontslagbescherming
worden eveneens ingekort naar één jaar. 23

1

Met andere vormgevingen zijn de negatieve effecten wellicht deels te mitigeren.
Ook de duur van de Ziektewet (ZW) wordt ingekort naar één jaar zodat sprake is van een jaar korter
loongerelateerd inkomen. De ZW wordt in deze notitie buiten beschouwing gelaten.
3
Sinds 1954 is het opzegverbod twee jaar geweest. We gaan ervan uit dat een opzegverbod van één in plaats
van twee jaar weinig effect heeft op het aantal werknemers dat in het tweede ziektejaar weer aan het werk gaat.
Enerzijds verliest de werknemer zijn ‘terugkeerrecht’. Anderzijds ondervindt een werkgever minder prikkel tot
re-integratie van een werknemer die een WIA-uitkering ontvangt.
2

3

Het verkorten van de loondoorbetalingsperiode heeft verschillende effecten (zie
Tabel 3.1):
1.
2.
3.
4.

Het vervallen van uitgaven tweede jaar loondoorbetaling;
Structurele toename van de WIA-uitgaven;
Structurele toename van de lastendekkende WIA-premie4;
Weglek naar andere onderdelen van sociale zekerheid en uitvoeringskosten.

Het kwantificeren van de effecten van een kortere loondoorbetaling is gebaseerd op
aannames en daarom met veel onzekerheid omgeven (zie ook paragraaf 3.3).
Tabel 3.1

Werkgeverslasten en overheidsuitgaven
Lasten/uitgaven
mld euro (a)

Totaal kosten werkgevers (b)
w.v. vervallen 2e jaar loondoorbetaling
w.v. toename WIA-premies

0,8
-1,3
2,1

Totaal ex-ante effect op EMU-saldo
Totaal overheidsuitgaven
w.v. toename WIA-uitgaven
w.v. weglek overige sociale zekerheid
w.v. uitvoeringskosten

0,1
2,2
2,0
0,1
0,1

Totaal overheidsinkomsten
w.v. toename premie-inkomsten

2,1
2,1

Totaal kosten werkgevers en overheid

0,9

(a) Structureel effect, (+) = ombuiging of lastenverzwaring.
(b) De lastenverzwaring betreft het totaal aan werkgevers. De overheid als werkgever maakt hiervan ook onderdeel uit.

Onder de gemaakte veronderstellingen nemen de kosten voor werkgevers op lange
termijn toe met circa 0,8 mld euro. Dit is het saldo van een afname van doorbetaald
loon en een toename van de WIA-uitkeringen en uitvoeringskosten, die via
lastendekkende premies door werkgevers worden gefinancierd. De uitgaven aan het
tweede jaar loondoorbetaling bij ziekte worden geschat op 1,3 mld euro loonkosten,
exclusief bovenwettelijke aanvullingen. De structurele toename van WIA-uitkeringen
wordt geschat op 2 mld euro, inclusief sociale premies. Voor werkgevers is sprake
van een verschuiving van rechtstreeks betaalde loondoorbetaling (niet-EMU-saldo
relevant) naar collectieve, premie-gefinancierde lasten (EMU-saldo relevant), waarbij
de daadwerkelijk ervaren lasten per saldo toenemen. Deze lastenverzwaring doet
zich voor op lange termijn. Op korte termijn is het vervallen van het tweede jaar
loondoorbetaling belangrijker dan de toename van de instroom in de WIA. Vanwege
lange duur in de WIA zal de omvang van deze regeling over tijd toenemen en
daardoor zal op lange termijn een lastenverzwaring ontstaan.
4

De doorwerking via premies is niet meegenomen in Kansrijk Arbeidsmarktbeleid (CPB, 2015).
4

Het effect op inkomensbescherming verschilt tussen verschillende groepen zieke
werknemers. Per saldo ontvangen meer werknemers een WIA-uitkering. De afname
van doorbetaald loon betekent een vermindering van inkomensbescherming voor
een gedeelte van de zieke werknemers, met name voor zieke werknemers die minder
dan 35% arbeidsongeschikt zijn en in het voorstel nog maar één jaar recht hebben op
loondoorbetaling. Voor zieke werknemers die wel worden toegelaten tot de WIA,
betekent het een jaar korter loongerelateerd inkomen. Maar wie na één jaar wordt
toegelaten, terwijl hij of zij in het tweede jaar loondoorbetaling hersteld zou zijn, zal
langer afhankelijk zijn van een uitkering.
De overheidsuitgaven nemen per saldo toe met circa 0,1 mld euro als gevolg van
meer gebruik van andere onderdelen van de sociale zekerheid.5 De WIA-uitgaven
stijgen met 2 mld euro. Een toename van het aantal personen in de WIA brengt extra
uitgaven met zich mee vanwege de AO-tegemoetkoming, Toeslagenwet en
uitvoeringskosten. De uitvoeringskosten bestaan uit extra uitgaven door het UWV
voor zowel extra arbeidsongeschiktheidskeuringen als meer continueringen van
uitkeringen. Tegenover de stijging van WIA-uitgaven en uitvoeringskosten met 2,1
mld euro, staat een toename van premie-inkomsten.
Het WIA-volume neemt toe omdat de instroom stijgt, doordat een deel van de mensen
die gedurende het tweede ziektejaar hersteld zouden zijn, nu de WIA instroomt (zie
tekstkader). Daarnaast vindt, bij gelijkblijvende ziekteduur, een langer gedeelte van
het ziek zijn plaats in de WIA. De uitstroomkans in de WIA is (veel) lager dan in het
tweede jaar loondoorbetaling.6 Dit komt ten eerste omdat vanwege de
arbeidsongeschiktheidskeuring een selectie-effect optreedt: de instroom in de WIA is
ten minste 35% arbeidsongeschikt, terwijl dit in de loondoorbetaling niet het geval is.
Ten tweede is werkhervatting vanuit de WIA moeilijker, omdat de werknemer na
ontslag geen dienstverband meer heeft om (gedeeltelijk) in terug te keren en vanuit
de uitkering op zoek moet naar een baan. Het doorsnijden van de band tussen
werkgever en werknemer in het tweede ziektejaar vermindert de kans op effectieve
re-integratie.

5

Het inkorten van de loondoorbetalingsverplichting beperkt de verzekeringsmarkt. In deze notitie wordt geen
rekening gehouden met een eventuele eenmalige compensatie van private ondernemingen als hun markt
gedeeltelijk wegvalt of wordt aangepast.
6
In de loondoorbetaling herstelt circa 70% van de mensen die ten minste 42 weken ziek voor het WIAaanvraagmoment aan het einde van tweede jaar. In het eerste jaar WIA stroomt 7,5% uit, waarvan 3,2%-punt
vanwege herstel (andere redenen voor uitstroom zijn bijvoorbeeld pensionering of overlijden).
5

Toename WIA-instroom
In 2004 is de loondoorbetalingsperiode verlengd naar twee jaar. Op basis van Van Sonsbeek en Gradus
(2013) en eigen berekeningen wordt afgeleid dat het terugdraaien van de verlenging leidt tot 22% extra
WIA-instroom. Uitgaande van een structureel instroomniveau bij ongewijzigd beleid van 38.000 personen
(Alblas en Koot, 2014), neemt de instroom jaarlijks met ruim 8000 personen toe.
Deze inschatting is met onzekerheid omgeven. We weten dat de instroom in de WAO/WIA fors is gedaald
als gevolg van diverse hervormingen. Maar de precieze invloed van de verschillende onderdelen is
moeilijk te geven, bijvoorbeeld omdat de effecten van de invoering van de WIA en de verlenging van de
loondoorbetaling empirisch moeilijk van elkaar te scheiden zijn.

3.2

Structurele werkgelegenheid

Door de verkorting van de loondoorbetaling bij ziekte stijgt de instroom in de WIA
zodat op termijn het WIA-volume toeneemt. Het aantal personen dat structureel
beschikbaar is voor de arbeidsmarkt neemt hierdoor af. Op de lange termijn bepaalt
het arbeidsaanbod in sterke mate de werkgelegenheid; er ontstaat immers altijd
werkgelegenheid zolang bedrijven geld kunnen verdienen door het beschikbare
arbeidsaanbod in dienst te nemen, of door personen als zelfstandige in te huren. De
afname van arbeidsaanbod leidt tot een verlies van structurele werkgelegenheid van
ongeveer 0,3%. Overigens werkt een deel van de personen in de WGA, maar dat
aandeel is te gering om een negatief effect op de werkgelegenheid te voorkomen.
Op de korte termijn is sprake van lagere kosten voor bedrijven doordat ze per direct
het tweede ziektejaar niet meer hoeven te betalen, terwijl de toename van de WIApremie dan nog beperkt is. De lagere kosten kunnen in eerste instantie tijdelijk tot
meer arbeidsvraag leiden. Daarnaast nemen de risico’s voor bedrijven bij het
aannemen van personeel af en dat kan vooral voor risicoaverse midden- en
kleinbedrijven een reden zijn om meer personeel aan te nemen. De mate waarin dit
effect zich zal voordoen, is echter onzeker. Minder risico bij loondoorbetaling leidt
vooral tot een verandering in de productiestructuur, bijvoorbeeld doordat minder
mensen als zzp’er zullen werken. Een positief effect van de vermindering van de
risico’s op de vraag naar arbeid is naar verwachting gering.

3.3

Gevoeligheidsanalyse

Het kwantificeren van de effecten van een kortere loondoorbetaling is met
onzekerheid omgeven. De raming is afhankelijk van aannames die zijn gemaakt,
bijvoorbeeld betreffende het gedeelte van het ziekteverzuim dat zich in het tweede
jaar bevindt, het empirische effect van verlenging van loondoorbetaling naar twee
jaar, in hoeverre nieuwe instroom gunstiger kenmerken heeft dan de huidige WIAinstroom, hoeveel mensen na één jaar loondoorbetaling een WIA-aanvraag zullen
doen, het afwijzingspercentage na een loondoorbetalingsduur van één jaar en het
geraamde structurele aantal WIA-uitkeringen en -uitgaven.
6

Zo is bijvoorbeeld weinig bekend over het herstel gedurende het tweede ziektejaar.
Werkgevers doen een ziekmelding bij het UWV als hun zieke werknemers na 42
weken nog niet volledig aan het werk zijn. Het aantal 42e-weeks ziekmeldingen is
circa 92.000 (UWV, 2014). Vanuit de loondoorbetaling doen uiteindelijk circa 28.000
mensen een WIA-aanvraag. De herstelcurve is waarschijnlijk niet lineair: de
herstelkans is negatief afhankelijk van de ziekteduur. Maar hoe de herstelcurve er
precies uitziet is onbekend.
Gevoeligheidsanalyse laat zien dat het veranderen van de belangrijkste aannames de
uitkomst doet variëren tussen 0,3 en 1,5 mld euro lastenverzwaring voor werkgevers.
Een lastenverzwaring als uitkomst lijkt daarmee wel redelijk duidelijk: ook onder
andere aannames resulteert waarschijnlijk geen lastenverlichting.

4

Conclusie

Het effect van inkorten van de loondoorbetalingsperiode van twee naar één jaar
wordt – onder de gemaakte veronderstellingen – geraamd op circa 0,9 mld euro extra
kosten voor werkgevers en overheidsuitgaven. Verder treedt een verlies van
werkgelegenheid op van ongeveer 0,3%.
Tegenover deze lastenverzwaring voor werkgevers staat een vermindering van hun
risico op langdurig ziekteverzuim en lasten die samenhangen met de re-integratie
van zieke werknemers conform de Wet verbetering poortwachter. Deze
vermindering van risico en administratieve lasten wordt in de voorliggende notitie
niet gekwantificeerd.
Het verkorten van de loondoorbetaling betekent een vermindering van
inkomensbescherming voor werknemers die minder dan 35% arbeidsongeschikt zijn:
zij ontvangen maximaal één in plaats van twee jaar loondoorbetaling. Voor zieke
werknemers die wel worden toegelaten tot de WIA, betekent het een jaar korter
loongerelateerd inkomen. Mogelijk wordt dit lagere inkomen voor zieke werknemers
gedeeltelijk gerepareerd in cao’s, via (meer) bovenwettelijke aanvulling van het
doorbetaalde loon of de WIA-uitkering. Echter, er is ook een groep werknemers die
een groter beroep doet op de inkomensbescherming in de WIA; de groep die in dit
voorstel na één jaar loondoorbetaling in de WIA terechtkomt, maar in het tweede jaar
loondoorbetaling hersteld zou zijn.
Het simpelweg inkorten van de loondoorbetalingsperiode leidt dus per saldo tot een
verzwaring van de daadwerkelijke werkgeverslasten, een lagere structurele
werkgelegenheid door de extra instroom in de WIA en hogere overheidsuitgaven.
Daartegenover staat een vermindering van risico en administratieve en
organisatorische lasten voor (kleine) werkgevers.
7

Het inkorten van de loondoorbetaling naar één jaar is een basisvariant waarop
gevarieerd kan worden. Om knelpunten die werkgevers ervaren bij loondoorbetaling
weg te nemen, zal gezocht moeten worden naar varianten die niet leiden tot (forse)
extra instroom in de WIA en de macrolasten voor werkgevers wel verminderen.

Literatuur
Alblas, R. en P.M. Koot, 2014, Langetermijnraming WIA, WAO en WAZ, ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
APE, 2014, Verzekeringsgraad kleine werkgevers.
CPB, 2015, Kansrijk arbeidsmarktbeleid.
Cuelenaere B., W.S. Zwinkels en A.A. Oostveen, 2014, Praktijk en effecten van
bovenwettelijke cao-aanvullingen ZW, loondoorbetaling bij ziekte, WIA en WW, AStri
Beleidsonderzoek en –advies.
Panteia, 2014, Prikkels en knelpunten. Hoe werkgevers de loondoorbetalingsverplichting bij ziekte beleven.
SZW, 2013, Bovenwettelijke aanvullingen bij ziekte, arbeidsongeschiktheid en
werkloosheid.
Van Sonsbeek, J.M en R.H.J.M. Gradus, 2013, Estimating the effects of recent disability
reforms in the Netherlands, Oxford Economic Papers, vol. 65(4): 832-55.
UWV, 2014, Kwantitatieve informatie 2013.

8