Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015

Ministerie van Veiligheid en
Justitie (VI)
Rapport bij het jaarverslag

2016

Resultaten
verantwoordingsonderzoek 2015
Ministerie van Veiligheid
en Justitie (VI)
Rapport bij het jaarverslag

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording van ministers.
De volgende vragen staan daarbij centraal:
• Wordt het geld besteed volgens de regels?
• Zijn de zaken goed geregeld op het departement?
• Heeft het beleid de gewenste resultaten?
Op basis van die vragen schetsen wij een beeld hoe het departement ervoor staat. Wij presenteren
onze wettelijke oordelen over de financiële informatie en de beleids- en bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag. Daarnaast geven wij een oordeel over de bedrijfsvoering.
In dit rapport presenteren we de resultaten van ons onderzoek naar het Ministerie van Veiligheid
en Justitie (VenJ).
De tekst in dit document is vastgesteld op 4 mei 2016. Dit document is op 18 mei 2016 aangeboden aan de Tweede Kamer.
De overige publicaties van de Algemene Rekenkamer op 18 mei 2016 vindt u op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2015.

3

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Inhoud
1

Onze conclusies

5

2

Feiten en cijfers

8

3
3.1
3.2
3.3
3.4

Beleidsresultaten
Landelijke prioriteiten politie
Bezuinigingen bij uitvoeringsorganisaties
Nakomen van toezeggingen onderzoeken Algemene Rekenkamer
Oordeel totstandkoming beleidsinformatie

10

4
4.1
4.2
4.3
4.4

Bedrijfsvoering
Oordeel bedrijfsvoering
Onvolkomenheden
Aandachtspunten
Oordeel totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie

20

5

Nationale politie

33

6
6.1

Financiële informatie
Oordeel over de financiële informatie

38

7
7.1
7.2

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
Reactie minister van VenJ
Nawoord Algemene Rekenkamer

40
44

Bijlage
Over het verantwoordingsonderzoek

46

10
12
15
19

20
21
27
32

38

4

40

1 Conclusies

Inhoud

1

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Onze conclusies
De uitdagingen voor de minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) zijn onverminderd groot en
divers. Wij spraken vorig jaar reeds over een zware uitvoeringsagenda. Er vinden namelijk grote
veranderingen plaats bij het Openbaar Ministerie, in de Rechtspraak, bij de nationale politie en
bij het gevangeniswezen. Er is nog meer op de agenda bijgekomen door de toename van het
aantal asielzoekers en de toegenomen terreurdreiging. Daar bovenop komt ook de noodzaak om
de interne werkwijze van het Ministerie van VenJ aan te passen.
Verhouding tussen ambities, tijd en beschikbaar budget in disbalans
Om bovengenoemde opgave te kunnen vervullen moet de minister op zoek naar een werkbare
balans tussen ambities, tijd en beschikbaar budget. In 2015 lukte het de minister nog onvoldoende
om de ambities en beleidsdoelen van de verschillende onderdelen en uitvoeringsorganisaties van
het ministerie integraal te sturen en te beheersen. De moeizame totstandkoming van de ontwerpbegroting 2016 is hiervan een illustratie. Ook blijkt uit ons onderzoek naar de volgende drie
beleidsterreinen van de minister van VenJ dat grip op de financiën een majeure opgave blijft:
•

De nationale politie. Hier zien we dat de ambities voor de centralisatie en de besparings­
doelstellingen niet gerealiseerd worden in de daarvoor geplande periode. Inmiddels heeft de
minister een herijkingsnota opgesteld, maar er blijft nog veel te doen en te verbeteren
(hoofdstuk 5).
• Het gevangeniswezen (§ 3.2). Hier blijkt het moeilijk om vast te stellen welke gevolgen het
realiseren van de bezuinigingen heeft op de kwaliteit en doelmatigheid van het werk (§ 3.2).
• Het programma Versterking Prestaties Strafrechtketen (VPS). Doel is modernisering van
wet­geving, digitale informatie-uitwisseling en het inzichtelijk maken van de in-, door- en
uitstroom van strafrechtzaken in de strafrechtketen. Meer inzicht in de ongewenste uitstroom, en het voorkomen daarvan, het formuleren van doelstellingen en het verder uitwerken van de informatie­strategie (§ 3.3.1) blijft nodig. Voor de modernisering van de Rechtspraak loopt het programma Kwaliteit en Innovatie rechtspraak (KEI). KEI moet uiteindelijk
ook voor een kostenverlaging zorgen. Uit recente berekeningen van de Rechtspraak blijkt dat
deze verlaging niet eerder dan in 2018 verwacht mag worden (§ 4.3.3).
Ten slotte vraagt de opvang van de toegenomen aantallen asielzoekers om de inzet van veel
medewerkers van het ministerie en om meer financiële middelen.
Het realiseren van de geformuleerde ambities in een tijd van budgetkortingen vraagt om realisme,
zoals we vorig jaar aangaven in het rapport Staat van de rijksverantwoording 2014. Het vraagt
5

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

bovendien van de minister van VenJ een goede afstemming en prioritering van de belangen van
alle organisatieonderdelen en uitvoeringsorganisaties van het ministerie. De haalbaarheid van de
uitvoeringsopgave moet ook een onderdeel zijn van het besluitvormingsproces. In 2015 lukte het
de minister onvoldoende om alle schakels van de ketens samen te brengen, op de ambities te
sturen en het geheel te brengen tot een beheerste uitvoering.
Controlfunctie ministerie nog onvoldoende
Over 2014 constateerden wij dat de controlfunctie van het ministerie nog niet duurzaam was
verankerd. Weliswaar zijn de problemen uit 2012 met het financiële systeem inmiddels opgelost,
maar uit ons onderzoek blijkt dat het financieel beheer in 2015 nog steeds niet voldoende op
orde is. Door onder meer de verkokering binnen het ministerie verliep het opstellen en uitvoeren
van de begroting niet optimaal. De controlfunctie moet zorgen voor de informatie die nodig is
voor een goede begroting en voor het realiseren van een beheerste uitvoering van die begroting,
zodat gedurende het jaar bijgestuurd kan worden.
Eind 2015 heeft de minister van Financiën vanuit zijn toezichthoudende taak in het kader van de
begrotingsuitvoering de minister van VenJ aangesproken en in het kader van voorafgaand toezicht nadere afspraken gemaakt met de minister van VenJ voor de begrotingsuitvoering 2016.
Het doel daarvan is de financiële beheersing van de begroting(suitvoering) te verbeteren.
Beide ministers hebben ook afspraken gemaakt om de controlfunctie binnen het Ministerie van
VenJ te verstevigen. Bovendien is de eindverantwoordelijkheid voor de sturing en het toezicht
op de uitvoeringsorganisaties bij de secretaris-generaal belegd. Een structurele verbetering van
de controlfunctie is essentieel, maar in 2015 is er daarin onvoldoende voortgang geboekt.
We merken dit mede vanwege de hardnekkigheid aan als een ernstige onvolkomenheid.
Om het hoofd te kunnen bieden aan de problemen is het ministerie eind 2015 het verander­
programma VenJ verandert gestart. Elementen in dit programma zijn onder meer aandacht voor
de strategie van het Ministerie van VenJ, een goed begrotingsproces, intensieve samenwerking
en verbinding in ketens en netwerken van het ministerie. Het verder op orde brengen van het
financieel beheer van het ministerie is ook een onderdeel van het veranderprogramma en is
opgenomen in het programma Verbeteren financiële beheersing begrotings(uitvoering) en intern
toezicht. Een goed financieel beheer is daarbij essentieel om de maatschappelijke opgave te
kunnen realiseren.

6

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van VenJ aan:
• Een structurele verbetering te bewerkstelligen bij de controlfunctie, zodat de bedrijfsvoering
op orde wordt gebracht en betrouwbare informatie juist en tijdig daar komt waar die nodig is.
• Veel aandacht te geven aan het samenbrengen van alle schakels in de verschillende ketens en
netwerken met openheid en samenwerking als leidend principe.
• Transparant en realistisch te zijn over beleidsmatige ambities, gezien de beschikbare middelen,
in financiële en personele zin.
Verder in het rapport
In de volgende hoofdstukken werken wij bovenstaande conclusies verder uit:
• Beleidsresultaten (hoofdstuk 3): hier vindt u onze conclusies over het onderzoek naar de
landelijke prioriteiten van de politie en de bezuinigingen bij de Dienst Justitiële Inrichtingen
(DJI). Ook gaan we in op eerder door de minister gedane toezeggingen naar aanleiding van
eerdere onderzoeken door de Algemene Rekenkamer.
•

Bedrijfsvoering (hoofdstuk 4): wij hebben oordelen over het financieel beheer, inkoopbeheer
DJI, beheer van subsidies en bijdragen en het personeelsbeheer. In 2015 zijn er vier
onvolkomen­heden bij het ministerie. Het inkoopbeheer bij het bestuursdepartement en de
informatiebeveiliging merken we in 2015 niet meer aan als een onvolkomenheid, maar als een
aandachtspunt.
• Nationale politie (hoofdstuk 5): we gaan in een apart hoofdstuk uitgebreid in op de nationale
politie, omdat de minister van VenJ hier een bijzondere positie heeft. Hij stelt de begroting en
het jaarverslag van de nationale politie vast en is verantwoordelijk voor het beheer, maar dat
is geen formeel onderdeel van het jaarverslag van VenJ. Wij gaan in op de voortgang die de
nationale politie heeft geboekt bij het opstellen van kaders waarbinnen de politie dient te
opereren en bij het centraliseren van de bedrijfsvoering.
• Financiële informatie (hoofdstuk 6): wij zijn van oordeel dat de financiële informatie recht­
matig en getrouw is met uitzondering van 2 tolerantieoverschrijdingen.
• Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer (hoofdstuk 7).

7

1 Conclusies

Inhoud

2

2 Feiten & cijfers

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

3 Beleid

7 Reactie

Feiten en cijfers
Het Ministerie van VenJ heeft in 2015 uitgaven gedaan voor A 12.718 miljoen, en zijn verplichtingen
aangegaan voor A 12.831 miljoen. Het heeft middelen ontvangen voor A 1.377 miljoen. De uitgaven
van het Ministerie van VenJ betreffen 5,3% van de totale rijksuitgaven.
Ministerie van VenJ (VI) in cijfers (x miljoen euro)
2013

2014

2015

Verplichtingen

6.928

12.373

12.831

Uitgaven

12.383

12.625

12.718

Ontvangsten

1.465

1.444

1.377

Fte’s

36.540

28.139

27.460

Bijdrage aan de nationale politie
In 2015 verstrekte het Ministerie van VenJ in totaal een bedrag van A 4,9 miljard aan de nationale
politie (38,5% van de totale uitgaven van het ministerie) die een eigenstandige organisatie is.
Ruim A 4,7 miljard hiervan betreft de algemene bijdrage. Daarnaast gaat het om bijdragen die
gerelateerd zijn aan een specifiek doel. Zie hoofdstuk 5.
Toelichting op de verplichtingen
In 2015 is een stijging te zien in de verplichtingen en uitgaven ten opzichte van 2014. Deze stijging
wordt mede verklaard door de stijging op artikel 37 Vreemdelingen. In 2015 is Nederland, net
als elders in de Europese Unie, geconfronteerd met een verhoogde instroom van asielzoekers.
De hogere asielinstroom heeft bijvoorbeeld gevolgen gehad voor het Centraal Orgaan opvang
Asielzoekers (COA). Het COA biedt opvang aan asielzoekers tijdens hun asielprocedure. De
instroom en bezetting in de opvang is veel hoger dan vooraf geraamd en heeft in 2015 geleid tot
een fors hogere bijdrage aan het COA. De bijdrage aan het COA bedraagt in 2015 A 1.268 miljoen
(2014: A 741 miljoen). (zie ook § 1.4.1 Staat van de Rijksverantwoording 2015.)
Toelichting op ontvangsten
De ontvangsten zijn licht gedaald. De daling wordt mede verklaard doordat de ontvangsten van
boeten en transacties is gedaald met A 172 miljoen ten opzichte van 2014. Deze daling wordt
onder andere verklaard door de CAO-acties van de politiebonden. Daarnaast nam het aantal
opgelegde beschikkingen vanuit de trajectcontrolesystemen en parkeerovertredingen af.
Daartegenover staan de hogere ontvangsten op artikel 91 Apparaatsuitgaven kerndepartement.

8

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Deze zijn ten opzichte van 2014 gestegen met A 53,4 miljoen naar A 77,2 miljoen in 2015. Dit wordt
voor een bedrag van A 52,3 miljoen verklaard door de verlaging van de huurtarieven door het
Rijksvastgoedbedrijf (RVB). In 2015 hebben departementen in plaats van een huurverlaging een
teruggave vanuit het RVB ontvangen.
Ontwikkelingen
Sinds maart 2015 heeft het Ministerie van VenJ een nieuwe politieke en ambtelijke top die leiding
moet geven aan een ministerie dat staat voor een krachtige rechtsstaat in een veilig democratisch
Nederland. Dit is nader uitgewerkt in 7 kernthema’s: Nederland veiliger, nationale veiligheid,
bestendiging en versterking rechtsstaat, nationale politie, slachtoffer centraal, immigratie en asiel
en modernisering kansspelbeleid.
In 2015 stond het ministerie onder grote druk door de ontwikkelingen rondom de nationale
politie, de instroom van asielzoekers en de terroristische aanslagen.
Ook heeft het ministerie in 2015 de nodige kritiek gekregen, waaronder op het proces van de
begrotingsvoorbereiding 2016 en het op tijd beschikbaar kunnen stellen van interne informatie.
Naar aanleiding van de kritiek is de minister van VenJ in oktober 2015 een programma gestart
VenJ verandert dat onder andere moet zorgen voor een integraal begrotingsproces en goed
financieel beheer. Ook het investeren in mensen en gedrag is onderdeel van het programma.

9

1 Conclusies

Inhoud

3

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Beleidsresultaten
Hier vindt u de resultaten van ons onderzoek naar de beleidsresultaten. Zoals elk jaar is onderzoek gedaan naar een aantal casussen bij verschillende ministeries. Op het terrein van het
Ministerie van VenJ hebben we onderzoek gedaan naar de landelijke prioriteiten voor de politie
(zie § 3.1). Voor ons casusonderzoek naar de landelijke prioriteiten voor de politie verwijzen wij u
naar het gehele rapport hierover.
Daarnaast hebben we onderzoek gedaan naar de gevolgen voor de taakuitvoering en dienst­
verlening van de bezuinigingen:
• het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ);
• het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV);
• de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI).
De uitkomsten zijn opgenomen in de Staat van de rijksverantwoording 2015. In dit rapport gaan
we in § 3.2 in op de realisatie en gevolgen van de bezuinigingen bij de DJI. In § 3.3 gaan we in op
de toezeggingen die zijn gedaan bij drie eerdere Rekenkameronderzoeken naar prestaties in de
strafrechtketen, bestrijden witwassen en rechtsbijstand. In § 3.4 geven we een oordeel over de
totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag.

3.1

Landelijke prioriteiten politie
Achtereenvolgende ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Justitie en
Veiligheid en Justitie (VenJ) hebben in de periode 2003-2014 voor vier tijdvakken 23 landelijke
prioriteiten voor de taakuitvoering door de politie benoemd. Van deze prioriteiten komen er 18
voort uit 48 ambities die voor de politie waren geformuleerd in regeerakkoorden en veiligheidsprogramma’s in deze periode. De 23 landelijke prioriteiten hebben uiteindelijk hun weerslag
gevonden in 29 indicatoren.
De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de behaalde resultaten op 21 van deze
indicatoren en de informatievoorziening hierover aan de Tweede Kamer (zie figuur volgende
pagina). Prioriteiten rond de vorming van de nationale politie en bedrijfsvoerings- en beheersmatige zaken, zoals de vermindering van administratieve lasten, hebben wij niet onderzocht.

10

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

48 ambities
voor de politie

18 landelijke politiepriori-

5 landelijke

teiten uit regeerakkoorden
en veiligheidsprogramma’s

politieprioriteiten

23 landelijke
politieprioriteiten

29 indicatoren

21 indicatoren
onderzocht

Onze hoofdconclusie luidt dat de beoogde doelen voor de gestelde landelijke prioriteiten in de
periode 2003-2014 in twee derde van de gevallen zijn behaald, maar dat vaak de streefwaarde bij
aanvang van de prioriteitsperiode al was gerealiseerd. Wij concluderen daarnaast dat de informatie aan de Tweede Kamer over de beoogde en bereikte doelen niet altijd consistent was. We
baseren deze conclusies op de volgende uitkomsten van ons onderzoek.
Beoogde doelen voor prioriteiten zijn vaak gehaald
We hebben voor 21 indicatoren onderzocht of de streefwaarde binnen de prioriteitsperiode is
gehaald. Daarbij gaat het om indicatoren als ‘het aantal High Tech Crime-zaken’, ‘het aantal aan
het OM aangeleverde verdachten’ en ‘beschikbaarheid van de politie in de wijk’. In 14 van de
21 gevallen werd de streefwaarde binnen de prioriteitsperiode gehaald. We merken wel op dat
bij acht van deze indicatoren het resultaat al sinds het eerste jaar van de prioriteitsperiode gelijk
aan of boven de streefwaarde lag. Bij zeven van de 21 indicatoren werden de streefwaarden niet
binnen de prioriteitsperiode gehaald. Bij drie van deze zeven indicatoren was er een positieve
ontwikkeling in de richting van de streefwaarde. Bij de overige vier indicatoren ontbrak een
dergelijke ontwikkeling.
Informatie aan de Tweede Kamer niet altijd consistent
De Tweede Kamer is over de meeste landelijke prioriteiten gedurende de gehele

11

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

prioriteitsperiode door de verantwoordelijke ministers geïnformeerd. Deze informatie was
echter niet altijd consistent. Wij constateren dat in een aantal gevallen gemeten grootheden
wisselden, doelstellingen tussentijds werden bijgesteld en doelstellingen werden geformuleerd
terwijl de meetgrootheid nog ontworpen moest worden of achteraf niet bruikbaar bleek, zonder
dat dit expliciet werd vermeld.
Lokaal draagvlak nodig voor uitvoering landelijke prioriteiten
Ten slotte zien wij een spanningsveld tussen landelijke sturing op landelijke prioriteiten en lokale
taakuitvoering door de politie. Een sterke sturing op landelijke prioriteiten kan leiden tot spanning tussen lokale en landelijke wensen. In de praktijk spelen namelijk niet alle landelijke prioriteiten in iedere gemeente, bijvoorbeeld jeugdcriminaliteit of overvallen. Om te bevorderen dat
landelijke prioriteiten goed aansluiten bij de veiligheidsproblematiek die regionaal en lokaal
wordt ervaren, hoort de minister van VenJ voor het vaststellen van die prioriteiten de regioburgemeesters en het College van procureurs-generaal. We constateren dat er met de Veiligheidsagenda 2015-2018 een stap in de goede richting is gezet als het gaat om het onderscheid tussen
thema’s waarbij een landelijke aanpak noodzakelijk is, en thema’s waarbij de aanpak met name
lokaal wordt bepaald (en waarvoor de doelen bottom-up tot stand zijn gekomen).
Aanbevelingen
Prioriteiten met betrekking tot politie-inzet horen bij democratische besluitvorming over de
inzet van publieke middelen. Daaruit volgt dat de minister de Tweede Kamer open en duidelijk
informeert over de voortgang en de geboekte resultaten. Wij bevelen de minister daarom aan
om regelmatig en op consistente wijze een overzicht te geven van de behaalde resultaten en/of
gepleegde inspanningen op alle door hem vastgestelde landelijke politieprioriteiten met bijbehorende indicatoren uit de betreffende periode. Hiervoor is een uniforme en consistente registratie
van politiegegevens op lokaal niveau van groot belang.

3.2 Bezuinigingen bij uitvoeringsorganisaties
We hebben onderzocht welke gevolgen bezuinigingen hebben voor de kwaliteit van de taakuitvoering van uitvoeringsorganisaties. Eén van de onderzochte organisaties is de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI), waar wij ons hebben geconcentreerd op het gevangeniswezen. In 2018 moet
DJI jaarlijks structureel A 62 miljoen hebben bezuinigd op het gevangeniswezen. De maatregelen
voor die bezuinigingen staan geformuleerd in het Masterplan DJI 2013-2018.
Bezuinigingsopdracht valt samen met afnemende vraag
De besparingen bij het gevangeniswezen volgen uit een combinatie van krimp als gevolg van een

12

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

afnemende capaciteitsbehoefte, taakstellende bezuinigingen en inhoudelijk beleid. Naast de
taakstelling van A 62 miljoen, moet het gevangeniswezen A 60 miljoen bezuinigen ter leniging van
interne tekorten. De daarvoor geformuleerde stappen (de zogenoemde Breukelenmaatregelen)
betreffen besparingen op faciliteiten in penitentiaire inrichtingen. Bovendien wordt een aantal
(secundaire) arbeidsvoorwaarden aangepast ten behoeve van een efficiëntere inzet van het
personeel, vooral om overwerk te beperken. De Breukelenmaatregelen zijn door het hoofdkantoor van de DJI opgesteld in nauwe samenspraak met de gevangenisdirecteuren. Ook voor
het Masterplan heeft het hoofdkantoor input uit het veld gekregen en benut.
De voornaamste besparing komt voort uit de sluiting van gevangenissen en de vermindering van
het personeelsbestand. In het Masterplan werd nog rekening gehouden met een licht stijgende
capaciteitsbehoefte. De maatregelen die in de situatie van verwachte lichte groei de sluiting van
gevangenissen mogelijk moesten maken waren, conform het Masterplan:
•
•
•

de reductie van reservecapaciteit;
de invoering van elektronische detentie;
de uitbreiding van het aandeel meerpersoonscellen.

Daarnaast voorziet het Masterplan in besparingen via ‘efficiëntere regimes’ in de gevangenissen.
Om dat laatste te bereiken is voor verschillende groepen gedetineerden een aantal rechten en
vrijheden beperkt, zoals het recht op arbeid, het aantal uren buiten de cel en het aanbod van
weekendactiviteiten.
Deze wijzigingen in regimes hangen samen met het streven van de DJI naar meer zelfredzaamheid van gedetineerden. Gedetineerden hebben, binnen een nieuw systeem van bevorderen en
degraderen, via hun gedrag invloed op de omstandigheden van hun detentie. In het verlengde
hiervan is het voornemen om wijzigingen door te voeren in het systeem van detentiefasering.
Hiertoe is een nota van wijziging ingediend bij een reeds bij de Tweede Kamer aanhangige
wijziging van de Penitentiaire beginselenwet.
Bezuinigingsmaatregelen snel achterhaald door de werkelijkheid
Het plan voor goedkopere tenuitvoerlegging via meer elektronische detentie is afgewezen door
de Eerste Kamer. Goedkopere tenuitvoerlegging via het gebruik van meerpersoonscellen wordt,
gezien de nog steeds dalende behoefte aan gevangeniscapaciteit, voorlopig niet toegepast. Op
basis van latere besluitvorming zijn 1.000 reeds voor meer-persoonsgebruik ingerichte cellen niet
als zodanig in gebruik.
Het niet doorgaan van elektronische detentie heeft, gezien de voortgaande krimp, geen gevolgen
gehad voor het realiseren van de voorgenomen sluitingen van gevangenissen en de afvloeiing van

13

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

personeel en de daaraan gerelateerde besparingen. Het aantal reserveplaatsen is, na een eerdere
reductie, inmiddels weer op het niveau van 2013. Dit is echter het gevolg van de omzetting van
operationele capaciteit in (veel goedkopere) reservecapaciteit. Hoewel de reservecapaciteit dus
per saldo niet is afgenomen, is de uiteindelijke besparing hoger dan het in het Masterplan voorziene bezuinigingsbedrag.
De bezuiniging via de beperking van overwerk is, als gevolg van een grotere personeelsafname,
lager dan beoogd. De totale besparing op personeelskosten valt echter, om dezelfde reden, juist
hoger uit. Dit effect doet zich ook op andere punten voor. Van besparingsverlies is in zo’n geval
volgens de DJI geen sprake, ook al heeft de maatregel zelf niet het daar aan gekoppelde bedrag
opgeleverd.
DJI volgt de totale besparing; niet het financiële effect van afzonderlijke maatregelen
De maatregelen in het Masterplan hangen samen met de visie van de staatssecretaris op de
tenuitvoerlegging. Het realiseren van de bezuinigingen als geheel is de essentie. Door de stapeling van krimp-, bezuinigings- en beleidsmaatregelen is niet vast te stellen welke maatregel welk
bedrag oplevert. Daarom rapporteert de staatssecretaris niet over de financiële effecten van alle
afzonderlijke maatregelen.
Kwaliteit van de taakuitvoering mogelijk onder druk
De getroffen maatregelen kunnen ongewenste gevolgen hebben voor de kwaliteit in gevangenissen. Die gevolgen kunnen gevoeld worden door het management, het personeel en de gedetineerden. In ons onderzoek kwamen in de gesprekken met medewerkers van de gevangenissen
als mogelijke effecten naar voren: toegenomen werkdruk, minder tijd voor begeleiding van
gedetineerden, meer aaneengesloten uren insluiting per dag, meer druk op de beveiliging,
hindernissen voor re-integratie, toegenomen kans op willekeur door en druk op het personeel als
gevolg van het systeem van bevorderen en degraderen en een toegenomen kans op problemen
tussen gedetineerden onderling. Ook de DJI stelt vast dat de grotere complexiteit van gevangenenbewaring steeds meer vraagt van het personeel van de DJI, bijvoorbeeld waar het gaat om
bejegening, beoordeling en begeleiding van gedetineerden. De extra investeringen die daarvoor
moeten worden gedaan, spelen een rol bij de begrotingsvoorbereiding voor 2017.
Zicht gewenst op doelen en realisaties
De veranderingen die het gevangeniswezen doormaakt zijn omvangrijk. Het kost tijd en geld om
tegemoet te komen aan de extra eisen die aan medewerkers worden gesteld, om eventuele
ongewenste neveneffecten van maatregelen in het gevangeniswezen in kaart te brengen en te
compenseren en om nieuw beleid zijn plaats te laten vinden. Voor het monitoren van de

14

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

effectiviteit en doelmatigheid van maatregelen is het belangrijk doel en middel te blijven koppelen. Niet alleen het behalen van de totale bezuinigingsdoelstelling telt: ook de maatregelen
waarmee die taakstelling behaald is. Dat betekent dat bezuinigingsmaatregelen moeten kunnen
worden beoordeeld op hun bijdrage aan de bezuinigingsdoelstelling en dat de effecten van zo’n
maatregel op de kwaliteit van, in dit geval, de taakuitvoering zo goed mogelijk moeten worden
vastgesteld. Alleen dan kan worden bepaald of de kosten - waaronder ongewenste neveneffecten al dan niet door de opbrengsten worden gecompenseerd. En alleen dan is tussentijdse sturing
mogelijk.

3.3 Nakomen van toezeggingen onderzoeken Algemene Rekenkamer
In de periode 2012-2014 hebben wij verschillende onderzoeken gedaan op het terrein van het
Ministerie van VenJ. Naar aanleiding van deze onderzoeken heeft de minister bij onze aanbevelingen toezeggingen gedaan. Aan een aantal van deze toezeggingen is nog geen uitvoering
gegeven. We gaan hier in op de stand van zaken van deze toezeggingen.
3.3.1 Prestaties in de strafrechtketen
In ons eerder onderzoek uit 2012 Prestaties in de strafrechtketen stelden wij vast dat er weinig
informatie en inzicht is in factoren die een efficiënte doorstroom van zaken belemmeren.
Zonder die informatie is het lastig sturen voor de ketenpartners en voor de minister van VenJ.
Wij hebben de minister van VenJ daarom onder meer de volgende aanbevelingen gedaan:
• zorg voor ketenregie op hoog niveau;
• bepaal ongewenste uitstroom en voorkom die;
• zorg voor een goede informatievoorziening (en informatiestrategie) die daarop aansluit.
Een dergelijke informatiestrategie zou een visie moeten bevatten op de afstemming van
verschillende systemen, de betrouwbaarheid van informatie en de verantwoordelijkheden
voor de vastlegging en beheer van informatie.
De minister van VenJ benoemt in zijn departementale jaarverslag over 2015 de activiteiten in 2015
die gericht waren op verdere verbetering van de prestaties in de strafrechtketen. De volgende
activiteiten sluiten aan op onze aanbevelingen.
Ketenregie: naar een permanente samenwerking
De samenwerking tussen de ketenorganisaties binnen het programma Versterking Prestaties
Strafrechtketen is volgens de minister van VenJ in de loop der tijd hechter geworden en heeft
geleid tot het besef dat de samenwerking een duurzaam karakter nodig heeft. Ter ondersteuning
hiervan hebben de ketenorganisaties samen met het departement in 2015 afgesproken een

15

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

permanent Bestuurlijk Strafrechtketenberaad in het leven te roepen. Dit gaat in 2016 van start en
zal zich richten op een verdere versterking van de ketenprestaties.
Zicht op ongewenste uitstroom uit strafrechtketen onduidelijk
Het onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) naar
de uitstroom stelt dat het kwantificeren van de ongewenste uitstroom niet mogelijk is gebleken.
Dit komt, zo schrijft het WODC, doordat zaken die de keten uitstromen zodanig divers van aard
zijn dat onvoldoende aanknopingspunten kunnen worden gevonden om hier een positief of
negatief oordeel over te vellen. De minister van VenJ ziet om die reden af van het formuleren van
doelstellingen voor ongewenste uitstroom. Onduidelijk is echter hoe de minister dan zicht houdt
op de mate van ongewenste uitstroom en hoe hij die ongewenste uitstroom tracht te voorkomen.
Informatievoorziening en informatiestrategie verder ontwikkeld
De minister heeft in 2015 de Strafrechtketenmonitor, die onder meer inzicht geeft in de zaak­
stromen binnen de keten, verder ontwikkeld. De Tweede Kamer wordt hiermee op jaarbasis
geïnformeerd over de prestaties van de strafrechtketen. In 2015 is dat voor het eerst gebeurd.
De ketenorganisaties hebben besloten ook prestatie-indicatoren te zullen ontwikkelen. Hiermee
wordt de (ontwikkeling van de) kwaliteit van de prestaties inzichtelijker. Op het onderdeel van de
doorstroom wordt een ketendoelstelling geformuleerd.
Begin 2016 heeft de minister een visie op de informatievoorziening in de strafrechtketen
opgesteld. Deze visie gaat in op afstemming van verschillende systemen, op betrouwbaarheid
van informatie en op verantwoordelijkheden voor vastlegging en beheer van informatie in de
strafrechtketen. De minister van VenJ zal de Tweede Kamer, in de voortgangsrapportages over de
prestaties van de strafrechtketen, informeren over hoe deze visie in een informatiestrategie
invulling krijgt.
3.3.2 Bestrijden witwassen; stand van zaken 2013
Op 6 maart 2014 publiceerde de Algemene Rekenkamer het rapport Bestrijden witwassen: stand
van zaken 2013. Uit het onderzoek bleek dat:
• er geen inzicht is in de voornaamste witwasrisico’s voor Nederland en ook niet in de
resultaten van de witwasbestrijding;
• er te weinig inzicht is in het rendement van meldingen van ongebruikelijke transacties.
De ministers van Financiën en van VenJ hebben in reactie op ons rapport toegezegd de Tweede
Kamer structureel te gaan informeren over de witwasrisico’s en de resultaten van de witwas­
bestrijding.

16

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

De minister van VenJ kondigde samen met de minister van Financiën aan een National Risk
Assessment (NRA) Witwassen te ontwikkelen. Hiermee kunnen ze structureel inzicht krijgen in
de belangrijkste witwasrisico’s. In het Jaarverslag 2015 van het Ministerie van VenJ meldt de
minister dat in 2015 is gestart met het NRA Witwassen.
Naar aanleiding van ons rapport hebben zij ook toegezegd een nieuwe Beleidsmonitor Wit­
wassen te (laten) ontwikkelen. Deze moet inzicht bieden in de activiteiten en resultaten van de
witwasbestrijding. Deze beleidsmonitor zou naar verwachting eind 2014 beschikbaar zijn.
Op 18 februari 2016 hebben de ministers de eerste, verkennende Beleidsmonitor Witwassen aan
de Tweede Kamer aangeboden. Deze beleidsmonitor heeft, aldus de ministers, een verkennend
karakter met bijbehorende beperkingen. Niet alle aspecten konden in deze eerste monitor even
diepgaand en omvattend worden behandeld. Ook ontbreken er nog elementen, zoals concrete
prestatie-indicatoren, op grond waarvan de uitvoering van het beleid kan worden beoordeeld en
waar nodig bijgestuurd. Deze elementen krijgen volgens de ministers een plaats in een volgende
monitor. De ministers beschouwen deze beleidsmonitor als een goede eerste start. In een
volgende monitor zullen zij de nu nog aanwezige lacunes invullen.
Het NRA Witwassen zal in 2017 worden vastgesteld en dan verwachten de ministers ook de
uitkomsten van de volgende Beleidsmonitor Witwassen. Beide zullen zij met de Tweede Kamer
delen.
Wij constateren dat er nu stappen worden gezet om inzicht in de voornaamste witwasrisico’s
voor Nederland te krijgen en in de resultaten van de witwasbestrijding. Een punt van zorg blijft of
de ministers de beloofde verbeteringen tijdig realiseren. Reeds in 2008 hebben zij toegezegd
verbeteringen te realiseren, maar die verbeteringen zijn acht jaar later nog steeds niet volledig
gerealiseerd. Het belang van een NRA Witwassen en een Beleidsmonitor Witwassen blijft
onveranderd groot.
3.3.3 Gevolgen van bezuinigingen op justitiële jeugdinrichtingen
In het Verantwoordingsonderzoek 2014 hebben wij onderzoek gedaan naar de gevolgen van de
verminderde instroom van jongeren in justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) en de daar uit volgende
sluitingen van inrichtingen. Wij hebben de staatssecretaris aanbevolen onderbouwde keuzes
voor de toekomst te maken en de Tweede Kamer periodiek te informeren over de kwaliteitsontwikkelingen op de werkvloer.

17

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Vervolgstappen uiteengezet
Wij constateerden vorig jaar dat door de sterke afname van de instroom van jongeren in justitiële
inrichtingen de uitgangspunten van regionale plaatsing en van de minimaal benodigde omvang
van inrichtingen op gespannen voet met elkaar komen te staan. Wij bevalen de staatssecretaris
van VenJ daarom aan om met een voorstel te komen voor de wijze waarop hij het stelsel van JJI’s
in de toekomst wil organiseren en dit voorstel voor te leggen aan de Tweede Kamer. Het voorstel
zou rekening moeten houden met de verschillende belangen, de financiële consequenties, de
kwaliteit en de doelmatigheid van de zorg.
In juli 2015 en november 2015 heeft de staatssecretaris de Tweede Kamer met brieven, voortgangsrapportages en (inspectie)rapporten geïnformeerd over kwaliteitsaspecten van de JJI’s.
Op 22 juli 2015 zond de staatssecretaris het rapport ‘Rapportage onderzoek naar het leef-, werken leerklimaat binnen JJI’s’ naar de Tweede Kamer. Deze rapportage was voorzien van een
beleidsreactie.
Wij constateren nu dat de in opdracht van het Ministerie van VenJ uitgevoerde verkenning onder
de titel ‘Invulling Vrijheidsbeneming Justitiële Jeugd’ op 13 november 2015 aan de Tweede Kamer
is aangeboden. In zijn begeleidend schrijven aan de Kamer heeft de staatssecretaris zijn voorgenomen vervolgstappen uiteengezet. Hierin komen alle door ons aanbevolen aandachtspunten
terug.
3.3.4 Onderzoek naar toegankelijkheid rechtsbijstand afgerond
In het Verantwoordingsonderzoek 2013 hebben we aan de staatssecretaris gevraagd een completer beeld te geven van de toegankelijkheid van het rechtsbestel, om zeker te zijn dat de gesubsidieerde rechtsbijstand deze toegankelijkheid voldoende waarborgt. Nader zicht op het nietgebruik is daarvoor relevant. Het laatste periodiek onderzoek in februari 2016 van het WODC
naar het gedrag van burgers en bedrijven die worden geconfronteerd met (potentieel) juridische
geschillen (Geschilbeslechtingsdelta 2014) laat zien dat:
• burgers er in veel gevallen zelf wel uitkomen en hun doel bereiken en/of het probleem
oplossen zonder rechtshulpverleners;
• als ze wel hulp van rechtshulpverleners hebben gehad, die gebruikers niet altijd hun doel
bereiken en het geschil niet altijd wordt opgelost. En zeker niet vaker dan niet-gebruikers.
• niet is vastgesteld dat lagere inkomensgroepen – en rechtsbijstandsgerechtigden – vaker
afzien van rechtshulp of meer specifiek van een advocaat, dan andere inkomensgroepen.
Bij bepaalde typen problemen worden de kosten voor de lagere inkomensgroepen ook (voor
een deel) gedekt of wordt gratis hulp verstrekt door de rechtsbijstandsverzekering, de
vakbond en/of de werkgever.
18

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Doeltreffender inrichting van gesubsidieerde rechtsbijstand
In het Verantwoordingsonderzoek 2013 stelden we ook vast dat meer informatie wellicht ook
zicht bood op opties om, tegen de achtergrond van niet-gebruik, de gesubsidieerde rechts­
bijstand doeltreffender in te richten. De minister heeft in februari 2015 naar aanleiding van een
motie van de Eerste Kamer de commissie Wolfsen ingesteld met als doel het doen van aanbevelingen voor de vernieuwing van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand waarin de toegang
tot het recht voor minder- en onvermogenden gegarandeerd blijft. De commissie Wolfsen
publiceerde op 30 november 2015 het rapport ‘Herijking rechtsbijstand: Naar een duurzaam
stelsel voor de gesubsidieerde rechtsbijstand’. Hierin doet de commissie 34, onderling samenhangende en elkaar versterkende, verbetervoorstellen. Als de genoemde maatregelen door­
gevoerd worden, zouden de uitgaven in 2013 bij benadering A 410 miljoen tot A 460 miljoen zijn
(in 2013 bedroegen de werkelijke uitgaven A 496 miljoen).
De minister streeft ernaar om de Tweede Kamer uiterlijk in het voorjaar 2016 over zijn beleidsvoornemens en de budgettaire gevolgen daarvan te informeren.

3.4 Oordeel totstandkoming beleidsinformatie
Naast een meer inhoudelijke beoordeling van de beleidsresultaten – zie de uitkomsten in voorgaande paragrafen – beoordelen wij de totstandkoming van de beleidsinformatie. Wij gaan
daarbij na of de beleidsinformatie in het jaarverslag ordelijk en controleerbaar tot stand komt.
Wij constateren dat daarin verbeteringen mogelijk zijn en oordelen dat de beleidsinformatie in
het Jaarverslag 2015 van het Ministerie van VenJ niet geheel deugdelijk tot stand is gekomen.
Het ministerie beschikt over richtlijnen die in opzet de deugdelijke totstandkoming van de
beleidsinformatie waarborgen. In de praktijk blijkt de uitvoering echter niet voor alle indicatoren
en kengetallen geheel conform de opzet te verlopen en ontbreekt het intern voorgeschreven
format met daarin de maatregelen die de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie moet
borgen. Door het niet naleven van de intern opgestelde procedures loopt het ministerie onnodig
risico dat de beleidsinformatie in het jaarverslag niet klopt. Wij vragen hiervoor aandacht.

19

1 Conclusies

Inhoud

4

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Bedrijfsvoering
Hier vindt u de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering. We geven een oordeel
over de bedrijfsvoering en de informatie over de bedrijfsvoering die de minister in het jaarverslag
verstrekt.

4.1 Oordeel bedrijfsvoering
De onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van VenJ voldoen in 2015
aan de gestelde eisen, met uitzondering van 4 onvolkomenheden.
Tabel 1 Ontwikkelingen in onvolkomenheden
Onderwerp

2013

2014

2015

Financieel beheer/Controlfunctie

onvolkomenheid onvolkomenheid ernstige ovk.

Inkoopbeheer Dienst Justitiële Inrichtingen

onvolkomenheid onvolkomenheid onvolkomenheid

Personeelsbeheer

onvolkomenheid onvolkomenheid onvolkomenheid

Inkoopbeheer bestuursdepartement

onvolkomenheid onvolkomenheid

Subsidie- en bijdragebeheer

onvolkomenheid onvolkomenheid

Informatiebeveiliging

onvolkomenheid

Het bovenstaand overzicht vertoont het verloop van de onvolkomenheden in de tijd. Hiernaast
treft u verderop in het rapport de aandachtspunten aan.
Vorig jaar constateerden we 6 onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. In 2015 is het aantal
onvolkomenheden gedaald van 6 naar 4, waarvan 1 ernstig. In 2012 hebben wij het financieel
beheer aangemerkt als een ernstige onvolkomenheid. Dit bestond uit 2 elementen, namelijk de
financiële administratie en de controlfunctie. Sinds 2012 is er bij de financiële administratie veel
verbeterd, maar het verbeteren van de controlfunctie is onvoldoende, zoals ook blijkt uit de nog
steeds bestaande onvolkomenheden bij het personeelsbeheer en het subsidie- en bijdragen­
beheer. Samenwerken, openheid en verbinding met de buitenwereld zijn nodig om het financieel
beheer zo te verbeteren dat het leidt tot een goede begroting en het realiseren van een
beheerste uitvoering van die begroting. Ook de minister van Financiën heeft hierover nadere
afspraken gemaakt met de minister van VenJ. We hebben het financieel beheer mede vanwege
de hardnekkigheid als ernstige onvolkomenheid aangemerkt. De onvolkomenheden inkoop­
beheer bij het bestuursdepartement en de informatiebeveiliging zijn verbeterd. Deze onvol­
komenheden merken wij in 2015 aan als aandachtspunt. We zien op beide onderdelen nog
20

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

aandachtspunten waar de minister opvolging aan moet geven. In § 4.3.1 en § 4.3.2 gaan we hier
nader op in.

4.2 Onvolkomenheden
4.2.1 Financieel beheer niet verbeterd
Het financieel beheer van het Ministerie van VenJ is al enkele jaren niet op orde. Het ministerie is
er in 2015 onvoldoende in geslaagd om een structureel verbeterde en een goed (samen)werkende controlfunctie te realiseren. Dit is nodig om een bijdrage te kunnen leveren aan het op
orde brengen van de bedrijfsvoering. Het kan er bovendien voor zorgen dat de verschillende
belangen binnen de organisatie en bij de uitvoeringsorganisaties worden samengebracht, om zo
de begrotingsuitvoering te sturen en te beheersen.
In 2012 beoordeelden we het financieel beheer van het ministerie reeds als een ernstige onvolkomenheid. De directe oorzaak waren de problemen in de financiële administratie en bij het
opstellen van de jaarrekening. De problemen kwamen aan het licht na invoering van het nieuwe
financieel administratiesysteem Leonardo. Echter ook het niet goed functioneren van de controlfunctie en te weinig aandacht voor financieel beheer op het niveau van de directoraten-generaal
(DG’s), waren achterliggende oorzaken voor het ontstaan en voortduren van de problemen in
het financieel beheer. In 2013 en 2014 is de aandacht vooral uitgegaan naar het op orde brengen
van de financiële administratie. Eind 2014 was dat op hoofdlijnen gerealiseerd. In 2015 zou het
structureel verbeteren van de controlfunctie opgepakt worden. Daarop is onvoldoende voortgang geboekt en daarom merken we het financieel beheer mede vanwege de hardnekkigheid aan
als ernstige onvolkomenheid. We lichten dit hieronder toe.
Controlfunctie onvoldoende
Eind 2014 formuleerde het ministerie dat in het belang van een goede informatie-uitwisseling
binnen het ministerie en voor een beheerste bedrijfsvoering een goed werkende controlfunctie
nodig is. Een controlfunctie die:
•
•
•
•

onafhankelijk is;
een duidelijke taakomschrijving en verantwoordelijkheid heeft;
zich bezighoudt met een brede scope van bedrijfsvoering (financiën, inkoop, informatisering,
personeel en verantwoording beleidsresultaten);
managementinformatie verschaft voor besluitvorming en verantwoording.

Als verbeterpunten werden onder meer genoemd een heldere taakomschrijving en verantwoordelijkheidsverdeling, een duidelijke positionering en het waarborgen van kwaliteit door
professionalisering.
21

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

We constateren dat het in 2015 nog niet gelukt is om deze verbeterpunten te implementeren.
In 2015 is er vooral gewerkt aan het met elkaar in gesprek komen over de uitvoering. Binnen de
drie controllagen (bij de uitvoeringsorganisaties, bij de DG’s en binnen de Directie Financieel
Economische Zaken (DFEZ), is er hard gewerkt aan de dagelijkse gang van zaken van het opstellen van maand- en kwartaalrapportages en het opstellen, bespreken en verantwoorden over de
verbeterplannen.
Door de omvang van de VenJ-organisatie, de vele uitvoeringsorganisaties en de verschillende
controllagen is er veel informatie-uitwisseling. We zien hierbij het risico dat de informatie versnipperd en gefilterd doorkomt en niet altijd op de juiste plaats bij de juiste medewerkers landt.
Dit wordt ook veroorzaakt, omdat er bij de verschillende overleggen steeds andere functionarissen betrokken zijn en er lang niet altijd verslagen gemaakt worden. De invulling van de rol van
controller is vooral adviserend en faciliterend. DFEZ zit als concerncontroller op grotere afstand
van de uitvoeringsorganisaties. Het principe van het Ministerie van VenJ is geen ‘control op
control’. Daarmee wordt het vaststellen van de juistheid en volledigheid van de informatie door
DFEZ, op een paar onderdelen na, aan de andere controllaag overgelaten. Dit heeft als risico dat
DFEZ niet tijdig over de juiste en volledige informatie beschikt.
Verbeterprogramma’s gestart
In oktober 2015 is besloten tot een veranderprogramma VenJ verandert. Aanleiding waren verschillende incidenten bij het Ministerie van VenJ en het proces van de begrotingsvoor­bereiding
2016 en de kritiek daarop. Dit programma kent zes lijnen: informatie en communicatie, continu
leren, professionaliteit, visie en strategie, interne verbinding en verbinding met buiten.
Met het programma wil het ministerie onder meer een meer integraal begrotingsproces en
beheer van de financiën bewerkstelligen. In het kader van het financieel beheer is VenJ verandert
van belang, omdat het aandacht vraagt voor de verkokering binnen het ministerie. Het is een
oproep om een goed begrotingsproces, goede aansluiting en verbinding met de buitenwereld,
transparantie over informatievoorziening en fouten, intensieve samenwerking en verbinding in
ketens en netwerk van het Ministerie van VenJ. Het ministerie riep op niet te redeneren vanuit
het eigenbelang, maar vanuit het belang van het totaal en de maatschappelijke doelen.
Eind november 2015 heeft het Ministerie van Financiën afspraken gemaakt met het Ministerie
van VenJ, resulterend in het programma Verbeteren financiële beheersing begrotings(uitvoering) en
intern toezicht. Een van de onderdelen van dat programma is de herinrichting van de control­
functie. In plaats van de drielagen- komt er een tweelagenmodel. Vanaf november 2015 moeten
ook alle stukken met een financiële component, voor ze aan het parlement gestuurd worden,

22

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

eerst worden voorgelegd aan de minister van Financiën. De minister van Financiën geeft zo
invulling aan zijn toezichthoudende taak die voortvloeit uit de Comptabiliteitswet (CW 2001,
artikel 39, 40 en 42).
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van VenJ aan blijvend aandacht te besteden aan het structureel verbeteren
van het financieel beheer. Belangrijk daarbij is de inrichting van de controlfunctie, zodanig dat
deze er mede voor zorgt dat:
• de bedrijfsvoering op orde wordt gebracht;
• de informatie tijdig en juist daar komt waar deze nodig is;
• de betrouwbaarheid en volledigheid van de informatie wordt gewaarborgd en vastgesteld;
• sturing plaats kan vinden.
Het realiseren van deze structurele verbetering vraagt tijd, ook al omdat dit alles naast structuuraanpassing ook te maken heeft met cultuur en gedrag. Samenwerken, openheid en verbinding
met de buitenwereld, zoals de secretaris-generaal het benoemde in zijn toelichting aan de
medewerkers van het Ministerie van VenJ, zijn daarbij van belang.
Op korte termijn is het noodzakelijk een aantal randvoorwaarden te realiseren voor het verbeteren van het financieel beheer. We denken daarbij aan
•
•
•

een heldere taakomschrijving en verantwoordelijkheidsverdeling voor de controllers;
een duidelijke positionering van de controllers;
het verzekeren van kwaliteitswaarborgen bij de uitoefening van de controlfunctie.

4.2.2 Inkoopbeheer Dienst Justitiële Inrichtingen verbeterd, maar nog niet op orde
De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) heeft in 2015 uitvoering gegeven aan het Verbeterplan
inkoopbeheer. De eerste resultaten zijn in 2015 zichtbaar en hebben geresulteerd in een daling
van de onrechtmatige uitgaven. Omdat de verbetermaatregelen in de loop van 2015 zijn
ingevoerd, moet het effect van de verbetermaatregelen zich nog bewijzen in 2016.
Nog inkopen buiten de inkoopafdeling om
Bij de DJI gingen in 2014 nog veel inkopen buiten de inkoopafdelingen om. De DJI heeft daarom
vanaf mei 2015 een blokkade gezet op facturen die niet gekoppeld worden aan een inkooporder.
Dit betekent dat deze ingediende facturen niet betaald zullen worden. Door de factuurblokkade
heeft de DJI een beter zicht op wat er fout gaat en bij welke organisatieonderdelen. In 2015 is
echter nog steeds circa A 2,6 miljoen buiten de inkoopafdeling om gegaan. Deze uitgaven zijn
niet per definitie onrechtmatig, maar er is wel meer risico op fouten en inefficiency.

23

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Bedrag onrechtmatige uitgaven in 2015 gedaald
Het bedrag aan onrechtmatige uitgaven is omlaag gegaan van A 28,2 miljoen in 2014 naar A 16,7
miljoen in 2015. Het betreft fouten in de Europese aanbestedingen van A 7,1 miljoen en fouten van
A 9,6 miljoen vanwege het niet werken conform de Aanbestedingswet.
Inkoopdossiers onvolledig
Voor het verbeteren van de kwaliteit en de volledigheid van de inkoopdossiers is onder andere
de inkoophandleiding en de checklist vernieuwd en uitgebreid die een uniforme werkwijze
bevorderen. Wij constateren echter dat in de inkoopdossiers de prestatieverklaringen veelvuldig
ontbreken. Ook het controleren van de in rekening gebrachte tarieven aan de hand van prijslijsten verdient aandacht.
Volledigheid en juistheid contractenregister verbeterd, maar nog niet op orde
Wij zien dat er voortgang is gemaakt met het op orde brengen en opschonen van het contracten­
register. Nieuwe contracten worden door de senior adviseur Inkoop van de productgroep
handmatig gecontroleerd op juistheid en volledigheid. Het aantal kwalitatief onvolledige contracten in het contractenregister is sinds oktober 2015 afgenomen. De structurele opschoning van
het contractenregister begint ook zijn vruchten af te werpen. Wij constateren lichte verbeteringen. Aandacht en inspanning blijven echter nodig om de volledigheid en juistheid van het
contractenregister te verbeteren.
Nog onzekerheid over de declaraties diagnose behandel en beveiligingscombinatie
(DBBC)
De DJI verricht omvangrijke betalingen (jaarlijks circa A 700 miljoen) in het kader van de inkoop
van de forensische zorg. Hiervan heeft circa A 550 miljoen betrekking op de bekostiging van
particuliere zorginstellingen. Circa A 150 miljoen heeft betrekking op de bekostiging van de Rijks
Forensische Psychiatrische Centra en de Penitentiair Psychiatrische Centra die onderdeel zijn van
de DJI.
Het betreft hier geestelijke gezondheidszorg, die geboden wordt aan mensen met een straf­
rechtelijke veroordeling. De forensische zorg varieert van behandeling en verblijf in zwaar
beveiligde TBS-instellingen tot en met ondersteuning bij het omgaan met verslaving of een
psychische stoornis.
De bekostiging van de forensische zorg is de afgelopen jaren sterk gewijzigd: van budget­
financiering naar betaling per behandeling en verblijfsdag via de Diagnose Behandel en
Beveiligingscombinaties (DBBC’s). De transitie is gestart in 2011 en loopt de komende jaren door,

24

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

totdat deze vanaf 1 januari 2016 volledig over is op de DBBC’s. In 2014 was de bekostiging gebaseerd
op 5% DBBC afspraken, in 2015 is 30% gebaseerd op DBBC afspraken en in 2016 is er sprake van
100% DBBC-gebaseerde financiering.
DJI rekent de forensische zorg van particuliere zorginstellingen af op basis van productieverantwoordingen van de DBBC’s. Deze verantwoordingen zijn niet voorzien van goedkeurende
controleverklaringen. Door landelijke inherente beperkingen in de DBBC bekostigings­
systematiek kunnen accountants niet tot een goedkeurend oordeel bij de DBBC verantwoording
komen. Vanwege het ontbreken van een goedkeurend oordeel kan de DJI niet vaststellen of de
aan haar gefactureerde forensische zorg ook daadwerkelijk is geleverd.
Als gevolg van deze problematiek is er in 2015 een onzekerheid over de kosten voor forensische
zorg van A 16,5 miljoen.
De DJI is in gesprek met de betrokken accountantskantoren en de Auditdienst Rijk (ADR) om
deze problematiek op te lossen. De oplossingsrichting is te komen tot een controleprotocol
waarin specifieke punten nader zijn uitgewerkt, zodat onduidelijkheden bij de accountants­
kantoren worden weggewerkt.
Zonder adequate actie zal dit bedrag volgend jaar oplopen door de jaarlijkse toename van de
DBBC-financiering.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van VenJ aan om te blijven investeren in een zorgvuldig inkoopbeheer en
daarmee het verder terugdringen van de onrechtmatige inkopen.
Ook is het van belang om maatregelen te treffen die een goede controle op de productieverantwoordingen en controleverklaringen van de zorgverleners van de DBBC’s waarborgen.
4.2.3 Uitvoering van het personeelsbeheer nog niet verbeterd
Ondanks dat de controlfunctie bij de Dienst Personeel en Organisatie (DP&O) zich in 2015 verder
heeft ontwikkeld, zijn de resultaten bij de verschillende dienstonderdelen nog niet altijd zichtbaar:
• personeelsdossiers moeten nog op orde worden gebracht;
• terugwerkende kracht mutaties moeten worden voorkomen;
• functioneringsgesprekken moeten worden geregistreerd.
In mei 2015 is de P&O controlfunctie formeel belegd bij DP&O en heeft DP&O haar controlfunctie verder vormgegeven. Ook in 2015 heeft DP&O rapportages opgesteld voor de leiding van de
sectoren, de Strategische Bedrijfsvoeringsraad en het Audit Committee. Zo blijft DP&O het
belang van een ordelijk en controleerbaar personeelsbeheer benadrukken. Verder zijn bestaande
25

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

kaders aangescherpt, nieuwe kaders ontwikkeld en zijn er aanvullende controles toegevoegd aan
het Basis Controle Plan 2016. Wij constateren dat DP&O in 2015 geen inhoudelijke controles
heeft uitgevoerd. DP&O geeft zelf aan dat ze midden in een reorganisatie zitten, die naar verwachting september 2016 is afgerond. De definitieve bemensing is daarom nog niet afgerond.
Hierdoor heeft DP&O in 2015 niet alle geplande werkzaamheden kunnen uitvoeren.
Ondanks de verbeteringen in de controlfunctie zijn de resultaten nog onvoldoende zichtbaar bij
de verschillende dienstonderdelen. Personeelsdossiers zijn niet volledig, loonbelastingverklaringen en identiteitsbewijzen ontbreken, en er is sprake van vorderingen en nabetalingen als gevolg
van mutaties met terugwerkende kracht.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van VenJ aan om de controlfunctie verder te versterken. Ook het aanspreken van de dienstonderdelen en het corrigerend optreden is van belang om het personeelsbeheer te verbeteren. In het kader van het project Verbeteren financiële beheersing begrotingsuitvoering en intern toezicht vragen wij aandacht voor de rol en taak van de DP&O als
concerncontroller personeel. Naast de coördinerende en kaderstellende rol zou DP&O een meer
controlerende rol moeten gaan vervullen.
4.2.4 Onvoldoende voortgang subsidie- en bijdragenbeheer
In 2015 heeft het Ministerie van VenJ nog onvoldoende voortgang geboekt bij het opstellen van
actuele risicoanalyses over de misbruikgevoeligheid van subsidies en bijdragen. Ook worden er
nog belangrijke administratieve fouten gemaakt bij het vastleggen van verleende en afgerekende
bijdragen en subsidies.
In 2015 heeft het ministerie nog onvoldoende voortgang geboekt in het opstellen van risico­
analyses bij het verstrekken van subsidies en bijdragen. Risicoanalyses voor subsidies ontbreken
nog vaak in het dossier. Het opstellen van risicoanalyses voor bijdragen is laat in het jaar opgepakt. Hierdoor is er over 2015 onvoldoende zicht of de risico’s van misbruik en oneigenlijk gebruik
voldoende zijn afgedekt. Er is dus onvoldoende zekerheid dat subsidies en bijdragen rechtmatig
en doelmatig worden besteed.
Wel heeft de DFEZ in het vierde kwartaal van 2015 bijeenkomsten georganiseerd over subsidie­
fraude. Doel was het risicobewustzijn bij het verstrekken van subsidies te vergroten.
Het reviewbeleid beschrijft dat wordt toegezien op de kwaliteit van de accountantscontrole bij
de ontvangers van de subsidie of bijdrage. Het Ministerie van VenJ beschikt wel over een reviewbeleid, maar het beleid wordt onvoldoende in de praktijk gebracht.
26

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

In 2014 constateerden wij dat er voor een bedrag van A 2,6 miljard aan administratieve fouten
was gemaakt bij het vastleggen van de verleende en afgerekende bijdragen en subsidies in de
financiële administratie. In 2015 heeft de DFEZ beheersmaatregelen geïmplementeerd die
dergelijke fouten zouden moeten voorkomen. Deze maatregelen waren niet het gehele jaar
beschikbaar en werden ook nog niet altijd goed toegepast. Hierdoor zijn ook in 2015 voor
A 1,1 miljard enkele belangrijke administratieve fouten gemaakt bij het vastleggen van verleende
en afgerekende bijdragen en subsidies.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van VenJ aan:
• Om ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik de risico’s van bijdragen en subsidies
in kaart te brengen.
•
•

Te bevorderen dat beleidsdirecties een risicogericht reviewbeleid uitvoeren.
Het toezicht en de controle in het proces door DFEZ te verstevigen. Zo kunnen eventuele
tekortkomingen eerder worden gesignaleerd en gecorrigeerd.

4.3 Aandachtspunten
4.3.1 Inkoopbeheer bestuursdepartement verbeterd, maar vraagt nog aandacht
In 2015 is het inkoopbeheer van het bestuursdepartement verbeterd. De beheersmaatregelen om
de onrechtmatige inkoopuitgaven terug te dringen zijn uitgevoerd. Wij zien dat de kwaliteit en
volledigheid van de inkoopdossiers verder is verbeterd. Er zijn richtlijnen voor de inkoopdossiers
en de prestatieverklaringen opgesteld. Hierin staat beschreven wat wel en niet in een inkoopdossier opgenomen moet worden en de eisen voor een prestatieverklaring.
De prestatieverklaringen zijn kwalitatief verbeterd en het ontbreken ervan is marginaal. Ook is
de interne controle verbeterd waardoor het ministerie een beter zicht heeft op wat er goed
en fout gaat. Verder constateren wij dat de spendanalyse in 2015 is verbeterd. Hierdoor kan het
bestuursdepartement achteraf het niet naleven van de EU aanbestedingsregels en interne
inkoopprocedures signaleren en voor de toekomst voorkomen.
Wel moet het bestuursdepartement aandacht blijven geven aan het terugdringen van de
onrechtmatige inkoopuitgaven. Het bedrag aan onrechtmatige inkoop uitgaven was in 2015
A 4,1 miljoen. Daarnaast is er aandacht nodig voor de inkopen buiten de inkoopafdelingen om.
Er is voor een bedrag van A 5 miljoen aan inkopen buiten de officiële kanalen om gegaan. Tot slot
vragen wij in het kader van het project ‘Verbeteren financiële beheersing begrotingsuitvoering en
intern toezicht’ aandacht voor de rol en taak van de Directie Informatisering en inkoop (DI&I) als

27

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

concerncontroller inkopen. Wij raden aan om bij de herinrichting van concerncontrol de rol en
taak van DI&I te betrekken en te bezien of DI&I naast de coördinerende en kaderstellende rol
een meer controlerende rol moet gaan vervullen.
4.3.2 Informatiebeveiliging verbeterd, meer zicht op risico’s
Het ministerie maakt veel gebruik van informatiesystemen. Het ministerie heeft 81 informatie­
systemen als kritiek aangemerkt voor het goed vervullen van de publieke taak. Het is dan ook van
belang om de informatiebeveiliging op orde te hebben.
Het Ministerie van VenJ heeft in 2015 goede vooruitgang geboekt. In 2015 heeft het ministerie
voor alle kritieke systemen risicoanalyses opgesteld, de in control verklaring (ICV) geeft een
beter beeld en is het toezicht van de beveiligingsautoriteit verbeterd. Wel vragen deze aspecten
nog aandacht.
Voor alle kritieke informatiesystemen zijn risicoanalyses, maar die kunnen beter
In 2015 heeft het ministerie zicht op alle kritieke informatiesystemen. Ook zijn voor alle kritieke
informatiesystemen risicoanalyses uitgevoerd. De diepgang van deze risicoanalyses is echter nog
niet altijd van voldoende niveau. Juist bij de kritieke informatiesystemen verwachten wij dat
zorgvuldig wordt vastgesteld welke aanvullende beveiligingsmaatregelen noodzakelijk zijn.
Het ministerie stelt immers strengere betrouwbaarheidseisen aan deze informatiesystemen.
Totstandkoming van de in control verklaring niet transparant
Het ministerie heeft ook over 2015 verklaard in control te zijn voor wat betreft het basis­
beveiligings­niveau van alle kritieke informatiesystemen. De in control verklaring (ICV) is opgebouwd uit onderliggende verklaringen, en die onderliggende verklaringen steunen weer op
verklaringen daaronder. Hoe de overkoepelende ICV zich verhoudt tot de onderliggende ICV’s is
niet transparant. De belangrijkste risico’s vinden niet altijd hun weerslag in de overkoepelende
verklaring, terwijl er wel een aantal hoge risico’s worden benoemd in de onderliggende ICV’s.
De te nemen maatregelen ontbreken daarmee ook. Bovendien is niet transparant welke afwegingen de onderliggende diensten maken bij het opstellen van hun ICV. Ook zijn de ketens van het
Ministerie van VenJ, of waar het Ministerie van VenJ onderdeel van is, nog niet eenduidig in kaart
gebracht.
Toezicht op de informatiebeveiliging verbeterd
De beveiligingsautoriteit (BVA) van het ministerie heeft het toezicht volgens het daartoe opgestelde plan uitgevoerd. Dit betekent bijvoorbeeld dat alle diensten zijn bezocht door de BVA.
Als onderdeel van het toezicht had het ministerie ook een aantal peer reviews gepland die

28

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

gecoördineerd zouden worden door de CIO-office en zouden worden uitgevoerd door de Chief
Information Security Officers (CISO’s). Deze peer reviews hadden als doel om de (kwaliteit van
de) informatiebeveiliging te onderzoeken. Deze hebben niet plaatsgevonden.
Nog vervolgstappen nodig om te voldoen aan de meldplicht datalekken
Op 1 januari 2016 is de meldplicht datalekken van toepassing geworden. De meldplicht houdt in
dat bedrijven, overheden en andere organisaties die persoonsgegevens verwerken, datalekken
moeten melden aan de Autoriteit Persoonsgegevens en in bepaalde gevallen ook aan de betrokkene van wie persoonsgegevens zijn gelekt. Om aan deze meldplicht te voldoen dient een stelsel
van beheersmaatregelen te zijn ingericht. In februari 2016 heeft de Auditdienst Rijk (ADR) bij alle
ministeries een verkennend onderzoek gedaan om inzicht te krijgen of het ministerie klaar is
voor de implementatie van de meldplicht datalekken. Uit de verkenning van de ADR blijkt dat het
Ministerie van VenJ zowel op centraal als decentraal niveau initiatieven heeft genomen om aan
de naleving van deze wet te voldoen. Wel blijkt uit de verkenning van de ADR dat het ministerie
nog vervolgstappen moet zetten om aan de meldplicht te voldoen: het inzichtelijk maken wie
waarvoor verantwoordelijk is, het inzichtelijk maken van het getroffen stelsel van maatregelen ter
waarborging van de naleving en het actualiseren van de (bewerkers)overeenkomsten.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van VenJ aan het proces waarbinnen de ICV tot stand komt meer transparant te maken en de onderliggende diensten hierbij te betrekken. Dit maakt de basis waarop
de secretaris-generaal verklaart in control te zijn over de informatiebeveiliging van het gehele
ministerie ook meer solide.
Bovendien bevelen we de minister van VenJ aan voor elk kritiek informatiesystemen een risicoanalyse met voldoende diepgang op te stellen. Daarbij is het van belang dat het een integrale
analyse betreft, die zowel de kritieke informatiesystemen van het ministerie zelf, als van de
overige VenJ-onderdelen beslaat. Deze systemen staan meestal niet op zichzelf, maar zijn vaak
onderdeel van een keten waarin meerdere organisaties met elkaar samenwerken, en van elkaar
afhankelijk zijn.
Verder bevelen we de minister van VenJ aan peer reviews uit te voeren om de kwaliteit van de
informatiebeveiliging te beoordelen.
Tot slot bevelen we de minister van VenJ aan erop toe te zien dat de eigen organisatie aan de
meldplicht datalekken voldoet, dusdanig dat:
•
•
•

inzichtelijk is wie verantwoordelijk is;
inzichtelijk is welk stelsel van maatregelen er is ter waarborging van de naleving;
het ministerie de (bewerkers)overeenkomsten heeft geactualiseerd.

29

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

4.3.3 Grote ICT-projecten kosten meer dan begroot
Rijksbreed volgen wij grote ICT-projecten, omdat is gebleken dat enkele projecten een
substantiële procentuele overschrijding kennen ten opzichte van de initiële raming. Ook het
Ministerie van VenJ heeft een aantal grote ICT-projecten. Bij twee van die lopende ICT-projecten
hebben we de kostenstijging en de wijze van aansturing onderzocht: het programma Kwaliteit en
Innovatie (KEI) bij de Raad voor de Rechtspraak (RvdR) en het programma e-Dienstverlening bij
de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
Positief is dat bij beide programma’s lessen uit het verleden worden meegenomen. Ook is
positief dat de programmadocumentatie van beide programma’s periodiek aangepast wordt aan
voortschrijdend inzicht en wijzigingen in scope en kosten. Wel constateren wij dat onvoldoende
transparant gemaakt wordt waarom kosten zijn gestegen, welke wijzigingen in de scope zijn
doorgevoerd en welke afwegingen hebben plaatsgevonden bij het maken van keuzes.
Programma Kwaliteit en Innovatie (KEI)
Het programma KEI beslaat een grootschalige digitalisering, vereenvoudiging en uniformering
van de verschillende rechtsgebieden van de rechtspraak. Het programma KEI is in 2012 opgestart
met een initiële kostenschatting van A 30 miljoen. Medio 2013 is een eerste businesscase opgesteld met een kostenraming van A 58 miljoen en eind 2014 is deze raming bijgesteld naar A 200
miljoen. Daarnaast wordt een eenmalige investering van ongeveer A 50 miljoen aangekondigd
voor de digitale zittingszalen.
De kostenstijging bestaat uit bestaande en nieuwe extra kosten
In de herijkte businesscase wordt beschreven dat een deel van de kostentoename wordt verklaard doordat al eerder geplande projecten aan het programma KEI zijn toegevoegd
(A 23 miljoen). Daarnaast wordt de grote stijging van de kostenraming verklaard door nieuwe
extra kosten voor de implementatieteams (A 27 miljoen) en voor de versterking van de lokale en
centrale programmaorganisatie (respectievelijk A 13 miljoen en A 36 miljoen). Ook stijgen de
kosten voor het IT-onderdeel (A 22 miljoen). Tenslotte moeten er extra reorganisatiekosten
gemaakt worden voor het ‘van-werk-naar-werkbeleid’ dat in april 2013 wordt ingevoerd
(A 19 miljoen).
Verantwoording over de kostenstijging van het programma kan beter
Halfjaarlijks wordt het parlement door middel van voortgangsrapportages geïnformeerd over het
programma KEI. In deze voortgangsrapportages wordt de kostenstijging niet genoemd. Wel is in
maart 2015 de herijkte businesscase en een toelichting hierover aan de Tweede Kamer

30

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

aangeboden. In deze businesscase en de daarbij behorende toelichting is nader ingegaan op de
kostentoename ten opzichte van de businesscase van juli 2013. In deze toelichting geeft de RvdR
aan dat de verschillen tussen de businesscase uit 2013 en de herijkte businesscase op het eerste
gezicht aanzienlijk, maar goed verklaarbaar zijn. Ook geeft de RvdR aan dat achteraf bezien de
businesscase uit 2013 meer te beschouwen is als een verkenning. De herijkte businesscase en de
toelichting geven echter geen onderbouwing waarom de nieuwe extra kosten niet eerder waren
voorzien.
Daarnaast worden op het Rijks-ICT-dashboard alleen de ICT-kosten van het totale programma
vermeld. In de toelichting en in de rapportage over de realisatie worden wel de organisatiekosten
vermeld. Ook dit zorgt voor onduidelijkheid en geeft geen volledig beeld van de totale kosten
van het programma.
Externe afhankelijkheid en interne betrokkenheid
Een belangrijk element van dit programma is de afhankelijkheid van de wetgeving die nodig is om
de digitalisering te realiseren. Doordat deze wetgeving vertraging oploopt worden baten later
gerealiseerd. De RvdR is zich bewust van deze afhankelijkheid en houdt rekening met de implicaties hiervan. Positief vinden wij dat de RvdR zich actief inzet om het draagvlak voor het programma KEI binnen de organisatie te bevorderen. Zo is de aansturing van het programma voor
een groot deel in handen van interne vakinhoudelijke medewerkers (rechters). Ook heeft de
RvdR de beschikking over een eigen ontwikkelorganisatie Spir-it. Deze keuze is bij het begin van
het programma gemaakt en is gebaseerd op lessen uit het verleden en de ervaring van de RvdR
dat dit flexibeler en goedkoper is.
Programma e-Dienstverlening
Het programma e-Dienstverlening wordt uitgevoerd bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND). Doel is om transacties die betrekking hebben op de dienstverlening van de IND, digitaal te
kunnen uitvoeren met aanvragers. Het programma is gestart in 2013 met een initiële kosten­
raming van A 1,2 miljoen. Na een bijstelling van de kosten eind 2014 is de kostenraming op het
Rijks-ICT-dashboard in april 2016 opnieuw bijgesteld naar A 12,7 miljoen.
Ontwikkeling van de kosten en omvang van het programma moeilijk herleidbaar
Het is positief dat het programmaplan en de businesscase worden aangepast aan voortschrijdend
inzicht en wijzigingen in scope en kosten. De afzonderlijke documenten sluiten echter niet goed
op elkaar aan en wijzigingen worden niet goed bijgehouden of toegelicht. Daarnaast worden
kosten die in 2014 voor het programma zijn gemaakt niet meer meegenomen in de latere

31

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

businesscases, waardoor eerder gemaakte kosten uit beeld raken. Ook zijn de kostenramingen
die op het Rijks-ICT-dashboard worden gerapporteerd niet te herleiden naar de kostenramingen
die in de business cases beschreven worden. De stijging in kosten, wijziging van scope en afweging van opties zijn daarmee niet transparant en navolgbaar.
Bijzondere aansturing van programma en lessen uit het verleden
De IND heeft het programma e-Dienstverlening zo ingericht, dat er veel betrokkenheid van het
management en de organisatie is. Het is positief dat dat de IND de lessen van een groot ICT-­
project uit het verleden, de ontwikkeling van het ICT-systeem INDIGO, heeft meegenomen in
het huidige programma. Wel constateren wij dat de opdrachtgever van het programma tevens
Chief Information Officer (CIO) van de IND is en daarmee twee rollen heeft. Als CIO wordt hij
ook geacht een kritisch CIO-oordeel af te geven over het programma. Door zijn dubbelrol kan hij
nu geen onafhankelijk oordeel geven. De IND geeft aan zich hiervan bewust te zijn en maatregelen te hebben getroffen. Het is nog onduidelijk of deze in praktijk voldoende zullen zijn.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van VenJ aan om het proces van grote ICT-projecten aan de start verder
aan te scherpen. Zo kan de minister sneller en inzichtelijker maken wat de omvang van het
programma is en welke kosten hiermee gemoeid zijn. Ook bevelen wij de minister van VenJ aan
om de (stijgende) kosten van de projecten of programma’s eenduidig te verantwoorden, bijvoorbeeld op het Rijks ICT-dashboard. De minister kan zo zelf goed zicht houden op de stijging in
kosten, wijziging van scope en afweging van opties, maar ook voor een goede verantwoording
hierover aan de Tweede Kamer.

4.4 Oordeel totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2015 van het Ministerie van VenJ voldoet
aan de verslaggevingsvoorschriften. In het totstandkomingsdossier van de bedrijfsvoering­
informatie ontbreekt een controleerbare onderbouwing van de weging die heeft plaatsgevonden
om te bepalen welke onderwerpen wel en welke niet worden opgenomen in de bedrijfsvoerings­
paragraaf.

32

1 Conclusies

Inhoud

5

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Nationale politie
Dit is een bijzonder hoofdstuk. In aansluiting op eerdere publicaties onderscheiden wij twee
rollen van de minister van VenJ voor de nationale politie: hij heeft een kaderstellende en een
beheersmatige rol.
Zoals wij eerder aangaven hechten wij eraan dat de minister van VenJ zich over beide rollen
adequaat en gescheiden verantwoordt. Vanwege deze twee rollen en vanwege de belangrijke
taak van de politie in het openbaar bestuur beschrijven wij de uitkomsten van ons onderzoek in
dit afzonderlijke hoofdstuk.
Kaderstellende verantwoordelijkheid
In zijn kaderstellende rol is hij verantwoordelijk voor de inrichting (waaronder het toezicht), de
werking en de financiering van het politiebestel. Daarnaast stelt de minister vanuit zijn beleidsverantwoordelijkheid, gehoord het College van procureurs-generaal en de regioburgemeesters,
ten minste eens in de vier jaar de landelijke beleidsdoelstellingen van de politie vast. Voor de
financiering is in de begroting van het Ministerie van VenJ op beleidsartikel 31 Nationale politie de
bijdrage opgenomen die beschikbaar is voor de nationale politie. Het budgetrecht van de StatenGeneraal is daarmee beperkt tot autorisatie van deze bijdrage. In het departementale jaarverslag
verantwoordt de minister zich over de uitgaven aan de nationale politie. Het parlement is vervolgens bevoegd om decharge te verlenen.
Onze oordelen in het reguliere verantwoordingsonderzoek beperken zich tot de informatie die is
opgenomen in het departementale jaarverslag.
Beheersmatige verantwoordelijkheid
De nationale politie is een zelfstandige organisatie met een eigen begroting en jaarrekening en
maakt geen onderdeel uit van het Ministerie van VenJ. Voor deze zelfstandige positionering is
gekozen omdat de politie lokaal en regionaal in de eerste plaats wordt aangestuurd door het
daartoe bevoegd gezag (burgemeester en officier van justitie). Bijzonder bij de nationale politie is
dat de minister van VenJ vergaande bevoegdheden heeft voor de bedrijfsvoering. Zo stelt hij de
begroting en het beheerplan van de politie vast en verdeelt hij de politiecapaciteit over de
eenheden. Ook stelt hij, conform de wet, zelf de jaarrekening van de nationale politie vast waarmee hij zichzelf feitelijk decharge verleent.
Met de controle van de jaarrekening van de nationale politie is een door de minister van VenJ
benoemde externe accountant belast.
De begroting en het jaarverslag van de nationale politie stuurt de minister van VenJ ter informatie
naar het parlement als bijlage bij de begroting en het jaarverslag van het Ministerie van VenJ.

33

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

De Commissie Evaluatie Politiewet 2012 gaf in haar tussentijdse rapportage aan verbaasd te zijn
dat de gekozen constructie van een eigen rechtspersoon de sturingsmogelijkheden voor het
parlement beperkt tot amendering van de bijdrage die is opgenomen in de begroting van VenJ en
kondigde aan in de volgende fase van de evaluatie het gekozen juridische arrangement nader te
analyseren.
Vorming van de nationale politie
Per 1 januari 2013 zijn 25 regionale politiekorpsen, de voorziening tot samenwerking Politie
Nederland en het Korps landelijke politiediensten in één organisatie samen gebracht.
Omdat het vormingsproces moeizaam verloopt, is in augustus 2015 door de minister een
herijkingsnota opgesteld. Hij zet in op meer realisme en neemt tot en met 2017 de tijd om
de basis op orde te brengen. Verder zet hij vooral in op het afronden van de personele
reorganisatie en gaat hij investeren in de kwaliteit met betrekking tot kennis en kunde in
de bedrijfsvoering.
Centralisatie van de bedrijfsvoering
Een belangrijk en ingrijpend onderdeel van de vorming van de nationale politie behelst de centralisatie van de bedrijfsvoering. Deze centralisatie moet de samenwerking verbeteren en besparingen
opleveren. Voor 2015 zijn wij nagegaan welke vorderingen er op dit terrein zijn geboekt. In een
andere paragraaf, § 3.1, gaan we in op de informatievoorziening over de landelijke prioriteiten op
het gebied van de taakuitvoering van de nationale politie.
Financiële aansturing vanuit VenJ nog onvoldoende strategisch
De minister van VenJ bepaalt met het parlement de budgettaire kaders voor de nationale politie
in de begrotingswet. Aanvullend stelt hij een jaaraanschrijving op voor de werkzaamheden voor
de begroting, de meerjarenraming en de jaarrekening. Dit is nog onvoldoende mee geëvolueerd
met de opschaling van 27 afzonderlijke organisaties naar één grote organisatie. Zo waren de
eerste begrotingen vooral voortzettingen van de begrotingen van de voormalige korpsen zonder
inzicht in de relatie tussen beoogde prestaties en beschikbaar gestelde middelen en bevat de
omvangrijke jaaraanschrijving nog zeer gedetailleerde bepalingen. Verder is de vorming van de
nationale politie gestart met de weinig realistische aanname dat gelijktijdig met het opbouwen
van een gecentraliseerde bedrijfsvoering een taakstelling kon worden doorgevoerd. Ook heeft
het ministerie nog onvoldoende de financiële consequenties van de herijkingsnota in beeld
gebracht. In onze brief bij de begroting van de nationale politie voor 2016 vroegen wij aandacht
voor de financiële gevolgen van het uitstellen van de verbeter- en optimalisatieslag en voor de
kosten van de kwaliteitsverbetering van de opsporing.

34

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

In het recent uitgevoerde onderzoek naar de personele en materiële budgetten constateert een
adviesbureau dat het huidige budgettaire kader geen duurzaam karakter heeft: bij ongewijzigd
beleid zal een aanzienlijk tekort optreden in komende begrotingen. Het adviesbureau beveelt het
Ministerie van VenJ en de politie aan om het begrotingsproces te professionaliseren. Onder meer
door een transparant proces in te richten voor de besluitvorming over de begroting van de
nationale politie en door instrumenten als een verplichte uitvoeringstoets en een verplichte
financiële paragraaf in te voeren bij nieuwe beleidsvoornemens en wetswijzigingen.
Centralisatie is een grote opgave: stappen gezet, maar nog veel werk te verrichten
Het centraliseren van de bedrijfsvoering is een forse opgave. Voor de start van de nationale
politie kenden de oorspronkelijke korpsen aanzienlijke verschillen in de kwaliteit en inrichting
van hun bedrijfsvoering. Het opbouwen van een nieuwe, grotere bedrijfsvoeringsorganisatie kent
daarnaast specifieke uitdagingen. Zo is de politieorganisatie een van de grootste inkopende
organisaties van Nederland geworden en één aanbestedende dienst. Hierdoor moet de politie
onder andere inkoopactiviteiten sneller Europees aanbesteden.
De minister heeft de planning van het vormingstraject herijkt en neemt tot eind 2017 de tijd om
de basis op orde te krijgen. We constateren dat er op verschillende terreinen voortgang is
geboekt. De politie heeft vooral basale informatiesystemen samengevoegd en ingericht. Voor
diverse bedrijfsvoeringprocessen ontbreken echter nog beheersmaatregelen. Voor veel andere
processen zijn er in opzet wel enkele beheersmaatregelen gereed, maar moeten die in de praktijk
nog gaan werken.

35

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Stand van zaken centralisatie bedrijfsvoering
De geboekte voortgang met het centraliseren van de bedrijfsvoering verschilt per bedrijfsvoeringsonderwerp. De politie is relatief vergevorderd met de centralisatie van financieel
beheer. Er is inmiddels één financieel systeem en één financiële administratie. Relevante
werkprocessen zijn deels ingericht. De scheiding tussen functies, de administratie van
projecten en de interne controle zijn nog niet op het benodigde niveau.
De politie staat nog aan het begin van de centralisatie als het gaat om het beheer van
materieel. Daarvoor ontbreekt nog een integraal beleid en de administratie vindt plaats in
afzonderlijke, decentrale systemen.
Andere onderwerpen, zoals het personeelsbeheer en het inkoopbeheer, zitten qua voortgang tussen deze twee uitersten.

Het niet nog op orde zijn van de bedrijfsvoering komt onder andere tot uitdrukking in de omvang
van de onrechtmatige uitgaven. In 2013 en 2014 heeft deze omvang de afgesproken tolerantie
ruim overschreden.
De politie moet de komende jaren vooral aan de slag met het verder inrichten van beheers­
maatregelen en met het werkend krijgen van de bedrijfsvoeringsprocessen, waarbij de verantwoordelijke organisatieonderdelen in onderlinge samenhang met elkaar gaan werken. Gezien de
omvang van de nog uit te voeren werkzaamheden is het de vraag of het realistisch is om te
verwachten dat de bedrijfsvoering voor het eind van 2017 op orde zal zijn.
Belemmeringen voor een voortvarende aanpak van de centralisatie
De politie is nog niet in de positie om het vormingsproces met kracht door te zetten. Er ontbreekt nog steeds een uitwerking van de herijkingsnota inclusief een mijlpalenplanning die
voldoende richting geeft aan het verandertraject. Zo is in het licht van het streven naar lokaal
maatwerk nog niet in alle opzichten duidelijk waar in de organisatie welke verantwoordelijk­
heden en bevoegdheden worden belegd.
Verder bestaan er op verschillende plekken in de organisatie aanzienlijke verschillen tussen de
formatie en de bezetting. De politie verwacht vijf jaar nodig te hebben om deze verschillen weg
te werken. Specifieke aandacht verdient daarbij het politiedienstencentrum, dat verantwoordelijk
is voor een belangrijk deel van de uitvoering van de bedrijfsvoering.

36

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Extern toezicht op de bedrijfsvoering betrekkelijk dun en enigszins versnipperd
Voor het externe toezicht op de bedrijfsvoering heeft de minister in 2013 de Commissie toezicht
beheer nationale politie ingesteld. Voor een onderdeel van de bedrijfsvoering, het aanvals­
programma informatievoorziening politie, fungeert een tijdelijke reviewboard. Aan de commissie
en de reviewboard is geen eigen onderzoekscapaciteit toegekend. Beide organen functioneren
daardoor eerder als adviseur dan als toezichthouder.
Aanbevelingen aan de minister van VenJ
Gezien de omvang van de nog uit te voeren activiteiten om de bedrijfsvoering van de nationale
politie op orde te brengen is het positief dat de minister nadrukkelijk wil gaan steunen op een
realistische planning. Zijn streven om de integraliteit van de aansturing te versterken en te
investeren in kwaliteit met betrekking tot kennis en kunde in de bedrijfsvoering ondersteunen
wij. Voor zowel zijn kaderstellende verantwoordelijkheid als zijn verantwoordelijkheid voor het
beheer zijn echter aanvullende verbeteringen wenselijk.
Kaderstellende verantwoordelijkheid
We bevelen de minister van VenJ aan om de beschikbaar gestelde bijdrage aan de politie in
balans te brengen met de gevraagde prestaties en de door te voeren maatregelen. Vervolgens is
het van belang om bij beleids- en wetswijzigingen consequent de financiële consequenties in
beeld te brengen. Daarnaast bevelen wij de minister van VenJ aan om het toezicht op de bedrijfsvoering te versterken door te borgen dat een onafhankelijke gepositioneerde toezichtsfunctie
met voldoende onderzoekscapaciteit de geboekte voortgang kritisch kan volgen vanuit een
integraal perspectief op de bedrijfsvoering.
Beheersmatige verantwoordelijkheid
We bevelen de minister van VenJ aan om te bevorderen dat binnen de politie de verschillende
bedrijfsvoeringsonderwerpen meer in onderlinge samenhang worden aangestuurd vanuit een
realistisch tijdspad. Ook bevelen wij aan om binnen de politie een goede planning- en control­
cyclus (inclusief risicomanagement) in te richten waarbij de focus ligt op de kwaliteit van processen en de onderlinge samenwerking tussen interne organisatieonderdelen.

37

1 Conclusies

Inhoud

6

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Financiële informatie
In dit hoofdstuk vindt u de resultaten van ons onderzoek naar de financiële informatie in het
jaarverslag.
We geven een oordeel over:
• de rechtmatigheid van de financiële informatie;
• de deugdelijke weergave van de financiële informatie;
• de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave van de financiële informatie op artikelniveau.
Alle door ons aangetroffen fouten en onzekerheden vindt u in het overzicht op onze website.
Hieronder gaan wij in op de belangrijkste fouten en onzekerheden.

6.1 Oordeel over de financiële informatie
De financiële informatie in het Jaarverslag 2015 van het Ministerie van VenJ voldoet op totaal­
niveau aan de daaraan te stellen eisen. Wel hebben wij fouten gevonden bij twee artikelen die de
tolerantiegrens overschrijden (§ 6.1.3).
6.1.1 Oordeel rechtmatigheid financiële informatie
De in de financiële overzichten opgenomen informatie in het Jaarverslag 2015 van het Ministerie
van VenJ is op totaalniveau rechtmatig. Wij geven ons oordeel onder voorbehoud van goed­
keuring van de slotwetmutaties door de Staten-Generaal.
Voorbehoud slotwetmutaties
Het bedrag aan verplichtingen omvat in totaal A 177,9 miljoen aan overschrijdingen op de
begrotingsartikelen 34, 36, 37 en 91. Het bedrag aan uitgaven omvat in totaal A 23,3 miljoen aan
overschrijdingen op de begrotingsartikelen 33, 34 en 36. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord
met de daarmee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij onze oordelen over de
financiële informatie mogelijk herzien.
6.1.2 Oordeel deugdelijke weergave financiële informatie
De in de financiële overzichten opgenomen informatie in het Jaarverslag 2015 van het Ministerie
van VenJ is op totaalniveau deugdelijk weergegeven en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

38

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Toelichtende paragraaf
Zonder afbreuk te doen aan ons oordeel vestigen wij de aandacht op tabel 3.3 Overzicht van
verstrekte garanties in het Jaarverslag 2015 van het Ministerie van VenJ waarin een overzicht van
de garanties is opgenomen, waaronder de garantie inzake artikel 31 Inkoop Max en FLO. Om
redenen vermeld in de toelichting op tabel 3.3 waren bij het opstellen van het Jaarverslag 2015
van het Ministerie van VenJ de mutaties over 2015, aangaande de garantie inkoop Max en FLO,
nog niet beschikbaar. In het Jaarverslag 2015 van het Ministerie van VenJ is nu de stand ultimo
2014, ad A 991 miljoen opgenomen.
6.1.3 Rechtmatigheid en deugdelijke weergave op artikelniveau
Wij controleren ook op artikelniveau de deugdelijke weergave en de rechtmatigheid van de
financiële informatie in het Jaarverslag 2015 van het Ministerie van VenJ. Wij hebben bij de
begrotingsartikelen 35 Jeugd en 91 Apparaatsuitgaven kerndepartement fouten en onzekerheden
in de verplichtingen geconstateerd die de tolerantiegrens op artikelniveau overschrijden.
Onrechtmatigheden en onzekerheden in verplichtingen op begrotingsartikel 35
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de
verplichtingen op artikel 35 Jeugd is overschreden. De fouten en onzekerheden voor een bedrag
van A 22,1 miljoen zijn met name veroorzaakt door het niet naleven van de aanbestedings­
procedures.
Onrechtmatigheden en onzekerheden in verplichtingen op begrotingsartikel 91
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de
verplichtingen op artikel 91 Apparaatsuitgaven kerndepartement is overschreden. De fouten en
onzekerheden voor een bedrag van A 16,6 miljoen zijn met name veroorzaakt door het niet
naleven van de aanbestedingsprocedures.

39

1 Conclusies

Inhoud

7

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
De minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) heeft op 28 april 2016 gereageerd op ons concept­
rapport. Hieronder geven we zijn reactie samengevat weer. De volledige reactie staat op
www.rekenkamer.nl/2015-venj. We sluiten dit hoofdstuk af met ons nawoord.

7.1

Reactie minister van VenJ
De minister van VenJ reageert allereerst op de algemene conclusie. De minister herkent zich niet
in de conclusie dat hij er onvoldoende in slaagt integrale sturing en beheersing te realiseren.
De minister wijst op de meer integrale manier van begrotingsvoorbereiding zoals bij de voor­
bereiding van de begrotingsbrief van november 2015 het geval is geweest. Onder meer via een
veranderde samenstelling van de Bestuursraad, waarin periodiek ook de grote uitvoerings­
organisaties vertegenwoordigd zijn, is er voor gezorgd dat VenJ-breed gestructureerde en
volledig integrale afwegingen zijn gemaakt om knelpunten inzichtelijk te maken en op te lossen.
Er is toen ook structureel meer geld beschikbaar gekomen, wat bijdraagt aan meer evenwicht
tussen ambities en middelen.
Vervolgens gaat de minister van VenJ in op de bedrijfsvoering, de beleidsresultaten en de nationale politie.
Bedrijfsvoering
Versterking financiële functie door herinrichting controlfunctie
De minister van VenJ schrijft dat financieel beheer een breed begrip is, dat veel meer omvat dan
alleen de controlfunctie. Sinds 2012 is er ook veel verbetering gerealiseerd bij het financieel
beheer. En, zo schrijft de minister: ‘In het conceptrapport erkent u ook dat het op orde brengen
van de financiële administratie eind 2014 op hoofdlijnen is gerealiseerd. Daarmee wordt voor mij
onvoldoende duidelijk waarom sprake zou zijn van tekort schieten op het totale terrein van
financieel beheer/controlfunctie’. Hij merkt op dat onze aanbevelingen onvoldoende scherp
aangeven welke maatregelen getroffen moeten worden om het financieel beheer niet langer als
een ernstige onvolkomenheid te kwalificeren.’
De minister van VenJ geeft aan dat ter versterking van de financiële functie is besloten het
bestaande drielagen-controlmodel te vervangen door een tweelagenmodel. Hierdoor wordt de
controlfunctie bij FEZ gecentraliseerd en wordt de afstand van FEZ tot de uitvoeringsorganisaties
verkleind. Deze majeure aanpassing vergt tijd en een zorgvuldige implementatie. Het jaar 2016
zal een transitiejaar zijn. De taakomschrijving, verantwoordelijkheidsverdeling voor en

40

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

positionering van controllers bij de invoering van een tweelagenmodel worden opnieuw beschreven, zo geeft de minister aan.
In het verlengde hiervan vraagt de minister van VenJ aandacht voor het feit dat de noodzakelijke
structurele verbetering van de controlfunctie nauw gerelateerd is aan een cultuur- en gedragsverandering. Hij wijst op het meerjarige veranderprogramma “VenJ verandert”, dat een grotere
mate van openheid en transparantie beoogt. De minister schrijft: ‘Ik hoop dat u bereid bent te
reflecteren op de wijze waarop u deze veranderingen, die na 2016 doorlopen, in uw volgende
beoordeling zult betrekken.’ De minister gaat, gezien de onderbouwing van de ernstige onvolkomenheid, ervan uit dat met de herinrichting van de controlfunctie en het zorgdragen voor een
ordentelijk begrotingsproces, de noodzakelijke stappen zijn gezet om de ernstige onvolkomenheid weg te nemen. De minister verneemt graag of de aangekondigde maatregelen voldoende
zijn voor een adequate controlfunctie.
Resultaten van Verbeterplan zichtbaar bij inkoopbeheer DJI
De minister van VenJ is verheugd dat de verbeteringen bij het inkoopbeheer zichtbaar zijn.
Er wordt verder gewerkt aan een controleprotocol voor bij de Forensische Zorg. De aanbeveling
om te blijven investeren in een zorgvuldig inkoopbeheer en daarmee de onrechtmatige inkopen
verder terug te dringen neemt hij over.
Personeelsbeheer: verbeteringen gerealiseerd, gewenst resultaat onderweg
De minister van VenJ constateert dat de aandacht voor en het belang van een goed personeels­
beheer binnen het departement is toegenomen en dat het merendeel van de dienstonderdelen
duidelijke vorderingen maakt. Hij erkent dat het doel nog niet is bereikt. Met P-Direkt is daarom
de afspraak gemaakt dat op bepaalde onderdelen een 100% controle wordt uitgevoerd. De
minister onderschrijft dat het versterken van de controlfunctie van DP&O nodig is om aandacht
en sturing te geven aan een structureel goed personeelsbeheer bij de uitvoeringsorganisaties.
Subsidie- en bijdragenbeheer: beperkte en beheerste risico’s
De minister van VenJ schrijft dat ook in 2016 de subsidie- en bijdrageverstrekkende organisaties
zullen worden aangesproken op een juiste en volledige uitvoering van onder meer de risico­
analyse, risicogericht reviewbeleid en het toezicht daarop. Vanuit de directie FEZ zal hier nog
intensieve controle op plaatsvinden. Mocht medio 2016 niet het gewenst effect bereikt zijn, zal
de directie FEZ voorafgaand toezicht instellen op de betaalbaarstelling en de vaststelling van
subsidies.

41

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Inkoopbeheer Bestuursdepartement
Er is geen sprake meer van een onvolkomenheid. De minister van VenJ ziet dan ook geen reden
om nieuwe of extra verbetermaatregelen in te voeren. Tegelijkertijd blijft de kwaliteit van het
inkoopbeheer wel aandacht vragen. Onze aanbeveling om DI&I ook controlewerkzaamheden te
laten uitvoeren, beziet de minister in de context van de eerder genoemde herinrichting van de
controlfunctie.
Informatiebeveiliging verbeterd, meer zicht op risico’s
De kwaliteit van de informatiebeveiliging is een permanent aandachtspunt voor het management,
zo schrijft de minister van VenJ. Hij neemt de aanbevelingen ten aanzien van het meer transparant
maken van het proces waarbinnen de in control verklaring (ICV) tot stand komt, het opstellen
van risicoanalyses en de benodigde vervolgstappen om aan de meldplicht datalekken te kunnen
voldoen, geheel over.
Grote ICT-projecten
De minister van VenJ neemt ook de aanbevelingen over om het proces van grote ICT-projecten
aan de start verder aan te scherpen en om te komen tot een eenduidige verantwoording over de
kosten van de ICT-projecten. Het toezicht op ICT-projecten groter dan A 5 miljoen wordt versterkt en bij de start wordt een onafhankelijk CIO-oordeel opgesteld.
De minister is van mening dat hij uitgebreid heeft stilgestaan bij de herijkte businesscase voor
het programma Kwaliteit en Innovatie (KEI) bij de Raad voor de Rechtspraak, zowel op 24 maart
als op 1 april 2015. Het Rijks-ICT-dashboard is aangepast op het eerstvolgende moment ná
oplevering van de herijkte businesscase waarin de kostenstijgingen zichtbaar werden. Voor het
programma e-Dienstverlening heeft de minister, zo schrijft hij, de IND verzocht goed naar de
aanbevelingen te kijken en zo nodig verbeteringen door te voeren. Over de kostenstijging meldt
de minister: ‘Navenant zijn de baten van het programma meegestegen en is sprake van een
positieve business case voor de IND binnen een terugverdientijd van ongeveer vier jaar.’
Beleidsresultaten
Bezuinigingen bij uitvoeringsorganisatie DJI
De minister van VenJ herkent de zorgpunten, zoals onder meer toename van de werkdruk, meer
druk op de beveiliging en toegenomen kans op willekeur door en druk op het personeel als
gevolg van het systeem van bevorderen en degraderen. Hij citeert de door de Inspectie
Veiligheid en Justitie getrokken hoofdconclusie van een onderzoek van november 2015 naar de
gevolgen van de Implementatie van het Masterplan DJI 2013-2018: ‘de introductie van het

42

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Masterplan niet heeft geleid tot aantasting van het detentieklimaat of een toename van agressie.
Zowel de medewerkers als de gedetineerden ervaren het werken respectievelijk verblijven in de
PI als voldoende veilig.’ De Inspectie doet aanbevelingen ter optimalisering van het detentieklimaat en inzake de effectuering van het re-integratiebeleid.
De minister van VenJ bevestigt onze mening dat het enige tijd duurt alvorens maatregelen
kunnen worden beoordeeld en ook in de context van het beleid kunnen worden bezien. Vakmanschap van het personeel zal de komende jaren een centraal thema zijn bij DJI. De minister stelt
dat het niet mogelijk en ook niet opportuun is om het financiële effect van elke afzonderlijke
oorspronkelijke maatregel te monitoren. Het gaat hem om het integrale financiële beeld. DJI
rapporteert periodiek over de voortgang en vormgeving van alle afzonderlijke maatregelen van
het Masterplan DJI 2013-2018. Op basis hiervan vindt zo nodig ook bijsturing plaats. Hij wijst ook
op de beleidsdoorlichting die momenteel wordt uitgevoerd, waarin wordt bezien in hoeverre
met de tenuitvoerlegging van het strafrechtelijk sanctiebeleid, de met dat beleid beoogde doelen
zijn bereikt en in hoeverre dat op de meest doelmatige manier is gebeurd. De beleidsdoorlichting zal in 2016 worden afgerond.
Prestaties in de strafrechtketen
Het programma Versterking Prestaties Strafrechtketen (VPS) beoogt inzicht te geven in de
prestaties van de strafrechtketen. De minister van VenJ benoemt verschillende activiteiten (zoals
de Strafrechtketenmonitor) die meer inzicht (gaan) bieden op de zaakstromen binnen de ketens.
En ook wordt er gewerkt aan de verdere ontwikkeling van indicatoren om het zicht op de prestaties van de keten te vergroten. Dit vergroot de mogelijkheden om bij te sturen, zo schrijft de
minister. Tot slot meldt hij dat er verder diverse programma’s worden uitgevoerd om de kwaliteit
van de zaaksbehandeling en de logistiek van de zaakstromen te verbeteren.
Bestrijding witwassen onverminderd van groot belang
De minister van VenJ zegt toe samen met de collega van Financiën zorg te dragen voor het tijdig
realiseren van de eerste National Risk Assessment en de tweede beleidsmonitor witwassen.
Nationale politie
De minister van VenJ geeft aan dat hij zich in zijn reactie voor wat betreft de nationale politie,
gezien zijn bevoegdheden en verantwoordelijkheden, beperkt tot enkele aandachtspunten. Over
de landelijke prioriteiten hecht de minister er aan te vermelden dat deze prioriteiten in nauwe
en goede samenwerking met de gezagen zijn opgesteld en dat in veel gevallen de gewenste
doelstellingen niet alleen zijn gehaald, maar zijn overtroffen. Hij merkt dit aan als een succes.

43

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Over de financiële consequenties van de herijking wijst de minister op het onderzoek naar de
personele en materiële budgetten dat hij heeft laten uitvoeren. In dit onderzoek is volgens de
minister een beeld gegeven van deze consequenties.
De minister beaamt dat de opgaven voor de politie onverminderd groot zijn en er nog vele
stappen gezet moeten worden. Eind 2017 als mijlpaal voor de centralisatie van de bedrijfsvoering
is volgens hem weliswaar ambitieus, maar niet onrealistisch. Wanneer wij van mening zijn dat de
in de herijking bijgestelde ambities en planning niet gerealiseerd worden, dan is die conclusie
volgens de minister prematuur.
De minister geeft aan de geformuleerde aanbevelingen over de politie te onderschrijven en deze
ter harte te zullen nemen.

7.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
De minister geeft aan dat hij op bijna alle aanbevelingen de gevraagde maatregelen zal treffen.
We zien dat hij eind 2015 aan de slag is gegaan om meer samenwerking en verbinding binnen het
ministerie te verwezenlijken. Ook wil hij richting parlement en samenleving meer transparantie
bewerkstelligen.
De minister zet evenwel vraagtekens bij onze kwalificatie van ernstige onvolkomenheid, omdat
volgens hem financieel beheer meer omvat dan de controlfunctie. Dat zijn wij met hem eens.
De kwalificatie ‘ernstig’ rust echter op het feit dat er op dit essentiële onderdeel van het financieel beheer sprake is van een hardnekkig probleem. Ons oordeel weerspiegelt geheel 2015 en niet
alleen de getroffen maatregelen aan het einde van het kalenderjaar. De minister boekte, na
enkele jaren van maatregelen, in 2015 onvoldoende voortgang. De in 2014 door de minister
zelfbenoemde verbeterpunten zijn niet geïmplementeerd, ondanks zijn toezegging in mei 2015
naar aanleiding van ons Verantwoordingsonderzoek 2014 dat: “De nog resterende aanbevelingen
van het onderzoek naar de inrichting van de controlfunctie in 2015 worden geïmplementeerd.”
Zoals de minister zelf ook zegt, dient het hardnekkige probleem mede te worden opgelost door
cultuur- en gedragsverandering. De minister geeft ook in zijn reactie aan dat door herinrichting
van de controlfunctie de financiële functie wordt versterkt. De afstand van de directie FEZ tot de
uitvoeringsorganisatie wordt verkleind. We zien dat de minister nu inzet op een adequate
integrale afweging op basis van risico’s en uitdagingen. Hiermee toont de minister aan dat hij
verbeteringen in gang heeft gezet.
De door de minister aangekondigde maatregelen lijken een goede aanzet om de controlfunctie
structureel te verbeteren. Daarmee kan de bedrijfsvoering op orde worden gebracht, opdat
betrouwbare informatie tijdig op de juiste plek komt. We begrijpen dat de minister 2016 ziet als

44

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

een transitiejaar, maar maatregelen moeten wel op korte termijn worden geïmplementeerd
alvorens ze tot effect kunnen leiden.
Voor de grote ICT-projecten benadrukken we het belang van een transparante start. Dat bevordert de beheersing van de projecten en een juiste afweging van de opties, ook voor de Tweede
Kamer.
De minister geeft aan onze aanbevelingen over de politie te onderschrijven. Daaruit leiden wij af
dat hij onze onderliggende conclusies deelt. Het lijkt ons verstandig dat de minister concreet
maakt hoe hij invulling gaat geven aan onze aanbevelingen en dat hij de Tweede Kamer daarover
informeert.

45

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Bijlage
Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse Verantwoordingsonderzoek kijken wij naar de kwaliteit van de jaarverslagen die
de ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan het parlement. Wij beoordelen ook de
kwaliteit van de bedrijfsvoering van de ministeries gedurende het begrotingsjaar. Het onderzoek
mondt uit in het afgeven van onze verklaring van goedkeuring bij de rijksrekening en de saldi­
balans van het rijk, die in het Financieel jaarverslag van het Rijk zijn opgenomen. De taken en
bevoegdheden voor het Verantwoordingsonderzoek liggen vast in de Grondwet en in de
Comptabiliteitswet 2001.
Onderzoek naar de jaarverslagen
Ons onderzoek naar de jaarverslagen is erop gericht om vast te stellen:
•

•
•

of de weergegeven financiële informatie klopt en de weergegeven financiële transacties
rechtmatig zijn – dat wil zeggen in overeenstemming met de begrotingswetten en andere
toepasselijke wettelijke regels;
of de weergegeven (niet-financiële) informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfs­
voering op goede wijze tot stand gekomen is;
of de inrichting van het jaarverslag voldoet aan de bepalingen uit de Comptabiliteitswet 2001
en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Bij het onderzoek naar de financiële informatie willen wij voldoen aan de internationale controlestandaarden voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ‘ISSAIs’).
Wij onderzoeken niet iedere geldstroom tot in detail, maar hanteren een werkwijze die is gebaseerd op risicoanalyse.
Wij maken optimaal gebruik van het controlewerk dat de Auditdienst Rijk voor de ministers
verricht, en voeren daarnaast eigen controles uit.
Met het oog op het budgetrecht van het parlement richten wij ons controlewerk zo in dat wij
over belangrijke fouten en onzekerheden niet alleen op jaarverslagniveau in totaal, maar ook per
begrotings-artikel kunnen rapporteren. Om te kunnen bepalen wat wel en niet belangrijk is
gebruiken wij kwantitatieve en kwalitatieve tolerantiegrenzen.

46

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering 5 Nationale politie 6 Financieel

7 Reactie

Voor de in het jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering
beoordelen we of deze ordelijk en controleerbaar tot stand is gekomen.
Onderzoek naar de bedrijfsvoering
In ons onderzoek naar de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de ministeries beoordelen wij of
het financieel beheer, het materieelbeheer en andere elementen van de bedrijfsvoering recht­
matig, ordelijk en controleerbaar zijn.
Omdat het niet mogelijk is alle relevante elementen van de bedrijfsvoering jaarlijks te toetsen,
hebben wij een meerjarige aanpak ontwikkeld. Wij richten ons daarbij vooral op de elementen
die een rechtstreekse relatie hebben met de financiële informatie in de jaarverslagen. Alle essentiële beheersmaatregelen (‘key controls’) binnen het financieel beheer onderwerpen we ten
minste eens in de drie jaar aan onderzoek.
Als we vinden dat een onderdeel van de bedrijfsvoering onvoldoende beheerst verloopt, noemen
wij dat een ‘onvolkomenheid’ dan wel een ‘ernstige onvolkomenheid’. Daarnaast benoemen wij
zaken die beter kunnen worden georganiseerd als aandachtspunt.
Onderzoek naar beleidsinformatie
Wij doen jaarlijks onderzoek naar een aantal beleidsthema’s. Centraal staan hierbij de vragen of
ministers erin slagen de belastingbetaler waar voor zijn geld te leveren en of zij het parlement
hierover voldoende informeren. Hiervoor gaan wij na:
• hoeveel geld aan het beoogde doel wordt besteed;
• of voor dat geld de beloofde prestaties worden geleverd;
• in hoeverre het met het geld beoogde doel wordt gerealiseerd;
• of het parlement in begroting, jaarverslag en andere kamerstukken voldoende wordt geïnformeerd.
Een uitgebreide methodologische verantwoording over ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek
staat op onze website:
verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl/over-dit-onderzoek/verantwoordingsdag.

47

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015

Ministerie van Veiligheid en
Justitie (VI)
Rapport bij het jaarverslag

Voorlichting
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 ea Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

2016

Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: Corbis / Hollandse Hoogte

Den Haag, mei 2016