Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 750 VI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI) voor het
jaar 2014

Nr. 6

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 oktober 2013
1. Inleiding
Hierbij zend ik u de negende meting van de monitor Wet schuldsanering
natuurlijke personen (Wsnp)1. Deze meting is in mijn opdracht uitgevoerd
door de onderzoeksafdeling van de raad voor rechtsbijstand en het
Centraal Bureau voor de Statistiek. Teneinde verzekerd te zijn van een
onafhankelijke, objectieve en wetenschappelijk verantwoorde opzet en
inhoud van deze monitor is de totstandkoming begeleid door een
commissie, onder meer bestaande uit wetenschappers en personen die bij
de dagelijkse Wsnp-praktijk zijn betrokken.
De negende monitor verschaft een trendmatig en cijfermatig beeld van de
uitvoeringspraktijk van de Wsnp, zoals het aantal aanvragen, de instroom,
uitkomsten van Wsnp-trajecten, bijzondere procedures (dwangakkoorden,
voorlopige voorzieningen en noodmoratoria), doorlooptijden en proces en
aanbod van bewindvoerders. Naast deze reguliere onderwerpen is onder
rechters-commissarissen in insolventiezaken aanvullend onderzoek
gedaan naar beslissingen omtrent toelating tot de Wsnp en is onderzoek
gedaan naar de instroom en afdoening in hoger beroep. De gegevens in
deze negende monitor zijn geactualiseerd tot en met 31 december 2012.
De belangrijkste bevindingen uit de negende monitor Wsnp licht ik
onderstaand toe.

1

kst-33750-VI-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VI, nr. 6

1

2. Belangrijkste bevindingen negende meting
a. Instroom Wsnp
Ondanks de huidige economische situatie is het aantal aanvragen voor
toelating in de Wsnp ten opzichte van de achtste meting licht gedaald tot
een totaal van 19.301. Hoewel dit 6% minder is dan in 2011, ligt het aantal
nog fors boven het niveau van 2010 (15.722). Deze stijging wordt enerzijds
veroorzaakt door het aanhouden van de economische recessie en anderzijds door het feit dat de zogenaamde pro forma verzoeken nu ook worden
meegeteld in het totale aantal. Een pro forma schuldsaneringsverzoek is
een wettelijk verplichte bijlage bij het verzoek om een voorlopige
voorziening, een moratorium of dwangakkoord (zie onderdeel f). Deze drie
instrumenten worden in de praktijk steeds vaker toegepast.
De vraag naar minnelijke schuldhulpverlening wordt niet minder. Uit het
jaarverslag van de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet (NVVK) blijkt
dat het aantal mensen dat zich heeft gemeld bij een bij de NVVK aangesloten schuldhulporganisatie met 11% is toegenomen.2 Ik stel vast dat een
zo goed mogelijk georganiseerd buitengerechtelijk voorportaal van groot
belang is voor het goed functioneren van de Wsnp als sluitstuk in de
schuldenproblematiek. De rechter moet zich alleen buigen over die zaken
die niet langs buitengerechtelijke weg kunnen worden afgedaan. Voor
veel gevallen is de schuldhulp de juiste oplossing, maar voor een deel is
toch een gang naar de rechter noodzakelijk. Het «doorstroompercentage»
van de aanvragers van schuldhulp dat na het volgen van een schuldhulptraject wordt doorverwezen naar de Wsnp ligt volgens de cijfers van de
NVVK rond de 25%. Voor drie op de vier schuldenaren is het minnelijke
schuldhulptraject derhalve de meest aangewezen route naar een
oplossing althans beheersing van hun schuldenlast.
De inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs)
met ingang van 1 juli 2012 vormde een belangrijke stap binnen de
algehele (minnelijke) aanpak van schuldenproblematiek, en verstevigt de
keten van de aanpak van problematische schulden. Het is thans nog te
vroeg om trendmatige effecten van deze wet te zien ten aanzien van de
uitvoering van de minnelijke schuldhulp.
Als het buitengerechtelijke traject niet tot een oplossing kan leiden, dan
kan om toegang tot het gerechtelijke traject worden verzocht. Niet ieder
schuldsaneringsverzoek kan echter worden gehonoreerd door de rechter
die over de toelating moet oordelen. In 2012 zijn in totaal 13.755 mensen
toegelaten tot de Wsnp, dat is 967 minder dan in 2011. Het afwijzingspercentage van de verzoeken tot toelating ligt in 2012 hoger dan in 2011:
19,6% tegenover 17,1%. Dit betreft de afdoeningen waarin een inhoudelijke beslissing is genomen door de insolventierechter. Tegen de achtergrond van de verregaande consequenties voor de schuldeisers en de
inbreuk die de Wsnp maakt op het beginsel dat schulden voldaan behoren
te worden, ligt het ook voor de hand dat de toelatingstoets niet zomaar
een formaliteit is. Niet alleen het goede trouw-criterium vervult bij de
selectie een belangrijke rol, maar ook de objectief gerechtvaardigde
verwachting dat de betreffende schuldenaar zich voldoende zal kunnen
houden aan het strikte regime van de schuldsaneringsregeling. De
verzoeker heeft er zelf alle belang bij dat hij niet onvoorbereid aan de
schuldsaneringsprocedure begint, omdat het een in beginsel eenmalige
kans is op een schuldenvrije toekomst. Wie tussentijds verwijtbaar uit de
regeling wordt verwijderd, kan pas na tien jaren wederom een poging
wagen, vandaar dat de selectie op saneringssucces essentieel is.
Daarnaast geldt dat van de schuldenaar ook het nodige verwacht mag
2

http://www.nvvk.eu/images/pdfs/Jaarverslag%20NVVK%202012.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VI, nr. 6

2

worden als tegenprestatie voor de schone lei, bezien vanuit het belang
van de schuldeisers. Aan de lichte toename van het aantal afwijzingen
kunnen volgens de onderzoekers meerdere oorzaken ten grondslag
liggen, zoals de wijze van beoordeling door de rechter, het kwaliteitsniveau van de aanvraag of de aard van het voorafgaande minnelijk traject.
Schulden die niet te goeder trouw zijn ontstaan in de vijf jaar voorafgaand
aan het verzoek tot toelating tot de Wsnp vormen een afwijzingsgrond
voor schuldsanering. Hierbij is te denken aan belastingschulden, boetes
voor verkeersovertredingen en misdrijven, schadevergoedingsmaatregelen, kinderalimentatieschulden en schulden die zijn ontstaan als gevolg
van fraude. De goede trouw toets geldt overigens evenzeer voor de
aanvragen die vanuit een faillissementssituatie worden gedaan. Bij deze
zogenaamde omzettingen – die geleidelijk in getal toenemen tot bijna 7%
van het totale aantal uitgesproken schuldsaneringen – vervult het
faillissementsverslag in combinatie met het advies van de curator de rol
van de modelverklaring van artikel 285 Fw. Het faillissement zal enige tijd
moeten duren voordat de curator het vereiste inzicht kan bieden. De
rechter moet immers goed ingelicht worden over de aard van de
schuldenlast en de persoon van de debiteur, wil hij een gefundeerde
toelatingsbeslissing kunnen nemen.
b. Schone lei/beëindiging schuldsaneringstraject
De schone lei wordt door de schuldenaar verkregen bij rechterlijk
eindvonnis, indien de rechter van oordeel is dat de schuldenaar zich in
voldoende mate heeft gehouden aan alle verplichtingen die uit de
schuldsaneringsregeling voortvloeien. Uit de negende monitor Wsnp
blijkt dat de hoofddoelstelling van de Wsnp – het bieden van een schone
lei aan schuldenaren die te goeder trouw zijn en die een problematische
schuldenlast hebben die niet minnelijk kan worden opgelost – evenals bij
de eerdere metingen in ruim 70% wordt behaald. Sinds de inwerkingtreding van de Wsnp is het percentage schone lei licht gestegen, zodat
sprake is van een consequent goed resultaat. Van de schuldenaren die
worden toegelaten tot de saneringsprocedure krijgen dus 7 van de 10 na
drie jaar inspanning perspectief op een schuldenvrije toekomst.
c. Looptijd schuldsaneringen
De wet biedt de praktijk de mogelijkheid van een flexibele looptijd,
afhankelijk van het soort zaak. De hoofdregel is drie jaren, maar de
sanering kan zowel langer als korter duren. Van de schuldsaneringen die
in de periode 2009 – 2012 zijn beëindigd, blijkt uit de monitor dat
ongeveer 9% een looptijd van anderhalf jaar of minder had. Rechters zijn
begrijpelijkerwijs terughoudend om de schone lei snel te verstrekken.
Deze mogelijkheid bestaat via de zogenaamde vereenvoudigde procedure.
Dit houdt in dat een zaak vroegtijdig wordt beëindigd, omdat met aan
zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is vast te stellen dat (ook in de
toekomst) geen afloscapaciteit aanwezig is. Een driejarig traject is in
dergelijke gevallen zinloos. De wet biedt een grondslag voor deze
mogelijkheid van een verkorte duur in artikel 354a van de Faillissementswet. Schuldsaneringen met een langere looptijd van tussen de drie
en vier jaar maakten circa 66% uit van het aantal beëindigde zaken. In
sommige gevallen besluit de rechter immers tot een verlenging van de
looptijd bij een gebleken toerekenbare tekortkoming van de schuldenaar
die enerzijds niet zo zwaar is dat een tussentijdse beëindiging of een
ontzegging van de schone lei gerechtvaardigd zou zijn, maar anderzijds
ook weer niet zo gering is dat er zomaar aan voorbij gegaan kan worden.
Het is naar mijn overtuiging bij uitstek des rechters om de looptijd en deze
sanctionering te beoordelen aan de hand van de feiten en omstandigheden uit het dossier en aan de hand van de ervaringen van de bewind-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VI, nr. 6

3

voerder en van wat ter terechtzitting blijkt. Op deze wijze wordt een
«schuldsanering op maat» mogelijk.
d. Kenmerken schuldenaren
Ook de doelgroep van problematische schuldenaren is wederom
onderzocht. Het profiel van nieuw ingestroomde schuldenaren in 2012 is
ten opzichte van vorige jaren nauwelijks gewijzigd. De verhouding tussen
particulieren en (ex-)ondernemers bleef 80% tegenover 20%. De gemiddelde schuldenlast voor particulieren is licht gestegen, voor (ex-)ondernemers is een lichte daling zichtbaar. Voor (ex-)ondernemers was een
terugval in inkomen de voornaamste reden voor het ontstaan van
schulden. Dit geldt ook voor particulieren. Andere belangrijke factoren bij
particulieren zijn overbesteding en compensatiegedrag en in toenemende
mate echtscheiding.
e. Bewindvoerders
Het aantal actieve bewindvoerders blijft sinds 2005 dalen. Ten opzichte
van 2011 is het aantal licht gedaald naar 653 bewindvoerders. Gemiddeld
behandelt een bewindvoerder circa 60 zaken. Dit blijft ruim onder de
werklastnormen die de raad voor rechtsbijstand hanteert voor een
verantwoorde bewindvoering. Ondanks de daling in het aantal bewindvoerders en het blijvend hoge aantal schuldsaneringen in de afgelopen
jaren, blijft voldoende bewindvoerderscapaciteit beschikbaar. Als
vuistregel wordt door de raad voor rechtsbijstand een maximaal aantal
van 250 zaken per bewindvoerder gehanteerd. Met een landelijk gemiddelde van 60 zaken per actieve bewindvoerder is derhalve voldoende
capaciteit beschikbaar.
Met ingang van 1 januari 2012 is het Reglement register bewindvoerder
Wsnp aangescherpt.3 Wsnp-bewindvoerders (niet zijnde advocaat) dienen
per jaar tien benoemingen te ontvangen om hun inschrijving te kunnen
continueren. De rechtbanken benoemen in beginsel alleen bewindvoerders uit dit register. Met deze maatregel wordt recht gedaan aan het
feit dat ervaring met Wsnp-procedures onontbeerlijk is voor het in stand
houden van kennis en vaardigheden die nodig zijn om de benodigde
kwaliteit te kunnen borgen. Gelet op het feit dat de maatregel slechts ziet
op bewindvoerders die minder dan tien maal in een jaar zijn benoemd, is
de verwachting dat de gevolgen voor de bewindvoerdercapaciteit beperkt
blijft. Voorts heeft de raad voor rechtsbijstand in het kader van het
kwaliteitsbeleid voor de bewindvoering in 2012 een gedragscode en een
klachtenregeling voor de bewindvoering ontwikkeld die beide onlangs in
werking zijn getreden.4 Deze ontwikkelingen dragen bij aan een verdere
verbetering van de professionele standaard van de beroepsgroep.
Ter gelegenheid van de achtste monitor Wsnp heb ik aangekondigd dat
een nieuwe vergoedingensystematiek voor Wsnp-bewindvoerders zou
worden ingevoerd. Met ingang van 1 oktober 2013 is deze nieuwe
vergoedingensystematiek in werking getreden.5 In beginsel wordt
hiermee de vergoeding voor de werkzaamheden van de bewindvoerder
uit de boedel voldaan. Pas indien het aanwezige actief deze vergoeding
vanuit de boedel niet toelaat, komt de subsidie via de raad voor rechtsbijstand in beeld. De effecten van de invoering van deze vergoedingensystematiek voor het stelsel als zodanig en voor de bewindvoering zal ik via de
raad laten monitoren.
3

Stcrt. 2011, 20381.
Stcrt, 2013, 6754 en 6761.
5
Stb. 2013, 308.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VI, nr. 6

4

f. Toepassing van de wettelijke voorzieningen binnen het minnelijk traject:
dwangakkoord, noodmoratorium en voorlopige voorziening
Evenals in de voorgaande jaren is een stijging te zien in het aantal
ingediende verzoekschriften ten aanzien van de wettelijke voorzieningen
binnen het minnelijk traject sinds de invoering in 2008. Voor de dwangakkoorden geldt dat het aantal verzoeken in 2012 vier maal zo hoog was als
in 2008. Bij de noodmoratoria is die stijging iets minder sterk en is sprake
van een verdubbeling van het aantal ten opzichte van 2008. Het aantal
voorlopige voorzieningen laat in 2012 wederom een stijging zien, hetgeen
resulteert in bijna een verdrievoudiging ten opzichte van 2008). Deze
stijging laat zien dat de drie nieuwe rechtsmiddelen voorzien in een
duidelijke behoefte aan versterking van het minnelijke traject. De cijfers
illustreren dat er kennelijk toch nog het een en ander mogelijk is in de fase
direct voorafgaand aan een schuldsaneringsaanvraag. Het drie jaar
durende schuldsaneringstraject hoeft dus geen vanzelfsprekende
oplossing te zijn bij een problematische schuldenlast. De dwangakkoorden en noodmoratoria voorkomen in veel gevallen een schuldsaneringsprocedure.
In het najaar van 2012 heb ik naar aanleiding van de positieve resultaten
van een door de raad voor rechtsbijstand uitgevoerd pilotproject besloten
de mogelijkheid voor Wsnp-bewindvoerders om een toevoeging te
verkrijgen voor het uitvoeren van deze drie bijzondere procedures,
structureel in te bedden in de Wsnp-praktijk. De Wet op de rechtsbijstand
bood reeds die grondslag tot het sluiten van arrangementen met andere
rechtsbijstandsverleners. In 2012 zijn in het kader van het proefproject 290
toevoegingen afgegeven. 80% van deze zaken is afgesloten met een
positief resultaat, hetgeen betekent dat een schuldsaneringsprocedure
werd voorkomen. Ook in 2013 zal deze nieuwe werkwijze door de raad
nauwlettend worden gevolgd.
g. Beslissingen omtrent toelating; onderzoek bij rechters-commissarissen
in insolventiezaken
In de monitor is in het bijzonder onderzoek gedaan onder rechterscommissarissen naar beslissingen omtrent toelating tot de Wsnp. De
enquête beoogde inzicht te verschaffen in de verschillen in afwijzingspercentages tussen de afzonderlijke gerechten bij toelatingsverzoeken in
eerste aanleg en in hoger beroep. In het voorjaar van 2013 zijn alle circa
80 rechters-commissarissen in insolventiezaken benaderd met het verzoek
deel te nemen aan een enquête. De respons was 25%, hetgeen te laag is
om een representatief beeld te kunnen schetsen van eventuele verschillen
tussen arrondissementen.
Enerzijds zal de uniformerende werking van hoger beroep en cassatie en
de invloed van de Recofa-richtlijnen van rechterlijk Wsnp-beleid zich nog
verder moeten laten gelden. Anderzijds lijkt het ook goed als de vraagpunten uit de enquête via de raad voor rechtsbijstand worden geagendeerd en besproken binnen het landelijke Recofa-verband. Eensluidendheid is er wel dat de goede trouw wordt gezien als een van de
belangrijkste elementen bij de afwijzing van een Wsnp-verzoek. Een
andere belangrijke omstandigheid die volgens de respondenten kan
leiden tot afwijzing is een gebrek aan motivatie en inspanningsbereidheid
bij de verzoeker, zoals dat uit de stukken en-of ter terechtzitting blijkt. De
respondenten zien verder verbeterpunten in de kwaliteit van de modelverklaringen waarmee het verloop van het voorafgaande minnelijke schuldhulptraject wordt geïnventariseerd ten behoeve van het dossier. De
inrichting van deze modelverklaring is door de raad sinds de enquête
overigens reeds verbeterd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VI, nr. 6

5

Als het gaat om hoger beroep, kan uit de monitor de voorzichtige
conclusie worden getrokken dat de rechtbanken en de gerechtshoven
redelijk op een lijn zitten bij de beslissingen omtrent toelating en
tussentijdse beëindiging. De ervaringen die de afgelopen jaren zijn
opgedaan met de rechterlijke richtlijnen van Recofa dragen bij aan een
meer uniforme rechtstoepassing, ook al blijft het altijd een individuele
rechterlijke afweging en is een standaard toepassing van een regel uit een
richtlijn volgens de Hoge Raad niet in overeenstemming met de rechterlijke taak. Het percentage zaken dat gestart wordt na een hoger beroep
tegen een initiële afwijzing was met 1,4% laag, en nog iets lager dan in
2011. Circa driekwart van de uitspraken van de rechtbank inzake weigering
van toepassing van de Wsnp werd door het Hof bekrachtigd. Bij de
afdoening in hoger beroep van tussentijdse beëindigingen is het beeld
vergelijkbaar, namelijk dat tweederde van de uitspraken van de rechtbank
werd bekrachtigd en ongeveer 10% werd vernietigd.
3. Doelstelling van de wet en preventie
Samengevat blijkt ook uit de negende monitor dat de doelstellingen van
de wet op hoofdlijnen worden behaald. In de huidige economische
conjunctuur is dat een belangrijk maatschappelijk gegeven. Juist als er
een toegenomen maatschappelijke behoefte bestaat aan een wettelijke
procedure is het van groot belang dat dat traject bevredigend blijft
functioneren. De hoofddoelstelling – het bereiken van een duurzame
schone lei – laat over de jaren een consequent positief resultaat zien.
Bovendien wordt door de inzet van Wsnp-bewindvoerders in de
bijzondere procedures die het minnelijk traject afronden de slagingskans
van dit minnelijk traject duidelijk bevorderd.
Dat de sanering van schulden via de rechter op een goede manier blijkt te
verlopen, laat in mijn ogen onverlet dat door alle betrokken instanties ook
moet worden ingezet op preventie van problematische schulden. Een
aansprekend recent voorbeeld daarvan is het gezamenlijke initiatief van
de Koninklijke Beroepsvereniging van Gerechtsdeurwaarders en de NVVK
om in een aantal regionale proefprojecten wederzijdse informatieuitwisseling te starten bij problematische schulden. Aldus wordt het
verder oplopen van een schuldpositie en het maken van zinloze verhaalskosten en eventuele procedures voorkomen. Zowel schuldeiser als
schuldenaar hebben baat bij deze transparantie. De gerechtsdeurwaarder
kan zijn opdrachtgever beter informeren omtrent de mogelijkheden en
onmogelijkheden van een incasso. Omgekeerd kan de schuldhulpverlening de schuldenaar een betere hulp op maat verlenen, en in de praktijk
zelfs een soort adempauze bewerkstelligen die zicht geeft op een
pragmatische oplossing of beheersing van de problematische schuldensituatie. De uitkomsten van deze proefprojecten zijn hoopgevend en de
dekking van deze zelfregulering wordt mogelijk uitgebreid. Met mijn
ambtgenoot van Sociale Zaken en Werkgelegenheid volg ik deze
ontwikkelingen dan ook nauwlettend.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 VI, nr. 6

6