Toelichting

Algemeen
De Beleidsregel vergunningen voor geregeld en ongeregeld luchtvervoer is een nadere uitwerking
van het beleidskader zoals vastgelegd in de Vergunningennota Luchtvaart. De Vergunningennota
Luchtvaart is tot stand gekomen in het kader van de herijking van het voorgaande Nederlandse
vergunningenbeleid (1994). Deze herijking komt voort uit de veranderde (internationale)
luchtvaartpolitieke omstandigheden en regelgeving. Daarbij is bijvoorbeeld sprake van wereldwijde
allianties waarbij de netwerken van voormalige concurrenten aan elkaar worden gekoppeld. Tevens
leiden supranationale beleidstrends tot beperking van nationale bevoegdheden en zijn politieke
prioriteiten aan verandering onderhevig.
De Vergunningennota Luchtvaart hangt samen met de in april 2009 vastgestelde Luchtvaartnota
die de visie van het kabinet op de Nederlandse luchtvaart belicht en uitgaat van een innovatieve,
concurrerende en ondernemende economie binnen een duurzame en sociale context. Daarbij staat
“het verder ontwikkelen van een optimale netwerkkwaliteit in combinatie met een concurrerende
en duurzame luchtvaart” centraal, waarbij netwerkkwaliteit gedefinieerd wordt als “de directe
beschikbaarheid van een omvangrijk, wereldwijd, frequent bediend lijnennet”. Het gaat daarbij om
een lijnennet met verbindingen die bijdragen aan de regionale en nationale economie en aan de
concurrentiekracht van Nederland. In de Vergunningennota zijn de uitgangspunten en
beleidsmatige doelstellingen van de Luchtvaartnota nader uitgewerkt tot richtlijnen voor
verschillende typen vergunningen die nodig zijn om van, naar of via Nederland te opereren. Voor
zover deze richtlijnen het karakter dragen van concrete beleidscriteria voor vergunningverlening
zijn deze in de onderhavige beleidsregel nader uitgewerkt. Zo bevat de beleidsregel criteria voor
de verlening van routevergunningen voor geregeld en ongeregeld luchtvervoer, waarbij zowel
gekeken wordt naar het bredere maatschappelijke economisch belang van de vergunningaanvraag
als de effecten die het verlenen van een vergunning heeft op de netwerkkwaliteit. Voor deze
vergunningen geldt een eigen beleidsvrijheid voor de Nederlandse overheid. Dit in tegenstelling tot
vergunningen voor de exploitatie van luchtvaartmaatschappijen en de technische operatie van
luchtvaartuigen waarvoor voornamelijk Europese criteria gelden.
De Vergunningennota Luchtvaart wordt bij de bekendmaking van de beleidsregel ter inzage gelegd
bij de bibliotheek van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
De beleidsregel leidt voor het bedrijfsleven niet tot nalevingskosten zoals administratieve lasten
wegens informatieverplichtingen aan de overheid, financiële kosten wegens het betalen van
concrete of directe geldbedragen aan de overheid of inhoudelijk nalevingkosten wegens
informatieverplichtingen aan derden.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1

De beleidsregel heeft voor een belangrijk deel betrekking op zogenaamde routevergunningen voor
geregeld luchtvervoer. Deze vergunningen worden primair op grond van de artikelen 16, en 16b
van de Luchtvaartwet verleend. Het gaat hierbij in hoofdzaak om zogenaamde routevergunningen.
Artikel 16 Luchtvaartwet bevat het vereiste van het hebben van een vergunning voor het vliegen
van, naar en over Nederland dat in de daaropvolgende artikelen is uitgewerkt. Artikel 16b ziet in
dat kader vooral op routevergunningen voor geregeld luchtvervoer. De beleidsregel geeft invulling
aan de vereisten waaraan voldaan moet zijn om op grond van artikel 16 onder deel b van de
Luchtvaartwet voor een routevergunning in aanmerking te komen.

Artikel 2
Blijkens artikel 2 van de beleidsregel moet een luchtvaartmaatschappij die in aanmerking wil
komen voor een routevergunning in elk geval beschikken over een exploitatievergunning. Artikel
16a van de Luchtvaartwet geeft aan dat een dergelijke vergunning overeenkomstig Verordening
(EU) nr. 1008/2008 2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake
gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap, (Pb EU 2008,
L 293) wordt verstrekt. Ook moet het gaan om een luchtvaartmaatschappij waaraan op grond van
artikel 4.1. van de Wet luchtvaart een geldige Air Operator Certificate (AOC) is afgegeven. Deze
vereisten vloeien voort uit regelgeving van de Internationale Organisatie voor de burgerluchtvaart
(het op 7 december 1944 te Chicago tot stand gekomen Verdrag inzake de burgerluchtvaart (Trb.
1973, 109). Ook Europese regelgeving bevat in dit kader dwingende voorschriften.
Voorts wordt getoetst of de luchtvaartmaatschappij aangewezen kan worden onder het
desbetreffende (bilaterale) luchtvaartverdrag tussen Nederland en het derde land waarnaar het
vervoer plaats moet vinden. Luchtverkeersrechten voor het uitvoeren van geregeld luchtvervoer
worden doorgaans namelijk vastgelegd in luchtvaartverdragen die tussen verschillende landen
worden gesloten. Op grond van dergelijke verdragen kunnen luchtvaartmaatschappijen worden
aangewezen voor het uitoefenen van luchtvervoer. Artikel 2, onder a, verwijst naar dit vereiste.
Daarbij wordt er getoetst of onder de bilaterale luchtvaartovereenkomst voldoende
luchtverkeersrechten beschikbaar zijn om een routevergunning te kunnen verstrekken.

Artikel 3
Artikel 3 van de beleidsregel werkt het vereiste van duurzame vestiging in Nederland nader uit.
Tot aan de zogenaamde Open Skies arresten van 5 november 20021 gold voor het verkrijgen van
een routevergunning de eis dat de desbetreffende luchtvaartmaatschappij Nederlandse eigendom
was en onder Nederlandse zeggenschap viel. Dit zogenoemde “ownership and control”-vereiste
vond zijn grondslag in bilaterale luchtvaartverdragen. In 2002 bepaalde het Hof van Justitie van de
EU in dat deze eis binnen de Europese Unie niet langer kon worden gehandhaafd ten aanzien van
luchtvaartmaatschappijen met een exploitatievergunning van één van de lidstaten van de Europese

1

C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C471/98, C-472/98, C-475/98, C-476/98

Unie. Uit de Open Skies uitspraken volgt dat een Europese luchtvaartmaatschappij die zich in een
lidstaat heeft gevestigd de mogelijkheid moet krijgen om rechten uit te oefenen op grond van door
die lidstaat gesloten bilaterale luchtvaartverdragen.
Naar aanleiding van deze arresten heeft de Europese wetgever Verordening (EG) nr. 847/2004
vastgesteld betreffende onderhandelingen over en de uitvoering van overeenkomsten inzake
luchtdiensten tussen lidstaten. Artikel 5 van die verordening heeft betrekking op de verdeling van
verkeersrechten. Indien een bilaterale overeenkomst voorziet in beperkingen van het aantal
verkeersrechten, “zorgt de lidstaat ervoor dat de beschikbare verkeersrechten op nietdiscriminerende wijze onder de daarvoor in aanmerking komende luchtvaartmaatschappijen van de
Unie worden verdeeld volgens een transparante procedure.” Op grond van artikel 6 van
Verordening (EG) nr. 847/2004 moet iedere lidstaat de Commissie in kennis stellen van de
procedures die zij voor de toepassing van artikel 5 volgt. De Commissie publiceert deze nationale
procedures in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Gelet op het bovenstaande zijn in artikel 3 van de onderhavige beleidsregel k criteria opgenomen
aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of sprake is van zodanige vestiging dat kan worden
meegedongen naar luchtverkeersrechten. Dit oogmerk, het uitoefenen van luchtverkeersrechten, is
mede bepalend voor de aan het begrip “vestiging” te geven invulling.

In het Routevergunningenbeleid worden met betrekking tot het verlenen van routevergunningen de
criteria uit de jurisprudentie over de vrijheid van vestiging toegepast, rekening houdend met het
feit dat het hier niet gaat om het hebben van een secundaire vestiging als zodanig, maar om het
recht verkeersrechten uit te oefenen op grond van een bilaterale overeenkomst met een derde
land. Die criteria zijn:
-

het daadwerkelijk uitoefenen van een economische activiteit,

-

door middel van een duurzame vestiging voor onbepaalde tijd ,

-

met behulp van een bepaalde infrastructuur waarmee men zich onder andere tot
onderdanen van de lidstaat van vestiging richt,

-

waarbij sprake is van een reële economische band in het kader van specifieke aan bepaalde
beroepsgroepen en industrieën gerelateerde beroepswerkzaamheden.

De eerste twee criteria zijn ontleend het Factortame arrest2 (productie 1) en komen ook terug in
punt 10 van de considerans van Verordening (EG) nr. 847/2004. Er dient sprake te zijn van een
permanente aanwezigheid in een andere lidstaat en een daadwerkelijke band met de economie van
die lidstaat.
De derde vestigingseis vloeit voort uit het Gebhard arrest.3 Daarin werd bepaald dat sprake is van
vestiging wanneer een onderdaan van een lidstaat op duurzame wijze een beroepswerkzaamheid,
niet zijnde in loondienst, uitoefent in een andere lidstaat waar hij zich van uit een kantoor richt tot

2
3

C-221/89 (Arrest van 25 juli 1991, Factortame r.o. 20)
C-55/94 (Arrest van 30 november 1995, Gebhard, r.o. 27,28)

onder andere de onderdanen van een andere lidstaat.4 Met betrekking tot dit criterium is ook van
belang op te merken dat in het Factortame arrest al was bepaald dat een lidstaat bij het registreren
van een uit een andere lidstaat afkomstig vaartuig met het oog op visserijactiviteiten in die lidstaat
de eis mag stellen dat dit vaartuig wordt beheerd en de exploitatie ervan wordt bestuurd en
gecontroleerd vanuit de lidstaat van registratie. Een dergelijke eis is niet in strijd met artikel 49
VWEU (destijds: artikel 52 EEG). De desbetreffende lidstaat moet dus zicht hebben op het beheer
en de exploitatie van het materieel waarmee de desbetreffende activiteiten worden uitgevoerd.

Hoewel de zaak Factortame een geheel andere economische sector betrof (visserij), bestaat er
niettemin een duidelijke parallel met de luchtvaartsector. Ook in Factortame ging het niet om het
oprichten van een secundaire vestiging als zodanig, maar om de vraag onder welke voorwaarden
een secundaire vestiging kon worden gebruikt om mee te delen in visrechten die waren toegekend
aan een andere lidstaat dan de lidstaat waar de onderneming haar hoofdvestiging had. Voor een
dergelijke situatie stelde het Hof kwalitatieve eisen aan het begrip “vestiging”, in het bijzonder de
integratie van de betrokken onderneming met de economie van de lidstaat waar zij rechten wilde
verwerven.

Naar aanleiding van bovenbedoelde derde vestigingseis kan van een communautaire
luchtvaartmaatschappij worden gevraagd dat deze vanuit Nederland een stand alone operatie kan
uitvoeren teneinde van de desbetreffende verkeersrechten gebruik te maken. Daarbij moet sprake
zijn van een secundaire vestiging waarbij in elk geval een deel van de luchtvaartvloot in Nederland
gestationeerd en onderhouden wordt en de infrastructuur zodanig is ingericht dat de vestiging in
staat is zelfstandig luchtvervoersactiviteiten te verrichten. De eis gaat niet zover dat de secundaire
vestiging van waaruit de communautaire luchtvaartmaatschappij opereert niet onder instructie mag
staan van de hoofdvestiging van de onderneming. Dit zou strijdig zijn met vrijheid van vestiging uit
artikel 49 VWEU. De nevenvestiging moet wel een zodanige zijn dat die zelfstandig zorg kan dragen
voor de uitoefening van de verkeersrechten waar het om gaat. Alleen dan is sprake van een
toereikende daadwerkelijke infrastructuur in Nederland om van vestiging te kunnen spreken.

De vierde vestigingseis volgt eveneens uit het Factortame arrest, maar meer specifiek nog uit het
Jaderow arrest.5 Blijkens dit laatste arrest kan een lidstaat bij de registratie van vissersvaartuigen
en ten behoeve van het gebruik maken van onder die lidstaat vallende visquota eisen dat sprake is
van een reële economische band met die lidstaat. Daarbij bepaalt het Hof dat dit vereiste van een
reële economische band strikt moet worden uitgelegd, want moet worden gerelateerd aan de
desbetreffende economische activiteiten. In de zaak Jaderow ging het om specifieke
beroepsactiviteiten en daaraan gerelateerde beroepsgroepen en industrieën: “… daarbij niet in
algemene zin maar voor zover die band enkel de relatie tussen de visserijactiviteiten van die
vaartuigen en de van de visserij afhankelijke bevolkingsgroepen en de aanverwante industrieën
betreft.”
4

Zulks mede ter onderscheiding van de vrijheid van dienstverlening waarbij een dienstaanbieder rechtstreeks vanuit een andere lidstaat
een dienst aanbiedt.
5
C-216/87 Arrest van 14 december 1989, Jaderow, r.o. 21 t/m 27 C-221/89, Arrest van 25 juli 1991, Factortame r.o. 40 en 43)

Artikel 6
Vergunningen voor zogenaamd ongeregeld luchtvervoer worden op grond van het Besluit
ongeregeld luchtvervoer verstrekt. Dit besluit is gebaseerd op artikel 76 van de Luchtvaartwet.
Afspraken omtrent dit vervoer vloeien doorgaans niet voort uit bilaterale, dan wel multilaterale
luchtvaartverdragen. In enkele gevallen kan een besluit tot het verlenen van een vergunning tot
ongeregeld luchtvervoer leiden tot een verzoek tot uitbreiding van de respectievelijke
luchtvaartverdragen.
DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU,

Wilma Mansveld