ziatische Horeca | Rapportage Aziatische
ortage Aziatische Horeca | Rapportage
reca | Rapportage Aziatische Horeca |
ziatische Horeca | Rapportage Aziatische
ortage Aziatische Horeca | Rapportage
reca | Rapportage Aziatische Horeca |
ziatische Horeca | Rapportage Aziatische
ortage Aziatische Horeca | Rapportage
reca | Rapportage Aziatische Horeca |
ziatische Horeca | Rapportage Aziatische
ortage Aziatische Horeca | Rapportage
reca | Rapportage Aziatische Horeca |
ziatische Horeca | Rapportage Aziatische
ortage Aziatische Horeca |Rapportage
Rapportage
Aziatische
reca | Rapportage Aziatische
Horeca | Horeca
ziatische Horeca | Rapportage
Aziatische
Nederlandse Arbeidsinspectie
november 2022
ortage Aziatische Horeca |8Rapportage
reca | Rapportage Aziatische Horeca |
ziatische Horeca | Rapportage Aziatische
ortage Aziatische Horeca | Rapportage
reca | Rapportage Aziatische Horeca |
ziatische Horeca | Rapportage Aziatische
ortage Aziatische Horeca | Rapportage
reca | Rapportage Aziatische Horeca |
ziatische Horeca | Rapportage Aziatische
ortage Aziatische Horeca | Rapportage

Inhoudsopgave
Samenvatting4
1

Aanleiding 

5

2

Regelgeving voor het verlenen van Gecombineerde Vergunning Verblijf en Arbeid (GVVA) voor de Aziatische horecasector6
2.1 Specifieke regelingen voor de Aziatische horecasector
6
2.2 Regeling vervallen per januari 2022
6

3

Samenwerken voor meer effect 

8

4

Doel en werkwijze project
4.1 Doel van het project
4.2 Werkwijze
4.2.1 Informatie verzamelen
4.2.2 Wijze van selectie van bedrijven voor inspecties
4.2.3 Uitvraag extra informatie van inspecteurs 

9
9
9
9
9
10

5

Resultaten 
5.1 Introductie
5.2 Resultaten van inspecties; toelichting op de geconstateerde feiten
5.2.1 Resultaten boeterapporten en waarschuwingen
5.2.2 Resultaten opgelegde boetes
5.2.3 Voorlopige resultaten strafrechtelijke inzet opsporingsdienst Arbeidsinspectie
5.3 Ervaringen van inspecteurs
5.4 Monitor arbeidsuitbuiting 2020-2021

11
11
12
12
13
14
14
14

6

Conclusies en aanbevelingen 

16

Bijlage 1:

GVVA, inspectie en opsporing op hoofdlijnen 

18

Bijlage 2:

Casus bij rapportage project Regeling Aziatische Horeca 

19

3

Samenvatting
Arbeidsmigranten zijn door hun afhankelijkheidspositie vaak
extra kwetsbaar voor misstanden en arbeidsuitbuiting.1 Dit geldt
voor burgers uit andere EU-landen, maar in versterkte mate voor
arbeidsmigranten die vanuit landen buiten de EU naar Nederland
komen en die- naast een verblijfsvergunning- ook een tewerkstellingsvergunning (TWV) nodig hebben. Wanneer werkgevers
deze arbeidsmigranten willen inzetten is een gecombineerde
vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA) nodig. Juist vanwege
het feit dat het een werkgerelateerde verblijfsvergunning betreft,
is er een sterke afhankelijkheid van een arbeidsovereenkomst en
daarmee van een werkgever. De arbeidsmigranten zijn niet alleen
voor werk en loon afhankelijk van de werkgever, maar veelal ook
voor huisvesting en verzekeringen, en niet in de laatste plaats ook
voor behoud van hun verblijfsvergunning. Vaak spreken ze alleen
de taal van het land van herkomst. Meldingen over misstanden
of slechte arbeidsomstandigheden worden veelal niet door
werknemers zelf gedaan uit angst om hun verblijfsvergunning
kwijt te raken.

De inspecties leiden tot de volgende constateringen:
• Niet alleen bij de risicogericht geselecteerde werkgevers is
sprake van een groot aantal overtredingen (60%); ook bij de
overige bezochte werkgevers zien we een groot aantal
overtredingen (45%).
• Bij een aantal werkgevers vermoedde de Arbeidsinspectie
ernstige benadeling, mensenhandel, werkverschaffing aan
illegalen of andere strafbare feiten. Deze zaken zijn overgedragen aan de opsporingsdienst van de Inspectie en in enkele
gevallen doorgeleid naar het Openbaar Ministerie.3
De inspecties bevestigen de eerdere indicaties over misstanden
en geven geen reden om een nieuwe regeling voor gespecialiseerde Aziatische koks in te stellen. De inspecties leiden verder tot
het beeld dat er sterke (economische) drijfveren bij werkgevers
en werknemer zijn om tot verblijf en werk in Nederland te
komen. De regeling onderkent dat: verblijf en werk zijn alleen
mogelijk in heel specifieke situaties. Dat leidt tot de prikkel bij
werkgevers en werknemers om administratief aan te tonen dat
zij voldoen. Daarmee komt bij overheidsorganisaties de taak
om te beoordelen of de administratieve situatie die werkgevers
en werknemers schetsen correspondeert met de werkelijkheid.
Het UWV, de IND en diplomatieke posten krijgen daarmee een
bewerkelijke taak die, hoe goed ze deze ook uitvoeren, minder
krachtig is dan de (economische) drijfveren om op gefingeerde
titel werk en verblijf te verkrijgen.

Vanwege die risico’s zijn inspecties op naleving van de
arbeidswetten uitgevoerd bij werkgevers die gebruik maken van
de regeling Aziatische horeca. Die regeling stelt werkgevers in
staat om gemakkelijker een GVVA te krijgen voor specialistische
werknemers. Signalen over misstanden en mogelijk oneigenlijk
gebruik hebben de regering er al toe gebracht om de regeling te
heroverwegen en deze voor nieuwe aanvragen te stoppen.2

1
2
3

Bron: Staat van eerlijk werk 2019 - Risico’s aan de onderkant van de arbeidsmarkt | Rapport | Nederlandse Arbeidsinspectie (nlarbeidsinspectie.nl)
tk-brief-aanpassing-van-de-regeling-voor-de-aziatische-horecasector.pdf (overheid.nl).
Voor inzicht in de werkwijze en werkprocessen rond meldingen van Arbeidsuitbuiting,
zie Rapportage Inspectie SZW: kostenvoordelen en arbeidsuitbuiting | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

4

1

Aanleiding

De Arbeidsinspectie zet haar capaciteit in op de grootste risico’s op
het gebied van gezond, veilig en eerlijk werk. Dit doet zij op basis
van risico-analyses. Naast het reageren op klachten en meldingen
vanuit de samenleving, wordt er programmatisch gewerkt.
Dit laatste is gericht op het actief en projectmatig aanpakken
van de risico’s in een bepaalde sector, of bijvoorbeeld op een
specifiek risicothema. Onderdeel daarvan is een inspectieproject
over de Aziatische horeca, waarvan de inspecties in 2021 en 2022
zijn uitgevoerd. Uit onderzoek en meldingen bleek dat met name
risico’s op oneerlijk werk in deze sector groot zijn. In het bijzonder
zijn er signalen en meldingen over misbruik van de Regeling
Aziatische horeca (verder te noemen ‘de regeling AH 2019’).
In 2021 is de Arbeidsinspectie, na vertraging door corona, gestart
met controles op naleving van de arbeidswetten in de Aziatische
horeca; meer specifiek bij restaurants die gebruik maken van de
regeling AH 2019. Deze rapportage gaat in op de resultaten van dit
inspectieproject.

5

2 Regelgeving voor het verlenen van Gecombineerde

Vergunning Verblijf en Arbeid (GVVA) voor de Aziatische
horecasector
lijk 1000 Aziatische koks een GVVA krijgen. Tegelijkertijd diende de
sector de aanvullende vraag naar Aziatische koks aan te vullen met
specialistische koks die in Europe opgeleid en aangeworven zijn.

Tewerkstellingsvergunningen (TWV) worden verleend op grond
van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Voor verblijf met als
oogmerk arbeid, bestaat de Gecombineerde Vergunning voor
Verblijf en Arbeid (GVVA).
In de uitvoering van de regeling hebben zowel de IND als
het UWV een eigen rol. De IND is verantwoordelijk voor de
toekenning, weigering en intrekking van een GVVA. Het UWV
geeft daarbij een arbeidsmarktadvies en geeft de TWV’s af.

In oktober 2019 is wederom een nieuwe regeling vastgesteld.
Daarin is de quotumregeling losgelaten en beoogde men een
structurele regeling te treffen. Dit omdat het tekort aan Aziatische
koks van een zeker niveau onverminderd bleef. Ook deze regeling
is inmiddels – voor nieuwe gevallen – vervallen.

2.1

2.2

Specifieke regelingen voor de
Aziatische horecasector

Regeling vervallen per januari 2022

Naar aanleiding van signalen van mensenhandel en mensen­
smokkel heeft het kabinet in juni 2021 de Tweede Kamer
geïnformeerd over het voornemen om de regeling AH 2019 voor
het verlenen van nieuwe GVVA’s voor de Aziatische horecasector
te laten vervallen.6 Per 1 januari 2022 is dit ingegaan. Dit betekent
dat de uitzonderingen op de arbeidsmarktoets voor gespecialiseerde Aziatische koks sinds 1 januari 2022 voor nieuwe gevallen
niet meer bestaat. 7

Voor de Aziatische horecasector bestaan sinds de inwerking­
treding van de Wav in 1995 verschillende specifieke regelingen.
Aziatische restaurants konden tot voor kort op basis van de
verschillende regelingen gespecialiseerde koks van niveau 4 of
hoger van buiten de EER versneld tewerkstellen, zonder (vooraf)
in Nederland of de EU te werven. Onder de Aziatische horeca
wordt één of meer van de volgende keukens verstaan; Chinees,
Indiaas, Indonesisch, Japans, Koreaans, Maleis, Thais, Tibetaans
en Vietnamees.4
In de periode van 2014-2016 was dit gebaseerd op het
zogenaamde ‘Wok-akkoord’. Dit is een convenant van de
sectororganisatie met de IND en het UWV.5

Sindsdien gelden dus voor nieuwe gevallen alleen de reguliere
voorwaarden van de Wav en Regeling uitvoering Wet arbeid
vreemdelingen (RuWav). Aanvragen voor verlenging van de
tewerkstellingsvergunning of GVVA’s voor koks die al in Nederland
in de Aziatische horeca werkzaam zijn, zijn nog wel mogelijk.8
Het verschil tussen de regeling AH2019 en de reguliere
voorwaarden van de Wav is weergegeven in tabel 1.

Kern van het convenant was om structurele tekorten op de
arbeidsmarkt van specialistische Aziatische koks op te lossen.
Enerzijds was er een versoepeling van de wetgeving voor deze
groep koks: er hoefde voor een gemaximeerd aantal werknemers
geen wettelijke toets op het prioriteitsgenietend aanbod in de EU
van dit beroep plaats te vinden. Ondernemers konden hierdoor
direct werven. Anderzijds zou de sector zich inspannen om niet
vergunningplichtige werknemers uit Nederland of Europa op te
leiden of aan te nemen voor een functie in de Aziatische horeca.
Uit evaluatie van dit akkoord bleek dat de structurele tekorten
aanbleven. Daarom is een nieuwe regeling van drie jaar
afgesproken; de quotumregeling. Van 1 oktober 2016 tot
1 oktober 2019 konden jaarlijks maximaal 1800, 1400 respectieve-

4
5
6
7
8

Kamerstukken II 2015/16, 29 544 nr. 731.
Staatscourant 2014, 30765.
Zie: tk-brief-aanpassing-van-de-regeling-voor-de-aziatische-horecasector.pdf (overheid.nl).
Paragraaf 19a RuWav 2014.
Artikel 8.3. b.16.RuWav.

6

Tabel 1: Verschillen tussen regeling 2019 en de reguliere voorwaarden

Regeling Aziatische Horeca 2019

Reguliere, structurele voorwaarden GVVA

Werkgever doet een vacaturemelding bij UWV. De termijn is
3 weken voor indiening aanvraag GVVA.

Werkgever doet een vacaturemelding bij UWV. De termijn is
5 weken voor indiening van de aanvraag GVVA.

Werkgever is niet verplicht om ook te werven in Nederland
en de EU.

Werkgever is wel verplicht om eerst te adverteren in Nederland
en de EU.

De migratie-instroom van de doelgroep die gebruik maakt van
de regeling fluctueert. Zo waren er in 2020 bijna 2000 aanvragen
voor GVVA’s op basis van de regeling AH 2019.

Tabel 2 geeft een overzicht van aanvragen op grond van de
regeling AH 2019 in de periode 2016 – 2020, de periode waarin
de quotumregeling van kracht was, plus data over het aantal
aanvragen van het daaropvolgende jaar.

Tabel 2: Ingewilligde GVVA-aanvragen Aziatische Horeca.9

2016

2017

2018

2019

2020

Eerste verlening

90

940

1180

1570

730

Verlenging

250

860

490

1400

1200

Wijziging beperking

<10

<10

<10

10

<10

Bezwaarprocedure

<10

90

50

60

30

Eindtotaal

350

1900

1730

3040

1960

*) De cijfers uit 2020 vertonen een dip. De Coronapandemie kan hier oorzaak van zijn.

9

Cijfers afkomstig uit het IND registratiesysteem en gebruikt bij Kamervragen in juni 2021. Uit: Kamervragen van het lid Tielen (VVD) over het bericht ‘restaurants
dicht door Corona maar toch 500 Aziatische koks uit het buitenland gehaald’. De aantallen zijn afgerond naar tientallen. TK 2021Z05132.

7

3

Samenwerken voor meer effect

De Arbeidsinspectie werkt met diverse partners partners samen voor
een betere naleving van de wet- en regelgeving en meer maatschappelijk effect. Bij inspecties waarbij sprake is van bijzondere
voorschriften, zoals bij een GVVA-aanvraag voor een Aziatische kok,
is samenwerking met het UWV en de IND aan de orde.

Andersom is het voor de Arbeidsinspectie belangrijk om op de
hoogte te worden gehouden van het besluit van de IND en het
UWV omdat het iets zegt over het effect van de inspecties.
Een GVVA-aanvraag betreft een bestuursrechtelijke procedure.
Inspecties door de Arbeidsinspectie zijn in beginsel eveneens
bestuursrechtelijk. Als er in het toezicht indicaties zijn van
strafbare feiten worden zaken overgedragen aan de opsporingsdienst van de Arbeidsinspectie. Deze kan onder het gezag van het
Openbaar Ministerie strafrechtelijk onderzoek inzetten.

Samenwerking tussen de Arbeidsinspectie, het UWV en de IND is
van belang in aanloop naar inspecties en na afloop ervan.
Bij de voorbereidingen van inspecties op de Wav is het bijvoorbeeld noodzakelijk om te weten welke tewerkgestelden een GVVA
hebben, onder welke voorschriften en waar zij tewerkgesteld zijn.
Ook terugkoppeling van de bevindingen van de inspecteur tijdens
de inspectie is voor de IND en het UWV van belang.
De inspectiebevindingen kunnen zichtbaar maken dat niet aan
de voorschriften wordt voldaan. Dat kan aanleiding zijn voor het
intrekken van een GVVA of TWV of het niet verlenen van een GVVA
of TWV. Boeterapporten zijn voor hen waardevolle bronnen van
informatie. Daarnaast is het van belang dat het UWV en de IND
worden geïnformeerd als een besluit onherroepelijk is geworden.

Samenwerking op het terrein van Aziatische horeca vindt ook
plaats via het Fieldlab mensenhandel. Op initiatief van het
Openbaar Ministerie en de politie is dit Fieldlab gestart. Het
doel hiervan is om samen met andere (overheid)organisaties
en wetenschappers tot een nieuwe, effectievere aanpak van
mensenhandel te komen. De Aziatische horeca is een van de
thema’s hierin. Medewerkers van de Arbeidsinspectie nemen deel
aan de Fieldlabs.

8

4 Doel en werkwijze project
4.1

Doel van het project

In 2021 en 2022 zijn inspecties verricht bij 50 werkgevers die
op basis van de regeling AH 2019 een GVVA of TWV hadden
aangevraagd. Er is met name gelet op de naleving van de
Wav. Daarnaast is gecontroleerd op de naleving van de Wet
minimumloon en minimum vakantiebijslag (WML) en de
Arbeidstijdenwet (ATW).

Uit analyse van meldingen die bij de inspectie binnen zijn gekomen
en betrekking hebben op onregelmatigheden of misstanden met
betrekking tot de doelgroep van het project is gebleken dat bijna
uitsluitend wordt gemeld door het UWV of de IND. Er komen weinig
meldingen binnen van mogelijke slachtoffers zelf of van bijvoorbeeld collega’s van de koks.

Het doel van de inspecties was de naleving te controleren van
de arbeidswetten bij werkgevers die gebruik maakten van de
regeling uit 2019, en werkgevers ertoe aan te zetten de naleving
te verbeteren daar waar vereist.

4.2.2 Wijze van selectie van bedrijven voor
inspecties
Er zijn risicogerichte inspecties en aselecte inspecties uitgevoerd.
Door ook aselect te inspecteren beoogt de Arbeidsinspectie een
evenwichtiger beeld van de naleving te verkrijgen dan wanneer
alleen risicogericht geselecteerde ondernemingen zouden
worden geïnspecteerd. Afgezien van de vooraf geselecteerde
onder­nemingen zijn ook inspecties verricht naar aanleiding
van signalen of meldingen. Deze ontving de Arbeidsinspectie
gedurende de looptijd van het project of ten tijde van een
inspectie.

In opzet vergt de regeling de betrokkenheid en samenwerking
van meerdere overheidsinstanties.10 Het project gaf daarmee ook
gelegenheid te bezien hoe die te optimaliseren.

4.2

Werkwijze

4.2.1 Informatie verzamelen

De IND en het UWV en de Arbeidsinspectie hebben samengewerkt door onder andere informatie te delen waarmee een
goede selectie kon worden gemaakt voor de te inspecteren
ondernemingen. Zo heeft de IND ondernemingen aangedragen
op basis van signalen vanuit de diplomatieke posten in het
land van herkomst van de arbeidsmigranten over het mogelijk
onrechtmatig verkrijgen van zogenoemde koksboekjes.

Het inspectieproject is gestart met informatieverzameling.
Doel hiervan was om op basis van diverse bronnen meer zicht te
krijgen op mogelijk misbruik van de regeling. Er is onder andere
gesproken met interne specialisten en inspecteurs met ervaring
in deze sector en ketenpartners. Verder zijn er diverse registratie­
systemen geraadpleegd.
Uit de informatie bleek dat over een periode van ruim vijf jaar
(1 januari 2016 tot en met 12 maart 2021) onder andere 18 strafrechtelijke onderzoeken binnen de Aziatische horeca zijn gestart. Uit die
strafrechtelijke onderzoeken is gebleken dat slachtoffers hier, vaak
in China al zijn benaderd. Het ondertekenen van het contract, de
betaling van de reis en al het andere werden daar al geregeld.

De aselecte groep is in 2021 samengesteld op basis van een lijst
van adressen van alle restaurants waarbij sprake was van een
toegekende tewerkstellingsvergunning voor een specialistiche
Aziatische kok. Hieruit heeft selectie plaats gevonden op basis
van een aselecte steekproef.
Naast de vooraf geselecteerde bedrijven zijn drie extra bedrijven
gecontroleerd. Deze zijn in beeld gekomen naar aanleiding van
klachten of meldingen of omdat de inspectie ter plaatse voor
de inspecteur aanleiding gaf om ook bij een ander bedrijf of bij
een andere vestiging te inspecteren, bijvoorbeeld als de tewerkgestelde kok bij een ander bedrijf in de buurt werkzaam bleek
te zijn. In de rapportage zijn deze bedrijven apart weergegeven
onder ‘bijvangst na signalen’.

De slachtoffers komen via een bemiddelingsbureau naar Nederland.
Het bureau regelt de tickets en een tweede tussenpersoon betaalt
voor het visum. Documenten van verschillende bemiddelingsbureaus bleken vals, vervalst of ten onrechte afgegeven en ingediend
bij de IND. In een voorbeeld werd de na vijf jaar te verkrijgen
verblijfsvergunning genoemd als aanleiding om naar Nederland te
komen. Ook bleek uit de onderzoeken dat er werving via een bemiddelingsbureau uit een specifieke provincie in China plaatsvond.
In dat geval betaalden restauranteigenaar en slachtoffer samen
aan het betreffende bemiddelingsbureau. Het paspoort en visum
werden via de restauranteigenaar en het bureau geregeld, net als het
ticket. De woonruimte werd door de restauranteigenaar geregeld.

10

Voor inzicht in de betrokken organisaties – en hun onderlinge afhankelijkheden – zie stroomschema bijlage 1.

9

4.2.3 Uitvraag extra informatie van inspecteurs
Om extra beelden en indrukken te verzamelen hebben de
inspecteurs tijdens de controles een vragenlijst ingevuld.
Aanvullend hebben verdiepende gesprekken plaatsgevonden
in onder andere een focusgroep met een aantal inspecteurs en
tijdens evaluaties en voortgangsgesprekken.
Op deze manier is een beeld verkregen van de ervaringen
van de inspecteurs over de inspecties dat anders is dan alleen
cijfer­matige informatie over de overtredingen. Het gaat dan
bijvoorbeeld om de vraag of de inspecteurs de indruk hadden dat
het een specialiteitenrestaurant betrof, welke werkzaamheden de
koks feitelijk verrichtten, of er twijfels waren over de juistheid van
de verstrekte informatie om een vergunning te verkrijgen of dat
er anderszins bijzonderheden op te merken waren.

10

5 Resultaten
5.1

Introductie

De verwevenheid tussen de bijzondere voorschriften van de
regeling en de meer generieke wettelijke vereisten vanuit de
Wav, WML en ATW spelen een essentiële rol bij het goed kunnen
beoordelen of sprake is van een overtreding en bij het inzetten
van de handhaving. Met name het onderscheidend criterium in
de bijzondere voorschriften – en hoe dat in de praktijk uitpakt - is
van belang: wanneer is iemand een specialiteitenkok en wat
wordt in dit verband verstaan onder een specialiteitenrestaurant?
Zo moet het horecabedrijf specifiek Aziatische gerechten
aanbieden die worden bereid volgens recepten van het
betreffende land. Snackbars, cateringbedrijven en bezorgdiensten
vallen in beginsel niet onder de regeling AH 2019, tenzij de
werkgever kan aantonen dat toch een kok op het functieniveau
4 tot en met 6 noodzakelijk is.11
De specialiteitenkok, souschef dan wel chef-kok moet de
traditionele gerechten uit een van de genoemde keukens kunnen
bereiden op basis van originele recepten. Het vereiste niveau is
omschreven in de functie-eisen Aziatische kok niveau 4 tot en
met 6.12 Per niveau is gedetailleerd omschreven waaraan de kok
per keuken moet voldoen, en ook per keuken is gespecificeerd
waaraan de kok moet voldoen. Zo dient bijvoorbeeld een
Aziatische kok op niveau 4 onder meer in staat te zijn stukken
vlees en gevogelte te bereiden, zoals pekingeend, speenvarken
en char siu, en de techniek van dimsum te beheersen.
Werkzaamheden als frituren, toetjes maken en bijvoorbeeld
schoonmaakwerkzaamheden zijn geen werkzaamheden die
behoren tot het curriculum van de specialiteitenkok.

In situaties waarbij inleenarbeidskrachten zijn aangetroffen van
een onderneming zonder registratie wordt de Waadi
(Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs) overtreden.
Bij betaling onder het minimumloon is er sprake van overtreding
van de WML.
In geval van te lange werktijden wordt de ATW overtreden.
Onder de ATW-overtredingen bevonden zich ook situaties van
kinderarbeid, bijvoorbeeld doordat kinderen nog laat aan het
werk waren of werkzaamheden verrichtten die niet door kinderen
mogen worden uitgevoerd, zoals alcohol schenken.
De handhavende interventie vereist per direct dat de kinderarbeid
stopt. Er is zowel een boeterapport opgemaakt voor het bedrijf
als voor de ouders.14
Voor alle geconstateerde overtredingen zijn boeterapporten of
waarschuwingen opgemaakt.

Als ten tijde van de inspectie bleek of werd verklaard dat de
betreffende kok de specialistische werkzaamheden niet kon
verrichten, terwijl de GVVA wel was verleend voor een kok van
niveau 4, 5 of 6, dan werd geconstateerd dat dit strijdig was met
de Wav. Er worden dan namelijk andere werkzaamheden verricht
dan waarvoor de GVVA is afgegeven. Dat is een overtreding van
artikel 2 lid 1 Wav.
De Wav blijkt het meest overtreden; meestal artikel 2 lid 1
Wav, maar ook artikel 15 Wav. Artikel 15 Wav houdt in dat er
geen of niet tijdig een geldig kopie ID kon worden getoond, of
dat deze niet, onjuist of te laat is verstrekt bij in- en uitleen of
tewerkstelling bij een andere werkgever. Dit laatste impliceert
dat de vreemdeling bij een andere werkgever werkzaam is dan de
werkgever aan wie de GVVA - of TWV afgegeven is.13

11

12
13
14

Onder Aziatische horeca in de zin van deze regeling wordt verstaan één van of meer van deze keukens: Chinees, Indiaas, Japans, Koreaans, Maleis, Thais,
Tibetaans en Vietnamees.
Staatscourant 2014, 30765 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl).
Voor een vreemdeling kan er sprake zijn van zowel overtreding van artikel 2 Wav als artikel 15 Wav.
Het handhavingsbeleid houdt in dat ouders niet worden beboet, tenzij de kinderarbeid willens en wetens plaatvindt.

11

5.2

Resultaten van inspecties; toelichting op de geconstateerde feiten

5.2.1

Resultaten boeterapporten en waarschuwingen
Hieronder zijn de resultaten weergegeven van de bestuurs­
rechtelijke overtredingen bij werkgevers waarvan de inspectie is
afgerond en de inspecteur de zaak heeft afgesloten.

Tabel 3: Resultaten bestuursrechtelijke overtredingen

Aantal
­werkgevers
geïnspecteerd

Aantal
werkgevers
met
overtredingen

Aantal
geconstateerde
overtredingen

Risico­
gericht

25

15

61

Aselect

22

10

30

Aantal
Boeterapporten

Aantal
waarschuwingen

Uitsplitsing
boeterapporten
en waar­schuwingen

46

15

Boeterapport (46)
Wav:
31
Wml: 
9
Waadi:
6
Waarschuwing (15)
Wml:
1
ATW:
14

12

18

Boeterapport
Wav:
Wml:
ATW:

(12)
2
8
2

Waarschuwing (18)
Wml:
10
ATW:
8
Bijvangst
na signalen

Totaal

3

50

2

27

20

18

111

76

2

35

Boeterapport
Wav:
Wml:
ATW:

(18)
6
7
5

Waarschuwing
ATW:

(2)
2

Boeterapport (76)
Wav:
39
Wml:
24
ATW:
7
Waadi:
6
Waarschuwing (35)
Wml:
11
ATW:
24

12

Uit een nadere screening van 14 boeterapporten die alleen
op de Wav, artikel 2 lid 1 en artikel 15 betrekking hadden is het
volgende gebleken:
• In 17 gevallen werden geen specialistische kokswerkzaamheden
verricht, vijf maal was er geen (geldig) GVVA, vier maal was er
wel een GVVA maar was er al begonnen met de werkzaam­
heden vóór inwerkingtreding van deze vergunning, drie maal
kon (uit het boeterapport) niet worden vastgesteld dat er een
geldig contract was. Ook waren er twee situaties waarbij de
tewerkgestelde ergens anders werkzaam waren dan aange­
geven op de vergunning en kon er geen ID overlegd worden.
• Het land van herkomst van deze tewerkgestelden was 25 maal
China en 2 maal Egypte.

Toelichting van cijfers naar aanleiding van de inspecties
• Het totaal aantal geïnspecteerde werkgevers waarvan de
inspectie is afgerond bedraagt 50, waarvan 25 uit de risico­
gerichte groep, 22 uit de aselecte groep en drie uit de groep
‘bijvangst na signalen’ (lopende het inspectieproject naar
aanleiding van klachten, meldingen of door vervolgonderzoek
door de inspecteur). Bij vijf werkgevers zijn de zaken nog in
behandeling. Deze zijn niet meegenomen in deze rapportage.
• De aard van de ondernemingen was divers: groot en klein,
gespecialiseerd en cafetaria’s met Aziatische specialiteiten.
De spreiding was over heel Nederland, met een concentratie in
de grote steden.
• Bij 27 van de in totaal 50 ondernemingen zijn feiten gecon­
stateerd zoals overtredingen van de arbeidswetten Wav, WML,
Waadi en ATW en het doen staken van (kinder)arbeid met een
boeterapport. Het betreft in totaal 111 feiten, 76 boete­
rapporten en 35 maal een waarschuwing.
• In de groep aselecte inspecties zijn bij 10 van de 22 werkgevers
(45%) één of meerdere overtredingen geconstateerd.
Bij risicogerichte inspecties gaat dit op voor 15 van de 24
werk­gevers (60%), 1,5 keer hoger dan bij aselecte groep.
Bij de risicogericht geselecteerde ondernemingen zijn ook
gemiddeld meer overtredingen geconstateerd: meer dan twee
keer het aantal overtredingen dan bij de aselecte groep.
Het aantal boeterapporten is gemiddeld genomen een factor
vier groter dan bij de random groep.
• ATW-overtredingen zijn 21 maal vastgesteld. Bij de ATWovertredingen was 11 maal sprake van kinderarbeid. Daarbij is
zes maal een boeterapport opgesteld en vijf maal een waarschuwing uitgedeeld.
• Bij de Wav is in totaal 32 maal een overtreding van artikel 2 lid 1
Wav vastgesteld: 27 maal in de groep risicogericht, een maal in
de aselecte groep en drie maal in de categorie ‘bijvangst na
signalen’. Ook is zeven maal artikel 15 van de Wav overtreden;
vier maal in de groep risicogericht, twee maal in de groep
‘bijvangst na signalen’.
• De ATW-overtredingen hadden naast het verbod op kinder­
arbeid, betrekking op geen of onjuiste arbeids- en rusttijden­
registraties of op onafgebroken arbeidstijden zonder
rusttijden.
• De WML-overtredingen betroffen vooral onderbetaling van
minimumloon, niet giraal uitbetalen, onderbetaling van
vakantietoeslag en niet verstrekken bescheiden.
• De tewerkgestelden waarvoor de werkgever in overtreding
was, hadden verschillende nationaliteiten: Chinees (49
overtredingen), Nederlands (31 overtredingen), Egyptisch (13
overtredingen), Lets (4 overtredingen),
Spaans (2 overtredingen), Belgisch (1 overtreding).

15
16

5.2.2 Resultaten opgelegde boetes
Nadat de inspecteur een boeterapport heeft opgemaakt, zendt
hij het boeterapport naar de werkgever en tegelijkertijd naar de
afdeling Boete, Dwangsom en Inning van de Arbeidsinspectie.
Deze afdeling bepaalt, op grond van het boeterapport en wet- en
regelgeving, om al dan niet over te gaan tot boete-oplegging.
Voordat een boete daadwerkelijk wordt opgelegd, wordt de
werkgever daarvan in kennis gesteld. De kennisgeving geeft de
werkgever de gelegenheid om zijn of haar zienswijze op papier te
stellen.15
Hieronder zijn de resultaten weergegeven van de boeterapporten
in dit project vanaf het moment dat de beschikkingen door de
boeteoplegger zijn opgelegd.
• In totaal heeft de boeteoplegger 32 boeterapporten o
­ ntvangen:
17 hebben betrekking op de risicogeselecteerde bedrijven,
vijf op de aselecte bedrijven, 10 op de groep ‘bijvangst’.
• Van de opgestelde boeterapporten is een flink deel nog in
behandeling. De procedure hiervan loopt nog.
• Het aantal afgeronde zaken bedraagt in totaal 11, waarvan acht
uit de risicogeselecteerde groep, een uit de aselecte groep,
twee uit de groep’ bijvangst’.
• Het totale boetebedrag bedraagt d.d. 30 september 2022
116.250 euro. Dit bedrag heeft betrekking op
11 zaken. Omdat op moment van rapportage van veel zaken de
procedure nog loopt, is de verwachting dat het bedrag nog fors
zal oplopen.16

Boeteprocedure | Nederlandse Arbeidsinspectie | Nederlandse Arbeidsinspectie (nlarbeidsinspectie.nl)
De mogelijkheid bestaat dat door bezwaar en beroep individuele boetebedragen nog gematigd worden.

13

5.2.3 Voorlopige resultaten strafrechtelijke
inzet opsporingsdienst Arbeidsinspectie

aangezegd dat de woning leeg moest, is dit gebeurd. Na een tip is de
gemeente weer gaan kijken waarop bleek dat de medewerkers er weer
hun intrek hadden genomen. De gemeente heeft nu de ruimte verzegeld
en zal vaker controleren op illegale bewoning.’

Als er in het toezicht indicaties zijn van strafbare feiten, dan
worden zaken overgedragen aan de opsporingsdienst van
de Arbeidsinspectie. Die kan onder gezag van het Openbaar
Ministerie strafrechtelijk onderzoek doen. Hierover is tot nu toe
het volgende bekend.
• In totaal zijn negen zaken aan de opsporingsdienst van de
Arbeidsinspectie overgedragen. Zeven werkgevers uit deze
groep zijn afkomstig van de risicogeselecteerde groep; één
werkgever komt uit de aselecte groep en één uit de groep
‘bijvangst’.
• Drie maal was er geen aanleiding voor verder onderzoek en is
het onderzoek stopgezet.
• Vier zaken (drie uit de categorie risico-gericht en één uit de
categorie aselect) zijn nog in behandeling en twee zaken (uit de
categorie risico-gericht) zijn ingezonden naar het Openbaar
Ministerie voor verdere behandeling.
• Bij één zaak was sprake van forse onderbetaling in relatie tot
wat was aangegeven in de GVVA. Ook bleek dat de betreffende
arbeidskracht helemaal geen kokswerkzaamheden maar alleen
schoonmaakwerkzaamheden uitvoerde. In een andere zaak
betrof het zes arbeidskrachten waarbij het eveneens ging om
forse onderbetaling plus het feit dat er arbeidskrachten in een
andere onderneming aan het werk was dan waarvoor een
vergunning was aangevraagd. Ook verrichtten enkele personen
werkzaamheden niet conform de vergunning.
• In deze gevallen is er mogelijk sprake van mensensmokkel,
illegale tewerkstelling (art. 197b Sr) of andere strafbare feiten.

5.3

‘Er werden geen kokswerkzaamheden, maar schoonmaakwerkzaam­
heden verricht (niet alleen de werkplek, maar ook het dweilen en
stofzuigen van het gehele restaurant of afwassen etc.).’

‘De Aziatische werknemers (ook Nederlandse werknemers met
Aziatische achtergrond) verklaren allemaal precies dezelfde uren te
werken: de uren volgens het contract of zelfs nog minder uren dan
opgenomen in het contract. De gewerkte uren lijken ingestudeerd,
hoewel er in werkelijkheid meer gewerkt wordt. Om dergelijke zaken te
bewijzen, zijn er getuigenverklaringen nodig. De koks in dit restaurant,
kwamen volgens hun verklaring van gewerkte uren niet eens aan 38 uur
per week en verlieten na de controle meteen het restaurant, hoewel er
overal nog afwas stond. Wie zou die afwas dan doen? Want er was op
de eigenaar na niemand meer in de onderneming.’
Voor een impressie van een inspectie, is in de bijlage een casus
beschreven die de veelvormigheid van de problematiek goed
weergeeft.
In het kader van dit project zijn voorts gesprekken gevoerd met
interne specialisten van de Arbeidsinspectie met expertise in deze
sector, andere ketenparters zoals de vreemdelingenpolitie en het
Openbaar Ministerie. Hieruit is naar voren gekomen dat tewerkgestelden als Aziatische kok, die vanwege de GVVA-gerelateerde
overtredingen hun verblijfsvergunning kwijt raken, vaak ernstig
in de problemen komen. Zij zouden terug moeten naar hun
land van herkomst. Dit is voor mensen met China als land van
herkomst echter uitermate complex, omdat in de praktijk blijkt
dat ongedocumenteerden niet zonder meer gefaciliteerd worden
om terug te komen. Zij komen hierdoor in een uitzichtloze
situatie terecht en zijn gedoemd in de illegaliteit te verblijven – en
voor hun levensonderhoud ook weer illegaal werk te moeten
aanvaarden, met alle risico’s op uitbuiting van dien. Inspecteurs
hebben opgemerkt dat zij dezelfde personen later bij andere
werkgevers opnieuw weer tegenkwamen.

Ervaringen van inspecteurs

Voor het verkrijgen van een completer beeld anders dan alleen de
overtredingen is extra informatie opgehaald bij inspecteurs.
Quotes van inspecteurs:
‘Betreffende kok bereidt geen specialiteitengerechten. Uit de verklaring
blijkt dat de aangetroffen kok hoofdzakelijk wokt in de keuken en
andere kleine werkzaamheden uitvoert zoals snijwerk en roerbakken.
Hij is nog veel aan het leren.’

5.4
‘De aangetroffen kok met de Chinese nationaliteit, in het bezit van een
GVVA als specialiteitenkok, is eigenlijk ICT-er en helemaal geen
specialiteitenkok. Hij heeft 8.000 euro moeten betalen aan een bureau
in China voor deze baan. Hij is alleen maar werkzaam als frituurkok.’

Monitor arbeidsuitbuiting
2020-2021

Overtredingen van arbeidswetten en mogelijke arbeidsuitbuiting
spelen ook in sectoren zoals de uitzendbranche, de schoonmaakbranche en de agrarische sector. Uit de monitor Arbeidsuitbuiting
en Ernstige Benadeling 2020-2021 van de Arbeidsinspectie blijkt
de meeste arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling plaats te
vinden in de uitzendsector en in de horeca.

‘De kok woont met nog zeven personen boven in de onderneming.
Dit is netjes en ruim maar illegaal (gemeente was ook mee op
inspectie). De kok sliep op 1 grote kamer met een Hongaarse collegakok die hij verder niet kent. Nadat de gemeente de eigenaren heeft

14

De onderzoeken in de horecasector betroffen hoofdzakelijk
Aziatische restaurants.17 Betrokken werkgevers maakten gebruik
van de regeling Aziatische horeca of van de kennismigranten­
regeling om personen van buiten de Europese Economische
Ruimte (EER) te werk te stellen.
Van de 26 slachtoffers arbeidsuitbuiting uit de afgeronde
strafrechtelijke onderzoeken in 2020 en 2021 zijn 23 personen
afkomstig van buiten de EU of Europese Economische Ruimte
(EER), voornamelijk uit Azië.
Als gekeken wordt naar de nationaliteit van de slachtoffers bij
wie de geringste aanwijzing mensenhandel is vastgesteld, zien
we dat ook daar de grootste groep slachtoffers een Aziatische
nationaliteit (37%) heeft. In de top vijf nationaliteiten op basis
van de geringste aanwijzing voor mensenhandel staat de Chinese
nationaliteit bovenaan, met 13%. Daarna volgen de Roemeense
(9%), Hongaarse (8%), Colombiaanse (6%) en Filipijnse (6%)
nationaliteit.

17

Nederlandse Arbeidsinspectie, Monitor arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling 2020-2021, juni 2022.

15

6 Conclusies en aanbevelingen
Totaal beeld naleving
Van de 50 geïnspecteerde werkgevers bleek er bij 27 sprake van
één of meer overtredingen. Bij de risicogericht geselecteerde
ondernemingen was dat bij 15 van de 25 (60%) en bij de aselect
geselecteerde ondernemingen bij 10 van de 22 (45%). Het lag
in de lijn der verwachtingen dat er bij de risicogericht geselecteerde ondernemingen meer overtredingen zouden worden
aangetroffen. Echter, ook de aselecte groep laat de nodige
overtredingen zien. In totaal zijn bij de 27 werkgevers 111 feiten
geconstateerd waarbij er 76 maal een boeterapport is opgemaakt
en 35 maal een waarschuwing is afgegeven.
Het vaakst werd een Wav-overtreding vastgesteld (39 maal).
Het aantal WML- en ATW-overtredingen is echter ook fors te
noemen: 24 maal een boeterapport en 11 maal een waarschuwing
voor WML. Voor wat betreft de ATW is zeven keer een boete­
rapport opgemaakt, waaronder ook boeterapporten gerelateerd
aan kinderarbeid en werd 24 maal een waarschuwing afgegeven.
Met name de relatief hoge score van WML-overtredingen in
de aselect geselecteerde ondernemingen valt op: acht maal
een boeterapport en 10 maal een waarschuwing. In de meeste
gevallen betrof dat onderbetaling van het loon.
Negen zaken gaven aanleiding voor overdracht aan de opsporingsdienst. Hiervan zijn per eind september 2022 vier zakenwaarvan één aselect geselecteerde zaak- in behandeling en twee
zaken zijn ingezonden naar het Openbaar Ministerie.
In deze gevallen is mogelijk sprake van mensensmokkel, illegale
tewerkstelling (art. 197b Sr) of andere strafbare feiten.
Over de gehele linie zijn per eind september 2022 11 afgeronde
zaken beschikt voor een totaalbedrag van €116.250. Voor veel
zaken loopt de procedure nog.
De geconstateerde overtredingen kunnen niet alleen tot boetes
voor de werkgever leiden. Een bijkomend effect van het toelaten
van arbeidsmigranten die na overtredingen vervolgens hun
verblijfsvergunning kwijtraken, is een toename van personen die
noodgedwongen in de illegaliteit verdwijnen. Dit omdat zij veelal
niet kunnen terugkeren naar hun land van herkomst.

Naleving van de Wav in relatie tot de regeling Aziatische horeca
Om mogelijke overtredingen van de voorschriften van de regeling
AH 2019 in beeld te krijgen is onder andere nadrukkelijk naar de
Wav-aspecten en de WML gekeken.
Het aantal Wav-overtredingen is fors, vooral bij de ­risicogericht
geselecteerde werkgevers. Daarentegen is het aantal Wav-­
overtredingen in de aselecte groep relatief laag (twee maal bij twee
werkgevers, waarvan één ook strafrechtelijk onderzocht wordt).

16

De meeste overtredingen hadden betrekking op art. 2 lid 1 Wav.
In dit artikel staat onder andere het verbod voor een werkgever
om een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten
zonder aan de voorwaarden voor een tewerkstellingsvergunning
te voldoen, of zonder dat de vreemdeling in bezit is van een
geldig toegekend GVVA. Het niet-naleven van de beperkende
voorwaarden waaronder de vergunning is verleend (bijvoorbeeld
bij een GVVA die is afgeven voor specifieke arbeid zoals voor een
specialiteitenkok) leidt ook tot overtreding van dit artikel.

Aanbevelingen
Op grond van de resultaten en bevindingen uit het inspectieproject doet de Nederlandse Arbeidsinspectie de volgende
aanbevelingen:
1. Stel geen nieuwe bijzondere regeling in zoals de regeling
AH 2019. Met het afschaffen ervan wordt weliswaar het risico
op misstanden in de sector niet opgelost, doch de
Arbeidsinspectie constateert dat de regeling AH 2019 misbruik
en misstanden eerder ruimte geeft dan beperkt.

Dit artikel is 27 maal overtreden in de risicogericht geselecteerde
groep, twee maal in de aselecte groep en drie maal in de groep
‘bijvangst na signalen’.

2. Wees terughoudend met maken van uitzonderingen op de Wav
voor specifieke situaties of beroepsgroepen. Het vergroot de
kans op misbruik van dergelijke regelingen door werkgevers.
Dit zou met name kunnen gelden als de door deze werkgevers
tewerkgestelde mensen afkomstig zijn uit landen die hun
burgers niet terugnemen. Bovendien geeft een lichter regime
voor een specifieke groep ondernemers onterecht
concurrentievoordeel.

Inspecteurs konden niet altijd het functieniveau van de speciali­
teiten­kok vaststellen. In die gevallen waarin geen boete is
opgelegd uitten inspecteurs duidelijk twijfels over het niveau
van de specialiteitenkok (geen niveau 4 of hoger). Er is ook
gerapporteerd over het verrichten van andere werkzaamheden
zoals schoonmaakwerkzaamheden, het werken bij een andere
werkgever dan waar de GVVA voor was afgegeven alsook dat
de arbeidsmigrant helemaal geen kok was. Ook is inspecteurs
opgevallen dat bij het horen de arbeidskrachten vaak bang zijn om
informatie te verstrekken. Mogelijke repercussies, zoals het werk
verliezen, op straat komen te staan en angst om terug te moeten
naar het land van herkomst spelen hierbij ongetwijfeld een rol.

3. Besteed meer aandacht aan de vraag of voor een goede
werking van een regeling het vereiste niveau van samen­
werking en gegevensuitwisseling tussen betrokken instanties
wel realistisch is. Mogelijk kan aanscherping van bevoegd­
heden van in dit geval het UWV en de IND helpen om bij
twijfels of aan de GVVA-voorschriften wordt voldaan eerder in
te grijpen.

Overige bevindingen bij de uitvoering
4. Bezie het risico op misstanden veel meer in samenhang en zoek
daarbij naar innovatieve oplossingen gericht op een meer
systemische aanpak van de gehele keten en preventie. Met het
initiatief van de Fieldlabs mensenhandel om meer aan de
voorkant (vóór vertrek uit het thuisland) tot beoordeling te
komen kan worden voorkomen dat de vreemdeling afreist naar
Nederland, onnodige kosten maakt en mogelijk bloot komt te
staan aan diverse arbeidsrisico’s zoals in deze rapportage
beschreven.

Dit inspectietraject heeft duidelijk gemaakt dat samenwerking
en afstemming tussen de verschillende diensten een belangrijke
voorwaarde is voor een adequate beleidsuitvoering en
handhaving.
• De risicoselectie op basis van gezamenlijke data van UWV, IND
en de Arbeidsinspectie is waardevol en noodzakelijk gebleken.
Bij 60% van de geselecteerde bedrijven was iets aan de hand.
• Bij handhaving van de Wav en de regeling uit 2019 is er sprake
van onderlinge afhankelijkheden tussen de Arbeidsinspectie,
het UWV, de IND en andere organisaties. Dit pleit des te meer
voor goede onderlinge samenwerking, afstemming en
gegevensuitwisseling.
• Onder andere is gebleken dat al in een zo vroeg mogelijk
stadium structurele terugkoppeling door de Arbeidsinspectie
aan IND en UWV noodzakelijk is voor een goede uitvoering van
de regeling.

17

Beslissing IND

negatief

Afwijzen
aanvraag

18

Overdracht naar
opsporing
Inspectie

3. Opsporing

Zaak afhandelen met
brief aan werkgever

Geen overtreding
geconstateerd

Inspectie NLA op
geselecteerde
werklocatie

Openbaar
Ministerie

positief

Stopzetting zonder actie
(geen strafdossier)

negatief

positief

Boeterapport naar
werkgever (kopie)

Niet vervolgen
(sepot)

Vervolgen

werkgever heeft
recht op het geven
van de zienswijze
aan BDI

negatief

Afwijzen
aanvraag

Niet intrekken GVVA

Werkgever

Nederlandse Arbeidsinspectie
november 2022

Openbaar Ministerie

Nederlandse Arbeidsinspectie

UWV

IND

Werkgever maakt bezwaar

Intrekken GVVA

Ophalen GVVA

Vervolg bestuursrecht

Zienswijze werkgever

Buitengerechtelijke
OM strafbeschikking

Vervolg strafrecht

Optie: Werkgever
maakt bezwaar

Opleggen boete

ongewijzigd

Voornemen
intrekken GVVA

Afgifte MVV

ongewijzigd

Verzoek om advies
heroverweging

adviesaanvraag

Boeterapport naar boete,
dwangsom en inning (BDI)

Verzoek om advies
heroverweging

Check op post/
ambassade

negatief

Verzoek om
heroverweging

Functioneel parket
(strafdossier)

Boeterapport

Melding/signaal
naar IND/UWV

Toekennen machtiging tot
voorlopig Verblijf (MVV)

Knock and talk gesprek
(geen strafdossier)

Opsporing

Vermoeden strafbaar feit

werkgever heeft
recht op het geven
van een verklaring

Overtreding
geconstateerd

2. Inspectie en boeteoplegging

Advies UWV

1e beoordeling IND

Aanvraag GVVA bij IND

Vacaturemelding UWV

1. Aanvraag en heroverweging GVVA

Stroomschema GVVA, inspectie
en opsporing op hoofdlijnen – bijlage 1

Bijlage 1: GVVA, inspectie en opsporing op hoofdlijnen

Bijlage 2: Casus bij rapportage project Regeling
Aziatische Horeca
ander moment en andere plaats nogmaals een verklaring af te
mogen leggen. De inspecteurs hebben hun visitekaartje afgegeven
en twee dagen daarna stuurde de kok een mail dat hij geld terug
moest betalen aan de werkgever.

Deze bijlage bevat een beschrijving van een zaak uit het project.
De problematiek zoals we die in de Aziatische horeca tegenkomen
komt hierin in al zijn veelzijdigheid naar voren.
De beschrijving omvat zowel de feitelijke situatie over de
onderneming en de naleving van de arbeidsmarktregels, nadere
achtergrondinformatie over de aangetroffen werknemers en hoe
zij hier terecht zijn gekomen, en de reflecties van de inspecteur.
Het betreft één onderneming. De keuze voor deze onderneming is
gemaakt omdat deze exemplarisch is voor het soort risico’s dat de
inspectie tegenkomt.

Ik nodigde de kok via een tolk uit om nogmaals een verklaring af
te leggen. De kok vroeg mij om de verklaring op te nemen in de
buurt van zijn afspraak voor een vaccinatie, omdat hij bang was
dat de werkgever anders door zou hebben dat hij weg was en/
of met ons sprak. Hij vertelde dat hij ervoor koos om een eerlijke
verklaring af te leggen, ondanks dat hij instructies had gekregen
van de werkgever om te liegen. Tijdens de werkplekcontrole
had de werkgever ook aanwijzingen gegeven om bijvoorbeeld
allemaal dezelfde werktijden te verklaren. Omdat de kok echter bij
binnenkomst van ons, de inspecteurs, direct apart was genomen,
had hij de instructies niet gehoord en eerlijk verklaard aan de
inspectie. Deze kok bracht ons uiteindelijk in contact met twee
andere ex-werknemers die ook verklaringen hebben afgelegd over
de werkomstandigheden. Hierna kon een breed onderzoek starten.

In deze zaak zijn de vreemdelingen vrij uitgebreid en sommigen
zelfs meerdere keren gehoord. De werkgever heeft grote
bereidheid getoond in zijn medewerking aan het onderzoek.

De onderneming
De onderneming betreft een wereldrestaurant volgens het
concept van ‘all you can eat’. De onderneming heeft in tijden van
corona geen bezorg- en afhaalservice gehad en was toen volledig
gesloten. De onderneming had tijdens het onderzoek
19 werknemers in dienst.

Overtredingensituatie: Wat was er aan de hand bij deze
onderneming?
1.

De onderneming is in 2018 ingeschreven in de Kamer van
Koophandel en opgezet dankzij crowdfundingacties, blijkt uit
internetresearch. De onderneming is nieuw gevestigd in een
bestaand pand waaraan een flinke verbouwing aan vooraf is
gegaan. De onderneming deelde foto’s van de verbouwing op
social media. Rond de zomer van 2019 had de onderneming haar
deuren willen openen, maar toen was de exploitatievergunning
nog niet rond. Uiteindelijk is de onderneming in februari 2020
geopend.

Werkzaamheden bij een andere onderneming dan de
­onderneming volgens de vergunning

De onderneming wilde haar deuren openen in juni 2019, dus had
alvast in China koks geworven voor de opening. Er waren echter
tegenslagen door de verbouwing en wachten op de exploitatievergunning. De GVVA’s waren echter al wel toegekend voor vier
vreemdelingen. Deze vier vreemdelingen zijn voor deze periode
ondergebracht bij het andere restaurant van de bestuurder en bij
het restaurant van de kennis van de bestuurder. De bestuurder
wilde zelf niet verklaren over de relatie met de kennis, maar de
vreemdelingen omschreven de kennis van de bestuurder als ‘de
grote baas’. Later, toen de onderneming reeds geopend was, zijn er
nog twee vreemdelingen met een GVVA naar Nederland gekomen.
Deze twee hebben alleen gewerkt op de locatie van de GVVA.

Eén van de bestuurders van de onderneming heeft een ander
all-you-can-eat-restaurant volgens hetzelfde concept in een
andere plaats. Dit was het eerste restaurant die de bestuurder
heeft overgenomen van een kennis. Deze kennis heeft op dit
moment ook nog een all-you-can-eatrestaurant met hetzelfde
concept in nog een andere plaats.

2.

Geen werkzaamheden volgens de vergunning.

De vreemdelingen hebben een vergunning voor specialiteitenkok
Chinese keuken, maar hebben ook werkzaamheden verricht
die niet onder de vergunning vielen. Zo verklaarde een kok een
aantal maanden in het andere restaurant van de bestuurder
gewerkt te hebben en hier enkel schoonmaakwerkzaamheden
uitgevoerd te hebben. Een andere kok werkte ook in dat
betreffende restaurant en hield zich bezig met desserts.
Hij maakte suikerspinnen - hij toonde ons enthousiast hoe je een
suikerspin maakte met draaiende bewegingen en vertelde dat
hij dit gerecht in China niet kende - en crème brulée, maar geen
Chinese of andere Aziatische gerechten.

De controle
Tijdens de werkplekcontrole werden wij vriendelijk ontvangen
door één van de bestuurders en hebben we, om het werkproces
niet teveel te verstoren, twee werknemers per keer gehoord.
Eén van de koks gaf na het afleggen van zijn verklaring aan dat hij
niet wilde dat deze werd voorgelezen en hij zich niet vrij voelde
om met de inspecteurs in gesprek te gaan. Hij vroeg om op een

19

Mij als inspecteur is de loyaliteit van deze mensen aan de
werkgever opgevallen: als de werkgever ze vraagt om heel de
dag af te wassen, Europese gerechten te bereiden of alleen maar
schoon te maken, dan doen ze dat zonder weerwoord.

begrijpen waarom hij± € 1700,- op zijn rekening ontving, hoewel
er € 1300,- loon was afgesproken. Hij pinde dit geld contant
en stond het af aan de leidinggevende of werkgever. Eén kok
verklaarde dat hij zijn volledige salaris terug moest betalen,één
maand. De andere kok verklaarde twee maanden zijn volledige
salaris terug te moeten betalen.
Eén andere kok had toen ik hem sprak nog geen loonbetalingen
ontvangen Hij werkte er toen 7 maanden. Hij had van de
werkgever de instructie gekregen dat als hij uitbetaald zou
worden, hij alles boven de € 1200,- terug moest betalen. De
periode van 7 maanden die hij nog niet uitbetaald had gekregen,
zou hij ook niet meer krijgen, omdat de onderneming vanwege
corona gesloten was. Als het wel gestort zou worden op zijn
rekening, dan moest hij het contant opnemen en terugbetalen.

3.

5.

Twee koks zijn een maand voor de opening van de onderneming
op de locatie geplaatst om er schoonmaakwerkzaamheden uit
te voeren die verband hielden met de verbouwing, zoals het
opruimen van stof en in het elkaar zetten van meubels. Tot slot
troffen we tijdens de werkplekcontrole een kok aan die eieren aan
het pellen was: hij verklaarde alleen Europese voorgerechten te
maken en geen hoofdgerechten. De gerechten die hij verklaarde
te maken waren onder andere een Hollandse garnalencocktail en
carpaccio.

Geen loon uitbetaald

De vreemdelingen die een aantal maanden voor de andere
restaurants hadden gewerkt (van de bestuurder en/of de kennis
van de bestuurder), verklaarden in deze periode maandelijks
contant €1300,- te ontvangen. Dit was ook het loon dat zij in
China hadden afgesproken met de werkgever. Ondanks dat
zij werkweken maakten van ±60 uur, waren zij tevreden. Alles
verliep volgens de in China gemaakte afspraken.
In februari 2020 gingen alle koks werken voor de onderneming
waarvoor de GVVA geldig was. In februari 2020 ontvingen zij hun
loon tijdig en giraal. In maart 2020 kwam COVID-19 in Nederland
en werden de restaurants gesloten. Vanaf maart 2020 werden de
koks niet meer uitbetaald, hoewel zij een vast contract hadden
voor 38 uur per week. Uiteindelijk is het loon over de periode
maart 2020 tot en met september 2020 uitbetaald in het jaar
2021. Het loon over de periode oktober 2020 tot en met juni 2021
was bij de afronding van het onderzoek in januari 2022 nog niet
uitbetaald.

Uitkomst inspectie
In het onderzoek zijn uiteindelijk zeven vreemdelingen met GVVA
betrokken, waarbij er bij zes vreemdelingen een Wav-overtreding
is vastgesteld, allemaal op basis van een combinatie van
vergunningvoorschriften die zijn overtreden: het niet of niet tijdig
betalen van loon en/of het verrichten van andere werkzaamheden en/of het verrichten van werkzaamheden bij een andere
onderneming. (Wav: € 48000,-)
Er zijn zes boeteraportages opgemaakt voor de Wml. Hiervoor
kon (maar) een halfjaar onderzocht worden volgens de
beleidsregels, hoewel er een veel langere periode niet of te laat
was uitbetaald. Totale onderbetaling van zes werknemers kwam
neer op € 44.005,81. Voor de ATW kon een overtreding worden
vastgesteld.
Het voornemen is om een dwangsom op te leggen van € 1.600,per dag nadat werkgever zijn zienswijze kenbaar kan maken.
Kennisgevingen van de boetes zijn verzonden aan de werkgever
De zaak is onder de aandacht gebracht bij Opsporing.

Gezien het feit dat de vreemdelingen meer dan een half jaar
geen loon hebben ontvangenvroeg ik hun of zij hierover hadden
gesproken met de werkgever. Zij gaven daarop allemaal aan dit
niet gedaan te hebben,omdat ze dit bijvoorbeeld gezichtsverlies
voor de baas vonden, als hij zou moeten uitspreken dat hij geen
financiële middelen had.
Eén van de vreemdelingen verklaarde, toen ik hem vroeg hoe hij al
die tijd kon rondkomen in Nederland zonder inkomen, dat hij werd
onderhouden door zijn vrouw vanuit China, omdat zij daar een
goede baan had. Hij schaamde zich voor de verklaring en wilde nog
dat we dit uit de verklaring haalden toen we het voorlazen.

4.

Langere werkdagen zonder vergoeding

Meerdere koks verklaarden dat zij 6 dagen per week werkten en
werkdagen maakten van 10 tot 12 uur per dag voor de sluitingen
vanwege corona. Zij werden echter altijd uitbetaald volgens het
contract van 38 uur. Ook verklaarden zij per dag hooguit een
pauze van 30 minuten te hebben.

UWV en IND hebben een collegiale melding ontvangen via Inet.18
‘Ik verwacht dat de werkgever nog wel van zich laten horen. Het is
een vriendelijke meewerkende man; in zijn ogen is alles heel logisch te
verklaren.’

Loon contant terug moeten betalen

Twee koks verklaarden dat zij maandelijks een gedeelte van hun
loon contant terug moesten betalen aan één van de leidinggevenden of werkgever. Dit ging om alles wat op hun rekening
gestort was boven de € 1300,- De kok gaf aan zelf ook niet te
18

Met een collegiale melding informeert de arbeidsinspectie UWV/ IND over de geconstateerde overtredingen. IND en UWV wachten nog op het rapport van
bevindingen/ het besluit tot oplegging van de boete/dwangsom.

20

Reactie van de werkgever

in een restaurant in China gewerkt: sushi maken, groente snijden,
voorbereidend werk verrichten en roerbakgerechten maken.

De werkgever erkende dat de koks bij zijn andere restaurant en
het restaurant van de kennis waren geweest. Zij hadden hier
een week meegekeken om te leren hoe het in een Nederlandse
keuken er aan toe ging. Daarna hebben zij in de buurt van die
restaurants verbleven en mochten daar gratis eten en meekijken,
maar zij hebben niet gewerkt in de restaurants.

Bemiddeling
Drie vreemdelingen is gevraagd naar de bemiddeling om hier in
Nederland te komen werken.
Een vreemdeling verklaarde dat er destijds een groep van
52 Chinezen door ‘de bemiddelaar’ naar Nederland was gehaald.
Volgens de vreemdeling zaten zij allemaal in een benarde
situatie: 10 uur per dag werken, inhoudingen die plaatsvinden
die niet zijn afgesproken of geld dat contant terugbetaald moet
worden. Deze vreemdeling had omgerekend € 8.000,- betaald
voor de bemiddeling. Dit stond los van de vliegtickets. Het
bemiddelings­bedrag was volgens hem verschillend afhankelijk
van hoe goed je kunt onderhandelen, je kennis en of je vriend
van de bemiddelaar bent.

De werkgever ontkent dat er werkzaamheden zijn uitgevoerd
die niet overeen komen met de vergunning. Het zou wel kunnen
dat koks schoonmaakwerkzaamheden hebben verricht rond de
verbouwing/opening, maar dit was dan alleen omdat de koks
enthousiast waren om te beginnen. De kok die ten tijde van de
werkplekcontrole alleen Europese voorgerechten bereidde, zou
volgens de werkgever ook in de leer zijn om sushi te maken en
een salade met kreeft te bereiden, wat in China wel wordt gezien
als een hoofdgerecht.

Er zouden twee bemiddelingsbureaus zijn: één in China en één
in Nederland. Het zou een soort van Chinese horecavereniging
zijn, de naam is onbekend gebleven. De vreemdeling zei ook dat
als naar buiten kwam dat hij erover had gepraat hij in Nederland,
hij geen werk meer kon krijgen, omdat de Chinese gemeenschap
klein is.

De werkgever heeft aangegeven geen inkomsten te hebben
gehad wegens de sluitingen van de onderneming en welwillend
te zijn om de loonbetalingen alsnog in te halen als er weer
inkomsten zijn. (In de administratie was zichtbaar dat er na
heropening van de onderneming bij de meeste koks een dubbel
salaris werd uitbetaald, maar dit resulteerde in een uitbetaling
van bijvoorbeeld de maand augustus 2020 in juni 2021, en
voordat er betalingen ingehaald konden worden, moest de
onderneming opnieuw sluiten en betaalde zij de lopende
salarissen ook niet meer uit.)

De andere vreemdeling verklaarde dat hij via vrienden in China
een adres had achterhaald van ‘een bemiddelaar’ en daar naartoe
was gegaan. Hij had afgesproken € 1300,- te verdienen, 6 dagen
te werken van 8 á 9 uur en 1 dag in de week vrij te zijn. In totaal is
er inclusief vliegticket omgerekend ± €8.000,- aan bemiddelingskosten betaald.

De werkgever geeft aan dat er geen contante betalingen aan
hem verricht worden. Eén kok zou wel een privélening afgesloten
hebben omdat hij gokschulden had van het casino. Dit kon
misschien verward worden het contant terugbetalen.

De vreemdeling bij wie geen overtredingen zijn vastgesteld,
verklaarde dat hij omgerekend zo’n € 5.000,- aan een
­bemiddelingsbureau in Beijing had betaald, exclusief vliegtickets.

De koks kregen tussen de middag en in de avond een pauze van
± 2 uur en werken maar 5 dagen in de week volgens de werkgever.
Hij dacht dat de koks het Nederlandse begrip pauze niet goed
begrepen. Een Chinees zou eten namelijk niet zien als pauze,
hoewel in Nederland eten wel onder het begrip pauze valt.

De werkgever verklaarde dat hij alle zaken omtrent werving en
vergunningaanvraag uitbesteedt aan een bedrijf. Zij werven in
China en zorgen voor de vergunningaanvraag. De overtreder zelf
voert wat dat betreft geen handelingen uit, geeft alleen aan het
bureau aan welke functie hij vrij heeft.

Achtergrondinformatie
Alle vreemdelingen hadden zelf de beschikking over hun
paspoorten en bankpassen.

Leeftijd, opleiding
De leeftijden van de koks waren tussen de 22 en 45 jaar.
Opleiding en werkervaring: alle vreemdelingen hadden in China
iets van werkzaamheden in een restaurant verricht, maar de
indruk van de inspecteur was dat het vrij basaal was.
Specifiek is met twee vreemdelingen hierover gesproken: beiden
hadden in China als kok werkzaamheden verricht.
Eén vreemdeling legde ons uit dat er niet wordt gewerkt met een
opleiding of certificaat. Hij heeft wel een certificaat gehaald maar
dit was alleen om in het buitenland te kunnen werken.
In China zelf wordt dit niet gebruikt. Hij heeft 10 jaar in China in
een restaurant als kok gewerkt. De andere vreemdeling had 4 jaar

Huisvesting
De vreemdelingen werden gehuisvest in een woning van
de werkgever, een eengezinswoning. Allen hadden in China
afgesproken dat zij gratis gehuisvest zouden worden. Dit was
onderdeel van de afspraak, ze zouden ± € 1300,- per maand
verdienen en bijna dit volledige bedrag zou teruggestuurd
kunnen worden naar de familie. De werkgever zou immers voor
hun huisvesting zorgen en zij mochten eten in het restaurant.

21

Een vreemdeling verklaart aan ons zijn werkelijke werktijden
tijdens de werkplekcontrole. De werkgever geeft daarna aan de
vreemdeling de opdracht dat hij aan ons moet verklaren dat hij
op eigen verzoek meer uren werkt zodat hij na 18 maanden al terug
kan naar China in plaats van na 24 maanden. De vreemdeling
zegt tegen ons dat hij dit niet heeft verzocht en hij ook niet eerder
naar China wil.

Bij één vreemdeling werden er kosten op het salaris ingehouden
voor de huisvesting. Hij verklaarde tijdens de werkplekcontrole
geen kosten voor huisvesting te betalen. Tijdens een tweede
latere getuigenverklaring verklaarde hij echter ineens wel huur te
betalen en hiervoor ook getekend te hebben.
Hij werkte niet meer voor de werkgever, omdat hij bang was voor
een coronabesmetting via het grote aantal klanten dat dicht bij
hem in de buurt was tijdens de buffetten.

De werkgever vertelt de vreemdelingen dat ze geen recht hebben
op loon tijdens de coronasluiting van het restaurant of alleen
recht hebben op een bepaald percentage van het loon, omdat
ze immers niet gewerkt hebben. De werknemers hebben geen
contacten in Nederland en hebben geen idee van hun rechten. Ze
kunnen wel om leefgeld vragen als dit nodig is. Hiermee houdt hij
de werknemers tevreden, want als ze al een beroep doen op het
leefgeld, dan betaalt hij dat netjes aan hen uit. In mijn beleving
zijn de Chinezen heel beleefd en zuinig, ze zullen niet om leefgeld
vragen, alleen als er écht niks meer is. Het blijkt dat een groot
gedeelte van de werknemers in een halfjaar zonder inkomen,
geen beroep heeft gedaan op de leefgeldregeling.

Mijn beeld is dat deze werknemer niet zozeer door corona is weggaan bij
deze werkgever, maar toen bleek dat de werkgever het loon niet (tijdig)
betaalde. Hij leek sociaal wenselijk te verklaren. Dit had hij eerder tijdens
de werkplekcontrole ook gedaan. Een andere kok had verklaard dat deze
vreemdeling de instructies van de werkgever had opgevolgd en werktijden
had verklaard die niet kloppend waren met de werkelijkheid.

Persoonlijke reflectie inspecteur
Op de vraag wat de inschatting van mij als inspecteur is met
betrekking tot het soort overtreder antwoord ik:

De werkgever heeft aan ons verklaart dat hij zich zeer bewust
is van zijn betalingsverplichting en zich hier ook graag aan zou
houden, maar simpelweg de financiële middelen niet heeft.

Dit is een heel bewuste overtreder, maar wel een charmante!
Hij heeft tijdens het onderzoek contact gehouden en meegewerkt
aan het aanleveren van documenten en ook twee keer een flinke
verklaring afgelegd, waarbij we hem allerlei vragen hebben
gesteld. Hij was immers niet verplicht om aan ons vragenvuur
deel te nemen, maar hij heeft overal een mooi antwoord op
gegeven en ging glimlachend de deur uit. Het niet voldoen aan
zijn financiële verplichtingen schuift hij volledig af op corona.

Contact met de werknemers
Twee werknemers mailen mij nog regelmatig dat zij nog steeds de
lonen niet nabetaald gekregen hebben. Eén van deze werknemers
heeft laten weten dat er na de controle een nieuwe arbeidsovereenkomst is opgesteld waarbij er een bedrag aan huur
ingehouden wordt op zijn salaris. Hij heeft echter geweigerd om
de nieuwe overeenkomst en volmacht te tekenen, aangezien er in
China reeds was afgesproken dat hij gratis mocht inwonen. Van
deze klacht heb ik een nieuwe melding gedaan aan de frontoffice.
Hij noemt de inhouding op zijn salaris het stelen van geld.

Waarom ik deze werkgever een bewuste overtreder vind? Met
deze voorbeelden wil ik het illustreren:
In december 2020 wil een vreemdeling zijn baan opzeggen en
hij vraagt om een beëindigingsovereenkomst. De werkgever
komt met een papier in het Nederlands, wat de vreemdeling kan
dit niet lezen. Hij besluit het niet te ondertekenen omdat hij de
datum wel kan lezen. Er staat namelijk oktober 2020, hoewel hij
zijn baan in december 2020 wil opzeggen. In oktober 2020 sloten
de restaurants weer in verband met corona. Hiermee probeerde
in mijn ogen de werkgever ervoor te zorgen dat hij de laatste
twee maanden niet uit hoefde te betalen. Daarnaast is het geen
beëindigingsovereenkomst, maar een brief opgesteld uit naam
van de vreemdeling. De vreemdeling geeft ons aan dat hij nooit
een brief heeft opgesteld.
Een vreemdeling heeft een contract getoond dat is opgesteld
in China door het bemiddelingsbureau. Dit is door de tolk
doorgelezen en vertaald. Hierin stond bijvoorbeeld over de
werktijden: ‘werktijden zullen niet langer dan 60 uur per week zijn’,
hoewel in Nederland op het contract genoteerd 38 uur per week
wordt.

22

Deze rapportage is een uitgave van:
Nederlandse Arbeidsinspectie
November 2022