Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

32 545

Wet- en regelgeving financiële markten

Nr. 71

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 juli 2017
Naar aanleiding van de motie van de leden Schouten en Nijboer over de
financiering van coöperaties met een maatschappelijk doel (Kamerstuk
34 550, nr. 41) zijn er afgelopen maanden gesprekken gevoerd met
partijen in het veld en banken. Ook is er geïnventariseerd wat de overheid
doet op het terrein van financiering van coöperaties met een maatschappelijk doel. In deze brief rapporteer ik u mede namens de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) over de bevindingen en
hoe tekortkomingen worden aangepakt. Hiermee wordt invulling gegeven
aan de genoemde motie en de toezegging van de Minister voor Wonen en
Rijksdienst (d.d. 13 oktober 2016, Handelingen II 2016/17, nr. 12, item 17)
om knelpunten bij de financiering van wooncoöperaties in beeld te
brengen en te bezien hoe deze kunnen worden weggenomen.
De invulling van de motie moet geplaatst worden binnen de context van
een aantal andere moties en onderzoeken. De motie van de leden
Voortman en Fokke (Kamerstuk 34 065, nr. 5) verzocht de regering de
mogelijkheid tot oprichting van een maatschappelijke bank ter ondersteuning van buurtinitiatieven te onderzoeken. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft naar aanleiding van deze motie
het onderzoek – Samen Maatschappelijke Impact Financieren1 – laten
verrichten. De belangrijkste conclusie van dit onderzoek was dat niet het
gebrek aan aanbod van financiering het cruciale probleem is, als wel het
feit dat vraag en aanbod elkaar onvoldoende weten te vinden. U bent
hierover en over de vervolgstappen per brief geïnformeerd op 16 juni
2016 (Kamerstuk 34 065, nr. 11) en 13 maart 2017 (Kamerstuk 34 065,
nr. 14). Daarnaast zijn het verkennende SER-advies over Sociale Ondernemingen en de bijbehorende kabinetsreactie (Kamerstuk 32 637, nr. 246)
relevant. Naar aanleiding hiervan wordt er gekeken hoe de impactmeting
van sociale ondernemingen kan worden verbeterd. Ook is er in samenwerking met VNO-NCW en MKB Nederland op 21 februari jl. een
rondetafelconferentie georganiseerd met aandacht voor de aangekon1

kst-32545-71
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Bijlage bij Kamerstuk 34 065, nr. 11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 32 545, nr. 71

1

digde acties uit deze kabinetreactie, waaronder financiering van sociale
ondernemingen. Verder is de pilot Social Impact Bond «Werk na detentie»
van start gegaan. U bent hierover op 28 juni 2016 bij brief geïnformeerd
(Kamerstuk 24 587, nr. 659). In deze pilot werkt het Ministerie van
Veiligheid en Justitie samen met de ABN AMRO, het Oranje Fonds en
Start Foundation om de werkloosheid en recidive onder ex-gedetineerden
aan te pakken.
Knelpunten in de financiering van coöperaties met een maatschappelijk
doel doen zich op verschillende niveaus voor. Het is daarbij van belang
om onderscheid te maken tussen de volgende situaties. Allereerst kan een
coöperatie over te weinig eigen vermogen beschikken om een lening aan
te gaan. Voor verstrekkers van vreemd vermogen (i.e. leningen) is het een
vereiste dat een leningnemer over een eigen financiële buffer beschikt. De
buffer zorgt er namelijk voor dat tegenvallers niet direct de terugbetaling
van de lening in gevaar brengen. Daarnaast kan de kredietverstrekking zelf
een knelpunt vormen. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat kredietverstrekkers
onbekend zijn met de betreffende sector of de rechtsvorm coöperatie. Ook
kan de coöperatie zelf nieuw zijn waardoor de bank niet af kan gaan op
het betalingsverleden van de coöperatie, of kan de lening te klein zijn om
het aantrekkelijk te maken voor kredietverstrekker. Zo kan het, ondanks
dat er een sluitende business case ligt en voldoende eigen vermogen
aanwezig is, toch lastig zijn om financiering te krijgen. Tot slot kan het zo
zijn dat de business case van de coöperatie niet rond komt. Banken zullen
dan geen lening willen verstrekken. Een lening biedt in dit geval ook geen
uitkomst. Het knelpunt ligt in dit geval dan ook primair bij de rentabiliteit
van de investering en niet echt bij de financiering.
Op basis van dit raamwerk is gekeken naar de praktijk van financiering
van coöperaties met een maatschappelijk doel in de drie in de motie
genoemde sectoren; te weten de zorg, de opwekking van duurzame
energie en wonen.
Knelpunten voor coöperaties met een maatschappelijk doel in de zorg
De Tweede Kamer heeft op 3 december 2015 een motie aangenomen
(Handelingen II 2016/17, nr. 22, item 10) van de leden Otwin van Dijk en
Voortman (Kamerstuk 34 300 XVI, nr. 56) over burgerinitiatieven in zorg en
welzijn. Deze motie vraagt de Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) om de ervaren knelpunten van burgerinitiatieven
te inventariseren en vervolgens een agenda te presenteren om de ervaren
knelpunten aan te pakken. Als eerste stap hebben Movisie en Vilans in
juni 2016 een onderzoek uitgebracht naar de knelpunten voor burgerinitiatieven in de zorg2. Daarbij hebben ze ook gekeken naar knelpunten bij het
krijgen van financiering. Een enquête leverde het onderstaande beeld op.

2

Movisie en Vilans (2016), Wat knelt? Inventarisatie knelpunten bij burgerinitiatieven in zorg en
ondersteuning.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 32 545, nr. 71

2

Tabel: Knelpunten financiering en organisatie financiële stromen voor burgerinitiatieven in de zorg

Bron: Movisie en Vilans (2016)

Uit de bovenstaande cijfers komt naar voren dat vooral het rond krijgen
van de business case (en dus niet zozeer financiering) een knelpunt is.
Bijna alle knelpunten uit het de tabel hebben betrekking op bekostiging.
Alleen hypotheekverstrekking ziet op financiering. Slechts 9% van de
respondenten ervaart dit vervolgens als een knelpunt. In de diepteinterviews werd verder opgemerkt dat burgerinitiatieven door banken
vaak als «commerciële bedrijven» worden gezien. Hierdoor zouden rentes
hoger liggen dan men vanuit het initiatief kan opbrengen. Vanuit het
perspectief van banken is het echter logisch dat zij rentes vaststellen op
basis van het gelopen risico, ongeacht de doelstelling van de leningnemer.
In de bijlage bij de Kamerbrief over «de stand van zaken moties en
toezeggingen VWS» van 22 december jl. (Kamerstuk 34 550 XVI, nr. 129)
gaat de Staatssecretaris van VWS in op de voortgang bij het uitvoeren van
de motie van de leden Otwin van Dijk en Voortman. Hij heeft daarbij
aangegeven dat er structurele aandacht nodig is voor het oplossen van
knelpunten die burgerinitiatieven ervaren. Daarbij merkt hij op dat voor
veel (ervaren) problemen (elders) al oplossingen zijn gevonden.
«Nederland zorgt voor Elkaar», het landelijk netwerk van burgerinitiatieven in zorg en welzijn, zal een nadere verkenningstocht uitvoeren met
als doel om de knelpunten die burgerinitiatieven ervaren te inventariseren. Op basis hiervan wordt, in nauwe samenspraak met het Ministerie
van VWS en andere stakeholders, een actieagenda opgesteld. De
verwachting is dat de Staatssecretaris van VWS de actieagenda voor de
zomer van 2018 kan toesturen aan de Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 32 545, nr. 71

3

Financiering van wooncoöperaties
In de herziene Woningwet 2015 is een wettelijke basis gecreëerd voor
wooncoöperaties waarin sprake is van individueel bezit. Hiermee is
binnen het stelsel van de volkshuisvesting meer ruimte gemaakt voor
mensen die zelf of samen met anderen actief en concreet inhoud willen
geven aan het wonen, naast het traditionele huren of kopen. De wooncoöperaties moeten niet verward worden met de woningcorporaties, die
uiteraard al langer bestaan en een grote rol spelen in de Nederlandse
volkshuisvesting.
Wooncoöperaties hebben moeite met het krijgen van financiering. Daar
zijn meerdere verklaringen voor. Ten eerste speelt de onbekendheid van
financiers met het concept van de wooncoöperatie een rol. Het past niet
binnen de bestaande standaardproducten van banken. Ook aan de kant
van de wooncoöperaties ontbreekt het aan standaardisatie, hetgeen de
kredietverlening door banken bemoeilijkt. Een ander knelpunt is dat
individuele wooncoöperaties geen betalingsgeschiedenis hebben,
waardoor het extra lastig is voor banken om hun terugbetaalgedrag in te
schatten. In opdracht van het Ministerie van BZK voert Platform 31 het
actieprogramma wooncoöperaties uit. Het actieprogramma is erop gericht
de oprichting van wooncoöperaties te stimuleren en ondersteunen.
Gewerkt wordt aan standaardmodellen voor het oprichten, exploiteren en
beheren van een wooncoöperatie. Onderdeel van het programma is een
werkgroep financiering waarbij wordt gekeken naar de mogelijkheden om
zoveel mogelijk zaken rondom de financiering te standaardiseren. Dit
verlaagt de kosten van banken om zaken te doen met wooncoöperaties en
kan zo ten goede komen aan de beschikbaarheid van financiering. Verder
ondersteunt Platform 31 het verkrijgen van leningen door wooncoöperaties door contacten te leggen met potentiële financiers.
Het rond krijgen van de business case van wooncoöperaties kan een
obstakel vormen voor het krijgen van leningen. Het wooncoöperatiemodel
uit de Woningwet richt zich op huishoudens die in woningcorporatiewoningen wonen en zelfstandig niet in staat zijn om een woning te kopen. Dit
betekent dat wooncoöperaties aan leden relatief lage huren zullen vragen.
In dit licht zijn, mede naar aanleiding van de bevindingen van het
actieprogramma, de regels voor vervreemding door woningcorporaties bij
wijze van experiment aangepast om de financiële haalbaarheid van
wooncoöperaties te bevorderen. De Beleidsregel experiment verkoopregels wooncoöperatie3 maakt het mogelijk dat woningcorporaties
woningen verkopen aan wooncoöperaties met maximaal 50% korting op
de marktwaarde (vrij van verhuur en gebruik). Hiermee kan wooncoöperaties dezelfde mogelijkheden worden geboden als natuurlijke personen.
Door dergelijke kortingen is het bezit van wooncoöperaties vanaf moment
van aankoop van de woningen aanzienlijk meer waard dan de verplichtingen. Met andere woorden, wooncoöperaties die woningen kunnen
kopen met korting hebben voldoende eigen vermogen. Daardoor wordt
het makkelijker voor wooncoöperaties om hun business case rond te
krijgen en financiering aan te trekken.
Financiering van energiecoöperaties
Energiecoöperaties bestaan al decennia. SDE-subsidies zorgen ervoor dat
de business cases van deze coöperaties uit kunnen. De opstartfase en de
planontwikkeling vormen voor nieuwe energiecoöperaties echter
bottlenecks voor het tot stand brengen van duurzame energie. In deze
fase moet er immers geïnvesteerd worden in de uitwerking van een plan.
3

Stcrt. 2016, nr. 50596.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 32 545, nr. 71

4

Daarvoor moet vaak een professional voltijd ingehuurd worden. Of deze
investering ook daadwerkelijk gaat renderen is echter onzeker, omdat
ongeveer de helft van de plannen het uiteindelijk niet haalt. Om deze
risico’s af te dekken is er risicospreiding en eigen vermogen nodig. Als er
immers een buffer is kunnen de rendementen op de geslaagde projecten
de verliezen op afgeblazen projecten compenseren. Leden van energiecoöperatie zitten er vaak echter niet op te wachten om risicovol te
investeren in planontwikkeling. Het is voor hen meestal niet mogelijk om
hun risico te spreiden over meerdere potentiële projecten. Professionele
partijen kunnen veel makkelijker in meerdere projecten investeren om hun
risico te spreiden. Als professionele investeerders echter de planontwikkeling van coöperaties financieren en eigen vermogen in het project
investeren, krijgen zij daarmee ook de zeggenschap over die projecten. Dit
holt het coöperatieve karakter van deze initiatieven uit.
Een oplossing voor dit knelpunt is dat grote, ervaren energiecoöperaties
met de mogelijkheid om hun portfolio te spreiden kleinere, jongere
corporaties helpen bij de planontwikkeling en deelnemen in hun
projecten. Daarnaast voert het Ministerie van Economische Zaken
verkennende gesprekken met ODE Decentraal, de brancheorganisatie van
energiecoöperaties, over of en zo ja hoe te komen tot verdere professionalisering van coöperaties.
Sectoroverstijgende knelpunt bij juridische vormgeving financiering
Hoewel de meeste knelpunten sectorspecifiek lijken te zijn en dus ook
sectoraal aangepakt worden, kwam er in de gesprekken ook een
sectoroverstijgend knelpunt naar voren, te weten de juridische
vormgeving van financiering. Coöperaties met een maatschappelijk doel
is een paraplubegrip. Het kan slaan op behoorlijk professionele partijen
met aanzienlijke middelen (denk aan de grotere windenergieprojecten),
maar het kan ook slaan op een kleine groep welwillende burgers die
samen iets relatief kleins op wil zetten (bijvoorbeeld een glasvezelnetwerk
of zonnepanelen op het lokale sportcentrum). Deze minder professionele
coöperaties zijn uiteraard minder goed geëquipeerd om om te gaan met
de complexiteit van de Wet financieel toezicht (Wft).
Coöperaties komen namelijk in aanraking met de Wft als leden of
financiers, zoals bemiddelde burgers of banken, financiële middelen
inbrengen. De Wft wordt voor minder professionele coöperaties dan al
snel complex. In het bijzonder gaat het om vrijstellingen en ontheffingen
van het verbod tot aantrekken van opvorderbare gelden (terrein van DNB)
en de regels over het uitgeven van obligaties (terrein van AFM).
De Wft biedt volgens juristen voldoende flexibiliteit om de financiering zo
vorm te geven dat gebruik wordt gemaakt van de bestaande vrijstellingen.
Daarom hoeft er geen sprake te zijn van overtreding van verbodsbepalingen. Het probleem is echter dat veel coöperaties onvoldoende kennis
en financiële middelen hebben om deze ruimte te pakken. In sommige
gevallen zijn coöperaties zich er niet eens van bewust dat de Wft relevant
is. Hier ligt enerzijds een rol voor de sector om kennis te delen en
contracten te standaardiseren, zodat naleving van de Wft makkelijker en
goedkoper wordt. Anderzijds ligt hier ook een rol voor DNB en AFM om
helder aan te geven welke ruimte coöperaties met een maatschappelijk
doel hebben bij het aantrekken van financiering. Ik heb het belang hiervan
opgebracht bij DNB en AFM.
Tot slot is ODE Decentraal, de brancheorganisatie van energiecoöperaties,
in contact gebracht met DNB en de AFM. Ik moedig ook andere partijen
aan contact te leggen met de toezichthouders. DNB en de AFM hebben

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 32 545, nr. 71

5

aangegeven graag in gesprek te gaan en wijzen op de verschillende
manieren waarop zij laagdrempelige toegang faciliteren. Naast dat er al
veel informatie is te vinden op de websites, zijn hiervoor het digitale loket
van DNB en de AFM en het Ondernemersloket van de AFM toegankelijk.
Voor technologiegedreven innovaties is er de Innovatiehub, waarin
innovatieve partijen op een laagdrempelige manier in contact kunnen
treden met de toezichthouders. Daarnaast is er Maatwerk voor Innovatie4
(ook wel de regulatory sandbox), waarbij de toezichthouders bij het
beoordelen van innovatieve concepten nadrukkelijk kijken naar het
achterliggende doel van beleid, wet- of regelgeving, en de wettelijke
ruimte kunnen benutten om maatwerk te bieden.
Conclusie
De knelpunten waar coöperaties met een maatschappelijk doel tegenaan
lopen verschillen van sector tot sector. Zorgcoöperaties hebben vaak te
maken met niet sluitende business cases, terwijl de financiering van
wooncoöperatie wordt bemoeilijkt door de nieuwheid van het concept.
Jonge energiecoöperaties ervaren juist knelpunten in de planontwikkelingsfase. Op sectoraal niveau wordt er daarom samen met de betrokken
stakeholders, zoals brancheorganisaties, gekeken naar hoe knelpunten in
de financiering kunnen worden aangepakt.
Verder is gebleken dat de Wft knellend kan zijn voor met name coöperaties met weinig juridische kennis. Dit komt onder andere door
onbekendheid met de Wft. Ik heb dit onder de aandacht gebracht van de
toezichthouders. Ook heb ik ODE Decentraal in contact gebracht met de
toezichthouders, zodat er actief gezocht kan worden naar oplossingen
binnen de ruimte die de Wft biedt.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

4

Zie ook: https://www.dnb.nl/toezichtprofessioneel/innovationhub/wie-zijn-we/index.jsp en
https://www.afm.nl/nl-nl/professionals/nieuws/2016/dec/maatwerk-innovatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 32 545, nr. 71

6