Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

31 935

Beleidsdoorlichting Financiën

Nr. 66

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 december 2020
Hierbij stuur ik u het rapport «Beleidsdoorlichting Dienstverlening
Belastingdienst»1. De beleidsdoorlichting is uitgevoerd in het kader van
de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). Deze schrijft voor dat
beleidsartikelen uit de Rijksbegroting periodiek worden geëvalueerd in
een beleidsdoorlichting. De voorliggende doorlichting betreft artikel 1:
Belastingen van de begroting van Financiën. De algemene beleidsdoelstelling van artikel 1 luidt:
Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid.
Solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving is
hiervoor de basis. Doeltreffende en doelmatige uitvoering van die wet- en
regelgeving zorgen ervoor dat burgers en bedrijven bereid zijn hun
wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen
(compliance).
Onder artikel 1: Belastingen vallen zowel fiscaal beleid en wetgeving als
de Belastingdienst. In deze beleidsdoorlichting gaat het uitsluitend om het
onderdeel Belastingdienst; daarbij beperkt de doorlichting zich tot de
dienstverlening aan burgers en aan ondernemers in het Midden en Klein
Bedrijf (MKB) ten aanzien van belastingen. De dienstverlening aan grote
ondernemingen, en de domeinen Douane en Toeslagen zijn geen
onderdeel van deze beleidsdoorlichting. De dienstverlening aan grote
ondernemingen is integraal onderdeel van de individuele klantbehandeling en daarmee niet afzonderlijk te evalueren. De dienstverlening van
Douane en Toeslagen komt in separate beleidsdoorlichtingen aan bod.
De laatste keer dat de dienstverlening van de Belastingdienst in het kader
van artikel 1 is doorgelicht was in 2015. De voorliggende doorlichting richt
zich op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de dienstverlening in de
periode 2015–2019. Het onderzoek is uitgevoerd door onderzoeksbureau
Panteia in samenwerking met prof. dr. Wolfgang Ebbers, bijzonder
1

kst-31935-66
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 935, nr. 66

1

hoogleraar ICT en strategisch innoveren in de publieke sector aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam. Ontwikkelingen in de dienstverlening in
2020 zijn in de cijfermatige conclusies van deze beleidsdoorlichting niet
meegenomen.
De beleidsdoorlichting betreft de dienstverlening door de Belastingdienst
in het kader van zijn uitvoerings- en handhavingsbeleid en sluit qua
reikwijdte aan bij het begrip dienstverlening uit het Jaarplan Belastingdienst. Dienstverlening wordt in het Jaarplan 2019 gedefinieerd als
diverse vormen en momenten van interactie met burgers of bedrijven
(telefonisch, digitaal, balie) en de samenwerking op het gebied van
dienstverlening met maatschappelijke en commerciële dienstverleners.
De RPE schrijft voor dat een onafhankelijk deskundige betrokken is bij de
opzet en uitvoering van het onderzoek om de kwaliteit te toetsen en een
onafhankelijk oordeel te geven. Deze toetsing is uitgevoerd door prof. dr.
Lidwien van de Wijngaert, hoogleraar Communicatie in organisaties van
het departement Taal en Communicatie van de Letterenfaculteit van de
Radboud Universiteit. Haar oordeel is bijgevoegd2.
In deze brief vat ik eerst de belangrijkste conclusies uit het onderzoek
samen. Vervolgens reageer ik op de beleidsopties en aanbevelingen uit
het rapport.
Conclusies en aanbevelingen van de beleidsdoorlichting
De resultaten en effecten van dienstverlening worden gemeten aan de
hand van prestatie-indicatoren over de compliance en over de dienstverlening. De beleidsdoorlichting laat zien dat de realisatie van de
compliance indicatoren in de onderzoeksperiode op een stabiel hoog
niveau ligt. Het is echter op basis van het beschikbare (cijfer)materiaal niet
goed mogelijk om harde uitspraken te doen over hoe de dienstverlening,
naast bijvoorbeeld massale processen en toezicht bijdraagt aan de
compliance, en daarmee ook niet over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het instrument dienstverlening. De complexiteit van het
inzichtelijk maken van een dergelijk causaal verband is ook in de
beleidsdoorlichting van 2015 onderkend. De onderzoekers concluderen
wel dat er voldoende gedragswetenschappelijke onderbouwing is om aan
te nemen dat de dienstverlening de veronderstelde impact heeft op de
compliance.
De prestatie-indicatoren over de dienstverlening laten zien dat de doelen
die gesteld zijn voor de dienstverleningsinstrumenten in veel gevallen
gehaald zijn. De dienstverlening functioneert grotendeels zoals beoogd,
maar op onderdelen worden de streefwaarden niet gerealiseerd. Dit geldt
voor de bereikbaarheid en wachttijd bij de Belastingtelefoon en de digitale
voorzieningen die achter blijven bij wensen en verwachtingen van burgers
en bedrijven. Ook is nog vaak sprake van juridisch taalgebruik in de
correspondentie en verloopt het machtigen van intermediairs niet soepel.
Er zijn in deze doorlichting beleidsopties bij 20% meer en 20% minder
middelen verkend. Voorbeelden van beleidsopties bij 20% meer middelen
zijn: de dienstverlening versterken door het meer proactief benaderen van
burgers en bedrijven en het uitbreiden van de baliecapaciteit.
Voorbeelden van onderzochte beleidsopties bij 20% minder middelen zijn
het terugdraaien van de extra investeringen uit de Voorjaarsnota 2020 en
het uitsluitend online aanbieden van evenementen gericht op intermediairs en (groepen van) MKB-ondernemers.
2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 935, nr. 66

2

De volgende aanbevelingen worden in de beleidsdoorlichting gedaan:
1. Voer structureel onderzoek uit naar effecten van beleid;
2. Ontwikkel diensten nog meer vanuit gebruikersperspectief;
3. Monitor onbedoelde of onvoorziene effecten;
4. Breng de kosten van beleid beter in kaart;
5. Werk aan vereenvoudiging van wet- en regelgeving;
6. Betrek ook de dienstverlenende aspecten van toezicht en opsporing
en/of massale processen bij verbetertrajecten rond dienstverlening.
Conclusie onafhankelijk deskundige
Onafhankelijk deskundige prof. dr. Lidwien van de Wijngaert geeft een
positief oordeel over het uitgevoerde onderzoek. Het onderzoek voldoet in
opzet en uitvoering aan de vereisten die de RPE daaraan stelt. Hoewel de
gehanteerde onderzoeksmethoden meer expliciet hadden kunnen worden
gemaakt, doet het rapport waardevolle aanbevelingen ten aanzien van de
dienstverlening door de Belastingdienst. De uitgebreide verkenning van
de beleidstheorie en de gedragswetenschappelijke reflectie vormen,
hoewel geen expliciete conclusies worden getrokken, een basis waarop de
rest van de doorlichting is vormgegeven. De suggestie wordt gedaan om
dit ook in toekomstige doorlichtingen als uitgangspunt te nemen. Een
kritische kanttekening betreft het niet systematisch beschrijven van de
samenhang van de resultaten met de uiteindelijke aanbevelingen.
Beleidsreactie
De dienstverlening van diverse uitvoeringsorganisaties aan burgers en
bedrijven staat onder druk. Ook in de dienstverlening van de Belastingdienst moet een verbeterslag gemaakt worden. Het is van groot belang de
menselijke maat in de dienstverlening te versterken. In januari 2020 heeft
de Minister van Financiën aangekondigd een onderzoek te starten naar
een fundamentele transformatie van de dienstverlening van de Belastingdienst. Het eerste deel van dit onderzoek uitgevoerd door EY3 heeft een
groot aantal knelpunten en de grondoorzaken daarvan beschreven. In het
tweede deel van het onderzoek, ook uitgevoerd door EY, zijn concrete
handelingsperspectieven beschreven voor verbetering van de dienstverlening op korte, middellange en lange termijn met een bijbehorende
routekaart. Deze zijn gericht op het verbeteren van het executievermogen
van de Belastingdienst in dezen en het versterken en vereenvoudigen van
de dienstverlening met burgers en bedrijven als vertrekpunt, en geeft
handelingsperspectieven die de naleefbaarheid en uitvoerbaarheid van
wet- en regelgeving verbeteren. Vanwege het belang dat ik hecht aan de
opvolging van de aanbevelingen uit deze beleidsdoorlichting, verwijs ik
daar waar de beleidsdoorlichting beleidsopties aanreikt en aanbevelingen
doet die raken aan deze knelpunten, grondoorzaken en handelingsperspectieven naar dit rapport en de bijbehorende beleidsreactie(s). Uw
Kamer is hierover separaat geïnformeerd4.
In de brief Op weg naar de beste Belastingdienst voor Nederland d.d.
14-09-2020 worden ook activiteiten benoemd om de dienstverlening te
verbeteren, zoals het blijven aanbieden van telefonische ondersteuning
aan burgers in de aangiftecampagne en het proactief benaderen van
startende bedrijven die hun BTW aangifte lijken te verzuimen. De
3

«Op weg naar de beste Belastingdienst voor Nederland», EY Rapportage – Knelpuntenanalyse
als basis voor de fundamentele transformatie van de dienstverlening, Kamerstuk 31 066,
nr. 700.
4
«Aanbieding en vervolg rapport handelingsperspectieven onderzoek fundamentele transformatie dienstverlening», EY rapportage – Handelingsperspectieven voor de fundamentele
transformatie dienstverlening, Kamerstuk 22 974.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 935, nr. 66

3

Belastingdienst neemt daarnaast deel aan diverse overheidsbrede
initiatieven om samen met andere departementen en uitvoeringsorganisaties de dienstverlening aan burgers en bedrijven te verbeteren,
waaronder Werk aan Uitvoering5 (WAU).
De beleidsdoorlichting geeft naar mijn mening een gedegen beschrijving
van het beleidsterrein, de motivering van het beleid, de beoogde doelen
en de gerealiseerde uitkomsten in termen van gemeten prestatieindicatoren. Het rapport gaat in op de indicatoren van de compliance en
dienstverlening en laat overall een positief beeld zien van het functioneren
van de dienstverlening. Op onderdelen blijkt de dienstverlening echter
niet te functioneren zoals beoogd, zo is de dienstverlening te weinig
ingericht vanuit het perspectief van burgers en bedrijven, en blijven
bijvoorbeeld digitale voorzieningen achter bij wensen en verwachtingen
van burgers en bedrijven. Deze punten komen naast andere knelpunten
ook naar voren in het door mij eerder aangehaalde onderzoek naar een
fundamentele transformatie van de dienstverlening.
Het rapport geeft evenals de vorige beleidsdoorlichting in 2015 het inzicht
dat het lastig is om harde (oorzakelijke) uitspraken te doen over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de dienstverlening in relatie tot de
compliance-doelstelling. Inmiddels zijn daartoe onder andere nieuwe
prestatie-indicatoren (KPI’s) opgesteld waarin de ervaring en beleving van
burgers en bedrijven als het gaat om dienstverleningsaspecten zichtbaar
worden gemaakt. Over deze indicatoren wordt komend jaar voor het eerst
gerapporteerd. Volgens de onafhankelijk deskundige zijn er verschillende
oorzaken voor het feit dat een causale relatie tussen het door de Belastingdienst ingezette dienstverleningsbeleid en compliantie niet goed kan
worden vastgesteld. Naast dienstverlening spelen meerdere externe
factoren een rol. Dienstverlening is immers onderdeel van een groter
geheel binnen de Belastingdienst. De Belastingdienst is op zijn beurt
onderdeel van een steeds (en snel) veranderende samenleving met
veranderende wensen en verwachtingen. Ik benadruk daarom dat het
verkrijgen van inzicht in de doeltreffendheid op algemeen niveau altijd
lastig zal zijn. Van losse dienstverleningsinstrumenten en -activiteiten zou
door het uitvoeren van (meer) (evaluatie)onderzoek de impact wel beter in
kaart kunnen worden gebracht, dat gebeurt nu nog onvoldoende. In mijn
reactie op de aanbevelingen ga ik daar verder op in.
Ik merk hierbij op dat het feit dat het moeilijk is om harde uitspraken te
doen over doelmatigheid en doeltreffendheid niet betekent dat het
dienstverleningsbeleid van de Belastingdienst ondoelmatig of ineffectief
ís. Integendeel, dit rapport onderschrijft de huidige uitvoerings- en
toezichtstrategie van de Belastingdienst en de onderliggende wetenschappelijke theorie, zo blijkt onder andere uit de waardevolle gedragswetenschappelijke reflectie. Door de beleidstheorie en doelenboom expliciet te
maken en vanuit gedragswetenschappelijk perspectief daarop te
reflecteren, wordt aannemelijk dat en hoe dienstverlening een belangrijke
bijdrage levert aan de compliance-doelstelling.
Tot slot merk ik op dat enerzijds doelstellingen en prestatie-indicatoren ten
aanzien van compliance en dienstverlening worden gehaald, terwijl er
anderzijds nog veel te doen is ter verbetering van onze dienstverlening.
Dat blijkt ook uit andere externe onderzoeken zoals Handelingsperspectieven voor de fundamentele transformatie van dienstverlening van de
5

«Werk aan Uitvoering: analyse naar de uitvoering door Belastingdienst, UWV, SVB en DUO.
Fase 1: Probleemanalyse», Kamerstuk 31 490, nr. 271; «Werk aan Uitvoering: handelingsperspectieven voor het versterken van de dienstverlening en een toekomstbestendige en
wendbare uitvoering. Fase 2: Handelingsperspectieven en samenvatting analyse», Kamerstuk
31 490, nr. 284.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 935, nr. 66

4

Belastingdienst en Werk aan Uitvoering, waaraan de Belastingdienst nu
werkt. De aanbevelingen in deze beleidsdoorlichting, met name die ten
aanzien van de onderzoeksfunctie, dragen daarbij bij aan het verkrijgen
van meer inzicht in de dienstverlening in de toekomst en zijn daarnaast
waardevol voor toekomstige evaluaties.
+20% en -20% beleidsopties
De verschillende beleidsopties zijn het waard om verder te onderzoeken,
maar zullen zonder een integrale aanpak van knelpunten waarschijnlijk
niet voldoende kunnen bijdragen aan het gewenste ontwikkelpad van de
dienstverlening. Het onderzoek door EY toont aan dat voor een verbetering van de dienstverlening een integrale aanpak nodig is. Voor de
concrete handelingsperspectieven en bijbehorende activiteiten verwijs ik
daarom naar het rapport door EY waarin deze handelingsperspectieven in
samenhang worden uitgewerkt. Hierover is uw Kamer apart per brief
geïnformeerd. Voor wat betreft de beleidsopties bij 20% minder middelen
dienen ook deze beleidsopties bezien te worden in het licht van het
gewenste ontwikkelpad van de dienstverlening en het toekomstperspectief van de dienstverlening van de Belastingdienst zoals in de brief
van 14-09-2020 beschreven. De onderzoekers komen in dit onderzoek tot
vergelijkbare conclusies: de door hen geformuleerde besparingsopties
kunnen op korte termijn alleen worden gerealiseerd door bepaalde
vormen van dienstverlening niet of in mindere mate aan te bieden. Dit kan
mogelijk nadelige effecten hebben op de compliance, zoals ook in de
gedragswetenschappelijke reflectie is beschreven.
Een aandachtspunt betreft tot slot de kosten die gemoeid zijn met de
voorgestelde beleidsopties. Voor zowel de +20% als de -20% varianten
worden in het onderzoek vrij ruime bandbreedtes van kosten benoemd.
De genoemde bedragen zijn daarmee sterk indicatief en ook worden
indirecte kosten van de beleidsopties niet inzichtelijk gemaakt. Ook de
onafhankelijk deskundige waarschuwt hiervoor. Bij de verdere verkenning
en uitwerking van de verschillende opties, in het kader van het onderzoek
door EY naar handelingsperspectieven, zal daarom naar de totale direct
en indirecte kosten worden gekeken.
Aanbevelingen
Voor twee van de zes aanbevelingen verwijs ik naar de handelingsperspectieven in het rapport van EY, het gaat hier om: ontwikkel diensten nog
meer vanuit gebruikersperspectief en werk aan vereenvoudiging van weten regelgeving. Voor deze aanbevelingen geldt dat de handelingsperspectieven in het rapport van EY concreet en in onderlinge samenhang
worden beschreven. Ten aanzien van de aanbeveling werk aan vereenvoudiging van wet- en regelgeving wil ik benadrukken dat het bieden van
duidelijke en eenvoudige dienstverlening, gegeven de complexiteit van
wet- en regelgeving, geen gemakkelijke opgave is. Vaak is er behoefte aan
fiscaal maatwerk en daardoor ook maatwerk in de dienstverlening. Goede
uitvoering van wet- en regelgeving verdient onze voortdurende aandacht.
Knelpunten die in dit kader worden gesignaleerd, zoals veelgestelde
vragen van burgers en ondernemers, vormen waardevolle informatie voor
de partijen die deze wet- en regelgeving opstellen. Door deze knelpunten
te signaleren én door te geven, draagt de Belastingdienst bij aan de
vereenvoudiging van wet- en regelgeving, in lijn met enkele handelingsperspectieven uit Werk aan Uitvoering. Hieraan zal ik in het
driehoeksoverleg tussen opdrachtgever, eigenaar en opdrachtnemer
structureel aandacht geven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 935, nr. 66

5

Drie van de aanbevelingen gaan over onderzoek en evaluatie: voer
structureel onderzoek uit naar effecten van beleid; monitor onbedoelde of
onvoorziene neveneffecten van dienstverlening; en betrek ook de
dienstverlenende aspecten van toezicht en opsporing en/of massale
processen bij verbetertrajecten rond dienstverlening. Aanknopingspunt
voor het oppakken van deze aanbevelingen is de Strategische Evaluatie
Agenda (SEA) die in de Rijksbegroting 2020/2021 voor het eerst is
opgenomen. Met de SEA willen we de kwaliteit van beleidsevaluaties
vergroten en de bevindingen meer benutten en zo de maatschappelijke
waarde van beleid vergroten. De Belastingdienst werkt in dit kader aan
een nieuwe evaluatieprogrammering om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid en de uitvoering daarvan beter inzichtelijk te maken
door middel van diverse soorten (synthese)onderzoek.
De Belastingdienst onderzoekt daarbij hoe de combinatie van een palet
aan (deel)onderzoeken en onderzoeksmethoden kan bijdragen aan goede
onderliggende evaluaties en daardoor meer kennis en inzicht ten aanzien
van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsinstrumenten,
waaronder dienstverlening. Er is daarnaast per 2021 een nieuwe set KPI’s
voor de begroting ontwikkeld, zoals in de brief van 14-09-2020 aan uw
Kamer beschreven, waarmee prestaties en ook de subjectieve beleving
van burgers en bedrijven (beter) worden gemonitord. Voorts wordt
gewerkt aan het monitoren van compliance middels een «compliance
map» en aan de verdere ontwikkeling van onderzoeksmethoden en
-instrumenten in het kader van handhavingsregie (e.g. Leidraad Handhavingsregie). Kortom, toekomstige beleidsdoorlichtingen kunnen nog aan
kracht winnen door aanscherping van indicatoren, monitoring en
tussentijds (evaluatie)onderzoek. De ingezette activiteiten in het kader van
de SEA, compliance map, KPI’s voor de Rijksbegroting, evenals het
uitwerken van de mogelijkheden om daarbij op een structurele manier het
perspectief van burgers, bedrijven en financieel en/of maatschappelijk
dienstverleners binnen te halen, zullen hier naar verwachting aan
bijdragen.
Met de aanbeveling breng de kosten van beleid beter in kaart gaat de
Belastingdienst aan de slag. Daarbij wil ik opmerken dat dienstverlening
een breed gedefinieerd begrip is, waarbij activiteiten door de gehele
organisatie worden uitgevoerd. Ook massale en toezichtprocessen kennen
elementen van dienstverlening. Het is niet altijd mogelijk om kosten zuiver
aan dienstverlening toe te schrijven. Bij het verder ontwikkelen van de
activiteiten in het kader van de SEA onderzoeken we tevens wat de
mogelijkheden zijn om met de verdere ontwikkeling van het uitgavenmodel op toekomstige evaluaties aan te sluiten. Daar waar dat niet
mogelijk blijkt, zal ik dat aangeven.
Samenvattend wil ik mijn waardering uitspreken voor deze beleidsdoorlichting. De aanbevelingen over het versterken van de onderzoeks- en
evaluatiefunctie neem ik van harte over met de kanttekeningen die ik
daarbij heb gemaakt. De signaalfunctie van de Belastingdienst ten
behoeve van het vereenvoudigen van wet- en regelgeving ga ik een
structurele plek geven in het overleg met eigenaar en opdrachtgever. Voor
de overige aanbevelingen en de beleidsopties verwijs ik naar het rapport

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 935, nr. 66

6

met de handelingsperspectieven voor een fundamentele transformatie
van de dienstverlening door EY. Uw kamer is hierover separaat
geïnformeerd.
De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief
De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 935, nr. 66

7