Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 610

Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001,
de Wet op de loonbelasting 1964, de
Pensioenwet, de Wet verplichte
beroepspensioenregeling en de Invoerings- en
aanpassingswet Pensioenwet in verband met de
aanpassing van het fiscale kader voor
oudedagsvoorzieningen (Wet verlaging
maximumopbouw- en premiepercentages
pensioen en maximering pensioengevend
inkomen)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Bij Kabinetsmissive van 19 februari 2013, no.13.000323, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, mede
namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet inkomstenbelasting
2001 en de Wet op de loonbelasting 1964 in verband met de aanpassing
van het fiscale kader voor oudedagsvoorzieningen (Wet verlaging
maximumopbouw- en premiepercentages pensioenen en maximering
pensioengevend inkomen), met memorie van toelichting.
Het voorstel bevat de uitwerking van de in het regeerakkoord «Bruggen
slaan» aangekondigde aanpassing (versobering) van het zogenoemde
Witteveenkader.2 De versobering houdt in dat de fiscaal toegestane
maximale jaarlijkse pensioenopbouwpercentages in de tweede pijler met
ingang van 1 januari 2015 worden verlaagd (bijvoorbeeld voor een op het
middelloonstelsel gebaseerd ouderdomspensioen met 0,4%-punt)3, en
wel voor pensioenaanspraken die op of na die datum worden
opgebouwd. Dit betekent alleen een versobering voor de toekomst; voor
zover pensioenaanspraken zijn opgebouwd vóór die datum worden zij
gerespecteerd. Daarnaast houdt de versobering in dat met ingang van
1 januari 2015 de fiscaal gefaciliteerde opbouw niet meer geldt voor
(anders gezegd: wordt afgetopt bij) een pensioengevend loon van meer

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
2
Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15, blz. 10, laatste en voorlaatste gedachtestreep, en blz.
63, punten 97 en 98.
3
Artikel III, onderdelen B tot en met F, van het voorstel.

kst-33610-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

1

dan € 100.0004 (ongeveer drie keer modaal).5 Deze aanpassing van het
Witteveenkader wordt vervolgens doorgetrokken naar de vrijwillige
aanvullende opbouw van oudedagsvoorzieningen in de derde pijler
(individuele lijfrenteopbouw en fiscale oudedagsreserve (FOR)).6
Voor een goede beoordeling van de materie die hier aan de orde is,
verwijst de Afdeling naar de bijlage bij dit advies. Uit de bijlage volgt
onder meer dat bij het bepalen van de omvang van de fiscale facilitering
van het aanvullende pensioen (het Witteveenkader), de fiscaliteit van
oudsher volgend is geweest ten opzichte van de pensioenregeling zelf.
Daarnaast bevat de bijlage een korte en globale schets van de plaats van
het Witteveenkader in het stelsel van oudedagsvoorzieningen. Dit stelsel
bestaat uit drie pijlers. De eerste pijler (de basis) wordt gevormd door de
AOW. De tweede pijler betreft een aanvullend pensioen (tweedepijlerpensioen) zoals dat in overleg tussen werkgevers en werknemers als
arbeidsvoorwaarde tot stand komt. Dit aanvullend pensioen kent een
fiscale facilitering – de omkeerregel – via het Witteveenkader. De derde
pijler ten slotte ziet op voorzieningen die mensen zelf kunnen treffen voor
hun inkomen na pensionering (bijvoorbeeld via lijfrenten).
Mede bezien tegen de achtergrond van de huidige economische en
maatschappelijke omstandigheden en vooruitzichten, heeft de Afdeling er
op zich zelf begrip voor dat ook de fiscale facilitering van het aanvullende
pensioen via het Witteveenkader tegen het licht wordt gehouden. Het
voorstel geeft de Afdeling echter aanleiding tot het plaatsen van vraagtekens bij het uitgangspunt en de veronderstelling van het wetsvoorstel
dat het ook met de voorgestelde versobering van het Witteveenkader nog
steeds mogelijk zal zijn om een adequate pensioenvoorziening te
realiseren, via een reguliere gelijke jaarlijkse opbouw gedurende een
lange periode. In de memorie van toelichting wordt bovendien – en ten
onrechte – geen verband gelegd tussen de aanpassing van het Witteveenkader en de te verwachten versoberingen die daarnaast mogelijk gaan
plaatsvinden in de sfeer van het tweedepijler-pensioen. Hierdoor is er
geen zicht op het cumulatieve effect van al deze versoberingen.
Gelet hierop acht de Afdeling het niet wenselijk dat wijzigingen van het
Witteveenkader vooruitlopen op te verwachten wijzigingen van de
Pensioenwet. Zolang nog niet duidelijk is welke de wijzigingen in de
Pensioenwet zullen zijn, noch wat daarvan de invloed zal worden op de
pensioenreglementen, wordt met het voorstel een voorschot genomen op
de uitkomsten van een nog verder te voeren debat over het tweedepijlerpensioen.
Daarnaast maakt de Afdeling een aantal opmerkingen over de bezuinigingsdoelstelling, de aftopping van het pensioengevend loon, de
inzichtelijkheid van de gevolgen van de aanpassing van het Witteveenkader en detachering vanuit het buitenland.
De Afdeling is van oordeel dat in verband met het vorenstaande het
voorstel nader dient te worden overwogen.

4

Dit maximum moet nog worden gekort met de AOW-franchise (dat is het gedeelte van het
pensioengevend loon waarover geen pensioen wordt opgebouwd omdat voor dat deel vanaf
de AOW-gerechtigde leeftijd AOW wordt uitgekeerd). Dit betekent dat fiscaal maximaal
€ 100.000 -/- de AOW-franchise wordt gefaciliteerd. In de meeste pensioenregelingen is de
AOW-franchise gelijk aan 10/7 van de AOW van een gehuwde. Voor 2014 komt de
AOW-franchise in die situatie neer op een bedrag van ongeveer € 13.600. Het maximale bedrag
waarover pensioen wordt opgebouwd bedraagt derhalve € 86.400 (€ 100.000 -/- € 13.600).
5
Artikel III, onderdeel G, van het voorstel.
6
Artikel I, onderdelen B en C, van het voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

2

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 19 februari
2013, nr. 13.000323, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 20 maart
2013, no.W06.13.0040/III, bied ik U, mede namens de Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, hierbij aan.
Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee
het advies inzake het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
De Afdeling heeft er begrip voor dat het kabinet de fiscale facilitering van
het aanvullende pensioen tegen het licht houdt in de huidige economische en maatschappelijke omstandigheden en vooruitzichten, maar
plaatst een aantal kanttekeningen.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.
1. Samenhang versoberingen tweedepijler-pensioen en aanpassing
Witteveenkader
Volgens de memorie van toelichting is het uitgangspunt van het voorliggende wetsvoorstel dat, ondanks de inperking (versobering) van het
fiscale kader voor de opbouw van pensioen in de tweede pijler (het
Witteveenkader), het bieden van een adequate pensioenvoorziening nog
steeds voorop staat.7 Daartoe ligt aan het wetsvoorstel de veronderstelling ten grondslag dat, via een gelijke jaarlijkse opbouw gedurende
een lange periode van één dienstverband, voor iedereen nog steeds een
pensioen van 70% van het gemiddelde8 loon kan worden bereikt. De
Afdeling plaatst hier kanttekeningen bij in het licht van een aantal
ontwikkelingen die zich in de loop der jaren, en ook recent nog, hebben
voorgedaan.
a. Arbeidsmarkt en gestegen levensverwachting
Arbeidsmarkt
Een belangrijke ontwikkeling is dat de (internationale) mobiliteit van
werknemers sterk is toegenomen. Werknemers worden daardoor vaker
geconfronteerd met pensioenbreuken. Ook is er sprake van een sterk
toegenomen arbeidsheterogeniteit. Er werken steeds meer werknemers
op basis van een tijdelijk arbeidscontract (zonder pensioenopbouw). Ook
het aantal zzp’ers is de afgelopen jaren aanzienlijk toegenomen. Daarnaast
heeft niet iedere werknemer of beroepsbeoefenaar een verplicht
aanvullend pensioen. Ten opzichte van het vroegere kostwinnermodel is
het tweeverdiener-model dominanter geworden. Bovendien is sprake van
een sterke toename van het aantal eenpersoonshuishoudens. Het
uitgangspunt dat arbeid uitsluitend wordt aangeboden door middel van
een (vaste) dienstbetrekking, gedurende ongeveer 40 jaar en te beginnen
vanaf 21 jaar (uitgangspunt van de Pensioenwet), zoals dat aan de huidige
pensioenregelingen ten grondslag ligt, sluit steeds minder aan bij de
realiteit. Verder leiden de ontgroening en de vergrijzing, in samenhang
bezien, ertoe dat de verhouding tussen de premie-opbrengende (jongere)
deelnemers enerzijds en de gepensioneerden anderzijds steeds schever
wordt.

7

Zie de titel van paragraaf 3.1 van de memorie van toelichting (Adequate pensioenopbouw blijft
uitgangspunt), alsmede de eerste en tweede volzin van die paragraaf.
8
Paragraaf 3.2, eerste volzin, van de memorie van toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

3

Gestegen levensverwachting
De levensverwachting is sterker gestegen dan waar aanvankelijk rekening
mee werd gehouden. In 2004 ging het CBS ervan uit dat er pas in 2030
sprake zou zijn van een levensverwachting van ongeveer 79 jaar (mannen)
en 82 jaar (vrouwen). Dat is echter al in 2009 het geval gebleken. Eind
2012 heeft het CBS aangegeven dat de levensverwachting nog weer
sneller is gestegen dan verwacht (de levensverwachting is thans 79,5 jaar
voor mannen en 83 jaar voor vrouwen). Hierdoor zijn de verplichtingen
van pensioenfondsen toegenomen. Gepensioneerden krijgen immers
gedurende een langere periode pensioen dan de periode waarmee bij de
actuariële berekening rekening is (en kon worden) gehouden.
Met deze ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en met de gestegen
levensverwachting is sprake van een toenemend risico voor de instandhouding van het pensioenstelsel. Gelet op de hoogte van de premies die
thans al door werkgevers en werknemers worden betaald, lijkt het
instrument van verhoging van pensioenpremies zijn grenzen te hebben
bereikt. In combinatie met de lage rentestand en tegenvallende ontwikkelingen op de financiële markten, heeft een en ander inmiddels in veel
gevallen geleid tot een versobering van het pensioen, in de vorm van een
korting op (de aanspraken op) het pensioen. Deze korting geldt niet alleen
voor gepensioneerden, maar ook voor degenen voor wie de pensioenaanspraken nog niet tot uitkering zijn gekomen. Niet uitgesloten is dat er in de
toekomst nog verdere versoberingen via kortingen op pensioen(aanspraken) noodzakelijk zijn.9
b. (Hardheid) Pensioentoezeggingen
Tot nu toe heeft al een reeks versoberingen plaatsgevonden: omzetting
van pensioenregelingen van eindloon naar middelloon (met minder
pensioenopbouw als gevolg), langdurig niet indexeren en recentelijk zelfs,
zoals hiervoor aangegeven, afstempelen. Een versobering is ook in die zin
aan de orde, dat er in toenemende mate sprake is van minder harde
pensioentoezeggingen. Dit is het gevolg van het feit dat de financiële
risico’s van de beleggingen van het pensioenfonds meer bij de
deelnemers komen te liggen.10 Dat kan er vervolgens toe leiden dat de
pensioenuitkeringen lager uitvallen.
In dit verband is ook het volgende van belang. Sociale partners, verenigd
in de Stichting van de Arbeid, hebben op 4 juni 2010 een pensioenakkoord
gesloten. In het pensioenakkoord is onder andere afgesproken dat de
risico’s meer (expliciet) zullen komen te liggen bij de deelnemers van het
pensioenfonds. Op dit moment is nog niet duidelijk of, en zo ja hoe, aan
het pensioenakkoord uitvoering wordt gegeven. Bovendien is nog
onduidelijk of, en zo ja hoe, de bestaande aanspraken in het nieuwe
systeem worden ingepast. Dit betekent dat de mogelijke effecten van het
pensioenakkoord en het overgangsrecht nog niet bekend zijn. Naar alle
waarschijnlijkheid zal dit akkoord echter leiden tot een versobering van
pensioenuitkeringen. Nog onduidelijk is hoe dit effect zal worden verdeeld
over de generaties.

9
10

In dit verband zijn de ontwikkelingen rond het financieel toetsingskader van belang.
Een verschuiving van defined benefit (toegezegde uitkering) naar defined contribution
(beschikbare premie).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

4

c. Witteveenkader
Bij het opstellen van het oorspronkelijke Witteveenkader is, zoals in de
bijlage bij dit advies ook is aangegeven, het uitgangspunt geweest «dat de
fiscale normering de maatschappelijke ontwikkelingen op pensioengebied
niet mag belemmeren»11. De Commissie-Witteveen stelde daarom voor
«ruime normen vast te stellen waarbinnen politiek en sociale partners de
feitelijke grenzen vaststellen».12 Anders gezegd: de fiscale facilitering van
het tweedepijler-pensioen via het Witteveenkader volgde de ontwikkelingen in de tweede pijler op pensioengebied. Dit impliceert dat, zolang de
grenzen van het Witteveenkader nog niet zijn bereikt, de fiscale facilitering
via het Witteveenkader «volgend» is.
Die situatie is inmiddels gewijzigd. Zoals in de memorie van toelichting bij
onderhavig wetsvoorstel wordt aangegeven, hebben veel pensioenregelingen een groot deel van de fiscaal toegestane ruimte voor pensioenopbouw al benut.13 De opbouw wordt vaak afgestemd op de fiscale
facilitering.14 Dit betekent dat daar waar de fiscaal toegestane ruimte
inmiddels al volledig is benut, het Witteveenkader bepalend («leidend»)
wordt. Veranderingen van het Witteveenkader (zoals de thans voorgestelde versoberingen), hebben dan direct tot gevolg dat er sprake is van
een nog verdere versobering van de pensioenen dan al is aangeduid
onder a. en b. hiervoor. De versoberingen die het gevolg zijn van de
aanpassing van het Witteveenkader lijken ook, anders dan uit de memorie
van toelichting kan worden afgeleid, aanzienlijk te zijn15. Dat geldt zeker
nu het fiscale ambitieniveau is vastgesteld op 70% van het «gemiddelde»
pensioengevend inkomen16 (zie voor de inzichtelijkheid van de versoberingen ook hierna, onder 4.).
d. Werkingsbereik
Van belang is voorts dat de in het wetsvoorstel opgenomen versobering
van het Witteveenkader alleen geldt voor de toekomst. Vóór 1 januari
2015 opgebouwde pensioenaanspraken worden gerespecteerd. Dit
betekent dat de versobering van de pensioenopbouw als gevolg van de
aanpassing van het Witteveenkader degenen die dichter tegen de
pensioendatum aanzitten (ouderen) niet of nauwelijks raakt, dit in
tegenstelling tot degenen voor wie de pensioendatum verder in de
toekomst ligt (jongeren).17
e. Conclusie
Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel komt naar voren dat
de regering de versobering van het Witteveenkader voor alles ziet als een
puur budgettaire maatregel, die er op is gericht om de in het regeerak-

11

Kamerstukken II 1994/95, 24 328, nr. 1, blz. 2, alsmede blz. 12, van het daarbij behorende
rapport van de Commissie.
12
Kamerstukken II 1994/95, 24 328, nr. 1, blz. 2, alsmede blz. 12, van het daarbij behorende
rapport van de Commissie.
13
Paragraaf 2.3, tweede en derde volzin, van de memorie van toelichting.
14
ESB, 8 februari 2013, «Effecten verlaging opbouwpercentage aanvullende pensioenen», Z.
Lekniute en E. Ponds.
15
Zie ESB, 8 februari 2013, «Effecten verlaging opbouwpercentage aanvullende pensioenen», Z.
Lekniute en E. Ponds. Hieruit blijkt dat de voorgestelde wijzingen van de opbouwpercentages
van het Witteveenkader kunnen leiden tot een verlaging van het pensioen van ruim 18%,
onder overigens gelijkblijvende omstandigheden.
16
Zie ook de considerans van het onderhavige voorstel.
17
De Afdeling heeft al meer dan eens aandacht gevraagd voor het vraagstuk van de intergenerationele solidariteit. Dit vraagstuk zal ten volle opnieuw aan de orde zijn bij de voorgenomen
herziening van de Pensioenwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

5

koord voorziene budgettaire doelstelling te halen. Concluderend merkt de
Afdeling daar het volgende over op.
In de memorie van toelichting worden enkele van de hiervoor geschetste
ontwikkelingen aangeduid. Er wordt echter ten onrechte geen verband
gelegd tussen de hiervoor onder a. en b. geschetste ontwikkelingen die
leiden of kunnen leiden tot versoberingen van pensioenen en de hiervoor
onder c. geschetste, mogelijk aanzienlijke, versoberingen die voortvloeien
uit de voorgestelde wijzigingen van het Witteveenkader. Hierdoor
ontbreekt het zicht op de cumulatieve effecten van de geschetste
versoberingen, daaronder begrepen het cumulatieve effect van het
overgangsrecht van onderhavig wetsvoorstel en van het overgangsrecht
dat met de uitwerking van het pensioenakkoord gepaard zal gaan.
Gelet hierop acht de Afdeling het niet wenselijk dat de voorgestelde
wijzigingen van het Witteveenkader vooruitlopen op te verwachten
wijzigingen van de Pensioenwet en van de pensioenreglementen. Pas
indien ook deze laatste wijzigingen bekend zullen zijn, is het mogelijk om
goed te beoordelen welke de effecten van de voorgestelde wijzigingen
van het Witteveenkader op korte en langere termijn zullen zijn. Dat is ook
in lijn met het uitgangspunt van de Commissie-Witteveen dat de fiscale
facilitering van pensioenen volgend is ten opzichte van de maatschappelijke ontwikkelingen in de tweede pijler.
Daarnaast merkt de Afdeling op dat met het voorstel wordt vooruitgelopen op (de uitkomsten van) het inmiddels al lopende debat over de
solidariteit die aan het pensioenstelsel ten grondslag ligt en over de
verplichtstelling van het tweedepijler-pensioen. Daarmee wordt ook
vooruitgelopen op wijzigingen van de Pensioenwet en van de pensioenreglementen die, afhankelijk van de uitkomsten van dat debat, noodzakelijk
zullen zijn.
De Afdeling is van oordeel dat een dergelijk debat pas ten volle zinvol kan
worden gevoerd wanneer alle relevante aspecten van de wijzigingen in
het pensioenstelsel ter tafel liggen. Pas dan kan het onderlinge verband
tussen deze wijzigingen, en ook het verband met – al dan niet aanzienlijke
– aanpassingen van het Witteveenkader gelijktijdig in de beschouwingen
worden betrokken. Daarbij is van belang dat de aanpassingen van het
Witteveenkader mede het draagvlak zullen gaan bepalen van het
pensioenstelsel, aangezien de desbetreffende versoberingen een rol
spelen in de verhouding tussen de voor een pensioen betaalde of nog te
betalen premies (de prijs) en het uiteindelijk te realiseren pensioen (de
kwaliteit).
Gelet op het vorenstaande plaatst de Afdeling vraagtekens bij het
uitgangspunt en de veronderstelling van het wetsvoorstel dat het ook met
de voorgestelde versobering van het Witteveenkader nog steeds mogelijk
zal zijn om een adequate pensioenvoorziening te realiseren, via een
reguliere gelijke jaarlijkse opbouw gedurende een lange periode.
Bovendien is de Afdeling van oordeel dat het ongewenst is dat met het
onderhavige voorstel een voorschot wordt genomen op te verwachten
wijzigingen van het pensioenstelsel. De Afdeling adviseert daarom het
voorstel in het licht van het voorgaande nader te overwegen.
Onverminderd het vorenstaande merkt de Afdeling nog het volgende op.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

6

1. Samenhang versoberingen tweedepijlerpensioen en aanpassing
Witteveenkader
De Afdeling is van mening dat het wetsvoorstel vooruitloopt op voorgestelde wijzigingen van de Pensioenwet en de daaruit vloeiende wijzigingen van de pensioenreglementen. Hierdoor is er geen zicht op het
cumulatieve effect. De Afdeling stelt dat met dit wetsvoorstel een
voorschot wordt genomen op een nog te voeren debat over het tweedepijlerpensioen. De Afdeling adviseert dan ook om het wetsvoorstel meer
in samenhang te bezien met andere wijzigingen in de pensioensfeer.
Allereerst merkt het kabinet op dat het Nederlandse pensioenstelsel veel
verschillende facetten kent, zoals de ambitie, de mate van zekerheid,
financiering en risicodeling. Ook het kabinet ziet de samenhang tussen
deze verschillende facetten. Het kabinet is echter van mening dat
wetgevende stappen op het gebied van ambitie, zekerheid, financiering en
risicodeling afzonderlijk gezet kunnen worden en niet noodzakelijkerwijs
tegelijkertijd genomen moeten worden.
Het kabinet wijst in dit kader op het verschil tussen de Pensioenwet en de
fiscale regelgeving. De fiscale regelgeving met betrekking tot het
tweedepijlerpensioen heeft betrekking op de begrenzing van de fiscale
facilitering. Met de fiscale facilitering wordt door de overheid bijgedragen
aan de financiering van het pensioen. De vormgeving van het fiscale
kader voor pensioenen sluit uiteraard aan bij de wijze waarop pensioencontracten in de samenleving worden vormgegeven. De Pensioenwet kent
een geheel andere doelstelling dan de fiscale pensioenregelgeving. De
grondgedachte van de Pensioenwet is te borgen dat de door partijen bij
het sluiten van de pensioencontracten beoogde doelstellingen zo veel
mogelijk kunnen worden gerealiseerd.
Dit betekent dat stappen op het gebied van zekerheid en risicodeling
(waarborgfunctie) waarvoor bepalingen zijn opgenomen in de Pensioenwet en stappen op het gebied van de maximale (fiscaal gefaciliteerde)
pensioenambitie die geregeld zijn in de fiscale wet los van elkaar gezet
kunnen worden. Immers, de wijze waarop het pensioencontract wordt
vormgegeven staat in beginsel los van de mate waarin de overheid
bijdraagt aan de financiering van tweede- en derdepijlerpensioen.
Tevens moet bedacht worden dat een herziening om het pensioenstelsel
toekomstbestendiger te maken alleen stapsgewijs mogelijk is. Ook dit
wetsvoorstel kan als een stap worden gezien om het pensioenstelsel voor
wat betreft de fiscaal maximale pensioenambitie meer in lijn te brengen
met de trend van langer doorwerken en de hogere levensverwachting. Het
kabinet is dan ook van mening dat vertraging bij de behandeling van het
onderhavig wetsvoorstel niet opportuun is, mede gelet op de budgettaire
gevolgen en de tijd die gemoeid is met het aanpassen van pensioenregelingen. Naar aanleiding van de door de Afdeling op dit punt gemaakte
opmerkingen, is de memorie van toelichting aangevuld.
Arbeidsmarkt
De Afdeling plaatst het wetsvoorstel in het licht van ontwikkelingen op het
gebied van de arbeidsmarkt en de levensverwachting en vraagt hiervoor
aandacht.
Onder meer wijst de Afdeling erop dat er sprake is van een toenemende
mobiliteit van werknemers. Anders dan de Afdeling veronderstelt, leidt
die toename van arbeidsmobiliteit doorgaans niet tot een toename van
het aantal pensioenbreuken. De oorzaak daarvan is tweeledig. Allereerst
had in 2012 circa 91,4% van de deelnemers bij pensioenfondsen een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

7

pensioentoezegging volgens het middelloonsysteem.18 Anders dan bij
eindloonregelingen het geval is, treedt bij dergelijke pensioencontracten
in feite geen pensioenbreuk op bij een wijziging van de dienstbetrekking.
Daarnaast vormt de huidige wet- en regelgeving geen belemmering om
bij de aanvaarding van een nieuwe dienstbetrekking het reeds
opgebouwde pensioenkapitaal over te dragen aan de nieuwe pensioenuitvoerder.
In tegenstelling tot de Afdeling is het kabinet van oordeel dat ontwikkelingen als de toename van het aantal tijdelijke arbeidscontractanten en het
aantal zzp’ers niet van invloed zijn op de wenselijkheid te komen tot een
aanpassing van het fiscale kader voor pensioenen. In dit verband wordt
opgemerkt dat, anders dan de Afdeling veronderstelt, zich in de praktijk
ook de situatie voordoet dat tijdelijke arbeidscontractanten pensioen
opbouwen. Voor zover dergelijke contractanten overigens geen tweedepijlerpensioen opbouwen, biedt de wet de mogelijkheid van vrijwillige
pensioenopbouw in de derde pijler. Ook de pensioenopbouw door zzp’ers
heeft de aandacht van het kabinet. Gewezen wordt op de recent door het
kabinet aan de Tweede Kamer gestuurde rapportage hierover19. Bij het
zijn van een zelfstandige past dat vrijwillige keuzes kunnen worden
gemaakt omtrent de opbouw van pensioen.20 Deze vrijwilligheid komt tot
uitdrukking in de fiscale wet- en regelgeving via verschillende mogelijkheden van facilitering, zoals de fiscale oudedagsreserve, pensioen in
eigen beheer en oudedagslijfrenten.
Naar het oordeel van het kabinet biedt ook het voorgestelde fiscale
regime rondom de facilitering van pensioenopbouw nog steeds de
benodigde flexibiliteit om in te spelen op de door de Afdeling geschetste
ontwikkelingen van de arbeidsmarkt.
Gestegen levensverwachting
Met betrekking tot de levensverwachting wijst de Afdeling erop dat deze
sterker is gestegen dan waar aanvankelijk rekening mee is gehouden. Het
kabinet merkt op dat tegen deze achtergrond de AOW- en pensioenrichtleeftijd geleidelijk wordt verhoogd (Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd (Wet VAP)) en gekoppeld aan de verdere ontwikkeling van de
levensverwachting. Dit betekent tevens dat deelnemers een langere
periode de tijd hebben om een pensioen op te bouwen. Daarbij komt dat
de uiterste leeftijd voor toetreding in een pensioenregeling met de
Pensioenwet sinds 2007 is verlaagd tot 21 jaar. Voorafgaand aan deze
wijziging was een uiterste toetredingsleeftijd van 25 jaar veelal gebruikelijk. Het voorgaande betekent dat het huidige wettelijke uitgangspunt,
dat een volledige pensioenopbouw kan worden bereikt in een periode
van- vanaf 2014 – 37 jaar niet meer actueel is. Dit standpunt van het
kabinet vindt ook steun in het rapport van de Commissie Goudswaard
waar is opgemerkt dat een lagere pensioenopbouw per jaar in het licht
van de recente verlaging van de toetredingsleeftijd en de trend naar
langer doorwerken goed verdedigbaar is.21 Met het onderhavige
wetsvoorstel beoogt het kabinet meer aan te sluiten bij het aantal jaren
dat mensen gedurende het arbeidsproces deel (kunnen) nemen aan
pensioenopbouw via pensioenregelingen. De met het wetsvoorstel
beoogde aanpassingen komen volgens het kabinet op een juist moment.
18

Bron: http://www.statistics.dnb.nl/.
Kamerstukken II 2012/13, 31 311, nr. 97, bijlage.
20
Voor een deel van de zelfstandigen geldt overigens de verplichting tot deelname aan een
beroepspensioenregeling.
21
Zie het rapport van de Commissie Toekomstbestendigheid Aanvullende Pensioenregelingen,
27 januari 2010, Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 139, blz. 57.
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

8

Afsluitend merkt het kabinet op dat het recente afstempelen van pensioenaanspraken los staat van de verlaging van de maximale jaarlijkse
ruimte voor toekomstige pensioenopbouw waarop dit wetsvoorstel ziet.
Hardheid pensioentoezeggingen
De Afdeling stelt dat in de afgelopen jaren pensioenregelingen zijn
versoberd door omzetting naar middelloon, (langdurig) niet indexeren en
recentelijk zelfs afstempelen. Voorts stelt de Afdeling dat de financiële
risico’s van de pensioenregeling in de toekomst naar verwachting meer bij
deelnemers komen te liggen en veronderstelt de Afdeling vervolgens dat
hierdoor pensioenuitkeringen wederom zullen worden versoberd.
Het kabinet deelt de vaststelling van de Afdeling dat door achterblijvende
indexatie en door afstempeling de pensioenuitkeringen op dit moment
lager uitvallen dan de aanvankelijke ambitie. Dit is het gevolg van
tegenvallende resultaten bij pensioenuitvoerders door economische
ontwikkelingen en vergrijzing.
Anders dan de Afdeling stelt, zijn de omzettingen van eindloon naar
middelloon over het algemeen geen versobering geweest door de
verhoging van de jaarlijkse opbouwpercentages. Wat betreft de zienswijze
van de Afdeling dat een meer expliciete toedeling van de risico’s aan
werkgever, pensioendeelnemers en gepensioneerden zonder meer tot
extra versobering van pensioenuitkeringen leidt kan worden verwezen
naar de brief van 30 mei 2012 van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, waarin is aangegeven dat er qua te verwachten
pensioenresultaat (ambitie) voor deelnemers en gepensioneerden veel
hetzelfde blijft.22 Uitgangspunt blijft immers een loongerelateerde
opbouw die – bij voldoende rendementen – jaarlijks geheel of gedeeltelijk
verhoogd wordt met de loon- of prijsstijging. Bij economische tegenwind
wordt echter de indexatie verminderd of niet toegekend. Zo nodig zullen
ook de opgebouwde pensioenaanspraken en -uitkeringen worden
verlaagd. Voor bestaande en toekomstige, nieuwe contracten zal hierin
geen materieel verschil optreden.
Witteveenkader
De Afdeling verwijst naar het rapport van de Commissie Witteveen waarin
wordt voorgesteld «ruime normen vast te stellen waarbinnen politiek en
sociale partners de feitelijke grenzen vaststellen». Het kabinet merkt
hierover op dat deze uitlating van de Commissie Witteveen is genuanceerd door het toenmalige kabinet. In de memorie van toelichting heeft de
wetgever zich bij de invoering van het Witteveenkader over de verhouding
tussen de fiscaliteit en de genoemde ontwikkelingen immers als volgt
uitgelaten:
«(...) [bedacht] moet worden (...) dat pensioen uitgesteld loon is, waaraan
(...) uitstel van belasting en uitstel c.q. afstel van premieheffing inherent is.
Het is op dit punt dat de fiscale wetgever alert moet zijn. Het kan niet zo
zijn dat een werknemer door het eenvoudig plakken van het etiket
«pensioen» op een stuk loon zichzelf naar believen van een aftrekpost kan
voorzien en de heffing vele, soms tientallen jaren kan uitstellen. Onder
meer budgettaire belangen verzetten zich daartegen. Daarom dienen er,
ondanks het volgende karakter van de fiscaliteit op pensioenterrein, toch
fiscale grenzen te zijn. Daarbinnen moeten individualisering en flexibilisering hun loop kunnen hebben. Daarbij dienen de buitengrenzen zelf ook

22

Kamerstukken II 2011/12, 32 043, nr. 113, blz. 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

9

zodanig vorm te zijn gegeven, dat zij gemakkelijk kunnen worden
aangepast aan nieuwe ontwikkelingen.»23
Kortom: het Witteveenkader is enerzijds volgend en anderzijds
normstellend. Sinds de invoering van het Witteveenkader hebben
genoemde «nieuwe ontwikkelingen» zich ook daadwerkelijk voorgedaan.
De buitengrenzen van het fiscale kader zijn daaraan vervolgens ook
aangepast. In dit verband wijst het kabinet op de Wet aanpassing fiscale
behandeling VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling (Wet
VPL) en de Wet VAP. Bij de Wet VPL is de fiscale facilitering van VUT en
prepensioen beëindigd en is de pensioenrichtleeftijd door de wetgever
verhoogd van 60 naar 65 jaar. De Wet VAP verhoogt de pensioenrichtleeftijd verder naar 67 jaar en koppelt deze leeftijd vervolgens aan de
ontwikkeling van de levensverwachting. Daarnaast worden met de Wet
VAP de maximumopbouwpercentages verlaagd met 0,1%-punt. Ook de
huidige trend van langer doorwerken en toegenomen levensverwachting
ziet het kabinet als nieuwe ontwikkelingen in voornoemde zin.
Werkingsbereik
De Afdeling wijst erop dat de in het wetsvoorstel opgenomen versobering
van het Witteveenkader alleen geldt voor de toekomst. Dit betekent dat de
versobering van de pensioenopbouw als gevolg van de aanpassing van
het Witteveenkader degenen die dichter tegen de pensioendatum
aanzitten (ouderen) niet of nauwelijks raakt, dit in tegenstelling tot
degenen voor wie de pensioendatum verder in de toekomst ligt
(jongeren).
Uit de CPB-notitie over de generatie-effecten van de versobering van de
pensioenopbouw die als bijlage bij de memorie van toelichting dient,
blijkt dat de generatie-effecten beperkt zijn. Ook jongeren kunnen na de
voorgestelde maatregelen nog steeds een adequate oudedagsvoorziening
opbouwen, omdat zij – mede vanwege de toegenomen
levensverwachting- langer aan het arbeidsproces zullen deelnemen dan
afgelopen decennia gebruikelijk was (trend van langer doorwerken).
Overigens is de uiteindelijke omvang van de generatie-effecten afhankelijk
van de hoogte van de premie en de aanwending daarvan. Hierbij wijst het
kabinet nogmaals op het vertrouwen dat het heeft in de medeverantwoordelijkheid van sociale partners en fondsbesturen om draagvlak te
behouden voor ons pensioenstelsel.
2. Bezuinigingsdoelstelling
In de memorie van toelichting wordt geconstateerd dat het oplopen van
de pensioenpremies in het afgelopen decennium als gevolg van de fiscale
facilitering van het aanvullend pensioen heeft geleid tot een toename van
de kosten van de omkeerregel (een toename van het budgettaire beslag)
en dat ook in de toekomst een verdere stijging van de kosten van de
omkeerregel wordt verwacht (een stijging tussen 2011 en 2017 van € 13
miljard naar € 15 miljard op jaarbasis), terwijl de beroepsbevolking in
deze periode zal afnemen.24 De voorgestelde versobering van het
Witteveenkader draagt er, volgens de memorie van toelichting, aan bij dat
deze kosten enigszins worden teruggedrongen.
De versobering van het Witteveenkader kan inderdaad een stap in de
goede richting zijn mits, zoals hiervoor, onder 1., ook is aangegeven, de
ontwikkelingen met betrekking tot het pensioenstelsel/Pensioenwet in de
23
24

Kamerstukken II 1997/98, 26 020, nr. 3, blz. 2 en 3.
Paragraaf 2.1, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

10

tweede pijler daarbij ook in de beschouwing zijn betrokken. Daarnaast
dient er ook daadwerkelijk sprake te zijn van een terugdringen van kosten
(bezuinigen).
De Afdeling plaatst twee kanttekeningen bij de bezuinigingsdoelstelling.
a. Openeinderegeling
De omkeerregel is een openeinderegeling; dat verandert onder het
voorliggende voorstel niet. Om die reden zijn de gevolgen van de
voorgestelde versobering van het Witteveenkader vooral afhankelijk van
de manier waarop betrokken partijen (werkgevers, werknemers en
pensioenfondsen) aan het nieuwe Witteveenkader handen en voeten
zullen geven. Zo is het zeer wel denkbaar dat sociale partners ervoor
zullen kiezen om de pensioenpremieafdracht niet te verlagen maar deze
gelijk te houden, teneinde daarmee de pensioenregeling op onderdelen te
verbeteren (herstel van de dekkingsgraad of opvangen van de kostenstijging als gevolg van de toegenomen levensverwachting).
Daarmee is ook de beoogde bezuinigingsdoelstelling, voor zover die is
gebaseerd op de gedachte dat versobering van het Witteveenkader leidt
tot een verlaging van de pensioenopbouw en daarmee tot een lagere
premieafdracht, afhankelijk van de uitkomst van het overleg tussen
sociale partners en van de mate waarin sociale partners kiezen voor
verlaging van de premieafdracht (premievrijval). Deze uitkomst is echter
onzeker. Volgens de memorie van toelichting wordt, gebaseerd op
berekeningen van het CPB, een feitelijke verlaging van de pensioenpremies verwacht van ongeveer 15%.25 Zekerheid daarover bestaat echter
geenszins. Ook eerdere versoberingen van pensioenregelingen hebben
niet tot lagere premies geleid. Wellicht is er al overleg geweest, of is dat
overleg nog gaande, met de verschillende partijen uit het pensioenveld.
Dit blijkt echter niet uit de memorie van toelichting. Ook is niet helder wat
het alternatief is indien de bezuinigingsdoelstelling niet of slechts
gedeeltelijk wordt gehaald.
b. Korte- en langetermijn-discussie
Bij het terugdringen van kosten dient ook in de beschouwing te worden
betrokken dat een versobering van de fiscale facilitering niet alleen een
kortetermijn-dimensie heeft, maar ook een langetermijn-dimensie.
Immers, naar de mate waarin door versobering de belastingopbrengst op
korte termijn stijgt, vermindert de belastingopbrengst op langere termijn,
omdat er dan lagere pensioenen zullen worden uitgekeerd. In feite is er
aldus (voor een gedeelte) sprake van een verschuiving van de opbrengst.
Voor de korte termijn kan dat een oplossing zijn, maar voor de lange
termijn kan deze verschuiving een budgettair probleem vormen. Dit effect
wordt nog versterkt door afname van de beroepsbevolking en een verdere
vergrijzing (met een toename van het beroep op overheidsvoorzieningen).
De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande
in te gaan en daarbij aan te geven wat in het geval het voorstel niet of
slechts ten dele zou leiden tot de beoogde bezuiniging het – al dan niet
fiscale – alternatief zou kunnen zijn voor de realisatie van de bezuinigingsdoelstelling.

25

Paragraaf 4, tweede tekstblok, laatste volzin.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

11

2. Bezuinigingsdoelstelling
De Afdeling deelt de visie van het kabinet dat de versobering van het
Witteveenkader een stap in de goede richting kan zijn om de stijgende
kosten van de omkeerregel terug te dringen, maar plaatst wel twee
kanttekeningen bij de bezuinigingsdoelstelling.
In de eerste plaats stelt de Afdeling dat de omkeerregel een openeindekarakter heeft. Zoals in de memorie van toelichting op de Wet fiscale
behandeling van pensioenen (introductie Witteveenkader) is opgemerkt, is
met de bij die wet ingevoerde grenzen juist beoogd het openeindekarakter
van de fiscale facilitering te beëindigen om budgettaire redenen.26
Tegelijkertijd begrijpt het kabinet de zorg van de Afdeling nu de voorgestelde inperking van het fiscale kader aangrijpt bij de maximaal toe te
zeggen pensioenopbouw (opbouwpercentages) en niet direct bij de in
aftrek te brengen pensioenpremie. De Afdeling constateert dat er geen
zekerheid bestaat over de verwachte daling van de pensioenpremies met
15%, die ten grondslag ligt aan de geraamde budgettaire opbrengst. De
Afdeling vraagt zich af of hierover al overleg is geweest met partijen uit
het pensioenveld. Ook vraagt zij wat het alternatief is indien de bezuinigingsdoelstellingen niet of slechts gedeeltelijk worden gehaald.
In de beantwoording van Kamervragen van het lid Van Weyenberg27 is het
kabinet uitgebreid ingegaan op de vraag of een inperking van het
Witteveenkader ook daadwerkelijk zal leiden tot een verlaging van de
pensioenpremies. Hierin wordt uitgelegd dat er – zoals ook uit de
memorie van toelichting blijkt – in de raming voorzichtigheid is betracht,
door ervan uit te gaan dat een inperking van het Witteveenkader niet
volledig zal doorwerken in lagere premies. In de raming wordt verondersteld dat een deel van de mogelijke opbrengst (circa 1/3e) zal weglekken
doordat de premie minder zal dalen dan mogelijk is. Er is dus in de
raming rekening mee gehouden dat sociale partners (binnen de grenzen
van het Witteveenkader) de vrijval van premieruimte aanwenden voor een
verbetering van de regeling op onderdelen, of ter verbetering van de
dekkingsgraad. Voor zover een fonds een deel van de vrijval wil gebruiken
voor het verbeteren van de financiële positie van het fonds, is een
pensioenfondsbestuur verplicht zich daarbij te richten naar de belangen
van alle bij het pensioenfonds betrokken deelnemers, gewezen
deelnemers, andere aanspraakgerechtigden, pensioengerechtigden en de
werkgever(s). Het kabinet verwacht dat de rekening van tekorten door de
pensioenfondsbesturen niet eenzijdig bij werkenden wordt gelegd. Dat
zou immers strijdigheid impliceren met het uitgangspunt van
evenwichtige belangenbehartiging. Ook zou het draagvlak voor het
pensioenstelsel kunnen worden aangetast.
Het kabinet heeft in antwoord op de gestelde Kamervragen toegezegd de
door pensioenfondsen gehanteerde premies nauwlettend te zullen volgen
en over dit punt in gesprek te gaan met de pensioensector. Hiermee zijn
voldoende randvoorwaarden geschapen om de budgettaire doelstelling te
kunnen halen.
Het kabinet gaat ervan uit dat de geraamde opbrengst van de onderhavige
maatregelen wordt gerealiseerd. Net als bij alle andere beleidsvoorstellen
van het kabinet zijn de effecten van de maatregelen zo goed als mogelijk
ingeschat. Eventuele mee- of tegenvallers bij de inkomstenkant van de
begroting komen conform de begrotingsregels ten gunste, onderscheidenlijk ten laste, van het EMU-saldo (automatische stabilisatie).
26
27

Kamerstukken II 1997/98, 26 020, nr. 3, blz. 4.
Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 882.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

12

Ten tweede wijst de Afdeling erop dat de belastingopbrengst weliswaar
op de korte termijn stijgt, maar op de langere termijn daalt, vanwege de
lagere pensioenuitkeringen. In dit kader vraagt de Afdeling zich af of deze
verschuiving op de langere termijn tot een budgettair probleem kan
leiden.
De versobering van het fiscale kader leidt inderdaad op de korte termijn
naar verwachting tot forse extra kasopbrengsten. Dit hangt samen met de
verwachting dat de vrijvallende (onbelaste) premie zal worden omgezet in
een (belast) hoger brutoloon. Hier staan op termijn dan lagere belastingopbrengsten op de – lagere en/of later ingaande – pensioenuitkeringen
tegenover. Per saldo is echter sprake van een structurele opbrengst van
€ 1,4 miljard. De maatregel levert daarmee een bijdrage aan het verbeteren van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. In de memorie van
toelichting komt tot uitdrukking dat tegenover de opbrengsten op korte
termijn staat dat pensioenuitkeringen op termijn lager zullen zijn, en
daardoor ook de belastingopbrengsten over deze uitkeringen.
3. Aftopping pensioengevend loon
Voorgesteld wordt pensioenopbouw boven een inkomen van € 100.000
niet langer fiscaal te faciliteren. De Afdeling merkt op dat de memorie van
toelichting niet ingaat op het aspect dat de fiscale facilitering via het
Witteveenkader aldus meer leidend wordt. Evenmin wordt ingegaan op de
vraag in hoeverre in de toekomst het Witteveenkader nog meer leidend
gaat worden dan met het voorstel al het geval is. Daarvan zou sprake
kunnen zijn door – bijvoorbeeld om budgettaire redenen28 – eigen, al dan
niet forfaitaire, grenzen te stellen aan de fiscale facilitering van het
tweede-pijlerpensioen, met in de meest vergaande variant het volledig
achterwege laten van fiscale facilitering en dus het laten vervallen van de
omkeerregel.
Met een meer leidende rol voor het Witteveenkader komt ook de vraag op
waarom aftopping van het pensioengevend inkomen plaatsvindt bij
€ 100.000, en waarom niet bij een hoger of juist bij een lager29 inkomen.
Het is de Afdeling opgevallen dat in de memorie van toelichting iedere
motivering voor een aftopping juist bij € 100.000 ontbreekt. Die aftopping
kan ook een rol gaan spelen in de discussie over de verplichtstelling en
over de solidariteit die aan het pensioenstelsel ten grondslag ligt. De
Afdeling verwijst in dit verband naar hetgeen hiervoor is opgemerkt,
onder 1.e.
De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande
in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.
3. Aftopping pensioengevend loon
De Afdeling vraagt aandacht voor de maximering van het pensioengevend loon waarover fiscaal gefaciliteerde pensioenopbouw kan
plaatsvinden. Over de achtergrond van deze maatregel merkt het kabinet
op dat het huidige tijdsgewricht ertoe noopt om kritisch te bezien
waarvoor fiscale faciliteiten worden verleend. In dat kader is relevant dat
het kabinet met de fiscale facilitering van pensioen beoogt te stimuleren
dat ouderen na pensionering financieel onafhankelijk zijn door de
opgebouwde oudedagsvoorziening. Vanaf een inkomensniveau van
28

29

Iedereen, ook zij die niet van de tweede pijler profiteren, betaalt mee aan de kosten van de
fiscale facilitering.
Zie in dit verband het interimrapport van de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen
«Naar een activerender belastingstelsel» (Kamerstukken II 2012/13, 33 447, nr. 1, bijlage,
paragraaf 4.5.1).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

13

€ 100.000 acht het kabinet het echter niet nodig dat de samenleving de
pensioenopbouw over inkomen boven deze grens fiscaal faciliteert.
Daarom kiest het kabinet voor een begrenzing van het pensioengevend
loon waarover fiscaal gefaciliteerd pensioen kan worden opgebouwd. Het
gekozen bedrag is bij benadering gelijk aan het drievoud van het modale
inkomen in Nederland. Het kabinet erkent dat elke begrenzing in zekere zin
arbitrair is en dat geldt dus ook voor de grens van € 100.000. Dit neemt
niet weg dat in de ogen van het kabinet bij een pensioenopbouw boven
de € 100.000 niet meer het bieden van een oudedagsvoorziening voorop
staat, maar eerder vermogensopbouw. Naar het oordeel van het kabinet
past vanaf dat niveau geen fiscale facilitering meer. Mensen met een
hoger pensioengevend inkomen staat het uiteraard vrij om voor het
inkomen boven deze grens zelf voor pensioen te sparen.
De zorgen van de Afdeling over een mogelijke rol van de aftopping bij de
discussie over de verplichtstelling en over de solidariteit, deelt het kabinet
niet. De Commissie Goudswaard, die zich heeft gebogen over de
toekomstbestendigheid van ons pensioenstelsel, ziet aftopping van het
pensioengevend loon eveneens als een oplossingsrichting voor de
toekomstbestendigheid van het pensioenstelsel.30 De Commissie
Goudswaard stelt voorts dat met een aftopping van het pensioengevend
loon inkomensoverdrachten van lage naar hoge inkomens worden
beperkt.
4. Inzichtelijkheid gevolgen aanpassing Witteveenkader
In de memorie van toelichting wordt niet concreet aangegeven wat de
gevolgen zijn van het verlagen van de maximum-opbouwpercentages en
van de aftopping van het pensioengevend loon voor het te bereiken
pensioen in individuele gevallen. Hierdoor is het lastig zich een beeld te
vormen in hoeverre een adequate pensioenopbouw nog steeds mogelijk
zal zijn. Uit tabel 4.1 van de als bijlage bij de memorie van toelichting
gevoegde CPB-notitie volgt dat de vervangingsratio31 in elk onderzocht
scenario daalt: een relatieve daling van ongeveer 12%.
De Afdeling acht het wenselijk dat de toelichting een meer gedetailleerd
en beter beeld geeft van de concrete gevolgen van het wetsvoorstel voor
de te bereiken hoogte van het pensioen. Dat kan er aan bijdragen het
verwachtingspatroon omtrent het te bereiken pensioen zo goed mogelijk
te laten aansluiten bij de realiteit. Jaarlijks ontvangt iedereen die pensioen
opbouwt het «Uniform Pensioenoverzicht» dat – onder een aantal
rekenveronderstellingen, zoals continuering van de arbeidsrelatie met de
huidige werkgever en het inmiddels bereikte inkomensniveau – een
redelijke indicatie geeft van het pensioen-eindresultaat dat kan worden
gerealiseerd bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd.
De Afdeling is van oordeel dat het aanbeveling verdient om in de
memorie van toelichting aan de hand van een aantal concrete
voorbeelden van individuele inkomens- en pensioensituaties inzichtelijk te
maken waar deelnemers op moeten of mogen rekenen. Op basis van de
hierboven gememoreerde methodiek en veronderstellingen, zou voor een
aantal veel voorkomende inkomenssituaties (modaal, twee keer modaal,
drie keer modaal, zijnde de voorgestelde grens voor aftopping, en vier
keer modaal), en een resterende opbouwperiode van bijvoorbeeld 10, 20
en 30 jaar, de versobering – ten gevolge van de aanpassing van het
Witteveenkader – van het te bereiken eindresultaat aan pensioen
30

Zie het rapport van de Commissie Toekomstbestendigheid Aanvullende Pensioenregelingen
van 27 januari 2010, Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 139, bijlage, blz. 57.
31
Verhouding AOW en aanvullend pensioen ten opzichte van het laatstverdiende loon.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

14

inzichtelijk kunnen worden gemaakt. Hoewel indicatief, zal zo’n overzicht
er aan bijdragen dat een zo scherp mogelijk inzicht ontstaat in de effecten
van het voorstel.
De Afdeling adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te
vullen.
4. Inzichtelijkheid gevolgen aanpassing Witteveenkader
De Afdeling adviseert om in de memorie van toelichting een meer
gedetailleerd beeld te geven van de gevolgen van het wetsvoorstel voor
de te bereiken hoogte van het pensioen. Aan de memorie van toelichting
is als bijlage toegevoegd de CPB-notitie «Generatie-effecten versobering
pensioenopbouw». Met deze bijlage worden de gevolgen van het
wetsvoorstel voor het te bereiken pensioenresultaat naar het oordeel van
het kabinet inzichtelijk gemaakt.
5. Detachering vanuit het buitenland
In de memorie van toelichting is geen aandacht gegeven aan de gevolgen
van de versobering van het Witteveenkader voor werknemers die tijdelijk
in Nederland gedetacheerd zijn. Hun arbeidsvoorwaarden zijn mogelijk
afgestemd gebleven op de oorspronkelijke (buitenlandse) voorwaarden,
waaronder een pensioenregeling met een pensioengevend inkomen
boven € 100.000. Artikel 19d, onderdeel c, van de Wet LB 1964 biedt een
mogelijkheid voor aanwijzing van die regeling als pensioenregeling.
Twijfel kan echter bestaan of zodanige regeling nog voldoet aan de in
genoemd onderdeel c opgenomen voorwaarde dat de buitenlandse
regeling (ingevolge artikel 1.7, tweede lid, onderdeel c, van de Wet IB
2001) moet zijn gebaseerd op een wettelijke regeling welke naar aard en
strekking overeenkomt met de Nederlandse loonbelasting of de inkomstenbelasting.
De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting deze twijfel weg te
nemen en alsnog aandacht te geven aan dit aspect.
5. Detachering vanuit het buitenland
De Afdeling adviseert om in de toelichting aandacht te geven aan de
gevolgen voor werknemers die tijdelijk in Nederland zijn gedetacheerd. De
memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
Het kabinet heeft van de gelegenheid gebruikgemaakt het wetsvoorstel
aan te vullen met maatregelen in de Pensioenwet, de Wet verplichte
beroepspensioenregeling en de Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet teneinde te bewerkstelligen dat vermogensopbouw buiten de
grenzen van het Witteveenkader uitsluitend kan plaatsvinden in de
vrijwillige sfeer en buiten de werkingssfeer van het afkoopverbod. Voorts
is van de gelegenheid gebruikgemaakt om een aantal redactionele en
technische verbeteringen in het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting aan te brengen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend voorzitter van de Afdeling advisering van de Raad van
State,
M. Oosting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

15

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën,
F.H.H. Weekers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

16

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no.W06.13.0040/III.
Plaats van het Witteveenkader in het stelsel van oudedagsvoorzieningen
Het stelsel van oudedagsvoorzieningen wordt onderscheiden in drie
pijlers.
*

De eerste pijler betreft een basisvoorziening (ook wel basispensioen
genoemd) bestaande uit uitkeringen ingevolge de Algemene ouderdomswet (AOW). In de eerste pijler is sprake van een omslagstelsel:
iedereen in Nederland die (loon)belasting betaalt32, draagt bij aan deze
regeling (behalve degenen die de AOW-gerechtigde leeftijd al hebben
bereikt: zij betalen geen AOW-premie meer). De Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelt de premies elk jaar opnieuw
vast, na advies van de Sociale Verzekeringsbank. De AOW-uitkering is
voor iedereen in beginsel gelijk. Om voor de maximale AOW-uitkering
in aanmerking te komen, moet sprake zijn van 50 jaar Nederlands
ingezetenschap.

*

Aanvullend op deze basisvoorzieningen voorziet de tweede pijler in
een verplichte collectieve pensioenopbouw (aanvullend pensioen)
voor werknemers33.
Het aanvullend pensioen is vooral een zaak van werkgevers en
werknemers. Er bestaat in Nederland geen pensioenplicht. Werkgevers en
werknemers zijn vrij om al dan niet een pensioenovereenkomst in de
arbeidsrelatie overeen te komen. Sluit de werkgever in een op zich
staande onderneming/bedrijf met één werknemer een pensioenovereenkomst, dan moet hij dit doen met alle werknemers in die organisatie.34 Het
kan ook zijn dat de pensioenovereenkomst als verplichting voortvloeit uit
de cao of uit de wet. De werkgever moet de pensioenovereenkomst
onderbrengen bij een pensioenuitvoerder, zoals een pensioenfonds.35 De
werkgever sluit daartoe een uitvoeringsovereenkomst met de pensioenuitvoerder. De Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds
2000 verplicht de werkgevers met het in een ministeriële regeling
genoemde bedrijfstakpensioenfonds een uitvoeringsovereenkomst te
sluiten.36 De pensioenuitvoerder stelt een pensioenregeling op in het
pensioenreglement en houdt daarbij rekening met het bepaalde in de
pensioenovereenkomst. De premiehoogte is afhankelijk van de uitvoeringsovereenkomst en wordt vastgesteld door de pensioenuitvoerder.37
Meer dan 90% van de werkgevers heeft een pensioenovereenkomst voor
zijn werknemers gesloten.38
De werkgever betaalt meestal het grootste deel van de premie voor het
aanvullende pensioen, de werknemer betaalt het andere deel. De
werkgever houdt pensioenpremies in en draagt deze premies (zowel het
voor zijn rekening komende deel als het deel dat voor rekening komt van
de werknemer) af aan de pensioenuitvoerder (premieafdracht). De latere
pensioenuitkering is in feite uitgesteld loon voor de werknemer
(inkomensuitstel-gedachte). Inkomensproblemen op de oude dag met
gevolgen voor (aanspraken op) de collectieve voorzieningen worden er zo
veel mogelijk mee voorkomen.
32

Er wordt dus alleen AOW-premie betaald indien er sprake is van looninkomen.
Hierna wordt kortheidshalve het begrip «werknemer» gehanteerd. De verplichte aanvullende
pensioenopbouw in de tweede pijler geldt echter ook voor bepaalde zelfstandige beroepen.
34
Artikel 7 van de Pensioenwet.
35
Artikel 23 van de Pensioenwet.
36
Artikel 2 van de Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000.
37
Afhankelijk van het karakter van de overeenkomst.
38
Kamerstukken II 2009/2010, 30 413, nr. 139, bijlage, blz. 12.
33

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

17

In de tweede pijler is sprake van kapitaaldekking: het pensioen wordt
gefinancierd door de premies die werkgevers en werknemers in het
verleden hebben ingelegd, vermeerderd met het rendement daarop.
Vanuit een oogpunt van (kosten)effectiviteit gebeurt dat collectief op basis
van solidariteit van werknemers onderling.
Fiscaal wordt aangesloten bij deze inkomensuitstel-gedachte. Hoewel in
beginsel al hetgeen de werkgever in het kader van de dienstbetrekking
aan zijn werknemers verstrekt (dus ook het werkgeversdeel van de
pensioenpremie) als te belasten loon moet worden beschouwd, wordt de
belastingheffing over de verstrekte (opgebouwde) pensioenaanspraken, in
overeenstemming ook met de maatschappelijke inkomensopvattingen,
uitgesteld tot het moment waarop die aanspraken daadwerkelijk tot
uitkering komen (belastinguitstel-gedachte). Deze fiscale facilitering (ook
wel de omkeerregel genoemd) houdt in: pensioenpremies zijn aftrekbaar
(worden niet tot het loon gerekend), pensioenaanspraken (en het
rendement van het uit de premies gevormde pensioenvermogen) zijn
onbelast maar de pensioenuitkeringen worden te zijner tijd belast.39
Bij het bepalen van de omvang van de fiscale facilitering van het
aanvullende pensioen is de fiscaliteit van oudsher volgend ten opzichte
van de pensioenregeling zelf: een pensioenregeling is fiscaal
aanvaardbaar (en valt onder de omkeerregel) indien deze niet uitgaat
boven hetgeen naar maatschappelijke opvattingen mede in verband met
diensttijd en genoten beloning, redelijk moet worden geacht. Halverwege
de jaren negentig van de vorige eeuw paste binnen dit fiscale kader het
destijds voor tweederde van de actieve deelnemers geldende ambitieniveau waarin in 40 jaren (tegen 1,75% opbouw per jaar in de leeftijdsperiode van 25 jaar tot 65 jaar) 70% van het laatstgenoten eindloon kon
worden opgebouwd.
Witteveenkader
Op 13 oktober 1994 is de werkgroep «Fiscale behandeling pensioenen»
ingesteld (ook wel de Commissie-Witteveen genoemd). De Commissie
kreeg de opdracht om te onderzoeken welke aanpassingen in de fiscale
behandeling van aanvullende oudedagsvoorzieningen en daarmee
samenhangende fiscale regelingen wenselijk en mogelijk waren met het
oog op de vraag om meer flexibilisering en individualisering (en rekening
houdend met de economische aspecten zoals arbeidskosten, functioneren
van markten, koopkracht, en dergelijke). In haar eindrapport stelde de
Commissie een kader op voor fiscale facilitering van het tweedepijlerpensioen naar de omstandigheden van die tijd: in dat fiscale kader
(het zogenoemde «Witteveenkader») was sprake van een in 35 jaar op te
bouwen pensioen (tegen maximaal 2% opbouw per jaar in de leeftijdsperiode van 25 jaar tot 60–65 jaar) van 70% van het eindloon (met individuele keuzemogelijkheden om tussen 55 en 70 jaar met pensioen te
gaan).40 De Commissie stelde vast «dat de fiscale normering de
maatschappelijke ontwikkelingen op pensioengebied niet mag belemmeren» en stelde daarom voor «ruime normen vast te stellen waarbinnen
politiek en sociale partners de feitelijke grenzen vaststellen».41 Dit
Witteveenkader is vervolgens ook wettelijk vastgelegd.42

39

Aldus is overigens niet alleen sprake van het voordeel van belastinguitstel, maar kan ook
progressievoordeel optreden (aftrek van pensioenpremies/onbelastbaarheid van de
aanspraken tegen een hoger schijftarief dan het schijftarief bij belastingheffing over de
uitkering).
40
Kamerstukken II 1994/95, 24 328, nr. 1 en het daarbij behorende rapport van de Commissie.
41
Kamerstukken II 1994/95, 24 328, nr. 1, blz. 2, alsmede blz. 12 van het daarbij behorende
rapport van de Commissie.
42
Wet fiscale behandeling van pensioenen (Kamerstukken II 1997/98, 26 020), Stb. 1999, 211.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

18

*

De derde pijler ten slotte betreft (fiscaal gefaciliteerde) individuele
vrijwillige aanvullingen (op de eerste en/of tweede pijler) via lijfrenten
(ter compensatie van een pensioentekort). Ook bevat de derde pijler de
mogelijkheid voor individuele vrijwillige aanvullingen in de winstsfeer
door belastinguitstel toe te staan over een deel van de winst via
vorming van een fiscale oudedagsreserve (FOR).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 610, nr. 4

19