Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

35 561

Parlementaire enquête aardgaswinning in
Groningen

Nr. 6

DEELRAPPORT 1 – CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN1
Voorwoord
Groningen. Een provincie waar bijna overal de horizon nog te zien is.
Groene wierden met daarop de torens van dorpskerken, buurtschappen
met achttiende-eeuwse huizen tussen nieuwgebouwde rijtjeswoningen,
grote boerderijen achter statige gevels; een uniek landschap boven op een
van de grootste aardgasvelden ter wereld. Voor Nederlandse begrippen is
het er dunbevolkt, maar de honderdduizenden Groningers bewonen een
gaswinningsgebied dat internationaal gezien een van de meest dichtbevolkte winningsgebieden is. En lang, te lang zijn deze Groningers niet
gezien.
Natuurlijk, en zoals ik bij de start van ieder verhoor herhaalde, 60 jaar
aardgaswinning in Groningen heeft de Nederlandse samenleving veel
gebracht. Het Groningenveld leverde ons land en onze staatskas ruim
363 miljard euro op. Daarmee zijn in de loop der jaren tal van belangrijke
maatschappelijke wensen en behoeften gefinancierd. Echter, de winning
liet steeds grotere schaduwkanten zien. Want vele bewoners boven het
gasveld ondervinden nog dagelijks de schadelijke gevolgen van de
inmiddels 1.594 aardbevingen die door gaswinning werden veroorzaakt.
Ondanks het terechte besluit om de aardgaswinning volledig te beëindigen, zal er nog vele jaren sprake zijn van na-ijlende bevingen.
Tot nu toe zijn er een kleine kwart miljoen individuele schades
afgehandeld, en daar zal het niet bij blijven. De noodzakelijke preventieve
versterking van ruim 27.000 gebouwen, een versterking die mensen
voldoende tijd biedt om bij een zeer zware beving tijdig het huis te
verlaten, is pas voor dertig procent gerealiseerd. Voltooiing wordt niet
verwacht voor 2028 en kan bij nieuwe tegenvallers nog langer duren. De
enorme omvang van het aantal schades en te versterken huizen, in
combinatie met het onvermogen van verantwoordelijke private én
publieke partijen om dit tijdig en adequaat aan te pakken, heeft ook bij
1

kst-35561-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Op de website https://rapportaardgaswinning.tweedekamer.nl is ook een versie van dit rapport
beschikbaar die tevens is voorzien van infographics, mediafoto’s en fotoportretten van
Groningers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

1

veel te veel gedupeerden tot leed en dikwijls ernstige gezondheidsklachten geleid. Daarbovenop veroorzaakte dit alles een forse breuk van
het vertrouwen van mensen in de overheid, wat ook de jongere generaties
in hun toekomstverwachtingen raakt.
Het feit dat dit zich afspeelde in een heel geleidelijk tempo en in een regio
die niet gauw op de voorgrond treedt, heeft erkenning van dit leed te lang
in de weg gestaan. Het unanieme besluit van de Tweede Kamer in maart
2019 om het zwaarste politieke instrument, dat van de parlementaire
enquête, in te zetten, kan gezien worden als een betekenisvolle beginstap
om dit recht te zetten.
In zijn aard behoort een parlementaire enquête altijd gericht te zijn op
waarheidsvinding. Dat geldt uiteraard ook voor deze enquête, want om de
vraag te kunnen beantwoorden hoe dit alles heeft kunnen gebeuren, is
een gedegen feitelijke reconstructie onontbeerlijk. In negen tijdvakken die
zes decennia beslaan, levert de enquêtecommissie deze reconstructie op.
Daarvoor waren diepgaand dossieronderzoek, vele besloten voorgesprekken en openbare verhoren onder ede nodig. De openbare verhoren
boden tevens de ruimte om beslissers verantwoording te laten afleggen
en om als commissie gevoed te worden bij het trekken van lessen voor de
toekomst.
Groningen en zijn bewoners zijn bijzonder, het is er prachtig en men is
terecht trots op de slogan «Er gaat niets boven Groningen». Tegelijkertijd
is de pijnlijke hoofdconclusie van dit rapport dat de belangen van de
Groningers structureel zijn genegeerd bij de gaswinning. In die zin ging de
gaswinning dus boven de Groningers. De commissie vindt het echter de
hoogste tijd dat hun belangen nu voorop worden gezet. Vandaar ook dat
de commissie haar rapport de titel Groningers boven Gas heeft
meegegeven.
Het leed van gedupeerde Groningers motiveerde mij destijds ook om de
Kamerbreed ondertekende motie in te dienen die tot deze enquête opriep.
Het is een groot voorrecht om vervolgens voorzitter te mogen zijn van een
enquêtecommissie met net zo sterk gemotiveerde, toegewijde en
collegiale Kamerleden. Daarvoor ben ik ondervoorzitter Judith Tielen, de
leden Stieneke van der Graaf, Hülya Kat, Barbara Kathmann, Anne Kuik en
Peter Kwint dan ook zeer erkentelijk. In ons werk werden wij op meer dan
voortreffelijke wijze ondersteund door een heel deskundige groep
medewerkers. Naast griffier Miguel Israel en onderzoekscoördinator
Mirjan Bouwman waren dat: Martijn Barth, Cora Bruijniks, Sybren
Deuzeman, Lianne van Duinen, Iris Glas, Timon de Groot, Raber Hakim,
Marleen Huls, Ilsa de Jong, Niels Kruithof, Tijs Manten, Rolf Noordsij,
Arno Segeren, Maaike van Slooten-Benders, Jeanine Verhoef, Manon
Verhoeven en Ilse Zeemeijer. De commissie heeft samen met deze staf
vele gesprekken gevoerd met Groningers.
Tevens is de commissie veel dank verschuldigd aan de zes leden van onze
klankbordgroep. Carla van Baalen, Margriet Brandsma, Herman Bröring,
Michel Dückers, Rob Govers en David Smeulders hebben ons vele
waardevolle adviezen gegeven. Door hun bereidheid om, ieder vanuit hun
eigen unieke expertise, meermaals hun commentaar met de commissie te
delen, is ons een heel nuttige spiegel voorgehouden. Ook dank ik namens
de commissie de onderzoekers van het Centrum voor Parlementaire
Geschiedenis van de Radboud Universiteit, die in onze opdracht een
onafhankelijke discoursanalyse van de gaswinning in Groningen hebben
verricht. Erkentelijk zijn we ook de Algemene Rekenkamer, voor het feit
dat men bereid was om de cijfers over de opbrengst van de gaswinning te
actualiseren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

2

Veel waardering heeft de commissie ook voor alle medewerkers van de
Tweede Kamer die het werk van de commissie ondanks de nodige
coronarestricties mede mogelijk hebben gemaakt. In het bijzonder willen
wij Kamerbodes Martin Jongejan, Marcel Twickler en Roberto Raymi
Belleza bedanken voor hun geweldige diensten.
Tot slot dankt de commissie alle mensen, waaronder veel gedupeerde
Groningers en hun kinderen, die ons gastvrij hebben ontvangen tijdens
bijzonder nuttige werkbezoeken in Groningen en Drenthe. Het ter plekke
uit eerste hand horen en zien wat zij als ervaringsdeskundigen hebben
meegemaakt, heeft onze inzichten verrijkt.
Op basis van de omvangrijke feitelijke reconstructie is de commissie tot
een flink aantal belangrijke bevindingen gekomen, die zowel inhoudelijke
conclusies als oordelen bevatten. Hiermee denkt de commissie ook de
opdracht te hebben vervuld die de Tweede Kamer haar heeft gegeven. In
die opdracht was herstel van vertrouwen niet als expliciet doel van deze
enquête opgenomen. Er was wel de wens dat het onderzoek hierbij zou
helpen, maar ook een duidelijk besef dat vertrouwen moet worden
verdiend. Daar is meer voor nodig dan alleen dit onderzoek. Wel is de
commissie ervan overtuigd dat de aanbevelingen die zij doet, kunnen
leiden tot noodzakelijke verbeteringen. De commissie hoopt dat dit
rapport bijdraagt aan nieuw toekomstperspectief voor Groningers.
Tom van der Lee,
voorzitter parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

3

De leden van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen.
Van links naar rechts: Barbara Kathmann (PvdA), Hülya Kat (D66), Judith Tielen (VVD, ondervoorzitter), Tom van der Lee
(GroenLinks, voorzitter), Anne Kuik (CDA), Stieneke van der Graaf (ChristenUnie) en Peter Kwint (SP).

De staf van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen.
Van links naar rechts: Iris Glas, Timon de Groot, Arno Segeren, Ilse Zeemeijer, Cora Bruijniks, Jeanine Verhoef,
Niels Kruithof, Raber Hakim, Miguel Israel, Martijn Barth, Mirjan Bouwman, Sybren Deuzeman, Rolf Noordsij,
Ilsa de Jong, Maaike van Slooten-Benders, Tijs Manten en Manon Verhoeven. Lianne van Duinen ontbreekt op
de foto.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

4

Inhoud

blz.

Voorwoord

1

1

6
6

2
3

Het verhaal van aardgas in Groningen
1.1
Een verhaal van twee werelden
1.2
Gaswinning in Groningen: bron van welvaart voor
Nederland, bron van zorg voor de Groningers
1.3
Onderzoeksvragen, leeswijzer en werkwijze

7
13

Hoofdconclusie: Belangen Groningers structureel genegeerd
bij gaswinning

16

Waar ging het mis?
3.1
Conclusie 1. Ernst problemen in Groningen structureel
onderschat
3.2
Conclusie 2. Geld dominant bij besluiten over
gaswinning
3.3
Conclusie 3. Leveringszekerheid als rookgordijn
3.4
Conclusie 4. Onveiligheid in Groningen duurt
onacceptabel lang
3.5
Conclusie 5. Oliemaatschappijen profiteren van
rolvermenging op Ministerie van Economische Zaken
3.6
Conclusie 6. Star en gesloten gasgebouw weinig oog
voor belangen buitenwereld
3.7
Conclusie 7. Gebrekkige schadeafhandeling brengt
schade toe aan Groningers
3.8
Conclusie 8. Zwalkende versterkingsaanpak fnuikend
voor gedupeerde Groningers
3.9
Conclusie 9. Regionale bestuurders niet bij machte
belangen Groningers werkelijk te behartigen
3.10 Conclusie 10. Kennisontwikkeling over Groningenveld
doelbewust beperkt gehouden

22

4

Het doorbreken van een patroon
4.1
Loze beloften
4.2
Excuses niet gevolgd door beterschap
4.3
Nu doen wat niet gedaan is

61
61
63
63

5

Aanbevelingen
5.1
Ereschuld
5.2
Het inlossen van een ereschuld
Aanbeveling 1: Maak schadeafhandeling voor bewoners
milder, makkelijker en menselijker
Aanbeveling 2: Geef bewoners snel duidelijkheid over de
versterking
Aanbeveling 3: Bied toekomstperspectief aan de regio
Aanbeveling 4: Zorg dat er voldoende geld is voor alle
toekomstige kosten
Aanbeveling 5: Versterk de rol van de toezichthouder
Aanbeveling 6: Vergroot de rol van het publieke belang
binnen departementen
Aanbeveling 7: Versterk de positie van de Tweede Kamer
Aanbeveling 8: Geef toekomstige publiek-private samenwerkingen beter vorm
Aanbeveling 9: Versterk kennisontwikkeling over de ondergrond
Aanbeveling 10. Stuur op de ruimtelijke inrichting van de
ondergrond
Aanbeveling 11. Tot slot: uitnodiging aan Groningers

64
64
65

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

22
28
31
35
37
42
48
52
55
59

66
69
72
73
76
78
79
81
83
84
85

5

1 Het verhaal van aardgas in Groningen
1.1 Een verhaal van twee werelden
«Van grote betekenis voor de energievoorziening van het land», zo
introduceert de Nederlandse Minister van Economische Zaken De Pous in
1961 de gasbel die bij Slochteren is gevonden. Een bijzondere vondst,
want het Groningenveld is op dat moment een van de grootste gasvelden
ter wereld. Het verhaal over hoe men in de daaropvolgende 60 jaar is
omgegaan met de gasvondst in Nederland en de gevolgen daarvan, hangt
af van het perspectief van waaruit je kijkt, concludeert de commissie. Het
is een verhaal van twee werelden. De ene wereld is de wereld van
beleidsmakers, politici, regelgevers, uitvoerders, commerciële bedrijven
en toezichthouders. Die wereld bestaat uit processen en procedures, uit
wetten, regels, protocollen en afspraken, uit begrotingen en winst- en
verliesrekeningen. De andere wereld bestaat uit de bewoners van
Groningen, met zorgen over bodemdaling, aardbevingen en veiligheid, en
met rompslomp, schade en gezondheidseffecten.
In de ene wereld gaat het over de gaswinning vanuit het perspectief van
beslissers, in de andere wereld over de gaswinning vanuit het perspectief
van de bewoners van het gaswinningsgebied en de gevolgen die zij
ondervinden. De twee verhalen verschillen zo wezenlijk van elkaar dat ze
elkaar maar nauwelijks lijken te raken, terwijl ze in werkelijkheid nauw zijn
verweven en op elkaar ingrijpen. Ze zijn ook beide relevant om te
begrijpen hoe het zo heeft kunnen lopen. De commissie beoogt dan ook in
dit rapport beide perspectieven een plek te geven.
Dit onderzoek biedt inzicht in 60 jaar gaswinning in Groningen en de
gevolgen daarvan. De gaswinning heeft Nederland veel gebracht:
inkomsten voor de staatskas, maar ook comfort voor huishoudens en
welvaart voor Nederlanders. De inkomsten voor de staatskas zijn enorm:
60 jaar Groningse gaswinning levert in totaal ruim 363 miljard euro op
voor Nederland. Maar de gaswinning heeft ook veel gekost: er zijn meer
dan 267.000 schades gemeld. Begin 2023 zijn er ruim 7.000 adressen
waarvan nog onduidelijk is of ze veilig zijn. Ruim 8.000 gebouwen zijn
versterkt, bijna 12.000 moeten nog versterkt worden en veel Groningers
hebben last van stress en gezondheidsklachten.
De risico’s en de schade die de aardgaswinning met zich meebrengt,
hebben uiteindelijk geleid tot het besluit de aardgaswinning te stoppen,
nog voordat het gasveld leeg is. Hoe heeft het zover kunnen komen? Wat
is er in de wereld van beslissers gebeurd, welke afwegingen maakten het
kabinet, de NAM, Shell, ExxonMobil en anderen, en wat zijn daar de
gevolgen van? Wat is in Den Haag besloten en welke impact heeft dat in
Groningen? De centrale onderzoeksvraag die de commissie in dit rapport
beantwoordt, luidt: Hoe is de besluitvorming over de aardgaswinning in
Groningen, de schadeafhandeling en de versterking op cruciale
momenten verlopen, welke effecten had dit, welke belangen en
afwegingen speelden een rol en hoe is hierbij omgegaan met de belangen
van de Groningers?
Een onderzoek verandert niets aan het leven van alledag van gedupeerde
Groningers. Ook een parlementaire enquête verandert niets aan de
realiteit van de aardbevingen, en alle schade en nadelige effecten
daarvan. Bovendien kan een onderzoeksrapport het vertrouwen van
Groningers niet herstellen: eenmaal geschonden, is vertrouwen niet
zomaar weer opgebouwd. De commissie hoopt dat de reconstructie van
wat er gebeurd is en het openbaar horen van betrokkenen, deskundigen
en verantwoordelijken, wél bijdragen aan herkenning en erkenning van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

6

het leed dat Groningers is aangedaan. Daarnaast wil de commissie met
haar aanbevelingen bijdragen aan toekomstperspectief voor Groningen
en de ontwikkeling van toekomstig (rijks)beleid.
Voordat de commissie in hoofdstuk 2 van dit boek haar hoofdconclusie
presenteert, geeft zij hieronder eerst een korte schets van de geschiedenis
van de gaswinning in Groningen, afwisselend beschreven vanuit de twee
verschillende perspectieven: dat van de beslissers en dat van de
bewoners.
1.2 Gaswinning in Groningen: bron van welvaart voor Nederland,
bron van zorg voor de Groningers
Euforie en voortvarende gaswinning
De vondst van de gasbel bij Slochteren in 1959 zorgt voor euforie in
Nederland: er is een nieuwe bron van energie en inkomsten gevonden! En
wat voor een: het Groningenveld blijkt een enorme omvang te hebben. De
NAM start in 1963 met het winnen van aardgas uit het Groningenveld, en
de toepassing van aardgas neemt al gauw een grote vlucht. Nederland
schakelt massaal over op aardgas voor koken en verwarmen. Ook de
industrie met een hoog gasverbruik krijgt een flinke impuls. De exploitatie
van de gasbel in Groningen zorgt voor werkgelegenheid en de gasbaten
leveren een positieve bijdrage aan de nationale welvaart.
Een belangrijke keuze bij aanvang van de gaswinning is de wijze van
exploitatie. Er wordt gekozen voor een constructie waarin oliemaatschappijen en overheid samenwerken. Deze constructie zal later het
«gasgebouw» worden genoemd. Binnen dit gasgebouw maken de
partners afspraken over gaswinning, gasverkoop, transport en distributie,
en de verdeling van de gasbaten. De constructie – later aangeduid als
publiek-private samenwerking – is uniek en levert de overheid veel goeds
op. Nergens ter wereld vloeit zo’n groot deel van de baten van een
gasveld naar de overheid. Door de energiecrises in de jaren ’70 wil het
kabinet zuinig zijn op het «eigen» Groningenveld. Daarom zet het kabinet
in op boren naar nieuwe gasvelden, waarvan het gas met voorrang wordt
verkocht: het zogeheten «kleineveldenbeleid» (vanaf 1974). Het Groningenveld krijgt in deze jaren steeds meer de rol van de grote reserveput,
waaruit zeer flexibel en snel gas gewonnen kan worden, met name op
piekmomenten in koude winters.
Onduidelijkheid: wat betekent vondst van de gasbel voor
Groningers?
Terwijl het grootste deel van Nederland na de vondst van de gasbel bij
Slochteren in een jubelstemming verkeert over de nieuwe bron van
inkomsten, heerst er bij de Groningers daarnaast onduidelijkheid. «Den
Haag» deelt weinig informatie met de Groningse gemeenten: «Als
gemeentebestuur weten we heel weinig van de gasbel af. De grote heren
zeggen niet veel», laat het gemeentebestuur van Slochteren in juni 1963
optekenen in het Nieuwsblad van het Noorden.2 Het is de bewoners niet
duidelijk of ze mee gaan profiteren van de vondst van het Groningse gas.
Krijgen Groningers het gas straks voor een lagere prijs dan de rest van
Nederland, zoals dat ook met de kolen voor Limburgers het geval was?
Voor bewoners blijft het lange tijd gissen naar de omvang en betekenis
van de gasvondst in Slochteren. Herman de Muinck vertelt in zijn
openbaar verhoor wat een grote indruk de gaswinning op hem als 10-jarig
2

Nieuwsblad van het Noorden (29 juni 1963).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

7

jongetje maakte: «’s Avonds kon ik als kind de hele reeks van De
Kameleon lezen bij het schijnsel van de vlam van de boortoren, de
affakkelvlam van het gas. Want er was een enorme druk en die moest
afgefakkeld worden. Ik heb zelfs gehoord dat mensen in Groningen de
verlichting gewoon konden zien. Dat was eigenlijk een wereldwonder.»3
Steeds meer aardbevingen, gaswinning gaat onverminderd door
Bij de start van de gaswinning in 1963 lijken er in eerste instantie
nauwelijks nadelige gevolgen te zijn. Pas in 1972 wordt onderzoek van de
NAM openbaar waaruit blijkt dat sprake zal zijn van bodemdaling als
gevolg van de Groningse gaswinning. Verontrustend vindt men dat niet:
de Minister van Economische Zaken meldt naar aanleiding van het
onderzoek dat bodemdaling als gevolg van gaswinning gelijkmatig en
beperkt zal zijn en niet zal leiden tot schade aan gebouwen. Aardbevingen
doen zich in de eerste twee decennia na 1963 ook amper voor, maar er zijn
wel zo nu en dan berichten over onverklaarbare «aardschokken». De
aardbeving in de omgeving van Assen in 1986 zorgt voor een omslag.
Deze beving vindt plaats in een gebied waar van nature geen aardbevingen voorkomen en is voor deskundigen een verrassing. In de jaren
daarna vinden meer – en zwaardere – bevingen plaats in de omgeving van
gasvelden. Een geograaf die in Assen woont, Meent van der Sluis, trekt
aan de bel en vraagt zich af of er een relatie kan zijn met gaswinning. De
NAM en het KNMI ontkennen dit verband lange tijd en bagatelliseren de
gevolgen van de gaswinning. Deze defensieve houding zet de toon voor
het debat in deze jaren. Pas in 1993, na het verschijnen van het multidisciplinaire onderzoek van de Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen (BOA), erkennen ook de NAM en het KNMI dat er een relatie is
tussen de gaswinning en de aardbevingen. Evengoed verwacht de BOA
dat de bevingen een beperkte kracht zullen hebben en daarmee alleen
geringe schade aan gebouwen opleveren. Men verwacht geen problemen:
als er al schade optreedt, geldt dat de NAM deze moet vergoeden, omdat
de NAM volgens het burgerlijk recht wettelijk aansprakelijk is voor de
schade. In de eerste drie decennia na de start van de gaswinning is het
aantal schademeldingen beperkt. Met een fractie van de rijkelijke
gasbaten kan de NAM in deze jaren de schade als gevolg van de
gaswinning eenvoudig vergoeden.
Aardbevingen onderdeel van het dagelijks leven van de
Groningers
Groningers hebben niet alleen vragen over de bodemdaling die de NAM
voorziet als gevolg van de gaswinning. Ze voelen in 1976 ook drie lichte
aardschokken en vragen zich af waar dat door komt. In Loppersum
rinkelen de kopjes in de kast, en ramen en deuren rammelen in de
kozijnen en deurposten. In de jaren ’80 komen de aardschokken weleens
ter sprake in de gemeenteraad van Loppersum, «maar buiten Loppersum
voelde niemand ze, en men kon nergens zijn verhaal kwijt».4
De aardbeving in de omgeving van Assen op tweede kerstdag in 1986 is
ook voor bewoners een kantelpunt. Er ontstaat onrust onder de noorderlingen. Ondanks de korte duur van de beving stromen de telefoontjes bij
het politiebureau binnen, aldus het Nieuwsblad van het Noorden. «Vragen
van ongeruste Assenaren kwamen uit alle delen van de stad».5 Bewoners
lezen in de krant dat het KNMI de aardbeving niet herkent: «We hebben in
3

Verslag openbaar verhoor van de heer De Muinck, 27 juni 2022.
Citaat uit een brief van voormalig wethouder Scheltens van de gemeente Loppersum aan de
parlementaire enquêtecommissie, 7 september 2022.
5
Nieuwsblad van het Noorden (27 december 1986), p. 1.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

8

Drenthe nog nooit eerder een aardschok gemeten», zegt Ritsema van het
KNMI. Ze lezen in De Telegraaf van 30 december 1986 dat geograaf Meent
van der Sluis, zelf wonend in Assen, waarschuwt dat de aardbeving «het
gevolg is van het leeghalen van het gasveld bij Slochteren».6 Van der
Sluis vindt echter geen gehoor bij instanties. NAM-woordvoerder Frank
Duut heeft geen zin om op de «flauwekul» te reageren. «Wij verwijzen dit
beslist naar het rijk der fabelen», zegt hij.7
In de jaren na de beving bij Assen in 1986 vinden meer bevingen plaats in
de omgeving van gasvelden. Na de aardbeving in Middelstum in 1994
organiseert de (sinds 1990 nieuwe) gemeente Loppersum een informatieavond in zalencentrum Vita Nova in Middelstum. De «Lopsters», zoals
inwoners van Loppersum genoemd worden, zeggen tegen elkaar bij de
supermarkt: «Weten ze in Middelstum dan niet dat Loppersum al twintig
jaar last van aardbevingen heeft?»8 De aardbevingen doen zich inmiddels
zo geregeld voor dat ze onderdeel worden van het dagelijks leven van
veel Groningers.9 In 2003 reageren bewoners dan ook nuchter op een
beving bij Hoeksmeer met een kracht van 3,0 op de schaal van Richter. De
familie De Vries wordt wel wakker als hun bedden heen en weer schudden
maar is niet bang, vertelt Erica de Vries desgevraagd aan het NRC
Handelsblad. «We voelden het duidelijk en dachten direct aan een
aardbeving. Een rare gewaarwording, maar angstig waren we niet.»10 Op
8 augustus 2006 is er een beving bij Middelstum, met een magnitude van
3,5. Dat is verreweg de zwaarste beving tot dat moment. De beving wordt
enkele uren later gevolgd door een naschok met een magnitude van 2,5
en leidt tot meer dan 400 schademeldingen. Ondanks de zwaarte krijgt de
beving in de buitenwereld nauwelijks aandacht. Ondertussen voert de
nuchterheid de boventoon bij Groningers, zoals blijkt uit een krantenbericht over een latere beving in Loppersum in oktober 2008. Het Dagblad
van het Noorden stelt: «Paniek in de tent? Welnee. Aardbevingen
beginnen er bij te horen op het Groninger platteland rond Loppersum.»
burgemeester Albert Rodenboog van Loppersum verzucht in het
krantenartikel: «Als we het zouden kunnen stoppen, zouden we het doen.
Maar ja, er wordt nou eenmaal gas gewonnen.»11 De frustratie over de
bevingen neemt echter wel steeds meer toe. Dat leidt onder andere tot de
oprichting van de belangenvereniging Groninger Bodem Beweging in
2009.
Schadeherstel en versterking: langdurige processen en steeds
nieuwe protocollen en instanties
In augustus 2012 vindt een tot dan toe ongekend zware aardbeving plaats
bij Huizinge. Deze aardbeving is met een magnitude van 3,6 op de schaal
van Richter de zwaarste aardbeving tot dan toe in Groningen. De schaal
van Richter is logaritmisch. Dat betekent dat een beving van 3,6 ruim 30
keer zo zwaar is als een beving van 2,6. Deze beving richt dus veel meer
schade aan dan eerdere bevingen. In de praktijk is dat ook terug te zien.
De schaal waarop gedupeerden hun schades melden, verandert
voorgoed. In plaats van tientallen of honderden, gaat het ineens om
duizenden schademeldingen per jaar. In de jaren daarna werken de NAM,
de rijksoverheid en andere betrokken partijen aan oplossingen om het
toenemende aantal schademeldingen af te handelen. Tot een voortva-

6

De Telegraaf (30 december 1986), p. 7.
Hakkenes (2020).
8
Citaat uit een brief van voormalig wethouder Scheltens van de gemeente Loppersum aan de
parlementaire enquêtecommissie, 7 september 2022.
9
Brouwer et al. (2022), p. 17.
10
NRC Handelsblad (24 oktober 2003), p. 2.
11
Brouwer, M. (31 oktober 2008), p. 3.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

9

rende aanpak komt het echter niet. De rijksoverheid stelt zich op het
standpunt dat de schadeafhandeling de verantwoordelijkheid van de NAM
is, omdat de NAM wettelijk aansprakelijk is. De overheid wil zich er zo min
mogelijk mee bemoeien. Dat blijkt een illusie. Na een tussenstap bij het
Centrum Veilig Wonen (CVW) eindigt de schadeafhandeling in publieke
handen. De initiatieven, schadeprotocollen, regelingen en instanties om
de schades af te handelen en te versnellen, volgen elkaar snel op. De
beoogde verbetering van en versnelling in de schadeafhandeling komen
echter nauwelijks tot stand.
Vanwege de aanhoudende problemen wordt geprobeerd om de schadeafhandeling op afstand van de NAM te plaatsen. Eerst gaat deze in 2015
naar de uitvoeringsorganisatie Centrum Veilig Wonen. In 2018 wordt
besloten de schade door de overheid te laten afhandelen. Hiervoor wordt
de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen opgericht, die medio
2020 overgaat in het Instituut Mijnbouwschade Groningen. Het aantal
schademeldingen loopt dan inmiddels in de tienduizenden per jaar. In
2022 krijgt het Instituut Mijnbouwschade Groningen ruim 45.000
meldingen van schade aan gebouwen binnen, een vergelijkbaar aantal als
het jaar ervoor.
Als na de beving bij Huizinge in 2012 duidelijk wordt dat bevingen zo veel
schade kunnen veroorzaken dat gebouwen kunnen instorten, en dat
daarmee de veiligheid van bewoners in het geding is, komt ook de
preventieve versterking van gebouwen in beeld. Huizen worden
verstevigd zodat bewoners bij een zware beving tijdig uit hun huis kunnen
wegkomen. Nadat deze operatie eveneens in eerste instantie bij de NAM
en het Centrum Veilig Wonen belegd wordt, komt in 2016 de regie van de
versterkingsoperatie bij de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) te
liggen, terwijl de schadeafhandeling nog wel bij het CVW blijft. De rode
draad bij zowel het schadeafhandelingsproces als de versterkingsoperatie
is een structurele terughoudendheid in erkenning en uitkering van
schades. De processen verlopen vaak tergend traag en beslissers passen
de regels en instituten telkens aan in een poging die traagheid te
doorbreken. Zowel de schadeafhandeling als de versterkingsoperatie
worden uiteindelijk publiek belegd.
Onbegrijpelijke papierwinkel en toenemende onvrede bij de
Groningers
Na de beving bij Huizinge zit de schrik er goed in bij de Groningers. Deze
beving is niet alleen veel zwaarder, zij duurt ook beduidend langer.
Mensen komen angstig hun huis uit gesneld. Een veel bekeken filmpje op
YouTube van een supermarkt waar de blikken soep uit de schappen vallen,
geeft het effect van de beving goed weer. Frouke Postma-Doornbos uit
Schildwolde vertelt in haar openbaar verhoor beeldend hoe angstig zo’n
aardbeving kan voelen. Dat doet ze naar aanleiding van een beving in
2017 tijdens het tuinfeest dat ze met haar echtgenoot gaf: «Het was een
heel mooie dag, een prachtig mooie dag. Warm weer. We stonden in de
tuin en waren onze gasten aan het ontvangen. Toen kregen we een
aardbeving van ik denk iets van 2,6 of 2,3; [...]. Die heb ik als héél heftig
ervaren. Het was alsof – het klinkt een beetje kinderlijk misschien – er een
monster in de grond z’n bek opentrok. Ik had nog niet eerder een
aardbeving ervaren terwijl ik buiten stond. We stonden buiten. De grond
bewoog. Er kwam een héél eng geluid. En dan sta je daar in je mooie
kleren en met de visite die eraan komt met de bloemetjes onder de arm.
Dat was echt ... Dat was echt heel heftig.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

10

De aardbevingen zorgen voor veel schade. Het is veel bewoners aanvankelijk niet duidelijk hoe en waar schade gemeld kan worden. Gedupeerden
vertelden de commissie dat ze nooit gewezen zijn op de mogelijkheid om
schade bij de NAM te melden, en dat ze zich ook niet kunnen herinneren
dat ze daarover informatie hebben gekregen. Het is een puzzel hoe ze hun
schade moeten melden.
De talloze schademeldingen leiden voor Groningers tot een langdurige en
onbegrijpelijke papierwinkel, met voortdurende druk om tijdig te reageren
op aanleverdata en met een eindeloze onzekerheid. De afhandelende
partijen lijken zich op hun beurt veel minder van deadlines aan te trekken.
Schademeldingen worden traag afgehandeld en ook de versterkingsoperatie kenmerkt zich door stroperigheid. De bureaucratie, het papierwerk en
het feit dat schademelders zich vaak met wantrouwen bejegend voelen,
leiden tot onduidelijkheid, onzekerheid en frustratie bij bewoners. Schade
aan het eigen huis, waarbij het zo lang duurt voordat die opgelost wordt,
betekent een ingrijpende en langdurige ontregeling van het dagelijks
leven.
«Ik ben in latere jaren, in 2015, een keer gaan bijhouden hoeveel mensen
er over de vloer zijn geweest. Ik heb het niet over de bouwvakkers en over
de mensen die het gingen herstellen, maar puur over de mensen die
moesten tekenen, onderzoeken, inspecteren, contactpersoon waren en
wat dan ook maar. In het jaar 2015 waren het 60 losse personen.
Sommigen kwamen meerdere keren», zo vertelt Frouke Postma-Doornbos
in haar openbaar verhoor.12 Het is tekenend voor de mate waarin de
schadeafhandeling het dagelijks leven kan beheersen. De rompslomp van
het papierwerk, al die mensen over de vloer en alle onzekerheid over of en
wanneer een schade hersteld kan worden, zijn belastende zaken voor de
schademelders. Bewoners voelen zich bovendien vaak niet serieus
genomen door de NAM, en melden hun schade niet meer altijd: «De
schadedeskundigen wuiven veel zaken weg. Zij zeggen dat het door
ouderdom komt. Bewijs dan maar dat de scheur door de beving is
veroorzaakt. Veel mensen melden al niet meer dat ze schade hebben.»13
De opeenstapeling van schades door terugkerende aardbevingen, de
onduidelijkheid over de versterkingsoperatie en de onvrede over de trage
afhandeling leiden tot toenemend ongenoegen onder de Groningers.
Soms is niet eens de beschadiging van het huis zelf het vervelendste,
maar de rompslomp die deze met zich meebrengt.14 Schade melden en
wachten op een reactie, op een opname, op een schaderapport, op
vergoeding van de schade. Of wachten op duidelijkheid over de vraag of
het huis nou veilig is of niet, of er ingrepen nodig zijn, of men in het
huidige huis kan blijven wonen. Bewoners zien dat de overbuurman
inmiddels wel weet waar hij aan toe is, terwijl ze dat zelf nog niet weten.
Het wachten geeft niet alleen onrust, het heeft ook voortdurend effect op
beslissingen in het dagelijks leven. Het is niet logisch om de woonkamer
te schilderen terwijl de schade nog niet is hersteld, of om te solliciteren
naar een nieuwe baan ergens anders wanneer onduidelijk is of het huis
verkocht kan worden. De aanhoudende onzekerheid frustreert enorm.
Tijdens een van de werkbezoeken vertelt een gedupeerde aan de
commissie dat het lange wachten hem opbreekt. Hij wil weten waar hij
aan toe is. Wordt het afbreken en nieuwbouw, of opknappen? Op die
manier kan hij tenminste weer verder. Zoals Melissa Dales het
verwoordde in haar openbaar verhoor: «Wachten is ook een werkwoord.

12

Verslag openbaar verhoor van mevrouw Postma-Doornbos, 26 september 2022.
Kelckhoven, van & Minkes (18 augustus 2012), p. 10.
14
«Ik wacht»: reeks portretten in het Dagblad van het Noorden.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

11

Met wachten kan er zich ook weer iets nieuws aandienen wat je misschien
helemaal niet verwacht had.»15
De aardbevingen tekenen bovendien letterlijk het landschap in de
provincie. De schades zijn zo grootschalig dat hele dorpen op hun kop
staan. Er zijn zo veel huizen met nieuwe schoorstenen, huizen in stutten,
huizen die gesloopt worden en vervangen door nieuwbouw, huizen
waarvan de scheuren wel dichtgemaakt worden, maar die altijd zichtbaar
blijven aan de buitenkant.
Afbouw gaswinning
De aardbeving bij Huizinge in 2012 zet een discussie in gang over veilige
niveaus van de Groningse gaswinning, waarbij ook Groningers steeds
luider van zich laten horen. Er is aanvankelijk weerstand en scepsis bij
kennisinstituten, het Ministerie van Economische Zaken en exploitant
NAM en haar aandeelhouders. Toezichthouder Staatstoezicht op de
Mijnen zet het thema «verlaging van de gaswinning» begin 2013 op de
politieke agenda. Opmerkelijk genoeg bereikt de gaswinning juist in het
jaar 2013 een recordhoogte, hetgeen tot verontwaardigde reacties uit
Groningen en de Tweede Kamer leidt.
Vanaf 2014 bouwt het kabinet de winning stapsgewijs af. Na de beving bij
Zeerijp in 2018, met een magnitude van 3,4 opnieuw een zware beving,
besluit het kabinet om de gaskraan in 2030 helemaal dicht te draaien. Dit
besluit komt voor velen onverwacht. Bovendien kondigt het kabinet aan
dat de gaswinning naar verwachting in 2022, maar mogelijk al een jaar
eerder, onder het niveau van 12 miljard kubieke meter per jaar zal
uitkomen. In 2019 is er opnieuw een beving met een magnitude van 3,4,
nu bij Westerwijtwerd. Na deze beving kondigt het kabinet aan dat de
gaskraan in Groningen eerder dan voorzien – in 2022 in plaats van 2030 –
kan worden dichtgedraaid. Winning uit het Groningenveld zal vanaf 2022
alleen nog nodig zijn in het geval van een extreem koude winter. Cruciaal
in de periode na de beving bij Huizinge blijken de verschillende adviezen,
rechterlijke uitspraken en kabinetsbesluiten die uiteindelijk uitmonden in
het op termijn volledig stopzetten van de aardgaswinning. Gedacht kan
worden aan het advies van Staatstoezicht op de Mijnen (2013) dat oproept
tot een zo snel als realistisch mogelijke afbouw met het oog op de
veiligheid van Groningers, aan de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (2015) waarbij winningsbesluiten
worden vernietigd, en ten slotte aan de verschillende kabinetsbesluiten tot
verlaging, respectievelijk voorziene beëindiging van de gaswinning uit het
Groningenveld. In 2017 volgt een uitspraak van de rechter dat onderzocht
moet worden of medewerkers van de NAM strafrechtelijk vervolgd
kunnen worden voor door de gaswinning veroorzaakte schade in
Groningen. Dit leidt ook bij Shell en ExxonMobil tot een koerswijziging en
gedragsverandering.
De dreigende strafzaak in 2017 zorgt voor een stroomversnelling in de
onderhandelingen over aanpassing van de samenwerkingsafspraken,
onderhandelingen die eind 2016 voorzichtig begonnen zijn. Die strafzaak
maakt deze onderhandelingen voor de oliemaatschappijen urgent. De
oliemaatschappijen willen dat de Staat voortaan het winningsniveau
bepaalt en dat er een winningsplicht voor de NAM wordt ingevoerd. Na
de invoering van een wettelijke winningsplicht gaan de onderhandelingen
tussen de Staat en Shell en ExxonMobil onverkort door. Deze resulteren in
verschillende akkoorden, waarvan het eerste het Akkoord op Hoofdlijnen
is, dat in juni 2018 wordt gesloten.
15

Verslag openbaar verhoor van mevrouw Dales, 12 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

12

Een leven in onzekerheid: gezondheidsschade
Terwijl de gaswinning wordt afgebouwd, leiden de onveiligheid en de
rompslomp bij schadeherstel en versterking voor veel Groningers
ondertussen tot een leven in de wachtstand. Dat brengt ook gezondheidsklachten met zich mee: mensen slapen slecht en hebben last van stress.16
Onderzoek onder Groningers laat zien dat mensen die verwikkeld zijn in
schadeprocedures zich prikkelbaar voelen en kampen met slapeloosheid
en hartkloppingen. Ze zijn moe, murw en somber.17 Juist de versterkingsoperatie, die bedoeld is om een huis veiliger te maken, betekent
paradoxaal genoeg soms ook dat de ervaren onveiligheid groter wordt.
De commissie merkt dat tijdens een van de werkbezoeken. Een
gedupeerde vertelt wat het betekent om in een onveilig huis te wonen. Ze
vertelt dat zij en haar gezin vroeger niet wakker lagen van een beving,
maar nu slecht slapen. Ook kinderen en jongeren ondervinden
(gezondheids-)klachten door de aardbevingen. Veel van de kinderen die in
huizen met schade wonen, maken zich zorgen. Een kleine groep slaapt
slecht of heeft nachtmerries. Kinderen en jongeren die mogelijk tijdelijk
moeten verhuizen, hebben moeite met de onzekerheid die dit met zich
meebrengt. «Ik wil heel graag weten waar ik naartoe ga en wat er gaat
gebeuren. Ik wil wel graag naar een normaal huis. Daar denk ik ’s avonds
wel aan.»18 Zelfs kleine kinderen spreken met een verontrustende
vanzelfsprekendheid in ambtelijk jargon als «wisselwoningen» en
«versterkingsoperatie», zo merkt de commissie bij een van haar werkbezoeken. Bij veel kinderen en jongeren bestaat het gevoel dat hun onrecht
wordt aangedaan.19 Dat gevoel hebben volwassenen eveneens. In dat
verband wantrouwen Groningers soms zelfs het besluit om de gaskraan
dicht te draaien: er zijn immers nog terugvalopties opengelaten om weer
te gaan winnen. Bovendien zijn niet alle Groningers gerust op het effect
van de stopzetting van de gaswinning. Het angstbeeld van Groningers is
dat straks alle partijen vertrokken zijn uit Groningen en niemand meer aan
te spreken is op nieuwe schade die nog kan ontstaan.
1.3 Onderzoeksvragen, leeswijzer en werkwijze
De hierboven geschetste verhalen over de Groningse gaswinning zijn van
meet af aan heel verschillend. Er is sprake van twee gescheiden werelden:
een van de beslissers en een van de bewoners. Die werelden zijn in 60
jaar steeds verder met de rug naar elkaar komen staan. Beide perspectieven krijgen in dit onderzoek een plek.
Het doel van het onderzoek is waarheidsvinding en het verkrijgen van
verklarend inzicht in de besluitvorming over de aardgaswinning, de
schadeafhandeling en de versterking in Groningen. Dit maakt het mogelijk
om te komen tot oordeelsvorming over de gehele periode en om lessen te
trekken, om daarmee bij te dragen aan toekomstperspectief voor
Groningen en ontwikkeling van toekomstig beleid.
De hoofdvraag van dit rapport luidt: Hoe is de besluitvorming over de
aardgaswinning in Groningen, de schadeafhandeling en de versterking op
cruciale momenten verlopen, welke effecten had dit, welke belangen en
afwegingen speelden een rol en hoe is hierbij omgegaan met de belangen
van de Groningers?

16

«Ik wacht»: reeks portretten in het Dagblad van het Noorden.
Dückers et al. (januari 2023).
18
Kinderombudsman (18 oktober 2017), p. 25.
19
Kinderombudsman (18 oktober 2017), p. 26.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

13

Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden, onderzoekt de commissie de
volgende deelvragen, zoals deze zijn geformuleerd in de onderzoeksopdracht van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning
Groningen:
1. Wat is op hoofdlijnen in de periode 1959–2021 gebeurd met betrekking
tot de aardgaswinning in Groningen en de bijbehorende risico’s? Wat
zijn mijlpalen en cruciale momenten in de geschiedenis van de
Groningse aardgaswinning en waarom? Welke kennis was op welk
moment bij wie beschikbaar?
2. Hoe functioneert het gasgebouw? Welke partijen zijn betrokken binnen
het gasgebouw en welke belangen en afwegingen spelen een rol?
Welke besluiten zijn genomen? Welke afspraken zijn gemaakt en hoe
zijn deze in de tijd veranderd?
3. Welke besluiten nam het kabinet over de aardgaswinning in Groningen? Hoe kwamen die besluiten tot stand, hoe is de Tweede Kamer
geïnformeerd en op welke momenten had de Tweede Kamer invloed
op de besluitvorming?
4. Wat waren de rollen in de besluitvorming van kabinet, Tweede Kamer,
private partijen, decentrale overheden en lokale actoren en wat waren
de gevolgen van hun handelen voor de Groningers? Op welke manier
zijn de Groningers betrokken bij de besluitvorming, welke rol hadden
zij en hoe is rekening gehouden met hun belangen?
5. Welke lessen kunnen uit de analyse van de Groningse aardgaswinning
worden getrokken?
De beantwoording van deze onderzoeksvragen heeft een plek gekregen in
de boeken 2 tot en met 5 van dit rapport. In dit eerste boek van het rapport
presenteert de commissie haar conclusies op hoofdlijnen met aanbevelingen.
De commissie heeft zich in meer onderwerpen verdiept dan uiteindelijk in
het rapport zijn opgenomen. Alleen die onderwerpen zijn verwerkt die
noodzakelijk zijn voor de onderbouwing van de conclusies. Andere
onderwerpen, die daarvoor niet essentieel waren, zoals de concessies uit
de begintijd van de winning, de werking van de gasmarkt en geopolitieke
factoren in de vroegere geschiedenis, zijn achterwege gelaten. De
commissie heeft deze keuze gemaakt vanwege de omvang van het
rapport.
De commissie is zich ervan bewust dat de schadelijke gevolgen van de
aardgaswinning niet beperkt blijven tot de provincie Groningen, maar zich
ook net daarbuiten voordoen. Omdat de problematiek zich echter
hoofdzakelijk in de provincie Groningen voordoet, wordt in dit rapport
consequent gesproken over «Groningen» en «Groningers». Waar
gesproken wordt over «bewoners» kan dit echter net zo goed over
bewoners van Drenthe en in sommige gevallen Friesland gaan.
Leeswijzer
De commissie heeft haar bevindingen vastgelegd in dit eindrapport. Het
rapport bestaat uit een aantal boeken. Dit eerste boek bevat de conclusies
van de enquêtecommissie en geeft antwoord op de vraag hoe het zover
heeft kunnen komen. In hoofdstuk 2 staat de hoofdconclusie en in
hoofdstuk 3 staan deelconclusies. Hoofdstuk 4 gaat in op de vele beloften
die aan Groningers gedaan zijn. In hoofdstuk 5 zijn de aanbevelingen van
de commissie opgenomen.
De boeken 2, 3 en 4 bevatten het chronologische feitenrelaas. Hierin
worden de ontwikkelingen rond de Groningse gaswinning in de periode
1959 tot 2022 op een rij gezet. De commissie brengt in deze boeken de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

14

relevante gebeurtenissen in kaart en presenteert haar bevindingen
daarover. De commissie heeft dit feitenrelaas in chronologische volgorde
opgeschreven. Het chronologische feitenrelaas is opgedeeld in negen
tijdvakken. Deze tijdvakken beslaan steeds de periode tussen twee grote
aardbevingen. Het zijn deze aardbevingen die de aardgaswinning van
succesverhaal tot hoofdpijndossier maakten en ook vaak zorgden voor
doorbraken in de besluitvorming. Alle tijdvakken worden op dezelfde
wijze beschreven. Ieder hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Na een
inleiding op de periode wordt in paragraaf 2 ingegaan op de ontwikkeling
van de kennis over bodemdaling en aardbevingen en de bijbehorende
risico’s. Paragraaf 3 beschrijft telkens de samenwerking in het gasgebouw
en de besluitvorming over de hoogte van de gaswinning. Dan komen in
paragraaf 4 schade en versterking aan de orde. Vervolgens gaat paragraaf
5 in op wat er in de regio gebeurt en hoe er onderhandeld wordt over
compensatie. In de afsluitende paragraaf 6 staan de bevindingen over het
tijdvak.
Het vijfde boek bestaat uit een aantal inhoudelijke themahoofdstukken
(hoofdstuk I tot en met IX) en de onderzoeksverantwoording (hoofdstuk X
en bijlagen 1 tot en met 11). De boeken 2 tot en met 5 bevatten
gezamenlijk de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen die in
dit eerste boek beschreven zijn.
Werkwijze
De enquêtecommissie heeft voor dit onderzoek bij 50 verschillende
betrokken partijen en personen documenten gevorderd die ten grondslag
liggen aan de genomen besluiten. In totaal zijn 631.500 digitale
documenten geleverd en 10 meter aan fysieke documenten. De
commissie hoorde in 69 openbare verhoren en 126 besloten voorgesprekken vele vertegenwoordigers van overheidsinstellingen, oliemaatschappijen en maatschappelijke organisaties over hun afwegingen en
sprak gedupeerden over hun ervaringen. Er zijn 22 technische briefings
georganiseerd in het voor- en najaar van 2021 en in het voorjaar van 2022.
Deskundigen bespraken met de commissie thema’s als gezondheid en
welzijn in het kader van de gaswinningsproblematiek, de werking van de
(internationale) gasmarkt, financiële stromen, aansprakelijkheidsrecht en
toezicht.
Deze informatie levert een uniek beeld op van een veelzijdig en complex
vraagstuk, waarvan alle partijen maar een deel kennen. Niemand had het
volledige overzicht over alle informatie, en de deelaspecten waren zonder
uitzondering complex. Dat maakt dat ook dit rapport omvangrijk is, omdat
er zo veel verschillende aspecten te beschrijven zijn. In dit eerste boek
heeft de commissie haar conclusies, oordelen en aanbevelingen zo veel
mogelijk op hoofdlijnen geformuleerd. Daarbij doet zij omwille van de
toegankelijkheid en leesbaarheid niet volledig recht aan alle details, die in
de boeken 2 tot en met 5 wel aan de orde komen.
Tijdens een bezoek aan verschillende onderwijsinstellingen in het
aardbevingsgebied heeft de commissie met scholieren en studenten
gesproken. Ook heeft de commissie een aantal werkbezoeken aan de
regio gebracht, waarbij zij indringende gesprekken heeft gevoerd met
bewoners, boeren en ondernemers over hun ervaringen met de gevolgen
van de gaswinning. Deze gesprekken hebben diepe indruk gemaakt op de
commissieleden. Ze gaven een goed inzicht in de enorme weerslag van
schade en versterken op het dagelijks leven. De commissie heeft kunnen
zien hoe ingrijpend, ontregelend, frustrerend en vaak emotioneel dit is
voor de bewoners, boeren en ondernemers. Dat verhaal weer opnieuw
vertellen, is het ook opnieuw beleven. Zonder de medewerking van al

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

15

deze mensen had de commissie dit rapport niet kunnen schrijven. De
commissie wil de gedupeerden die de commissie hebben ontvangen
langs deze weg nogmaals bedanken voor hun openheid en gastvrijheid.
De commissie wil de mensen in Groningen die bereid waren de leden en
staf van de commissie te ontvangen en met hen hun indringende verhalen
te delen, niet alleen bedanken maar hen in dit rapport ook letterlijk «een
gezicht geven». Gesprekspartners is gevraagd of zij op een zelfgekozen
locatie op de foto wilden. Foto’s van de bewoners die daar gehoor aan
hebben gegeven, zijn te vinden aan het begin en einde van ieder
hoofdstuk in dit rapport. Daarmee wordt nog eens benadrukt dat dit
rapport niet alleen gaat over beleid, regels en besluiten, maar vooral en
allereerst over mensen. Over de Groningers die de gevolgen van de
gaswinning – positief en negatief – ondervinden, soms nog dag in dag uit.
De versie van het rapport waarin ook deze foto’s zijn opgenomen is te
raadplegen op https://rapportaardgaswinning.tweedekamer.nl.
2 Hoofdconclusie: Belangen Groningers structureel genegeerd bij
gaswinning
60 jaar gaswinning Groningen heeft Nederland veel gebracht, maar heeft
de Groningers veel gekost. Er zijn inmiddels bijna 1.600 aardbevingen in
Groningen geweest en daar komen elke maand nog bevingen bij. Er zijn
tot eind 2022 ruim 267.000 schademeldingen gedaan, waarvan er
inmiddels ruim 230.000 zijn afgehandeld. Bij 85.000 gevallen ging het om
meer dan één keer schade. En juist die herhalende schade is fnuikend.
Iedere nieuwe aardbeving leidt tot onrust en angst bij Groningers. Het
gaat allang niet meer om «trillende kopjes in de kast». Het gaat om de
reële zorg of de baby nog wel boven kan slapen als de woning eerst wel,
en later toch niet onveilig wordt verklaard. Om de stress en de enorme
mentale drempel om het huis wéér op scheuren te controleren na de
zoveelste beving, omdat bewoners weten hoeveel moeite en energie het
kost om die schade hersteld te krijgen. Het gaat om het uitstellen van
keuzes over een nieuwe baan elders omdat het huis niet verkocht kan
worden. Kortom, het gaat om het leven in onveiligheid en in voortdurende
onzekerheid: wanneer houdt het nu eens op?
De commissie vindt dat de ontstane situatie met recht betiteld kan worden
als «rampzalig». Dat mag een flinke uitspraak lijken, maar lang niet
iedereen realiseert zich dat Nederland weinig situaties kent die zo’n groot
aantal gedupeerden tot gevolg hebben gehad. Ter vergelijking: het aantal
bewoners met schade is gelijk aan het aantal bewoners van de steden
Leiden en Alkmaar bij elkaar opgeteld.
Het antwoord op de centrale vraag hoe deze situatie zo heeft kunnen
ontstaan, ligt volgens de commissie in het feit dat de werelden van
beslissers enerzijds en bewoners anderzijds strikt gescheiden zijn en
totaal van elkaar verschillen. De winning van aardgas was voor de Staat
en de oliemaatschappijen zó succesvol en lucratief dat er amper oog was
voor de langetermijnrisico’s en voor de steeds sterker wordende signalen
uit de buitenwereld. Pas op het moment dat andere partijen afdwingen
dat er geluisterd moet worden, komt er schoorvoetend verandering in de
zaak. Door een combinatie van adviezen van toezichthouder Staatstoezicht
op de Mijnen, maatschappelijke druk uit de regio en uitspraken van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, besluit het kabinet
tot stapsgewijze afbouw. Uiteindelijk wordt zelfs de gaskraan dichtgedraaid, terwijl er nog veel winbaar gas in de grond zit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

16

Dit alles had volgens de commissie anders kunnen verlopen als er eerder
geluisterd was naar Groningers. Nu is de gaswinning in Groningen
uitgelopen op een ongekend systeemfalen, van zowel publieke als private
partijen die hun plichten hebben verzaakt. Echte keuzes zijn te lang niet
gemaakt en beslissers zijn te lang weggebleven van verantwoordelijkheden en risico’s. Stelselmatig zijn de belangen van Groningers
genegeerd bij de gaswinning. De commissie licht hier toe hoe zij tot deze
conclusie komt. Daarvoor gaat zij terug in de tijd.
Samenwerking tussen Staat en oliemaatschappijen succesvol om
opbrengsten gasveld te maximaliseren
Direct na de vondst van de grote gasbel bij Slochteren wordt nagedacht
over de beste wijze om het gevonden gas te winnen. Welke partij heeft de
expertise om dat te doen? En kan het gasveld zo worden geëxploiteerd
dat al het gas uit het gasveld gewonnen kan worden? Dit denkproces
resulteert in de keuze voor wat tegenwoordig een «publiek-private
samenwerking» genoemd wordt. De Staat besluit samen met de
voorgangers van Shell en ExxonMobil te participeren in de Maatschap
Groningen en in de naamloze vennootschap Nederlandse Gasunie.
In 1963 krijgt de NAM de rechten om het gas te winnen uit het veld bij
Slochteren. Die rechten zijn eeuwigdurend en de NAM wordt daarmee in
de praktijk eigenaar van al het gas dat in het Groningenveld zit. Tegelijkertijd maakt de Staat aanvullende afspraken over een aandeel in de
kosten en opbrengsten en over de benoeming van een regeringsvertegenwoordiger. Het geheel van samenwerkingsafspraken tussen de Staat en
de oliemaatschappijen – over de winning door de NAM en de verkoop
door Gasunie – is later het «gasgebouw» gaan heten. Met deze set van
afspraken verzekert de Staat zich van invloed op de wijze en snelheid van
winning.
Voor de vormgeving van de Maatschap Groningen wordt een speciale
constructie gekozen: een stille maatschap. Dat is bijzonder. Deze
constructie komt tegemoet aan de wens van de oliemaatschappijen om de
deelname van de Staat bij de winning en verkoop van gas niet openbaar
te maken, zodat deze onzichtbaar blijft voor andere landen en andere
oliemaatschappijen. De constructie van een stille maatschap betekent
namelijk onder andere dat er geen jaarverslagen gepubliceerd worden.
Het grote aandeel van de Staat bij de exploitatie is daarmee voor
buitenstaanders aan het oog onttrokken. Baten van de Groningse
gaswinning stromen op die manier in stilte naar de staatskas, waardoor
de belangen van oliemaatschappijen Shell en ExxonMobil in andere delen
van de wereld niet in gevaar komen. Het risico is anders dat andere
landen een vergelijkbaar aandeel in de exploitatie gaan opeisen als de
Nederlandse Staat.
Het aardgas en de gekozen constructie voor de winning en verkoop
brengen Nederland grote welvaart. Alle partijen in het gasgebouw hebben
hetzelfde doel voor ogen: maximalisatie van de waarde van het Groningse
gas zonder daarbij de energiemarkt in bredere zin te verstoren. Het gaat
daarbij niet alleen om de hoogste prijs voor een kubieke meter gas, maar
ook om de strategische toepassing ervan, bijvoorbeeld door het gas niet
te gebruiken in energiecentrales. Die kunnen ook prima op andere
brandstoffen draaien. Shell en ExxonMobil zien hun investeringen in
Groningen stevig renderen. En de Staat krijgt het grootste aandeel in de
opbrengsten, dat in de loop van de decennia nog verder toeneemt.
Daarmee profiteert heel Nederland van de in 1963 strategisch gekozen
constructie. Al in de jaren ’70 lopen de aardgasbaten voor de Nederlandse
Staat in de miljarden. De opbrengst piekt in 1985. Dan bedragen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

17

aardgasbaten omgerekend 11 miljard euro per jaar, hetgeen 5% is van de
totale Nederlandse economie. De gaswinst uit Groningen vormt de
financiële basis van de verzorgingsstaat Nederland. Volgens de Algemene
Rekenkamer (2022) bedragen de totale gasbaten voor de Staat tot op
heden, rekening houdend met inflatie, 454 miljard euro20, waarvan
– volgens becijferingen van Shell – 363 miljard euro21 uit het Groningenveld. De samenwerkingsconstructie zoals die aan het begin van de
jaren ’60 wordt uitgedacht, is buitengewoon effectief, omdat alle partijen
dezelfde doelstelling voor ogen hebben. Alle partijen in het gasgebouw
hebben baat bij een zo hoog mogelijke opbrengst van de gasverkopen.
Sterker nog, dit is ook het enige doel dat in alle afspraken is vastgelegd.
Over andere publieke belangen dan waardemaximalisatie voor de Staat
wordt niets afgesproken.
Constructie onttrokken aan zicht van buitenwereld
De gekozen constructie van het gasgebouw is succesvol om de
opbrengsten van het Groningenveld te maximaliseren, zoals ook is
vastgelegd in de samenwerkingsafspraken uit 1963. De commissie
concludeert echter ook dat de constructie veel nadelen heeft. Een daarvan
is dat de samenwerkingsafspraken voor een groot deel geheim blijven, en
dus onttrokken zijn aan het zicht van de buitenwereld. De concurrentie, en
daarmee ook de rest van de buitenwereld, krijgt slecht zicht op het reilen
en zeilen van het samenwerkingsverband. Het gebrek aan transparantie
maakt het ook voor de Tweede Kamer en de Groningers moeilijk om te
doorgronden hoe het samenwerkingsverband precies functioneert.
Informatie uit het gasgebouw wordt lang niet altijd gedeeld met de
buitenwereld. Dit maakt het moeilijk om invloed uit te oefenen op de
besluitvorming. Illustratief daarvoor is het feit dat de samenwerkingsovereenkomst uit 1963 pas in 2018 openbaar wordt, nadat deze via de
Groningse gedupeerde Sijbrand Nijhoff in het Nationaal Archief is
gevonden. De commissie vindt het onverstandig dat informatie over de
wijze van samenwerken in het gasgebouw zo lang en zo structureel
geheim gehouden is.
Een tweede belangrijk nadelig aspect is het autonome handelen van de
regeringsvertegenwoordigers. De regeringsvertegenwoordigers en
-commissarissen in het gasgebouw zijn ambtenaren. Er heerst lange tijd
onduidelijkheid over het mandaat van de regeringsvertegenwoordigers en
-commissarissen en gaandeweg wordt het steeds gebruikelijker dat de
Minister minder betrokken wordt bij de gaswinning in Groningen. De
commissie heeft de indruk dat ambtenaren de Minister lange tijd liever
niet lastigvallen met de winnings- en verkoopstrategie van het Groningse
aardgas. De strategie van het gasgebouw onttrekt zich daarmee in
belangrijke mate aan het zicht van de Minister. Ook onttrekt deze strategie
zich daarmee aan de parlementaire controle: de Tweede Kamer is mede
door deze handelwijze onzorgvuldig, onvolledig of onjuist geïnformeerd
over belangrijke ontwikkelingen in het gasdossier.
Veiligheid van Groningers te lang genegeerd
Een belangrijke tekortkoming van de gekozen samenwerkingsconstructie
is dat andere publieke belangen die zich in de loop van de decennia
aftekenen, zoals veiligheid en gezondheid van bewoners, niet zijn belegd.
20
21

Algemene Rekenkamer (2022).
Shell. Schriftelijke inlichting met een overzicht van de totale kosten en opbrengsten per jaar
van de aardgaswinning uit het Groningenveld voor Shell met daarbij een specificatie van de
bedragen van de aardgaswinning uit het Groningenveld die via Shell naar andere partijen in
het Gasgebouw zijn gegaan, 8 april 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

18

Ze zijn door bepalingen in de Mijnbouwwet wel randvoorwaardelijk
aanwezig, maar maken nauwelijks of geen onderdeel uit van het besluitvormingsproces. Andere publieke belangen dan het maximaliseren van de
opbrengsten voor de Staat en het veiligstellen van voorzieningszekerheid
zijn niet geborgd in het gasgebouw zoals dat in 1963 is vormgegeven.
Signalen van buiten het gasgebouw worden niet opgepakt
Als in een organisatie bepaalde publieke belangen niet geborgd zijn,
kunnen in zijn algemeenheid signalen van buiten aanleiding zijn om de
organisatie zo te wijzigen dat deze belangen wél meegewogen worden.
De commissie heeft in haar onderzoek diverse momenten gesignaleerd
die aanleiding hadden kunnen zijn om de organisatie van het gasgebouw
dusdanig te wijzigen dat ook andere publieke belangen een vanzelfsprekender onderdeel van besluitvorming waren geworden.
Dat had bijvoorbeeld gekund in 1993, toen de Begeleidingscommissie
Onderzoek Aardbevingen constateerde dat er een verband is tussen
gaswinning en aardbevingen. Dat had aanleiding kunnen zijn om
structureel en systematisch in kaart te brengen welke gevolgen de
gaswinning had. Ook de invoering van de Mijnbouwwet in 2003 had een
moment kunnen zijn om de samenwerking binnen het gasgebouw te
herzien. Mijnbouwconcessies worden vanaf dat moment niet meer voor
de eeuwigheid verstrekt, maar krijgen een einddatum. Dit uitgangspunt
wordt echter niet toegepast op de gaswinning uit het Groningenveld.
Ook het advies van Staatstoezicht op de Mijnen uit januari 2013, waarin
duidelijk wordt gemaakt dat er slachtoffers kunnen vallen als gevolg van
de steeds zwaardere aardbevingen, had aanleiding kunnen zijn om de
belangen van Groningers beter te beschermen. De toezichthouder legt
begin 2013 heel nadrukkelijk op tafel dat de productie zo snel mogelijk als
realistisch is omlaag moet om de veiligheid van Groningers te borgen.
Hoewel dit advies bij een enkeling weerklank vindt, leidt het tot geen enkel
initiatief om uit voorzorg de gaskraan iets dicht te draaien. Ook het
rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid uit 2015 en de fakkeltochten in Groningen in 2016, 2017 en 2018, waarbij duizenden
Groningers actief hun zorgen uiten over de gaswinning, vormen geen
aanleiding voor wezenlijke aanpassingen om belangen van Groningers
beter mee te wegen.
Leveringszekerheid als rookgordijn
Partijen in het gasgebouw maken vaak gebruik van het argument van
leveringszekerheid om geen aanpassingen te hoeven doen in het
gasgebouw. De leveringszekerheid van aardgas in Nederland is ongekend
hoog. Voor Gasunie en GasTerra is de hoge leveringszekerheid een
belangrijk verkoopargument. De betrouwbaarheid van de Nederlandse
gasleveringen resulteert in een hogere verkoopprijs dan van vergelijkbaar
gas uit andere bronnen. Voor het Ministerie van Economische Zaken is
leveringszekerheid eveneens een belangrijke doelstelling, omdat
leveringszekerheid van belang is voor veel economische sectoren in
Nederland. Ook huishoudens in Nederland profiteren van de hoge
leveringszekerheid; er is nooit een moment geweest dat er geen gas was
voor verwarmen of koken.
Die hoge standaard wordt door het Ministerie van Economische Zaken op
verschillende momenten aangegrepen om te betogen dat de gaswinning
vanuit het oogpunt van leveringszekerheid niet naar beneden kan. Dat
gebeurt ook op momenten dat er wel degelijk mogelijkheden zijn om
– soms tegen aanzienlijke kosten – de leveringszekerheid op andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

19

manieren te garanderen. Leveringszekerheid wordt als rookgordijn
gebruikt; de buitenwereld wordt bewust niet wijzer gemaakt. Te lang is
leveringszekerheid als onbeïnvloedbaar gegeven gepresenteerd en
beschouwd.
Problemen structureel onderschat
De partijen in het gasgebouw hebben de problemen die de gaswinning
met zich meebracht structureel onderschat. De mogelijkheid dat de
gaswinning tot aardbevingen leidt, is lange tijd niet serieus genomen.
Wanneer duidelijk wordt dat dat verband er inderdaad is, wordt te lang
uitgegaan van te optimistische inschattingen van de maximale zwaarte
van aardbevingen. De onderliggende onzekerheidsanalyses worden door
alle partijen, waaronder zelfs exploitant NAM, niet nauwkeurig gelezen.
Er wordt niet serieus gekeken naar mogelijkheden om aardbevingen te
verminderen. De schade die de aardbevingen teweeg hebben gebracht en
de inzet die nodig is om die schade op te lossen, worden chronisch
onderschat. Dat geldt ook voor de omvang en aanpak van versterking. De
uitvoeringsproblemen bij de toekenning van schademeldingen en het
versterken van huizen, maken dat Groningers er een probleem bij krijgen,
in plaats van een oplossing.
Ontwikkelingen in de buitenwereld maken drastische stappen
uiteindelijk onontkoombaar
Omdat geen van de bovenstaande signalen goed wordt opgepakt en de
problemen voor Groningers zo structureel worden onderschat, gaan
partijen die zelf geen onderdeel zijn van het gasgebouw, op zoek naar
effectieve manieren om invloed uit te oefenen op de bron van het
probleem: de hoogte van de gaswinning. Dat lukt de Tweede Kamer niet,
maar verschillende Groningse partijen wel. De Groningse overheden en
belangengroeperingen gaan in beroep tegen de winningsplannen. Ze
doen dat voor het eerst bij het winningsbesluit dat de Minister in 2013
neemt over het eerste winningsplan dat de NAM indient na de beving bij
Huizinge. De Groningse partijen krijgen in november 2015 gelijk van de
Raad van State. Deze stelt het winningsniveau in een voorlopige
voorziening lager vast dan de Minister deed. Ook op latere momenten
corrigeert de Raad van State de Minister door de gaswinning verder te
verlagen.
Belangengroeperingen zijn ondertussen hard op zoek naar effectieve
manieren om invloed uit te oefenen op de Groningse gaswinning. Druk
uitoefenen of een moreel appel doen op de oliemaatschappijen (en zelfs
op de Staat) haalt niet veel uit. Uiteindelijk vinden zij onverwacht een
achilleshiel bij de oliemaatschappijen: het forceren van een rechterlijke
beslissing dat het Openbaar Ministerie moet onderzoeken of de NAM
strafrechtelijk kan worden vervolgd. Dat blijkt een echte gamechanger. De
strafzaak die belangengroeperingen starten, heeft grote impact op de
besluitvorming in het gasgebouw. De dreiging van strafrechtelijke
vervolging vanwege de gaswinning zorgt ervoor dat Shell en ExxonMobil
niet langer willen dat de verantwoordelijkheid voor de winning bij de
NAM ligt.
De onderschatting van de impact van de gaswinning op Groningers door
alle partijen uit het gasgebouw leidt ertoe dat de NAM uiteindelijk haar
license to operate (maatschappelijk draagvlak) in de regio verliest. Partijen
uit het gasgebouw raken ervan overtuigd dat het stopzetten van de
gaswinning onontkoombaar wordt. Het is Minister Wiebes van Economische Zaken die dat besluit in 2018 na de beving bij Zeerijp aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

20

ministerraad voorlegt, maar de beide aandeelhouders van de NAM
hebben in 2017 eveneens al plannen op tafel gelegd om de gaswinning
stop te zetten.
Niet nagedacht over exitstrategie
Met het stopzetten van de gaswinning doet zich nog een andere tekortkoming van de oorspronkelijke opzet van het gasgebouw voor. Bij de start
van de samenwerking is wel nagedacht over het langdurig vastleggen van
afspraken over de winning. Er zijn echter – ondanks waarschuwingen van
ambtenaren van het Ministerie van Financiën in 1963 – onvoldoende
waarborgen ingebouwd om de samenwerking te kunnen beëindigen. Het
voorzien in zulke waarborgen wordt ook wel een «exitstrategie» genoemd.
Het gevolg is dat de Staat en de oliemaatschappijen onafgebroken
onderhandelen over de voorwaarden waaronder de afbouw van de
gaswinning plaats kan vinden. Er wordt geruzied over de laatste gasvoorraden, die niet gewonnen kunnen worden, over de kosten die gemaakt
moeten worden voor het afhandelen van de schade als gevolg van de
gaswinning en over het voltooien van de versterkingsoperatie. De
consequenties hiervan komen wederom bij de bewoners te liggen.
Doordat de Staat, Shell en ExxonMobil bij de start van de gaswinning
nooit afspraken hebben gemaakt over het beëindigen van de gaswinning,
leidt het stopzetten van de winning tot veel onderhandelingen over de
verdeling van de kosten en opbrengsten. Dat gaat niet alleen over de
kosten en opbrengsten van de gaswinning, maar ook over de kosten van
schade en versterking. Dit heeft zijn weerslag op de afhandeling: partijen
treuzelen omdat ze niet weten welke kosten ze zelf moeten dragen. De
samenwerking in het gasgebouw is door het ontbreken van een exitstrategie zelfs in de nadagen van de gaswinning nog schadelijk voor
Groningen.
Wel excuses, maar beloofde beterschap blijft uit
In de loop van de tijd hebben veel partijen in het gasgebouw hun excuses
aangeboden aan de Groningers en beterschap beloofd. Dat laat zien dat
de analyse dat het misgelopen is bij de gaswinning in Groningen breed
gedeeld wordt. Zo zegt NAM-directeur Gerald Schotman in 2015: «Ik
betreur het ten zeerste dat de aardbevingen voor zoveel mensen tot
problemen leiden en ik wil daarvoor mijn excuses aanbieden.»22
Shell-directeur Marjan van Loon volgt een jaar later: «Ook wij erkennen
helemaal dat de Groningers natuurlijk het overgrote deel van de lasten
hebben gekregen van de gaswinning, waar we in Nederland onze
welvaart aan te danken hebben gehad. Het spijt me. Sorry.»23 In 2019
volgen uitvoerige excuses van de Minister-President namens het kabinet,
voor drie verschillende aspecten van het dossier, die dagblad Trouw als
volgt samenvat: «Omdat veiligheid in het gaswinningsgebied nooit een
rol heeft gespeeld, omdat de overheid de ernst van de situatie veel te lang
heeft onderschat en omdat bij het schadeherstel snelheid en voortvarendheid het steeds hebben afgelegd tegen juridische precisie.»24
Het valt de commissie op dat de beloofde verbeteringen tot nu toe niet
zijn gerealiseerd. Hoewel er sindsdien veel is geprobeerd, merken
Groningers daar tot op heden te weinig van. Vergadertafeloplossingen die
het leed voor Groningers moeten verzachten, kunnen in de praktijk het

22

NAM (20 april 2015).
Hoorzitting Tweede Kamer over het ontwerpbesluit gaswinning Groningen, 8 september 2016.
24
Markus (4 juni 2019).
23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

21

verschil te vaak niet maken. De commissie is van mening dat excuses
alleen van waarde zijn als deze vervolgens in de praktijk tot beterschap
leiden.
Problemen in Groningen niet voorbij
Met het dichtdraaien van de gaskraan wordt de primaire oorzaak van de
aardbevingen in Groningen weggenomen. Dat betekent echter niet dat de
bodembeweging daarmee onmiddellijk stopt. Er zijn nog altijd drukverschillen in de Groningse ondergrond, die de komende tientallen jaren tot
nieuwe bevingen kunnen leiden. In Limburg zijn er een kleine 50 jaar na
sluiting van de laatste mijn nog altijd schadegevallen door mijnbouw. Het
is te verwachten dat ook in Groningen nog lang (rest)schade door
gaswinning zal optreden. Hoelang dat gaat duren, kan niemand
voorspellen. Het risico bestaat dat Groningers het daarbij alleen nog maar
lastiger krijgen. Als de gaswinning volledig gestopt is en Shell en
ExxonMobil besluiten de NAM te ontmantelen, bestaat de reële kans dat
het nog moeilijker zal worden om toekomstige schades te verhalen. De
commissie komt daarom in hoofdstuk 5 met een aantal aanbevelingen om
te voorkomen dat die angst bewaarheid wordt. Met andere woorden, hoe
kan de situatie zodanig gekeerd worden dat de belangen van Groningers
niet langer achteraan komen, maar boven het belang van gaswinning
worden gesteld?
3 Waar ging het mis?
3.1 Conclusie 1. Ernst problemen in Groningen structureel
onderschat
De commissie constateert dat de aardbevingsproblematiek in Groningen
structureel is onderschat, gedurende tientallen jaren. Dat begint ermee dat
niet alleen de NAM, Shell en ExxonMobil, maar ook onafhankelijke
kennisinstituten en experts lange tijd ontkennen dat de gaswinning in
Groningen leidt tot aardbevingen. En wanneer de relatie pas vele jaren
later wordt erkend, wordt lang gedacht dat het met de maximale
magnitude wel mee zal vallen en worden de hoge piekgrondversnellingen
genegeerd. Bovendien wordt de omvang van de schade als gevolg van
aardbevingen stelselmatig te laag ingeschat. Ook de versterkingsoperatie
wordt vanaf het begin onderschat. De commissie tilt zwaar aan deze
onderschattingen: als de aardbevingsproblematiek van het begin af aan
serieus genomen was, had veel ellende voorkomen kunnen worden. Daar
komt bij dat niet alleen de Haagse beslissers de problemen in Groningen
lange tijd onderschatten, maar ook de landelijke media en een groot deel
van de rest van Nederland. Dat heeft er in de ogen van de commissie
mede toe geleid dat Groningers niet altijd op solidariteit konden rekenen.
De belangrijkste momenten waarop de aardbevingsproblematiek is
onderschat, zet de commissie hieronder uiteen.
Lange tijd ontkenning van verband gaswinning en aardbevingen
Bij de start van de gaswinning in Groningen weet nog niemand dat de
gaswinning tot aardbevingen zal leiden. Lange tijd wordt gedacht dat
gaswinning alleen bodemdaling tot gevolg heeft. Een aardbeving in de
omgeving van Assen in 1986 brengt daarin verandering. Voor het KNMI is
deze beving een complete verrassing. In de media wordt de vraag gesteld
of de beving een verband heeft met gaswinning. De NAM ontkent dit
(«flauwekul»). De NAM ziet zich later gesteund door een rapport van het
Massachusetts Institute of Technology (MIT), dat de opdracht krijgt de
bodemdalingscijfers van de NAM te controleren. Het MIT concludeert in
april 1990 dat het niet uitgesloten, maar wel uiterst onwaarschijnlijk is dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

22

zich in Groningen een door gaswinning veroorzaakte aardbeving – ook
wel «geïnduceerde aardbeving» genoemd – zal voordoen. In het onderliggende rapport schat het MIT de kans op een aardbeving van een
magnitude 3 of meer op «minder dan 10%» in de komende 50 jaar. Deze
inschatting krijgt echter veel minder aandacht en roept – ten onrechte –
weinig vragen op bij de betrokken partijen.
Terwijl de NAM naar buiten toe blijft ontkennen, leveren buitenstaanders
een belangrijke bijdrage aan een omslag in het denken. Buitenstaander
Meent van der Sluis vraagt aandacht voor het verband tussen de winning
en aardbevingen. Daarin krijgt hij in 1990 steun van Hans Roest, een
onderzoeker van de TU Delft die stelt dat de onderbouwing van Van der
Sluis weliswaar niet klopt, maar de conclusie wel. In 1993 meldt ook het
Onafhankelijk Geologen Platform dat lichte aardbevingen als gevolg van
gaswinning mogelijk zijn.
Ondertussen voeren Tweede Kamerleden de politieke druk op na nieuwe
bevingen. In reactie zegt de Minister van Economische Zaken de Tweede
Kamer in 1990 toe een multidisciplinair onderzoek te overwegen. In 1993
verschijnt het eindrapport van deze Begeleidingscommissie Onderzoek
Aardbevingen (BOA), waarin de NAM, het KNMI, de Rijks Geologische
Dienst en Staatstoezicht op de Mijnen zitting hebben. In dit rapport stelt
de BOA vast dat er een relatie is tussen gaswinning en aardbevingen. Dat
is 30 jaar na de start van de exploitatie van het Groningenveld. In de ogen
van de commissie is dit een ongelofelijk lange tijd, zeker gezien het feit
dat de eerste vragen over een mogelijk verband tussen gaswinning en
aardbevingen al in 1976 zijn gesteld. Bovendien gebeurt er in de tien jaar
na de publicatie van het BOA-rapport relatief weinig met de nieuwe
inzichten – op het instellen van een werkgroep Aardbevingen na, later
opgevolgd door de Technische commissie bodembeweging. Deze
commissie adviseert de Minister over de relatie tussen aardbevingen en
gaswinning en heeft een informatiefunctie voor bewoners.
Te lang gedacht: aardbevingen hebben een maximale magnitude
van 3,9
De structurele onderschatting van de aardbevingsproblematiek ziet de
commissie ook terug in de onderschatting van de maximaal mogelijke
zwaarte van aardbevingen. Aanvankelijk leek de maximale magnitude
tussen de 3,0 en 3,5 op schaal van Richter te liggen: het MIT (1990) rekent
met een waarde van 3,0 en het BOA-rapport (1993) schat de magnitude op
maximaal 3,3. Vijf jaar later, in 1998, stelt het KNMI dit getal bij in een
nieuwe studie. Daarin wordt de maximale magnitude geschat op 3,8 op de
schaal van Richter. De schade van aardbevingen met deze magnitude zou
meevallen en vooral leiden tot lichte schade aan huizen op grote schaal.
Het KNMI stelt de maximale magnitude in 2004 bij naar 3,9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

23

Figuur 3.1 KNMI-schatting van de maximale magnitude op basis van aardbevingen in
Groningen, in de periode 1998–2003

Bron: Eck, van et al. (2004).

Deze maximale magnitude van 3,8 of 3,9 op de schaal van Richter
domineert al die jaren het politieke en maatschappelijke debat en is
leidend bij de besluitvorming. Het is echter ook op basis van de studie van
het KNMI (2004) een serieuze onderschatting van de maximale
magnitude. De onderliggende figuur laat zien dat het hier om een
kansverdeling gaat die schattingen van de maximale magnitude
weergeeft.25 Er is een kans van 84% dat de zwaarst mogelijke aardbeving
een maximale magnitude heeft van 3,9. Om met meer zekerheid een
uitspraak te doen over de zwaarst denkbare aardbeving, hanteren
onderzoekers doorgaans een 95%-betrouwbaarheidsinterval. Dan heeft de
zwaarste beving maximaal een magnitude van 4,0. Maar in dat geval is er
nog altijd 5% kans dat er ook zwaardere bevingen mogelijk zijn. De
gehanteerde waarde voor de maximale magnitude geeft daarmee niet het
absolute maximum weer. Tegenwoordig geeft de NAM een bandbreedte
van de maximaal mogelijke magnitude weer, vanwege de grote onzekerheden in de berekening.
De commissie acht het laakbaar dat in al die jaren na het verschijnen van
de KNMI-studies iedereen de in de samenvatting genoemde maximale
waarde als absolute bovengrens hanteert, terwijl de onderliggende
schattingen laten zien dat ook zwaardere aardbevingen mogelijk zijn.
Niemand van de direct betrokkenen, of het nu gaat om wetenschappers of
wetenschappelijk opgeleide medewerkers van de NAM, Shell of ExxonMobil, heeft in de periode 1998 tot 2012 de conclusie tegengesproken dat
er geen zwaardere bevingen mogelijk zijn dan 3,8 of 3,9 op de schaal van
Richter. Er is daardoor ook sprake van tunneldenken dat aardbevingen in
Groningen hooguit tot geringe schade kunnen leiden. Ook NAM-directeur
Van de Leemput is niet op de hoogte van de onzekerheidsmarge in de
analyse: «Nou, in mijn ogen was 3,9 de bovengrens, los van het feit dat je
nooit weet wat er precies zou kunnen gebeuren. 3,9 was een solide
bovengrens, zo heb ik dat rapport gelezen.»26

25
26

Eck, van et al. (2004).
Verslag openbaar verhoor van de heer Van de Leemput, 31 augustus 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

24

De commissie vindt het moeilijk te begrijpen dat het KNMI als opsteller
van de rapporten van 1998 en 2004 niet aan de bel heeft getrokken toen
onderzoekers zagen en hoorden hoe er met hun conclusies werd
omgegaan. Dit heeft het tunneldenken bestendigd, waarvan de
Groningers uiteindelijk de dupe zijn geworden.
Pas eind 2012, na de zware aardbeving bij Huizinge, komt Staatstoezicht
op de Mijnen tot de conclusie dat de tot dan toe aangehouden maximale
magnitude van aardbevingen in Groningen van 3,9 op de schaal van
Richter niet langer houdbaar is. Twee medewerkers van de toezichthouder
maken, anders dan het KNMI tot dan toe doet, een analyse van alleen de
bevingen die gerelateerd zijn aan het Groningenveld, in plaats van alle
gaswinningsgerelateerde aardbevingen. Dat levert ontluisterende nieuwe
inzichten op. De medewerkers concluderen dat zwaardere aardbevingen
wel degelijk mogelijk zijn én dat op basis van de beperkte data niet vast te
stellen is wat de maximaal mogelijke magnitude van de bevingen is. De
commissie acht het verbazingwekkend én prijzenswaardig dat
medewerkers van Staatstoezicht op de Mijnen als relatieve buitenstaanders in zo korte tijd de gangbare redenering onderuit halen. Ze doen
dat bovendien op zodanig overtuigende wijze dat de NAM als exploitant,
haar aandeelhouders Shell en ExxonMobil en de kennisinstituten TNO en
KNMI, die dat werk eigenlijk hadden moeten doen, uiteindelijk niet anders
kunnen dan deze belangrijkste nieuwe conclusies onderschrijven.
Omvang en aard schadelijke gevolgen aardbevingen stelselmatig
onderschat
De schadelijke gevolgen van aardbevingen in Groningen worden
stelselmatig onderschat. Dat heeft twee oorzaken. De eerste is dat
internationaal gewoonlijk de schaal van Richter wordt gebruikt voor de
aanduiding van de zwaarte van aardbevingen. Gebruik van deze schaal
geeft voor Groningen een vertekend beeld, omdat een beving van
dezelfde magnitude in Groningen veel grotere schade aanricht dan elders.
Dat komt omdat de schaal van Richter een maat is voor de energie die bij
een aardbeving vrijkomt. Natuurlijke aardbevingen doen zich veelal voor
op een diepte van zo’n 10 tot 100 kilometer. Daarbij wordt die energie over
een veel groter gebied verspreid dan bij de bevingen ten gevolge van
gaswinning. Die laatste vinden namelijk vaak veel minder diep plaats, op
zo’n 3 kilometer. Bij een ondiepe beving bereikt een veel groter deel van
de energie de bovengrond. Zo’n beving is veel beter voelbaar en richt ook
meer schade aan.
De tweede reden waarom de gevolgen van aardbevingen in Groningen
worden onderschat, is de bodem zelf. Natuurlijke bevingen treden vaak op
in rotsachtig gesteente dat een groot deel van de energie van een
aardbeving kan absorberen. De slappe klei- en veenbodem in Groningen
doet dat niet. Integendeel zelfs, in sommige gevallen resoneren de
bevingen in de klei, waardoor de trillingen aan de oppervlakte juist
worden versterkt en de aardbeving meer schade aanricht.
Een veel betere maat voor de schade van een aardbeving is dan ook de
grondversnelling die optreedt bij bevingen. De bevingen bij Huizinge in
2012, met een magnitude van 3,6 op de schaal van Richter, en die bij
Zeerijp in 2018, met een magnitude van 3,4 op de schaal van Richter,
hebben een maximale grondversnelling van 0,1g. Dit is vergelijkbaar met
de beving bij Roermond in 1992, die een magnitude had van 5,8 op de
schaal van Richter. Doordat er lange tijd geen meetnetwerk was om de
grondversnellingen aan de oppervlakte te meten, was er slecht zicht op
hoe hoog die grondversnellingen zijn bij aardbevingen in Groningen. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

25

duiden van de zwaarte van aardbevingen in Groningen aan de hand van
de schaal van Richter draagt bij aan de onderschatting van de problemen.
Omvang en complexiteit versterkingsoperatie stelselmatig te
optimistisch ingeschat
Pas in januari 2013, na het verschijnen van het advies van Staatstoezicht
op de Mijnen, wordt duidelijk dat de schade aan gebouwen zo groot kan
zijn dat ook letsel niet uit te sluiten is. Dat betekent de start van de
zogenoemde «versterkingsoperatie». Elementen die makkelijk voor letsel
kunnen zorgen, zoals een ornament of een schoorsteen, worden
aangepakt, bijvoorbeeld door de stenen schoorsteen te vervangen door
een lichtgewicht variant. Al snel wordt duidelijk dat niet volstaan kan
worden met zulke relatief eenvoudige ingrepen. Bij sommige huizen is er
sprake van instortingsgevaar bij zwaardere bevingen. In die gevallen zijn
constructieve ingrepen nodig.
In het eerste jaar worden bij zo’n 1.000 huizen versterkingsmaatregelen
getroffen. Het Ministerie van Economische Zaken maakt in dat eerste jaar
ook de afspraak met de NAM dat er 3.000 woningen worden versterkt in
2015 en 5.000 in 2016. Die aantallen blijken veel te optimistisch. Het
versterken van een huis is in de praktijk veel complexer dan in eerste
instantie gedacht. Het aantal te versterken huizen neemt veel sneller toe
dan het aantal huizen dat versterkt is. Dat patroon blijkt zich de daaropvolgende jaren te herhalen. Het aantal huizen waarbij gekeken moet worden
of er versterkingsmaatregelen nodig zijn, blijft oplopen, terwijl ook de
planning per huis herhaaldelijk naar boven bijgesteld moet worden.
De onderschatting van de versterkingsoperatie wordt ook in 2018 duidelijk
zichtbaar. Met het dichtdraaien van de gaskraan verwacht Minister Wiebes
van Economische Zaken aan het begin van het jaar de omvang van de
versterkingsoperatie terug te kunnen brengen naar 3.000 woningen. De
impact van de beëindiging van de gaswinning blijkt echter veel minder
groot. Medio 2019 staat de teller weer op een werkvoorraad van 26.000
adressen.
Impact schadeafhandeling en versterkingsoperatie op bewoners
onderschat
De laatste onderschatting van de problemen in Groningen betreft de
onzekerheid over de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie die
bewoners ervaren. De processen van schadeafhandeling en versterking
hebben enorme impact op bewoners, zoals ook in hoofdstuk 2 is
beschreven. Alle gedoe, het papierwerk, de mensen over de vloer; dat
vraagt veel tijd en geduld van gedupeerde bewoners. Gedupeerden
maken zich bovendien vaak grote zorgen, over hun veiligheid, het gebrek
aan oplossingen en de consequenties die dat heeft voor hun dagelijks
leven. De impact van het besef dat hun huis mogelijk niet veilig is, is
enorm. Het onderzoek van het onderzoeksprogramma Gronings
Perspectief laat zien dat een deel van de bewoners, met name bewoners
met meervoudige schade, stressgerelateerde gezondheidsklachten
ontwikkelt, waaraan mensen vroegtijdig kunnen overlijden. Recent
onderzoek van dit onderzoeksteam laat zien dat de gevolgen van de
gaswinningsproblematiek voor bewoners onverminderd groot zijn.27
Niet alleen volwassenen ondervinden gevolgen, maar ook kinderen.
Kinderen groeien door de aardbevingen in moeilijker omstandigheden op,
met ouders die gestrest zijn en weinig tijd en aandacht voor hen hebben.
27

Dückers et al. (januari 2023).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

26

Kinderombudsman Margrite Kalverboer geeft in haar openbaar verhoor
een voorbeeld: «Ik heb met een meisje, een jongvolwassen meisje,
gesproken dat nu in Groningen woont en dat haar hele jeugd in het
bevingsgebied gewoond heeft. Zij is gewoon in rouw en heeft verdriet,
omdat ze zich realiseert dat haar hele jeugd in het teken heeft gestaan van
de bevingen, de afhandeling, dat haar ouders niet beschikbaar waren.»28
Niet alleen beslissers, maar ook rest van Nederland en media
onderschatten problemen Groningen
Het lange tijd onderschatten van de problemen in Groningen als gevolg
van de gaswinning is niet voorbehouden aan mensen die daar beroepsmatig bij betrokken zijn. Ook een deel van de Nederlanders lijkt de
problemen van de Groningers nauwelijks te kennen of serieus te nemen.
Dit heeft de commissie herhaaldelijk verbaasd. De ernst van de zaak en de
fundamentele veronachtzaming van de belangen van Groningers lijken
vaak niet door te dringen tot de rest van Nederland. Ook bij de landelijke
media lijkt dit lange tijd het geval. Waar dat aan ligt, is voor de commissie
lastig te duiden.
Wat meespeelt is dat de aard van de problematiek het mogelijk maakt om
deze problemen te negeren. De problematiek van Groningen wordt niet
voor niets een «ramp in slow motion» genoemd. Het gaat niet om een
kortstondige rampzalige gebeurtenis. De Groninger problematiek strekt
zich uit over verschillende decennia, waarbij de gevolgen na elke beving
boven op de eerdere gevolgen komen. Zo ontstaat een opeenstapeling
van problemen.
Daarnaast kan de afstand meespelen in de onderschatting van problemen.
De aardbevingsproblematiek speelt «helemaal in Groningen». De
commissie heeft in gesprekken vaak gehoord dat als dit in de Randstad
was gebeurd, het nooit zolang geduurd had voordat de ernst van de zaak
en de belangen van bewoners op het netvlies waren gekomen.
Ook de manier waarop veel Groningers gewend zijn om te spreken over
hun dagelijkse zaken kan onbedoeld hebben bijgedragen aan de onderschatting van de gevolgen. Zoals geestelijk verzorger Melissa Dales
verklaart in haar openbaar verhoor: «Ik denk dat dat ook wel passend is bij
de Groninger mentaliteit: dingen zijn gewoon zo, daar doen we het mee.
We werken hard, we praten niet al te veel als het niet nodig is. En als het
moet, dan maken we er een paar woorden aan vuil maar niet al te veel.»29
Hoe het ook zij, dat de solidariteit vanuit de andere delen van Nederland
met Groningers soms zo gering was, heeft er in de ogen van de
commissie mede toe geleid dat Groningers zich niet gezien en gehoord
voelen. In dat opzicht zijn Groningers in de steek gelaten.
Opeenstapeling van onderschattingen funest voor Groningers
Bij elkaar genomen heeft de stelselmatige onderschatting op al deze
terreinen ertoe geleid dat lange tijd onvoldoende rekening is gehouden
met de belangen van Groningers. Het leed van bewoners is stelselmatig
miskend. De commissie betitelt deze opeenvolging van onderschattingen
door alle betrokken partijen als nalatigheid ten opzichte van Groningers.

28
29

Verslag openbaar verhoor van mevrouw Kalverboer, 14 oktober 2022.
Verslag openbaar verhoor van mevrouw Dales, 12 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

27

3.2 Conclusie 2. Geld dominant bij besluiten over gaswinning
Het succes van de samenwerking in het gasgebouw komt voort uit het
gemeenschappelijke doel dat de partijen in het gasgebouw hebben
afgesproken en nastreven: het optimaliseren van de waarde van het
Groningenveld. De focus ligt bij alle partijen in het gasgebouw dan ook
primair op de opbrengsten van de gaswinning. Het is niet verwonderlijk
dat financiële overwegingen vaak een belangrijke rol spelen in de
besluitvorming. De mate waarin de Staat zich eveneens door geld heeft
laten leiden, heeft de commissie evengoed wel verbaasd. De commissie
acht het logisch dat de verdeling van kosten en baten een van de
belangrijkste punten van discussie is in een samenwerkingsverband
tussen de Staat en commerciële partijen. De grote focus op de gasbaten
en de angst om vastgelegde afspraken over de heel gunstige verdeling
daarvan te verliezen, heeft echter in de hand gewerkt dat andere belangen
– zoals het garanderen van veiligheid, beschermen van eigendom en
opkomen voor gezondheid en welzijn van burgers – onvoldoende
meegewogen werden in de besluitvorming. De commissie is van oordeel
dat het aan de Staat is om ook juist deze publieke belangen te behartigen
en vindt dat de Staat daarin ernstig tekortgeschoten is. Deze eenzijdige
focus is mede de verklaring waarom andere publieke belangen dan de
aardgasbaten in het gasgebouw te weinig aan de orde zijn gekomen. De
belangrijkste momenten waarop de financiële belangen prevaleerden in
de besluitvorming over de Groningse gaswinning licht de commissie
hierna toe.
Staatskas vanaf het begin leidend bij aardgasbeleid
Al vanaf het begin van de samenwerking (1963) gaan heronderhandelingen over de samenwerkingsafspraken heel vaak over financiën, als een
van de partijen het idee krijgt op te draaien voor een te groot aandeel van
de kosten, of juist een te klein aandeel van de opbrengsten dreigt te
krijgen. Dat begint al in de jaren ’70, wanneer de hoge olieprijzen ook de
gasprijzen omhoog stuwen. De Staat vergroot dan zijn aandeel in de
opbrengsten met de invoering van de meeropbrengstregeling (veelal
afgekort tot «MOR») om de rijksbegroting te ondersteunen. Vanaf dat
moment gaat een nog groter deel van de gasbaten boven een vooraf
vastgestelde voet naar de Staat. Voor een klein deel van het gas geldt zelfs
dat van de opbrengst 95% naar de Staat gaat.
De export van aardgas uit Groningen is een belangrijke inkomstenbron
voor de Staat, waardoor de betalingsbalans al sinds eind jaren ’60 positief
is. In 1981 worden de aardgasbaten gebruikt om de formatie van het
kabinet-Van Agt II rond te krijgen. Door 4 miljard kubieke meter gas extra
te verkopen, ontstaat er voldoende financiële ruimte om dit nieuwe
kabinet te formeren. In algemene zin helpen de aardgasbaten de Staat
door de economisch moeilijke jaren ’80 heen.
Extra financiële prikkels om winning te maximaliseren
Vanaf 2010 is het beleid bij GasTerra nadrukkelijk om het meerjarenproductieplafond zo dicht mogelijk te benaderen. Het door de Minister
vastgestelde productieplafond wordt daarmee ook het verkoopdoel. Dat is
een logische doelstelling voor de partijen in het gasgebouw, omdat in het
algemeen een hogere winning zorgt voor hogere opbrengsten. De
bonussen binnen GasTerra zorgen bovendien voor een extra prikkel om
het productieplafond zo dicht mogelijk te benaderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

28

Keuze voor geld boven veiligheid leidt tot recordwinning in 2013
De hoge gaswinning in 2013 is een direct gevolg van de gehanteerde
strategie om binnen het vastgestelde langjarige plafond een zo hoog
mogelijke winning van gas uit het Groningenveld te realiseren (dus het
plafond zo dicht mogelijk te naderen) en daarmee zo hoog mogelijke
opbrengsten te genereren. Er worden sinds jaar en dag verkoopcontracten
met het buitenland gesloten, opdat zo veel mogelijk Gronings gas
verkocht kan worden, ook boven op wat er in Nederland zelf nodig is.
Vanaf 2010 probeert verkoopkantoor GasTerra expliciet de vraag naar gas
uit Groningen te vergroten door bijvoorbeeld het Groningse gas bij te
mengen in andere gasstromen, of elektriciteitscentrales ervan te
overtuigen om over te stappen op het gebruik van Gronings gas.
Daarnaast gebruikt GasTerra klimaatbeleid als argument om bedrijven
over te laten stappen op aardgas, omdat dat minder belastend is dan
bijvoorbeeld kolen. Het alarmerende advies van Staatstoezicht op de
Mijnen uit januari 2013 leidt niet tot het doorbreken van deze strategie,
zelfs niet als diverse partijen binnen en buiten het gasgebouw daartoe
oproepen.
In de loop van 2013 wordt duidelijk dat de winning in 2013 niet alleen niet
teruggeschroefd wordt, maar zelfs beduidend hoger uitpakt dan in de
jaren ervoor. Als GasTerra in mei 2013 signaleert dat de gaswinning in dat
jaar, door relatief lage temperaturen in het voorjaar, hoger zal zijn dan van
tevoren verwacht, zoekt het bedrijf contact met het Ministerie van
Economische Zaken. GasTerra realiseert zich dat een dergelijke hoge
winning mogelijk gevoelig zal liggen en geeft aan het jaarvolume nog te
kunnen beïnvloeden. Ambtenaren van het ministerie laten GasTerra in juni
echter weten dat het gasbedrijf gewoon door kan gaan met de productie
voor dat jaar: «Dit toont alleen maar dat NL Groningen hard nodig
heeft.»30 Het maakt volgens de commissie haarscherp duidelijk dat de
veiligheid van Groningers op dat moment geen rol van betekenis speelt.
Partijen in het gasgebouw doen dat doelbewust: zij beseffen terdege hoe
het voortzetten van de gaswinning in 2013 over kan komen in de
buitenwereld. Ze benadrukken het belang van «hoe je dit uitlegt».
Gaswinning 2014 opgeschroefd vanwege rijksbegroting
Ook voor de Staat zijn de financiën vaak doorslaggevend bij besluiten. De
gasbaten vormen een dusdanig onmisbaar deel van de staatsinkomsten
dat vermindering hiervan een grote aanslag op de rijksbegroting vormt.
Zeker in economisch moeilijke tijden weegt dat zwaar. Dat is het geval in
2014, wanneer voor het eerst een jaarlijks productieplafond wordt
geïntroduceerd. Wanneer Minister Kamp van Economische Zaken op
advies van Staatstoezicht op de Mijnen eerst een plafond voorstelt van
40 miljard kubieke meter gas, dringt Minister Dijsselbloem van Financiën
aan op een hogere winning. In zijn openbaar verhoor geeft Minister
Dijsselbloem aan dat hij «niet onder de indruk was van de kwaliteit van de
onderbouwing van de adviezen die er wel lagen».31 De Europese
begrotingsregels maken een verdere teruggang van de gasproductie op
dat moment in de ogen van het kabinet te kwetsbaar. «Een geleide
verlaging zoals besproken is al een grote aderlating voor de begroting»,
zo schrijft Minister Dijsselbloem op 10 januari 2014 aan Minister Kamp.32
Het plafond wordt uiteindelijk gesteld op 42,5 miljard kubieke meter gas.
Het gemak waarmee de Minister van Financiën de kwaliteit van de
30

Ministerie van EZ. Mailwisseling, 7 juni 2013, 7.58. Onderwerp: Gr productie.
Verslag openbaar verhoor van de heer Dijsselbloem, 9 september 2022.
32
Mailwisseling Minister Dijsselbloem en Minister Kamp, 10-11 januari 2014. Onderwerp: Re:
Groningen.
31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

29

adviezen van de toezichthouder ter discussie stelt en de inhoud ervan
naast zich neerlegt, kan niet op begrip van de commissie rekenen. Dat
geldt evenzeer voor het kabinetsbesluit om het plafond vast te stellen op
42,5 miljard kubieke meter, tegen het advies van Staatstoezicht op de
Mijnen in.
Het vastgestelde plafond van 42,5 miljard kubieke meter gaswinning voor
2014 blijkt algauw niet zo makkelijk te behalen, omdat 2014 veel warmer
wordt dan een gemiddeld jaar. Dat betekent een lagere vraag naar
aardgas voor de verwarming van gebouwen. Voor de rijksbegroting is het
in dat jaar echter wel belangrijk dat de geplande gasbaten gerealiseerd
worden, zo benadrukt Minister Kamp tegenover GasTerra. Er wordt
vervolgens hard gezocht naar voldoende afzetmogelijkheden om het
opgelegde productieplafond ondanks de lagere vraag te halen.
Geld doorslaggevend voor afblazen stikstoffabriek
Om de winning van het Groningse gas te verkleinen, kunnen grofweg
twee routes gevolgd worden. Enerzijds kan de vraag verminderd worden,
bijvoorbeeld door bestaande installaties die draaien op Groningengas
zodanig om te bouwen dat ze ook op gas uit andere gasvelden kunnen
draaien. Anderzijds kan het aanbod vergroot worden door gas uit andere
gasvelden (kleine velden, importgas) zodanig te bewerken dat het alsnog
in de bestaande installaties gebruikt kan worden. Al in 2012 heeft Gasunie
Transport Services een capaciteit om 20 miljard kubieke meter gas uit
andere velden technisch om te zetten naar Groningenkwaliteit door
stikstof toe te voegen. In 2014 overweegt Gasunie Transport Services een
extra stikstoffabriek te bouwen en zo meer flexibiliteit te creëren om met
name bij piekvragen nog steeds te kunnen voorzien in Groningenkwaliteit
gas.
De bouw van een stikstoffabriek vergt echter een forse investering, terwijl
op dat moment niet duidelijk is of de capaciteit ervan echt nodig is. De
oliemaatschappijen lobbyen tegen de fabriek, omdat zij bang zijn dat de
bouw van de fabriek bijdraagt aan de kans dat uiteindelijk een deel van
het gas uit het Groningenveld niet gewonnen zal worden. Om de fabriek
tijdig operationeel te hebben, dringt Gasunie Transport Services in 2016
aan op een besluit. De kosten van 500 miljoen euro zijn voor het Ministerie van Financiën echter aanleiding om af te zien van de bouw van een
stikstoffabriek en om het besluit over al dan niet bouwen door te schuiven
naar het volgende kabinet. Deze handelwijze maakt de afbouw van de
productie uit Groningen in latere jaren complexer, omdat de capaciteit van
een stikstoffabriek dan node gemist wordt om de Groningse gaswinning
verder te kunnen verlagen.
Oliemaatschappijen bezorgd dat niet al het Groningengas
gewonnen kan worden
Vanaf 2012 verzetten de NAM en haar beide aandeelhouders Shell en
ExxonMobil zich voortdurend tegen de mogelijkheid de winning uit het
Groningenveld terug te brengen. Shell beschouwt het als een «moeras
zonder ankers»: als eenmaal blijkt dat een lager winningsniveau veiliger is
dan een hoger niveau, is het einde zoek, zo is de redenering.33 Een
gaswinningsniveau van nul is dan immers de veiligste optie. Dat zou
betekenen dat er mogelijk (veel) gas in de grond blijft zitten. Vanuit dat
perspectief gaan de NAM en haar aandeelhouders voortdurend actief
lobbyen om de gaswinning voor langere tijd op een bepaald niveau vast
33

Memo Groningen produktie filosofie – storyline diner EZ/NAM Aandeelhouders/NAM 8 april
2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

30

te zetten. Ze lobbyen tegen de stikstoffabriek, zoals hierboven beschreven,
omdat ze bang zijn dat deze op langere termijn voor minder productie uit
Groningen zal zorgen, en ze spreken formeel en informeel met het kabinet
en Groningse bestuurders over het belang van het op peil houden van de
winning.
Toch zal het door de oliemaatschappijen gevreesde scenario van een
grote hoeveelheid niet geproduceerd Gronings gas uitkomen. Filip
Schittecatte van ExxonMobil zegt hierover in zijn openbaar verhoor: «Dat
is heel jammer. Ten tijde van het AoH [Akkoord op Hoofdlijnen] vertegenwoordigde dat al een significante waarde. Ik hoef u niet voor te rekenen
dat dat vandaag de dag volledig een andere proportie heeft gekregen.»34
Het doemscenario dat niet al het Groningse gas gewonnen kan worden,
heeft al die jaren een rol gespeeld bij het niet terugdraaien van de
gaskraan.
Nulbesluit 2018 kantelpunt: financiële argumenten zwaarwegend,
maar niet langer doorslaggevend
Ook bij het besluit in 2018 om de gaswinning volledig te stoppen, spelen
financiële argumenten een grote rol. Vanaf het moment dat de winningsniveaus gaan dalen, dalen ook de aardgasbaten aanzienlijk. Liggen de
totale aardgasbaten van alle velden voor de Staat in 2013 nog op
15,3 miljard euro, in 2017 is dat gedaald tot 3,2 miljard euro. De economische situatie zit echter mee: deze is in 2017 en 2018 veel gunstiger dan
in 2013 en 2014. Het maakt het wegvallen van gasbaten tot een kleinere
belemmering dan voorheen het geval was. Het besluit in 2018 om de
gaswinning volledig stop te zetten, heeft dan ook een veel kleinere impact
op de rijksbegroting dan het enkele jaren eerder zou hebben gehad. De
vraag hoe de toekomstige uitgaven voor schade en herstel op de
rijksbegroting gaan drukken, komt daarvoor in de plaats. Dit vraagstuk
wordt vanaf 2018 veel belangrijker in de besluitvorming. Het beheersen
van stijgende kosten van met name de versterkingsoperatie vormt in deze
periode een steeds belangrijker financieel argument.
Hoewel veiligheidsoverwegingen volgens de betrokken Ministers de
aanleiding zijn om de gaswinning stop te zetten, worden daarnaast
gunstige financiële effecten van stopzetting belangrijk geacht om de
Ministers van de overige departementen te overtuigen. De lagere kosten
die een kleinere versterkingsoperatie oplevert, worden dan ook meegenomen in de analyses. «Dus de Minister dacht: ik moet in de ministerraad
ook een verhaal hebben over de financiën om mijn collega’s, de Minister
van Financiën voorop, mee te krijgen. Vandaar ook de druk op: kunnen we
niet uitrekenen of «versneld naar nul» misschien ook wel een financiële
plus oplevert, omdat je dan minder schade en minder versterkingskosten
hebt.»35
3.3 Conclusie 3. Leveringszekerheid als rookgordijn
Het Groningenveld is zo groot dat met de winning niet alleen voldaan kan
worden aan het merendeel van de gasvraag in Nederland, maar er ook
nog ruimte is voor export naar andere Europese landen. Niet alleen in
Nederland, maar ook in Duitsland, België en Frankrijk is een deel van de
gasvraag ingericht op de kwaliteit van het Groningse gas. Zo’n grote rol
voor één gasveld maakt het energiesysteem ook kwetsbaar. Een storing in
het Groningenveld zou betekenen dat een groot deel van Nederland en
een deel van de buurlanden zonder gas kunnen komen te zitten. Gezien de
34
35

Verslag openbaar verhoor van de heer Schittecatte, 5 oktober 2022.
Verslag openbaar verhoor van de heer Gaastra, 5 oktober 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

31

unieke kwaliteit van het gas uit Groningen, met een lagere verbrandingswaarde dan gas uit andere gasvelden, kan dat probleem niet zomaar
worden opgelost door de inzet van gas uit andere velden. Er moet dan
ook gegarandeerd kunnen worden aan de afnemers dat het gas van
Groningenkwaliteit geleverd kan worden. Dit argument van leveringszekerheid heeft lange tijd een belangrijke rol gespeeld bij de besluitvorming
over de gaswinning. De commissie signaleert dat leveringszekerheid in
die besluiten en in de communicatie erover veelal als vaststaand gegeven
is beschouwd, terwijl deze in werkelijkheid met actief beleid te
beïnvloeden is. Jarenlang zijn de Tweede Kamer en Groningers op het
verkeerde been gezet met het argument dat de leveringszekerheid niet
toestond dat productie verder omlaag kon, terwijl dat wel degelijk
mogelijk was.
Slechts twee partijen zicht op leveringszekerheid
Leveringszekerheid is een vraagstuk van zowel de korte als de langere
termijn. Op korte termijn is de vraag van belang of alle Nederlanders ook
bij een aantal zeer koude dagen de verwarming aan kunnen zetten als ze
daar behoefte aan hebben. Op lange termijn draait het ook om de vraag of
er over enkele jaren nog altijd voldoende gas beschikbaar is. Dit wordt in
Nederland ook wel met de term «voorzieningszekerheid» aangeduid.
Voorafgaand aan de beving bij Huizinge zijn er nooit berekeningen
gemaakt bij welk winningsniveau de leveringszekerheid voor de korte
termijn gegarandeerd is. De omvang en hoge druk van het Groningenveld
maakten die berekeningen overbodig, want er was meer dan voldoende
gas direct beschikbaar om in de vraag te kunnen voorzien. Dat verandert
na de beving bij Huizinge: de afbouw van de gaswinning maakt berekeningen van de leveringszekerheid bij afnemende niveaus van gaswinning
wél noodzakelijk.
Het blijkt voor relatieve niet-ingewijden, zoals de Tweede Kamer, zeer
lastig om zicht te krijgen op het niveau van leveringszekerheid. Zelfs de
Minister van Economische Zaken is daarover niet altijd goed geïnformeerd. Hoeveel gaswinning is nodig om de leveringszekerheid niet in
gevaar te brengen? Verkoopkantoor GasTerra kan op basis van inzicht in
de markt en alle afgesloten contracten iets zeggen over de gasvraag bij
een bepaalde temperatuur. Transportbedrijf Gasunie Transport Services
heeft op basis van de vervoerde volumes inzicht in de vraag naar gas en
de mate waarin gas van Groningse kwaliteit gemaakt kan worden. Alle
andere partijen, ook die binnen het gasgebouw, baseren zich op die
informatie. Dat geldt ook voor de exploitant NAM, die zo veel levert als
GasTerra aangeeft nodig te hebben, en voor de Minister van Economische
Zaken, die het maximale winningsniveau vast moet stellen. En het geldt
zeker ook voor partijen buiten het gasgebouw, zoals toezichthouder
Staatstoezicht op de Mijnen, voor wie het onmogelijk is om een goede
inschatting te maken van de hoogte van de gaswinning waarbij de
leveringszekerheid niet in gevaar komt.
Voor Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) is de advisering over het
terugbrengen van het winningsniveau door dit gebrek aan inzicht
buitengewoon complex. Bij kleinere gasvelden zou de gaskraan onmiddellijk zijn dichtgedraaid bij zulke zware aardbevingen, zo verklaren de
verschillende inspecteurs-generaal van SodM in hun respectievelijke
openbare verhoren. Omdat het grote gasveld in Groningen zo belangrijk is
voor de leveringszekerheid, heeft de toezichthouder dit instrument daar
niet voorhanden. Maar op de vraag hoe ver de gaskraan wel dicht kan
zonder dat de leveringszekerheid in gevaar komt, heeft Staatstoezicht op
de Mijnen geen zicht. Het brengt de toezichthouder in een lastig parket.
Het Ministerie van Economische Zaken ziet leveringszekerheid als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

32

onderdeel van de nationale veiligheid, omdat het niet kunnen voldoen aan
de gasvraag tot gevolg heeft dat bijvoorbeeld bewoners van bejaardenhuizen geen verwarming meer hebben. De toezichthouder wordt geacht te
adviseren over een veilig niveau van gaswinning zonder te weten wat
precies nodig is om leveringsproblemen te voorkomen. De inspecteursgeneraal geven ook aan dat niet te willen weten, om zich in hun
advisering ook niet (onbewust) te laten leiden door het niveau van
gaswinning dat nodig is voor leveringszekerheid. Inspecteur-generaal der
Mijnen Harry van der Meijden zegt in zijn openbaar verhoor: «Ik zat met
een dilemma dat ik het eigenlijk niet wilde weten, omdat dat invloed op
mijn gedachtetreintje zou kunnen hebben. Als ik wist wat het zou moeten
zijn minimaal, zou ik me daardoor kunnen laten leiden. Dat wilde ik niet. Ik
wilde dat voorkomen.»36
Ambtenaren informeren Minister niet over leveringszekerheid
Dat de hoeveelheid gas die nodig is voor de leveringszekerheid geen
vaststaand gegeven is, wordt al in 2012 duidelijk. In november 2012 laat
GasTerra op verzoek van het ministerie weten dat het mogelijk is
20 miljard kubieke meter gas uit andere gasvelden op het kwaliteitsniveau
van Groningengas te brengen. Daarmee kan de winning uit het Groningenveld (die op basis van het tienjarig productieplafond op gemiddeld
42,5 miljard kubieke meter per jaar ligt) aanzienlijk naar beneden gebracht
worden.
De commissie acht het niet te rechtvaardigen dat ambtenaren ervoor
kiezen de informatie in te winnen bij GasTerra, en niet bij Gasunie
Transport Services (GTS). GTS moet er als transportmaatschappij voor
zorgen dat de juiste kwaliteit gas bij de juiste gebruiker komt en weet
daardoor hoe de marktvraag eruitziet, welke capaciteit er is om Groningengas te produceren en welke problemen zich kunnen voordoen.
Deze informatie van GasTerra bereikt andere partijen niet. De ambtenaren
van het Ministerie van Economische Zaken die deze informatie ontvangen,
verzuimen de Minister ervan op de hoogte te brengen. Minister Kamp
baseert zijn besluit in 2013 om eerst nader onderzoek in te stellen voordat
hij over de hoogte van de gaswinning beslist, dan ook op onvolledige
aannames omtrent de leveringszekerheid.
Leveringszekerheid wel degelijk geborgd bij lager gaswinningsniveau
Ook in de jaren daarna wordt duidelijk dat het niveau van gaswinning dat
nodig is voor leveringszekerheid geen vaststaand gegeven is. Door SodM
geadviseerde productieverlagingen blijken steeds zonder onoverkomelijke
problemen voor de leveringszekerheid haalbaar. Zelfs het op termijn
volledig dichtdraaien van de gaskraan blijkt mogelijk wanneer er in 2018
serieus gekeken wordt naar alternatieven om de leveringszekerheid te
garanderen bij lagere winningsniveaus uit het Groningenveld. Dat kan niet
alleen door aanpassing van de kwaliteit van het gas uit andere velden,
maar ook door bijvoorbeeld de installaties van grote gasgebruikers aan te
passen aan gebruik van gas uit andere velden. Inspecteur-generaal der
Mijnen Van der Meijden verbaast zich over die veel grotere flexibiliteit in
leveringszekerheid dan hem in gesprekken met het Ministerie van
Economische Zaken is voorgespiegeld: «Er was het chagrijn omdat ik
vond dat het elke keer wel ogenschijnlijk heel gemakkelijk naar beneden
ging in tandem met onze adviezen. Dat heb je de eerste keer niet door,

36

Verslag openbaar verhoor van de heer Van der Meijden, 27 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

33

maar de tweede keer begint het op te vallen. [...] Nou, heel simpel. De
Minister nam ons advies over en leveringszekerheid was geen issue.»37
Vlakke winning
Een bijzonder punt rondom leveringszekerheid betreft de discussies over
een gelijkmatig winningsniveau, de zogeheten «vlakke winning». Vanaf
het moment dat Staatstoezicht op de Mijnen adviseert de winning zo ver
mogelijk terug te brengen, komt de vraag op of het uitmaakt of er
gedurende het jaar grote fluctuaties in het winningsniveau zitten. Er zijn
theorieën dat de mate waarin de aardbodem in beweging is (seismiciteit)
geringer is indien er sprake is van kleinere fluctuaties in de winning. In het
conceptadvies van Staatstoezicht op de Mijnen uit 2012 is een zinsnede
opgenomen over vlakke winning. In het definitieve advies is dat vanwege
de te grote onzekerheid weggelaten. Van 2015 tot en met 2018 adviseert
Staatstoezicht op de Mijnen nog wel om productiefluctuaties te vermijden.
Vanaf 2019 wordt vlakke winning veel minder belangrijk in de adviezen,
omdat dan voldoende duidelijk is dat een productievermindering
effectiever is voor verlaging van de seismiciteit.
Het ingewikkelde is dat een vlakke winning door het jaar heen een
productieverlaging in de weg staat. Dit heeft te maken met de vereiste
leveringszekerheid. Leveringszekerheid gecombineerd met een vlakke
winning betekent immers dat het hoge winningsniveau dat in de winter
nodig is, het uitgangspunt voor het hele jaar moet zijn. Bij een vlakke,
gelijkmatige winning door het jaar heen moet de hoge winning die in de
winter nodig is, immers worden gekoppeld aan een even hoge winning in
de zomer. De verschillende partijen in het gasgebouw lijken het dan ook
een veel interessantere route te vinden om de seismiciteit te verlagen via
een vlakke winning dan via een vermindering van de totale winning.
Hoewel Staatstoezicht op de Mijnen in zijn advies van 2013 over productieverlaging de zinsnede over vlakke winning schrapt, vertelt toenmalig
Minister Kamp van Economische Zaken dat hij met name het vlakke
winnen belangrijk vond: «Er werd gezegd: 30 miljard bij maximale inzet
van conversie, 40 miljard als je vlak wilt winnen. Toen al, en daarna nog
een paar jaar, werd mij voortdurend verzekerd dat die vlakke winning echt
noodzakelijk was. Ik moest uitgaan van die 40 miljard. Dat was mijn
punt.»38
De commissie stelt vast dat partijen uit het gasgebouw de onduidelijkheid
over het effect van een vlakke winning op de seismiciteit hebben
aangegrepen als argument om de winning minder snel terug te
schroeven.
Partijen gasgebouw baat bij aanhoudende onduidelijkheid
leveringszekerheid
De onduidelijkheid over het niveau van de leveringszekerheid komt
partijen uit het gasgebouw op diverse momenten goed uit. Zolang
onvoldoende duidelijk is hoever het winningsniveau daadwerkelijk terug
kan, is het voor de buitenwereld lastig daar duidelijke uitspraken over te
doen. De commissie heeft nergens gezien dat het Ministerie van Economische Zaken vóór 2018 actief op zoek is gegaan naar mogelijkheden om
het niveau van gaswinning waarbij de leveringszekerheid geborgd is, zo
snel mogelijk naar beneden te krijgen. Dat vindt de commissie zeer
kwalijk. Ook vindt de commissie het kwalijk dat met name het Ministerie
37
38

Verslag openbaar verhoor van de heer Van der Meijden, 27 september 2022.
Verslag openbaar verhoor van de heer Kamp, 9 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

34

van Economische Zaken onnodig vaak schermt met de negatieve
gevolgen als de gaswinning onder het niveau van leveringszekerheid
terechtkomt. «U wilt toch ook niet dat de bejaarden – ergens in Limburg
zei hij, geloof ik – bevriezen?»39 Het ministerie schermt ook met het
gegeven dat ziekenhuizen acuut in de problemen kunnen komen als de
gaswinning onder het niveau van de leveringszekerheid komt. Dat is ook
een vorm van onveiligheid. Dat is echter alleen in zeer uitzonderlijke
gevallen aan de orde. Immers, bij acute leveringsproblemen kunnen
enkele industriële grootgebruikers zonder veiligheidsissues worden
afgeschakeld. Dat is niet wenselijk, en de bevoegdheden ervoor waren
nog niet geregeld, maar het voorkomt het veiligheidsvraagstuk waar het
Ministerie van Economische Zaken zo vaak aan refereert.
3.4 Conclusie 4. Onveiligheid in Groningen duurt onacceptabel
lang
De commissie concludeert dat de veiligheid en de gezondheid van de
Groningers onvoldoende meetellen in de besluitvorming over de
Groningse gaswinning. Pas na de zware beving bij Huizinge in 2012
ontstaat een discussie over veilige niveaus van de Groningse gaswinning.
Maar dan nog duurt het tot 2017 voordat de veiligheid voor omwonenden
in de Mijnbouwwet wordt opgenomen (in artikel 13, sub d).40 In datzelfde
jaar doet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de
uitspraak dat het veiligheidsbelang van de personen in het aardbevingsgebied volwaardig bij de besluitvorming moet worden betrokken. Voor de
commissie is het moeilijk te bevatten dat het zo lang heeft geduurd
voordat de belangen van veiligheid en gezondheid zwaarder gingen
wegen en dat zelfs een uitspraak van de hoogste bestuursrechter nodig
was om enige vorm van het voorzorgsbeginsel – dus dat er maatregelen
getroffen worden, zelfs als niet zeker is dat de negatieve effecten op zullen
treden – toegepast te krijgen. Veiligheid kreeg veel te lang niet het primaat
dat ze verdiende. Bovendien wordt de definitie van wat veiligheid is door
de oliemaatschappijen tot op de dag van vandaag betwist. Dat licht de
commissie hierna toe.
Piekwinning 2013: het mocht, dus het gebeurde
Een sleutelmoment waarop het veiligheidsbelang niet is betrokken in de
belangenafweging, is het jaar 2013. In dit jaar wordt beduidend meer gas
gewonnen dan in vorige jaren. Dat is opmerkelijk, zo kort na de zware
aardbeving bij Huizinge in 2012. Kort daarop, in januari 2013, volgt het
advies van toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen om de gaswinning
uit Groningen zo snel en zo veel mogelijk terug te brengen, omwille van
de veiligheid van de Groningers. Ondanks dit advies beperkt de Minister
van Economische Zaken in dat jaar de productie uit het Groningenveld
niet. Niet het voorzorgsbeginsel prevaleert op dat moment, maar de angst
van partijen in het gasgebouw om in te grijpen terwijl dat in hun ogen niet
strikt noodzakelijk is. Het zou de inkomsten uit de gaswinning aanzienlijk
beperken. GasTerra wijzigt haar strategie niet. Ook in 2013 blijft het
streven van GasTerra om zo veel mogelijk Gronings gas te verkopen. Dit
leidt tot een recordniveau van de gaswinning van 54 miljard kubieke
meter – en dat in het jaar direct volgend op de zwaarste aardbeving in
Groningen en het dringende advies van de toezichthouder om de
gaskraan juist verder dicht te draaien. Binnen het gasgebouw toont men
zich uitermate tevreden over de koers die in 2013 is gevaren. De commissarissen van GasTerra, inclusief de regeringsvertegenwoordiger, stemmen

39
40

Verslag openbaar verhoor van de heer Rodenboog, 29 augustus 2022.
Stb. 2016, 554.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

35

ermee in om de verkoopprestaties van GasTerra in 2013 te beoordelen
met het cijfer 10.
Veiligheidsbelang wel belegd bij Ministerie van Economische
Zaken maar onvoldoende erkend
Volgens de concessie die de regering aan de NAM verleent (1963), moet
de NAM er aanvankelijk voor zorgen dat ongerief of nadeel aan aangrenzende eigendommen zo veel mogelijk wordt vermeden. In de toelichting
op de concessie wordt duidelijk dat hiermee met name op lucht- of
watervervuiling wordt gedoeld. Latere wijzigingen van de concessie
Groningen gaan met name over milieuaspecten. Veiligheid is wel een
belang waar men rekening mee houdt, maar eigenlijk door alle betrokkenen wordt het uitgelegd als: rekening houdend met bedrijfsveiligheid en
milieuaspecten.
De zorgplicht van exploitant NAM geeft voldoende grond voor regeringsvertegenwoordigers in het gasgebouw om het veiligheidsbelang in te
brengen. Het Ministerie van Economische Zaken heeft lange tijd nauwelijks oog gehad voor het bredere veiligheidsbelang, namelijk de veiligheid
van de Groningers en hun huizen. Het was geen onderdeel van de
ambtelijke cultuur om veiligheid van bewoners als overheidsbelang te
zien. Dit publieke belang werd dan ook niet of nauwelijks ingebracht door
regeringsvertegenwoordigers in het gasgebouw. Volgens hen was
veiligheid primair de taak van de toezichthouder. Stan Dessens, lid van het
College van Beheer Maatschap namens EBN, verklaart hierover in zijn
openbaar verhoor: «Veiligheid heeft mij in die tijd [na Huizinge] onvoldoende beziggehouden. Ik zat te veel in de groef van mijnbouwschade, en
we kunnen het allemaal wel repareren en oplossen».41 Voor zover
veiligheid wel meegenomen werd in de afwegingen ging het tot 2017 om
veiligheid in een smalle definitie: alleen de fysieke veiligheid van de
werkomgeving. De commissie vindt het tekenend dat diverse ambtenaren
in de openbare verhoren veiligheid niet noemen wanneer hun gevraagd
wordt naar de publieke belangen die zij moesten behartigen.
Bestuursrechter corrigeert belangenafweging bij besluitvorming
Een uitspraak van de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, is doorslaggevend geweest voor het
meenemen van veiligheid in de besluitvorming. In 2017 vernietigt de
Afdeling bestuursrechtspraak wederom het instemmings- en wijzigingsbesluit van de Minister. De Minister van Economische Zaken had naar het
oordeel van de Raad van State beter moeten motiveren waarom hij
zonder beoordeling van de risico’s instemde met een winningsniveau van
21,6 miljard kubieke meter per jaar gedurende een periode van vijf jaar
(de veronderstelde ondergrens voor de leveringszekerheid). Als de risico’s
inderdaad niet kunnen worden beoordeeld, «mag van de Minister ten
minste worden verwacht dat hij onderzoekt en uiteenzet op welke
alternatieve wijze het veiligheidsbelang van de personen in het aardbevingsgebied bij de besluitvorming wordt betrokken», aldus de Raad van
State in 2017.
Discussie over «wat is veilig?» nog niet beslecht
De commissie heeft zich bijzonder verwonderd over het grote verschil in
de manier waarop de NAM en haar aandeelhouders veiligheid bij
gaswinning definiëren enerzijds, en de manier waarop Groningers en
andere betrokkenen daarnaar kijken anderzijds. Veiligheid gaat aan het
41

Verslag openbaar verhoor van de heer Dessens, 31 augustus 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

36

begin van deze eeuw volgens de oliemaatschappijen om «veilige
winningsprocessen», waarbij de veiligheid van de medewerkers zo goed
mogelijk geborgd wordt door een veelheid aan protocollen en procedures.
Voor de veiligheid van Groningers geldt vanaf 2015 een norm die
vergelijkbaar is met de norm voor natuurrampen: een kans van 1 op
100.000 om te overlijden als gevolg van een dergelijke gebeurtenis. Die
veiligheidsnorm beoordeelt de commissie als zeer eenzijdig. De norm
gaat alleen over de fysieke veiligheidsrisico’s van huizen die kunnen
instorten. Andere aspecten van veiligheid, zoals bewoners die zich
onveilig voelen in hun eigen huis of vervroegd overlijden door de stress
van de schadeafhandeling, zijn op geen enkele wijze in de veiligheidsdefinitie verdisconteerd.
De toepassing van de geldende veiligheidsnorm voor Groningse bevingen
resulteert in de absurde situatie dat oliemaatschappijen concluderen dat
het «technisch veilig» is terwijl op 8 oktober 2022 de aardbeving bij
Wirdum met een magnitude van 3,1 op de schaal van Richter leidt tot
negentien meldingen van acuut onveilige situaties. Bij een van deze
meldingen moeten vervolgens veiligheidsmaatregelen worden genomen.
Een huis dat in stutten staat om instorten te voorkomen, is volgens deze
technische definitie van veiligheid eveneens veilig. Dit staat haaks op
veiligheid volgens Groningers, die veiligheid terecht opvatten als veilig in
een huis kunnen wonen. Een huis dat in de stutten staat herinnert de
bewoner voortdurend aan onveiligheid, en draagt bij uitstek niet bij aan
het zich veilig voelen in het eigen huis. Bij de versterkingsoperatie worden
huizen bovendien slechts versterkt tot een veiligheidsniveau dat ook wel
near collapse wordt genoemd. Dat betekent dat bewoners na een zware
beving een half uur de tijd hebben om veilig hun huis uit te komen. De
meeste Nederlanders zullen waarschijnlijk geen weet hebben van deze
invulling van de term «veiligheid».
De commissie is van oordeel dat alle partijen in het gasgebouw, de
overheid voorop, te lang te weinig oog hebben gehad voor de veiligheid
van Groningers. Toen door de beving bij Huizinge duidelijk werd dat de
veiligheid van bewoners niet gegarandeerd was bij een zware beving,
heeft de Minister van Economische Zaken het voorzorgsbeginsel ten
onrechte niet toegepast. Juist toen de Minister van Economische Zaken
nog niet beschikte over alle benodigde informatie om een afgewogen
besluit te nemen, zoals Minister Kamp zelf stelt in zijn openbaar verhoor,
had het voorzorgsbeginsel zwaarder moeten wegen dan het financiële
belang van de Staat.
De discussie over veiligheid duurt tot op de dag van vandaag voort. Het
besluit tot het dichtdraaien van de gaskraan is positief voor de veiligheid
van Groningers, maar dat besluit heeft de versterkingsoperatie tegelijkertijd ver teruggeworpen. Bovendien zal er nog lang sprake zijn van
seismiciteit in Groningen, waardoor de situatie nog lang onveilig kan
blijven. Dit vraagt langdurige inzet van de overheid om de veiligheidsproblemen op te lossen. Veiligheid is daarbij volgens de commissie breder
dan veiligheid van de werkomgeving bij het proces van gaswinning. Er
hoort op zijn minst óók een voltooide versterkingsoperatie bij. Zover is de
situatie in Groningen nog niet.
3.5 Conclusie 5. Oliemaatschappijen profiteren van rolvermenging op Ministerie van Economische Zaken
Het Ministerie van Economische Zaken speelt een centrale rol in besluitvorming over gaswinning. Het maakt niet alleen als enige ministerie deel
uit van het gasgebouw, maar vervult ook als enige de beleidsmatige rol
op energiegebied. Op het ministerie komt alle informatie en kennis

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

37

samen. Sommige ambtenaren hebben behalve de taak om hun Minister te
ondersteunen, een zelfstandige positie binnen het gasgebouw. Zij
ondersteunen de besluitvorming die daar plaatsvindt over zowel de
winning als de verkoop van gas. Daarnaast zijn zij betrokken bij de
invulling van het energiebeleid. Deze vermenging van rollen maakt dat er
op sommige momenten sprake is van tegenstrijdige belangen binnen het
ministerie. Dit «monopolie» bij het Ministerie van Economische Zaken
leidde er ook toe dat er lange tijd geen of onvoldoende oog was voor
andere publieke belangen dan financiële belangen en de leveringszekerheid. Dat kwam de oliemaatschappijen goed uit.
Nagenoeg alle belangen belegd bij Economische Zaken
Bij de winning van gas spelen veel verschillende publieke belangen een
rol. De Minister van Economische Zaken draagt in het kabinet verantwoordelijkheid voor de gasbaten, de leveringszekerheid en de veiligheid van
Groningers. Bij bijvoorbeeld staatsdeelnemingen is het Ministerie van
Financiën veelal aandeelhouder. Hierdoor zijn bij die staatsdeelnemingen
de rollen van beleidsmaker enerzijds en aandeelhouder anderzijds van
elkaar gescheiden. Bij het gasgebouw liggen deze beide belangen in
handen van het Ministerie van Economische Zaken. Andere publieke
belangen, zoals dat van de veiligheid van Groningers, hun welzijn en
gezondheid, zijn evenmin apart ondergebracht bij een ander departement.
Het is de taak van het Ministerie van Economische Zaken al deze belangen
mee te nemen in zijn afwegingen binnen het gasgebouw en bij het maken
van beleid. Het Ministerie van Economische Zaken is daarmee zowel
marktmeester als marktdeelnemer. Het bepaalt de beleidsregels voor de
gasmarkt waarop het zelf ook een belangrijke speler is. Dat wordt nog
versterkt doordat ambtenaren als regeringsvertegenwoordiger in het
gasgebouw direct invloed hebben op de gaswinning. De commissie vindt
deze vermenging van rollen bij het Ministerie van Economische Zaken
onjuist. Dat zou op die manier niet meer mogen gebeuren.
Bij Ministerie van Economische Zaken te groot primaat bij
ambtenaren
Terwijl de Tweede Kamer bij de oprichting van het gasgebouw al vragen
stelt over het gebrek aan transparantie, is het belang dat gehecht wordt
aan transparantie sindsdien alleen maar toegenomen. Het feit dat
samenwerkingsafspraken niet gedeeld worden met de Tweede Kamer,
maakt het voor de Kamer veel moeilijker om effectief de besluitvorming te
controleren en te beïnvloeden.
Deze controle wordt nog verder bemoeilijkt doordat de Minister van
Economische Zaken zelf lang niet altijd van alle relevatie informatie op de
hoogte is, terwijl deze Minister toch politiek verantwoordelijk is voor het
gasgebouw en de besluitvorming daarbinnen. Er zijn vanaf 2010 diverse
momenten waarop relevante informatie die wel bij ambtenaren bekend is,
niet wordt gedeeld met de respectievelijke Ministers, zo stelt de
commissie vast.
Daar komt nog bij dat een heel klein groepje ambtenaren verantwoordelijk
is voor alle belangrijke besluiten binnen het gasgebouw over het
Groningenveld. Van deze groep ambtenaren kan in de periode van 2010
tot 2020 slechts één ambtenaar vanwege zijn geologische achtergrond de
technische rapporten over seismiciteit op waarde schatten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

38

Kennisvoorsprong in 2012 niet benut
Bij het Ministerie van Economische Zaken komt in principe alle kennis
rond gaswinning, gasbaten, leveringszekerheid en veiligheid bij elkaar. In
2013 wordt deze kennisvoorsprong echter niet benut bij de totstandkoming van een besluit over een veilig niveau van gaswinning. Ambtenaren brengen dan doelbewust de verschillende lijnen niet bij elkaar. De
commissie vindt dat zij daarmee verzaakt hebben hun publieke taak goed
uit te voeren.
De eerste lijn is het advies van de toezichthouder, dat volgt op de zware
beving bij Huizinge. Staatstoezicht op de Mijnen deelt eind september
2012 de eerste bevindingen van zijn onderzoek na de beving bij Huizinge.
Direct is duidelijk dat deze bevindingen vergaande consequenties hebben.
Al in dezelfde maand wordt op het ministerie besproken dat het onmiddellijk terugbrengen van de productie uit het Groningenveld de enige
manier is om de risico’s op korte termijn te verminderen. De enige
ambtenaar met een geologische achtergrond op het ministerie benadrukt
bovendien dat onzekerheid geen reden is om te wachten met ingrijpen.
Het voorzorgsbeginsel is volgens hem aan de orde, en het past niet om
«tijd te kopen» door extra onderzoek te doen. Dan is al duidelijk dat een
dergelijke ingreep ingewikkeld is, omdat dat gevolgen heeft voor de
leveringszekerheid. De op dat moment demissionaire Minister van
Economische Zaken Verhagen wordt door ambtenaren van zijn ministerie
niet geïnformeerd over de alarmerende bevindingen van Staatstoezicht op
de Mijnen. Ook de eigen analyse van de ambtenaren gaat niet naar de
Minister: «[...] nu zijn er zo veel onzekerheden en onduidelijkheden dat ik
dat niet ga voorleggen aan een demissionair Minister als Minister
Verhagen», zo verklaart topambtenaar Dierikx in zijn openbaar verhoor.42
De tweede lijn is nieuwe informatie van GasTerra die binnenkomt bij het
ministerie. Daaruit blijkt dat er jaarlijks 20 miljard kubieke meter gas
minder gewonnen kan worden zonder dat de leveringszekerheid in gevaar
komt. Bij een jaarlijks niveau van 27 miljard kubieke meter gas zou de
leveringszekerheid volgens GasTerra voldoende geborgd kunnen zijn.
Ondertussen worden de alarmerende bevindingen van Staatstoezicht op
de Mijnen op de voet gevolgd binnen het gasgebouw. De verschillende
partijen zijn zich ervan bewust dat de voortgang van de winning uit het
Groningenveld op het spel staat. Zij staan juist een strategie van «tijd
kopen» voor. Ze waarschuwen dat er geen overhaaste beslissingen
genomen moeten worden. De ambtenaar van Economische Zaken die bij
de vergaderingen aanschuift, is daarmee voortdurend goed op de hoogte
van de overwegingen die de partijen in het gasgebouw hebben.
Deze twee lijnen komen niet bij de Minister van Economische Zaken
terecht. Eind december 2012, als de nieuwe Minister Kamp ongeveer twee
maanden in functie is, komt Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) zijn
voorlopige advies toelichten. In de nota’s over de gaswinning en de
aardbevingen waarmee zij hun nieuwe Minister op het dossier voorbereiden, schetsen de ambtenaren niet welke mogelijkheden er zijn om op
korte termijn de gaswinning te verminderen. Evenmin delen ze de
informatie van GasTerra dat er jaarlijks 20 miljard kubieke meter gas
minder gewonnen zou kunnen worden zonder dat de leveringszekerheid
in gevaar komt. Bovendien wordt de Minister niet actief op de hoogte
gebracht van de verkoopfilosofie van GasTerra en haar wens om ook voor
2013 het winningsplafond zo dicht mogelijk te benaderen. De Minister
weet, in tegenstelling tot zijn ambtenaren, niet dat de gaswinning in 2013
42

Verslag openbaar verhoor van de heer Dierikx, 8 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

39

zonder zijn ingrijpen omhooggaat als gevolg van de verkoopfilosofie van
GasTerra. In januari 2013, wanneer een besluit van de Minister nodig is
naar aanleiding van het advies van SodM, wordt in een ambtelijke nota
wel gewezen op mogelijke paniek op de gasmarkt als de Minister hartje
winter zou besluiten om minder gas te winnen.
Als Minister Kamp in januari 2013 besluit tot nader onderzoek op veel
terreinen, doet hij dat dus op basis van onvolledige informatie, terwijl er
in de maanden ervoor op het ministerie juist op veel vlakken informatie is
vergaard. De selectie van informatie die hij ontvangt, benadrukt de
onzekerheden in de wetenschappelijke kennis en is niet volledig in de
mogelijkheden die er zijn om terug te gaan in productie zonder problemen
voor de leveringszekerheid. De kleuring van deze informatie is in lijn met
de overwegingen zoals die binnen het gasgebouw spelen. De ambtelijke
informatie die de Minister ontvangt, is volgens de commissie te veel
gericht op de belangen van het gasgebouw en niet op het publieke belang
van de veiligheid van Groningers. Dit gebeurt in een periode dat de roep
om vermindering van de gaswinning in Groningen en in de Tweede
Kamer goed te horen is, ook door deze ambtenaren. De commissie acht
het besluit de gaswinning in 2013 niet onmiddellijk te verminderen,
hoewel daartoe wel mogelijkheden zijn binnen het niveau van leveringszekerheid, een grove schending van de belangen van Groningers. Het geeft
de commissie te denken dat de Minister zijn ambtenaren hierop niet
scherp heeft bevraagd, maar een sfeer liet voortbestaan waarin de baten
en productieniveaus de boventoon voerden. Doordat de Minister
onvolledig is geïnformeerd door zijn ambtenaren en hij niet alle
beschikbare informatie uit het ambtelijk apparaat boven tafel heeft
gehaald, is het debat in de Tweede Kamer over de hoogte van de winning
niet op de juiste gronden gevoerd. De commissie beschouwt dit als een
ernstige en verwijtbare tekortkoming.
Minister stopt gaswinning, maar werpt de versterkingsoperatie
ver terug
Ook snel na de start van het volgende kabinet in 2017 wordt een
belangrijk besluit genomen over de omvang van de gaswinning. In
oktober 2017 begint Minister Wiebes als Minister van Economische Zaken
en Klimaat. Als na de zware beving in Zeerijp (magnitude 3,4) in januari
2018 weer een advies volgt van Staatstoezicht op de Mijnen waarin
geadviseerd wordt om de winning in Groningen verder terug te brengen,
is dat aanleiding voor de Minister om de productie zo ver mogelijk terug
te brengen. De Minister benut daarbij ten volle alle mogelijkheden en
bevoegdheden die hij heeft om de productie in Groningen te verminderen.
De werkwijze die de nieuwe Minister daarbij hanteert, contrasteert met de
werkwijze die tot dan toe is gehanteerd. Minister Wiebes stelt ter discussie
wat voorheen als zekerheid werd gepresenteerd, en laat zich weinig
gelegen liggen aan wat er in het verleden is gebeurd. Dat leidt ertoe dat
snel grote stappen gezet kunnen worden in het terugbrengen van de
winning. Tegelijkertijd met het dichtdraaien van de gaskraan worden
echter ook ingrijpende beslissingen genomen over de versterkingsoperatie. Daar blijkt de aanpak van de Minister slecht uit te pakken. Signalen
uit de regio dat de eerder gekozen aanpak nu net op gang lijkt te komen,
krijgen onvoldoende aandacht. Minister Wiebes kiest er ook hier voor om
alles met een frisse blik te bekijken. Dat leidt ertoe dat de versterkingsoperatie, die net op gang gekomen is, grote vertraging oploopt – en daarmee
ver in de tijd wordt teruggeworpen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

40

Tweede Kamer belemmerd in haar controlerende functie
De belangrijke rol die ambtenaren – ook wel aangeduid als de «vierde
macht» – hebben in het gasgebouw, maakt het voor de Tweede Kamer
ingewikkeld om de Minister te controleren. Als Minister Kamp in 2013
eenzijdige informatie ontvangt van zijn ambtenaren waar hij vervolgens
zijn besluiten op baseert, wordt de Tweede Kamer als gevolg daarvan ook
niet volledig geïnformeerd. De Kamer heeft haar controlerende functie
niet goed uit kunnen voeren omdat een cruciaal element ontbrak in de
informatievoorziening: het minimale niveau van leveringszekerheid. Het
verbaast de commissie dat de Minister zelfs ten tijde van zijn openbaar
verhoor in oktober 2022 dit principiële punt van het niet kunnen informeren van de Tweede Kamer niet erkent en zich verschuilt achter het
argument dat het voor zijn afweging geen verschil had gemaakt.
Minister-President stuurt niet bij en maakt daarmee niet het
verschil
De vermenging van twee rollen binnen één ministerie, die van beleidsmaker en van participant in het gasgebouw, heeft de blik van het
Ministerie van Economische Zaken op de belangen van Groningers
vertroebeld. Het financiële belang van een sluitende rijksbegroting was
wel belegd bij een ander departement, te weten Financiën. Maar het
belang van de veiligheid en gezondheid van Groningers was niet goed
geborgd.
Als de Onderzoeksraad voor Veiligheid in 2015 aanbeveelt om andere
ministeries dan Economische Zaken te betrekken bij de besluitvorming
over Groningen, schrijft het kabinet aan de Tweede Kamer: «Alle
belangrijke besluiten over de gaswinning in Groningen vinden sinds begin
2013 in de ministerraad plaats.»43 Sinds begin 2013 is de Groningse
gaswinning en de aardbevingsproblematiek geregeld besproken in de
ministerraad, wat aantoont dat de gaswinning in Groningen en de
gevolgen daarvan als een kabinetsbrede opgave worden gezien. De
Minister-President gaat ook herhaaldelijk op werkbezoek in Groningen.
Desondanks blijkt uit het openbare verhoor met de Minister-President dat
hij de ernst en urgentie van de problematiek in Groningen lange tijd zwaar
onderschat. Pas in 2017, vijfenhalf jaar na de zware aardbeving bij
Huizinge, beseft hij hoe groot het probleem eigenlijk is: «waarop ik me
realiseerde, door er zelf te zijn en zelf mensen in de ogen te kijken, wat
een ongelofelijke hoop pijn er is, maar ook hoe complex het is.»44 De
betekenis van de hoge winning in 2013 zegt de Minister-President pas in
2018 in de gaten te hebben gekregen: «Ik realiseerde me dat eigenlijk pas
begin 2018, na een interview met Jan de Jong. Ik ben gaan nakijken
wanneer dat voor het eerst op de radar is gekomen. Dan zie je dat het
voor het eerst in een vragenset komt die ik meekrijg voor een persconferentie eind november 2013 en dat het twee keer terugkomt in een
ministerraad begin 2014. Maar als je nu zou vragen «wanneer heb je je
eigenlijk pas echt gerealiseerd wat een bizar hoog winningsniveau dat
was», dan praat je over: naar aanleiding van dat interview met Jan de
Jong in 2018.»45
Dat de Minister-President zich de ernst en urgentie onvoldoende realiseert, wordt ook duidelijk in 2016 als hij de CEO van Shell Van Beurden
geruststelt dat het winningsniveau van 27 miljard kubieke meter per jaar
waarschijnlijk wel voor langere tijd gehandhaafd kan worden. De
43

Kamerstuk II 2014/15, 33 529, nr. 143.
Verslag openbaar verhoor van de heer Rutte, 13 oktober 2022.
45
Verslag openbaar verhoor van de heer Rutte, 13 oktober 2022.
44

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

41

commissie stelt vast dat de Minister-President niet tijdig heeft ingegrepen
in het beleid van de vakminister en voor Groningers niet het verschil heeft
gemaakt.
In 2019 heeft de Minister-President uitvoerig excuses gemaakt: «Omdat
veiligheid in het gaswinningsgebied nooit een rol heeft gespeeld, omdat
de overheid de ernst van de situatie veel te lang heeft onderschat en
omdat bij het schadeherstel snelheid en voortvarendheid het steeds
hebben afgelegd tegen juridische precisie.»46 Maar ook deze excuses
hebben niet geleid tot een wezenlijke verandering waar Groningers iets
aan hebben gehad. Het valt de commissie op dat de Minister-President
wel verwachtingen wekt en betrokkenheid toont met de overheveling van
de problematiek in Groningen naar de ministerraad, met werkbezoeken en
met uitvoerige excuses. Tegelijkertijd concludeert de commissie dat hij in
zijn rol als Minister-President – behalve dan door mee te denken met de
vakminister – geen wezenlijke verandering teweegbrengt ten gunste van
Groningers. Dat was gezien de voortslepende aard van de schade- en
versterkingsproblematiek wel op zijn plek geweest.
3.6 Conclusie 6. In star en gesloten gasgebouw weinig oog voor
belangen buitenwereld
De basis voor de samenwerking in het gasgebouw is gelegd in de vroege
jaren ’60. De afwegingen die op dat moment worden gemaakt om
afspraken op een bepaalde manier vorm te geven, zijn gebaseerd op de
situatie van dat moment. Logischerwijs verandert de wereld in de 60 jaar
daarna, en kon men destijds niet goed voorzien welke veranderingen de
toekomst zou brengen. Wel was ook op het moment van het maken van
de samenwerkingsafspraken duidelijk dat deze voor lange tijd zouden
gelden. Het is moeilijk een oordeel te vellen over afspraken die zo lang
geleden gemaakt zijn en waarvan de volledige context niet meer goed te
duiden is. De commissie constateert evenwel dat behalve de rigide focus
op maximalisatie van de opbrengsten, ook het gebrek aan flexibiliteit in
de afspraken heeft bijgedragen aan de problemen die zich in de afgelopen
jaren hebben voorgedaan. Ook zijn destijds onvoldoende afspraken
gemaakt over de beëindiging van de samenwerking. De commissie duidt
hieronder enkele elementen van deze constatering.
Gevolgen voor Groningen onvoldoende belicht
De publieke partijen in het gasgebouw beschouwen het niet als hun taak
om te toetsen wat de gevolgen van hun beslissingen zouden zijn in
Groningen en voor Groningers. Staatsdeelneming Energie Beheer
Nederland (EBN) voelt zich niet verantwoordelijk voor de relatie met of
informatieverstrekking aan de samenleving, zo verklaart directeur Van
Hoogstraten tijdens zijn openbaar verhoor: «De Overeenkomst van
Samenwerking Groningen is er heel duidelijk over: de maten mogen niet
naar buiten treden.»47 Ook oud-regeringsvertegenwoordiger van
Economische Zaken Dessens verklaart in zijn openbaar verhoor dat het
niet zijn taak is met Groningers te spreken: «Dus ik vond het niet mijn
taak, en ik denk ook dat ik er slecht aan had gedaan als ik daar ook zo’n
beetje belangrijk had lopen doen en had gezegd: vertelt u het maar tegen
mij, dan komt ... Dat moest ik niet doen, en dat moet ook niet.»48

46

Markus (4 juni 2019).
Verslag openbaar verhoor van de heer Van Hoogstraten, 6 oktober 2022.
48
Verslag openbaar verhoor van de heer Dessens, 31 augustus 2022.
47

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

42

Rigide constructie welkom excuus om niets aan te passen
Bij de start van de samenwerking in het gasgebouw zijn bepaalde
afspraken voor de eeuwigheid gemaakt. De NAM krijgt de eeuwigdurende
concessie voor winning van het gas en ook voor de samenwerkingsafspraken zelf is geen einddatum voorzien, noch zijn er afspraken gemaakt
om de samenwerking te ontbinden. Hoe sterk de partijen vasthouden aan
de afspraken, blijkt bijvoorbeeld uit de brief die aandeelhouders Shell en
ExxonMobil nog op 22 januari 2016 aan Minister Kamp van Economische
zaken sturen. «[...] de productie van het Groningen gas te minimaliseren
zonder dat vaststaat dat veiligheidsoverwegingen daartoe aanleiding
geven, raakt dit aan de kern van onze samenwerking. Wij verzoeken u
daarom af te zien van alle maatregelen die erop gericht zijn of ertoe
kunnen leiden dat winbare reserves niet economisch gewonnen kunnen
worden.»49
De samenwerkingsafspraken zijn wel te wijzigen, maar dat vergt lange
onderhandelingen, waarbij nooit van tevoren duidelijk is op welke manier
de verhoudingen zullen veranderen. Omdat alle partijen in het gasgebouw
profiteren van de enorme gasbaten, is het voor niemand aantrekkelijk om
te gaan sleutelen aan de oorspronkelijke afspraken. Partijen verschuilen
zich volgens de commissie ten onrechte achter het niet makkelijk kunnen
wijzigen van de afspraken om de bestaande situatie vooral te laten
voortbestaan. Minister Kamp van Economische Zaken verwoordt dat in
zijn openbaar verhoor op 9 september 2022 als volgt: «Idealiter zou ik dat
niet zo opgezet hebben. [...] Maar als ik dat zou willen veranderen, zou ik
in die privaatrechtelijke overeenkomsten veranderingen gaan aanbrengen
en op het moment dat je dat doet: wat ik net zei, als je zelf openbreekt
mag de ander dat ook doen en als je zelf je wensen inbrengt mag de
ander dat ook doen.»50
Partijen gasgebouw wenden invloed aan om boete van tafel te
krijgen
In 2010 wordt bekend dat de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa)
GasTerra en Gasunie een boete wil opleggen vanwege misbruik van hun
economische machtspositie. In het gezamenlijk belang van alle aandeelhouders maken ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken
zichtbaar gebruik van hun ingang bij de NMa. Begin 2011 legt de NMa aan
GasTerra een boete op van ruim 400 miljoen euro. Kort daarna vervult
Minister van Economische Zaken Verhagen een actieve rol om de NMa op
andere gedachten te brengen. In een gesprek met de voorzitter van de
raad van bestuur van de NMa probeert hij de boete van tafel te krijgen. In
ruil voor een uitgebreider pakket maatregelen besluit de NMa daarop de
boete in te trekken. De commissie vindt deze interventie van de Minister
van Economische Zaken niet gepast, gelet op de verantwoordelijkheid van
de Minister voor de onafhankelijkheid van de toezichthouder. De
commissie vindt het bovendien bevreemdend dat dit een van de weinige
momenten in het gaswinningdossier is dat ambtenaren woorden als
«ramp» en «rampzalig» in de mond nemen. Dit contrasteert met het
taalgebruik over de gevolgen van aardgaswinning voor de bewoners.

49

Shell. Brief president-directeur Van Loon aan Minister Kamp over de brief van 18 december
2015 aan Tweede Kamer inzake de gaswinning uit het Groningenveld, 22 januari 2016.
50
Verslag openbaar verhoor van de heer Kamp, 9 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

43

Innige samenwerking bemoeilijkt rol toezichthouder
Wat daarnaast opvalt, is hoe kort de lijntjes zijn tussen het gasgebouw en
het Ministerie van Economische Zaken. Dat is bijvoorbeeld te zien aan het
feit dat topambtenaren bij een volgende stap in hun loopbaan soms
elders in het gasgebouw terechtkomen. Deze korte lijntjes zijn niet
verwonderlijk, de deelnemers in het gasgebouw zien en spreken elkaar
geregeld. Dat gebeurt niet alleen tijdens de vergaderingen zelf, maar ook
tijdens het diner dat vrijwel standaard de avond voor zo’n vergadering
plaatsvindt. Tijdens dat diner worden alle heikele punten van de vergadering de dag erop besproken. Als ’s avonds geen overeenstemming
bereikt wordt, wordt het agendapunt de dag daarna van de agenda
gehaald. De gezamenlijke diners dragen zo bij aan instandhouding en
versterking van de naar binnen gerichte cultuur van de verschillende
partijen in het gasgebouw, waarvan de ambtenaren net zo goed deel
uitmaken als de commerciële partijen. Er is sprake van een «old boys
network». In deze cultuur van geslotenheid en informeel overleg is er
maar weinig aandacht voor signalen van buiten, zelfs niet als ze van
belangrijke partijen als de toezichthouder komen. Binnenskamers worden
dergelijke signalen ook afgedaan als «maar een mening».
De korte lijnen zijn ook op formelere momenten zichtbaar. Zo krijgt de
NAM bij de besluitvorming in 2012 over de gaswinning in 2013 veel
ruimte om haar standpunt hierover bij het Ministerie van Economische
Zaken toe te lichten, onder andere binnen de reguliere vergaderstructuur
van het gasgebouw. Maar de NAM blijkt ook voortdurend op de hoogte te
zijn van de gedachtevorming binnen het ministerie en de ontwikkelingen
daarin. De NAM schrijft tot 2017 mee aan de beantwoording van
Kamervragen door het Ministerie van Economische Zaken. Als in 2014 de
sollicitatieprocedure voor de nieuwe Inspecteur-generaal van SodM loopt,
is ook de vertegenwoordiger van de brancheorganisatie van de oliemaatschappijen bij het sollicitatiegesprek van de beoogde inspecteur-generaal
aanwezig. Als dezelfde inspecteur-generaal later een advies komt
toelichten aan de Minister van Economische Zaken, treft hij daar tot zijn
verbazing ook onaangekondigd vertegenwoordigers van de NAM, Shell
en ExxonMobil aan tafel. Ook Shell en ExxonMobil, de aandeelhouders
van de NAM, hebben korte lijntjes met het ministerie en het kabinet. Dat
geldt in het bijzonder voor Shell. De Shell-topman spreekt ten minste
jaarlijks met de Minister-President en zegt hem als een vriend te
beschouwen.51
Die korte lijntjes zijn ook zichtbaar als de NAM moet antwoorden op
vragen van toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen. Dat blijkt
bijvoorbeeld als de NAM in 2018 na de beving in Zeerijp volgens protocol
binnen 48 uur concrete maatregelen moet voorstellen om de risico’s van
aardbevingen zo goed mogelijk te beheersen. Hoewel de toezichthouder
om maatregelen vraagt, laat het Ministerie van Economische Zaken de
NAM weten dat concrete maatregelen niet nodig zijn. Nog steeds
signaleert de toezichthouder dat de afstand tussen de NAM en het
ministerie zeer gering is. «Ik kreeg het gevoel van «dit is een soort van
vier handen op één buik», wat mij erg verontrustte, want dat maakt het
uitoefenen van mijn rol een stuk ingewikkelder», zo verklaart Inspecteurgeneraal der Mijnen Theodor Kockelkoren in zijn openbaar verhoor.52
De commissie signaleert dat de samenwerking in het gasgebouw, die de
eerste decennia zo succesvol verliep, een blinde vlek had voor de
belangen van Groningers. De cultuur van dicht op elkaar in vertrouwe51
52

Verslag openbaar verhoor van de heer Van Beurden, 13 oktober 2022.
Verslag openbaar verhoor van de heer Kockelkoren, 14 oktober 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

44

lijkheid de gezamenlijke belangen verdedigen, was zo sterk dat er
onvoldoende ruimte was voor kritische geluiden uit de buitenwereld.
Publieke belangen zoals de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van
de Groningse bevolking werden benaderd vanuit de optiek van «damage
control»: voorkomen dat het economisch belang van de gaswinning
erdoor gehinderd zou worden. De commissie vindt het kwalijk dat
ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken zo lang
meegingen in de cultuur van de gezamenlijke belangen verdedigen en
daar lange tijd niet door hun bewindspersonen op gecorrigeerd werden.
De commissie oordeelt bovendien dat de Staat, de NAM, Shell en
ExxonMobil zich te makkelijk hebben verscholen achter de samenwerkingsafspraken.
Toezichthouder kan lange tijd het verschil niet maken
De commissie is van oordeel dat toezichthouder Staatstoezicht op de
Mijnen zich te lang afzijdig heeft gehouden. De zware beving bij Westeremden en Middelstum in 2006, met een magnitude van 3,5, had tot
eenzelfde analyse van de aardbevingen in Groningen kunnen leiden als in
2012. De toezichthouder had in 2006 echter niet de expertise in huis om
die analyse te kunnen maken. Daarmee heeft Staatstoezicht op de Mijnen
onvoldoende invulling kunnen geven aan zijn belangrijke rol om toe te
zien op veiligheid.
De commissie heeft grote waardering voor het ingrijpen van Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) in 2012. De snelle analyse die toen gemaakt is,
het betrekken van andere partijen bij het onderzoek en het weloverwogen
advies in januari 2013, vormen een adequate invulling van de toezichtrol
van SodM. In latere jaren blijkt het echter lastig voor SodM om die
rolinvulling goed te kunnen volhouden. De commissie denkt dan onder
meer aan het advies uit 2014 om de Loppersumclusters te sluiten, dat niet
expliciteert dat het eerdere advies van 2013 om de gaswinning zo snel
mogelijk en zo veel mogelijk terug te brengen, op dat moment nog steeds
geldt. SodM impliceert dat het nieuwe advies een aanvulling is op het
eerdere advies uit 2013, maar dat hebben andere partijen niet zo
begrepen. Dat SodM dit niet expliciteert in het advies van 2014 heeft
bijgedragen aan de verwarring bij andere partijen.
Collectieve verantwoordelijkheid van de partijen in het
gasgebouw
Het geheel overziend vindt de commissie dat de partijen in het
gasgebouw samen, in hun collectieve verantwoordelijkheid voor een
verantwoorde gaswinning, hebben gefaald en hun zorgplicht hebben
verzaakt. Dat is niet altijd terug te voeren op kwade opzet en ook niet altijd
op afzonderlijke partijen. De partijen hielden elkaar als collectief vast in
een samenwerkingsconstruct dat, en een cultuur die, te weinig uitging van
langetermijnplanning en te weinig openstond voor afwijkende signalen
van buiten. Daardoor hebben ook partijen buiten het gasgebouw, zoals de
toezichthouder of de Tweede Kamer, niet altijd goed hun rol kunnen
vervullen. De commissie benoemt hieronder enkele punten waarop naar
haar mening sprake is geweest van laakbaar handelen.
Oliemaatschappijen hebben license to operate verspeeld
De commissie signaleert dat de NAM en haar beide aandeelhouders
binnen het gasgebouw de problematiek in Groningen structureel hebben
onderschat. Te lang hebben de oliemaatschappijen gedacht dat de
problemen op te lossen waren met het beter inrichten van het schadeproces. Toen duidelijk werd dat de schadeafhandeling en de versterking

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

45

steeds meer gingen kosten, hebben de oliemaatschappijen via de NAM
expliciet gestuurd op het beperken van de kosten van de beide operaties.
De commissie constateert dat de aandeelhouders daarbij een grote rol
spelen. Als de NAM al welwillend op signalen van de buitenwereld
reageert, zijn het vaak aandeelhouders Shell en ExxonMobil die op de rem
trappen. De juridische afdelingen van de oliemaatschappijen lijken bang
te zijn voor de precedentwerking elders ter wereld van al te royale
vergoeding voor gedupeerden.
De oliemaatschappijen hebben bovendien onvoldoende in de gaten gehad
dat de license to operate op het spel stond. Die zijn zij uiteindelijk
kwijtgeraakt. Door te lang de veiligheid van Groningers te negeren en vast
te houden aan hoge winningsniveaus hebben zij zichzelf uiteindelijk in de
vingers gesneden: de gaskraan is dichtgedraaid terwijl er nog gas in de
bodem zit dat gewonnen had kunnen worden.
De commissie is van oordeel dat het volledig dichtdraaien van de
gaskraan een onvermijdelijke stap was na de trage reactie op de alarmsignalen van toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen vanaf eind 2012. De
oliemaatschappijen hebben met hun nadrukkelijke verzoek in 2017 om een
winningsplicht in te voeren, feitelijk hun zeggenschap over de ondergrondse voorraden afgestaan aan de overheid. Dat deden ze om strategische redenen: om te voorkomen dat ze strafrechtelijk vervolgd zouden
kunnen worden. Zodra de winningsplicht is ingevoerd, is de NAM niet
meer verantwoordelijk voor het feit dat er gas gewonnen wordt. Dat doet
de NAM immers in opdracht van de overheid. De commissie vindt het dan
ook stuitend dat de oliemaatschappijen na het besluit in 2019 om de
gaskraan nog sneller dicht te draaien, een claim neerleggen bij de Staat
voor de ongeveer 30 miljard kubieke meter gas die niet meer gewonnen
kan worden ten opzichte van het afbouwpad uit 2018. Door een winningsplicht te verlangen is ieder winningsrecht van de oliemaatschappijen
vervallen. Het niet meer kunnen winnen van het laatste gas is in de ogen
van de commissie daarom net zozeer de keuze en verantwoordelijkheid
van de oliemaatschappijen als van de Staat.
Ministers van Economische Zaken reageren te laat op situatie
De commissie signaleert in dit onderzoek dat alle partijen de ernst van de
problemen in Groningen structureel hebben onderschat. Bewindspersonen krijgen steeds te laat in de gaten wat er echt aan de hand is,
hetgeen resulteert in te trage beslissingen. Minister Kamp schroeft de
gaswinning stevig terug na niet te missen signalen van Staatstoezicht op
de Mijnen en de Raad van State, maar niet dan nadat eerst een
recordhoge winning plaats heeft gevonden. Het is pas zijn opvolger
Minister Wiebes die al voorafgaand aan nieuw te verwachten adviezen de
gaskraan sneller dichtdraait. Daarbij negeert hij overigens evengoed
signalen uit de regio. Want ondanks herhaalde oproepen van bestuurders
uit de regio om geen wijzigingen in de versterkingsoperatie aan te
brengen, zet Minister Wiebes de versterkingsoperatie op belangrijke
achterstand door de operatie opnieuw te doordenken en de pauzeknop in
te drukken. Pas als in 2022 in kabinet-Rutte IV Staatssecretaris Vijlbrief de
verantwoordelijkheid voor de gaswinning in Groningen krijgt, lijken de
signalen uit Groningen eindelijk voldoende op waarde geschat te worden.
De commissie is zich bewust van de moeilijke situatie waarin met name
Minister Kamp zich bevond, doordat hij door ambtenaren onvoldoende op
de hoogte is gebracht van de toenmalige situatie. Tegelijkertijd signaleert
de commissie dat het de Minister op dat moment niet lukt om met
gerichte vragen alle relevante informatie boven water te krijgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

46

Tweede Kamer krijgt slecht grip op dynamiek gasgebouw en kan
het verschil niet maken
De gesloten cultuur en het frequente informele overleg tussen partijen in
het gasgebouw, gecombineerd met de complexiteit van de materie,
maken het voor de Tweede Kamer heel lastig om zicht te krijgen op wat er
speelt. Op diverse belangrijke momenten is de Tweede Kamer onvolledig
of onjuist geïnformeerd, waardoor ze haar controlerende functie niet goed
heeft kunnen uitoefenen.
In de jaren ’90 leiden Kamervragen tot de instelling van de Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen, die een verband tussen aardbevingen en de gaswinning mogelijk acht. Dit is een belangrijk moment van
erkenning. De Kamer heeft op andere momenten echter steken laten
vallen. Al in juni 1996 stelt het PvdA-Kamerlid Witteveen-Hevinga voor om
als Kamer een onderzoek te (laten) doen naar het Nederlandse aardgasbeleid. Het voorstel krijgt een meerderheid en de Kamer begint met het
opstellen van een onderzoeksvoorstel. Het onderzoek wordt uiteindelijk
echter niet uitgevoerd, omdat de Tweede Kamer het uitgewerkte voorstel
niet steunt.
De zware beving bij Westeremden en Middelstum (3,5 op de schaal van
Richter) in augustus 2006 leidt niet tot een reactie uit de Tweede Kamer.
Ook na de zware beving bij Huizinge in augustus 2012, midden in het
zomerreces van de Tweede Kamer, blijft het opmerkelijk stil. De PvdA stelt
schriftelijke vragen, maar er komt geen debat. De Kamer besteedt in 2012
geen aandacht aan de aardbeving in Huizinge.
Dat verandert in de jaren erna. Vanaf het moment dat toezichthouder
Staatstoezicht op de Mijnen begin 2013 adviseert de winning terug te
brengen, neemt het aantal debatten in de Kamer toe. Vanaf 2019 volgt er
iedere zes weken een debat over de situatie in Groningen. Deze aandacht
brengt echter geen fundamentele oplossing voor de Groningers. Op
sommige punten boekt de Tweede Kamer wel resultaten: zowel de
introductie van het wettelijk bewijsvermoeden als het onderzoek naar het
aanbod van de NAM voor oude schadegevallen leidt tot aanvullende
vergoedingen voor een aantal Groningers. Tegelijkertijd dragen interventies van de Tweede Kamer bij aan het vergroten van de spreekwoordelijke bestuurlijke spaghetti in Groningen.
De dreiging van een Tweede Kamer die gespitst is op alles wat er speelt in
Groningen, blijkt haar weerslag te hebben op het handelen van het
kabinet. Zo kiezen Ministers bij het Norg Akkoord liever voor arbitrage bij
de onderhandelingen met de oliemaatschappijen, omdat een bedrag dat
een arbiter vaststelt beter aan de Tweede Kamer uitlegbaar is dan een
kostbaar onderhandelingsresultaat van het kabinet zelf.
Al met al ontstaat er een beeld van een Tweede Kamer die pas laat in de
gaten krijgt wat er aan de hand is en die vervolgens te weinig kan
betekenen voor de Groningers. Jelle van der Knoop van de Groninger
Bodem Beweging spreekt op 5 september 2022 in zijn openbaar verhoor
over zijn teleurstelling over wat de Tweede Kamer wist te bereiken: «Van
een Tweede Kamer mag je verwachten dat ze naast de burger gaat staan.
Als al zo lang bekend is dat het misgaat en het acht jaar duurt voordat de
overheid de verantwoordelijkheid van een particulier bedrijf heeft
overgenomen, de aansprakelijkheid... Dat is toch van de zotte?»53

53

Verslag openbaar verhoor van de heer Van der Knoop, 5 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

47

Het beeld lijkt duidelijk: de Tweede Kamer heeft in 60 jaar gaswinning
relatief weinig kunnen betekenen voor de Groningers. Een belangrijke
kanttekening daarbij is echter dat de Kamer geregeld onvoldoende,
onjuist en onzorgvuldig is geïnformeerd. Zowel informatie over het niveau
van gaswinning waarbij de leveringszekerheid gegarandeerd kon worden,
als een toelichting op de hoge winning in 2013 ontbreekt. Minister Kamp
meldt de Tweede Kamer in 2014 wel drie redenen voor de recordhoge
winning in 2013, maar meldt niet dat deze winning ook hoger uitpakt
omdat Groningengas is bijgemengd (in technische termen «weggemengd») in andere gasstromen. Als dat in 2015 bij een reconstructie ten
behoeve van het onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid
alsnog duidelijk wordt, wordt dit nog altijd niet aan de Tweede Kamer
gemeld. Mede door dit structurele gebrek aan informatie heeft de Tweede
Kamer haar controlerende taak onvoldoende kunnen uitoefenen.
Tegelijkertijd ligt dit niet geheel buiten de eigen macht: het lukte de
Tweede Kamer ook slecht om door de coalitieafspraken heen te komen.
3.7 Conclusie 7. Gebrekkige schadeafhandeling brengt schade
toe aan Groningers
Waar de twee werelden van beslissers over gaswinning enerzijds, en van
bewoners van het winningsgebied anderzijds grotendeels gescheiden zijn,
raken ze elkaar noodgedwongen bij de afhandeling van schade als gevolg
van gaswinning en bij de versterking van gebouwen. Wat daarbij opvalt, is
de volstrekte dominantie van de wereld van regels, procedures en
afspraken, ten opzichte van die van bewoners die proberen hun huis weer
hun thuis te laten zijn. Het wachten op de schadeafhandeling betekent
voor bewoners vaak ook wachten met onderhoud dat al gepland was. Niet
gaan schilderen als er eerst nog scheuren moeten worden gedicht. Geen
andere keuken laten plaatsen als niet eerst duidelijk is hoeveel vergoed
wordt van de schade aan het huis. Bewoners raken de zeggenschap over
hun eigen leven kwijt, omdat ze wachten op de afhandeling van hun
schade. De wijze waarop deze processen nu en in het verleden ingericht
zijn, heeft in belangrijke mate bijgedragen aan de omvang van het
probleem. Waar snelle en adequate afhandeling had kunnen bijdragen
aan het beheersbaar houden van de problemen, is juist het tegenovergestelde gebeurd: langdurige schadeprocessen zorgen voor zo veel zorgen
en rompslomp, dat ze leiden tot gezondheidsproblemen. De commissie
vindt dat zeer kwalijk, omdat er naast onderschatting van de omvang van
de problemen, sprake is van een combinatie van onkunde, ontregeling en
zelfs onwil.
Schademelders worden met wantrouwen bejegend en komen in
een langdurig en complex schadeproces terecht
Vanaf het moment dat schade gemeld kan worden, komt het voor dat
Groningers te maken krijgen met wantrouwen. Aanvankelijk wordt dat
veroorzaakt doordat de relatie tussen gaswinning en aardbevingen wordt
ontkend. Als in 1993 de Begeleidingscommissie Onderzoek (BOA) een
relatie vaststelt tussen de gaswinning en de aardbevingen die optreden,
worden daar nauwelijks consequenties voor de schadeafhandeling aan
verbonden. Er wordt geen schadefonds ingesteld voor particulieren, het
blijft bij een informatiefolder. Groningers melden aardbevingsschade in
die jaren lang niet altijd, omdat ze niet weten dat het aardbevingsschade
is, omdat ze niet weten dat ze die kunnen melden of omdat ze denken dat
het zinloos is om dat te doen. Pas in 2012, na de zware aardbeving bij
Huizinge, melden Groningers massaal hun schade. Ook dit grote aantal
meldingen wordt door de NAM echter met enig wantrouwen bekeken. Dat
is onterecht. De grote aantallen worden niet alleen veroorzaakt doordat
relatief veel Groningers schade hebben door de zware beving, maar ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

48

doordat de weg naar schadeafhandeling bekender wordt als bewoners
zien hoe hun buren en kennissen dat aanpakken.
Wat het melden van schades ingewikkeld maakt, is dat de bewoner aan
moet tonen dat de schade aan zijn huis door een aardbeving is veroorzaakt of verergerd. Die bewijslast is zwaar, ook omdat het moeilijk is om
aan te tonen wanneer en hoe scheuren zijn ontstaan in huizen die staan
op de slappe Groningse bodem. Schades die door geologen van het
Onafhankelijk Geologen Platform worden beoordeeld als typische
aardbevingsschade, kunnen op die manier toch door de NAM worden
afgewezen.
De NAM en haar aandeelhouders proberen daarbij structureel de
schadevergoedingen beperkt te houden en zo lang mogelijk controle over
het proces te behouden. De NAM hamert er tot op de dag van vandaag op
dat ze alleen schade hoeft te vergoeden waarvoor ze wettelijk aansprakelijk is. De NAM vindt dat zij niet hoeft te betalen voor bijkomende kosten
of voor schade waarvan niet onomstotelijk vaststaat dat deze het gevolg is
van gaswinning. Dat klinkt in eerste instantie logisch, maar brengt
bewoners in de praktijk in de problemen. Als een huis in aanmerking komt
voor sloop-nieuwbouw, weigert de NAM bijvoorbeeld de extra kosten te
vergoeden om het nieuwbouwhuis energieneutraal te maken, terwijl dat
wel een wettelijke eis is voor nieuwbouwwoningen.
De NAM en haar aandeelhouders zijn verder structureel bereid geld te
investeren in het weerleggen van claims, zelfs als de schadeclaim lager is
dan de kosten die gemaakt moeten worden om de vordering te
weerleggen. Deze strategie leidt tot onnodig lange processen bij de
schadeafhandeling en inherente onzekerheid voor bewoners.
Pogingen van de regio en Tweede Kamerleden in de jaren ’90 om de
bewijslast om te keren zodat deze bij de veroorzaker van de schade komt
te liggen, zijn niet succesvol. Amendementen die bij de behandeling van
de Mijnbouwwet (2003) worden ingediend om de bewijslast om te keren,
worden niet aangenomen. Pas eind 2016 komt een zogenoemd «bewijsvermoeden» in de wet te staan, waarmee de mijnbouwschade in
Groningen geacht wordt veroorzaakt te zijn door de NAM, tenzij er een
andere uitsluitende oorzaak aan te wijzen is. Omdat echter bij de
afhandeling van de schade de wettelijke aansprakelijkheid van de NAM
nog altijd leidend is, is het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG)
beperkt in de mogelijkheden om de problemen van gedupeerden naar
tevredenheid op te lossen. Het IMG vergoedt op basis van de Tijdelijke
wet Groningen in beginsel alleen de schade waarvoor de NAM aansprakelijk is.
Ook over de toepassing van het bewijsvermoeden blijft daardoor
discussie bestaan. De toepassing en weerlegging van het wettelijk
bewijsvermoeden levert soms ingewikkelde technische en juridische
vraagstukken op waarover juristen het onderling niet eens zijn, bijvoorbeeld over het causale verband tussen de schade en de schadeoorzaak.
Met zulke juridische discussies en de stapels rapporten die die discussies
opleveren, is een gedupeerde niet geholpen. Hoewel het wettelijk
bewijsvermoeden bedoeld is om de positie van een gedupeerde te
versterken, heeft het in de praktijk niet altijd die werking.
Rechtspositie bewoners niet goed geregeld
Een tweede belangrijk aspect bij de afhandeling van schades is de grote
ongelijkheid in rechtspositie die er is tussen de schademelder en de
schadeveroorzaker. Waar het voor de individuele Groninger een grote

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

49

barrière is om een advocaat in te schakelen om een besluit te betwisten,
kost het zowel de oliemaatschappijen als de Staat nauwelijks moeite om
een groot aantal advocaten van gerenommeerde kantoren in te zetten om
claims en bezwaren te weerleggen.
Die ongelijkheid was er al ten tijde van het private schaderegime (tot
maart 2018), toen schade door de NAM en het Centrum Veilig Wonen
afgehandeld werd, maar bestaat nog steeds onder het publiekrecht (vanaf
2018). Het belangrijke verschil tussen beide regimes is dat de gedupeerde
in het publiekrecht niet langer tegenover de NAM staat, maar tegenover
de Staat (het IMG). Dat voelt voor gedupeerden zo mogelijk nog wranger:
in de enkele gevallen waarin gedupeerden bij een rechtbank terechtkomen, staat de overheid, die er juist voor de gedupeerden moet zijn,
tegenover hen, en wordt belastinggeld gebruikt om hun bezwaren
weerlegd te krijgen. Gedupeerde Annemarie Heite verwoordt het scherp
in haar openbaar verhoor: «Ook daar staat een gedupeerde kansloos
tegenover een landsadvocaat die zo veel experts uit de kast kan toveren
als hij wil en, bizar genoeg, eigenlijk betaald met ons belastinggeld
diezelfde burger gewoon kapot kan procederen. Het fenomeen is eigenlijk
niet veranderd.»54
De commissie constateert dat bij de overgang naar een publiekrechtelijke
schadeafhandeling door de Minister van Economische Zaken onvoldoende is voorzien dat gedupeerden tegen de overheid moeten procederen en de overheid op die manier onderdeel wordt van de problematiek. Hoewel maar een klein deel van de gedupeerden de gang naar de
rechter maakt, lijkt hun positie bij de bestuursrechter zwakker te zijn dan
was voorzien bij de overgang van de schadeafhandeling naar het
bestuursrecht. Van de veronderstelling dat de bestuursrechter de
zwakkere positie van de gedupeerde zou beschermen, is in de praktijk te
weinig terug te zien. Het lukt gedupeerden maar in weinig gevallen om bij
de rechter met succes het deskundigenadvies van het Instituut Mijnbouwschade Groningen tegen te spreken; de rechter oordeelt in de meeste
gevallen dat het IMG het wettelijk bewijsvermoeden heeft weerlegd.
Veranderende regelingen zorgen voor rechtsongelijkheid
Er is dus sprake van een ongelijke rechtspositie van bewoners ten
opzichte van de schadeveroorzaker. Daarnaast is het opvallend hoezeer de
positie van bewoners onderling verschilt. Sinds 2012 worden er op grote
schaal schades afgehandeld. Daar gaan achtereenvolgens verschillende
instanties mee aan de slag, ieder steeds met een eigen protocol om de
schades af te handelen. Er zijn tientallen regelingen met evenzovele
voorwaarden. Voor bewoners is moeilijk te begrijpen waarom hun
buurman wel aanspraak kan maken op bepaalde vergoedingen, maar zij
zelf niet. Er zijn niet alleen algemene subsidiemaatregelen, maar ook
maatwerkregelingen. Er zijn vergoedingen voor de fysieke schade en
daarnaast voor indirecte schade zoals waardedaling. De ene maatregel is
voor iedereen gelijk, de andere vergt een individuele beoordeling. Ook
komt het voor dat een regeling vervangen wordt door een gunstigere of
minder gunstige regeling, waardoor een gedupeerde die eerder of juist
later schade lijdt, beter af is. Het betekent in de praktijk dat het niet
vanzelfsprekend is dat gelijke gevallen ook gelijk behandeld worden.
Hoewel de regelingen met de beste bedoelingen geïntroduceerd kunnen
zijn om een betere oplossing te bieden aan gedupeerden die anders net
buiten de boot vallen, illustreert de uitwerking ervan bij uitstek de grote
kloof tussen bewoners en beslissers. Hoe meer nieuwe regelingen er
54

Verslag openbaar verhoor van mevrouw Heite, 1 juli 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

50

worden bedacht, hoe ingewikkelder het voor gedupeerden wordt om zich
een weg te banen door de regelingen. Dit is symptomatisch voor de
wereld van regels en procedures: ieder gat in een regel wordt opgevuld
met een nieuwe regel. Dat dicht het gat voor de organisatie die de regels
moet uitvoeren, maar vergroot het woud van regels voor gedupeerden.
Stopzetting Arbiter Bodembeweging gemis voor Groningers
In 2016 gaat de Arbiter Bodembeweging van start. Daarmee krijgen
Groningers een laagdrempelige manier tot hun beschikking om een
geschil over schade te slechten. Bewoners waarderen het feit dat vanaf de
start van de Arbiter Bodembeweging een vorm van het bewijsvermoeden
wordt toegepast door de arbiters, nog voordat er een wettelijk bewijsvermoeden is ingevoerd. De bewijslast komt daarmee primair bij de NAM te
liggen, die aan moet tonen dat schade niet veroorzaakt is door aardbevingen. De arbiter doet lang niet altijd uitspraak; in veel gevallen komen
de NAM en de gedupeerde ook zonder uitspraak tot overeenstemming in
het arbitrageproces.
In enkele gevallen schreef de NAM sturende brieven over de richting
waarin de uitspraak zou moeten gaan. Oud-arbiter Pieter Schulting zegt
hierover in zijn openbaar verhoor: «We kunnen geen onderonsjes met één
partij hebben over de inhoudelijke kwesties. Maar de NAM heeft dat
eigenlijk tot het laatste volgehouden om dat wel te doen.»55 Ook het feit
dat uitspraken van de arbiter «in beginsel» bindend zijn voor de NAM,
betekent dat de NAM mogelijkheden ziet om uitspraken van de arbiter niet
op te volgen: «Dat patroon heeft zich later, naar het eind toe steeds vaker,
herhaald vanuit de NAM, dat er gewaarschuwd werd: pas op, we gaan
naar de rechter. Of... «we gaan naar de rechter»? «We zullen je uitspraak
niet uitvoeren».»56 De commissie vindt het schandalig dat de NAM de
arbiters niet altijd ongestoord hun werk liet doen.
De Arbiter Bodembeweging is maar korte tijd actief. Schades die na
31 maart 2017 optreden en onder het nieuwe schadeprocol vallen, worden
door de arbiter niet meer behandeld. De commissie vindt het betreurenswaardig dat met de overgang van de schadeafhandeling naar het
publiekrecht ook een eind gekomen is aan deze toegankelijke route voor
Groningers met langdurige conflicten over schade.
Gebrekkig schadeproces resulteert in gezondheidsschade
De langdurige, ingewikkelde en onberekenbare processen waar bewoners
met schade mee te maken hebben, hebben niet alleen consequenties voor
de termijn waarop de schade hersteld kan worden. Ze hebben ook een
grote impact op de gezondheid en het welzijn van Groningers. De
langdurige schadeprocessen zorgen voor grote onzekerheid bij
gedupeerden. Het doorlopen van de vele ingewikkelde processtappen met
alle eisen die daarbij gesteld worden aan technische kennis, tijdig
reageren en doorgronden van ingewikkelde procedures, is een bron van
stress.
Wat de negatieve impact van de langdurige schadeafhandeling onderscheidt van vele andere negatieve gebeurtenissen die mensen kunnen
overkomen, is het herhalende karakter ervan. Er zijn 85.000 herhaalde
meldingen van schade. Die gedupeerden zitten in een situatie waarin de
schade van een vorige aardbeving nog niet opgelost is en er alweer
nieuwe schade is van een volgende beving. Gedupeerde Frouke Postma55
56

Verslag openbaar verhoor van de heer Schulting, 14 september 2022.
Verslag openbaar verhoor van de heer Schulting, 14 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

51

Doornbos vertelt in haar openbaar verhoor hoe er zowel een zekere
routine als een zekere moedeloosheid in sluipt: «Als er nu een aardbeving
is geweest, dan doen we, als we moed genoeg hebben, een rondje om het
huis en melden we de schade».57
De gezondheidsschade ten gevolge van de langdurige en onberekenbare
afhandeling van fysieke schades is ten minste net zo’n groot probleem als
de scheuren in huizen dat zijn. De commissie acht de partijen in het
gasgebouw verantwoordelijk voor deze problemen, die met een soepele
en mensgerichte afhandeling van de schade zo veel kleiner hadden
kunnen zijn.
Schades gaan nog jaren door
Het is belangrijk om te constateren dat de gevolgen van de aardbevingen
nog lang niet voorbij zijn. De verwachting van Staatstoezicht op de Mijnen
is dat hoewel de aardbevingen in aantal en omvang zullen afnemen, er
nog tientallen jaren sprake zal zijn van aardbevingen en daarbij optredende schade. Terwijl de versterkingsoperatie op een goed moment
afgerond zal zijn, wanneer alle onveilige huizen versterkt zijn, is dat
moment voor schades niet in zicht. Bovendien kunnen ook versterkte
woningen weer schade oplopen bij aardbevingen. De commissie acht het
om die reden des te belangrijker om de schadeafhandeling ook voor de
lange termijn goed te regelen, zodat de bewoners weer meer perspectief
krijgen.
3.8 Conclusie 8. Zwalkende versterkingsaanpak fnuikend voor
gedupeerde Groningers
Naast de schadeafhandelingsoperatie begint er vanaf 2013 ook een
versterkingsoperatie in Groningen. Als toezichthouder Staatstoezicht op
de Mijnen na de beving bij Huizinge constateert dat aardbevingen zo
zwaar kunnen worden dat er letsel bij bewoners op kan treden, wordt een
start gemaakt met de preventieve versterking van woningen. Dat gebeurt
zonder dat iemand scherp voor ogen heeft wat die versterkingsoperatie
precies in zou moeten houden, hoe groot die operatie gaat worden en wat
die operatie voor de regio betekent. De commissie meent dat dit gebrek
aan duidelijkheid over de versterking van huizen tot op de dag van
vandaag voortduurt. Bewoners die te horen krijgen dat hun huis op
veiligheid beoordeeld moet worden, verkeren vaak lang in onzekerheid
over de uitkomsten van die beoordeling. Susan Top verwoordt dat in haar
openbaar verhoor als volgt: «Je hebt een brief in huis gekregen waarin
staat: uw woning is onveilig, want voldoet niet aan de norm. Waar je er tot
die tijd misschien nog wat afstandelijk in zat en dacht «nou ja, dat gaat
niet over mij», gaat het op het moment dat je zo’n brief in huis hebt
waarin het zwart op wit staat [...] gewoon onder je huid zitten.»58 En als
bewoners eenmaal te horen hebben gekregen dat hun huis onveilig is,
duurt het nog lang voordat hun huis uiteindelijk versterkt is. Volstaat een
beperkte aanpassing aan de constructie, of moet de woning misschien
wel gesloopt en opnieuw gebouwd worden? Deze langdurige onduidelijkheid vindt de commissie bijzonder kwalijk, vanwege de enorme impact
die een versterkingsoordeel over een eigen huis en het wachten daarop
heeft op bewoners.
De commissie constateert dat naast het feit dat de operatie enorm
onderschat is, de talloze beleidswijzigingen in korte tijd ook veel schade
hebben aangericht. Het lange touwtrekken en overleggen over de wijze
57
58

Verslag openbaar verhoor van mevrouw Postma-Doornbos, 26 september 2022.
Verslag openbaar verhoor van mevrouw Top, 27 juni 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

52

van versterking door vele betrokkenen binnen en buiten het gasgebouw
heeft veel leed en onzekerheid bij gedupeerde Groningers veroorzaakt.
Dat licht de commissie hierna toe.
Aanhoudende onduidelijkheid rond versterking
In de eerste jaren van de versterkingsoperatie, wanneer deze nog
plaatsvindt onder regie van de NAM, is er van daadwerkelijke constructieve versteviging van gebouwen nog geen sprake. De focus ligt met
name op het verwijderen en vervangen van gevaarlijke elementen, zoals
schoorstenen. Pas in 2016 komt de versterkingsoperatie grootschaliger op
gang. Dan neemt Hans Alders als Nationaal Coördinator Groningen de
versterkingsoperatie over en komen er veiligheids- en bouwnormen
beschikbaar waaraan huizen in Groningen moeten voldoen. Er worden
principes voor de aanpak van de versterkingsoperatie opgesteld waarmee
gewerkt kan worden. Maar zelfs daarmee blijft de versterking van
gebouwen omgeven met onduidelijkheid. De oorzaak daarvan ligt in het
feit dat het uitvoeren van een versterkingsoperatie een combinatie vergt
van kennis van wat er ondergronds gebeurt (de frequentie en zwaarte van
aardbevingen) en kennis van wat dit bovengronds teweegbrengt (de
trillingen die de aardbeving aan de oppervlakte veroorzaakt en de
kwetsbaarheid van de bebouwing voor deze trillingen). Juist die combinatie van kennis ontbreekt. Er zijn wel risicoanalyses die inschattingen
maken van de risico’s voor gebouwen, maar individuele inspectie van
woningen blijft noodzakelijk. Vanwege continue kennisontwikkeling én
veranderingen in de gaswinningsniveaus (en dus andere uitkomsten van
de risicoanalyses) worden bovendien op aandringen van de NAM ook de
bouwnormen tussentijds gewijzigd. Dit leidt tot steeds weer nieuwe
inzichten over de vraag wanneer een huis wel of niet aan de norm voldoet
en welke versterkingsmaatregelen eventueel noodzakelijk zijn.
Voorkomen onnodige versterking resulteert in vertraging
In 2016 en 2017 komt er heel langzaam wat structuur in de versterkingsoperatie. Bij de Nationaal Coördinator Groningen, die vanaf dat moment
de regie heeft over de operatie, wordt er gewerkt met enkele tamelijk
basale, maar logisch beredeneerde principes. Bij de versterkingswerkzaamheden wordt gestart met woningen in de kern van het aardbevingsgebied, en dan naar buiten gewerkt. Daarnaast wordt voorrang gegeven
aan gebouwen waarin zich veel mensen bevinden, dus eerst scholen en
ziekenhuizen en pas helemaal op het eind schuren en opslagplaatsen.
Met name het versterkingstraject voor scholen blijkt succesvol. Met het bij
elkaar voegen van verschillende middelen en een extra bijdrage van het
Rijk, lukt het om in betrekkelijk korte tijd veel scholen te vernieuwen dan
wel veilig te maken, vertelt oud-Nationaal Coördinator Groningen Hans
Alders: «Kijk naar het scholenprogramma. Groningen heeft in het gebied
het meest moderne scholenbestand van heel Nederland voor het
basisonderwijs. Dat is reusachtig. Niet voor mij. Maar dit is gebeurd over
de grenzen van denominaties heen, over de grenzen van dorpen heen.
Mensen zeiden daarbij: we gaan van een ongeluk een deugd maken.
Fantastisch!»59 Het geheim achter dit succes is het commitment van alle
betrokken partijen, zowel eigenaren als bestuurders, die bereid zijn over
de grenzen van hun eigen organisatie heen te kijken. Alle financiële
middelen worden bij elkaar gelegd. Niet alleen de NAM draagt bij, ook de
betrokken ministeries weten projectgeld te vinden. Naast de scholenaanpak is ook de aanpak van zorginstellingen succesvol. Het blijken helaas
schaarse uitzonderingen op de regel.
59

Verslag openbaar verhoor van de heer Alders, 28 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

53

Het blijkt een belangrijke belemmering voor de rest van de versterkingsoperatie dat de NAM en haar aandeelhouders blijven benadrukken dat
steeds de nieuwste normen gehanteerd moeten worden. Wanneer er
betere inzichten zijn in de manier waarop aardbevingen schade veroorzaken aan Groningse huizen, of wanneer de kans op aardbevingen kleiner
wordt doordat de gaswinning omlaaggaat, moet dat volgens de NAM
meegenomen worden in de bouwnormen die toegepast worden bij de
beoordeling van de risico’s. Het gevolg hiervan kan zijn dat eerder
geïnspecteerde woningen opnieuw beoordeeld moeten worden aan de
hand van een nieuwere norm. De overheid gaat hierin mee en publiceert
in een periode van zes jaar vijf keer een nieuwe norm.
Als Minister Wiebes in 2018 besluit de gaskraan dicht te draaien, doet hij
dat mede om de langzaam verlopende versterkingsoperatie in omvang te
verkleinen. Theoretisch gezien had dit besluit de operatie wellicht kunnen
versnellen (doordat de omvang ervan had kunnen afnemen), maar in de
praktijk gebeurt het tegenovergestelde. Het proces wordt gedeeltelijk
stilgelegd, in afwachting van nieuwe berekeningen van de consequenties
van de veel lagere winning voor de noodzaak om huizen te versterken.
Daardoor haakt een deel van de partijen af die betrokken zijn bij de
uitvoering. Het is reden voor bijvoorbeeld ingenieurs- en bouwbedrijven
om niet langer op versterkingsklussen te blijven wachten, maar andere
klussen aan te nemen.
Voortdurende discussie over gebiedsgericht of objectgericht
belemmert voortgang
Daarnaast belemmert de voortdurende wisseling van het karakter van de
versterkingsoperatie de voortgang. Tot 2016 ligt de focus primair op de
veiligheid van gebouwen. Gevaarlijke elementen worden aangepakt en
per huis wordt gekeken hoe het veilig gemaakt kan worden. Als de
versterkingsoperatie vervolgens onder regie komt van de Nationaal
Coördinator Groningen (NCG), verandert zij van karakter. Het aantal
woningen dat in aanmerking komt voor drastische maatregelen is zo
groot dat duidelijk wordt dat afstemming met eigenaren, bewoners en
gemeenten onvermijdelijk is. Rijtjeswoningen van woningcoöperaties
kunnen uit praktisch oogpunt alleen maar tegelijkertijd aangepakt worden.
Maar de versterkingsoperatie biedt ook een kans om gelijktijdig andere
problemen in het gebied aan te pakken. Het is goed voor de regio om die
kans te benutten, door bijvoorbeeld direct de riolering te vervangen of de
vraagstukken rond bevolkingskrimp mee te nemen. Nadat tussen 2016 en
2018 deze meer gebiedsgerichte aanpak voorop staat, verandert dat weer
aan het begin van 2018, als besloten wordt de gaskraan in Groningen
dicht te draaien.
Omdat de verwachting is dat met het dichtdraaien van de gaskraan de
onveiligheid in Groningen af zal nemen, laat Minister Wiebes van
Economische Zaken in 2018 opnieuw een analyse maken van de onveilige
huizen in Groningen. Het accent komt te liggen op het zo snel mogelijk
versterken van de meest onveilige huizen, ook al geven de regio en de
NCG aan dat zij deze benadering niet uitvoerbaar achten. Vanaf het
moment dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in
2019 de verantwoordelijkheid van de versterkingsoperatie overneemt,
krijgen juist de gebiedsgerichte vraagstukken weer meer aandacht.
Deze voortdurende wijzigingen in de aanpak maken duidelijk dat een
eenduidige focus ontbreekt bij de versterkingsoperatie. Het ene moment
staat uitsluitend de veiligheid van het huis centraal, het volgende moment
komen er toch weer meer gebiedsgerichte aspecten bij kijken. Ongeacht
welke aanpak gekozen wordt, is duidelijk dat er maar beperkt opgeschaald

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

54

kan worden. Voor ieder afzonderlijk huis moet op basis van een visuele
inspectie geconstateerd worden of het binnen een vooraf vastgestelde
typologie past of niet. Voor huizen die daar niet in passen moet een
individuele bouwkundige doorrekening gemaakt worden, gevolgd door
een beoordeling. Voor huizen die wel binnen een typologie passen, kan
teruggevallen worden op de algemene bouwkundige berekening die voor
dat type huis (typologie) gemaakt is. Zolang de visuele inspectie van een
pand nog niet heeft plaatsgevonden, kan dus ook geen uitspraak gedaan
worden over de veiligheid. De commissie vindt het onthutsend dat ook
ten tijde van het schrijven van dit rapport nog altijd niet duidelijk is welke
huizen nu wel en welke niet veilig zijn. Ook is nog niet zeker dat dit, zoals
beloofd, aan het eind van 2023 wel het geval is.
Vastlopen versterkingsoperatie leidt tot wantrouwen
De commissie constateert dat alle ingezette koerswijzigingen structureel
geleid hebben tot vertragingen. De schade is echter groter. De voortdurende wijzigingen hebben ook bijgedragen aan het wantrouwen van
Groningers, omdat iedere wijziging in de structuur van de versterkingsoperatie ook een wijziging voor bewoners betekent. Bewoners van
Groningen die soms al jarenlang wachten op een versterkingsadvies,
weten daardoor nog steeds niet waar zij aan toe zijn. Een deel van hen
woont al die tijd in een onveilig huis of woont te lang in tijdelijke
noodvoorzieningen. Het is pijnlijk dat bewoners tijdens het wachten op
dat versterkingsadvies of de versterking zelf geconfronteerd worden met
voortdurend gesteggel over de aanpak.
3.9 Conclusie 9. Regionale bestuurders niet bij machte belangen
Groningers werkelijk te behartigen
Hoewel de provincie en gemeenten in het gaswinningsgebied alleen een
adviesrecht hebben over winningsactiviteiten, hebben zij wel te maken
met de negatieve gevolgen van die activiteiten in hun gebied. Regionale
bestuurders horen uit de eerste hand verhalen van bewoners, zien schade
aan gebouwen en ervaren wat aardbevingen aanrichten in gemeenschappen. Tijdens de openbare verhoren is bij de commissie een beeld
ontstaan van betrokken regionale bestuurders die hart hebben voor de
bewoners en zich inzetten voor hun belangen. De commissie moet echter
constateren dat regionale bestuurders er onvoldoende in geslaagd zijn om
die belangen te behartigen. Dat licht de commissie hieronder toe.
Locatie in meerdere opzichten complicerend
Bij het opkomen voor hun bewoners staan regionale bestuurders al vanaf
de start op een 1–0 achterstand door de locatie en kenmerken van hun
gebied. De regio ligt om te beginnen letterlijk op grote afstand van het
politieke besliscentrum Den Haag. Bovendien is het een regio met veelal
kleinere gemeenten, met een beperkt ambtelijk apparaat en relatief weinig
ervaring met stadsvernieuwingsprocessen – relevant voor de versterkingsoperatie. Het is verder een provincie die al jarenlang economisch
achterblijft en die kampt met bevolkingskrimp en werkloosheid. De
afhankelijkheid van de regio van de oliemaatschappijen voor de werkgelegenheid van hun bewoners brengt regionale bestuurders in een moeilijk
parket: het economisch belang van de gaswinning staat tegenover het
veiligheidsbelang. De regio bevindt zich daarmee vanaf de start van alle
problemen in een relatief ongunstige uitgangspositie.
Daar komt nog bij dat veel van de gemeenten in Groningen tot de
herindelingen (de laatste in 2020) in omvang klein zijn. De kleine
gemeenten beschikken over weinig capaciteit en expertise om in te zetten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

55

Oud-burgemeester van Groningen Jacques Wallage zegt in zijn openbaar
verhoor: «Ik denk dat [...] heel erg meespeelde dat die gemeenten aan de
vooravond van een gemeentelijke herindeling zaten. Die waren naar het
oordeel van heel veel deskundigen gewoon te klein.»60 Ook
oud-gedeputeerde William Moorlag denkt dat de kleine gemeenten
Groningen parten hebben gespeeld: «Soms had ik ook wel het idee dat
voor sommigen het hele vraagstuk ook wel «too big to handle» was. Ik
heb zelf ook dat gevoel gehad.»61
Nadelige gevolgen voor de regio: vestigingsklimaat onder druk
De negatieve gevolgen van de gaswinning gaan voor de regio verder dan
gebouwschade aan individueel panden. Het gehele regionale vestigingsklimaat komt onder druk te staan. Het wordt voor bedrijven en bewoners
minder aantrekkelijk om zich in de regio te vestigen. Boerenbedrijven
krijgen te maken met schade aan hun bedrijfsgebouwen (mestkelders,
schuren) en ondernemers met schade aan hun bedrijfspanden. Voor hen
zijn zo mogelijk nog minder passende regelingen getroffen dan voor
bewoners. Huizen met structurele schades zijn moeilijker verkoopbaar en
het gebied verliest als gevolg van grootschalige versterking een deel van
het oorspronkelijke karakter. Ook de toekomst en het behoud van
monumentale panden, waaronder de vele bijzondere kerken en karaktervolle boerderijen, zijn verre van zeker. De commissie acht het terecht dat
Groningse bestuurders, in een regio die van oudsher economische
opgaven kent, ook aandacht hebben gevraagd voor het vestigingsklimaat.
Ontwrichting van gemeenschappen door verschillen in behandeling
De regio wordt daarnaast geconfronteerd met een ontwrichting van lokale
gemeenschappen. Dat is ernstig, juist in een gebied waar die gemeenschappen van oudsher zo belangrijk zijn. De ontwrichting is terug te
voeren op de grote verschillen bij schadeherstel en versterking. Ook al lijkt
het alsof buren, familieleden en vrienden een gelijksoortig probleem
hebben, de behandeling ervan kan sterk verschillen. De plek waar iemand
woont, het moment waarop iemand de schade meldt, de keuzes die
iemand maakt: het kan allemaal van invloed zijn op de manier waarop de
afhandeling van het schadeproces verloopt. En dat maakt ook dat de
uitkomst van het proces voor buren kan verschillen. Ditzelfde speelt bij de
versterkingsoperatie, waarbij de verschillen vaak nog veel meer in het oog
springen. Huizen die volgens de regels van een ouder regime gesloopt
moeten worden en vervangen door nieuwbouw, staan soms naast huizen
waarvan het oordeel is dat slechts een geringe structurele ingreep nodig
is. Deze ongelijkheid wordt gevoeld in de Groningse dorpen en wekt
gevoelens van afgunst en achterdocht op. Hoe hebben de buren dat
weten te regelen?
Illustratief daarbij is het gebruik van het werkwoord «krijgen», dat
wijdverbreid is in de regio en de commissie ook veel gehoord heeft in de
gesprekken en verhoren. Het wordt gebruikt in de context van de
vergoedingen die gedupeerden ontvangen of de wijze waarop de
versterkingsoperatie wordt uitgevoerd. Maar het heeft de bijklank dat het
cadeautjes zijn; je hebt geluk als je er een krijgt. «De buren kregen wel
sloop-nieuwbouw». Het is echter een reële maatregel waar iemand
gewoon recht op heeft om de veiligheid te vergroten.

60
61

Verslag openbaar verhoor van de heer Wallage, 5 september 2022.
Verslag openbaar verhoor van de heer Moorlag, 14 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

56

Deze ongelijkheid werkt op zijn beurt ontwrichtend voor de sociale
cohesie binnen wijken en dorpen, zo signaleert de commissie. En dat
wordt nog versterkt door de eerdergenoemde impact van de stress op
welzijn en gezondheid. Dat betekent ook dat een deel van de gedupeerden
niet meer de energie kan opbrengen om naar het verjaardagsfeestje van
de buren te gaan of de vrijwilligersdienst in de sportkantine te draaien,
omdat het steeds weer gaat over schades, versterking en wie wat
«gekregen» heeft.
Aanzicht van Groningse dorpen sluipenderwijs bedreigd
De oude dorpen en bebouwing in Groningen hebben veelal een karakteristiek aanzicht, met kerkjes op wierden, karakteristieke panden en oude
boerderijen. Dit typisch Groningse karakter komt door de versterkingsoperatie onder druk te staan, vooral als er steeds meer panden versterkt
moeten worden. Soms moeten hele straten op de schop. Rijksmonumenten zijn bij de versterkingsoperatie beschermd, maar andere
karakteristieke panden zijn dat niet. Daarvoor dreigt soms sloop: als
verbetering van de huidige woning onrendabel is, moet de woning
worden gesloopt en komt er vervangende nieuwbouw. Als er vanwege de
onzekerheid over de aardbevingsbestendigheid geen andere investeerder
of nieuwe eigenaar gevonden kan worden voor gebouwen die hun functie
verliezen, dreigt leegstand en verval, zelfs bij monumenten. Op deze
manier vormen de aardbevingen en de versterkingsoperatie een
sluipende bedreiging voor het aanzicht van Groningse dorpen.
Inzet van regionale bestuurders op compensatie is begrijpelijk
Statistisch gezien is Groningen een van de rijkste regio’s van Europa,
omdat de gasbaten in Europese statistieken aan de regio Groningen
worden toegeschreven. In de praktijk heeft Groningen slechts beperkt
geprofiteerd van de gasbaten. De gasbaten worden via de rijksbegroting
verdeeld over alle Nederlanders, waarbij Groningers hetzelfde ontvangen
als alle andere Nederlanders. De oprichting in 1995 van een nationaal
fonds voor economische structuurversterking (FES) dat is gevuld met (een
deel van de) gasopbrengsten, heeft daar geen verandering in gebracht.
Sterker nog, het Noorden kreeg vanaf dat moment juist minder dan
gemiddeld. Een globale schatting toont dat slechts 1% van de
FES-middelen tot 2006 naar Noord-Nederland vloeide. De provincie voelt
zich vaak een soort wingewest, en de commissie stelt vast dat dat gevoel
op feiten is gebaseerd.
Vanuit deze constatering vindt de commissie het logisch dat regionale
bestuurders in de loop van 60 jaar gaswinning vaak hebben gepleit voor
compensatie voor de nadelige gevolgen van de gaswinning. Dat pleidooi
was legitiem – los van de vraag hoe de compensatie praktisch invulling
heeft gekregen. Op het gebied van compensatiepakketten zijn door
regionale bestuurders flinke stappen gezet. Vanaf het eerste bestuursakkoord in 2014, is de regio in bepaalde mate gecompenseerd voor de
nadelige gevolgen van gaswinning. Deze compensatie staat echter niet in
verhouding tot de totale gasbaten waar Nederland als geheel van
geprofiteerd heeft. Als de regio wel rechtstreekse afdrachten zou hebben
ontvangen voor de gaswinning, dan was de reeks van steun- en compensatieprogramma’s (Langman-akkoord, Regio Specifiek Pakket Zuiderzeelijn, het bestuursakkoord van 2014, Nationaal Programma Groningen,
bestuurlijke afspraken 2020) en al het bestuurlijk overleg hierover welllicht
niet nodig geweest.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

57

De commissie signaleert daarbij wel dat de compensatiemaatregelen
vanuit het perspectief van gedupeerde bewoners weinig hebben opgelost
en dat te betwijfelen valt of ze in voldoende mate hebben bijgedragen aan
de gestelde doelen. Dat komt enerzijds door de neiging van onderhandelaars om bij zulke compensatiepakketten de bedragen hoger voor te
spiegelen dan ze feitelijk zijn. Dat kan bijvoorbeeld door bedragen die
sowieso al richting de regio gaan nogmaals mee te tellen, door nog niet
uitgegeven bedragen van een vorig pakket mee te rekenen of door mee te
tellen dat er de intentie is om het pakket te verlengen. Van alle drie deze
werkwijzen is de commissie voorbeelden tegengekomen. Anderzijds
speelt ook mee dat het geld besteed wordt aan lokale of regionale
projecten die voor decentrale bestuurders en toekomstige generaties van
belang kunnen zijn, maar die voor gedupeerde bewoners niet per se het
verschil maken.
Regionale bestuurders hebben weinig invloed op besluitvorming
Lange tijd hebben bestuurders weinig invloed kunnen uitoefenen op de
hoogte van de gaswinning, terwijl die hoogte toch zo bepalend is voor de
veiligheids- en schadeherstelbelangen van hun bewoners. Dat is ook het
oordeel van veel regionale bestuurders zelf. Zo zegt voormalig burgemeester van de gemeente Slochteren Ten Brink tijdens zijn openbaar
verhoor dat hij hard heeft geknokt voor zijn bewoners om de winning
omlaag te krijgen, «maar de Minister had daar geen boodschap aan».62
Voormalig gedeputeerde Eikenaar verklaart in zijn verhoor dat hij het
gevoel had dat het hem helaas niet gelukt is voldoende invloed uit te
oefenen: «Ik was ervan overtuigd dat als al die rapporten, waar al die
argumenten in staan, politici en bestuurders hier in Den Haag niet
overtuigden, er eigenlijk maar één weg overbleef. Of eigenlijk blijven er
dan twee wegen over. De eerste is de gang naar de rechter en de Raad
van State. En de tweede is het zo hoog mogelijk opvoeren van de politieke
en maatschappelijke druk. Ik kan niet met overtuiging zeggen dat dat...
Sorry. Ik kan niet zeggen dat dat geslaagd is. Het is niet geslaagd. We
staan nu waar we staan. Dus ik kan nu niet zeggen: die methode brengt
succes. Dat is niet zo, want er is geen succes.»63
De manier van werken van Groningse bestuurders was daarbij niet alleen
niet altijd succesvol, maar heeft soms zelfs de verhoudingen geschaad,
ook in de regio zelf. Dat laten de ervaringen met de Dialoogtafel (2014–
2015) zien, een overlegtafel waar de overheidsorganisaties, de NAM en
maatschappelijke organisaties samen over de gevolgen van de
gaswinning spraken. Zo wordt het aanvullend bestuursakkoord dat in
2015 wordt gesloten tussen Rijk en regio niet voorgelegd aan de Dialoogtafel. Ook heeft de provincie Groningen een belangrijk onderzoek over het
aantal huizen dat versterkt zou moeten worden, niet met de Dialoogtafel
besproken. Net als Jacques Wallage meent de commissie dat op dat
moment de belangen van de dan aankomende Provinciale Statenverkiezingen zwaarder lijken te wegen dan de belangen van de bewoners. Als
gevolg hiervan zijn maatschappelijke organisaties niet bij dit onderzoek
betrokken, terwijl dit volgens de intenties van de Dialoogtafel wél de
bedoeling was. Wallage vertelt hierover: «We hadden aan de maatschappelijke organisaties beloofd dat ze bij belangrijke onderdelen van tevoren
invloed zouden kunnen uitoefenen. En u hebt gelijk: dat is een werkwijze
waar, als ik het heel vriendelijk zeg, heel veel bestuurders aan moeten

62
63

Verslag openbaar verhoor van heer Ten Brink, 3 oktober 2022.
Verslag openbaar verhoor van de heer Eikenaar, 26 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

58

wennen.»64 Het mislukken van de Dialoogtafel vormt de aanleiding voor
de oprichting van het Groninger Gasberaad in 2016.
Uiteindelijk blijkt de juridische route voor de regionale bestuurders
succesvol, met name bij beslissingen over de hoogte van de gaswinning.
Zodra de regionale bestuurders in 2014 gebruikmaken van de mogelijkheden van beroep tegen winningsbesluiten (waar zij formeel sinds 2003
over beschikken), zien ze dat die route betrekkelijk succesvol is. Tegen elk
winningsbesluit sinds 2014 hebben zij, samen met andere partijen, beroep
aangetekend. De route naar meer veiligheid voor bewoners verloopt
zodoende via het juridische spoor.
3.10 Conclusie 10. Kennisontwikkeling over Groningenveld
doelbewust beperkt gehouden
Bij de start van de gaswinning in Groningen is er weliswaar veel expertise
beschikbaar over het winnen van gas, maar de expertise over de gevolgen
die de gaswinning ondergronds en bovengronds heeft, is veel beperkter.
Dat is op zich niet zo vreemd. Het Groningenveld is een van de grootste
gasvelden in de wereld en bevindt zich in vergelijking met buitenlandse
gasvelden in een relatief dichtbevolkt gebied. Verbazingwekkend genoeg
zijn deze twee bijzondere aspecten van het Groningenveld geen reden om
grootschalig onderzoek naar bovengrondse effecten te starten. Het
onderzoek dat wel gedaan wordt, vindt te lang plaats in het gesloten
bolwerk van de mijnbouwsector, waardoor er te weinig prikkels zijn voor
fundamentele nieuwe inzichten. Het is voor de commissie moeilijk te
begrijpen hoe zo’n belangrijk gasveld voor Nederland zo weinig, zo laat en
ook nog eens door een beperkte groep experts (waaronder de exploitant)
onderzocht is. De commissie identificeert de volgende aspecten.
Aanvankelijke onwetendheid logisch gezien unieke kenmerken
van het Groningenveld
Het Groningenveld is in een aantal opzichten uniek en dat maakt dat er in
de beginjaren nauwelijks kennis beschikbaar is over de gevolgen van
gaswinning uit een dergelijk veld. De samenstelling van de bodem in
Groningen is immers anders dan die van winningsgebieden in het
buitenland. Dat is bepalend voor de gevolgen bovengronds. Kennis over
wat er specifiek in de Groningse grond gebeurt, en kennis over geïnduceerde aardbevingen moet nog worden opgebouwd. De commissie heeft
er begrip voor dat in de beginjaren de kennis over de gevolgen van
gaswinning uit het Groningenveld beperkt is. Als echter in de jaren ’70
onderzoek gedaan wordt naar de bodemdaling die verwacht mag worden
als gevolg van de winning in het veld, wordt de informatie die dit
onderzoek oplevert niet meteen gedeeld met de buitenwereld. Dat gebeurt
pas na vragen hierover van Kamerlid Terlouw (D66). De commissie vindt
het laakbaar dat al vanaf de beginjaren niet transparant is gecommuniceerd over het al dan niet beschikbaar zijn van kennis, en dat in plaats
daarvan steeds geschermd is met geruststellende woorden. Dat verwijt
betreft in het bijzonder de NAM en haar aandeelhouders, maar betreft ook
de kennispartijen.
Systematisch onderzoek pas laat op gang
Pas in de jaren ’90 neemt langzaamaan de kennis over gaswinning en
aardbevingen toe. Deze kennis is geconcentreerd bij slechts een handjevol
partijen (het KNMI, de Rijks Geologische Dienst, Staatstoezicht op de
Mijnen, TNO, de TU Delft, de NAM), die van meet af aan nauw met elkaar
64

Verslag openbaar verhoor van de heer Wallage, 5 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

59

samenwerken. De opgebouwde kennis is echter weinig systematisch.
Seismologe Annemarie Muntendam-Bos zegt over het wetenschapsveld:
«Heel voorzichtig begon er internationaal gezien wat kennis te komen
over bevingen die door menselijk handelen komen, de zogenaamde
geïnduceerde aardbevingen. [...] Eigenlijk was het nog heel beperkt tot die
paar plukjes waar af en toe een seismoloog naar keek.»65
De Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen (BOA) constateert in
1993 dat er een verband is tussen de gaswinning en het optreden van
aardbevingen. Opmerkelijk genoeg vormt deze constatering geen
aanleiding tot verder grootschalig publiek onderzoek naar aardbevingen,
ook al volgen er in de jaren daarna al relatief zware bevingen. Zo is er in
1994 een beving met een magnitude van 2,9 op de schaal van Richter bij
Middelstum, gevolgd door twee zware aardbevingen bij een gasveld in de
buurt van Alkmaar.
Direct na het verschijnen van het BOA-rapport stelt het Ministerie van
Economische Zaken een werkgroep Aardbevingen in, met experts van
Staatstoezicht op de Mijnen, de kennisinstituten en oliemaatschappijen.
Deze werkgroep is bedoeld als platform voor het delen van kennis. De
werkgroep Aardbevingen stopt als het Ministerie van Economische Zaken
in 1999 de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) instelt. De
introductie van de Mijnbouwwet in 2003 is een belangrijke impuls voor
nieuw onderzoek. De Mijnbouwwet verplicht oliemaatschappijen in kaart
te brengen wat de schadelijke gevolgen kunnen zijn van mijnbouw en hoe
die voorkomen kunnen worden. De oliemaatschappijen proberen om met
slechts beperkte inspanningen te voldoen aan deze verplichting.
In 2013 volgt er weer onderzoek in opdracht van de overheid, als Minister
Kamp van Economische Zaken eenmalig veertien onderzoeken uitzet om
belangrijke witte vlekken in de kennisontwikkeling te dekken. Hoewel
informatief, maken de onderzoeksresultaten op dat moment vooral
duidelijk hoeveel kennis nog ontbreekt. Ook op dat moment volgt geen
verder systematisch onderzoek, hoezeer dat ook voor de hand zou liggen.
Pas na een aanbeveling van de Onderzoeksraad voor Veiligheid in 2015 op
basis van zijn onderzoek naar aardbevingsrisico’s in Groningen, wordt
vanaf 2017 het onderzoeksprogramma DeepNL gestart. Dit programma
wordt gefinancierd door de NAM en de Nederlandse Organisatie voor
Wetenschappelijk Onderzoek (NWO). Dit is een meerjarig onderzoeksprogramma naar de dynamiek van de diepe ondergrond onder invloed van
menselijk ingrijpen. In datzelfde jaar start het Ministerie van Economische
Zaken het Kennisprogramma Effecten Mijnbouw. Gezien het startmoment
van de gaswinning in 1963 vindt de commissie de start van deze
grootschalige onderzoeksprogramma’s veel te laat: pas na circa 50 jaar
gaswinning in Nederland. Bovendien worden deze onderzoeksprogramma’s pas opgezet als in de praktijk is gebleken hoe schadelijk het
tekort aan kennis is. In de ogen van de commissie is het langdurige
gebrek aan publieke aandacht, coördinatie en middelen laakbaar. Dit heeft
bovendien ernstige gevolgen gehad.
Gesloten kennisbolwerk mijnbouwsector houdt tegengeluiden
buiten de deur
De kennisontwikkeling over gaswinning en aardbevingen is in Nederland
geconcentreerd bij slechts een handjevol partijen. Zij werken van meet af
aan nauw met elkaar samen, vaak in opdracht van de overheid (het
Ministerie van Economische Zaken) of oliemaatschappijen, en bepalen
door hun deelname in allerlei commissies en platforms in sterke mate de
65

Verslag openbaar verhoor van mevrouw Muntendam-Bos, 29 augustus 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

60

onderzoeksagenda. Het is een vroege voorloper van wat tegenwoordig de
veel bezongen «triple helix» heet, waarin overheid, bedrijfsleven en
wetenschap samenwerken aan het creëren van innovaties en nieuwe
inzichten. De kennissamenwerking laat in het geval van de gaswinning in
Groningen echter fundamentele gebreken zien.
Ten eerste is er bij de kennisontwikkeling van het Groningenveld lange tijd
sprake geweest van een monopolie van de NAM. Dat is niet verwonderlijk,
gezien de wettelijke onderzoeksverplichting die bepaalt dat de exploitant,
in dit geval de NAM, zelf onderzoek moet (laten) doen naar de gevolgen
van zijn mijnbouwactiviteiten. In de jaren ’60 is dat vastgelegd in het
Mijnreglement 1964, daarna in de Mijnwet en vanaf 2003 in de
Mijnbouwwet. De NAM vraagt zelden buitenstaanders voor een kritische
toetsing van de in modellen gemaakte aannames over de gevolgen van de
gaswinning voor Groningers. De commissie vindt het kwalijk dat er lange
tijd sprake was van een kennismonopolie van de NAM, dat door niemand
gecontroleerd werd.
Ten tweede kenmerkt het gesloten bolwerk zich door het feit dat men
lange tijd niet openstond voor kritische opmerkingen van buitenstaanders.
Het was voor onafhankelijke onderzoekers lastig om serieus genomen te
worden door de gevestigde partijen. De commissie meent dat er hierdoor
te weinig ruimte was voor tegengeluiden, en dat daardoor het heersende
onderzoeksparadigma dat gaswinning niet kan leiden tot zware aardbevingen en dat aardbevingen weinig schade als gevolg hebben relatief lang
in stand blijft.
Een belangrijke uitzondering vormt het Onafhankelijk Geologen Platform,
dat in 1993 door een aantal geologen wordt opgericht als «tegengeluid
vanuit de universitaire wereld». Het is een belangrijk initiatief, omdat
daarmee geologische kennis ook beschikbaar komt voor bewoners en
belangenverenigingen. Geoloog Peter van der Gaag geeft in zijn openbaar
verhoor op 28 juni 2022 aan hoe moeilijk het is om je als buitenstaander in
deze mijnbouwsector te begeven: «Als je dan een eenpitter bent of een
kleine maatschappij met vijf mensen personeel, ben je of een wijsneus, of
het is «waar bemoei je je mee, daar gaan wij over.»»66
Al met al hebben het gesloten bolwerk, het kennismonopolie van de NAM
en de beperkte ruimte voor tegengeluiden ertoe geleid dat het heersende
onderzoeksparadigma tot 2012 heeft kunnen voortduren; dat is veel te
lang. Daardoor bleef de focus bij de onderzoeksvragen te lang liggen op
de gaswinning, en veel minder op de gevolgen daarvan. De commissie
vindt dat er te lang een kwalijk gebrek aan ambitie was om de expertise te
vergroten.
4 Het doorbreken van een patroon
4.1 Loze beloften
Dit rapport opende in hoofdstuk 1 met een schets van twee verhalen over
de Groningse gaswinning, een verteld vanuit het perspectief van
beslissers en een vanuit bewoners. Die verhalen zijn van het begin af aan
heel verschillend. Er is sprake van twee gescheiden werelden die
gaandeweg steeds meer tegenover elkaar komen te staan. Het begint in
de jaren ’60 met vreugde bij Haagse politici en oliemaatschappijen over
de vondst van de Groningse gasbel en de nieuwe inkomstenbron,
tegenover onduidelijkheid bij de Groningse bevolking. Daarna drijven de
werelden geleidelijk verder uit elkaar. Overheid, bedrijven en beleids66

Verslag openbaar verhoor van de heer Van der Gaag, 28 juni 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

61

makers optimaliseren binnen het gesloten gasgebouw de gaswinning en
de uitbouw van de energiemarkt. Ondertussen ontstaat bij Groningers een
groeiende onrust over bodemdaling en aardbevingen. De kloof verdiept
zich wanneer de aardbevingen in aantal en kracht toenemen, en
Groningers in toenemende mate te maken krijgen met schade en
onveiligheid. De rompslomp, aanhoudende onzekerheid en soms zelfs
wanhoop breken mensen op. Het «leven in de wacht» zorgt voor
gezondheidsschade, niet alleen bij volwassenen maar ook bij kinderen en
jongeren. Er ontstaat diep wantrouwen bij Groningers. Omdat ze zelf met
wantrouwen bejegend worden. Omdat na een waarschuwing van de
toezichthouder de gaskraan niet dichtgedraaid wordt, maar juist verder
open gaat. Omdat bewoners onwil proeven bij de NAM om schades en
versterking snel af te handelen. Omdat het zo lang duurt voordat de
overheid ingrijpt in het schade- en versterkingsproces. Omdat geopolitieke ontwikkelingen de discussie over het toch openhouden van het
Groningenveld weer actueel maken. En wie helpt de Groningers straks als
de schade- en versterkingsinstanties uit Groningen vertrokken zijn en het
Groningenveld gesloten is?
De kloof tussen beide werelden is diep en het vertrouwen is bij veel
Groningers volledig verloren gegaan. Dat vertrouwen van de Groningers
is niet in één keer verdwenen. Het heeft gedurende vele jaren telkens
kleine en grote deuken opgelopen, waardoor het steeds weer en steeds
verder is geschaad. Keer op keer worden zowel expliciete als impliciete
beloften niet nagekomen. Een aantal in het oog springende voorbeelden
is hieronder uitgewerkt.
Ruimhartig vergoeden
Na de zware beving bij Huizinge wordt gezegd dat Groningers ruimhartig
vergoed moeten worden voor de schade die ze lijden. De NAM belooft in
2013 ruimhartig te zijn, diverse moties in de Tweede Kamer roepen op tot
ruimhartige vergoeding en in 2022 spreekt het regeerakkoord van een
ruimhartigere afronding van de versterkings- en hersteloperatie. Het klinkt
positief, als een mooi gebaar naar Groningers toe, maar de realiteit is dat
niemand weet wat daadwerkelijk onder «ruimhartig» wordt verstaan. Het
IMG verstaat er iets anders onder dan bewoners. Groningers ervaren die
ruimhartigheid zeker niet, omdat in de praktijk nauwelijks invulling is
gegeven aan een ruimhartige schadevergoeding of versterkingsoperatie.
Integendeel, de rekening voor schade die niet strikt onder de wettelijke
aansprakelijkheid van de NAM valt, is voortdurend onderwerp van twist.
Verbroken beloften over een snelle versterkingsoperatie
Er wordt voortdurend gehamerd op een vlot verloop van de versterkingsoperatie. Keer op keer worden echter gedane beloften verbroken. De
vergunningen zijn niet rond, er is een tekort aan wisselwoningen of er is
nog geen aannemer beschikbaar om met de werkzaamheden te starten. In
de praktijk betekent dit dat teruggekomen moet worden op eerder gedane
beloften. Dit leidt ertoe dat tien jaar na de beving bij Huizinge van een
kleine 12.000 adressen nog steeds onduidelijk is of ze veilig of onveilig
zijn. Het toch al broze Groningse vertrouwen krijgt hierdoor weer een
knauw.
Groningers in de rij
Op de dag dat het kabinet-Rutte IV wordt geïnstalleerd, presenteert dit
nieuwe kabinet zijn regeerakkoord, waarin het pleit voor een «ruimhartiger afhandeling van de versterkings- en hersteloperatie». Op diezelfde
dag wordt ook de subsidieregeling Verduurzaming en Verbetering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

62

Groningen opengesteld. Voor deze subsidie komen 53.000 huishoudens in
het aardbevingsgebied in aanmerking, terwijl er maar voor ongeveer de
helft daarvan budget is. Deze discrepantie leidt tot lange rijen, fysiek en
digitaal, van Groningers die weten dat ze achter het net zullen vissen als
ze zich niet onmiddellijk melden. Het aantal aanvragen overschrijdt het
budget inderdaad ruimschoots. Daags na de openstelling besluit het
kabinet alsnog voldoende budget beschikbaar te stellen om alle
aanvragen te kunnen toekennen. Het is een beschamende vertoning, die
lange rijen, zeker omdat diverse partijen al op voorhand gewaarschuwd
hebben voor het tekortschietende budget en de gevolgen die dat zal
hebben voor de toekenning van subsidies. Deze beschamende vertoning
is des te erger omdat zij past binnen een patroon van voortdurende
beloften die niet kunnen worden waargemaakt en goede bedoelingen die
in de praktijk verkeerd uitpakken.
4.2 Excuses niet gevolgd door beterschap
De loze beloften zijn telkens een teleurstelling en wekken de indruk dat
Groningers niet serieus worden genomen. Dat wordt nog eens versterkt
als er excuses komen – van een NAM-directeur, een Shell-directeur en de
Minister-President – die nauwelijks worden gevolgd door de beloofde
beterschap. Hoewel er sindsdien veel is geprobeerd, merken Groningers
daar tot nu toe te weinig van.
Dat is uitermate zorgwekkend voor een situatie die de commissie eerder
in het rapport als rampzalig heeft betiteld. De commissie schaart zich
achter een oproep van Susan Top, die als secretaris van het Groninger
Gasberaad zeven jaar lang opkwam voor de belangen van gedupeerde
Groningers. Aan het slot van haar openbaar verhoor refereert Top aan een
uitspraak van Minister Wiebes, die tijdens een werkbezoek aan Groningen
de omgang met de gevolgen van gaswinning «overheidsfalen van
on-Nederlandse proporties» noemt. Ze zegt: «Hoe noemde Wiebes het?
Overheidsfalen van on-Nederlandse proporties. Ik denk dat u ervan moet
leren, want anders wordt het een vraag hoe on-Nederlands dit is.»67
4.3 Nu doen wat niet gedaan is
Hoe somber ook het beeld dat de bovengenoemde drie voorbeelden
oplevert, het laat tegelijkertijd zien dat verantwoordelijken, zeker in de
laatste jaren, wél probeerden om de ontstane situatie te verbeteren. De
commissie vindt het belangrijk om dat te benadrukken. Er waren ook
goede intenties en inzet voor verbeterplannen. Het in de praktijk brengen
van veranderingen blijkt echter lastig. Het is een dilemma. Aan de ene
kant is er de grote wens om zaken te verbeteren (en inderdaad soms
kleine verbeterstappen te realiseren), en aan de andere kant is er de
maakbaarheid, die telkens beperkter blijkt dan verwacht.
Het lastige is dat betrokkenen nu eenmaal niet meer met een schone lei
kunnen beginnen. Elke verbeterpoging bouwt voort op de situatie die al
bestaat en vindt plaats in de sociaaleconomische en maatschappelijke
context van dat moment. De commissie meent dat het belangrijk is om
het patroon van «beloften doen, maar deze niet kunnen waarmaken» te
doorbreken. Maar om dat te kunnen doen, moet de gewenste daadkracht
gecombineerd zijn met realiteitszin. Wat is er uitvoerbaar in de weerbarstige praktijk? De commissie is van mening dat pragmatische oplossingen
die gedupeerden tegemoetkomen belangrijker zijn dan kostenbeheersing.
De commissie heeft in dit rapport de hoofdconclusie moeten trekken dat
de belangen van Groningers bij de gaswinning structureel genegeerd zijn.
67

Verslag openbaar verhoor van mevrouw Top, 27 juni 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

63

Het is nu zaak dat de belangen van Groningers voorop worden gesteld. De
commissie doet in het volgende hoofdstuk aanbevelingen om ervoor te
zorgen dat de prioriteit komt te liggen waar ze hoort: Groningers boven
gas.
5 Aanbevelingen
5.1 Ereschuld
In het recente verleden zijn er talloze mensen en organisaties geweest die
nagedacht hebben over de manier waarop de situatie in Groningen
verbeterd zou kunnen worden. Alle onderzoeken over en analyses van de
gaswinning in Groningen en de omgang met de gevolgen ervan bevatten
aanbevelingen voor verbetering. Zo verscheen in 2015 een belangrijk
onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid, in 2017 gevolgd door
een vervolgrapport daarop, met daarin aanbevelingen om ervoor te
zorgen dat veiligheid voldoende aandacht krijgt in de besluitvorming over
de gaswinning uit het Groningenveld. Ook in 2017 publiceerden de
Nationale ombudsman en de Kinderombudsman rapporten met daarin
aanbevelingen om te leren van de versterkingsoperatie in Groningen. In
de afgelopen twee jaar zijn diverse evaluatie- en adviesrapporten
uitgebracht: een brede evaluatie van rijksorganisaties op afstand (2021),
gevolgd door een advies van de Inspectieraad over de onafhankelijkheid
van rijksinspecties (2022) en een evaluatierapport van de Tijdelijke wet
Groningen (2022) met aanbevelingen over de onafhankelijke afhandeling
van schade. In dezelfde periode verscheen het rapport van de tijdelijke
commissie Uitvoeringsorganisaties Klem tussen balie en beleid (2021),
een commissie van de Tweede Kamer, met nuttige wenken voor het
verbeteren van uitvoering. En op initiatief van het Groninger Gasberaad
en de Groninger Bodem Beweging verscheen het Sociaal Handvest (2022),
met daarin uitgangspunten voor het beleid over de gaswinningsproblematiek in Groningen. Wat kan een rapport van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen nog toevoegen aan al deze
wijsheid?
Los het op!
Hoewel de genoemde rapporten en evaluaties van elkaar verschillen in
focus, hebben ze met elkaar gemeen dat de aanbevelingen die ze doen in
de kern terug te brengen zijn tot de oproep: «Los het nu eens op!». Dat
blijkt echter makkelijker gezegd dan gedaan. Onderdeel van de bevindingen van de commissie is dat iedere verandering van het systeem,
iedere wijziging van de regels, iedere nieuwe oplossing die bedacht
wordt, ook bijdraagt aan de verschillende behandeling van en daarmee
ongelijkheid tussen gedupeerden. Die ongelijke behandeling leidt tot
scheve ogen, omdat de ene gedupeerde beter af is of lijkt te zijn dan de
andere. Iedere verandering draagt bovendien bij aan het ingewikkelder
maken van het systeem. Iedere nieuwe maatregel die een geconstateerde
fout repareert, draagt bij aan het verder compliceren van het woud aan
regels waarin gedupeerden hun weg moeten vinden. Wat is de uitweg uit
deze situatie?
Moreel perspectief: een ereschuld
De commissie constateert dat het in het debat dat volgde op de vele
rapporten en aanbevelingen lange tijd aan één element heeft ontbroken:
het morele perspectief. De commissie vindt dat Nederland een ereschuld
heeft aan Groningen, die het moet inlossen. De term «ereschuld» is al
vaker gevallen in relatie tot de gaswinning in Groningen, en onlangs heeft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

64

de hele Tweede Kamer gerefereerd aan deze ereschuld aan Groningen.68
Nederland heeft in de afgelopen decennia geprofiteerd van de aardgasbaten. De aardgasbaten vormden een belangrijke pijler onder de nationale
welvaart. Maar Groningen blijft achter met de gevolgen: de schade, de
gevolgen voor het landschap, de pijn bij Groningers. Volgens de
commissie zit er een prijs aan dit vergeten van Groningers. De Staat en de
oliemaatschappijen zijn samen in eerste instantie aan zet om de ereschuld
die Nederland heeft aan Groningen in te lossen. Het gaat hierbij niet om
aansprakelijkheid, maar om een morele verplichting om de aan Groningen
en Groningers toegebrachte schade en pijn aan te pakken, en daarvoor
– onvermijdelijk – extra middelen ter beschikking te stellen. Dat gaat niet
alleen om geld, maar ook om menskracht en aandacht, en om de positie
van de regio ten opzichte van andere regio’s in Nederland.
5.2 Het inlossen van een ereschuld
De constatering dat Nederland een ereschuld heeft aan Groningen roept
de vraag op hoe deze schuld vereffend kan worden. Dat zit volgens de
commissie in het tegemoetkomen aan Groningen en Groningers, in meer
dan één opzicht. Boven alles staat de morele verplichting van het kabinet
om de belofte gestand te doen om het Groningenveld te sluiten in 2023 of
uiterlijk 2024. Verder zouden betrokken partijen niet alleen de juridische
verplichtingen wat betreft schadeherstel en versterking jegens
gedupeerden moeten nakomen, maar vooral ook hun morele verplichting.
En daarnaast moet er een toekomstperspectief voor de regio worden
geboden. Invulling geven aan een ereschuld omvat veel aspecten. Het
gaat om de erkenning van het leed dat Groningers ondervinden, om meer
politieke en maatschappelijke aandacht, om de inzet van extra menskracht
voor schadeafhandeling en versterking en middelen om die inzet mogelijk
te maken, en om de bewustwording ook buiten Groningen van het leed
dat Groningers ondervinden. Het gaat daarnaast om – zoals het Sociaal
Handvest uit 2022 het formuleert – het weer leefbaar maken van
Groningen en het bieden van een duurzaam economisch perspectief voor
de regio. De negatieve gevolgen van de gaswinning gaan immers verder
dan de schade op individueel niveau. Zij raken een hele regio en toekomstige generaties. Voor dit langetermijnperspectief is het nodig om het leefen vestigingsklimaat te versterken, zodat het voor bedrijven en bewoners
aantrekkelijker wordt om zich in de regio te vestigen. Hierbij geldt dat er
ook aandacht moet zijn voor herstel en ontwikkeling van het karakter van
het gebied en het behoud van cultureel erfgoed.
Het inlossen van de ereschuld werkt de commissie uit in een aantal
aanbevelingen die zij in dit hoofdstuk themagewijs toelicht. Deze
aanbevelingen richten zich allereerst op het versoepelen en vereenvoudigen van de schadeafhandeling, het verbeteren van de versterkingsaanpak en het organiseren van financiële oplossingen daarvoor.
Daarnaast richten de aanbevelingen zich op verbetering voor de regio.
Verder gaan de aanbevelingen over het versterken van de controlerende
rol van de toezichthouder en de Tweede Kamer, over meer aandacht voor
het publieke belang bij ministeries, en over het beter vormgeven van
publiek-private samenwerking. Tot slot presenteert de commissie
aanbevelingen over kennisontwikkeling en meer overheidssturing op de
ruimtelijke inrichting van de ondergrond.

68

Kamerstuk II 2022/23, 36 200 XIII, nr. 93.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

65

Aanbeveling 1: Maak schadeafhandeling voor bewoners milder,
makkelijker en menselijker
Hoewel het lang geduurd heeft, zijn er op het gebied van schadeherstel in
Groningen inmiddels flinke stappen gezet. Het Instituut Mijnbouwschade
Groningen (IMG) heeft sinds 2019 170.000 schades afgehandeld (stand per
januari 2023)69, waarmee het totaal aantal afgehandelde schades boven
de 230.000 uitkomt.70 Toch ziet de commissie dat het schadeafhandelingsproces nog niet optimaal verloopt. De eenvoudige schades worden vlotter
dan voorheen afgehandeld, maar juist de voortgang van de afhandeling
van complexe schadegevallen blijft achter. Bovendien komen er na iedere
nieuwe aardbeving nieuwe schademeldingen bij. Ook de bodemdaling
door gaswinning zorgt nog altijd voor schades. Omdat bewoners al zo
lang gebukt gaan onder de nadelige kanten van de schadeafhandeling,
vindt de commissie dat het oplossen van de problemen rond schadeafhandeling hoge prioriteit moet krijgen. De commissie doet de volgende
aanbevelingen ter verbetering:
Kabinet, verruim de wettelijke opdracht van het IMG voor een
coulantere afhandeling van schadegevallen
Het IMG heeft de wettelijke opdracht om bij de schadeafhandeling de
bepalingen van het Burgerlijk Wetboek toe te passen. Het IMG kan alleen
een schadevergoeding uitkeren als aangetoond is dat de NAM wettelijk
aansprakelijk is voor die schade. Die aansprakelijkheidsclausule en
gebondenheid aan het Burgerlijk Wetboek leiden tot een strikte toepassing
van de wet en beperken in de praktijk een vlotte, coulante afhandeling van
alle schadegevallen. Als zelfstandig bestuursorgaan (zbo) kan het IMG niet
zomaar een taak buiten de wettelijke opdracht uit gaan voeren. Om die
coulance mogelijk te maken, pleit de commissie voor het verruimen van
het kader waarbinnen het IMG opereert. Op dit moment mag het IMG
alleen schade uitkeren die verhaald kan worden op de NAM. Omdat de
NAM alleen bereid is schade te vergoeden waarvoor ze wettelijk aansprakelijk is, is het IMG aan die aansprakelijkheid gebonden. Met een ruimere
bevoegdheid en het bijbehorende eigen budget kan het IMG meer
schades vlot en genereuzer afhandelen. De bevoegdheid kan bijvoorbeeld
verruimd worden door uitbreiding van de wettelijke opdracht of door het
mogelijk te maken om naast de wet aanvullend beleid te maken. Op die
manier hoeft het IMG zich niet meer genoodzaakt te zien de wet strikt toe
te passen in het nadeel van gedupeerden. De commissie roept het kabinet
op, om vooruitlopend op een eventuele verruiming van het wettelijk
kader, het IMG alvast extra middelen beschikbaar te stellen, zodat het IMG
door aanpassing van zijn beleid soepeler schades kan afhandelen.
Met het verruimen van het wettelijk kader kan vervolgens ook een wat
breder mandaat gegeven worden aan medewerkers van het IMG. Die
krijgen dan de ruimte om in voorkomende gevallen zelfstandig besluiten
te kunnen nemen, waardoor complexe of schrijnende schadegevallen ook
buiten de geldende kaders om opgelost kunnen worden. De commissie
staat positief tegenover het onderzoek van Staatssecretaris Vijlbrief naar
mogelijkheden voor het verruimen van de bevoegdheden van het IMG.

69
70

IMG. Online dashboard, geraadpleegd op 25 januari 2023.
Zie hoofdstuk VIII in boek 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

66

IMG, geef gedupeerden meer tijd om bezwaar te maken
Uit recent onderzoek blijkt dat er relatief veel beroepszaken zijn die
voortkomen uit een overschrijding van de bezwaartermijn.71 De
commissie is van oordeel dat dergelijke formaliteiten de schadeafhandeling niet zouden mogen belemmeren. De commissie roept het IMG dan
ook op om soepeler met termijnoverschrijdingen om te gaan, omdat er
vaak goede verklaringen zijn voor een termijnoverschrijding. Daarbij redt
het IMG het zelf ook nog altijd niet om alle gestelde beslistermijnen te
halen voor alle schadegevallen. De commissie deelt de mening van veel
Groningers dat het onjuist is om voor gedupeerden wél heel strikt de
termijnen te hanteren.
IMG, pas het bewijsvermoeden soepeler toe
De commissie vindt het IMG daarnaast onnodig strikt in de afhandeling
van twee specifieke typen gevallen. Dat betreft ten eerste de toepassing
van de zogenoemde «trillingtool», waarmee het IMG na een aardbeving
bepaalt hoe hoog de trillingssnelheid was op een adres. Als deze een
bepaalde drempelwaarde niet bereikt, is er zo’n kleine kans dat een
dergelijke trilling schade veroorzaakt dat het IMG het bewijsvermoeden
niet toepast. Op dat moment moet een gedupeerde bewijzen dat de
beving de schade heeft veroorzaakt. Het IMG handelt daarmee niet in de
geest van de Tijdelijke wet Groningen. In de ogen van de commissie is
deze handelwijze een onnodige inperking van de rechten van
gedupeerden. De commissie roept het IMG dan ook op de trillingtool niet
langer in deze vorm te gebruiken.
Ten tweede kiest het IMG ervoor om per schademelding te onderzoeken of
het bewijsvermoeden weerlegd kan worden in plaats van standaard het
bewijsvermoeden toe te passen. Het IMG heeft volgens de commissie te
weinig gebruikgemaakt van de mogelijkheid om zonder nader onderzoek
naar eventuele andere oorzaken schadevergoeding toe te kennen. Door
deze mogelijkheid vaker te benutten kan het IMG wel degelijk schade
soms genereuzer vergoeden.
De commissie adviseert tot slot om subsidiëring van juridische,
bouwkundige en financiële bijstand al mogelijk te maken voordat dit
wettelijk geregeld is. Uit recent onderzoek blijkt dat gedupeerden die
juridische, bouwkundige en financiële bijstand ontvangen, significant
beter af zijn dan gedupeerden die geen, of slechts één vorm van bijstand
krijgen.72 Met het oog daarop en gezien de ernst van de problemen van
gedupeerden bij de schadeafhandeling en versterking, geeft de commissie
het kabinet in overweging om juridische, bouwkundige en financiële
bijstand al te subsidiëren, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de
wijzigingen van de Tijdelijke wet Groningen in verband met de versterking
van gebouwen in de provincie Groningen.
IMG, los meervoudige schades met voorrang op
Er zijn duizenden gedupeerden die meervoudige schade hebben. Het gaat
bijna altijd om situaties waarin de schade van een vorige aardbeving nog
niet is opgelost, terwijl zich alweer nieuwe schade aandient als gevolg van
een volgende beving. Juist gedupeerden met meervoudige schade lijden
aan stress en hebben gezondheidsklachten. Daarom vindt de commissie
dat er een versnelling in het oplossen van meervoudige schades moet
71

De Afdeling bestuursrechtspraak gaat in een recente uitspraak coulant om met een termijnoverschrijding (RvS 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:84).
72
Bröring et al. (oktober 2022).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

67

plaatsvinden. Dat levert veel op: voor de individuele bewoners en
ondernemers, maar daarmee ook voor de Groningse gemeenschap. De
commissie vindt dat meervoudige schades met voorrang moeten worden
afgehandeld. Daarbij kan het IMG de hierboven bepleite coulance
toepassen, zodat juist deze gedupeerden ontzien worden bij het
doorlopen van administratieve procedures.
Overheid, ontwikkel een norm voor herhaalde schades
Daarnaast vindt de commissie het belangrijk dat er een norm wordt
ontwikkeld voor de aanvaardbaarheid van herhaalde schades. Een
dergelijke norm ontbreekt. Hoe lang en hoe vaak mag een bedrijf of
organisatie eigenlijk schade blijven veroorzaken? Schade die iemand lijdt,
wordt via de wettelijke aansprakelijkheid van de NAM afgehandeld,
ongeacht of het de eerste keer is dat een dergelijke schade ontstaat, of de
zoveelste. Dat geldt niet alleen voor mijnbouw in Groningen, maar ook
voor andere industriële activiteiten in Nederland. Herhaalde schade kan
namelijk tot extra schade leiden, zo blijkt ook duidelijk uit de situatie in
Groningen. Een volgende aardbeving kan tot extra schade leiden als een
woning eerdere schades heeft die de structuur van de woning hebben
aangetast. Uit onderzoek blijkt bovendien dat juist bij herhaalde schades
gezondheidseffecten optreden, vanwege de stress die dergelijke herhalingen veroorzaken. De commissie acht het daarom terecht dat er een
afzonderlijke norm voor herhaalde schades komt. Zolang die norm nog
niet beschikbaar is, kan het IMG met een opslag op de schadevergoeding
werken als gedupeerden na een volgende aardbeving herhaalde schade
hebben. De commissie adviseert het IMG bovendien schademeldingen
van gedupeerden met eerdere schades met voorrang te behandelen.
Kabinet, onderzoek verbetermogelijkheden voor de afwikkeling
van schade met grote aantallen gedupeerden waarbij de rijksoverheid betrokken raakt
In Groningen ondervinden enorme aantallen gedupeerden schade als
gevolg van de gaswinning. Gedupeerden moesten lange tijd – en vaak
zonder rechtsbijstandsverzekering – procederen tegen de aansprakelijke
partij, de NAM. In dit dossier heeft de overheid uiteindelijk zowel de
uitvoering van de schadeafhandeling als de versterkingsoperatie
overgenomen.
De commissie vindt het verstandig als het kabinet gaat verkennen hoe
gedupeerden beter geholpen kunnen worden als zich dergelijke situaties
opnieuw voordoen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het
ontwikkelen van een afwegingskader voor de rijksoverheid voor situaties
waarin zij betrokken raakt bij de afhandeling van dergelijke massaal
voorkomende schade.
IMG en Commissie Bijzondere Situaties, ga aan de slag met
complexe schades
Naast meervoudige schades zijn er honderden complexe schadegevallen.
Bij die complexe schades gaat het vaak om agrariërs of mensen met een
klein eigen bedrijf. Deze ondernemers hebben niet alleen te maken met
schade aan hun bedrijfspand, maar maken nog extra kosten door de
schade. Denk aan een bedrijfspand met instortingsgevaar, wat gederfde
inkomsten betekent voor een ondernemer. Of een agrariër die een scheur
in een mestkelder heeft, waardoor er water bij de mest terechtkomt. Hij of
zij moet dan meer mest afvoeren, wat hoge kosten met zich meebrengt.
Dit maakt de schadeafhandeling ingewikkeld. Complexe schades zijn
bovendien veelal schades die spelen in een situatie waarin ook andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

68

grote vraagstukken spelen. Daarbij kan het gaan om een echtscheiding,
om bedrijfsopvolging, of om een gewijzigd bestemmingsplan. In zulke
situaties wordt de oplossing van de schade belemmerd door gelijktijdige
ontwikkelingen in het bedrijf of in het privéleven, of door beleidswijzingen
van gemeenten.
Behalve extra kosten betekenen complexe schades ook een extra
belasting voor gedupeerden. Vaak heeft de gedupeerde niet alleen te
maken met de NCG en/of het IMG, maar ook met een bank die geen
hypotheek wil verstrekken of een gemeente die geen vergunning wil
verlenen. Bij complexe schades heeft een gedupeerde ook vaak al veel
geld uitgegeven aan juridische bijstand.
De commissie is van mening dat deze complexe schades opgelost moeten
worden. Daarvoor moeten de partijen die voor dergelijke complexe
gevallen nu een oplossing zoeken, zoals de Commissie Bijzondere
Situaties (CBS) en het Interventieteam Vastgelopen Situaties (IVS), in ieder
geval voldoende capaciteit en middelen ter beschikking krijgen om hun
werk te kunnen blijven doen. In gevallen waarin een gewijzigd bestemmingsplan een oplossing bemoeilijkt, dient een gemeente deze wijziging
te heroverwegen.
Daarbij realiseert de commissie zich dat niet alle gedupeerden naar
tevredenheid gecompenseerd kunnen worden. Sommige gedupeerden
zitten al zo lang, zo diep in de ellende dat een ruime financiële vergoeding
het geestelijk leed niet weg kan nemen of onvoldoende uitweg biedt uit de
uitzichtloze situatie. Dit ontslaat betrokken partijen evengoed niet van de
plicht om te streven naar oplossingen die tot ieders tevredenheid zijn.
Overheid, zorg voor bijstand voor gedupeerden
Voor een deel van de gedupeerden geldt dat de opgedane mentale schade
zo groot is, dat ook daar begeleiding voor nodig is. Dat geldt niet alleen
voor volwassenen, maar ook voor kinderen. Gedupeerden zitten soms al
jarenlang in de ellende, waarbij de aardbevingsschade een te groot deel
van hun leven bepaalt. Dat werkt ook door bij kinderen en jongeren, die
soms opgroeien in een gezinssituatie waarin er onvoldoende aandacht
voor hen is. Voor een ander deel van de gedupeerden geldt dat zij over
relatief weinig «doenvermogen» beschikken: het vermogen om een plan
te kunnen maken, in actie te komen, vol te houden en te kunnen omgaan
met tegenslag.73
De commissie vindt dat overheden moeten zorgen voor bijstand voor
deze gedupeerden. Een gedegen programma van maatschappelijke zorg
dat laagdrempelig beschikbaar is op bijvoorbeeld scholen en in buurtcentra, kan gedupeerden weer op weg helpen. Bij een dergelijk
programma gaat het niet alleen om psychologische hulp, maar ook breder
om gezondheidszorg of juridische hulp, en niet alleen om hulp aan
individuen, maar ook om begeleiding van groepen mensen in een
gemeenschap of buurt.
Aanbeveling 2: Geef bewoners snel duidelijkheid over de
versterking
De commissie heeft in het vorige hoofdstuk geconcludeerd dat er sprake
is van een zwalkende versterkingsaanpak, met een voortdurende
slingerbeweging tussen een objectgerichte en een gebiedsgerichte
aanpak. Deze voortdurende wisselingen in de aanpak hebben gezorgd
73

WRR (2017).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

69

voor onrust en wantrouwen bij bewoners en hebben desastreus uitgepakt
voor de voortgang van de versterking. Naar verwachting zal de versterkingsoperatie nog een aantal jaar duren. Voor de resterende jaren
adviseert de commissie om te kiezen voor een verbrede aanpak, met de
volgende elementen:
Overheid, organiseer de versterkingsopgave van onderop
Het versnellen van de versterkingsoperatie blijkt weerbarstig, zo laat de
praktijk van de afgelopen jaren zien. Of de operatie gebiedsgericht of
risicogericht wordt aangepakt: feit blijft dat ieder huis afzonderlijk
beoordeeld moet worden. Daar gaat tijd overheen. De commissie vindt
dan ook dat het geen pas geeft om al te drieste beloften te doen aan
bewoners. Beter is het om reële ambities te schetsen, waarbij de inzet
evenwel onverminderd hoog is. De urgentie van het zo vlot mogelijk
afronden van de versterkingsoperatie blijft immers groot.
De commissie vindt het belangrijk dat er een einde komt aan het zwalken
in de versterkingsaanpak. Voor de resterende jaren van de versterking
moet er een eenduidige keuze worden gemaakt. Gezien de constatering
dat het voor de snelheid van de operatie niet wezenlijk uitmaakt welke
benadering gekozen wordt maar een gebiedsgerichte aanpak wel andere
voordelen biedt, pleit de commissie nadrukkelijk voor dat laatste. Een
gebiedsgerichte aanpak biedt de mogelijkheid om ook vraagstukken die
spelen op het niveau van een buurt of een dorp mee te nemen. Bovendien
levert zo’n aanpak meer gelijkheid op tussen bewoners in de behandeling
van hun huizen, kunnen gemeenten beter de gevolgen overzien voor het
veranderde aanzicht van de betreffende buurt, kan een gebiedsgerichte
aanpak de saamhorigheid in het dorp ten goede komen en kunnen
koppelkansen worden benut om woningen die worden aangepakt meteen
te verduurzamen.
Daarbij is het belangrijk te constateren dat versterking niet alleen een
individueel vraagstuk is, maar juist ook een vraagstuk van de gemeenschap. Versterking moet gaan om de vraag wat een buurt of dorp nodig
heeft; een benadering waarbij men verder kijkt dan alleen de opgave per
woning. Juist daarom is een gebiedsgerichte aanpak volgens de
commissie te prefereren. Deze keuze betekent echter wel dat niet altijd
gehoor gegeven zal kunnen worden aan individuele wensen. Het is nu
eenmaal de realiteit dat bij de aanpak van een rijtje woningen niet de
wensen van alle bewoners meegenomen kunnen worden als die
onderling strijdig zijn. Het vroegtijdig betrekken van bewoners en het
inventariseren van hun wensen voor hun woning en directe leefomgeving, en het organiseren van gezamenlijk overleg met en tussen
buurtbewoners om tot een breed gedragen plan voor de straat of wijk te
komen, kan echter wel helpen bij het realiseren van een zo groot mogelijk
deel van de individuele wensen.
Volgens de commissie staat een gebiedsgerichte aanpak niet haaks op
veiligheid. Deze twee vormen geen tegenstelling, maar liggen in elkaars
verlengde: met een gebiedsgerichte aanpak wordt óók veiligheid
gerealiseerd. Door binnen de gebiedsgerichte aanpak te prioriteren (de
buurten met de meeste en de meest onveilige huizen als eerste oppakken)
kan zo’n aanpak volgens de commissie doorgang vinden zonder in te
boeten op veiligheid. Acute onveiligheidsmeldingen (bijvoorbeeld na een
aardbeving) vormen bovendien altijd een afzonderlijk traject.
Met een oproep tot een gebiedsgerichte aanpak wil de commissie
geenszins de indruk wekken dat hiermee alle toekomstige problemen in
één klap zijn opgelost. De openbare verhoren en gevoerde gesprekken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

70

tijdens de parlementaire enquête hebben de commissie duidelijk gemaakt
dat de maakbaarheid en opschaalbaarheid van de versterkingsoperatie
beperkt zijn. Een recent advies van Bernard Wientjes over de dorpenaanpak (2022) identificeert ook een aantal verbeterpunten. Belangrijk is
dat de overheid de tijd en ruimte biedt om de gekozen richting van de
dorpenaanpak zich te laten bewijzen.
Overheid, voer nu geen grote structuurwijzigingen meer door
De versterkingsaanpak en de schadeafhandeling zijn twee afzonderlijke
trajecten. Voor bewoners is dat niet logisch. Zij beschouwen schadeherstel en versterking als een en hetzelfde: «er is iets met het huis en dat
moet opgelost worden». In het maatschappelijk debat wordt daarom wel
geopperd om beide trajecten samen te voegen. Hoewel om inhoudelijke
redenen begrijpelijk, vindt de commissie dat in het huidige stadium geen
goede oplossing. De commissie heeft immers gezien dat iedere verbeterpoging in het verleden, met nieuwe (re)organisaties, weer andere, en
nieuwe, problemen met zich meebracht. Het leidde eigenlijk altijd tot
vertraging. Een dergelijk oponthoud is onwenselijk. Bewoners van het
winningsgebied zijn niet geholpen met de zoveelste vertraging. Daarom
pleit de commissie niet voor een grootschalige systeemverandering in de
aanpak. In retrospectief is het volgens de commissie geen verstandige
keuze geweest om de twee trajecten zo uit elkaar te trekken. Maar het nu
alsnog integreren van de historisch gegroeide trajecten zou een onwenselijk oponthoud van de beide operaties betekenen en de bewoners alleen
maar terugwerpen in de tijd. Dat staat los van de noodzaak van een betere
samenwerking tussen het IMG en de NCG. Die is in de ogen van de
commissie noodzakelijk. Concreet en klantgericht invulling geven aan de
eenloketgedachte, zodat gedupeerden zich niet af hoeven vragen waar ze
een gecombineerd traject van schade en versterking het best kunnen
starten, kan volgens de commissie in belangrijke mate bijdragen aan het
verminderen van de proceslast voor bewoners.
Gemeenten en provincie, geef versterking voorrang op andere
lokale verordeningen
Gemeenten kunnen de versterkingsoperatie helpen door obstakels weg te
nemen die soms belemmerend zijn voor een vlotte versterkingsoperatie.
Zo zou volgens de commissie de uitvoering van de gebieds- of dorpsgerichte versterking voorrang moeten hebben op lokale verordeningen en
ruimtelijke plannen. Laat veiligheid vooropstaan en geef ruimte om
bijvoorbeeld tijdelijke woonruimte op het erf of tijdelijke semi-permanente
bewoning van vakantiehuizen mogelijk te maken.
Overheid, geef bewoners de keuze welke bouwnorm voor hun
woning geldt
De commissie heeft gezien dat wijzigingen in de bouwnorm in het
verleden grote gevolgen hadden voor de versterking van woningen. Soms
was het gevolg ervan dat woningen die eerst wel in aanmerking kwamen
voor versterking, daar na een normwijziging niet meer voor in aanmerking
kwamen. De commissie wil die onzekerheid voor bewoners uitsluiten.
Iedere wijziging van de normen zorgt namelijk opnieuw voor onzekerheid
en onduidelijkheid voor bewoners en dat vindt de commissie onwenselijk.
Daarom adviseert de commissie dat bewoners in de toekomst zelf mogen
besluiten of hun woning aan de oude of de nieuwe bouwnorm wordt
getoetst. Soms is dit niet mogelijk, omdat bewoners bijvoorbeeld
gezamenlijk in een rijtje of appartementencomplex wonen. In die gevallen
is het de verantwoordelijkheid van de NCG om in een vroeg stadium
samen met bewoners om tafel te gaan om in alle openheid de opties door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

71

te spreken en te komen tot een breedgedragen besluit, zelfs als dat extra
geld kost.
Aanbeveling 3: Bied toekomstperspectief aan de regio
Naast een morele schuld aan bewoners vindt de commissie dat Nederland
ook een morele schuld aan de regio als geheel moet inlossen. De
negatieve gevolgen van de gaswinning gaan immers verder dan de
schade aan gebouwen en raken een hele regio. Voor dit langetermijnperspectief is het nodig om het leef- en vestigingsklimaat in het Noorden te
versterken, zodat het voor bedrijven en bewoners aantrekkelijker wordt
om zich in de regio te vestigen. Ook is herstel en ontwikkeling nodig van
het karakter van het gebied, en behoud van cultureel erfgoed. De regio
moet een beter toekomstperspectief krijgen. Dat het aardbevingsgebied
Groningen is aangewezen als een zogeheten NOVI-gebied kan hiervoor
kansen bieden.74 Bij deze gebieden uit de Nationale Omgevingsvisie
(NOVI) werken de regio en het Rijk samen aan de aanpak van opgaven.
Denk in dit geval aan de grootschalige versterkingsopgave in het
aardbevingsgebied, verduurzaming, de krimpopgave en de energietransitie. Bij de ingrijpende versterkingsoperatie moet ook het cultureel
erfgoed snel worden verstevigd en verbouwd. De commissie pleit
aanvullend voor twee punten:
Overheid, kies voor langdurige financiële ondersteuning van
aardbevingsgebieden
Er zal voor het bieden van een toekomstperspectief voor Groningen meer
geld nodig zijn dan alleen voor schadeherstel en versterkingsmaatregelen.
Dat is de realiteit. Er is ook geld nodig voor het gelijktijdig aanpakken van
andere opgaven op het moment dat woningen en gebouwen in een
gebied worden hersteld en versterkt. Denk aan het isoleren van
gebouwen, het klimaatadaptiever maken van de openbare ruimte, of het
installeren van zonnepanelen op openbare gebouwen. Daarnaast kan
gedacht worden aan geld voor publieke voorzieningen die de aantrekkelijkheid van een gebied versterken, zoals een zwembad, een bibliotheek of
een buurthuis als ontmoetingsplek voor bewoners.
In het verleden heeft de regio een aantal keer ad hoc een bestuursakkoord
afgesproken met het Rijk, met daarin eenmalige budgetten voor onder
meer compensatie van bewoners en het bieden van toekomstperspectief.
Het betreft echter steeds een onderdeel van een totaalpakket, waarbij de
betrokken bestuurders afspreken waarvoor ze de middelen uit het akkoord
in willen zetten en de financiering zich tot slechts enkele jaren beperkt. Tot
nu toe voorziet het gebiedsfonds uit de bestuurlijke afspraken 2020 deels
in middelen daarvoor, maar dat fonds is eindig.
De commissie adviseert in plaats hiervan te kiezen voor structurele
financiering, met een grotere betrokkenheid van lokale volksvertegenwoordigers. Gedacht kan worden aan een opslag op het Provincie- en
Gemeentefonds, die verdeeld wordt over het aardbevingsgebied en voor
de lange termijn is vastgelegd. Op deze manier is geborgd dat er langjarig
middelen zijn voor de regio om te investeren in het gebied. Nog belangrijker: de besteding van deze middelen vindt via de reguliere democratische processen plaats. Gemeenteraden en provinciale staten kunnen
meebeslissen over de besteding van deze middelen. Belangrijk is dat het
gaat om structurele additionele middelen voor de provincie Groningen en

74

Kamerstuk II 2021/22, 34 682, nr. 92. Inmiddels worden de NOVI-gebieden aangeduid als
NOVEX-gebied. NOVEX staat voor: Nationale Omgevingsvisie Extra.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

72

voor aardbevingsgemeenten, boven op de normale verdeling binnen het
Provincie- en Gemeentefonds.
Partijen in het gasgebouw, laat Groningen netjes achter als de
gaswinning in Groningen stopt
«Wij hebben hele goede intenties. Daar ben ik echt volledig van overtuigd.
We willen het goed doen, we willen het juiste doen, we willen de
aansprakelijkheid nakomen, we willen ruimhartig zijn, we willen
Groningen helpen», verklaarde Johan Atema, de huidige directeur van de
NAM in zijn openbaar verhoor.75 Op de vraag hoe hij de te sluiten
gaslocaties in Groningen wil achterlaten, stelde Atema onder meer: «Dat
doen we in overleg met de omgeving [...]. Maar waar wij een kans zien om
die locatie met de omgeving te herontwikkelen tot iets nieuws waar zij nut
van hebben of baat bij hebben, doen wij dat. Daar gaan we ook in
investeren. [...] Dat is wel de ruimhartigheid aan de achterkant waarvan ik
hoop dat we er nog wat kansen voor krijgen.»76 De commissie juicht deze
intenties toe, en roept overheden en de toezichthouder op om de NAM
hieraan te houden. De commissie spoort de aandeelhouders aan om de
NAM hiertoe in staat te blijven stellen.
De commissie benadrukt daarnaast het belang dat de NAM benaderbaar
moet zijn voor Groningers zolang dat nodig is. Het gaat niet alleen om het
schoon achterlaten van de provincie, maar ook om het vormen van een
aanspreekpunt bij toekomstige vragen en problemen die voortvloeien uit
de gaswinning. Ook na het dichtdraaien van de gaskraan is het van groot
belang dat er een dergelijke partij is en blijft.
Aanbeveling 4: Zorg dat er voldoende geld is voor alle toekomstige kosten
De commissie signaleert in dit onderzoek dat financiële overwegingen
vaak dominant zijn geweest bij de besluitvorming en afhandeling van
schade en versterking. Hoewel inmiddels minder dominant, spelen ze ook
vandaag de dag begrijpelijkerwijs nog een rol in de besluitvorming.
Zolang echter op de achtergrond gesteggeld wordt tussen de NAM en de
Staat over het betalen van de rekening, blijven gedupeerden hiervan in de
praktijk hinder ondervinden.
De commissie acht het daarom van belang dat snel aan oplossingen
wordt gewerkt voor deze financiële aspecten. De Staat en Shell en
ExxonMobil zijn onlangs weer met elkaar in gesprek gegaan om afspraken
te maken over de financiële afwikkeling van de gaswinning. De commissie
concludeerde al eerder dat zowel de Staat als de oliemaatschappijen een
ereschuld hebben aan Groningen; en beide partijen moeten die schuld
inlossen. Dat betekent dat de verantwoordelijke partijen – Staat, Shell en
ExxonMobil – meer zullen moeten betalen dan waar ze tot nu toe van
uitgaan. Het gaat niet slechts om de wettelijke aansprakelijkheid en
technische veiligheid. De inzet moet zijn dat onzekerheden en stressgerelateerde gezondheidsrisico’s worden weggenomen en er weer toekomstperspectief aan Groningers geboden wordt. Een ereschuld inlossen
vereist meer dan het beslechten van een juridisch geschil.
In de toekomst mogen gedupeerden geen hinder meer ondervinden van
het getouwtrek tussen de Staat en de oliemaatschappijen over de kosten
van schadeafhandeling en versterking. Alle partijen moeten hierin meer
verantwoordelijkheid nemen. De commissie werkt dat hieronder uit:
75
76

Verslag openbaar verhoor van de heer Atema, 12 oktober 2022.
Verslag openbaar verhoor van de heer Atema, 12 oktober 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

73

Staat en oliemaatschappijen, tref gezamenlijk voorzieningen voor
alle toekomstige kosten en wees daar transparant over
Tien jaar na de beving bij Huizinge begint er eindelijk zicht te komen op de
omvang van de versterkingsoperatie. Ook is er inmiddels volop ervaring
opgedaan met de afhandeling van schade. Er ligt een raming van de nu
voorziene kosten voor de periode 2022 tot 2028. Deze verwachte rekening
bedraagt bijna 8 miljard euro, waarbij niet uit te sluiten valt dat ook na
2028 nog kosten optreden. De NAM en EBN hebben hiervoor inmiddels
voorzieningen getroffen tot 5 miljard euro. Hun aandeelhouders (Shell en
ExxonMobil, respectievelijk de Staat) zullen grotendeels moeten zorgen
voor de financiering van toekomstige kosten van schadeafhandeling en
versterking, nu er nog amper inkomsten uit het Groningenveld binnenkomen. Een bijzondere omstandigheid is echter dat EBN en de NAM – en
zeker de aandeelhouders van de NAM – momenteel grote onverwachte
meevallers kennen door de gestegen gasprijzen.
De commissie is van oordeel dat in de komende jaren het afkopen van
aansprakelijkheden en toekomstige kosten door een van de partijen niet
aan de orde kan zijn. Bij de nu geraamde aardbevingskosten is er nog
grote onzekerheid, met name over de periode dat zich nog bevingen
zullen voordoen in Groningen en over de zwaarte van die bevingen. Er is
daarnaast te grote onzekerheid over de hoeveelheid versterkingen die nog
nodig zijn om een goede inschatting te kunnen maken van een reële
afkoopsom die ook voor de lange termijn dekkend is. Belangrijker is het
daarom volgens de commissie om ervoor te zorgen dat de verschillende
partijen voldoende voorzieningen treffen om te kunnen garanderen dat
ook op lange termijn de kosten worden gedekt. Dan gaat het niet alleen
om kosten voor schade en versterken, maar ook om kosten voor bijvoorbeeld bodemdaling en het definitief sluiten en opruimen van de
winningslocaties.
Groningers maken zich op dit moment zorgen over de vraag of ook nadat
de gaswinning gestopt is, partijen nog aanspreekbaar zijn op schade die al
is ontstaan of nog zal ontstaan. De commissie vindt het daarom belangrijk
dat de Staat en de oliemaatschappijen voortaan gezamenlijk een actueel
en transparant overzicht schetsen van alle nog te verwachten kosten en de
daarvoor gereserveerde middelen. De gezamenlijke middelen moeten
daarbij aantoonbaar toereikend zijn voor alle voorzienbare kosten. De
commissie roept er dus toe op om geld vrij te maken ter dekking van
toekomstige kosten voor onder meer schade, versterking en opruimen
van gasputten. Daarnaast doet de commissie een beroep op de overige
partijen uit het gasgebouw. Evenals de overheid, moeten zij naar de
mening van de commissie middelen opzijzetten die gebruikt kunnen
worden voor investeringen in de provincie en het bieden van toekomstperspectief. Actief iets terugdoen voor de provincie en iets teruggeven
van de gasbaten, hoort naar de mening van de commissie ook bij het
inlossen van een ereschuld.
Oliemaatschappijen, zie af van een claim op niet-gewonnen gas
In 2018 heeft de Minister van Economische Zaken aangekondigd dat de
gaskraan in 2030 dichtgaat. Deze datum is later bijgesteld naar 2023.
Recentelijk heeft Staatssecretaris Vijlbrief van Mijnbouw laten weten de
gaskraan in 2023 of 2024 dicht te willen draaien.77 Dit betekent praktisch
dat de gaswinning uit het Groningenveld stopt terwijl er nog winbaar gas
in de grond zit. De Staat heeft met de oliemaatschappijen in 2018 een
akkoord gesloten waarin Shell en ExxonMobil afzien van een claim op de
77

Kamerstuk II 2022/23, 33 529, nr. 1115.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

74

waarde die het resterende gas vertegenwoordigt, omdat de veiligheid
verdere winning niet toelaat. Toch vragen de oliemaatschappijen nu
compensatie voor gederfde inkomsten vanwege het versneld afbouwen
van de gaswinning. De commissie meent dat deze claim onterecht is. Een
juridisch argument daarvoor is dat ieder recht op winning is vervallen
doordat de oliemaatschappijen zélf wilden dat de Staat alle verantwoordelijkheid overnam via een winningsplicht voor de NAM. Maar fundamenteler vindt de commissie dat de versnelde afbouw noodzakelijk is voor de
veiligheid van Groningers. Beide partners, Staat en oliemaatschappijen,
zouden de gevolgen van dit besluit moeten zien als een gezamenlijke
bijdrage aan de veiligheid van Groningers en niet als een startpunt om
elkaar juridisch te bevechten.
Het niet meer veilig kunnen winnen is volgens de commissie de kern van
de zaak, die alle andere argumentatie overtreft. De commissie is dan ook
van mening dat de oliemaatschappijen moeten afzien van de resterende
vordering op niet-gewonnen gas.
Partijen uit het gasgebouw, verlaag de uitvoeringskosten en
beëindig de facturendiscussie
Het gesteggel van partijen over de facturen voor schade en versterking
heeft de commissie bevreemd. De wens om niet meer te betalen dan strikt
nodig vanuit aansprakelijkheid, zorgt voor inspectierondes en beoordelingen door experts om te bepalen wat vergoed wordt. Dit maakt mede
dat de uitvoeringskosten disproportioneel zijn. Tegenover elke euro die
aan schadevergoeding is uitgekeerd, werd in 2020 voor 56 cent aan
uitvoeringskosten gemaakt. In 2021 is dat opgelopen tot 74 cent voor
iedere uitgekeerde euro, zo heeft de Algemene Rekenkamer berekend.78
Een groot deel van de uitvoeringskosten bestaat uit kosten voor de inzet
van deskundigen: het IMG maakt veel kosten voor de inzet van schadeexperts die de schade bij de gebouwen opnemen. De Staat moet deze
schade-experts inzetten om van elke woning aan te tonen of de schade
daadwerkelijk is veroorzaakt door bevingen als gevolg van de aardgaswinning. Pas dan kunnen de herstelkosten door de Staat op de NAM
worden verhaald, zoals de Algemene Rekenkamer in zijn verantwoordingsonderzoek beschrijft.
De commissie is positief over de nieuwe regelingen die inmiddels zijn
ingevoerd om de uitvoeringskosten te verlagen: de vaste vergoedingen bij
schadeherstel79 en de typologie-aanpak bij versterking. Naar verwachting
sorteren deze maatregelen vanaf 2022 effect op de hoogte van de
uitvoeringskosten – hetgeen zichtbaar kan worden in een volgend
verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer. De waardering
van de commissie betreft niet alleen de betere balans tussen uitvoeringskosten en schadevergoedingen die hopelijk wordt gerealiseerd, maar ook
het verkleinen van de rompslomp voor de bewoners die hiermee gepaard
gaat. De uitvoeringskosten zijn immers vooral zo hoog door de uitgebreide inspecties die op adresniveau moeten plaatsvinden voor een
beoordeling en berekening, met vuistdikke rapporten als gevolg.
Bewoners ervaren dit proces vaak als lastig en omslachtig. Lagere
uitvoeringskosten door een bepaalde mate van standaardisatie zorgen op
deze manier voor minimalisering van de rompslomp. Bij de vaste
vergoedingen voor schades is schadeopname in een woning immers niet
meer nodig. Bij de typologie-aanpak vindt nog wel inspectie van de
78
79

Algemene Rekenkamer (2022).
Naast een vaste vergoeding van € 5.000 bij kleinere schades heeft IMG op 21 januari 2023
aangekondigd de vaste vergoeding uit te breiden naar een vergoeding voor grotere schades
tot € 10.000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

75

woning plaats, maar is de daaropvolgende beoordeling en berekening
beperkt als het huis in een van de vaste woningtypen valt. De commissie
moedigt een verdere verlaging van de uitvoeringskosten aan.
Daarnaast valt nog veel te winnen door de verrekening en verantwoording
van uitvoeringskosten niet gedetailleerd op «microniveau» via facturen te
organiseren, maar afspraken over verrekening op «macroniveau» te
maken. Dit kan bijvoorbeeld door een gezamenlijk fonds in te stellen waar
partijen naar rato in storten en uit betalen. Dan kunnen de kosten omlaag
die nu gemaakt worden voor verantwoording via facturen, hetgeen
bovendien de afhandelingssnelheid ten goede komt.
Aanbeveling 5: Versterk de rol van de toezichthouder
In nagenoeg iedere parlementaire enquête is de vraag naar de rol van de
toezichthouder belangrijk. Zo ook in dit onderzoek, waar de toezichthouder een cruciale rol speelde in het afdwingen van veiligheid voor
Groningers. De commissie ziet dat de toezichthouder lang niet altijd
voldoende heeft kunnen betekenen in dit dossier. Dat komt aan de ene
kant doordat het de toezichthouder lange tijd ontbrak aan voldoende
gekwalificeerd personeel, aan bepaalde bevoegdheden en aan
waarborgen voor de onafhankelijkheid van de positie binnen het
ministerie. Aan de andere kant ontbrak het de toezichthouder aan
mogelijkheden om in te grijpen in een systeem dat zo groot en zo
belangrijk was voor de Nederlandse energievoorziening.
Tweede Kamer, betrek de bevindingen uit dit onderzoek bij het
debat over toezichthouders
De vraagstukken rond toezichthouders zijn volop in ontwikkeling. Wat is
de beste positionering voor een toezichthouder? Welke bevoegdheden zijn
nodig en welke waarborgen moeten er zijn om de onafhankelijkheid van
de toezichthouder te waarborgen? De commissie adviseert de Tweede
Kamer de bevindingen uit dit onderzoek bij het huidige politieke debat
over toezichthouders te betrekken.
De commissie meent dat het onderzoek van het Groningendossier laat
zien hoe nuttig het kan zijn wanneer een inspectie zelfstandig een
werkprogramma kan opstellen, zelfstandig haar adviezen kan versturen en
de Tweede Kamer desgevraagd te woord kan staan zonder afhankelijkheid
van de Minister of de departementsleiding. Verder is het belangrijk dat
afwegingen over budget en personeel van een inspectie maximaal
transparant plaatsvinden, ook voor de Kamer. Het zijn voorbeelden van
waarborgen voor onafhankelijk toezicht die ook terugkomen in de
aanbevelingen die de Inspectieraad heeft gedaan voor de nieuwe Wet op
de rijksinspecties.80 De commissie adviseert deze aanbevelingen van de
Inspectieraad over te nemen in de nieuwe Wet op de rijksinspecties.
Rijksoverheid, introduceer collegiaal bestuur voor toezichthouders
Daarnaast adviseert de commissie om in die wet ook de mogelijkheid op
te nemen dat rijksinspecties kunnen kiezen voor collegiaal bestuur. Dat
betekent dat er niet één inspecteur-generaal is, maar er gewerkt wordt
met een college, zoals enkele toezichtsautoriteiten dat al kennen (bijvoorbeeld de Autoriteit Consument en Markt (ACM) en de Autoriteit Financiële
Markten (AFM)). Een dergelijk college bestaat vaak uit drie personen. De
commissie ziet voordelen van zo’n college, omdat bij een collegiaal
80

Inspectieraad (september 2022).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

76

bestuur de koers van de toezichthouder niet afhankelijk wordt gemaakt
van één persoon en een college ook minder gevoelig is voor eventuele
beïnvloeding van buitenaf dan één persoon. Daarnaast biedt zo’n bestuur
een alternatief voor het besturingsmodel waarin een inspecteur-generaal
wordt beoordeeld door de secretaris-generaal.
In het specifieke geval van Staatstoezicht op de Mijnen adviseert de
commissie om de Inspecteur-generaal der Mijnen te ondersteunen met
twee andere directieleden in een collegiaal bestuur en daarnaast een raad
van toezicht te formeren. Hierdoor is de inspecteur-generaal voor zijn
beoordeling niet langer afhankelijk van de secretaris-generaal van
Economische Zaken en Klimaat, en wordt de autonomie van SodM om
toezicht te houden op tal van (deels nieuwe) ondergrondse activiteiten
versterkt.
Overheid, geef de toezichthouder meer escalatiemogelijkheden
Specifieke aandacht vergt de vraag hoe toezichthouders effectief toezicht
kunnen houden op systemen die too big to fail zijn. Die vraag speelde in
Groningen een belangrijke rol omdat het Groningenveld, in tegenstelling
tot kleinere velden, niet zomaar gesloten kon worden. In het mandaat dat
de toezichthouder kreeg van het Ministerie van Economische Zaken,
bestond de mogelijkheid gasvelden te sluiten bij zwaarwegende veiligheidsissues. Het Groningenveld was echter van dat mandaat uitgezonderd, omdat het veld te belangrijk was voor de Nederlandse energievoorziening om het te kunnen sluiten. Het ontbrak Staatstoezicht op de
Mijnen daarmee aan een effectieve interventiemogelijkheid.
Ook andere toezichthouders hebben soms te maken met zulke grote
spelers of belangen dat er in de praktijk maar weinig effectieve maatregelen mogelijk zijn. Voorbeelden hiervan zijn Schiphol en de Nederlandse
Spoorwegen. De commissie pleit ervoor om in zo’n geval toezichthouders
meer escalatiemogelijkheden te geven. De hieronder voorgestelde
maatregelen zijn dus niet voor reguliere situaties aan de orde, maar juist
voor zaken die zo cruciaal zijn voor de samenleving dat ze niet zomaar
gesloten kunnen worden. De commissie constateert allereerst dat het
onverstandig is, bij welk systeem dan ook, om de samenleving zo
afhankelijk te maken van één voorziening dat deze niet gesloten kan
worden. Uitzonderingen op de bevoegdheid om in te grijpen in een
systeem acht de commissie derhalve onwenselijk.
Voor het uitbreiden van de escalatiemogelijkheden bestaan verschillende
mogelijkheden. De commissie vindt het van belang dat inspecties ook de
bevoegdheid krijgen om een wezenlijk punt van zorg rechtstreeks onder
de aandacht te brengen van de Tweede Kamer. Dit in aanvulling op een
recent initiatief van de Tweede Kamer om in haar Reglement van Orde op
te nemen dat een Kamerminderheid (van minimaal 50 leden) een
inspecteur-generaal voor een rondetafelgesprek, hoorzitting of technische
briefing kan uitnodigen.
De commissie adviseert om daarnaast in de wet de escalatiemogelijkheid
in te bouwen om het kabinet in te schakelen indien een inspecteurgeneraal onvoldoende gehoor vindt bij de vakminister. De commissie stelt
voor om inspecteurs-generaal het recht te geven hun advies over
systemen die too big to fail zijn, toe te lichten in de ministerraad. Het
kabinet als geheel kan dan de afweging maken of het advies van de
toezichthouder gevolgd moet worden, of dat andere belangen prevaleren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

77

Aanbeveling 6: Vergroot de rol van het publieke belang binnen
departementen
Ambtenaren kiezen veelal voor een functie bij de overheid omdat ze hart
hebben voor de publieke zaak, zo heeft de commissie ook in dit dossier
gezien. Er zijn veel ambtenaren die hard hebben gewerkt – en nog
werken – in de hoop zo bij te kunnen dragen aan de oplossing voor
problemen in Groningen. Het onderzoek laat echter ook zien dat er bij
rijksambtenaren een neiging is om vooral sectorbelangen van het eigen
beleidsdepartement te behartigen en waar mogelijk de Minister «uit de
wind» te houden. Deze belangen kunnen strijdig zijn met het publiek
belang, zoals deze parlementaire enquête heeft laten zien.
Overheid, voeg het publieke belang toe aan de ambtseed van
rijksambtenaren
Rijksambtenaren leggen na hun indiensttreding een ambtseed af, waarin
ze onder andere zweren of beloven plichtsgetrouw en nauwgezet de aan
hen opgedragen taken te vervullen. Het «uit de wind» houden van
bewindspersonen is daarmee een voorbeeld van een opdracht aan een
ambtenaar waaraan deze gehouden is volgens de ambtseed. Opmerkelijk
genoeg is het dienen van het publieke belang niet expliciet opgenomen in
de ambtseed. De commissie steunt vanuit deze achtergrond de aankondiging van Minister Bruins Slot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om de ambtseed voor rijksambtenaren aan te passen.81 De nieuwe
versie van de ambtseed maakt duidelijker dat ambtenaren werken in het
algemeen belang voor de samenleving.
Overheid, bouw verdere prikkels in om tegendenken binnen
ministeries te stimuleren
Het toevoegen van het publiek belang aan de ambtseed is een voorbeeld
van een prikkel om het algemeen belang beter te behartigen. De
commissie acht het belangrijk om ook meer prikkels voor tegendenken in
te bouwen en om de smalle interpretatie van het eigen departementale
belang te verbreden tot een algemeen belang. Dat kan een manier zijn om
bijvoorbeeld het lot van gedupeerden en de betrouwbaarheid van de
overheid door te laten klinken. Eerder wees de tijdelijke commissie
Uitvoeringsorganisaties (de commissie-Bosman) al op het belang van een
veilige meldcultuur voor ambtenaren van uitvoeringsorganisaties. Dit
punt speelt echter ook bij ambtenaren die beleid maken. Ook hier is het
belangrijk dat ambtenaren zich veilig voelen om tegengeluiden te laten
horen.
Als de discussie op het departement breder en vollediger gevoerd wordt,
kan ook de Minister beter worden geïnformeerd en daarmee vervolgens
ook de Tweede Kamer. Een cruciale randvoorwaarde is wel dat ambtenaren zich veilig voelen om binnen hun organisatie kritische tegenspraak
te geven. Dit vergt een cultuuromslag binnen departementen.
Overheid, ontwikkel een betere antenne voor geluiden uit de
buitenwereld
Ook uit dit onderzoek blijkt volgens de commissie hoe moeilijk het is om
geluiden uit de buitenwereld door te laten dringen tot beleid. Zowel
ambtenaren als bewindspersonen hebben opgemerkt dat aanwezigheid in
Groningen, het spreken met gedupeerden, de enige manier is om de
verhalen echt «binnen te laten komen». Als de fysieke afstand tot Den
81

Ministerie van BZK (20 januari 2023).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

78

Haag groot is, is het extra moeilijk om de geluiden van gedupeerden te
laten weerklinken in beleid. De commissie vindt het dan ook een zeer
goed initiatief van Staatssecretaris Vijlbrief dat hij geregeld in Groningen
werkt. Dat initiatief verdient navolging. De commissie adviseert de
rijksoverheid na te denken over een manier waarop de binding met de
regio en met individuele burgers versterkt kan worden, bijvoorbeeld door
het vaker inzetten van regioambassadeurs of -vertegenwoordigers, die bij
voorkeur in de betreffende regio wonen, of door te kijken of het weer
meer spreiden van rijksdiensten daar in enige mate aan bij kan dragen.
Aanbeveling 7: Versterk de positie van de Tweede Kamer
De commissie heeft bij haar onderzoeken, gesprekken en openbare
verhoren gemerkt dat het gaswinningdossier uitermate complex is. Het
kent talloze aspecten en veel verschillende partijen. Partijen in het
gasgebouw waren bovendien niet genegen veel openheid van zaken te
geven. De commissie heeft geconcludeerd dat niemand het volledige
overzicht had: iedereen zag maar een aantal stukjes van de puzzel. Dat
maakte de controlerende rol van de Tweede Kamer ingewikkeld. helemaal
op de momenten waarop de Kamer onjuist, onvolledig of onzorgvuldig is
geïnformeerd. En dat gebeurde helaas vaak in dit dossier. De commissie
ziet de volgende mogelijkheden om de rol van de Tweede Kamer te
versterken:
Kabinet, vervul de informatieplicht naar de Tweede Kamer naar
behoren
De commissie kan niet genoeg benadrukken hoe essentieel de informatieplicht van de regering is voor het vervullen van de controlerende taak van
de Tweede Kamer. Alleen dan kunnen debatten in de Tweede Kamer op de
juiste gronden worden gevoerd. De informatieplicht aan de Tweede
Kamer is geregeld in artikel 68 van de Grondwet. In dit artikel staan ook de
uitzonderingen die daarop gemaakt kunnen worden in het belang van de
Staat. De commissie pleit ervoor dat er Kamerbreed over de informatieplicht wordt gesproken. In de ogen van de commissie kan een gezamenlijk
debat over de omgang met artikel 68 bijdragen aan een duidelijkere en
eenduidigere informatievoorziening aan de Kamer – zonder in het uiterste
te vervallen dat alle documenten die aan een beleidsbeslissing vooraf
gingen altijd meegestuurd moeten worden. De werkgroep die ingesteld is
naar aanleiding van de motie-Leijten/Arib kan daarvoor hopelijk een goed
startpunt bieden.82
Tweede Kamer, verbeter de brugfunctie tussen Haagse beslissers
en bewoners in het land
De commissie heeft in haar parlementaire enquête gezien hoe belangrijk
het is dat signalen van bewoners van Groningen opgepikt worden door
Haagse beslissers. Volgens de commissie heeft de Tweede Kamer de
cruciale rol om een brug te slaan tussen deze twee werelden. Dat is geen
verrassende boodschap: het is immers de essentie van de rol van de
Kamer als volksvertegenwoordiging. In 60 jaar gaswinning in Groningen
bleek de invulling van deze rol echter lastig. Hoe kan een Tweede
Kamerlid verhalen van Groningers oppakken zonder te verzanden in de
wereld van analyses, protocollen en uitzonderingsgevallen? De commissie
vindt dat de Tweede Kamer in eigen huis een gesprek moet aangaan over
de brugfunctie: hoe kan de Kamer de afstand tot bewoners overbruggen?
Het starten van dit gesprek betekent niet dat een Kamerlid elke situatie en
hulpvraag direct kan oplossen, al is het alleen maar omdat situaties en
82

Kamerstuk II 2020/21, 35 752, nr. 11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

79

hulpvragen van verschillende bewoners soms tegenovergesteld aan
elkaar zijn of omdat oplossingen soms tijd vragen. Het doel van het
gesprek is bewustwording van de rol in een tijd waarin Nederland voor
grote opgaven staat die direct raken aan de wereld van bewoners. Daarbij
geldt dat het openstaan voor ervaringen en vragen van burgers in het
land geen verantwoordelijkheid is van de Tweede Kamer alleen: ook
ministeries moeten signalen uit de samenleving oppakken.
Minister van Economische Zaken, geef opdracht voor een
jaarlijkse «Staat van de Groningse schadeafhandeling en
versterking»
Een manier om de informatievoorziening aan de Tweede Kamer beter te
structureren, is door jaarlijks een «Staat van Groningen na de
gaswinning» te presenteren, waarin de voortgang op allerhande belangrijke indicatoren wordt geschetst en samengebracht. Het gaat om een
bundeling van activiteiten van het Instituut Mijnbouwschade Groningen,
de Nationaal Coördinator Groningen en andere overheden en partijen
gericht op het oplossen van alle gevolgen van de Groningse gaswinning.
In deze rapportage moet aandacht zijn voor de ontwikkeling van de
gezondheid en het welzijn van de Groningers, het aantal openstaande
schadeclaims, de voortgang van de versterkingsopgave, toekomstgerichte
projecten, de leveringszekerheid, het vulpercentage van bergingen,
enzovoorts. Terugkerende informatie op zulke indicatoren geeft een
gestructureerd inzicht in ontwikkelingen in het gasdossier. Jaarlijks
kunnen de toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen, de Nationale
ombudsman en de Kinderombudsman hier adviezen over uitbrengen. De
Tweede Kamer kan op basis van de rapportage jaarlijks een plenair debat
houden, maar niet nadat relevante partijen (waaronder de genoemde
toezichthouder en ombudsmannen) door de Kamer in een rondetafelgesprek of hoorzitting gehoord zijn. Een dergelijke Staat van de Groningse
schadeafhandeling en versterking kan met name op de (middel)lange
termijn de aandacht voor de voortgang in Groningen behouden.
Kabinet, laat de gemaakte afwegingen rond grote publieke
belangen beter aan de Tweede Kamer zien
De Tweede Kamer kreeg in het Groningendossier doorgaans één
beleidsvoorstel van het kabinet voorgelegd voor besluitvorming. De
Tweede Kamer krijgt zo voorgelegd waartoe het kabinet al besloten heeft.
Als nationale publieke belangen op het spel staan, zoals de leveringszekerheid in dit onderzoek, acht de commissie het belangrijk dat meer
inzicht geboden wordt in het afwegingsproces van het kabinet. Het is
alleen mogelijk om een gedegen debat te voeren en argumenten tegen
elkaar af te wegen als de benodigde informatie daarvoor op tafel ligt en er
inzicht is in de door het kabinet gemaakte afwegingen.
Dat kan op verschillende manieren, bijvoorbeeld doordat het kabinet niet
maar één beleidsvoorstel aan de Tweede Kamer voorlegt, maar er met de
voorkeursoptie van het kabinet twee of drie andere, door het kabinet
verworpen, opties worden meegestuurd. Op die manier kan de Tweede
Kamer inzien welke mogelijkheden er waren en welke argumenten al dan
niet doorslaggevend zijn geweest. Een andere manier is dat de Tweede
Kamer eerder in het proces wordt geraadpleegd als meedenkende partij
om de mogelijke opties boven tafel te krijgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

80

Kamer, verhelder de Wet op de parlementaire enquête 2008 en
het Reglement van Orde
De commissie heeft drie aanbevelingen die raken aan de werkzaamheden
van een enquêtecommissie. De achtergrond en toelichting bij deze
aanbevelingen is nader omschreven in het hoofdstuk X Verantwoording in
boek 5.
Het eerste punt betreft de bijstandsverlening tijdens besloten voorgesprekken. Het is genodigden terecht toegestaan zich tijdens een besloten
voorgesprek te laten bijstaan. Het is een vanzelfsprekendheid dat de
bijstandsverlener de genodigde dient bij te staan. De enquêtecommissie
heeft echter gezien dat bijstandsverlening in de praktijk niet altijd een vrije
keuze is geweest van de genodigde, maar dat de werkgever een belang
had bij het verlenen van bijstand. Om verwarring over de rol van de
bijstandsverlener en de aard van de bijstandsverlening in de toekomst te
voorkomen, beveelt de commissie de Kamer aan om bij een volgende
herziening van de Wet op de parlementaire enquête 2008 (hierna: Wpe)
het doel van de bijstand helder en zuiver te omschrijven.
Bij een eventuele herziening van de Wpe beveelt de enquêtecommissie
verder aan een artikel op te nemen dat de eigenstandige verantwoordelijkheid van actoren bij het doen van leveringen aan een enquêtecommissie regelt. In dat artikel zou moeten worden bepaald dat actoren alleen
kunnen afstemmen met derden over de inhoud van de vordering van een
enquêtecommissie en de levering aan een enquêtecommissie indien dit
expliciet op goedkeuren van de enquêtecommissie geschiedt.
Tot slot valt het de commissie op dat er een gebruik is in de Kamer ten
aanzien van de afvaardiging en deelname aan enquêtecommissies,
namelijk dat fracties bij de instelling van de enquêtecommissie één
Kamerlid afvaardigen voor deelname aan de enquêtecommissie en dat de
Voorzitter deze leden benoemt. Het zou goed zijn deze staande praktijk te
formaliseren. De commissie beveelt de Kamer aan om in haar eigen
Reglement van Orde vast te leggen dat fracties alleen bij de instelling van
een enquêtecommissie een Kamerlid aandragen voor deelname aan de
commissie en dit niet gedurende het onderzoek alsnog doen. Op die
manier is geborgd dat fracties niet tussentijds Kamerleden voor deelname
afvaardigen, verkiezingen daargelaten. De commissie doet daarbij tevens
de suggestie om op te nemen dat de Voorzitter van de Kamer net als bij
andere commissies besluit over de samenstelling van de enquêtecommissie, zodat de Voorzitter kan toezien op een juiste naleving.
Aanbeveling 8: Geef toekomstige publiek-private samenwerkingen beter vorm
De vondst van de gasbel in Groningen was aanleiding om na te denken
over de beste wijze om het gevonden gas te winnen. Gekozen is voor wat
tegenwoordig een «publiek-private samenwerking» (pps) wordt genoemd:
de Staat participeert samen met oliemaatschappijen in de Maatschap
Groningen. De parlementaire enquête heeft laten zien dat deze samenwerkingsvorm uiterst succesvol is geweest om de opbrengsten uit het
gasveld te maximaliseren, maar dat er gaandeweg ook fikse tekortkomingen aan verbonden bleken. De commissie doet daarom de aanbeveling om toekomstige publiek-private samenwerkingen waar de Staat
aan deelneemt, beter vorm te geven. Voor toekomstige publiek-private
samenwerkingen bepleit de commissie de volgende punten:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

81

Rijksoverheid en private partijen, maak vooraf afspraken over de
exitstrategie
Bij het aangaan van de samenwerking tussen de Staat en de oliemaatschappijen in het gasgebouw zijn afspraken gemaakt over de winning. Er
zijn echter geen afspraken gemaakt over het beëindigen van de samenwerking. Dit heeft ertoe geleid dat betrokken partijen onafgebroken
onderhandelen over de voorwaarden waaronder de samenwerking kan
worden beëindigd. Bij publiek-private samenwerkingen die de Staat in de
toekomst aangaat, moet dit voorkomen worden door vooraf heldere
afspraken te maken over de afronding van die samenwerkingen. Wat
gebeurt er als de publiek-private samenwerking aan haar einde komt of
moet komen?
Rijksoverheid, expliciteer welke publieke belangen in het geding
zijn bij publiek-private samenwerking
Bij de publiek-private samenwerking van het gasgebouw zijn duidelijke
afspraken gemaakt over de verdeling van de opbrengsten. Over andere
publieke belangen is destijds niets afgesproken. De belangen van
veiligheid en gezondheid van bewoners waren bijvoorbeeld niet belegd
en maakten daardoor nauwelijks of geen onderdeel uit van het besluitvormingsproces. Dit heeft funest uitgepakt voor Groningers. Bij toekomstige
publiek-private samenwerkingen is het belangrijk dat deze fout niet
nogmaals wordt gemaakt. Borg daarom álle betrokken publieke belangen
bij de start van een samenwerking; expliciteer ze en leg ze vast in de
samenwerkingsafspraken. Voorkom dat de behartiging van onderling
strijdige belangen bij één persoon is belegd, zoals bij het gasgebouw wel
het geval was. De inmiddels gangbare praktijk is daarvoor geschikt,
waarbij de Minister van Financiën aandeelhouder is en de Minister van
Economische Zaken optreedt als de vertegenwoordiger van de Staat. Als
de Staat een samenwerkingsovereenkomst aangaat, moeten de samenwerkingsafspraken openbaar worden. Op deze manier kan de Tweede
Kamer controleren of publieke belangen voldoende geborgd zijn in de
afspraken.
Rijksoverheid en private partijen, geef omwonenden een plek in
de publiek-private samenwerking
Het is belangrijk dat partijen bij het aangaan van een publiek-private
samenwerking nadenken over de gevolgen die hun gezamenlijke activiteit
kan hebben voor de leefomgeving van bewoners. Bij de publiek-private
samenwerking in het gasgebouw heeft het hieraan ontbroken.
Er zijn verschillende manieren denkbaar om het belang van de bewoners
te borgen. Een daarvan is dat omwonenden een plek krijgen in de
samenwerking. Hierdoor kunnen signalen vanuit de regio worden
ingebracht en meegewogen in de besluitvorming. Dit vraagt wel om
goede afspraken over de verantwoordelijkheden en de rol van deelnemende partijen.
Een andere manier is om omwonenden mede-eigenaar te laten worden
van de nieuwe voorziening. Bewoners kunnen aandelen krijgen in het
bedrijf van de exploitant. Dat maakt dat ze meeprofiteren van gemaakte
winsten, maar ook via hun aandelen een vorm van zeggenschap bij de
exploitatie krijgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

82

Aanbeveling 9: Versterk kennisontwikkeling over de ondergrond
Lange tijd is de kennisontwikkeling over de gevolgen van de Groningse
gaswinning achtergebleven. Juist over de relatie tussen ondergrond en
bovengrond was veel onbekend. Dat heeft eraan bijgedragen dat de
aardbevingsproblematiek in Groningen werd onderschat. De commissie
ziet dat op dit gebied inmiddels veel verbetering is opgetreden. Het
onderzoek naar gaswinning en aardbevingen is systematischer geworden
met twee nationale publiek-gefinancierde onderzoeksprogramma’s, en het
kennismonopolie van de NAM is afgebouwd. Tegengeluiden dringen nu
beter het gesloten mijnbouwkennisnetwerk binnen, zoals geluiden over
gezondheidsgevolgen van aardbevingen voor bewoners. Op twee punten
vindt de commissie nadere aanscherping nodig:
Overheden en toezichthouder, zorg voor voldoende kennis over
de ondergrond binnen de eigen organisatie
De commissie heeft in haar onderzoek gezien dat een tekort aan
medewerkers met kennis van de ondergrond risico’s met zich meebrengt.
Dat was in het bijzonder het geval in de periode na de beving bij Huizinge,
toen er maar één medewerker met geologische kennis werkzaam was op
het Ministerie van Economische Zaken. Hoe kwetsbaar dat is, komt uit dit
onderzoek scherp naar voren. De overheid en de toezichthouder moeten
daarom beter nadenken over borging van kennis binnen hun eigen
organisaties. De commissie vindt het belangrijk dat zij voldoende
medewerkers met kennis van de ondergrond in huis hebben. Alleen zo
kunnen zij een volwaardige gesprekspartner zijn voor mijnbouwbedrijven.
Er is behoefte aan medewerkers die bekend zijn met nieuwe kennisinzichten over de ondergrond, die onderzoeken adequaat kunnen beoordelen, die de goede onderzoeksvragen kunnen stellen en die kunnen
doorvragen op gegeven antwoorden. In het verleden is te veel kennis bij
de rijksoverheid uitgeplaatst, onder andere door bezuinigingen en het
laten rouleren van ambtenaren. Dat acht de commissie onwenselijk. Zeker
bij dossiers die decennialang lopen, zoals de gaswinning in Groningen, is
het nodig om zulke kennis in voldoende mate zelf in huis te hebben. Niet
om zelf alle analyses te kunnen doen, maar wel om de kennis te hebben
om rapporten van externe partijen op waarde te kunnen schatten en om
de goede vragen te kunnen stellen en goed in te kunnen schatten waar
belangrijke onzekerheden zitten. Kennis in eigen huis is daarvoor
onontbeerlijk.
Kennispartijen, onderzoek ondergrond en bovengrond in
samenhang
In de afgelopen jaren is veel kennis opgebouwd over het verband tussen
ingrepen in de ondergrond en de gevolgen daarvan in de bovengrond. De
commissie acht het behoud en het verder uitbouwen van deze kennisbasis
essentieel, zowel voor het winningsgebied Groningen als voor toekomstige beleidsopgaven in Nederland. Bij dat laatste denkt de commissie aan
andere actuele en opkomende vraagstukken met betrekking tot de
ondergrond, zoals geothermie, ondergrondse CO2- en waterstofopslag,
ondergrondse infrastructurele projecten en zoutwinning. De gemeenschappelijke deler bij deze nieuwe ontwikkelingen is dat het gaat om
technische ingrepen in de ondergrond die grote gevolgen in de bovengrond kunnen hebben, inclusief maatschappelijke en sociale gevolgen.
Het valt de commissie echter op dat de kennisprogramma’s naar de
ondergrond losstaan van de kennisprogramma’s naar sociale aspecten,
zoals ook het evaluatieonderzoek naar het kennisprogramma signaleert.
De niet-fysische effecten vormen vaak een reële bedreiging voor de
veiligheid van bewoners. De commissie adviseert de kennis over fysische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

83

effecten en niet-fysische effecten bij elkaar te brengen, om zo een goed
inzicht te krijgen in onder- en bovengrondse effecten van ingrepen in de
ondergrond.
Bij het verder uitbouwen van de kennisbasis vindt de commissie het
cruciaal dat kennispartijen actief zoeken naar hiaten in het kennisveld en
openstaan voor signalen van buiten. Voorkomen moet worden dat
onderzoekers – en gebruikers van kennis – te lang blijven vastzitten in een
onderzoeksparadigma: in dit geval dat gaswinning niet kon leiden tot
zware aardbevingen en dat aardbevingen tot weinig schade zouden
leiden. Kennispartijen moeten bij de kennisontwikkeling bovendien extra
aandacht hebben voor gevolgen van ingrepen in de ondergrond die een
klein risico hebben op schade, maar die áls dit risico zich voordoet wel
een grote impact hebben. Er moet bijvoorbeeld bij de berekening van de
kans op schade aan bestaande woningen bij aardbevingen aandacht zijn
voor dit risico. Als er een kleine kans op schade is, maar er wel veel
woningen in het gebied staan, is de potentiële schade toch groot.
Aanbeveling 10. Stuur op de ruimtelijke inrichting van de
ondergrond
Ondergrondse activiteiten kunnen ernstige en langdurige bovengrondse
gevolgen hebben, zoals dit onderzoek laat zien. Naar verwachting zal het
aantal ondergrondse activiteiten met mogelijk bovengrondse effecten in
de toekomst toenemen, met projecten voor geothermie, ondergrondse
CO2- en waterstofopslag, ondergrondse infrastructurele projecten en
zoutwinning. En dat terwijl de ondergrond op veel plaatsen al intensief
wordt gebruikt. Deze ontwikkeling noopt volgens de commissie tot een
gerichtere overheidssturing op de inrichting van de ondergrond. Deze
aanbeveling sluit aan bij een beweging die al in gang is gezet. Zowel de
Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening als de bewindspersonen van Infrastructuur en Waterstaat hebben in het afgelopen jaar
gepleit voor meer regie op de ondergrond.83 Onder de vlag van de
Uitvoeringsagenda Nationale Omgevingsvisie 2021–2024 werken het Rijk
en medeoverheden aan samenhangend beleid voor het gebruik van de
ondergrond: het uitvoeringsprogramma Bodem en Ondergrond.84 Om een
zorgvuldige en optimale benutting van de ondergrond te realiseren, wordt
het ruimtelijk ordenen van de ondergrond verplicht gesteld voor zowel de
rijksoverheid als gemeenten en provincies.85 Aanvullend pleit de
commissie voor de volgende punten bij de overheidssturing op de
ondergrond:
Rijksoverheid, ontwikkel een veiligheids- en risicostrategie voor
ondergrondse activiteiten van nationaal belang
Bij ontwikkelingen in de ondergrond is het van belang tijdig stil te staan
bij mogelijke risico’s van de ondergrondse activiteiten voor de bovengrond. Gelet op de bestaande winningsactiviteiten en nieuwe grote
projecten in het kader van de energietransitie dient het Rijk met voorrang
een beoordelingskader te ontwikkelen voor activiteiten van nationaal
belang, waarmee zowel de exploitanten als de overheid zich beter op
risico’s kunnen voorbereiden en effectiever kunnen handelen als deze
risico’s zich manifesteren. De commissie ziet zo’n beoordelingskader als
een nadere concretisering van het voorzorgsbeginsel, waarin randvoorwaarden opgenomen zijn voor het continu monitoren van veiligheid en
risico’s. Zo’n beoordelingskader maakt het bovendien mogelijk om het
83

Kamerstuk II 2021/22, 34 682, nr. 92; Kamerstuk II 2022/23, 27 625, nr. 592.
Voortbouwend op de uitgangspunten uit de Structuurvisie Ondergrond (2018).
85
Kamerstuk II 2022/23, 27 625, nr. 592.
84

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

84

gesprek daarover te voeren tussen betrokken ministeries, toezichthouders
(inspectie), Tweede Kamer, gedupeerden en veroorzakers. Het beoordelingskader kan bestaan uit verschillende stappen – inclusief het vooraf in
kaart brengen van risico’s van de ondergrondse activiteit en het bepalen
wie daarmee te maken krijgt, en het periodiek beoordelen en monitoren
van deze risico’s en de signalen hierover van bewoners. De rijksoverheid
moet de monitoring (laten) intensiveren als de impact en risico’s voor
gedupeerden groter worden. Belangrijk is dat de rijksoverheid langdurig
een vinger aan de pols houdt, en doorgaat met monitoring als het initiële
risico geweken lijkt te zijn, maar de zorgen bij bewoners blijven bestaan.
Overheid en exploitant, betrek omwonenden vooraf bij de aanleg
van grootschalige ondergrondse voorzieningen
De commissie vindt het belangrijk dat overheden en exploitanten
omwonenden in een vroegtijdig stadium betrekken bij de aanleg van
grootschalige ondergrondse voorzieningen. Mede gelet op de winningsactiviteiten en nieuwe, grote ondergrondse projecten in het kader van de
energietransitie (zoals geothermie en ondergrondse opslag van waterstof,
CO2-opslag, warmtenet) is dit belangrijk. Het zijn ingrepen waarbij de
leefomgeving van bewoners vaak ingrijpend verandert.
In de Omgevingswet, die naar verwachting per 1 januari 2024 in werking
treedt, wordt vroegtijdige participatie van burgers een belangrijke pijler.
Hierdoor krijgen de signalen van burgers een plek in besluitvormingsprocedures over nieuwe ruimtelijke plannen, projecten en verordeningen. De
commissie vindt dat een goede stap. Hoe overheden of exploitanten
burgerparticipatie precies vormgeven, kan per geval verschillen. Zij
kunnen daarvoor gebruikmaken van een reeks handreikingen die
inmiddels zijn ontwikkeld voor een goed participatieproces, inclusief
succesfactoren en randvoorwaarden.86 Uitgangspunt bij participatietrajecten moet zijn dat betrokkenen vooraf transparant zijn over wat er met
de inbreng van burgers gebeurt, welke aspecten al zijn vastgesteld en niet
meer ter discussie staan en of politici op voorhand gebonden zijn aan de
uitkomsten van de participatie. Een oproep die de commissie daarbij wil
doen is: wek als overheid of exploitant geen valse verwachtingen of valse
hoop. Als er naar burgers wordt geluisterd, stap dan niet in de valkuil om
beloften te doen die niet waargemaakt kunnen worden. Wees dus
realistisch in de beloften, en geef het tijdig aan als iets niet lukt.
Aanbeveling 11. Tot slot: uitnodiging aan Groningers
De commissie is van mening dat Nederland zijn ereschuld aan Groningen
moet inlossen, en heeft hiervoor een aantal aanbevelingen gedaan. Het is
wrang te moeten constateren dat het überhaupt niet zo ver had hoeven
komen als signalen uit Groningen tijdig waren opgepakt. Bij de
gaswinning in Groningen waren de bestaande samenwerkings- en
overlegstructuren lange tijd dermate gesloten dat zulke signalen onvoldoende doordrongen. De ernst van de situatie, de ellende waarin de
bewoners terechtkwamen: het heeft volgens de commissie onnodig lang
geduurd voordat de partijen in het gasgebouw dit ten volle beseften.
Deze enquête heeft laten zien dat de manier waarop betrokken partijen
omgaan met tegengeluiden en de mate waarin zij openstaan voor
signalen van bewoners en andere belanghebbenden, heel belangrijk kan
zijn bij het voorkomen van ongewenste uitkomsten. Dat het de moeite
waard is om te luisteren naar wat direct omwonenden ervaren, en om te
luisteren naar experts die problemen signaleren, is een absolute open
86

Zie bijvoorbeeld Denkwijze(r) voor goede participatie, www.iplo.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

85

deur. Toch moet de commissie constateren dat het daar in dit dossier
ernstig aan heeft ontbroken. Er is al te vaak voor de Groningers gedacht:
er werd óver hen gepraat, niet mét hen.
De commissie roept dan ook op om dat in het vervolg wel te doen, als
uitwerking wordt gegeven aan het inlossen van de ereschuld aan
Groningen.
Het is dus zaak dat verantwoordelijken samen mét Groningers in dialoog
treden over hoe de ereschuld wordt ingelost. De commissie nodigt
Groningers uit om aan te blijven dragen hoe volgens hen de schade in
hun omgeving hersteld kan worden en hoe Groningen weer met
vertrouwen naar de toekomst kan kijken. Dat bouwt voort op, maar gaat
ook verder dan de eenmalige Conferentie voor het Noorden in Groningen
over een langetermijninvesteringsagenda uit de motie-Van Wijngaarden
c.s. Het bouwt ook voort op, maar gaat verder dan het programma
Toukomst, onder de vlag van het Nationaal Programma Groningen. Het
gaat om een plek voor Groningers en maatschappelijke organisaties bij
nieuwe besluitvorming: over het afhandelen van schade en versterking en
het creëren van toekomstperspectief. Op deze manier kunnen de werelden
van bewoners en beslissers dichter bij elkaar komen – de twee werelden
die zo lang gescheiden zijn geweest. De belangen van Groningers moeten
daarbij niet langer ondergeschikt zijn aan het belang van gaswinning:
Groningers boven gas!

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 561, nr. 6

86