De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Staats- en
Bestuursrecht
Turfmarkt 147
2511 DP Den Haag
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
www.rijksoverheid.nl/jenv
Datum
15 juni 2022

Nader rapport wetsvoorstel EU-verordeningen grenzen en
veiligheid

Ons kenmerk
4063218

1.
Aanleiding
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling advisering)
heeft 15 december 2021 advies uitgebracht over het voorstel voor een
Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid. De Afdeling advisering
heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te
houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt
ingediend (een dictum ‘b’). Inmiddels is het advies verwerkt. Vanwege het dictum
is het niet vereist dat het wetsvoorstel voor indiening bij de Tweede Kamer eerst
nog wordt geagendeerd in de MR. Bijgaand vindt u dan ook:
1. het nader rapport;
2. het advies van de Raad van State;
3. het gewijzigde wetsvoorstel;
4. de gewijzigde memorie van toelichting.
2.
Geadviseerd besluit
Instemmen met indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.
3.
Kernpunten
Het wetsvoorstel dient ter uitvoering van een aantal EU-verordeningen op het
terrein van grenzen en veiligheid. Met deze verordeningen worden een aantal
door de EU beheerde systemen ingevoerd dan wel geactualiseerd, namelijk:
- het EES (‘entry-exit systeem’) waarin onder meer de in- en uitreis in het
Schengengebied van onderdanen van derde landen wordt geregistreerd, met
name met het oog op het doeltreffender maken van grenscontroles;
- het Etias (‘European Travel Information and Authorization System’) waarmee
voorafgaand aan de afreis naar het Schengengebied van onderdanen van derde niet visumplichtige- landen door middel van een reisautorisatie kan worden
bepaald of er sprake is van een veiligheidsrisico, een risico op het gebied van
illegale immigratie of een hoog epidemiologisch risico;
- het bestaande VIS (‘Visum Informatie Systeem’) dat wordt gebruikt voor visa
kort verblijf voor onderdanen van derde landen voor het Schengengebied. Dit
systeem wordt onder meer uitgebreid naar visa lang verblijf en
verblijfsvergunningen;
- het bestaande SIS (‘Schengen Informatie Systeem’) dat wordt gebruikt om
informatie te delen en signaleringen op te nemen over personen, voorwerpen en
voertuigen en dergelijke. Dit systeem is ooit ingevoerd in verband met het
Pagina 1 van 5

wegvallen van controles aan de binnengrenzen en wordt nu onder meer uitgebreid
met de signalering van terugkeerbesluiten ten aanzien van onderdanen van derde
landen.
Tussen deze en een aantal andere Europese systemen wordt door middel van een
tweetal separate EU-verordeningen interoperabiliteit aangebracht, onder meer
met het doel dat de systemen en doelstellingen die daarmee worden nagestreefd
elkaar kunnen ondersteunen.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Staats- en
Bestuursrecht
Datum
15 juni 2022
Ons kenmerk
4063218

Verordeningen gelden rechtstreeks en mogen niet in nationale regelgeving
worden omgezet. Wel geldt de verplichting om deze te operationaliseren door in
regelgeving bijvoorbeeld de autoriteiten aan te wijzen die de verordeningen
uitvoeren in Nederland, dan wel zo nodig verduidelijkingen ten aanzien van de
nationale toepassing aan te brengen. Bijgaand wetsvoorstel regelt dit. De
Europese Commissie stelt het uiteindelijke tijdstip van toepasselijkheid van de
verordeningen vast. Deze data verschillen per verordening, waarbij de vaststelling
afhankelijk is van meerdere factoren zoals technische testen van de systemen. De
volgorde is dat eerst SIS in gebruik wordt genomen, dan EES, vervolgens ETIAS
waarna interoperabiliteit wordt aangebracht. De herziening van VIS zal als laatste
live gaan.
De Afdeling advisering heeft een aantal opmerkingen gemaakt over het
wetsvoorstel waarvan de hoofdpunten hierna kort zullen worden toegelicht.
4.

Toelichting

4.1. Hoofdpunten Advies Afdeling advisering
Aanwijzing nationale autoriteiten
De Afdeling advisering heeft er (onder verwijzing naar een eerder advies) op
gewezen dat het in verband met de rechtszekerheid en kenbaarheid van
regelgeving van belang is dat in een aantal gevallen in nationale regelgeving
wordt vastgelegd welke autoriteiten de bevoegde autoriteiten zijn in de zin van de
verordeningen. Dit lijkt evident maar hierachter gaat een juridische discussie
schuil over de vraag of dit noodzakelijk is indien verordeningen gebruik maken
van een omschrijving die erop neer komt dat duidelijk is dat de instantie die reeds
bepaalde taken heeft op grond van het nationale recht, de taken die in de
verordening zijn opgenomen dient uit te voeren. Om echter geen onduidelijkheid
te laten ontstaan welke nationale instanties dit zijn geeft de Afdeling aan dat deze
aangewezen dienen te worden in het nationale recht. Dit zal echter wel op een
wijze dienen plaats te vinden die overeenkomt met het nationale systeem waarbij
in regelgeving geen dienstonderdelen worden aangewezen aangezien er vaak
sprake is van besluitvorming in mandaat namens de Minister. De aanwijzing van
de autoriteiten zal op grond van het wetsvoorstel bij algemene maatregel van
bestuur worden geregeld. De Afdeling bevestigt overigens dat in bepaalde
gevallen aanwijzing niet nodig is omdat deze aanwijzing al eerder heeft
plaatsgevonden in verband met andere Europese regelgeving waarnaar in de
verordeningen wordt verwezen. In verband met dit onderdeel van het advies en
het advies waarnaar wordt verwezen is in de memorie van toelichting een en
ander nader toegelicht.
Inhoud en toegankelijkheid toelichting
De Afdeling wijst er in haar advies op dat de inhoud van de verordeningen al
vaststaat en daar dan ook geen besluitvorming meer over kan plaatsvinden. De
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dient dan ook algemene toelichtende
Pagina 2 van 5

informatie over de verordeningen te bevatten en een beschrijving op hoofdlijnen,
waarbij te technische en gedetailleerde passages achterwege dienen te blijven.
Wel dient bijvoorbeeld een overzicht te worden gegeven van de bevoegde
autoriteiten en dient de laatste stand in de uitvoering weergegeven te worden.
Naar aanleiding van dit onderdeel van het advies van de Afdeling is de memorie
van toelichting herzien, toegankelijker gemaakt en geactualiseerd. Niettemin is de
toelichting nog steeds vrij omvangrijk. Het wetsvoorstel gaat over een groot
aantal verordeningen (acht verordeningen, twee wijzigingsverordeningen en een
bestaande verordening die wordt geraakt door het voorstel). Daarnaast is het
complexe materie en enige uitleg over deze materie is dan ook noodzakelijk om
het wetsvoorstel en de rollen die de bevoegde autoriteiten krijgen te begrijpen.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Staats- en
Bestuursrecht
Datum
15 juni 2022
Ons kenmerk
4063218

Het raadplegen van strafrechtelijke gegevens: onafhankelijke toetsing
Een aantal verordeningen bevatten de mogelijkheid om met het oog op
rechtshandhavingsdoeleinden toegang te verlenen aan ‘aangewezen autoriteiten’
om in de systemen gegevens te raadplegen. De vraag of deze toegang mag
worden verleend is gebonden aan voorwaarden en dient te worden gecontroleerd
door een onafhankelijk ‘centraal toegangspunt’ (hierna: CTP). Deze mogelijkheid
bestond al onder de huidige Eurodac-verordening voor het Eurodac-systeem (dat
ziet op asiel) en het VIS. Daar komen nu ook EES en Etias bij. Met het
wetsvoorstel is er voor gekozen deze taak te beleggen bij de officier van justitie
voor alle vier systemen. Voor Eurodac zal dit een wijziging zijn omdat daar tot
inwerkingtreding van het voorstel ook een vordering afgegeven door de rechtercommissaris vereist is. Voor VIS was dit niet het geval. De Afdeling merkt op dat
deze taak niet bij een rechter hoeft te worden neergelegd, maar de
onafhankelijkheid ten opzichte van de aangewezen autoriteiten wel in wettelijke
voorschriften gewaarborgd dient te zijn. Aan de kritiek van de Afdeling is
tegemoet gekomen door expliciet in het wetsvoorstel vast te leggen dat de officier
van justitie deze taken en bevoegdheden volledig onafhankelijk uitoefent ten
opzichte van de aangewezen autoriteiten, evenals ten opzichte van de officier van
justitie die het gezag uitoefent over de aangewezen autoriteiten. Overigens is het
daarnaast zo dat de taak van CTP is belegd bij het team internationaal van het
landelijk parket waarin geen eigen nationale onderzoeken worden gedaan.
Daardoor is het ook niet mogelijk dat het CTP als officier bij een zaak betrokken is
waarvoor toegang wordt gevraagd tot de verschillende systemen.
Sanctionering van onrechtmatige gegevensverwerking
De Afdeling advisering refereert aan een eerder advies dat ze heeft uitgebracht
ten aanzien van de implementatie van de richtlijn gegevensbescherming
opsporing en vervolging (RGB) in de Wet politiegegevens (Wpg) en de Wet
justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) waarin ze kritisch was op
onderdelen van deze implementatie. De verordeningen verklaren deze RGB en
daarmee de implementatie hiervan in de Wpg en de Wjsg van toepassing voor
zover het niet gaat om onderwerpen die al onder de AVG vallen. Vanwege de
toepassing van de RGB op de verordeningen vraagt de Afdeling naar dit eerder
gemaakte punt en of onrechtmatige gegevensverwerking onder de verordeningen
voor zover het gaat om verwerkingen die onder het toepassingsbereik van de RGB
vallen wel afdoende wordt voorkomen. Daarbij verwijst de Afdeling advisering
tevens naar eerder door het kabinet gecommuniceerde plannen tot aanpassing
van de Wpg en de Wjsg.
Het vraagstuk van de implementatie van de RGB en de Wpg en de Wjsg is echter
niet iets wat nu eenvoudig alleen voor de verordeningen met het voorstel voor de
Pagina 3 van 5

Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid geregeld kan worden, nog
los van de vraag in hoeverre de kritiek van de Afdeling al dan niet volledig terecht
is. De betreffende regelgeving ziet op een algemeen kader waarvan het niet
wenselijk is dat er uiteenlopende regels gaan ontstaan. Daarnaast is bijgaand
wetsvoorstel niet de plek om de discussie over de implementatie van de RGB te
voeren. Om deze redenen wordt dan ook verwezen naar de recente brief die de
minister voor Rechtsbescherming heeft gestuurd aan de Tweede Kamer van 29
maart jl. (Kamerstukken II 2021/22 32761, nr. 218). In die brief is uiteengezet
waarom er in tegenstelling tot eerdere plannen nu geen nieuwe integrale
gegevenswet komt met generieke bepalingen voor de opsporing, vervolging en de
tenuitvoerlegging. Wel worden daarin de vervolgstappen en aspecten uiteengezet
waar de komende tijd op wordt ingezet. Dat traject is dan ook het juiste kader om
te kijken naar de wijze van implementatie van de RGB en eventuele aanpassingen
door te voeren.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Staats- en
Bestuursrecht
Datum
15 juni 2022
Ons kenmerk
4063218

Privacy
De Afdeling stipt tot slot nog een aantal privacyaspecten aan. Zo adviseert de
Afdeling om een PIA (privacy-impact assessment) uit te voeren op het
wetsvoorstel. Er was oorspronkelijk voor gekozen om dit niet te doen omdat alle
verwerkingen van persoonsgegevens voortvloeien uit de verordeningen. Voordat
de Europese systemen in gebruik worden genomen worden er door de
verschillende ketenpartners PIA’s op die verwerkingen uitgevoerd die naar hun
aard dan ook gedetailleerder kunnen zijn. Niettemin is in navolging van het advies
van de Afdeling een PIA uitgevoerd op de wijziging van de Vreemdelingenwet
2000 die in het wetsvoorstel is opgenomen. Deze wijziging verduidelijkt de
verhouding tot de vreemdelingenadministratie in die zin dat verhelderd wordt dat
daarin gegevens kunnen worden opgeslagen die afkomstig zijn uit de Europese
systemen. Dit met name om, indien dit aan de orde is, bezwaar en
beroepsprocedures te kunnen afhandelen omdat de benodigde gegevens niet
allemaal in de Europese systemen staan of kunnen worden opgenomen.
Omgekeerd kan het noodzakelijk zijn om vanuit de vreemdelingenadministratie
gegevens in te voeren in de Europese systemen. Bij de uitgevoerde PIA zijn
aandachtspunten geformuleerd die meegenomen worden met de meer specifieke
PIA’s die nog worden verricht. Voor de aanpassing van de Vreemdelingenwet
2000 zelf geldt dat de privacy-gevolgen zeer beperkt zijn nu het hier gaat om een
bestaande systematiek en systemen. Mede naar aanleiding van de PIA is de
geformuleerde wijziging van artikel 107 van de Vreemdelingenwet 2000 nog
aangescherpt.
Daarnaast is op het terrein van privacy naar aanleiding van opmerkingen van de
Afdeling een paragraaf toegevoegd over de rechten van betrokkenen, zoals het
recht op inzage van hun gegevens. Dit onderwerp is nog in beweging in die zin
dat de rechten vaststaan maar dat de werkprocessen hierop nog nader worden
ingericht. Daarbij geldt dat er vanuit de EU nog wordt gewerkt aan bijvoorbeeld
voorlichting en de ontwikkeling van templates en webdiensten waarop wordt
aangesloten door de lidstaten.
Naast de bovengenoemde punten heeft de Afdeling nog andere minder
belangrijke opmerkingen gemaakt die zijn verwerkt in de memorie van
toelichting. Daarnaast zijn diverse technische en redactionele verbeteringen in het
voorstel en in de memorie van toelichting doorgevoerd.
4.2. Overige aandachtspunten
Pagina 4 van 5

Zoals reeds opgemerkt zijn de verordeningen waar het wetsvoorstel op ziet
omvangrijk en inhoudelijk complex. De inhoud van de verordeningen staat echter
al vast, waarbij uiteindelijk de Commissie de datum vaststelt waarop de
verschillende verordeningen inwerkingtreden. Voor het wetsvoorstel betekent dit
dat inwerkingtreding bij koninklijk besluit plaatsvindt omdat nog niet bekend is
wanneer welk systeem live gaat. Dit is zoals hierboven aangegeven afhankelijk
van een aantal factoren waaronder bijvoorbeeld de testen die worden uitgevoerd
door de EU en vervolgens de lidstaten.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Sector Staats- en
Bestuursrecht
Datum
15 juni 2022
Ons kenmerk
4063218

Dit wetsvoorstel is tot stand gekomen onder de paraplu van het programma
grenzen en veiligheid. Afstemming heeft dan ook binnen dit kader
plaatsgevonden. Deelnemers zijn naast onder meer DMB, DRM, DRC, de IND,
DT&V, Justid, DGPenV, de KMar, de politie en het OM bijvoorbeeld ook de
ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken. De verordeningen raken veel
verschillende partijen en vergen veel van de uitvoering zoals aanpassing van
systemen en extra benodigde capaciteit. Daarom werken de verschillende
ketenpartners met elkaar samen binnen dit programma. Wetgeving is daar slechts
een onderdeel van.
Indien u daar prijs op stelt, kunnen wij u op een geschikt moment bijpraten over
de verordeningen en het programma nu dat het bestek van deze nota te buiten
zou gaan.

5.

Informatie die zich niet leent voor openbaarmaking

-

Pagina 5 van 5