Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2410

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 oktober 2017
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vijf fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Gezamenlijke mededeling Bouwen aan sterke cyberbeveiliging voor
de EU (Kamerstuk 22 112, nr. 2407)
Fiche: Verordening agentschap ENISA en Europees kader voor Cyberbeveiligingscertificering (Kamerstuk 22 112, nr. 2408)
Fiche: Richtlijn fraude niet-chartaal geldverkeer (Kamerstuk 22 112, nr.
2409)
Fiche: Verordening betreffende het Europees Burgerinitiatief
Fiche: Mededeling vernieuwde strategie voor het industriebeleid van de
EU (Kamerstuk 22 112, nr. 2411)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2410
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2410

1

Fiche: Verordening betreffende het Europees Burgerinitiatief
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het
Europees Burgerinitiatief
b) Datum ontvangst Commissiedocument
13 september 2017
c) Nr. Commissiedocument
COM(2017)482
d) EUR-Lex
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?qid=1506413756938&uri=CELEX:52017PC0482
e) Nr.impactassessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
Niet opgesteld.
f) Behandelingstraject Raad:
Raad Algemene Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
h) Rechtsbasis:
Artikel 24 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gewone besluitvormingsprocedure, gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Gewone besluitvormingsprocedure, medebeslissing.
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Het voorstel behelst een nieuwe Verordening, ter vervanging van een
Verordening uit 2011 die de uitvoering van een Europees Burgerinitiatief
(EBI) regelt. Vervanging van de oude Verordening is nodig om een aantal
gesignaleerde knelpunten in de toepassing van het EBI te kunnen
aanpakken.
Het Europees burgerinitiatief werd ingevoerd met het Verdrag van
Lissabon om de Europese burgers aan te moedigen tot meer democratische betrokkenheid bij Europese aangelegenheden. De uitvoeringsregels
voor een EBI zijn vastgelegd in Verordening nr. 211/2011 die in april 2012
in werking is getreden. Op grond van deze regels kunnen Europese
burgers een verzoek indienen bij de Commissie om met een wetgevingsvoorstel voor een bepaald onderwerp te komen, mits aan een aantal
voorwaarden wordt voldaan (o.m. tenminste 1 miljoen handtekeningen,
van burgers in tenminste 7 EU-landen). De Commissie is verplicht om een
verzoek dat via een EBI is voorgelegd in behandeling te nemen en
hierover een hoorzitting te houden, maar is niet verplicht om daadwerkelijk met een wetgevingsvoorstel te komen. Wel moet de Commissie dan
motiveren waarom een EBI-verzoek niet tot een wetgevingsvoorstel leidt.
Sinds de inwerkingtreding van Verordening nr. 211/2011 zijn er ruim 50
burgerinitiatieven ontplooid, maar slechts 3 hiervan zijn succesvol
geweest, in de zin dat aan alle voorwaarden werd voldaan en dat deze
door de Commissie in behandeling werden genomen. Het betreft een
initiatief tegen vivisectie («Stop Vivisectie!»), een initiatief ter bescherming van ongeboren menselijke embryo’s («Een van ons»), en een
initiatief om privatisering van drinkwatervoorziening te beperken («Water

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2410

2

is een mensenrecht»). Alleen het laatste initiatief heeft daadwerkelijk
beleidsgevolgen gehad, en heeft geleid tot voorstellen voor aanpassing
van de drinkwaterrichtlijn.
De huidige verordening heeft de afgelopen 5 jaar een aantal tekortkomingen laten zien. In een rapport over de uitvoering van de
EBI-verordening van maart 2015 constateerde de Commissie dat de
Verordening de drempel voor een succesvol burgerinitiatief wel erg hoog
legt. Het gevaar bestaat dat de hoge drempel burgers ervan weerhoudt
om initiatieven te ontplooien, waardoor het instrument zijn doel voorbij
zou schieten. Het Europees Parlement kwam in een onderzoeksrapport
van februari 2015 tot eenzelfde conclusie. In april 2017 kondigde VP
Timmermans een herziening van de EBI-Verordening aan, die de drempel
voor een succesvol burgerinitiatief zou moeten verlagen. In de aanloop
hiernaartoe, lanceerde de Commissie in 2017 een consultatie over
hervorming van het EBI, waarin personen en organisaties d.m.v. een
uitgebreide vragenlijst werden uitgenodigd om terugkoppeling te geven
over het EBI. De Nederlandse regering heeft ook deelgenomen aan deze
openbare raadpleging. De terugkoppeling is door de Commissie gebruikt
bij de opstelling van een aanpassingsvoorstel voor de EBI-verordening.
Binnen het huidige wetskader zijn al diverse maatregelen genomen om tot
verbetering te komen, maar voor het aanpakken van de knelpunten die
voortvloeien uit de bepalingen in de verordening is een nieuw wetgevingsvoorstel nodig dat de huidige Verordening vervangt. Doelstelling is
om het EBI toegankelijker, minder omslachtig en gebruiksvriendelijker te
maken voor organisatoren en medestanders en het EBI optimaal te
benutten als middel om debat en participatie op EU-niveau te bevorderen,
ook onder jongeren, en de EU dichter bij de burger te brengen.
Om deze doelstellingen te bereiken stelt de Commissie de volgende
voorstellen en verbeteringen voor:
i.
meer ondersteuning en assistentie voor organisatoren
ii.
verbeteringen in de registratieprocedure, waaronder de mogelijkheid om initiatieven gedeeltelijk te registreren;
iii.
een door de Commissie beheerde helpdesk en een online
samenwerkingsplatform voor het EBI, dat fungeert als forum voor
overleg en voor advisering en ondersteuning van organisatoren;
iv.
een centraal onlineverzamelingssysteem van steunbetuigingen
voor burgerinitiatieven dat wordt opgezet en beheerd door de
Commissie waar organisatoren gebruik van kunnen maken;
v.
verbeteringen in de software voor het online verzamelen van
steunbetuigingen voor het EBI, die ook kosteloos ter beschikking
worden gesteld van organisatoren
De Commissie stelt voorts de volgende praktische maatregelen voor om
de toegankelijkheid voor burgers te vergroten:
– Binnen de huidige opzet bestaat er een diversiteit aan gegevensvereisten, waardoor er aan deelnemers aan een EBI in sommige lidstaten
veel gegevens worden gevraagd en in andere lidstaten weinig. Ook
konden EU-burgers die in een andere lidstaat woonden niet altijd
deelnemen aan een EBI. Daarom worden de gegevensvereisten voor
ondertekenaars vereenvoudigd en zullen alle EU-burgers hun steun
kunnen betuigen op basis van hun nationaliteit;
– de minimumleeftijd voor ondertekenaars wordt vastgesteld op 16 jaar;
– organisatoren mogen de begindatum van de verzamelcampagne zelf
kiezen;
– ondertekenaars kunnen zich per e-mail op de hoogte laten houden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2410

3

b) Impact assessment Commissie
Niet uitgevoerd.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein:
Nederland hecht sterk aan vergroting van de participatie en betrokkenheid
van burgers bij EU-besluitvorming. Het EBI is volgens het kabinet een
nuttig middel om de betrokkenheid van de burger bij de EU-besluitvorming te vergroten. Het Nederlands beleid met betrekking tot het EBI is
met name gericht om de toegankelijkheid voor burgers om deel te kunnen
nemen zo laag mogelijk wordt vormgegeven. Wanneer een EBI succesvol
wordt ingediend bij de Commissie, vindt Nederland het van belang dat
welke keuzes ook gemaakt worden door de Commissie er in elk geval
helderheid moet komen over wat initiatiefnemers mogen verwachten. De
leeftijd om in Nederland deel te mogen nemen aan een EBI is gelijk aan de
minimumleeftijd om deel te mogen nemen aan de verkiezingen, 18 jaar.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel:
In algemene zin kan Nederland het voorstel ondersteunen. Met name van
het samenwerkingsplatform voor organisatoren is Nederland een
voorstander. Ten algemene verwelkomt Nederland deze verordening. Wel
plaatst Nederland enige kanttekeningen.
Het kabinet heeft op de consultatie een reactie gestuurd die met uw
Kamer is gedeeld op 30 augustus 2017. In de reactie heeft het kabinet
aangegeven dat hij het van belang vindt dat de toegankelijkheid om deel
te kunnen nemen aan het EBI verbeterd wordt. Om burgercomités tijdens
de voorbereiding van een EBI te ondersteunen heeft Nederland aangegeven dat dit via een online samenwerkingsplatform zou kunnen. Met een
online samenwerkingsplatform kunnen organisatoren ideeën en
ervaringen uitwisselen over de organisatie van het EBI en kan via de
Commissie een technische helpdesk worden geboden met betrekking tot
de organisatie van een EBI. In de consultatie heeft Nederland voorts
geantwoord dat de minimumleeftijd om deel te mogen nemen aan een
EBI gelijk dient te zijn aan de minimumleeftijd voor de verkiezingen van
het Europees Parlement (18 jaar in alle lidstaten, behalve Oostenrijk waar
het 16 jaar is).
De Commissie stelt voor om deelname aan het EBI open te stellen voor
burgers vanaf 16 jaar. Eerder heeft Nederland in de consultatie aangegeven dat de huidige situatie gehandhaafd dient te worden. In Nederland
mogen burgers wanneer zij meerderjarig zijn deelnemen aan een
burgerinitiatief of verkiezingen. Tevens valt dit element van de verordening buiten het bestek van het doel om enkele tekortkomingen van het
oorspronkelijk voorstel aan te pakken.
Het kabinet signaleert als aandachtspunt dat het voorstel de mogelijkheid
openlaat voor organisatoren om zelf onlineverzamelsystemen op te zetten
en te besluiten in welke lidstaat de voor het initiatief verzamelde gegevens
moeten worden bewaard. Nederland geeft er de voorkeur aan dat het
centraal onlineverzamelsysteem standaard wordt gebruikt; dat zorgt voor
meer eenvoud en efficiëntie.
Verder had Nederland de ruimte voor organisatoren zo optimaal mogelijk
willen maken en daarmee ook -naast het zelf kunnen kiezen van de
ingangsdatum van de verzameltermijn – deze willen verlengen van 12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2410

4

naar 18 maanden. Het feit dat de organisatoren zelf de ingangsdatum
kunnen kiezen is echter al een belangrijke stap, die mogelijk het verlengen
van de termijn overbodig maakt.
De Commissie laat de lidstaten evenals in de huidige verordening de
keuze tussen twee ondersteuningsverklaring-formulieren, waaruit
conform artikel 9 nr. 4 vóór 1 juli 2019 een keuze gemaakt moet worden.
Optie A wordt gebruikt door lidstaten die niet vereisen dat een persoonlijk
identificatienummer wordt verstrekt; optie B door lidstaten die dit wel
doen. Van belang is dat Nederland t.z.t. kiest voor optie A, waarin
gevraagd wordt naar adresgegevens. In de GBA-V kan namelijk niet op
een deel van het BSN-nummer gezocht worden, zoals optie B vereist en
deze optie is dus in Nederland onuitvoerbaar.
Tenslotte merkt Nederland op dat het voorstel alleen betrekking heeft op
het faciliteren van de voorbereiding en organisatie van een EBI, niet op de
wijze waarop de uitkomst van een succesvol EBI op de EU-agenda wordt
geplaatst. De Commissie blijft de zelfstandige discretionaire bevoegdheid
behouden om naar aanleiding van een EBI al of niet een wetgevingsvoorstel in te dienen of aan te passen. Het kabinet vindt dat de uitkomst
van een succesvol EBI zwaarder moet wegen bij plaatsing op de
EU-agenda. Daarmee zou beter invulling kunnen worden gegeven aan het
doel van het EBI om de betrokkenheid en participatie van burgers bij
EU-besluitvorming te vergroten. Het kabinet is daarom van mening dat
overwogen dient te worden of het Europees Parlement en de Raad een
adviserende rol zouden kunnen krijgen naar aanleiding van een EBI, mits
deze adviserende rol niet bindend is. Besluitvorming over wetgevingsvoorstellen is immers een prerogatief van de Commissie. Daarbij is
overigens wel van belang dat er duidelijke afspraken over termijnen
worden gemaakt. Het is niet de bedoeling dat deze aanpassing een
drempelverhogende werking heeft voor EBI’s c.q. meer tijd gaat kosten.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Er bestaat een redelijke overeenstemming tussen lidstaten over dit
voorstel. Er is redelijke overeenstemming dat de huidige situatie met
betrekking tot de minimumleeftijd om deel te mogen nemen aan een EBI
gehandhaafd dient te worden. Allen zijn het erover eens dat het EBI beter
kan worden vormgegeven evenals de noodzaak daartoe. Op 19 januari
2016 is een position paper ingebracht en besproken met verbeterrichtingen, die grotendeels terugkomen in de herziene Verordening.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De voorgestelde rechtsgrondslag is artikel 24 VWEU. Dit artikel heeft
betrekking op de vaststelling van de bepalingen voor de procedures en
voorwaarden voor de indiening van een burgerinitiatief in de zin van
artikel 11 VWEU Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrond.
b) Subsidiariteit
Het subsidiariteitsoordeel is positief, aangezien de regeling van een EBI
per definitie op EU-niveau geregeld dient te worden.
c) Proportionaliteit
Nederland beoordeelt de proportionaliteit van het wetgevingsvoorstel als
positief met een kanttekening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2410

5

Vervanging van de huidige verordening door een nieuwe verordening
biedt burgers en organisatoren duidelijkheid, temeer daar de aan te
brengen wijzigingen aanzienlijk zijn en betrekking hebben op fundamentele bepalingen van de huidige verordening. Bovendien is het zo dat
maatregelen die binnen het geldende rechtskader genomen kunnen
worden al genomen zijn, zodat verdere aanpassingen alleen mogelijk zijn
door nieuwe wetgeving.
Het element met betrekking tot verlagen van de minimum deelnameleeftijd van 18 naar 16 jaar valt echter buiten het bestek van het doel om
enkele tekortkomingen van het oorspronkelijk voorstel aan te pakken.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
De geschatte kosten van deze aanpassing bedragen naar schatting 2 mln.
op jaarbasis. De specifieke gevolgen voor de begroting van het voorstel
houden verband met een aantal onlinesystemen voor het Europees
burgerinitiatief die de Commissie zal invoeren en kosteloos ter
beschikking zal stellen van burgers en organisatoren. De specifieke
gevolgen voor de begroting van het voorstel houden verband met een
aantal onlinesystemen voor het Europees burgerinitiatief die de
Commissie zal invoeren en kosteloos ter beschikking zal stellen van
burgers en organisatoren. Het voorstel voorziet met name in het opzetten,
onderhouden en ontwikkelen van de volgende online instrumenten: het
officiële register voor het Europees burgerinitiatief, het samenwerkingsplatform voor advies en ondersteuning voor burgers en organisatoren en
het centrale online verzamelsysteem voor het EBI.
Nederland is van mening dat eventuele benodigde EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2018–2024 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
De nieuwe verordening zorgt ervoor dat een aantal knelpunten wordt
opgelost. Ofschoon het voorstel er met name op is gericht het instrument
toegankelijker en minder omslachtig en kostbaar te maken voor organisatoren en ondertekenaars, moet een aantal bepalingen ook zorgen voor
grotere doelmatigheid en besparingen voor overheden, waaronder de
Commissie en de bevoegde nationale instanties.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Ten opzichte van de huidige verordening leiden meerdere bepalingen in
het voorstel tot grotere doelmatigheid, doeltreffendheid en besparingen
op gebieden als online verzamelen, vertalingen, formulieren voor
steunbetuigingen en de indiening van steunbetuigingen bij de nationale
instanties van de lidstaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2410

6

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, Bedrijfsleven en burger.
Met dit voorstel moet het eenvoudiger worden om een Europees
Burgerinitiatief in te dienen en te controleren. De administratieve lasten
nemen voor de rijksoverheid, de medeoverheden en de burgers af. Het
voorstel is ook beoordeeld in het kader van het REFIT-programma voor
vereenvoudiging van regelgeving, in een advies van juni 2016.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Niet van toepassing.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Geen.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Art. 11, lid 5 van het voorstel kent de Commissie de bevoegdheid toe om
via uitvoeringshandelingen technische specificaties vast te stellen voor de
uitvoering van de individuele online verzamelsystemen voor het Europees
Burgerinitiatief. Het kabinet kan instemmen met de keuze voor uitvoeringshandelingen, omdat de vast te stellen uitvoeringshandeling erop
gericht zijn om de verordening volgens eenvormige voorwaarden uit te
voeren. De keuze voor de onderzoeksprocedure is ook geschikt, omdat
hier gaat om handelingen van algemene strekking (zie art. 2, lid 2, onder a
van Verordening 182/2011 (de Comitologieverordening)).
Daarnaast bevat art. 22 van het voorstel een bevoegdheid voor de
Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen in verband met
wijzingen op de bijlagen bij de verordeningen. De keuze voor gedelegeerde handelingen ligt hier juridisch gezien voor de hand omdat het een
bevoegdheid voor de Commissie tot wijziging van de bijlagen alleen via
delegatie kan.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De gewijzigde verordening zal op 1 januari 2020 inwerkingtreden.
Nederland acht dit een haalbare termijn.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
De Europese Commissie zal twee jaar na de inwerkingtreding van de
verordening en vervolgens iedere twee jaar daarna een rapport
uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot het
functioneren van de gewijzigde verordening.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Vooralsnog worden geen grote implicaties voor de uitvoering van de
verificatie voorzien. In de huidige verordening kan een onlineverzamelsysteem in ieder lidstaat worden opgezet en draagt in het geval van
Nederland BZK de kosten voor de uitvoering van een certificering. Deze
mogelijkheid blijft dus ook in de nieuwe verordening bestaan. Hiermee

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2410

7

zijn er wat betreft het onlineverzamelsysteem geen wijzigingen op het
gebied van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Naast de mogelijkheid om nationaal een onlineverzamelsysteem in te
richten, wordt in het nieuwe voorstel de mogelijkheid geboden gebruik te
maken van een centraal onlineverzamelsysteem van de Commissie. Dit
heeft geen direct gevolg voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid in
Nederland.
Indirect kan dit echter positieve gevolgen hebben voor de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid omdat de kans dat een onlineverzamelsysteem in
Nederland wordt opgezet afneemt. Het ligt voor de hand dat organisatoren kiezen voor het gemak van een reeds ingericht systeem, in plaats
van een eigen systeem met alle eisen die daarbij horen.
Of de certificering van een individueel onlineverzamelsysteem (conform
art. 11) systeem-gevolgen heeft voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid is nog niet te zeggen. In art. 11 lid 5 wordt aangegeven dat de
technische specificaties nog vastgesteld moeten worden. Dit is dus nog
afwachten, maar als het effect heeft dan is dat vooral op de werkzaamheden van de Auditdienst Rijk (ADR) en niet zozeer van uitvoeringsinstanties (de verificatie van de ondersteuningsverklaringen wordt in
Nederland door gemeente Den Haag uitgevoerd).
Ten aanzien van de verificatie van het Burgerinitiatief kan gesteld worden
dat verlaging van de leeftijdsgrens voor deelname naar 16 jaar kan leiden
tot een stijging van het aantal ondersteuningsverklaringen en daarmee
het aantal steekproeven. Aangezien het huidige aantal initiatieven ernstig
achter blijft bij de raming is dit niet verontrustend.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Niet van toepassing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2410

8