Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

31 135

Plan van Scholen

Nr. 51

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 maart 2015
1. Aanleiding
Op 30 juni 2014 vond het notaoverleg (Kamerstuk 33 893, nr. 10) plaats
over de initiatiefnota van het lid Ypma «Samenwerken voor onderwijs,
over het wegnemen van wettelijke belemmeringen bij het starten en
onderhouden van samenwerkingsscholen» (Kamerstuk 33 893). Bij die
gelegenheid is ook gesproken over de uitwerking van de maatregelen in
verband met leerlingendaling in het primair en voortgezet onderwijs. In
dat kader hebben de leden Straus en Rog mij gevraagd te onderzoeken op
welke andere manieren – dan op basis van een verklaring van geen
bezwaar – een nevenvestiging in een ander RPO-gebied tot stand zou
kunnen komen (Kamerstuk 33 893, nr. 3). Met deze brief kom ik mijn
toezegging na u te informeren over de verschillende opties en bijbehorende voor- en nadelen.
De totstandkoming van een grensoverschrijdende nevenvestiging komt
deels overeen met de effecten van het stichten van een nieuwe school en
mag daarom niet makkelijker worden dan het stichten van een nieuwe
school. Een belangrijk aspect daarbij is het voorkomen van ongebreidelde
vorming van nieuwe nevenvestigingen en navenante extra huisvestingslasten voor de gemeenten. Daarom ga ik in deze brief uit van de huidige
systematiek van de voorzieningenplanning. Ik betrek hierbij ook mijn
voornemen voor een nieuw systeem van richtingvrije planning, aangezien
daarmee op termijn meer ruimte kan ontstaan in dit soort situaties.
2. Welk probleem willen we oplossen?
De behoefte aan een nieuwe nevenvestiging buiten het eigen RPO-gebied
– ook wel grensoverschrijdende nevenvestiging genoemd – kent twee
verschillende achtergronden.

kst-31135-51
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 135, nr. 51

1

a. Nieuwe nevenvestiging kleine richting
Bij de modernisering en vereenvoudiging van de voorzieningenplanning
VO in 2008 is het regionaal plan onderwijsvoorzieningen (RPO) geïntroduceerd. Samenwerkende schoolbesturen in een of meer aangrenzende
gemeenten stemmen op basis van het RPO hun onderwijsaanbod af.
Sinds de invoering van het RPO is in een handvol gevallen de behoefte
gebleken aan een nieuwe nevenvestiging buiten het RPO-gebied. Wettelijk
kan dat niet, omdat de schoolbesturen alleen binnen hun eigen
RPO-gemeente(n) nieuwe voorzieningen overeen kunnen komen. De
behoefte aan de grensoverschrijdende nevenvestiging doet zich tot
dusver alleen voor bij kleine richtingen, de facto bij gereformeerde en
reformatorische scholen.
b. Nieuwe nevenvestiging ter vergroting diversiteit aanbod
Met name het lid Straus dringt er op aan dat een schoolbestuur vrij moet
zijn een nieuwe nevenvestiging in een ander RPO-gebied te stichten op
initiatief van een groep ouders die behoefte heeft aan meer diversiteit van
het aanbod in een bepaalde regio. Dit kan uitbreiding met een bepaalde
(kleine) richting, maar ook een andere inrichting van het onderwijs
betreffen. Aan het nieuwe aanbod zou behoefte zijn in regio’s met
verschraling van de diversiteit als gevolg van de bevolkingskrimp, maar
ook in regio’s zonder krimp.
3. Voorstel voor nevenvestigingen buiten het RPO-gebied
In het genoemde notaoverleg (Kamerstuk 33 893, nr. 10) heb ik mijn
voorstel voor de totstandkoming van een grensoverschrijdende nevenvestiging toegelicht. Mijn uitgangspunt is dat het regelen van een grensoverschrijdende nevenvestiging zoveel mogelijk aansluit bij de huidige
systematiek van de wet- en regelgeving voor de RPO’s.
Ad 2a. Nieuwe nevenvestiging kleine richting
In de bijlage bij de brief over de evaluatie van de wet voorzieningenplanning van 2008 (Kamerstuk 33 630, nr. 2) heb ik een wetswijziging
aangekondigd om de grensoverschrijdende nevenvestiging mogelijk te
maken. Mijn voorstel blijft om het criterium te hanteren van een verklaring
van geen bezwaar van alle besturen in het betreffende andere RPO of een
zelfde verklaring van de besturen in de andere gemeente, in geval daar
geen RPO is gesloten. Uiteraard gelden daarnaast de wettelijke
voorwaarden voor een nieuwe nevenvestiging, te weten:
1. Voor de totstandkoming van een nieuwe nevenvestiging moet er
sprake zijn van minimaal 20% leerlingenoverlap in de voedingsgebieden van de nieuwe nevenvestiging met een van de reeds bestaande
vestigingen van de betreffende school. Deze wettelijke voorwaarde
geldt ter voorkoming van de vorming van bijvoorbeeld een nevenvestiging in Maastricht van een school in Groningen.
2. Het bestuur voert op overeenstemming gericht overleg met de
gemeente waar de grensoverschrijdende nevenvestiging gewenst is
in verband met de huisvesting.
Er zijn 11 gereformeerde en reformatorische scholen voor voortgezet
onderwijs in Nederland. Deze scholen hebben door hun gespreide ligging
elk een groot voedingsgebied. De gewenste nieuwe nevenvestigingen
liggen aan de randen van de voedingsgebieden, buiten het eigen
RPO-gebied. De desbetreffende leerlingen reizen nu dagelijks over grote
afstand naar hun school; een nieuwe nevenvestiging bespaart veel reistijd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 135, nr. 51

2

en reiskosten. Van concurrentie met omliggende scholen is bij de komst
van de nieuwe nevenvestiging niet of nauwelijks sprake: de betrokken
leerlingen en ouders kiezen bewust voor gereformeerd dan wel reformatorisch onderwijs. Om die reden heb ik geen aanleiding om te verwachten
dat de schoolbesturen in de andere regio de verklaring van geen bezwaar
zouden onthouden. Bovendien kunnen deze scholen naar verwachting
voldoen aan de wettelijk vereiste leerlingenoverlap vanwege hun grote
voedingsgebieden.
Op deze wijze kan ook een nevenvestiging in een ander RPO-gebied tot
stand komen voor een andere kleine richting of een school met een
specifieke inrichting van het onderwijs. In die gevallen zou het ook
leerlingen kunnen betreffen die nu over grotere afstand naar hun specifiek
gewenste school reizen. Dit is dus tevens de oplossing voor een deel van
de tweede categorie van nieuwe nevenvestigingen in een ander
RPO-gebied.
Ad 2b. Nieuwe nevenvestiging ter vergroting diversiteit aanbod
Tijdens het notaoverleg merkte het lid Straus op dat er ook behoefte aan
een nieuwe nevenvestiging is door verschraling van de diversiteit van het
onderwijsaanbod in een regio (al dan niet als gevolg van de bevolkingskrimp). In dat geval betreft het ouders van wie de kinderen nog geen
school voor voortgezet onderwijs bezoeken, of ouders die niet tevreden
zijn met de school die hun kinderen nu bezoeken. Daarin onderscheidt
zich deze soort van nieuwe nevenvestigingen van de voorgaande, waarbij
het gaat om ouders van leerlingen die reeds een school bezoeken, maar
een vestiging van diezelfde school dichter bij hun woonplaats wensen.
Het lid Straus stelde in het notaoverleg als criterium voor dat het een
nevenvestiging betreft met een richting/inrichting die in de nabije
omgeving niet beschikbaar is.
4. Relatie met richtingvrije planning
Ook ik heb signalen ontvangen van ouders die nieuw onderwijsaanbod
wensen en ik erken de noodzaak voor vernieuwing. Deze ontwikkeling is al
gesignaleerd in het advies van de Onderwijsraad Artikel 23 Grondwet in
maatschappelijk perspectief, uitgebracht april 2012. Dat advies heb ik ter
harte genomen met de aankondiging van een wetsvoorstel richtingvrije
planning dat ik nog deze kabinetsperiode aan de Tweede Kamer aanbied.
Tijdens het notaoverleg van 29 september 2014 (Kamerstuk 31 135, nr. 48)
over artikel 23 Grondwet heb ik daarover van gedachten gewisseld met
uw Kamer. Ik heb toegezegd uw Kamer voor de zomer van 2015 een brief
te sturen over de uitwerking van een systeem van richtingvrije planning.
Ter voorbereiding op het wetsvoorstel laat ik onderzoek doen naar de
gedragseconomische effecten van een dergelijk systeem en voer ik
consultatiegesprekken met alle betrokken partijen. We hebben het immers
over een stelselwijziging, die ik zorgvuldig wil uitvoeren, met inachtneming van de vragen en opmerkingen van uw Kamer daarover tijdens
het notaoverleg. De uitkomsten van het onderzoek en van de consultatie
verwerk ik in de aanstaande uitwerkingsbrief.
De voorzieningenplanning is een geheel van regels die onderling
samenhangen. Ik hecht er sterk aan om dit in zijn geheel te bezien, en in
zijn geheel om te vormen tot een nieuw evenwichtig systeem. Tot het
zover is, probeer ik binnen de huidige systematiek van voorzieningenplanning zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de wensen om meer
ruimte te creëren voor nevenvestigingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 135, nr. 51

3

Volgens de huidige wet- en regelgeving besluit het schoolbestuur over de
vorming van een nieuwe nevenvestiging. Het bestuur neemt in de meeste
gevallen het initiatief, maar kan die mogelijkheid ook onderzoeken nadat
ouders die wens kenbaar hebben gemaakt. Dan is het aan het bestuur om
aan die wens al dan niet gehoor te geven. Voor het bepalen van de
voorwaarde voor de totstandkoming van een nevenvestiging moet echter
juist ook rekening gehouden worden met het bestaande onderwijsaanbod.
Het hele systeem van de voorzieningenplanning is daarop gebaseerd.
Daarom hecht ik er aan dat de wetswijziging die de grensoverschrijdende
nevenvestiging mogelijk maakt, zoveel mogelijk past in de huidige wet- en
regelgeving voor de voorzieningenplanning. Dat betekent dat geen
bezwaar van de betreffende RPO’s het uitgangspunt is. De regels van het
huidige stelsel voorkomen een ongebreidelde vorming van nieuwe
nevenvestigingen met navenante extra huisvestingslasten voor de
gemeenten.
5. Alternatieven
Zoals uw Kamer verzocht, heb ik ook andere mogelijkheden onderzocht.
Hieronder schets ik drie alternatieve manieren voor de vorming van een
grensoverschrijdende nevenvestiging.
a. Uitbreiding van het RPO-gebied
Wettelijk beslaat het RPO-gebied een of meer aaneengesloten gemeenten.
Schoolbesturen kunnen alleen afspraken maken over en aanvragen
indienen voor nieuwe voorzieningen binnen hun RPO-gebied. In die zin
ligt het voor de hand om het RPO-gebied uit te breiden om de gewenste
grensoverschrijdende nevenvestiging mogelijk te maken.
Het voordeel van deze optie is dat de mogelijkheden om nieuwe voorzieningen tot stand te brengen – zoals het stichten van nevenvestigingen –
toenemen, binnen de huidige wetgeving. Een nadeel is dat door
uitbreiding van het RPO-gebied meer schoolbesturen bij het RPO-overleg
aanschuiven, waardoor de kansen op overeenstemming over al het
nieuwe onderwijsaanbod in de grotere regio afnemen. Er raken immers
schoolbesturen betrokken bij het overleg over voorzieningen die (ver)
buiten het voedingsgebied van hun scholen liggen en daarbij dus geen
belang hebben. Een en ander kan het succes van de RPO-structuur zoals
aangetoond bij de evaluatie in 2013, in grote mate onder druk zetten.
b. Een bepaald aantal ouderverklaringen
Het lid Rog stelde tijdens het notaoverleg (Kamerstuk 33 893, nr. 10) als
criterium voor dat het schoolbestuur een aantal handtekeningen overlegt
van ouders die voor hun kinderen een nieuwe nevenvestiging wensen in
hun regio. Dat aantal zou overeen kunnen komen met de opheffingsnorm
voor een nevenvestiging met spreidingsnoodzaak, te weten 80 leerlingen
voor praktijkonderwijs en 120 voor de overige schoolsoorten.
De getalsnormen voor een nieuwe nevenvestiging zijn bij de vereenvoudiging van de voorzieningenplanning in 2008 afgeschaft. Het behoort tot
de autonomie van het schoolbestuur om een nevenvestiging van welke
omvang dan ook te stichten, op voorwaarde uiteraard dat de andere
besturen in het RPO met dat voorstel instemmen. Dit gebeurt naar
tevredenheid van het scholenveld en heeft geleid tot 78 nieuwe nevenvestigingen in de periode 2008 tot 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 135, nr. 51

4

Een systeem van ouderverklaringen zou vooruit lopen op een systeem
van richtingvrije planning, waarbij een andere manier van het meten van
de belangstelling voor een nieuwe school moet worden bezien. Met een
dergelijke procedure zou in feite een mengvorm ontstaan tussen het
huidige systeem van voorzieningenplanning en een toekomstig systeem
van richtingvrije planning. Ik ben geen voorstander van een tussenvorm,
voordat de resultaten van het eerdergenoemde onderzoek naar de
effecten van richtingvrije planning bekend zijn. Bovendien wil ik richtingvrije planning gelijktijdig regelen voor het primair en voortgezet
onderwijs. In het onderzoek betrek ik de vraag of, en zo ja hoe, verklaringen van ouders die vernieuwend onderwijs wensen, een rol kunnen
spelen bij de stichting van nieuwe scholen en nevenvestigingen.
c. 50% Instemming andere regio
Halvering van het criterium van geen bezwaar van de andere schoolbesturen met de komst van een nieuwe nevenvestiging vergroot de
mogelijkheid voor het stichten van een nieuwe nevenvestiging in een
ander RPO-gebied. Dit druist echter in tegen het huidige consensusmodel
van het RPO, gebaseerd op vrijwillig gemaakte afspraken en gedeelde
belangen. In die situatie komen nieuwe voorzieningen voortvarend tot
stand, zo heeft de evaluatie van de huidige systematiek laten zien.
Vandaar dat ik de grensoverschrijdende nevenvestiging wettelijk mogelijk
wil maken met als criterium dat alle schoolbesturen in de regio overeenstemming bereiken.
Daarnaast is er natuurlijk altijd de mogelijkheid van het stichten van een
nieuwe school. De realiteit is echter dat scholenstichting in veel gebieden,
vooral in gebieden met leerlingendaling, niet mogelijk is. Daar zijn juist
maatregelen nodig om in te spelen op het dalende aantal leerlingen.
Besturen in deze gebieden zullen dus inzetten op herinrichting van het
onderwijsaanbod en samenwerking. Een nieuwe nevenvestiging van een
bestuur buiten de regio kan de problemen in een dergelijk gebied
verergeren. Wel kan het in een gebied dat kampt met leerlingendaling zo
zijn dat de nieuw vormgegeven voorzieningen een combinatie van
richtingen kennen. De focus ligt immers op het overeind houden van
onderwijs van goede kwaliteit. Dat kan al beter aansluiten bij de wensen
van ouders die überhaupt een ander soort school in hun regio willen.
Want hoewel scholenstichting een alternatief blijft voor het vormen van
een nieuwe nevenvestiging, zullen de mogelijkheden voor nieuwe scholen
zeer beperkt zijn.
6. Conclusies
Na overweging van de geschetste alternatieve manieren voor de vorming
van een grensoverschrijdende nevenvestiging concludeer ik dat de
nadelen groter zijn dan de voordelen, respectievelijk dat de alternatieven
vooruit zouden lopen op nieuwe mogelijkheden voor scholenstichting.
Initiatieven voor de stichting van nieuwe scholen en voor nieuwe
nevenvestigingen hebben nadrukkelijk mijn aandacht bij de voorbereiding
van een wetsvoorstel voor richtingvrije planning. In een dergelijk nieuw
systeem van voorzieningenplanning beoog ik meer ruimte te creëren voor
nieuwe initiatieven en daarbij zo goed mogelijk te anticiperen op
gewenste en ongewenste gevolgen. Ik kom daarover graag met uw Kamer
te spreken naar aanleiding van mijn aangekondigde uitwerkingsbrief.
Tot er een systeem van richtingvrije planning is, streef ik er naar de
mogelijkheden binnen de huidige voorzieningenplanning zo goed
mogelijk te benutten. Voor de ouders met kinderen die nu al een school
bezoeken maar daarvoor ver moeten reizen en daarom een nieuwe, nabije

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 135, nr. 51

5

nevenvestiging wensen – de eerste categorie –, acht ik het criterium van
geen bezwaar van alle schoolbesturen in het andere (RPO-) gebied het
meest geëigende. Hiervoor heb ik wetgeving in voorbereiding die naar
verwachting in de loop van het schooljaar 2016–2017 van kracht wordt.
Deze benadering van de grensoverschrijdende nevenvestiging komt ook
tegemoet aan de wensen van (een deel van de) ouders uit de tweede
categorie van grensoverschrijdende nevenvestigingen. Voor het overige
gelden de reguliere voorwaarden voor het stichten van een school.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 135, nr. 51

6