Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 526

Oog voor de toekomstige toegankelijkheid –
over kleine scholen

Nr. 2

INITIATIEFNOTA
Samenvatting
Diverse ontwikkelingen, zoals demografische ontwikkelingen, leiden ertoe
dat in toenemende mate scholen met opheffing bedreigd worden.
Scholen die nog steeds goede kwaliteit kunnen leveren en die vaak een
belangrijke en multifunctionele plek innemen in de gemeenschap. Hoewel
de huidige wet- en regelgeving voorziet in mogelijkheden om als school
een beroep te doen op instandhouding, blijkt dat uitzonderingen maken
op basis van bijzondere omstandigheden zoals een toekomstige groei, of
de multifunctionele positie die een school kan innemen, met name in het
primair onderwijs niet mogelijk is. Net zoals in het voortgezet onderwijs
zou de minister over een discretionaire bevoegdheid moeten kunnen
beschikken om in bijzondere omstandigheden een school, mits de kwaliteit van het onderwijs gegarandeerd blijft, in stand te houden. In deze nota
wordt daarom voor een wijziging van de wet op het primair onderwijs
gepleit.
1 Inleiding

1

Zie bijvoorbeeld Provincie Limburg/APE.
(2008). Demografische voorsprong:
Kwaliteitsslag onderwijs. Voerendaal:
SchrijnLippersHuntjes.

KST120752
0708tkkst31526-2
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Op 17 januari 2008 viel er in de Leeuwarder Courant te lezen dat de openbare basisschool in Goingarijp mogelijk met sluiting bedreigd wordt
omdat de bekostiging door het ministerie van OCW beëindigd zal worden.
Het leerlingenaantal bleek namelijk onder de absolute opheffingsnorm
terecht gekomen te zijn. De beëindiging van de bekostiging komt op een
erg ongelukkig moment, omdat door een nieuwbouwproject in het dorp,
waar naar verwachting zo’n dertig jonge gezinnen komen te wonen, er
een grote aanwas voor de school te verwachten is.
De openbare basisschool in Goingarijp is niet de enige school die met
sluiting bedreigd wordt. In totaal zit zo’n twaalf procent van de basisscholen onder de opheffingsnorm en in het voortgezet onderwijs betreft
dit twee en half procent. Daarbij komt dat de vergrijzing, waar Nederland
steeds meer mee te maken krijgt, en het teruglopende geboorte percentage nu ook zijn weerslag op het onderwijs krijgt1. Een krimp van leerlingen betekent immers dat de komende jaren nog meer scholen onder de
opheffingsnorm komen en dat scholen, die vaak een belangrijke plaats in
een leefgemeenschap innemen, met sluiting bedreigd zullen worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 526, nr. 2

1

Voor het CDA staat goed kwalitatief onderwijs hoog op de agenda. Goed
kwalitatief onderwijs betekent dat jongeren gestimuleerd worden om zich
optimaal te ontwikkelen, betekent ook dat het onderwijs is waar ouders en
jongeren zich in kunnen herkennen, waar zij zich betrokken bij voelen.
Onderwijs dat midden in de samenleving, in de gemeenschap kan staan.
Kwalitatief goed onderwijs betekent een onderwijsstelsel waarin we elkaar
kunnen aanspreken op wat een leerling aan het einde van de opleiding
moet hebben geleerd. Wanneer er in plaatsen kleine scholen zijn, die
kwalitatief goed onderwijs leveren ondanks dat deze onder de absolute
opheffingsnorm zitten, vindt het CDA het van belang dat hier rekening
mee gehouden zou moeten worden. Daarom is het nodig om helder te
krijgen hoe groot het probleem, namelijk de dreigende sluiting van kleine
scholen in kleine gemeenschappen, is en in hoeverre hier oplossingen
voor te vinden zijn.
De vragen die centraal in deze nota staan zijn:
– Op welke wijze is momenteel in de wet de beëindiging van bekostiging
geregeld en welke knelpunten leveren deze huidige regelingen op?
– Hoe groot is de daadwerkelijke omvang van scholen die met sluiting
bedreigd worden?
– Welke oplossingen bestaan er om deze knelpunten aan te pakken?
In de komende paragrafen zal op deze vragen ingaan worden.
2 De wettelijke basis voor beëindiging van bekostiging van
onderwijs en knelpunten
Zowel in de wet op het primair onderwijs (WPO) als in de wet op het
voortgezet onderwijs (WVO) zijn artikelen opgenomen die regelen
wanneer de bekostiging van scholen kan worden beëindigd1 in het geval
dat scholen «te klein» geworden zijn. De relatie tussen de grootte van de
school (het leerlingenaantal) en de sluiting van een school is van belang
omdat scholen op basis van het aantal leerlingen worden bekostigd
(personeel en materieel). Echter de regelingen verschillen in beide wetten.
Wet op het primair onderwijs

1

In de wet wordt onderscheid gemaakt
tussen openbaar onderwijs en bijzonder
onderwijs. Zo spreekt artikel 153 uit de WPO
over het beëindigen van de bekostiging van
het bijzonder onderwijs en het opheffen van
een openbare school. De reden van dit onderscheid is de zorgplicht van de overheid zoals
die verankerd is in artikel 23 om voldoende
openbaar onderwijs aan te bieden (zie
Zoontjes, Delnooz, & Vermeulen. (2006)
Governance in het openbaar onderwijs.
Tilburg: Universiteit Tilburg/ schoordijk
instituut). In deze nota spreken we in beide
gevallen over het beëindigen van de bekostiging.
2
Artikel 154, WPO.
3
Artikel 153, lid 4 WPO.
4
Artikel 153, lid 5 WPO.

In de WPO gaan met name de artikelen 151–160 over de regelingen ten
aanzien van het beëindigen van de bekostiging. De essentie van de regeling is dat wanneer een school in drie achtereenvolgende jaren onder de
opheffingsnorm (deze varieert tussen minimaal 23 en maximaal 200 leerlingen, artikel 154) terechtkomt de bekostiging zal worden beëindigd.
Iedere afzonderlijke gemeente heeft als het ware zijn eigen opheffingsnorm die eens per 5 jaar wordt vastgesteld. De hoogte van de norm hangt
samen met het begrip «leerlingdichtheid»2. Hoe meer leerlingen (4–11
jarigen) per km2 wonen in de gemeente waarin een school staat, hoe
hoger de opheffingsnorm. Of anders gesteld: hoe dunner bevolkt de
gemeente, hoe lager de opheffingsnorm. Bevindt een school zich 3 jaar
onder de wettelijke norm dan volgt «van rechtswege» stopzetting van
bekostiging tenzij het bestuur van de school een beroep doet op één van
de instrumenten ten behoeve van instandhouding. Grofweg zijn er drie
instrumenten.
– Allereerst kan een school een beroep op instandhouding doen
wanneer zij de laatste school van een richting binnen een bepaalde
afstand zijn3.
– Daarnaast bestaat er een garantiefunctie openbaar onderwijs wat
betekent dat als er in de omtrek van de school binnen een afstand van
10 km geen openbaar onderwijs wordt gegeven, en daar wel behoefte
aan is, de school open zal blijven4.
– In sommige gevallen kan het zijn dat er wel binnen een bepaalde
afstand scholen zijn. In dat geval kunnen scholen gebruik maken van
het derde instrument en een beroep doen op de gemiddelde school-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 526, nr. 2

2

grootte1. Dit laatste houdt in dat onder bepaalde voorwaarden een
school onder de norm in stand kan blijven indien de school behoort bij
een bestuur die over meerdere scholen het bevoegd gezag draagt én
het bestuur van de school deze kleinschaligheid weet te compenseren
met één of meer relatief grotere scholen. Met andere woorden het
gemiddelde aantal leerlingen van de scholen bij elkaar wordt berekend. Overigens kan een school ook fuseren. Na een fusie kan zo’n
school er voor kiezen om verschillende locaties te hebben, of zelfs een
nevenvestiging op te richten. Ook voor gefuseerde scholen gelden
weer soortgelijke opheffingsnormen2.
Echter, het probleem zit hem in het derde instrument. In artikel 157, lid 1 is
namelijk bepaald dat de absolute ondergrens van een school ligt bij 23
leerlingen. Komt een school daaronder dan geldt de gemiddelde schoolgrootte niet meer, maar wordt de bekostiging van rechtswege beëindigd.
Hoewel het logisch is om de vraag te stellen bij hoeveel kinderen je nog
kwalitatief goed onderwijs kan geven, is het probleem hier dat de absolute
ondergrens geen rekening houdt met eventuele contextomstandigheden
zoals bij de school in Goingarijp het geval is.
Wet op het voortgezet onderwijs
Recentelijk is ten aanzien van het voortgezet onderwijs een wetswijziging
in de Tweede Kamer behandeld die ook de regelingen (artikelen 107–109)
betreffende de opheffing wijzigt. (wetsvoorstel 31 310). Wanneer deze wet
van toepassing wordt, geldt voor het praktijkonderwijs de absolute norm
van 70, voor het voorbereidende beroepsonderwijs de minimale norm
variërend tussen de 240 en de 360 leerlingen en voor de overige scholen
driekwart van de stichtingsnorm. Echter, er is één groot verschil in de
WVO ten opzichte van de WPO. Het verschil betreft de mogelijkheid die de
minister heeft om op verzoek van de school een uitzondering te maken
(artikel 108, lid 43). Dit zou een discretionaire bevoegdheid van de minister
genoemd kunnen worden. De voorwaarden waar de school aan moet
voldoen bij zo’n verzoek is dat ze een goede onderbouwing dienen te
geven met bijbehorende prognoses: «Elk verzoek is met redenen omkleed,
vermeldt de aard en de plaats van vestiging van de school en gaat vergezeld van een prognose omtrent de te verwachten omvang» (WVO, artikel
66, lid 4).
Concluderend kan worden gesteld dat met name de knelpunten te vinden
zijn in de WPO.
3 Omvang van het aantal scholen dat met opheffing bedreigd
wordt

1

Artikel 157, WPO.
2
Artikel 158, WPO.
3
Artikel 108, lid 4. «In bijzondere gevallen kan
Onze minister op verzoek van het bevoegd
gezag of van de rechtspersoon, bedoeld in
artikel 66, vierde lid, voor een door hem te
bepalen tijd toestaan, dat een openbare
school in stand wordt gehouden of een
bijzondere school wordt bekostigd, ook al is
het aantal leerlingen minder, dan in artikel 107
is vermeld. Onze minister besluit binnen zes
maanden na ontvangst van een aanvraag.
Indien de beschikking niet binnen zes
maanden kan worden gegeven, stelt Onze
minister de aanvrager daarvan in kennis en
noemt hij daarbij een termijn waarbinnen de
beschikking wel tegemoet kan worden gezien».

Wanneer de casus van Goingarijp niet op zichzelf staat, rijst de vraag om
hoeveel scholen het dan wel gaat en wat het kenmerkende is van deze
scholen. Om de omvang van het probleem op een zuivere wijze in kaart te
brengen wordt in deze nota onderscheid gemaakt in scholen voor primair
onderwijs en voortgezet onderwijs.
Primair onderwijs
Op basis van gegevens van het ministerie van OCW blijkt dat het aantal
scholen dat in het primair onderwijs tussen de drie en één jaar onder de
opheffingsnorm zit 822 bedraagt (Tabel 1). Dit betreft zo’n 12 procent van
het scholenbestand. Daarnaast blijken nog 277 scholen net boven de
norm te zitten. In totaal zijn er dus 1099 scholen (16%) voor wie lage
leerlingenaantallen een kwestie is.
Openbaar onderwijs en gereformeerd vrijgemaakt onderwijs hebben een
relatief zwakke positie. Zo’n veertig procent van het aantal scholen dat al

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 526, nr. 2

3

drie jaar onder de opheffingsnorm zit betreft openbaar onderwijs (221 van
de 565). Dit is zo’n tien procent van alle openbare basisscholen. Deze
zwakke positie is overigens begrijpelijk in het licht van de verantwoordelijkheid die de overheid heeft ten aanzien van het openbaar onderwijs1.
Binnen het Gereformeerd vrijgemaakt onderwijs zit zelfs 21% van de
scholen al 3 jaar onder de norm.
De grote stromingen in het bijzonder onderwijs, protestants-christelijk en
rooms-katholiek, hebben juist een relatief klein aantal scholen dat al drie
jaar onder de norm zit in verhouding met hun aandeel in het totale
scholenbestand.
Tabel 1: basisscholen onder of net boven norm naar richting ingedeeld op denominatie (peildatum 1-10-2007)
Denominatie

Algemeen Bijzonder
Antroposofisch
Evangelisch
Evangelische
Broedergem.schap
Gereformeerd
Vrijgemaakt
Hindoeïstisch
Islamitisch
Joods
Openbaar
Protestants-Christelijk
Reformatorisch
Rooms-Katholiek
Samenw. Opb. en PC
Samenw. Opb. en RK
Samenw. Opb., PC en
RK
Samenw. PC en RK
Eindtotaal

Totaal

3 jaar onder norm

2 jaar onder norm

1 jaar onder norm

< 10% boven norm

aantal

%

aantal

%

aantal

%

aantal

%

aantal

%

314
71
4

4,6%
1,0%
0,1%

19
15
1

3,4%
2,7%
0,2%

2
2
0

1,9%
1,9%
0,0%

6
4
0

3,9%
2,6%
0,0%

24
5
0

8,7%
1,8%
0,0%

2

0,0%

0

0,0%

0

0,0%

0

0,0%

0

0,0%

127
5
41
2
2 272
1 813
120
2 078
2
4

1,8%
0,1%
0,6%
0,0%
32,9%
26,3%
1,7%
30,1%
0,0%
0,1%

27
0
6
1
221
138
14
119
1
1

4,8%
0,0%
1,1%
0,2%
39,1%
24,4%
2,5%
21,1%
0,2%
0,2%

1
0
0
0
48
26
1
25
0
0

1,0%
0,0%
0,0%
0,0%
45,7%
24,8%
1,0%
23,8%
0,0%
0,0%

4
0
1
0
59
38
2
36
0
0

2,6%
0,0%
0,7%
0,0%
38,8%
25,0%
1,3%
23,7%
0,0%
0,0%

8
0
0
0
95
72
5
66
0
0

2,9%
0,0%
0,0%
0,0%
34,3%
26,0%
1,8%
23,8%
0,0%
0,0%

2
41

0,0%
0,6%

0
2

0,0%
0,4%

0
0

0,0%
0,0%

0
2

0,0%
1,3%

0
2

0,0%
0,7%

6 898

100,0%

565

100,0%

105

100,0%

152

100,0%

277

100,0%

Voortgezet onderwijs
Ook in het voortgezet onderwijs zit een aantal scholen onder de
opheffingsnorm. Echter, het aantal op te heffen scholen is aanzienlijk
kleiner. In 2006 waren er negen scholen die op de lijst «op te heffen
scholen» stonden, in 2007 stonden dezelfde negen scholen met nog een
tiende op de lijst «op te heffen scholen»(Tabel 2). Naast deze scholen zijn
er nog eens vier scholen die voor de tweede maal onder de opheffingsnorm zitten. Ook zijn er nog vier scholen die voor de eerste maal onder de
opheffingsnorm zitten. Daarnaast zijn er nog drie scholen die minder dan
10 % boven de opheffingsnorm zitten
Tabel 2 Aantal scholen VO onder de norm, 2006–2007
VO

2006
2007

1 jaar onder
de norm

2 jaar onder
de norm

Op te heffen

Minder dan 10%
boven de norm

3
5

2
2

9
10

6
5

Al met al is het niet een groot aantal VO-scholen dat onder de opheffingsnorm zit, zeker gezien het totale aantal scholen (6452), procentueel gezien
2,8 % van het scholenbestand.
1
2

Zie voetnoot 1, pag. 2.
Bron: kerncijfers 2003–2007 OCW.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 526, nr. 2

4

Vier scholen hebben een structurele uitzonderingspositie vanwege hun
ligging op de waddeneilanden. Twee scholen hebben een structurele
uitzonderingspositie vanwege hun denominatie en één school heeft een
structurele uitzonderingspositie vanwege het feit dat het een justitiële
inrichting is. Eén school is startend en telt derhalve eigenlijk niet mee. Er
blijven nog drie «normale» scholen over die onder de opheffingsnorm
zitten. Deze scholen hebben geen structurele uitzonderingspositie, maar
wel een ontheffing.
Geconcludeerd kan worden dat de problematiek met name in het primair
onderwijs lijkt te spelen. Toch is dat niet helemaal waar. Zoals in paragraaf 2 al gesteld is, kunnen scholen en besturen er ook voor kiezen om te
fuseren1. Uit de kerncijfers 2003–2007 van het ministerie van OCW blijkt
dat dit het geval is. Zo is in het primair onderwijs het aantal schoolbesturen in 2007 met 417 afgenomen ten opzichte van 2003. Ook in het VO
valt er een afname van het aantal scholen (667 in 2003 t.o.v. 645 in 2007)
waar te nemen, terwijl de gemiddelde omvang van leerlingen toegenomen is van 1334 naar 1406. Daarnaast blijkt bijvoorbeeld uit het rapport
van de provincie Limburg2 dat ook het voortgezet onderwijs nu al te
maken heeft met een krimp. In de komende jaren zal de krimp zelfs
toenemen tot ongeveer tussen 22 en 35 procent van het aantal leerlingen.
Verondersteld wordt dat andere provincies zoals Zeeland en Groningen
met een soortgelijke krimp te maken zullen gaan krijgen3. Dit betekent dat
in verschillende plaatsen en dorpsgemeenschappen steeds meer scholen
met opheffing bedreigd zullen worden. Is het niet vanwege de norm dan
wel vanwege de hoge lasten die scholen tegenkomen. Namelijk gefuseerde scholen met veel locaties betekent ondermeer ook veel onderhoudskosten en mogelijke reiskosten van personeel tussen de vestigingen
in. Ten aanzien van de bekostigingsproblematiek in relatie tot de demografische ontwikkelingen heeft Jan Jacob van Dijk het Kabinet al gevraagd
om met maatregelen te komen (motie 31 200 VIII, 91). Hoewel het Kabinet
recentelijk heeft laten weten dat de door hen toegezegde notitie op het
terrein van de bekostigingssystematiek eind 2008 naar de Kamer gezonden zal worden4, hopen we dat dit nog voor de begrotingsbehandeling zal
plaatsvinden. In afwachting van deze notitie is derhalve besloten om in
deze nota niet verder op dit onderwerp in te gaan.
Desalniettemin is er voor de problemen op het terrein van de opheffingsnorm nog geen passende oplossing gevonden. In de volgende paragraaf
zal daartoe een aanzet gedaan worden.
4 Mogelijke oplossingen

1

In het geval van een school fusie gaat er
twee scholen in elkaar op (eventueel bestaand
uit meerdere locaties). In het geval van een
bestuursfusie kan dit betekenen dat er
meerdere scholen onder een nieuw gefuseerd
bestuur gaan vallen waardoor het bestuur
gebruik kan maken van het begrip gemiddelde
schoolgrootte, zie paragraaf 2. Zie voor een
verdere uitwerking: Onderwijsraad (2005).
Variëteit in schaal. Den Haag: Onderwijsraad.
2
Zie voetnoot 1, pag. 1.
3
Zie bijvoorbeeld: Bond KBO (2007) Katholiek
Primair onderwijs in cijfers. Den Haag, KBO.
4
Brief OCW, 30 juni 2008, kenmerk
VO/F/26633.

Zoals al in paragraaf twee gesteld is, is de kern van het probleem dat
wanneer de minimale ondergrens van de opheffingsnorm wordt bereikt,
er voor met name het primair onderwijs geen mogelijkheden zijn om extra
overwegingen mee te nemen bij besluitvorming. Dit is een kwalijke zaak
aangezien het immers gaat om de kwaliteit van het onderwijs. Het
opheffen van een school die na mogelijk een jaar weer opnieuw opgericht
wordt, doet geen recht aan continuïteit van onderwijs en ook geen recht
aan de kwaliteit. De vraag is echter op welke wijze de flexibiliteit in de
regeling kan worden vastgelegd, zonder dat deze de kwaliteit in het onderwijs benadeelt en zonder dat er voor elke uitzondering een regel opgesteld wordt. Dit laatste past niet in de manier waarop juist de overheid de
administratieve lasten en regeltjes voor de samenleving probeert terug te
dringen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 526, nr. 2

5

Na overleg met diverse experts kan geconcludeerd worden dat er globaal
drie mogelijkheden zijn:
A) de termijn waarbij het scholen toegestaan wordt om onder de
opheffingsnorm te blijven functioneren kan verlengd worden naar
bijvoorbeeld zes jaar,
B) de absolute opheffingsnorm zou kunnen worden verlaagd naar
bijvoorbeeld 20 leerlingen,
C) de discretionaire bevoegdheid van de minister zoals deze in de WVO is
vormgegeven zou ook in de WPO kunnen worden opgenomen.
Hoewel er drie globale oplossingen zijn, heeft de laatste oplossing, oplossing C, de voorkeur. Immers wanneer we de termijn verlengen tot zes jaar
dan zou dezelfde problematiek bij scholen na zes jaar opnieuw kunnen
ontstaan. Ook het verlagen van de absolute opheffingsnorm naar 20 leerlingen lijkt geen optie. Hoewel het niet terug te vinden is waarom ooit het
getal 23 als absolute ondergrens in de wet is vastgelegd en er geen
wetenschappelijk bewijs is dat bij een school met minder dan 23 leerlingen de kans op kwalitatief goed onderwijs per definitie voorgoed verkeken1 is, blijft ook bij deze oplossing de vraag bestaan wat er besloten zou
moeten worden indien er dan een school het aantal leerlingen ziet teruglopen naar 19 leerlingen. Het weglaten van de absolute opheffingsnorm
zou ertoe kunnen resulteren dat «scholen» met 1 leerling ook als school
erkend moeten kunnen worden. Hoewel internationaal gezien mogelijk
geconcludeerd kan worden dat de prestaties bij thuisonderwijs hoger
kunnen liggen dan bij regulier onderwijs2 zijn we van mening dat het
opheffen van de absolute opheffingsnorm tot veel meer onduidelijkheid
en problemen zal leiden. Zo kan afgevraagd worden op welke wijze de
overheid haar taak dan ten aanzien van het toezien op de kwaliteit van
onderwijs kan vervullen.
Zoals al eerder gesteld is, hecht het CDA erg aan kwalitatief goed onderwijs. Als scholen zich onder de absolute norm bevinden maar wel goed
kwalitatief onderwijs verzorgen, dan moet in sommige gevallen een
uitzondering gemaakt kunnen worden. Uitzonderingen omdat de school
weer gaat groeien, of uitzonderingen omdat het gebouw, de school, als
onderwijsinstelling, buurthuis, ontmoetingsplaats een belangrijke plek in
samenleving inneemt, et cetera. In die gevallen is het van belang dat de
minister de bevoegdheid heeft om instandhouding op basis van zijn
discretionaire bevoegdheid toe te staan.
Daarom pleiten we voor een wetswijziging van de wet op het primair
onderwijs.
De beslissing om de wet te wijzigen ten aanzien van de discretionaire
bevoegdheid is niet alleen de meest eenvoudige optie, het lijkt bovendien
geen, of nauwelijks, financiële consequenties te hebben. Binnen deze
wijziging is het wel van belang dat er nadere criteria worden opgesteld
voor het doen van een beroep door scholen op deze discretionaire
bevoegdheid. Het moet immers een uiterst middel blijven om de menselijke maat in de samenleving, daar waar de kwaliteit van het onderwijs
gegarandeerd is, te kunnen waarborgen.

1

Het verband tussen groepsgrootte en de
kwaliteit van het onderwijs is niet zondermeer
te maken. Zie bijvoorbeeld: Doolaard, S., &
Bosker, R.J. (2006). Effecten van formatie-inzet
in de onderbouw van het basisonderwijs.
Groningen: Gion.
2
Blok, H. (2002) De Effectiviteit van Thuisonderwijs: Een Overzicht van Onderzoeksresultaten. Het Nederlands Tijdschrift voor
Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid, 14, (4),
p. 151–163; zie ook Kamerstuk 30 652, 16.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 526, nr. 2

6