Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1446

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 juli 2012
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij twee
fiches aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Richtlijn herstel en afwikkeling van banken en beleggingsondernemingen
Fiche 2: Verordening technische maatregelen bescherming mariene
organismen (Kamerstuk 22 112, nr. 1447)
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

kst-22112-1446
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1446

1

Fiche: richtlijn herstel en afwikkeling van banken en beleggingsondernemingen
1. Algemene gegevens
Titel voorstel
Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad
betreffende de totstandkoming van een kader voor het herstel en
afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot
wijziging van de Richtlijnen 77/91/EEG, 82/892/EG, 2001/24/EG,
2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG en 2011/35/EU en
Verordening (EU) nr. 1093/2010
Datum Commissiedocument
6 juni 2012
Nr. Commissiedocument
COM(2012) 280
Prelex
http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=201699
Nr. Impact Assessment Commissie en Opinie Impact Assessment Board
SWD(2012) 166 http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/
docs/ia_2012/swd_2012_0166_en.pdf
SEC(2012) 353 http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/docs/
ia_2012/sec_2012_0353_en.pdf
Behandelingstraject Raad
Ecofin Raad
Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Financiën
Rechtsbasis, besluitvormingsprocedure Raad, rol Europees Parlement,
gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
a) Rechtsbasis
Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VwEU) inzake maatregelen die de instelling en de werking van
de interne markt betreffen.
b) Besluitvormingsprocedure Raad en rol Europees Parlement
Gewone wetgevingsprocedure (gekwalificeerde meerderheid Raad,
medebeslissing Europees Parlement) en na raadpleging van het
Economisch en Sociaal Comité.
c) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
Het voorstel geeft aan de Europese Commissie de bevoegdheid om de
volgende gedelegeerde handelingen te verrichten: het (nader)
specificeren van:
• de termen «kritieke functies» en «kernbedrijfsonderdelen» (art. 2);
• de termen «aard van de bedrijfsactiviteiten», «haar omvang» en
«verwevenheid met andere instellingen of met het financiële stelsel
als geheel» om vast te stellen of een deconfiture van een instelling
gevolgen heeft voor de financiële markten, andere instellingen en
financieringsvoorwaarden (art. 4, tweede lid);
• de specifieke categorieën van schulden met een looptijd van
minder dan een maand en de omstandigheden wanneer uitsluiting
van bepaalde derivatenposities noodzakelijk of geëigend is (art. 38,
vierde lid);

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1446

2

•

de omstandigheden waarin het terecht is dat aandelen worden
afgeschreven of in aanmerking komende schulden worden
geconverteerd in aandelen (art. 42, zesde lid);
• de bepaling die de mogelijkheid tot afschrijven of converteren
regelt in contracten naar het recht van een niet-lidstaat betreffende
in aanmerking komende passiva, aanvullende tier 1- of aanvullende
tier 2-instrumenten (art. 50, derde lid).
Het voorstel geeft aan de Europese Commissie de verplichting om de
volgende gedelegeerde handelingen te verrichten:
het (nader) specificeren van:
• de omstandigheden waarin een instelling voldoet aan het criterium
«failliet gaat of waarschijnlijk failliet gaat» (art. 27, vijfde lid);
• de omstandigheden waarin de liquidatie van passiva of activa in
een normale insolventieprocedure een ongunstig effect op de
financiële markt zou hebben (art. 36, twaalfde lid);
• de criteria op grond waarvan het minimum aan in aanmerking
komende schulden wordt bepaald [in het kader van de mogelijkheid
om schulden af te schrijven of te converteren] (art. 39, zevende lid);
• de termijn waarvoor een beperking op de afdwinging van bepaalde
categorieën van zekerheidsrechten zou moeten gelden (art. 62,
vierde lid);
• de categorieën regelingen die onder het toepassingsgebied van de
bescherming van gedeeltelijke overdrachten vallen (art. 68, vierde
lid);
• de omstandigheden waarin een afwikkelprocedure, geopend in een
derde-land, niet wordt erkend (art. 86, tweede lid);
• de criteria aan de hand waarvan de bijdragen van een instelling aan
de regeling voor afwikkelingsfinanciering (nationaal afwikkelingsfonds) kunnen worden aangepast op grond van het risicoprofiel
van die instelling (art. 94, zevende lid);
• de maatregelen betreffende de betaling van de bijdragen aan het
nationale afwikkelingsfonds (art. 94, achtste lid);
• de voorwaarden op grond waarvan een afwikkelingsfonds van een
lidstaat kan lenen van een afwikkelingsfonds van een andere
lidstaat;
• de voorwaarden op grond waarvan wordt vastgesteld of een
afwikkelingsfonds voldoende middelen heeft om een voorzienbare
afwikkeling in de nabije toekomst te kunnen financieren;
• de termijn waarbinnen een nationaal fonds het bedrag dat zij van
een ander fonds heeft geleend moet terugbetalen; en
• het toepasselijke rentepercentage (art. 97, derde lid);
Het aannemen van regels met betrekking tot:
• de vorm en inhoud van een financieringsplan dat wordt opgesteld
door de afwikkelautoriteit op groepsniveau;
• de uitbetaling van de bijdragen aan een financieringsplan op
groepsniveau;
• de modaliteiten van de garanties in het kader van een financieringsplan op groepsniveau; en
• het specificeren van de criteria aan de hand waarvan wordt
vastgesteld wanneer een afwikkeling tot een einde is gekomen
(art. 98, achtste lid).
Daarnaast wordt voorgesteld om aan de European Banking Authority
(hierna: EBA) en de European Systematic Risk Board de bevoegdheid te
geven bepaalde technische standaarden op te stellen, die goedgekeurd
moeten worden door de Commissie.
Op grond van artikel 103 van het richtlijnvoorstel is de delegatie voor
onbepaalde tijd, maar kan deze te allen tijde worden ingetrokken door het
Europees Parlement of de Raad. Een gedelegeerde handeling treedt alleen
dan in werking wanneer het Europees Parlement of de Raad geen bezwaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1446

3

hebben gemaakt binnen twee maanden of wanneer het Europees
Parlement en de Raad binnen deze twee maanden de Commissie hebben
geïnformeerd dat zij geen bezwaar hebben. Op verzoek van het Europees
Parlement of de Raad kan de periode met twee maanden worden
verlengd.
2. Samenvatting BNC-fiche
Korte inhoud voorstel
Het voorstel geeft regels ten aanzien van banken en bepaalde beleggingsondernemingen betreffende (1) het voorkomen van en voorbereiden op
financiële problemen (zoals het opstellen van herstel- en afwikkelingsplannen), (2) vroegtijdig ingrijpen en (3) afwikkeling van instellingen
waarvan de insolventie nabij is en waarbij de afwikkeling noodzakelijk is
in het algemeen belang (waaronder de mogelijkheid om vorderingen af te
schrijven of te converteren, het zogeheten bail-in debt, en de verdere wijze
van financiering van een afwikkeling). Ten behoeve van de afwikkeling
wijst elke lidstaat een of meer «afwikkelautoriteiten» («resolution
authorities») aan. Voorts bevat het voorstel bepalingen over de financiering van een afwikkeling middels nationale afwikkelfondsen, die gevuld
worden door heffingen bij banken, waarbij eerst de middelen van de
aandeelhouders en de schuldeisers van de af te wikkelen bank worden
uitgeput. Aangezien het vullen van de nationale fondsen een aantal jaar
zal duren, is dit voorstel bedoeld voor het verlichten van financiële crises
op de langere termijn (niet voor het oplossen van de huidige crisis).
Tevens bevat het voorstel bepalingen ten aanzien van grensoverschrijdende samenwerking en de rol van de EBA hierin.
Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
De EU is bevoegd op dit beleidsterrein. Het voorstel voldoet aan het
subsidiariteitsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel.
Implicaties/risico’s/kansen
Voor een deel komt het voorstel overeen met geldend Nederlands recht,
te weten de Crisisinterventiewet.1 De mogelijkheid om vorderingen op de
bank of een beleggingsonderneming2 af te schrijven bestaat echter nog
niet in het Nederlandse recht. Dat regels inzake herstel en afwikkeling van
banken worden geharmoniseerd is een kans omdat dit de financiële sector
in Europa veiliger kan maken en tegelijkertijd door versterking van de
interne markt voor financiële diensten mogelijkheden biedt voor de
Nederlandse financiële sector. De aanvankelijke bezwaren van het kabinet
tegen een nationaal fonds dat wordt gebruikt voor afwikkeling zijn door de
recente ontwikkelingen in een ander daglicht komen te staan (zie daarover
hierna in punt 9).
Het risico dat resteert, is dat regels inzake «burden sharing» – het delen
van kosten – worden geïntroduceerd voordat regelgeving en toezicht
voldoende zijn ontwikkeld en terwijl de uitgangspositie van banken in
Europa nog sterk verschilt.

1

Wet van 24 mei 2012, Stb. 241.
Kortheidshalve worden beleggingsondernemingen hierna niet meer vermeld.

Nederlandse positie
Het kabinet verwelkomt het voorstel op de meeste hoofdlijnen. Nederland
is kritisch over enkele nadere uitwerkingen. Doordat in het nieuwe
Commissievoorstel de kans is verkleind dat voor afwikkeling een beroep
wordt gedaan op een nationaal fonds, zijn de bezwaren van het kabinet
aanzienlijk afgezwakt. Dat laat onverlet dat het kabinet geen voorstander
is van invoering op dit moment van de voorgestelde regel dat een fonds
in de ene lidstaat verplicht is uit te lenen aan een fonds in een andere
lidstaat dat een gebrek aan middelen heeft.

2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1446

4

3. Samenvatting voorstel
• Inhoud voorstel
De doelstelling van de Commissie is om de autoriteiten van instrumenten
te voorzien om de schade van een wanordelijk faillissement van een bank
of beleggingsonderneming aan het financiële systeem te kunnen
voorkomen, waarbij de nadelige effecten voor de belastingbetaler en de
consument worden gemitigeerd.
De Commissie stelt daartoe een kader bestaande uit drie pijlers voor:
a. Voorkomen van en voorbereiden op financiële problemen: Onder
andere zullen onder het voorstel herstel- en afwikkelingsplannen
moeten worden opgesteld. Banken zullen worden verplicht herstelplannen op te stellen voor het geval hun financiële situatie significant
verslechtert. De afwikkelingsautoriteit stelt de afwikkelingsplannen op.
In geval van een groep dient voor elke groepsmaatschappij een
herstel- en afwikkelingsplan te worden opgesteld. Ingeval blijkt dat een
bank niet afwikkelbaar is, kan de afwikkelautoriteit de bank verplichten
de obstakels weg te nemen.
b. Vroegtijdig ingrijpen: Wanneer een bank niet meer voldoet aan de
eisen, kan zij onder het voorstel onder andere worden verplicht het
herstelplan uit te voeren.
c. Afwikkeling: Wanneer de insolventie van een bank nabij is, zijn er
onder het voorstel vier instrumenten mogelijk: (i) de overdracht van
aandelen of activa en passiva aan een private partij; (ii) de overdracht
van activa en passiva aan een overbruggingsinstelling; (iii) de
overdracht van activa en passiva naar een vermogensbeherende
entiteit; en (iv) het afschrijven of converteren van vorderingen op de
bank («bail-in»).
Onder het Commissievoorstel is rechterlijke toetsing van de toepassing
van een afwikkelingsinstrument alleen achteraf mogelijk. Dat kan niet
leiden tot het terugdraaien van de maatregel, wel tot andere schadevergoeding voor degenen die zijn onteigend.
Voor de eventuele financiering van een afwikkeling stelt de Commissie
twee opties voor, beide op nationaal niveau: (a) hetzij een gecombineerd
fonds dat wordt gebruikt voor zowel de vergoeding van deposito’s in
geval van een deconfiture van een bank als een afwikkeling, hetzij (b) twee
fondsen: een depositogarantiefonds en een afwikkelingsfonds. Ongeacht
welke optie wordt gekozen, dient het fonds/ dienen de fondsen gevuld te
worden door heffingen bij de banken, hetgeen een aantal jaar zal duren. In
beide gevallen komt dit erop neer dat de andere instellingen de kosten
dragen van de afwikkeling die resteren nadat de middelen van de
aandeelhouders en de schuldeisers zijn uitgeput. Tevens dient het fonds
de mogelijkheid te hebben te lenen bij derden. Een fonds in een lidstaat is
onder het voorstel verplicht uit te lenen aan een fonds in een andere
lidstaat dat een gebrek aan middelen heeft, tenzij het fonds dat wordt
gevraagd uit te lenen oordeelt dat zij onvoldoende middelen zou hebben
om een in de nabije toekomst te verwachten afwikkeling te financieren.
Een fonds kan niet worden verplicht meer dan de helft van de middelen
waarover zij beschikt uit te lenen. De Commissie stelt voor dat aan haar de
bevoegdheid wordt gedelegeerd om vast te stellen (1) aan welke
voorwaarden moet zijn voldaan opdat een nationaal fonds in staat is van
andere nationale fondsen te lenen en (2) wat de op de lening toepasselijke
voorwaarden zijn, zoals (a) de criteria voor het beoordelen of er
voldoende middelen zijn om een in de nabije toekomst te verwachten
afwikkeling te financieren, (b) de aflossingstermijn en (c) het toepasselijke
rentepercentage.
Nationale afwikkelingsautoriteiten zijn vertegenwoordigd in een afwikkelingscollege. Ook EBA maakt daarvan deel uit. De EBA bevordert de
samenwerking tussen de nationale toezichthouders en bemiddelt. In geval
van financiële problemen bij een groep, kan de afwikkelingsautoriteit op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1446

5

groepsniveau een groepsafwikkeling voorstellen aan het afwikkelingscollege. Indien een lid van het afwikkelingscollege het niet eens is met de
door de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau voorgestelde groepsafwikkelingsregeling en om redenen van financiële stabiliteit meent onafhankelijke afwikkelingsmaatregelen ten aanzien van een instelling of groepsentiteit te moeten nemen, kan zij de kwestie voorleggen aan de EBA. De
EBA kan vervolgens een bindende beslissing nemen. Bezien zal moeten
worden hoe dit voorstel zich verhoudt tot de plannen die de Commissie
dit najaar zal presenteren voor het komen tot een gemeenschappelijk
Europees toezichtmechanisme, conform de afspraken tijdens de Europese
Raad van 28–29 juni 2012.
• Impact assessment Commissie
In de impact assessment beschrijft de Commissie de kwestie waarvoor het
voorstel een oplossing moet bieden, welke afwegingen zijn gemaakt en de
impact van het voorstel. Volgens de Commissie leidt het voorstel onder
andere tot versterkte financiële stabiliteit, bescherming van depositohouders en kritische bankdiensten en besparing van publieke middelen.
De Commissie verwacht dat het voorstel op deze terreinen een positieve
impact heeft, omdat het risico op een bankencrisis en de gevolgen
daarvan worden beperkt en de blootstelling van de belastingbetaler wordt
geminimaliseerd. Wel leidt het voorstel, volgens de Commissie, mogelijk
tot hogere financieringskosten voor de instellingen, waarvan niet is
uitgesloten dat de instellingen deze doorberekenen aan hun klanten en
aandeelhouders. Over het geheel denkt de Commissie dat Bazel III
(betreffende kapitaaleisen) en het onderhavige voorstel tot een netto groei
van 0,76%-1,04% van het BBP van de EU zullen leiden.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid
Gebaseerd op Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (VwEU) inzake maatregelen die de instelling en de werking
van de interne markt betreffen.
b) Subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Subsidiariteit: binnen de financiële sector bestaat een zeer grote grensoverschrijdende verwevenheid maar de regels met betrekking tot herstel
en afwikkeling zijn nog steeds sterk nationaal. De nationale wetgevingen
op dit punt verschillen van lidstaat tot lidstaat. Dat is ongewenst en noopt
tot gezamenlijk optreden om tot een geharmoniseerde aanpak te komen.
Samenwerking op een ander niveau geeft onvoldoende mogelijkheden
om problemen aan te pakken. Het oordeel van Nederland over de
subsidiariteit van dit voorstel is positief.
Proportionaliteit: wanneer zich een risico verwezenlijkt binnen de
financiële sector, kunnen de gevolgen zeer groot zijn. Dat rechtvaardigt
dat hiervoor speciale regels worden gegeven.
Banken zijn zo bijzonder dat de gewone insolventieregels niet geschikt
zijn. De Commissie gaat niet verder dan nodig is. Het oordeel van
Nederland over de proportionaliteit van dit voorstel is positief.
c) Nederlands oordeel over de voorstellen op het gebied van gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
Nederland zal kritisch kijken naar het toekennen van gedelegeerde
bevoegdheden aan de Commissie. Uitgangspunt is hierbij dat artikel 290
VWEU bepaalt dat wezenlijke onderdelen van wetgeving niet in een
gedelegeerde handeling mogen worden opgenomen. Indien nodig, zal op
wezenlijke onderdelen de bevoegdheid van de Commissie nader moeten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1446

6

worden geclausuleerd in de richtlijn. Na clausulering zal moeten worden
bezien of een gedelegeerde bevoegdheid op dit punt nog nodig is.
De belangrijkste voorbeelden van de onderwerpen waarvan wordt
voorgesteld dat deze door de Commissie nader kunnen worden gepreciseerd, zijn de volgende: het criterium voor de toepassing van de maatregelen, de voorwaarden op grond waarvan een afwikkelingsfonds van een
lidstaat kan lenen van een afwikkelingsfonds van een andere lidstaat, de
voorwaarden op grond waarvan wordt vastgesteld of een afwikkelingsfonds voldoende middelen heeft om een voorzienbare afwikkeling in de
nabije toekomst te kunnen financieren, en de termijn waarbinnen een
nationaal fonds het bedrag dat zij van een ander fonds heeft geleend moet
terugbetalen.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Hoewel een financieel memorandum ontbreekt, blijkt uit de impact
assessment dat extra middelen uit de EU-begroting nodig zijn als gevolg
van het extra personeel dat EBA nodig zal hebben om haar nieuwe taken
uit te voeren. Nederland is van mening dat de financiële middelen
gevonden dienen te worden binnen de bestaande financiële kaders van de
EU-begroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Mogelijkerwijs zal het voorstel leiden tot extra toezichtkosten en/of taken
voor de toezichthouder. De financiële gevolgen van dit voorstel zijn thans
niet te ramen. Eventuele financiële consequenties worden gedragen
binnen de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
De financiële consequenties voor de banken en beleggingsondernemingen zijn volgens de Commissie daarin gelegen dat de financieringskosten van deze instellingen mogelijk zullen toenemen als gevolg van het
wegvallen van de impliciete Staatsgarantie of een belangrijk deel daarvan
en dat de instellingen bij moeten dragen aan het nationale afwikkelingsfonds. De Commissie sluit niet uit dat de instellingen deze kosten
doorberekenen aan hun klanten (lagere spaarrentes, hogere leenrentes)
en aandeelhouders, waarbij de Commissie opmerkt dat de onderlinge
concurrentie de mogelijkheid om de kosten door te berekenen mogelijk
beperkt. De verwachting van de Commissie is dat de leenrentes van
banken aan het midden- en kleinbedrijf met 0,08%–0,15% zullen stijgen als
gevolg van Bazel III (betreffende kapitaaleisen) en het onderhavige
voorstel. Tegenover deze kosten staan, volgens de Commissie, een
geringere kans op een bankencrisis en minimalisering van publieke
middelen om steun te verlenen. Over het geheel denkt de Commissie dat
Bazel III en het onderhavige voorstel tot een netto groei van 0,76%–1,04%
van het BBP van de EU zullen leiden.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Volgens de Commissie leidt het voorstel niet tot significante administratieve lasten. Het kabinet is echter van mening dat in het bijzonder het
voorschrift om herstel- en afwikkelingsplannen op te stellen wel tot
administratieve lasten zal leiden voor de desbetreffende instellingen. De
ervaring van De Nederlandse Bank bij de totstandkoming van dergelijke
plannen voor de Nederlandse systeemrelevante banken leert namelijk dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1446

7

dit tot extra nalevingskosten leidt. Deze extra lasten zijn momenteel niet te
kwantificeren.
Onvoorziene stijgingen van de administratieve lasten dienen te worden
gecompenseerd door het beleidsverantwoordelijke departement, waarbij
compensaties zoveel mogelijk dienen te geschieden binnen het domein
waarin de tegenvaller plaatsvindt.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Bij wet van 24 mei 2012, Stb. 241, (hierna: Crisisinterventiewet) heeft
Nederland reeds een aantal van de door de Commissie voorgestelde
bevoegdheden in de Wet op het financieel toezicht (Wft) en de Faillissementswet opgenomen. De bij die wet ingevoerde bevoegdheden komen
in hoofdlijnen overeen met de door de Commissie voorgestelde regels; de
wet behoeft op deze punten dan ook niet ingrijpend te worden gewijzigd
wanneer het voorstel zou worden aanvaard. Van de punten die wel
moeten worden aangepast indien het voorstel ongewijzigd zou worden
overgenomen, zijn de volgende het belangrijkst: de wettelijke herstel- en
afwikkelingsplannen zouden moeten worden ingevoerd, het criterium om
een afwikkelingsmaatregel te nemen zou moeten worden gewijzigd, de
rechterlijke toetsing vooraf zou moeten vervallen, een regeling betreffende het afschrijven of converteren van vorderingen op de bank zou
moeten worden ingevoerd en er zou een regeling met betrekking tot de
financiering van een afwikkeling moeten worden ingevoerd.
b) Voorgestelde implementatietermijn
Voorgesteld wordt dat de wet ter implementatie van de richtlijn in werking
treedt op 1 januari 2015. Gelet op de omvang en complexiteit van het
voorstel zullen de onderhandelingen naar verwachting niet snel zijn
afgerond. Nadat de onderhandelingen eenmaal tot een akkoord hebben
geleid, zal de implementatie ook enige tijd in beslag nemen. De voorgestelde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2015 is volgens het kabinet
dan ook te ambitieus.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
In artikel 114 van het voorstel heeft de Commissie bepaald dat er uiterlijk
1 juni 2018 een evaluatie van de richtlijn zal plaatsvinden en bekeken zal
worden of wijzigingen nodig zijn. Het kabinet is het daarmee eens.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid
Er zal per lidstaat een of meer afwikkelingsautoriteiten moeten worden
aangewezen. DNB is ook nu al op grond van de Wft belast met het
toezicht, het opstellen van een overdrachtsplan en het aanvragen van de
overdrachtsregeling, noodregeling of faillissement. Door de Crisisinterventiewet heeft de minister van Financiën de bevoegdheid om in geval
van gevaar voor de financiële stabiliteit onmiddellijke voorzieningen te
treffen of tot onteigening over te gaan.
b) Handhaafbaarheid
Het richtlijnvoorstel vergroot zelf reeds de handhaafbaarheid van
bestaande richtlijnen. Wanneer een bank niet voldoet aan de nu reeds
gestelde eisen, zal de toezichthoudende autoriteit of de afwikkelingsautoriteit eerder kunnen ingrijpen dan nu. Voor het geval het toezicht
problemen bij een bank toch niet heeft kunnen voorkomen, voorziet het
richtlijnvoorstel daarnaast in extra bevoegdheden om een escalatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1446

8

daarvan te voorkomen. Wanneer desalniettemin een deconfiture
aanstaande is, biedt het voorstel mogelijkheden een en ander ordelijk te
laten verlopen. De activa/passiva-overdracht en de aandelenoverdracht
zijn ook nu reeds mogelijk onder de Wft; deze mogelijkheden zijn
handhaafbaar. Voor zover het voorstel verplichtingen oplegt aan banken
(bijvoorbeeld het opstellen van een herstelplan): die zijn handhaafbaar.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen.
9. Nederlandse positie
Het kabinet is in het algemeen positief over de hoofdlijnen van het door
de Europese Commissie gepresenteerde kader voor het herstel en de
afwikkeling van banken. Dit neemt niet weg dat ten aanzien van de nadere
invulling van bepaalde hoofdlijnen bij het kabinet andere inzichten
bestaan. Wat betreft de reikwijdte van het kader voor het herstel en de
afwikkeling van banken is het kabinet het met de Commissie eens om in
eerste instantie aan te sluiten bij de reikwijdte van de kapitaaleisenrichtlijn, te weten banken en bepaalde beleggingsondernemingen. Het
voorgestelde kader ligt immers in het verlengde van het prudentieel
toezicht dat het onderwerp vormt van de kapitaaleisenrichtlijn. Het staat
Nederland vrij een regeling betreffende herstel en afwikkeling met
betrekking tot andere financiële ondernemingen te hebben; in dit verband
wordt gewezen op de Crisisinterventiewet, die ook betrekking heeft op
verzekeraars wat betreft de bevoegdheden van DNB en op alle financiële
ondernemingen wat betreft de bevoegdheden van de minister van
Financiën.
Het kabinet steunt de systematiek die de Commissie voorstelt, te weten de
trapsgewijze vormgeving van mogelijk ingrijpen bij financiële ondernemingen en het uitgangspunt dat binnen elke pijler afhankelijk van een
bepaalde situatie specifieke instrumenten kunnen worden ingezet. Over
het algemeen kan het kabinet zich ook vinden in de binnen elke pijler
voorgestelde instrumenten.
De Commissie stelt voor dat, in geval van een groep, voor elke groepsmaatschappij een herstel- en afwikkelingsplan wordt opgesteld. Voor
sommige groepen met relatief veel groepsmaatschappijen zou dat
onnodig veel inspanning, en dus administratieve lasten, opleveren.
Bezien zal moeten worden of de criteria waaraan moet zijn voldaan om
het instrumentarium in te zetten niet beperkter zijn dan de situatie waarin
zij naar het thans geldende Nederlandse recht kunnen worden ingezet.
Thans heeft DNB onder andere de mogelijkheid om een aanwijzing te
geven, een zogeheten stille curator te benoemen en de noodregeling aan
te vragen. Sinds de invoering van de Crisisinterventiewet bestaat
daarenboven de mogelijkheid dat DNB een overdrachtsplan voorbereidt
en goedkeuring daarvan aan de rechtbank verzoekt. Het voorstel van de
Commissie bevat in het kader van de afwikkeling vier instrumenten. Drie
daarvan komen ook voor in de Crisisinterventiewet. Het vierde instrument,
de mogelijkheid om vorderingen op de financiële onderneming af te
schrijven of te converteren, komt nog niet voor in de Nederlandse wet.
Het kabinet is voorstander van dit laatste instrument, al hangt het wel af
van de vormgeving, in het bijzonder met betrekking tot de transparantie
en de rechtszekerheid. In het bijzonder harmonisatie van de afwikkelingsinstrumenten is van belang, omdat de grensoverschrijdende situaties
waarin deze instrumenten worden gebruikt effectiviteit en efficiëntie
vereisen. Hierbij wordt wel opgemerkt dat het kabinet een andere visie
heeft dan de Commissie op de effectiviteit en de vormgeving van een
aantal specifieke instrumenten, bevoegdheden en situaties waarin deze
van toepassing zijn. Zo dient duidelijk te zijn dat de bevoegdheid om bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1446

9

de afwikkeling tot de overdracht van de onderneming of delen daarvan
over te gaan, ook achter de schermen kan worden uitgevoerd om een
bankrun te voorkomen.
Op grond van de Nederlandse wet dient DNB vooraf goedkeuring van het
overdrachtsplan te vragen aan de rechtbank. Op grond van het Commissievoorstel vindt rechterlijke toetsing uitsluitend achteraf plaats, en kan
deze toetsing niet ertoe leiden dat de maatregel wordt teruggedraaid,
maar alleen ertoe leiden dat de schade wordt vergoed. Het kabinet heeft
er begrip voor dat een rechterlijke toetsing vooraf ongelukkig is in
lidstaten waar de rechtsgang lang duurt, maar in Nederland duurt de
rechtsgang kort. Het kabinet zal alert zijn met betrekking tot de vraag of
een en ander in lijn is met het Europese Verdrag tot bescherming van de
Rechten van de Mens.
Het Commissievoorstel noemt niet de mogelijkheid van een aandelenoverdracht aan een overbruggingsinstelling. Het kabinet gaat ervan uit dat
dat mogelijk is, nu de Commissie een voorstel voor minimumharmonisatie doet.
Het Commissievoorstel noemt evenmin de mogelijkheid dat een
overdracht van activa/passiva of deposito’s plaatsvindt in het kader van
een insolventieprocedure, met andere woorden, dat de overdracht wordt
uitgevoerd nadat reeds een insolventieprocedure is geopend. Het kabinet
gaat ervan uit dat die instrumenten ook in een insolventieprocedure
kunnen worden ingezet, nu ook hier geldt dat de Commissie een voorstel
voor minimumharmonisatie doet.
Een belangrijk bezwaar tegen het Commissievoorstel betreft de rol van de
EBA. De Commissie stelt bijvoorbeeld voor dat een toezichthouder die is
vertegenwoordigd in het afwikkelingscollege en het niet eens is met het
opgestelde plan voor afwikkeling van de groep, de kwestie kan
voorleggen aan de EBA. De Commissie stelt vervolgens voor dat de EBA
een bindende beslissing kan nemen. Het kabinet acht dat een te grote rol
voor de EBA. In het algemeen moet zijn gewaarborgd dat een afwikkelingscollege effectief en slagvaardig kan opereren ingeval sprake is van
financiële problemen ten aanzien van een grensoverschrijdende bank.
Met betrekking tot het voorstel voor een nationaal fonds dat wordt
gebruikt voor de eventuele afwikkeling wordt het volgende opgemerkt.
Toen de Europese Commissie in oktober 2010 haar mededeling deed over
haar idee voor een verplicht nationaal afwikkelfonds, heeft het kabinet
hierop afwijzend gereageerd omdat het kabinet van mening was dat a)
lidstaten zelf moeten kunnen beslissen over de wijze van financiering van
een eventuele afwikkeling en b) door het afschrijven van schulden (bail-in)
de kosten van een afwikkeling grotendeels zouden kunnen worden
betaald.
Met betrekking tot het onder a) genoemde argument wordt opgemerkt dat
dit bezwaar bestond tegen de achtergrond dat nog onduidelijk was dat het
bail-in instrument weerklank zou vinden in de Europese Unie. Sinds eind
2010 is er echter veel gebeurd in de Europese Unie. Het ESM heeft de
mogelijkheid gekregen om banken door middel van een lening aan een
lidstaat te herkapitaliseren indien deze lidstaat solvabel is maar alleen
tegen zeer hoge kosten kan lenen om banken te herkapitaliseren. Duidelijk
is geworden dat banken en overheden sterk onderling verweven kunnen
zijn en dat dat risico’s met zich meebrengt. Hierdoor is harmonisatie van
regelgeving met betrekking tot financiering van een eventuele afwikkeling
tussen de lidstaten veel belangrijker geworden.
Met betrekking tot het onder b) genoemde argument wordt het volgende
opgemerkt. De regel dat de middelen van de aandeelhouders en de
schuldeisers moeten zijn uitgeput alvorens het nationale fonds wordt
aangesproken, wordt door de Europese Commissie in het thans voorliggende voorstel nog eens benadrukt. Hierdoor behoeft deze voorgestelde
regel niet zozeer te worden beschouwd als een argument om tegen een
nationaal fonds te zijn, als wel als een middel om de rol van een nationaal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1446

10

fonds te beperken: een nationaal fonds kan immers pas nadat de
middelen van de aandeelhouders en de schuldeisers zijn uitgeput worden
aangesproken. Tevens speelt een rol dat veel lidstaten voorstander zijn
van een nationaal afwikkelfonds, waardoor een volharding in de afwijzing
van een nationaal fonds Nederland buiten de discussie zou plaatsen. In
plaats daarvan verdient het de voorkeur op een andere wijze met de
bezwaren tegen een nationaal fonds om te gaan. Dat kan door te
benadrukken dat een nationaal fonds slechts dan kan worden aangesproken nadat de middelen van de aandeelhouders en de schuldeisers zijn
uitgeput. Eveneens blijft Nederland kritisch op de vormgeving van een
nationaal fonds, zodat het risico op moral hazard van een dergelijk fonds
wordt beperkt.
Het kabinet is geen voorstander van invoering op dit moment van de
voorgestelde regel dat onder omstandigheden een fonds in de ene
lidstaat verplicht is uit te lenen aan een fonds in een andere lidstaat. Dit
zou leiden tot een verplichte risicodeling tussen de afwikkelingsfondsen.
Een dergelijke regel zou pas te overwegen zijn op het moment dat er ook
sprake is van geharmoniseerd Europees toezicht op de banken die onder
deze afwikkelingsfondsen vallen. Het kabinet blijft bij het adagium
«financiering volgt toezicht«. Bezien zal moeten worden hoe een
afwikkelingsfonds, en de voorgestelde verplichting tot uitlenen van het
ene fonds aan het andere, zich verhouden tot de herkapitalisatie door het
Europese Stabiliteits Mechanisme, zoals is besproken in de Europese
Raad eind juni 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1446

11