RAMINGSTOELICHTING

Toelichting op de raming van de budgettaire effecten van de introductie van een
minimum CO2-prijs bij elektriciteitsopwekking.

Ramingstoelichting introductie minimum CO2-prijs bij
elektriciteitsopwekking
Korte beschrijving van de maatregel
Er wordt een minimum CO2-prijs ingevoerd voor elektriciteitsopwekking in de ETS-sector. Dit gebeurt
door in aanvulling op de ETS-prijs een nationale CO2-heffing te introduceren. De minimum CO2-prijs
loopt hierbij op tot € 31,90 per ton CO2-uitstoot in 2030. De heffing bestaat uit het verschil tussen de
minimum CO2-prijs en de in een bepaald jaar geldende ETS-prijs.
Met de invoering van een minimumprijs wordt de ETS-prijs wanneer deze lager is dan de minimum
CO2-prijs, aangevuld met een nationale heffing. De minimum CO2-prijs biedt hiermee zekerheid aan
de markt over de prijs van CO2-uitstoot ongeacht de ontwikkeling van de ETS-prijs en stimuleert zo
dat bedrijven die elektriciteit produceren in hun keuzes meer rekening houden met de negatieve
gevolgen van CO2-uitstoot. De uitvoering van de regeling wordt bij de Nederlandse Emissieautoriteit
(NEA) belegd.
Tabel 1: Budgettaire effecten maatregel ‘+’ = saldoverbeterend/lastenverzwarend

Bedragen in mln euro

2020

2021

2022

struc

Struc in

0

0

0

0

2030

Invoering minimum CO2-prijs
elektriciteitsopwekking

Kern van de raming
De minimum CO2-prijs heeft naar verwachting geen budgettaire opbrengst, aangezien verwacht wordt
dat de EU ETS-prijs hoger zal liggen dan de minimum CO2-prijs.

Minimum CO2prijs (€)
Verwachtte
ETS-prijs (€)

2020
12,3

2021
13,5

2022
14,9

2023
16,4

2024
18

2025
19,8

2026
21,8

2027
24

2028
26,4

2029
29

2030
31,9

20,5

21

21,5

24,6

27,7

30,8

33,4

36,3

39,3

42,7

46,3

Grondslag
De raming van de omvang van de grondslag van de maatregel is gebaseerd cijfers van het CBS met
betrekking tot de inzet van fossiele brandstoffen voor elektriciteitsopwekking en prognosecijfers van
het onderzoeksbureau Frontier Economics. Het CBS heeft in samenwerking met de NEA in beeld
gebracht welk deel van de totale inzet van fossiele brandstoffen aan elektriciteitsopwekking kan
worden toegerekend. Hierbij is de inzet van vijf fossiele brandstoffen in aanmerking genomen, te
weten: aardgas, steenkolen, olie-restgassen, kolengassen en overig fossiel. Vervolgens is aan de hand
van omrekenfactoren vastgesteld hoeveel ton CO2-uitstoot er uit 1 m3 of 1 kg fossiele brandstof
voortkomt. Op basis van een analyse van het onderzoeksbureau Frontier Economics is een prognose
gemaakt van de ontwikkeling van de grondslag vanaf 2020.
Tarief
Aangezien het de verwachting is dat de minimum CO2-prijs structureel lager uitvalt dan de in die
jaren geldende ETS-prijs zal er effectief naar alle waarschijnlijkheid geen heffing gaan optreden.
Hierdoor wordt de budgettaire opbrengst van de maatregel op nihil geraamd.

Certificering budgettaire
raming Wet minimum CO₂prijs elektriciteitsopwekking

Deze publicatie certificeert de
raming van de opbrengst van
een nationale CO₂minimumprijs voor
elektriciteitsopwekking in de
Emissions Trading System
(ETS)-sector en is uitgevoerd
op verzoek van het ministerie
van Financiën.

De maatregel betreft een CO₂heffing door middel van een
minimumprijs voor CO₂uitstoot bij
elektriciteitsopwekking.

CPB Notitie
Maurits van Kempen, Marcel Lever,
Sander van Veldhuizen
juni 2019

Samenvatting en conclusies
Deze notitie certificeert de raming van de opbrengst van een nationale CO₂-minimumprijs voor
elektriciteitsopwekking in de Emissions Trading System (ETS)-sector. Het CPB acht de raming van de budgettaire
effecten van de maatregel redelijk en neutraal. De raming leunt in belangrijke mate op de aannamen over het
toekomstige ETS-prijspad en kent daarom een gemiddelde mate van onzekerheid.

1

Inleiding

In deze notitie certificeert het Centraal Planbureau (CPB) de budgettaire raming door het ministerie van
Financiën van de fiscale beleidsmaatregel uit het wetsvoorstel Wet minimum CO₂-prijs
elektriciteitsopwekking. De maatregel betreft een nationale CO₂-heffing die moet leiden tot een
minimumprijs voor CO₂-uitstoot bij elektriciteitsopwekking in de ETS-sector. Het kabinet is voornemens om
de heffing per 1 januari 2020 te laten ingaan. De minimumprijs per ton CO₂-uitstoot loopt op van 12,30 euro in
2020 tot 31,90 euro in 2030.
Certificering van de budgettaire ramingen houdt in dat het CPB toetst of de ramingen ‘neutraal en redelijk’
1
zijn, en aangeeft wat de bijbehorende mate van onzekerheid is. Een raming kwalificeert als ‘redelijk’ wanneer
er bij het CPB geen betere bronnen of ramingsmethoden bekend zijn om de desbetreffende raming te maken.
De term ‘neutraal’ houdt in dat de raming geen systematische afwijking naar boven of naar beneden vertoont.
Het CPB certificeert zowel de budgettaire raming voor de jaren 2020-2022, als het structurele budgettaire
effect. Een gedetailleerde beschrijving van het toetsingskader is te vinden als bijlage bij de certificering van het
2
Belastingplan 2019.
3

Het CPB onderwerpt de maatregel aan een uitvoerige toetsing. Hierbij wordt allereerst gekeken naar wat de
beleidsmaatregel inhoudt en hoe het fiscale landschap hierdoor verandert. Voorts wordt dieper ingegaan op
de ramingswijze, met nadruk op de berekening van de grondslag, en de validiteit van de gebruikte aannamen
en gedragseffecten. In het bijzonder wordt gekeken naar onzekerheden in de raming, die kunnen voortkomen
uit de gebruikte data, modellen, aannames en mogelijk gedrag. Het CPB geeft bij iedere raming een
afzonderlijke inschatting van de onzekerheid van de puntschatting van het budgettaire effect.

1

De oorsprong van de vastgelegde certificeringsronde is het advies van het vijftiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte in
2016: Van saldosturing naar stabilisatie, Vijftiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, Den Haag, juli 2016, p.37 en 4 (link).
2
Zie CPB Notitie, 18 september 2018, Certificering budgettaire ramingen fiscale maatregelen Belastingplan 2019, (link).
3
Ramingen die door gedragseffecten of door de gebruikte grondslag een hoge mate van onzekerheid kennen, vereisen meer inzicht en
kwalificeren daarom voor een uitgebreide toetsing. Verder inzicht is ook gewenst indien een maatregel in de bijzondere belangstelling
staat van het parlement of naar verwachting een aanzienlijke budgettaire omvang heeft.

CPB NOTITIE – Certificering budgettaire raming Wet minimum CO₂-prijs elektriciteitsopwekking

Pagina 1 van 4

2 Certificering
Tabel 2.1 geeft een overzicht van de gecertificeerde maatregel. Het CPB acht de raming van de budgettaire
effecten van de maatregel neutraal en redelijk. De raming krijgt het onzekerheidsoordeel ‘gemiddeld’.
Hieronder wordt de certificering van de budgettaire raming toegelicht. Verdere toelichting van de
beleidsmaatregel, opgesteld door het ministerie van Financiën, is te vinden als bijlage bij het wetsvoorstel Wet
minimum CO₂-prijs elektriciteitsopwekking.
Tabel 2.1

Overzicht gecertificeerde maatregelen

Maatregel

Uitvoerige
toetsing

Geraamd budgettair effect
(mln euro) ª

Minimumprijs voor CO₂-uitstoot bij

Ja

2020

2021

2022

0

0

0

Structureel Onzekerheid

0

Gemiddeld

(a) + is saldoverbeterend/lastenverzwarend.

Per 1 januari 2020 wordt, door middel van een nationale CO₂-heffing bovenop de geldende ETS-prijs, een
minimum CO₂-prijs ingevoerd voor elektriciteitsopwekking in de ETS-sector. De minimum CO₂-prijs loopt
4
hierbij op van 12,10 euro tot 31,90 euro per ton CO₂-uitstoot in 2030.
De opbrengst van de minimum CO₂-prijs voor elektriciteitsopwekking in de ETS-sector wordt op nihil
geraamd. Immers, de centrale raming van de ETS-prijs door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in alle
5
jaren reeds hoger dan de voorgestelde minimumprijs. De raming van de ETS-prijs is omgeven met
onzekerheid, zie Figuur 2.1. In de jaren 2020 – 2022 ligt de centrale raming dicht bij de bovengrens. Als de prijs
voor uitstoot van CO₂ in de ETS-sector lager uitvalt dan de centrale raming van het PBL, dan kan de opbrengst
van de maatregel positief worden. De onzekerheid van deze raming zit daarom vooral in de afhankelijkheid
van het ETS-prijspad.

4
5

Zowel de in de ETS betrokken centrale als de decentrale elektriciteitsopwekking wordt belast.
C. Brink, 2018, Projectie ETS-prijs volgens uitgangspunten concept wetsvoorstel minimum CO₂-prijs elektriciteitsproductie, PBL, (link).

CPB NOTITIE – Certificering budgettaire raming Wet minimum CO₂-prijs elektriciteitsopwekking

Pagina 2 van 4

Figuur 2.1

Bron: C. Brink, 2018, (PBL), CPB bewerking

Het aantal geveilde ETS-rechten in de markt wordt beleidsmatig verminderd, waardoor een oploop in het ETSprijspad voor de hand ligt. De (snelheid van) de oploop van de marktprijs is in toenemende mate onzeker
naarmate de ramingshorzion verder weg ligt. Dit resulteert in een waaiervormige onzekerheidsbandbreedte
met een kans dat de marktprijs onder de gezette minimumprijs komt te liggen. Factoren die de prijsoploop
kunnen drukken zijn onder andere tegenvallende economische groei, lagere vraag naar emissierechten door
beleid (zoals een ruimere stimulering van de inzet van hernieuwbare energiebronnen) en hogere prijzen voor
6
fossiele energiebronnen. De onderkant van de onzekerheidsbandbreedte voor het ETS-prijspad in de
Nationale Energieverkenning 2017 van PBL (de meest recente raming van de bandbreedte) ligt voor alle jaren
onder de gezette minimumprijs. Dit brengt enige onzekerheid over de budgettaire opbrengst met zich mee.
Indien de ETS-prijs onder de minimumprijs komt te liggen kan er een budgettaire opbrengst ontstaan. De
opbrengst van de heffing is dan afhankelijk van de CO₂-uitstoot vanuit de elektriciteitsopwekking die onder de
ETS valt (de grondslag). Met behulp van informatie van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEA), Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (RvO) en het CBS heeft het Ministerie van Financiën (MinFin) een inschatting
gemaakt van de inzet van fossiele brandstoffen in 2016 en de aan elektriciteitsproductie verbonden uitstoot.
Daarbij wordt rekening gehouden met het feit dat bij de omzetting van fossiele brandstoffen in elektriciteit
een lager rendement behaald wordt dan bij omzetting in warmte. Omdat fossiele brandstoffen zowel voor
warmte als voor elektriciteitsproductie ingezet worden, bevat de aan elektriciteitsproductie gerelateerde
uitstoot enige onzekerheid. MinFin heeft de realisatiecijfers vervolgens gekoppeld aan de prognoses voor
aanbod van elektriciteit op basis van fossiele brandstoffen vanaf 2020 van Frontier Economics. Frontier Economics
houdt daarbij rekening met een gedragseffect omdat centrales met warmte-krachtkoppelingen op de
invoering van de CO₂-minimumprijs kunnen reageren door meer warmte in plaats van elektriciteit te gaan
opwekken. Deze gedragsreactie brengt onzekerheid met zich mee.
Hoewel de raming naar het oordeel van het CPB neutraal en redelijk is, leunt deze in belangrijke mate op de
aannamen over het toekomstige ETS-prijspad. De geraamde opbrengst blijft daarmee in gemiddelde mate
onzeker.

6

C. Brink, 2018, Projectie ETS-prijs volgens uitgangspunten concept wetsvoorstel minimum CO₂-prijs elektriciteitsproductie, PBL, (link).

CPB NOTITIE – Certificering budgettaire raming Wet minimum CO₂-prijs elektriciteitsopwekking

Pagina 3 van 4

Tenslotte, indien de CO₂-minimumprijs boven de ETS-prijs zou worden gezet, dan neemt de onzekerheid van
de raming toe. Afhankelijk van de hoogte van de minimumprijs kunnen er verplaatsingseffecten ontstaan,
hetgeen de onzekerheid van de budgettaire opbrengst vergroot.

CPB NOTITIE – Certificering budgettaire raming Wet minimum CO₂-prijs elektriciteitsopwekking

Pagina 4 van 4