Rapport

Onderzoek zorgfraude
Tussenrapport (update)

februari 2014

Rapport Onderzoek zorgfraude

Inhoud

Vooraf

7

Managementsamenvatting

9

1. Inleiding
1.1
Gerelateerde onderwerpen
1.2
Scope
1.3
Leeswijzer

19
19
20
21

2. Aanpak
23
2.1
Aanleiding
23
2.2
Opzet onderzoek
23
2.2.1
Fraudegevoelige aspecten in beide zorgstelsels
23
2.2.2
Raming van de omvang van de fraude in Zvw- en AWBZ-zorg 24
2.3
Betrokken partijen
25
3. Systeemanalyse: risico’s en prikkels
3.1
Inleiding
3.2
Aanbieders
3.2.1
Fraude door aanbieders
3.2.2
Spookzorg
3.2.3
Onverzekerde zorg
3.2.4
Declaratie-overtredingen
3.2.5
Fraude tegen of om de patiënt
3.2.6
Ongepast gebruik
3.3
Consumenten
3.3.1
Rekeningoverzichten aan de consument
3.3.2
Overtredingen en fraude door consumenten
3.4
Verzekeraars
3.4.1
Prikkels vanuit de Zvw-risicoverevening
3.4.2
Verrekening van fraude in de Zvw-risicoverevening
3.4.3
Geen risicodragende uitvoering in de AWBZ/Wlz
3.4.4
Minimale controleproces
3.4.5
Fraude door verzekeraars
3.5
De overheid
3.5.1
Vergoeding voor niet-gecontracteerde Zvw-zorg
3.5.2
Verkorting declaratietermijnen voor consument/aanbieder
3.5.3
Inzage medische dossiers door verzekeraars

27
27
27
27
28
29
30
31
32
33
33
34
35
35
36
37
37
39
40
40
41
43

4. Uitvoering door zorgverzekeraar
4.1
(Selectieve) zorginkoop
4.2
Formele controles
4.3
Materiële controles
4.3.1
Organisatie
4.3.2
Opzet
4.3.3
Uitvoering
4.4
Misbruik en oneigenlijk gebruik
4.4.1
Organisatie
4.4.2
Opzet
4.4.3
Uitvoering
4.5
Gepast gebruik
4.5.1
Opzet
4.5.2
Uitvoering
4.6
Conclusies

45
45
46
46
47
47
47
47
48
48
48
48
49
49
49

5. Uitvoering door zorgkantoor
5.1
(Selectieve) zorginkoop

51
51
3

Rapport Onderzoek zorgfraude

5.2
5.2.1
5.2.2
5.3
5.3.1
5.3.2
5.3.3
5.4
5.4.1
5.4.2
5.4.3
5.5
5.6

Formele controles
Controle op declaraties op cliëntniveau
Controle op PGB
Materiële controles
Organisatie
Opzet
Uitvoering
Misbruik en oneigenlijk gebruik
Organisatie
Opzet
Uitvoering
Gepast gebruik
Conclusies

52
52
52
53
53
53
53
54
54
54
54
54
55

6. Geestelijke Gezondheidszorg
6.1
Inleiding
6.1.1
Marktomschrijving
6.1.2
Leeswijzer
6.2
Toegang
6.3
Zorglevering
6.4
Bekostiging/financiering
6.4.1
Behandelingen die (deels) niet hebben plaatsgevonden
6.4.2
Het declareren van duurdere behandelingen
6.4.3
Het meerdere malen in rekening brengen van dezelfde zorg
6.4.4
Het registreren van een andere diagnose
6.4.5
Het knippen van de factuur
6.5
Toezicht
6.5.1
Zorgaanbieder
6.5.2
Consument
6.5.3
Zorgverzekeraar

57
57
57
58
58
59
60
61
61
62
63
63
64
64
64
64

7. Extramurale Farmaceutische zorg
7.1
Inleiding
7.1.1
Marktomschrijving
7.1.2
Leeswijzer
7.2
Toegang
7.2.1
Onnodig voorschrijven
7.2.2
Verslaafde patiënten
7.3
Zorglevering
7.4
Bekostiging en financiering
7.4.1
Behandelingen die (deels) niet hebben plaatsgevonden
7.4.2
Het declareren van duurdere behandelingen
7.4.3
Dubbele bekostiging van geneesmiddelen
7.4.4
Het in rekening brengen van een andere prestatie
7.5
Toezicht
7.5.1
Apotheker
7.5.2
Consument
7.5.3
Zorgverzekeraar

67
67
67
68
68
68
68
69
70
70
71
71
71
72
72
72
73

8. Huisartsenzorg
8.1
Inleiding
8.1.1
Marktomschrijving
8.1.2
Leeswijzer
8.2
Toegang
8.2.1
Inschrijftarief
8.2.2
AWBZ-opnames
8.2.3
Niet geleverde zorg
8.2.4
Zorginkoop
8.4
Bekostiging en financiering
8.4.1
Het in rekening brengen van een duurdere prestatie

75
75
75
77
77
77
77
78
78
79
79

4

Rapport Onderzoek zorgfraude

8.4.2
8.4.3

Dubbele bekostiging
Het onterecht in rekening brengen van toeslagen

9. Mondzorg
9.1
Inleiding
9.1.1
Marktomschrijving
9.1.2
Leeswijzer
9.2
Toegang
9.4.1
Behandelingen die (deels) niet hebben plaatsgevonden
9.4.2
Het declareren van duurdere behandelingen
9.4.3
Het meerdere malen indienen van dezelfde factuur
9.4.4
Op naam van een andere patiënt declareren
9.4.5
Het knippen van de factuur
9.5.1
Tandarts
9.5.2
Consument
9.5.3
Zorgverzekeraar

80
82
85
85
85
86
86
88
89
89
90
91
91
91
92

10. Medisch specialistische zorg
93
10.1
Inleiding
93
10.1.1 Marktomschrijving
93
10.1.2 Leeswijzer
95
10.2
Toegang
95
10.2.1 Onterechte vergoeding verzekeraar
95
10.2.2 Kostenbewuste consument
98
10.3
Zorglevering
99
10.3.1 Aanbodgestuurde vraag
99
10.3.2 Registreren van niet-geleverde zorg
100
10.3.3 Onterecht meerdere zorgproducten en overige zorgproducten
vastleggen
102
10.3.4 Registreren verkeerde diagnose
103
10.4
Bekostiging en financiering
104
10.4.1 Sturen op grenzen
105
10.4.2 Transitiemodel
107
10.4.3 Honorariumomzetplafond
107
10.4.4 Contractvormen zorgverzekeraars
108
10.4.5 Academische component
108
10.5.1 Zorgaanbieders
109
10.5.2 Consument
110
10.5.3 Zorgverzekeraar
110
11. Fysiotherapie
11.1
Inleiding
11.1.1 Marktomschrijving
11.1.2 Leeswijzer
11.2
Toegang
11.3
Zorglevering
11.4
Bekostiging en financiering
11.4.1 Onterechte vergoeding zorgverzekeraar
11.4.2 Meer declareren dan daadwerkelijk geleverd
11.4.3 Dubbel of niet volgens de regels declareren
11.4.4 Duurdere behandelingen declareren dan geleverd
11.4.5 Registreren en declareren van niet-geleverde zorg
11.5
Toezicht
11.5.1 Zorgaanbieder
11.5.2 Consument
11.5.3 Zorgverzekeraar

113
113
113
113
114
114
115
115
115
116
117
119
120
120
120
120

12. De AWBZ – Zorg in Natura
12.1
Inleiding
12.1.1 Marktomschrijving
12.1.2 Leeswijzer

123
123
123
124
5

Rapport Onderzoek zorgfraude

12.2
12.2.1
12.2.2
12.3
12.3.1
12.3.2
12.3.3
12.4
12.4.1
12.4.2
12.4.3
12.4.4
12.4.5
12.4.6
12.5
12.5.1
12.5.2
12.5.3
12.5.4
12.5.5

Toegang
Algemeen
Risico’s Toegang
Zorglevering
Overbodige zorg
Onverzekerde zorg
Te lage kwaliteit van zorg
Bekostiging
Extra bijbetaling
Dubbele bekostiging
Duurdere zorg declareren dan geleverd
Meer zorg declareren dan geleverd
Overige risico’s
Risico’s overige kostenposten
Toezicht
Zorgaanbieder
Consument
Zorgkantoor
Toezicht NZa
Controle CAK

13. De AWBZ – PGB
13.1
Inleiding
13.1.1 Leeswijzer
13.2
Toegang
13.2.1 Het onnodig stellen van een indicatie
13.2.2 Het stellen van een te hoge indicatie
13.3
Zorglevering
13.3.1 Onverzekerde zorg
13.3.2 Leveren van zorg van een te lage kwaliteit
13.4
Bekostiging
13.4.1 Meer zorg declareren dan geleverd
13.4.2 Misbruik bemiddelingsbureau/zorgleveraar
13.4.3 Dubbele bekostiging
13.4.4 Onterechte vergoeding
13.5
Toezicht
13.5.1 Zorgaanbieder
13.5.2 Signalering cliënt
13.5.3 Zorgkantoren
13.5.4 Toezicht NZa
13.5.5 Toezicht Belastingdienst

124
124
125
127
128
129
129
130
131
131
133
133
134
135
137
137
137
137
138
138
141
141
141
142
142
144
144
145
145
146
147
147
149
149
149
150
150
150
151
151

6

Rapport Onderzoek zorgfraude

Vooraf

Voor u ligt het eerste tussenrapport over fraude in de zorg. Het
eindrapport zal in juli 2014 verschijnen, aangezien pas dan ook alle
kwantitatieve analyses afgerond zullen zijn. Met deze tussenrapportage
beogen wij inzicht te geven in de kwetsbare plekken van ons zorgstelsel,
en geven wij aanbevelingen over de mogelijkheden om die
kwetsbaarheden te verminderen. Verder zijn in deze rapportage de
eerste vier kwantitatieve deelanalyses opgenomen.
Duidelijk is wel dat het aanpakken van de kwetsbare plekken in de zorg
geen vrijblijvende aangelegenheid is. Veel van de kwetsbare plekken in
de regelgeving rond financiering van de zorg zijn het gevolg van eerder
gemaakte keuzen bij de vormgeving van het zorgstelsel. Daarbij strijden
verschillende beleidsdoelen met elkaar. Zo bieden open omschrijvingen
van aanspraken veel ruimte aan de professional om, in het belang van
elke individuele patiënt, naar bevind van zaken te kunnen handelen.
Tegelijkertijd maken dergelijke open omschrijvingen het moeilijk om
eenduidig vast te stellen wat goed en wat fout is. Ook het beschermen
van de privacy van de patiënt is een groot goed, terwijl diezelfde
bescherming het tegelijkertijd nu onmogelijk maakt dat verzekeraars
door middel van een aselecte steekproef materiële controles uitvoeren op
de juistheid van declaraties.
In dit rapport richten wij ons op de mogelijkheden die er zijn om het
zorgstelsel minder fraudegevoelig te maken en om de ‘checks en
balances’ in het systeem zodanig te verbeteren dat fraude eerder
gedetecteerd en voorkomen kan worden. Sommige van die voorstellen
betekenen dat andere beleidsdoelen ook geraakt zullen worden. In
hoeverre dat wenselijk is, is een vraag die een breder perspectief vereist
dan het perspectief van het bestrijden van fraude en onjuist declareren.
De belangrijkste aanbevelingen in dit rapport richten zich op een viertal
thema’s:
− Beheers de toegang van zorgaanbieders tot financiering ten laste van
de Zvw en AWBZ, en maak het voor verzekeraars mogelijk om, in
geval van twijfel, aanbieders uit te sluiten van vergoeding.
− Maak materiële controle op declaraties door verzekeraars door middel
van een aselecte steekproef mogelijk, en stel die ook verplicht.
− Maak het vergoedingensysteem uit de centrale kas naar verzekeraars
en zorgkantoren zodanig dat de business case voor controle en
fraudepreventie ook echt loont.
− Maak de regelgeving rond aanspraken en declaratietitels eenduidiger.
Om een beeld te krijgen van de mogelijke omvang van de fraude zullen
wij 8 deelsectoren nader kwantitatief onderzoeken op onregelmatigheden
in het declaratiegedrag. De resultaten van de eerste 4 vindt u in dit
tussenrapport. In het eindrapport in juli 2014 zullen de resultaten van
alle 8 deelsectoren gepresenteerd worden waardoor ook een totaalbeeld
opgemaakt kan worden.
Onze voorlopige bevinding op basis van de 4 deelsectoren laat zien dat
voor 35 tot 40 miljoen euro aan onregelmatigheden naar boven is
gekomen.
Dit betekent enerzijds nog niet dat het hier altijd om fraude gaat,
anderzijds zullen in de verdere analyse van de data nog meer

7

Rapport Onderzoek zorgfraude

onregelmatigheden naar boven komen. De eindstand van de analyse op
alle 8 sectoren zullen we in juli 2014 presenteren in het eindrapport.
De Nederlandse Zorgautoriteit,

mr. dr. T.W. Langejan
voorzitter Raad van Bestuur

8

Rapport Onderzoek zorgfraude

Managementsamenvatting

In dit rapport treft u de eerste resultaten van ons onderzoek naar
zorgfraude in opdracht van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (VWS). Het onderzoek betreft voor de Zorgverzekeringswet
(Zvw) de tweedelijns- en eerstelijnszorg curatieve zorg, en het gaat om
zowel somatische zorg als geestelijke gezondheidszorg. Voor de
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) gaat het om zorg in
natura (ZIN) en het Persoonsgebonden Budget (PGB). Wij hebben zowel
onderzoek gedaan naar de fraudegevoelige aspecten als naar de omvang
van onregelmatigheden in de zorg voor vier sectoren.
Het rapport bestaat uit twee delen. Hierin komen de volgende drie
vragen aan bod:
− Wat kunnen een aanbieder en een consument doen op het gebied van
fraude en wat kunnen de verzekeraar en de overheid hiertegen doen?
− Zijn de prikkels voor een verzekeraar om überhaupt fraude op te
sporen wel groot genoeg en hoe kan de overheid deze verbeteren
indien nodig?
− Welke meer algemene belemmeringen zijn er nu voor verzekeraars en
wat kan de overheid daaraan doen?
We kijken voor een beantwoording van deze vragen naar de algemeen
geldende risico’s op fraude. Daarnaast voeren we een systeem analyse
uit op acht zorgmarkten.
Van fraude in de zorg wordt gesproken indien er sprake is van
opzettelijk gepleegde onrechtmatige feiten, die ten laste komen van
voor de zorg bestemde middelen. Bij fraude moet voldaan zijn aan de
volgende elementen:
- (financieel) verkregen voordeel;
- overtreden van declaratieregels;
- opzettelijk en misleidend handelen.
Vanuit het perspectief van de Wet Marktordening Gezondheidszorg
(Wmg), en dus de NZa, is opzettelijkheid minder relevant. Een (betaling
van een) rekening moet juist zijn, dus conform de wet- en regelgeving
(rechtmatig).
− Belangrijkste aanbevelingen
In deze samenvatting beperken we ons tot de aanbevelingen. De
onderbouwing vindt u in het rapport zelf.
Breng fraude-opsporing en controle snel op orde
Uit onze analyse blijkt dat veel verzekeraars hun controles kunnen
verbeteren. Wij beoordelen verzekeraars op onder andere materiële
controle, gepast gebruik en misbruik/oneigenlijk gebruik. Daaruit blijkt
dat slechts drie van de elf verzekeraars op alle drie deze onderdelen een
voldoende scoren. In een aantal gevallen hebben verzekeraars basale
controles niet op orde.
Een eerste uitkomst van de data-analyse laat zien dat verzekeraars per
jaar mogelijk ongeveer 35 tot 40 miljoen euro teveel betalen voor
huisartsenzorg, mondzorg, farmacie en GGZ. Wij vinden dat
verzekeraars veel meer aandacht moeten besteden aan fraude-opsporing
en controles en wij zullen de uitkomsten van de analyse delen met
verzekeraars opdat zij actie ondernemen. Alleen al wanneer iedere
verzekeraar zich op zou trekken aan de best practice, dan zou dat leiden
9

Rapport Onderzoek zorgfraude

tot een enorme verbetering ten opzichte van de huidige situatie.
Daarnaast gaan wij zelf inzichtelijk maken welke verzekeraars de zaken
onvoldoende op orde hebben en optreden tegen hen. Om effectief te
kunnen handhaven rechtstreeks richting zorgkantoren die de AWBZ
uitvoeren, dient VWS de bevoegdheden van de NZa uit te breiden.
Maak een keuze: fraudecontrole of privacy?
De fraude-opsporing moet professioneler worden. Dat betekent dat
verzekeraars niet alleen dossiers mogen onderzoeken als er een
vermoeden van fraude is, maar ook bij wijze van standaardcontrole een
steekproef moeten kunnen nemen uit dossiers. Zo komen zij eerder
(vermoede en onvermoede) fraude en frauderisico’s op het spoor en
kunnen zij hun controletaak steviger oppakken. Om dit mogelijk te
maken moet de privacyregeling scherp tegen het licht gehouden worden.
Het borgen van privacy en het medisch beroepsgeheim zijn een groot
goed en staan niet ter discussie. Maar de manier waarop er op dit
moment invulling wordt gegeven aan het borgen hiervan beperkt de
controlemogelijkheden van de verzekeraar. VWS zou de mogelijkheden
voor controles door verzekeraars kunnen verruimen, door bijvoorbeeld
ook steekproeven toe te staan willekeurige declaraties, zonder
vermoeden van fraude.
Zorg dat verzekeraar niet gestraft wordt voor goede controles
In de Zvw is sinds 2012 de ex-post verevening grotendeels afgebouwd,
met uitzondering van de vaste ziekenhuiskosten en de jeugd-GGZ.
Hierdoor wordt het voor verzekeraars financieel aantrekkelijker om
controles te intensiveren. Omdat geconstateerde, maar niet meer terug
te vorderen fraudebedragen niet mogen meetellen voor de ex-ante
verevening in navolgende jaren, worden verzekeraars indirect gestraft
voor iedere euro fraude die zij opsporen maar niet meer valt te verhalen.
Wij adviseren VWS zowel de resterende ex-postverevening zo snel
mogelijk af te bouwen als ervoor te zorgen dat er goede prikkels zijn om
tijdig te controleren op fraude en om achteraf opgespoorde fraude te
melden. In de AWBZ (straks Wlz) lopen verzekeraars geen risico. Zij
zouden ook hier zoveel mogelijk risicodragend moeten worden.
Maak het niet vergoeden van zorg mogelijk
VWS heeft via een wetswijziging voorgesteld toe te staan dat
verzekeraars de factuur van een niet-gecontracteerde aanbieder niet
vergoeden (artikel 13). Op dit moment is er onduidelijkheid over hoogte
van vergoeding voor niet-gecontracteerde zorg. Dit zorgt ervoor dat
verzekeraars bij vermoedens van fraude moeilijk betalingen kunnen
stopzetten. Ook los van de reeds voorgestelde wijziging van artikel 13
kan onderzocht worden verzekeraars in geval van twijfel over de
betrouwbaarheid van de aanbieder de bevoegdheid te geven betaling te
corrigeren. Een dergelijke bepaling zou niet alleen natura- maar ook
restitutiepolissen betreffen.
Verscherp de controle op nieuwe aanbieders
De controle op een aanbieder die tot een zorgmarkt wil toetreden
moeten we verscherpen. Hiervoor dient IGZ de controle op WTZitoelatingen en BIG registraties te verscherpen, bijvoorbeeld door
verwijdering van eerder veroordeelde/geschorste aanbieders uit deze
registers. Op basis hiervan dient ook Vektis de controle op de AGB-codes
van aanbieders te verscherpen.
Geef de consument inzicht in de zorgrekening
Consumenten krijgen slechts beperkt de rekening van een aanbieder te
zien. Verzekeraars zouden een verzekerde moeten vragen of een

10

Rapport Onderzoek zorgfraude

rekening van een aanbieder terecht is ingediend bij de verzekeraar. Dit
dient ook sneller te gebeuren dan nu. Aanbieders en consumenten
kunnen hun rekeningen tot drie jaar later bij hun verzekeraar indienen.
Dat is te laat voor goede controle, zowel door consument als
verzekeraar. VWS zou de termijn waarop aanbieders en consumenten
een afgesloten zorgtraject moeten declareren moeten verkorten naar
30 of 90 dagen. Zo is controle eenvoudiger. Daarnaast kan VWS de
mogelijkheden onderzoeken om verzekerden te betrekken bij controle
van de geleverde zorg in de behandelkamer, door bijvoorbeeld de
verzekerde te laten tekenen voor het ontvangen van zorg.
Stel goede prestaties en duidelijke regels vast
Dit onderzoek bevat naast aanbevelingen aan andere partijen ook een
aantal aanbevelingen aan onszelf. Op dit moment stellen wij
prestatiebeschrijvingen en declaratieregels vast. Waar deze regelgeving
onduidelijkheden bevat en grijze gebieden heeft, is het aan ons om het
initiatief tot verbetering te nemen. Hiermee creëren we zowel
duidelijkheid richting de aanbieder over wat er wel en wat er niet mag
als dat we de verzekeraar een instrument geven om afspraken te maken
met aanbieders en hierop te controleren.
− Risico’s per zorgmarkt
Bij het inventariseren van de frauderisico’s op de diverse zorgmarkten
hebben we de fraudecategorisering van Sparrow (2000) gebruikt. In alle
markten die wij hebben onderzocht zijn deze risico’s aanwezig. In de
diverse hoofdstukken kunt u hiervan in tabellen mogelijke manieren van
onjuist declareren nalezen.
Categorie

Omschrijving

Spookzorg

Bij spookzorg is zorg die gedeclareerd is niet geleverd.
Dit kan door fictieve patiënten op te voeren, of
behandelingen te declareren die niet hebben
plaatsgevonden bij bestaande patiënten. Het laatste
scenario is het meest waarschijnlijk.

Onverzekerde zorg

Aanbieders kunnen onverzekerde zorg als verzekerde
zorg declareren. Dit risico is er vooral in markten waar
zorg onder bepaalde voorwaarden wel onder het
basispakket valt, en onder bepaalde voorwaarden niet
(mondzorg, fysiotherapie, medisch specialistische
zorg). Deze vorm van fraude is in ieder geval voor de
individuele patiënt lucratief, die krijgt de zorg hierdoor
vergoed. Ook voor de aanbieder kan er winst zijn als
er een verschil in prijs zit tussen de verzekerde en de
onverzekerde zorg. Deze vorm van fraude is vrijwel
alleen op te sporen met materiële controles.

Declaratie-overtredingen

Aanbieders kunnen de zorg die zij leveren dubbel
claimen: bijvoorbeeld bij de patiënt en verzekeraar,
twee keer bij dezelfde verzekeraar of bij twee
verschillende verzekeraars. Eigenlijk zou dit soort
overtredingen gemakkelijk in basiscontroles van
verzekeraars zichtbaar moeten worden.
Waar dezelfde soort zorg in verschillende
bekostigingssystemen valt (bijvoorbeeld curatieve GGZ
(Zvw) en langdurige GGZ (AWBZ)) kunnen aanbieders
zorg declareren ten laste van beide systemen.
Dubbele bekostiging komt ook voor bij aanbieders met
een vaste en een variabele component (bijvoorbeeld
het consult van huisartsen en de M&I-verrichting

11

Rapport Onderzoek zorgfraude

chirurgie). Het risico is hier dat iets dat al in de
behandeling zit via de toeslag nog een keer extra
wordt gedeclareerd.
Frauderen door op te knippen kan voorkomen als een
bundel van zorgactiviteiten declarabel is, maar ook de
activiteiten los van elkaar.
Bij upcoding declareert een aanbieder een duurdere
behandeling dan de geleverde zorg rechtvaardigt.
Verzekeraars kunnen dit vrijwel alleen met materiële
controles boven water krijgen.
Fraude tegen of om de
patiënt

Aanbieders kunnen de patiënt ten onrechte laten
bijbetalen voor zorg die in de geleverde prestatie
hoort. Een voorbeeld hiervan is het bijbetalen voor
toiletpapier in de AWBZ. Dit valt gewoon onder de
AWBZ.
De U-bochtconstructie is een combinatie van dubbel
declareren en opknippen: iemand wil een spiraaltje, en
krijgt van de specialist te horen dat zij die zelf moet
kopen bij de (ziekenhuis)apotheek. Het spiraaltje zelf
zit echter al in de DBC. Zo ontvangt het ziekenhuis een
dubbele vergoeding of een vergoeding voor niet
gemaakte kosten.
Een verwijsvergoeding is een manier om meer
patiënten te krijgen, bijvoorbeeld: een ziekenhuis
betaalt een verwijsvergoeding aan huisartsen.
Patiënten worden niet direct gedupeerd, maar krijgen
mogelijk niet de meest optimale zorg.

Ongepast gebruik

Aanbieders kunnen hun patiënten meer zorg leveren
dan noodzakelijk, bijvoorbeeld meer zittingen
fysiotherapie dan nodig. Ook onderbehandelen kan
lucratief zijn: bijvoorbeeld minder uren zorg leveren
dan afgesproken in de AWBZ.

Hieronder lichten wij onze bevindingen per markt kort toe.
− Curatieve GGZ
Cliënten komen vrijwel altijd via een verwijzing in de GGZ terecht, tenzij
het een crisissituatie is. Het is voor aanbieders vrij gemakkelijk om de
curatieve GGZ te betreden. In de afgelopen jaren zijn er ook veel
signalen van dubieuze aanbieders met bijvoorbeeld afkickklinieken in
subtropische oorden.
Er moet daarom scherper toezicht komen op aanbieders die GGZ aan
(willen gaan) bieden. VWS, NZa, IGZ en Vektis moeten zorgen voor een
totaalbestand met aanbieders en bijbehorende AGB-codes, BIGregisterverwijzingen en grenzen stellen aan hoeveel AGB-codes een
instelling mag hebben. Dit moet inzichtelijk zijn voor verzekeraars, zodat
zij dit systeem kunnen gebruiken om inzicht te krijgen in welke
declaratiestromen geoorloofd zijn en wat de achtergrond van een
verwijzer is. Het is hierbij ook van belang dat VWS aan verzekeraars de
mogelijkheid geeft om de nota van niet-gecontracteerde aanbieders niet
te vergoeden (artikel 13 Zvw).

12

Rapport Onderzoek zorgfraude

Prestaties in de GGZ zijn gebaseerd op tijd. Deze prestaties beïnvloeden
de hoeveelheid tijd die een aanbieder aan patiënt besteedt. Het is hierbij
momenteel niet duidelijk voor de verzekeraar welke behandeling een
patiënt heeft gehad. De NZa kan het systeem van zorgproducten (DBC’s
GGZ) inzichtelijker maken en het zichtbaar maken van activiteiten en
verrichtingen met de bijbehorende tijdsbesteding verplicht stellen voor
aanbieders zodat zorgverzekeraars en verzekerden kunnen controleren.
Daarnaast dienen de NZa en VWS te onderzoeken of er een meer
zorginhoudelijke bekostiging kan komen, zodat patiënten beter kunnen
zien wat hun behandeling precies inhoudt en verzekeraars fraude beter
kunnen detecteren.
− Extramurale farmacie
Consumenten hebben om UR-geneesmiddelen te krijgen een recept
nodig van een arts. Apotheekhoudende huisartsen zijn zowel
voorschrijver als leverancier van geneesmiddelen. Hierdoor bestaat het
risico dat zij teveel geneesmiddelen voorschrijven.
De farmacie is voor consumenten niet altijd transparant. De NZa zou met
de beroepsgroep de prestaties nog duidelijker kunnen afbakenen. Dit
maakt controle van de rekening door de consument ook makkelijker,
omdat het dan helder is om wat voor zorg het gaat. Het verplicht stellen
dat verzekeraars overzichten versturen aan consumenten kan
bijvoorbeeld voorkomen dat er ten onrechte toeslagen in rekening
worden gebracht.
Verzekeraars kunnen hun controles op de farmacie ook beter inrichten.
Bijvoorbeeld door bij de zorginkoop vast te stellen welke apotheken een
bereidingsfunctie hebben of bereidingen maken en welke apotheken
dienstwaarnemingen uitvoeren. Zij kunnen vervolgens op basis van die
gegevens de declaraties van toeslagen voor deze specifieke functies
controleren. Uit onze data-analyse blijkt dat hier nog wel iets te halen
valt. Zo is er bijvoorbeeld een merkwaardige casus waarbij een patiënt in
een kwartaal 1000 keer bij de apotheek is geweest en een hoeveelheid
medicijnen mee kreeg die, als deze patiënt ze allemaal zou innemen, niet
gezond zou zijn.
− Huisartsenzorg
De huisartsenzorg kent een vergoedingssysteem met een vaste
component (inschrijftarief) en aparte vergoedingen voor consulten en
verrichtingen. Een huisarts ontvangt het inschrijftarief voor ieder
ingeschreven patiënt, en vervolgens per consult een bedrag. Omdat deze
zorg niet onder het eigen risico valt, zien patiënten niet of nauwelijks wat
de huisarts declareert.
Consumenten moeten ook voor deze zorg een in heldere taal
gespecificeerd rekeningoverzicht krijgen van verzekeraars. Zij kunnen
consumenten vragen om te bevestigen of zij a) geweest zijn bij de
zorgaanbieder en b) de zorg hebben ontvangen die in rekening is
gebracht.
Schrijft een patiënt zich uit, of wordt deze opgenomen in een AWBZinstelling met behandeling, dan mag de huisarts niet meer het
inschrijftarief innen. Wij hebben signalen dat dit soms nog wel gebeurt.
Verzekeraars kunnen deze vorm van niet-correct declareren detecteren
door meer automatische, formele controles (bijvoorbeeld door
datamining) uit te voeren op het inschrijftarief. Wij verwachten op basis
van de gegevens in de declaratiebestanden dat deze controles nu
onvoldoende worden uitgevoerd. De analyse van declaraties van
huisartsen wees uit dat jaarlijks voor 0,7 tot 1,8 miljoen euro teveel aan
inschrijftarieven geïnd wordt.
13

Rapport Onderzoek zorgfraude

In de loop der jaren is de bekostiging van huisartsenzorg een complex
systeem geworden met elkaar soms overlappende prestaties. Hierdoor
kan het voorkomen dat er voor bepaalde zorg op meerdere manieren
wordt gedeclareerd. Dit kan bijvoorbeeld door het in rekening brengen
van zowel een M&I-verrichting als een consult. Daarnaast biedt ook de
huidige bekostiging van diabetes en COPD deze mogelijkheid.
Verzekeraars kunnen hierop controleren door, meer automatische,
formele controles (bijvoorbeeld door datamining) uit te voeren.
− Mondzorg
Mondzorg valt deels onder de basisverzekering (tot 18 jaar en bepaalde
specifieke zorg). Voor het overige moeten consumenten een deel zelf
betalen of zich aanvullend verzekeren. Het voordeel hiervan is dat
consumenten die niet verzekerd zijn zelf zien wat de tandarts in rekening
brengt en dit kunnen controleren. Voor zorg die wel verzekerd is, is deze
prikkel minder aanwezig. Daarom is ook voor deze markt het pleidooi dat
consumenten inzicht krijgen in hun zorgnota.
Een risico waar we in onze analyse naar gekeken hebben is het in
rekening brengen van zorg die niet is geleverd (spooknota’s). Signalen
die we daarover hebben ontvangen zijn bijvoorbeeld het boeken van
vullingen van een volwassene op de verzekering van hun kind of het in
rekening brengen van meer sealants dan er daadwerkelijk gedaan zijn.
Uit de data-analyse blijkt dat er jaarlijks voor zo’n 4 miljoen aan
behandelingen die meestal voor volwassenen zijn (kronen,
wortelkanaalbehandelingen, gebitsprotheses) bij kinderen worden
gedeclareerd. Ook het dubbel declareren van zorg is een risico in deze
markt. Dit kan bijvoorbeeld wanneer een aanbieder zowel naar de
patiënt als de verzekeraar een rekening stuurt. Dit is ook in de dataanalyse gevonden.
Voorgaande risico’s zijn ook te ondervangen met datamining.
Verzekeraars moeten zelf meer automatische, formele controles
uitvoeren tegen dubbele bekostiging en opknippen. Zij moeten daarnaast
datamining gebruiken om afwijkende declaratiepatronen bij
zorgaanbieders op te sporen en vragen om deze afwijking toe te lichten.
− Medisch Specialistische zorg
Instellingen voor medisch specialistische zorg leveren zowel verzekerde
als onverzekerde zorg. Vaak is de scheidslijn dun tussen wat verzekerd is
en wat niet. Het CVZ moet de aanspraak scherper en eenduidiger
definiëren, zodat er geen twijfel meer mogelijk is. De NZa kan bekijken
hoe zij dit scherp en duidelijk in haar zorgprestaties vertaalt. Vervolgens
moeten de verzekeraars het grensvlak verzekerd/onverzekerd beter
bewaken.
De medisch specialistische zorg is, behalve de spoedeisende hulp, alleen
toegankelijk met een verwijzing. Toch komt het vaak voor dat mensen
zich op de SEH melden zonder verwijzing. Officieel moet het ziekenhuis
de kosten die zij maken voor deze patiënt bij de patiënt zelf in rekening
brengen. In de praktijk komt het voor dat toch een AGB-code wordt
ingevuld, zodat de kosten voor de patiënt beperkt blijven. Dat is voor de
individuele patiënt prettig, maar doet de zorgkosten toenemen: deze
persoon had ook naar een huisartsenpost kunnen gaan. De NZa moet
daarom verwijzende zorgaanbieders verplichten hun AGB-code te
vermelden op het verwijsdocument op het moment dat ze naar de
medisch specialistische zorg verwijzen. Verzekeraars moeten hier in hun
contracten afspraken over maken, zodat zij kunnen benchmarken bij
ziekenhuizen.

14

Rapport Onderzoek zorgfraude

Omdat er voor medisch specialistische zorg – als het eigen risico al
opgesoupeerd is – geen eigen betalingen zijn, is er een prikkel om eerder
voor de MSZ te kiezen dan voor een andere aanbieder: denk aan het
trekken van een kies bij de tandarts (zelf betalen) of de kaakchirurg
(geen eigen betaling). VWS moet er voor zorgen dat in de aanspraak een
functie al dan niet onder het eigen risico valt, ongeacht wie deze zorg
levert. De beroepsgroepen en VWS zouden helder moeten maken in
protocollen wanneer je iemand naar de tweedelijn doorverwijst.
Als het gaat om niet-correct declareren is het, zeker nu veel
consumenten een hoger eigen risico hebben, van belang dat er meer
inzicht komt in de ziekenhuisnota. De NZa voert daarvoor nieuwe regels
in per 1 juni 2014. Hierdoor kunnen consumenten hun ziekenhuisnota
beter controleren.
Daarnaast moet de NZa het declaratiesysteem onderhouden:
− Zoveel mogelijk parallelle DBC’s terugbrengen, zodat er maar één
DBC-zorgtraject open kan staan.
− De zorgactiviteiten in de zorgactiviteitentabel verduidelijken, wanneer
er onduidelijkheid is over de definitie of de toepassing.
− Wijzigingen in de regelgeving doorvoeren waarmee onbedoelde
prikkels worden aangepakt. Verbeter de registratieregels, waarbij o.a.
aandacht is voor het beperken van uitzonderingen op deze
registratieregels.
Door onderhoud van het declaratiesysteem en de verplichtingen rondom
de nota vergroten we duidelijkheid en transparantie. Verzekeraars
moeten hier vervolgens hun controles op inrichten, zodat bijvoorbeeld
opknippen van nota’s en dubbele bekostiging aan het licht komen.
Een deel van de risico’s in de medisch specialistische zorg wordt
veroorzaakt door het bestaan van meerdere bekostigingssystemen. VWS
schaft de duale bekostigingssituatie (transitiemodel en beheersmodel) af
per 2015 door invoering van integrale tarieven. Daarbij zou VWS ook de
omvang en het bestaansrecht van de academische component tegen het
licht moeten houden en deze moeten schonen voor eventuele dubbele
financiering voor dezelfde zorg.
− Fysiotherapie
Fysiotherapie valt, net als mondzorg, deels onder de basis- en deels
onder de aanvullende verzekering. Patiënten onder de 18 jaar en zorg
van de zogenaamde chronische lijst worden vergoed vanuit de
basisverzekering. In de meeste gevallen betalen consumenten de eerste
twintig behandelingen fysiotherapie zelf. Daar is de prikkel om de
rekening goed te bekijken groot. Is iemand aanvullend verzekerd, of
komt iemand boven de 20 behandelingen, dan is deze prikkel lager.
Bij fysiotherapie is er een risico op dubbel declareren wanneer zowel de
aanbieder als de patiënt een rekening stuurt naar de verzekeraar. Dat
zouden verzekeraars met hun controlesysteem moeten detecteren,
bijvoorbeeld door twee dezelfde declaraties op één dag uit het systeem
te filteren. En ander risico is dat fysiotherapie wordt bekostigd in de
AWBZ én de Zvw. Dit kan door bijvoorbeeld fysiotherapie in een
verpleeghuis ook nog via de Zvw te declareren. Verzekeraars kunnen ook
hierop controleren.
Er is geen toegangspoort in de fysiotherapie. Dat betekent dat
indicatiesteller en behandelaar dezelfde persoon zijn. Omdat cliënten niet
altijd hetzelfde kennisniveau hebben, kan dit een reden zijn om het
aantal zittingen groter te maken dan nodig. Verzekeraars kunnen gebruik
maken van datamining om de praktijkvariatie en mogelijk ongepast
15

Rapport Onderzoek zorgfraude

gebruik inzichtelijk te maken, zodat ze hier vervolgens actie op kunnen
ondernemen.
Er zijn daarnaast nog een aantal andere risico’s die verzekeraars via
datamining zouden kunnen ondervangen. Aanbieders kunnen ten
onrechte instellingstoeslagen in rekening brengen, of ten onrechte
meerdere consulten op een dag declareren voor dezelfde patiënt. We
hebben ook signalen dat er aanbieders declareren alsof iemand
individueel is behandeld, terwijl dit in een groep is gebeurd.
− AWBZ- zorg in natura
De langdurige zorg in de AWBZ – zoals die nu nog is – is ingedeeld in vijf
functies: persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding, behandeling
en verblijf.
Iemand kan toegang krijgen tot zorg in natura in de AWBZ door een
(her)indicatiestelling door het CIZ of door de zorgaanbieder (in
mandaat). In dat laatste geval kan de zorgaanbieder een belang kan
hebben bij een zo hoog mogelijke indicatie. Deze prikkel kan overigens
ook aanwezig zijn bij de cliënt: die kan zijn gezondheidstoestand
overdrijven om meer zorg dan nodig te krijgen. Het CIZ heeft dit jaar
onderzoek gedaan naar gemandateerde indicaties en zij zouden mede op
basis van deze uitkomsten mandaatindicaties moeten beperken en de
controles op herindicaties moeten verbeteren.
In de AWBZ zijn er naast de indicatie andere vormen van zorg die een
aanbieder apart kan declareren. Omdat die niet geïndiceerd worden,
kunnen aanbieders deze zorg leveren zonder dat hiervoor een medische
noodzaak is. Bepaalde extra kosten, zoals hulpmiddelen, vallen niet in
het budgettair kader voor de AWBZ. Daar is geen prikkel om de kosten
te beperken.
In de nieuwe wet Langdurige zorg zouden gemeenten en verzekeraars
daarom over moeten stappen naar een systeem van zorgpakketten in de
extramurale zorg. Hiermee daalt de grote diversiteit aan prestaties en
bijhorende toeslagen. Een zorgaanbieder wordt in dit geval niet meer
direct beloond voor het leveren van minder of slechtere zorg. Het is aan
VWS, CVZ en NZa om er in de overgangsperiode op toe te zien dat de
definities van de pakketten en prestatiebeschrijvingen zo scherp mogelijk
zijn.
In de bekostiging van de AWBZ zijn verschillende risico’s te herkennen.
− Zo zijn de onterechte bijbetalingen voor waskosten in de AWBZ al
enige tijd een thema. Instellingen brengen dat ten onterechte bij hun
cliënten in rekening, terwijl dit gewoon onder de AWBZ valt.
− Dubbele bekostiging is een risico tussen AWBZ en Zvw bijvoorbeeld in
de GGZ of bij medicijnkosten. Het risico is het grootst bij zorg die in
beide systemen een betaaltitel heeft, waardoor er geschoven kan
worden.
− De scheidslijnen tussen sommige van de functies en bijbehorende
ZZP’s in de AWBZ zijn dun. Dit is een risico op upcoding wanneer een
aanbieder hier niet integer mee omgaat.
− Aanbieders kunnen minder zorg leveren dan ze declareren. Dat ziet
een cliënt in de AWBZ alleen mogelijk pas als de eigen betaling in
beeld komt en hij dan een vergelijking maakt met de indicatie en de
werkelijk geleverde zorg. De eigen bijdrage als controlemechanisme
kan sterker ingezet worden. Hiervoor moeten Vektis en CAK
samenwerken. Cliënten moeten sneller hun rekening krijgen en die
controleren. Ook zorgkantoren moeten hier in hun controles scherp op
zijn.

16

Rapport Onderzoek zorgfraude

Bij het toezicht op de AWBZ valt op dat er bij het CIZ beperkt ruimte is
om controles uit te voeren. Ook heeft de NZa niet alle bevoegdheden om
hard in te grijpen als zorgkantoren hun werk niet naar behoren
uitvoeren. Uit NZa-onderzoek blijkt dat sommige zorgkantoren onder de
maat presteren bij het opsporen van misbruik en oneigenlijk gebruik. De
controles en opsporing moeten echt beter worden. De NZa vraagt VWS
om de bevoegdheden om zorgkantoren hier op aan te pakken.
− AWBZ - PGB
Bij het PGB in de AWBZ hebben cliënten meer ruimte voor eigen invulling
van zorg. Zij kunnen zorg zelf inkopen en dat behalve bij professionals
ook doen bij bijvoorbeeld familie of vrienden. Deze regeling geeft echter
ook meer vrijheden om fraude te plegen.
Bij de toegang tot het PGB is er een risico dat een cliënt onnodig een
indicatie krijgt, of een te hoge indicatie. Doordat het zorgkantoor alleen
een administratieve controle doet, kan een foute indicatie er door
glippen. Bijvoorbeeld als:
− De cliënt zijn gezondheidsprobleem overdrijft.
− Een bemiddelingsbureau namens de cliënt de aanvraag doet en hier
misbruik van maakt.
− Behandelaars een onjuiste diagnose stellen en hierdoor onnodig zorg
vergoed krijgen. Deze constructie is bekend bij bijvoorbeeld niet- of
slecht Nederlands sprekende patiënten.
In de toekomstige Wlz moet alleen een PGB mogelijk zijn als de indicatie
face-to-face wordt gesteld. VWS moet in de regelgeving vastleggen dat
bij een herindicatie altijd contact wordt gezocht met de cliënt en
zorgkantoren/Wlz-uitvoerders onder de Wlz een belangrijkere rol bij de
toegang tot het PGB geven.
Bij het PGB bestaat het risico dat de cliënt het PGB aan iets anders dan
zorg besteedt, of zorg van een te lage kwaliteit krijgt. Dit laatste kan ook
voorkomen doordat een bemiddelingsbureau de cliënt onder druk zet. Dit
kan VWS voorkomen door in de Wlz zorgverlening bij een PGB alleen
mogelijk te maken voor gekwalificeerde zorgaanbieders. Daarbij moet
wel gekeken worden hoe om te gaan met bijvoorbeeld naaste familie die
zorg geeft aan een ernstig gehandicapt kind of andere dergelijke
gevallen.
De bekostiging biedt op verschillende manieren mogelijkheden tot nietcorrect declareren.
− Zo kan een cliënt die het PGB niet volledig lijkt te gaan benutten
bijvoorbeeld een zorgverlener vragen om meer te declareren dan er
geleverd is. Op die manier ‘verdient’ de cliënt extra geld. Daarom
moet VWS het trekkingsrecht voor het PGB zo spoedig mogelijk
invoeren. SVB en de Wlz-uitvoerder moeten goed afstemmen over wie
met de beschikbare informatie controles doet naar misbruik en/of
eigenlijk gebruik.
− Ook bemiddelingsbureaus kunnen op een soortgelijke manier zorggeld
verkeerd besteden: het geld voor andere zaken dan zorg gebruiken,
minder zorg leveren en verantwoorden dan geïndiceerd, zorg
declareren terwijl de cliënt op vakantie is, etc.
− Onregelmatigheden in databestanden
In ons rapport doen we meerdere malen de aanbeveling aan
verzekeraars om gebruik te maken van datamining. In het kader van dit
onderzoek hebben we een kwantitatieve analyse (datamining) uit laten
voeren op de declaratiegegevens voor de GGZ, farmacie, huisartsenzorg
en mondzorg. Deze analyse is uitgevoerd door het Fraude Detectie

17

Rapport Onderzoek zorgfraude

Expertise Centrum (FDEC). Het door hen gemaakte rapport is als bijlage
opgenomen bij dit rapport.
Uit het rapport blijkt dat declaratieregels worden overtreden. We hebben
binnen de beschikbare tijd niet na kunnen gaan of dit oprechte
vergissingen zijn, of er opzet in het spel is, of dat de regels wellicht niet
helder (genoeg) zijn. Ook de kwaliteit van de brongegevens kan een
oorzaak zijn voor het signaleren van merkwaardigheden, hier is voor
zover mogelijk rekening mee gehouden.
Daarnaast heeft FDEC gekeken naar afwijkende cases, zogenaamde
anomalieën. Dit zijn bijvoorbeeld patiënten die bovengemiddelde
zorgkosten veroorzaken of waarvoor een onverklaarbaar groot aantal
prestaties in rekening is gebracht. Daarnaast is er ook gekeken naar
aanbieders met een afwijkend behandelpatroon ten opzichte van
vergelijkbare aanbieders.
Op basis van het rapport kunnen we concluderen dat voor 2010 het
overtreden van declaratieregels leidt tot een mogelijk te veel vergoed
bedrag van 27,9 miljoen in de sectoren huisartsenzorg, mondzorg,
farmacie en GGZ. Hier komt nog een bijdrage van de gevonden
anomalieën bij van 7,1 miljoen hetgeen het totaal op een bedrag brengt
van 35 miljoen euro.
Voor 2011 is het totale bedrag dat mogelijk te veel vergoed is in de vier
genoemde sectoren 38,9 miljoen (30,8 aan overtreding van de
declaratieregels en 8,1 door de bijdrage van anomalieën). De hoogte van
het bedrag dat we vinden via anomalieën is zeer afhankelijk van het
gekozen percentage. We hebben hier gekozen voor een percentage van
99%. Wanneer we niet uitgaan van het 99%-punt maar van 99,9% (wat
betekent dat men zeer conservatief rekent), dan zijn de schattingen voor
2010 28,5 miljoen euro en voor 2011 31,9 miljoen euro.
Daarnaast verwachten wij ook dat wanneer we het aantal toetsen
uitbreiden, we meer gevallen zullen vinden waarin ten onrechte een
bedrag is vergoed. Het is namelijk ook mogelijk dat zich
onregelmatigheden en/of gevallen van fraude buiten de nu onderzochte
gebieden bevinden. In de analyse is ook in beeld gebracht wat het effect
is wanneer de grens wordt gelegd bij 95%. Het aantal gevonden
anomalieën neemt dan in omvang toe, maar gelijktijdig neemt het risico
op ‘loos alarm’ toe. Ook een andere categorie mogelijke foute declaraties
blijft buiten beeld: als alle aanbieders in een markt hetzelfde
onwenselijke gedrag vertonen, dan sporen we dit via deze methode niet
op kunnen sporen. Er wijkt in die situatie immers niemand af van de
ander.
Zoals gezegd betekent dit niet dat het hier om fraude gaat. We hebben
niet na kunnen gaan dit oprechte vergissingen zijn, of er opzet in het
spel is, dat de regels wellicht niet helder (genoeg) zijn, dat het
administratieve vergissingen betreft of dat de onregelmatigheden vanuit
de specifieke situatie van de zorgverlening verklaard kunnen worden. De
bedragen zoals nu genoemd zijn een ondergrens.
Naast de opgeleverde rapportage zal FDEC ook een aantal cases nader
uitwerken. Deze cases zullen wij voorleggen aan de verzekeraar in
kwestie. Daarnaast adviseren wij verzekeraars om dit rapport te
gebruiken voor het verbeteren van controles en fraude-opsporing.

18

Rapport Onderzoek zorgfraude

1. Inleiding

We staan in Nederland voor het vraagstuk hoe we de steeds stijgende
kosten van de zorg kunnen blijven betalen. Hiervoor worden
verschillende maatregelen genomen zoals het maken van afspraken over
de totale groei van uitgaven, het maken van keuzes in het verzekerde
pakket, het scherper inkopen door zorgverzekeraars, maar ook het
voorkomen en opsporen van onjuiste declaraties.
Op 11 juli 2013 heeft de minister van VWS ons gevraagd om onderzoek
te doen naar zorgfraude. Waar zitten de fraudegevoelige aspecten in de
AWBZ en de Zvw? Welke risico’s zien we? En komen die risico’s
daadwerkelijk voor in de zorg? In deze eerste deelrapportage van het
zorgfraudeonderzoek lichten wij het stelsel door op frauderisico’s en
doen aanbeveling om die risico’s in te perken. Bovendien rapporteren wij
op basis van analyses van declaratiebestanden van een viertal sectoren
of die risico’s daadwerkelijk voorkomen. In de eindrapportage die in
2014 verschijnt zullen we deze analyse aanvullen met nog vier sectoren.
In juli 2014 volgt het eindrapport, met daarin meer analyses en een
schatting van de omvang van fraude in de zorg.

1.1 Gerelateerde onderwerpen
Wij zijn niet de enige partij die op dit moment bezig is met het
onderwerp zorgfraude. En natuurlijk zijn er binnen de NZa naast dit
onderzoek meer werkzaamheden rondom zorgfraude. Bij het maken van
dit rapport hebben we kennis genomen van reeds gepubliceerd materiaal
en overleg gepleegd met de personen die bezig zijn met dit onderwerp.
In dit rapport verwijzen wij meerdere malen naar rapporten over die
onderwerpen en laten we zien welke acties er op dit moment worden
ondernomen. Hieronder stippen wij een aantal van deze onderzoeken
alvast aan.
Een belangrijk onderdeel van het toezicht van de NZa is het
uitvoeringstoezicht op zorgverzekeraars en zorgkantoren
(concessiehouders). Wij publiceren in het voorjaar van 2014 voor zowel
de zorgverzekeraars als de zorgkantoren hoe goed zij hun wettelijke
controle taken uitvoeren. Uit eerdere onderzoeken bleek dat er grote
verschillen bestaan tussen zorgverzekeraars en dat kleinere partijen
meer werk lijken te maken van hun controlewerkzaamheden dan de
grotere partijen.
Tegelijkertijd met dit onderzoek publiceert de NZa drie andere
rapporten:
− Een rapport over de intentie tot correct declareren van het
onderzoeksbureau Panteia gepubliceerd over de thuiszorg.1 Het
rapport beschrijft in hoeverre aanbieders van thuiszorg de wet- en
regelgeving kennen en in hoeverre zij de intentie hebben om die na te
leven. Hieruit blijkt onder andere dat 41% van de ondervraagde
organisaties in het afgelopen jaar wel eens onbewust onterecht iets in
rekening heeft gebracht en 2% zegt dit weleens bewust te hebben

1

Correct declareren in de extramurale AWBZ zorg, Panteia, publicatie eind december
2013 op www.nza.nl.

19

Rapport Onderzoek zorgfraude

gedaan. De uitkomsten van het onderzoek gebruikt de NZa voor
verder onderzoek naar correct declareren in de thuiszorg.
− Een rapport over het toezichtonderzoek in de curatieve GGZ 2. De NZa
heeft in haar toezicht in 2013 – net als het voorafgaande jaar – extra
aandacht voor de tweedelijns curatieve Geestelijke Gezondheidszorg
(cGGZ). Samengevat onderzochten we de mogelijkheden voor
schadelijk gedrag, adviseren we over aanscherping van de regelgeving
en spreken we – waar dat nu al mogelijk is – zorgaanbieders en
verzekeraars aan. De brief van 2 december 2013 bevat de
eindrapportage van het onderzoek.
Daarnaast werken we aan een rapport over de gemandateerde
indicatiestelling in de AWBZ. In oktober 2013 publiceerde het CIZ een
onderzoek waaruit bleek dat 23% van de onderzochte gemandateerde
instellingen een hogere indicatie stelde dan het CIZ zelf zou hebben
gedaan. We gaan als vervolg hierop uitrekenen welk bedrag hiermee is
gemoeid.
Bovendien hebben we momenteel vier grote en vele kleinere
onderzoeken lopen naar zorgaanbieders. Lopende het onderzoek kunnen
we hierover geen uitspraken doen. Eerdere onderzoeken hebben geleid
tot aanwijzingen, last onder dwangsom en boetes. In 2012 hebben we
een boete gegeven aan BePerfect Clinics BV3 en Eurosmile BV4. In 2011
gaven we een boete aan Stichting De Ommelander Ziekenhuis Groep. 5 In
2012 hebben we omvangrijke lasten onder dwangsom opgelegd aan
Anatole, een aanbieder van thuiszorg, wegen het ontbreken van een
controleerbare administratie.
De NZa bekijkt in overleg met het OM en de FIOD welke partij een
vermoeden van fraude verder oppakt. De FIOD heeft in juni 2013 per
brief laten weten dat zij in 2013 23 zaken in behandeling had genomen.6
Hiervan bevonden er zich in juni 7 in de eindfase, 13 in de
onderzoeksfase en 3 waren er niet meer in behandeling vanwege
bijvoorbeeld doorverwijzing.
Voor het bestrijden van PGB fraude is in 2013 bij de Inspectie SZW een
speciaal team in het leven geroepen voor 2 jaar. Dit team zal in die
periode in totaal 12 onderzoeken doen naar fraude met PGB’s.
Ook het ministerie van VWS onderneemt verschillende acties op dit
onderwerp. De minister heeft de kamer hierover geïnformeerd op
16 september 2013.7 In december 2013 informeert zij de kamer over de
meest recente stand van zaken.

1.2 Scope
Voorafgaand aan het opstellen van een plan van aanpak hebben wij met
verschillende partijen gesproken om deze opdracht nader in te kunnen
vullen. Hieruit kwam onder andere naar voren dat fraude al snel als
2

Rapport toezichtsonderzoek cGGZ, vervolg Europsyche. Kenmerk 65508-88940,
publicatie eind december 2013 op www.nza.nl.
3
http://www.nza.nl/104107/421471/Boetebesluit_BePerfect_Clinics_BV.pdf.
4
http://www.nza.nl/104107/421471/Boetebesluit_Eurosmile.pdf.
5
http://www.nza.nl/104107/421471/Boetebesluit_Stichting_De_Ommelander_Ziekenhui
s_Groep.pdf.
6
Fraudebestrijding in de zorg, Brief van de minister van veiligheid en justitie, 12 juni
2013, 28828, nr. 48.
7
Eerste voortgangsrapportage fraudebestrijding: plan van aanpak bestrijding fraude in
de zorg, 16 september 2013, Kenmerk 150743-110124-Z.

20

Rapport Onderzoek zorgfraude

verzamelnaam wordt gebruikt voor verschillende verschijnselen zoals
foutieve declaraties, ongepast gebruik of praktijkvariatie. Het betreft hier
in de meeste gevallen helemaal geen fraude aangezien bij fraude opzet
bewezen dient te worden.
Het is voor ons niet mogelijk om een signaal of onregelmatigheid in een
factuur direct te bestempelen als één van de bovenstaande
verschijnselen. Dit rapport gaat dan ook niet alleen over zorgfraude,
maar ook over foutieve declaraties, ongepast gebruik en praktijkvariatie.
Hiervoor is verder onderzoek nodig. In dit rapport is geen gedetailleerd
onderzoek uitgevoerd op de risico’s, signalen en onregelmatigheden die
we vinden in de declaratiedata.

1.3 Leeswijzer
Na de managementsamenvatting en dit inleidende hoofdstuk begint dit
rapport in hoofdstuk 2 met een korte opzet van de aanpak die wij
hebben gekozen.
Dan volgt het inhoudelijke deel van het rapport. Daarin speelt hoofdstuk
3 een centrale rol. Hierin komen onder andere de volgende punten naar
voren:
− Wat kunnen een aanbieder en een consument gezamenlijk doen op
het gebied van fraude en wat kunnen de verzekeraar en de overheid
hiertegen doen?
− Zijn de prikkels voor een verzekeraar om überhaupt fraude op te
sporen wel groot genoeg en hoe kan de overheid deze verbeteren
indien nodig?
− Welke meer algemene belemmeringen zijn er nu voor verzekeraars en
wat kan de overheid daaraan doen?
In hoofdstuk 3 beschrijven wij de algemeen geldende risico’s op fraude
en doen wij algemene aanbevelingen. In hoofdstuk 4 en 5 bespreken we
het functioneren de zorgverzekeraar en het zorgkantoor.
Vervolgens bespreken we in de daaropvolgende hoofdstukken de
systeemanalyse van de 8 zorgmarkten. Per zorgmarkt bekijken we hoe
de aanbieder of consument kan frauderen en welke mogelijkheden de
zorgverzekeraar heeft om hier tegen op te treden.
In de bijlage is het rapport ‘Onregelmatigheden in declaratiebestanden
bij huisartsen, mondzorg, farmacie en GGZ’ van FDEC opgenomen.
Hierin is geanalyseerd hoe vaak we op basis van declaratiedata de
genoemde risico’s ook daadwerkelijk voor zien komen en welk bedrag
hiermee gemoeid is. Daarnaast staat hierin ook toegelicht op welke wijze
we afwijkende aanbieders en patiënten hebben opgespoord.

21

Rapport Onderzoek zorgfraude

22

Rapport Onderzoek zorgfraude

2. Aanpak

2.1 Aanleiding
De aanpak van fraude in de zorg heeft grote prioriteit. Tijdens het
Algemeen Overleg fraude in de zorg van 10 april 2013 heeft de Tweede
Kamer aan de minister gevraagd om een onderzoek te doen naar de
omvang van fraude in de zorg. In de brief van de staatssecretaris en de
minister aan de Tweede Kamer over de aanpak van fraude in de zorg van
15 mei 2013 heeft de minister bevestigd aan dit verzoek te willen
voldoen en heeft de NZa gevraagd dit onderzoek uit te voeren.
Het onderzoek heeft betrekking op de Zvw en de AWBZ. Het betreft voor
de Zvw de tweedelijns- en eerstelijnszorg in de curatieve zorg, en het
gaat om zowel somatische zorg als geestelijke gezondheidszorg. Voor de
AWBZ gaat het om zorg in natura en het PGB. De minister heeft de NZa
gevraagd om een duiding van de fraudegevoelige aspecten in de Zvw en
de AWBZ en om onderzoek te doen naar de omvang van fraude in de
zorg.

2.2 Opzet onderzoek
De opdracht die wij hebben gekregen is omvangrijk en de tijd die we er
voor hebben beperkt. We hebben in onze opzet keuzes gemaakt. Die
keuzes hebben wij in de brief over onze aanpak toegelicht.8
2.2.1 Fraudegevoelige aspecten in beide zorgstelsels
Om de fraudegevoelige aspecten in de zorgregelgeving te detecteren,
hebben we een systeemanalyse uitgevoerd. Hierbij kijken we niet alleen
naar (on)bewezen fraude. We kijken ook naar aspecten die te maken
hebben met ongepast gebruik. Ongepast gebruik komt ook voort uit
bepaalde prikkels en is daarom een aandachtsgebied met een mogelijk
groot verbeterpotentieel. Daarnaast kijken we ook naar misbruik en
oneigenlijk gebruik.
We kijken naar de huidige regels en de reeds bekende toekomstige
aanpassingen. Regelgeving en bekostiging uit het verleden laten we
buiten beschouwing. In deze systeemanalyse maken we onderscheid
tussen de fraudegevoelige aspecten die voor het gehele stelsel gelden en
de aspecten per zorgmarkt. In hoofdstuk 3 staat het totaalbeeld van
deze analyse voor het hele stelsel. Vanaf hoofdstuk 6 bespreken we
fraudegevoelige aspecten per zorgmarkt.
Bij de analyse per zorgmarkt hanteren we een ketenbenadering. Hierbij
kijken we naar het proces van toegang tot toezicht:
− Onder toegang verstaan we de manier waarop een
consument/verzekerde bij een zorgaanbieder terecht komt. Dit kan
bijvoorbeeld via verplichte verwijzing, indicaties of machtigingen.
− Onder zorglevering wordt de behandeling van de zorgaanbieder
bedoeld. De aanbieder levert de zorg aan de consument zoals
richtlijnen, protocollen en standaarden voorschrijven.

8

http://www.nza.nl/95826/885768/885775/Brief-NZa-aan-Minister-VWS-overonderzoek-zorgfraude.pdf.

23

Rapport Onderzoek zorgfraude

− Onder bekostiging verstaan wij de vergoeding voor de geleverde zorg
na afloop van het zorgproces. Prikkels hieromtrent kunnen beïnvloed
worden door financieringsafspraken, gericht op het vooraf of
tussentijds beschikbaar stellen van middelen ter dekking van de
kosten van zorg.
− Onder toezicht wordt de (onderlinge) controle op partijen in het
speelveld bedoeld.
Voor de fraudegevoelige aspecten per zorgmarkt richten we ons op een
achttal zorgmarkten:
− Geneeskundige GGZ
− Farmaceutische zorg
− Huisartsenzorg
− Mondzorg
− Medisch specialistische zorg
− Fysiotherapie
− Persoonsgebonden budget
− Zorg in natura
2.2.2 Raming van de omvang van de fraude in Zvw- en AWBZzorg
Voor de raming van de omvang van de fraude hebben wij gekozen voor
een aanpak in drie delen, waarbij wij op een snelle manier veel
informatie over fraude in de zorg konden vergaren. De raming zelf zal
worden opgenomen in het eindrapport (juli 2014). In dit tussenrapport
staat reeds een analyse voor een viertal zorgmarkten:
− Geneeskundige GGZ
− Farmaceutische zorg
− Huisartsenzorg
− Mondzorg
Er is, ondanks dat hier veel onderzoek naar gedaan is, nog geen goede
schatting over wat nu de omvang van zorgfraude is. Men debatteert over
de definities: wat verstaan we onder gepast gebruik, misbruik en
oneigenlijk gebruik? Over fraude is men het wel eens: dit is een
opzettelijke overtreding van regels die tot financieel voordeel leidt. Het
blijkt vervolgens vaak echter lastig om opzet aan te tonen als het om
fraude gaat. Voor de NZa is dit overigens minder relevant, want de NZa
kijkt vooral naar of er onrechtmatig is gedeclareerd. Of dit nu
opzettelijke fraude is of niet. Hier geldt voor de NZa ook een beperking:
als wij willen aantonen dat er onrechtmatig is gedeclareerd voor een
bepaald bedrag, moeten wij medische dossiers inzien. De behandeling
moet immers worden vergeleken met de rekening. Zonder vermoeden
van een misstand mogen wij dat niet doen.
Deze kanttekeningen kennende, hebben wij gekozen voor een opzet
waarbij we op een andere manier veel informatie kunnen vergaren en
een bandbreedteschatting van het fraudebedrag kunnen maken. Dit
zonder in definitiediscussies te verzanden en zonder dat een
tijdsintensieve zorgbrede steekproef, gevolgd door een diepgaande
analyse en beoordeling van medische dossiers, noodzakelijk is. Een
dergelijke diepgaande analyse mogen wij namelijk niet uitvoeren
vanwege de privacy.
Allereerst hebben we verzekeraars gevraagd om de informatie die zij al
hebben verzameld. Wij hebben bekeken welke (risico)analyses
verzekeraars al hebben gemaakt en hebben met een aantal een gesprek
gevoerd over de risico’s die zij zien rond zorgfraude.

24

Rapport Onderzoek zorgfraude

Ten tweede hebben we zelf declaratiedata opgevraagd bij verzekeraars
via Zorgverzekeraars Nederland. Vektis heeft deze data geleverd. Het
analyseren van deze data is uitgevoerd door FDEC waarbij de
medewerkers van Vektis hebben toegelicht hoe de data geïnterpreteerd
moeten worden. De uiteindelijke interpretatie is de verantwoordelijkheid
van de NZa.
Het analyseren van gegevens bestaat grotendeels uit het boven tafel
krijgen van onregelmatigheden (ook wel anomalieën genoemd). Deze
onregelmatigheden kunnen een signaal zijn voor onrechtmatigheden of
fraude. Deze onregelmatigheden zijn echter niet op voorhand aan te
merken als niet-correct en zeker ook niet als fraude. Een verdere uitleg
hierover is te vinden in het rapport in de bijlage.
Voor het verkrijgen van ideeën in welke richting er gezocht zou moeten
worden voor onregelmatigheden is er gesproken met verzekeraars en
branchepartijen van zorgaanbieders. Daarnaast zijn er documenten
geraadpleegd met eerdere gevallen van fraude, signalen zoals gemeld bij
de NZa (maar ook bij andere instanties) en risicoanalyses van
verzekeraars. Daarnaast zijn er sessies belegd met de betrokken
dossiermedewerkers van de NZa, zowel vanuit regelgeving als toezicht.
Bij deze bijeenkomsten was ook Vektis aanwezig.
In dit tussenrapport ligt de nadruk op de twee acties zoals genoemd. Het
derde deel is het kijken naar dat wat andere organisaties doen of al
hebben gedaan. Hiervan zijn enkele voorbeelden opgenomen in dit
tussenrapport. Deze zullen nader worden aangevuld in het eindrapport.

2.3 Betrokken partijen
Bij het onderzoek hebben verschillende partijen via een gesprek of via
feedback op conceptstukken hun inhoudelijke bijdrage geleverd aan de
totstandkoming van het rapport. We benoemen hierbij expliciet dat
partijen input hebben geleverd en dat wij hebben besloten op welke
wijze we deze in het rapport hebben verwerkt. Dit betekent dat dit de
conclusies en aanbevelingen van de NZa zijn. Dit zijn niet automatisch
de conclusies en aanbevelingen van betrokken partijen.
Speciaal voor dit onderzoek hebben we een externe klankbord ingesteld
bestaande uit de heer mr. A.W.H. Docters van Leeuwen, de heer prof. dr.
P.G.M. van der Heijden en de heer prof. dr. mr. M. Pheijffer RA.
Tabel 2.1. Betrokken partijen
Onderdeel
Gesprekken bij opstart van het
onderzoek over de te volgen
aanpak

Partijen
VWS, DNB, Taskforce Integriteit Zorgsector,
Interne Klankbord, CAK, CIZ en Externe
klankbord.

Gesprekken over de

Menzis, Zorg & Zekerheid, CZ, DSW en De

fraudegevoelige aspecten met

Friesland

zorgverzekeraars
Gesprekken over de
fraudegevoelige aspecten per
zorgmarkt

- GGZ (hoofdstuk 6): GGZ Nederland, NVvP,
DBC Onderhoud
- Farmacie (hoofdstuk 7): ASKA
- Huisartsenzorg (hoofdstuk 8): LHV
- Mondzorg (hoofdstuk 9): NMT, ANT, NVM
- Medisch Specialistische zorg (hoofdstuk 10):
OMS, NVZ, NFU, ZKN, SAN, LVG, FNT, RN,
GRZ, Actiz, DBC Onderhoud

25

Rapport Onderzoek zorgfraude

- Fysiotherapie (hoofdstuk 11): KNGF
- AWBZ (hoofdstuk 12 en 13): VGN, GGZNederland, BTN, ZN, CVZ, CIZ
Informatie-uitvraag declaratiedata

ZN, Vektis

Analyse declaratiedata

FDEC, Vektis

Feedback op conceptversie(s) van

VWS, Externe klankbord, Vektis, Interne

het rapport

klankbord

Bron: NZa

26

Rapport Onderzoek zorgfraude

3. Systeemanalyse: risico’s en prikkels

3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk geven we een overzicht van het zorgsysteem en de
risico’s op fraude en de prikkels voor fraudecontrole vanuit
achtereenvolgens het perspectief van aanbieders, consumenten,
verzekeraars (dat wil zeggen de betaler: zorgverzekeraar of zorgkantoor)
en de overheid. In de hierna volgende hoofdstukken gaan we nader in op
de specifieke rollen van de diverse partijen.

3.2 Aanbieders
We besteden als eerste aandacht aan fraudescenario’s waarin aanbieders
een rol spelen. Zij zijn de partij die over de meeste informatie beschikt
over wat de voor de patiënt optimale zorg is. Omdat zorg in grote mate
afgestemd dient te worden op de individuele behoefte van een patiënt,
beschikken aanbieders over veel handelingsvrijheid in de te volgen
behandeling. Deze grote mate van gesteld vertrouwen kan echter ook
misbruikt worden door onjuist te declareren.
3.2.1 Fraude door aanbieders
Sparrow benoemt in zijn boek een groot aantal fraudescenario’s die we
hieronder schematisch – en aan de Nederlandse situatie aangepast –
weergeven.9 We benoemen in totaal 12 fraudescenario’s die we in 5
categorieën opdelen. Deze zijn ruwweg in volgorde van gewin voor de
fraudeur ingedeeld. Bij spookzorg is het factureren van niet-geleverde
zorg pure winst voor de frauderende partij. Bij ongepast gebruik is de
zorg wel geleverd, maar was deze niet noodzakelijk. Dit leidt echter niet
direct tot grote winst voor de frauderende partij. We benoemen in dit
rapport niet de eenvoudig te detecteren fraudevormen als boven een
maximumtarief declareren.
Tabel 3.1. Fraudesceanario’s
Categorie
Spookzorg

Patiënt
niet gezien

Behandeling
niet geleverd

gezien

niet geleverd

Onverzekerde zorg

gezien

onverzekerde zorg

frauduleuze
claim

Declaratie-overtredingen

gezien

gepaste zorg

dubbele
claim

gezien

gepaste zorg

gezien

gepaste zorg

dubbele
bekostiging
opknippen

gezien

gepaste zorg

upcoding

bijbetaling

gepaste zorg

correct

U-bocht

gepaste zorg

vergoeding

gepaste zorg

opknippen,
dubbele
bekostiging
correct

gezien

overbehandeling

Fraude tegen of om de patiënt

Ongepast gebruik

Declaratie
frauduleuze
claim
frauduleuze
claim

correct,
maar

9

Malcolm Sparrow, ‘License to Steal: How Fraud Bleeds America’s Health Care System’,
Basics Books, 2000.

27

Rapport Onderzoek zorgfraude

onnodig
hoog
gezien

onderbehandeling

correct,
maar
onnodig laag

Bron: NZa

Het bovenstaande schema geeft voor elk van de scenario’s aan of een
patiënt gezien is, of de behandeling juist was, en of de declaratie in
overeenstemming was met de geleverde zorg (bij te veel of te weinig
geleverde zorg kan de declaratie dus wel formeel correct zijn, en toch
ondoelmatig of onrechtmatig). Hieronder werken we elk van de
scenario’s verder uit, en geven we aanbevelingen om deze te voorkomen
dan wel te detecteren. De aanbevelingen zijn gericht op zowel de
overheid als de verzekeraar, al naar gelang het wetgevende of
operationele aanbevelingen betreft. In hoofdstuk 6 t/m 13 gaan we
nader in op fraude door aanbieders per zorgmarkt. In het rapport in de
bijlage bekijken we op basis van declaratiegegevens in hoeverre de
fraudescenario’s in een viertal zorgmarkten voorkomen.
We gaan in deze paragraaf uit van een individuele frauderende
aanbieder. In de internationale literatuur (Sparrow, 2000) en ook in de
Nederlandse praktijk worden ook netwerken van frauderende aanbieders
(soms met medeweten van consumenten) genoemd. Deze vormen van
structurele en georganiseerde fraude (met mogelijke vertakkingen naar
de georganiseerde misdaad) gaan veel verder en zijn veel lastiger te
detecteren dan fraude van individuele aanbieders. We werken deze
vormen van complexe fraude omwille van de ruimte hier niet verder uit,
wetende dat dit thema wel bij bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie actief
belegd is.
3.2.2 Spookzorg
De eerste twee scenario’s betreffen frauduleuze claims van nietgeleverde zorg, waarbij we onderscheid maken of er wel of geen patiënt
is gezien.
− Het scenario van spookzorg met fictieve patiënten is minder
waarschijnlijk omdat hier ook identiteitsfraude voor gepleegd moet
worden. De identificatieplicht in bijvoorbeeld de medischspecialistische zorg zou hiertegen op zijn minst een drempel moeten
zijn, maar georganiseerde fraudeurs laten zich hier waarschijnlijk niet
door afschrikken;
− Het scenario van spookzorg aan reguliere patiënten is echter lastig te
detecteren als de fictieve behandeling correct wordt gedeclareerd, en
als patiënten geen rekeningoverzicht krijgen van hun verzekeraar dan
wel van hun vertegenwoordiger. Met name minder mondige cliënten
met recht op PGB-zorg zijn een potentieel kwetsbaar slachtoffer van
deze praktijken (dit wordt via een systeem van trekkingsrechten
binnenkort gerepareerd). Merk op dat spookzorg een extreme vorm
van onderbehandeling is als er wel degelijk een noodzaak tot zorg
bestaat bij de patiënt.
Spookzorg is bijzonder lucratief voor een aanbieder omdat elke vorm van
inkomsten pure winst is, met hooguit enige kosten voor het plegen van
identiteitsfraude of het verbergen van zulke handelingen.
Aanbevelingen
Aan zorgverzekeraars: Controleer streng op de identificatieplicht en
verstuur rekeningoverzichten aan patiënten (zie nadere uitwerking bij
paragraaf 3.3.1).

28

Rapport Onderzoek zorgfraude

Aan zorgkantoren/SVB: Controleer streng op de feitelijk geleverde
uren t.o.v. de geïndiceerde en gedeclareerde uren.
3.2.3 Onverzekerde zorg
Een potentieel veel voorkomend scenario is het onjuist en/of
onrechtmatig declareren van onverzekerde zorg als verzekerde zorg. We
merken hierbij op dat de declaratie als zodanig wel formeel correct kan
zijn, maar dat de verzekeringsgrondslag onjuist is. Dit is bovendien een
dubbele overtreding: zowel de declaratie van de aanbieder als de
vergoeding ervan door de verzekeraar is verboden.
− Met name in de medisch-specialistische zorg, de mondzorg en de
fysiotherapie zijn veel behandelingen alleen onder bepaalde
omstandigheden (bijvoorbeeld op medische indicatie, tot een bepaalde
leeftijd) verzekerd.
− Het valselijk verstrekken van een medische indicatie is vrijwel alleen
via materiële controle te detecteren (waarbij vaak ook nog een patiënt
gezien moet worden).
− Een veel genoemd argument is dat voor zorgverleners de drempel
voor manipulatie van het medisch dossier hoger zal liggen dan voor
foutief declaratiegedrag. Daarentegen is het vaak ook in het belang
van de patiënt om de medische indicatie te krijgen, waardoor in
twijfelgevallen er een makkelijk excuus voorhanden is. Het versturen
van rekeningoverzichten aan patiënten is dan ook geen panacee tegen
fraude met de medische indicatie.
− Het aangepaste DBC-systeem (DOT) is qua automatische
declaratieregels een verbetering ten opzichte van het oude DBCsysteem, maar deze automatisering kan nog veel verder worden
doorgevoerd. Dit laat echter onverlet dat een bepaalde zorgprestatie
nog steeds zowel tot een verzekerd als een onverzekerd product kan
afleiden. Een verdere verankering van een controleerbare registratie
in het medische proces (bijvoorbeeld de voorstellen rondom het
verplicht hanteren van ICD-10 diagnoses) is gewenst.
− Verdere normering rondom Administratieve Organisatie en Interne
Controle (AO/IC) kan daarbij gewenst zijn. Te denken valt aan
certificering van de bij de declaratie gehanteerde ICT-systemen.
Het declareren van onverzekerde zorg als verzekerde zorg is het meest
lucratief voor de consument, terwijl ook een aanbieder bij voldoende
geprijsde zorg een kleine winst kan incasseren. Om goede relaties met
aanbieder en consument te behouden, kunnen verzekeraars hierin ook
een gedeeld belang in hebben, en deze fraude afwentelen op de overige
verzekeraars en de belastingbetaler. Voorbeelden hiervan zijn
spataderen en besnijdenissen zonder medische noodzaak (maar vanuit
respectievelijk cosmetische en religieuze motieven toch door de patiënt
gewenst). Voor de laatste categorie vindt vanaf 2014 een
pakketwijziging plaats.
Ook bij PGB’s en de GGZ zijn tal van voorbeelden bekend van
gedeclareerde activiteiten waarop men niet redelijkerwijs was
aangewezen of die niet volgens de stand der wetenschap en praktijk zijn
en daarom niet onder aanspraak vallen (homotherapie en afkicken in
subtropische oorden).
Aanbeveling
Aan het CVZ: Definieer scherper verzekerde aanspraken en
zorgstandaarden.
Aan VWS: Stem grenzen Zvw en Wmg scherper op elkaar af.
Aan de NZa: Leidt declaraties zoveel mogelijk automatisch rechtstreeks
af uit een lijst van zorgactiviteiten dan wel uit de medische

29

Rapport Onderzoek zorgfraude

basisregistratie; kom in de GGZ tot zorginhoudelijke prestaties en
bekostiging in plaats van enkel een tijdregistratie als basis voor de
declaratie.
3.2.4 Declaratie-overtredingen
Dit betreft een viertal scenario’s waarin reguliere patiënten gepaste zorg
ontvangen, maar waarbij er op diverse manieren onrechtmatig is
gedeclareerd:
− Een dubbele claim komt neer op het tweemaal declareren van
dezelfde activiteit bij dezelfde verzekeraar, bij verschillende
verzekeraars, of bij verzekeraar en patiënt. Elke declaratie
afzonderlijk is hierbij correct. Een verzekeraar kan een dubbele claim
alleen door datamining op patiëntniveau detecteren. In het geval van
declaratie aan verschillende verzekeraars kan het lastig zijn deze
vorm van fraude te detecteren. Het poolen van data door
verzekeraars voor dergelijk controledoeleinden kan daarbij soelaas
bieden. In principe zouden dubbele claims door de meest basale
controles al moeten worden opgemerkt (net als declaratie van prijzen
die boven een maximumtarief uitgaan), maar bij overstappende
patiënten in langdurige zorgtrajecten (DBC’s met add-on
geneesmiddelen bijvoorbeeld) zijn de declaratieregels dusdanig
complex dat fraude niet kan worden uitgesloten.
− Bij het voorgaande merken we op dat de declaratieregels ook nog
bijzonder ingewikkeld kunnen zijn. Bijvoorbeeld: een patiënt die is
verzekerd bij verzekeraar A ondergaat een DBC. Hij krijgt daarnaast
ook nog een add-on geneesmiddel voorgeschreven. In het geval de
patiënt overstapt naar verzekeraar B dan komt de DBC voor rekening
van verzekeraar A en de add-on voor rekening van verzekeraar B.
− Het profiteren van dubbele bekostiging is vooral een risico bij
aanbieders die zowel een vaste (bijvoorbeeld beschikbaarheids-) als
een variabele component hebben (bijvoorbeeld ziekenhuizen en
huisartsen). Hierbij kunnen aanbieders activiteiten die al betaald zijn
via een vaste (dat wil zeggen niet-patiënt-gebonden) vergoeding daar
bovenop nog als een variabele prestatie (dat wil zeggen aan een
patiënt toe te wijzen) declareren. Dit is niet in alle gevallen tegen de
regels.
− Het opknippen (ook wel ontbundelen) van zorgactiviteiten die
integraal gedeclareerd horen te worden in afzonderlijk declareerbare
prestaties is vooral een risico bij integrale bekostiging (DBC’s in de
medisch-specialistische zorg, ketenzorg in de eerstelijn, ZZP’s in de
AWBZ) waarin een bundel van activiteiten als één declarabele
prestatie geldt. Als hierbij ook een deelbundel van activiteiten apart
declarabel is, ontstaat er ruimte voor het apart declareren hiervan
(vergelijkbaar met dubbele bekostiging). Met formele controles
waarbij men elkaar uitsluitende combinaties van prestaties toetst aan
een matrix, valt het opknippen van zorgactiviteiten in principe te
controleren (dit is ook van toepassing op controles tegen dubbele
bekostiging).
− Het begrip upcoding betreft het foutief of valselijk registreren van een
zorgactiviteit als een nauw verwante maar duurdere (en dus voor een
aanbieder lucratievere) zorgactiviteit (maar zonder die activiteit ook
daadwerkelijk uit te voeren). Upcoding is daarmee een beperkte vorm
van spookzorg. Net als bij het onterecht medisch indiceren van
onverzekerde zorg, geldt hierbij dat als ook de medische registratie
ervoor wordt aangepast, upcoding bij materiële controle dient te
worden gedetecteerd (door werkinstructies vanuit het management op
te sporen, of door signalen van patiënten of klokkenluiders). Behalve
bij zorg met gecompliceerde prestaties (medisch-specialistische zorg,
mondzorg) kan upcoding ook voorkomen in gevallen waarin

30

Rapport Onderzoek zorgfraude

diagnosestelling en behandeling bij dezelfde partij liggen (bijvoorbeeld
in vrijwel de gehele Zvw en in de AWBZ als de indicatiestelling is
gemandateerd aan zorgaanbieders).
Van de verschillende declaratie-overtredingen zijn dubbele claims en
dubbele bekostiging het meest lucratief, gevolgd door opknippen en
upcoden van prestaties.
De bovengenoemde declaratieovertredingen kunnen door
vereenvoudiging en automatische afleiding uit de basisregistratie deels
gemitigeerd worden. Een heel andere aanpak is het vergaand
liberaliseren van de prestatieregelgeving waarbij aanbieders en
verzekeraars niet langer verplicht zijn om via een door de NZa
vastgestelde lijst van prestaties te declareren. In de mondzorg, de
farmacie en de huisartsenzorg bestaan bijvoorbeeld al zulke vrije of
facultatieve prestaties. Deze geven partijen veel contracteervrijheid,
maar deze vrijheid kan ook fraude in de hand werken. Een goede
onderliggende basisregistratie is ook hier een belangrijke voorwaarde om
achteraf materiële controle te kunnen uitoefenen.
Aanbevelingen
Aan de NZa: Sta toe dat verzekeraars hun declaratiedata beter kunnen
poolen tegen dubbele declaraties. Voorkom ongewenste
belangenverstrengeling tussen indicatiesteller en behandelaar.
Verduidelijk de complexe declaratieregels, met name in de medisch
specialistische zorg. Bemoeilijk daarbij upcoding via de automatische
afleidingsgrouper van zorgactiviteiten naar productdeclaraties.
Bijvoorbeeld door het voorschrijven van eenmalige vastlegging aan de
bron (door de behandelend specialist) voor meervoudig gebruik.
Aan verzekeraars: Voer meer automatische, formele controles
(bijvoorbeeld door datamining) uit tegen dubbele bekostiging en
opknippen.
3.2.5 Fraude tegen of om de patiënt
We onderscheiden drie scenario’s waarbij de kennisasymmetrie tussen
aanbieder en patiënt wordt misbruikt. Alleen argwanende consumenten
die hun verzekerde aanspraak erop na slaan zullen hier aan de bel
trekken.
− Het onterecht laten bijbetalen van patiënten door zorgaanbieders (ook
wel balance billing in de Engelstalige literatuur genoemd). Een
voorbeeld hiervan is het laten betalen van toiletpapier door inwoners
van een verzorgingstehuis (wat in de ZZP-tarieven zit verwerkt).
− Zogenaamde U-bochtconstructies waarbij via een combinatie van de
eerder besproken declaratieovertredingen als opknippen en dubbele
bekostiging meer wordt gedeclareerd dan toegestaan. Een concreet
voorbeeld is het de patiënt aan laten schaffen van een spiraaltje
(welke al in de DBC-tarieven is verwerkt) en die deze dan ook nog
zelfstandig declareren bij de verzekeraar.
− Het betalen van een verwijsvergoeding (ook wel kickback of referral
fee in de Engelstalige literatuur genoemd) van een aanbieder aan een
verwijzer. Patiënten worden niet direct gedupeerd maar wel indirect
omdat mogelijk niet de beste maar de hoogst biedende zorgverleners
hen behandelen. Dit is in vrijwel alle OECD-landen verboden in de
zorg. Dit kan voorkomen bij verwijzing van de eerste naar de
tweedelijn (bijvoorbeeld: ziekenhuizen betalen een verwijsvergoeding
aan huisartsen, of thuiszorgorganisaties betalen ziekenhuizen voor
een doorverwijzing, zoals in een recent door de NZa aangepakte
casus). Deze vorm van fraude is moeilijk rechtstreeks te detecteren
zonder inzicht in het geldverkeer tussen aanbieders. Datamining biedt
een manier om opvallende verwijspatronen op te sporen en nader te
31

Rapport Onderzoek zorgfraude

onderzoeken. Deze gedragingen moeten overigens worden
onderscheiden van legitieme onderlinge dienstverlening
(bijvoorbeeld: laboratoriumdiagnostiek) waarbij geen verwijsrelatie op
patiëntniveau bestaat.
Onterechte bijbetalingen en U-bochtconstructies zijn het meest lucratief,
terwijl verwijsvergoedingen ten koste gaan van de winst die op de
geleverde zorg wordt behaald. Alleen de laatste twee scenario’s kunnen
in beginsel door inspanningen van verzekeraars worden aangepakt
omdat bij onterechte bijbetalingen er geen rekening naar de verzekeraar
gaat.
Aanbevelingen aan verzekeraars
Geef voorlichting aan consumenten over wat is inbegrepen bij een
behandeling (bijvoorbeeld gecombineerd met offerteplicht voorafgaande
aan eigen betalingen boven een drempel); en voer analyses uit van
opvallende verwijspatronen die kunnen wijzen op ongeoorloofde
praktijken en onderneem daar actie op.
3.2.6 Ongepast gebruik
Ongepast gebruik betreft het verstrekken van te veel of te weinig zorg
ten opzichte van wat medisch-inhoudelijk nodig is. We onderscheiden
twee scenario’s.
− Overbehandeling is het leveren van meer zorg dan strikt genomen
nodig is voor het welzijn van de patiënt. Een voorbeeld hiervan is
supplier-induced-demand waarbij de zorgverlener misbruik maakt van
de kennis-asymmetrie met de patiënt. Ook kan overbehandeling
voorkomen bij mondige patiënten die extra diagnostiek eisen en
zorgverleners die hierin meegaan. In dat geval lopen belangen van
consument en aanbieder parallel en benadelen zij gezamenlijk de
verzekeraar. Overbehandeling leidt tot formeel correcte declaraties
(dat wil zeggen dat deze overeenkomen met de geleverde zorg) maar
wel tot onnodig hoge kosten. Naast het financiële nadeel voor de
verzekeraar, kan ook de patiënt worden benadeeld door het
ondergaan van risicovolle onnodige behandelingen (dit ligt anders bij
bijvoorbeeld fysiotherapie waarbij de patiënt vaak om zal vragen).
− Onderbehandeling is het omgekeerde scenario waarbij juist te weinig
of anderszins niet toereikende zorg wordt verleend. Aanbieders
hebben hiervoor een prikkel wanneer ze een volume-risico lopen
vanuit hun contract of vorm van bekostiging. Met name vaste
budgetten, omzetplafonds en contracteerruimtes met doorleverplicht
kunnen leiden tot onderbehandeling. Onderbehandeling kan zich ook
manifesteren als lange wachtlijsten (zoals in de curatieve GGZ). Net
als bij overbehandeling correspondeert de declaratie met de geleverde
behandeling. De benadeelde is hierbij in eerste instantie de patiënt,
en niet de verzekeraar, tenzij de onderbehandeling later tot grotere
vervolgschade leidt.
Vanwege de grote mate van handelingsvrijheid bij de behandeling van
individuele gevallen, is zowel over- als onderbehandeling – behalve
volkomen overbodige zorg en evidente onthoudingen van noodzakelijke
zorg – op declaratieniveau slecht aan te tonen. Bovendien bestaat in de
zorg een grote mate van ondoelmatige praktijkvariatie die niet ingegeven
lijkt uit financiële motieven maar eerder uit gebrekkige kennisdiffusie van
best practices en verschillen van inzicht in optimale behandelprotocollen.
Benchmarking op aanbiedersniveau van behandelpatronen gegeven de
patiëntsamenstelling biedt hiervoor meer soelaas.

32

Rapport Onderzoek zorgfraude

Aanbeveling
Aan de [wetenschappelijke verenigingen van] de
beroepsgroepen: Verduidelijk en handhaaf behandelprotocollen,
-richtlijnen en -standaarden zodat praktijkvariatie rondom gepaste zorg
sterk vermindert.
Aan verzekeraars: Maak praktijkvariatie tussen/binnen gecontracteerde
zorgaanbod inzichtelijk zowel aan de aanbieders (spiegelinformatie) als
aan consumenten (onderbouwing van selectieve contractering).

3.3 Consumenten
De consument is in veel fraudescenario’s slachtoffer door te hoge eigen
bijdragen of te veel of te weinig ontvangen zorg. Daarnaast kan de
consument ook het initiatief nemen door zelf te frauderen tegen zowel de
aanbieder als verzekeraar.
3.3.1 Rekeningoverzichten aan de consument
Een veel geopperd voorstel is om consumenten standaard een
gespecificeerd rekeningoverzicht te geven (ook wel explanation of
medical benefits in de Engelstalige literatuur genoemd). Consumenten
zijn ook van mening dat zij hierin een rol hebben.10 We maken hier
onderscheid tussen natura- en restitutiepolissen. Bij de eerste
verzekeringsvorm gaan alle declaraties rechtstreeks naar de verzekeraar,
en bij restitutie alleen bij een betaalovereenkomst. Dit laatste kan ook
voorkomen bij onverzekerde zorg (zoals in de mondzorg).
Sparrow (2000) noemt de volgende redenen waarom de baten van het
napluizen van rekeningoverzichten door consumenten in de praktijk niet
overschat moet worden:
− Van veel basiszorg (zeker waar geen eigen risico in het geding is) ziet
de consument nooit een rekening omdat deze rechtstreeks door de
aanbieder bij de verzekeraar wordt ingediend. Alleen bij onverzekerde
of aanvullend verzekerde zorg (zoals in de mondzorg) krijgt (en
betaalt) de consument zelf (een deel van) de rekening.
− Consumenten hebben geen prikkel om een rekeningoverzicht te
controleren omdat ze (zeker bij dure zorg) zelf niks betalen.
− Veel consumenten zijn niet in staat om een opsomming van
zorgactiviteiten in medisch jargon en coderingen te begrijpen (nog los
van de weerstand om herinnerd te worden aan een onaangename
episode).
− In de Verenigde Staten zijn voorbeelden bekend van frauduleuze
aanbieders die consumenten financieel beloonden voor het retour
zenden van ongeopende enveloppen met rekeningoverzichten.
Aan al deze constateringen valt echter wel een mouw te passen:
− Verzekeraars kunnen verplicht worden om hun verzekerden tijdig
inhoudelijk gespecificeerde rekeningoverzichten te sturen, zeker waar
het eigen risico in het geding is (momenteel zijn meldingen van
inhouding op het eigen risico nogal bondig). Verzekerden zouden ook
vooraf meer bij de controle kunnen worden betrokken door in de
behandelkamer te tekenen voor wat zij aan zorg hebben gekregen (dit
moet worden afgewogen tegen de bijkomende administratieve lasten).
− Consumenten kunnen altijd een klein eigen risico opgelegd krijgen. Dit
zou door of een eigen voorschot of een alternatieve vormgeving van
het eigen risico kunnen gebeuren: in plaats van een vast maximum
van 350 euro, zou het eigen risico ook 10% van elke zorgdeclaratie
10

Gezondheidsmonitor 2013: http://www.newcom.nl/gezondheidszorgmonitor2013.

33

Rapport Onderzoek zorgfraude

tot gesommeerd 3.500 euro kunnen zijn. Hierdoor heeft een
consument over veel meer zorgtrajecten een prikkel tot controle van
rekenoverzichten zonder dat het maximale eigen risico verandert. Om
dit macroneutraal in te voeren is waarschijnlijk een combinatie van
een nominaal eigen risico aan de voet en het genoemde procentueel
eigen risico aan de marge nodig.
− De rekeningoverzichten zouden begrijpelijk voor consumenten moeten
zijn, vergelijkbaar met de eisen die aan prospectussen van financiële
producten worden gesteld; ook moet worden uitgelegd dat DBC’s en
ZZP’s vergoedingen voor een gemiddelde en niet noodzakelijk de
eigen behandeling betreffen.
− Verzekeraars zouden rekeningoverzichten via een digitaal
klantenportaal, per email, of in normale enveloppen dienen te
versturen zodat ze niet zijn te onderscheiden van reguliere
correspondentie. Ook het belonen van consumenten voor controle is
een optie (bijvoorbeeld een paar euro per gecontroleerde rekening).
Aanbeveling
Aan verzekeraars: Stuur tijdig van alle zorg (en in ieder geval van alle
zorg met een eigen risico) een in heldere taal gespecificeerd
rekeningoverzicht aan consumenten.
Aan de NZa: Verplicht verzekeraars zo nodig tot bovenstaande
aanbeveling.
Aan VWS: Geef consumenten bovendien een prikkel om deze te
controleren, bijvoorbeeld door een klein – maar verplicht – eigen
voorschot/bijdrage; structureer de vormgeving van het eigen risico zo
dat consumenten over veel meer zorgtrajecten een prikkel tot controle
krijgen (bijvoorbeeld door 10% van de eerste € 3.500 als eigen risico te
nemen, al dan niet in combinatie met het huidige eigen risico aan de
voet).
Aan VWS: Onderzoek de mogelijkheden van het betrekken van
verzekerden bij controle van de geleverde zorg in de behandelkamer
(controle zo vroeg mogelijk in de keten).
3.3.2 Overtredingen en fraude door consumenten
Er zijn ook verschillende fraudemogelijkheden voor consumenten. Dit
kan zich uiten in het niet betalen van verzekeringspremies, het
ontvangen van niet-verzekerde zorg als verzekerde zorg of het niet
betalen voor zorg. We noemen hieronder enkele voorbeelden.
In de eerste plaats kunnen consumenten bewust de verzekeringsplicht
voor de Zvw en ABWZ ontlopen. Voor de Zvw betekent dit dat zij in elk
geval wanbetaler worden voor de nominale premie. Om daarnaast ook de
inkomensafhankelijke premie niet te betalen dienen consumenten ook
nog belastingfraude te plegen, waarmee ze en passant ook wanbetaler
voor de AWBZ kunnen worden.
Het aantal wanbetalers van de nominale Zvw-premie loopt in de
honderdduizenden en neemt sinds de financiële crisis toe. Verzekeraars
lopen alleen over de eerste zes maanden van wanbetaling een financieel
risico. In deze periode moet de zorgverzekeraar zelf een actief
incassobeleid voeren. Daarna probeert het CVZ de premies – verhoogd
met een boete – via loonbeslag te innen. Als consumenten ook dit
proberen te ontwijken, plegen ze veelal ook belastingfraude. Dit kan met
name voorkomen bij personen die zich niet inschrijven bij de
gemeentelijke basisadministratie en waarbij de werkgever ook betrokken
is bij belastingfraude.

34

Rapport Onderzoek zorgfraude

Ten tweede kunnen consumenten wanbetaler zijn bij zorgaanbieders. Dit
dubieuze debiteuren probleem komt met name voor bij zorg die met
spoed wordt verleend zonder de verzekerde status van patiënten te
controleren. Met name bij illegaal verblijvende patiënten kan dan de
rekening niet voldaan worden. Ook bij patiënten die op het moment van
opname niet zijn verzekerd maar op het moment van declareren wel,
kunnen verzekeraars de betreffende aanbieders niet vergoeden,
waarmee de patiënt een dubieuze debiteur kan worden. De NZa had tot
2013 een beleidsregel voor gebudgetteerde instellingen die aanbieders
deels compenseerde voor deze kosten mits zij voldoende controle
hebben uitgeoefend binnen hun mogelijkheden. Met de overgang naar
prestatiebekostiging is deze regel afgeschaft. Hierdoor beschikken
aanbieders over een eigen prikkel om dit ondernemingsrisico te
beperken.
Ten derde is in de paragraaf over fraude door aanbieders al besproken
dat er een sterke prikkel is voor consumenten om hun aanbieder te
overtuigen een medische indicatie af te geven van onverzekerde zorg.
Bijvoorbeeld mondzorg laten declareren op naam van een minderjarig
kind zodat het ten laste van Zvw komt, PGB geld niet aan zorg besteden,
of door verkeerde informatieverschaffing een hogere indicatie AWBZ/PGB
verkrijgen. Een consument kan hierbij met behulp van de aanbieder
frauderen, zoals in het voorbeeld van de mondzorg, of buiten medeweten
van de aanbieder om, zoals bij het veinzen van een hogere zorgvraag.
Aanbeveling aan het CVZ
Geef meer prikkels aan verzekeraars voor controle op wanbetaling.

3.4 Verzekeraars
Verzekeraars zijn het slachtoffer van declaratiefraude. Daarom is het van
belang te kijken welke prikkels zij hebben om aan declaratiecontrole te
doen, en in hoeverre zij dit in de praktijk organiseren, dan wel de
belemmeringen die dit in de weg staan. Daarnaast kunnen verzekeraars
ook zelf het initiatief nemen tot fraude tegenover consumenten of
aanbieders. In deze paragraaf duiden we met het begrip ‘verzekeraar’
zowel de Zvw-zorgverzekeraar als het AWBZ-zorgkantoor aan. Alleen op
plaatsen waar het onderscheid niet uit de context duidelijk is, wordt dit
nader gespecificeerd. In hoofdstuk 4 en 5 gaan we nader in op het
functioneren van de zorgverzekeraar en het zorgkantoor.
3.4.1 Prikkels vanuit de Zvw-risicoverevening
De belangrijkste drijfveer voor fraudecontrole door Zvwzorgverzekeraars is de financiële prikkel die zij ondervinden om dit
verlies te beperken. Fraude tegen zorgverzekeraars is namelijk in de
eerste plaats een financiële verliespost voor hen.
Het risicovereveningsysteem bepaalt in belangrijke mate de prikkels voor
verzekeraars in de Zvw. Ex-ante (dat wil zeggen voorafgaand aan het
schadejaar) is het risicovereveningsysteem bedoeld om voorspelbare
verschillen in schadelast te verevenen die het gevolg zijn van nietbeïnvloedbare gezondheidsverschillen in verzekerdenpopulaties. Hiermee
wordt de prikkel tot risicoselectie op verzekerdenkenmerken door
verzekeraars zoveel mogelijk beperkt en wordt de acceptatieplicht en het
verbod op premiedifferentiatie ook economisch rendabel voor
verzekeraars.

35

Rapport Onderzoek zorgfraude

Van oudsher zijn imperfecties in het ex-ante systeem via een systeem
van ex-post compensatiemechanismen beperkt. De ex-post verevening
streepte een belangrijk deel van de winsten en verliezen van
verzekeraars tegen elkaar weg. Behalve tot een zwakkere prikkel voor
risicoselectie, betekende dit ook een minder sterke prikkel voor
doelmatige zorginkoop in het algemeen en fraudecontrole in het
bijzonder.
Vanaf 2012 zijn de ex-post compensatiemechanismen grotendeels
afgebouwd. Verzekeraars ondervinden daarom momenteel voor de
meeste zorg in de Zvw een vrijwel maximale prikkel tot doelmatige
zorginkoop en fraudecontrole. Uitzonderingen daarop zijn de vaste
ziekenhuiskosten en de jeugd-GGZ. Afbouw van ex-post
compensatiemechanismen wordt in de praktijk afgewogen tegen
imperfecties in het ex-ante vereveningsmodel die tot risicoselectie
kunnen leiden.
Aanbeveling aan VWS
Bouw de resterende ex-post compensatiemechanismen zo snel mogelijk
af.
3.4.2 Verrekening van fraude in de Zvw-risicoverevening
De Zvw-risicoverevening is een dynamisch systeem waarin de
gemiddelde schadelast per verzekerde in schadejaar [t] wordt
meegewogen voor de normuitkering uit het zorgverzekeringsfonds voor
schadejaar [t+3]. Deze normuitkeringen worden daarnaast opgehoogd
om tot eenzelfde macrobedrag te komen als de macroramingen voor het
BKZ voor [t+3] aangeven.
De NZa en het CVZ hanteren de regel dat aangetoonde fraude in jaar [t]
niet mag worden ingebracht voor de bepaling van de nieuwe
normuitkeringen in jaar [t+3], zelfs als deze niet teruggevorderd kon
worden . Daarnaast wordt de hoogte van de normuitkering mede bepaald
door de eigen schadelast. Een verzekeraar met X procent marktaandeel
ziet daardoor zijn eigen normuitkering met X euro verlaagd voor elke
euro inkoopvoordeel, c.q. teruggevorderde fraude. Dit komt neer op een
‘heffing’ van X procent op de teruggevorderde fraude.
De combinatie van het niet mogen inbrengen van geconstateerde fraude
en de ‘heffing’ naar rato van eigen marktaandeel, maakt het mogelijk dat
verzekeraars onder bepaalde omstandigheden een prikkel kunnen
hebben om gedetecteerde fraude niet terug te vorderen en te melden. In
dat geval laten ze voor het betreffende schadejaar geld op tafel liggen
(het gedetecteerde fraudebedrag maal het percentage wat ze daarvan
hadden kunnen terugvorderen), maar in de toekomst ontlopen ze ook
eenmalig de heffing naar rato van hun eigen marktaandeel. Als de
slagingskans van terugvorderen lager ligt dan het eigen marktaandeel, is
de verleiding groot om weliswaar aan fraudedetectie te doen (en om niet
langer met de frauderende aanbieder te contracteren), maar er verder
geen werk van te maken.
Een alternatieve vormgeving van de verrekening van fraude in de
risicoverevening is om alleen de daadwerkelijke teruggevorderde
bedragen niet mee te laten tellen. Feitelijk wordt dan alleen het netto
betaalde bedrag aan zorginkoop meegewogen voor de verevening.
Zorgfraude wordt hiermee qua prikkels gelijkwaardig behandeld met
andere vormen van ondoelmatige zorginkoop. Hierdoor krijgen
verzekeraars een verbeterde prikkel tot terugvordering. Gecombineerd

36

Rapport Onderzoek zorgfraude

met de sinds 2012 al sterk verbeterde prikkel tot fraudedetectie, leidt dit
tot hogere netto fraudeopbrengsten.
Ogenschijnlijk lijkt bovenstaand voorstel verzekeraars te belonen voor
het niet terugvorderen van gedetecteerde fraude. Dit is echter niet het
geval omdat elke verzekeraar een maximale prikkel heeft om zo lage
mogelijke netto-inkoopkosten te hebben. Dit geeft een verzekeraar
namelijk een gunstige concurrentiepositie op de verzekeringsmarkt. Op
fraudecontrole effectieve verzekeraars krijgen dan ook een financieel
voordeel ten opzichte van verzekeraars die hun fraudecontrole niet op
orde hebben. Hierdoor ontstaat een prikkel voor alle verzekeraars om
hun inspanningen te verbeteren.11
Bovenstaande voorstel leidt ook tot betere prikkels dan alternatieve
voorstellen zoals het subsidiëren van fraude-inspanningen of het extra
belonen van fraudeopbrengsten. In het eerste geval ontstaat een prikkel
om nauw gerelateerde activiteiten administratief op te voeren als fraudeinspanning. In het tweede geval ontstaat een verminderde prikkel tot
fraudepreventie en is het voordeliger om fraude eerst te laten ontstaan
alvorens het te bestrijden. Verzekeraars kunnen bovendien altijd hun
eigen fraudeafdeling van zulke prikkels voorzien, zonder daarbij op hun
fraudepreventie te beknibbelen. Een tot een veelvoud van het
fraudebedrag verhoogde boete (zie paragraaf 3.5.4) gaat daarentegen
niet ten koste van fraudepreventie door verzekeraars.
Aanbeveling aan de NZa en het CVZ
Verreken niet langer de gedetecteerde maar alleen de feitelijk
teruggevorderde fraudebedragen binnen de risicoverevening van
daaropvolgende schadejaren.
3.4.3 Geen risicodragende uitvoering in de AWBZ/Wlz
In tegenstelling tot de Zvw-verzekeraars, lopen de zorgkantoren als de
huidige uitvoerders van de AWBZ geen enkel financieel risico over hun
zorginkoopkosten. Maar zij lopen wel een financieel risico over hun
beheerskosten waaruit zij hun fraudecontrole dienen te bekostigen. Ook
na de aanstaande de herziening van de AWBZ naar de Wet Landurige
Zorg (Wlz) is er totaal geen sprake van risicodragende uitvoerders. Dit
leidt tot een perverse prikkel voor doelmatige zorginkoop in het
algemeen en voor fraudecontrole in het bijzonder.
Aanbeveling aan VWS
Maak de uitvoerders van de AWBZ/Wlz zo veel mogelijk risicodragend.
3.4.4 Minimale controleproces
Sparrow (2000) schetst het volgende basale maar minimaal
noodzakelijke controleproces voorafgaande aan betaling:
− Automatische opschorting van betaling bij opvallend dure individuele
transacties.
− Monitoring van aanbieders op totale gedeclareerde omzet (met
sectorspecifieke drempelwaarden voor nadere controle).
− Monitoring per betalingscyclus (dus maandelijks of per kwartaal) van
aanbieders op opvallende groeipercentages in de gedeclareerde
omzet.
11

In de economische reguleringsliteratuur worden zulke voordelen aan efficiënte
bedrijven ook wel information rents genoemd. Dit is een beproefd middel om tot een
hogere macro-opbrengst aan doelmatigheidswinst in het algemeen en aan
fraudeopbrengsten in het bijzonder te komen.

37

Rapport Onderzoek zorgfraude

− Steekproeven voor materiële controle van individuele declaraties met
daarbij daadwerkelijke verificatie (bijvoorbeeld door contact op te
nemen met patiënten en/of aanbieders).
− Datamining naar opvallende patronen op aanbiedersniveau (zodat ook
opvallende clusters van individueel niet opmerkelijke declaraties
kunnen worden gevonden).
In het volgende hoofdstuk constateren we dat er verschillen zijn in het
functioneren van verzekeraars en zorgkantoren en dat een aantal
verzekeraars en zorgkantoren momenteel niet in afdoende mate aan
bovenstaande standaard voldoen. Tevens blijkt uit het onderzoek naar
onregelmatigheden in databestanden dat zorgverzekeraars steken laten
vallen bij controle van declaraties.12 De NZa beschikt over een groot
aantal bestuursrechtelijke instrumenten om verzekeraars te disciplineren
tot het uitvoeren van een adequate controle (aanwijzingen, naming and
shaming, last onder dwangsom en boetes). Ook het publiek ranken van
de uitvoering van fraudecontrole door verzekeraars behoort tot de
mogelijkheden om verzekeraars aan te zetten tot grote inspanningen en
resultaten. Tot op heden is de NZa hierin terughoudend opgetreden,
maar zij zal dit in haar eerstvolgende publicaties wel gaan doen. Voor de
zorgkantoren zijn deze mogelijkheden er deels nog niet.
De belangrijkste motivatie voor fraudecontrole –de financiële prikkel
vanuit de risicoverevening– lijkt behoudens de verrekening met
opgespoorde bedragen in elk geval voor Zvw-verzekeraars al behoorlijk
sterk. De vraag is waarom fraudecontrole desondanks niet goed genoeg
van de grond komt. Sparrow (2000) noemt daarvoor de volgende
argumenten.
Ten eerste blijft veel zorgfraude onzichtbaar als er geen actieve
opsporing plaatsvindt. Dit leidt tot een vicieuze cirkel waarin weinig
inspanning wordt gepleegd en er dus ook geen fraude wordt
geconstateerd. Dit geeft een false sense of security dat moeilijk is te
doorbreken.
Ten tweede gaat actieve fraudecontrole in tegen aantal kernprocessen
van een zorgverzekeraar. Zo komt de relatie met de zorgaanbieders
onder druk doordat materiële controle het vertrouwen op de proef stelt.
Ook kan uitvoerige controle van declaraties leiden tot een vertraging in
de dienstverlening (uitkering) naar de consument. Zowel de inkoop- als
de verkoopafdeling van een verzekeraar is daarom niet altijd een
voorstander van meer fraudecontrole.
Ten derde vindt veel controle plaats nadat de zorg al is geleverd, of vaak
als de betaling al heeft plaatsgevonden (door het systeem van
bevoorschotting dat met name in de medisch-specialistische zorg van
toepassing is). De controle zou veel meer aan de voorkant moeten zitten
om daadwerkelijk effectief te kunnen zijn. Dit is ook hoe bijvoorbeeld
credit card en PIN-transacties worden gecontroleerd. Hierbij worden in
real time opvallende transacties (gegeven het klant- of kaartprofiel)
opgeschort en wordt een winkelier eerst opgebeld om bijvoorbeeld
nadere identificatie te vragen aan de klant. Het systeem van
voorafgaande machtigingen dat sommige verzekeraars hanteren voor
dure vormen van zorg is hier een ander voorbeeld van. Bestaande

12

Bij dit onderzoek blijkt onder andere dat zorgverzekeraars tarieven vergoeden boven
het maximum. Daarnaast lijkt er ook niet gecontroleerd te worden op opvallende
combinaties van declaraties voor één patiënt of één aanbieder.

38

Rapport Onderzoek zorgfraude

initiatieven en voorstellen rond registratie van de verwijzer en
zorgactiviteiten op de factuur kunnen daartoe ook een aanzet zijn.
Ten vierde is bij veel verzekeraars de fraudeafdeling een kostenpost die
wel mensen en middelen kosten, maar waarbij de opbrengsten neerslaan
in de algemene middelen, zeker als het gaat om fraude die wordt
voorkomen. Dit maakt het lastig om de kosteneffectiviteit van
fraudecontrole inzichtelijke maken.
Aanbeveling
Aan verzekeraars: Schenk veel meer aandacht aan de interne
organisatie van fraudecontrole en het programmeren van eenvoudige
(tarief)controles, controleer veel meer voorafgaande aan de betaling en
ook voorafgaande aan de zorgverlening.
Aan de NZa: Treed harder op tegen verzekeraars die het controleproces
onvoldoende inrichten dan wel uitvoeren, en benut de bestaande
bestuurlijke sancties (aanwijzingen, naming and shaming, last onder
dwangsom, boetes) hiervoor.
Aan VWS: Maak de NZa bevoegd tot het geven van aanwijzingen, lasten
onder dwangsom en boetes rechtstreeks aan zorgkantoren.
3.4.5 Fraude door verzekeraars
Er is ook voldoende reden om fraude vanuit zorgverzekeraars en
zorgkantoren serieus te nemen. Zij ontvangen premies (Zvw) en
uitkeringen uit het zorgverzekeringsfonds (Zvw en AWBZ) voorafgaande
aan eventuele schadelast. Dit maakt het risico op take-the-money-andrun scenario’s reëel. In zulke scenario’s gaat een malafide verzekeraar
bij aanvang van het schadejaar (maar na het incasseren van de premies
en normuitkeringen uit het verzekeringsfonds) failliet. Het toezicht van
de AFM en De Nederlandsche Bank op de integere bedrijfsvoering en het
solvabiliteitstoezicht op de vermogenspositie van verzekeraars zouden
afdoende moeten zijn om dit extreme scenario te voorkomen.
Een andere scenario is een woekerpolis waarbij verzekeraars zich niet
houden aan de polisvoorwaarden en declaraties van verzekerden niet of
structureel te laat vergoeden. Ook kunnen ze hun zorgplicht ontduiken
door te weinig zorg in te kopen. De NZa houdt signaaltoezicht hierop, en
ontvangt tot op heden geen signalen dat verzekeraars niet aan hun
zorgplicht voldoen.
Een veel geopperde suggestie is dat verticale integratie of samenwerking
tussen verzekeraars en aanbieders kan leiden tot een afname in fraude
door aanbieders. De reden is dat geïntegreerde aanbieders makkelijker
te controleren zijn dan op arm’s length gecontracteerde aanbieders. Ook
rechtsbijstandsverzekeraars maken veelvuldig gebruik van in loondienst
genomen juristen om hun verzekerden bij te staan bij geschillen.
Er ontstaat echter ook de mogelijkheid tot verticale dwang of
samenspanning tussen verzekeraars en aanbieders waarin verzekeraars
aan aanbieders opleggen dan wel met hen afspreken om consumenten
zorg te onthouden. Ook mededingingsrechtelijke gevolgen van verticale
samenwerking waarbij de verzekeraar en/of de aanbieder over
aanmerkelijke marktmacht beschikt, dienen in ogenschouw genomen te
worden.
Verticale samenwerking is dus zeker geen panacee, en dient ook niet als
dominante marktstructuur van overheidswege opgelegd te worden.
Niettemin is een per se verbod op verticale integratie tussen
verzekeraars en aanbieders te restrictief en doorkruist dit op voorhand
vruchtbare organisatievormen die potentieel beter zijn toegerust om de
39

Rapport Onderzoek zorgfraude

groei van zorguitgaven in het algemeen, en fraude in het bijzonder, te
beheersen.
Aanbeveling aan VWS
Maak verticale samenwerking tussen verzekeraars en aanbieders niet
onmogelijk.

3.5 De overheid
Het ministerie van VWS is als wetgevend departement verantwoordelijk
voor de spelregels op systeemniveau (met name de Wmg, Zvw, AWBZ,
WTZi, Wet BIG, etc.) en het Budgettair Kader Zorg. De Nederlandse
Zorgautoriteit (NZa) maakt en bewaakt de spelregels voor de wijze
waarop aanbieders, verzekeraars en consumenten zich op de zorgmarkt
begeven (zoals transparantie over prijs en product, de wijze van
declareren, administratie, de voorwaarden in of de wijze van
totstandkoming van overeenkomsten met betrekking tot zorg), en in
voorkomende gevallen reguleert de NZa tarieven en
prestatiebeschrijvingen.
Het CVZ adviseert over pakketbeheer en geeft duidingen over welke zorg
onder de aanspraak valt, heeft diverse uitvoeringstaken op het gebied
van AWBZ en Zvw. De IGZ stelt en handhaaft kwaliteitsnormen van
zorgaanbieders. Daarnaast zien de AFM, de interne/externe accountants
en de interne raad van toezicht nog toe op de integriteit en gedragingen
van verzekeraars (en in het geval van accountants en intern toezicht,
ook bij aanbieders).
Hieronder bespreken we een aantal vanuit de overheid opgelegde regels
die adequate fraudecontrole deels in de weg staan. Per regel doen we
een aanbeveling om de belemmering voor fraudecontrole weg te nemen,
dan wel te verminderen.
De knelpunten en verbetermaatregelen die hieronder genoemd worden,
komen voor een deel voort uit eerdere adviezen, rapporten,
fraudetoetsen of soortgelijke signaleringen. Een aantal is nieuw. Van
belang is daarbij te signaleren dat voor veel verbetermaatregelen
aanpassing van wet- of regelgeving nodig is. Een aantal voorgestelde
maatregelen gaat tamelijk ver. Deze aanbevelingen worden gemaakt
vanuit een optiek van fraudebeheersing, zonder een afweging of de
beperkingen die uit de voorstellen voortvloeien voor marktpartijen of
consumenten, ook opwegen tegen andere belangen. Dit zijn afwegingen
die de wet- en regelgever moet maken. Deze slag om de arm wordt in
het vervolg niet bij elke aanbeveling herhaald.
3.5.1 Vergoeding voor niet-gecontracteerde Zvw-zorg
Een van de pijlers van het Zvw-zorgstelsel is de mogelijkheid tot
selectieve contractering zodat verzekeraars om consumenten te kunnen
sturen naar de meest doelmatige zorgaanbieders. Een belangrijk
onderhandelingsmiddel voor verzekeraars om selectief gecontracteerde
aanbieders tot prijskortingen over te halen, is de mogelijkheid om nietgecontracteerde aanbieder helemaal niet of in elk geval substantieel
minder te hoeven vergoeden dan gecontracteerde aanbieders.
Enkele recente uitspraken over Art. 13 Zvw verplichten verzekeraars in
de betreffende gevallen voor niet-gecontracteerde zorg tenminste
75-80% van een marktconform of Wmg-tarief uit te keren. Dit maakt het

40

Rapport Onderzoek zorgfraude

voor verzekeraars bijzonder lastig om bij vermoedens van fraude het
betalingsverkeer op te schorten of stop te zetten. Hierdoor kunnen
dubieuze aanbieders makkelijk de markt betreden, direct declareren en
met de noorderzon vertrokken zijn voordat het eerste vermoeden van
fraude bovenkomt. Verzekeraars kunnen het geld dan niet meer
makkelijk terug krijgen.
Consumenten die graag ruime keuzevrijheid willen kan de verzekeraar
nog altijd bedienen door breed te contracteren. Die mogelijkheid wordt
niet weggenomen met een sterke beperking van de vergoeding/geen
vergoeding voor niet-gecontracteerde zorg. Bovendien valt bij een breed
gedeelde consumentenvoorkeur voor breed in plaats van selectief
gecontracteerde polissen te verwachten dat het gros van het aanbod
gecontracteerd zal blijven. Wel geeft de mogelijkheid tot selectief
contracteren verzekeraars een belangrijk drukmiddel in het
onderhandelen (dit is te vergelijken met de dreiging tot overstappen van
consumenten, zodat concurrentie op de verzekeringsmarkt ook zonder
daadwerkelijk overstapgedrag in stand kan blijven).
Daarnaast is de drempel om markt te betreden nu wel erg laag (zoals
een experiment van de Volkskrant begin 2013 liet zien). Vanuit
concurrentieperspectief is dit positief, maar enige screening van een
nieuwe aanbieder voordat deze wordt toegelaten of de verzekeraar
nota’s begint te vergoeden aan een aanbieder die hij nog niet kent, is op
zijn plaats. Een verscherpte controle op de AGB- en BIG-registers is
daarvoor nodig. Nu zijn deze registers niet altijd up-to-date en is er veel
ruimte om onder verschillende AGB-codes (van praktijk, aanbieder of
zorgverlener) te declareren. Hiervoor kan mogelijk worden aangesloten
bij het Landelijk zorgregister.
Aanbeveling
Aan VWS: Maak het voor verzekeraars mogelijk om nietgecontracteerde aanbieders niet te vergoeden.
Aan de IGZ: Verscherp controle op WTZi-toelatingen en BIGregistraties, bijvoorbeeld op de verwijdering van eerder veroordeelde/
geschorste aanbieders uit deze registers.
Aan Vektis: Verscherp controle op de AGB-codes van aanbieders.
3.5.2 Verkorting declaratietermijnen voor consument/aanbieder
De lange doorlooptijd van met name de DBC’s in de medisch
specialistische zorg zorgt ervoor dat pas zeer laat een nauwkeurig beeld
ontstaat over de ontwikkeling van de schadelast. De NZa is overigens
bezig een onderzoek uit te voeren omtrent de doorlooptijden en
declaratiebepalingen van DBC’s. In de huidige AWBZ zijn de
doorlooptijden weliswaar lang, maar worden ZZP’s per dag gedeclareerd,
of in een onderling af te spreken frequentie.
De lange doorlooptijden tussen zorgconsumptie en zorgbetaling zijn het
gevolg van wettelijke termijnen van drie jaar waarbinnen verzekerden bij
verzekeraars vorderingen kunnen indienen (zie kader hieronder).13 De
algemene verjaringstermijn (zoals dat bijvoorbeeld speelt in de

13

Voor vorderingen van verzekeraars op verzekerden i.v.m. het eigen risico geldt een
termijn tot ultimo van jaar [t+1] ten opzichte van schadejaar [t], tenzij de verzekerde
zelf na die termijn nog een rekening ter vergoeding declareert. Dit lokt mogelijk wel
een prikkel tot fraude vanuit de consument en aanbieder tegen de verzekeraar uit.
Namelijk het uitstellen van de declaratie door de aanbieder tot primo [t+2] zodat de
consument zijn eigen risico niet kwijt is. Aanbieder en consument kunnen dit verschil
dan verdelen (bijvoorbeeld vastgelegd in een akte van cessie).

41

Rapport Onderzoek zorgfraude

zorginkooprelatie) bedraagt vijf jaar, waarbij een verkorting tot minder
dan een jaar als onredelijk bezwarend wordt aangemerkt door de wet.
Verjaring vordering van verzekerde jegens de verzekeraar
In BW 7:942, lid 2, is geregeld dat een rechtsvordering tegen een
verzekeraar tot het doen van een uitkering verjaart door verloop van
drie jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de tot
uitkering gerechtigde met de opeisbaarheid daarvan bekend is
geworden. Artikel 7:943, lid 2, bepaalt dat van artikel 7:942 niet ten
nadele van de verzekeringnemer kan worden afgeweken. Deze bepaling
is van dwingendrechtelijke aard. Over de gevolgen stelt 3:40, lid 2, dat
strijd met een dwingende wetsbepaling leidt tot nietigheid van de
rechtshandeling, zij het, dat als de bepaling uitsluitend strekt ter
bescherming van één der partijen bij een meerzijdige rechtshandeling,
slechts tot vernietigbaarheid, een en ander voor zover niet uit de
strekking van de bepaling anders voortvloeit.
Verjaring vordering zorgaanbieder – verzekeraar en vice versa
De algemene verjaringstermijn is geregeld in artikel 3:307 BW (titel 11,
rechtsvorderingen). Lid 1 van dit artikel luidt: Een rechtsvordering tot
nakoming van een verbintenis uit overeenkomst tot een geven of een
doen verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag,
volgende op die waarop de vordering opeisbaar is geworden.
Deze bepaling is niet dwingendrechtelijk van aard. Hierover heeft de AG
van de HR gesteld: “Naar Nederlands recht kan, voor zover de wet niet
anders bepaalt, een verjaringstermijn bij de overeenkomst waaruit de
vordering voortvloeit worden bekort. Vgl. Asser/Hartkamp-Sieburgh,
Verbintenissenrecht II (2009), nr. 422; Parl. Gesch. Inv. Boek 3, blz.
1415. Ten aanzien van vorderingen waar het in deze zaak om gaat (met
name de vordering tot betaling van provisie), kent de wet geen
afwijkende bepaling. Het oordeel van het hof dat art. 3:307 BW niet van
dwingend recht is, en dus ook niet kan worden aangemerkt als een
dwingende bepaling in de zin van art. 6 lid 1 (en/of art. 7) EVO, is
derhalve juist. Het onderdeel faalt.” (LJN:BL7044) Oftewel: in een
overeenkomst kunnen zorgaanbieder en verzekeraar een andere
verjaringstermijn overeenkomen. Let wel, 6:236 (zgn. ‘zwarte lijst’)
bepaalt dat een bepaling inhoudende dat een wettelijke verjarings- of
vervaltermijn, waarbinnen de wederpartij enig recht moet geldend
maken, tot een verjarings- onderscheidenlijk vervaltermijn van minder
dan een jaar wordt verkort, onredelijk bezwarend is.
Een eventuele fraude valt echter drie jaar na dato zeer lastig aan te
tonen, omdat de herinnering aan de concrete omstandigheden rondom
de zorgverlening al vervaagd zijn. Wel merken we hierbij op dat het
verkorten van doorlooptijden mogelijk het scenario van opknippen in de
hand werkt.
De lange termijnen in het burgerlijk wetboek lijken vooral ingegeven
door de soms lange tijd die kan zitten tussen een ongeval of
onrechtmatige daad en de realisering van schade. Ook is het
consumenten soms niet duidelijk dat zij aanspraak maken op een
verzekering via een overkoepelende instantie (werkgever, school,
sportbond). Niettemin is er in de zorg geen dringende reden om
consumenten en aanbieders 3 jaar de tijd te geven een declaratie in te
dienen.
Aanbeveling aan VWS
Verkort (tot bijvoorbeeld 30 of 90 dagen) de termijn waarop een
consument en aanbieder een afgesloten zorgtraject voor vergoeding

42

Rapport Onderzoek zorgfraude

moeten indienen bij de verzekeraar. Maak het daarnaast mogelijk voor
verzekeraars om bij declaraties na afloop van die verkorte termijn er
onregelmatigheden in de declaratie in mindering te brengen op de
vergoeding aan de aanbieder/consument.
3.5.3 Inzage medische dossiers door verzekeraars
Het is verzekeraars op grond van de regelgeving (ingegeven door
privacy-overwegingen) niet toegestaan om zonder signaal van onjuist
declareren een materiële controle uit te voeren door inzage in het
medische dossier. Dit verhindert een van de meest effectieve
controlemechanismen: het steekproefsgewijs controleren van
willekeurige declaraties. Wel kan een verzekeraar momenteel al
enquêtes uitzetten onder verzekerden maar het is sterk de vraag of dit
net zo effectief is als selectieve dossierinzage (door bijvoorbeeld nonresponse).
Uiteraard is de privacy van de consument en de bescherming van het
medisch beroepsgeheim een groot goed. Toch zijn verzekeraars nu
uiterst beperkt in hun ruimte om steekproefcontroles uit te oefenen. Dit
kan verruimd worden, bijvoorbeeld uitgevoerd door een speciaal team
van een (forensische) accountant en een medisch adviseur met
geheimhoudingsplicht (‘Chinese walls’) tegenover hun organisatie, een
strikt proportioneel aantal dossiers te lichten, dit in een controleplan te
borgen, en de verplichting om de kopie van het medisch dossier te
vernietigen als bij de steekproefcontrole geen concrete onregelmatigheid
is geconstateerd. Pas bij een concrete verdenking kan dit dossier dan het
reguliere fraudecontroleproces in, met inachtneming van proportionele
waarborgen rondom privacy en medisch beroepsgeheim.
Aanbeveling aan VWS
Verruim de mogelijk tot steekproefcontroles van willekeurige declaraties.

43

Rapport Onderzoek zorgfraude

44

Rapport Onderzoek zorgfraude

4. Uitvoering door zorgverzekeraar

In het vorige hoofdstuk is een aantal aanbevelingen gedaan aan de
zorgverzekeraar. In dit hoofdstuk lichten wij toe hoe zorgverzekeraars
invulling geven aan schadelastbeheersing. Dit hoofdstuk gaat in op
(selectieve) zorginkoop, het uitvoeren van formele- en materiële
controles, fraudebeheersing om oneigenlijk gebruik en misbruik van
zorggeld te voorkomen en controles op gepast gebruik.
De bevindingen in dit hoofdstuk zijn met name gebaseerd op het
uitvoeringsonderzoek 201114. Het is op dit moment te vroeg om een
recentere stand van zaken weer te geven vanwege het lopende
onderzoek over 2012. Hierover rapporteert de NZa in het voorjaar van
2014.
Uit het uitvoeringsonderzoek blijkt dat er aanzienlijke verschillen zitten in
de wijze waarop verzekeraars controleren. Alleen al wanneer iedere
verzekeraar zich op zou trekken aan de best practice, dan zou dat leiden
tot een enorme verbetering ten opzichte van de huidige situatie.

4.1 (Selectieve) zorginkoop
Zorgverzekeraars bundelen de zorginkoop voor de zorgvraag van hun
eigen consumenten. Zij kunnen meer of minder volume inkopen (binnen
de grenzen die de zorgplicht oplegt) en/of meer kwaliteit.
Zorgverzekeraars kunnen bij inkoop selectief te werk gaan: zij kunnen
ervoor kiezen om zorgaanbieders wel, niet of deels te contracteren.
Hierdoor oefenen zij druk uit op de aanbieders om de kosten
beheersbaar te maken en om meer kwaliteit te leveren.
Voor zorgverzekeraars is risicodragendheid een belangrijke prikkel om
doelmatige, goede, betaalbare zorg in te kopen. Wanneer er sprake is
van volledige risicodragendheid kunnen de zorgverzekeraars de met
inkoopmacht behaalde voordelen doorgeven aan de verzekerden. Als de
voordelen deels worden afgeroomd, zullen zorgverzekeraars minder
sterke prikkels ondervinden om inkoopmacht daadwerkelijk uit te
voeren.
De afgelopen jaren is risicodragendheid over de gehele linie toegenomen
door onder andere de afschaffing van de ex post risicoverevening. Het
feit dat zorgverzekeraars steeds meer financieel risico lopen, biedt
zorgverzekeraars steeds meer de mogelijkheid aan hun verzekerden te
laten zien waar zij goed in zijn door selectief te contracteren. En met dit
toenemend belang van selectieve inkoop, wordt inzicht in de stand van
zaken van selectieve zorginkoop dus ook steeds belangrijker15.

14

Samenvattend rapport rechtmatigheid uitvoering Zorgverzekeringswet 2011,
Onderdeel vereveningsonderzoek Zvw en compensatieregeling eigen risico.
15
In het voorjaar van 2014 verwacht de NZa een actueel beeld te kunnen schetsen als
de uitkomsten van het lopende onderzoek naar zorginkoop door zorgverzekeraars
openbaar worden gemaakt.

45

Rapport Onderzoek zorgfraude

4.2 Formele controles
Zorgverzekeraars gebruiken formele controles om te toetsen of een
declaratie voldoet aan de geldende voorwaarden/regelgeving.
Voorbeelden van dergelijke controles zijn of het juiste bedrag is
gedeclareerd, of de verzekerde voor betreffende zorg is verzekerd en of
er is voldaan aan eventueel geldende wettelijke indicatievoorwaarden.
Kenmerkend voor formele controles is dat deze in overwegende mate op
alle door de zorgverzekeraar ontvangen declaraties worden uitgevoerd.
De controles vinden veelal geautomatiseerd plaats op twee momenten:
− Vooraf: direct bij ontvangst van de declaratie.
− Achteraf: op cumulatieve schadebestanden (schadehistorie).
De volledigheid van alle (geprogrammeerde) controlepunten, de continue
werking ervan en de adequate afwikkelingen van bevindingen zijn
belangrijke controledoelstellingen voor de zorgverzekeraar, de
accountant en de NZa.
De NZa besteedt in haar vereveningsonderzoek over het jaar 2012 extra
aandacht aan de controle op de declaratie van medisch specialistische
zorg en de GGZ. Deze verstrekkingen vormen een verhoogd risico
vanwege de recent gewijzigde regelgeving; overgang van DBC naar DOT,
de bekostiging dure geneesmiddelen en aanscherping van de
verwijzerregistratie). Een andere reden voor de extra aandacht is dat er
sterke signalen en aanwijzingen zijn (vanuit CVZ en eigen onderzoek
NZa) dat declaratie van en controle op de bevoegde behandelaar en het
onderscheid tussen verzekerde en onverzekerde zorg in deze markten
niet goed verloopt.
Uit eerdere vereveningsonderzoeken is naar voren gekomen dat
sommige zorgverzekeraars moeite hebben met het aantonen welke
formele controles zijn uitgevoerd. Ter vervanging daarvan worden dan
soms steekproefsgewijs controles achteraf uitgevoerd. De
controledoelstelling verschuift dan naar kwantitatieve onderbouwing van
de steekproefomvang. Het risico van vervangende controles is echter dat
deze niet tijdig, niet volledig en/of niet diepgaand genoeg plaatsvinden.
Over 2010 en 2011 hebben respectievelijk zeven en vier
zorgverzekeraars informatieverzoeken voor verbeterplannen van formele
controles gehad naar aanleiding van bevindingen van de NZa over de
aantoonbaarheid van uitgevoerde controles en/of de
steekproefonderbouwing.
Gedurende 2012 zijn zorgverzekeraars met name binnen de medisch
specialistische zorg geconfronteerd met forse achterstanden en
onzekerheden in het DOT-declaratieproces (van zorgaanbieders) en als
logisch gevolg daarvan achterstanden in de controle van DOTdeclaraties. Zij zullen extra inspanningen moeten leveren om deze
achterstanden in halen, die bovendien gepaard moeten gaan met de
extra inspanningen rondom controle transitiemodel (DBC/DOT).

4.3 Materiële controles
De NZa heeft de afgelopen jaren in haar vereveningsonderzoeken extra
aandacht besteed aan de uitvoering van materiële controles door
zorgverzekeraars. Bij dit onderzoek toetst de NZa of de zorgverzekeraars
voldoen aan de eisen die het Protocol vereveningsonderzoek Zvw stelt
aan de uitvoering hiervan.

46

Rapport Onderzoek zorgfraude

Materiële controles richten zich op twee aspecten:
− of de gedeclareerde prestatie feitelijk is geleverd;
− of de gedeclareerde prestatie het meest was aangewezen gezien de
gezondheidstoestand van de verzekerde.
Hierbij kijkt de NZa naar de organisatie, opzet en uitvoering door
zorgverzekeraars.
4.3.1 Organisatie
De manier waarop zorgverzekeraars de organisatie voor de uitvoering
van de materiële controles inrichten verschilt. Vaak is daarbij sprake van
een combinatie van formele en materiële controles. Een belangrijk
aandachtspunt uit het onderzoek over 2011 is de capaciteit voor de
uitvoering van deze controles. Deze is relatief laag ten opzichte van het
totale capaciteit van de zorgverzekeraar en de omvang van de
zorgkosten die afgedekt moeten worden. Er bestaat echter geen
wettelijke norm voor de omvang.
4.3.2 Opzet
Zorgverzekeraars zijn verplicht een risicogeoriënteerd plan van aanpak
op te stellen. Uit onderzoek van de NZa blijkt dat deze plannen voor
verbetering vatbaar zijn. De wijze waarop deze ingestoken zijn, maakt
het namelijk mogelijk dat zorgmarkten die verhoudingsgewijs kleiner zijn
qua omvang van kosten in mindere mate aan bod kwamen. Verder
constateert de NZa dat de voortgang bij de implementatie van
instrumenten voor systematische analyse traag is.
4.3.3 Uitvoering
Wat betreft de tijdigheid van de uitvoering van de materiële controles
bleek dat zorgverzekeraars wachten met de uitvoering hiervan totdat alle
declaratiestromen van zorgaanbieders nagenoeg volledig zijn afgerond.
Het gevolg is dat het moeilijk is om (indien) nodig nog maatregelen te
treffen richting zorgaanbieders en/of uitkomsten te betrekken bij de
zorginkoop.

4.4 Misbruik en oneigenlijk gebruik
Behalve extra aandacht aan de uitvoering van materiële controles, heeft
de NZa de afgelopen jaren ook extra aandacht besteed aan de mate
waarin zorgverzekeraars uitvoering hebben gegeven aan de bestrijding
van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Van misbruik is sprake bij bewust handelen of nalaten in strijd met weten regelgeving en/of opzettelijk niet tijdig, onjuist of onvolledig
verstrekken van gegevens met als doel onterechte uitgaven voor zorg.
Bij oneigenlijk gebruik is sprake van handelen binnen de wet- en
regelgeving, maar niet in lijn met de doelstellingen van die wet- en
regelgeving. Dit staat beter bekend als handelen naar de ‘letter’ van de
wet, maar niet naar de ‘geest’ van de wet.
Ook hier kijkt de NZa naar de organisatie, opzet en uitvoering door
zorgverzekeraars.

47

Rapport Onderzoek zorgfraude

4.4.1 Organisatie
De onderzoeken naar misbruik en oneigenlijk gebruik zijn veelal belegd
bij specifiek hiervoor opgerichte zelfstandige afdelingen onder leiding van
een coördinator fraudebestrijding. De afgelopen jaren hebben
zorgverzekeraars ingezet op verdere professionalisering van deze
onderzoeken, zowel op organisatorisch als uitvoeringsgebied. Ondanks
deze slag constateert de NZa dat de omvang van de afdelingen, die
belast zijn met deze onderzoeken, te klein is16.
Een ander aandachtspunt betreft de positie van de coördinator
fraudebestrijding. Deze werd vaak pas laat in het proces betrokken en
zou eerder ingezet kunnen worden bij het opzetten van de risicoanalyses
en de evaluatie van de uitkomsten uit materiële controles.
4.4.2 Opzet
Voor de aanpak van controles maken zorgverzekeraars gebruik van
risicoanalyses. Uit ons onderzoek blijkt dat zij daarbij specifieke
frauderisico’s niet altijd concreet opnemen en dat daarmee zorgfraude
geen integraal onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering.
4.4.3 Uitvoering
Zoals eerder aangegeven is nog onvoldoende gebruik gemaakt van
risicoanalyses, waardoor zorgverzekeraars pas onderzoeken instellen ná
ontvangst van signalen over misbruik en oneigenlijk gebruik. Hoewel
zorgverzekeraars zich in toenemende mate oriënteren op de inzet van
moderne controletechnieken (bijvoorbeeld datamining), zijn deze nog in
onvoldoende mate uitgerold. Ook is het gebruik van spiegelinformatie17
voor verbetering vatbaar.
Tenslotte constateert de NZa dat zorgverzekeraars in beperkte mate bij
geconstateerd misbruik en oneigenlijk gebruik maatregelen hebben
genomen die onder de zwaarste categorie vallen. Zo vindt in beperkte
mate registratie in het Extern Verwijsregister plaats en is ook in beperkte
mate aangifte gedaan bij de politie of het Openbaar Ministerie.

4.5 Gepast gebruik
Naast materiële controle en misbruik en oneigenlijk gebruik besteedt de
NZa in het vereveningsonderzoek ook aandacht aan (on)gepast gebruik
van zorg die ten laste van de Zvw wordt gefinancierd. Gepast gebruik
bestaat uit drie onderdelen:
− Onderdeel 1. De zorg moet voldoen aan de stand van de wetenschap
en praktijk (effectieve zorg)18.
− Onderdeel 2. Een verzekerde heeft alleen aanspraak op verzekerde
zorg, als hij daar naar inhoud en omvang redelijkerwijs op is
aangewezen (principes van stepped care)19.
16

De beperkte capaciteit zou een mogelijke verklaring kunnen vormen voor de door
zorgverzekeraars relatief lage geconstateerde fraudebedragen red. € 6 miljoen (2012)
en € 5 miljoen (2011). Deze cijfers zijn afkomstig uit de rapporten
fraudebeheersingsbeleid van ZN.
17
Het opstellen van 'best en worst practices' per diagnose(groep) op basis waarvan
gericht detailonderzoek mogelijk is en waarmee een referentiekader voor
(vervolg)controle (o.a. via bestandsanalyses) wordt opgebouwd.
18
Zorg, die niet voldoet aan de ‘stand van de wetenschap en praktijk’ is op grond van
de Zvw geen verzekerde prestatie.

48

Rapport Onderzoek zorgfraude

− Onderdeel 3. Tevens geldt er voor een aantal vormen van zorg
indicatievoorwaarden20.
4.5.1 Opzet
Zorgverzekeraars betrekken gepast gebruik in toenemende mate bij de
zorginkoop. Echter de mate waarin de uitkomsten uit signalen, materiële
en formele controles en onderzoeken naar misbruik en oneigenlijk
werden gebruikt bij de zorginkoop, was sterk voor verbetering vatbaar.
Juist door het betrekken van genoemde uitkomsten, kunnen risico’s aan
de voorkant worden gemitigeerd. Verder worden risico’s over gepast
gebruik nog niet altijd even expliciet betrokken in de risicoanalyse.
4.5.2 Uitvoering
Ook hier geldt dat zorgverzekeraars moderne controletechnieken als
spiegelinformatie en datamining nog verder moeten ontwikkelen. Ze
zetten echter al wel diverse beheersmaatregelen in om gepast gebruik te
borgen. Voorbeelden daarvan zijn machtigingsprocedures en het
maximeren van het aantal behandelingen in polisvoorwaarden.

4.6 Conclusies
De NZa stelt in het onderzoek over de uitvoering van 2011 vast dat
zorgverzekeraars in toenemende mate aandacht geven aan de
beheersing van de betaalbaarheid van de zorg. Het tempo en de
diepgang waarmee dit gebeurt, biedt echter nog (te) veel ruimte voor
verbetering.
Naar aanleiding van de bevindingen uit het onderzoek over de uitvoering
in 2011 heeft de NZa voor de onderwerpen formele en materiële
controle, misbruik en oneigenlijk gebruik en gepast gebruik
informatieverzoeken verzonden. Dit betekent dat de zorgverzekeraars
verbeterplannen moesten opstellen en aan de NZa moesten versturen.
Doel van deze verbeterplannen is om tussentijds (tussen de jaarlijkse
onderzoeken in) te worden geïnformeerd over de voortgang van de op
verschillende genoemde onderdelen op te pakken verbeterpunten.
Naast deze verbeterplannen acht de NZa het noodzakelijk de regelgeving
aan te passen om zorgverzekeraars in beweging te krijgen. Tot nu toe
ontbrak hiervoor de juridische basis. Met ingang van 2013 is deze basis
met het in werking treden van de ‘Nadere Regel controle en administratie
zorgverzekeraars’ aanwezig. De regeling stelt nadere eisen aan de
uitvoering van controles door zorgverzekeraars en de administratie.
Daarnaast stelt het de NZa in staat om strikter te handhaven als
zorgverzekeraars zich niet aan deze regels houden21.
Het in het voorjaar 2014 te verschijnen rapport over de uitvoering in
2012 zal aandacht besteden aan de wijze waarop door zorgverzekeraars

19

Stepped care houdt in dat een bepaalde volgorde in de zorg wordt aangehouden. Dat
pas naar een zwaarder, ingrijpender of duurder middel wordt overgegaan als een
minder zwaar, ingrijpend of goedkoper middel geen (verwacht) effect heeft.
20
In de Zvw is voor een aantal verzekerde prestaties indicatievoorwaarden
aangegeven. De zorg is alleen door de Zvw gedekt als de zorg toegepast wordt bij de
nader genoemde indicaties.
21
In de regels is het nu mogelijk gemaakt om bijvoorbeeld een aanwijzing en een last
onder dwangsom op te leggen als verzekeraars niet voldoende controleren. Dat
betekent dat deze maatregelen al ingezet kunnen worden als de uitkomsten van het
onderzoek naar het functioneren over 2012 daartoe aanleiding geeft.

49

Rapport Onderzoek zorgfraude

invulling is gegeven aan de verbeterpunten op de verschillende
onderdelen.

50

Rapport Onderzoek zorgfraude

5. Uitvoering door zorgkantoor

In het hoofdstuk 3 is een aantal aanbevelingen gedaan aan het
zorgkantoor. In dit hoofdstuk wordt toegelicht hoe zorgkantoren invulling
geven aan schadelastbeheersing. Deze verantwoordelijkheid kunnen ze –
net als zorgverzekeraars – op verschillende manieren vormgeven22. Dit
hoofdstuk gaat daarom in op (selectieve) zorginkoop, het uitvoeren van
formele- en materiële controles, fraudebeheersing om oneigenlijk
gebruik en misbruik van zorggeld te voorkomen en controles op gepast
gebruik. De bevindingen in dit hoofdstuk zijn met name gebaseerd op
onderzoek wat is uitgevoerd ten behoeve van het jaarlijkse
uitvoeringstoezicht op zorgkantoren23.
De bevindingen hebben betrekking op het totale plaatje van de
zorgkantoren. Uit het uitvoeringsonderzoek is echter ook gebleken dat er
aanzienlijke verschillen zitten in de wijze waarop zorgkantoren
controleren. Alleen al wanneer ieder zorgkantoor zich op zou trekken aan
de best practice, dan zou dat leiden tot een enorme verbetering ten
opzichte van de huidige situatie.

5.1 (Selectieve) zorginkoop
Van zorgkantoren wordt verwacht dat zij voldoende, kwalitatief goede,
betaalbare en doelmatige zorg inkopen en zorgaanbieders moeten deze
zorg leveren. Zorgkantoren proberen de prestaties van zorgaanbieders te
verbeteren en hanteren in hun zorginkoopbeleid eigen gunningscriteria
voor inhoudelijke zorgkwaliteit, cliëntgerichtheid en administratieve
vereisten.
De meeste zorgkantoren maken bij de zorginkoop gebruik van het
zogenaamde prijsmodel. In dit model biedt het zorgkantoor de
zorgaanbieder binnen het landelijk maximumtarief een hogere prijs,
naarmate hij beter aan de gunningcriteria voldoet. Om veranderende
voorkeuren van cliënten voor zorgaanbieders de ruimte te geven,
spreekt het zorgkantoor de eerste productieafspraak met alle
zorgaanbieders vaak relatief laag af24. Zo blijven bij de tweede
productieafspraak (herschikking) nog middelen over om te verdelen
tussen zorgaanbieders die meer respectievelijk minder cliënten hebben
aangetrokken dan verwacht. De regionale contracteerruimte geldt daarbij
als plafond.
Zorgkantoren kunnen bij het contracteren van zorgaanbieders rekening
houden met de uitkomsten van uitgevoerde controleactiviteiten. Uit het
jaarlijks door de NZa uitgevoerde onderzoek blijkt dat het merendeel van
de zorgkantoren geen consequenties verbindt aan de geconstateerde
tekortkomingen uit de controles.

22

In tegenstelling tot zorgverzekeraars hebben zorgkantoren geen enkele prikkel om
dit te doen, eerder het tegendeel omdat ze over hun beheersbudgetten wel risico lopen.
23
Voor het volledige onderzoek wordt verwezen naar het Samenvattend rapport
Uitvoering AWBZ 2012, door concessiehouders, AWBZ-verzekeraars en het CAK, wat in
januari 2014 zal verschijnen.
24
In 2007 bedroeg de eerste productieafspraak nog grofweg 90% à 95% van de
productie van het voorgaande jaar; in 2011 is deze in het algemeen gedaald tot 80%
van de productie van het voorgaande jaar.

51

Rapport Onderzoek zorgfraude

5.2 Formele controles
Zorgkantoren voeren zowel controles uit op declaraties op cliëntniveau
als op PGB. Onderstaande paragrafen gaan hier op in.
5.2.1 Controle op declaraties op cliëntniveau
Zorgkantoren gebruiken formele controles om te toetsten of een
declaratie voldoet aan de geldende voorwaarden/regelgeving.
Voorbeelden van dergelijke controles zijn of de gedeclareerde prestatie
daadwerkelijk is afgesproken met de zorgaanbieder, het tarief juist is en
of er sprake is van aanspraak op zorg.
De NZa kijkt in haar jaarlijkse onderzoek of zorgkantoren bij de controles
de uniforme controleset van Vektis25 hanteren, of ze per zorgaanbieder
de foutpercentages bijhouden en wat ze daartegen ondernemen. Bij de
uitvoering van dit onderzoek zijn geen bijzonderheden naar voren
gekomen.
5.2.2 Controle op PGB
Zorgkantoren voeren globale controles op alle én intensieve controles op
tenminste 5% van de PGB-houders uit. Daarnaast voeren zij
bestandanalyses uit ter controle van een eventuele samenloop met
zorgconsumptie in natura en van de verzekeringsgerechtigheid van de
PGB-houder.
Bij globale controles controleert het zorgkantoor via de
verantwoordingsformulieren of de PGB-houder zijn budget rechtmatig
heeft besteed26. Bij intensieve controles moet een PGB-cliënt ter controle
schriftelijk overeenkomsten en betalingsbewijzen overhandigen aan het
zorgkantoor. Soms vindt naar aanleiding hiervan ook een huisbezoek
plaats. Voor een deel worden de cliënten gecontroleerd op basis van een
selecte steekproef en voor een deel aselect. De uitkomsten van de
aselecte steekproef blijken in de praktijk tegen te vallen. 17% van het
aselecte deel van de steekproef voor de intensieve controles wordt in
eerste instantie afgekeurd. Als blijkt dat de budgethouder alsnog de
stukken kan overleggen, bijvoorbeeld omdat hij gewoon te laat was met
indienen, blijkt de cliënt achteraf alsnog goedkeuring te krijgen. Dit blijkt
op te gaan bij het merendeel van de casuïstiek van de aselecte
steekproef.
De NZa constateert in haar jaarlijkse onderzoek naar de uitvoering van
de AWBZ dat het zorgkantoor niet tijdig kan reageren op geconstateerde
onjuistheden bij de globale controle, omdat deze achteraf plaatsvindt. Bij
de invoering van het systeem van trekkingsrechten kan het zorgkantoor
naar verwachting wel tijdig reageren op verdachte signalen. Verder vindt
de NZa dat het zorgkantoor bij de bestandsanalyses en intensieve
controles meer gebruik moet maken van eigen risico-inschattingen. Ook
het vastleggen van de controles, van vervolgacties naar aanleiding van
de bevindingen, en de doorlooptijd van de controles zijn voor verbetering
vatbaar27.
25

Vektis heeft een landelijke set van controles opgesteld die uitgevoerd moeten worden
op het declaratieverkeer.
26
Het zorgkantoor beoordeelt op basis van het controleprotocol van het CVZ of de
verantwoording juist is. De globale controle gebeurt meestal achteraf (meestal na 6
maanden).
27
De NZa voert een thematisch onderzoek uit na de uitvoering van
intensiveringsmaatregelen voor preventie, detectie en regressie van PGB-fraude.

52

Rapport Onderzoek zorgfraude

Op verzoek van het ministerie van VWS is met ingang van 2013 de
controle door het zorgkantoor geïntensiveerd. Afgesproken is het aantal
huisbezoeken te verhogen naar minimaal 20% van PGB-cliënten28. Het
betreft vooral huisbezoeken aan cliënten die voldoen aan kenmerken die
veelal samengaan met het plegen van fraude.

5.3 Materiële controles
In het onderzoek naar de uitvoering van de AWBZ besteedt de NZa
onder andere aandacht aan de wijze waarop invulling wordt gegeven aan
de uitvoering van materiële controles door zorgkantoren. Zij moeten hier
namelijk op grond van de NZa Regeling Controle en Administratie AWBZverzekeraars invulling aan geven.
Materiële controles richten zich op drie aspecten:
− of de gedeclareerde zorg daadwerkelijk is geleverd;
− of aan de geleverde zorg een indicatiebesluit ten grondslag ligt;
− en of de geleverde zorg voor de verzekerde, gelet op het
indicatiebesluit, passend is.
Hierbij kijkt de NZa naar de organisatie, opzet en uitvoering door
zorgkantoren.
5.3.1 Organisatie
Controleteams moeten zijn voorzien van voldoende medische
deskundigheid. Verder moet er binnen de controleteams voldoende
sprake zijn van functiescheiding tussen zorginkoop en de uitvoering van
materiële controles bij zorgaanbieders. Tenslotte moet de coördinator
fraudebestrijding bij tenminste de opzet (risicoanalyse) en de evaluatie
van de controleresultaten betrokken worden. Uit het onderzoek blijkt dat
de capaciteit die wordt ingezet voor de uitvoering van de controles aan
de lage kant is. Ook is de coördinator fraudebestrijding in onvoldoende
mate betrokken bij de opzet van de materiële controles.
5.3.2 Opzet
De materiële controles moeten plaatsvinden volgens een op risicoanalyse
gebaseerd plan van aanpak. Bij de beoordeling van de werkzaamheden
van zorgkantoren op dit punt komt een aantal verbeterpunten naar
voren. Zo moet het controledoel meer in overeenstemming met
genoemde regeling worden bepaald. Daarnaast moeten zorgkantoren
hun risicoanalyses verder uitbreiden, zodat deze beter kunnen worden
gebruikt voor de onderbouwing van zorgaanbieders voor detailcontroles.
5.3.3 Uitvoering
Voor het uitvoeren van de controles is het van belang dat deze tijdig
gebeuren en dat gebruik wordt gemaakt van moderne controlemiddelen.
In de praktijk blijkt dat veel zorgkantoren de opgestelde controleplannen
niet tijdig en volledig uitvoeren. Bovendien zetten zorgkantoren nog
onvoldoende controlemiddelen als bestandsanalyses en datamining in.
Tenslotte moet er meer aandacht komen voor het verbinden van
financiële consequenties aan de geconstateerde tekortkomingen uit
detailcontroles.

Daarnaast onderzoekt de NZa de fraude beperkende maatregelen in het huidige PGBproces op effectiviteit.
28
Brief Aanpak PGB-fraude 2013/2014.

53

Rapport Onderzoek zorgfraude

5.4 Misbruik en oneigenlijk gebruik
Net als zorgverzekeraars zijn ook zorgkantoren verplicht aandacht te
besteden aan de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik. Om
hieraan invulling te geven moeten zorgkantoren beschikken over een
adequate organisatie en een actueel plan van aanpak. Hierbij kijkt de
NZa naar de organisatie, opzet en uitvoering door zorgkantoren.
5.4.1 Organisatie
Wat betreft de organisatie moeten zorgkantoren de rol van de
fraudecoördinator versterken. Zo zou deze zelfstandig onderzoek moeten
kunnen instellen en structureel betrokken moeten worden bij het
bespreken van signalen over misbruik en oneigenlijk gebruik. Een ander
punt betreft de capaciteit; deze is te laag of onvoldoende op deze taak
berekend.
5.4.2 Opzet
Zorgkantoren moeten beschikken over een actueel plan van aanpak
inclusief een risicoanalyse gericht op de bestrijding van misbruik en
oneigenlijk gebruik in de AWBZ. Veel concessiehouders beschikken
echter niet over een zo’n (actueel) plan. Ook baseren zij onderzoeken
maar in beperkte mate op risicoanalyses.
5.4.3 Uitvoering
Een aantal zorgkantoren kan meer gebruik maken van bestands- en
systeemvergelijkingen. Ook bij de uitvoering kan de fraudecoördinator een
grotere rol spelen, door hem te betrekken bij de uitkomsten van de
intensieve en materiële controle voor het signaleren van misbruik en
oneigenlijk gebruik. Verder moeten nagenoeg alle concessiehouders meer
maatregelen verbinden aan de uitkomsten van de onderzoeken29 30.

5.5 Gepast gebruik
Gezien de manier waarop de AWBZ is georganiseerd, heeft een
zorgkantoor minder mogelijkheden om te sturen op gepast gebruik aan
de voorkant dan een zorgverzekeraar. Immers de indicatie − en
daarmee de zorgzwaarte − geeft het CIZ af; daar heeft het zorgkantoor
verder geen invloed op.
De enige wijze waarop zorgkantoren hierop nog invloed kunnen
uitoefenen is door bij de zorginkoop rekening te houden met signalen,
uitkomsten uit materiële en formele controles en uit onderzoeken naar
misbruik en oneigenlijk gebruik. Uit het jaarlijks door de NZa uitgevoerde
onderzoek blijkt dat het merendeel van de zorgkantoren geen
consequenties verbindt aan de geconstateerde tekortkomingen uit de
controles.

29

Maatregelen kunnen zijn: terugvordering, registratie in IVR en EVR en melding aan
het Kenniscentrum Fraudebeheersing.
30
Uit het onderzoek naar de uitvoering van de AWBZ blijkt dat zorgkantoren over 2012
(€ 2,4 miljoen) iets meer fraude hebben vastgesteld dan in 2011 (€ 2,1 miljoen).
Opvallend daarbij is dat kleine zorgkantoren meer werk lijken te maken van
fraudeonderzoek dan de grotere.

54

Rapport Onderzoek zorgfraude

5.6 Conclusies
Net als voor zorgverzekeraars geldt ook voor zorgkantoren dat de
uitvoering van materiële controle en bestrijding van misbruik en
oneigenlijk gebruik sterk verbeterd moet worden. Ondanks dat er
verschillen zijn tussen zorgkantoren, is het algemene beeld zelfs dat ook
de prestaties in 2012 onvoldoende zijn. In de vorige paragrafen is per
onderdeel aangegeven waar de zwakke punten zitten. Deze liggen zowel
op het terrein van de organisatie, opzet als uitvoering.

55

Rapport Onderzoek zorgfraude

56

Rapport Onderzoek zorgfraude

6. Geestelijke Gezondheidszorg

6.1 Inleiding
Dit hoofdstuk geeft een systeembeschouwing van de curatieve GGZ zoals
die in 2013 bestaat31. De geestelijke gezondheidszorg (GGZ) heeft
betrekking op het behandelen maar ook op het voorkomen van
psychische klachten en ziekten. Dat gebeurt in de eerstelijn, de
tweedelijn en in de AWBZ. Dit hoofdstuk richt zich op de geestelijke
gezondheidszorg in de tweedelijn vanuit de Zorgverzekeringswet (Zvw).
Allereerst kijken we naar de kerngegevens van GGZ, vervolgens nemen
we aan de hand van de fraudescenario’s uit hoofdstuk 3 de GGZ door:
waar zitten risico’s? En welke aanbevelingen kunnen wij doen om die
risico’s in te perken?
6.1.1 Marktomschrijving
De curatieve GGZ kan in de volgende onderdelen worden opgedeeld:
Zvw
− Ambulante curatieve (geneeskundige) GGZ
− Klinische curatieve GGZ (alleen eerste jaar)
AWBZ (hier vermeld voor de volledigheid maar behoort niet tot de scope
van dit hoofdstuk)
− Ambulante niet-curatieve GGZ 32
− Klinische niet-curatieve GGZ (zorg in RIBW ’s33)
− Klinische curatieve GGZ (langer dan een jaar)
In de figuur op de volgende pagina is vermeld welke aanbieders
hierbinnen actief zijn.
De totale omvang van de curatieve GGZ is op te splitsen in de omvang
van de eerste- en de tweedelijn. In 2010 was de omvang van de
eerstelijns GGZ ca. € 119 miljoen en de omvang van de tweedelijns
curatieve GGZ ca. € 3,8 miljard.
In 2010 hebben ongeveer 1,2 miljoen cliënten gebruik gemaakt van de
curatieve GGZ.
De soorten zorg die GGZ-aanbieders kunnen leveren en declareren zijn
vastgelegd in diagnosebehandelingcombinaties (DBC’s). Voor de
curatieve GGZ stelt de NZa maximumtarieven. Er zijn tarieven voor
verblijf en voor behandeling.
Voor de gebudgetteerde instellingen geldt nu een overgangsfase. Tot
2013 werden deze instellingen bekostigd via productieafspraken op basis
van budgetparameters en gefinancierd door het declareren van DBC’s. In
het overgangsjaar 2013 geldt nog een transitiemodel. Vanaf 2014 gaan
zij volledig over naar DBC-bekostiging.

31

In 2014 wordt de Basis GGZ ingevoerd. Voor die markt is een aparte analyse op
fraude gedaan. We gaan hier in de paragraaf ‘marktomschrijving’ kort op in.
32
Ambulante zorgproducten die niet binnen de Zvw –aanspraak vallen; bijv.
dagbesteding.
33
Uitsluitend persoonlijke verzorging en/of begeleiding met grondslag psychiatrische
aandoening.

57

Rapport Onderzoek zorgfraude

Figuur 6.1. De GGZ-markt en zijn aanbieders
GGZ-markt

Curatieve
GGZ

1e lijns GGZ

Psychologische
zorgverleners
(e.a.) (4.721)

Langdurende
GGZ

2e lijns GGZ

2e lijns GGZ

Nietgebudgetteerde
aanbieders
(2.540)

Nietgebudgetteerde
instellingen (89)

Gebudgetteerde
aanbieders
(177 en 472)

Vrijgevestigde
aanbieders
(2.451)

Bron: NZa

Vanaf 2014 vindt er een verandering plaats in de bekostiging van de
curatieve GGZ, namelijk de invoering van de basis GGZ. De basis GGZ is
bedoeld voor mensen met een lichte GGZ-problematiek. De huidige
eerstelijns psychologische zorg en een deel van curatieve GGZ komen
hieronder te vallen. De NZa heeft de frauderisico’s behorend bij deze
wijziging uitgewerkt in haar fraudetoets GGZ34.
6.1.2 Leeswijzer
In de komende paragrafen komen verschillende fraudeaspecten en
vormen van ongepast gebruik in de gehele procesketen aan bod, van
toegang tot toezicht. In paragraaf 2 gaan we in op de eerste fase van de
zorgketen, namelijk de toegang tot geestelijke gezondheidszorg.
Paragraaf 3 schetst frauderisico’s rondom de zorglevering, waarna
paragraaf 4 ingaat op specifieke bekostigingsaspecten. In paragraaf 5
volgt het toezicht binnen de keten en op de gehele zorgketen.

6.2 Toegang
Consumenten kunnen op verschillende manieren in de curatieve GGZ
terecht komen.
− Verwijzing: via de huisarts of een andere eerstelijns zorgaanbieder.
Naast de eerstelijns verwijzer kan ook sprake zijn van een
34

Rapport Fraudetoets Generalistische basis GGZ, publicatie eind december 2013 op
www.nza.nl.

58

Rapport Onderzoek zorgfraude

doorverwijzing binnen de tweedelijn. Voorbeeld hiervan is het
doorverwijzen van een patiënt naar een gespecialiseerde GGZ
instelling (kinderpsychiatrie of autisme bijvoorbeeld).
− Crisis GGZ/acute opname.
− Via de gerechtelijke route: gedwongen opname.
Zelfverwijzing is in principe niet mogelijk. Wie zich zonder verwijzing
meldt, moet terug naar een eerstelijns aanbieder voor een verwijsbrief.
Een uitzondering hierop is de crisissituatie.
Het is belangrijk dat de verwijzer, meestal de huisarts, goed
doorverwijst35. Komt een patiënt eerst bij de verkeerde aanbieder
terecht, dan wordt hij naar verwachting toch behandeld, alvorens hij
verder wordt verwezen. Dit leidt tot ongepast gebruik van zorgmiddelen.
Vanaf 1 januari 2014 wordt het mogelijk te controleren op de verwijzer.
In de gespecialiseerde GGZ wordt het verplicht om de AGB-code van de
verwijzer en het type verwijzer op de factuur te vermelden. Het is
hierdoor mogelijk voor de zorgverzekeraar om te zien wie de patiënt
waarnaartoe heeft doorverwezen. De zorgverzekeraar heeft hierdoor
meer informatie in handen over onder andere verwijsgedrag.
Aanbevelingen
Aan VWS: Creëer een informatiesysteem waarin zichtbaar is welke
zorginstellingen een WTZi-toelating hebben, koppel dit aan het BIGregister, zodat er een totaalbestand komt van zorgaanbieders met de
bijbehorende AGB-codes. Stel daarbij grenzen aan de hoeveelheid AGBcodes die één zorginstelling of zorgaanbieder mag hebben. Maak dit
inzichtelijk voor zorgverzekeraars en toezichthouders.
Aan de IGZ: Verscherp controle op WTZi-toelatingen en BIGregistraties, bijvoorbeeld op de verwijdering van eerder
veroordeelde/geschorste aanbieders uit deze registers.
Aan Vektis: Verscherp controle op de AGB-codes van aanbieders.
Aan zorgverzekeraars: Gebruik dit systeem om inzicht te krijgen in
welke declaratiestromen geoorloofd zijn en wat de achtergrond van een
verwijzer is.

6.3 Zorglevering
Bij het leveren van curatieve GGZ zijn er prikkels die kunnen leiden tot
verkeerd gebruik van zorgmiddelen. Een aanbieder kan bijvoorbeeld
meer behandelingen uitvoeren en declareren dan nodig is. Deze vorm
van ongepast gebruik noemen we overbehandeling. Tegelijkertijd is de
bekostiging zo vormgegeven dat het uitvoeren van een extra
behandeling mogelijk niet leidt tot een hogere vergoeding. In dat geval
bestaat het risico op onderbehandeling.
Ongepast gebruik in de GGZ kan voorkomen omdat de patiënt niet
precies weet welke behandelingen wel en niet bij zijn diagnose passen.
Hieronder worden een aantal vormen van ongepast gebruik opgesomd.
Tabel 6.1. ongepast gebruik
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Overbehandeling door meer zorg te leveren.

Een patiënt is al een aantal maal bij een
psychiater geweest voor de behandeling van
zijn depressie. De psychiater is medisch gezien

35

Zie ook de fraudetoets basis GGZ voor de risico’s aan de spilrol van de huisarts.

59

Rapport Onderzoek zorgfraude

uitbehandeld, maar besluit toch nog een
tweetal extra sessies met deze patiënt te doen
zodat de geleverde zorg leidt tot een DBC met
een hoger bedrag dan wanneer hij deze
sessies niet zou hebben gedaan.
Overbehandeling door een patiënt onnodig

Een patiënt komt voor een behandeling een

op te nemen.

aantal maal bij een GGZ-instelling. Binnen
deze instelling is er ook ruimte om een patiënt
op te nemen en klinisch te behandelen.
Hoewel hiervoor de noodzaak ontbreekt,
neemt de GGZ-instelling de patiënt een dag op
om zo een duurder product in rekening te
kunnen brengen.

Overbehandeling door een patiënt te duur

Sinds 2012 kent de productstructuur verblijf

op te nemen.

een indeling naar zwaarte. Deze indeling biedt
vrijheid voor zorgaanbieders om een patiënt
zelf in te delen in een verblijfscategorie. Dit
heeft als risico dat patiënten in een zwaardere
en dus duurdere categorie worden ingedeeld.

Onderbehandeling door minder zorg te

Een patiënt is al een aantal maal bij een

leveren.

psychiater geweest voor de behandeling van
zijn depressie. De psychiater is medisch gezien
nog niet uitbehandeld, maar ziet dat hij aan
het begin van een tijdsklasse zit. Dat betekent
dat hij na 5 extra sessies hetzelfde bedrag in
rekening kan brengen als wanneer hij deze
sessies niet doet. Hij besluit de sessies niet te
doen en er is daarmee sprake van
onderbehandeling.

Onderbehandeling door de inzet van lager

Het bedrag dat een GGZ instelling in rekening

gekwalificeerd personeel.

mag brengen is gebaseerd op een verdeling in
de verschillende beroepen die een patiënt
behandelen. Een GGZ instelling kan er voor
kiezen relatief veel beroepen in te zetten met
een relatief lage kwalificatie. Ook worden
ervaringsdeskundigen ingezet. In dat geval
krijgt een patiënt mogelijk niet de kwalitatief
juiste behandeling.

Bron: Nza

6.4 Bekostiging/financiering
De meeste frauderisico’s in de GGZ komen terug onder de noemer
bekostiging en financiering. Hierbij kan de basis voor het risico al liggen
in de zorglevering of de toegang. We richten ons in deze paragraaf op de
risico’s die er zijn wanneer een aanbieder of patiënt zorg declareert. In
deze paragraaf beschrijven we de volgende risico’s:
− Het in rekening brengen van een behandeling die (deels) niet heeft
plaatsgevonden (spookzorg).
− Het declareren van een duurdere, meer uitgebreide behandeling dan
de daadwerkelijk uitgevoerde behandeling (upcoding).
− Het meerdere malen in rekening brengen van dezelfde zorg (dubbele
bekostiging).
− Het registreren van een andere diagnose om in aanmerking te komen
voor een vergoeding.
− Het knippen van de behandeling zodat er meer inkomsten worden
gegenereerd door de aanbieder en/of er meer wordt vergoed aan de
patiënt.

60

Rapport Onderzoek zorgfraude

In de gezondheidszorg bestaat er informatieasymmetrie tussen een
zorgverlener en de patiënt. Daarnaast bestaat dezelfde asymmetrie
tussen de zorgverlener en de zorgverzekeraar. In de GGZ is dit een groot
risico omdat ook de prestatieomschrijving weinig inzicht geeft in wat een
zorgverlener heeft gedaan. De risico’s die in dit hoofdstuk worden
benoemd zijn daardoor relatief groter dan in de rest van de
gezondheidszorg.
6.4.1 Behandelingen die (deels) niet hebben plaatsgevonden
Het in rekening brengen van zorg die (deels) niet is geleverd is een vorm
van fraude die in elke zorgmarkt voor kan komen. De mate waarin deze
vorm van fraude onopgemerkt kan blijven, wordt mede bepaald door de
controle van de patiënt. Wanneer een patiënt de factuur ziet kan hij
controleren of hij is geweest en of hij de zorg zoals beschreven heeft
ontvangen.
Voor patiënten van 18 jaar en ouder geldt het eigen risico voor de GGZ.
Zij betalen een deel van de zorg zelf, wanneer zij het eigen risico nog
niet volledig hebben verbruikt. Op basis hiervan zal een patiënt
controleren of er daadwerkelijk zorg is geleverd. Zelfs wanneer de
patiënt de factuur niet voor ogen krijgt, zal de verzekeraar het eigen
risico in rekening brengen en kan een patiënt op basis daarvan
controleren of hij daadwerkelijk bij deze aanbieder is geweest.
Voor patiënten jonger dan 18 jaar geldt geen eigen risico. Zij zien
mogelijk de factuur helemaal niet en krijgen ook vanuit de verzekeraar
geen vraag om zelf een bijdrage te betalen. Hier is de controle dus
beperkt.
De controle op behandelingen die deels niet hebben plaatsgevonden is
mogelijk lastiger. Een behandeling in de GGZ kan al snel leiden tot een
bedrag hoger dan het eigen risico. Wanneer een patiënt weet dat hij het
eigen risico moet betalen dan zal hij minder snel controleren of een
bedrag daarboven juist is.
Tabel 6.2. Spookzorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het in rekening brengen van zorg die

Een jonge patiënt komt met zijn ouders bij de

niet geleverd is (spookzorg).

psychiater en wordt behandeld voor een
depressie. Naast het in rekening brengen van deze
behandeling brengt de psychiater ook voor elk van
de ouders een behandeling in rekening terwijl de
behandeling niet op hen gericht is.

Het in rekening brengen van zorg die

Een patiënt komt bij de psychiater en wordt

deels niet geleverd is (spookzorg).

behandeld voor een depressie. De psychiater
brengt een DBC in rekening met daarop ook
farmacotherapie terwijl deze nooit geleverd is.

Bron: NZa

6.4.2 Het declareren van duurdere behandelingen
In navolging van de vorige voorbeelden is het ook mogelijk om een
duurdere behandeling dan de daadwerkelijk uitgevoerde behandeling in
rekening te brengen. Dit noemen we upcoding.
Deze vorm van fraude kan voorkomen binnen de GGZ omdat het een
tijdsregistratiesysteem betreft. Een aanbieder registreert hoeveel tijd hij
besteedt aan verschillende activiteiten en de totale tijd bepaalt het tarief

61

Rapport Onderzoek zorgfraude

dat in rekening mag worden gebracht. Het risico is dat een aanbieder tijd
registreert die hij niet daadwerkelijk heeft besteed aan de patiënt.
Tabel 6.3. Upcoding
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het declareren van duurdere

Een aanbieder werkt met normtijden. Hij rekent

behandelingen (upcoding).

voor elk consult in zijn registratie standaard 1 uur
directe contacttijd met de patiënt en een half uur
indirecte tijd voor de voorbereiding. Zijn afspraken
zijn echter altijd een uur, waardoor hij consequent
meer tijd in rekening brengt dan dat hij levert.

Het declareren van duurdere

Een aanbieder ziet een patiënt voor de eerste

behandelingen (upcoding).

keer. Hij registreert hiervoor een intake, een
consult, het voorbereiden van het gesprek en het
vragen van feedback aan een andere behandelaar.
Nadat deze patiënt voor zijn eerste consult is
geweest staat de teller al op 240 minuten, terwijl
de aanbieder slechts anderhalf uur heeft besteed.

Het declareren van duurdere

Een aanbieder heeft groepsbehandelingen. In deze

behandelingen (upcoding).

sessie van 2 uur gaat hij met 10 van zijn patiënten
tegelijk in gesprek. Hij hoort dit in rekening te
brengen als 12 minuten per patiënt, maar hij
rekent aan elke patiënt vervolgens 2 uur toe.

Bron: NZa

6.4.3 Het meerdere malen in rekening brengen van dezelfde zorg
In de marktomschrijving werd al benoemd dat er naast curatieve GGZ
ook langdurige GGZ is. Deze wordt bekostigd vanuit de AWBZ. Een
aanbieder zou voor een patiënt die hij behandelt binnen de AWBZ tevens
een DBC kunnen openen in de curatieve GGZ. Hiermee bestaat er een
risico dat er voor dezelfde zorg twee keer wordt betaald.
Hetzelfde kan gebeuren binnen de curatieve GGZ. In dat geval opent een
aanbieder meerdere DBC’s tegelijk met een verschillende diagnose, en
brengt hij geleverde zorg meerdere malen in rekening. Dit kan ook
voorkomen bij een groep van aanbieders. Dit risico lijkt beperkt omdat er
regels zijn voor het openen van meerdere DBC’s tegelijk en hier relatief
eenvoudig op te controleren is door een zorgverzekeraar.
Tabel 6.4. Dubbele bekostiging
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het meerdere malen in rekening

Een patiënt is al in behandeling bij een GGZ

brengen van dezelfde zorg (dubbele

instelling binnen de AWBZ. De instelling besluit

bekostiging).

dezelfde zorg echter ook in rekening te brengen
via een DBC in de curatieve GGZ. Dezelfde zorg
wordt nu op twee manieren bekostigd.

Het meerdere malen in rekening

Een psychiater behandelt een patiënt voor zijn

brengen van dezelfde zorg (dubbele

depressie. Hij opent een DBC hiervoor, maar opent

bekostiging).

tegelijk ook een DBC voor een angststoornis. Er
vindt 1 behandeling plaats, maar deze wordt via
twee DBC’s in rekening gebracht.

Het meerdere malen in rekening

Een psychiater behandelt een patiënt voor zijn

brengen van dezelfde zorg (dubbele

depressie. Hij opent een DBC hiervoor, en vraagt

bekostiging).

een collega om een consult. Deze collega zou
hiervoor een vergoeding moeten krijgen van de
psychiater die de DBC heeft geopend. Dit heet een

62

Rapport Onderzoek zorgfraude

intercollegiaal consult. De bevraagde collega opent
echter zelf ook een DBC voor deze patiënt. Er
vindt 1 behandeling plaats, maar deze wordt via
twee DBC’s in rekening gebracht.

Bron: NZa

6.4.4 Het registreren van een andere diagnose
Niet alle geestelijke gezondheidszorg wordt vergoed vanuit de
basisverzekering. Het is hierbij afhankelijk van de diagnose of de zorg
vergoed wordt door de verzekeraar. Hierdoor is een belang bij de patiënt
om behandeld te worden voor een diagnose die tot het verzekerde
pakket behoort.
Tabel 6.5. Andere diagnose
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het registreren van een andere diagnose.

De behandeling van een aanpassingsstoornis
is onverzekerde zorg. Als het om een
dergelijke stoornis gaat, kan een
zorgaanbieder ervoor kiezen om de
behandeling onder een andere aandoening te
registreren zodat de zorg wel via de
zorgverzekeraar wordt vergoed.

Bron: NZa

Per 2014 zal zorg die niet tot het basispakket behoort, maar wel zorg is
zoals beschreven in de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg),
buiten de DBC-systematiek vallen. Deze zorg zal worden gedeclareerd
via overige producten (OVP). Hierdoor ontstaat de mogelijkheid om
onderscheid te maken tussen verzekerde en onverzekerde zorg, via
registratie en vervolgens declaratie.
6.4.5 Het knippen van de factuur
Wanneer men bij een aanbieder komt dan is dat vaak voor meerdere
zittingen. Het kan voordelig zijn voor de aanbieder om de totale
behandeling op te knippen in twee of meer behandelingen voor een
hogere vergoeding. Er zijn regels gesteld hoe aanbieders hier mee om
moeten gaan.
Tabel 6.6 Knippen van de factuur
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het splitsen van de factuur.

Een patiënt is 10 keer bij de psychiater
geweest. De psychiater dient nu 1
behandeltraject in rekening te brengen. De
vergoeding voor het in rekening brengen van
2 trajecten van 5 behandelingen is echter
hoger. De psychiater brengt daarom 2
behandelingen in rekening.

Bron: NZa

63

Rapport Onderzoek zorgfraude

6.5 Toezicht
In de voorgaande paragrafen komen verschillende frauderisicogebieden
terug. Binnen elke fase in de keten is er sprake van controle en toezicht.
Daarnaast is er aan het eind van het traject toezicht over de gehele
keten, doordat op dat moment de declaratie wordt ingediend bij de
zorgverzekeraar. In deze paragraaf kijken wij naar het toezichtaspect
voor alle partijen in de zorgketen.
6.5.1 Zorgaanbieder
Als het gaat om correct medisch handelen, houdt de Inspectie van de
Gezondheidszorg (IGZ) toezicht op de individuele zorgaanbieder/medisch
specialist (met BIG registratie). Dit ziet dus op de medische handeling en
niet op de productdeclaratie.
6.5.2 Consument
Een aantal van de genoemde risico’s kan worden beperkt door de
consument de factuur te laten controleren. Verzekeraars hebben de
mogelijkheid om de nota door te sturen naar de consument. Dit is in een
aantal gevallen de enige manier om te controleren. De verzekerde is
immers altijd bij de behandeling aanwezig geweest en kan daardoor een
nadrukkelijke bijdrage leveren bij het bepalen of een behandeling al dan
niet heeft plaatsgevonden. Het is van belang dat de nota hierbij wel
begrijpelijk is.
6.5.3 Zorgverzekeraar
De zorgverzekeraar is verantwoordelijk voor het inkopen van gepaste
zorg alsmede het controleren of de geleverde zorg ook gepast is geweest
en aansluit bij de inkoopafspraken.
Verzekeraars lopen hierbij in de GGZ aan tegen de discussie over
privacy, waardoor het uitvoeren van de materiële controle wordt
bemoeilijkt. Binnen de GGZ blijft het dilemma bestaan dat er een
transparanter systeem moet komen maar dat dit strijdig kan zijn met de
privacy wetgeving die geldt voor de patiënt.
Aanbeveling aan VWS
Verruim de mogelijk tot steekproefcontroles van willekeurige declaraties.
In de gezondheidszorg bestaat er informatieasymmetrie tussen een
zorgverlener en de patiënt. Daarnaast bestaat dezelfde asymmetrie
tussen de zorgverlener en de zorgverzekeraar. In de GGZ is dit een groot
risico omdat ook de prestatieomschrijving weinig inzicht geeft in hetgeen
is gedaan door een zorgverlener. De zorgverlener heeft een informatieén kennisvoorsprong. Dit kan de zorgverlener, mede door het beperkte
inzicht van de zorgverzekeraar, toepassen in de registratie van het
zorgtraject door meer te registreren dan geleverd of iets te registreren
dat duurder is dan daadwerkelijk geleverd.
Er worden stappen gezet om de verzekeraar meer controlemogelijkheden
te geven net als in de DBC structuur van de medisch specialistische zorg.
Vanaf 1 januari 2014 worden er aanvullende gegevens op de factuur
vermeld waardoor verzekeraars beter kunnen controleren.

64

Rapport Onderzoek zorgfraude

Aanbevelingen aan VWS en de NZa
Maak het systeem van zorgproducten (DBC’s GGZ) inzichtelijker. Maak
activiteiten en verrichtingen met de bijbehorende tijdsbesteding
zichtbaar voor zorgverzekeraars en verzekerden ten behoeve van
controle.
Zoals in hoofdstuk 3 is aanbevolen: kom tot een zorginhoudelijke
bekostiging in plaats van een op tijd gebaseerde bekostiging.

65

Rapport Onderzoek zorgfraude

66

Rapport Onderzoek zorgfraude

7. Extramurale Farmaceutische zorg

7.1 Inleiding
In dit hoofdstuk geven we een systeembeschouwing van de extramurale
farmaceutische zorg (hierna: farmacie). Farmacie is het verstrekken van
UR-geneesmiddelen en hulpmiddelen en het geven van informatie en
begeleiding hierbij buiten een instelling of ziekenhuis. Simpel gezegd is
dit voor de patiënt het bezoek aan de apotheek en het ophalen van
medicijnen. Wij kijken hierbij naar het bekostigingsstelsel, naar de
prikkels rondom het declaratieverkeer en de prikkels van de
verschillende partijen in deze markt. Zo ontstaat een volledig beeld van
de onderlinge relaties tussen de verschillende bekostigingsaspecten in
deze zorgmarkt.
7.1.1 Marktomschrijving
De grootste groep aanbieders van farmacie zijn apotheken. Er zijn een
aantal typen apotheken:
− Zelfstandige apotheken
− Ketenapotheken
− Poliklinische apotheken (politheken): openbare apotheken gevestigd
in een ziekenhuisgebouw
− Internetapotheken
− Dienstapotheken
Daarnaast zijn er apotheekhoudende huisartsen daar waar er geen
openbare apotheek in de buurt is. Een huisarts kan alleen met een
vergunning apotheekhoudend huisarts zijn.
Sinds 2012 kent de farmacie vrije tarieven. Per 2012 zijn er ook nieuwe
prestaties toegevoegd naast de terhandstelling, om zo de dienstverlening
van de apotheek zichtbaarder te maken. Van die elf prestaties vallen er
vijf onder de basisverzekering.
Naast de elf prestaties zijn er vier toeslagen die apothekers onder
voorwaarden kunnen declareren (eerste terhandstelling, avond-, nacht
en zondagdienstverlening, reguliere magistrale bereiding en bijzondere
magistrale bereiding). Ook de prijzen van geneesmiddelen zijn sinds
2012 vrij.
Binnen de farmacie geldt een preferentiebeleid. Het preferentiebeleid is
een uitingsvorm van selectief contracteren. Vanaf 2008 zijn
zorgverzekeraars actief preferentiebeleid gaan voeren in de
farmaceutische zorg. Hierbij bepalen zorgverzekeraars via de polis dat
van een aantal geneesmiddelen die uit precies dezelfde werkzame stof
bestaan, zij alleen het aangewezen geneesmiddel vergoeden.
Voor andere geneesmiddelen met dezelfde werkzame stof krijgen
apotheken geen vergoeding, tenzij dat medisch niet verantwoord is.
Dankzij dit beleid zijn de totale uitgaven aan farmacie de afgelopen jaren
gedaald.
Voor patiënten worden geneesmiddelen in principe geheel vergoed, met
uitzondering van het eigen risico. Daarnaast geldt voor een aantal
geneesmiddelen een eigen bijdrage van de patiënt. De eigen bijdrage is
het verschil tussen de prijs (AIP) die de fabrikant hanteert voor dat
geneesmiddel en de vergoedingslimiet die is bepaald door het ministerie
van VWS in het GVS (Geneesmiddelen vergoedingensysteem).
67

Rapport Onderzoek zorgfraude

7.1.2 Leeswijzer
In de komende paragrafen komen verschillende fraudeaspecten en
vormen van ongepast gebruik in de gehele procesketen aan bod, van
toegang tot toezicht. In paragraaf 2 gaan we in op de eerste fase van de
zorgketen, namelijk de toegang tot farmacie. Paragraaf 3 schetst
frauderisico’s rondom de zorglevering, waarna paragraaf 4 ingaat op
specifieke bekostigingsaspecten. In paragraaf 5 volgt het toezicht binnen
de keten en op de gehele zorgketen.

7.2 Toegang
Consumenten komen op twee manieren bij de apotheek. Ofwel zij
hebben een recept voor een geneesmiddel dat uitsluitend op recept
wordt afgegeven (een zogenaamd UR-geneesmiddel) van de huisarts,
medisch specialist, tandarts, verloskundige en in sommige gevallen de
verpleegkundige. Daarnaast hebben zij voor niet-UR-geneesmiddelen
rechtstreeks toegang krijgen tot de apotheek. Deze laatste groep
geneesmiddelen valt niet onder de basisverzekering.
Voor de toegang onderscheiden we twee risico’s:
− Onnodig voorschrijven
− Verslaafde patiënten
7.2.1 Onnodig voorschrijven
Recepten van geneesmiddelen worden meestal afgegeven door de
huisarts. Het afgeven van een recept kan leiden tot een aantal risico’s.
Ten eerste is het mogelijk dat een huisarts onnodig vaak (dure)
geneesmiddelen voorschrijft. De kans dat een huisarts dit doet is groter
wanneer hij een financieel belang heeft. Bij een apotheekhoudende
huisarts is dit belang het grootst aangezien hij zowel voorschrijver is als
verstrekker van het geneesmiddel is. Daarnaast kunnen ook bij een
huisartsenpraktijk met een apotheek in hetzelfde gebouw financiële
belangen meespelen.
Tabel 7.1. Onnodig vaak voorschrijven
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Overbehandeling: het onnodig vaak

Een apotheekhoudende huisarts schrijft

voorschrijven van een geneesmiddel

bovengemiddeld veel geneesmiddelen voor.
Zijn patiënten komen het geneesmiddel
vervolgens ook weer bij hem halen.

Bron: NZa

7.2.2 Verslaafde patiënten
In de farmacie bestaat het risico dat geneesmiddel- en of
drugsverslaafden zich bij een arts (huisartsenpost, ziekenhuis meestal
buiten de regio) voordoen als patiënten en op die manier recepten
voorgeschreven krijgen. Met die recepten kunnen zij bij een apotheek
geneesmiddelen ophalen waarmee ze aan hun verslavingsbehoefte
kunnen voldoen. De Volkskrant berichtte hierover in 2012 nadat de
KNMP hierover alarm sloeg:

68

Rapport Onderzoek zorgfraude

De 'shoppers' gaan te werk door zich 's avonds of in het weekend bij een
huisartsenpost of een ziekenhuis te melden. 'Daar komen ze met een
goed geïnformeerd verhaal. Ze weten precies welk ziektebeeld ze die
arts moeten voorschotelen.' Het probleem is volgens hem dat artsen en
apothekers juist op die tijden het verhaal vaak niet kunnen checken,
omdat er geen landelijk elektronisch patiëntendossier is.
- De Volkskrant, 11-9-2012 ‘Alarmerende groei van handel in heftige
pijnstillers als China white'.
Naast het veinzen van een ziektebeeld is het mogelijk dat patiënten met
hetzelfde verwijsbriefje bij meerdere apotheken geneesmiddelen op gaan
halen. In beide gevallen levert de aanbieder onnodig of onnodig veel
geneesmiddelen aan de patiënt buiten medeweten van de apotheker om.
Tabel 7.2. Onnodig veel verstrekken
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Onnodig (veel) verstrekken van een

Een verslaafde patiënt krijgt op een briefje een

geneesmiddel buiten weten van de

recept mee voor pijnstillers. Hij kopieert

apotheker om

vervolgens dit briefje en gaat bij alle
apotheken in de regio langs om op deze
manier veel meer dan de voorgeschreven
hoeveelheid op te halen.

Bron: NZa

7.3 Zorglevering
In deze paragraaf gaan wij in op de risico’s die er zijn bij het leveren van
zorg door de apotheker of de apotheekhoudende huisarts. Het gaat hier
met name om het verstrekken van een onjuiste hoeveelheid zorg, te
splitsen in overbehandeling en onderbehandeling.
Een vorm van overbehandeling is het leveren van meer geneesmiddelen
dan nodig. Als de patiënt al deze geneesmiddelen gebruikt is er sprake
van overbehandeling. Het kan ook zo zijn dat de patiënt enkel de
hoeveelheid geneesmiddelen tot zich neemt zoals is voorgeschreven. In
dat geval blijft er een aantal geneesmiddelen ongebruikt liggen en is er
sprake van ondoelmatig geleverde zorg.
Tabel 7.3. Ongepast gebruik
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Onderbehandeling: minder eenheden

Een apotheker levert een patiënt minder

afleveren dan nodig.

eenheden van het geneesmiddel dan
voorgeschreven door een arts of
overeengekomen met een zorgverzekeraar. De
patiënt moet hierdoor nog eens terugkomen
en de apotheker kan hierdoor nogmaals een
prestatie in rekening brengen. Op het moment
dat de patiënt onnodig terugkomt, is er niet
langer sprake van onderbehandeling, maar
van opknippen.

Overbehandeling: meer eenheden afleveren

Een apotheker kan een patiënt ook meer

dan nodig.

eenheden van het geneesmiddel geven. In dat
geval is er sprake van ondoelmatig geleverde
zorg.

Bron: NZa

69

Rapport Onderzoek zorgfraude

7.4 Bekostiging en financiering
De meeste risico’s hebben betrekking op de bekostiging. In hoeverre
deze risico’s voorkomen is ook hier afhankelijk van het feit of de patiënt
ook de factuur ziet. De factuur voor farmacie gaat meestal direct naar de
zorgverzekeraar. Daardoor kan een consument niet makkelijk zien of de
zorg die bij hem in rekening is gebracht, daadwerkelijk is geleverd.
Als de patiënt de factuur wel ziet dan is het mogelijk nog lastig voor hem
om te bepalen of die factuur juist is. Hij kan zich afvragen of hij alleen
het geneesmiddel overhandigd heeft gekregen (terhandstelling), of dat
er ook andere prestaties geleverd zijn. Daarnaast kan een apotheker een
medicijn zelf bereiden en hier een toeslag voor vragen. Een patiënt heeft
geen zicht op de bereiding van het geneesmiddel. Daarmee is de mate
waarin de patiënt kan controleren of de in rekening gebrachte zorg ook is
geleverd beperkt.
In deze paragraaf beschrijven we de volgende risico’s:
− Het in rekening brengen van een behandeling die (deels) niet heeft
plaatsgevonden.
− Het declareren van een duurdere, meer uitgebreide behandeling dan
de daadwerkelijk uitgevoerde behandeling.
− Dubbele bekostiging van geneesmiddelen.
− Het registreren van een andere prestatie om in aanmerking te komen
voor een vergoeding.
7.4.1 Behandelingen die (deels) niet hebben plaatsgevonden
Het in rekening brengen van zorg die (deels) niet is geleverd is een vorm
van fraude die in elke zorgmarkt voor kan komen. De mate waarin de
patiënt de factuur kan controleren is een belangrijke indicator of deze
vorm van fraude voor kan komen.
Tabel 7.4. Spookzorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het in rekening brengen van zorg die niet

Een patiënt komt bij de apotheek voor zijn

geleverd is.

geneesmiddelen. De apotheek brengt het
uitgeven van de geneesmiddelen en de
geneesmiddelen zelf in rekening. Vervolgens
dient hij deze factuur elke week in bij de
verzekeraar terwijl de patiënt niet meer is
geweest.

Het in rekening brengen van zorg die deels

Een patiënt komt bij de apotheek om zijn

niet geleverd is.

geneesmiddelen op te halen. De apotheker
brengt een toeslag voor magistrale bereiding
in rekening terwijl hij het geneesmiddel niet
zelf bereid heeft.

Het in rekening brengen van zorg die deels

Een patiënt komt bij de apotheek om zijn

niet geleverd is.

geneesmiddelen op te halen. De apotheker
brengt een toeslag voor eerste uitgifte in
rekening terwijl hij het geneesmiddel in de 12
maanden ervoor al meerdere malen aan deze
patiënt heeft verstrekt.

Bron: NZa

70

Rapport Onderzoek zorgfraude

Aanbevelingen aan zorgverzekeraars
Stel bij de zorginkoop vast welke apotheken een bereidingsfunctie
hebben of bereidingen maken en welke apotheken dienstwaarnemingen
uitvoeren. Controleer op basis van die gegevens de declaraties van
toeslagen voor deze specifieke functies.
7.4.2 Het declareren van duurdere behandelingen
In navolging van de vorige voorbeelden is het ook mogelijk om een
duurdere, meer uitgebreide behandeling dan de daadwerkelijk
uitgevoerde behandeling in rekening te brengen.
Tabel 7.5. Upcoding
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het declareren van duurdere behandelingen.

Een patiënt haalt een doosje met 20 pillen bij
de apotheker. De apotheker factureert echter
een doosje met 40 pillen bij de verzekeraar.

Het declareren van duurdere behandelingen.

Een apotheker heeft voor een patiënt een
reguliere magistrale bereiding gedaan. Hij
declareert deze echter als een bijzondere
bereiding tegen een hoger tarief

Het declareren van duurdere behandelingen.

Een apotheker die de ANZ (avond nacht en
zondag) toeslag vanwege dienstwaarneming in
rekening brengt, terwijl het geen
dienstwaarneming betreft.

Bron: NZa

7.4.3 Dubbele bekostiging van geneesmiddelen
Binnen de medisch specialistische zorg en de intramurale AWBZ is het
verstrekken en toedienen van medicijnen onderdeel van de te leveren
prestatie. Dit betekent dat er in het tarief een vergoeding is opgenomen
voor het betreffende geneesmiddel.
Een bekend risico is de zogenaamde U-bocht constructie. Een patiënt die
bij het ziekenhuis in zorg is, wordt gevraagd om een medicijn of
hulpmiddel zelf bij de apotheek te halen. Vervolgens declareert de
apotheker het leveren van het geneesmiddel. Daarnaast krijgt ook de
medisch specialist een vergoeding voor het leveren van dit geneesmiddel
binnen het tarief van de DBC. Op deze wijze wordt er twee keer betaald
voor 1 geneesmiddel.
Tabel 7.6. Dubbele bekostiging
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Dubbele bekostiging (U-bocht constructie).

Een vrouw komt in het ziekenhuis voor het
laten plaatsen van een spiraaltje. De
behandelend arts vraagt de vrouw om eerst
zelf een spiraaltje aan te schaffen via de
apotheek. Vervolgens plaatst de arts dit
spiraaltje. Zowel de apotheek als de arts/het
ziekenhuis ontvangt nu een vergoeding voor
het spiraaltje.

Bron: NZa

7.4.4 Het in rekening brengen van een andere prestatie
Zoals in het begin van dit hoofdstuk beschreven, behoort slechts een
deel van alle prestaties in de farmacie tot de basisverzekering. Hierdoor

71

Rapport Onderzoek zorgfraude

bestaat er een risico dat een onverzekerde prestatie in rekening wordt
gebracht als een verzekerde prestatie.
Tabel 7.7. Andere prestatie
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het in rekening brengen van een andere

Vanaf 2012 zijn er nieuwe prestaties. Een

prestatie om een vergoeding te krijgen.

patiënt komt bij de apotheek voor een advies
over de ziekterisico’s bij het reizen. Dit is een
prestatie die niet tot het verzekerde pakket
behoort. De apotheker declareert een
terhandstelling. Dit is verzekerde zorg
waardoor de patiënt niet zelf hoeft te betalen.

Het in rekening brengen van een andere

Een patiënt komt bij de apotheker om Viagra

prestatie om een vergoeding te krijgen.

te halen. Viagra behoort niet tot het
verzekerde pakket en de patiënt dient dit dan
ook zelf af te rekenen. Hij vraagt echter om
het geneesmiddel als pijnstiller in rekening te
brengen zodat het wel wordt vergoed. De
apotheker doet dit vervolgens.

Bron: NZa

Aanbevelingen
Aan de NZa: Creëer scherper afgebakende prestaties waardoor het
onderscheid tussen de prestaties transparanter wordt.
Aan zorgverzekeraars: Stel toetsingscriteria op om te toetsen of de
juiste prestaties zijn geleverd door de apotheekhoudende. Controleer op
basis daarvan of de inkoop afspraken worden nagekomen.

7.5 Toezicht
In de vorige paragrafen worden verschillende frauderisicogebieden
beschreven. Deze paragraaf beschrijft de manier waarop er toezicht
wordt gehouden op de markt waar deze frauderisico’s zich voordoen.
7.5.1 Apotheker
Op de farmaceutisch zorgverlener wordt toezicht gehouden door de
Inspectie van de Gezondheidszorg (IGZ). Dit ziet met name op de
medische handeling en inrichtingseisen. Daarnaast passen apothekers,
mede ingegeven door de branchevereniging, controleprincipes toe op
zichzelf.
De verzekeraars hebben ook een rol in het controleren van de apotheker.
Zij leggen met name aan de voorkant op basis van het preferentiebeleid
aan apothekers op wat zij wel en wat zij niet in rekening mogen brengen.
7.5.2 Consument
Een aantal van de genoemde risico’s kan worden beperkt door de
consument de factuur te laten controleren. Verzekeraars hebben de
mogelijkheid om de nota door te sturen naar de consument. Dit is in een
aantal gevallen de enige manier om te controleren. De verzekerde heeft
de geneesmiddelen immers gekregen en kan daardoor een nadrukkelijke
bijdrage leveren bij het bepalen of een uitgifte al dan niet heeft
plaatsgevonden. Het is voor de consument mogelijk wel lastig om te
beoordelen of de prestatie zoals gefactureerd ook de prestatie is die door
de apotheker is geleverd.

72

Rapport Onderzoek zorgfraude

7.5.3 Zorgverzekeraar
De zorgverzekeraar is verantwoordelijk voor het inkopen van gepaste
zorg alsmede het controleren of de geleverde zorg ook gepast is geweest
en aansluit bij de inkoopafspraken. Een samenwerking tussen beide is
essentieel voor zowel een effectieve inkoop als een krachtige controle.
Binnen de farmacie hebben verzekeraars veel aandacht voor inkoop.
Hierbij hanteren ze het preferentiebeleid. Aan het einde van 7.4. staat
een aanbeveling die relevant of voor toezicht uitgevoerd door de
zorgverzekeraar en al dan niet in samenwerking met de verzekerde.
In hoofdstuk 3 wordt de aanbeveling gedaan richting IGZ om controle uit
te voeren op de BIG registratie en toelatingen met bijbehorende AGB
codes.
Aanbeveling aan zorgverzekeraars
Maak intern inzichtelijk welke zorgaanbieders zijn gecontracteerd en met
welke AGB-codes zij kunnen declareren. Hierdoor is duidelijk wat van
deze aanbieders kan worden verwacht. Eis een verklaring of controleer
als vreemde AGB-codes opduiken in declaraties.

73

Rapport Onderzoek zorgfraude

74

Rapport Onderzoek zorgfraude

8. Huisartsenzorg

8.1 Inleiding
Dit hoofdstuk geeft een systeembeschouwing van de huisartsenzorg.
Hierbij kijken we naar het algehele bekostigingsstelsel, de onderlinge
relaties tussen de verschillende bekostigingsaspecten en prikkels voor
partijen op het gebied van fraude en/of ongepast gebruik.
8.1.1 Marktomschrijving
Huisartsengeneeskunde richt zich op de eerste aanpak van alle
gezondheidsvragen en op het voorkomen, herkennen en behandelen van
ziektes en gezondheidsproblemen voor zover mogelijk binnen de
voorzieningen van de eerstelijn.
De basisverzekering vergoedt het overgrote deel van de kosten van de
zorgverlening door huisartsen. Alle Nederlanders zijn wettelijk verplicht
verzekerd voor het basispakket. Voor de huisartsenzorg geldt geen
verplicht eigen risico. De totale uitgaven aan huisartsenzorg waren
€ 2.6 miljard36 in 2011.
In 2006 is de mengvorm van het inschrijftarief en de consultbekostiging
geïntroduceerd. Het abonnementstarief per ingeschreven patiënt dekt
grofweg de vaste kosten van de gemiddelde huisartsenpraktijk, waarmee
de beschikbaarheid van de huisarts voor ingeschreven patiënten
gewaarborgd moet zijn. Het te declareren tarief per consult dekt grofweg
de variabele kosten van de gemiddelde reguliere dienstverlening.
De hoogte van zowel het inschrijftarief als het consulttarief heeft de NZa
gemaximeerd. De hoogte van het inschrijftarief kent een beperkte
mogelijkheid tot differentiatie in zorgzwaarte op basis van leeftijd en de
woonomgeving (achterstandswijken) van de ingeschreven patiënt.
Daarnaast zijn een aantal aanvullende elementen in de bekostiging
ingebouwd om zowel substitutie van tweede- naar eerstelijn als
onderlinge samenwerking binnen de eerstelijn te bevorderen. Dit kreeg
in de bekostiging een aantal verschillende uitwerkingen:
− Een limitatieve lijst van specifieke verrichtingen tegen een vrij tarief
(de Modernisering & Innovatie-verrichtingenlijst, 13xxx-codes).
− De mogelijkheid om tegen een vrij tarief modules bovenop het
inschrijftarief overeen te komen (M&I-modules, 14xxx-codes).
− De module Geïntegreerde Eerstelijns Zorg (GEZ) kan bovenop het
inschrijftarief in rekening worden gebracht. De extra module beloont
(via) de huisarts voor coördinatie van multidisciplinaire
samenwerkingsverbanden binnen de eerste- en eventueel tweedelijn
rondom de zorg voor chronisch zieken.
− In 2010 is de mogelijkheid gecreëerd om de zorg voor chronisch
zieken in het kader van diabetes, COPD en Cardiovasculair
risicomanagement conform de zorgstandaard integraal te bekostigen
via een ketenprestatie. Deze prestatie omvat de werkzaamheden van
de huisarts en praktijkondersteuner, maar ook die van de
fysiotherapeut, diëtist, medisch specialist en andere professionals.
Deze bekostiging is dus niet binnen, maar naast de
huisartsenbekostiging gezet.

36

Marktscan Huisartsenzorg, weergave van de markt tot en met 2011, www.nza.nl.

75

Rapport Onderzoek zorgfraude

Voor al deze aanvullende bekostigingsaspecten moet er een
overeenkomst met de zorgverzekeraar zijn om een declaratie in rekening
te brengen. Tabel 1 geeft een niet uitputtend overzicht van de
verschillende type prestaties in de huisartsenzorg.
Tabel 8.1. Bekostiging huisartsenzorg
Onderdelen

Declaratie per

Tarief

Inschrijftarief

Ingeschrevene

Max

Nee

Tijdseenheid

Max

Nee

POH-consult

Tijdseenheid

Max

Nee

Module POH (somatiek en GGZ)

Ingeschrevene

Max

Ja

M&I verrichtingen (13xxx codes)

Verrichting

Vrij

Ja

Module M&I (14xxx codes)

Ingeschrevene

Vrij

Ja

Keten-DBC

Patiënt

Vrij

Ja

Contract
verzekeraar vereist

Consult

Bij huisarts

37

Bij huisarts ANW
Per visite
Per visite ANW
Telefonisch
Per email

Bron: NZa

Huisartsenzorg wordt via een aantal verschillende organisatorische
verbanden geleverd:
Huisartsenpraktijken
Huisartsenpraktijken ontwikkelen zich steeds meer tot organisatorische
verbanden waarin een team van huisartsen, praktijkondersteuners
(POH-ers), praktijkverpleegkundigen, verpleegkundig specialisten en
doktersassistentes zorgdraagt voor de huisartsgeneeskundige zorg. Een
huisarts kan met collega’s de dienstregeling in de avond- nacht en
weekenduren invullen, maar kan er ook voor kiezen om de zorgverlening
te laten verlopen via een huisartsenpost.
Huisartsenposten
Huisartsenposten bieden in de avond- nacht en weekenduren medische
zorg die niet kan wachten tot de volgende werkdag. In totaal zijn er
ongeveer 130 huisartsenposten georganiseerd in 51 verschillende
rechtspersonen.
Apotheekhoudende huisartsen
De apotheekvergunning is bedoeld voor huisartsen die patiënten hebben
in een gebied waar geen apotheker is gevestigd. Apotheekhoudende
huisartsen zijn vooral gevestigd in meer landelijke gebieden.
Zorggroepen
Een zorggroep is een organisatie met rechtspersoonlijkheid waarin
zorgaanbieders zijn verenigd. Met de term ‘zorggroep’ wordt de
hoofdcontractant van het ketendiagnosebehandelingcombinatie (ketenDBC) contract bedoeld en niet het team van zorgverleners dat de
feitelijke zorg verleent.

37

Voor de differentiatie in zorgzwaarte (leeftijdstoeslag en toeslag achterstandswijken)
is een overeenkomst met de zorgverzekeraar wel vereist.

76

Rapport Onderzoek zorgfraude

8.1.2 Leeswijzer
In de komende paragrafen komen verschillende fraudeaspecten en
vormen van ongepast gebruik in de gehele procesketen aan bod, van
toegang tot toezicht. In paragraaf 2 wordt ingegaan op de eerste fase
van de zorgketen, namelijk de toegang tot huisartsenzorg. Paragraaf 3
schetst frauderisico’s rondom de zorglevering, waarna paragraaf 4 ingaat
op specifieke bekostigingsaspecten. In paragraaf 5 volgt het toezicht
binnen de keten en op de gehele zorgketen.

8.2

Toegang

In de vorige paragraaf is een algemeen beeld geschetst van de
huisartsenzorg. In deze paragraaf zoomen we in op de frauderisico’s en
vormen van ongepast gebruik rondom de toegang tot deze zorgmarkt.
Het betreft de volgende risico’s:
− het inschrijftarief
− AWBZ opnames
− niet geleverde zorg
− zorginkoop
8.2.1 Inschrijftarief
Consumenten kiezen voor een huisarts en schrijven zich in bij een
praktijk. De praktijk moet vanwege de eisen voor spoedzorg binnen
20 minuten van je huis liggen. Dat perkt de keuze voor een praktijk
aanzienlijk in. Verzekeraars sluiten met vrijwel alle huisartsen een
contract. Er is nauwelijks sprake van selectieve inkoop. In die zin
verdeelt het inschrijftarief de markt op voorhand volledig, wat
bijvoorbeeld de mogelijkheden op het gebied van nieuwe toetreding
inperkt.
De huisarts declareert het inschrijftarief aan het begin van elk kwartaal.
Aan dit inschrijftarief kleven twee typen frauderisico’s.
Enerzijds is het mogelijk dat de huisarts het inschrijftarief nog declareert,
terwijl de consument verhuisd is naar een andere huisarts. Dit zien wij
terug in de signalen die wij ontvangen.
Anderzijds komt het voor dat onterechte toeslagen op het inschrijftarief
in rekening worden gebracht. Bijvoorbeeld een declaratie van het
inschrijftarief voor ingeschrevenen in achterstandswijken, terwijl de
betreffende consument daar niet woonachtig is. Een ander voorbeeld is
het onterecht in rekening brengen van een inschrijftarief voor iemand
boven de 64 of 74 jaar oud.
8.2.2 AWBZ-opnames
Op het moment dat een patiënt een AWBZ-indicatie ontvangt van het
CIZ, mag de huisarts een aantal bijzonderheden in rekening brengen. De
huisarts wordt hier vaak onvoldoende over geïnformeerd, wat kan leiden
tot onderbetalingen. Op het moment dat een indicatie leidt tot een
behandeling inclusief verblijf, mag de huisarts geen inschrijftarieven
meer in rekening brengen. Het komt echter voor dat de huisarts toch
inschrijftarieven in rekening blijft brengen bij een patiënt met een
verblijfindicatie. Dit leidt tot dubbele financiering ten laste van de Zvw en
van de AWBZ.

77

Rapport Onderzoek zorgfraude

Aanbeveling aan verzekeraars
Voer meer automatische, formele controles (bijvoorbeeld door
datamining) uit op het inschrijftarief, zowel op aantal declareerde
inschrijvingen en toeslagen als combinaties met de AWBZ-opnames.
8.2.3 Niet geleverde zorg
De huisartsenzorg is makkelijk toegankelijk, wat aansluit bij de
poortwachtersfunctie die de huisarts is toebedeeld. De consument hoeft
zelf geen eigen betalingen of eigen bijdragen te betalen voor de
huisartsenzorg. Hierdoor heeft de consument geen overzicht van de
kosten die de huisarts bij de zorgverzekeraar in rekening brengt. Via het
inschrijfsysteem is er op voorhand al een patiënt-behandelaar relatie.
Hierdoor is het mogelijk dat de huisarts prestaties in rekening brengt bij
consumenten in zijn klantenbestand, die feitelijk nooit zijn langs
geweest. De consument heeft geen belang of informatie om dit te
controleren, en de verzekeraar heeft hiervoor weinig instrumenten in
handen.
Tabel 8.2. Spookzorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het in rekening brengen van niet-geleverde

Een huisarts brengt jaarlijks bij al zijn

zorg aan ingeschreven patiënten.

ingeschreven consumenten standaard een
consult in rekening zonder dat de consument
daadwerkelijk bij de huisarts is geweest.

Bron: NZa

Aanbeveling aan verzekeraars
Stuur van de huisartsenzorg een in heldere taal gespecificeerd
rekeningoverzicht aan consumenten. Vraag consumenten om te
bevestigen of zij a) geweest zijn bij de zorgaanbieder en b) de zorg
hebben ontvangen die in rekening is gebracht.
8.2.4 Zorginkoop
In de huisartsenzorg kopen zorgverzekeraars niet of nauwelijks selectief
in. Alle aanbieders worden gecontracteerd, waarbij de reguliere basiszorg
tegen het maximumtarief wordt ingekocht. De prestaties in de vrije
sector kennen wel enige differentiatie in het inkooptarief, maar ook hier
wordt niet kritisch ingekocht. Verzekeraars lijken liever wat extra in de
eerstelijn te betalen dan dat de poortwachterspositie onder druk komt te
staan.
De kosten voor de eerstelijnszorg komen sinds 2008 in het
vereveningssysteem voor 100% ten laste van de zorgverzekeraar. De
consument heeft een prikkel om zoveel mogelijk via huisartsenzorg te
laten verlopen, omdat het eigen risico en de eigen bijdragen hier niet
gelden. De consument betaalt vrijwel nooit zelf voor de huisartsenzorg
en heeft hierin ook weinig inzicht.
De huisarts heeft ook een doorverwijzende rol. Het kan zijn dat te veel
naar de tweedelijn (omgekeerde substitutie) wordt doorverwezen op het
moment dat de verrichtingentarieven in de eerstelijn te laag zijn. De
zorgverzekeraar kan hier op toe zien door het doorverwijsgedrag van
huisartsen tegen elkaar af te zetten.

78

Rapport Onderzoek zorgfraude

8.3 Zorglevering
Ook in de fase van zorglevering zijn er verschillende frauderisico’s te
benoemen. Deze risico’s zien met name op het leveren van ondoelmatige
zorg. Het ondoelmatig leveren van zorg kan zowel ontstaan doordat een
huisarts zelf meer zorg levert dan op basis van medische noodzaak
passend is, als dat een huisarts onnodig veel doorverwijst waardoor de
patiënt bij andere aanbieder meer zorg consumeert dan noodzaak
passend is.
Tabel 8.3. Ongepast gebruik
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Overbehandeling: het vaker dan nodig

Een huisarts heeft een aantal patiënten die

leveren van een consult.

elke week langs komen voor een consult. De
huisarts voert deze consulten ook
daadwerkelijk uit, maar er is eigenlijk geen
medische noodzaak voor deze consulten. Het
betreft hier ondoelmatige zorg.

Overbehandeling: het vaker doorverwijzen

Een huisarts verwijst al zijn patiënten door

dan nodig.

naar de apotheek. Zij nemen daar
geneesmiddelen af. Het was echter niet
nodig dat alle patiënten geneesmiddelen
ontvingen. Ook hier is sprake van
ondoelmatige zorg, ofwel verspilling van
zorggelden.

Bron: NZa

8.4 Bekostiging en financiering
De meeste risico’s op fraude komen terug onder bekostiging en
financiering. We beschrijven de volgende risico’s:
− Het in rekening brengen van een duurdere prestatie dan
daadwerkelijk geleverd (upcoding).
− Het op verschillende manieren in rekening brengen van geleverde
zorg (dubbele bekostiging).
− Het onterecht in rekening brengen van toeslagen (spookzorg).
8.4.1 Het in rekening brengen van een duurdere prestatie
Het is mogelijk om een duurdere, meer uitgebreide behandeling in
rekening te brengen dan daadwerkelijk geleverd. In deze situatie hebben
we het over upcoding. Er zijn verschillende mogelijkheden om dit te
doen.
Allereerst is het mogelijk om een variant van een prestatie in rekening te
brengen die langer duurt en een hogere vergoeding kent. Daarnaast kan
een huisarts ook een andere prestatie in rekening brengen dan er
daadwerkelijk geleverd is.
Tabel 8.4. Upcoding
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het in rekening brengen van een meer

Een patiënt komt bij de huisarts en krijgt een

uitgebreide prestatie dan geleverd

regulier consult. De huisarts plant standaard

(upcoding).

patiëntenstromen van 10 minuten in, maar
het consult loopt enkele minuten uit. De arts
declareert een langdurend consult. De NZa
heeft de grens tussen een kortdurend en
langdurend consult echter op 20 minuten

79

Rapport Onderzoek zorgfraude

gesteld.

Het in rekening brengen van een meer

Een patiënt komt bij de huisarts voor de

uitgebreide prestatie dan geleverd

verwijdering van een kleine wrat. De huisarts

(upcoding).

declareert een M&I chirurgie. Dit is niet
toegestaan.

Het in rekening brengen van een andere

Een huisarts kan de M&I-verrichting

prestatie dan geleverd (upcoding).

‘reizigersadvisering’ declareren, terwijl de
patiënt alleen vraagt om herhaalmedicatie
voor malariamedicatie en geen uitgebreid
advies krijgt.

Het in rekening brengen van een andere

Het kan voorkomen dat huisartsen bij

prestatie dan geleverd (upcoding).

simpele vragen aan de assistent telefonische
of emailconsulten rekenen, Dit is geen
‘vervanger van spreekuurconsult’.

Het in rekening brengen van een andere

Het is met ingang van 2010 niet meer

prestatie dan geleverd (upcoding).

toegestaan een herhaalrecept apart te
declareren. De vergoeding hiervoor is
opgenomen in andere prestatie. Het kan
echter zo zijn dat een huisarts bij het
verstrekken van een herhaalrecept toch een
prestatie in rekening brengt, bijvoorbeeld
een telefonisch consult, om zo hetzelfde
bedrag vergoed te krijgen wat hij eerder ook
al vergoed kreeg.

Bron: NZa

Aanbevelingen aan verzekeraars
Voer meer automatische, formele controles (bijvoorbeeld door
datamining) uit naar de upcodingsmogelijkheden in de huisartsenzorg.
Breng afwijkende declaratiepatronen bij zorgaanbieders aan het licht en
vraag om een toelichting.
8.4.2 Dubbele bekostiging
Naast het risico op het in rekening brengen van een duurdere prestatie
bestaat er tevens het risico dat een prestatie meerdere keren in rekening
wordt gebracht.
De meest basale manier om dit te doen is om bij één consument ten
onrechte meerdere consulten in rekening te brengen terwijl feitelijk
sprake is van één patiëntencontact. Dit is niet toegestaan, ook niet op
het moment dat in één consult meerdere zorgvragen worden behandeld.
De NZa ontvangt signalen dat bij patiënten die in een consult meerdere
zorgvragen voorleggen aan de huisarts dan ook meerdere prestaties in
rekening gebracht worden. Ook komt het voor dat bij een zorgvraag van
een kind ook voor de moeder een consultprestatie in rekening gebracht
wordt.
Naast het dubbel declareren van dezelfde prestatie kan geleverde zorg
ook op verschillende manieren in rekening worden gebracht. De
combinatie tussen de M&I-verrichtingen en de consultprestaties is een
belangrijk aandachtspunt op het gebied van zorgfraude.

80

Rapport Onderzoek zorgfraude

Ook in de ketenzorg kunnen huisartsen dezelfde behandeling op
meerdere manieren declareren. Ketenzorg draagt bij aan een
multidisciplinaire aanpak. Het risico is tegelijkertijd dat bepaalde zorg via
meerdere routes wordt gefinancierd. Zo kan het voorkomen dat bij
eenzelfde diagnose de zorg geleverd wordt via drie verschillende routes:
− via een regulier consult
− via een M&I verrichting
− via een keten DBC
De NZa ontvangt signalen dat naast het ketentarief ook consulten of
POH-inzet in rekening wordt gebracht.
Aan de declaratie van een M&I-verrichting en een keten DBC ligt een
afspraak met de zorgverzekeraar ten grondslag. Het is dan ook aan de
verzekeraar om te bewaken dat zorg niet via verschillende routes dubbel
gedeclareerd wordt. Zo zal een verzekeraar niet snel de M&I-verrichting
voor diabeteszorg of COPD contracteren en tegelijkertijd een
ketenafspraak maken over diabetes of COPD bij dezelfde huisarts of
huisartsenpraktijk. Dit werkt dubbele bekostiging van eenmaal geleverde
zorg namelijk in de hand.
Het belangrijkste risico bij ketenzorg is de declaratie van separate
verrichtingen of consulten voor zorg die ook via de ketenprestatie is
ingekocht door de zorgverzekeraar. Daarnaast ontvangt de NZa het
signaal dat het ketentarief voor meer patiënten wordt gedeclareerd dan
die gediagnosticeerd zijn.
Het bestaan van verschillende prestatielijsten en verschillende
behandelaars, praktijkondersteuners en ketenpartners, dragen er aan bij
dat het mogelijk is om geleverde zorg op meerdere manieren te
declareren.
Tabel 8.5. Dubbele bekostiging
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het in rekening brengen van meer

Een huisarts kan bij één consument ten

prestaties dan geleverd (dubbele

onrechte meerdere consulten in rekening

bekostiging).

brengen terwijl feitelijk sprake is van één
patiëntencontact. Dit is niet toegestaan, ook
niet op het moment dat er in één consult
meerdere zorgvragen worden behandeld.

Het in rekening brengen van meer

Een huisarts kan bij één consument ten

prestaties dan geleverd (dubbele

onrechte zowel een consult als een M&I-

bekostiging).

verrichting in rekening brengen terwijl
feitelijk sprake is van één patiëntencontact.
Dit is niet toegestaan, aangezien het consult
verdisconteerd zit in het tarief van de M&Iverrichting. In feite wordt op dat moment de
eenmaal geleverde zorg dubbel
gedeclareerd.

Het op meerdere manieren in rekening

Een patiënt komt voor een regulier contact

brengen van ketenzorg (dubbele

binnen de diabetes keten-DBC bij de

bekostiging).

huisarts. De huisarts declareert deze zorg
vervolgens zowel als onderdeel van de
keten-DBC als dat hij een M&I verrichting in
rekening brengt.

Bron: NZa

81

Rapport Onderzoek zorgfraude

Aanbeveling aan de NZa
Voer een nieuwe bekostiging voor huisartsenzorg in die minder gevoelig
is en prikkels bevat voor dubbele bekostiging door geen verschillende
systemen naast elkaar te laten bestaan.
8.4.3 Het onterecht in rekening brengen van toeslagen
Een huisarts mag voor bepaalde vormen van zorg een toeslag in
rekening brengen. Het voorbeeld van de het verhoogde inschrijftarief
voor patiënten boven de 64 en 74 is evenals de achterstandswijken al
benoemd eerder in dit hoofdstuk.
Daarnaast mag een huisarts ook een toeslag in rekening brengen voor
zorg geleverd in de avond, de nacht of het weekend. De tarieven voor
huisartsenzorg in de avond, de nacht of het weekend zijn over het
algemeen hoger. Dit geeft de prikkel voor huisartsen om zorg in rekening
te brengen tegen dit ANW-tarief, terwijl feitelijk geen sprake was van
ANW-zorg. In tabel 4 noemen we hier een aantal voorbeelden van.
Tabel 8.6. Spookzorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het onterecht in rekening brengen van een

In rekening brengen van ANW-tarief aan de

ANW-toeslag (spookzorg).

randen van de overgang van reguliere zorg
naar ANW. Bijvoorbeeld een
huisartsenpraktijk die tot 18.00 uur open is,
maar de zorg vanaf 17.00 als ANW in
rekening brengt.

Het onterecht in rekening brengen van een

Het in rekening brengen van een ANW-tarief

ANW-toeslag (spookzorg).

voor een regulier avondspreekuur.

Het onterecht in rekening brengen van een

In rekening brengen van ANW overdag op

ANW-toeslag (spookzorg).

niet erkende feestdagen, zoals carnaval.

Bron: NZa

Aanbeveling aan verzekeraars
Voer meer automatische, formele controles (bijvoorbeeld. door
datamining) uit op spookzorg, bijvoorbeeld het onterecht in rekening
brengen van ANW-toeslagen.

8.5 Toezicht
Het gegeven dat de huisartsenzorg voor een belangrijk deel bestaat uit
consulten, maakt het lastig voor de verzekeraar om te controleren welke
zorg geleverd is. De consument heeft geen directe financiële prikkel en
ziet nauwelijks informatie om deze controlerol in te vullen. De consument
ontvangt normaliter geen nota van het doktersbezoek ter controle38.
Bekend is dat een aantal zorgverzekeraars soms grofmazige
controleregels hanteren, waardoor declaraties onterecht worden
afgewezen. Bijvoorbeeld het declareren van meerdere contacten op één
dag. Soms kan dit heel valide zijn en een terechte declaratie betreffen,
namelijk omdat de patiënt met twee verschillende zorgvragen op twee
verschillende tijdstippen op dezelfde dag bij de huisarts terecht komt.
38

De consument kan wel via het digitale netwerk van de zorgverzekeraar zijn
zorgverbruik in de gaten houden.

82

Rapport Onderzoek zorgfraude

Bij een grofmazige wijze van controleren komen deze declaraties niet
door de controle van de verzekeraar. Die keuren deze situaties
gemakshalve allemaal automatisch af. Gevolg is dat huisartsen de
geleverde zorg op andere manieren gaan declareren, bijvoorbeeld door
één lang consult te declareren of door een van de consulten op de
volgende dag te schrijven. Verkeerd declaratiegedrag komt in dat geval
voort uit onterechte afwijzingen van verzekeraars. De mogelijkheden van
fijnmazige controles lijken op dit moment echter beperkt, vanwege het
feit dat de consultprestatie het karakter heeft van een lege huls.
Op de kwaliteit van de geleverde zorg voert de IGZ toezicht uit. De
zorgverzekeraar voert materiële controles uit. Hierbij ligt de aandacht op
de vraag of sprake is van een rechtmatige declaratie. Tevens worden
huisartsen in toenemende mate met elkaar vergeleken via benchmarks.

83

Rapport Onderzoek zorgfraude

84

Rapport Onderzoek zorgfraude

9. Mondzorg

9.1 Inleiding
Dit hoofdstuk geeft een systeembeschouwing van de mondzorg. Hierbij
kijken wij naar het algehele bekostigingsstelsel, de onderlinge relaties
tussen de verschillende bekostigingsaspecten en prikkels voor partijen op
het gebied van fraude en ongepast gebruik.
9.1.1 Marktomschrijving
Voordat we ingaan op de fraudeaspecten geven we een algemeen beeld39
van de mondzorg. Mondzorg is gericht op het gezond houden van de
mond en de omliggende weefsels, waarbij aandacht is voor het niveau
van individuele functioneren en het niveau van het sociaal en
maatschappelijk participeren.40 Mondzorg bestaat uit zowel preventieve
als curatieve handelingen.
Welke zorgprestaties een zorgverlener in rekening mag brengen bij de
consument dan wel diens verzekeraar staat omschreven in de
regelgeving van de NZa.
Mondzorg wordt geleverd door tandartsen algemeen practici41,
mondhygiënisten, tandprothetici, orthodontisten (tandartsspecialisten in
de dentomaxillaire orthopaedie) en kaakchirurgen (tandartsspecialisten
in de mondziekten en kaakchirurgie)42. De kaakchirurgie valt voor wat
betreft de regelgeving onder de medisch specialistische zorg. De
genoemde aanbieders worden geassisteerd door meerdere typen
assistenten, zoals tandartsassistenten en preventieassistenten.
In 2012 gaf 78,5% van de Nederlandse bevolking aan minimaal 1 keer
contact te hebben gehad met zijn tandarts43. Hiervan betrof 4,9% acute
pijnklachten en 63,5% controles door de tandarts. De meest
voorkomende soort behandeling was ‘controle’ (44,2%) gevolgd door
verwijderen tandsteen (20,6%) en het vullen van een kies (13,1%)44. Bij
de jeugd zijn behandelingen vooral preventief van aard, bijvoorbeeld het
uitvoeren van fluoride-applicaties en sealants45.

39

Voor een uitgebreid beeld zie de marktscan mondzorg 2012
http://www.nza.nl/104107/105773/475605/Marktscan_mondzorg_december.pdf.
40
Gezondheidsraad, (2012). Advies: ‘De mondzorg van morgen’.
41
De tandarts kan zich differentiëren op het gebied van de implantologie,
parodontologie, endodontologie, pedodontologie en gnathologie. Verder kunnen
aanbieders zich bijvoorbeeld verdiepen in de gebieden maxillo-faciale prothetiek,
angstbegeleiding en geriatrische tandheelkunde.
42
KPMG. (2002). De markt voor mondzorg.
43
Contacten met de mondhygiënist, orthodontist en kaakchirurg tellen niet
mee.
44

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=81027NED&D1=a&D
2=0-2&D3=0&D4=l&HD=110912-1014&HDR=G3,G2,G1&STB=T.
45
http://www.nationaalkompas.nl/zorg/eerstelijnszorg/mondzorg/hoe-groot-is-hetgebruik-en-waaruit-bestaat-het/ (d.d. 04-05-2012).

85

Rapport Onderzoek zorgfraude

De uitgaven aan mondzorg geleverd in tandartspraktijken46 waren in
2007 2,22 miljard euro. In 2012 bedroegen deze 2,86 miljard euro47. Het
Budgettair Kader Zorg (BKZ) bedroeg in 2012 63,1 miljard euro.
Na een experiment met vrije tarieven in de mondzorg in 2012, reguleert
de NZa de tarieven weer sinds 2013. De oude prestaties van voor 2012
gelden weer, met uitzondering van de orthodontie, die werkt met de
nieuwe prestaties.
Voor jongeren tot 18 jaar valt bijna alle mondzorg onder de
basisverzekering. Een uitzondering hierop is bijvoorbeeld orthodontie.
Voor volwassenen valt het merendeel van de mondzorg, op enkele
specifieke verrichtingen na, niet onder de basisverzekering. Men kan zich
aanvullend verzekeren voor mondzorg. In 2012 was 68% van de
bevolking hiervoor aanvullend verzekerd.
9.1.2 Leeswijzer
In de komende paragrafen komen verschillende fraudeaspecten en
ongepast gebruik in de gehele procesketen aan bod, van toegang tot
toezicht. In paragraaf 2 wordt ingegaan op de eerste fase van de
zorgketen, namelijk de toegang en ingang van de mondzorg. Paragraaf 3
schetst frauderisico’s rondom de zorglevering, waarna paragraaf 4 ingaat
op specifieke bekostigingsaspecten. In paragraaf 5 volgt het toezicht
binnen de keten en op de gehele zorgketen.

9.2 Toegang
In deze paragraaf zoomen we in op de frauderisico’s rondom de toegang
tot deze zorgmarkt. Mondzorg kan planbaar of acuut zijn. Voor planbare
zorg kun je terecht bij je eigen tandarts48. De meeste mensen staan
ingeschreven bij een tandarts en worden periodiek gecontroleerd. Uit
deze preventieve contacten kunnen vervolgens ook curatieve contacten
ontstaan zoals het trekken van een kies of een wortelkanaalbehandeling.
Daarnaast kan er acute behoefte zijn aan een tandarts. Men kan dan bij
de eigen tandarts terecht of bij de achtervang wanneer het acute zorg in
de avonduren of het weekend betreft.
Om naar de tandarts te gaan is geen verwijzing van een andere
zorgverlener nodig. Omdat tandartsen een maximum stellen aan het
aantal ingeschreven patiënten kan het echter wel zo zijn dat men aan
bepaalde eisen moet voldoen om bij een tandarts ingeschreven te
worden. De meest gestelde eis is dat er al een familielid ingeschreven
moet staan bij de tandarts. Daarnaast zijn ook woonplaats en verwijzing
door een collega veel gestelde eisen.
Voor bepaalde behandelingen is het nodig om vooraf toestemming te
krijgen voor de behandeling om voor een vergoeding in aanmerking te
komen. Het betreft hier een indicatie (I) of machtiging (M). Voorbeelden

46

Deze zorg omvat: preventie; diagnostiek; restauratieve hulp; prothetische hulp;

orthodontische hulp en chirurgische hulp in de eerstelijn voor zowel het verzekerde als
onverzekerde deel.
47

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=71914NED&D1=0-

23,37-45&D2=9-l&HD=101210-0925&HDR=G1&STB=T.
48
In dit hoofdstuk zal veelal worden gesproken over de tandarts in plaats van de
aanbieder van mondzorg. In plaats van tandarts kunnen hier ook de andere beroepen
die worden genoemd in de paragraaf marktomschrijving worden bedoeld.

86

Rapport Onderzoek zorgfraude

hiervan zijn foto’s of OPG’s (I), dure ingrepen (M), implantologie (I),
Osteomie (I), gebitsaanpassing vanwege MRA en maximaal bedrag
techniekkosten (M). Het risico bestaat dat bij het ontbreken van een
indicatie of machtiging patiënten deze zorg toch geleverd en vervolgens
vergoed krijgen. In dat geval wordt er mogelijk in een later stadium
alsnog geregeld dat er een indicatie of machtiging wordt vermeld omwille
van het vergoed kunnen krijgen van de geleverde zorg. Dit ondermijnt
het mechanisme waarin men vooraf beoordeelt of bepaalde zorg nodig is.
Tabel 9.1. Machtiging
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het leveren van zorg terwijl de machtiging

Een patiënt komt bij de tandarts voor

ontbreekt.

implantologie. Er is hiervoor geen indicatie
gesteld. Na behandeling wordt echter ingevuld
dat deze indicatie er wel was zodat de zorg
alsnog wordt vergoed.

Bron: NZa

9.3 Zorglevering
Ook in de fase van zorglevering zijn er risico’s te benoemen. Deze risico’s
hebben betrekking op ongepast gebruik, het leveren van zorg die niet
nodig is.
Voor een aandoening in de mond bestaan verschillende oplossingen
afhankelijk van de ernst van de aandoening. Een tandarts kan ongeacht
de ernst van de aandoening ervoor kiezen vaker de meer uitgebreide, en
dus duurdere, zorg te leveren. Daarnaast is er met name in het
preventieve deel van de mondzorg ook een prikkel om vaker zorg te
leveren dan nodig.
Tabel 9.2. Ongepast gebruik
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Overbehandeling: Het leveren van meer

Een patiënt komt bij de tandarts vanwege

uitgebreide/duurdere zorg dan nodig.

tandbederf. Gezien de ernst hiervan kan de
tandarts volstaan met een tweevlaksvulling. De
tandarts kiest er echter voor een kroon te
plaatsen. De tandarts lost hiermee het probleem
op, maar levert duurdere zorg dan nodig is.

Het vaker leveren van zorg dan nodig.

Voor een goede controle van het gebit maken
tandartsen ongeveer elke 2 jaar een röntgenfoto.
Bij een patiënt worden echter elk jaar
röntgenfoto’s genomen, zonder dat de gezondheid
van het gebit daar aanleiding toe geeft.

Bron: NZa

9.4 Bekostiging en financiering
De meeste frauderisico’s in de mondzorg komen terug onder de noemer
bekostiging en financiering. Hierbij kan de basis voor het risico al liggen
in de zorglevering of de toegang. In deze paragraaf beschrijven we de
volgende risico’s:
− Het in rekening brengen van een behandeling die (deels) niet heeft
plaatsgevonden.
− Het declareren van een duurdere, meer uitgebreide behandeling dan
de daadwerkelijk uitgevoerde behandeling.
87

Rapport Onderzoek zorgfraude

− Het meerdere malen indienen van eenzelfde rekening (door
aanbieder, patiënt en/of factoringmaatschappij).
− Op naam van een andere patiënt declareren omwille van een
vergoeding.
− Het knippen van de factuur zodat er meer inkomsten worden
gegenereerd door de aanbieder en/of er meer wordt vergoed aan de
patiënt.
9.4.1 Behandelingen die (deels) niet hebben plaatsgevonden
Het in rekening brengen van zorg die (deels) niet is geleverd is een vorm
van fraude die in elke zorgmarkt voor kan komen.49 Binnen de mondzorg
wordt er echter onderscheid gemaakt tussen zorg die valt onder de
basisverzekering en zorg die hier niet onder valt. Dit onderscheid lijkt
ook gevolgen te hebben voor de wijze waarop deze vorm van fraude
gepleegd kan worden.
Als een patiënt geen aanvullende verzekering heeft of slechts een
gedeeltelijke vergoeding krijgt in zijn aanvullende verzekering, krijgt hij
de factuur te zien. Voor zorg die niet onder de basisverzekering valt
heeft de patiënt een direct financieel belang om te controleren of die
factuur wel klopt. Dit beperkt het risico op fraude.
Binnen de basisverzekering en daar waar de aanvullende verzekering
volledig vergoedt, ontbreekt deze controle voor een deel. Het grootste
deel van de rekeningen stuurt de tandarts rechtstreeks aan de
verzekeraar.
Mogelijk betaalt een volwassene nog een eigen bijdrage, maar kinderen
zijn hiervan in ieder geval vrijgesteld. Soms kan het zijn dat de patiënt
ook de rekening ontvangt van aanbieder of verzekeraar. In dat geval is
controle nog mogelijk. Maar er zijn ook patiënten die deze rekening nooit
voor ogen krijgen. Het risico op het in rekening brengen van zorg die
(deels) niet geleverd is, is daarmee het grootst binnen de
basisverzekering daar waar de tandarts de rekening direct naar de
zorgverzekeraar stuurt en deze volledig vergoedt binnen de aanvullende
verzekering.
Tabel 9.3. Spookzorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het in rekening brengen van zorg die

Een patiënt komt bij de tandarts voor het trekken

niet geleverd is (spookzorg).

van een tand. Naast het in rekening brengen van
het trekken van deze tand stuurt de tandarts nog
3 facturen, elk op een andere datum, voor het
trekken van tanden bij hetzelfde kind. Deze zorg is
echter nooit geleverd.

Het in rekening brengen van zorg die

Een patiënt komt bij de tandarts. De tandarts

deels niet geleverd is (spookzorg).

voert enkel een controle uit. Hij brengt vervolgens
zowel een controle als het verwijderen van
tandsteen in rekening bij de zorgverzekeraar.

Bron: NZa

49

De NZa is er in gesprek met branchepartijen op gewezen dat het binnen de mondzorg
voorkomt dat een tandarts een behandeling uitvoert die (nog) niet beschreven is in een
prestatie. In dat geval zal een tandarts kiezen voor een behandeling die er op lijkt om
zo de geleverde zorg toch in rekening te kunnen brengen. De NZa herkent deze
handelswijze. Zij richt zich in haar risicoanalyse echter op al bestaande behandelingen
en prestaties.

88

Rapport Onderzoek zorgfraude

9.4.2 Het declareren van duurdere behandelingen
In navolging van de vorige voorbeelden is het ook mogelijk om een
duurdere, meer uitgebreide behandeling dan de daadwerkelijk
uitgevoerde behandeling in rekening te brengen.
Deze vorm van fraude kan voorkomen binnen de mondzorg omdat er een
aantal prestaties zijn met verschillende gradaties. Zo zijn er bijvoorbeeld
vullingen in oplopende gradaties (één-, twee en drievlaksvullingen). Een
ander voorbeeld is de wortelkanaalbehandeling met 1, 2, 3, of 4 kanalen
waarbij de prijs varieert van € 97 voor de goedkoopste tot € 227 voor de
duurste variant.
Het controleren van een declaratie van een duurdere behandeling is
lastig voor een patiënt. Het is voor een patiënt duidelijk wanneer er een
declaratie wordt ingediend terwijl er geen enkele vorm van zorg heeft
plaatsgevonden. Het is echter een stuk lastiger om te kunnen beoordelen
of de tandarts in de mond bezig is geweest met het aanbrengen van een
één- of een drievlaksvulling.
Tabel 9.4. Upcoding
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het declareren van duurdere

Een patiënt komt bij de tandarts voor een vulling.

behandelingen (upcoding).

Hij krijgt een éénvlaksvulling. De tandarts brengt
echter een drievlaksvulling in rekening.

Het declareren van duurdere

Bij een reguliere controle verwijdert een tandarts

behandelingen (upcoding).

tandsteen. Ongeacht de hoeveelheid tandsteen
brengt deze tandarts altijd de prestatie
gebitsreiniging uitgebreid in rekening. Hij zou
echter bij het beperkt aanwezig zijn van tandsteen
de prestatie gebitsreiniging beperkt in rekening
moeten brengen.

Bron: NZa

Aanbeveling aan verzekeraars
Stuur van alle zorg een in heldere taal gespecificeerd rekeningoverzicht
aan consumenten. Vraag consumenten om te bevestigen of zij a)
geweest zijn bij de zorgaanbieder en b) de zorg hebben ontvangen die in
rekening is gebracht.
9.4.3 Het meerdere malen indienen van dezelfde factuur
In de mondzorg zijn er verschillende manieren waarop de aanbieder
betaald wordt voor zijn geleverde dienst.
− Een aanbieder kan de patiënt vragen de gehele factuur te voldoen.
Vervolgens kan de patiënt, indien verzekerd, deze factuur indienen bij
de verzekeraar.
− Een aanbieder kan de factuur rechtstreeks aan de verzekeraar sturen.
De verzekeraar vergoedt deze volledig en vraagt indien nodig een
bijdrage van de patiënt.
− Een aanbieder kan de factuur rechtstreeks aan de verzekeraar sturen.
De verzekeraar vergoedt deze op basis van de polisvoorwaarden en de
aanbieder vraagt indien nodig een bijdrage van de patiënt.
− Een aanbieder kan de factuur doorgeven aan een
factoringmaatschappij. Deze betaalt de aanbieder, waarbij een
factoringmaatschappij een vergoeding krijgt voor het op zich nemen
van het betalingsrisico en/of het afhandelen van de factuur. De
factoringmaatschappij int de factuur vervolgens bij de verzekeraar
en/of patiënt zoals onder 1 t/m 3 is beschreven.
89

Rapport Onderzoek zorgfraude

Omdat er verschillende stromen zijn in het betalingsverkeer is het
mogelijk dat dezelfde factuur door verschillende personen/organisaties
wordt ingediend bij de verzekeraar. Er bestaat hierdoor een risico dat de
factuur meer dan 1 keer wordt betaald.
Tabel 9.5. Dubbele claim
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het meerdere malen indienen van dezelfde

Een tandarts brengt de geleverde zorg in

factuur (dubbele claim).

rekening bij zijn patiënt. Deze betaalt en
stuurt de factuur naar zijn verzekeraar. De
aanbieder stuurt de factuur echter ook naar de
verzekeraar. In principe zal op basis van de
controle van de verzekeraar slechts 1 factuur
worden betaald. En het is de bedoeling dat dit
de door de patiënt ingediende factuur is. De
tandarts handelt niet juist.

Het meerdere malen indienen van dezelfde

Een tandarts factureert via een

factuur (dubbele claim).

factoringmaatschappij. Hij heeft echter al
maanden geen geld ontvangen vanwege de
slechte financiële positie van de
factoringmaatschappij. Daarom besluit de
tandarts zijn facturen van de afgelopen drie
maanden ook nog rechtstreeks bij de
verzekeraar in rekening te brengen. Hier
bestaat het risico dat dezelfde factuur twee
keer wordt betaald.

Bron: NZa

9.4.4 Op naam van een andere patiënt declareren
Het kan, een behandeling niet in het (aanvullend) pakket zit, lonen dat
een patiënt zich voordoet als iemand anders, zodat de verzekeraar de
geleverde zorg vergoedt. Er is dan sprake van identiteitsfraude.
Tabel 9.6. Op naam van een andere patiënt
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Op naam van een andere patiënt

Een patiënt weet dat hij voor de behandeling die

declareren.

hij zal ondergaan zelf moet gaan betalen. Zijn neef
is echter wel verzekerd en hij is maar 2 jaar
jonger en lijkt veel op de patiënt. De patiënt
neemt de zorgpas van zijn neef mee. De tandarts
heeft dit niet in de gaten en brengt zo ongemerkt
de zorg in rekening bij de verzekeraar op naam
van de neef waardoor er onterecht wordt vergoed.

Op naam van een andere patiënt

Een patiënt moet een dure behandeling ondergaan

declareren.

die hij zelf moet betalen. Hij spreekt echter met
zijn tandarts af dat de behandeling niet op zijn
naam, maar op naam van zijn zoon van 12 wordt
gedaan. Op deze wijze betaalt de patiënt zelf niets
(de zorg valt immers onder de basisverzekering)
en is de tandarts er zeker van dat de factuur voor
de geleverde zorg wordt betaald (aangezien de
verzekeraar naar verwachting eerder betaalt dan
de patiënt).

Bron: NZa

90

Rapport Onderzoek zorgfraude

9.4.5 Het knippen van de factuur
Tijdens een behandeling voert een tandarts soms meerdere prestaties
uit. Als een tandarts meerdere malen dezelfde behandeling uitvoert in
één zitting, dan kan het zo zijn dat het tarief voor de tweede en
volgende behandeling lager is dan het tarief voor de eerste behandeling.
Hierdoor kan het lonend zijn om de factuur te splitsen.
Tabel 9.7. Knippen van de factuur
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het splitsen van de factuur (opknippen).

Een patiënt komt bij de tandarts. Er moeten
twee tanden worden getrokken. De eerste tand
mag tegen een tarief van € 21 worden
gefactureerd. De tweede tand mag tegen een
tarief van € 16 worden gefactureerd. De
tandarts besluit echter om de factuur te splitsen.
Hij factureert alsof hij twee keer een eerste tand
heeft getrokken op twee verschillende dagen. Hij
factureert twee keer € 21.

Bron: NZa

Aanbeveling aan verzekeraars
Voer meer automatische, formele controles (bijvoorbeeld. door
datamining) uit tegen dubbele bekostiging en opknippen. Gebruik
daarnaast datamining om afwijkende declaratiepatronen bij
zorgaanbieders op te sporen en vraag deze aanbieders om deze afwijking
toe te lichten.

9.5 Toezicht
In de voorgaande paragrafen komen verschillende frauderisicogebieden
terug. Binnen elke fase in de keten is er sprake van controle en toezicht.
Daarnaast is er aan het eind van het traject toezicht over de gehele
keten, op het moment dat een patiënt of aanbieder de declaratie indient.
In deze paragraaf wordt gekeken naar het toezichtaspect voor alle
partijen in de zorgketen. Hierbij wordt een indeling gehanteerd per partij
die betrokken is geweest bij de zorg(inkoop). Daaromheen bevindt zich
nog een aantal overheidspartijen, zoals de NZa, FIOD of het OM, die in
het algemene hoofdstuk zijn benoemd.
9.5.1 Tandarts
Als het gaat om correct medisch handelen, houdt de Inspectie van de
Gezondheidszorg (IGZ) toezicht op de individuele tandarts Dit ziet dus op
de kwaliteit van de geleverde zorg en niet op de productdeclaratie.
9.5.2 Consument
Binnen de mondzorg wordt er onderscheid gemaakt tussen zorg die valt
onder de basisverzekering en zorg die hier niet onder valt. Dit
onderscheid lijkt ook gevolgen te hebben voor de mate waarin de
consument zijn rekening kan controleren.
Bij zorg die niet onder de basisverzekering valt, betaalt de patiënt ofwel
de gehele rekening zelf ofwel een deel van deze rekening wanneer hij
aanvullend verzekerd is. Hiermee heeft de patiënt een direct financieel
belang om te controleren of de zorg zoals deze wordt gefactureerd ook
daadwerkelijk is geleverd. Door het zien van de rekening kan de patiënt
91

Rapport Onderzoek zorgfraude

in ieder geval controleren of er überhaupt zorg is geleverd. Het is echter
niet evident dat iedere consument ook de factuur begrijpt, daar de
terminologie in de prestatiebeschrijvingen kennis van de sector vereist.
Binnen de basisverzekering ontbreekt deze controle voor een deel.
Mondzorg onder de basisverzekering wordt in principe geheel vergoed
door de verzekeraar en een groot deel van de rekeningen wordt door de
aanbieder rechtstreeks aan de verzekeraar gestuurd. Het kan zo zijn dat
een patiënt de factuur ontvangt van de aanbieder of de verzekeraar. In
dat geval is controle nog mogelijk. Maar er zijn ook patiënten die deze
rekening nooit voor ogen krijgen.
9.5.3 Zorgverzekeraar
Zorgverzekeraars zijn wettelijk verplicht om aanbieders te controleren.
Zij doen dit via de formele controle, de materiële controle en controle
door fraudeteams waarin zij borgen dat:
− De door de zorgaanbieder in rekening gebrachte prestatie is geleverd
(‘rechtmatigheid’).
− En die geleverde prestatie het meest was aangewezen gezien de
gezondheidstoestand van de verzekerde (‘doelmatigheid’).
Daarnaast zijn er ook zorgverzekeraars die de declaratiegegevens van
verschillende tandartsen vergelijken om te kijken welke aanbieders
bovengemiddelde kosten hebben. Op basis van deze analyses vragen zij
vervolgens tandartsen om een uitleg. Een deel van deze tandartsen kan
uitleggen waarom zij afwijken, maar er is ook een deel dat dit niet uit
kan leggen en waarmee de zorgverzekeraar afspraken kan maken om
het declaratiegedrag te veranderen.

92

Rapport Onderzoek zorgfraude

10. Medisch specialistische zorg

10.1 Inleiding
Dit hoofdstuk geeft een systeembeschouwing van de medisch
specialistische zorg. Hierbij wordt gekeken naar het algehele
bekostigingsstelsel, de onderlinge relaties tussen de verschillende
bekostigingsaspecten en prikkels voor partijen op het gebied van fraude
en ongepast gebruik.
10.1.1 Marktomschrijving
Voordat we ingaan op de fraudeaspecten geven we een algemeen beeld50
van de (somatische) medisch specialistische zorg. De medisch
specialistische zorg omvat medisch specialistische hulp – diagnostiek,
behandeling en therapie – en daarmee samenhangende verpleging en
verzorging aan patiënten.
Figuur 10.1. Medisch specialistische zorg
Medisch specialistische zorg

Type zorg

Instellingen
voor MSZ

Type
personeel

Topreferente
zorg

Traumazorg

Topklinische
zorg

Algemene
zorg

Algemene
ziekenhuizen

Universitair
Medische
Centra

Categorale
instellingen

Zelfstandige
Behandel
Centra(ZBC’s)

Vrijgevestigd
medisch specialist

Medisch specialist in
dienstverband

Ondersteunend
ziekenhuispersoneel

Bron: NZa

De algemene zorg wordt geleverd door alle ziekenhuizen, terwijl UMC’s
overwegend de topreferente en topklinische zorg uitvoeren. Naast de
UMC’s en algemene ziekenhuizen zijn er categorale instellingen die zich
richten op speciale patiënten en ziekten. Bijvoorbeeld een
revalidatiecentrum of dialysecentrum. ZBC’s leveren zowel verzekerde
als niet-verzekerde zorg, terwijl privéklinieken alleen niet-verzekerde
zorg leveren. In de rest van dit onderzoek laten wij privéklinieken buiten
beschouwing.
Ziekenhuizen declareren hun zorg in DBC-zorgproducten. De zorg is
opgedeeld in een A- en een B-segment. In het A-segment stelt de NZa
jaarlijks de tarieven vast, in het B-segment zijn de tarieven vrij. Het
B-segment is in de loop der jaren steeds uitgebreid, nu beslaat het 70%
procent van de ziekenhuisbandelingen.
Een DBC-tarief is opgebouwd uit een ziekenhuiskostendeel en een apart
honorariumtarief voor medisch specialisten. De honorariumtarieven zijn
50

Voor een nadere marktbeschrijving verwijzen we u naar de Marktscan Medisch
specialistische zorg, weergave van de markt 2008-2012, www.nza.nl.

93

Rapport Onderzoek zorgfraude

voor zowel het A- als het B-segment nog steeds gereguleerd. Als er
sprake is van medisch specialisten in loondienst geldt het
honorariumtarief als inkomsten voor de instelling.
Overgang van DBC naar DOT
Per 1 januari 2012 is het nieuwe declaratiesysteem voor medisch
specialistische zorg, genaamd DOT, ingevoerd. Hierbij zijn de ruim
30.000 DBC's vervangen door 4.400 verbeterde DBC-zorgproducten.
Doordat er minder producten zijn, die ook nog eens specialismeoverstijgend zijn, hebben ziekenhuizen minder vrijheden in het
declareren. Er zijn bovendien nieuwe, uniforme regels over het afsluiten
van DBC’s. De nieuwe verbeterde regels maken ook eenduidiger wanneer
en onder welke voorwaarden zorgproducten gedeclareerd mogen
worden. Het continu verbeteren van deze DBC-zorgproducten gaat ook in
2014 en 2015 door.
De medisch specialistische zorg is in 2012 overgegaan naar
prestatiebekostiging. Daarvoor werkten ziekenhuizen nog met vaste
budgetten. Om het invoeren van prestatiebekostiging geleidelijk te laten
verlopen, is er een transitiemodel van twee jaar, waarin ziekenhuizen
(deels) gecompenseerd worden voor het verschil tussen hun inkomsten
bij prestatiebekostiging en bij een vast budget.
Vanaf 2012 zijn er voor een aantal vormen van zorg vaste vergoedingen
vastgesteld omdat prestatiebekostiging zich voor deze zorg niet goed
leent: beschikbaarheidsbijdragen. Het gaat om zorg die niet goed in
tarieven te vatten is of waarvan de beschikbaarheid zo belangrijk is dat
het niet aan de markt overgelaten kan worden, zoals gespecialiseerde
brandwondenzorg of donoruitnameteams.
Er zijn de laatste jaren veel acties geweest om de uitgaven aan medisch
specialistische zorg te beheersen. De minister heeft een generiek
macrobeheersingsinstrument ingesteld, om een onverhoopte
overschrijding van het macrokader te beheersen. Enerzijds dempt dat de
uitgaven, anderzijds ervaart een individuele instelling nauwelijks prikkels
om op gepaste wijze met groei om te gaan.
Zorgakkoorden en –convenanten
Met het invoeren van prestatiebekostiging is in 2011 ook het bestuurlijk
hoofdlijnenakkoord (BHA) voor 2012-2015 ingevoerd. Dit akkoord is
onder andere gesloten om de komende jaren de kostenontwikkeling in de
medisch specialistische zorg te beheersen. Hierin staat opgenomen dat
macro 2,5% groei mogelijk is uitgaande van een afgesproken basis. In
het hoofdlijnenakkoord is een structurele uitgavengroei van 2,5%
afgesproken exclusief loon- en prijsbijstelling.
In juli 2013 is een nieuw zorgakkoord gesloten waarin het
groeipercentage van de zorguitgaven teruggebracht wordt tot 1,5% in
2014 en 1% per jaar van 2015 tot en met 2017. Deze afspraak is in
breder verband over alle sectoren heen gemaakt met ziekenhuizen,
medisch specialisten, GGZ, huisartsen, patiëntenorganisaties en
zorgverzekeraars.
Ook voor vrijgevestigd medisch specialisten is er een afspraak gemaakt
tussen OMS, NVZ en VWS. In het convenant is een macrokader
afgesproken voor de periode 2012-2014 voor vrijgevestigd medisch
specialisten. Hieraan is een honorariumomzetplafond per instelling
gekoppeld. Alle instellingen met vrijgevestigd medisch specialisten

94

Rapport Onderzoek zorgfraude

kennen daardoor een omzetplafond voor medisch specialisten.
Overschrijdingen moeten zij afdragen aan het zorgverzekeringsfonds.
10.1.2 Leeswijzer
In de komende paragrafen komen verschillende fraudeaspecten en
vormen van ongepast gebruik in de gehele procesketen aan bod, van
toegang tot toezicht. In paragraaf 2 gaan wij in op de eerste fase van de
zorgketen, namelijk de toegang tot medisch specialistische zorg.
Paragraaf 3 schetst frauderisico’s rondom de zorglevering, waarna
paragraaf 4 ingaat op specifieke bekostigingsaspecten. In paragraaf 5
volgt het toezicht binnen de keten en op de gehele zorgketen.

10.2 Toegang
In de vorige paragraaf is een algemeen beeld geschetst van de medisch
specialistische zorg. In deze paragraaf zoomen we in op de frauderisico’s
rondom de toegang tot deze zorgmarkt en dan vooral de zorg die door
verwijzing toegankelijk is, de electieve zorg.
Voor medisch specialistische zorg, met uitzondering van de SEH, is een
verwijzing nodig, meestal van een huisarts. Ook kan de patiënt vanuit
een andere medisch specialist doorverwezen worden. Als een patiënt al
onder behandeling is bij een medisch specialist, dan is een
vervolgverwijzing van de huisarts niet meer nodig.
Directe toegang tot verzekerde zorg is alleen mogelijk als het gaat om
een spoedeisende zorgvraag op de spoedeisende hulp (SEH), aangezien
in dat geval geen verwijzing vereist is. Een zelfverwijzing buiten de SEH
leidt tot onverzekerde zorg.
10.2.1 Onterechte vergoeding verzekeraar
Het in rekening brengen van onverzekerde zorg als verzekerde zorg is
een belangrijk thema bij zorgfraude. Op hoofdlijnen zijn er drie factoren
die bepalen of een consument al dan niet toegang heeft tot verzekerde
zorg. Onderstaand stroomschema geeft dit grafisch weer. In deze
paragraaf worden de frauderisico’s rondom dit thema beschreven.
Figuur 10.2. Verzekerde zorg

1. Is sprake van een geldige
verwijzing?
Ja
Nee
↓
2. Is sprake van een verzekerde
aanspraak volgens de ZVW en de
regeling zorgverzekering?
Ja
Nee
↓
3. Is de patiënt redelijkerwijs
aangewezen op deze behandeling?
Ja
Nee
↓
Verzekerde zorg

→

Onverzekerde zorg

→

Onverzekerde zorg

→

Onverzekerde zorg

Bron: NZa

95

Rapport Onderzoek zorgfraude

De zorgaanbieder is op basis van de regelgeving van de NZa per 2012
verplicht om op de declaratie het type verwijzer en de AGB-code van de
verwijzer te vermelden, zodat de verzekeraar aan de declaratie kan zien
of sprake is van een correcte verwijzing. Hieruit kunnen de volgende
twee situaties worden afgeleid waarin de zorgverzekeraar niet tot
betaling dient over te gaan:
1. Ziekenhuis registreert helemaal geen verwijzer op de nota.
Als een correcte verwijzing ontbreekt, is bij electieve zorg geen sprake
van een verzekerde prestatie die valt onder de aanspraak van de Zvw. In
dat geval mag de zorgverzekeraar niet tot vergoeding overgaan, maar
mag de zorg ook niet meteen voor rekening van de patiënt gebracht
worden. Het ziekenhuis heeft immers de informatieverplichting op de
nota niet op orde.
2. Ziekenhuis registreert verwijstype ‘zelfverwijzer niet-SEH’ op de nota.
Als het ziekenhuis het verwijstype ‘zelfverwijzer niet-SEH’ vastlegt, mag
de zorgverzekeraar niet tot betaling overgaan, maar is de geleverde zorg
onverzekerd en voor eigen rekening van de consument. De kosten van
deze zorg mogen niet in de verevening vallen.
De NZa ontvangt signalen dat een verwijscode wordt ingevuld, terwijl
een daadwerkelijke verwijzing in de praktijk ontbreekt. Er zijn
voorbeelden bekend dat het ziekenhuis standaard ‘verwijzing door
huisarts’ invult bij het ontbreken van een verwijzing. Het ziekenhuis
heeft ook geen prikkel om de zelfverwijzer te vermelden, omdat dit tot
vragen van patiënten leidt en niet patiëntvriendelijk is. In deze gevallen
wordt onterecht onverzekerde zorg onder het verzekerde pakket
gebracht. De basis van deze onterechte declaratie op de
basisverzekering ontstaat dus al in de toegangsfase van de keten.
Acute zorg
Bij een acute zorgvraag volstaat een zelfverwijzing. De patiënt komt in
dat geval terecht op de spoedeisende hulp. Er zijn echter signalen
bekend dat een patiënt zich meldt op de SEH, terwijl geen sprake is van
een acute zorgvraag. In dat geval dient de instelling de patiënt terug te
sturen naar de huisarts of huisartsenpost, omdat directe toegang dan
niet van toepassing is. Er zijn signalen dat in de praktijk regelmatig toch
acuut wordt behandeld of een alsof-verwijzing wordt geregistreerd en de
patiënt een bezoek aflegt aan de polikliniekafdeling. In de controle hierop
is het voor de zorgverzekeraar echter lastig hier op toe te zien,
aangezien ‘acute zorg’ een rekbaar begrip is.
Aanbeveling
Aan de NZa: Verplicht51 de verwijzende zorgaanbieders hun AGB-code
te vermelden op het verwijsdocument op het moment dat ze naar de
medisch specialistische zorg verwijzen en de ontvangende zorgverlener
om deze de AGB-code ook te vermelden.
Aan verzekeraar: Richt een zo optimaal mogelijke controle in op de
verwijsregistratie. Maak contractafspraken over de te vermelde
(aanvullende) verwijsinformatie op de nota, bijvoorbeeld door ook de
AGB-code van de verwijzer op te vragen. Dit vergroot de mogelijkheden
om te benchmarken.

51

Deze verplichting wordt in een nadere regel opgenomen die per 1 januari 2014 in
werking treedt.

96

Rapport Onderzoek zorgfraude

Verzekerde aanspraak
In de Zvw en de regeling zorgverzekering heeft de minister bepaald wat
onder de basisverzekering valt. Bij sommige behandelingen kan zowel
sprake zijn van verzekerde als onverzekerde zorg. Het onderscheidende
element is dan enerzijds de indicatiestelling en anderzijds of iemand wel
redelijkerwijs is aangewezen op deze behandeling. Bij cosmetische
indicaties geldt geen aanspraak en betaalt de consument deze zorg in de
regel zelf of moet zich hier aanvullend voor verzekeren. Een onjuiste
indicatiestelling kan leiden tot een declaratie die door de zorgverzekeraar
onterecht ten laste van de basisverzekering wordt gebracht.
Zowel in de curatieve GGZ als de tweedelijns somatische zorg kent de
DBC-systematiek een kleurensystematiek om verzekerde (groen) en
onverzekerde zorg (rood) van elkaar te kunnen onderscheiden.
In de somatische zorg bestaat de kleur oranje voor ‘onder voorwaarden’
verzekerde zorg. De aanspraakkleuring is alleen bedoeld om te
faciliteren. Wettelijk is niet de kleuring bepalend of iets (on)verzekerde
zorg is. De grens tussen verzekerde en onverzekerde zorg is daardoor
niet altijd eenduidig te maken op basis van diagnose/prestatie. Een
indicatie is immers niet altijd gelijk aan de diagnose. Bovendien is uit de
prestatie niet af te leiden of iemand redelijkerwijs was aangewezen op
deze behandeling. Hier ligt een medisch inhoudelijk oordeel aan ten
grondslag.
De verzekerde aanspraken zijn niet duidelijk genoeg, menen
verzekeraars en aanbieders. Zij willen duidelijkheid rondom aanspraak,
waar nu een te groot grijs gebied bestaat. Voor behandelend specialisten
is het onduidelijk waar zij snel en accuraat kunnen opzoeken in hoeverre
een behandeling al dan niet onder de aanspraak valt.
Er zijn signalen bekend dat zorgproducten ten onrechte als verzekerde
zorg worden gedeclareerd. Deels komt dit voort uit het onjuist toepassen
van de medische indicatiestelling, deels omdat de formulering van de
aanspraak door veldpartijen op verschillende wijze wordt uitgelegd. Voor
zorgverzekeraars is de controle of de zorg terecht als verzekerd is
aangemerkt intensief: het vraagt om aanvullende en diepgaande
controles op patiëntniveau. Om beter te sturen op een juiste
indicatiestelling hebben zorgverzekeraars voor behandelingen een
machtigingenportaal opgesteld. Er is een limitatieve machtigingslijst
opgenomen in de polisvoorwaarden waaruit blijkt welke producten
machtiging vereisen. Zo wordt de indicatiestelling vooraf mede
beoordeeld door de zorgverzekeraar. Een gedeelte van het risico wordt
daarmee ondervangen, maar niet voor alle producten worden
machtigingen afgegeven.
Of iets verzekerde zorg is of onverzekerd, is voor de patiënt financieel
van belang: verzekerde zorg wordt grotendeels vergoed en patiënten
kunnen aanbieders beïnvloeden om iets toch als verzekerd te labelen.
Ook de zorgaanbieder heeft daar belang bij. Daar waar het
zorgproducten betreft die in het risicovrije gedeelte van de verevening
vallen, heeft de zorgverzekeraar ook onvoldoende belang om het
grensvlak van het verzekerde pakket zorgvuldig te bewaken. Met de
aanpassing van de ex-postverevening zijn deze prikkels beter belegd.

97

Rapport Onderzoek zorgfraude

Tabel 10.1. Onverzekerde zorg typeren als verzekerde zorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Een andere zorgactiviteit vastleggen, die

Bij een patiënt wordt een circumcisie uitgevoerd.

wel verzekerd is (als/of-codering).

Dit is onverzekerde zorg. Er wordt een andere
zorgactiviteit (phrenulumplastiek) geregistreerd,
omdat dit wel verzekerde zorg is.

De medisch indicatie wordt niet volgens

Patiënt ondergaat een spataderoperatie. De

de Zvw ingevuld.

medisch specialist geeft aan dat het gaat om
verzekerde aanspraak, terwijl het op basis van
de Zvw een cosmetische operatie betreft. Er
wordt dan een verzekerd in plaats van een
onverzekerd zorgproduct afgeleid.

Bron: NZa

Uit tabel 2 komen twee verschillende mogelijkheden naar voren waarbij
onrechtmatig gehandeld wordt rondom de pakketgrenzen. Enerzijds
betreft dit een verkeerde indicatiestelling, anderzijds een verkeerde
vastlegging van zorgactiviteiten. Onderstaand doen we een aantal
aanbevelingen die bijdragen aan een rechtmatige uitvoering van de
verzekerde aanspraak. Dit betekent enerzijds voor overheidspartijen de
ontwikkeling van een zo zuiver mogelijke onderscheid tussen de
verzekerde en onverzekerde declarabele prestaties. Vervolgens is het
aan verzekeraars om hier in controles verscherpt op toe te zien.
Aanbeveling
Aan de NZa: Onderzoek de mogelijkheden om het onderscheid tussen
verzekerde en onverzekerde zorgprestaties te vergroten. Onderzoek of
het mogelijk is om onverzekerde zorg in los declarabele prestaties te
plaatsen.
Aan het CVZ: Definieer de aanspraak scherper en eenduidiger. Verklein
daarmee het grijze gebied en definieer de aanspraak waar mogelijk in
een zwart-wit benadering. Onderzoek of de aanspraak (Zvw) meer kan
aansluiten bij het prestatiesysteem (Wmg).
Aan VWS: Bouw de resterende ex-post compensatiemechanismen zo
snel mogelijk af, bijvoorbeeld door dure geneesmiddelen weg te nemen
uit het risicovrije deel van de verevening.
Aan verzekeraars: Bewaak het grensvlak tussen de verzekerde en
onverzekerde zorg scherper en voer hier controles op uit. Overweeg een
uitbreiding van de behandelingen waarvoor vooraf een machtiging moet
worden aangevraagd. Pas datamining toe op de aandachtsgebieden,
bijvoorbeeld de zorg waar zowel medische als cosmetische indicaties
mogelijk zijn.
10.2.2 Kostenbewuste consument
In deze paragraaf kijken wij vanuit de eigen betalingen naar de financiële
prikkel van de consument.
Consumenten betalen een deel van de zorg zelf. Financiële overwegingen
van de consument kunnen daarom een belangrijk aspect zijn in de keuze
om toe te treden tot een bepaalde zorgmarkt. Dit maakt dat de
consument soms een prikkel ervaart om in de medisch specialistische
zorg behandeld te worden, zeker als het eigen risico al bereikt is, terwijl
medisch gezien een behandeling in de eerstelijn op zijn plaats is. Zo zijn
de eerste twintig behandelingen in de fysiotherapie voor eigen rekening,
terwijl bij een revalidatiearts of orthopeed enkel het eigen risico wordt
geraakt. En valt een kaakchirurgische ingreep in het ziekenhuis onder de

98

Rapport Onderzoek zorgfraude

basisverzekering, terwijl een behandeling bij tandarts in de eerstelijn
onverzekerd is.
Er bestaat een breed gedragen wens om waar dat kan zorg in de
eerstelijn te organiseren (substitutie). Maar de eigen betalingen in de
eerstelijn zorgen soms juist voor het tegengestelde effect: consumenten
kiezen voor de tweedelijn om teveel eigen betalingen te voorkomen.
Een uitzondering hierop is de huisartsenzorg. Die valt binnen de huidige
wet- en regelgeving buiten het eigen risico. Dit kan bijvoorbeeld leiden
tot een prikkel om bloedafname door de huisarts te laten verrichten in
plaats van door een eerstelijns diagnostisch centrum.
Aanbeveling
Aan het CVZ: Stel een functionele inrichting van de aanspraak op,
waarbij een functie al dan niet onder het eigen risico valt ongeacht wie
deze zorg levert.
Aan de IGZ en de wetenschappelijke verenigingen van de
beroepsgroepen: Neem in behandelprotocollen, -richtlijnen en standaarden op wanneer patiënten overgedragen dienen te worden naar
eerstelijns beroepsbeoefenaren.

10.3 Zorglevering
Ook in de fase van zorglevering zijn er verschillende frauderisico’s te
benoemen. In deze paragraaf zoomen we in op de volgende thema’s:
− aanbodgestuurde vraag
− het registreren van niet-geleverde zorg
− het onterecht vastleggen van meerdere producten
− het registreren van een verkeerde diagnose
10.3.1 Aanbodgestuurde vraag
De medische richtlijnen en actuele normen zijn leidend bij het leveren
van zorg door de medisch specialist. De zorglevering start met het
stellen van een diagnose. Vervolgens worden de medisch noodzakelijke
zorgactiviteiten uitgevoerd, wat uiteindelijk afleidt tot een declarabel
product. Op het moment dat het eigen risico al bereikt is, hoeft de
verzekerde geen eigen betalingen meer te doen. Prestatiebekostiging
maakt in beginsel ‘meer declareren’ lucratief en kan leiden tot
overbehandeling, voor de patiënt maakt het immers financieel niets meer
uit.
Tabel 10.2. Niet aangevraagd onderzoek
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Overbehandeling: Declareren niet

De huisarts doet een aanvraag aan een

aangevraagd onderzoek.

eerstelijns diagnostisch centrum voor een
bloedonderzoek. Het diagnostische centrum
voert vervolgens meer onderzoeken uit dan
aangevraagd. Ook komt het voor dat de
consument meer onderzoeken aankruist op
het formulier. In beide gevallen declareert het
diagnostisch centrum meer dan op basis van
de oorspronkelijke aanvraag van de huisarts.

Bron: NZa

Het is aan de zorgverzekeraar om in te kopen op basis van de
zorgbehoefte van zijn verzekerdenpopulatie en aanbodgestuurde vraag
in te perken.

99

Rapport Onderzoek zorgfraude

Aanbevelingen
Aan de IGZ en de wetenschappelijke verenigingen van de
beroepsgroepen: Verduidelijk en handhaaf behandelprotocollen,
-richtlijnen en -standaarden zodat praktijkvariatie rondom gepaste zorg
sterk vermindert. Neem hierin op expliciet op wanneer behandeltrajecten
geopend en gesloten moeten worden.
Aan verzekeraars: Maak praktijkvariatie tussen/binnen gecontracteerde
zorgaanbod inzichtelijk zowel aan de aanbieders (spiegelinformatie) als
aan consumenten (onderbouwing van selectieve contractering).
10.3.2 Registreren van niet-geleverde zorg
In de DOT-systematiek zijn de registratie van de uitgevoerde activiteiten
in combinatie met de diagnose de basis om te bepalen welk DBCzorgproduct uiteindelijk gedeclareerd mag worden. De registratie- en
declaratieregels zijn daarin leidend. Uit gesprekken met zorgaanbieders
komt soms naar voren dat bepaalde specifieke of nieuwe zorg
onvoldoende in declaratiecodes tot uitdrukking komt. Daarom registreren
ze soms een vergelijkbaar product. Het komt ook voor dat aanbieders
bewust verkeerd vastleggen, zodat prestaties met een zwaarder profiel
afgeleid worden. In tabel 4 zijn voorbeelden genoemd van deze
verkeerde vastlegging van zorgactiviteiten of het onterechte vastleggen
van zorgactiviteiten. Deze voorbeelden vallen allen onder de categorie
van ‘het registreren van niet-geleverde zorg’.
Taakherschikking bij integrale tarieven
Een voorbeeld van het registreren van niet-geleverde zorg is de
verlengde armconstructie, waarbij een verpleegkundig specialist het
patiëntencontact voert. In veel ziekenhuizen neemt verpleegkundig
personeel taken van de medisch specialist over met als doel de kosten te
verlagen. De declaratieregels schrijven echter voor dat om een eerste
polikliniekbezoek te registreren er sprake moet zijn van een face-to-face
contact tussen de patiënt en de poortspecialist (specialist of artsassistent). Alleen als daar sprake van is, mag een consult geregistreerd
worden. De NZa heeft signalen ontvangen dat er toch consulten worden
geregistreerd terwijl de patiënt alleen contact heeft gehad met een
verpleegkundig specialist of een SEH-arts. De SEH-arts is geen medisch
specialist, maar de NZa ontvangt signalen dat SEH-artsen in
ziekenhuizen namens diverse poortspecialismen DBC-zorgproducten
openen. De invoering van het integrale tarief per 2015 biedt ruimte dat
verpleegspecialisten ook DBC-zorgproducten kunnen openen. Tot die tijd
is dat echter niet toegestaan.
Tabel 10.3. Spookzorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Verkeerd vastleggen van zorgactiviteiten.

Patiënt komt op SEH met kleine hoofdwond.
De chirurg kijkt naar de wond en plakt een
pleister. Vervolgens wordt de zorgactiviteit
'Poliklinische wondexcisie en wondtoilet zonder
verwijzing vastgelegd'. Onder wondexcisie en
wondtoilet wordt verstaan locaalanesthesie,
inspectie, reiniging, excisie en/of hechting van
de wond(en). De beschrijving van deze
zorgactiviteit sluit niet aan bij de
daadwerkelijk geleverde zorg.

Eén uitgevoerde zorgactiviteit vaker

Interventiecardioloog en cardiochirurg voeren

registreren.

gezamenlijk AICD-implantatie (=inwendige
defibrillator bij hartritmestoornissen) uit.

100

Rapport Onderzoek zorgfraude

Beiden registreren een operatieve
zorgactiviteit, terwijl de operatie maar één
keer is uitgevoerd. Het gevolg is dat een
afleiding onterecht plaatsvindt naar een
zwaarder product.
Een verkeerde koppeling van lokale

Ziekenhuis koppelt interne code 'verwijderen

verrichtingen (CBV-codering) naar

oorsmeer' aan de zorgactiviteitcode 031712

zorgactiviteiten.

(verwijdering uit de gehoorgang van een of
meerdere poliepen of corpora aliena). Dit leidt
af naar een zwaarder product. Er is geen
aparte zorgactiviteitcode voor 'verwijderen
oorsmeer', maar dit valt binnen een regulier
consult. Ziekenhuizen hanteren vaak het
uitgangspunt dat elke interne code aan een
zorgactiviteitcode gekoppeld moet worden.

Onterechte toepassing verlengde arm.

De wondverpleegkundige houdt een
zelfstandig spreekuur en registreert voor alle
patiënten een polikliniekbezoek en een DBC.
Het is niet toegestaan dat een
verpleegkundige een DBC-zorgproduct opent,
of dit namens de specialist doet, terwijl de
specialist zelf geen patiëntencontact heeft.

Bron: NZa

Gepast gebruik is een ander belangrijk aandachtspunt. In het leveren
van zorg bestaat het risico dat ten onrechte duurdere zorg wordt
voorgeschreven dan nodig is. Ten algemene geldt dit voor
tweedelijnszorg die in de eerstelijn uitgevoerd had kunnen worden. Het
bestaan van deze schotten kan ook leiden tot dubbele financiering van
zorg, zoals in tabel 5 wordt toegelicht.
Tabel 10.4. Dubbele vergoeding
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Dubbele vergoeding voor kosten op het

Een voorbeeld is de situatie waarin de huisarts

grensvlak van de eerste en tweedelijn.

bloed afneemt. De huisarts kan hiervoor een
consult in rekening brengen, waarna het bloed
naar een diagnostisch centrum wordt gestuurd
voor verdere analyse. Het diagnostisch
centrum brengt vervolgens een ordertarief in
rekening, waar ook een vergoeding is
opgenomen voor bloedafname terwijl het
diagnostisch centrum hier geen kosten voor
maakt52.

Bron: NZa

Uit bovenstaande risico’s en voorbeelden blijkt dat de zorgactiviteiten
een centrale rol hebben in de afleiding naar DBC-zorgproducten. Een
correcte registratie van zorgactiviteiten is daarbij van belang. Het is aan
de zorgverzekeraar om te controleren of de zorg op de nota ook
daadwerkelijk geleverd is. Deze controle wordt per 1 juni 2014
eenvoudiger. Vanaf dat moment moeten zorgaanbieders ook een selectie
van zorgactiviteiten op de nota vermelden. Hierdoor ontstaat meer
inzicht voor de zorgverzekeraar en de patiënt.

52

Dit concrete risico wordt opgelost per 2014 aangezien er een extra ordertarief is
opgenomen in de lijst met overige zorgproducten.

101

Rapport Onderzoek zorgfraude

Aanbeveling
Aan de NZa: Verduidelijk de zorgactiviteiten in de zorgactiviteitentabel
wanneer er onduidelijkheid is over de definitie of de toepassing. Van
iedere zorgactiviteit dient duidelijk te zijn wanneer en onder welke
voorwaarden deze geregistreerd mag worden. Verbeter de
lekenomschrijving, zodat de nota voor de consument beter te begrijpen
en controleren valt.
Aan verzekeraars: De verzekeraar ontvangt per 2014 extra informatie
door de vermelding van zorgactiviteiten op de nota. Gebruik deze
informatie in de controle door toepassing van datamining en
benchmarking. Geef de consument meer inzicht in de zorg die hij
ontvangen heeft. Vraag consumenten om te bevestigen of zij a) geweest
zijn bij de zorgaanbieder en b) de zorg hebben ontvangen die in rekening
is gebracht.
Aan VWS: Vergroot bij invoering van integrale tarieven per
1 januari 2015 mogelijkheden op het gebied van taakherschikking door
ook verpleegkundig specialisten DBC-zorgproducten te laten openen.
10.3.3 Onterecht meerdere zorgproducten en overige
zorgproducten vastleggen
Naast het vastleggen van verkeerde zorgactiviteiten komt het ook voor
dat ten onrechte meerdere DBC-zorgproducten of overige zorgproducten
worden vastgelegd. In dat geval ontstaat niet per se een zwaarder of
duurder product, maar ontstaan meerdere producten. Wat leidend is, is
de vraag of sprake is van een nieuwe zorgvraag die een aparte
diagnosestelling én behandeltraject vragen. Als hier geen sprake van is
moeten de uitgevoerde zorgactiviteiten in hetzelfde DBC-traject worden
opgenomen.
Het fenomeen dat meer zorgproducten gedeclareerd worden dan waar
feitelijk sprake van zou mogen zijn, komt in een aantal signalen terug.
Een voorbeeld hiervan is het intern doorverwijzen, zodat meerdere DBCzorgproducten gedeclareerd kunnen worden bij één diagnose. Tabel 5
schetst een aantal andere voorbeelden rondom dit thema.
Tabel 10.5. Openen van nieuwe zorgproducten
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Een nieuw zorgtraject openen bij een

Zwangerschapsbegeleiding bij patiënt met

bestaande zorgvraag van een patiënt door

hypertensie. Controle/behandeling is beëindigd

één specialist.

en patiënt wordt terugverwezen naar de
eerstelijn. Patiënt komt tijdens dezelfde
zwangerschap nogmaals bij de gynaecoloog
voor zwangerschapsdiabetes. Beide
zorgvragen betreffende dezelfde
zwangerschap en vallen binnen hetzelfde
zorgtraject. Hier is dan sprake van een
repeterende zorgvraag waar geen nieuw
zorgproduct voor geopend mag worden.

Een nieuw zorgtraject openen bij een

Patiënt is poliklinisch onder behandeling bij de

bestaande zorgvraag van een patiënt door

reumatoloog voor psoriasis. Tijdens dit traject

een andere specialist van een ander

vindt ook een consult bij de dermatoloog

specialisme.

plaats in het kader van deze zorgvraag. De
reumatoloog is hoofdbehandelaar. Het is niet
toegestaan dat de reumatoloog en
dermatoloog beiden een zorgtraject openen.

Bij een nieuw zorgtraject een activiteit uit

Het kan voorkomen dat een medisch specialist

102

Rapport Onderzoek zorgfraude

een bestaande zorgvraag twee keer

bij één patiënt meerdere zorgvragen

registreren.

constateert en hiervoor twee DBCzorgproducten opent. Uit
patiëntvriendelijkheid besluiten sommige
aanbieders de patiënt niet een keer terug te
laten komen, maar beide zorgvragen in
eenzelfde consult af te handelen. In dat geval
mag er echter slechts één consult
geregistreerd worden. Eén van de
behandeltrajecten bevat dan geen consult. De
NZa ontvangt echter signalen dat aan beide
DBC’s een afzonderlijk consultcontact
toegekend wordt.

Bron: NZa

Een ander risico is de situatie waarin de patiënt al in behandeling is bij
een instelling en er op aanvraag van deze instelling (medisch specialist)
aanvullende onderzoeken bij een andere instelling worden aangevraagd.
In dergelijke situaties is het risico groot dat meerdere zorgproducten
door meerdere instellingen in rekening worden gebracht, terwijl feitelijk
sprake is van onderlinge dienstverlening. In dat geval mag naast het
zorgproduct dat door de ene instelling in rekening wordt gebracht niet
ook nog een los overige zorgproduct voor de overige of aanvullende
onderzoeken in rekening gebracht worden. De NZa ontvangt signalen dat
onterecht overige zorgproducten in rekening worden gebracht, terwijl
deze vanuit het tarief van het DBC-zorgproduct vergoed hadden moeten
worden.
Een aangrenzend fenomeen is de U-bochtconstructie. Vanuit
verzekeraars ontvangt de NZa het signaal dat medisch specialisten aan
patiënten vragen om de medicijnen of een spiraaltje zelf buiten de muren
van het ziekenhuis te kopen, terwijl deze kosten versleuteld zitten in het
tarief van het DBC-zorgproduct dat door het ziekenhuis in rekening wordt
gebracht. Hierdoor brengt uiteindelijk zowel een ziekenhuis als een
apotheker een spiraaltje in rekening bij de verzekeraar terwijl er maar
één spiraaltje is geleverd.
Aanbeveling
Aan de NZa: Gericht kijken in welke mate de parallelliteit, meerdere
DBC-zorgproducten naast elkaar declareren, teruggebracht kan worden.
Aan verzekeraars: Voer meer automatische, formele controles
(bijvoorbeeld door datamining) uit tegen dubbele bekostiging en
opknippen van behandeltrajecten. Gebruik daarnaast datamining om
afwijkende declaratiepatronen bij zorgaanbieders op te sporen en vraag
deze aanbieders om deze afwijking toe te lichten.
10.3.4 Registreren verkeerde diagnose
Een andere categorie is het registreren van de verkeerde diagnose. In
principe bevat deze categorie minder risico aangezien de diagnose op
zichzelf minder effect heeft op de zwaarte van het product en dus ook op
de hoogte van het tarief. De zorgactiviteiten zijn hierin vaker bepalend
dus het is eerder lonend om verkeerde zorgactiviteiten vast te leggen.
Wat wel kan, is dat de medisch specialist gebruik maakt van de
typeringslijst van een ander specialisme. Op het moment dat een
diagnose in meerdere lijsten staat beschreven, kunnen medisch
specialisten de prikkel ervaren om een duurdere variant te kiezen.

103

Rapport Onderzoek zorgfraude

Tabel 10.6. Registratie van de verkeerde diagnose
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het hanteren van de typeringslijst van een

Een kind komt bij de longarts op het

ander specialisme.

spreekuur met een astma. Deze diagnose
staat op typeringslijst van longgeneeskunde
en van kindergeneeskunde. De longarts legt
op basis van de kindergeneeskundelijst vast.
Dit is geen fraude, maar ongewenst gedrag.
Men kan dus op een andere AGB-code,
bijvoorbeeld een reumatoloog die de AGBcode kindergeneeskunde hanteert, de
duurdere variant zorg declareren. Dat is niet in
de geest met het beoogde doel van de
typeringslijsten.

Bron: NZa

Er zijn adviesbureaus die ziekenhuizen adviseren over de grijze gebieden
in de diagnosecodes. Dergelijke bureaus kunnen zinvol bijdragen aan het
op orde krijgen van de basisregistratie. Op het moment dat deze
adviezen er echter toe leiden dat ziekenhuizen bewust een verkeerde
diagnose registreren bij een bepaalde zorgvraag, dan werkt dit fraude en
upcoding in de hand.
Op dit moment is onvoldoende transparant welke rol adviesbureaus
innemen in het declaratieproces van ziekenhuizen en UMC’s. Daarom is
niet inzichtelijk in welke mate adviesbureaus de scheidslijn passeren
tussen enerzijds het bieden van ondersteuning bij het inrichten van een
robuust informatiesysteem en anderzijds het adviseren van instellingen
over een maximale declaratieomzet. In de eindrapportage (juli 2014)
van het onderzoek naar zorgfraude besteden wij aandacht aan de rol van
deze adviesbureaus.
Verkeerde indicatie
Dure geneesmiddelen worden als add-on bij een DBC-zorgproduct in
rekening gebracht. Alleen de geneesmiddelen die op de add-on-lijst
staan mogen op deze manier in rekening gebracht worden. De kosten
van de overige geneesmiddelen zitten in het tarief van het zorgproduct
verwerkt. De add-on is opgebouwd uit een stofnaam en een indicatie.
Het gevolg is dat onterecht indicaties die op de add-on lijst staan
geregistreerd worden, zodat een duur geneesmiddel in rekening gebracht
kan worden. Als dit medisch niet noodzakelijk is, wordt misbruik
gemaakt van de indicatielijst. Dit vormt het grootste frauderisico in de
bekostiging van dure geneesmiddelen. De zorgverzekeraar kan dit
controleren met een controle op de koppeling tussen de DBCzorgproducten en de geneesmiddelen of door materiële controles op de
indicatielijst. Deze prikkel is echter onvoldoende omdat dure
geneesmiddelen tot 2015 onder de ex post risicoverevening vallen.

10.4 Bekostiging en financiering
In de marktbeschrijving is aandacht besteed aan de ontwikkelingen per
2012 in de bekostiging, met name als gevolg van de invoering van
prestatiebekostiging. Gelijktijdig met de invoering van
prestatiebekostiging heeft een transitie van DBC naar DOT
plaatsgevonden. Beide transities hebben effect op de prikkels rondom
zorgfraude. In deze paragraaf beschrijven we de volgende risico’s in de
bekostiging en financiering van de medisch specialistische zorg:

104

Rapport Onderzoek zorgfraude

− Sturen op grenzen
− Transitiemodel
− Honorariumomzetplafond
− Contractvormen zorgverzekeraars
− Academische component
10.4.1 Sturen op grenzen
De DBC-bekostiging bevat een aantal grenswaarden. Grenzen geven
enerzijds een doelmatigheidsprikkel, maar vormen anderzijds een risico
rondom fraude en ongepast gebruik. De grenzen in de bekostiging zijn
voor medisch specialistische zorg feitelijk in twee categorieën in te delen.
Enerzijds betreft dit de afsluitgrenzen van producten, waar we in tabel 8
een toelichting bij geven. Anderzijds betreft dit de grenzen tussen
producttypen, zie hiervoor tabel 9.
Afsluitgrenzen van producten
De DOT-systematiek gaat per 2012 hoofdzakelijk uit van
trajectbekostiging. Deze trajecten worden op een bepaald moment
afgesloten, zodat declaratiestromen richting zorgverzekeraars op gang
komen. Op het moment dat een te krappe afsluitgrens gehanteerd
wordt, ontstaat een extra prikkel om patiënten in te plannen net na deze
afsluitgrenzen. In dat geval kan een nieuw zorgproduct gedeclareerd
worden. Het voordeel van een vervroegde afsluitgrens is dat sneller
informatieverkeer53 op gang komt, bijvoorbeeld voor de zorgverzekeraar
om controles uit te voeren. Dit staat dus op gespannen voet met elkaar.
De NZa heeft de minister geadviseerd op per 1 januari 2015 de
doorlooptijd van een DBC-zorgproduct te vervroegen van 365 naar 120
dagen. Het gevolg kan zijn dat hierdoor extra producten gedeclareerd
worden, bijvoorbeeld doordat nog een controleconsult na de 120e dag in
rekening gebracht wordt.
Op zichzelf hoeft dat geen financiële effecten te hebben, zolang de
zorgverzekeraar bij het onderhandelde tarief per product in de
zorginkoop rekening houdt met de verkorte doorlooptijden. De NZa
verwerkt de verkorte doorlooptijden in de gereguleerde tarieven. Ook
stelt de NZa informatie voor verzekeraars en aanbieders beschikbaar
over het contracteerproces van DBC-zorgproducten in het vrije segment.
Tabel 10.7. De afsluitgrenzen in DOT
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Toelichting

Inplannen van verrichtingen na het

De subtrajecten kennen vaste afsluitmomenten. Bij

afsluitmoment.

een klinisch subtraject is het afsluitmoment de 42e
dag na ontslagdatum. Dit geeft de behandelaar de
prikkel om deze grens te overschrijden, zodat
nieuwe dagverpleging of een nacontrole in een
nieuw subtraject terecht komt. In feite kan de
specialist dan een nieuw subtraject openen.

Afsluitgrenzen bij conservatieve

De subtrajecten kennen vaste afsluitmomenten. Bij

behandelingen.

een niet-klinisch subtraject met conservatieve
behandelingen gelden aparte afsluitregels. In dat
geval mag bijvoorbeeld bij een initieel subtraject op
de 90e dag na opening het subtraject gesloten
worden. Dit geeft de behandelaar de prikkel om

53

Een aantal verzekeraars heeft in gesprekken aangegeven dat de lange doorlooptijden
bij DBC-zorgproducten op dit moment als knellend worden ervaren bij de materiële
controles.

105

Rapport Onderzoek zorgfraude

deze grens te overschrijden, zodat een nieuwe
conservatieve behandeling in een nieuw subtraject
terecht komt. In feite kan de specialist dan een
nieuw zorgproduct openen.

Bron: NZa

Productgrenzen van producttype en -zwaarte
Naast de afsluitgrenzen kent de productstructuur onder DOT ook
productgrenzen. Dit heeft als risico in zich dat zorgproducten
opgewaardeerd worden. Er zijn verschillende voorbeelden van upcoding
bekend. De toelichting in onderstaande tabel geeft aan dat door het
uitvoeren van bepaalde activiteiten een ander type (ambulant, klinisch,
operatief) product gedeclareerd kan worden. Daarnaast is upcoding
mogelijk in de zwaarte (licht, middel, zwaar) van het product door
bepaalde activiteiten extra uit te voeren.
Op het moment dat onnodig extra activiteiten worden uitgevoerd, is
sprake van ongepast gebruik. Op het moment dat deze activiteiten niet
zijn uitgevoerd, maar bewust wel zijn geregistreerd is sprake van fraude.
Met het vermelden van de zorgactiviteiten op de nota per 1 juni 2014
ontstaat meer inzicht voor de zorgverzekeraar en de patiënt.
Tabel 10.8. De productgrenzen in DOT
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Toelichting

a) Instellingen die een zwaar operatief

De productstructuur kent meerdere klassen, grofweg

product declareren, doordat bepaalde

klinisch, ambulant, operatief. Binnen deze driedeling zijn

producttyperende activiteiten vaak (al dan

er nog korte, middel en zware zorgproducten. Of iets

niet daadwerkelijk geleverd) geregistreerd

een zwaar of middel ambulant product is, hangt af van

worden (praktijkvariatie).

de grenswaarden en de uitgevoerde activiteiten.

b) Instellingen die een zwaar ambulant
product declareren, doordat bepaalde

De indeling van verschillende klassen in de

producttyperende activiteiten, aantal

productstructuur brengt verschillende prikkels met zich

polikliniekbezoeken, vaak (al dan niet

mee. Enerzijds prikkels rondom de grenzen van de

daadwerkelijk geleverd) geregistreerd

productzwaarte: kort, middel, zwaar. Anderzijds risico’s

worden (praktijkvariatie). Kortom, een

rondom de grenzen van het producttype: klinisch,

patiënt terug laten komen voor een

ambulant, operatief.

herhaalconsult zodat een middel of zwaar
ambulant product met een hoger tarief in
rekening mag worden gebracht.
c) Instellingen die een zwaar klinisch

Hierbij kan het zijn dat bepaalde zorg onnodig geleverd
is (ongepast gebruik) of onterecht geregistreerd (fraude)
is.

product declareren, doordat een
grensoverschrijdend aantal verpleegdagen
geregistreerd (al dan niet geleverd)
wordt.
d) Instellingen die een klinisch product

Een voorbeeld is de klinische korte opnames. Dit is een

declareren in plaats van een poliklinisch

aandachtsgebied voor verzekeraars in controles, omdat

product, doordat een verpleegdag wordt

een enkele verpleegdag direct leidt tot een klinisch

geregistreerd (al dan niet daadwerkelijk

product. Ziekenhuizen mogen pas een verpleegdag in

geleverd volgens de definitie van een

rekening brengen als de patiënt er overnacht, waarbij de

verpleegdag).

patiënt is opgenomen voor 12 uur en pas is na 7 uur
’s ochtends wordt ontslagen. Dit betekent dat bij een
opname na twaalven de eerste 24 uur geen verpleegdag
geregistreerd mag worden, terwijl daar mogelijk wel
kosten tegenover staan.

Bron: NZa

106

Rapport Onderzoek zorgfraude

Aanbeveling
Aan de NZa: Voer wijzigingen in de regelgeving door waarmee
onbedoelde prikkels worden aangepakt. Verbeter de registratieregels,
waarbij o.a. aandacht is voor het beperken van uitzonderingen op deze
registratieregels.
Aan verzekeraars: Voer meer automatische, formele controles
(bijvoorbeeld datamining) uit naar afwijkende declaratiepatronen bij
zorgaanbieders rondom productgrenzen en afsluitgrenzen. Bijvoorbeeld
gericht op de verhouding tussen de typen gedeclareerde producten en de
zwaarte van producten.
10.4.2 Transitiemodel
Zoals in de marktbeschrijving is aangegeven, is aan de overgang naar
prestatiebekostiging een transitiemodel gekoppeld. In het transitiemodel
worden zorgaanbieders kort gezegd deels ingedekt voor het verschil dat
zij ervaren tussen de oude budgetsystematiek en prestatiebekostiging.
Instellingen en verzekeraars kunnen de regels hierover gebruiken om
hun inkomsten te vergroten.
Voorbeeld
Ziekenhuizen en verzekeraars kunnen sturen op onderdekking van het
schaduwbudet, het overgangsbudget, waardoor ze meer inkomsten uit
het Zorgverzekeringsfonds krijgen. De onderdekking levert een lagere
schadelast voor de betreffende verzekeraar op, omdat andere
verzekeraars ook uit dit fonds meebetalen, wat een voordeel geeft ten
opzichte van andere verzekeraars die dergelijke afspraken niet maken.
Voor het ziekenhuis kan onderdekking in het A-segment ook
aantrekkelijk zijn, bijvoorbeeld als een lagere productieafspraak in het
A-segment gepaard gaat met een hogere afspraak in het B-segment.
Ook doordat het ziekenhuis voor twee jaar een uitkering uit het
zorgverzekeringsfonds ontvangt, kan dit ertoe leiden dat het totale
macrobudgettair kostenniveau uiteindelijk hoger uitvalt dan de
uitkomsten van prestatiebekostiging.
Voor diepgaand inzicht in de systeemrisico’s van het transitiemodel
verwijzen wij u naar het ‘Onderzoek mogelijk misbruik transitiemodel’
van ZN. ZN heeft onderzoek laten doen naar mogelijk oneigenlijk gebruik
en misbruik van het transitiemodel. Dit gaat om misbruik binnen de
regels van de NZa. Er is dan ook geen sprake van fraude, maar eerder
van risico op oneigenlijk gebruik van het model.
Gelet op het tijdelijk karakter en het gegeven dat er van feitelijke fraude
niet direct sprake is, doet de NZa in dit onderzoek geen aanbevelingen
op het gebied van het transitiemodel. Het model biedt immers geen basis
voor structureel frauduleus handelen. Feit blijft dat overgangsperiodes
tussen twee bekostigingssystemen nieuwe perverse prikkels geven. De
NZa pleit ervoor, áls zo’n periode al nodig is, die zo kort mogelijk te laten
duren en rekening te houden met die mogelijke prikkels. Dit
uitgangspunt past zij al toe bij de GGZ, geriatrische revalidatiezorg en
eerstelijnsdiagnostiek.
10.4.3 Honorariumomzetplafond
Vrijgevestigd medisch specialisten leveren voor eigen rekening en risico
zorg, wat in beginsel meer declareren lucratief maakt. Dat is in het
verleden ook gebleken met de overschrijdingen op het macrokader.
Alle instellingen met vrijgevestigd medisch specialisten kennen vanaf
2012 een omzetplafond dat dit effect begrenst. Als het plafond is bereikt,
107

Rapport Onderzoek zorgfraude

is er geen financiële prikkel meer om onnodig meer of duurdere zorg te
leveren. Er is dan immers geen directe relatie54 meer tussen inkomen en
declaratie. Het is daarom van belang om de prikkels die genoemd zijn in
de ketenfase van toegang, zorglevering, en de grenzen in de DOTsystematiek in dit perspectief te zien.
Aanbeveling aan VWS
Het naast elkaar bestaan van verschillende manieren van bekostigen is
fraudegevoelig en onnodig complex. Schaf de duale bekostigingssituatie
(transitiemodel en beheersmodel) af per 2015 door invoering van
integrale tarieven.
10.4.4 Contractvormen zorgverzekeraars
Het invoeren van prestatiebekostiging heeft nieuwe contractvormen
tussen verzekeraars en aanbieders doen ontstaan. Deze contractvormen
kunnen frauderisico’s versterken, maar ook inperken. Het is dan ook
belangrijk om prikkels in de DOT-systematiek samen te zien met de
contractafspraken die verzekeraars en aanbieders maken.
Zo zijn er afspraken gemaakt met vaste aanneemsommen. Die zorgen
ervoor dat de prikkel voor overregistratie bij aanbieders kleiner is en dat
verzekeraars een kleinere prikkel hebben om hierop te controleren.55
Bij een plafondafspraak heeft de zorgaanbieder tot aan het plafond een
prikkel om zorg op te waarderen, maar bij het bereiken van het plafond
ontstaat een tegengestelde prikkel. Op dat moment ontstaat het risico
van onderbehandeling, omdat dit kostenverlagend werkt.
Een voorbeeld hiervan is het bewust voorschrijven van dure
geneesmiddelen op het moment dat een zorgvraag zowel met een addon als met een regulier geneesmiddel ondervangen kan worden. De
kosten en opbrengsten van een duur geneesmiddel zijn hoger. Bij een
lumpsumafspraak of een bereikte plafondafspraak is er geen prikkel om
te dure geneesmiddelen voor te schrijven, omdat dit enkel extra kost. Bij
een prijs- en volumeafspraak kan die prikkel er wel zijn.
Aanbeveling aan verzekeraars
Investeer, ongeacht de gekozen contractvorm, in fraudedetectie en
controles.
10.4.5 Academische component
In de academische component is financiering opgenomen voor
topreferente zorg en zorginnovaties bij UMC’s. De afgelopen jaren is een
aantal wijzigingen doorgevoerd in de productstructuur DOT, waarbij ook
de producten voor topreferente zorg verder ontwikkeld zijn. Deze
ontwikkeling maakt dat een risico ontstaat op dubbele bekostiging. Er
worden immers DBC-zorgproducten ontwikkeld specifiek voor
topreferente zorg op basis van de werkelijke kosten van die zorg.
Hierdoor kunnen UMC’s ook specifiek geprijsde producten declareren,
maar de academische component blijft ongewijzigd56, terwijl die ook
54

Dit kan overigens ook onderregistratie in de hand werken.
Echter vrijwaren dergelijke lumpsumcontracten partijen niet van hun controletaken,
aangezien in het controleprotocol Zvw erop gewezen wordt dat de lumpsum alleen
gevuld mag worden met rechtmatige declaraties.
56
De NFU doet op dit moment via het project ROBIJN onderzoek naar de invulling van
de academische component.
55

108

Rapport Onderzoek zorgfraude

bedoeld was om de gemiddeld hogere kosten van topreferente zorg te
vergoeden.
De bekostiging van innovaties via de academische component vindt
plaats op basis van de gedachte van een ‘revolving fund’: Er stromen
regelmatig innovaties uit de academische component naar reguliere
zorgproducten, omdat de experimentele fase is afgerond en de zorg ook
door andere zorgaanbieders geleverd kan worden. De ruimte die ontstaat
in de academische component verdwijnt niet, maar vullen aanbieders op
met nieuwe innovaties.
Aanbeveling aan VWS
Houd de omvang en het bestaansrecht van de academische component
tegen het licht en definieer daarbij waar de academische component voor
bestemd is. Schoon deze academische component voor dubbele
financiering voor dezelfde zorg.

10.5 Toezicht
In de voorgaande paragrafen worden verschillende frauderisicogebieden
in de medisch specialistische zorg genoemd. In deze paragraaf wordt
gekeken naar de controle en toezicht van partijen in de zorgketen over
de declaraties.
10.5.1 Zorgaanbieders
Het verduidelijken of aanscherpen van de registratieregels en
declaratiebepalingen ondervangt de frauderisico’s niet volledig. Zolang
de bereidheid van zorgaanbieders ontbreekt om zich aan de regels te
houden, biedt het aanpassen van de regelgeving weinig soelaas. In de
medisch specialistische zorg is namelijk geconcludeerd57 dat naleving van

regelgeving in sterke mate afhankelijk is van de intrinsieke motivatie van
degene die registreert.
Tabel 10.9. Beperkte toegangsprikkels regelgeving
Aspecten

Toelichting

Nalevingsbereidheid

Er is onderzoek uitgevoerd naar de nalevingsbereidheid van
medisch specialisten, bestuurders en andere medewerkers
binnen ziekenhuizen ten aanzien van de
declaratievoorschriften. De vele veranderingen in registratieen declaratieregelgeving doen afbreuk aan de bereidheid om
zich de regels eigen te maken.

Compenseren

De gepercipieerde onduidelijkheid van de registratie- en

onderregistratie

declaratievoorschriften belemmert in een optimale naleving,
wat zowel onderregistratie als overregistratie als gevolg heeft.
Een deel van de doelgroep voelt zich gelegitimeerd om
overregistratie en upcoding toe te passen omdat ook veel
onderregistratie plaatsvindt. In die zin wordt onderregistratie
gebruikt als argument om overregistratie niet te hoeven
aanpakken.

Lage pakkans

In de medisch specialistische wordt de pakkans als zeer laag
ervaren. Dit geldt zowel voor de pakkans op controle,
restitutie en sancties van de NZa, de verzekeraar en de
(eigen) accountant.

Mate van interne controle

Correct declareren wordt over het algemeen niet ervaren als

57

Verwey-Jonker Instituut, Doelgroepenanalyse declaratiepraktijk medisch
specialistische zorg, 2013.

109

Rapport Onderzoek zorgfraude

een speciaal onderdeel van de governance van het
ziekenhuis. Zorgaanbieders ervaren weinig prikkels om in
interne controle te investeren. Bij de interne controle zijn
zorgaanbieders afhankelijk van de motivatie, kennis en kunde
van de specialist met betrekking tot het declaratiesysteem om
goed te registreren. De mate van interne controle door
ziekenhuizen varieert qua intensiteit.

Bron: NZa

De NZa heeft op dit moment een self-assessment over correct declareren
uitgezet bij ziekenhuizen. Het doel hiervan is om te inventariseren welke
oorzaken en verklaringen een rol spelen in correct en integer
functioneren binnen het declaratieproces, en om ziekenhuizen zelf inzicht
te geven in het eigen gedrag en presteren.
Aanbeveling
Aan de zorgaanbieders: Vergroot de interne aandacht en bereidheid
op het naleven van de regelgeving en integer handelen, waarbij correct
declareren een breed gedragen interne norm wordt.
Aan de NZa: Doe in 2014, net als in 2013, toezichtsonderzoeken bij
ziekenhuizen.
10.5.2 Consument
Verzekeraars hebben de mogelijkheid om de nota door te sturen naar de
consument. Slechts een aantal verzekeraars maakt hier gebruik van. De
urgentie om de verzekerde in te zetten bij de controleresultaten neemt
toe. De verzekerde is immers altijd bij de behandeling aanwezig geweest
en kan daardoor een nadrukkelijke bijdrage leveren bij het bepalen of
een behandeling al dan niet heeft plaatsgevonden. Het is van belang dat
de nota hierbij wel begrijpelijk is. Het is daarom zaak dat
zorgverzekeraars consumenten optimaal informeren over het
declaratieverkeer en facturen. De NZa ontvangt op dit moment veel
signalen van consumenten over hun nota, waarbij de consument in een
eerder stadium geen gehoor kreeg bij de zorgverzekeraar of
zorgaanbieder.
De consument heeft op dit moment onvoldoende tools in handen om te
controleren of de geleverde zorg en de gedeclareerde prestatie op elkaar
aansluiten. Nadat het eigen risico bereikt is, stuurt de verzekeraar geen
factuur meer naar de consument, waardoor controle beperkt is. Beter
inzicht in de kosten draagt echter bij aan zinnig en zuinig zorggebruik.
Om het kostenbewustzijn bij consumenten te vergroten, wordt op dit
moment gewerkt aan verschillende deelonderwerpen. Hierbij is expliciet
aandacht voor het vertalen van declaratiegegevens naar de patiënt in
een begrijpelijke taal (lekenomschrijving). Daarnaast wordt gezocht naar
het verbeteren van de afhandeling van klachten van consumenten over
gedeclareerde kosten.
10.5.3 Zorgverzekeraar
Per 2012 is de ex post risicoverevening grotendeels afgeschaft, waardoor
verzekeraars risicodragend zijn en de rekening niet meer kunnen
afwentelen op andere zorgverzekeraars. Het afschaffen van de ex post
risicoverevening draagt bij aan de prikkels van zorgverzekeraars om
declaraties van zorgaanbieders te controleren. In de praktijk worden
verzekeraars, doordat veel contracten een lumpsumkarakter hebben,

110

Rapport Onderzoek zorgfraude

echter niet gestimuleerd om intensief declaraties te controleren58. Deze
financieringsvorm, in lijn met het oude ziekenhuisbudget, leidt er toe dat
zorgverzekeraars weinig behoefte ervaren om streng te controleren. De
prikkel om incorrect te declareren is voor aanbieders door de sluitende
prestatieafspraken immers verminderd. Hierdoor is het directe verband
tussen declaraties en het inkomen komen te vervallen. Dit heeft over- en
onderregistratie als gevolg.
Gelet op de verwachting dat de komende jaren in toenemende mate
ingekocht wordt op basis van prijs- en volumeafspraken, zullen
investeringen door verzekeraars op fraudedetectie meer van belang
worden. In feite zijn de huidige beperkte mate van investeringen
deconstructief.
Zoals in hoofdstuk 4 is aangegeven, is de zorgverzekeraar
verantwoordelijk voor het inkopen van gepaste zorg evenals het
controleren of de geleverde zorg ook gepast is geweest en aansluit bij de
inkoopafspraken. Een samenwerking tussen beide is essentieel voor
zowel een effectieve inkoop als een krachtige controle. Om de materiele
en formele controle op gepast gebruik en fraude te intensiveren, is
voldoende heldere informatie van belang. Het vermelden van
zorgactiviteiten op de nota per 2014 biedt deze extra informatie en
vergroot de controlemogelijkheden voor zorgverzekeraars en
consumenten.

58

Rapport Rekenkamer ‘Transparantie ziekenhuisuitgaven’.

111

Rapport Onderzoek zorgfraude

112

Rapport Onderzoek zorgfraude

11. Fysiotherapie

11.1 Inleiding
In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan de frauderisico’s in de
fysiotherapie. Deze zorg maakt onderdeel uit van de eerstelijns
bewegingszorg en richt zich op de (paramedische) behandeling van
klachten die betrekking hebben op houding en beweging. In de
paragrafen hieronder komen verschillende fraudeaspecten in de gehele
procesketen aan bod, van toegang tot toezicht.
11.1.1 Marktomschrijving
In Nederland zijn 16.410 fysiotherapeuten59. De totale kosten van de
gehele paramedische zorg bedroegen in 2012 € 1,5 miljard, waarbij
€ 0,5 miljard betrekking had op de basisverzekering en € 1,0 miljard op
de aanvullende verzekering. Fysiotherapie maakte hiervan het grootste
deel uit60.
De vergoeding van fysiotherapie uit de basisverzekering is beperkt tot
een groep specifieke aandoeningen (de zogenaamde chronische lijst)
vanaf een aantal behandelingen én verzekerden jonger dan 18 jaar. De
niet in de basisverzekering opgenomen zorg kan (vaak) via de
aanvullende verzekering alsnog worden verzekerd.
De dekking uit de basisverzekering is de afgelopen jaren verschillende
keren gewijzigd. De wijzigingen betreffen zowel het aantal behandelingen
dat eerst ten laste van eigen rekening komt (van 9 in 2006 tot 20 in
2012) als aanpassing van de chronische lijst; het verwijderen van enkele
aandoeningen die voor vergoeding in aanmerking komen.
Patiënten kunnen rechtstreeks bij de therapeut terecht zonder een
verwijzing van de huisarts of specialist. Fysiotherapie kan zowel door
vrijgevestigde, extramurale zorgaanbieders als door zorgaanbieders
vanuit instellingen voor medisch specialistische zorg dan wel AWBZ-zorg
worden geleverd.
In de fysiotherapie gelden sinds 2008 vrije tarieven. Die gelden ook voor
instellingen van medisch specialistische zorg die fysiotherapie en
oefentherapie als losse prestaties leveren. Fysiotherapie die deel
uitmaakt van een DOT-zorgproduct in het ziekenhuis zit al besloten in de
DOT-prijs.
Zorgverzekeraars tenslotte kopen zorg in voor hun verzekerden.
Zorgverzekeraars en zorgaanbieders spreken tarieven af in contracten
voor de basisbehandeling (de algemene fysiotherapie) en de
gespecialiseerde behandelingen (manuele therapie en dergelijke)61.
11.1.2 Leeswijzer
In de komende paragrafen komen verschillende fraudeaspecten en
vormen van ongepast gebruik in de gehele procesketen aan bod, van
59

Nivel: Cijfers uit de registratie van fysiotherapeuten. Peiling 1 januari 2010.
Bron: NZa, Marktscan en beleidsbrief, Eerstelijns bewegingszorg, Weergave van de
markt 2008 – 2013, www.nza.nl.
61
Voor het mogen declareren van deze behandelingen is een extra opleiding nodig.
60

113

Rapport Onderzoek zorgfraude

toegang tot toezicht. In paragraaf 2 gaan we in op de eerste fase van de
zorgketen, namelijk de toegang tot fysiotherapie. Paragraaf 3 schetst
frauderisico’s rondom de zorglevering, waarna paragraaf 4 ingaat op
specifieke bekostigingsaspecten. In paragraaf 5 volgt tenslotte het
toezicht binnen de keten

11.2 Toegang
Sinds 1 januari 2006 geldt er directe toegang voor de fysiotherapie. Dit
betekent dat de patiënt geen verwijzing van de huisarts, medisch
specialist of bedrijfsarts meer nodig heeft. Enkele zorgverzekeraars
stellen voor de behandeling aan huis als voorwaarde dat de patiënt is
doorverwezen door een huisarts. Ook zijn er nog altijd (veel) patiënten
die door de huisarts worden doorverwezen.
Het niet langer noodzakelijk zijn van een verwijzing heeft als gevolg dat
er geen controle meer is op de toegang tot de markt voor fysiotherapie.
Patiënten kunnen nu direct naar een fysiotherapeut toe voor een
behandeling zonder de ‘remmende’ werking van een verwijzer, die
kritisch kan kijken of er daadwerkelijk sprake is van een zorgbehoefte.
Het bovenstaande vergroot het risico op ongepast gebruik of het
declareren van niet-fysiotherapeutische zorg als fysiotherapeutische
zorg. De paragrafen over zorglevering en/of bekostiging en financiering
gaan hier verder op in.

11.3 Zorglevering
De medische richtlijnen en actuele normen zijn leidend bij het leveren
van paramedische zorg. De zorglevering start met het stellen van een
diagnose door de fysiotherapeut. Vervolgens worden de behandelingen
uitgevoerd en in rekening gebracht. De declaratie geschiedt op basis van
zittingen. Doordat de diagnose wordt gesteld door degene die de zorg
levert, is er geen direct controlemechanisme op de hoeveelheid
behandelingen die worden geleverd. De fysiotherapeut kan daarmee de
vraag naar zorg groter maken dan die is. Het gebrek aan medische
kennis bij de patiënt kan deze vorm van overbehandeling versterken.
Het feit dat de eerste twintig behandelingen voor eigen rekening komen,
kan echter een tegengestelde prikkel bieden. Immers patiënten ouder
dan 18 jaar moeten deze zelf betalen, ongeacht of het eigen risico
volledig is bereikt. Vanaf de 21ste behandeling kan er juist invloed vanuit
de patiënten op de zorgverlener worden uitgeoefend om behandelingen
langer uit te voeren, als het maar een aandoening betreft die op de
chronische lijst staat. Hebben patiënten een aanvullende verzekering
afgesloten voor het vergoeden van de eerste twintig behandelingen, dan
kan deze invloed al vanaf de eerste behandeling plaats vinden.
Aanbeveling aan VWS
Geef consumenten een prikkel om niet onnodig – ten laste van de
basisverzekering – zorg af te nemen. Bijvoorbeeld door een klein, maar
verplicht, eigen voorschot/bijdrage in te stellen (zie verder de
aanbeveling in paragraaf 3.3.1).

114

Rapport Onderzoek zorgfraude

11.4 Bekostiging en financiering
Bekostiging is de vergoeding voor de geleverde zorg na afloop van de
zorg. De fraudegevoelige prikkels in de financiering en bekostiging
kunnen in het onderhandelingsproces tussen zorgverzekeraars en
zorgaanbieders leiden tot bepaalde contractvormen. Eerder in dit
hoofdstuk is aangegeven dat er sprake is van vrije prijzen en dat een
aantal behandelingen eerst ten laste van eigen rekening komt, alvorens
de zorg voor vergoeding door de zorgverzekeraar in aanmerking kan
komen.
Ook hier geldt dat er risico’s zijn te benoemen. Deze risico’s zijn:
− Onterechte vergoeding zorgverzekeraar
− Meer declareren dan daadwerkelijk geleverd
− Dubbel of niet volgens de regels declareren
− Duurdere behandelingen declareren dan geleverd
− Registreren van niet geleverde zorg
11.4.1 Onterechte vergoeding zorgverzekeraar
Dubbele bekostiging
Zorg die geleverd wordt, kan ten onrechte als fysiotherapeutische zorg
ten laste van de Zvw worden gebracht. Het gaat hier bijvoorbeeld om het
declareren van AWBZ-zorg ten laste van de Zvw. Dat kan gebeuren als
zorg wordt geleverd aan bewoners van een AWBZ-instelling. De instelling
krijgt immers in haar budget geld voor het behandelen van patiënten.
Het ten laste van de Zvw brengen van deze behandelingen leidt er toe
dat deze dubbel worden betaald.
Onverzekerde zorg
Behalve in AWBZ-instellingen is het ook mogelijk dat bepaalde
behandelingen die door fysiotherapeuten op sportscholen worden
gegeven ten onrechte ten laste van de Zvw worden gebracht. Het gaat
dan om behandelingen die meer op sportschoolactiviteiten lijken, maar
waarbij de patiënt een belang heeft bij vergoeding door de
zorgverzekeraar in plaats van zelf een abonnement op de sportschool te
nemen.
De NZa heeft enkele signalen ontvangen dat niet-paramedische
prestaties als paramedische prestaties worden gedeclareerd. Dat heeft
als gevolg dat kosten die eigenlijk ten laste van de aanvullende
verzekering of voor eigen rekening moeten komen, worden afgewenteld
op de maatschappij. Het financiële belang voor de patiënt speelt hierbij
een rol.
Aanbeveling aan verzekeraars
Besteed extra aandacht in de (materiële) controles aan het vergelijken
van de geleverde prestatie met het patiëntendossier voor wat betreft
zorg die in AWBZ-instellingen wordt geleverd en fysiotherapeuten die op
een locatie van een sportschool werken.
11.4.2 Meer declareren dan daadwerkelijk geleverd
Alle zorgverzekeraars hanteren het beleid dat het eigen basiscontract
wordt aangeboden aan alle fysiotherapeuten die hen landelijk bekend
zijn. In dit basiscontract wordt een aantal minimale kwaliteitseisen
gesteld waaraan een fysiotherapeut moet voldoen om voor contractering
in aanmerking te komen. Een aantal zorgverzekeraars hanteert een
basiscontract, anderen hanteren gedifferentieerde vormen waarin

115

Rapport Onderzoek zorgfraude

aanvullende eisen worden gesteld om in aanmerking te komen voor een
hoger tarief.
Behalve eisen aan de kwaliteit worden in de contracten ook eisen gesteld
die ervoor moeten zorgen dat de zorg rechtmatig dan wel doelmatig
wordt geleverd en daarmee gedeclareerd. De risico’s in de onderstaande
tabel hebben betrekking op het mogelijk onrechtmatig of ondoelmatig
declareren van zorg.
Tabel 11.1. Upcoding
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het niet voldoen aan de eisen van een lange

De lange zitting is bedoeld voor patiënten

zitting (upcoding).

met complexe en/of meervoudige
zorgvragen. De aandoening en de situatie
van de patiënt brengen met zich mee dat
het niet mogelijk is om de interventie in een
reguliere zitting uit te voeren. Deze prestatie
kan door de zorgaanbieder alleen in
rekening worden gebracht indien er sprake
is van een complex behandelprogramma.

Het onterecht in rekening brengen van

In het geval de zorgaanbieder de patiënt

toeslagen voor uitbehandeling (upcoding).

bezoekt, kan naast de zitting een toeslag
voor uitbehandeling worden gedeclareerd.
Dit mag niet wanneer de behandeling in een
inrichting plaats vindt. Hiervoor geldt een
aparte toeslag.

Bron: NZa

Voor toeslagen geldt dat daarin gedetailleerd is beschreven waar je aan
moet voldoen, voordat deze in rekening mogen worden gebracht. Daarbij
geldt het klassieke risico dat hoe meer je alles voorschrijft, hoe groter de
kans dat een bepaalde handeling er buiten valt. Immers niet alles valt in
regels te vatten. Het bijzondere daarbij is dat de meeste van de kosten
fysiotherapie door consulten worden gemaakt, die ‘open’ zijn
omschreven. Toeslagen zijn ‘strak’ omschreven en zijn dicht gereguleerd.
Het gevolg kan zijn dat het vaak voorkomt dat iets ‘net niet’ mag, wat
fraude in de hand werkt.
Over de in tabel 1.4 genoemde risico’s heeft de NZa overigens geen
meldingen ontvangen.
Aanbeveling aan verzekeraars
Gebruik datamining om afwijkende declaratiepatronen bij zorgaanbieders
zoals de verhouding tussen lange en korte consulten op te sporen. Stel
bij de materiële controles vast of daadwerkelijk lange zittingen zijn
geweest en er terecht toeslagen zijn gedeclareerd.
11.4.3 Dubbel of niet volgens de regels declareren
In de fysiotherapie kan het voorkomen dat aanbieders dubbele
behandelingen registreren of niet volgens de regels declareren. In beide
gevallen wordt er teveel betaald. In onderstaande tabel staan enkele
voorbeelden.

116

Rapport Onderzoek zorgfraude

Tabel 11.2. Dubbele claim/Niet volgens de regels
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Dezelfde prestatie dubbel betalen (Dubbele

Het indienen van een declaratie zowel door de

claim).

zorgverlener als de patiënt. Omdat de meeste
zorg via de aanvullende verzekering wordt
gedekt, wordt er ook vaak een factuur naar de
patiënt gestuurd. Als zowel de patiënt als de
zorgaanbieder de rekening naar de
zorgverzekeraars stuurt, bestaat de kans dat
dezelfde prestatie dubbel wordt betaald.

Niet volgens de regels declareren

Het onterecht twee of meer dezelfde

(Declaratie-overtredingen).

prestaties/behandelingen of een combinatie
van twee of meer verschillende
prestaties/behandelingen verricht op 1 dag
declareren. Ook al kosten sommige patiënten
dan misschien meer tijd, zorgaanbieders
mogen niet zomaar meerdere consulten
declareren.

Niet volgens de regels declareren

Het ten onrechte in rekening brengen van

(Declaratie-overtredingen).

(inrichtings-)toeslagen. Inrichtingstoeslagen
mogen alleen in rekening worden gebracht als
er sprake is van een incidentele behandeling
waarvoor de zorgaanbieder de praktijk moet
verlaten. Als de locatie waar behandeld wordt
een meer permanent karakter heeft
(zorgaanbieder is een vast (dag)deel per week
op een vaste behandelplek in de inrichting),
dan is de inrichtingstoeslag niet van
toepassing. In de praktijk blijkt er nog wel
eens onduidelijkheid te bestaan over de
begrippen ‘permanent karakter’, ‘vast
(dag)deel’ en ’vaste behandelplek’ en wordt
hier verkeerd gedeclareerd.

Bron: NZa

Aanbeveling
Aan verzekeraars: Voer meer automatische, formele controles
(bijvoorbeeld door datamining) uit tegen dubbele bekostiging en
opknippen.
Aan de NZa: Verduidelijk de begrippen in de regelgeving die onduidelijk
zijn.
11.4.4 Duurdere behandelingen declareren dan geleverd
Naast het registreren van niet-geleverde zorg komt het ook voor dat er
duurdere behandelingen worden gedeclareerd dan er zijn geleverd,
upcoding. Naast de gewone zitting kunnen er namelijk tal van andere
zittingen worden gedeclareerd waar een ander prijskaartje aan hangt.
Het declareren van een andere – duurdere – zitting, terwijl een gewone
zitting is geleverd, leidt dan tot upcoding62.

62

Het lastige hierin is wel dat bijvoorbeeld ook onder beroepsgenoten het begrip
manuele therapie aan verandering onderhevig is. Een aanvullende opleiding is nodig om
deze zorg te mogen declareren, maar wanneer dan sprake is van een manuele
behandeling ligt niet eenduidig vast.

117

Rapport Onderzoek zorgfraude

Tabel 11.3. Upcoding
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Declareren van manuale therapie, terwijl

Het betreft een gewone onafgebroken

fysiotherapie is geleverd (upcoding).

zitting, waarin de patiënt wordt behandeld,
begeleid en/of geadviseerd voor één of meer
indicaties.

Kinderfysiotherapie in plaats van gewone

Het betreft een gewone onafgebroken zitting

therapie declareren (upcoding).

gericht op kinderen, waarin de patiënt wordt
behandeld, begeleid en/of geadviseerd voor
één of meer indicaties.

Het in rekening brengen van individuele

Groepszittingen kunnen in verschillende

behandelingen terwijl er sprake is van

vormen naar voren komen. In alle gevallen

groepsbehandeling (upcoding).

moet er aan een aantal voorwaarden worden
voldaan. Zo gelden er eisen voor de duur
van de behandeling, de indicatiestelling
‘groepsbehandeling’ gebeurt in overleg met
de patiënt en de individuele
behandelplannen worden uitgebreid met een
groepsbehandelplan.

Bron: NZa

De NZa heeft meerdere signalen ontvangen dat duurdere behandelingen
worden gedeclareerd dan geleverd.
Zorgaanbieders die bijzondere behandelingen leveren zoals manuele
therapie of kinderfysiotherapie moeten daarvoor in een register zijn
ingeschreven. De zorgverzekeraar kan bij het declareren van deze zorg
nagaan of de zorgaanbieder daadwerkelijk in dit register is ingeschreven
alvorens over te gaan tot het betalen van de zorg. Als dit niet het geval
is en deze zorg wordt wel als zodanig gedeclareerd, dan is dit fout. Als de
zorgaanbieder wel staat ingeschreven als zodanig, maar er is
bijvoorbeeld geen manuele therapie geleverd, dan kan de
zorgverzekeraar dit niet bij het betalen van de declaratie nagaan. Dat
kan alleen door het uitvoeren van een materiële controle.
Aanbeveling aan verzekeraars
Kijk bij controles naar verhoudingen tussen manuele- en
kinderfysiotherapie enerzijds en gewone therapie anderzijds en naar de
verhouding groeps- versus individuele behandeling. Stel bij de materiële
controles vast of daadwerkelijk manuele-, kinderfysiotherapie of
groepsbehandeling is geleverd.

118

Rapport Onderzoek zorgfraude

11.4.5 Registreren en declareren van niet-geleverde zorg
Bij het registreren van niet geleverde zorg declareert de fysiotherapeut
prestaties in rekening gebracht die hij niet heeft geleverd. Uit de
inventarisatie van risico’s kwamen daarvan verschillende voorbeelden
van naar voren.
Tabel 11.4. Spookzorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Het declareren van een telefonische zitting

Voor het in rekening brengen van een

die niet heeft plaatsgevonden (Spookzorg).

telefonische zitting moet aan verschillende
voorwaarden zijn voldaan. Zo dient deze
onder andere ter vervanging van een
reguliere zitting te zijn en plaats te vinden
tijdens of kort na een behandelepisode.
Tevens dient de patiënt uitdrukkelijk te zijn
geïnformeerd over het doel van de
telefonische zitting.

Het declareren van een huisbezoek, wat niet

Ook voor het in rekening brengen van een

heeft plaatsgevonden (Spookzorg).

huisbezoek (uitbehandeling) gelden
bepaalde voorwaarden 63. Het gaat hier om
of een huisbezoek daadwerkelijk heeft
plaatsgevonden of niet.

Het declareren van zorg terwijl er niet wordt

Een aanbieder brengt voor 5 dagen per

gewerkt (Spookzorg).

week zorg in rekening terwijl bekend is dat
hij maar 4 dagen werkt.

Het declareren van andere prestaties dan

Een praktijk fysiotherapie verspreidt flyers

wat er is geleverd (Spookzorg).

met daarop reclame voor fietsmetingen /
afstellen waarvan de kosten € 190 zijn.
Daarbij wordt vermeld dat op het moment
dat degene die deze fietsmeting afneemt
ook lichamelijk klachten heeft (en voldoende
is verzekerd) de fysiotherapeut dit
gedeeltelijk op de zorgverzekering kan
verhalen. De kosten voor de patiënt
bedragen dan € 50 en verder worden er vijf
behandelingen gedeclareerd bij de
zorgverzekeraar om zo de resterende € 140
te voldoen. Er worden dus behandelingen
gedeclareerd die niet plaatsvinden. In
genoemd voorbeeld zullen deze ten laste
van de aanvullende verzekering worden
gebracht.

Bron: NZa

Aanbevelingen
Aan verzekeraars: Kijk bij controles naar verhoudingen tussen
telefonische zittingen en huisbezoeken enerzijds en gewone zittingen en
praktijk behandelingen anderzijds. Stel bij de materiële controles vast of
de voorbeelden van foutief gedeclareerde zorg zijn geleverd.
Aan VWS: Verplicht het versturen van rekeningoverzichten aan
patiënten (zie nadere uitwerking bij paragraaf 3.3.1).

63

Het risico of wordt voldaan aan deze voorwaarden wordt in tabel 1.4 beschreven.

119

Rapport Onderzoek zorgfraude

11.5 Toezicht
In de voorgaande paragrafen komen verschillende frauderisicogebieden
terug. Toezicht kan er voor zorgen dat genoemde frauderisico’s zich niet
of in mindere mate kunnen voordoen. Deze paragraaf zoomt daarom in
op de verschillende partijen die betrokken zijn bij de zorg(inkoop) en
welke rol zij op het gebied van toezicht hebben. Daaromheen bevinden
zich nog een aantal overheidspartijen, zoals de NZa, FIOD of het OM.
11.5.1 Zorgaanbieder
Zorgaanbieders zijn zelf verantwoordelijk voor een juiste registratie en
het aanleveren van een juiste declaratie. Ze kunnen daar op
verschillende wijze invulling aan geven zoals het instellen van een eigen
controleafdeling of het aanstellen van een Raad van Toezicht die als
interne toezichthouder kan fungeren. Zorgaanbieders die fysiotherapie
leveren zijn over het algemeen niet zo groot dat er sprake is van het
bestaan van een systeem van interne controles op de registratie- en
declaratiestromen zoals hiervoor beschreven.
Hetzelfde geldt voor de publicatie- en controleplicht van de jaarrekening.
Afhankelijk van de omvang en de rechtsvorm is een zorgaanbieder
verplicht de jaarrekening met accountantsverklaring te deponeren bij de
Kamer van Koophandel. De accountant verricht ook
controlewerkzaamheden op de registratie- en declaratiestromen voor het
afgeven van een goedkeurende verklaring. Veel zorgaanbieders die
fysiotherapie leveren zijn vanwege hun omvang niet verplicht om hier
aan te voldoen, waardoor ook deze vorm van controle hier geen of in
mindere mate een rol speelt.
Aanbeveling aan verzekeraars
Houd bij de uitvoering van risicoanalyses rekening met het ontbreken
van controlemechanismen bij zorgaanbieders.
11.5.2 Consument
Zoals eerder aangegeven, komen de eerste twintig behandelingen
fysiotherapie voor rekening van de consument. Eventueel rechtstreeks
bij de zorgverzekeraar door de zorgaanbieder in rekening gebrachte
behandelingen worden ten laste van de verzekerde gebracht. Afhankelijk
van de mate waarin de verzekerde hier inzicht in heeft, gaat hier een
‘controlerende’ functie van uit. Immers een verzekerde waarvoor
bijvoorbeeld tien behandelingen in rekening worden gebracht, terwijl
deze er maar vijf heeft ontvangen zal naar verwachting de zorgaanbieder
en/of zorgverzekeraar hierop aanspreken.
Als een verzekerde echter een aanvullende verzekering heeft die deze
eerste twintig behandelingen vergoedt, kan deze prikkel om de
zorgaanbieder en/of zorgverzekeraar aan te spreken minder zijn. Deze
behandelingen worden toch vergoed door de zorgverzekeraar. Niet
vanuit de basisverzekering, maar vanuit de aanvullende verzekering.
Zoals eerder in dezelfde paragraaf beschreven kunnen verzekerden zelfs
de vraag naar zorg negatief beïnvloeden.
11.5.3 Zorgverzekeraar
Om ervoor te zorgen dat de zorg betaalbaar blijft, hebben
zorgverzekeraars meerdere tools in handen. Zo kunnen ze door middel
van selectieve zorginkoop aan de voorkant en het uitvoeren van

120

Rapport Onderzoek zorgfraude

controles aan de achterkant sturing geven aan de betaalbaarheid van de
zorg. Voorbeelden van controles aan de achterkant zijn het uitvoeren van
materiële controle, controles op gepast gebruik en fraudebeheersing om
oneigenlijk gebruik en misbruik van zorggeld te voorkomen. Een nadere
toelichting hierop staat beschreven in hoofdstuk 4. Behalve de in dat
hoofdstuk genoemde bevindingen, zijn er ten aanzien van fysiotherapie
geen specifieke bevindingen over het functioneren van zorgverzekeraars.

121

Rapport Onderzoek zorgfraude

122

Rapport Onderzoek zorgfraude

12. De AWBZ – Zorg in Natura

12.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingaan op de fraudegevoelige aspecten van de
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) voor de zorg-in-natura
(ZIN). Wij bespreken de toegang, de zorglevering en de bekostiging van
de AWBZ. Per onderdeel besteden we aandacht aan de relevante
regelgeving en de grootste risico’s op onregelmatigheden die in de
regelgeving bestaan.
De systeemanalyse is van toepassing op de AWBZ zoals deze nu is
vormgegeven. Het huidige kabinet heeft echter bekend gemaakt de
AWBZ sterk te gaan hervormen. De stappen tot de hervorming worden
de komende jaren gezet, waarbij de eerste grote stappen vanaf 2015
plaats vinden. Alleen de zwaarste langdurige zorg wordt dan nog vergoed
uit de AWBZ. De rijksoverheid blijft verantwoordelijk voor de langdurige
AWBZ. Wat aan AWBZ-zorg overblijft, de zwaardere zorg voor ouderen
en gehandicapten in instellingen, gaat naar de Wet Langdurige Zorg
(Wlz). De Wlz is op onderdelen anders dan de huidige AWBZ.
Een deel van de huidige AWBZ-zorg gaat vanaf 2015 naar de Wmo.
Gemeenten worden verantwoordelijk voor een deel van de zorg thuis,
waarbij aansluiting wordt gezocht met de huishoudelijke hulp die
gemeenten al leveren. Gemeenten gaan zorgen voor de begeleiding aan
huis. Daarnaast wordt bijna alle jeugdzorg ondergebracht bij de
gemeente. Hiermee komt de provinciale jeugdzorg, de jeugd-GGZ en de
jeugd-LVG bij één loket.
Daarnaast wordt een deel van de huidige AWBZ-zorg overgeheveld naar
de Zvw. Het gaat hier om de meer medische zorg, zoals de extramurale
verpleging en behandeling. Daarnaast is ook besloten de persoonlijke
verzorging over te hevelen naar de Zvw. De gedachte hierachter is dat er
een sterke samenhang bestaat tussen verzorging en de verpleging. Een
groot deel van de cliënten ontvangt beide vormen van zorg. Ook zijn veel
cliënten met alleen verzorging in een later stadium aangewezen op
verpleging. Ten slotte wordt ook de langdurige GGZ overgeheveld naar
de Zvw. Beide overhevelingen vinden plaats per 2015, waarbij de
risicodragende uitvoering per 2017 zal plaats vinden.
12.1.1 Marktomschrijving
De AWBZ dekt zware geneeskundige risico’s die niet onder de
Zorgverzekeringswet vallen. Het gaat om vormen van zorg of hulp die
vaak duur en langdurig zijn en het zijn medische kosten die vrijwel
niemand op kan brengen. De AWBZ is een volksverzekering. Iedereen
die in Nederland woont of werkt is verzekerd en heeft recht op AWBZzorg. AWBZ-zorg kan worden geleverd via zorg-in-natura of voor
bepaalde vormen via het Persoonsgebonden Budget (PGB). Momenteel
wordt gewerkt aan de wet Langdurige Zorg (Wlz) waar de ZIN en PGB in
onder worden gebracht, voor zover ze onderdeel blijven van de
langdurige zorg. In dit hoofdstuk gaan wij uit van de AWBZ zoals deze nu
is vormgegeven.
Onder de AWBZ vallen verschillende vormen van zorg, de belangrijkste
zijn hieronder weergegeven.

123

Rapport Onderzoek zorgfraude

Tabel 12.1. Functies
Functie

Beschrijving

Persoonlijke verzorging (PV)

Hulp bij de dagelijkse verzorging, zoals douchen,
aankleden, scheren, pillen innemen, ogen
druppelen of naar de wc gaan.

Verpleging (VP)

Verpleegkundige hulp, zoals wondverzorging en
injecties of hulp bij zelf leren injecteren.

Begeleiding (BG)

Hulp bij het organiseren van praktische zaken in
het dagelijkse leven. Begeleiding is erop gericht
de zelfredzaamheid van de cliënt te handhaven of
te bevorderen. Doel is om verwaarlozing of
opname in een instelling te voorkomen.

Behandeling (BH)

Behandeling voor het herstel van een aandoening
of handicap of om te voorkomen dat de
aandoening of handicap erger wordt.

Verblijf (VB)

Als zelfstandig wonen niet meer mogelijk is, zoals
een tijdelijk of permanent verblijf in een verpleegof verzorgingshuis. Dit wordt ook wel intramurale
AWBZ zorg genoemd. Wanneer een cliënt
verblijfszorg krijgt, dan houdt dit in dat de cliënt
de functie verblijf krijgt, en daarbij één of meer
functies zoals deze hierboven zijn benoemt (PV,
VP, BH, BG). Dit wordt sinds 2010 omschreven en
bekostigd in ZZP’s.

Bron: NZa

In 2012 waren de zorgkosten in de AWBZ ruim € 25 miljard euro. De
zorg in natura die via de bekostiging van zorgaanbieders verloopt,
bedroeg hiervan circa 22,7 miljard (inclusief kapitaallasten). De uitgaven
voor het PGB bedroegen circa 2,7 miljard.
12.1.2 Leeswijzer
In de komende paragrafen komen verschillende fraudeaspecten en
vormen van ongepast gebruik in de gehele procesketen aan bod, van
toegang tot toezicht. In paragraaf 2 gaan we in op de eerste fase van de
zorgketen, namelijk de toegang tot de AWBZ. Paragraaf 3 schetst
frauderisico’s rondom de zorglevering, waarna paragraaf 4 ingaat op
specifieke bekostigingsaspecten. In paragraaf 5 volgt het toezicht binnen
de keten en op de gehele zorgketen.

12.2 Toegang
12.2.1 Algemeen
De toegang tot de AWBZ is geregeld in de AWBZ en de onderliggende
regelgeving, het besluit zorgaanspraken en de regeling zorgaanspraken.
Deze wetten regelen op welke zorg je recht hebt binnen de AWBZ en
wanneer.
De overheid stelt deze wetten vast. Vervolgens publiceert het College
voor Zorgverzekeringen (CVZ) informatie over welke zorg onder de
AWBZ-verzekerd is. Als laatste stelt het Centrum Indicatiestelling Zorg
(CIZ) vast of een cliënt recht heeft op zorg (indicatiestelling). Hierbij
gaat het om de vorm en de hoeveelheid.

124

Rapport Onderzoek zorgfraude

Als een cliënt denkt AWBZ-zorg nodig te hebben dan vraagt de cliënt een
indicatie aan bij het CIZ64. De indicatie kan vervolgens op twee manieren
worden gesteld.
− 1. Het CIZ stelt de indicatie.
− 2. De zorgaanbieder stelt de indicatie via een mandaatregeling.
In beide gevallen is het indicatiebesluit uiteindelijk een besluit van het
CIZ.
Bij de eerste manier geeft het CIZ direct zelf de indicatie af. Vaak
gebeurt dit na telefonisch contact met de cliënt, familie van de cliënt
en/of de behandelaar. Vervolgens geeft de cliënt bij de indicatiestelling
ook de voorkeur voor de leveringsvorm (ZIN of PGB) aan en geeft het
CIZ toestemming medische gegevens op te vragen. Het CIZ stelt
uiteindelijk de aanspraak op AWBZ-zorg vast op basis van de
beleidsregel Indicatiestelling. Dit betreft een intramurale aanspraak in
Zorgzwaartepakket (ZZP) of een extramurale aanspraak in functies(s) en
de bijhorende klasse(n). Het CIZ informeert de cliënt en het zorgkantoor
over de afgegeven indicatie. Het zorgkantoor stuurt het indicatiebesluit
vervolgens door naar een zorgaanbieder en geeft aan dat de zorg
geleverd mag worden. De zorgaanbieder start vervolgens de
zorglevering.
Bij de tweede manier wordt de indicatie niet gesteld door het CIZ, maar
door de zorgaanbieder zelf. Deze mogelijkheid bestaat in een aantal
specifieke gevallen. Bijvoorbeeld bij een aantal medische situaties en
iedereen boven de 80 jaar65. Het CIZ controleert deze indicaties
steekproefsgewijs. Het vervolgtraject wordt vervolgens ook voor deze
indicaties ingezet.
Het CIZ indiceert voor de intramurale zorg in ZZP’s en voor de
extramurale zorg in functies met de bijhorende klassen. Het ZZP is een
integraal zorgpakket opgebouwd uit een component voor behandeling,
verzorging, verpleging en begeleiding. Daarnaast worden ook enkele
vaste componenten als voeding en verblijfskosten uit dit ZZP vergoed.
Deze componenten mogen volledig met elkaar worden gesubstitueerd.
De extramurale zorg bestaat uit één of meer functies. Per geïndiceerde
functie wijst het CIZ ook een klasse toe. Deze klasse geeft het aantal
uren zorg weer waarop een cliënt recht heeft. Dit is altijd een
bandbreedte, bijvoorbeeld tussen de 6 en 8 uur.
Als de medische situatie van een cliënt wijzigt, kan er gebruik worden
gemaakt van een herindicatie. Ook deze herindicatie kan op twee
manieren worden gesteld. Ook hier stelt of het CIZ zelf of de
zorgaanbieder zelf de herindicatie. Het CIZ voert controles uit op de
gestelde herindicaties. Daarnaast vindt extra monitoring plaats van de
indicaties die zorgaanbieders zelf afgeven via de mandaten. CIZ
controleert mensen met dit type indicatie steekproefsgewijs.
12.2.2 Risico’s Toegang
Bij de toegang tot de AWBZ kunnen zich twee risico’s voordoen:
− Het stellen van een onnodige indicatie.
− het stellen van een onnodig hoge indicatie.

64

Het Bureau Jeugdzorg stelt een indicatie voor de Jeugd GGZ voor personen onder
23 jaar met psychiatrische problemen.
65
Dit betreft de verschillende mandaatregelingen, namelijk het Standaard Indicatie
Protocol (SIP), de herindicatiemandaat (HIT) en de indicaties bij 80+'ers.

125

Rapport Onderzoek zorgfraude

Dit kan uiteindelijk leiden tot het leveren van zorg die of niet nodig is of
volgens de wet- en regelgeving ten laste komt van een ander domein
(Zvw of Wmo). Beide onderwerpen worden ook als aandachtspunten
benoemd in de risicoanalyses van de zorgkantoren en in gesprekken met
de verschillende brancheorganisaties. In beide gevallen spreken we hier
over ongepaste zorg op basis van een onnodige of onnodig hoge
indicatie.
Ongepaste zorg doet zich voor in de extramurale zorg en in de
intramurale zorg. Binnen de extramurale zorg is hier echter nog beperkt
onderzoek naar gedaan. Het risico in de intramurale zorg is naar
verwachting groter dan in de extramurale zorg. In de intramurale zorg is
het makkelijker om met een iets hogere indicatie ook hogere inkomsten
te realiseren, omdat soms maar kleine verschillen bestaan tussen
opvolgende zorgzwaartepakketten. Daarnaast zijn de financiële prikkels
groter. Een hogere intramurale indicatie heeft én een groter financieel
effect én kan tot gevolg hebben dat een cliënt intramurale zorg kan
ontvangen, terwijl dit in het in het licht van de ingezette
extramuralisering, niet beoogd is.
Het CIZ is een onafhankelijk indicatieorgaan en heeft in tegenstelling tot
cliënten, artsen en zorgaanbieders geen prikkels tot hogere
indicatiestelling. Bij de verschillende mandaatindicaties zijn de risico’s
voor hogere indicatiestelling het grootste, omdat de indicatiestelling
hierbij niet door een onafhankelijk orgaan gebeurt. Zorgaanbieders
hebben baat bij de hogere indicatie omdat zij vervolgens de zorg leveren
en de bijbehorende prijs voor de geleverde zorg kunnen vragen.
Ook een cliënt kan nog een rol spelen bij het verkrijgen van een hogere
indicatie. Door expres slechter te scoren op de beperkingenlijst dan de
feitelijke situatie, kan hij de uitkomst van de indicatie hoger maken dan
nodig. Dit overdrijven kan ook van toepassing zijn bij de behandelaar
(zonder medeweten van de cliënt). Een behandelaar kan hierbij baat
hebben, omdat de cliënt meer zorg kan ontvangen en/of een
zorgaanbieder meer zorg kan declareren. De sterkste prikkel tot een
hogere indicatie ligt bij de zorgaanbieder, omdat deze een direct
financieel belang heeft.
Zorg wordt steeds vaker buiten de muren van een instelling geleverd,
vanaf 2015 blijft alleen de zwaarste zorg onderdeel van de (intramurale)
AWBZ. Een zorgaanbieder heeft dus een prikkel om tot een hoge
indicatie te komen bij een cliënt, zodat de cliënt aanspraak kan blijven
maken op de AWBZ-zorg en niet over hoeft naar de Wmo. Dit brengt een
risico op hogere lasten voor de AWBZ met zich mee.
Het CIZ heeft recentelijk ook een eigen rapport uitgebracht over de
gemandateerde upcoding.66 Uit het onderzoek van het CIZ blijkt dat in
23% van de onderzochte indicaties sprake is van upcoding. Deze 23%
richt zich op een beperkte aselecte selectie van 202 records. Naar
aanleiding van dit onderzoek worden al verschillende maatregelen
genomen. De NZa onderzoekt nu wat het financiële effect is van de
geconstateerde upcoding.

66

Onderzoek omvang upcoding gemandateerde indicatiestelling en aanbevelingen (CIZ,
september 2013).

126

Rapport Onderzoek zorgfraude

Tabel 12.2. Upcoding indicatie
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Hogere indicatie stellen.

Een cliënt heeft een indicatie voor ZZP VV3.
De zorgaanbieder vraagt via mandaat een
herindicatie aan voor VV5, terwijl de zorgvraag
van de cliënt niet veranderd is. De
zorgaanbieder ontvangt een hoger bedrag per
dag voor deze cliënt en komt in de toekomst
in aanmerking voor de Wlz.

Hogere indicatie stellen.

Een behandelaar indiceert meer uren
behandeling dan noodzakelijk is om meer
productie voor de zorgaanbieder te genereren.
Hierdoor wordt de AWBZ zwaarder dan nodig
belast.

Onnodige indicatie stellen.

Een behandelaar geeft aan dat een cliënt niet
meer zelfstandig kan lopen, terwijl dit (met
hulp) nog wel het geval is. Hierdoor ontvangt
de cliënt ten onrechte een AWBZ-indicatie.

Bron: NZa

Naar aanleiding van het eerder genoemde onderzoek van het CIZ worden
al stappen gezet om het risico op upcoding bij de mandaatindicaties te
verlagen. Mandaatindicatie zullen meer worden getoetst en de informatie
die zorgaanbieders geven zal meer worden gecontroleerd bij cliënten
en/of wettelijke vertegenwoordigers.
Het risico op de fraude wordt het kleinst als deze controle en de eerste
indicatie face-to-face plaats vindt en niet zoals nu vaak gebeurt
telefonisch. Zorgaanbieder moeten hierbij ook het gevoel krijgen dat ze
werkelijk gecontroleerd worden en dat aan een overtreding sancties
worden getroffen. Zorgaanbieders moeten strenger gestraft kunnen
worden als ze de ontvangen vrijheid overtreden. Nu wordt gewerkt
volgens het principe ‘high trust, high penalty’, terwijl de high penalty
ontbreekt.
Aanbevelingen aan VWS en uitvoering door CIZ
- Verminder de mogelijkheid tot mandaatindicaties. De eerste indicatie
moet altijd na persoonlijk contact met het CIZ worden gesteld om het
risico te verkleinen.
- Verbeter de controles op herindicaties. Bij herindicaties kan gekozen
worden voor bijvoorbeeld een tweejaarlijkse controle door het CIZ.

12.3 Zorglevering
In deze paragraaf inventariseren we de risico’s die te maken hebben met
het leveren van zorg gegeven de indicatie. Op basis van de toegang kan
het zo zijn, dat een cliënt zorg krijgt op basis van een indicatie die niet
passend is bij zijn zorgvraag. Een zorgaanbieder kan dan zorg leveren
volgens indicatie. Deze zorg had dan eigenlijk niet geleverd moeten
worden, maar de oorzaak hiervoor ligt bij de foutieve indicatiestelling.
Bij de risicoanalyse van het leveren van AWBZ-zorg komen drie
belangrijke onderwerpen naar voren:
− Overbodige zorg
− Onverzekerde zorg
− Het leveren van een te lage kwaliteit van zorg

127

Rapport Onderzoek zorgfraude

12.3.1 Overbodige zorg
In het geval van overbodige zorg gaat het vaak om zorg die geen direct
onderdeel is van de indicatie en dus nog bovenop de indicatie geleverd
wordt. In beide gevallen wordt niet direct regels overschreden, maar is
eerder sprake van ongepast gebruik.
De cliënt wordt geïndiceerd in een zorgzwaartepakket of in extramurale
functies en klassen. De uiteindelijke bekostiging is uitgebreider dan deze
indicatie. Dit betekent dat een deel van de zorg die een aanbieder kan
leveren niet wordt geïndiceerd en dus kan worden geleverd terwijl deze
niet nodig is.
Dit risico bestaat ook bij de individueel aangepaste hulpmiddelen. De
kosten per cliënt zijn afhankelijk van de behandelaar van de
zorgaanbieder en de afspraken die zorgkantoren hebben met
verschillende leveranciers van deze hulpmiddelen. De kosten van deze
individueel aangepaste hulpmiddelen vallen momenteel onder het
bovenbudgettair kader en dus buiten de contracteerruimte. Dit kader
heeft geen plafond waardoor er geen prikkel is om deze kosten te
beperken.
Tabel 12.3. Overbodige zorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

- Ten onrechte behandeling voor Huntington

Een aanbieder levert de zorg horende bij de

(of andere toeslagen).

toeslag Huntington, terwijl deze cliënt deze
zorg niet nodig heeft.

- Leveren van een prestatie ‘extra’ bij het

Een extramurale aanbieder levert verpleging

zorgkantoor terwijl dit niet nodig is gezien

extra. Voor deze cliënt is de toevoeging extra

de zorgvraag.

niet noodzakelijk gezien zijn of haar
zorgvraag.

- Te veel ZZP-meerzorg wordt geleverd.

Een aanbieder ontvangt € 200.000 voor de
meerzorg voor een cliënt. Deze vergoeding is
onder andere voor 24-uurs 2 op 1 verzorging.
Deze zorg is niet noodzakelijk. Voor € 100.000
kan ook de zorg worden geleverd die passend
is bij de zorgvraag van de cliënt.

Bron: NZa

Het risico op overbodige zorg zal naar verwachting verminderd worden
onder de Wlz. Het is nog onduidelijk hoe de toegang en bekostiging er
precies uit ziet straks, maar naar verwachting wordt gebruik gemaakt
van integrale zorgpakketten, zoals nu de ZZP’s.
Aanbevelingen
Aan zorgverzekeraars en gemeenten: Stap over op een systeem van
zorgpakketten in de extramurale zorg. Hiermee daalt de grote diversiteit
aan prestaties en bijhorende toeslagen. Een zorgaanbieder wordt in dit
geval niet meer direct beloond voor het leveren van minder of slechtere
zorg.
Aan VWS: Vergroot de prikkels tot beheersing in de AWBZ door zoveel
mogelijk van de kosten in de toekomstige Wlz onder te brengen onder de
contracteerruimte.
Aan VWS, het CVZ en de NZa: Zorg ervoor dat in deze periode van
hervorming van de AWBZ de randen van de verschillende domeinen en
producten zo concreet mogelijk worden vormgegeven om afwenteling te
voorkomen. Hierbij moeten scherpe verzekerde aanspraken en
zorgstandaarden worden opgesteld.

128

Rapport Onderzoek zorgfraude

12.3.2 Onverzekerde zorg
Het risico bestaat dat zorg wordt gedeclareerd die niet valt onder deze
aanspraken in de AWBZ. De bijbehorende kosten komen eigenlijk niet in
aanmerking voor vergoeding onder de AWBZ en dienen bijvoorbeeld door
patiënten zelf betaald te worden, maar dit gebeurt niet.
Tabel 12.4. Onverzekerde zorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

De 365 dagen grens in de GGZ wordt

Een cliënt wordt intramuraal behandeld onder

verkeerd gehanteerd.

de Zvw. De vergoeding onder de AWBZ is
hoger dan in de Zvw. Na 260 dagen worden de
kosten van deze cliënt al betaald uit de AWBZ.

Begeleiding ZG wordt ten onrechte onder de

Begeleiding wordt geleverd aan een cliënt en

AWBZ geleverd.

de verzorgende doet ook even de afwas. De
volledige tijd wordt onder de AWBZ
gedeclareerd terwijl deze afwas eigenlijk onder
de Wmo valt.

Zorg aan een cliënt zonder indicatie wordt

De revalidatie van een cliënt is afgerond. De

geleverd.

zorgaanbieder blijft echter het ZZP van deze
cliënt declareren bij het zorgkantoor.

Het VPT wordt volledig ingezet voor het

Het VPT wordt oneigenlijk gebruikt door te

leveren van huishoudelijke hulp in plaats

veel uren te substitueren naar huishoudelijke

van de beperkte uren in het VPT.

verzorging. In plaats van het leveren van de
noodzakelijke zorg wordt op basis van het VPT
bijvoorbeeld het huis schoongemaakt.

Cliënten worden ten onrechte snel over

Een cliënt heeft een nieuwe heup gekregen.

geplaatst naar de zorgaanbieder.

De nazorg dient geleverd te worden door de
medische specialist vanuit het ziekenhuis. De
cliënt wordt echter te snel overgeplaatst naar
een verpleeghuis.

Bron: NZa

Een belangrijk risico bij de zorglevering is de afwenteling vanuit andere
domeinen, de onverzekerde zorg. Rondom de grenzen van de
verschillende systemen is het risico op het vergoeden van onverzekerde
zorg of dubbele bekostiging het grootst. Dit risico wordt voornamelijk
veroorzaakt door onduidelijkheid over de regelgeving en/of beperkte
controles in het ‘rafelgebied’.
Aanbevelingen
Aan VWS, het CVZ en de NZa: Zorg ervoor dat in deze periode van
hervorming van de AWBZ de randen van de verschillende domeinen en
producten zo concreet mogelijk worden vormgegeven om afwenteling te
voorkomen. Hierbij moeten scherpe verzekerde aanspraken en
zorgstandaarden worden opgesteld.
Aan zorgkantoren: Verbeter de kwaliteit en omvang van de controles
bij de zorginkoop en de declaraties voor zorg-in-natura bij de
zorgkantoren.
12.3.3 Te lage kwaliteit van zorg
Uit verschillende meldingen bij de NZa en risicoanalyses van
zorgkantoren blijkt, dat zorgaanbieders soms een te lage kwaliteit van
zorg leveren aan de cliënt. Zorgaanbieders zouden zo weinig mogelijk en
kwalitatief lage zorg kunnen leveren om hun kosten laag te houden en
de opbrengst te maximaliseren.

129

Rapport Onderzoek zorgfraude

Dit risico op onderbehandeling doet zich op twee manieren voor. Ten
eerste kan de kwaliteit te laag zijn, omdat te weinig zorg wordt geleverd.
De cliënt ontvangt in deze situatie minder zorg dan noodzakelijk is
gezien de zorgvraag. Ten tweede kan de geleverde zorg van een lager
kwaliteitsniveau zijn dan in de indicatie is opgenomen.
Als de IGZ zorg als onverantwoorde zorg aanmerkt is deze zorg ook
onrechtmatig en heeft het zorgkantoor een titel om deze niet te
vergoeden.
Tabel 12.5. Te lage kwaliteit van zorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Leveren van dagvulling in plaats van

Een aanbieder levert dagbesteding GHZ. De

dagbesteding.

zorgaanbieder biedt geen werkvervangende
activiteit aan, maar er wordt gekaart.

Zorg wordt geleverd door ongeschoold

Een cliënt ontvangt persoonlijke verzorging en

personeel.

verpleging door dezelfde zorgverlener. Deze
zorgverlener heeft niet de juiste opleiding en
mag geen verpleging leveren. De geleverde
zorg is van een kwalitatief te laag niveau en
brengt lagere kosten voor de aanbieder met
zich mee.

Een zorgaanbieder levert structureel minder

Een zorgaanbieder levert bij een cliënt

zorg dan de indicatie.

structureel 45 minuten zorg voor elk uur zorg
waarop de cliënt recht heeft.

Bron: NZa

Het CAK brengt bij cliënten een eigen bijdrage in rekening voor de ZZP of
voor geleverde zorg. De cliënt kan dit vergelijken met de omvang van
zijn of haar indicatie én met de werkelijk geleverde zorg. Deze eigen
bijdrage kan gebruikt worden als een belangrijk controlemechanisme in
de AWBZ. Van dit controlemechanisme wordt nog te beperkt gebruik
gemaakt.
Aanbevelingen
Aan het CAK: Versterk de rol van de Eigen Bijdrage als
controlemechanisme in de AWBZ. Verbeter hierbij de samenwerkingen
met Vektis en het CAK. Zorg er daarnaast voor dat de cliënt de rekening
van de eigen bijdrage zo snel mogelijk ontvangt.
Aan cliënten: Controleer de rekening die u ontvangt voor de eigen
bijdrage. Noteer daarnaast hoeveel zorg wordt ontvangen om een goede
vergelijking te maken. Mochten hier structureel verschillen tussen
bestaan, meld u dan bij de NZa of een andere instantie. Hierbij kan
aansluiting worden gezocht bij de aanbeveling in paragraaf 3.3.1.

12.4 Bekostiging
In deze paragraaf besteden we aandacht aan de risico’s in bekostiging.
Bij de bekostiging in de AWBZ komen verschillende belangrijke risico’s
naar voren die zich kunnen voordoen, namelijk:
− extra bijbetalingen vragen aan cliënten;
− dubbele bekostiging;
− duurdere zorg declareren dan leveren;
− meer zorg declareren dan geleverd;
− overige risico’s;
− risico’s overige kostenposten.

130

Rapport Onderzoek zorgfraude

Rond 50% van de extramurale zorgaanbieders in de AWBZ verwachten
dat de laatste drie risico’s op de zorginkoopmarkt regelmatig voorkomen.
Deze verwachtingen zijn nader uitgewerkt in het rapport correct
declareren in de extramurale AWBZ67.
12.4.1 Extra bijbetaling
Intramurale zorg is vastgelegd in ZZP’s. Het is voor een aanbieder
mogelijk om buiten het ZZP aanvullende diensten te leveren. Deze
diensten, zoals de waskosten, brengen zij apart bij een cliënt in
rekening. Soms ontstaat er discussie wat nu onderdeel is van een ZZP of
wat extra is en waarvoor een zorgaanbieder een bijbetaling mag vragen.
Hierbij bestaat dus een risico dat een zorgaanbieder niet alleen een
vergoeding ontvangt voor de geleverde zorg binnen een ZZP, maar deze
zorg ook nog eens ten onrechte in rekening brengt bij de cliënt zelf.
Tabel 12.6. Extra bijbetaling
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

De zorgaanbieder brengt de ongevraagde

Een zorgaanbieder verzorgt de pedicure bij de

pedicure in rekening bij de cliënt.

cliënt en stuurt later de rekening hiervoor.
Zonder aanvraag van de arts kan dit, maar
alleen als de kosten van te voren duidelijk zijn
gemaakt aan de cliënt.

Zorgaanbieder brengt eten koken in

Het koken van eten is onderdeel van het ZZP.

rekening bij de cliënt.

De gebruikelijke voeding is hier onderdeel van.
De zorgaanbieder ontvangt hierdoor een
dubbele vergoeding voor de maaltijd.

Waskosten worden in rekening gebracht bij

Een zorgaanbieder brengt de waskosten van

de cliënt.

washandjes en linnengoed in rekening bij de
cliënt. Deze specifieke waskosten zijn
onderdeel van het ZZP. Hierdoor krijgt de
zorgaanbieder deze kosten dubbel vergoed.

Bron: NZa

12.4.2 Dubbele bekostiging
Het risico op dubbele bekostiging bestaat op alle grensvlakken van de
verschillende domeinen (Zvw, AWBZ en Wmo). Vaak hebben de
verschillende bekostigingssystemen hun eigen declaratie- en
verantwoordingssysteem. Hierdoor bestaat het risico dat kosten dubbel
worden gedeclareerd in bijvoorbeeld de Zvw en de AWBZ.
De grootste risico’s op dubbele bekostiging komen voor tussen de AWBZ
en Zvw en tussen ZIN en PGB. Het risico op fraude is het grootst als het
gaat om zorg die én onder de Zvw én onder de AWBZ voor komt en
waarvan de betaaltitel afhankelijk is van het type cliënt en de zorgduur.
Het risico op dubbele bekostiging uit ZIN en uit PGB ervaren
verschillende zorgkantoren als groot. De keuze voor een PGB of ZIN is
uiteindelijk aan de cliënt. De cliënt kan hierbij per geïndiceerde functie
een losstaande keuze maken. Het kan dus zo zijn dat een cliënt
persoonlijke verzorging met een PGB ontvangt en verpleging via ZIN.
Behandeling kan nooit vanuit het PGB worden geleverd. Het risico
bestaat dat geschoven wordt met deze middelen en ten onrechte dubbel
wordt bekostigd.

67

Correct declareren in de extramurale AWBZ-zorg (Panteia, 2013).

131

Rapport Onderzoek zorgfraude

Tabel 12.7. Dubbele bekostiging
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Ten onrechte extramurale zorg bovenop het

Een intramurale cliënt ontvangt aanvullende

ZZP declareren.

extramurale behandeling die de leverende
zorgaanbieder declareert.

Verpleging declareren onder de Zvw en

Extramurale verpleging geleverd aan een

AWBZ.

cliënt voor herstelzorg wordt via de Zvw en via
de AWBZ gedeclareerd door de zorgaanbieder.

Een DBC en ZZP declareren in de GGZ.

Een cliënt is 370 dagen in zorg bij een GGZinstelling (GGZ-4B). De cliënt valt nu onder de
AWBZ. De GGZ-aanbieder blijft echter ook de
DBC declareren.

Naast de spoedzorg voor een cliënt ook het

Indien voor een cliënt spoedzorg noodzakelijk

ZZP in rekening brengen.

is, kan of de spoedzorg of het geïndiceerde
ZZP in rekening worden gebracht. Voor een
cliënt worden beide gedeclareerd bij het
zorgkantoor.

Altijd 13 mutatiedagen declareren.

Bij het overlijden van een cliënt declareert een
zorgaanbieder structureel 13 mutatiedagen.
Gemiddeld heeft de kamer bij deze aanbieder
na 3 dagen een nieuwe cliënt waardoor een
ZZP wordt gedeclareerd. De aanbieder brengt
dubbele kosten in rekening.

Medicijnen, consult en/of inschrijftarief

De zorgaanbieder ontvangt via het ZZP een

(huis)arts worden door de zorgaanbieder en

vergoeding voor medicijnen. De medicijnen

door de apotheek of huisarts vergoed.

worden geleverd via de apotheek in een
ziekenhuis. Via deze apotheek worden de
medicijnen aanvullend ten laste gebracht van
de Zvw.

Bron: NZa

De risico’s op misbruik of oneigenlijk gebruik zijn ook afhankelijk van de
prikkels die zorgkantoren hebben om de zorguitgaven te controleren. De
prikkels van zorgkantoren zijn momenteel beperkt. De enige beperkte
prikkel is dat de zorg binnen de contracteerruimte ingekocht moet
worden. Alles wat een aanbieder uitgeeft boven de contracteerruimte
wordt namelijk niet vergoed.
In eerste instantie kan de prikkel worden vergroot door goed presterende
zorgkantoren te belonen en zorgkantoren die onder het minimum
presteren te bestraffen. Dit kan volgens ons via een opslag en/of afslag
op de beheerskosten, omdat alleen dat direct de begroting van het
zorgkantoor raakt.
Zorgkantoren houden diverse controles bij de zorginkoop en bij de
uiteindelijke declaraties van de verschillende zorgaanbieder. Aan die
controles liggen vaak ook interne risicoanalyses van de zorgkantoren. De
kwaliteit en omvang van de controles verschilt echter sterk per
zorgkantoor. Er wordt veel aandacht besteed aan controles van het PGB,
waardoor minder aandacht over is voor zorg-in-natura.
Aanbevelingen
Aan VWS: Vergroot de prikkels voor zorgkantoren om zo doelmatig
mogelijk zorg in te kopen via een opslag of afslag op de beheerskosten.
Aan VWS: Maak de uitvoerders van de AWBZ/Wlz zo veel mogelijk
risicodragend.
Aan zorgkantoren: Verbeter de kwaliteit en omvang van de controles
bij de zorginkoop en de declaraties voor zorg-in-natura bij de
zorgkantoren.

132

Rapport Onderzoek zorgfraude

12.4.3 Duurdere zorg declareren dan geleverd
Eén van de grootste risico’s op fraude is het declareren van duurdere
zorg dan de zorg die werkelijk wordt geleverd. De NZa heeft hier ook
verschillende signalen over ontvangen. Het gaat hierbij om het in
rekening brengen van tarieven die niet overeenkomen met de
prestatiebeschrijving of het in rekening brengen van tarieven voor
prestaties waarvoor geen beschrijving is vastgesteld.
De risico’s zijn het grootst wanneer een ‘dunne’ grens bestaat tussen
verschillende zorgproducten. Tussen extramurale behandeling en
persoonlijke verzorging is het verschil in zorg duidelijk. Tussen
persoonlijke verzorging en verpleging bestaat een minder duidelijke
grens.
Tabel 12.8. Upcoding
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

PV of VP declareren als een andere prestatie

Een zorgverlener levert wekelijks begeleiding

wordt geleverd.

bij een cliënt. Deze cliënt heeft echter recht op
persoonlijke verzorging en begeleiding.
Systematisch wordt wel volledig persoonlijke
verzorging gedeclareerd.

Ten onrechte wordt ‘extra’ of ‘speciaal’

Een zorgaanbieder declareert verpleging extra

gedeclareerd.

voor een cliënt. Deze module extra wordt
gedeclareerd in verband 24-uurs
beschikbaarheid van de zorgaanbieder. Deze
beschikbaarheid wordt echter niet geleverd.

Leeftijdsgrenzen worden onjuist gehanteerd

Een aanbieder declareert de toeslag woonzorg
gehandicapten kind. Het kind is 11 jaar oud en
komt daardoor in aanbieder voor de toeslag
woonzorg gehandicaptenzorg kind. De zorg
horende bij de toeslag wordt echter niet
geleverd.

Bron: NZa

Aanbeveling
Aan VWS: Pas het systeem van de eigen bijdrage aan om de eigen
bijdrage een belangrijke functie te geven om fraude en misbruik te
voorkomen.
Aan VWS: En/of stap af van bekostiging via uurtje is factuurtje.
12.4.4 Meer zorg declareren dan geleverd
Een ander belangrijk risico is het declareren van meer zorg dan werkelijk
geleverd is. De cliënt weet hoeveel zorg werkelijk geleverd is, maar ziet
op dat moment niet de declaratie van de zorgaanbieder bij het
zorgkantoor. Via de eigen bijdrage kunnen zij wel verschillen
constateren. Het betalen van de eigen bijdrage vindt echter in een later
stadium plaats. Deze mogelijkheid van misbruik doet zich op
verschillende manieren voor.
Tabel 12.9. Meer zorg declareren dan geleverd
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Geen of minder uren zorg geleverd dan

Een zorgaanbieder declareert structureel 8 uur

declareren.

zorg per week voor een cliënt. Deze cliënt
heeft weliswaar een indicatie van 6-8 uur,
maar ontvangt daadwerkelijk slechts 6 uur
zorg per week.

133

Rapport Onderzoek zorgfraude

Ten onrechte een ZZP inclusief

Een zorgaanbieder declareert voor een cliënt

dagbesteding declareren.

structureel het ZZP inclusief dagbesteding.
Deze cliënt ontvangt echter geen dagbesteding
van de aanbieder, maar de dagbesteding
wordt geleverd via mantelzorg of wordt
helemaal niet geleverd.

Meer meerzorg declareren dan geleverd

Een zorgaanbieder ontvangt € 250.000 in

wordt.

verband met meerzorg voor een cliënt. Deze
zorg wordt echter maar voor een deel
geleverd, zodat ruim € 100.000 gebruikt kan
worden voor andere doeleinden.

Reistijd declareren als directe tijd.

Een zorgaanbieder heeft in het totaal 25
minuten reistijd naar een cliënt. De
zorgaanbieder levert bij de cliënt 35 minuten
persoonlijke verzorging en declareert
vervolgens een uur persoonlijke verzorging.

Bron: NZa

De NZa heeft onderzoek gedaan naar fraude in de thuiszorg. Onderdeel
van dit onderzoek was een enquête bij de extramurale zorgaanbieders.
Uit deze enquête blijkt dat 25% van de respondenten bij een andere
aanbieder een overtreding van artikel 35 Wmg heeft geconstateerd.
Hierbij is niet noodzakelijkerwijs sprake van misbruik of oneigenlijk
gebruik. Wel is opvallend dat de NZa, maar zeer beperkt en vaak in een
laat stadium concrete signalen ontvangt van zorgaanbieders over fraude
bij zorg in natura.
Aanbeveling aan zorgaanbieders
Zorgaanbieders kunnen signalen over fraude eerder melden bij de NZa.
12.4.5 Overige risico’s
Uit de risicoanalyses van zorgkantoren, gesprekken met
brancheorganisaties en interne signalen komen nog een aantal overige
risico’s naar voren.
Ten eerste het risico op verrekening tussen de onder- en overproductie
tussen verschillende zorgaanbieders in de regio. Dat doen niet alleen
zorgaanbieders die onderdeel zijn van eenzelfde concern, wat is
toegestaan, maar ook andere aanbieders doen dit. Dit geeft een prikkel
om meer zorg te leveren dan noodzakelijk. De NZa ontvangt hier veel
signalen over. In de controle blijft dit soms liggen: accountants maken
hier niet altijd opmerkingen over en sommige zorgkantoren staan dit
zelfs toe.
Ten tweede zijn verschillende signalen ontvangen van het uitkeren van
winst in de intramurale zorg. De huidige regelgeving (WTZi) staat het toe
dat zorgaanbieders in de extramurale zorg winst mogen maken en
uitkeren. In de praktijk blijkt dat intramurale zorgaanbieders soms ook
winst uitkeren. Sommige zorgaanbieders beheren een vastgoed B.V.
verbonden aan de zorgaanbieder. Via deze vastgoed B.V. keren
zorgaanbieders toch hun winst uit.
Als derde wordt zorglevering via onderaanneming door de zorgkantoren
vaak gesignaleerd als een belangrijk risico op misbruik en/of oneigenlijk
gebruik. In het geval van onderaanneming blijft de hoofdaannemer
verantwoordelijk voor de kwaliteit van de zorglevering aan cliënten. Door
onderaanneming is bij onder andere de zorgkantoren minder zicht op de
werkelijke uitvoering van de zorglevering en de hierbij horende

134

Rapport Onderzoek zorgfraude

declaraties. Het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik is hierdoor
groter.
Dit risico hangt ook samen de laagdrempelige toegang (via de WTZi) om
een zorgaanbieder te worden. Voor zorgkantoren is het vaak lastig om te
bepalen of een zorgaanbieder daadwerkelijk in staat is om kwalitatief
voldoende zorg te leveren. Daarnaast komt het voor dat
onderaannemers zonder contract (bewuste keuze zorgkantoor) via een
nieuwe zorgaanbieder een titel krijgen om toch te declareren.
Ten slotte vindt in de AWBZ het Experiment regelarme instellingen plaats
bij ruim twintig zorgaanbieders in de AWBZ. Een aantal van deze
experimenten richt zich op bekostiging, maar ook een aantal op
zorgverlening of toegang. Bij verschillende van deze experimenten
controleren zorgkantoren de indicatie. Dit experiment is tot stand
gekomen om te kijken hoe in de AWBZ gewerkt kan worden met minder
regels en hoe hierdoor meer tijd komt voor zorglevering.
Omdat afgeweken wordt van het standaardsysteem en zorgaanbieders
veel vrijheid wordt geboden is de kans op misbruik en/of eigenlijk
gebruik groter.
Tabel 12.10 Overige risico’s
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Een zorgaanbieder verrekent haar

Een zorgaanbieder tekent in jaar t+1 een

overproductie met de onderproductie van

samenwerkingsovereenkomst met een

een andere zorgaanbieder.

zorgaanbieder om met terugwerkende kracht
de cliënten ‘over te hevelen’ en vervolgens de
productie te verrekenen.

Een aanbieder die hier geen mogelijkheid

Een intramurale zorgaanbieder rekent een deel

toe heeft keert winst uit aan een

van het jaarresultaat door een vastgoed B.V.

aandeelhouder.

Via deze B.V. wordt alsnog de winst
uitgekeerd. Middelen lekken hierdoor weg uit
de AWBZ.

Een onderaannemer levert minder uren zorg

Een zorgaanbieder levert structureel minder

dan gedeclareerd.

zorg dan door de hoofdaannemer wordt
gedeclareerd aan het zorgkantoor.

Kosten worden onder een Experiment

Een zorgaanbieder indiceert cliënten zelf die

Regelarm onder de AWBZ gedeclareerd die

normaal gesproken buiten een

niet onder de AWBZ horen te vallen.

mandaatregeling vallen. De declaratie van
deze cliënten is, ten onrechte, gemiddeld
hoger dan voor de deelname aan het
experiment.

Bron: NZa

Aanbeveling aan zorgkantoren
Besteed extra aandacht bij de controles op misbruik en/of oneigenlijk
gebruik aan onderaanneming en nieuwe toetreders.
12.4.6 Risico’s overige kostenposten
Het merendeel van de AWBZ-zorg valt onder de systematiek zoals
beschreven in de eerdere paragrafen (productieafspraak -> declaratie ->
bekostiging). Een deel van de zorg wordt echter nog betaald via de
bevoorschotting en niet via de declaratiestandaard. In deze paragraaf
beschrijven we de systematiek en de risico’s voor deze posten.
Vervolgens benoemen we enkele fraudegevoelige aspecten die zich
voordoen bij deze posten.

135

Rapport Onderzoek zorgfraude

De meeste zorg die onder de AWBZ valt, declareren aanbieders op
cliëntniveau. Een deel van dat geld krijgen zij vooralsnog als voorschot.
Het voorschot wordt aangepast op basis van de gedeclareerde ZZP’s en
extramurale zorg. Aan het eind van het jaar vindt er een afrekening
plaats voor de kapitaallasten.
Zorgkantoren kunnen de kosten voor kapitaallasten moeilijker
controleren waardoor het mogelijk is dat aanbieders te hoge
kapitaallasten opgeven. Voor de kapitaallasten loopt momenteel
overgangstraject naar de normatieve huisvestingscomponent (NHC). Met
de NHC worden de kapitaallasten wel declarabel op cliëntniveau.
Daarnaast zijn er nog kosten die vallen onder het budgettair kader zorg
maar die buiten de regulering van de NZa staan. Deze kosten kunnen ten
onrechte ten laste van de AWBZ worden gedeclareerd.
Tabel 12.11. Risico’s overige kostenposten
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

De zorgaanbieder vraagt hogere

Een zorgaanbieder heeft een nieuwe vleugel

kapitaallasten aan dan de werkelijk

bij het verpleeghuis gebouwd en neemt de

gemaakte kosten.

kosten hiervan op bij de nacalculatie. De
zorgaanbieder neemt echter hogere dan
werkelijke kosten op. Tot het einde van het
NHC-invoeringstraject ontvangt de aanbieder
voor een deel een hogere vergoeding.

Interne cliënten worden als extern

Een zorgaanbieder heeft een tandartspraktijk

gedeclareerd bij de tandarts AWBZ

bij de zorgaanbieder. Voor de cliënten van de

Ten onrechte wordt tarief tandarts met

aanbieder wordt het tarief tandarts met een

eigen praktijk gedeclareerd.

eigen praktijk gedeclareerd. Dit tarief is echter
bestemd voor externe cliënten. De
zorgaanbieder ontvangt ten onrechte een hoog
tarief.

Te hoge gemaakte kosten van AWBZ-zorg in

Een cliënt ontvangt AWBZ-zorg in Portugal. De

het buitenland opgeven.

werkelijke kosten van deze zorg bedragen
€ 15.000, terwijl tegen het maximum tarief
deze kosten € 22.000- mogen bedragen. De
cliënt vervalst de rekening en declareert
€ 19.000. De cliënt kan ten onrechte € 4000
voor andere eigen uitgaven gebruiken.

Hulpmiddelen ten onrechte uit de AWBZ

Een cliënt in een verzorgingshuis met ZZP 3

bekostigen.

heeft volgens de behandelaar een individueel
aangepast hulpmiddel nodig. Dit hulpmiddel
moet ten laste van de Wmo worden gebracht,
maar de rekening wordt gedeclareerd bij het
zorgkantoor.

Ten onrechte gebruik maken van

De zorgaanbieder ontvangt een bedrag voor

zorginfrastructuur.

zorginfrastructuur. Deze middelen gaan naar
de bekostiging van een sociaal restaurant. Dit
restaurant valt niet onder de reikwijdte van
deze regeling.

Bron: NZa

Aanbevelingen
Aan VWS: Vergroot de prikkels tot beheersing in de AWBZ door zoveel
mogelijk van de kosten in de toekomstige Wlz onder te brengen onder de
contracteerruimte.
Aan VWS: Vergroot de prikkels voor zorgkantoren om zo doelmatig
mogelijk zorg in te kopen via een opslag of afslag op de beheerskosten.

136

Rapport Onderzoek zorgfraude

12.5 Toezicht
Verschillende partijen houden toezicht en hebben een signaalfunctie op
de AWBZ-markt.
12.5.1 Zorgaanbieder
Zorgaanbieders hebben een belangrijke functie om misbruik en/of
oneigenlijk gebruik te voorkomen. Zij voeren interne controles uit,
waarbij zij een eigen controleplan uitvoeren. De zorgaanbieder moet
bekijken of de gedeclareerde en geleverde productie klopt met van de
indicatie en de juistheid van het tarief controleren. Als een zorgaanbieder
bewust misbruik wil maken van de situatie, zal deze interne controle
gemanipuleerd worden.
De prikkel voor zorgaanbieders om de interne controle goed vorm te
geven is beperkt. Er bestaan bijvoorbeeld geen straffen, zoals boete of
reputatieschade.
Bij de zorgaanbieder vindt ook een controle plaats door een externe
accountant. De accountant kijkt onder andere naar de juistheid van de
financiële realisatie van de productie en de financiële realisatie van de
kapitaallasten.
Het CIZ bepaalt de toegang tot de AWBZ. Het CIZ rapporteert VWS over
de vraag naar AWBZ-zorg. Het CIZ voert daarnaast controles uit op de
gestelde indicaties. Steekproefsgewijs worden indicaties gecontroleerd.
Het CIZ monitort daarnaast de indicaties die via een mandaat zijn
gesteld. Op de populatie met mandaat controleert het CIZ
steekproefsgewijs. De controles van het CIZ zijn nog redelijk beperkt.
Hieraan ligt een politieke keuze over de capaciteit van het CIZ ten
grondslag.
De IGZ houdt toezicht op de kwaliteit en de veiligheid van zorg en
handhaaft als nodig.
12.5.2 Consument
Cliënten kunnen fraude/klachten melden bij zorgkantoor, NZa of andere
instanties. Deze melding kan met alles te maken hebben waar een
individuele cliënt tegen aanloopt. De cliënt heeft hierdoor een belangrijke
signaalfunctie op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Daarnaast ontvangen cliënten de rekening van de eigen bijdrage van het
CAK. De cliënt ziet hierbij hoeveel aan eigen bijdrage betaald moet
worden, maar ook hoeveel zorg hiervoor door de zorgaanbieder
gedeclareerd is. De hoogte van de eigen bijdrage is afhankelijk van de
soort zorg en de hoeveelheid zorg die geleverd is. Het werkelijk aantal
uren geleverde zorg kan gecontroleerd worden met het aantal uren
waarover de eigen bijdrage is berekend. Dit aantal uren is afkomstig van
de declaraties van de zorgaanbieders. De cliënt moet hiervoor wel het
aantal geleverde uren registreren. Van deze controle-optie wordt nog te
weinig gebruik gemaakt.
12.5.3 Zorgkantoor
Zorgkantoren controleren uitgebreid ex ante en ex post de zorglevering
van de zorgaanbieders. Dat doen zij op drie manieren:
− Controle zorginkoop.
− Declaraties zorgaanbieders controleren:
− Komt de zorg overeen met indicatie?
137

Rapport Onderzoek zorgfraude

− Recht op AWBZ-zorg?
− Zorg (doelmatig) geleverd?
− Onderzoek naar misbruik en oneigenlijk gebruik.
De zorgkantoren controleren ten eerste bij de zorginkoop, dus bij de
contractering van de zorgaanbieders, waarbij vooral bij nieuwe
zorgaanbieders een uitgebreide controle plaats vindt. Ten tweede moet
het zorgkantoor de declaraties controleren van de zorgaanbieders. Dit is
de zogenoemde materiële en formele controle. Het zorgkantoor moet
controleren of de gedeclareerde zorg overeenkomt met het
indicatiebesluit en de productieafspraken.
Zorgkantoren moeten ook het recht op AWBZ-zorg en of de zorg
daadwerkelijk en doelmatig is geleverd controleren. Zorgkantoren doen
zelf ook onderzoek naar misbruik en oneigenlijk gebruik. Zij doen dit aan
de hand van eigen data en interne risicoanalyses. De mate van controle
verschilt in de praktijk per zorgkantoor. Verschillende zorgkantoren
presteren volgens ons bij deze controles onder de maat68. Een aantal
zorgkantoren heeft op last van de NZa ook verbetermaatregelen moeten
nemen. Verschillende zorgkantoren presteren ook onder de maat op het
gebied van de materiële controle en het opsporen van misbruik en
oneigenlijk gebruik.
Voor verschillende zorgkantoren moet de komende jaren op dit gebied
een verbeteringsslag worden gemaakt. Ook door de overige
zorgkantoren kunnen nog grote stappen worden gezet als de controles
op misbruik en oneigenlijk gebruik worden uitgebreid en
geprofessionaliseerd.
12.5.4 Toezicht NZa
De NZa houdt toezicht op de uitvoering van de AWBZ. Ten eerste
controleren wij of de productieafspraken voldoen aan de beleidsregels
van de NZa. Daarnaast vinden bij de nacalculatie aanvullende controles
plaats.
Vanuit toezicht stellen wij de normen vast voor uitvoerders van de AWBZ
(prestatiemeting) en houden we aan de hand hiervan toezicht op de
zorgkantoren. Aan de hand van deze normen wordt de rechtmatige en
doelmatige uitvoering van de AWBZ bewaakt. De NZa voert hierbij ook
verdiepend onderzoek uit zoals het onderzoek naar het correct
declareren69 door zorgaanbieders.
Daarnaast kunnen ook signalen (van fraude) gemeld worden bij de NZa.
Naar aanleiding hiervan handhaaft de NZa ook bijvoorbeeld het in
rekening brengen van aanvullende diensten.
12.5.5 Controle CAK
Na ontvangst van de eigen bijdragen stort het CAK de eigen bijdragen in
het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten (AFBZ). Daarnaast
ontvangen cliënten de rekening van de eigen bijdrage van het CAK. Het
aantal uren geleverde zorg kan gecontroleerd worden met deze eigen
bijdrage. Cliënten kunnen fraude/klachten melden bij zorgkantoor, NZa
of andere instanties. Ten slotte houdt de inspectie toezicht op de
kwaliteit en de veiligheid van zorg. Het CAK heeft op dit gebied zelf een
beperkte controlerol. Wel ontvangen we signalen dat cliënten erg laat de
68
69

Samenvattend Uitvoeringsrapport AWBZ 2011 en 2012.
Correct declareren in de extramurale AWBZ-zorg (Panteia, 2013).

138

Rapport Onderzoek zorgfraude

rekening van de eigen bijdrage ontvangen. Dit bemoeilijkt de controle
van cliënten met de werkelijk geleverde zorg. NZa beoordeelt de
uitvoering van de AWBZ door het CAK als voldoende.

139

Rapport Onderzoek zorgfraude

140

Rapport Onderzoek zorgfraude

13. De AWBZ – PGB

13.1 Inleiding
In dit hoofdstuk gaan we in op de fraudegevoelige aspecten van het
persoonsgebonden budget (PGB). Het PGB is een manier waarop de
verzilvering van AWBZ-zorg kan plaatsvinden. In het geval van een PGB
bepaalt de cliënt zelf wie de zorgverlener wordt en koopt deze zorg ook
zelf in. De cliënt heeft in deze situatie meer regie over de zorg en kan de
zorg meer op maat regelen. Een groot verschil met zorg in natura is dat
de zorg niet geleverd hoeft te worden door een professional, maar ook
geleverd kan worden door familie of vrienden. Het doel van het PGB is
dan ook om mensen een grotere keuzevrijheid te bieden om de zorg
naar eigen wens in te richten. Deze vrijheid biedt echter ook de
mogelijkheid tot fraude.
Met uitzondering van de AWBZ-functie Behandeling kunnen alle functies
verzilverd worden met een PGB.
Tabel 13.1. Functies
Functie

Beschrijving

Persoonlijke verzorging

Hulp bij de dagelijkse verzorging, zoals douchen, aankleden,

(PV)

scheren, hulp bij medicatie inname, ogen druppelen of naar de wc
gaan.

Verpleging (VP)

Verpleegkundige hulp, zoals wondverzorging en injecties of hulp
bij zelf leren injecteren.

Begeleiding (BG)

Hulp bij het organiseren van praktische zaken in het dagelijkse
leven. Begeleiding is erop gericht de zelfredzaamheid van de cliënt
te handhaven of te bevorderen. Doel is om verwaarlozing of
opname in een instelling te voorkomen.

Verblijf (VB)

Als zelfstandig wonen niet meer mogelijk is, zoals een tijdelijk of
permanent verblijf in een verpleeg- of verzorgingshuis. Dit wordt
ook wel intramurale AWBZ zorg genoemd. Wanneer een cliënt
verblijfszorg krijgt, dan houdt dit in dat de cliënt de functie verblijf
krijgt, en daarbij één of meer functies zoals deze hierboven zijn
benoemd (PV, VP, BH, BG). Dit wordt sinds 2010 omschreven en
bekostigd in ZZP’s.

Bron: NZa

Het totale beschikbare kader voor het PGB bedroeg in 2012 circa
€ 2,7 miljard. In 2012 was er in de AWBZ sprake van een budget voor de
zorgkosten van ruim € 25 miljard euro.
In dit hoofdstuk gaan wij uit van de AWBZ en dus ook het PGB zoals die
nu zijn vormgegeven.
13.1.1 Leeswijzer
In de komende paragrafen komen verschillende fraudeaspecten en
vormen van ongepast gebruik in de gehele procesketen aan bod, van
toegang tot toezicht. In paragraaf 2 gaan we in op de eerste fase van de
zorgketen, namelijk de toegang tot de AWBZ. Paragraaf 3 schetst
frauderisico’s rondom de zorglevering, waarna paragraaf 4 ingaat op
specifieke bekostigingsaspecten. In paragraaf 5 volgt het toezicht binnen
de keten en op de gehele zorgketen.

141

Rapport Onderzoek zorgfraude

13.2 Toegang
De toegang naar PGB-zorg is identiek aan die van zorg in natura (zie
hoofdstuk 12). Een cliënt kan bij de aanvraag bij het CIZ zelf aangeven
of hij of zij een voorkeur heeft voor levering in ZIN of via een PGB. In
een later stadium kan een cliënt deze keuze wijzigen bij het zorgkantoor.
De functie Behandeling kan niet via een PGB bekostigd worden.
Behandeling wordt altijd geleverd als zorg in natura. Per geïndiceerde
klasse is een aantal uren vastgesteld op basis waarvan de vergoeding
wordt bepaald.
In 2012 konden alleen nieuwe cliënten met een indicatie voor zorg met
verblijf hun zorgvraag met een PGB verzilveren. In 2013 komen ook
weer nieuwe mensen met een zorgvraag voor een indicatie voor zorg
zonder verblijf voor een PGB in aanmerking. Voor de extramurale zorg
geldt dat om in aanmerking te komen voor een PGB de AWBZ-indicatie
minimaal een jaar geldig moet zijn. Daarnaast geldt een 10-uurs grens
voor een PGB in geval van begeleiding. De urengrens houdt in dat alleen
als een cliënt minimaal 10 uur begeleiding per week nodig heeft hij of zij
een PGB kan krijgen. Als de cliënt al een PGB had, geldt de urengrens
niet.
Het komt voor dat mensen een PGB aanvragen en het PGB niet
gebruiken waarvoor het is bedoeld. Het CIZ en de zorgkantoren voeren
in 2013 met meer PGB-cliënten persoonlijke gesprekken, zogenoemde
bewuste keuzegesprekken. Zo krijgen zij beter zicht op de mensen die
PGB’s aanvragen.
De cliënt vraagt uiteindelijk met de indicatie een PGB aan bij het
zorgkantoor. Het zorgkantoor kijkt naar de aanmelding en kan deze
alleen afwijzen op administratieve gronden. Bij vermoedens van mogelijk
misbruik en/of oneigenlijk gebruik heeft het zorgkantoor bijna geen
middelen tot afwijzen beschikbaar. Het zorgkantoor legt voor de controle
op PGB ook huisbezoeken af. Dit aantal is vanaf 2013 toegenomen. Een
huisbezoek kan echter alleen als een cliënt hiervoor toestemming geeft.
Het zorgkantoor beoordeelt daarnaast of het regionale subsidieplafond
nog toereikend is. Als het subsidieplafond bereikt is, wijst een
zorgkantoor de aanvraag af. Uiteindelijk geeft het zorgkantoor aan dat
de zorg geleverd kan worden. Het zorgkantoor heeft afhankelijk van de
beschikbare financiële ruimte prikkels om te proberen zorg af te
wentelen op PGB of op zorg in natura.
Bij de toegang tot de AWBZ komen twee belangrijke onderwerpen naar
voren:
− Het onnodig stellen van een indicatie.
− Het stellen van een te hoge indicatie.
Dit kan uiteindelijk leiden tot het leveren van zorg en de bijhorende
kosten ten laste van de AWBZ die niet nodig zijn. Beide onderwerpen
worden ook als aandachtspunten benoemd in de risicoanalyses van de
zorgkantoren en in gesprekken met de verschillende partijen.
13.2.1 Het onnodig stellen van een indicatie
De laatste jaren is regelmatig in het nieuws geweest dat mensen
onterecht een PGB ontvingen. Signalen aan de NZa en zorgkantoren
bevestigen dit beeld. Voor deze mensen bleek achteraf onnodig een
indicatie te zijn gesteld.

142

Rapport Onderzoek zorgfraude

Een cliënt kan hier zelf een rol in spelen door onnodig een indicatie aan
te vragen door onjuiste informatie te verstrekken over de medische
situatie. Hij ontvangt vervolgens wel PGB-middelen. In plaats van een
cliënt kan ook een bemiddelingsbureau de aanvraag bij het CIZ doen, al
dan niet met medeweten van de cliënt. Er bestaan vervolgens
verschillende manieren om voordeel te hebben van deze indicatie. Bij het
onderdeel bekostiging gaan we hier verder op in.
Behandelaars kunnen een indicatie aanvragen voor een cliënt die geen
zorg nodig heeft door een onjuiste diagnose te stellen. In het verleden
heeft dit vooral plaatsgevonden bij cliënten die de Nederlandse taal niet
volledig machtig waren en/of niet bekend zijn met de AWBZ en de PGBregeling.70 Dit risico bestaat niet alleen bij de indicaties die door het CIZ
worden afgegeven maar ook bij de indicaties die door het Bureau
Jeugdzorg worden afgegeven. In het geval van Bureau Jeugdzorg is het
risico zelfs groter omdat hier minder controles bij de indicatie
plaatsvinden.
Tabel 13.2. Onnodige indicatie
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

De cliënt heeft geen zorgvraag meer, maar

Een cliënt heeft geen zorgvraag meer, maar

het PGB loopt wel door.

laat het PGB ten onrechte doorlopen. Het kan
hierbij ook voor komen dat een
bemiddelingsbureau ten onrechte verlenging
wordt aanvraagt door de handtekening van de
cliënt te vervalsen.

Een behandelaar stelt een onjuiste diagnose

Een cliënt heeft geen zorgvraag volgens de

om een PGB aan te vragen voor een cliënt.

aanspraken onder de AWBZ. Een behandelaar
stelt een onjuiste diagnose vast en
communiceert deze naar het CIZ. Naar
aanleiding daarvan wordt ten onrechte een
indicatie vastgesteld.

Een cliënt meldt zich bij een

Een bemiddelingsbureau neemt de volledige

bemiddelingsbureau. Het bureau vraagt

aanvraag over van de cliënt. Deze cliënt heeft

onder onjuiste voorwaarden een PGB aan.

een zorgvraag voor huishoudelijke zorg. Het
bemiddelingsbureau past de zorgvraag aan,
zodat een PGB met persoonlijke verzorging en
begeleiding wordt geïndiceerd.

Een zorgaanbieder vraagt via een HIT een

Een cliënt verblijft bij een zorgaanbieder via

herindicatie aan voor een cliënt.

zijn PGB. De zorgaanbieder vraagt via een HIT
een herindicatie aan zonder dat de medische
situatie bij een cliënt is veranderd.

Bron: NZa

Het risico wordt lager onder de toekomstige Wlz. Alleen de zware
intramurale zorg blijft onderdeel van het AWBZ-PGB. De financiële
effecten van een onterecht indicatie zijn wel groter. De toegang tot de
Wlz wordt dus erg belangrijk. Het risico op fraude wordt het kleinst als
de indicatie face-to-face plaats vindt.
Aanbevelingen
Aan VWS en uitvoering door CIZ: Maak alleen een PBG mogelijk in de
Wlz als de indicatie face-to-face wordt gesteld.
Aan VWS en uitvoering door CIZ: Zoek bij een herindicatie altijd
contact met de cliënt.
Aan VWS: Geef zorgkantoren/Wlz-uitvoerders onder de Wlz een
belangrijkere rol bij de toegang tot het PGB. Zorgkantoren moeten de
70

Fenomeenonderzoek PGB-fraude in Nederland.

143

Rapport Onderzoek zorgfraude

mogelijkheid krijgen om een PGB af te wijzen als bijvoorbeeld het
zorgkantoor de zorgvraag te complex acht voor een PGB, de cliënt de
eigen regie niet kan voeren, als er voldoende alternatieven via ZIN voor
handen zijn of als het zorgkantoor een grote kans op fraude voorziet.
13.2.2 Het stellen van een te hoge indicatie
Net als bij zorg in natura kan sprake zijn van een te hoge indicatie bij
een PGB. De cliënt (of het bemiddelingsbureau) heeft daar bij een PGB
direct profijt van. Als een bemiddelingsbureau of behandelaar het beheer
over het PGB heeft overgenomen, hebben zij ook een prikkel dit te doen.
In dit geval kan de indicatie worden verhoogd zonder dat de cliënt dit
weet, bijvoorbeeld door het oneigenlijk gebruik van een handtekening.
Tabel 13.3. Te hoge indicatie
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

De cliënt overdrijft de medische situatie om

Een cliënt geeft bij een arts aan niet meer zelf

een hoger PGB te ontvangen.

gebruik te kunnen maken van het toilet.
Terwijl dit nog wel het geval is. De arts vraagt
naar aanleiding hiervan ten onrechte een
herindicatie aan bij het CIZ.

Ten onrechte wordt een herindicatie te hoog

Een bemiddelingsbureau vraag een

vastgesteld.

herindicatie aan voor een cliënt en vervalst
hierbij de handtekening van de cliënt. De
medische situatie van de cliënt is in deze
situatie niet gewijzigd.

Bron: NZa

Aanbevelingen
Aan VWS en uitvoering door CIZ: Onder de Wlz moet alleen een PGB
mogelijk zijn indien de indicatie face-to-face wordt gesteld.
Aan VWS en uitvoering door CIZ: Bij een herindicatie altijd contact
wordt gezocht met de cliënt.
Aan VWS: Geef zorgkantoren/Wlz-uitvoerders onder de Wlz een
belangrijkere rol bij de toegang tot het PGB.

13.3 Zorglevering
In deze paragraaf inventariseren we de risico’s die te maken hebben met
het leveren van zorg. Op basis van de toegang, zoals in de vorige
paragraaf beschreven, kan het zo zijn, dat een cliënt met een onjuiste
indicatie in zorg gaat. Deze zorg had dan eigenlijk niet geleverd moeten
worden, maar de oorzaak hiervoor ligt bij de foutieve indicatiestelling.
Met behulp van het PGB koopt de cliënt zorg in bij één of meer
zorgaanbieders. Zorg kan ook worden geleverd door een kennis,
familielid of ander privé persoon. Deze personen kunnen niet alle zorg
leveren, voor verpleging bijvoorbeeld is een BIG-registratie nodig.
De zorgaanbieders leveren vervolgens de zorg volgens afspraak aan de
individuele cliënt. Dat betekent dat een cliënt vrij is om in te vullen hoe
deze zorg geleverd wordt.
Het aantal risico’s bij de zorgverlening zijn voor het PGB relatief beperkt.
Maar omdat er voor de cliënt een grote vrijheid bestaat bij de inzet van
middelen zijn deze risico’s wel groot. We zien twee belangrijke risico’s
betrekking tot de zorglevering:

144

Rapport Onderzoek zorgfraude

− Het leveren van onverzekerde zorg.
− Het leveren van zorg van een te lage kwaliteit.
13.3.1 Onverzekerde zorg
Het PGB, dat op de rekening van de cliënt wordt gestort, is het totale
bedrag dat beschikbaar is voor de inkoop van zorg door de cliënt. Binnen
dit kader staat de PGB-cliënt vrij om (AWBZ)zorg in te kopen. Daarnaast
mogen ook bemiddelingskosten worden betaald uit het PGB.
Het risico bestaat hierbij dat de middelen onjuist worden besteed.
Middelen kunnen worden ingezet voor activiteiten die geen onderdeel zijn
van AWBZ-zorg, zoals huishoudelijke hulp, schuldaflossing, administratie
of vrije tijdsbesteding.
PGB-cliënten krijgen een groot geldbedrag gestort op de bankrekening.
Hierbij kan natuurlijk de verleiding ontstaan om een deel uit te geven
aan iets anders dan AWBZ-zorg. Het is van belang dat PGB-cliënten goed
worden geïnformeerd over waar zij het PGB aan kunnen besteden. Als de
cliënt hier niet van op de hoogte is dan worden de middelen mogelijk
onopzettelijk niet juist besteed.
Tabel 13.4. Onverzekerde zorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Een cliënt betaalt Administratiekosten

De broer van een PGB-cliënt houdt de

vanuit het PGB.

administratie van het PGB bij. De PGB-cliënt
betaalt hiervoor 4 uur begeleiding als
vergoeding.

Een cliënt lost schulden af met het PGB.

Een PGB-cliënt heeft financiële problemen en
gebruikt het PGB om schulden af te lossen.
Minder middelen blijven over om
daadwerkelijke zorg in te kopen.

Een cliënt betaalt ontspanningsactiviteiten

Een PGB-cliënt gaat een dagje naar de

vanuit het PGB.

dierentuin met familie. Voor het bezoek aan de
dierentuin wordt een vergoeding voor
begeleiding betaald aan familie.

Bron: NZa

Een belangrijk risico bij de zorglevering van het PGB-zorg is dat cliënten
niet-AWBZ-zorg ontvangen. Momenteel is het voor iedereen mogelijk om
zorg aan een PGB-cliënt te leveren: ZZP’ers, zorgaanbieders, familie van
cliënt, vrienden van cliënt of zelf door andere PGB-cliënten. We vragen
ons af of de complexere zorg onder de Wlz geleverd kan worden door al
deze zorgverleners. Tegelijkertijd zijn er ook voorbeelden waarin er op
deze wijze goede zorg wordt geleverd aan ernstig gehandicapte
kinderen.
Aanbeveling aan VWS
Maak zorgverlening bij een PGB onder de Wlz in beginsel alleen mogelijk
door gekwalificeerde zorgaanbieders.
13.3.2 Leveren van zorg van een te lage kwaliteit
Het risico bestaat dat zorgaanbieders een te lage kwaliteit van zorg
leveren aan de cliënt. Dit risico op misbruik en/of oneigenlijk gebruik
doet zich op twee manieren voor. Ten eerste kan de cliënt minder zorg
dan noodzakelijk ontvangen.

145

Rapport Onderzoek zorgfraude

Ten tweede kan de geleverde zorg van een lager kwaliteitsniveau zijn.
De geleverde zorg wordt door lager gekwalificeerd personeel geleverd,
dan waar de indicatie voor is afgegeven.
In beide situaties ligt de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van zorg
bij de cliënt. Als de geleverde zorg van onvoldoende kwaliteit is dan kan
de cliënt overstappen naar een andere zorgverlener. Als de cliënt
tevreden is over de zorglevering ondanks de mindere kwaliteit, is in
principe sprake van voldoende kwaliteit van zorg, mits sprake is van
AWBZ-zorg. Het kan echter voorkomen dat een cliënt door de
zorgverlener of een bemiddelingsbureau onder druk wordt gezet om de
lagere kwaliteit van zorg te accepteren.
Tabel 13.5. Te lage kwaliteit van zorg
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Zorgverlener verleent minder zorg dan

Een zorgaanbieder levert structureel 6 uur

afgesproken in de zorgovereenkomst.

persoonlijke verzorging per week. In de
zorgovereenkomst tussen cliënt en
zorgaanbieder is afgesproken wekelijks 8 uur
zorg te leveren.

Zorgverlener verleent begeleiding in plaats

In een zorgovereenkomst is afgesproken 4 uur

van verpleging.

verpleging per week te leveren. De
zorgaanbieder levert slechts begeleiding.

Bron: NZa

Het toezicht van de cliënt kan worden versterkt door de eigen bijdrage
niet direct van het PGB af te halen. Cliënten betalen dan een eigen
bijdrage over de zorg die verantwoordt wordt binnen het PGB. Hierdoor
zullen cliënten beter controleren of de zorg werkelijk geleverd is en
hebben cliënten een prikkel om een PGB niet onnodig volledig te
benutten. Dit kost de cliënt namelijk geld.
Aanbeveling aan VWS
Maak de eigen bijdrage in het PGB meer inzichtelijk en afhankelijk van
de geleverde zorg.

13.4 Bekostiging
Afhankelijk van de hoogte van het PGB-bedrag maakt het zorgkantoor
het PGB in één keer of in termijnen over. Aan de vergoeding per uur en
per dagdeel aan de zorgverleners door de cliënt zit wel een maximum
verbonden.
PGB-cliënten verantwoorden uiteindelijk jaarlijks of halfjaarlijks de
uitgaven van het PGB bij het zorgkantoor. In het
verantwoordingsformulier geeft de PGB-cliënt op welke zorg is verleend,
door wie deze zorg is verleend en welk bedrag hiermee gemoeid is. De
cliënt overlegt hierbij de zorgovereenkomsten en de betaalbewijzen. Het
PGB-geld dat niet is uitgegeven moet aan het zorgkantoor worden
terugbetaald. Hierbij geldt wel een vrij besteedbaar bedrag dat niet hoeft
worden terugbetaald. Dit bedrag is 1,5% van het PGB met een maximum
van € 1.250,- per jaar. Het zorgkantoor controleert uiteindelijk alle
verantwoordingsformulieren. Jaarlijks worden daarnaast nog 5% van de
cliënten uitgebreider gecontroleerd. Het ministerie van VWS heeft met

146

Rapport Onderzoek zorgfraude

ingang van 2013 verzocht dit percentage te verhogen naar minimaal
20%.71
Op basis van risicoanalyses van zorgkantoren, ontvangen signalen,
diverse onderzoeken en input van experts onderscheiden we de
onderstaande belangrijkste risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik bij
de bekostiging van het PGB:
− Meer zorg declareren dan geleverd.
− Misbruik bemiddelingsbureau.
− Dubbele bekostiging.
− Onterechte vergoeding (ziektegeld, vakantie).
13.4.1 Meer zorg declareren dan geleverd
PGB-cliënten, zorgverleners of bemiddelingsbureaus kunnen er baat bij
hebben als meer zorg wordt verantwoord dan werkelijk wordt geleverd.
Dit geld kan dan namelijk in eigen zak worden gestoken.
Tabel 13.6. Upcoding
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Zorgverlener declareert meer zorg om het

In november blijkt dat de PGB-cliënt nog veel

PGB volledig te benutten.

ruimte heeft in het PGB. De zorgverlener
declareert meer zorg in december dan
werkelijk wordt geleverd om het PGB vol te
krijgen.

De PGB-cliënt ontvangt onnodig extra ‘zorg’

Gedurende het jaar blijkt bij de PGB-cliënt dat

om PGB volledig te benutten.

nog veel ruimte zit in het PGB-budget. De
PGB-cliënt betaalt een dierentuinbezoek met
het PGB en verantwoord dit als zorg van een
begeleidende vriend.

Bron: NZa

Momenteel worden de eerste stappen gezet om het trekkingsrecht in te
voeren voor het PGB. PGB-cliënten, maar ook zorgverleners en
bemiddelingsbureaus hebben bij trekkingsrechten geen directe toegang
tot de PGB-middelen. Hierdoor worden de risico’s op fraude en
oneigenlijk gebruik sterk verminderd. Het is hierbij erg belangrijk hoe de
verantwoording en controles worden vormgegeven. Alleen
administratieve trekkingsrechten zorgen niet voor een voldoende
verbetering van de risico’s op fraude en oneigenlijk gebruik.
Aanbevelingen
Aan VWS: Voer het trekkingsrecht voor het PGB zo spoedig mogelijk in
over de gehele breedte.
Aan SVB en Wlz-uitvoerder: Zorg voor een goede afstemming tussen
SVB en Wlz-uitvoerder. Eén van beide partijen moet met de beschikbare
informatie controles doen naar misbruik en/of eigenlijk gebruik.
13.4.2 Misbruik bemiddelingsbureau/zorgleveraar
De laatste jaren heeft de NZa veel signalen ontvangen over misbruik
door bemiddelingsbureaus. Dit misbruik kan zich op veel verschillende
manieren voordoen.
Een bureau kan bijvoorbeeld een constructie opzetten waarbij het bureau
de zorg levert, de aanvraag van het PGB regelt, bemiddelt tussen cliënt
en zorgverleners, het beheer van het budget regelt en/of de
71

Kamerbrief Aanpak PGB-fraude (december 2012, DLZ/KZ-U-3141826).

147

Rapport Onderzoek zorgfraude

verantwoording af legt voor de cliënt. Ook de zorgverlener kan op
eenzelfde manier misbruik maken van het PGB. Het bureau de
zorgverlener kan vervolgens op allerlei manieren voordeel behalen.
In veel gevallen is de cliënt niet op de hoogte van het misbruik van het
PGB. De PGB-cliënt heeft in goed vertrouwen het bemiddelingsbureau in
de arm genomen. Volgens het onderzoek ‘Fenomeenonderzoek PGBfraude in Nederland’ zijn er meerdere zaken bekend waarbij de
verdachte goed bekend staat binnen de gemeenschap en mensen hem
vertrouwen72.
Tabel 13.7. Bemiddelingsbureau
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Een bemiddelingsbureau boekt geld over

Een bemiddelingsbureau heeft beheer over de

van rekening PGB-cliënt naar eigen rekening

PGB-rekening van de cliënt. Van deze rekening
betaalt het bemiddelingsbureau de vlucht naar
een vakantiebestemming.

Een cliënt ontvangt minder zorg en/of

Een cliënt ontvangt wekelijks 4 uur verpleging.

goedkopere zorg dan de indicatie.

De cliënt heeft op basis van zijn indicatie recht
op 4 uur verpleging en 4 uur persoonlijke
verzorging. De cliënt weet niet dat hij te
weinig zorg ontvangt.

Een bemiddelingsbureau verantwoordt meer

Een bemiddelingsbureau verantwoordt de

zorg dan werkelijk wordt geleverd.

zorglevering bij het zorgkantoor. Het bureau
geeft aan dat het wekelijks 6 uur zorg levert,
terwijl in werkelijkheid maar 2 uur zorg wordt
geleverd.

Bron: NZa

Momenteel valt het PGB onder een subsidieregeling. Als deze is uitgeput
verstrekt het zorgkantoor geen nieuw PGB. De prikkels van zorgkantoren
om de uitgaven van het PGB te beperken zijn momenteel erg beperkt. In
de Wlz lijkt sprake te zijn van een samenvoeging met ZIN. In dit geval
zijn beide vormen van bekostiging volledige substituten van elkaar en
kunnen kosten ook niet op een ander systeem worden afgewenteld. In
dit geval heeft de uitvoerder van de Wlz in ieder geval nog een prikkel
om binnen de totale contracteerruimte te blijven.
Een cliënt is nu volledig aansprakelijk voor zijn of haar PGB en verliest
dit PGB als misbruik wordt vastgesteld en moet bij fraude het PGB
terugbetalen. Soms worden cliënten onder druk en/of dwang gedwongen
verantwoordingsformulieren te ondertekenen. In de nieuwe Wlz moeten
ook zorgverleners en/of bemiddelingsbureaus aansprakelijk kunnen
worden gesteld. Een cliënt is dan eerder geneigd het misbruik aan het
licht te brengen.
Aanbevelingen
Aan VWS: Vergroot de prikkels voor zorgkantoren om zo doelmatig
mogelijk zorg in te kopen via een opslag of afslag op de beheerskosten.
Aan VWS: Maak de uitvoerders van de AWBZ/Wlz zo veel mogelijk
risicodragend.
Aan VWS: De (financiële) aansprakelijkheid moet bij een PGB minder bij
de cliënt komen te liggen.

72

Fenomeenonderzoek PGB-fraude in Nederland (Inspectie SZW, 2012).

148

Rapport Onderzoek zorgfraude

13.4.3 Dubbele bekostiging
Verschillende partijen signaleren risico’s bij dubbele bekostiging. Dit
bekent dat zorg op verschillende manieren wordt vergoed, terwijl deze
maar één keer is geleverd. Dit risico bestaat bij het PGB vooral op het
domein van PGB en ZIN.
De keuze voor een PGB of ZIN is uiteindelijk aan de cliënt. De cliënt kan
hierbij per geïndiceerde functie een losstaande keuze maken. Het kan
dus zo zijn dat een cliënt persoonlijke verzorging uit een PGB ontvangt
en verpleging via ZIN. Behandeling kan hierbij nooit vanuit het PGB
worden geleverd. Het risico bestaat dat geschoven wordt met deze
middelen en er ten onrechte dubbel wordt gedeclareerd.
Tabel 13.8. Dubbele bekostiging
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Zorgkosten worden onder het PGB en onder

Een PGB-cliënt koopt zorg in bij een ‘reguliere’

zorg in natura gedeclareerd.

zorgaanbieder. De zorgaanbieder declareert de
geleverde zorg ook als zorg in natura.

Bron: NZa

De risico’s op misbruik of oneigenlijk gebruik zijn ook afhankelijk van de
prikkels die zorgkantoren hebben om de zorguitgaven te controleren.
Aanbeveling aan VWS
Vergroot de prikkels tot beheersing in het PGB door onder hetzelfde
kader als ZIN te laten vallen.
13.4.4 Onterechte vergoeding
Als een cliënt een AWBZ-indicatie heeft, dan heeft hij het recht op
AWBZ-zorg. Het kan echter nog steeds voorkomen dat cliënt of
zorgverlener ten onrechte een vergoeding ontvangt.
Tabel 13.9. Onterechte vergoeding
Beschrijving fraudegevoelige aspect

Voorbeeld

Een PGB-cliënt ontvangt ten onrechte

Een PGB-cliënt ontvangt ziektegeld van de

‘ziektegeld’.

SVB. De cliënt koopt hier geen zorg voor in,
maar gebruikt dit voor privé uitgaven. De
zorgvraag van de cliënt is blijkbaar niet zo
hoog dat deze zorg noodzakelijk is.

Zorg wordt verantwoord terwijl de cliënt op

Een cliënt is twee weken op vakantie in

vakantie is.

Spanje. De zorgverlener neemt deze twee
weken wel mee in de verantwoording naar het
zorgkantoor. In deze situatie wordt dus zorg
verantwoord die niet is geleverd.

Bron: NZa

13.5 Toezicht
Verschillende partijen houden toezicht en hebben een signaalfunctie bij
het PGB, onder andere om de kansen op fraude te verminderen. We
hebben het hier over toezicht in de breedste vorm. Hieronder worden de
belangrijkste vormen van toezicht en signaalfuncties besproken.

149

Rapport Onderzoek zorgfraude

13.5.1 Zorgaanbieder
Zoals in dit hoofdstuk al is benoemd, zijn er veel personen of
organisaties die als aanbieder kunnen fungeren. Hierop is geen direct
toezicht.
13.5.2 Signalering cliënt
Cliënten kunnen fraude/klachten melden bij zorgkantoor, NZa of andere
instanties. Deze melding kan met alles te maken hebben waar een
individuele cliënt tegen aanloopt. De cliënt heeft hierdoor een belangrijke
signaalfunctie op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Cliënten leggen ook verantwoording af aan de zorgkantoren over de
daadwerkelijke uitgaven van het PGB. Daarnaast geeft de cliënt per
zorgverlener aan de Belastingdienst door welk bedrag de zorgverlener
heeft ontvangen.
Als een nieuwe cliënt tijdens de indicatiestelling al aangeeft de zorg in
een PGB geleverd te willen krijgen, wordt deze cliënt persoonlijk gezien
door het CIZ. Het CIZ heeft in 2013 onderzoek gedaan naar te hoge
indicaties bij gemandateerde instellingen.
De NZa heeft recent onderzoek gedaan naar fraude in de thuiszorg.
Onderdeel van dit onderzoek was een enquête bij de extramurale ZINzorgaanbieders. Uit deze enquête blijkt dat 25% van de respondenten
een overschrijding van artikel 35 Wmg van een andere zorgaanbieder
heeft geconstateerd. Concreet gaat het hier voornamelijk om het
declareren van andere of meer zorg dan daadwerkelijk geleverd is.
Dit onderzoek heeft zich niet gericht op het PGB. Het is de verwachting
dat ook PGB-cliënten, zorgverleners en bemiddelingsbureaus, net als bij
zorg in natura, ook misbruik en oneigenlijk gebruik van anderen
signaleren. Bij een PGB wordt namelijk vaak ook samengewerkt door
meerdere zorgverleners bij één PGB-cliënt.
Aanbeveling aan zorgaanbieders, cliënten en
bemiddelingsbureaus
Zorgaanbieders, cliënten en bemiddelingsbureaus dienen signalen over
fraude eerder te melden bij het zorgkantoor en de NZa.
13.5.3 Zorgkantoren
Het zorgkantoor heeft een taak ex post en ex ante bij de keuze en
verantwoording van het PGB. Zorgkantoren geven
voorlichtingsbijeenkomsten over het PGB en houdt keuzegesprekken
voor mensen die willen kiezen voor een PGB. Op deze manier kiezen
mensen minder snel op basis van onjuiste informatie voor een PGB.
Daarnaast controleren zorgkantoren de besteding van het PGB.
Zorgkantoren moeten hierbij onder andere bekijken of de zorg
rechtmatig is en of de zorg werkelijk geleverd is. De NZa ontvangt
periodiek informatie van zorgkantoren over het openstaande saldo van
de vorderingen bij PGB-cliënten voortkomend uit de verantwoording bij
de zorgkantoren.
De openstaande vorderingen zijn in 2013 sterk toegenomen. Deze
stijging is een zorgelijke ontwikkeling. Het risico bestaat dat een groter
deel van de PGB-middelen niet kan worden teruggehaald.
Zorgkantoren controleerden 5% van de PGB-cliënten intensief. Dit hield
in dat de PGB-cliënt schriftelijk overeenkomsten en betalingsbewijzen

150

Rapport Onderzoek zorgfraude

overhandigde aan het zorgkantoor ter controle. Soms vond hierbij ook
een huisbezoek plaats.
Op verzoek van het ministerie van VWS is met ingang van 2013 de
controle door het zorgkantoor geïntensiveerd. Afgesproken is het aantal
huisbezoeken te verhogen naar minimaal 20% van PGB-cliënten73. Het
betreft vooral huisbezoeken aan cliënten die voldoen aan kenmerken die
veelal samengaan met het plegen van fraude. Voor een deel worden de
cliënten gecontroleerd op basis van een selecte steekproef en voor een
deel aselect. De uitkomsten van de aselecte steekproef blijken in de
praktijk tegen te vallen. In eerste instantie lijkt dit ook een hoog bedrag
te zijn, maar na bezwaren en vervolgcontroles pakt dit bedrag veel lager
uit.
Het is belangrijk dat hierdoor de beleefde pakkans wordt vergroot. Deze
pakkans is nu nog relatief laag, waardoor partijen niet het gevoel hebben
een groot risico te lopen in het geval van misbruik en oneigenlijk
gebruik. Bovenstaande problemen kunnen onder andere worden opgelost
door de capaciteit bij zorgkantoren voor het opsporen van misbruik te
vergroten.
Aanbeveling aan zorgkantoren
Onder de Wlz moet voor alle PGB-cliënten een intensieve controle met
een huisbezoek plaatsvinden.
13.5.4 Toezicht NZa
De NZa houdt toezicht op de uitvoering van de AWBZ. De NZa handhaaft
hierbij de naleving van de Wmg door zorgkantoren en zorgaanbieders.
Zorgkantoren leggen aan de NZa verantwoording af over hun
activiteiten. Aan de hand van deze normen wordt de rechtmatige en
doelmatige uitvoering van de PGB-regeling bewaakt. Het gaat hierbij
vooral om de uitvoering van het controleprotocol van het CVZ door de
zorgkantoren. De NZa voert de komende jaren hierbij verdiepend
onderzoek uit naar de inspanningen van zorgkantoren op het gebied van
PGB-fraude.
Daarnaast kunnen ook signalen (van fraude) gemeld worden bij de NZa.
De NZa beoordeelt deze signalen en voert waar nodig handelend op. Op
dit moment heeft de NZa geen wettelijke bevoegdheid om PGB-fraude op
te sporen.
13.5.5 Toezicht Belastingdienst
PGB-cliënten geven per zorgverlener door aan de belastingdienst welk
bedrag de zorgverlener heeft ontvangen. Dit is dus (een deel van) het
inkomen van de zorgverlener. De belastingdienst controleert
steekproefsgewijs alle inkomens en hiermee ook de inkomens van de
PGB-zorgverleners.

73

Brief Aanpak PGB-fraude 2013/2014.

151