Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

Colofon
Titel

Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

Uitgebracht aan

de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Datum

14 april 2022

Kenmerk

2022-0000123741

Bijlage(n)

1

Inlichtingen
Auditdienst Rijk
070-342 7700

Inhoud

Inleiding

4

1

Controle van de financiële verantwoording
7
Controleverklaring van de onafhankelijke accountant bij de financiële
verantwoording van het programma ERTMS over de periode 1 januari 2021 tot
en met 31 december 2021
7

2

Rapport van feitelijke bevindingen inzake het financieel beheer, de
kwaliteitssystemen en de kwaliteit en volledigheid van de in
voortgangsrapportage 16 opgenomen informatie
9
Inleiding
9
Verrichte werkzaamheden
9
Bevindingen inzake het financieel beheer
9
Bevindingen inzake de kwaliteitssystemen
11
Inleiding
11
Beheer van de raming
11
Scopebeheer
12
Planningsmanagement
12
Risicomanagement
12
Kwaliteitsbewaking
14
Totstandkoming interne en externe voortgangsrapportages
14
Ontwikkelingen bij en het functioneren van de opdrachtgeversunit (OGU) bij het
ministerie van IenW
15
De kwaliteit en de volledigheid van de in de voortgangsrapportage opgenomen
financiële en niet-financiële informatie
15
Overige opmerkingen
16

2.1
2.2
2.3
2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.4.4
2.4.5
2.4.6
2.4.7
2.4.8
2.5
2.6

Bijlage: Financiële verantwoording 2021

17

Inleiding

De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft op 11 juni 2013 het European Rail
Traffic Management System (ERTMS) aangewezen als groot project. In het kader
van de Regeling Grote Projecten dient bij voortgangsrapportages periodiek een
accountantsrapport te worden gevoegd met een oordeel over:
•
de kwaliteit en de volledigheid van de in de voortgangsrapportage opgenomen
financiële en niet-financiële informatie;
•
de beheersing en het beheer van het project, waaronder begrepen de
toereikendheid van de projectorganisatie, de kwaliteit van de bestuurlijke
informatievoorziening, de werking van de administratieve organisatie en de
werking van het systeem van interne controle.
De Vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft in haar
procedurevergadering van 6 november 2019 een geactualiseerde
uitgangspuntennotitie vastgesteld.
Op basis van hoofdstuk 6 van de geactualiseerde uitgangspuntennotitie worden de
volgende onderwerpen in het onderzoek van de Auditdienst Rijk (ADR) betrokken:
1. Controle van de financiële verantwoording van het programma ERTMS over
2021, uitmondend in een controleverklaring bij deze financiële verantwoording.
De financiële verantwoording bestaat uit de aangegane verplichtingen, de
verrichte uitgaven, de ontvangsten, de stand van de verplichtingen ultimo 2021,
de stand van de voorschotten ultimo 2021 en de in 2021 afgerekende
voorschotten.
2. Onderzoek van het financieel beheer van het programma ERTMS.
3. Onderzoek naar de inrichting en werking van de kwaliteitssystemen binnen het
programma ERTMS. Hierbij dient specifieke aandacht te worden gegeven aan het
scopebeheer, de planning, het risicomanagement, de kwaliteitsbewaking en de
totstandkoming van interne en externe voortgangsrapportages.
4. Onderzoek van de kwaliteit en de volledigheid van de financiële en niet-financiële
informatie in de voortgangsrapportage aan de hand van de eisen gesteld in de
Regeling Grote Projecten en de uitgangspuntennotitie.
De controle onder punt 1 leidt tot een controleverklaring met een oordeel over de
financiële verantwoording. Deze controleverklaring is opgenomen in hoofdstuk 1 van
dit accountantsrapport.
Op basis van de uitgangspuntennotitie is voor de aspecten financieel beheer,
kwaliteitssystemen en de kwaliteit en volledigheid van de financiële en nietfinanciële informatie in de voortgangsrapportage (punt 2 tot en met 4) een rapport
van bevindingen gevraagd. Het rapport van feitelijke bevindingen is opgenomen in
hoofdstuk 2 van dit accountantsrapport.
Het accountantsrapport wordt met voortgangsrapportage 16 naar de Kamer
gestuurd.
Het onderzoek is uitgevoerd door de ADR in opdracht van de staatssecretaris van
het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW).
Korte beschrijving programma ERTMS
Het kabinet Rutte-III besloot op 17 mei 2019 het huidige treinbeveiligingssysteem
‘Automatische treinbeïnvloeding’ (ATB) voor 2050 landelijk te vervangen door het
European Rail Traffic Management System (ERTMS). De overgang van het huidige
systeem naar de digitale Europese standaard raakt alle partijen in de sector. Het
4 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

Programma ERTMS gaat over de eerste fase van deze landelijke uitrol tot en met
2030. ProRail en vervoerders zullen tijdens deze fase de overgang vormgeven door
hun bedrijfsvoering aan te passen, treinen om te bouwen, personeel op te leiden en
voor de eerste baanvakken de infrastructuur aan te passen. Dit is het fundament op
basis waarvan de verdere uitrol vanaf 2030 steunt. De staatssecretaris van
Infrastructuur en Waterstaat heeft de programmadirectie ERTMS binnen ProRail
opdracht gegeven het programma ERTMS te coördineren en te regisseren.
Het treinbeveiligingssysteem ATB stamt uit de jaren 1950-60 en is toe aan
vervanging. Deze vervanging sluit aan bij het algemene uitgangspunt om prioriteit
te geven aan de instandhouding van het bestaande netwerk. Nederland heeft
bovendien Europese afspraken gemaakt om ERTMS aan te leggen om één Europese
spoorwegruimte te realiseren; investeren in de bestaande beveiliging gaat tegen
deze afspraken in. Daarnaast biedt ERTMS meer mogelijkheden dan de huidige
treinbeveiliging, zoals meer veiligheid, de mogelijkheid om meer treinen te laten
rijden, en op termijn automatisch rijden. ERTMS is daarmee een belangrijke
bouwsteen voor het realiseren van een toekomstbestendig OV-systeem in 2040.
Beschrijving van het object van onderzoek
Wij hebben voortgangsrapportage 16, met als peildatum 31 december 2021,
onderzocht. Deze voortgangsrapportage is opgesteld onder de verantwoordelijkheid
van de staatssecretaris van IenW ten behoeve van de Tweede Kamer der StatenGeneraal.
Het is onze verantwoordelijkheid om:
• een controleverklaring af te geven met betrekking tot de in de
voortgangsrapportage 16 verantwoorde aangegane verplichtingen in 2021, de
verrichte uitgaven in 2021, de ontvangsten in 2021, de stand van de
verplichtingen ultimo 2021, de stand van de voorschotten ultimo 2021 en de in
2021 afgerekende voorschotten.
•

bevindingen te formuleren over:
o Het financieel beheer.
o De kwaliteitssystemen, met specifieke aandacht voor het scopebeheer, de
planning, het risicomanagement, de kwaliteitsbewaking en de totstandkoming
van interne en externe voortgangsrapportages.
o De kwaliteit en de volledigheid van de financiële en niet-financiële
informatie in de voortgangsrapportage aan de hand van de eisen gesteld in
de Regeling Grote Projecten en de uitgangspuntennotitie.

Dit is het achtste rapport van de Auditdienst Rijk (ADR) bij een
voortgangsrapportage van het programma ERTMS. Eerder hebben wij een
rapport uitgebracht bij:
• voortgangsrapportage 14 (rapportnummer 2021-0000075332 d.d. 9 april 2021);
• voortgangsrapportage 12 (rapportnummer 2020-0000073174 d.d. 9 april 2020);
• voortgangsrapportage 10 (rapportnummer 2019-0000059148 d.d. 9 april 2019);
• voortgangsrapportage 8 (rapportnummer 2018-0000061567 d.d. 8 mei 2018);
• voortgangsrapportage 6 (rapportnummer 2017-0000069214 d.d. 12 april 2017);
• voortgangsrapportage 4 (rapportnummer ADR/2016/341 d.d. 8 april 2016);
• voortgangsrapportage 2 (rapportnummer ADR/2015/598 d.d. 17 april 2015);
• de basisrapportage (rapportnummer ADR/2014/695 d.d. 9 mei 2014).
Wij zullen jaarlijks bij de voortgangsrapportage met als peildatum 31 december
een rapport uitbrengen.

5 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

Openbaarmaking
De ADR is de interne auditdienst van het Rijk. In de ministerraad is besloten
dat het opdrachtgevende ministerie waarvoor de ADR een rapport heeft
geschreven het rapport binnen zes weken op de website van de rijksoverheid
plaatst, tenzij daarvoor een uitzondering geldt. De minister van Financiën
stuurt elk halfjaar een overzicht naar de Tweede Kamer met de titels van de door
de ADR uitgebrachte rapporten en plaatst dit overzicht op de website.
Dit accountantsrapport wordt in overeenstemming met de Regeling Grote Projecten
als afzonderlijk document met voortgangsrapportage 16 van het programma ERTMS
meegezonden naar de Tweede Kamer.

6 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

1

Controle van de financiële verantwoording
Controleverklaring van de onafhankelijke accountant bij de financiële
verantwoording van het programma ERTMS over de periode 1 januari 2021
tot en met 31 december 2021
Afgegeven ten behoeve van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
A.

Verklaring over de in de voortgangsrapportage 16 van ERTMS
opgenomen historische financiële overzichten

Ons oordeel over de getrouwheid
Wij hebben de historische financiële overzichten die deel uitmaken van
voortgangsrapportage 16 van het ‘Grote Project’ ERTMS van het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat gecontroleerd.
De historische financiële overzichten bestaan uit:
•
Tabel 7E: Aangegane verplichtingen en gerealiseerde uitgaven
•
Tabel 7H: Ontvangsten
•
Tabel 7F: Stand openstaande verplichtingen
•
Tabel 7G: Voorschotten
Naar ons oordeel geven de historische financiële overzichten een getrouw beeld van
de aangegane verplichtingen, de gerealiseerde uitgaven en de ontvangsten over
2021, en van de stand van de voorschotten en de openstaande verplichtingen per
ultimo 2021 in overeenstemming met de verslaggevingsvoorschriften die zijn
opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de daaruit voortvloeiende regelgeving,
waaronder de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften 2022, en de Regeling Grote
Projecten. Voorts zijn wij van oordeel dat de in de historische financiële overzichten
opgenomen aangegane verplichtingen, gerealiseerde uitgaven, ontvangsten en
afgerekende voorschotten over 2021 voldoen aan de eis van comptabele
rechtmatigheid als bedoeld in bepaling 5.11 van de Regeling
rijksbegrotingsvoorschriften 2022.
De basis voor ons oordeel
Wij hebben onze controle uitgevoerd volgens het Nederlands recht, waaronder ook
de Nederlandse controlestandaarden vallen. Onze verantwoordelijkheden op grond
hiervan zijn beschreven in de sectie ‘Onze verantwoordelijkheden voor de controle
van de historische financiële overzichten’.
Wij zijn onafhankelijk van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat zoals
vereist in de Verordening inzake de onafhankelijkheid van accountants bij
assurance-opdrachten (ViO) en andere voor de opdracht relevante
onafhankelijkheidsregels in Nederland. Verder hebben wij voldaan aan de
Verordening gedrags- en beroepsregels accountants (VGBA).
Wij vinden dat de door ons verkregen controle-informatie voldoende en geschikt is
als basis voor ons oordeel.
B.

Beschrijving van verantwoordelijkheden met betrekking tot de
historische financiële overzichten

Verantwoordelijkheden van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
voor de historische financiële overzichten
De staatssecretaris is verantwoordelijk voor het opmaken van de historische
financiële overzichten die de aangegane verplichtingen, de gerealiseerde uitgaven
en de ontvangsten over 2021, en van de stand van de voorschotten en de
openstaande verplichtingen per ultimo 2021 getrouw dienen weer te geven in
overeenstemming met de verslaggevingsvoorschriften die zijn opgenomen in de
Comptabiliteitswet 2016 en de daaruit voortvloeiende regelgeving, waaronder de
Regeling rijksbegrotingsvoorschriften 2022, en de Regeling Grote Projecten.

7 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

De staatssecretaris is tevens verantwoordelijk voor de comptabele rechtmatigheid
van de in de historische financiële overzichten opgenomen aangegane
verplichtingen, gerealiseerde uitgaven, ontvangsten en afgerekende voorschotten.
De staatssecretaris is daarnaast verantwoordelijk voor een zodanige interne
beheersing die de staatssecretaris noodzakelijk acht om het opmaken van de
historische financiële overzichten en de naleving van de eis van comptabele
rechtmatigheid mogelijk te maken zonder afwijkingen van materieel belang als
gevolg van fouten of fraude.
Onze verantwoordelijkheden voor de controle van de historische financiële
overzichten
Onze verantwoordelijkheid is het zodanig plannen en uitvoeren van een
controleopdracht dat wij daarmee voldoende en geschikte controle-informatie
verkrijgen voor het door ons af te geven oordeel. Onze controle is uitgevoerd met
een hoge mate maar geen absolute mate van zekerheid waardoor het mogelijk is
dat wij tijdens onze controle niet alle materiële fouten en fraude ontdekken.
Afwijkingen kunnen ontstaan als gevolg van fraude of fouten en zijn materieel
indien redelijkerwijs kan worden verwacht dat deze, afzonderlijk of gezamenlijk, van
invloed kunnen zijn op de beslissingen die gebruikers op basis van deze historische
financiële overzichten nemen. De materialiteit beïnvloedt de aard, timing en omvang
van onze controlewerkzaamheden en de evaluatie van het effect van onderkende
afwijkingen op ons oordeel.
Wij hebben deze accountantscontrole professioneel kritisch uitgevoerd en hebben
waar relevant professionele oordeelsvorming toegepast in overeenstemming met de
Nederlandse controlestandaarden, ethische voorschriften en de
onafhankelijkheidseisen. Onze controle bestond onder andere uit:
•

•

•
•
•

het identificeren en inschatten van de risico’s dat de historische financiële
overzichten afwijkingen van materieel belang bevatten als gevolg van fouten of
fraude, het in reactie op deze risico’s bepalen en uitvoeren van
controlewerkzaamheden en het verkrijgen van controle-informatie die
voldoende en geschikt is als basis voor ons oordeel. Bij fraude is het risico dat
een afwijking van materieel belang niet ontdekt wordt groter dan bij fouten. Bij
fraude kan sprake zijn van samenspanning, valsheid in geschrifte, het
opzettelijk nalaten transacties vast te leggen, het opzettelijk verkeerd
voorstellen van zaken of het doorbreken van de interne beheersing;
het verkrijgen van inzicht in de interne beheersing die relevant is voor de
controle met als doel controlewerkzaamheden te selecteren die passend zijn in
de omstandigheden. Deze werkzaamheden hebben niet als doel om een oordeel
uit te spreken over de effectiviteit van de interne beheersing van het
ministerie;
het evalueren van de presentatie, structuur en inhoud van de historische
financiële overzichten;
het evalueren of de historische financiële overzichten een getrouw beeld geven
van de onderliggende transacties en gebeurtenissen; en
het evalueren of de in de historische financiële overzichten opgenomen
aangegane verplichtingen, gerealiseerde uitgaven, ontvangsten en afgerekende
voorschotten voldoen aan de eis van comptabele rechtmatigheid.

Wij communiceren met de leiding van het ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat onder andere over de geplande reikwijdte en timing van de controle en
over de significante bevindingen die uit onze controle naar voren zijn gekomen,
waaronder eventuele significante tekortkomingen in de interne beheersing.
Den Haag, 14 april 2022
Auditdienst Rijk

drs. J.J.M. Claessens RA MGA
8 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

2

Rapport van feitelijke bevindingen inzake het
financieel beheer, de kwaliteitssystemen en
de kwaliteit en volledigheid van de in
voortgangsrapportage 16 opgenomen
informatie

2.1

Inleiding
In dit hoofdstuk zijn bevindingen geformuleerd inzake het financieel beheer, de
kwaliteitssystemen en de kwaliteit en volledigheid van de in voortgangsrapportage 16
opgenomen financiële en niet-financiële informatie.
Bij een rapport van bevindingen is het de verantwoordelijkheid van de beoogde
gebruikers van het rapport om te bepalen of de werkzaamheden toereikend en
geschikt zijn voor het doel van de beoogde gebruikers. Voorts wordt van de beoogde
gebruikers verwacht dat zij zelf op basis van de gerapporteerde bevindingen en
eventuele andere beschikbare informatie een eigen afweging maken over wat deze
bevindingen voor het onderhavige object in zijn totaliteit betekenen.

2.2

Verrichte werkzaamheden
De door ons verrichtte werkzaamheden hebben bestaan uit het houden van
interviews, het uitvoeren van documentanalyses en het maken van aansluitingen
met administraties en registraties.
Het doel van de verrichte werkzaamheden is om uitwerking te geven aan de
aanwijzingen in de Regeling Grote Projecten en de uitgangspuntennotitie van 6
november 2019.
Het rapport is opgesteld ten behoeve van de Tweede Kamer.
Wij hebben bij de uitvoering van de opdracht gebruik gemaakt van de
aanwijzingen opgenomen in Standaard 4400N uit de Nadere Voorschriften
Controle en overige standaarden, ‘Opdrachten tot het verrichten van
overeengekomen specifieke werkzaamheden’. Dit vereist dat wij voldoen aan de
voor ons geldende ethische voorschriften. Verder hebben wij de
onafhankelijkheidsregels van de Verordening inzake de Onafhankelijkheid van
accountants (ViO) in acht genomen.
Met uitzondering van de tabellen 7E t/m 7H wordt geen zekerheid verschaft
omdat er geen controle-, beoordelings- of andere assurance-opdracht is
uitgevoerd. Daarom doen wij geen uitspraak over wat de feitelijke bevindingen
betekenen voor het onderhavige object in zijn totaliteit. Indien aanvullende
werkzaamheden zouden zijn verricht of indien er een controle- of een
beoordelingsopdracht zou zijn uitgevoerd, zouden wellicht andere onderwerpen
zijn geconstateerd die voor rapportering in aanmerking zouden zijn gekomen.

2.3

Bevindingen inzake het financieel beheer
De werkzaamheden met betrekking tot het financieel beheer zijn gebaseerd op
hetgeen is vermeld onder punt 2 van paragraaf 6 van de uitgangspuntennotitie
van 6 november 2019.
Onze werkzaamheden zijn waar mogelijk uitgevoerd op basis van de Regeling
Financieel Beheer van het Rijk.

9 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

De volgende onderwerpen zijn in het onderzoek betrokken:
1. de uitvoering van de subsidieregeling(en) en het verstrekken van opdrachten;
2. de omvang en het beheer van de post onvoorzien en
3. het budgetbeheer.
Ad1:
•

Om het risico van te hoge bevoorschotting op subsidies af te dekken heeft
IenW een verrekening per halfjaar ingericht. IenW ontvangt jaarlijks een
controleverklaring van de externe accountant van de subsidieontvangers over
het afgelopen jaar. Gedurende het jaar weet IenW na elk halfjaar of het
voorschot passend was. De uitkomst of de voorschotbetaling van het tweede
halfjaar van het lopende jaar passend was, ontvangt IenW aan het begin van
het volgende jaar. Met name bij de voorschotbetaling voor het tweede
halfjaar is het daarom van extra belang dat IenW beoordeelt of de hoogte van
het aangevraagde voorschot past bij de inhoudelijke voortgang van het
project of de projecten waarvoor het voorschot wordt aangevraagd. Deze
beoordeling vindt momenteel niet (zichtbaar) plaats voor het programma
ERTMS.
De vorenstaande opmerking hebben wij ook in ons vorige rapport gemaakt.
In 2021 heeft IenW een aantal financiële verantwoordingen met bijbehorende
controleverklaringen ontvangen voor projecten van ProRail die binnen de
scope van het programma ERTMS vallen. Bij drie projecten is een niet
goedkeurende controleverklaring afgegeven naar aanleiding van het niet
naleven van Europese aanbestedingsregelgeving. Bij de vaststelling van de
subsidie en de afwikkeling van de voorschotten past IenW geen sanctiebeleid
toe. Wij adviseren een generiek (niet alleen voor ERTMS projecten)
sanctiebeleid uit te werken hoe IenW omgaat met niet goedkeurende
controleverklaringen bij financiële verantwoordingen, dit beleid af te stemmen
met ProRail en toe te passen bij de afwikkeling van voorschotten.

Ad 2:
Met betrekking tot de post onvoorzien wordt in de voortgangsrapportage
opgemerkt dat op basis van de significante stijging van de belangrijkste
financiële risico’s en onzekerheden het resterende budget onvoorzien
onvoldoende lijkt tot het einde van de programmaperiode. Verder wordt in de
voortgangsrapportage opgemerkt dat de som van de verwachtingswaarden van
de belangrijkste financiële risico’s en onzekerheden per ultimo 2021 ongeveer
gelijk is aan het resterende budget onvoorzien en dat er geen budget meer
resteert voor niet benoemde risico’s en onzekerheden.
Bij het voorgaande is een vergelijking gemaakt tussen de kwantificering van de
top 10 risico’s zoals vermeld in paragraaf 8.4 van de voortgangsrapportage (ad €
434 mln.) en de per ultimo 2021 resterende post onvoorzien (ad € 428 mln.).
Wij merken op dat er meer risico’s zijn dan de gepresenteerde top 10, zodat de
gekwantificeerde risico’s momenteel de post onvoorzien overstijgen.
Daar komt bij dat op dit moment nog geen betrouwbaar integraal risicoprofiel
kan worden opgesteld binnen het programma ERTMS (zie paragraaf 2.4.5) en dat
de volledigheid van de kwantificering van de geldrisico’s nog niet voldoende is
gewaarborgd.
Ad 3:
Geen bevindingen als gevolg van de door ons verrichte werkzaamheden.

10 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

2.4

Bevindingen inzake de kwaliteitssystemen

2.4.1

Inleiding
De werkzaamheden met betrekking tot de kwaliteitssystemen zijn gebaseerd op
hetgeen is vermeld onder punt 3 van paragraaf 6 van de uitgangspuntennotitie van
6 november 2019.
In de uitgangspuntennotitie ERTMS van 6 november 2019 wordt gevraagd
onderzoek te doen naar de inrichting en de werking van het kwaliteitssysteem (of
de kwaliteitssystemen) binnen het programma ERTMS. Hierbij dient specifieke
aandacht gegeven te worden aan het scopebeheer, het planningsmanagement,
het risicomanagement, de kwaliteitsbewaking en de totstandkoming van interne
en externe voortgangsrapportages.
Voor het jaar 2021 heeft het onderzoek zich op de volgende onderwerpen
gericht:
•
•
•
•
•
•
•

2.4.2

het beheer van de raming;
het scopebeheer;
het planningsmanagement;
het risicomanagement;
de kwaliteitsbewaking;
de totstandkoming van interne en externe voortgangsrapportages;
de ontwikkelingen bij en het functioneren van de opdrachtgeversunit van het
ministerie van IenW.

Beheer van de raming
De raming van het programma ERTMS zoals die is gepresenteerd bij de
programmabeslissing in mei 2019, is sindsdien vrijwel uitsluitend bijgesteld voor
indexering. Indien scope door de programmadirectie wordt vrijgegeven aan de
implementatie-organisaties wordt beoordeeld of de bijbehorende raming past
binnen de raming van de programmabeslissing. Indien de raming van de
betreffende scope de corresponderende raming binnen de programmabeslissing
overstijgt wordt het meerdere gefinancierd uit de post onvoorzien. Voor nog niet
door de programmadirectie vrijgegeven scope wordt de raming van de
programmabeslissing aangehouden.
Op dit moment is er nog geen procesbeschrijving opgesteld met betrekking tot
het beheer van de programmaraming. Nu een aantal grote aanbestedingen zich
aandient, steeds meer scope aan de implementatie-organisaties wordt
vrijgegeven en het aantal mutaties op vrij gegeven scope zal toenemen, is het
van belang dat het beheer van de programmaraming duidelijk wordt vastgelegd
in een procesbeschrijving. Hierbij zijn onder meer van belang de periodiciteit en
momenten van de bijstelling van de programmaraming, de kwaliteit van de door
de implementatie-organisaties aangeleverde bijstellingen van ramingen, de
beoordeling hiervan door de programmadirectie en de besluitvorming over
bijstellingen van de programmaraming. Bij de beoordeling van (bijstellingen van)
ramingen is het van belang dat er door de programmadirectie voldoende
kostendeskundigheid wordt betrokken.
In de Kamerbrief bij voortgangsrapportage 15 is de verwachting uitgesproken
dat de kostenraming in het najaar van 2022 een stuk scherper in beeld is nadat
een aantal grote aanbestedingen is afgerond en dat de kostenraming dan zo
nodig kan worden bijgesteld.

11 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

2.4.3

Scopebeheer
In 2021 is er één scopewijziging geweest, namelijk de toevoeging van de
noordelijke spoorlijnen in de provincies Groningen en Fryslân aan de scope van
het programma ERTMS. Deze scopetoevoeging is geformaliseerd met de
bestuursovereenkomst van 1 november 2021 die IenW heeft gesloten met de
provincies Groningen en Fryslân.
Een aantal zaken dient nog nader te worden uitgewerkt en afgehecht:
- De opdracht aan de programmadirectie ERTMS.
- Het beschikbaar stellen van budget aan de programmadirectie ERTMS.
- Financiering uit de BOV (Beheer Onderhoud Vervanging) of overdragen van
budget uit de BOV aan het MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte
en Transport).
- De gevolgen voor de governance van het programma ERTMS.

2.4.4

Planningsmanagement
Binnen het programma ERTMS wordt de planning op drie niveaus bijgehouden.
Het topniveau is de mijlpalenplanning zoals die in de voortgangsrapportages aan
de Kamer is opgenomen. Voor het gehele programma wordt een masterplanning
opgesteld en bijgehouden en verder is er sprake van projectplanningen.
Wij hebben bij wijze van deelwaarneming het totstandkomingsproces van de
bijstelling in de loop van de tijd van de planning van de migratiestappen 5 en 6
(ervaringsleren personeel) nagegaan. We hebben daarbij vastgesteld dat dit
proces voldoende is gedocumenteerd en dat de besluitvorming over
aanpassingen helder is.
In de Kamerbrief bij voortgangsrapportage 15 is de verwachting uitgesproken
dat in het najaar van 2022 de planning een stuk scherper in beeld is nadat een
aantal grote aanbestedingen is afgerond en dat de planning dan zo nodig kan
worden bijgesteld. Om te komen tot een herijking van de planning wordt een
routekaart gevolgd. Het is van belang om te komen tot zowel een herijking van
de deterministische data van de diverse migratiestappen als tot een herijking van
de bandbreedtes van de migratiestappen zoals die in de voortgangsrapportages
opgenomen zijn. Om de bandbreedtes te herijken wordt een probabilistische
analyse uitgevoerd.
De ambitie is om te komen tot een meer stabiele planning waarop zo strak
mogelijk kan worden gestuurd.

2.4.5

Risicomanagement
Vanuit haar coördinerende en regisserende rol heeft de programmadirectie
ERTMS een risicomanagementplan opgesteld om het risicomanagement binnen
het gehele programma in samenhang in te richten en aan te sturen. Het
risicomanagement binnen de implementatie-organisaties en de projecten dient
aan te sluiten op hetgeen in het risicomanagementplan is beschreven. Het is de
verantwoordelijkheid van de implementatie-organisaties en de projecten om het
risicomanagement verder in te vullen.
De risico’s binnen het programma ERTMS zijn op drie niveaus met elkaar
verbonden. Het topniveau wordt gevormd door de zogenaamde Ongewenste
Topgebeurtenissen (OTG’s). Op grond van de programmascope is een aantal
resultaatsgebieden benoemd die direct bepalend zijn voor het behalen van de
programmadoelen. Het niet bereiken van een geïdentificeerd resultaatgebied
wordt aangemerkt als een Ongewenste Topgebeurtenis. Deze OTG’s dienen om
op het hoogste abstractieniveau een uitspraak te kunnen doen over de
haalbaarheid van de doelstellingen van het programma.

12 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

Onder de OTG’s is sprake van primaire risico’s. Dit zijn clusters van risico’s per
OTG die een primaire oorzaak vormen voor het optreden van de hoger gelegen
OTG. De primaire oorzaken staan deels vast en fluctueren deels.
Onder het niveau van primaire risico’s is sprake van secundaire risico’s. Deze
risico’s worden als oorzaak van de primaire risico’s gezien. De secundaire risico’s
maken meer gedetailleerd inzichtelijk waarom een bepaald bovenliggend
geclusterd risico op kan treden, welke gevolgen dat heeft in relatie tot het boven
gelegen risico en wat er op dat niveau kan worden gedaan om het risico te
beheersen. Deze risico’s fluctueren en vormen daarmee de basis voor de
daadwerkelijke sturing binnen het programma.
Mede op basis van onze aanbeveling in ons vorige rapport heeft de
programmadirectie in 2021 een audit naar het risicomanagement binnen het
programma ERTMS laten uitvoeren. De audit heeft zich gericht op het:
• voldoen van het risicomanagement binnen de programmadirectie en de
implementatie-organisaties aan de vigerende kaders;
• goed georganiseerd zijn binnen het programma ERTMS van de beheersing van
implementatie-organisatieoverstijgende risico’s en het afdoende plaats vinden
van die beheersing;
• voldoende informatie opleveren van de verschillende risicodossiers (wat betreft
volledigheid en kwaliteit) voor de beheersing van risico’s en voor het opstellen
van een goede financiële prognose;
• het voldoen van de programmadirectie aan haar kaderstellende rol ten aanzien
van risicomanagement binnen het programma ERTMS.
Belangrijke uitkomsten van de audit zijn:
• Er is geen risicodossier waarin het totaal van de risico’s binnen het
programma ERTMS is vastgelegd. De risico’s zijn vastgelegd in de
afzonderlijke dossiers binnen de programmadirectie en binnen de
implementatie-organisaties. De programmadirectie heeft geen (directe)
toegang tot de afzonderlijke risicodossiers van de implementatie-organisaties.
• In 2021 is het proces beschreven met betrekking tot de implementatieorganisaties overstijgende risico’s. Dit proces is nog niet geïmplementeerd.
• In de kaderstelling van de programmadirectie is niet opgenomen hoe de
verantwoordelijkheid is geregeld met betrekking tot het beheersen en
rapporteren van risico’s die behoren bij scope die nog niet door de
programmadirectie aan de implementatie-organisaties is overgedragen.
• In de kaderstelling van de programmadirectie is niet geregeld op welke wijze
inzicht verkregen wordt door de programmadirectie in de compleetheid van de
risicodossiers en de nauwkeurigheid van de risicoramingen van de
implementatie-organisaties.
• De programmadirectie vraagt in de rapportages van de implementatieorganisaties geen inzicht in het totaal van alle risico’s binnen de
implementatie-organisaties maar het wordt beperkt tot risico’s die aandacht
vragen van de programmadirectie.
In februari 2022 heeft de programmadirectie een managementreactie gegeven
bij de auditrapportage. De programmadirectie geeft aan dat acties al in gang zijn
gezet of dat deze in 2022 worden opgepakt.
Van belang is dat binnen het programma ERTMS een integraal risicoprofiel wordt
opgebouwd dat periodiek wordt geactualiseerd en wordt vergeleken met de nog
beschikbare post onvoorzien. De toereikendheid van de post onvoorzien kan op
deze manier worden gemonitord. Op dit moment is dit, ook gezien de
bevindingen uit de audit risicomanagement, nog niet voldoende mogelijk binnen
het programma ERTMS. Als gevolg van een nog niet optimaal
kwantificeringsproces bestaat de kans dat het financieel risicoprofiel een
onderschatting laat zien. Ook is het op dit moment nog niet goed mogelijk om te
komen tot een betrouwbare probabilistische raming en planning.
13 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

Om tot een integraal risicoprofiel te komen zouden of alle risico’s ondergebracht
moeten worden in een risicodossier of zou consolidatie moeten plaatsvinden van
de door de programmadirectie en de implementatie-organisaties gegenereerde
en gerapporteerde totaalbedragen aan verwachtingswaarden en de daarbij
behorende spreiding van de risico’s. Hierbij is in ieder geval van belang dat de
programmadirectie inzicht verkrijgt in de volledigheid van de diverse
risicodossiers en inzicht in de betrouwbaarheid van de kwantificering van de
risico’s. Voorkomen moet worden dat enerzijds dezelfde risico’s die in meerdere
risicodossiers voorkomen dubbel worden meegenomen in de kwantificering en
anderzijds dat er leemten ontstaan in de risicodossiers.
2.4.6

Kwaliteitsbewaking
De programmadirectie ERTMS heeft een kwaliteitssysteem voor de realisatiefase
ingericht. Het is van belang dat planmatig wordt vastgesteld dat het
kwaliteitssysteem in de praktijk wordt gevolgd. Hierbij kan worden geconstateerd
dat (onderdelen van) het kwaliteitssysteem in de praktijk worden gevolgd, dat
meer discipline nodig is in het volgen van het kwaliteitssysteem of dat het
kwaliteitssysteem op onderdelen moet worden bijgesteld. Het uitvoeren van
toetsen en audits vormt dan ook een belangrijk onderdeel van de plan-do-checkact-cyclus.
Binnen het programma ERTMS wordt gewerkt met een auditplan en een
periodiek auditoverleg. In het auditplan worden audits en toetsen opgenomen die
de implementatie-organisaties, de programmadirectie en de opdrachtgeversunit
van IenW willen (laten) uitvoeren. De voortgang van de uitvoering van het
auditplan en auditresultaten worden besproken in het auditoverleg waarin alle
betrokken partijen zijn vertegenwoordigd.
In 2021 is het auditproces verder ontwikkeld. Zo is het auditplan voor 2022 tijdig
opgesteld op basis van een expliciete risicoanalyse. Verder vindt de bewaking
van de voortgang van de uitvoering van het auditplan beter plaats.
Het beschikbaar komen van auditrapporten voor het auditoverleg verdient
verbetering. Door het managementteam van de programmadirectie is besloten
dat er geen concept auditrapporten worden gedeeld binnen het auditoverleg.
Omdat het tijdsverloop tussen afronding van een audit en het beschikbaar komen
van het definitieve auditrapport vaak lang (enkele maanden) is, geven de
auditrapporten niet altijd de actuele situatie meer weer.
Ook worden niet alle auditrapporten gedeeld, soms alleen een presentatie van de
resultaten van een audit.
Vooral bij de implementatie-organisaties is er terughoudendheid bij het delen
van auditresultaten. Hierdoor komt het tijdig delen van leerpunten binnen het
programma in het gedrang. Het tijdig delen van auditresultaten is ook van
belang voor het functioneren van de auditstructuur waarbinnen bijvoorbeeld de
programmadirectie haar audits (deels) afstemt op de audits die de
implementatie-organisaties uitvoeren. Daarvoor moeten wel de auditresultaten
van de implementatie-organisaties volledig en tijdig beschikbaar komen.
Het is van belang dat definitieve auditrapporten volledig en tijdiger beschikbaar
komen voor het auditoverleg en/of dat concept auditrapporten al worden
gedeeld. Op basis van actuele informatie kunnen dan snel leereffecten binnen het
programma worden gedeeld en zonodig tijdig programmabrede
beheersmaatregelen worden genomen.

2.4.7

Totstandkoming interne en externe voortgangsrapportages
Zowel de opdrachtgeversunit van het ministerie van IenW als de
programmadirectie hebben procesbeschrijvingen met betrekking tot de
totstandkoming van interne en externe voortgangsrapportages.

14 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

De interne rapportagestructuur binnen het programma ERTMS is in 2021
aangepast. De tertaalrapportages van de programmadirectie aan het ministerie
en de stuurgroep zijn vervangen door halfjaarrapportages. De
halfjaarrapportages vormen de basis van de voortgangsrapportages aan de
Kamer. De halfjaarrapportages worden samengesteld op basis van de
kwartaalrapportages die de implementatie-organisaties aan de
programmadirectie sturen en bevatten meer gedetailleerde informatie.
Volgens de opdrachtgeversunit van het ministerie voldoen de huidige
halfjaarrapportages van de programmadirectie aan de informatiebehoefte van
het ministerie en zijn een verbetering ten opzichte van de vorige rapportages.
2.4.8

Ontwikkelingen bij en het functioneren van de opdrachtgeversunit (OGU) bij het
ministerie van IenW
De OGU vervult de rol van opdrachtgever voor het programma ERTMS. De taken
die bij de OGU zijn ondergebracht betreffen projectmanagement,
contractmanagement, omgevingsmanagement, technisch management en
projectbeheersing.
De programmadirectie bij ProRail heeft een belangrijke coördinatie- en regierol
binnen het programma ERTMS. Bij het invullen van die rollen is de
programmadirectie ook afhankelijk van de implementatie-organisaties en van de
OGU. Door tijdig, consequent, en waar nodig formeel handelen van de OGU kan
de rolinvulling van de programmadirectie worden bevestigd, zodat de
programmadirectie de regie krijgt en behoudt over de realisatie van het
programma ERTMS. De OGU kan dan vervolgens in belangrijke mate steunen op
hetgeen de programmadirectie doet om de programmadoelen te realiseren.
De OGU heeft eind 2020 de inrichting van haar kwaliteitssysteem afgerond. Het
onderhouden van dit kwaliteitssysteem is een aandachtspunt. Zo zijn er
wijzigingen in de governance en in de informatievoorziening doorgevoerd die nog
moeten worden verwerkt in het kwaliteitssysteem. Ook kan er meer expliciet
aandacht worden gegeven aan het functioneren van het kwaliteitssysteem.
De OGU heeft begin 2021 een eerste evaluatie van de coördinatieopdracht aan
ProRail uitgevoerd. Deze evaluatie vindt in principe jaarlijks plaats. Als gevolg
van de evaluatie is onder andere de governance van het programma ERTMS
aangepast. De stuurgroep is gesplitst in een opdrachtgever-opdrachtnemer
overleg waarin de programmabeheersing centraal staat en een stuurgroep die
zich bezig houdt met de meer strategisch inhoudelijke onderwerpen. Verder is de
rapportagefrequentie aangepast binnen het programma. De implementatieorganisaties rapporteren nu 3-maandelijks in plaats van voorheen 2-maandelijks
aan de programmadirectie en de programmadirectie rapporteert nu halfjaarlijks
aan de stuurgroep en het ministerie in plaats van voorheen 4-maandelijks. Ten
behoeve van het opdrachtgever-opdrachtnemer overleg worden beknoptere
tussenliggende kwartaalrapportages opgesteld (voor het eerste en derde
kwartaal).
Het voornemen van de OGU om in de loop van 2021 het gehele
kwaliteitssysteem van de programmadirectie en de informatievoorziening aan de
OGU te laten auditen is doorgeschoven naar het tweede halfjaar 2022.

2.5

De kwaliteit en de volledigheid van de in de voortgangsrapportage
opgenomen financiële en niet-financiële informatie
De werkzaamheden met betrekking tot de kwaliteit en de volledigheid van de
financiële en niet-financiële informatie zijn gebaseerd op hetgeen is vermeld onder
punt 4 van paragraaf 6 van de uitgangspuntennotitie van 6 november 2019.

15 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

Risico’s
Zie hiervoor de opmerkingen onder paragraaf 2.4.5 van deze rapportage.
Post onvoorzien
Zie hiervoor de opmerkingen onder paragraaf 2.3 van deze rapportage.
Aanbestedingsresultaten
In de Regeling Grote Projecten is de informatie-eis opgenomen dat, indien sprake
is van aanbestedingen, in de voortgangsrapportages wordt vermeld wat de som
van de aanbestedingsresultaten is. Het is van belang dat in de komende
voortgangsrapportage wordt aangegeven hoe met deze informatie-eis zal worden
omgegaan, ook in relatie tot de marktgevoeligheid van bepaalde informatie.
2.6

Overige opmerkingen
Sinds het nemen van de programmabeslissing in mei 2019 kenmerkt het
programma ERTMS zich door toenemende kosten, vertragingen en toenemende
risico’s. Zoals ook uit de voortgangsrapportage blijkt zijn er momenteel nog veel
onzekerheden en risico’s binnen het programma ERTMS. Zoals al eerder
aangekondigd zal in de loop van 2022 een herijking van zowel de planning als
van de raming plaatsvinden. Bij VGR 15 is het voornemen aangegeven om de
Kamer hierover te rapporteren in voortgangsrapportage 17.
Het lijkt onafwendbaar dat de kaders (met name tijd en geld) van de
programmabeslissing overschreden gaan worden. In welke mate dit gebeurt zal
de komende tijd duidelijk moeten worden.

Wij zijn gaarne bereid een en ander nader toe te lichten.

Den Haag, 14 april 2022
Auditdienst Rijk

16 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

Bijlage: Financiële verantwoording 2021
7E Aangegane verplichtingen en uitgaven (cumulatief)
Bedragen x € 1 mln (inclusief BTW)

Aangegane verplichtingen

Uitgaven

t/m VGR14 mutaties t/m VGR16 t/m VGR 14 mutaties t/m VGR16
2021
2021
31-12-2020
31-12-2021 31-12-2020
31-12-2021
Hoofdstuk XII IenW

13,0

0,2

13,2

12,8

0,2

13,0

Infrastructuurfonds

1.036,3

88,9

1.125,2

246,2

82,3

328,5

-17.07.01 Realisatiefase

940,8

88,7

1.029,5

158,9

80,8

239,6

-17.07.02 Verkenning en
planuitwerking

95,5

0,2

95,7

87,3

1,5

88,9

1.049,3

89,1

1.138,4

259,0

82,5

341,5

20,1

1,7

21,8

279,1

84,2

363,3

Netto gerealiseerd
17.07.01.995 & 17.07.02.995
Terugontvangen voorschotten
Bruto gerealiseerd (aansluiting
Slotwet)

7H Ontvangsten Rijksbegroting
Bedragen x € 1 mln (inclusief BTW)

t/m VGR14

mutaties

t/m VGR16

31-12-2020

2021

31-12-2021

Hoofdstuk XII IenW

0

0

0

Infrastructuurfonds

29,8

1,7

31,5

- Artikelonderdeel 17.09 Ontvangsten van EU en NS

9,7

0

9,7

- Artikelonderdeel 17.09 Terugontvangen voorschotten

20,1

1,7

21,8

Totaal ontvangsten

29,8

1,7

31,5

7F Stand openstaande verplichtingen Programma ERTMS
Bedragen x € 1 mln (inclusief BTW)

Openstaand

Mutaties

t/m VGR14

Aangegane
verplichtingen

31-12-2020

Openstaand
t/m VGR16

Uitgaven

31-12-2021

Hoofdstuk XII IenW

0,2

0,2

0,2

0,2

Infrastructuurfonds

790,1

88,9

82,3

796,8

- 17.07.01 Realisatiefase

782,0

88,7

80,8

790,0

8,1

0,2

1,5

6,8

790,3

89,1

82,5

796,9

- 17.07.02 Verkenning en planuitwerking
Totaal

7G Stand openstaande voorschotten
Bedragen x € 1 mln (inclusief BTW)
Stand
openstaande
voorschotten
per 1-1-2021

Verleende
voorschotten

Afgerekende
voorschotten

Stand
openstaande
voorschotten
per 31-122021

Hoofdstuk XII IenW

0

0

0

0,0

Infrastructuurfonds

70,9

82,3

40,3

112,9

- 17.07.01 Realisatiefase
- 17.07.02 Verkenning en
planuitwerking

70,1

80,8

39,5

111,4

0,8

1,5

0,8

1,5

Totaal

70,9

82,3

40,3

112,9

17 | Accountantsrapport bij VGR 16 ERTMS

Postbus 20201
2500 EE Den Haag
(070) 342 77 00