Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

29 383

Regelgeving Ruimtelijke Ordening en Milieu

28 973

Toekomst veehouderij

Nr. 406

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT EN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 juni 2023
Op 25 november 2022 hebben de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (LNV) en de Staatssecretaris van Infrastructuur en
Waterstaat (IenW) de Kamer geïnformeerd over emissiearme stalsystemen. De Minister van LNV informeerde de Kamer in de brief «Toekomst
bevorderen innovatie van emissiearme stalsystemen»1 over het
versnellen van innovatie en de Staatssecretaris van IenW informeerde de
Kamer in de brief «Beleidsreactie op rapport verbetering effectiviteit
emissiearme stallen»2 over het borgen van de prestaties van deze
innovatieve systemen. In beide brieven is een aantal toezeggingen
gedaan; in deze brief wordt de Kamer, mede namens de Minister voor
Natuur en Stikstof, over de voortgang geïnformeerd.
De Kamer wordt met deze brief ook geïnformeerd over het vervolg op de
brief van 13 oktober 20203, waarin de Kamer is geïnformeerd over het
advies «Stikstofverliezen uit mest in stallen en opslagen» van de
Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM). Eén van de vervolgacties
hierop is een onderzoek naar de stikstof-fosfaat verhouding in mest bij de
excretie en bij het afvoeren van het bedrijf. In opdracht van het Ministerie
van LNV heeft Wageningen Livestock Research (WLR) dit onderzoek
uitgevoerd. Dit onderzoek is inmiddels gereed en in deze brief wordt een
beleidsreactie op het rapport gegeven (I). De brief uit 2020 ging ook in op
een signaal over de hogere ammoniakemissie uit pluimveestallen met
volièrehuisvesting dan volgens de vastgestelde emissiefactoren verwacht
mag worden. In deze brief wordt de Kamer geïnformeerd over de stand

1

Kamerstukken 29 383 en 28 973, nr. 386.
Kamerstukken 29 383 en 28 972, nr. 384.
3
Kamerstuk 35 334, nr. 122.
2

kst-29383-406
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

1

van zaken van dit onderwerp en wordt invulling gegeven aan de
toezegging de Kamer te informeren over volièrehuisvesting4 (II).
In de brief van 25 november jl. van de Minister van LNV is de Kamer
geinformeerd over het voornemen om middels een regieorgaan het
proces van innovatie te versnellen en toe te werken naar een nieuwe
reguleringssystematiek voor emissies uit stallen. In deze brief wordt
ingegaan op de stand van zaken daaromtrent (III). De Minister van LNV, de
Staatssecretaris van IenW, en de Minister voor NenS werken gezamenlijk
aan de vernieuwing van het stelsel van stalbeoordeling. In deze brief
worden de hoofdlijnen benoemd waarlangs een nieuw stelsel wordt
ontwikkeld (IV). Tot slot wordt de Kamer in deze brief geïnformeerd over
de voortgang van de Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stalen managementmaatregelen (Sbv) (V).
Relatie tot voortgangsbrief stikstof NenS
Gelijktijdig met deze brief ontvangt de Kamer van de Minister voor Natuur
en Stikstof de voortgangsbrief stikstof (Kamerstuk 35 334, nr. 260), met
daarin onder andere de mogelijkheden op korte termijn voor toestemmingverlening van emissiearme stalsystemen in het kader van de Wet
natuurbescherming (Wnb). In die brief wordt nader toegelicht dat hiervoor
door middel van een passende beoordeling inzichtelijk gemaakt moet
worden dat de omschakeling naar een emissiearm stalsysteem niet leidt
tot schadelijke effecten op nabijgelegen beschermde natuurgebieden.
De ontwikkelingen met betrekking tot innovatie en borging van
emissiearme stalsystemen houden ook verband met de mogelijkheden in
het kader van Wnb-toestemmingverlening. De vernieuwing van het
stalbeoordelingsstelsel is gericht op geschiktheid voor de milieuregelgeving en ook op het bieden van een algemene basis voor het stelsel van
natuurvergunningen. In paragraaf IV van deze brief gaan we daar nader
op in.
I. Rapport «Schatting van stikstofverliezen uit stallen op basis
van de stikstof-fosfaat verhouding in afgevoerde mest»
In opdracht van de Minister van LNV heeft Wageningen Livestock
Research (WLR) een onderzoek uitgevoerd naar de verhouding tussen
stikstof en fosfaat (N/P) in mest bij excretie en bij afvoer van het bedrijf.
Het onderzoeksrapport is als bijlage bij deze brief gevoegd. Dit rapport is
een verificatie van een studie van Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS)5 uit 2019, waarbij het CBS op basis van de N/P-verhouding in de
excretie en in de afgevoerde mest, de ammoniakemissie heeft geschat.
De conclusie van het CBS was dat emissiearme stallen in de melkveehouderij geen effect hebben en in de pluimveehouderij en varkenshouderij
minder effect hebben dan verwacht in verhouding tot de Rav emissiefactoren. Over dit rapport is in 2020 advies gevraagd aan de Commissie van
Deskundigen Meststoffenwet (CDM). De CDM heeft de conclusies van het
CBS bevestigd en onder andere geadviseerd de gebruikte methode nog
eens wetenschappelijk te toetsen en te beoordelen of naast uitspraken
over de goede werking op sectorniveau ook uitspraken per staltype (en
per werkingsprincipe) mogelijk zijn.

4
5

AO mestbeleid 4 november 2020, Kamerstuk 33 037, nr. 377.
CBS-analyse Stikstofverlies uit opgeslagen mest (2019).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

2

Samenvatting rapportinhoud
De onderzoekers stellen in dit rapport vast dat de N/P-methode die het
CBS indertijd heeft gebruikt wetenschappelijk valide is. De conclusies uit
het CBS-rapport over de effectiviteit van emissiearme stallen worden in
dit rapport bevestigd. De via de N/P-methode afgeleide stikstofemissiereductie wijkt voor alle onderzochte systemen af van de emissiereductie die
verwacht wordt op basis van de in de bijlage van de Regeling ammoniak
en veehouderij (Rav) vastgestelde emissiefactoren voor die stalsystemen.
Tevens blijkt dat er uitgesplitst naar de verschillende categorieën
emissiearme stallen conclusies worden getrokken ten aanzien van de
emissiereducerende werking. Omdat data tot en met 2020zijn gebruikt,
gelden de conclusies niet voor technieken die na die datum op de Rav-lijst
zijn geplaatst.
In het onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen staltechnieken voor
melkvee (emissiearme vloeren), pluimvee en varkens. Alleen brongerichte
technieken zijn hierbij onderzocht; luchtwassers en andere nageschakelde
technieken zijn niet geschikt om te onderzoeken met deze methode.
Brongerichte technieken worden ingezet om de vorming van potentieel
schadelijke gassen te voorkomen, door bijvoorbeeld vermenging van
mest en urine tegen te gaan. Emissiearme staltechnieken voor varkens en
pluimvee blijken minder stikstofemissiereductie te geven dan verwacht,
maar hier is wel een verschil in emissies aanwezig tussen het gebruik van
deze technieken en een gangbare stal.
De conclusie voor melkvee is dat er geen verschil is in stikstofuitstoot
tussen een stal met een emissiearme vloer en een gangbare stal. Het
toepassen van een dergelijke staltechniek in de melkveehouderij heeft dus
geen effect op de ammoniakuitstoot per dierplaats. Deze conclusie gaat
op voor alle verschillende subcategorieën van emissiearme vloeren, er is
geen onderscheid te zien tussen de verschillende werkingsprincipes
Voor emissiearme varkensstallen blijkt dat emissiearme stallen gemiddeld
ca. 60% minder emissie reduceren dan dat volgens de
Rav-emissiefactoren verwacht zou worden. Technieken die volgens de Rav
een hogere reductie bereiken, scoren volgens de beoordeling via de N/P
methode ook met een beter resultaat. In vergelijking met melkvee en
pluimvee zijn er wat betreft emissiearme staltypes voor varkens minder
gegevens beschikbaar per beoordeelde staltechniek. Daardoor is het
resultaat vaker statistisch niet significant. Dat er minder gegevens zijn,
komt doordat bij varkens luchtwassers de dominante emissiereductietechniek is en de N/P methode daarvoor niet bruikbaar is. Bij emissiearme
pluimveestallen is het resultaat vergelijkbaar met dat bij varkens: minder
stikstofemissiereductie dan de Rav aangeeft, maar wel meer reductie
volgens de N/P methode naarmate de reductie volgens de Rav hoger is.
De onderzoekers bevelen aan om:
− De N/P methode te gebruiken en verder door te ontwikkelen als
instrument voor monitoren van het emissieniveau van emissiearme
stalsystemen in de praktijk.
− De mogelijkheden voor het monitoren van de effectiviteit van
emissiearme voermaatregelen nader te verkennen. De systematiek van
de Kringloopwijzer biedt hiervoor een vertrekpunt.
− Mogelijke oorzaken van tegenvallende emissiereducties in de praktijk
te onderzoeken en waar mogelijk op te lossen. Het betreft hier met
name in de melkveehouderij het effect van grote loopoppervlaktes in
emissiearme stallen en het gebruik van dikke fracties van gescheiden
mest als boxstrooisel. In de pluimveehouderij is aandacht nodig voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

3

mogelijk extra N-verliezen uit buiten de stal opgeslagen mest door
geforceerde nadroging of broei.
Beleidsreactie
De onderzoekers bevestigen dat bij de onderzochte systemen de reductie
van ammoniakemissie die verwacht zou worden volgens de emissiefactoren in bijlage 1 van de Rav in de praktijk helaas niet wordt gehaald. Dit
heeft consequenties voor de emissiefactoren die voor deze stalsystemen
vastgesteld zijn. Hieronder gaan we hier nader op in.
Voorlopig geen wijziging voor emissiearme varkens- en pluimveestallen
De emissiefactoren van emissiearme varkens- en pluimveestallen worden
na de tegenvallende resultaten uit dit onderzoek nu nog niet aangepast.
Het is zorgelijk dat de technieken in de praktijk lager presteren dan de
Rav-factoren aangeven. In overleg met de sector, fabrikanten en toezichthouders zal worden gekeken wat mogelijk is om de prestaties van de
betreffende technieken te verbeteren. Hierin worden ook de eerdere
aanbevelingen op dit vlak betrokken. Voor technieken die in de praktijk
niet beter gaan presteren wordt vervolgens het reële rendement als
emissiefactor vastgesteld. De Staatssecretaris van IenW zal de Kamer voor
het einde van het jaar nader informeren over de voortgang. Voor het
pluimveestaltype volière geldt een andere benadering dan hier toegelicht,
daarvoor zullen de emissiefactoren wel worden verhoogd. Dit wordt in
paragraaf II van deze Kamerbrief toegelicht.
Aanpassing ammoniakemissiefactoren voor melkveestalvloeren
De emissiearme vloeren voor melkveestallen aan welke vóór 2021 een
emissiefactor is toegekend voor ammoniak, blijken in de praktijk helaas
geen significante emissiereductie te bieden. Deze vloeren zijn een van de
weinige technieken die voor melkvee op de Rav-lijst staan. De conclusie
van dit rapport over de tegenvallende ammoniakreductie is teleurstellend
voor onder meer de veehouders en de fabrikanten die in deze vloeren
hebben geïnvesteerd. De nieuwe technieken vanaf 2021 zijn niet meegenomen in dit onderzoek, zoals de Lely Sphere en het koetoilet. Hiervoor
wordt verkend welk onderzoek mogelijk is om de werking in de praktijk in
beeld te krijgen en deze beter te borgen.
De conclusie ten aanzien van de werking van de emissiearme vloeren
voor melkvee is teleurstellend, maar helaas niet nieuw. De Staatssecretaris van IenW zal de emissiefactoren voor staltechnieken voor melkvee
van voor 2021 opnieuw bezien. Ook nieuwere technieken die op hetzelfde
werkingsprincipe gebaseerd zijn worden hierin bezien. Hiervoor zullen de
gevolgen van aanpassing van de emissiefactoren eerst zorgvuldig in
beeld worden gebracht. Zoals gebruikelijk zal daarover samen met LNV
een overleg met betrokken leveranciers en fabrikanten worden georganiseerd. In overleg met de veehouderijsector en de fabrikanten zal worden
bezien wat de mogelijkheden zijn om bestaande vloeren en het gebruik er
van in de praktijk aan te passen om ze alsnog een emissiereducerende
werking te geven zodat de ammoniakreductie ook daadwerkelijk bereikt
wordt. Ook zal met hen worden beoordeeld welke alternatieve mogelijkheden er in de melkveesector zijn waarmee emissiereductie betrouwbaar
kan worden gerealiseerd. Parallel aan het proces met de sector zal de
Staatssecretaris van IenW alvast een ontwerp van de ministeriële regeling
met de benodigde wijziging opstellen voor het bijstellen van de emissie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

4

factoren van de emissiearme vloeren.6 Zodat de factoren op korte termijn
aangepast kunnen worden als blijkt dat verbetering van de prestatie in de
praktijk niet te realiseren is.
Invloed op vergunningen
Wanneer de emissiefactoren worden bijgesteld, zal dit zo plaatsvinden dat
dit geen impact op reeds afgegeven milieuvergunningen voor melkveestallen met emissiearme vloeren heeft. Bij de beoordeling van nieuwe
vergunningaanvragen kunnen bevoegde gezagen verder de bovenstaande
plannen voor aanpassing van de emissiefactoren meewegen. De huidige
emissiefactoren werden al niet meer gebruikt voor het verlenen van een
Wnb-vergunning7: voor het verlenen van natuurvergunningen voor
emissiearme stalsystemen is een passende beoordeling nodig. De Kamer
zal hierover meer geïnformeerd worden in de Voortgangsbrief Stikstof.
Vervolgonderzoek
Uit het WLR rapport blijkt dat de N/P methode waardevolle signalen
oplevert ten aanzien van het rendement van staltechnieken in de praktijk.
Deze methode zal daarom vaker ingezet worden. Een eerste vervolgonderzoek dat wordt ingezet, betreft een actualisering van het gedane
onderzoek, aangevuld met CBS-data van 2021. Hierbij worden dezelfde
deelcategorieën gehanteerd als in het bij deze brief opgeleverde rapport,
waarbij de staltypen zijn gegroepeerd naar overeenkomend emissiereducerend principe. Het gebruik van aanvullende data verkleint de
onzekerheidsmarges, met name bij de analyse van technieken voor
pluimvee en varkens. Zo kan beter worden beoordeeld of de emissiefactoren van deze technieken in de toekomst moeten worden bijgesteld. De
Minister van LNV verwacht dit vervolgonderzoek nog dit jaar te laten
starten. De Minister van LNV en de Staatssecretaris van IenW informeren
de Kamer voor het einde van het jaar over de ontwikkelingen en de
hierboven vermelde toezeggingen.
De N/P-methode laat, naast tegenvallende resultaten, ook zien dat de
werking van een deel van de emissiearme technieken wel geverifieerd kan
worden. Hier zal in de toekomst op ingezet blijven worden. Hiervoor is het
nodig dat innovatie versneld en beter geborgd wordt. In paragraaf III en IV
van deze brief gaan we nader in op de stappen die we daarvoor zetten.
II. Briefrapport bijstellen emissiefactoren volièrestallen pluimvee
Het staltype volière is voor legpluimvee het meest voorkomende
huisvestingtype. In de Rav worden voor legpluimvee vijf typen volière
stallen onderscheiden, met elk een eigen emissiefactor. Daarnaast zijn er
voor opfokhennen en hanen van legrassen emissiefactoren voor zes typen
volièrestallen. In de Kamerbrief van 13 oktober 20208 is gemeld dat de
emissiefactoren voor volières te laag zijn vastgesteld en dat daarop acties
wenselijk zijn. In het voorjaar van 2021 is aan de WUR een opdracht tot
meetonderzoek verleend. Dit meetonderzoek vindt plaats bij pluimveehouderijen.
Vanwege onduidelijkheid bij pluimveehouders over de gevolgen van de
aanpassing van deze emissiefactoren, de situatie rond corona en de
vogelgriep was het tot nog toe niet mogelijk voor onderzoekers om het
meetonderzoek bij pluimveebedrijven uit te voeren. De belemmering in
6

Na inwerkingtreding van de Omgevingswet betreft het hier de Omgevingsregeling (Or).
Kamerstukken 34 682 en 35 334, nr. 108.
8
Kamerstuk 35 334, nr. 122.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

5

het kader van de vogelgriep is recent opgeheven.9 Als nu wel voldoende
bedrijven worden gevonden, kan het onderzoek alsnog starten. Uitvoeren
van meetonderzoek vergt inclusief voorbereiding en rapportage een
looptijd van ongeveer twee jaar.
Het is ongewenst om bij vergunningverlening in de komende periode nog
gebruik te blijven maken van te laag vastgestelde emissiefactoren.
Daarom heeft de Staatssecretaris van IenW advies aan WUR gevraagd
voor de mate van tijdelijke verhoging van de emissiefactoren. Het
briefrapport van WUR is bij deze brief gevoegd (bijlage). Het biedt een
overzicht van beschikbare meetgegevens voor ammoniakemissies uit
volièrestallen. Metingen blijken schaars, daarom kan slechts indicatief de
mate van onderschatting van de huidige ammoniakemissiefactoren
worden aangegeven. Op basis van het briefrapport van de WUR kan er
van uitgegaan worden dat de daadwerkelijke ammoniakemissies uit
volièrestallen een factor 3 hoger liggen dan de huidige emissiefactoren
weergeven. Voor afronding van de weging van de meetgegevens op
factor 3 is gekozen om geen nauwkeurigheid te suggereren.
De Staatssecretaris van IenW is voornemens de emissiefactoren voor
nieuw te bouwen volièrestallen tijdelijk met een factor 3 te verhogen. De
verhoging van de emissiefactor betekent dat een andere staltechniek
toegepast moet worden, die meer ammoniak reduceert. Een voor de hand
liggende optie is om voor het type volièrestal met de laagste emissiefactor te kiezen, in combinatie met een strooiselschuif. Bij die combinatie
voldoet de nieuwe of verbouwde stal aan de emissiegrenswaarde voor
ammoniak uit het Besluit emissiearme huisvesting (Behv). Bestaande
volièrestallen houden de emissiefactor die is toegekend, om te
voorkomen dat een bedrijf in overtreding komt van de emissiegrenswaarden uit het Behv. Het ontwerp van de ministeriële regeling met deze
wijziging wordt zoals gebruikelijk voor openbare consultatie voorgelegd.
De (tijdelijke) Rav-emissiefactoren bieden op zichzelf onvoldoende
zekerheid om een inschatting te maken van de stalemissies en het
opstellen van een depositiepatroon in het kader van de Wnb. Zoals eerder
aangegeven in deze brief, moeten ondernemers die over willen schakelen
op een emissiearm stalsysteem, zoals een emissiearme volière, door
middel van een passende beoordeling inzichtelijk maken dat dit niet leidt
tot schadelijke effecten op nabijgelegen natuurgebieden.
III. Een nieuwe systematiek op basis van doelvoorschriften in
combinatie met bedrijfsspecifiek gemeten emissies en versnellen
van innovatie
In de Kamerbrief «Toekomst bevorderen innovatie van emissiearme
stalsystemen» van 25 november 2022 heeft de Minister van LNV aangegeven de ontwikkeling en toepassing van innovatieve emissie reducerende technieken en managementmaatregelen in de veehouderij te willen
versnellen en heeft hij uiteen gezet hoe toe te werken naar een systeem
gebaseerd op emissiedoelen op bedrijfsniveau in combinatie met
bedrijfsspecifiek meten10.
Een middel om zowel te werken aan versnelling van innovatie als aan een
systeem met doelsturing en bedrijfsspecifiek meten is de realisatie van
het Regieorgaan Versnellen innovatie emissiereductie duurzame
9

Regeling tot wijziging van de Regeling veterinaire maatregelen specifieke dierziekten of
zoönosen vanwege een aanpassing van het verbod op het bezoeken van vogelverblijfplaatsen |
Regeling | Rijksoverheid.nl.
10
Kamerstukken 29 383 en 28 973, nr. 386.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

6

veehouderij (hierna: Regieorgaan). Eind januari 2023 is het project
«Implementatie Regieorgaan» gestart om het Regieorgaan op te richten
en functionerend te maken. Er is gekozen voor een publiek-private
samenwerking in de vorm van een convenant, omdat dit snel te realiseren
is en ook past bij het karakter van het Regieorgaan. De verwachting is dat
het Regieorgaan dit najaar formeel van start gaat met:
i. Aanjagen van de ontwikkeling van doorbraakinnovaties in de
veehouderij die technisch, juridisch, economisch en maatschappelijk
werken. Deze zijn gericht op het totale bedrijf (ontwikkeling van
stalsystemen, managementmaatregelen, mestverwerking, dierwaardige veehouderij). Bij een doorbraakinnovatie gaat het om een
oplossing die een grote emissiereductie (ammoniak, fijnstof, geur en
methaan) oplevert en emissies zodanig aanpakt dat er zo min mogelijk
emissies zijn in de stal (brongericht). Een doorbraakinnovatie voldoet
ook aan nieuwe eisen ten aanzien van dierenwelzijn en voldoet aan de
hoogste eisen ten aanzien van stalklimaat en veiligheid (voor omgeving, werknemers en dieren) en kan binnen afzienbare tijd geïmplementeerd worden door de veehouder.
ii. Adviseren over de ontwikkeling van een regelgeving- en toetsingssysteem voor doelsturing op emissies met een borgingssystematiek voor
continu meten. Bij doelsturing middels continu meten van werkelijke
emissies die een stal en/of bedrijf veroorzaakt (met behulp van sensoren datasystemen).
Centraal in de werkwijze van het Regieorgaan staan de ontwikkelingen
binnen praktijkpilots gericht op doorbraakinnovaties van stalsystemen en
mestverwerking, eerder «fieldlabs» genoemd. De Minister van LNV werkt
ook aan gebiedsgerichte fieldlabs. Deze gebiedsgerichte fieldlabs zijn
fysieke praktijkomgevingen waar boeren, kennisinstellingen en bedrijven
samenwerken en hebben betrekking op de bredere gebiedsgerichte
ontwikkeling waar op een integrale wijze wordt gekeken naar nieuwe
innovaties die de transitie naar duurzame landbouwbedrijven in bredere
zin faciliteren en versnellen. Praktijkpilots van het Regieorgaan die gericht
zijn op emissies kunnen plaats gaan vinden in deze gebiedsgerichte
fieldabs maar ook op andere locaties.
Er wordt zoveel mogelijk bij reeds lopende initiatieven aangesloten, maar
het Regieorgaan kan ook nieuwe initiatieven starten, passend bij het doel
van het convenant. De zandprovincies (Drenthe, Overijssel, Gelderland,
Utrecht, Noord-Brabant en Limburg) zijn in samenwerking met de
veehouderijsectoren en de Minister van LNV gestart met een programma
om alvast geschikte praktijkpilots te selecteren waarmee gewerkt kan
gaan worden aan de ontwikkeling van doorbraakinnovaties en het in de
praktijk opdoen van kennis en ervaring met continu meten. In een later
stadium kunnen deze pilots aansluiting zoeken met het landelijk opgezette
Regieorgaan. Ook wordt aansluiting gezocht met een geschikt landelijk
innovatienetwerk met loketfunctie op het gebied van stalinnovaties en
mestverwerking, waarvoor het initiatief is genomen door de zandprovincies in samenwerking met LNV en de sectoren. Dit loket kan gaan
dienen als portaal voor initiatieven, adviezen en kennisdeling vanuit de
samenleving, overheid en sector van en naar en het Regieorgaan.
Een systeem met emissiedoelen op bedrijfsniveau in combinatie met
bedrijfsspecifiek meten heeft als voordeel dat veehouders zelf beter in
staat worden gesteld om te sturen op emisses. Ook kan de veehouder een
breder palet aan maatregelen inzetten en uitproberen wat dan in het
huidige stelsel het geval is. Om tot een nieuw systeem te komen zullen er
nog de nodige inhoudelijke vraagstukken uitgewerkt moeten worden,
zoals de vraag hoe bedrijfsspecifieke meetresultaten geborgd kunnen
gaan worden. Ook is de ontwikkeling van dit systeem afhankelijk van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

7

technische mogelijkheden met betrekking tot meten. Zo zijn de mogelijkheden voor het continu meten van ammoniakemissie met sensoren in de
praktijk veel verder ontwikkeld dan bijvoorbeeld de mogelijkheid om
geuremissie met sensoren te meten. Daar waar mogelijk worden stappen
gezet. De kennis en praktijkervaring die via het Regieorgaan en de
praktijkpilots wordt verzameld zullen een belangrijke bijdrage gaan
leveren aan de ontwikkeling van het nieuwe systeem. Gezien de
benodigde kennisontwikkeling, praktijkervaring en technische ontwikkelingen zal het enkele jaren duren voordat er een nieuw systeem is. In de
tussentijd zetten we ook stappen om de huidige procedure voor stalbeoordeling te verbeteren (zie paragraaf IV).
IV. Borgen innovaties: opvolgen aanbevelingen beoordelingssystematiek emissiearme stallen
In de brief «Beleidsreactie op rapport verbetering effectiviteit emissiearme
stallen» van 25 november 2022 heeft de Staatssecretaris van IenW, mede
namens de Ministers van LNV en NenS, de Kamer geïnformeerd over het
toen verschenen rapport van WLR met aanbevelingen op het gebruik van
emissiearme systemen in de praktijk11. In deze Kamerbrief is toegezegd de
aanbevelingen die hieruit voortvloeien op hoofdlijnen over te nemen. Aan
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) is gevraagd om,
gezamenlijk met het Ministerie van IenW, de aanbevelingen uit te werken,
in een nieuw stelsel van stalbeoordeling. Aanbevelingen uit eerdere
onderzoeken over emissiearme stalsystemen en de stalbeoordelingssystematiek zijn in dit project meegenomen12. De onderzoeken geven een
breed beeld van de knelpunten van de Rav-systematiek en geven delen
van oplossingen voor zowel het aanpassen van de huidige regeling als het
op termijn wijzigen van het stelsel.
De Rav wordt gebruikt voor de omgevingsvergunning en kan op dit
moment niet zonder meer gebruikt worden voor het berekenen van
depositiepatronen voor vergunningen in het kader van de Wnb13. Dit zal
veranderen: er wordt ingezet op een robuust systeem van stalbeoordeling, dat geschikt is voor de milieuvergunning en een basis biedt voor
de natuurvergunning. Het nieuwe stelsel wordt, in samenwerking met
RVO, verder uitgewerkt door de Minister van LNV, de Staatssecretaris van
IenW en de Minister voor NenS. Hierbij wordt afgestemd met de
ontwikkelingen in het Regieorgaan Versnellen innovatie emissiereductie
duurzame veehouderij (zie paragraaf III).
Het doel van de vernieuwde stalbeoordelingssystematiek is om tot
betrouwbare emissie-indicatoren te komen, die gericht zijn op het bieden
van voldoende zekerheid en die innovaties mogelijk maken en borgen. De
vernieuwing van het stelsel van stalbeoordeling zal verder worden
uitgewerkt langs de volgende hoofdlijnen:
− Een publiek-private verantwoordelijkheid voor stalbeoordeling
− Emissie-indicatoren worden aangevuld met de mogelijkheid tot
(continue) bedrijfsmetingen
− Stalinnovaties worden integraal beoordeeld.

11

Kamerstukken 29 383 en 28 973, nr. 384.
Kamerstukken 29 383 en 28 972, nr. 345.
13
De stappen die in het kader van de Wnb-toestemmingverlening worden gezet staan
beschreven in de Voorgangsbrief Stikstof.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

8

Publiek-privaat stelsel
In het huidige stelsel spelen publieke partijen een grote rol: in de
technische- en meetkundige beoordeling, het vaststellen van emissiefactoren en in het opnemen van de (gewijzigde) emissiefactoren in de bijlage
van de Rav. De Staatssecretaris van IenW is hierbij beleidsverantwoordelijk voor alle wijzigingen in de stalsysteembeschrijvingen en in de
emissiefactoren. In een op doelsturing gebaseerd stelsel is een grotere
private verantwoordelijkheid wenselijk. Dit wordt ook gewenst om
innovatie op zowel het reduceren van emissies als het meten daarvan te
versnellen. De komende tijd wordt uitgewerkt of en hoe private partijen
een grotere verantwoordelijkheid kunnen krijgen. Daarbij moeten de juiste
prikkels voor alle partijen in het stelsel worden geïntegreerd. Bij de
uitwerking hiervan worden eerdere aanbevelingen14 en ervaringen uit
andere sectoren met een vergelijkbare regulering betrokken.
Emissieschattingen aanvullen met metingen
Het huidige stelsel kent emissiefactoren die het gemiddelde vormen van
metingen in een aantal proefstallen. Deze worden vervangen door
emissie-indicatoren, die de emissiereductie met een bepaalde mate van
statistische zekerheid weergeven. Hiernaast zal in de toekomst, waar
mogelijk, gebruik worden gemaakt van (continue) emissiemetingen op
bedrijfsniveau. Dit schept op termijn de mogelijkheid tot regulering van
bedrijfsemissies op basis van doelvoorschriften (zie ook paragraaf III).
Daarnaast kunnen de meetgegevens gebruikt worden om de emissieindicatoren periodiek te evalueren. Dit vraagt publieke en private
investeringen in sensoren en in data- en monitoringsinfrastructuur. Naast
(continue) meetgegevens kan voor het bepalen van bedrijfsemissies ook
de bedrijfsstoffenbalans of mestmonsters (N/P methode, zie ook
paragraaf I) gebruikt worden. Deze methodes zijn bijvoorbeeld beter
toepasbaar bij open melkveestallen.
Integrale beoordeling
In het huidige Rav-stelsel worden emissiearme stalsystemen getoetst aan
de prestaties ten aanzien van ammoniakemissiereductie. In het
vernieuwde stelsel worden staltechnieken integraal beoordeeld, waarbij
criteria worden meegenomen ten aanzien van dierwaardigheid, veiligheid
en robuustheid van gebruik in de praktijk. Dit om beter te borgen dat de
technieken in de praktijk niet de bedrijfsproductie van de veehouder in de
weg staan of negatieve effecten op andere doelen hebben. Ook wordt op
korte termijn het aanvraagproces gestroomlijnd. In het huidige stelsel is
de aanvrager voor de proefstalbeschikking van een stalsysteem de
vergunninghouder (-veehouder), dit wordt de leverancier van de techniek.
Ook wordt het mogelijk om simpele technieken en combinaties van
technieken te laten beoordelen. De Minister van LNV, de Staatssecretaris
van IenW en de Minister voor NenS informeren de Kamer voor het einde
van het jaar over de voortgang van de aanpassingen aan het stelsel voor
stalbeoordeling.
Samenhang met natuurvergunning Wet natuurbescherming (Wnb)
Voor de Wet natuurbescherming worden ondernemers gevraagd bij de
aanvraag van de vergunning in beeld te brengen wat hun stikstofemissie
is en het daarbij behorende depositiepatroon. Aan de hand van dit
depositiepatroon kan worden beoordeeld of een activiteit leidt tot
schadelijke effecten op een of meerdere nabijgelegen natuurgebieden.
14

Kamerstukken 29 383 en 28 973, nr. 345.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

9

Voor het berekenen van de stalemissie van stikstof werd voorheen
gebruikgemaakt van de Rav-emissiefactoren. Voor alle stalsystemen geldt
dat goed moet worden gekeken of zij de verwachte reductie in de praktijk
daadwerkelijk behalen. Het is daarbij van belang dat de effecten van een
stalsysteem op emissies op ieder bedrijf geborgd kunnen worden. De
beleidstappen die in deze brief worden toegelicht helpen daarbij, maar
leiden op de korte termijn niet tot de mogelijkheid tot verruiming van
Wnb-toestemmingverlening.
Bij het wijzigen van de stalbeoordelingssystematiek wordt rekening
gehouden met de noodzaak van het inschatten van stalemissies op
bedrijfsniveau voor de Wnb-toestemmingverlening. Het verbeteren van
het stelsel van stalbeoordeling legt daarvoor een basis, maar biedt in
zichzelf nog niet de vereiste zekerheid van de hoogte van emissies op
individueel bedrijfsniveau. Om zekerheid te krijgen over de wijze van
Wnb-toestemmingverlening van emissiearme stalsystemen worden
stappen gezet voor de kortere en langere termijn. Om voor de bouw van
stallen op de korte termijn helderheid te kunnen bieden, beziet het
Ministerie van LNV hoe op een juridisch houdbare wijze overgeschakeld
kan worden op een emissiearm stalsysteem. Hiertoe wordt een
handreiking opgesteld die handvatten biedt aan ondernemers voor het
uitvoeren van een passende beoordeling. Daarnaast is het van belang om
meer inzicht te krijgen in de werking van de emissiearme stalsystemen en
de verschillende elementen die daarop van invloed zijn. In de voortgangsbrief stikstof gaat de Minister voor NenS hier nader op in.
Verkennend onderzoek pluimveemest
In de brief «Beleidsreactie op rapport verbetering effectiviteit emissiearme
stallen» is de aanbeveling van de onderzoekers overgenomen om
emissiemetingen naar bestaande emissiearme systemen uit te voeren,
met focus op emissiearme vloeren in de melkveehouderij en mestopslagen op pluimveebedrijven15. De aanbeveling voor metingen aan
emissiearme vloeren is door het N/P rapport en de beleidsreactie daarop
achterhaald. Voor meetonderzoek aan de ammoniakemissies uit
opgeslagen pluimveemest is onderzoekers van Wageningen Universiteit &
Research (WUR) gevraagd een projectvoorstel uit te werken. Vanwege de
beperkte kennis over de wijze van omgaan met mest op pluimveebedrijven hebben zij geadviseerd eerst een verkennend vooronderzoek uit te
voeren. Dat project is inmiddels gestart en loopt tot eind 2023. Aan de
hand hiervan kan de opzet van een meetonderzoek worden uitgewerkt.
V. Voortgang Subsidiemodules Brongericht Verduurzaming stalen managementmaatregelen (Sbv)
De Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen (Sbv) zijn sinds 2020 meerdere keren opengesteld. Deze
subsidieregeling is geïntroduceerd om de ontwikkeling van integrale en
brongerichte innovatieve stal- en managementmaatregelen aan te jagen
en de toepassing van bewezen technieken te ondersteunen. De regeling
bestaat uit twee modules: de innovatiemodule en de investeringsmodule.
Nieuwe inzichten16 maken het nodig om de subsidieregeling te herzien
voor verdere openstellingen van beide modules in de toekomst. Hierbij
wordt bekeken in welke vorm ondersteuning van innovaties wenselijk is
en via welke trajecten en subsidieregelingen deze gestimuleerd kunnen
15
16

Kamerstukken 29 383 en 28 973, nr. 384.
CBS-analyse Stikstofverlies uit opgeslagen mest (2019), WUR evaluatie van NP methode en
effect van staltype (2023) en WUR Verbetering effectiviteit emissiearme stalsystemen in de
praktijk (2023).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

10

worden. Dit sluit ook aan bij de doelstellingen van het Regieorgaan (zie
paragraaf III).
Sbv-innovatiemodule
De innovatiemodule stimuleert het ontwikkelen en bemeten van innovatieve integrale, brongerichte emissiereducerende maatregelen voor
broeikasgas-, stikstof-, fijnstof- en geuremissies. Via de innovatiemodule
worden veehouders en andere betrokken partijen, zoals adviseurs en
fabrikanten van stalsystemen ondersteund bij het onderzoek naar en de
ontwikkeling van innovaties, om bewezen technieken beschikbaar te
krijgen voor bredere praktijktoepassing in de toekomst. Er zijn sinds 2020
drie openstellingen geweest van de innovatiemodule. Sindsdien zijn er,
onder andere middels de verplichte voortgangsverslagen, signalen uit de
sector ontvangen over knelpunten die gedurende de uitvoering van de
innovatieprojecten worden ervaren. Hierdoor hebben ze vertraging
opgelopen. Verder hebben de projecten tot nu toe geen nieuwe stalinnovaties opgeleverd die veehouders breed kunnen toepassen om emissies
te reduceren.
Zoals in de voortgangsbrief van november 202217 aangegeven, heeft de
Minister van LNV aan RVO opdracht gegeven om een inventarisatie uit te
voeren naar de knelpunten, opdat er vervolgens gekeken wordt hoe deze
opgelost kunnen worden. Tijdens de inventarisatie zijn de directe
betrokkenen van de goedgekeurde projecten geconsulteerd. Dit zijn
veehouders, onderzoeksorganisaties en ondernemers zoals technische
adviseurs en stallenbouwers, maar ook de subsidieadviesbureaus die zijn
betrokken bij het indienen van de aanvraag en het beheer van projecten.
Naast directe betrokkenen zijn tevens de adviesbureaus voor vergunningaanvragen in het kader van de Sbv-innovatieprojecten, geraadpleegd.
Momenteel wordt de informatie geanalyseerd en de resultaten verwerkt in
een rapportage. Op basis van de resultaten wordt gekeken hoe een
volgende openstelling voor de innovatiemodule kan worden vormgegeven. Ik verwacht de Kamer hierover na de zomer te kunnen informeren.
Sbv-investeringsmodule
Via de investeringsmodule is subsidie beschikbaar voor het breed
investeren in bewezen innovaties van stalsystemen. Eerder18 heeft de
Minister van LNV aangekondigd te werken aan een nieuwe openstelling
van de investeringsmodule, waarin melkvee- en varkenshouders subsidie
kunnen krijgen voor het doen van investeringen in emissiearme stalsystemen. In de Kamerbrief van 12 juni jl.19 heeft de Minister voor NenS
aangegeven dat de Sbv-investeringsmodule onderdeel wordt van het
innovatiespoor in de aanpak piekbelasting en in dat kader wordt opengesteld voor piekbelasters en brongerichte emissiearme technieken. Hierbij
wordt naast beschikbare technieken voor de melkvee- en varkenshouderij
ook gekeken naar technieken voor andere diercategorieën.
WLR is gevraagd om beschikbare technieken in kaart te brengen, op basis
waarvan wordt gekeken welke emissiearme stalsystemen en technieken
voor subsidie in aanmerking kunnen komen20. Bij het opstellen van de lijst
met subsidiabele technieken wordt rekening gehouden met de effectiviteit
van emissiearme stalsystemen in de praktijk. Daarnaast wordt rekening
gehouden met moties die de Kamer heeft aangenomen over dierenwelzijn
17

Kamerstukken 29 383 en 28 973, nr. 386.
Kamerstukken 29 383 en 28 973, nr. 386.
19
Kamerstukken 30 252 en 35 334, nr. 96.
20
Worden nadat ze gereed zijn openbaar op de website van WUR.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

11

en brandveiligheid21, 22. Het streven is om de regeling in september 2023
te publiceren en open te stellen in november 2023. Voor de openstelling
van de investeringsmodule is het van belang dat duidelijk is hoe op
juridisch houdbare wijze omgeschakeld kan worden naar deze stalsystemen. De stappen die worden gezet om hier helderheid op te verkrijgen
staan vermeld in de voortgangsbrief stikstof.
Tot slot
We zetten in op een duurzame en toekomstgerichte veehouderij waarbij er
integraal gestuurd wordt op het verminderen van emissies. Dat doen we
op verschillende manieren, waarbij inzet van innovatieve oplossingen een
belangrijk spoor is. Een goede borging van emissiereducerende maatregelen (zowel technisch als niet technisch) is daarbij randvoorwaardelijk. In
deze brief hebben we de voortgang geschetst van het beleid dat daar op
gericht is. We zullen de Kamer regelmatig informeren over toezeggingen
die gedaan worden in deze brief en de voortgang hiervan.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
P. Adema
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

21
22

Motie van het lid Futselaar Kamerstuk 28 286, nr. 1162.
Motie van het lid Vestering Kamerstuk 36 200 XIV, nr. 67.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 383, nr. 406

12