Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

24 804

Veiligheidsbeleid Burgerluchtvaart

Nr. 115

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 februari 2020
In het Algemeen Overleg «Vliegen boven conflictgebieden» van 29 januari
jl. heb ik toegezegd de Tweede Kamer voor het voorjaarsreces nader te
informeren over dit onderwerp en de acties die lopen en die ik aanvullend
onderneem. In lijn met deze toezegging bied ik u mede namens de
Minister van Justitie en Veiligheid deze brief aan.
Inleiding
De recente gebeurtenissen, waaronder in het bijzonder het neerhalen van
vlucht PS752 nabij Teheran, bevestigen wederom dat vliegen boven
conflictgebieden blijvende aandacht vergt. Naar aanleiding van de
gebeurtenissen zijn niet alleen door uw Kamer, maar ook door verschillende partijen vanuit de samenleving kritische vragen gesteld over het
beheersen van de risico’s bij het vliegen over conflictgebieden.
Met deze brief krijgt u een overzicht van de tot nu toe door het kabinet
afgeronde verbeteractiviteiten en de acties waaraan op dit moment wordt
gewerkt of die worden opgepakt om de risico’s die gepaard gaan met het
vliegen over conflictgebieden beter te beheersen.1 Hierbij wordt ingegaan
op zowel de wereldwijde, Europese als nationale situatie. Daarbij betrek ik
tevens de tijdens het VAO van 4 februari jl. (Handelingen II 2019/20, nr. 49,
VAO Vliegen boven conflictgebieden) ingediende en inmiddels aangenomen acht moties.2
UITGEVOERDE ACTIES NA DE RAMP MET VLUCHT MH17
Sinds de ramp met vlucht MH17 heeft Nederland zich op alle niveaus
actief ingezet om de risico’s ten aanzien van vliegen over conflictgebieden
1

Zie ook de brief van 29 maart 2019 (Kamerstuk 24 804, nr. 98) en de beantwoording van de
Kamervragen op 28 januari 2020 (Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 1617).
2
Kamerstuk 24 804, nrs. 104 t/m 111.

kst-24804-115
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 24 804, nr. 115

1

beter te beheersen. Zo is op het internationaal niveau ingezet op betere
regelgeving en maatregelen gericht op het delen van informatie en de
risicobeoordeling. Ook op nationaal niveau is de werkwijze geborgd.
Bovenstaande inzet blijft van onverminderd belang. Hieronder is op
hoofdlijnen de inzet van Nederland beschreven op de drie verschillende
niveaus sinds de ramp met vlucht MH17.
Wereldwijd
Op 29 juli 2014 hebben ICAO, de internationale organisaties van luchtvaartmaatschappijen (IATA), luchthavens (ACI) en luchtverkeersleiders
(CANSO) het initiatief genomen om de Task Force on Risks to Civil
Aviation arising from Conflict Zones (TF RCZ) op te richten. Nederland
heeft actief deelgenomen in de TF RCZ en bijgedragen aan het opstellen
van een werkprogramma.
Op initiatief van Nederland heeft de ICAO Council op 28 oktober 2014
unaniem een resolutie aangenomen over de MH17 ramp waarin staten
werden opgeroepen om alle noodzakelijke maatregelen te nemen om de
veiligheid van de burgerluchtvaart te verzekeren.
Na de publicatie van het eindrapport van de Onderzoeksraad voor
Veiligheid (hierna Onderzoeksraad) in 2015 heeft Nederland het belang
van deze aanbevelingen onderschreven en zich sterk gemaakt voor het
uitvoeren van deze aanbevelingen. In de 39ste ICAO Assembly in 2016 zijn
door Nederland ook verbetervoorstellen gedaan voor verdere aanscherping van het werkprogramma over conflictgebieden, zodat de aanbevelingen van de Onderzoeksraad hierin beter werden meegenomen.
Om de Nederlandse inzet verder te versterken is in 2017 en 2018 vanuit
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een expert bij ICAO
gedetacheerd om het werkprogramma over conflictgebieden te helpen
uitvoeren.
Tot slot is door de Nederlandse overheid, Lufthansa en KLM in 2019 het
initiatief genomen om twee informele internationale expertgroepen op te
richten. Een groep bestaat uit overheidspartijen en staat onder voorzitterschap van Nederland. De andere groep betreft luchtvaartmaatschappijen.
Door deze expertgroepen worden verbetervoorstellen voor procedures
voor het delen van dreigingsinformatie ontwikkeld. De wijze waarop
dreigingsinformatie nu in Nederland wordt gedeeld tussen overheid en
stakeholders wordt door veel landen als voorbeeld ervaren.
Europa
De Europees gecoördineerde activiteiten zijn vormgegeven op basis van
het Europese High Level Report on Conflict Zones dat tijdens het
Nederlands voorzitterschap van de EU in 2016 is gepresenteerd. In dit
rapport zijn aanbevelingen gedaan voor een Europees waarschuwingssysteem in relatie tot het overvliegen van conflictgebieden.
EASA heeft de taak op zich genomen om informatiebulletins over risico’s
voor de burgerluchtvaart met betrekking tot het vliegen over conflictgebieden op te stellen en te publiceren. Daartoe komen de EU-lidstaten
regulier bij elkaar in de EU Aviation Security Risk Assessment Group om
dreigingsinformatie over conflictgebieden uit te wisselen en een
gezamenlijke risicobeoordeling te maken. Deze bijeenkomsten vinden
plaats onder leiding van het directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken (DG HOME) samen met het directoraat-generaal Mobiliteit
en Vervoer en het EU Intelligence and Situation Centre. Mede op initiatief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 24 804, nr. 115

2

van Nederland neemt sinds november 2018 EASA deel aan dit overleg. Al
eerder zijn op initiatief van Lufthansa en KLM en ondersteund door de
overheid luchtvaartmaatschappijen aangesloten bij dit proces, waardoor
operationele aspecten ten aanzien van de vluchtuitvoering worden
meegenomen en meer accurate adviezen over bepaalde vliegroutes door
EASA worden gepubliceerd.
Nederland heeft daarmee als voorzitter van de Europese Raad in 2016 een
belangrijke inbreng gehad in de totstandkoming en doorontwikkeling van
dit Europese systeem voor het delen van niet openbare dreigingsinformatie tussen Europese lidstaten, de Europese Commissie, EASA en
luchtvaartmaatschappijen.
Nationaal
Vóór de ramp van vlucht MH17 werd dreigingsinformatie tussen de
Nederlandse overheid en nationale luchtvaartmaatschappijen op ad hoc
basis gedeeld. Op grond van de aanbevelingen van de Onderzoeksraad is
de nationale werkwijze voor informatiedeling in 2016 geborgd met de
instelling van het «Convenant inzake de deling van dreigingsinformatie
voor de burgerluchtvaart», waaronder de overheidspartijen en nationale
luchtvaartmaatschappijen structureel alle beschikbare, niet openbare
dreigingsinformatie delen en bespreken. Ook informatie uit het DGHOMEoverleg3 maakt hiervan onderdeel uit.
De Nederlandse nationale aanpak is uniek doordat publieke- en private
partijen intensief samenwerken en alle beschikbare kennis en expertise
van de Nederlandse overheidspartijen en luchtvaartmaatschappijen
bijeengebracht wordt. Jaarlijks wordt de nationale werkwijze geëvalueerd,
naar aanleiding waarvan de afgelopen jaren verbeterpunten zijn doorgevoerd. Hierbij is voortdurend aandacht voor dreigingsinformatie die past
bij de behoefte van de nationale luchtvaartmaatschappijen ten behoeve
van de veilige vluchtuitvoering. Zo wordt er binnen de nationale
werkwijze meer niet-acute dreigingsinformatie ten aanzien van bepaalde
landen en eventuele gevolgen van geopolitieke ontwikkelingen gedeeld.
Voor de luchtvaartmaatschappijen is deze gedeelde informatie van grote
waarde om de reeds beschikbare informatie te valideren of bij te stellen
en daarmee direct van invloed op het al dan niet uitvoeren van vluchten.
Uw Kamer is geïnformeerd over de drie reeds afgeronde evaluaties
waarin door alle convenantspartijen is geconcludeerd dat deze nationale
werkwijze goed heeft gefunctioneerd.4
Binnen de Europese Unie en op mondiaal niveau is bij de publicatie van
de derde evaluatie wederom interesse getoond in de Nederlandse
werkwijze. Als antwoord hierop heeft Nederland zich ingezet op de
inrichting van een nationale werkwijze in andere staten. De Nederlandse
nationale aanpak heeft daarmee de Europese- en mondiale samenwerking
voor het delen van dreigingsinformatie bevorderd.
Tussentijdse conclusies – OVV Opvolgingsonderzoek MH17
In zijn opvolgingsonderzoek van 2019 constateerde de Onderzoeksraad
dat sinds de ramp met vlucht MH17 door betrokken partijen belangrijke
stappen zijn gezet om de risico’s die gepaard gaan met het vliegen over
en nabij conflictgebieden beter te beheersen. Ook hebben de ingevoerde
veranderingen geleid tot een impuls voor een betere beheersing van de
3
4

Dit is het eerder genoemde overleg van de EU Aviation Security Risk Assessment Group.
Kamerstuk 24 804, nrs. 95, 97 en 100.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 24 804, nr. 115

3

risico’s voor het vliegen over conflictgebieden en heeft de gerelateerde
risicobeheersing een concrete plek gekregen in het veiligheidsdenken van
de luchtvaartsector.
Ten aanzien van de opvolging van de aanbevelingen van de Onderzoeksraad heb ik de Kamer in mijn brieven van 29 maart 2019 (in reactie
op het opvolgingsonderzoek) en 28 januari jl. geïnformeerd.5
LOPENDE EN TOEKOMSTIGE VERBETERACTIES
De Onderzoeksraad merkte in haar opvolgingsonderzoek op dat nog niet
alle beoogde veranderingen zijn gerealiseerd en concludeerde dat
permanente aandacht noodzakelijk is om de ingeslagen weg vast te
houden en zag daarbij drie aandachtspunten.6 Mondiaal, Europees en
nationaal zijn verdere verbeteringen mogelijk. Hierover heb ik de Kamer
geïnformeerd in eerder genoemde Kamerbrieven.
Op wereldwijde schaal lopen nog dit jaar enkele acties bij ICAO. Binnen
ICAO maakt Nederland zich er hard voor dat in 2020 de geplande
wijzigingen uit het werkprogramma over conflictgebieden worden
afgerond. Nederland zal zich ook sterk maken voor de naleving van de
internationale verplichtingen in dit kader. Al deze verplichtingen zijn
neergelegd in een nieuwe ICAO-handleiding. Nederland blijft ook
internationaal aandacht vragen voor verdere aanscherping van de
internationale regelgeving ten aanzien van de plicht van een staat tot het
sluiten van het luchtruim. Zoals ik heb aangekondigd in de Kamerbrief van
28 januari jl. gebeurt dit in de eerstkomende ICAO Council sessie. Ook zal
ik het ICAO Aviation Security Panel verzoeken om te beoordelen of
verdere aanscherping van de verplichtingen uit Annex 17 (Security)
noodzakelijk is. Het betreft onder andere de verplichtingen die zien op het
delen van relevante informatie en het continue monitoren van dreigingen.
De ramp met vlucht PS572 heeft wederom pijnlijk aangetoond dat
internationaal de risico’s van het vliegen over en nabij conflictgebieden de
volle aandacht verdienen en dat verdere nationale – en internationale
initiatieven die de risico’s kunnen beheersen noodzakelijk zijn. In dit kader
kan ik uw Kamer berichten dat Nederland heel recentelijk is benaderd
door Canada om deel te nemen aan een internationaal initiatief dat
voorziet in het beschermen van de burgerluchtvaart in conflictzones.
Nederland heeft richting Canada aangegeven dit initiatief te ondersteunen, hierin gezamenlijk op te trekken en onze krachten te bundelen.
Voor aanvullende verbeteractiviteiten die ik start, worden twee sporen
parallel gevolgd. Hiermee worden de lopende werkzaamheden voortgezet
en geïntensiveerd.
Het eerste spoor gaat over mogelijke structurele verbeteringen van het
totale systeem. Ik heb de Onderzoeksraad verzocht om nader te reflecteren op de uitvoering van de MH17-aanbevelingen en op mogelijke
verder gewenste aanpassingen van het mondiale, Europese en nationale
systeem voor het beter beheersen van de risico’s die gepaard gaan met
het vliegen over conflictgebieden en de randvoorwaarden waaraan bij
deze eventuele aanpassingen moet worden voldaan. De Onderzoeksraad
is vanuit zijn onafhankelijke positie autonoom in zijn beslissingen, maar ik
5
6

Kamerstuk 24 804, nr. 98 en Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 1617.
Deze aandachtspunten gaan over: (1) het instellen van beperkingen in hun luchtruim met een
gewapend conflict door staten; (2) de relatie en communicatie tussen een luchtvaartmaatschappij en de inlichtingendienst(en) van een staat waar die maatschappij is gevestigd; en (3)
openbaar verantwoording afleggen over gekozen vliegroutes door luchtvaartmaatschappijen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 24 804, nr. 115

4

heb – gelet op de urgentie – een dringend beroep gedaan om de nadere
reflectie zo spoedig mogelijk voor het zomerreces aan te bieden.
Het tweede spoor richt zich specifiek op de nationale werkwijze. Zoals
eerder aangegeven wordt er voortdurend gezocht naar verbeterpunten. Er
zal een uitgebreide evaluatie van de nationale werkwijze plaatsvinden,
waaronder van het convenant waarin het delen van dreigingsinformatie is
geborgd.
Als onderdeel van deze evaluatie zal ook de Inspectie Leefomgeving en
Transport de opdracht worden gegeven om te onderzoeken of de werking
van de veiligheidsmanagementsystemen van de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen in relatie tot het vliegen over conflictgebieden op orde is.
Wanneer deze evaluatie is afgerond zal beoordeeld worden of en welke
verbeter- mogelijkheden voorgesteld kunnen worden. Uw Kamer zal deze
zomer worden geïnformeerd over de uitkomsten van de evaluatie.
Vanwege de samenhang tussen de nadere reflectie van de Onderzoeksraad, de evaluatie van de Nederlandse werkwijze en de door uw
Kamer aangenomen moties die betrekking hebben op het systeem op
mondiaal, Europees en nationaal niveau, reageer ik nader op de moties
als ik de uitkomsten heb ontvangen en bestudeerd. Dit geldt eveneens
voor het verzoek van de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat van 19 februari 2020, gericht aan de Minister van Justitie en
Veiligheid, met betrekking tot de aangenomen motie van het lid Paternotte
c.s.7
Daarnaast zal ik conform mijn toezegging met de luchtvaartmaatschappijen in overleg treden over de informatievoorziening richting passagiers
over de gekozen vliegroutes en of dit een legitieme reden is voor
annulering. Ook de mogelijkheden voor harmonisatie van besluitvorming
tussen KLM en Air France zal ik bij Air France-KLM aan de orde stellen. Ik
zal u in het tweede kwartaal informeren over de uitkomsten daarvan.
Ik start conform mijn toezegging met het in kaart brengen van welke weten regelgeving moet worden gewijzigd voor het sluiten van buitenlands
luchtruim voor Nederlandse luchtvaartmaatschappijen. Over de wenselijkheid hiervan, kan ik eerst oordelen als de reflectie en evaluatie zijn
afgerond.
Afsluiting
Nederland heeft zich sinds het neerhalen van vlucht MH17 hard gemaakt
voor verbeteringen op wereldwijd, Europees en nationaal niveau. Dit heeft
ertoe geleid dat het delen van dreigingsinformatie in de luchtvaartsector
beter is geborgd en dat risico’s bij het vliegen over conflictgebieden
beheersbaarder zijn geworden. Ik concludeer dat naar aanleiding van de
ramp met vlucht MH17 en in lijn met de aanbevelingen van de Onderzoeksraad er relevante verbeteringen zijn doorgevoerd op alle niveaus.
Nederland heeft hieraan een significante bijdrage geleverd en blijft zich
maximaal inzetten om op alle niveaus met alle partijen te zoeken naar
verdere aanscherpingen van het systeem voor het nog verder
beheersbaar maken van de risico’s die gepaard gaan met het vliegen over
en nabij conflictgebieden. Het ongeval met PS572 onderstreept de
noodzaak van deze inzet.

7

Kamerstuk 24 804, nr. 105

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 24 804, nr. 115

5

Ik zal uw Kamer voor de zomer nader informeren over de stand van zaken.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen-Wijbenga

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 24 804, nr. 115

6