Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

32 821

Wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en
enige andere wetten (voorzien in een wettelijke
grondslag voor provinciaal medebewind en voor
de mogelijkheid tot afwijking van algemene
regels)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 8 november 2011
Met belangstelling heeft de regering kennis genomen van het verslag van
de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu inzake bovenvermeld
voorstel van wet.
Uit de reacties maakt de regering op dat de fracties op hoofdlijnen positief
tegenover het wetsvoorstel staan.
Wel hebben enkele fracties nog enkele vragen.
Bij de beantwoording volgt de regering zoveel mogelijk de in het verslag
gekozen indeling.
Provinciaal medebewind
Door de leden van de PvdA-fractie wordt de regering gevraagd toe te
lichten welke taken zij via deze wetswijziging aan de provincies wenst
over te dragen, of de provincies op basis van deze wetswijziging
gedwongen kunnen worden bepaalde taken uit te voeren en zo nee, welke
waarborgen er daarvoor zijn en zo ja, waarom daarvoor is gekozen.
Ter bescherming van de nationale ruimtelijke belangen heeft de regering
de voorbereiding van een algemene maatregel van bestuur op grond van
artikel 4.3 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) voorbereid. In
deze algemene maatregel van bestuur, het Besluit algemene regels
ruimtelijke ordening (hierna: Barro), worden in hoofdzaak directe regels
gesteld ter zake van ruimtelijke plannen en andere besluiten van
gemeenten en provinciale inpassingsplannen (hierna aangeduid als
directe regels).
Bij de voorbereiding van het Barro heeft de regering vastgesteld dat het
voor een beperkt aantal onderwerpen noodzakelijk is de provincies te
vragen het nationaal ruimtelijk beleid nader in te vullen door middel van
een provinciale verordening waarbij uitwerkende of concretiserende
regels worden gesteld (hierna aangeduid als indirecte regels). De indirecte
regels betreffen het provinciaal medebewind.
Deze benadering sluit aan bij het algemeen onderschreven uitgangspunt
– dat ook aan de Wro ten grondslag ligt – dat bevoegdheden worden
uitgeoefend op het niveau dat daartoe het meest geëigend is.

kst-32821-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

1

In de wet worden de taken die voor provinciaal medebewind in
aanmerking komen niet nader begrensd. Naar de opvatting van de
regering dient de wet de structurele basis te bieden voor die nationale
ruimtelijke belangen waarbij de provincies medeverantwoordelijk zijn
voor het beleid. Afhankelijk van de te waarborgen nationale ruimtelijke
belangen kan de regering in het Barro kiezen voor een beperkte, dan wel
een meer uitgebreide opsomming van taken. Het Barro geeft het kader
aan waarbinnen de provincie haar medebewindstaken dient uit te voeren.
Naarmate dit kader stringenter is, is er voor de provincie minder ruimte
om een eigen provinciaal beleid te voeren.
Uiteraard heeft de regering bij taakverwaarlozing door een provincie
wettelijke middelen, met name spontane vernietiging, om hiertegen op te
treden. Dwanguitoefening door het Rijk leent zich echter niet goed voor de
uitoefening van provinciaal medebewind. Voor die nationale belangen
waarvoor een nadere invulling door de provincie noodzakelijk is dient
primair te worden uitgegaan van vertrouwen in het provinciale bestuur.
Maar ook het besef dat de regering de provincies nodig heeft bij borging
van deze nationale belangen, is mede reden geweest het waarborgen van
het provinciale medebewind niet via specifieke wettelijke maatregelen te
regelen.
De huidige versie van het Barro (inclusief de nog in procedure zijnde
aanvulling), voorziet erin de normering zoveel mogelijk direct te laten
doorwerken op het niveau van de lokale besluitvorming. Slechts daar
waar een directe doorwerking niet mogelijk is, bij de Ecologische
Hoofdstructuur (EHS) en bij de Erfgoederen van uitzonderlijke universele
waarde, is gekozen voor een indirecte doorwerking via provinciaal
medebewind. De provincies met hun gebiedsspecifieke verantwoordelijkheden zijn nodig om deze (inter-)nationale belangen te borgen.
De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat bepaalde zaken, zoals
ruimte voor dijken, elektriciteitsleidingen en natuur, van nationaal belang
zijn en als zodanig ook nationaal geregeld en gestuurd dienen te worden.
Volgens de leden van de PvdA-fractie zou voor die zaken die van nationaal
belang zijn, in de geest van Europese verordeningen, een nationale
«verordening» opgesteld kunnen worden. Voor andere onderwerpen,
waarbij ook sprake is van een nationaal belang, maar waarbij provinciale
invulling mogelijk of soms beter is, zoals het beleid voor landschap,
woningbouw en dergelijke zou, ook weer in de geest van wat in Europees
verband gebruikelijk is, een nationale «richtlijn» de vorm kunnen zijn. De
leden van de PvdA-fractie vragen de regering of zij van mening is dat
toepassing van deze onderverdeling in hardere en zachtere regelgeving in
het ruimtelijk beleid zinvol zou zijn? Zo nee, hoe kijkt de regering er dan
tegen aan?
De regering deelt de mening van de leden van de PvdA-fractie dat de
bescherming van dijken (in het Barro: 2.3 Kustfundament en 2.11 Primaire
waterkering buiten het kustfundament), elektriciteitsleidingen (in het
Barro: 2.8 Elektriciteitsvoorziening) en natuur (in het Barro: 2.10 Ecologische hoofdstructuur) van nationaal belang zijn.
Genoemde onderwerpen zijn inmiddels in het Barro opgenomen. Binnen
de Nederlandse wetgevingssystematiek is de algemene maatregel van
bestuur (in casu het Barro) het meest gerede instrument om deze
nationale ruimtelijke belangen te waarborgen. Ten aanzien van de EHS
geldt dat een nadere invulling door de provincie noodzakelijk is. Hierbij is
niet zo zeer sprake van een indeling in hardere/zachtere regelgeving, als
wel een kaderstelling op rijksniveau waarbij de provincie zorgt voor een
nadere regeluitwerking en -verfijning per gebiedsuitwerking. Het
provinciaal bestuur is daartoe het aangewezen bestuursniveau.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

2

Door de leden van de CDA-fractie wordt, in navolging van de Raad van
State, de vraag gesteld of op basis van de sturingsfilosofie van de Wet
ruimtelijke ordening provinciaal medebewind wel mogelijk is. De leden
nodigen de regering uit te komen met een meer principiële en op het punt
van de sturingsfilosofie een meer inhoudelijke onderbouwing van de
voorgestelde wetswijziging. De leden van de CDA-fractie vragen zich
daarbij af of de regering niet het beeld oproept dat zij feitelijk geen
inhoudelijke reactie heeft op de stelling van de Raad van State, maar de
doelredenering volgt dat een deel van het werk op ruimtelijk gebied dient
te worden overgedragen aan provincies. De leden van de CDA-fractie
missen, evenals de Raad van State, de noodzakelijke principiële keuze
voor een aanpassing van de sturingsfilosofie in het voorliggende
wetsvoorstel. De leden van de CDA-fractie hebben ook kennisgenomen
van de zinsnede in het regeerakkoord dat per terrein ten hoogste twee
bestuurslagen betrokken zijn. Door de introductie van medebewind
worden er echter drie bestuurslagen per terrein betrokken. Deze leden
vragen hoe de de regering deze tegenstrijdigheid tussen het regeerakkoord en de wetswijziging denkt te gaan oplossen. Zij zijn van mening dat
enerzijds het in stand houden van de sturingsfilosofie van belang is en
anderzijds het voorkomen van «conflicten» via een goed overleg tussen
de twee betreffende bestuurslagen. Door de leden van de D66-fractie
wordt hierbij de vraag gesteld hoe dit valt te rijmen met «Je gaat er over
of niet» uit het Regeerakkoord. De leden van de VVD-fractie constateren
dat de ontheffing tot stand komt via een getrapte besluitvormingsprocedure waarbij zowel het Rijk, de provincies als de gemeenten betrokken
zijn. De regering wordt gevraagd aan te geven hoe dit zich verhoudt tot
het streven dat slechts twee bestuurslagen over een ruimtelijke kwestie
gaan. Om welke reden gebruikt de regering het instrument van
medebewind, waar feitelijk sprake is van het verschuiven of afstoten van
werk? Graag nodigen deze leden de regering uit alsnog met voldoende
overtuigende argumenten te komen, die overigens de gekozen sturingsfilosofie in stand laten. Zij vragen of dit punt, vanuit de thans bekende
opvatting van de Raad van State, niet in een ander daglicht is geplaatst en
of de de regering hiermee erkent dat zij de Wet ruimtelijke ordening nu
aanvult met een nieuw instrument.
De Raad van State heeft in haar advies inzake een ontwerp voor het Barro
bezwaar geuit tegen de inhoud en de opzet van het ontwerpbesluit. Naar
aanleiding van de onderdelen van het advies van de Raad over provinciaal
medebewind en over ontheffingverlening is het onderhavige wetsvoorstel
bij de Tweede Kamer ingediend. Met de leden van het CDA-fractie heeft de
regering waardering voor de inhoudelijke beschouwing van de Raad van
State over de uitgangspunten en het sturingsmodel die aan de Wro ten
grondslag liggen. In de memorie van toelichting heeft de regering met
een verwijzing naar de parlementaire verhandelingen gepoogd te
verhelderen dat zij het wetsvoorstel dat betrekking heeft op het medewind
door provincies goed inpasbaar oordeelt binnen de uitgangspunten en de
sturingsfilosofie van de wet. De regering betreurt het te moeten
vaststellen dat de leden van de CDA-fractie dat betoog aanmerken als een
doelredenering. Ingaande op het verzoek van die leden om een meer
principiële en inhoudelijke onderbouwing te geven, merkt de regering het
volgende op.
Zoals de Raad van State constateert is het onderscheid tussen beleid en
normstelling bepalend geweest voor de wijze waarop de Wro is gestructureerd. Voor het verwezenlijken van de strategische ruimtelijke beleidsdoelen, opgenomen in structuurvisies, staan de desbetreffende overheid
verschillende wegen open, waaronder bestuurlijke en juridische. Tot de
eerste kunnen allianties worden gerekend tussen overheden onderling of
met maatschappelijke partners en financiële arrangementen. Via de
juridische weg wordt het bereiken van de beleidsdoelen bindend en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

3

normatief: zij krijgen hun vertaling in algemeen verbindende
voorschriften. Daarbinnen kan een onderscheid worden gemaakt tussen
normen die voor een ieder gelden (opgenomen in bestemmingsplannen,
beheersverordeningen of inpassingsplannen) of normen die tot andere
bestuursorganen zijn gericht, en die richtinggevend of grensstellend zijn
ter zake van de door die overheidsorganen te nemen ruimtelijke besluiten.
In de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel is nader
ingegaan op die normstelling, met name op de vraag welk bestuursniveau
het meest in aanmerking komt om normen te stellen. De destijds
geschetste benadering is nog steeds actueel: het lokale bestuur is in
beginsel het meest geschikte niveau voor normstelling, die gericht is tot
een ieder. Hieraan liggen niet alleen rechtstatelijke opvattingen ten
grondslag. Ook praktische overwegingen ondersteunen die keuze: op
lokaal niveau zijn er meer mogelijkheden om bij normstelling rekening te
houden met de concrete lokaal specifieke omstandigheden, die van plaats
tot plaats in het land kunnen verschillen. Ter zake van de fysieke leefomgeving betekent dit voor het gemeentelijk of provinciaal niveau zoveel
mogelijk ruimte voor integrale afwegingen en sturing (beginsel van
decentralisatie en beginsel van integraliteit).
De Grondwet voorziet evenwel ook in de mogelijkheid om het decentralisatiebeginsel door middel van wet- of regelgeving te doorbreken. De
belangrijkste overwegingen om daartoe over te gaan zijn zakelijk van aard
zoals effectiviteit (beleidsdoelstellingen op provinciaal of rijksniveau
kunnen – naar men verwacht – doeltreffender worden bereikt) of
efficiëntie (standaardisering door middel van een centrale regeling is
doelmatiger). Voor een ander deel zijn deze terug te voeren op politieke
overwegingen zoals de bevordering van materiële gelijkheid (bijvoorbeeld
verdeling van macht en middelen onder minder machtige maatschappelijke actoren of het voorkomen van afwenteling van negatieve effecten
naar anderen), economische motieven (instandhouding of verbetering
nationale economische hoofdstructuur, concurrentiekracht bedrijfsleven,
level playing field) en juridische overwegingen (gelijke behandeling van
gelijke gevallen). Bij de opzet van de Wro was het oogmerk ruimte te
bieden voor die afwegingen, die overigens in de loop van de tijd telkens
een ander gewicht kunnen krijgen.
Echter, bij de doorbreking van het decentralisatiebeginsel moet nog een
tweede leidend beginsel in ogenschouw worden genomen: het beginsel
van subsidiariteit. Zou op basis van de genoemde overwegingen worden
vastgesteld dat de besluitruimte van gemeenten zou moeten worden
genormeerd of beperkt, dan is het van belang om eerst na te gaan of de
verantwoordelijkheid voor die normstelling op het naast hogere (provinciaal) niveau kan worden gelegd. Op dat middenniveau kunnen
maatschappelijk vraagstukken op regionaal niveau worden bezien en kan
een samenhang worden behouden met de lokale en regionale situatie.
Met toepassing van dit beginsel is een rijksnormering pas aan de orde
indien:
a. de mogelijke nadelige effecten van een te nemen besluit op regionaal
niveau (of het niet nemen van nodige maatregelen of het nalaten
voorzieningen te treffen) aantoonbaar de grenzen van het territorium
van de provincie overschrijden en het risico van negatieve effectafwenteling reëel is of toekomstige negatieve effecten niet door de provincie
kunnen worden bijgestuurd;
b. het maatschappelijk vraagstuk overal of in grote delen van Nederland
gelijkluidend kan worden gearticuleerd en dus kan worden losgemaakt
uit de specifieke lokale of regionale context waarin dat maatschappelijk
vraagstuk zich voordoet (zoals nationale of collectieve veiligheid, incl.
waterveiligheid, toezicht op naleving van wettelijke voorschriften);
c. het maatschappelijk vraagstuk relatief eenvoudig van aard is én zich
overal in Nederland veelvuldig voordoet én kan worden opgelost
zonder acht te hoeven slaan op de specifieke lokale of regionale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

4

context waarin dat maatschappelijk vraagstuk zich voordoet (standaardisatie of unificatie; eisen aan stoffen of producten; technisch rationele
probleemoplossing; sturingsefficiëntie; lastenverlichting; kenbaarheid
voor burgers en bedrijven);
d. de materiële of ideële waarde van een specifiek belang of goed zo
hoog wordt gewaardeerd dat sprake is van een collectief nationaal
goed, dat de bescherming daarvan niet (alleen) aan de lokale of
provinciale overheid kan worden overgelaten.
Bij de invulling van de normstelling volgens het sturingsmodel van de
Wro en de hierboven genoemde beginselen werd tijdens het ontwerpproces van het Barro vastgesteld dat de beginselen van «normstelling op
het meest aangewezen niveau» en «normstelling op een zo laag mogelijk
niveau» in sommige situaties tot een spanning en tot een suboptimale
invulling van verantwoordelijkheden kunnen leiden.
Zo is denkbaar dat het Rijk voor bepaalde gebieden vanuit een specifiek
nationaal belang verbindende voorschriften zou willen stellen voor de
vaststelling van bestemmingsplannen in bepaalde categorieën van
gebieden, voor welke gebieden de provincies vanuit andere specifieke
belangen eveneens een verantwoordelijkheid dragen. Zou vanuit een
geïsoleerde probleem- of belangenoriëntatie worden geredeneerd, dan
zouden het Rijk en de provincies elk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid voorschriften kunnen of moeten stellen. Die redenering leidt tot
een exclusieve benaderingswijze die op zich eenvoudig is, maar die ook
tot beperkingen leidt. Zo heeft die benadering bij normstelling in andere
sectoren in de voorbije jaren menigmaal geleid tot niet alleen lastig
raadpleegbare normstelling maar menigmaal ook tot tegenstrijdige
regelgeving, waarmee de gemeenten of anderen in de uitvoeringspraktijk
niet uit de voeten kunnen. Zij leidt soms ook tot lastige juridische
discussies of de nationale regelgeving uitputtend is bedoeld, dan wel of
daaraan vanuit hetzelfde oogpunt elementen op provinciaal niveau
kunnen worden toegevoegd. Die ervaring dwingt tot een andere oriëntatie, waarbij niet het geïsoleerde probleem of belang het leidend principe
is, maar een oriëntatie op een integrale gebiedsgerichte
verantwoordelijkheid. In die benadering kan de provincie zowel een
rijksbelang als een of meer provinciale belangen op een samenhangende
wijze combineren. Dat verhoogt niet alleen de kwaliteit, kenbaarheid en
uitvoerbaarheid van de regelgeving (hetgeen toch essentiële waarden van
regelgeving zijn), maar biedt ook de mogelijkheid om de twee genoemde
hoofdbeginselen van «normstelling op het meest aangewezen niveau» en
«normstelling op een zo laag mogelijk niveau» te effectueren. In de visie
van de regering is dat geen principiële keuze voor aanpassing van het
sturingsmodel dat ten grondslag ligt aan de Wro, zoals de leden van de
CDA-fractie veronderstellen, maar een in het licht van de genoemde
beginselen zorgvuldige en zinvolle toepassing of aanvulling daarvan. Deze
benadering is zeker ook geen verschuiven of afstoten van werk, zoals de
leden van de CDA-fractie veronderstellen.
Een en ander kan ook aan de hand van het Barro en de SVIR worden
geïllustreerd. De EHS is onmiskenbaar een nationaal belang. Het is een
netwerk van natuurgebieden van nationaal en internationaal belang
– waaronder de Natura 2000-gebieden – en hierdoor een noodzakelijk
instrument om aan de internationale verplichtingen te voldoen. Het
netwerk dient geografisch te worden begrensd en de ruimtelijke
bescherming van die gebieden moet worden geborgd. Zou de verantwoordelijkheid geheel naar het nationaal niveau worden getild, dan zou
dit leiden tot een onnodige en – gelet op de huidige verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en de provincies – onwenselijke centralisatie
van beheer en uitvoering. Het Rijk is niet de meest aangewezen
bestuurslaag om de EHS te begrenzen en toepassing te geven aan
herbegrenzing voor noodzakelijke ruimtelijke ontwikkelingen, aangezien
dit dient te gebeuren op perceelsniveau en op basis van een ruimtelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

5

afweging waarvoor een grondige gebiedskennis nodig is. Het Rijk
begrenst enkel de Natura 2000-gebieden, maar dit gebeurt op basis van
de Natuurbeschermingswet 1998.
Indien de verantwoordelijkheid voor de EHS naar het nationaal niveau
wordt getild, worden ook de andere verantwoordelijkheden van
provincies daarmee doorkruist. De gebieden gelegen binnen de EHS
hebben vaak een belangrijke functie in het ruimtelijk beleid van een
provincie, en niet alleen als natuurgebied. Veel van de gebieden gelegen
binnen de EHS of delen daarvan hebben tevens de functie van stiltegebied, hebben relaties met het provinciale grondwaterbeschermingsbeleid met het oog op de drinkwatervoorziening en staan in directe
verbinding met het provinciaal landbouw-, recreatie- en reconstructiebeleid. De provincie vervult in deze een belangrijke bestuurlijke rol bij het
verbinden en regisseren van de soms tegenstrijdige opgaven binnen en
rondom de genoemde gebieden, en het regisseren van gebiedsontwikkelingsprocessen in de regio.
Het is in de ogen van de regering onwenselijk om die inhoudelijke
samenhang te doorbreken. Juist om de integrale gebiedsgerichte
verantwoordelijkheid bij de provincies te laten, maar ook om de rijksverantwoordelijkheid gestalte te geven, heeft de regering het wenselijk
geoordeeld om te kiezen voor een medebewindconstructie voor de
provincies, waarbij de verantwoordelijkheid voor geografische begrenzing
van de gebieden behorende tot de EHS op provinciaal niveau zou moeten
worden gelegd. Naast de begrenzing en de aanwijzing van de wezenlijke
kenmerken en waarden is het wenselijk dat de provincies regels stellen
ten aanzien van de inhoud van bestemmingsplannen ter bescherming,
instandhouding en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden
van de EHS. De kern van dit beschermingsregime wordt gevormd door
het «Nee, tenzij»-regime. De provincies zullen ook de verantwoordelijkheid krijgen voor de herbegrenzing bij noodzakelijke ruimtelijke
ontwikkelingen en voor de toepassing van het compensatiebeginsel.
Vanuit zijn verantwoordelijkheid voor het nakomen van de internationale
biodiversiteitsverplichtingen, geeft het Rijk hun daarbij randvoorwaarden
mee.
Het gegeven voorbeeld is niet limitatief. Gelijksoortige overwegingen
gaan op voor de bescherming van internationaal erkende culturele
Werelderfgoederen, waarbij op regionaal niveau maatwerk is vereist. De
regering sluit niet uit dat ook in de toekomst, hetzij vanuit internationale
verplichtingen, hetzij vanuit politieke afwegingen, op nationaal niveau aan
het Rijk een sturingsverantwoordelijkheid wordt toebedeeld, die evenwel
het best kan worden gerealiseerd door middel van inschakeling van de
provinciale besturen indien maatwerk noodzakelijk is in verband met
grote regionale (ontwikkelings-) verschillen, zoals bijvoorbeeld groei- en
krimpgebieden.
Bij de totstandkoming van het Barro ging de regering ervan uit dat de
beoogde medebewindconstructie een voldoende juridische grondslag
vond in artikel 4.3 Wro. Nu de Raad van State daaromtrent tot een ander
oordeel is gekomen, is het wenselijk over die grondslag geen misverstand
te laten bestaan en de Wro aan te passen.
In reactie op de desbetreffende vraag van de leden van de CDA-fractie
deelt de regering mede dat het wetsvoorstel ertoe bijdraagt dat de
doelstelling, zoals neergelegd in het regeerakkoord ter zake van de
betrokkenheid van maximaal twee bestuurslagen per terrein, door het
onderdeel van het wetsvoorstel dat betrekking heeft op de medebewindconstructie wordt bereikt. Juist daardoor wordt bewerkstelligd dat bij een
gebiedsontwikkeling, die door een gemeente of een ontwikkelaar wordt
geëntameerd niet én de provincie én het Rijk elk vanuit hun eigen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

6

verantwoordelijkheid zich met de ontwikkeling moeten bezighouden,
maar alleen de provincie die binnen de rijkskaders verantwoordelijkheid
draagt voor de juiste belangenafweging. De regering is eveneens
vanoordeel dat de medebewindsconstructie een bijdrage levert aan het
verminderen van de bestuurlijke drukte, hetgeen eveneens een belangrijke doelstelling van het kabinet is. De Raad voor het Openbaar bestuur
geeft in een recent briefadvies eveneens aan dat in veel gevallen
bemoeienis van meerdere bestuurslagen bij één onderwerp nodig,
onontkoombaar en zelfs gewenst is. Daarbij noemt de Raad specifiek het
beleidsveld ruimtelijke ordening, als beleidsterrein met goede
voorbeelden die het nut van een meervoudige verantwoordelijkheid laten
zien.
De regering spreekt de verwachting uit dat hierboven genoemde
argumenten de leden van de CDA-fractie kunnen overtuigen van de
noodzaak van dit deel van het wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie juichen het toe dat het onderscheid tussen
beleid, normstelling en uitvoering ter discussie staat. Zij vragen of dit nu
een ommekeer in de hele visie en sturingsfilosofie achter de nieuwe Wet
ruimtelijke ordening betekent of dat deze zich enkel toespitst op bepaalde
elementen uit de wet? Indien het laatste het geval is, vernemen de leden
van de SP-fractie graag op welke elementen deze ommekeer van
toepassing is, gezien het feit dat de wetstekst, memorie van toelichting en
het advies van de Raad van State en het nader rapport nogal uiteenlopende opvattingen bevatten over de aard en reikwijdte van de bevoegdheden, doorzettingsmacht en uitvoering in medebewind. De leden van de
SP-fractie beoordelen een scheiding van beleid en normstelling als
oneigenlijk en veronderstellen dat het wetsvoorstel die scheiding ter
discussie stelt.
Ter verheldering merkt de regering op dat aan normstelling op het terrein
van de fysieke leefomgeving altijd beleidsopvattingen ten grondslag
liggen. In inhoudelijke zin zijn beleid en normstelling dus altijd aan elkaar
verbonden. Het woordgebruik «scheiding van beleid en normstelling»
doelt op de verandering die de Wro aanbracht ten opzichte de voormalige
Wet op de Ruimtelijke Ordening, waar een beleidsplan ook normatieve
elementen kon bevatten en de beleidsdoorwerking via planvorming werd
gerealiseerd. Aan dat systeem waren zoveel nadelen verbonden, dat de
wetgever voor een ander stelsel van doorwerking heeft gekozen, nl. door
middel van algemeen verbindende voorschriften, op te nemen in een
algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening. Die keuze
staat bij dit wetsvoorstel niet ter discussie. Zoals hierboven in antwoord
op de vragen van de leden van de CDA-fractie is gesteld, is er ook geen
sprake van een ommekeer in de visie die aan de Wro ten grondslag ligt.
De leden van de SP-fractie vragen of, indien er sprake is van het bij
medebewind overdragen van beleids- en normstellende taken van het Rijk
aan provincies, er dan ook voorzien wordt in overdracht van bijbehorende
middelen en menskracht. Zo ja, op welke wijze vindt hierover overleg
plaats met provincies? Voorts vragen de leden van de SP-fractie om welke
reden bij dit wetsvoorstel niet direct wordt gekozen voor het tevens in
medebewind roepen van gemeenten.
In het kader van deze wetswijziging wordt niet tussen het Rijk en de
provincies overlegd over de overdracht van middelen en menskracht. Ook
onder de werking van de vóór 1 juli 2008 geldende Wet op de ruimtelijke
ordening was de positie van de provincies in dit opzicht vergelijkbaar,
omdat het toenmalige nationale ruimtelijke beleid eveneens nader
uitgewerkt en geconcretiseerd moest worden in het ruimtelijke beleid
voor de provincie. De regering kiest er in het Barro voor om provinciaal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

7

medebewind slechts in te zetten indien dit noodzakelijk is. Het vooraf
scheppen van duidelijkheid over de te hanteren algemeen verbindende
normen heeft verreweg de voorkeur.
De leden van de D66-fractie zijn van mening dat bij de EHS nationaal
beleid en nationale regelgeving onmisbaar zijn. Zij vragen of de regering
kan aangeven op welke onderdelen zij medebewind van de provincies
overweegt, of zij deze keuze kan motiveren en of de regering ook kan
aangeven hoe zal worden omgegaan met toekomstige aanvullingen? De
leden van de D66-fractie zien graag dat in de algemene maatregel van
bestuur, die het provinciaal medebewind zal regelen, de specifieke regels
waarbij medebewind zal gelden, worden vastgelegd.
Met de leden van de D66-fractie is de regering van mening dat de EHS
nationaal ruimtelijk beleid is, waarbij nationale regelgeving onmisbaar is.
Zoals hiervoor aangegeven kiest de regering in het Barro slechts voor het
instrument van provinciaal medebewind indien dit noodzakelijk is. Het
vooraf scheppen van duidelijkheid over de te hanteren algemeen
verbindende normen heeft verreweg de voorkeur. In het Barro is het
rijkskader opgenomen waarbinnen de provincies hun medebewindstaken
dienen vorm te geven.
De leden van de D66-fractie vragen of de algemene maatregel van bestuur
die het provinciaal medebewind zal regelen aan beide kamers der
Staten-Generaal kan worden voorgelegd.
Bij deze vraag merkt de regering op dat artikel 4.3, vijfde lid, van de Wet
ruimtelijke ordening, voorschrijft dat de voordracht voor een zodanige
algemene maatregel van bestuur niet wordt gedaan dan nadat het
ontwerp is overgelegd aan beide kamers der Staten-Generaal.
De leden van de D66-fractie wijzen er op dat voor een goede uitvoering
van ruimtelijke taken versterking van de bestuurskracht van provincies en
gemeenten, door het opschalen van deze bestuurslagen, noodzakelijk is.
De regering deelt niet de mening van de D66-fractie dat voor een goede
uitvoering van ruimtelijke taken versterking van de bestuurskracht van
provincies en gemeenten, door het opschalen van deze bestuurslagen,
noodzakelijk is. Het Regeerakkoord voorziet, afgezien van de voornemens
in de Randstad, niet in een beleidsvoornemen om te komen tot samenvoeging van provincies. Evenmin geldt een dergelijk voornemen voor
gemeenten. Ook ontbreekt de noodzaak van de versterking van de
bestuurskracht van beide decentrale overheden om reden van dit
wetsontwerp als zodanig. Het provinciaal medebewind betreft immers
slechts een beperkt onderdeel van het nationaal ruimtelijk beleid, zoals
vastgelegd in het Barro.
Ontheffingen
De leden van de VVD-fractie willen nadere informatie over de frequentie
van het aantal ontheffingen dat zich sinds de inwerkingtreding van de Wet
ruimtelijke ordening heeft voorgedaan en waarvoor dit wetsvoorstel een
oplossing kan bieden. Ook vraagt de VVD-fractie een praktijkvoorbeeld te
geven. Er wordt voorts door de regering aangegeven dat moet worden
aangenomen dat het aantal ontheffinggevallen beperkt zal blijven. De
regering wordt gevraagd een indicatie te geven van het aantal aanvragen
dat – bijvoorbeeld jaarlijks – wordt verwacht en het aantal ontheffingen
dat zal worden verleend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

8

De noodzaak van het verlenen van een ontheffing op rijksniveau kan zich
voordoen indien zich in de praktijk een bijzondere ontwikkeling voordoet
die in het Barro niet is voorzien en die het bij afweging van belangen
noodzakelijk maakt dat afgeweken wordt van de algemeen verbindende
norm. Ook op provinciaal niveau zullen dergelijke onvoorziene situaties
zich kunnen voordoen. Een voorbeeld op rijksniveau zou kunnen zijn een
getijdencentrale in de Brouwersdam. Een voorbeeld op provinciaal niveau
is niet te geven.
De regering huldigt het principe «kaderstelling vooraf», zodat gemeenten
helderheid hebben omtrent het te voeren ruimtelijk beleid van Rijk en
provincie en de beslissingsruimte ter zake van het vaststellen van
bestemmingsplannen. De regering kiest er dan ook voor de decentrale
overheden vooraf (aan de voorkant) in het Barro zoveel mogelijk ruimte te
bieden. De ontheffing moet dan ook, in navolging van het advies van de
Raad van State dienaangaande, worden gezien als ultimum remedium,
ofwel een noodklepprocedure voor bijzondere situaties, die bij het stellen
van de regels niet zijn voorzien. Het onvoorziene karakter maakt het lastig
op voorhand een indicatie te geven van het aantal ontheffingen dat
jaarlijks zal worden aangevraagd en verleend. Bij de verlening van de
ontheffing zullen in het algemeen slechts twee bestuurslagen betrokken
zijn, namelijk de gemeente en de provincie bij ontheffing van provinciaal
beleid, of de gemeente en het Rijk bij ontheffing van rijksbeleid. Slechts
bij hoge uitzondering zou ervan sprake kunnen zijn dat voor een gewenste
ontwikkeling zowel ontheffing van de provincie als van het Rijk noodzakelijk is.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de regering nu precies beoogt
met het verbinden van voorschriften aan de toestemming voor ontheffing.
De regering stelt dat dit instrument slechts wordt toegepast indien de
betrokken provinciale, onderscheidenlijk nationale belangen daar met het
oog op een goede ruimtelijke ordening toe nopen. De leden van de
CDA-fractie zien dit graag onderbouwd met behulp van enkele
voorbeelden.
De Regering beoogt met het verbinden van voorschriften aan de
toestemming voor ontheffing de mate waarin van de algemene regels bij
de aanvraag van de ontheffing wordt afgeweken bij de verlening van de
ontheffing te begrenzen indien dat nodig is. Daarbij is maatwerk geboden,
afhankelijk van de specifieke situatie. Gegeven het specifieke karakter van
een dergelijke onvoorziene situatie zijn voorbeelden niet te geven.
De leden van de SP-fractie vragen of er met dit voorstel weer een
ontsnappingsclausule wordt gecreëerd voor ruimtelijke projecten, die er
juist bij de herziening van de Wet Ruimtelijke Ordening uit is gehaald.
Welke concrete afwijkingen van algemene regels heeft de regering voor
ogen? Waarom is daar een ontsnappingsclausule voor nodig? Is het bij
ingrijpende ruimtelijke veranderingen niet beter om het huidige instrumentarium van aanpassing van structuurvisies en bestemmingsplannen
toe te passen? Hoe voorkomt de regering het ontstaan van een waslijst
aan afwijkende projecten, zoals indertijd op basis van artikelen 17 en 19
van de oude Wet Ruimtelijke Ordening?
Zoals hiervoor is aangegeven huldigt de regering het principe van
«kaderstelling vooraf». De ontheffing is bedoeld als noodklepprocedure
voor bijzondere situaties, waarvan een zo beperkt als mogelijk gebruik
dient te worden gemaakt en alleen in situaties die bij het opstellen van de
algemene regels niet waren te voorzien. Een dergelijke noodklepprocedure is onmisbaar, omdat anders, in bijzondere situaties, sprake zou
kunnen zijn van te stringente regels die, naar achteraf blijkt, wenselijke
ruimtelijke ontwikkelingen nodeloos in de weg staan. De regering staat,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

9

waar mogelijk, een terugdringing van regelgeving voor. Aanpassing van
de structuurvisie is voor dit doel niet geschikt, omdat de structuurvisie
alleen de bestuurslaag bindt die de structuurvisie heeft vastgesteld. Het
Barro en de provinciale verordening gelden als normerend voor de
overheden.Het bestemmingsplan is evenmin voor dit doel geschikt,
omdat dit instrument niet kan bewerkstelligen dat hiermede kan worden
afgeweken van een hogere regeling op provinciaal of rijksniveau. Door het
verbinden van beperkende voorwaarden aan het gebruik van de
ontheffing beoogt de regering te voorkomen dat het gebruik van de
ontheffing het principe van «kaderstelling vooraf» geweld aandoet. Het
gebruik van het instrument ontheffing zal overigens worden gemonitord
en geëvalueerd.
De leden van de D66-fractie vragen op welke gebieden de minister haar
ontheffingbevoegdheid overweegt in te zetten. Kan er een inschatting
worden gemaakt van het aantal ontheffingen dat zal worden verleend
door het Rijk? Kan de regering een aantal voorbeelden uit het verleden
noemen waarbij een ontheffingsmogelijkheid wenselijk zou zijn geweest?
De leden van de D66-fractie vragen de regering aan te geven op welke
gebieden de minister haar ontheffingsbevoegdheid overweegt in te
zetten.
De ontheffingsbevoegdheid, zoals geregeld in onderhavig wetsvoorstel en
nader vormgegeven in artikel 3.2 van het Barro, kan op aanvraag van
burgemeester en wethouders of van gedeputeerde staten worden ingezet,
maar is niet gekoppeld aan enige vooraf aangegeven gebieden of
beleidsonderwerpen. Ten aanzien van de procedure (inspraak en beroep)
van de ontheffing verwijst de regering naar de tekst die daarover in de
MvT bij dit wetsvoorstel is opgenomen (Kamerstukken II, 32 821, nr. 3,
pag. 4 en 5). De regering acht de inspraak- en beroepsmogelijkheden
hiermee voldoende gewaarborgd.
Door de leden van de VVD-fractie wordt gevraagd welke provinciale
ontheffingsbesluiten uit het verleden hiermede rechtskracht verkrijgen.
In de Memorie van Toelichting, blz. 6, is hieromtrent aangegeven dat het
moet gaan om niet in de algemene regels, lees de provinciale verordening, voorziene gevallen. De provinciale ontheffingen tot op heden zijn
tot stand gekomen vóór het wettelijk regime dat de regering nu beoogt en
hebben dan ook een andere invalshoek. Door de nieuwe wet en het Barro
neemt de noodzaak tot het afgeven van ontheffingen sterk af, omdat aan
de voorkant (de regelgeving) meer ruimte wordt gelaten aan beleidsvorming van decentrale overheden.
De leden van de SP-fractie vragen naar de juridische verhouding tussen
de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte en het Besluit algemene regels
ruimtelijke ordening, in relatie tot de voorheen bestaande Planologische
Kernbeslissing (pkb).
In antwoord hierop wijst de regering op het volgende.
In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte geeft het kabinet een
totaalbeeld van het ruimtelijk- en mobiliteitsbeleid op rijksniveau. In de
structuurvisie worden belangrijke andere accenten geplaatst op het brede
gebied van ruimtelijke ordening en bestuurlijke verantwoordelijkheden.
Voor de realisatie van nationaal ruimtelijk beleid, neergelegd in structuurvisies, wordt ingezet op drie bevoegdheden en middelen. Bij de meeste
nationale ruimtelijke belangen ligt het zwaartepunt bij communicatieve en
bestuurlijke instrumenten. Ook de inzet van financiële middelen blijft van
belang. De inwerkingtreding van de Wro heeft daarin geen wijzigingen
aangebracht. Onderkend is dat deze weg niet in alle gevallen tot de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

10

gewenste of tijdige afstemming zal leiden, met name niet wanneer de
belangenafweging van lagere overheden niet parallel loopt of hoeft te
lopen met de belangenafweging die op een hoger niveau is gemaakt.
Daarom heeft de wetgever in de Wro, ter waarborging van de nationale of
provinciale belangen de begrenzing opgenomen van besluitmogelijkheden van decentraleoverheden in de «juridische kolom». Indien
provinciale of nationale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken kunnen bij of krachtens provinciale
verordening respectievelijk bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur (bijvoorbeeld het Barro) regels worden gesteld omtrent de inhoud
van bestemmingsplannen. Deze vorm van normstelling is feitelijk nieuw
in vergelijking met de oude WRO, maar sluit wel aan op de vroegere pkb’s
met concrete beleidsbeslissingen (cbb’s) en beslissingen van wezenlijk
belang, die ook van betekenis waren voor de lagere overheden.
De leden van de SP-fractie vragen de regering of ingestemd wordt met de
visie dat de behandeling van het eerste deel van het Barro nooit is
afgerond, dit in verband met de demissionaire status van het toenmalige
kabinet.
De regering heeft op 2 juni 2009 een ontwerpbesluit aan beide Kamers der
Staten-Generaal overgelegd. Op 29 september 2009 is het ontwerp
besproken in een AO met de Vaste commissie voor VROM in de Tweede
Kamer. Op basis van dit overleg, alsmede reacties uit de ter visielegging,
is het ontwerp bijgesteld. De Kamers zijn daarover geïnformeerd per brief
van 23 november 2009 (Kamerstuk 2009D58601). Beide Kamers is daarbij
gevraagd in te stemmen met verzending van het bijgestelde ontwerp naar
de Raad van State voor advisering. Die instemming is op 1 december 2009
van de Eerste Kamer verkregen (40462/KvD) en op 10 december van de
Tweede Kamer (2009Z22285/2009D63192). Daarmee is de formele
parlementaire behandeling van het ontwerp afgesloten. Vervolgens is het
ontwerp voor dat besluit ter advisering aan de Raad van State voorgelegd.
De demissionaire status van de regering is op dit vorenstaande niet van
invloed geweest.
De leden van de SP-fractie vragen om inzicht in de wijze waarop de
voorliggende besluiten, visies en wetsvoorstellen worden behandeld en
welke ruimte er per onderdeel is voor derden belanghebbenden en het
Parlement om er zienswijzen en wijzigingsvoorstellen op in te brengen.
Zoals hiervoor reeds opgemerkt schrijft artikel 4.3, vijfde lid, van de Wet
ruimtelijke ordening voor dat de voordracht voor een krachtens dat artikel
vast te stellen algemene maatregel van bestuur niet wordt gedaan dan
nadat het ontwerp is overgelegd aan beide kamers der Staten-Generaal, in
de Staatscourant en langs elektronische weg is bekend gemaakt en aan
een ieder de gelegenheid is geboden om binnen een bij die bekendmaking te stellen termijn van tenminste vier weken schriftelijk of langs
elektronische weg opmerkingen over het ontwerp ter kennis van Onze
Minister te brengen.
Met betrekking tot een door Onze Minister, of Onze Minister wie het
aangaat, op te stellen structuurvisie, schrijft artikel 2.3, derde lid, van de
Wet ruimtelijke ordening voor dat met het vaststellen van die structuurvisie niet eerder een aanvang wordt gemaakt, dan nadat Onze Minister of
Onze Minister wie het aangaat, in overeenstemming met Onze Minister,
een beschrijving van de inrichting van de voorgenomen structuurvisie aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft overgelegd en de Tweede
Kamer der Staten-Generaal deze beschrijving openbaar behandeld heeft.
Indien de Tweede Kamer der Staten-Generaal niet binnen vier weken
besluit tot openbare behandeling van de beschrijving van de inrichting
van de voorgenomen structuurvisie, kan met het vaststellen van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

11

structuurvisie aangevangen worden. Onze Minister of Onze Minister wie
het aangaat, in overstemming met Onze Minister, stelt de Tweede Kamer
der Staten-Generaal schriftelijk op de hoogte van de gevolgtrekkingen die
hij aan de behandeling verbindt. Artikel 2.3, vierde lid, van de Wet
ruimtelijke ordening schrijft voor dat met de verwezenlijking van de
structuurvisie niet eerder een aanvang gemaakt dan acht weken nadat
Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat haar aan de StatenGeneraal heeft toegezonden. Indien door of namens een der Kamers der
Staten-Generaal binnen acht weken na toezending van de structuurvisie te
kennen wordt gegeven dat zij over de visie in het openbaar wil beraadslagen wordt met verwezenlijking van de structuurvisie niet eerder een
aanvang gemaakt dan zes maanden na die toezending, dan wel indien de
beraadslagingen op een eerder tijdstip zijn beëindigd, na die beraadslagingen. Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat stelt de StatenGeneraal schriftelijk op de hoogte van de gevolgtrekkingen die hij voor
het nationaal ruimtelijk beleid aan de beraadslagingen verbindt.
Voorts schrijft artikel 1.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening
voor dat het bestuursorgaan dat voornemens is een structuurvisie voor te
bereiden waarvoor geen milieueffectrapport is vereist en waarbij sprake is
van ruimtelijke ontwikkelingen, van dat voornemen kennis geeft met
overeenkomstige toepassing van artikel 3:12, eerste en tweede lid, van de
Algemene wet bestuurswet. Die kennisgeving geschiedt tevens langs
elektronische weg. Een vergelijkbare regeling is te vinden in hoofdstuk 7
van de Wet milieubeheer voor structuurvisies waarvoor wel een milieueffectrapport is vereist. Het tweede lid van genoemd artikel 1.3.1 schrijft
voor dat in de kennisgeving wordt vermeld of a. stukken betreffende het
voornemen ter inzage zullen worden gelegd en waar en wanneer, b. er
gelegenheid wordt geboden zienswijzen omtrent het voornemen naar
voren te brengen, aan wie, op welke wijze en binnen welke termijn en c.
een onafhankelijke instantie in de gelegenheid wordt gesteld advies uit te
brengen over het voornemen. Artikel 2.1.1 van genoemd besluit bepaalt
dat bij een structuurvisie wordt aangegeven op welke wijze burgers en
maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding daarvan zijn
betrokken.
Voor wetsvoorstellen op het gebied van de ruimtelijke ordening geldt de
normale parlementaire procedure. Wel schrijft de Code interbestuurlijke
verhoudingen advisering door de VNG en het IPO voor alvorens het
wetsvoorstel wordt ingediend.
De minister van Infrastructuur en Milieu,
M. H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 821, nr. 6

12