Feitenrelaas projectcode 1043 stand oktober 2020
Inleiding
Op 13 mei jl. is een projectgroep ingesteld door de Algemeen directeur van de
directie Particulieren. Deze projectgroep heeft als doel uitvoering te geven aan de
hieronder genoemde opdracht van de interim-directeur-generaal Belastingdienst:
“voer een feitenonderzoek uit, geef een feitenrelaas over het gebruik van de
projectcode 1043, stel een tijdlijn op, zorg ervoor dat de gebruikte informatie
verifieerbaar en toetsbaar is en betrek in verband met de appreciatie en externe
toets vroegtijdig DO-control respectievelijk de ADR.”
Deze opdracht vloeit voort uit vragen van uw Kamer over het ‘dossier 1043’, dat
genoemd is in WOB-stukken die in november 2019 zijn gepubliceerd.
Daarnaast is van belang te melden dat TROUW en RTL op 7 juli jl. artikelen
hebben gepubliceerd over dit onderwerp en op diezelfde dag vragen zijn gesteld
door het lid Leijten (SP) aan de staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit en
Belastingdienst over de fraudejacht bij de inkomstenbelasting. Op 14 juli
daaropvolgend zijn vragen ontvangen van het lid Azarkan (DENK) over
tienduizenden burgers die jaren last hadden van ‘fraudevermoedens’ van de
Belastingdienst.
Uitvoering van de opdracht
De opdracht moet inzichtelijk maken wat de aanleiding is geweest om binnen de
Belastingdienst de projectcode 1043 te gaan gebruiken en op welke manier deze
code binnen de huidige directies Particulieren en MKB en de voorgaande
organisatieonderdelen van de Belastingdienst werd en wordt gebruikt.
Aan de hand van acht kernvragen worden deze aspecten ten aanzien van
projectcode 1043 beantwoord. De kernvragen zijn opgenomen in de met de
interim-directeur-generaal afgestemde opdrachtaanvaarding.
Scope van de opdracht
Bij de opdrachtformulering is ook gesproken over projectcode 1044: “In het
verlengde hiervan wordt ook projectcode 1044 in dit feitenonderzoek betrokken.”
Tijdens de uitvoering van het feitenonderzoek is gebleken dat projectcode 1044,
welke in eerste instantie ook genoemd is in combinatie met 1043, staat voor
'steekproef ondernemingen'. Deze projectcode heeft op geen enkele wijze een
relatie met projectcode 1043. Daarom is projectcode 1044 geen verder object van
onderzoek en is de opdracht beperkt tot projectcode 1043.
Zoals hiervoor is aangegeven, is de uitwerking van de opdracht mede opgebouwd
aan de hand van de beantwoording van acht vragen. Het betreft de volgende
kernvragen:
1. Wat is projectcode 1043?
2. Wat was de aanleiding om de projectcode 1043 te formuleren?
3. Is het gebruik van de projectcode in de tijd veranderd?
4. Welke selectieregels worden gebruikt binnen het project 1043?
5. Hoe past het gebruik van genoemde projectcode en hieraan gerelateerde
selectieregels in de aangiftebehandeling Inkomensheffingen (hierna: IH)
van zowel binnenlands als buitenlands belastingplichtigen?
Pagina 1 van 15

6. Welke directies/behandelteams worden ingezet voor het afhandelen van
de aangiften die worden uitgeworpen op basis van projectcode 1043?
7. Hoeveel aangiften zijn daadwerkelijk uitgeworpen voor het project 1043
en behandeld?
8. Wat zijn de resultaten en heeft effectmeting plaatsgevonden?

1. Wat is projectcode 1043?
De projectcode 1043 ziet op de projectmatige behandeling van het thema
systeemfraude IH. De bestrijding van systeemfraude vindt plaats binnen de
wettelijke taak van de Belastingdienst en is een vast onderdeel van de
uitvoerings- en toezichtstrategie. Het doel van projectcode 1043 is het selecteren
van aangiften Inkomstenbelasting met een verhoogd risico op systeemfraude voor
nader onderzoek.
Het project 1043 is in het jaar 2010 onder nummer ‘1043’ opgenomen in het
Landelijk Handhavingsplan (hierna: LHP) van de Belastingdienst. Het toekennen
van een projectcode aan een project of thema maakt het mogelijk om binnen de
interne registraties, zoals in het SAP-tijdregistratiesysteem, de aan het project
bestede tijd te laten boeken door alle medewerkers in het land.
Het nummer 1043 is toegekend als een opvolgend nummer in de lijst van uit te
geven projectcodes, startend bij 1001, en komt uit de registratie van het
programma Basis Administratie Toezicht (hierna: BaTo).
Dit programma werd door de belastingregio's, voormalige dienstonderdelen van
de Belastingdienst, gebruikt om verantwoording af te leggen over projecten.
Beschrijving van het proces Inkomensheffingen
Bij systeemfraude wordt, door middel van onjuiste gegevens, misbruik gemaakt
van het systeem om ten onrechte geldbedragen in de vorm van voorlopige
aanslagen of definitieve aanslagen te ontvangen.
Voor een beter begrip van de inhoud van projectcode 1043 volgt een beknopte
uitleg over het systeem ofwel proces IH.
Een burger kan belastingplichtig zijn voor de IH. Dat kan ingeval men bijvoorbeeld
als particulier naast werkzaamheden uit loondienst ook resultaat uit overige
werkzaamheden of inkomsten uit een eigen woning heeft of zich registreert als
ondernemer (box I), dan wel inkomsten geniet uit aandelen (box II) of vermogen
(box III). Bovendien kan aangifte IH worden gedaan als er aftrekposten zijn. In
dat geval kan gedacht worden aan scholingsuitgaven, aftrekbare giften,
ziektekosten etc.. Uiteraard afhankelijk van de betreffende belastingjaren.
De Belastingdienst heeft als uitgangspunt om op verzoeken en aangiften van
belastingplichtigen zo snel en adequaat mogelijk te reageren en het werk op een
efficiënte en effectieve wijze uit te voeren.
Een aantal processtappen binnen de IH is in scope (gekomen) van toezicht.
1e voorlopige aanslag
Indien een belastingplichtige verwacht dat hij belasting moet betalen of dat hij
recht heeft op een teruggave, kan hij er belang bij hebben dat de inspecteur een
voorlopige aanslag (hierna: VA) voor het lopende jaar vaststelt. Bij een VA wordt
de betaling of teruggave gespreid over de maanden die na de datum van de VA
Pagina 2 van 15

nog resteren in het kalenderjaar waarover de VA wordt opgelegd. In geval van
een VA met een teruggave spreken we over de Voorlopige Teruggaaf (hierna: VT).
In tegenstelling tot de aangiftebehandeling IH na afloop van het betreffende
belastingjaar, zijn de voor de belastingheffing relevante gegevens in de fase van
het toekennen van een VT, voorafgaand of tijdens het desbetreffende
belastingjaar, in meer of mindere mate onzeker.
Automatische verlenging voorlopige aanslag
Ingeval een belastingplichtige in het voorgaande jaar al een voorlopige aanslag/
voorlopige teruggave heeft gehad, dan wordt aan het einde van het jaar (nov/dec)
voor het daaropvolgende jaar een voorlopige aanslag/teruggave
opgelegd/verleend. Een voorbeeld hiervan is de belastingplichtige met een eigen
woning en hypotheekrenteaftrek waarbij de teruggave wordt berekend over de bij
de Belastingdienst bekende gegevens, waardoor de belastingplichtige automatisch
een maandelijkse uitbetaling ontvangt (1/12 deel per maand).
Herziening voorlopige aanslag
Sinds 1 januari 2010 kan de belastingplichtige verzoeken om een voorlopige
aanslag IH te herzien. Indien de inspecteur het eens is met het verzoek om
herziening kan hij de voorlopige aanslag aanpassen. Dit kan bijvoorbeeld leiden
tot een lager te betalen bedrag of een hoger terug te ontvangen bedrag.
Voorlopige aanslag na indienen aangifte
Eén van de boodschappen tijdens de aangiftecampagnes IH van de afgelopen
jaren was dat, wanneer de aangifte IH tijdig wordt ingediend vóór 1 juli bericht
volgt.
In een aantal gevallen moet de aangiftebehandeling nog plaatsvinden. Omdat
door de Belastingdienst de garantie is gegeven dat als vóór 1 april een aangifte is
ingediend vóór 1 juli bericht gegeven zal worden, wordt in die gevallen een
voorlopige (negatieve) aanslag vastgesteld. Na de aangiftebehandeling kan dat bij
de definitieve vaststelling van de aanslag per saldo leiden tot een te betalen
bedrag. Bij het berekenen van de teruggave, die volgt uit de ingediende aangifte,
wordt rekening gehouden met eerder toegekende voorlopige aanslagen.
Vaststelling van de definitieve aanslag.
Volgens het jaarplan 2020 ontving de Belastingdienst circa 12,5 miljoen aangiften
IH over het belastingjaar 2018. Daarnaast blijkt uit het eindrapport onderzoek
gestructureerde aanvullingen IH van 10 maart 2020 dat in het kalenderjaar 2019
ongeveer 600.000 aanvullingen op reeds ingediende aangiften IH zijn ontvangen.
De Belastingdienst kan uiteraard niet alle aangiften en aanvullingen handmatig
beoordelen. Daarom vindt in het kader van de behandeling van aangiften IH sinds
begin jaren '90 van de vorige eeuw geautomatiseerde risicoselectie plaats. Bij
deze risicoselectie wordt de aangifte vergeleken met bij de Belastingdienst
bekende contra-informatie zoals loon-, bank- en hypotheekgegevens. Deze
risicoselectie kan leiden tot de uitworp voor behandeling van een aangifte. Dit
betekent dat de aangifte aan de hand van feiten en omstandigheden getoetst kan
worden aan de fiscale regelgeving. Daadwerkelijke toetsing is afhankelijk van een
aantal factoren, zoals van nadere keuzes in het toezichtproces en/of inzetbare
capaciteit. Eventuele toetsing vindt plaats door middel van het uitvragen van
gegevens, het stellen van vragen en de fiscale waardering van de ontvangen
informatie. In geval van afwijking van de ingediende aangifte wordt
belastingplichtige in alle gevallen in kennis gesteld van (het voornemen tot)
Pagina 3 van 15

afwijking. Een eventuele reactie wordt beoordeeld en uiteindelijk leidt dit tot
vaststelling van de aanslag. Deze zogenoemde definitieve aanslag (hierna: DA) is
achtereenvolgens vatbaar voor bezwaar en beroep.
Plaats van het project 1043 in bovenstaand proces.
In dit onderdeel (van het feitenrelaas) wordt een toelichting gegeven op de
totstandkoming van het project 1043 en wat onder systeemfraude wordt
verstaan.
In de jaren vanaf ca. 2007 zijn in de uitvoering de nodige maatregelen genomen
om misbruik aan te pakken bij de toekenning dan wel herzien van de voorlopige
teruggave, bij het vaststellen van de voorlopige aanslag en bij het vaststellen van
de definitieve aanslag. In 2010 werd hiervoor projectcode 1043 geïntroduceerd.
In de brief van 4 mei 2013 is de Tweede Kamer destijds geïnformeerd over
maatregelen die genomen werden om zogenoemde systeemfraude te voorkomen.1
Bij systeemfraude wordt, door middel van onjuiste gegevens, misbruik gemaakt
van het systeem om ten onrechte geldbedragen in de vorm van voorlopige
aanslagen of definitieve aanslagen te ontvangen. Van belang is om te realiseren
dat in deze periode nog geen sprake was van beheersmaatregelen, zoals de
koppeling tussen DigiD en Burgerservicenummer (hierna: BSN), het Project 1
bankrekeningnummer (hierna: 1BRN) en de verscherping van de procedure
rondom het wijzigingen van bankrekeningnummers. Het was dus nog mogelijk om
met één DigiD onbeperkt aangiften in te dienen voor een onbeperkt aantal BSN’s.
Dit leidde tot een groot aantal gevallen van identiteitsfraude. Ook de beschikbare
contra-informatie was nog niet op het niveau zoals de Belastingdienst dat nu kent.

2. Wat was de aanleiding om de projectcode 1043 te formuleren?
Aanleiding voor het thematisch en projectgericht aanpakken van signalen die
duiden op systeemfraude ligt in de jaren vóór 2010. In die jaren zijn met name in
het proces van voorlopige teruggaven hoge risico’s gesignaleerd en nader
onderzocht. Geconstateerd werd, dat uitbetalingen van gelden op basis van
onjuiste/gefingeerde gegevens plaatsvond. Binnen het toezicht van de
Belastingdienst lag de focus met name op het behandelen van de ingeleverde
aangiften: de definitieve aanslagregeling. Dit werd gedragen door het
uitgangspunt dat bij het opleggen van een definitieve aanslag, middels
verrekening van de eerder opgelegde voorlopige aanslagen, tot uitdrukking werd
gebracht wat een belastingplichtige per saldo nog te ontvangen of te betalen had.
Er ontstond een invorderingsrisico door het uitbetalen van té hoge voorlopige
aanslagen, welke bij de definitieve aanslag onterecht bleken te zijn uitbetaald.
Aanleiding projectgerichte aanpak systeemfraude
2007
In 2007 ontving de Risicobeheersingsorganisatie (hierna: RBO), een onderdeel
van de Belastingdienst met o.a. de opdracht om handhavingsrisico’s in beeld te
brengen, te onderzoeken, een behandelaanpak te ontwikkelen en de uitvoering
daarbij te ondersteunen, van de FIOD het signaal dat op grote schaal sprake was
van een vermoeden van georganiseerde VT-fraude met een link naar het
buitenland.
1

Kamerstukken 2012 – 2013, 17050 – 432
Pagina 4 van 15

De FIOD heeft aan de RBO de vraag gesteld of de RBO op dit vraagstuk iets kon
betekenen. Er is hierop nader onderzoek ingesteld door de RBO. Op basis van
vragen aan de destijds betrokken medewerker kan vermeld worden dat
bevindingen en eerste resultaten zijn vastgelegd in een rapport dat is aangeboden
aan het management van de RBO.2 De voorzitter van Belastingdienst/Noord, waar
destijds de Procesadoptie Aanslagbelastingen3 was belegd, werd aangewezen als
verantwoordelijke om de aanbevelingen uit het rapport op te pakken. In zijn
memo “Maatregelen VT- en rekeningnummerfraude” van 8 oktober 20074 aan de
Contactambtenaren5 zijn op basis van de verzamelde casuïstiek tot dan toe,
maatregelen in gang gezet om het verschijnsel “VT- en rekeningnummer fraude”
tot stilstand te brengen. Aangegeven wordt dat de verbetervoorstellen zijn
voorgelegd aan ‘DGBel’ 6
Dit memo vormde de eerste aanzet tot een landelijk gecoördineerde aanpak.
De maatregelen werden tot stand gebracht door samenwerking met
Belastingdienst/Centrale Administratie (hierna: B/CA) en de verantwoordelijken
voor de Procesadoptie Inning, Procesadoptie Basisregistraties en Procesadoptie
aanslagbelastingen.
Eén van de maatregelen was dat B/CA alle bankrekeningnummers onderzocht
waaraan meer dan vier sofinummers 7 / VT’s gekoppeld waren. De op deze manier
gesignaleerde verdachte bankrekeningnummers kwamen op een lijst. Teruggaven
op deze rekeningnummers werden in afwachting van nader onderzoek tijdelijk
geblokkeerd. Deze onderzoeken konden enige weken duren door het versturen
van vragenbrieven naar de belastingplichtigen en de te hanteren responstijden.
Er werd door de RBO een projectgroep VT-fraude ingericht. Deze projectgroep
heeft op basis van bovengenoemd memo twee maatregelen in gang gezet die
konden leiden tot een aanzienlijke beperking van de VT-fraude met ingang van
het belastingjaar 2007:
1. Het formuleren van een selectieregel die zag op de signalering van een
niet realistische verhouding loon/loonheffing.
2. Het aan de Poort8 signaleren van sofinummers die verbonden waren aan
de hierboven door B/CA gemaakte ‘zwarte lijst’ van
bankrekeningnummers die werden gebruikt voor de uitbetalingen van vier
of meer VT’s. Dit betrof naar schatting 750 tot 1000 sofinummers.
De maatregelen waren beide belegd in het traject vóór de VA. Doel van de
maatregelen was om posten met een hoog risicoprofiel te signaleren voordat
uitbetaling van het bedrag plaatsvond. De voorgestelde maatregelen zagen
bovendien op een betere landelijk gecoördineerde aanpak. Over de mate waarin
de voorgestelde maatregelen bijdroegen tot het terugdringen van fraude in VT’s,
bestond toen nog geen duidelijkheid.

2

Deze nota is ten tijde van dit feitenonderzoek (nog) niet voor handen gebleken.
Procesadoptie kan worden gezien als voorloper van de ketensturing; in dit geval van de
aanslagbelastingen.
4
Memo “Maatregelen VT- en rekeningnummerfraude” d.d. 8 oktober 2007 van de voorzitter
van Belastingdienst/Regio Noord aan de contactambtenaren van de Belastingdienst.
5
Contactambtenaren zijn belastingdienstambtenaren die op van artikel 84 Algemene wet
inzake rijksbelastingen zijn aangewezen door de minister van Financiën en minister van
Justitie en Veiligheid om contact te onderhouden met het openbaar ministerie ten dienste
van de vervolging en berechting van bij de belastingwet strafbaar gestelde feiten.
6
Het werkgebied van DGBel is tegenwoordig onderdeel van UHB.
7
Het sofinummer (sociaal-fiscaal nummer) was de voorloper van het Burgerservicenummer
(BSN)
8
Dit is de plek waar de aangiften IH en verzoeken om VT’s digitaal binnenkomen.
3

Pagina 5 van 15

De lijst is niet meer in gebruik. Het is niet precies bekend wanneer deze lijst is
afgeschaft, maar de mogelijkheid om meerdere BSN’s te koppelen aan één
bankrekeningnummer is 1 december 2013 met de invoering van 1BRN en de
verscherping van de wijzigingsprocedure onmogelijk gemaakt door de
Belastingdienst.
2008:
Begin 2008 is gestart met het inrichten van Toezicht IH aan de voorkant van het
proces, ook wel “detectie aan de Poort” genoemd. De Poort is de plek waar de VTverzoeken en de aangiften IH digitaal binnen komen. De Poort werd (en is nog
steeds) bemand met het “geoefend oog”: analisten met fiscale kennis en kennis
van de IH-processen.
Van oorsprong richtte de Poort zich op het signaleren en oplossen van
inconsistenties in binnengekomen aangiften IH, zoals duidelijke
cijferverwisselingen, komma-gebruik in plaats van punten, of het invullen van het
BSN bij het loonbedrag.
2009:
In september 2009 constateerden de analisten aan de Poort mogelijke signalen
van misbruik bij de verzoeken om VT’s aan de hand van de HOTHOR-signalering
(Hoge Teruggave Hoog Risico). De HOTHOR-signalering is een vangnetregeling in
het administratieve proces om te toetsen of hoge teruggaven plausibel zijn. Het
signaal ‘HOT/HOR beoordeling’ is een objectief signaal en uitsluitend gebaseerd op
de hoogte van het bedrag van de teruggaaf.
In december 2009 zijn op 2 momenten query’s gedraaid met daarin alle, in een
periode van 10 dagen verleende VT’s 2009 {> € X en < HOTHOR-grens}. De
analyse van deze query’s was aanleiding voor een nader onderzoek naar mogelijk
niet-compliant gedrag beneden de grenswaarde van de bestaande HOTHOR-grens.
De opgedane ervaringen leidden ertoe dat gedurende deze periode selectieregels
werden toegevoegd aan de selectiemodule voor het VT-proces en dat verbanden
werden gelegd om meer zicht te krijgen op de aanwezigheid van mogelijke
‘georganiseerdheid’ bij het indienen van die verzoeken.
Met deze ontwikkelingen kreeg de Poort een rol bij de detectie van risico’s en
betrokkenheid bij de latere projectcode 1043.
2010 – Ontstaan van project 1043 Systeemfraude IH (Start 1043)
In het najaar van 2009 is door de eerdergenoemde voorzitter van Belastingdienst/
Noord, als verantwoordelijke voor de Procesadoptie Aanslagbelastingen, een
landelijke projectleider aangesteld met de opdracht om de regio-overstijgende
aanpak van de systeemfraude verder door te ontwikkelen. Dit had tot gevolg dat
het project werd opgenomen in het LHP.
De wijze van aanpak van VT’s en aangiften IH is onder de naam systeemfraude IH
opgenomen in het LHP en heeft binnen de Landelijke Toezicht Organisatie (hierna:
LTO) nummer 1043 als projectcode Overige Landelijke Toezicht Projecten (hierna:
OLTP) meegekregen.
2011 – Systeemfraude op de Fiscale agenda 2011
Op 14 april 2011 bood de staatssecretaris de Fiscale agenda aan bij Tweede
Kamer.9 Hierin werden de maatregelen aangekondigd om systeemfraude te
9

Kamerstukken 2010 – 2011, 32 740, nr. 1
Pagina 6 van 15

bestrijden. De maatregelen omvatten activiteiten gericht op het voorkomen van
systeemfraude, uitvoeringsmaatregelen die plegers van systeemfraude aanpakten
en activiteiten waarmee slachtoffers van identiteitsfraude werden geholpen. Alle
activiteiten werden gecoördineerd door de zogeheten ‘antifraudebox’ waarin alle
disciplines samenwerkten (heffing, controle, inning, toeslagen, centrale
administratie, Belastingtelefoon, FIOD).
2012 – Plan van aanpak systeemfraude IH
De activiteiten rondom projectcode 1043 kreeg steeds meer vorm en heeft
uiteindelijk geresulteerd in het plan van aanpak systeemfraude IH 2012.
In dit plan is het begrip “systeemfraude” als volgt is omschreven:
“elke (georganiseerde) poging tot het laten uitbetalen van geld door de
Belastingdienst welke is gebaseerd op gefingeerde of foute gegevens”.
De kernwoorden hierbij zijn dat sprake dient te zijn van een al dan niet
georganiseerde “poging” tot het “laten uitbetalen van geld” en het gebruik van
“gefingeerde” dan wel “foute” gegevens.
De volgende doelstellingen, die vooral zijn gericht op het voorkomen van
verschillende soorten schade, waren sinds 2010 leidend in de aanpak van signalen
die duiden op systeemfraude IH:
het voorkomen van fraude in algemene zin;
het voorkomen dat men (systeemtechnisch) kan frauderen;
het voorkomen dat men (gedrag-technisch) wil frauderen (verhoging
compliance);
het tijdig detecteren van fraude en/of vergissingen;
het corrigeren van ingediende frauduleuze aangiften en verzoeken;
het voorkomen van onterechte uitbetalingen van gelden;
een doortastende aanpak en beboeten van gedetecteerde fraude; en
opvang van slachtoffers van fraude.
Ten opzichte van de voor 2012 geldende aanpak betekende dat:
meer mogelijkheden om de processen beter in te richten;
meer mogelijkheden om beter te kunnen detecteren en opsporen;
uitbouw van gebruik van intelligence;
meer aandacht voor mogelijke fraudesignalen in de regio’s;
meer capaciteit (fte’s) om mogelijke fraudesignalen te behandelen;
meer aandacht voor preventie en reductie; en
meer aandacht voor slachtoffers van (identiteits-)fraude.
In de LHP’s werden jaarlijks een specifiek aantal uren (tijd) gepland voor de
uitvoering van het project 1043 en deze uren werden ook geregistreerd. Over de
voortgang is periodiek gerapporteerd aan de opdracht gevende directeur.
Ook is per 1 februari 2012 het loket Opvang Slachtoffers Identiteitsfraude
ingericht. Dit naar aanleiding van geconstateerde identiteitsfraude door middel
van onder andere het maken van dubbele kopieën van identiteitsbewijzen bij de
aanvraag van telefoonabonnementen, het misbruiken van lijsten van cliënten van
sociale hulpverleners en het hengelen van post uit de brievenbus. Het was
mogelijk om met één DigiD voor elk beschikbaar BSN aangifte te doen en dus geld
terug te vragen zonder dat de houder van het BSN hier van op de hoogte was.
Het latere Project 1BRN was ook een directe reparerende reactie op deze vorm
van identiteitsfraude.
Pagina 7 van 15

2013 – Inrichting Combiteam Aanpak Facilitators
Medio 2013 wordt het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF) ingericht. Aanleiding
hiervoor was dat er meer dan 100 casus IH waren die voor aanmelding bij het
Openbaar Ministerie in aanmerking kwamen overeenkomstig de geldende
richtlijnen. Aangezien deze hoeveelheid niet allemaal in het strafrecht opgelost
konden worden, ontstond het idee voor de inrichting van het CAF, waardoor casus
in de administratieve sfeer (aanslagregeling en navorderingsaanslagen) konden
worden opgelost. In het najaar 2013 ontstond verbinding tussen projectcode 1043
en het CAF. Waarbij binnen Particulieren het project 1043 zich richtte op de risicodetectie van hoog risico-aangiften en mogelijke systeemfraude in de IH en CAF
zich richtte op de betrokken facilitator met wiens hulp of tussenkomst deze
aangiften tot stand waren gekomen en/of waren ingediend. Deze verdeling van de
aanpak tussen Particulieren en het CAF is in 2020 nog steeds op deze wijze
ingericht.10
3. Is het gebruik van de projectcode 1043 in de tijd veranderd?
De projectcode 1043 is in 2010 ingevoerd voor de landelijke aanpak van de
systeemfraude in het IH-aangifte en VT-proces. In 2012 is met het Plan van
aanpak VTA Systeemfraude IH 2012 meer focus aangebracht op zowel inhoud als
proces van dit project. De reikwijdte van de projectcode is niet vergroot. De
criteria en parameters zijn in de loop der tijd aangepast aan de hand van de
ervaringen met en ontwikkelingen in de aangiftepatronen, maar code 1043 is
steeds gebruikt voor het project waarin aangiften op mogelijke systeemfraude
werden gecontroleerd.
De in het PvA VTA Systeemfraude beschreven handelswijze zag enerzijds op het
verbeteren en veiliger maken van het IH-aangifte proces en anderzijds het
voorkomen van systeemfraude IH.
In de jaren daarna is de projectcode niet gewijzigd. Wel heeft, mede door de
genomen maatregelen, een zichtbare verschuiving van het moment van misbruik
plaatsgevonden. Waar het misbruik van het systeem zich bij aanvang met name
aan de voorkant (VT) van het proces voordeed, verplaatste zich dat naar
momenten later in het proces (DA/aanvullingen/bezwaar).
Deze maatregelen waren het instellen van een hoger veiligheidsniveau voor DigiD
en wachtwoord, de code voor gemachtigde, een koppeling met het BSN, het
Project 1BRN en de daarmee samenhangende aanscherping van de procedure om
een bankrekeningnummer te wijzigen. De koppeling van het BSN voorkomt echter
niet het misbruik in de gevallen dat belastingplichtigen hun eigen DigiD en
wachtwoord afgeven aan een facilitator.
4. Welke selectieregels worden gebruikt binnen het project 1043?
Om deze vraag te beantwoorden wordt eerst een korte uitleg gegeven over
selectiemodules en selectieregels.11

Het onderhanden werk van het CAF-team is per 3 juli jl. door de gezamenlijke opdrachtgevers
opgeschort.
11
Binnen de Belastingdienst worden voor ‘selectieregel’ ook wel de termen ‘uitworpbewering’ en
weegregel’ gebruikt. Deze drie termen komen voor in de brondocumenten die geraadpleegd zijn voor dit
feitenrelaas
10

Pagina 8 van 15

Het formuleren van selectieregels vindt tegenwoordig plaats door de Corporate
Dienst Vaktechniek (hierna: CD VT). Dit was een taak van het Expertisecentrum
Handhaving en Intelligence tot de opheffing van dit onderdeel in het kader van de
inrichting van de Topstructuur Belastingdienst in 2018.
Voor wat betreft de keuze, welke risico’s behandeld worden, adviseert het CD VT
de uitvoerende directies. Bij het samenstellen van de selectieregels voor de IH
wordt onder meer rekening gehouden met:
- aanpassingen in het aangifteformulier
- aanwezigheid van contra-informatie
- correcties uit het verleden
- gewijzigde wetgeving
- pilotresultaten
- steekproef resultaten
Iedere ingediende aangifte IH wordt in het Aanslagbelastingensysteem (hierna:
ABS) door de selectiemodule gehaald. De selectiemodule is gevuld met
selectieregels die voor dat jaar van toepassing zijn op de aangiften. Bij het
grootste deel van de selectieregels wordt gebruik gemaakt van vergelijkingen van
de velden in de aangifte met bijvoorbeeld loon-, bank- en hypotheekgegevens of
met gegevens uit het voorgaande jaar. De rest van de selectieregels vergelijkt de
gegevens in een aangifte uitsluitend met een parameter (bedrag). In het geval
voor een aangifte een behandelvoornemen is opgenomen door middel van de
aanduiding “uitworp gewenst”, wordt deze aangifte eveneens geselecteerd voor
behandeling. Dit behandelvoornemen d.m.v. de aanduiding “uitworp gewenst”
wordt AKI genoemd. Deze afkorting staat voor ABS Klantinformatie.
Aan de Poort worden elk jaar op basis van query’s12 de geselecteerde aangiften
geanalyseerd. De criteria en parameters die aan de basis liggen van deze query’s
worden ontleend aan reeds bekende patronen van onregelmatigheden in
combinatie met nieuwe ontwikkelingen die zich voordoen. Als de beoordeling van
een aangifte leidt tot een vermoeden van (systeem)fraude of een verhoogd risico
daarop, heeft de Poort de mogelijkheid tot opvoering van twee soorten AKI’s: AKI
1043 en AKI 1044.13
De AKI 1043 staat voor aangiften van belastingplichtigen waarbij vermoedelijk
sprake is van individuele fraude dan wel georganiseerde fraude via een facilitator.
De AKI 1044 staat voor aangiften van belastingplichtigen waarvan de fiscaal
dienstverlener of facilitator in een strafrechtelijk onderzoek is betrokken. Door
deze opgenomen AKI’s worden de aangiften herkend door de selectiemodule en
via “uitworp gewenst” voor behandeling verder geleid naar een Intensief Toezicht
Team binnen de directie Particulieren.
Naast het opvoeren door de Poort, kan een AKI 1043 in een enkel geval ook
worden opgevoerd door een behandelaar uit het Intensief Toezicht Team. Dit kan
zich voordoen als een behandelaar uit een regulier toezichtteam een aangifte ter
beoordeling van een reguliere (niet AKI 1043 of 1044) uitworpreden krijgt
aangeboden, maar die naar zijn professionele oordeel kenmerken bevat die
kunnen wijzen op individuele systeemfraude. Het Intensief Toezicht Team neemt
dan de behandeling over van deze behandelaar van het reguliere team.
Tot en met het halverwege kalenderjaar 2015 werden de dubbele nationaliteiten opgenomen in deze
standaard query’s. Vanaf het kalenderjaar 2016 is alleen de eerste nationaliteit in de query’s opgenomen.
M.i.v. november 2019 is ook de eerste nationaliteit uit de query’s verwijderd. Alleen voor buitenlands
belastingplichtigen is nationaliteit nog wel onderdeel van de query’s, dit i.v.m. het kunnen bepalen van de
relevante verdragstoepassing in het kader van voorkomen dubbele belasting.
13
Er bestaat ook een projectcode 1044 “steekproef Ondernemingen”. Deze projectnummering heeft geen
enkele relatie met de hier genoemde AKI 1044.
12

Pagina 9 van 15

Zoals gezegd wordt een aangifte die door een selectieregel in de selectiemodule
wordt geraakt “uitgeworpen”. Uitgeworpen betekent dat een aangifte geselecteerd
is voor behandeling. Zoals eerder aangegeven is daadwerkelijke toetsing
afhankelijk van een aantal factoren, zoals van nadere keuzes in het toezichtproces
en/of inzetbare capaciteit. De behandeling van uitgeworpen aangiften voor het
project 1043 gebeurt in de Intensief Toezicht Teams van de directie Particulieren
(voorheen fraudeteams).
Raakt een selectieregel een aangifte, dan wordt nog geen definitieve aanslag
opgelegd, maar een (automatische) voorlopige aanslag. Als daarbij bijvoorbeeld
sprake is van een AKI 1043 of AKI 1044, dan bestaat de mogelijkheid dat de Poort
in AKI een blokkade heeft gevuld om deze (automatische) voorlopige aanslag te
blokkeren, waarmee een mogelijk/voorzienbaar invorderingsrisico wordt
vermeden.
Raakt geen enkele selectieregel een aangifte dan wordt de definitieve aanslag
automatisch conform de aangifte opgelegd.
De aan de Poort opgevoerde AKI’s krijgen een einddatum van t+5 jaar (waarbij t
staat voor het 1e belastingjaar waarvoor een aangifte wordt uitgeworpen). Deze
signalering wordt opgevoerd om de aangiften van deze belastingplichtige
gedurende vijf volgende belastingjaren te kunnen uitwerpen voor analyse. Als de
aangifte over jaar t+1 binnenkomt ziet de Poort de resultaten van de kantoortoets
van voorgaand jaar. Die kantoortoets is een zwaarwegende factor bij het bepalen
van het gewenste toezicht voor de aangifte jaar t+1. Mocht de kantoortoets van
jaar t bij binnenkomst van een (mogelijke) risicovolle aangifte over jaar t+1 nog
niet voltooid zijn, dan wordt een definitief besluit over het gewenste toezicht voor
dat jaar uitgesteld tot het tijdstip waarop het resultaat van de kantoortoets jaar t
bekend is. Als de aangifte jaar t+1 geen risico’s bevat die Intensief Toezicht
vereisen, dan deblokkeert de Poort de AKI vanaf jaar t+1.
Ondanks deze deblokkering kan het voor komen dat aangiften van
belastingplichtigen over een later belastingjaar aan de Poort worden beoordeeld
om het aangiftepatroon van bepaalde facilitators te volgen.
Vanwege deze systematiek kan een aangifte, waarvan de AKI 1043 was
verwijderd over een volgend belastingjaar, een check krijgen die kan leiden tot
opvoeren van een nieuwe AKI 1043 of een nieuwe AKI 1044.
Voor de periode 2015 – 2018 zijn naast de AKI’s 1043 en 1044, de AKI’s 9044 en
9045 gebruikt voor de selectie van (vermoedelijke) individuele fraude. De AKI
9044 werd gebruikt voor (vermoedelijke) individuele fraude met noodzaak
blokkade voorlopige aanslag. De AKI 9045 werd gebruikt voor (vermoedelijke)
individuele fraude zonder noodzaak tot blokkade voorlopige aanslag.
Omdat deze uitsplitsing in de praktijk geen meerwaarde bleek te hebben, is het
besluit genomen om deze AKI’s niet langer meer te gebruiken en worden vanaf
belastingjaar 2019 alleen nog de AKI’s 1043 en 1044 opgevoerd voor de selectie
van zowel (vermoedelijke) individuele als georganiseerde systeemfraude.

5

Hoe past het gebruik van genoemde projectcode en hieraan
gerelateerde selectieregels in de aangiftebehandeling

Pagina 10 van 15

inkomensheffingen (IH) van zowel binnenlands als buitenlands
belastingplichtigen?
Binnenlands belastingplichtigen
De aangiften die door de selectiemodule worden uitgeworpen door middel van de
AKI 1043 en AKI 1044, worden behandeld binnen de Intensief Toezicht Teams van
de directie Particulieren vanwege de in die teams aanwezige kennis en expertise
ten aanzien van de herkenning en aanpak van systeemfraude. Deze werkwijze is
vastgelegd in het Memo aanpak systeemfraude van 13 november 201414.
Op basis van de inhoudelijke beoordeling van de uitgeworpen aangifte kunnen
aanvullende bewijsstukken opgevraagd worden. Na ontvangst van de gevraagde
stukken wordt de aangifte beoordeeld op fiscale juistheid aan de hand van de
feiten en omstandigheden. In geval van afwijking van de ingediende aangifte
wordt belastingplichtige in alle gevallen in kennis gesteld van (het voornemen tot)
afwijking. Een eventuele reactie wordt beoordeeld en uiteindelijk leidt dit tot
vaststelling van de aanslag. Deze DA is achtereenvolgens vatbaar voor bezwaar
en beroep.
De aangiften IH die voor beoordeling en behandeling binnen het project 1043
worden aangeboden, doorlopen daarmee het reguliere proces van
aangiftebehandeling. De enige afwijking ten opzichte van de reguliere
aangiftebehandeling was dat de aangiften die voor nader onderzoek in
aanmerking kwamen, werden geregistreerd in FSV. Vanaf begin 2018 is gestopt
met deze registratie omdat de ervaring was dat in de praktijk deze vastlegging
niet werd gebruikt bij de bestrijding van systeemfraude en FSV dus geen
toegevoegde waarde meer had voor het proces.” Welke gevolgen FSV-registratie
voor een burger had, wordt onderzocht in het onderzoek FSV.
Buitenlands belastingplichtigen
Voor buitenlands belastingplichtigen geldt het volgende: er is sprake van
buitenlandse belastingplicht indien een belastingplichtige niet wordt aangemerkt
als fiscaal inwoner van Nederland, maar wel sprake is van een fiscale bron van
inkomen in Nederland.
De aangiften IH worden gedaan via het zogenoemde C- of M-biljet. Door de jaren
heen wordt de C-aangifte in toenemende mate digitaal ingediend. Het M-biljet kan
alleen op papier worden gedaan.
Het C-biljet wordt uitgereikt aan een buitenlands belastingplichtige en is
vergelijkbaar met het P-biljet voor een binnenlands belastingplichtige.
Er zijn twee soorten behandelingen bij een C-biljet:
1. Behandeling kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen (KBB)
De belastingplichtigen hebben 90% of meer binnenlands inkomen ten opzichte
van hun wereldinkomen.
Daarmee "kwalificeren" zij om in aanmerking te voor de aftrekposten en fiscale
behandeling die ook voor een binnenlands belastingplichtige geldt.
2. Behandeling middels verdragstoepassing
Indien er geen sprake is van een kwalificerende buitenlandse belastingplicht (het
binnenlands inkomen is minder dan 90% ten opzichte van het wereldinkomen)
dan volgt de behandeling middels verdragstoepassing. De bilaterale verdragen ter
voorkoming van dubbele belasting bepalen welk land het recht van heffing heeft.

14

Memo Aanpak Systeemfraude d.d. 13 november 2014 van de directie MKB
Pagina 11 van 15

Het M-biljet wordt uitgereikt aan belastingplichtigen die in een jaar (e)migreren.
Deze zijn dus voor een bepaald gedeelte van het jaar binnenlands
belastingplichtig en voor het andere gedeelte van het jaar buitenlands
belastingplichtig. Naast het bepalen van de inkomensheffingen is hier de
tijdsevenredigheid van belang met betrekking tot de (verplichte)
verzekeringsplicht (volksverzekeringen).
Het M-biljet is eenmalig, bij emigratie wordt daarna een C-biljet uitgereikt, bij
immigratie een P-biljet.
Aangiften IH van buitenlands belastingplichtigen worden ook bij de Poort door de
selectiemodule van ABS gehaald.
Naast specifieke selectieregels in de module voor de C- en M-aangiftebiljetten
voor buitenlandse belastingplicht, worden ook de AKI’s 1043 en 1044 aan deze
aangiftebiljetten gekoppeld.
De beoordeling van de AKI 1043 of AKI 1044 wordt door de behandelaars van het
kennis- en expertisecentrum buitenland in het reguliere toezichtproces
meegenomen.

6. Welke directies/behandelteams worden ingezet voor het
afhandelen van de aangiften die worden uitgeworpen om te
worden behandeld op basis van projectcode 1043?
De meeste belastingplichtigen die worden geraakt door het project 1043 behoren
tot de doelgroep van de directie Particulieren.15 De behandeling van die aangiften
vindt plaats in de Intensief Toezicht Teams of het reguliere toezichtproces van het
kennis- en expertisecentrum buitenland. De directie MKB ondersteunt voor zover
noodzakelijk op verzoek van de directie Particulieren, met ‘buitentoezicht’. 16
Daarnaast heeft de directie MKB een zelfstandige rol bij de aanpak van
vermoedens van systeemfraude bij facilitators. De bevindingen van de
medewerkers van MKB kunnen leiden tot het inschakelen van de Boete- en
Fraudecoördinator (BFC-er) en een zaak aanmelden bij de FIOD op grond van de
geldende richtlijnen. Afhankelijk van de feiten en omstandigheden kan dit leiden
tot een overname van de behandeling door de FIOD.
Deze afspraken tussen de directies MKB en Particulieren werden gemaakt tussen
de betrokken plaatsvervangend directeuren in hun rol als portefeuillehouder en
zijn intern in de lijn afgestemd. Onderdeel van de afspraak was dat over en weer
signalen werden uitgewisseld en dat de directie Particulieren de behandeling van
de niet-winst-risico’s voor zijn rekening zou nemen. Het werk bij MKB werd
uitgevoerd door de fraude-EOS teams (EOS staat voor externe
overheidssamenwerking).
7

Hoeveel aangiften zijn daadwerkelijk uitgeworpen voor het project
1043 en behandeld?
Kernvraag 7 wordt samen met kernvraag 8 beantwoord.

Systeemfraude IH kan zich ook voordoen in het IH-niet winst-gedeelte van de aangiften van
‘particulieren’ die verbonden zijn aan ondernemingen en rechtspersonen die onder MKB en GO vallen. Als
alleen de IH-niet winst onderdelen van de aangiften leiden tot uitworp, worden deze behandeld door de
directie Particulieren.
16
De directie Particulieren beschikt niet over buitendienstambtenaren.
15

Pagina 12 van 15

8

Wat zijn de behandelresultaten en heeft er een effectmeting
plaatsgevonden?
Hieronder wordt antwoord gegeven op vraag 7 en vraag 8.
Er heeft sinds 2013 geen aparte registratie van de behandelresultaten van project
1043 plaatsgevonden. Aangezien de handmatige behandeling van aangiften
binnen het project 1043 altijd plaatsvindt in de Intensief Toezicht Teams van de
directie Particulieren en binnen die teams het grootste deel van de capaciteit aan
systeemfraude wordt besteed, geven de behandelresultaten van deze teams een
indicatie van de behandelresultaten van project 1043.
De behandelresultaten van deze teams en opgelegde navorderingsaanslagen over
de jaren 2011 tot en met 2019 zijn hieronder in tabel 1 en 2 opgenomen.
Toelichting op tabel 1
De behandelresultaten over de jaren 2011 tot en met 2013 komen uit het
jaarverslag 2014 project systeemfraude IH. De resultaten over de jaren 2015 tot
en met 2019 komen uit het Schakelbord Bestuurlijke Informatie-Dashboards
Belastingen (Team niveau) van de Intensief Toezicht Teams Particulieren.
Over 2014 zijn geen gegevens beschikbaar, hierdoor ontbreekt het jaar 2014 in
deze tabel.
Tabel 1

Behandelde aangiften IH intensief toezicht - 2011 t/m 2019

Jaar

Aantal afgedaan

Correctie op
verzamelinkomen

Percentage
gecorrigeerde
aangiften

2011

21.137

€ 65.266.479

63%

2012

18.965

€ 54.434.117

66%

2013

9.355

€ 26.069.897

39%

2014

onbekend

onbekend

-

2015

37.264

€ 197.000.000

-

2016

29.815

€ 126.400.000

65%

2017

17.646

€ 45.402.564

73%

2018

20.058

€ 84.755.876

69%

2019

17.056

€ 94.887.901

73%

Toelichting bij tabel 2
De navorderingsaanslagen over de jaren 2011 tot en met 2013 komen uit het
jaarverslag 2014 project systeemfraude IH. De resultaten over de jaren 2016 tot
en met 2019 komen uit de applicatie MOAW/ABS (Mijn Onderhanden en Afgedane
Werk/ABS). Over 2014 en 2015 zijn geen gegevens bekend, hierdoor ontbreken
deze jaren in de tabel.
Tabel 2

Aantal opgelegde navorderingsaanslagen - 2011 t/m 2019

Pagina 13 van 15

2011

1.288

2012

441

2013

105

2014

onbekend

2015

onbekend

2016

10.480

2017

11.617

2018

3.037

2019

3.803

Effectmeting
De effectmeting op het project is niet structureel ingericht. Voor het jaar 2013 is
wel een effectmeting uitgevoerd en hierover is gerapporteerd in het concept
jaarverslag systeemfraude IH 2014. Met betrekking tot het positief beïnvloeden
van burgers is het volgende opgenomen:
“…Van de 46.000 bekende burgers (met een AKI-uitworp fraude in ABS) hebben in
2014 30.000 een aangifte over 2013 ingediend…” en “… Van de 30.000 ingediende
aangiften zijn er bijna 17.500 stuks als risicoloos bestempeld (58%)….”
De conclusie die hieraan kon worden verbonden was dat deze groep burgers hun
aangiftegedrag had gewijzigd omdat hun facilitator tot stoppen was gebracht dan
wel dat hun aangiften over voorgaande jaren waren gecorrigeerd.
Bij de genoemde 17.500 risicoloze aangiften werd de AKI verwijderd en dus
gedeblokkeerd. Voor deze aangiften was het niet meer nodig om in het intensief
toezicht te worden betrokken.
Afrondende opmerkingen
Appreciatie ADR en DO-Control
In de opdracht is opgenomen ervoor te zorgen dat de gebruikte informatie
verifieerbaar en toetsbaar is en in verband met de appreciatie en externe toets
vroegtijdig DO-control respectievelijk de ADR te betrekken.
Er is een opdracht geformuleerd en voorgelegd aan de ADR om een audit te
verrichten op de onderliggende informatie van het feitenrelaas. Op vrijdag 26 juni
2020 heeft de ADR aangegeven deze opdracht niet te kunnen aanvaarden. De
reden hiervan is dat een audit op de volledigheid van de opgenomen feiten niet
kan worden uitgevoerd.
DO-control heeft het feitenrelaas voorzien van een appreciatie; waar DO-control in
de appreciatie heeft aangegeven aanvullende informatie op te nemen is het
feitenrelaas verduidelijkt en aangevuld.
Vervolg
Het feitenrelaas projectcode 1043 bevat een beschrijving van feiten en
gebeurtenissen over een periode van ca. 13 jaar aan de hand van acht
kernvragen. De inhoud van dit feitenrelaas is gebaseerd op gesprekken met

Pagina 14 van 15

directbetrokkenen bij het project 1043 en met procesdeskundigen IH en er is
gebruik gemaakt van de beschikbare documentatie en rapportages.
Door de projectgroep is naar beste eer en geweten informatie verzameld.
Het valt echter helaas niet uit te sluiten dat na deze versie van het feitenrelaas
(van september 2020) nog aanvullende informatie beschikbaar komt.

Pagina 15 van 15