Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

32 317

JBZ-Raad

Nr. 800

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID EN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 december 2022
Op de JBZ-Raad van 8 december a.s. zullen naar alle waarschijnlijkheid de
Raadsbesluiten worden geagendeerd betreffende de volledige toepassing
van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië, Bulgarije en
Kroatië. Hierbij informeren wij uw Kamer over het kabinetsstandpunt ter
zake. Voorts informeren wij u hierbij over de kabinetsappreciatie ten
aanzien van de op 16 november jl. gepresenteerde mededeling van de
Europese Commissie «Making Schengen stronger with the full participation of Bulgaria, Romania and Croatia in the area without internal
border controls»1 en het op 22 november jl. gepresenteerde rapport als
onderdeel van het Coöperatie- en Verificatiemechanisme (CVM) over
Roemenië.
Gezien de verwachte besluitvorming tijdens de JBZ-Raad vervangt deze
brief het reguliere BNC-fiche. Deze brief dient tevens als de geannoteerde
agenda voor het agendapunt Schengentoetreding op de JBZ-Raad. Ten
aanzien van de andere agendapunten komt uw Kamer de geannoteerde
agenda separaat toe.
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van een
Raadsbesluit dat leidt tot de Schengentoetreding van Kroatië, evenals
Roemenië, mede indachtig motie van het lid Van Wijngaarden2. Het
kabinet acht het echter te vroeg om tijdens de aanstaande JBZ-Raad te
besluiten tot de Schengentoetreding van Bulgarije en de opheffing van de
binnengrenscontroles. Hierna wordt dit nader toegelicht.

1

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, 16 november 2022,
COM(2022) 636 final.
2
Kamerstuk 21 501-20, nr. 1849.

kst-32317-800
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 800

1

Inleiding
De Commissie geeft in haar mededeling aan dat het Schengengebied,
zonder controles aan de binnengrenzen, één van de meest tastbare
verwezenlijkingen is van de Europese integratie: het drijft de economie
aan en biedt mensen de vrijheid om zonder grenscontroles door het
Schengengebied te reizen. Volgens de Commissie is in de huidige
uitdagende geopolitieke en economische context een volledig functionerend en voltooid Schengengebied essentieel voor stabiliteit, veerkracht
en economisch herstel. Om toe te kunnen treden tot het Schengengebied,
dienen lidstaten het volledige Schengenacquis te implementeren.
Voorwaarden die uit het Schengenacquis volgen zijn onder andere het
beschikken over capaciteit, middelen en procedures om de gezamenlijke
buitengrenzen effectief te beheren en uniforme Schengenvisa af te geven.
De beoordeling of een lidstaat aan alle eisen voldoet om het Schengenacquis uit te kunnen voeren, behoeft naast een positieve evaluatie op
alle beleidsterreinen van het Schengenacquis, de unanieme goedkeuring
van de Raad.
In de mededeling gaat de Commissie kortheidshalve in op de voortgang
die Roemenië, Bulgarije en Kroatië de afgelopen jaren hebben geboekt.
Hieronder wordt daar per lidstaat op ingegaan. De Commissie concludeert
dat alle drie de lidstaten voldoen aan de voorwaarden voor Schengentoetreding. Ze stelt dat in de drie lidstaten de noodzakelijke instrumenten,
structuren en procedures aanwezig zijn om de overschrijding van de
buitengrenzen door personen en mogelijke veiligheidsdreigingen aan die
grenzen efficiënt te beheren, en zo bij te dragen aan de aanpak van zware
criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie. De Commissie roept
de Raad op om tijdens de JBZ-Raad van 8 december 2022 te besluiten om
de betreffende lidstaten in staat te stellen volledig deel te nemen aan het
Schengengebied. De Commissie voert daarbij ook aan dat het Schengengebied de afgelopen tijd is versterkt dankzij onder andere de geïntensiveerde Schengen governance, de Schengenraad, en het voorstel tot
wijziging van de Schengengrenscode.
Zoals uw Kamer bekend volgt het kabinet de trajecten tot Schengentoetreding kritisch en beoordeelt daarbij elke lidstaat op zijn merites.3 Dat
betekent dat toetreding alleen plaats kan vinden als een lidstaat aan alle
eisen van het Schengenacquis voldoet. Het kabinet onderstreept in dit
verband het belang van naleving van fundamentele rechten bij de
uitvoering van het Schengenacquis, in het bijzonder gedurende (buiten)grensbeheer. Daarnaast hecht het kabinet aan een rapport van het
Coöperatie- en Verificatiemechanisme (CVM) waaruit blijkt dat significante
voortgang is geboekt op het gebied van de rechtsstaat. Een goed
functionerende rechtsstaat met voldoende instrumenten om corruptie en,
voor Bulgarije, georganiseerde misdaad aan te pakken is immers
essentieel voor onderlinge samenwerking tussen EU-lidstaten en het
functioneren van het Schengengebied. Het kabinet hecht eraan dat
politieke besluiten over Schengentoetreding worden genomen op basis
van recente informatie en blijvende monitoring. De afgelopen periode
heeft het kabinet dan ook uitgedragen actuele informatie nodig te hebben
om een besluit te kunnen nemen. Dat geldt, waar van toepassing, ook
voor het CVM.

3

GA JBZ-Raad oktober 2022 (Kamerstuk 32 137, nr. 772) evenals verslag JBZ-Raad maart 2022
(Kamerstuk 32 317, nr. 751).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 800

2

Kroatië
Beoordeling Commissie in de Mededeling
De Commissie licht toe dat het in 2019 reeds concludeerde dat Kroatië de
nodige maatregelen heeft genomen om aan het Schengenacquis te
kunnen voldoen. In 2021 heeft de Commissie, na meerdere evaluatiebezoeken die de afgelopen jaren zijn afgelegd, het aanvullende actieplan van
Kroatië afgesloten. Tijdens de JBZ-Raad in december 2021 bevestigden de
lidstaten dat Kroatië voldoet aan de technische voorwaarden voor de
toepassing van alle onderdelen van het Schengenacquis. Daarbij werd
ook, op instigatie van Nederland, aangetekend dat Kroatië diende te
blijven werken aan de tenuitvoerlegging van het Schengenacquis en de
daarbij behorende verplichtingen. Het ontwerpbesluit van de Raad voor
toetreding kreeg op 10 november 2022 een positief advies van het
Europees Parlement. Het CVM is op Kroatië niet van toepassing.
Indachtig de bovengenoemde verplichtingen die verbonden zijn aan het
naleven van het Schengenacquis gaat de Commissie in de mededeling in
op de inspanningen van Kroatië om ervoor te zorgen dat fundamentele
rechten worden gerespecteerd tijdens controles aan de buitengrenzen. De
Commissie stelt dat het land zich heeft gecommitteerd aan zero tolerance
ten aanzien van geweld van welke aard dan ook. Ook stelt de Commissie
naar tevredenheid vast dat Kroatië in juni 2021 een onafhankelijk
monitoringsmechanisme heeft ingesteld, waarmee grenswachten en
politie kunnen worden geobserveerd, om eventuele schendingen van de
grondrechten aan de grens aan de orde kunnen stellen. Ook besteedt het
mechanisme aandacht aan de opleiding van grenswachten en politieagenten over de toepasselijke wetten en het waarborgen van de fundamentele rechten. Een onafhankelijke Adviesraad, die bestaat uit twee
ombudsmannen, vertegenwoordigers van de Europese Commissie en het
EU-grondrechtenagentschap (FRA), geeft richting aan het werk van het
mechanisme. Inmiddels heeft het monitoringsmechanisme diverse
rapporten met aanbevelingen opgeleverd en heeft de Kroatische regering
de uitvoering van aanbevelingen ter hand genomen.
De Commissie verwelkomt de toezegging van de Kroatische autoriteiten
om het mechanisme te behouden en te blijven toepassen en stelt positief
vast dat de aanbevelingen van de Adviesraad worden weergeven in de
nieuwe overeenkomst van het monitoringsmechanisme, die op
4 november 2022 is ondertekend.
Kabinetsappreciatie
Het kabinet onderschrijft de mededeling van de Commissie op dit punt.
Voor Kroatië, dat recent reeds positief is geëvalueerd op de technische
implementatie van het Schengenacquis, is het voor het kabinet belangrijk
dat de Commissie bevestigt dat Kroatië de eerder geconstateerde
misstanden aan de buitengrens adresseert. In lijn met de motie van het lid
Ceder,4 hecht het kabinet aan het opzetten van een stabiel monitoringsmechanisme aan de grens waarmee doorlopend toezicht wordt gehouden op
de naleving van fundamentele rechten. Het is positief dat Kroatië zich de
afgelopen periode heeft ingespannen om dit mechanisme op te zetten.
Hiermee is Kroatië de eerste EU-lidstaat met een monitoringsmechanisme. Het kabinet waardeert dat Kroatië actie heeft ondernomen om de
aanbevelingen in de rapporten van het monitoringsmechanisme te
implementeren, en de adviezen van de Adviesraad heeft overgenomen.
Het kabinet verwelkomt tevens de briefwisseling tussen de Kroatische
Premier Plenković en Commissievoorzitter Von der Leyen, waarin de
4

Kamerstuk 32 317, nr. 743.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 800

3

toewijding van de Kroatische regering aan consequente inspanningen om
fundamentele rechten aan de grens te waarborgen wordt onderstreept.
Tot slot is het relevant te noemen dat in de nieuwe Schengenevaluatieverordening het aspect fundamentele rechten is versterkt. Zo kunnen
makkelijker onaangekondigde Schengenevaluaties plaatsvinden als er
signalen zijn van misstanden aan de buitengrens. Kroatië zal na toetreding
ook onder deze verordening vallen. Het kabinet verwelkomt dat Kroatië
een jaar na toetreding geëvalueerd zal worden.
Het kabinet concludeert dat Kroatië de afgelopen periode de inspanningen
ten aanzien van fundamentele rechten heeft geïntensiveerd en eerder
geconstateerde misstanden aantoonbaar heeft geadresseerd. Het zal
Kroatië blijven aanmoedigen om dit beleid voort te zetten, en te intensiveren waar nodig. Gezien het feit dat Kroatië hiermee heeft voldaan aan
de gewenste inspanning zoals omschreven in de Raadconclusies uit
december 2021, kan het kabinet instemmen met het Raadsbesluit dat leidt
tot de Schengentoetreding van Kroatië.
Roemenië en Bulgarije
Beoordeling Commissie in de Mededeling
De Commissie licht toe dat in 2011 het Schengenevaluatieproces van
Roemenië en Bulgarije is afgerond. Tijdens de JBZ-Raad van 3 maart 2022
boden Roemenië en Bulgarije aan om op vrijwillige basis een team van
experts van de lidstaten (onder coördinatie van de Commissie) uit te
nodigen om de correcte toepassing van de laatste ontwikkelingen van het
Schengenacquis sinds deze laatste Schengenevaluatie uit 2011 te
verzekeren. De nadruk lag hierbij op buitengrenzen en politiesamenwerking. Ook werd gekeken naar de manier waarop de landen hun
terugkeeraanpak hebben ingericht en de mate waarin het Schengeninformatiesysteem (SIS) is ingebed. De evaluatiebezoeken vonden plaats van
9 tot 11 oktober 2022 in Roemenië en van 12 tot 14 oktober 2022 in
Bulgarije. Het team van deze fact-finding missie bestond uit deskundigen
uit de lidstaten en waarnemers van het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex), Europol en het EU-grondrechtenagentschap (FRA).
De Commissie geeft aan dat deze fact-finding missie de conclusies uit
2011 bevestigt en dat Roemenië en Bulgarije niet alleen zijn doorgegaan
met uitvoering van de regelgeving, maar ook nieuwe wetgeving,
bijvoorbeeld in relatie tot het SIS, hebben geïmplementeerd en algehele
toepassing van het Schengenacquis hebben versterkt.
In de mededeling wordt daarbij voor Roemenië specifiek ingegaan op het
hoge kwaliteitsgehalte van het grensbeheer, inclusief grenssurveillance en
systematische controles. De Commissie beschrijft dat ook de internationale politiesamenwerking met de buurlanden goed functioneert, net
zoals de intensieve samenwerking met Frontex, dat al geruime tijd in
Roemenië opereert. De Commissie stelt dat terugkeer(beleid) wordt
uitgevoerd als een prioritaire actie ter bestrijding van irreguliere migratie
en ongeoorloofde secundaire bewegingen, wat resulteert in een
coherente aanpak van terugkeer en overname. De Commissie beschrijft
dat de strijd tegen illegale migratie en mensenhandel twee prioriteiten zijn
waarop Roemenië bijzonder actief is. Wel wordt in het rapport aandacht
gevraagd voor de uitdaging die Roemenië heeft alle vacatures van de
grenspolitie te vullen. De Commissie verwelkomt dat Roemenië in reactie
daarop het nodige personeel van de grenspolitie aan de binnengrenzen
zal overplaatsen naar de buitengrenzen, zodra de controles aan de
binnengrenzen zijn opgeheven en er zo meer aandacht is om irreguliere
migratie tegen te gaan. Tot slot stelt de Commissie dat wat de eerbiediging van de grondrechten betreft, Roemenië over doeltreffende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 800

4

structuren beschikt om de toegang tot internationale bescherming te
garanderen en om ervoor te zorgen dat het beginsel van non-refoulement
wordt nageleefd.
Voor wat betreft Bulgarije stelt de Commissie dat het vanwege de grens
met Turkije een sleutelrol speelt bij het beschermen van de buitengrenzen
van de EU en het handhaven van een hoog niveau van interne veiligheid.
De Commissie beschrijft dat Bulgarije daartoe effectieve grenscontroles
en surveillance heeft ingevoerd. Zoals blijkt uit het onderzoeksrapport,
wordt Bulgarije nog aangemoedigd om het nationale situatiebeeld verder
te verbeteren door het gemeenschappelijke model voor geïntegreerde
risicoanalyse volledig toe te passen. Ook blijkt uit het rapport dat er
uitdagingen zijn op het gebied van terugkeer, met name vanwege een
toename aan asielaanvragen dit jaar. Ondanks deze situatie hanteert
Bulgarije volgens de Commissie een coherente aanpak om derdelanders
zonder verblijfsrecht terug te sturen en zo ongeoorloofde secundaire
bewegingen te voorkomen. De bestrijding van grensoverschrijdende
criminaliteit heeft verder prioriteit, waarbij actieve internationale
politiesamenwerking wordt ingezet, onder meer via en met Europol, en
via operationele overeenkomsten die Bulgarije heeft gesloten met
buurlanden die grensoverschrijdende bewaking en achtervolging mogelijk
maken. Ook concludeert de Commissie dat wat eerbiediging van de
grondrechten betreft, Bulgarije over de juiste structuren beschikt om de
toegang tot internationale bescherming te garanderen en om ervoor te
zorgen dat het beginsel van non-refoulement wordt nageleefd.
Stand van zaken CVM Roemenië
Op 22 november jl. presenteerde de Commissie een rapport waarin de
voortgang van Roemenië ten aanzien van het CVM wordt besproken. Voor
het eerste ijkpunt (onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en justitiële
hervormingen) oordeelt de Commissie dat er goede voortgang is geboekt
op het merendeel van de aanbevelingen. Zo acht de Commissie onder
andere de aanbevelingen inzake de herziening van justitiewetgeving en
het onderzoek naar strafbare feiten afgerond. De Venetië Commissie heeft
evenwel geadviseerd om verdere gerichte aanpassingen door te voeren,
evenals waarborgen in het nieuwe systeem van onderzoek naar
misstanden in de rechtspraak. Desondanks concludeert de Commissie dat
aan de aanbevelingen voldoende is voldaan, en dat verdere monitoring
plaats kan vinden met behulp van het EU-rechtsstaatinstrumentarium,
zoals het jaarlijkse EU-rechtsstaatrapport en de mijlpalen in het
herstelplan. De aanbevelingen onder het tweede ijkpunt (het integriteitsraamwerk en het Nationaal Agentschap voor Integriteitsbewaking (ANI))
acht de Commissie afgerond, evenals de aanbevelingen van het derde
ijkpunt (strijd tegen corruptie op hoog niveau). Ten aanzien van het vierde
ijkpunt (strijd tegen corruptie op alle niveaus) stelt de Commissie dat de
nationale anti-corruptie strategie 2021–2025 is goedgekeurd en de
implementatie gaande is. Een tussentijds rapport wordt tijdens het eerste
trimester van 2023 verwacht. De Commissie ziet dit als voldoende om de
aanbeveling als afgerond te beschouwen.
De Commissie concludeert dus dat aan alle vier de ijkpunten voldoende is
voldaan. Ook spreekt het rapport van de Commissie waardering uit over
de intenties van Roemeense regering om verder opvolging te geven aan
de aanbevelingen, evenals de recente Opinie van de Venetië Commissie.
Ook stelt de Commissie dat de voortgang die is geboekt door Roemenië
onder het CVM voldoende is om te voldoen aan de bij toetreding tot de
EU aangegane verplichtingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 800

5

Voor het CVM officieel kan worden afgerond, zal de Commissie de
observaties van de Raad en het Europees Parlement in overweging
nemen, om bij haar besluit om de CVM-beschikking met betrekking tot
Roemenië in te trekken.
Stand van zaken CVM Bulgarije
Voor Bulgarije is geen nieuw CVM-rapport opgesteld, ondanks aandringen
van Nederland en gelijkgezinde lidstaten. Eind 2019 constateerde de
Commissie dat Bulgarije voldoende voortgang heeft geboekt onder het
CVM om te voldoen aan de ten tijde van de EU-toetreding aangegane
verplichtingen op het gebied van de rechtsstaat, bestrijding van corruptie
en bestrijding van georganiseerde misdaad. Wel diende Bulgarije volgens
de Commissie te blijven werken aan het omzetten van deze verplichtingen
in concrete wetgeving en verdere implementatie. De Commissie heeft de
CVM-beschikking met betrekking tot Bulgarije nog niet ingetrokken.
Kabinetsappreciatie Roemenië
Het kabinet heeft ten aanzien van Roemenië steeds aangegeven actuele
informatie over de toepassing van het volledige Schengenacquis door
Roemenië noodzakelijk te achten voordat een politiek besluit over
toetreding kan worden genomen. Ook hecht het kabinet aan een positief
CVM-rapport waaruit blijkt dat significante voortgang is geboekt op het
gebied van de rechtsstaat en corruptiebestrijding.
Het kabinet is steeds van mening geweest dat op basis van een Schengenevaluatie uit 2011 geen besluit over toetreding kan worden genomen. Het
kabinet verwelkomde dan ook het initiatief van Roemenië en Bulgarije om
een fact-finding missie uit te nodigen om de correcte toepassing van het
Schengenacquis sinds de laatste evaluatie te verzekeren. Daarbij heeft het
kabinet steeds benadrukt dat dit een grondige evaluatie moet zijn waarbij
alle relevante beleidsterreinen aan de orde komen, op vergelijkbare wijze
als bij een Schengenevaluatie. Vanwege de beperkte reikwijdte van de
fact-finding missie heeft het kabinet aangedrongen op een aanvullende
missie onder leiding van de Commissie, die zou zien op de in de eerste
missie ontbrekende beleidsterreinen visumbeleid, gegevensbescherming
en judiciële samenwerking in strafzaken, mede indachtig motie van het lid
Van Wijngaarden5. In de week van 15 november jl. heeft de Commissie
deze aanvullende missie georganiseerd. Nederlandse experts hebben
deelgenomen aan deze aanvullende missie naar Roemenië. Op
22 november jl. heeft de Commissie het rapport met de lidstaten gedeeld.
Uit de aanvullende fact-finding missie blijkt dat het team van experts geen
substantiële tekortkomingen heeft geconstateerd op het gebied van
visumbeleid, gegevensbescherming en justitiële samenwerking in
strafzaken.
Het kabinet verwelkomt de gecombineerde resultaten van beide
fact-finding missies en kan zich vinden in de conclusies die door de
experts van de lidstaten en de Commissie zijn beschreven. Het laat zien
dat Roemenië de afgelopen jaren is blijven investeren in het grensbeleid,
en dat het nieuwe wetgeving sinds 2011 correct heeft geïmplementeerd.
Ook heeft Roemenië daarbij recente uitdagingen het hoofd geboden, zoals
de grote toestroom van Oekraïense vluchtelingen aan de grens. Met het
huidige aantal opgeleide grenspolitieagenten, grenscontroleapparatuur en
-technologieën zorgt Roemenië voor degelijke grensbewaking en
grenscontroles, inclusief systematische controles van alle passagiers in de
relevante databases. Een aandachtspunt zal blijven om voldoende
5

Kamerstuk 21 501-20, nr. 1849.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 800

6

grensagenten beschikbaar te houden. Het kabinet zal het belang hiervan
benadrukken. Eveneens zal het kabinet elke maatregel die Roemenië
neemt om het buitengrensbeheer verder te versterken en die bijdraagt
aan het reduceren van secundaire migratiestromen binnen de Unie
verwelkomen. Het kabinet acht het van groot belang dat secundaire
migratie wordt tegengegaan. In dat licht onderstreept het kabinet het
belang van stevige buitengrenzen, goede Dublinsamenwerking,
screening- en asielgrensprocedures, en andere maatregelen die daaraan
bijdragen. Het kabinet stelt intussen vast dat de bilaterale politiesamenwerking tussen Roemenië en Nederland goed verloopt. Het kabinet
concludeert dat op basis van de recente evaluaties, Roemenië voldoet aan
de vereisten onder het huidige Schengenacquis.
Met het oog op het CVM waardeert het kabinet de welwillende houding
van de Roemeense regering en verwelkomt het kabinet dat er vele
positieve stappen zijn gezet op het gebied van rechtsstaat en corruptiebestrijding. Desalniettemin ziet het kabinet ook dat een aantal aanbevelingen
niet volledig is opgevolgd, zoals blijkt uit het CVM-rapport. Wel lijken de
ontwikkelingen over het geheel genomen in de juiste richting te bewegen.
Al het voorgaande in ogenschouw genomen is het kabinet voornemens in
te stemmen met de Schengentoetreding van Roemenië. Daarbij is een
belangrijke overweging dat sinds de totstandkoming van het CVM het
EU-rechtsstaatsinstrumentarium is uitgebreid en versterkt, bijvoorbeeld
met het jaarlijkse rechtsstaatrapport van de Commissie, de
MFK-rechtsstaatverordening, de herstelplannen, en het Europees
Openbaar Ministerie waar Roemenië, Bulgarije en Kroatië aan meedoen.
Hierdoor is voortdurende aandacht voor de rechtsstaat en corruptie beter
geborgd en kunnen hervormingen op de resterende aandachtspunten via
dit instrumentarium worden afgedwongen.
Kabinetsappreciatie Bulgarije
Het kabinet hanteert dezelfde voorwaarden voor toetreding tot het
Schengengebied voor Bulgarije als voor Roemenië. Ook ten aanzien van
Bulgarije moet dus actuele informatie van de Commissie dat Bulgarije
voldoet aan het volledige Schengenacquis beschikbaar zijn. Ook hecht het
kabinet aan een recent CVM-rapport waaruit blijkt dat significante
voortgang is geboekt op het gebied van de rechtsstaat, corruptiebestrijding en, in het geval van Bulgarije, bestrijding van georganiseerde
misdaad.
Het kabinet is steeds van mening geweest dat op basis van een Schengenevaluatie uit 2011 geen besluit over toetreding kan worden genomen. Het
kabinet verwelkomde dan ook het initiatief van Roemenië en Bulgarije om
een fact-finding missie uit te nodigen om de correcte toepassing van de
laatste ontwikkelingen van het Schengenacquis sinds de laatste evaluatie
te verzekeren.
Ondanks het feit dat het kabinet de reikwijdte van de eerste fact-finding
missie niet breed genoeg achtte, erkent het kabinet de positieve resultaten
van deze missie. Ook Bulgarije is volgens het evaluatie sinds 2011
doorgegaan met het implementeren van nieuwe Schengenwetgeving,
waarbij Bulgarije ten aanzien van de in de eerste missie onderzochte
elementen aan de daarvoor gestelde voorwaarden voldoet. Verder
waardeert het kabinet dat de aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit prioriteit heeft en dat op internationaal vlak actief wordt samengewerkt aan de bestrijding ervan. Vanzelfsprekend blijven er ook nog
uitdagingen bestaan die ook de Commissie in de mededeling onderkent,
bijvoorbeeld op het vlak van terugkeer. Dit betreffen echter tekortko-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 800

7

mingen die volgens de Commissie geen afbreuk doen aan de algehele
inzet van Bulgarije op grensbeheer. Wel blijven er bij het kabinet zorgen
bestaan over corruptie aan de Bulgaars-Turkse grens. Zo is in oktober een
aantal agenten van de grenspolitie aangeklaagd op verdenking van
corruptie.
Ook voor Bulgarije besloot de Commissie tot een vervolgmissie in
november om de ontbrekende elementen (visa, judiciële samenwerking in
strafzaken en gegevensbescherming) te onderzoeken. Wat het kabinet
betreft kwam dit besluit te vroeg. Het kabinet heeft naar voren gebracht
dat een aanvullende missie naar Bulgarije voor Nederland pas relevant is
wanneer er zicht is op een nieuw CVM-rapport (of een geloofwaardig
alternatief). Nederland heeft daarom besloten geen experts mee te sturen
op de aanvullende fact-finding missie naar Bulgarije. De Europese
Commissie stelt in haar rapport over deze tweede missie dat ook op de
drie resterende beleidsvelden Bulgarije aan de technische vereisten van
het Schengenacquis voldoet.
Het laatste CVM-rapport voor Bulgarije dateert uit 20196. Het kabinet deelt
de conclusie van de Commissie die in dat rapport stelt dat het CVM voor
Bulgarije kan worden afgerond, niet. Het kabinet houdt, met het oog op de
uitvoering van Schengen, zorgen over de corruptie en rechtsstaat in
Bulgarije. Het kabinet is net als voorgaande jaren van mening dat het CVM
voor Bulgarije pas kan worden afgerond indien uit een recent
CVM-rapport blijkt dat volledig is voldaan aan alle ijkpunten en aanbevelingen en de doorgevoerde hervormingen als duurzaam en onomkeerbaar
kunnen worden beschouwd. Het kabinet betreurt dat er na 2019 geen
CVM-rapportage is opgesteld voor Bulgarije.
Gezien de zorgen die het kabinet nog heeft ten aanzien van de rechtsstaat
en bestrijding van corruptie in Bulgarije, vanwege de relatie tot het
functioneren van het Schengengebied en grensbeheer, en een nieuw
CVM-rapport op korte termijn niet voorzien is, acht het kabinet het te
vroeg om tijdens de aanstaande JBZ-Raad te besluiten over Schengentoetreding van Bulgarije. Het kabinet heeft, met het oog op de uitvoering van
Schengen, nog steeds zorgen, met name over het ontbreken van een track
record in de aanpak en berechting van corruptiezaken, en over de
anti-corruptiecommissie. Het kabinet zal de Bulgaarse regering aanmoedigen om door te gaan met de hervormingen en het versterken van de
rechtsstaat, de aanpak van corruptie en de bestrijding van georganiseerde
misdaad, en de Bulgaarse regering daarbij aansporen zichtbare en
concrete resultaten te laten zien, zodat zeker gesteld kan worden dat
grenscontroles gewaarborgd zijn.
Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
Met betrekking tot de Commissiemededeling heeft het kabinet een
positieve grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid. De mededeling
heeft betrekking op de ruimte van vrijheid, veiligheid, en recht. Op dit
terrein is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de
lidstaten (artikel 4, lid 2, VWEU). Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit van de Commissiemededeling.
De mededeling heeft tot doel inzicht te geven in de stand van zaken en
voortgang van Roemenië, Bulgarije en Kroatië omtrent toetreding tot
Schengen. Aangezien de toetreding tot Schengen een unaniem besluit
van de Raad vergt en dus op EU-niveau plaatsvindt, acht het kabinet het
gerechtvaardigd dat het informeren over de stand van zaken met
betrekking tot een eventuele Schengentoetreding tevens op EU-niveau
6

Kamerstuk 23 987, nr. 390.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 800

8

plaatsvindt. Ten aanzien van de proportionaliteit heeft het kabinet
eveneens een positieve grondhouding. Het voorgestelde optreden is
volgens het kabinet geschikt om deze doelstelling te bereiken omdat het
naar mening van het kabinet zorgt voor duidelijkheid ten aanzien van de
positiestand van zaken met betrekking tot eventuele Schengentoetreding
van Roemenië, Bulgarije en Kroatië. Bovendien gaat het daarbij niet
verder dan noodzakelijk.
Krachtenveld
Het is de verwachting dat onder de lidstaten brede steun bestaat voor de
Schengentoetreding van de drie lidstaten. Een enkele lidstaat heeft nog
openstaande bezwaren. Het Europees Parlement heeft erop aangedrongen dat de Raad spoedig instemt met de Schengentoetreding van
Roemenië, Bulgarije en Kroatië.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 800

9