Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

31 936

Luchtvaartbeleid

Nr. 577

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 februari 2019
Hierbij bied ik u de resultaten aan van de quickscan luchthaven in zee1.
Deze is uitgevoerd naar aanleiding van de motie Paternotte/Van Brenk
(Kamerstuk 29 665, nr. 317) en in het kader van de luchtvaartnota
2020–2050. De motie vraagt ten eerste om een analyse van de stand der
techniek ten opzichte van eerder onderzoek naar het creëren van een
mainport in de Noordzee. Ten tweede vraagt de motie om inzicht in de
potentiële maatschappelijke kosten en baten alsmede de consequenties
voor de vliegveiligheid van een verplaatsing van Schiphol naar zee.
Voor deze quickscan is een overzicht gemaakt van relevante informatie uit
diverse bestaande onderzoeken. Vervolgens is middels een aantal
expertsessies een actualisatie van het materiaal gemaakt. Hierbij wil ik
benadrukken dat het gaat om een quickscan die laat zien hoe een
luchthaven in zee er kan uitzien (inclusief bijbehorende kosten, baten en
onzekerheden), waarbij is voortgebouwd op inzichten uit het verleden. De
resultaten zijn ter gedachtenvorming.
De afgelopen periode heb ik enerzijds gemerkt dat de luchthaven in zee
enorm leeft in de samenleving. Dit bleek bijvoorbeeld tijdens de luchtvaartgesprekken en focusgroepen die in het kader van de luchtvaartnota
zijn gehouden. In delen van de samenleving bestaat een sterke wens om
tot een permanente oplossing te komen voor de problematiek rondom
Schiphol, waarbij de luchthaven in zee als een mogelijkheid wordt gezien.
Daarnaast word ik benaderd door partijen die enthousiast zijn over de
bouw van een luchthaveneiland, omdat Nederland zich hiermee internationaal op de kaart zou kunnen zetten.
Anderzijds heeft het kabinet zich gecommitteerd aan de internationale
klimaatdoelstellingen, en werkt het met andere overheden, markt- en
maatschappelijke partijen aan nationale afspraken in het Klimaatakkoord.
1

kst-31936-577
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 936, nr. 577

1

Windparken op zee zijn een belangrijk onderdeel om de doelstellingen te
kunnen halen. Eerder heb ik uw Kamer al geïnformeerd (Kamerstuk
31 936, nr. 570) dat de zoektocht naar een mogelijke locatie voor een
luchthaven in zee wordt beperkt door de reeds in gang gezette uitrol van
windparken op zee (in het kader van het Energieakkoord en de Routekaarten 2023 en 2030 voor het Klimaatakkoord), conform het Nationaal
Waterplan en de klimaatambities. Realisatie van de routekaarten en het
kunnen vormgeven van de verdere klimaatambities richting 2050 is staand
kabinetsbeleid. Verder geldt dat de schaarste aan geschikte ruimte op de
Noordzee voor windparken, visserij, scheepvaart en natuur toeneemt. Het
wordt ingewikkelder om een akkoord over het ruimtegebruik op de
Noordzee te sluiten.
Ik ben me er van bewust dat de quickscan nog geen antwoord geeft op
alle vragen die er liggen omtrent de luchthaven in zee. Nader onderzoek
kan hier meer duidelijkheid over verschaffen. Ik benoem daarbij bijvoorbeeld de impact op de leefomgeving van vliegtuigbewegingen van/naar
een luchthaveneiland, de effecten van (te verwachten) technologische
vooruitgang en eventuele multifunctionaliteit van het eiland op de
kosten-baten-verhouding. Ik ga hierover graag het gesprek met uw Kamer
aan.
Tevens zal ik na de zomer in de ontwerp-luchtvaartnota mijn visie
neerleggen op de grote luchtvaartthema’s van dit moment (klimaat,
gezondheid, veiligheid en economie), en richting geven aan het beleid tot
2050.
In deze brief ga ik op hoofdlijnen in op de kosten en baten die ik
momenteel op het netvlies heb rond een luchthaven in zee. In de
rapporten in de bijlagen vindt u nadere informatie. De voor de literatuurstudie gebruikte rapporten zullen gepubliceerd worden op de website
luchtvaartindetoekomst.nl.
Introductie quickscan
De bestaande kennis over een luchthaveneiland in de Noordzee komt uit
diverse onderzoeken in de periode 1997–2003. Een conclusie uit het
onderzoeksprogramma Flyland (2000–2003) is dat er geen absolute
onmogelijkheden bestaan om een luchthaven in zee te realiseren. Flyland
werd echter beëindigd, omdat er te veel onzekerheden in de ontwikkeling
van de luchtvaart bestonden, de toen gemaakte initiële kostenberekening
hoog uitviel en de investeringsmogelijkheden door de Nederlandse
overheid en luchtvaartsector beperkt waren. Ook waren de uitgangspunten die golden bij aanvang van Flyland gewijzigd. Daarbij ging het
bijvoorbeeld om de verwachte groei en het percentage passagiers dat
overstapt op Schiphol.
Om in de actualisatiestudie een zo concreet mogelijk beeld te geven van
maatschappelijke kosten en baten van een luchthaven in zee, was het
nodig om één variant vast te stellen. Daartoe moest een aantal keuzes
worden gemaakt. Het gaat om bijvoorbeeld keuzes voor de locatie,
constructie, omvang, functionaliteit, configuratie en bereikbaarheid. Dit
zijn stuk voor stuk lastige vragen, waarbij op mijn verzoek externe experts
zijn betrokken. Ik benadruk dat het niet gaat om definitieve keuzes.
Tijdens de door ruimtelijk ontwerpbureau PosadMaxwan georganiseerde
expertsessies is de locatiekeuze een belangrijk aandachtspunt geweest.
De factoren die bij de locatiekeuze een rol speelden, betreffen de afstand
tot de kust, de juridische grens van de territoriale zee, de vogeltrek, de
zeestroming (van belang voor ecologie en zandstromen) en de locatie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 936, nr. 577

2

geplande windparken. Omdat rekening moet worden gehouden met lange
besluitvormings- en vergunningsprocedures en een lange bouwperiode,
is de verwachting dat een luchthaveneiland niet voor 2050 is gerealiseerd.
Schiphol blijft operationeel totdat de luchthaven in zee in gebruik wordt
genomen. Verder is uitgegaan van monofunctionaliteit (namelijk
luchtvaart) en van bestaande techniek voor het bouwen van een luchthaveneiland en bereikbaarheid door tunnelbuizen. Ten slotte is gekozen voor
vijf parallelle start- en landingsbanen. De afweging die hierbij past is
tussen de leefomgeving enerzijds en de robuustheid van het banenstelsel
anderzijds, waarbij in de quickscan de nadruk heeft gelegen op het eerste.
Tijdens de expertsessies zijn verschillende varianten van een luchthaven
in zee bekeken. Daaruit kwam naar voren dat een variant waarbij alle
vliegtuigbewegingen naar het luchthaveneiland worden verplaatst
operationeel en kostentechnisch de voorkeur heeft. Landzijdige functies
zoals parkeren, bagage-inname, security en vrachtafhandeling blijven op
de huidige Schiphollocatie. Personen, bagage en vracht gaan via een
ondergronds spoorsysteem naar het luchthaveneiland toe. Door een
volledige verplaatsing van de vliegtuigbewegingen worden de baten
gemaximaliseerd. De variant waarbij een deel van de vliegtuigbewegingen vanaf het luchthaveneiland wordt uitgevoerd (een satellietluchthaven) is afgevallen vanwege de relatief ongunstige kosten-batenverhouding.
De grootste baten
De voornaamste redenen om een luchthaven op zee te overwegen zijn de
verbetering van de leefomgeving in de gebieden rondom Schiphol, de
mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkeling op en rondom de huidige
Schiphollocatie en de mogelijke groei van de luchtvaartoperatie. Deze
potentiële baten leiden niet per se tot de Noordzee-optie. Die keuze volgt
uit analyses uit het verleden.
Omwonenden in de omgeving van Schiphol hebben te maken met
vliegtuiggeluid, de gevolgen van emissies van vliegtuigen, en er ligt een
risicocontour. In de Schiphol Gebruiksprognose 2019 is geprognosticeerd
dat in gebruiksjaar 2019 circa 125.000 mensen ernstig gehinderd zullen
zijn door het vliegtuiggeluid. Wanneer de vliegtuigbewegingen van
Schiphol rond 2050 verplaatst worden naar de Noordzee, verbetert voor
hen de kwaliteit van de leefomgeving direct, en vervalt ook de huidige
risicocontour. De verbetering van de leefomgeving kan positieve effecten
hebben op bijvoorbeeld de nachtrust, de productiviteit overdag, en een
verbetering van de gezondheid (ook op lange termijn). Het RIVM doet hier
momenteel onderzoek naar.
De quickscan laat echter ook zien dat er op andere plekken een verslechtering van de leefomgeving is te verwachten. De aan- en uitvliegroutes
van de luchthaven in zee zullen naar verwachting deels over land lopen,
des te meer wanneer gebruik wordt gemaakt van dwarsbanen. Die zijn
mogelijk nodig om de robuustheid van het banenstelsel te vergroten.
Waar de vliegroutes precies lopen, en hoeveel mensen daardoor
gehinderd worden, is in de quickscan niet gekwantificeerd. Verwacht
wordt dat dit zich vooral in de kustregio’s concentreert.
Het Schipholterrein is bijna 3.100 hectare groot. Daarbij komt dat er
hoogterestricties gelden in een groot gebied om de luchthaven heen. Bij
het volledig verplaatsen van de vliegtuigbewegingen naar de Noordzee
vervallen die hoogtebeperkingen en komt een groot deel van het
Schipholareaal vrij. Dit betekent dat er nieuwe ruimtelijke ontwikkelmoge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 936, nr. 577

3

lijkheden ontstaan in de metropoolregio Amsterdam, bijvoorbeeld voor
woningbouw, bedrijvigheid en groen.
Uit de quickscan blijkt echter ook dat de woningbehoefte in 2050 een stuk
lager ligt dan nu. De bevolkingsomvang stabiliseert volgens het CBS,
waarbij de onzekerheid over groei of krimp toeneemt. Tijdens de
expertsessies is hierop gewezen: de luchthaven in zee is geen oplossing
voor de woningbehoefte van nu.
Ten slotte is een potentiële baat dat er (in theorie) meer groei van de
luchtvaart mogelijk is op het eiland dan op de huidige Schiphollocatie.
Groei van de luchtvaart heeft naar verwachting een positief effect op de
bereikbaarheid en het vestigingsklimaat in Nederland, maar bemoeilijkt
het behalen van de klimaatdoelstellingen. Verplaatsing van de luchthaven
naar de Noordzee betekent dus niet ongebreideld groeien. Ook neemt de
reistijd van reizigers, werknemers en vracht van/naar de luchthaven toe.
Bij deze batenpost zijn eveneens kanttekeningen te plaatsen. De kwaliteit
van de verbinding tussen check-in en de luchthaven is bijvoorbeeld erg
belangrijk voor de concurrentiepositie, maar de betrouwbaarheid is een
onzekere factor. In brede zin is de ontwikkeling van de luchtvaart onzeker,
vooral na 2050. Daarbij gaat het niet alleen over de homecarrier en zijn
hub-en-spokemodel, maar ook over luchtvaart als zodanig. Technologische veranderingen zoals verticaal opstijgen en de intrede van drones in
het personenvervoer, kunnen bijvoorbeeld impact hebben op het gebruik
van luchthavens.
De grootste kosten
De voornaamste kostenposten die tegenover de baten staan, zijn de hoge
aanlegkosten, de impact op de natuur, en de beperktere ruimte op de
Noordzee, waarmee onder meer het behalen van de klimaatdoelstelling
wordt bemoeilijkt.
De grootste monetaire kostenposten zijn de aanleg en inrichting van het
luchthaveneiland, en de tunnelverbinding met het eiland. Tezamen is dit
tijdens de expertsessies geschat op 33 tot 46 miljard euro. Niet becijferd
zijn onder meer de (hogere) onderhoudskosten, de aanschaf van
(trein)materieel en de aanpassing van de huidige luchthavenlocatie.
Tevens moet rekening worden gehouden met parallelle investeringen in
Schiphol tot de ingebruikname van het eiland, waarbij de afschrijvingskosten hoger zijn dan gebruikelijk. Ook kwam vanuit de expertsessies en
de literatuur de waarschuwing dat overschrijding van kosten en planning
waarschijnlijk is bij dit type complexe projecten.
Daarnaast zijn er diverse niet-monetaire kostenposten. Op het landschap
zijn negatieve effecten te verwachten. Het duingebied is bijvoorbeeld een
kwetsbaar ecosysteem, wat door de emissies van vliegtuigen getroffen
kan worden. Daarnaast brengt de doorsnijding van het duingebied met
tunnelbuizen een veiligheidsrisico met zich mee in relatie tot de stabiliteit
van de kust en de waterkwaliteit; er treedt mogelijk verzilting op. Daarbij
zullen het eiland en de vliegtuigbewegingen (dag en nacht) zichtbaar zijn
vanaf de kust.
Ook zijn de effecten op de natuur groot, waarbij een aantal risico’s zijn op
te merken. Onder meer kan de zogenaamde kustrivier verstoord worden.
Dit kan gevolgen hebben voor de primaire productie en het transport van
vislarven naar hun opgroeigebied. Dit heeft mogelijk effect op het
voedselaanbod in de Noordzee en de Waddenzee en daarmee op de
vogel- en visstand. Verstoring van vogels en zeezoogdieren en daarmee

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 936, nr. 577

4

habitatverlies is voorstelbaar, maar lastig te voorspellen. Daarnaast zijn
diverse beheersmaatregelen nodig om vogelaanvaringen met vliegtuigen
te beperken en zo de vliegveiligheid te kunnen waarborgen. Hierbij dient
te worden opgemerkt dat het duurzaam gebruik van het ecosysteem op de
Noordzee nu al tegen de grenzen van de milieugebruiksruimte aanloopt
(Europese verplichtingen van de Kaderrichtlijn Mariene Strategie en de
Vogel- en Habitatrichtlijn). Er ligt al een herstelopgave voor het achteruitgaande aantal vogels. Daar bovenop leidt de uitrol van de routekaarten
voor windenergie op zee tot extra vogelaanvaringen, die overigens op
zichzelf binnen het voor de windparken op zee opgestelde Kader Ecologie
en Cumulatie blijven. Ten slotte zorgt de bouw van een luchthaveneiland
voor een grote CO2-uitstoot.
Verder kwam uit de quickscan naar de voren dat de ruimte op de
Noordzee in toenemende mate schaarser wordt. Gegeven de bestaande
ruimtelijke schaarste leidt alleen al de eventualiteit van een luchthaven in
zee er op korte termijn toe dat de besluitvorming over de toekomstige
inrichting van de Noordzee wordt bemoeilijkt. Dit vraagstuk speelt in de
Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en het Nationaal Programma Noordzee
2022–2027, waarin de hoofdlijnen uit de NOVI nader worden uitgewerkt.
Binnen deze context is het mijn ambitie om het komend half jaar in een
traject onder onafhankelijk voorzitterschap van het Overlegorgaan Fysieke
Leefomgeving met de belangrijkste maatschappelijke partijen een
Noordzeeakkoord te sluiten (Kamerstuk 33 450, nr. 55).
De luchthaven in zee heeft uiteenlopende effecten en aandachtspunten op
het ruimtelijk gebruik van de Noordzee. Ten eerste gaat het om de
scheepvaart, waarbij de aanlooproutes naar de haven van Amsterdam en
bepaalde ankergebieden dichtbij liggen. Voor de niet route-gebonden
scheepvaart neemt de bewegingsruimte af. Op het gebied van de
scheepvaartveiligheid is het aanvaringsrisico een aandachtpunt. Ten
tweede gaat het om de visserij. De ruimte voor visserij neemt af, doordat
in een groot gebied rondom de luchthaven niet gevist kan worden in
verband met de aantrekkingskracht op vogels. Daarnaast speelt het eerder
genoemde punt van verstoring van de primaire productie en de mogelijke
(maar onbekende) gevolgen voor de visstand. Ten derde gaat het om
recreatie. Het eiland en de vliegtuigen zijn te zien en te horen vanaf de
kust, wat de recreatieve waarde van het strand- en duingebied negatief
beïnvloedt. Ten vierde gaat het om de zandwinning. Een punt van
aandacht is de verminderde hoeveelheid beschikbaar zand voor de
kustverdediging. Daarbij komt dat de veranderende stromingen effect
kunnen hebben op de bestaande kustverdediging. Ten vijfde gaat het om
de ruimte voor windparken op zee. In de quickscan is naar voren gekomen
dat een preferente locatie voor een luchthaven in zee grenst aan het
windpark Hollandse Kust zuid (HKz). Vanwege de hoogtebeperkingen in
het kader van de vliegveiligheid kunnen een luchthaven en een windpark
echter niet naast elkaar bestaan.
De aanleg van windparken vormt een integraal onderdeel van de
Nederlandse klimaatambities die volgen uit het Parijsakkoord. In het
regeerakkoord heeft dit kabinet dan ook een ambitieus doel gesteld. We
nemen maatregelen die ons voorbereiden op een broeikasgasreductie van
49% in 2030 ten opzichte van 1990. In combinatie met elektrificatie van de
industrie, met name in de kustzone, is windenergie op zee in potentie de
grootste toekomstige groene krachtbron voor de Nederlandse economie
en samenleving. De routekaart windenergie op zee 2030 is vastgesteld op
27 maart 2018 (Kamerstuk 33 561, nr. 42).
De verduurzaming van de energievoorziening door middel van
windenergie op zee (uit het Energieakkoord) wordt in het ontwerp-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 936, nr. 577

5

Klimaatakkoord verder doorgezet, door de zeven gigawatt windenergie uit
de Routekaart 2030 in het akkoord op te nemen en het proces naar het
aanwijzen van extra gebieden voor windparken op zee in het Nationaal
Programma Noordzee 2022–2027 te starten.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 936, nr. 577

6