Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 302

Wijziging van de Gemeentewet en de
Provinciewet in verband met het aanpassen van
enkele bepalingen inzake het financieel toezicht
op gemeenten en provincies

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 23 maart 2012 en het nader rapport d.d. 7 juni 2012,
aangeboden aan de Koningin door de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 25 januari 2012, no. 12.000116, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging
van de Gemeentewet en de Provinciewet in verband met de beperking
van de financiële toezichtlast op gemeenten en provincies, met memorie
van toelichting.
Het voorstel houdt in dat het preventief financieel toezicht dat wordt
uitgeoefend op gemeenten en provincies in de loop van het begrotingsjaar kan worden ingetrokken. Voorts vervalt de bevoegdheid om
preventief toezicht op te leggen als de jaarrekening van het tweede aan
het begrotingsjaar voorafgaande jaar niet in evenwicht is.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een opmerking over het niveau van
regelgeving. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van
het voorstel wenselijk is.
Blijkens mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 25 januari 2012,
no. 12.000116, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 23 maart
2012, No. W04.12.0017/I, bied ik U hierbij aan.
1. Niveau van regelgeving
In de consultatie heeft de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv) de
benadering van de regering dat het horizontaal toezicht leidend moet zijn
onderschreven, maar hij stelt wel dat de kwaliteit en de waarborgen

kst-33302-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 302, nr. 4

1

daarvoor nog niet optimaal zijn. Het toezicht houdt meer in dan het
voorkomen van afwenteling van financiële risico’s op derden: de
meerwaarde is dat het de eigen verantwoordelijkheid van de decentrale
overheid ondersteunt. Dat pleit voor een nadere uitwerking van de criteria
voor een gezond en evenwichtig beleid. De Rfv acht het van belang dat er
een goed onderbouwd beeld van de begroting en meerjarenraming
bestaat. Dit vereist inzicht in de risico’s die samenhangen met het
onderhoud van kapitaalgoederen, het activa- en afschrijvingsbeleid,
onderhoudsplannen, het grondbeleid en verbonden partijen.1
Deze suggestie zal volgens de toelichting worden meegewogen bij een
wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en
gemeenten (BBV). Daarbij zal het begrip «materieel evenwicht» worden
vervangen door «structureel en reëel evenwicht».2
a. De Afdeling merkt op dat de verduidelijking van het financiële toezicht
niet uitsluitend in het BBV dient te worden opgenomen. Het betreft
hier interbestuurlijk toezicht op autonome bevoegdheden van
decentrale overheden. Hierbij is het belang van horizontaal toezicht zo
groot dat de hoofdlijnen van dat toezicht formeel-wettelijk regeling
verdienen.
De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen in die zin dat de
criteria waaraan de provinciale en gemeentelijke begrotingen dienen te
voldoen in de wet worden opgenomen.
b. Het vervangen van het begrip «materieel evenwicht» door de term
«structureel en reëel evenwicht» betekent niet per definitie een
versterking van het toezicht. Het nieuwe criterium biedt de mogelijkheid om alert te reageren als de begroting weliswaar in evenwicht is,
maar structurele risico’s bevat. Spiegelbeeldig daaraan biedt het ook
meer mogelijkheden om, bij een tekort op de lopende begroting,
toezicht achterwege te laten als duidelijk is dat tegenover dat tekort in
later jaren een overschot zal staan.
De Afdeling merkt op dat tegenover deze flexibiliteit het risico staat dat
te laat wordt ingegrepen. Immers, in de nieuwe situatie is het niet
meer noodzakelijk te reageren op signalen over financiële problemen
op de korte termijn. Het beoordelen van de financiële risico’s op
langere termijn is minder eenvoudig, zodat daarmee eerder beoordelingsfouten kunnen worden gemaakt.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de
waarborgen om bij de uitoefening van het toezicht beoordelingsfouten
(zoveel mogelijk) te voorkomen.
1. Niveau van regelgeving

1

Advies van 21 september 2011, kenmerk
2011–2000403703, blz. 1–2 en 4.
2
Toelichting, onder «Consultatie en adviezen».

a. Op advies van de Afdeling advisering is het voorstel van wet aangepast. Vanwege het belang van de horizontale verantwoording aan de
raad en provinciale staten en het verticale interbestuurlijk toezicht door
gedeputeerde staten of de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, wordt het bestaande begrip «evenwicht» in de
Gemeentewet en de Provinciewet nader gepreciseerd. Het begrotingsevenwicht dient structureel en reëel van karakter te zijn. Tegenover de structurele lasten dienen structurele baten te staan. De term
reëel heeft betrekking op de mate van realiteit van de ramingen.
Daarbij wordt tevens meegewogen in hoeverre een gemeente of een
provincie in de begrotingstukken inzicht geeft in de daadwerkelijke
baten en lasten in de voorgaande jaren en in hoeverre zij reeds een
beeld hebben van de voorziene baten en lasten in komende jaren. In
het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten
(BBV) worden nadere regels gesteld over de begroting, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag. Daarmee betreft het BBV
niet zozeer het toezicht zelf, maar de uitwerking van de informatie die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 302, nr. 4

2

over de begroting, de meerjarenraming, de jaarrekening en het
jaarverslag dient te worden gegeven, informatie die de raad en
provinciale staten, alsmede de toezichthouders in staat stellen om de
begroting te kunnen beoordelen.
Voor de toezichtpraktijk zal het begrip «structureel en reëel evenwicht»
worden uitgewerkt in het Gemeenschappelijk toezichtkader (GTK).
b. De voorgestelde wijziging in «structureel en reëel evenwicht» geeft de
raad en provinciale staten, alsmede de toezichthouders meer concreet
houvast om, hun controlerende taak respectievelijk hun toezicht vorm
te geven. Door de nadere uitwerking van wat onder het begrip
«structureel en reëel evenwicht» dient te worden verstaan in het BBV
en het GTK bestaat minder kans op discussie over de vraag of de
begroting – primair van het begrotingsjaar –, maar ook de meerjarenraming, nu wel of niet in evenwicht en daarmee sluitend is.
In reactie op de veronderstelling van de Afdeling advisering dat het in
de nieuwe situatie niet meer noodzakelijk zou zijn om te reageren op
signalen over financiële problemen op de korte termijn, wordt
benadrukt dat de begroting altijd eerst wordt beoordeeld. Pas als deze
niet structureel in evenwicht is, wordt daarbij de meerjarenraming
beoordeeld, hetgeen zou kunnen leiden tot preventief toezicht. Er
bestaat dan ook geen aanleiding om te vrezen dat signalen over
financiële problemen op de korte termijn zullen worden veronachtzaamd en beoordelingsfouten op de langere termijn zullen worden
gemaakt.
2. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.
2. De redactionele kanttekening is verwerkt.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J. P. H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. W. E. Spies

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 302, nr. 4

3

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no. W04.12.0017/I met een redactionele
kanttekening die de Afdeling in overweging geeft.
–

De nummering van artikelleden in artikel II herzien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 302, nr. 4

4