Kapitalisatiefactor MBO en HO
Een onderzoek naar mogelijkheden voor normering

Eindrapportage

Z. Berdowski, P.H.P. Eshuis

Zoetermeer, 6 juli 2010

IOO bv

Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO bv)
Bredewater 26
Postbus 602
2700 MG Zoetermeer
tel: 079 322 26 00
fax: 071 322 26 01
e-mail: info@ioo.nl
www.IOO.nl

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij het Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO bv). Het gebruik van cijfers en/of
teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken
is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen
en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval
system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van IOO
bv. IOO bv aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of
andere onvolkomenheden.

2

IOO bv

Inhoudsopgave

1

Inleiding

5

1.1

Aanleiding

5

1.2

Centrale vraagstelling en doel

5

1.3

Onderzoeksvragen

6

1.4

Gehanteerde definities commissie Don

6

1.5

Afbakening

7

1.6

Methodologie

7

1.7

Bronnen en dataverificatie

8

1.8

Leeswijzer

10

2

Gerealiseerde kapitalisatiefactor

11

2.1

Inleiding

11

2.2

Ontwikkeling kapitalisatiefactor 2004-2008

11

2.3

Determinanten kapitalisatiefactor

17

2.4

Uitkomsten regressieanalyse

21

2.5

Huisvesting

23

2.6

De bruikbaarheid volgens respondenten

27

2.7

Vaststellen van signaleringsgrenzen via schatting

29

2.8

Gebruikswaarde van de geschatte grenzen

31

2.9

Samenvatting

33

3

Normatieve indicatie kapitalisatiefactor

35

3.1

Inleiding

35

3.2

Risico’s

35

3.3

Risicobeheer

39

3.4

Normeringen vermogenspositie in retrospectief

41

3.5

Normeringen voor dit onderzoek

43

3.6

Gebruikswaarde van genormeerde grenzen

46

3.7

Visie van onderwijsinstellingen op de kapitalisatiefactor

48

3.8

Samenvatting

49

4

Conclusies

51

4.1

Inleiding

51

4.2

De bruikbaarheid van de kapitalisatiefactor

51

4.3

Welke elementen bepalen de totale baten en het totaal kapitaal het
best?

54

BIJLAGE 1

Gehanteerde definities kapitalisatiefactor

57

BIJLAGE 2

Indicatorenoverzicht productieproces

59

BIJLAGE 3

Tabellen

61

BIJLAGE 4

Geïnterviewde personen

67

3

IOO bv

4

IOO bv

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

Op grond van een toezegging van het kabinet aan de Tweede Kamer
(20 oktober 2009) heeft de Inspectie van het Onderwijs een onderzoek
gestart naar de invoering van een mogelijke kapitalisatiefactor in de
sectoren Beroeps- en Volwassenen Educatie (MBO), Hoger Beroeps Onderwijs (HBO) en Wetenschappelijk Onderwijs (WO). Het kabinet heeft
deze toezegging gedaan naar aanleiding van het rapport van de Commissie vermogensbeheer onderwijsinstellingen (commissie Don). De
commissie Don heeft aannemelijk gemaakt dat een kapitalisatiefactor
een bruikbaar hulpmiddel kan zijn om te signaleren of onderwijsinstellingen misschien een deel van hun kapitaal niet of inefficiënt benutten
voor de vervulling van hun maatschappelijke taken.

1.2

Centrale vraagstelling en doel

De commissie Don heeft gesteld dat het zinvol is om voor onderwijsorganisaties – niet op winst gerichte bedrijven, maar met een min of meer
stabiele inkomensstroom van overheidsmiddelen (namelijk de lumpsum)
– met andere kengetallen te werken. Niet het weerstandsvermogen,
maar de zogenaamde kapitalisatiefactor is een betere maat om de financiële positie van onderwijsorganisaties te beoordelen. De commissie
definieert de kapitalisatiefactor als het totaal van de balans gedeeld
door het totaal van de baten. De commissie Don heeft gesteld dat er
voor die kapitalisatiefactor signaleringsgrenzen zijn te formuleren. De
vraag of er sprake is van een teveel aan kapitaal moet van bestuur tot
bestuur worden bekeken. Gezien de grote variatie in kapitaalsbehoefte
voor onderwijs en onderzoek in de sectoren MBO, HBO en WO, heeft de
commissie Don nog geen kwantitatieve invulling kunnen geven aan bovengrenzen voor een (al dan niet partiële) kapitalisatiefactor in deze
sectoren.
Het doel van dit onderzoek is te onderzoeken wat de eventuele signaleringsgrenzen van een kapitalisatiefactor zouden kunnen zijn in de sectoren MBO, HBO en WO. Het overschrijden van de signaleringsgrens zou
aanleiding kunnen zijn nader onderzoek te doen naar die instelling. Uit
nader onderzoek moet blijken wat de oorzaak is van het overschrijden
van de signaleringsgrens. Mogelijk zou een deel van het kapitaal van de
instelling onvoldoende of inefficiënt zijn benut voor de vervulling van de
publiek bekostigde taken.

5

IOO bv

1.3

Onderzoeksvragen

De probleem- en doelstelling leiden tot de volgende centrale onderzoeksvragen:
1 Bepaal in welke mate de kapitalisatiefactor, zoals gedefinieerd door
de Commissie Don bruikbaar is voor de sectoren MBO, HBO en WO of
voor vergelijkbare groepen instellingen binnen die sectoren,
2 Geef aan welke elementen uit de jaarverantwoordingen van de instellingen in de sectoren MBO, HBO en WO gebruikt moeten worden voor
de bepaling van het Totaal Kapitaal en welke voor de Totale Baten.
Bepaal per sector MBO, HBO en WO of vergelijkbare groepen instellingen binnen die sectoren de bovengrens van de kapitalisatiefactor, waarboven dit kengetal een indicatie geeft van het mogelijk niet of niet efficiënt benutten van een deel van hun kapitaal voor de vervulling van hun
taken.

1.4

Gehanteerde definities commissie Don

Centrale begrippen in het rapport van de commissie-Don zijn vermogensbeheer en budgetbeheer. Bij vermogensbeheer gaat het om de
vraag hoe instellingsbesturen hun behoefte aan kapitaal financieren dat
nodig is voor investeringen in het primaire proces. Vanuit dit gezichtspunt worden twee kengetallen onderscheiden: de kapitalisatiefactor en
de solvabiliteit. De commissie Don introduceert de kapitalisatiefactor als
kengetal om te signaleren of een onderwijsinstelling zijn kapitaal al dan
niet efficiënt benut. Bij de vaststelling van dit kengetal hanteert de
commissie de volgende definities:
De kapitalisatiefactor is het totale kapitaal (TK) gedeeld door de totale
baten (TB). De formule luidt dan: KF = TK/TB. Wegens de grote verscheidenheid in eigendomsposities en waarderingsregimes van gebouwen en terreinen in het VO en PO stelt de commissie voor om het kengetal kapitalisatiefactor te abstraheren van gebouwen en terreinen. Exclusief gebouwen en terreinen geldt dan de volgende definitie: KF =
(TK-Geb +terrein)/TB. In het onderzoek is expliciet aandacht besteed
aan de vraag of het buiten beschouwing laten van gebouwen en terreinen in de definitie van KF voor de sectoren MBO, HBO en WO geen afbreuk doet aan de signaleringsfunctie.
Tot het totale kapitaal (TK) rekent de commissie Don het totaal van de
actiefzijde van de balans. De commissie tekent hierbij aan dat – wegens
verschillen in waarderingsregimes tussen de instellingen– er geen sprake is van uniformiteit tussen instellingen. Deze beperking van uniformiteit bemoeilijkt het interpreteren van verschillen tussen instellingen en
sectoren. Het vaststellen van een bovengrens voor de kapitalisatiefactor
veronderstelt gelijkwaardigheid van de teller en noemer in de vergelijkingsmaat. In het onderzoek is daarom expliciet aandacht besteed aan

6

IOO bv

de mogelijkheden die de jaarrekeningen bieden om te kunnen abstraheren van verschillen in waarderingsregimes.
Tot de totale baten (TB) rekent de commissie Don de totale baten uit de
gewone bedrijfsvoering. Deze definitie wijkt af van de definitie die bijvoorbeeld de CFI hanteert. De CFI rekent ook de financiële baten (zoals
rentebaten) tot de totale baten. De commissie Don heeft voor het VO en
PO ook de inkomsten uit private bronnen inbegrepen bij de totale baten.
Dit uitgangspunt is voor VO en PO verdedigbaar, omdat de private bijdragen beperkt zijn en doorgaans ingezet worden in het primaire onderwijsproces. De sectoren MBO, HBO en WO bieden – naast hun maatschappelijke taken – een grote diversiteit aan (private) diensten en
producten aan, waardoor inkomsten uit private bron niet zonder meer
toegevoegd kunnen worden aan de totale baten van het beoogde kengetal kapitalisatiefactor. In dit onderzoek zal daarom worden bezien in
hoeverre inkomsten uit private bron relevant zijn voor een kapitalisatiefactor in MBO, HBO en WO.

1.5

Afbakening

De periode van onderzoek betreft de jaren 2004-2008. De onderzochte
sectoren betreffen het middelbaar beroepsonderwijs (BVE) en het hoger
onderwijs (HO). Onderwijsinstellingen binnen het agrarisch onderwijs
(AOC’s) zijn als geïntegreerde VO/MBO instellingen beschouwd. Geïntegreerde MBO/HBO instellingen zijn apart beschouwd en twee maal opgenomen in de analyse, een maal voor het MBO deel en een maal voor
het HBO deel.

1.6

Methodologie

Normering van de kapitalisatiefactor veronderstelt inzicht in de kapitaalsbehoefte van onderwijsinstellingen. Deze behoeftebepaling vindt
plaats aan de hand van de volgende twee benaderingswijzen:
 Het gerealiseerde kapitaalsbeslag, of
 Extern geformuleerde normen.
In de eerstgenoemde benaderingswijze staat de kapitaalsbehoefte gelijk
aan de feitelijk waargenomen realisaties. Door uit te gaan van realisaties impliceert deze benadering dat mogelijke kosten(in)efficiënties het
beeld vertroebelen. Door te zorgen voor voldoende waarnemingen kan
dit effect zo veel mogelijk worden uitgesloten.
In de tweede benaderingswijze, waarbij geldende normen het vertrekpunt van analyse vormen, wordt feitelijk geabstraheerd van de werkelijkheid. Het voordeel van deze normatieve benadering is dat door te
abstraheren

ook

vooraf

gecorrigeerd

wordt

voor

mogelijke

kos-

ten(in)efficiënties.

7

IOO bv

Benadering 1: gerealiseerde kapitalisatiefactor
In de eerstgenoemde benaderingswijze staat de daadwerkelijk gerealiseerd kapitaalsbehoefte centraal. Door uit te gaan van gegevens die betrekking hebben op een periode van vijf jaar (2004-2008) zijn er voldoende waarnemingen voor een robuuste en empirische basis. Naast financiële gegevens uit de jaarrekening zijn gegevens toegevoegd over
leerlingaantallen, productie- en outputkengetallen. Deze gegevens zijn
toegevoegd om het functioneren van de instelling in zijn geheel zo veel
mogelijk bij de analyse te betrekken. De financiële gegevens vormen
immers de resultante van keuzes die zijn gemaakt met betrekking tot
de inrichting van de ‘onderwijsproductie’ en het nagestreefde kwaliteitsniveau. In bijlage 1 is een overzicht van de gegevens die zijn opgenomen. De theoretisch verwachte kapitalisatiefactor wordt vastgesteld
op grond van de kapitaalbehoeftenanalyse, en voor alle instellingen
vergeleken met realisaties. Dit wordt uitgewerkt in hoofdstuk 2.

Benadering 2: normatieve grenzen kapitalisatiefactor
In de tweede benadering worden, op grond van inzichten uit de literatuur, normatieve uitgangspunten getoetst en worden aan de hand van
de opgedane inzichten tijdens de interviews, aanvullende inzichten over
de functionaliteit van de normen onderzocht, evenals de wijze waarop
de onderwijsinstellingen omgaan met onvoorziene risico’s op het gebied
van personeel, huisvesting en materieel. De normatieve uitgangspunten
worden toegepast op alle instellingen en vergeleken met realisaties. Dit
wordt uitgewerkt in hoofdstuk 3.

1.7

Bronnen en dataverificatie

Aanpak
Het rapport van de commissie Vermogensbeheer onderwijsinstellingen
vormde het vertrekpunt van deze onderzoeksopdracht. Ten behoeve van
het onderzoek heeft documentstudie plaatsgevonden en zijn interviews
met vertegenwoordigers van onderwijsinstellingen en sectorraden gehouden. De interviews zijn gebruikt om, aansluitend op de onderzoeksvragen van de commissie Don, informatie te verzamelen over de gepercipieerde financiële risico’s van instellingen en de gevolgen die dit heeft
voor de optimalisering van de financieringsstructuur. Daarnaast zijn de
gesprekken gebruikt om opvattingen te toetsen ten aanzien van extern
geformuleerde normen en signaleringsgrenzen van bestaande indicatoren over het functioneren van de onderwijsinstelling.
Naast bestudering van jaarrekeningen van de onderwijsinstellingen is
cijfermateriaal verzameld over de financiële verslaglegging voor de periode 2004-2008. Dit leverde voldoende waarnemingen op om de analyses te kunnen uitvoeren. De financiële data zijn aangevuld met gegevens over leerlingaantallen, productie- en outputkengetallen. Deze ge-

8

IOO bv

gevens zijn toegevoegd om het functioneren van de instelling in zijn geheel zo veel mogelijk bij de analyse te betrekken.
Nadat het datamateriaal was verzameld en samengevoegd tot één databestand is het bestand gecontroleerd op volledigheid en interne consistentie van de data. Deze controle vond plaats aan de hand van verhoudingen tussen inkomsten, uitgaven en productiecijfers en heeft veel
aandacht gevergd.

Interveniërende variabelen
Naast de verificatie van de data op interne consistentie heeft een ander
belangrijk deel van de aandacht zich gericht op de doorwerking van interveniërende variabelen. We noemen er een paar:
 In het algemeen merken we op dat de periode van onderzoek samen
valt met de invoering van het competentiegerichte onderwijs in het
MBO en de invoering van de bachelor-master structuur in het HO. De
introductie van deze onderwijsvernieuwingen gaat gepaard met investeringen

in

curriculae,

personeel,

onderwijshuisvesting,

-

leermiddelen en -materialen. Onderwijsinstellingen verschillen in het
tempo waarin deze vernieuwingen plaatsvinden. Dit werkt verstorend
op het kunnen waarnemen van eenduidige relaties tussen input,
throughput en output factoren.
 Een belangrijke beeldverstorende factor betreft de stelselwijziging
voorschriften financiële verslaglegging (RJ 660) die met ingang van
2008 in de jaarrekening is doorgevoerd. Bij de invoering van de
nieuwe jaarrekeningvoorschriften en daaraan gekoppelde wijzigingen
in het administratieve systeem zijn de grondslagen voor waardering
en resultaatbepaling gewijzigd. Het verstorend effect is waar mogelijk geneutraliseerd door uit te gaan van voortschrijdende gemiddelden.
 Autonome ontwikkelingen: de literatuur en gesprekken hebben aanvullende inzichten opgeleverd ten aanzien van de soms schoksgewijze ontwikkeling van financiële jaarcijfers van instellingen door de jaren heen. Een praktijkvoorbeeld: decentralisatie van onderwijshuisvesting en invoering van de lump sum bekostiging heeft tot meer ondernemerschap geleid. Dit hield onder meer in dat instellingen op
zoek zijn gegaan naar constructies die fiscaal voordeel konden opleveren, bijvoorbeeld ten aanzien van de BTW. Dat hield risico’s in,
want de fiscus was niet van plan dat zo maar te accepteren. Het leidde er in sommige gevallen toe dat vastgoed werd ondergebracht in
aparte beheerstichtingen die zelfs buiten de jaarrekening werden gehouden. De huisvestingslasten van een instelling blijken in dit soort
geval (bijna) volledig uit huurlasten te bestaan die vergoed worden
aan de stichting waarin het vastgoedbeheer is ondergebracht. Het
feit dat vastgoed in enig jaar buiten de jaarrekening werd gehouden
en daarna alsnog werd opgevoerd (bijvoorbeeld door consolidering

9

IOO bv

van de vastgoed beheerstichting) leidt optisch tot grote verschillen,
en bemoeilijkt de onderlinge vergelijking van instellingen.1
 Instellingen die aan het fuseren zijn, of een periode van aanzienlijke
groei of krimp doormaken, evenals verticaal geïntegreerde instellingen waar VMBO, MBO, en HBO zich onder één dak bevindt en de
functies niet stringent zijn onderscheiden in de rekening leveren problemen op bij de interpretatie van gegevens.

1.8

Leeswijzer

In hoofdstuk twee staat de benaderingswijze centraal waarin de gerealiseerde kapitalisatiefactor het vertrekpunt van analyse vormt. Vanuit
een empirische invalshoek wordt de ontwikkeling van de kapitalisatiefactor gedurende de periode 2004-2008 geschetst en nader toegelicht.
In hoofdstuk drie vormen normen voor de vermogensbehoefte het vertrekpunt van analyse. Het voordeel van deze benadering is dat vooraf
gecorrigeerd wordt voor mogelijke kosten(in)efficiënties.
In hoofdstuk vier zijn conclusies geformuleerd aan de hand van het beantwoorden van de onderzoeksvragen.

1

Wij concluderen dat als gevolg van de invoering van eenduidiger financiële verslagleggingregels de onderlinge vergelijkbaarheid van instellingen sterk lijkt te worden verbeterd.

10

IOO bv

2

Gerealiseerde kapitalisatiefactor

2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk is getracht om vanuit de realisaties in het verleden te
komen tot bruikbare signaleringsgrenzen van een kapitalisatiefactor in
het MBO, HBO en WO. Het vaststellen van de hoogte van deze signaleringsgrenzen veronderstelt inzicht in de oorzaken van waargenomen
ontwikkelingen in de tijd. Voorts is het belangrijk om te achterhalen hoe
het komt dat er verschillen zijn tussen instellingen of sectoren in de gerealiseerde kapitalisatiefactor. De kapitalisatiefactor is daarbij gedefinieerd als de resultante van het totale vermogen (actiefzijde balans) ten
opzichte van de totale baten.
Het hoofdstuk start met het weergeven van de ontwikkeling van de kapitalisatiefactor in de periode 2004-2008 (paragraaf 2.2). Vervolgens
gaan we in op de determinanten van de kapitaalbehoefte. We stellen
ons daarbij de vraag of er mogelijk sprake is van een verband tussen de
kenmerken van onderwijsinstellingen en de feitelijk gerealiseerde kapitalisatiefactor (paragraaf 2.3). Omdat de kapitalisatiefactor aanvullend
zou moeten zijn op de huidige signaleringsinstrumenten behandelen we
in paragraaf 2.4 de belangrijkste financiële indicatoren die op dit moment in gebruik zijn. In paragraaf 2.5 wordt uiteengezet hoe er vanuit
de realisaties in het verleden signaleringsgrenzen zijn gemaakt. Een
samenvatting sluit het hoofdstuk af (paragraaf 2.6).

2.2

Ontwikkeling kapitalisatiefactor 2004-2008

In deze paragraaf beschouwen we de ontwikkeling van de kapitalisatiefactor in de tijd, waarbij aandacht is voor mogelijke verschillen tussen
onderwijssectoren. Zoals gezegd is de kapitalisatiefactor (KF) de uitkomst van de som:
TK (totaal kapitaal ofwel actiefzijde van de balans)/ TB (totale
baten).
Als de uitkomsten van deze som hoger zijn dan 1, dan is de totale balanswaarde groter dan de totale baten. Zijn de uitkomsten lager dan 1,
dan zijn de totale baten hoger dan de totale balanswaarde. Naast de
kapitalisatiefactor volgens de hierboven genoemde definitie schenken
we aandacht aan de kapitalisatiefactor exclusief huisvesting. In bijlage
1 is de formule voor het berekenen van de variant exclusief huisvesting
gegeven.

11

IOO bv

Scores kapitalisatiefactor
Voor de jaren 2004 tot en met 2008 is met behulp van de gegevens uit
alle jaarrekeningen van de instellingen uitgerekend wat de kapitalisatiefactor is. In deze periode was de laagst gerealiseerde score 0,47 in het
WO en 0,50 voor MBO en HBO. De hoogste score was 1,46 in het WO,
2,49 in het HBO en 2,45 in het MBO. In de volgende tabel 2.1 zijn alle
scores van de jaarrekeningen 2004 tot en met 2008 gecategoriseerd in
klassen. Uit het percentage scores per klasse is af te leiden dat de
spreiding van de scores voor elke onderwijssector groot is. De meest
voorkomende scoreklasse(n) doen zich voor in de range tussen 0.75 en
1.24. Binnen deze range vallen 58% van de gerealiseerde kapitalisatiefactoren in het MBO en 66% in zowel HBO als WO.
Tabel 2.1

Gerealiseerde kapitalisatiefactor per onderwijssector (inclusief huisvesting)

Gerealiseerde kapitalisatiefactor

MBO

HBO

WO

totaal

0,64 en lager

5%

5%

18%

7%

0,65 tot 0,74

8%

9%

9%

8%

0,75 tot 0,84

13%

12%

15%

13%

0,85 tot 0,94

11%

20%

20%

15%

0,95 tot 1,04

15%

12%

22%

15%

1,05 tot 1,14

12%

12%

2%

11%

1,15 tot 1,24

7%

10%

8%

8%

1,25 tot 1,34

11%

4%

3%

8%

1,35 tot 1,54

10%

4%

3%

7%

1,55 tot 1,94

5%

7%

-

5%

1,95 en hoger

3%

6%

-

4%

100%

100%

100%

100%

303

190

65

558

totaal
Aantal waarnemingen

Bron: jaarrekeningen 2004 – 2008
Toelichting: WO = exclusief werkplaatsfunctie

Ontwikkeling 2004-2008
Een overzicht van de gemiddelde kapitalisatiefactor per sector per jaar
is voor de periode 2004-2008 is weergegeven in figuur 2.2. Voor de
sectoren HBO en WO is er sprake van een dalende trend van de gemiddelde kapitalisatiefactor in de periode 2004-2008. In het MBO vond een
stijging plaats in de periode 2004-2006, en daarna daalde het gemiddelde weer om in 2008 op een iets hoger niveau uit te komen als in
2004.Voor elk van de jaren 2004 tot en met 2008 hebben wij bezien of
de verschillen tussen de instellingen zijn veranderd (zie tabel B1 in bijlage 3). De verschillen in de gerealiseerde kapitalisatiefactor tussen de
individuele onderwijsinstellingen instellingen zijn in de loop der jaren
kleiner geworden in het MBO en WO. In het HBO werden de verschillen
tussen de instellingen juist groter in dezelfde periode. De verschillen

12

IOO bv

tussen de instellingen WO zijn elk jaar kleiner dan de verschillen tussen
de onderwijsinstellingen binnen het MBO en HBO.

Figuur 2.2 Gemiddelde kapitalisatiefactor per onderwijssector en jaar (inclusief
huisvesting)
MBO

HBO

WO

1,20
1,10
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
2004

2005

2006

2007

2008

In de volgende tabel 2.3 is voor het totaal van de activa, voor een aantal categorieën van baten en voor het aantal studenten weergegeven
hoe de gegevens uit de jaarrekeningen 2008 zich verhouden tot de jaarrekeningen 2004. Het percentage drukt het verschil tussen 2008 en
2004 uit.
In de tabel is te zien dat in de periode 2004-2008 de totale baten in het
HO sterker zijn toegenomen dan het totaal van de activa op de balans.
Dit heeft geleid tot de daling van de kapitalisatiefactor in het hoger onderwijs in dezelfde periode. In de MBO sector was in de periode 20042008 sprake van een sterkere toename van het totaal van de activa dan
de toename van de totale baten. Daardoor is in het MBO de kapitalisatiefactor in 2008 hoger dan in 2004.

Tabel 2.3

Het totaal van de activa en baten, 2008/2004

Sector

Totaal activa

Totaal baten

MBO

+26%

+16%

HBO

+14%

+25%

WO

+22%

+30%

13

IOO bv

Kapitalisatiefactor exclusief huisvesting
In de vorige paragrafen is geconstateerd dat er grote verschillen zijn in
de gerealiseerde kapitalisatiefactor tussen de instellingen. Deze verschillen kunnen verband houden met verschillen in de huisvestingssituatie, bijvoorbeeld als gevolg van de ouderdom van de gebouwen, het gerealiseerde afschrijvingspercentage, de gekozen financieringswijze etcetera. In het rapport van de commissie Vermogensbeheer onderwijsinstellingen is voor de sectoren PO en VO daarom geadviseerd om de onderwijshuisvesting buiten de definitie van de kapitalisatiefactor te houden. Om na te gaan of de grote verschillen tussen de instellingen te
maken hebben met de huisvestingssituatie hebben wij in navolging dan
de commissie Vermogensbeheer onderwijsinstellingen ook een tweede
definitie van kapitalisatiefactor bekeken. In deze tweede definitie van
de kapitalisatiefactor is de huisvesting buiten beschouwing is gelaten.
Voor de berekening van de kapitalisatiefactor exclusief huisvesting zijn
de vermogensbestanddelen die op de huisvesting betrekking hebben
buiten beschouwing gelaten. Ook de (geschatte) huisvestingsbijdrage
als onderdeel van de lumpsum is buiten beschouwing gelaten. In de periode 2004-2008 was de laagst gerealiseerde kapitalisatiefactor exclusief huisvesting 0,13 in het WO en HBO en 0,17 in het MBO. De hoogste
score was 1,73 in het HBO, 1,44 in het MBO en 1,12 in het WO. In de
volgende tabel 2.4 zijn alle scores van de jaarrekeningen 2004 tot en
met 2008 gecategoriseerd in klassen.
Tabel 2.4

Gerealiseerde kapitalisatiefactor per onderwijssector en jaar (exclusief huisvestingsmiddelen)

Gerealiseerde kapitalisatiefactor ex. huisvesting

MBO

0,24 en lager

17%

0,25 tot 0,34

33%

0,35 tot 0,44

17%

0,45 tot 0,54

WO

totaal

6%

6%

12%

19%

17%

26%

25%

23%

20%

13%

16%

13%

14%

0,55 tot 0,64

4%

10%

23%

8%

0,65 tot 0,74

6%

11%

3%

7%

0,75 tot 0,94

5%

5%

9%

5%

0,95 en hoger
totaal
aantal waarnemingen

HBO

5%

8%

6%

6%

100%

100%

100%

100%

303

185

65

553

Uit het percentage scores per klasse is af te leiden dat de spreiding van
de scores voor elke onderwijssector groot is. De meest voorkomende
scoreklasse(n) doen zich voor in de range tussen 0,25 en 0,64. Binnen
deze range vallen 67% van de gerealiseerde kapitalisatiefactoren in het
MBO en 70% in het HBO en 76% in het WO.
De vergelijking tussen de scores uit tabel 2.1 en de bovenstaande tabel
2.4 bevestigen de veronderstelling dat de huisvestingscomponent een
belangrijke bijdrage levert aan de waarde van de kapitalisatiefactor. De

14

IOO bv

gemiddelde waarde van de kapitalisatiefactor exclusief huisvesting ligt
ongeveer op de helft van de variant waarin huisvesting wel in de definitie is meegenomen. Het is opmerkelijk dat de spreiding van de scores
op de kapitalisatiefactor exclusief huisvesting nog altijd vrij groot is.
Ook exclusief huisvesting is de spreiding van de scores op de kapitalisatiefactor in het WO kleiner dan in het HBO en MBO. De spreiding van de
scores op de kapitalisatiefactor exclusief huisvesting is in het MBO kleiner dan de spreiding van de scores inclusief huisvesting. Toevoeging
van de huisvestingscomponent aan de kapitalisatiefactor leidt in deze
sector dus tot grotere verschillen tussen instellingen.
De vergelijking tussen de kapitalisatiefactor inclusief en exclusief huisvesting leidt tot de conclusie dat de huisvesting van belang is voor de
hoogte van de gerealiseerde kapitalisatiefactor. Zowel met als zonder
huisvesting blijven er grote verschillen tussen individuele instellingen
bestaan. De verschillen tussen instellingen zijn in het MBO en HBO sterker dan in het WO.

Verschillen tussen instellingen verkleinen via clustering
Via het categoriseren van onderwijsinstellingen is bezien of er clusters
van instellingen zijn met vergelijkbare scores op de kapitalisatiefactor.
Op basis van de bekostigingsvoorwaarden en inzichten uit de literatuur
kan worden verondersteld dat de kapitalisatiefactor bij sommige categorieën van instellingen om gegronde redenen afwijkend kunnen zijn.
Denk bijvoorbeeld aan het onderscheid tussen –vaak kleinschaliger georganiseerde- vakscholen met een duurder onderwijsaanbod versus onderwijsinstellingen met een breed opleidingenaanbod waarbij een goede
mixverhouding bestaat tussen duurdere en goedkopere opleidingen. Een
grote instelling met veel uiteenlopende studierichtingen is beter in staat
veranderingen op te vangen dan zogenaamde monofunctionele instellingen die op dit punt grotere risico’s lopen.
Drie clusters zijn onderscheiden:
 Clustering op basis van de diversiteit van het onderwijsaanbod; instellingen met een breed aanbod versus vakinstellingen;
 Clustering op basis van belangrijkste subsidieverstrekker; instellingen voor groen onderwijs (LNV) versus de rest (OCW);
 Clustering op basis van de grootteklasse van de instellingen; kwartielen binnen elke sector.
Clustering op basis van de vorige criteria leidt niet tot subgroepen van
onderwijsinstellingen die qua kapitalisatiefactor sterker op elkaar lijken:
 Instellingen met een breed aanbod hebben gemiddeld een lagere kapitalisatiefactor dan vakinstellingen, waarbij één onderwijsrichting
dominant is. Dit verschil geldt niet voor het WO. De verschillen tussen de instellingen binnen zowel het cluster van vakinstellingen als
het cluster van instellingen met een breed aanbod zijn nog steeds
erg groot. Clustering op basis van onderwijsaanbod leidt daarom niet

15

IOO bv

tot groepen instellingen met meer gelijksoortige scores op de kapitalisatiefactor.
 Instellingen die de lumpsumvergoeding ontvangen van OCW hebben
voor wat betreft het MBO en HBO een lagere kapitalisatiefactor dan
instellingen waarvoor LNV de belangrijkste subsidieverstrekker is. In
het WO is er geen verschil tussen de groene universiteit en de overige universiteiten. De verschillen binnen het cluster groen als binnen
het cluster niet groen zijn groter dan de verschillen tussen de clusters. Clustering op basis van belangrijkste subsidieverstrekker leidt
niet tot groepen instellingen met meer gelijksoortige scores op de
kapitalisatiefactor;
 In het MBO en HBO is de grootteklasse van de instellingen van belang voor de hoogte van de kapitalisatiefactor: hoe groter de instelling hoe lager de kapitalisatiefactor. In het WO is de kapitalisatiefactor voor elke onderscheiden grootteklasse gelijk. De verschillen binnen de vier onderscheiden grootteclusters zijn veel groter dan de
verschillen tussen de grootteclusters. Clustering op basis van de
grootte van de instelling leidt niet tot groepen instellingen met meer
gelijksoortige scores op de kapitalisatiefactor
Op basis van de uitkomsten op de kapitalisatiefactor tussen en binnen
de drie onderscheiden clusters kan worden geconcludeerd dat het niet
mogelijk is de verschillen tussen de instellingen te verkleinen via het
samenvoegen van gelijksoortige instellingen op de terreinen van breedte van het onderwijsaanbod, subsidieverstrekker of grootteklasse.

Extreme scores van de kapitalisatiefactor
Om de waargenomen gerealiseerde kapitalisatiefactor scores te kunnen
duiden hebben we instellingen met extreme scores nader geanalyseerd
en beoordeeld op mogelijke verklarende achtergrondkenmerken. Extreem hoge (hoger dan 1.95) of extreem lage (lager dan 0.50) scores in
het WO doen zich niet voor. Extreem hoge scores in het HBO doen zich
vooral voor bij vakinstellingen. Er zijn instellingen voor kunstonderwijs
of pedagogisch onderwijs (beide HBO) die zich jaren achtereen kenmerken door hoge scores op de kapitalisatiefactor. Het betreft instellingen
die ruim zijn bekostigd, en meerdere jaren achtereen worden gekenmerkt door een extreem hoge rentabiliteit, solvabiliteit en liquiditeit. In
enkele gevallen was de kapitalisatiefactor hoog wegens fouten in de
jaarrekening (b.v. randtotalen zijn niet sluitend). De extreem lage scores op de kapitalisatiefactor in het MBO en HBO deden zich voor bij:
 Instellingen die zijn gaan samenwerken met een derde partij, waarvan de jaarcijfers gedeeltelijk wel en gedeeltelijk niet waren geïntegreerd in de geconsolideerde rekening;
 Instellingen met een zeer gering aandeel vastgoed in eigen bezit en
een groot aandeel huur;
 Instellingen met een extreem sterke (HBO) toename of afname
(MBO) van het aantal leerlingen gedurende vijf achtereenvolgende
jaren;

16

IOO bv

 Instellingen met een hoog aandeel personele lasten op de exploitatierekening (rond 90%).
Naast de bovengenoemde redenen zijn er meer triviale redenen waarom
de kapitalisatiefactor scores afwijken, niet alleen tussen instellingen onderling, maar ook in de vergelijking van een individuele instelling in de
tijd. Enkele voorbeelden hiervan zijn genoemd in paragraaf 1.7.

2.3

Determinanten kapitalisatiefactor

In de vorige paragrafen hebben wij geconstateerd dat er grote verschillen zijn tussen individuele onderwijsinstellingen op de scores van de kapitalisatiefactor. Deze verschillen blijven ook bestaan wanneer er gekozen wordt voor (zie ook: bijlage 3):
 een andere definitie van de kapitalisatiefactor (inclusief of exclusief
huisvesting)
 een clustering van de instellingen naar sector, onderwijsaanbod, financier of grootteklasse.
In deze paragraaf gaat de aandacht uit naar factoren die de verschillen
in gerealiseerde kapitalisatiefactor kunnen verklaren of duiden. Deze
factoren noemen wij determinanten. We stellen ons daarbij de vraag of
er mogelijk sprake is van een verband tussen kenmerken van onderwijsinstellingen en de feitelijk gerealiseerde kapitalisatiefactor (incl.
huisvesting). We gaan op zoek naar het antwoord op de vraag met welke factoren de kapitalisatiefactor samenhangt en wat de sterkte en richting is van het verband.
Om de zoektocht naar de determinanten van de kapitalisatiefactor mogelijk te maken is de financiële informatie uit de jaarrekeningen van de
instellingen aangevuld met gegevens over leerlingaantallen, productiekenmerken en outputkenmerken. Deze gegevens zijn toegevoegd om
het functioneren van de instelling in zijn geheel zo veel mogelijk bij de
analyse te betrekken. De financiële gegevens vormen immers de resultante van keuzes die zijn gemaakt over de inrichting van de ‘onderwijsproductie’ en het nagestreefde kwaliteitsniveau.

Intermezzo: zwakke relatie input en output
Het onderzoek naar de mogelijke invoering van een geschatte kapitalisatiefactor is gestoeld op de gedachte dat een rationeler vermogensbeheer leidt tot een kleiner aandeel aan te houden eigen vermogen. Dit
eenmalig vrijvallende deel van het eigen vermogen kan vervolgens worden ingezet ten gunste van het primaire proces, zo luidt de redenering.

17

IOO bv

Het veronderstelde verband tussen input, throughput, output kan echter
niet empirisch worden aangetoond.1

Onderzochte determinanten op het terrein van de input
Op het terrein van de input gaat het om de vraag hoeveel middelen de
onderwijsinstelling ter beschikking heeft om zijn maatschappelijke taak
uit te oefenen. Op het terrein van de beschikbare middelen is bezien
hoeveel baten de instelling ontvangt per student, wat volgens de regels
van de verdeelsystematiek de gerealiseerde gemiddelde bekostigingsfactor is per student, wat de verhouding is tussen de lumpsum en de
overige baten (contractactiviteiten). In de volgende tabel 2.5 Is weergegeven welke samenhang er is tussen de determinanten op het terrein
van de input en de kapitalisatiefactor.
Tabel 2.5

Samenhang tussen determinanten op het terrein van de input en de
kapitalisatiefactor

Variabelen input

MBO

HBO

WO

baten per student (fte)

-0,17

ns

-0,28

gemiddelde bekostigingsfactor

0,37

0,18

ns

Contractactiviteiten / Rijksbijdrage

0,22

ns

-0,40

Toelichting: de samenhang is uitgedrukt in een Pearsons correlatiescore. Deze score
varieert van -1 (er is een maximaal negatief verband tot +1(er is een maximaal positief verband). Alleen wanneer het betrouwbaarheidsniveau hoger is dan 95% is de
score vermeld. Wanneer dat niet het geval is staat er “ ns”= niet significant

De volgende samenhang tussen input en kapitalisatiefactor is aangetroffen:
 Er is een negatief verband tussen de baten per student en de kapitalisatiefactor: Hoe hoger de baten per student hoe lager de kapitalisatiefactor (alleen MBO en WO)
 Er is een positief verband tussen de gemiddelde bekostigingsfactor
en de kapitalisatiefactor: hoe hoger de bekostigingsfactor hoe hoger
de kapitalisatiefactor (alleen MBO en HBO).
 Het verband tussen de verhouding contractactiviteiten2/rijksbijdrage
enerzijds en de kapitalisatiefactor anderzijds is in het MBO tegengesteld aan dat in het WO. In het MBO is sprake van een positieve samenhang (hoe meer contractactiviteiten hoe hoger de kapitalisatiefactor), terwijl in het WO sprake is van een negatief verband.
De sterkte van het aangetroffen verband tussen inputfactoren en de kapitalisatiefactor is zwak tot matig (correlatiecoëfficiënten tussen 0,37 en
-0,40). De richting van het verband is in het MBO en HBO overwegend
positief en in het WO overwegend negatief. Voor het MBO en HBO geldt

1

Omdat er geen empirisch bewijs is van een eenduidige relatie tussen input en output
moet het effect van extra beschikbaar komende middelen, zoals verondersteld in het
rapport van de commissie Vermogensbeheer, niet overschat worden.

2

Derde geldstroom in het WO.

18

IOO bv

derhalve dat de kapitalisatiefactor hoger is naarmate de beschikbare
middelen hoger zijn. Voor het WO is het omgekeerde het geval: hoe
meer middelen de instelling genereert hoe lager de kapitalisatiefactor.

Determinanten op het terrein van de throughput
Op het terrein van de throughput gaat het om de vraag hoe de onderwijsinstelling de beschikbare middelen heeft aangewend om zijn maatschappelijke taak uit te kunnen oefenen. Doorgaans gaat het daarbij om
drie belangrijke elementen: personeel, huisvesting en overige lasten.
Tabel 2.6

Samenhang tussen determinanten op het terrein van de throughput
en de kapitalisatiefactor

Variabelen

MBO

HBO

WO

ns

ns

0,48

huisvesting ( inc aflos+afschr) / totale lasten

-0,14

ns

ns

overige lasten (inc afschr.) / totale lasten

0,16

ns

-0,35

aantal studenten per fte personeel

ns

-0,22

ns

aantal promovendi per hoogleraar

-

-

ns

-0,32

-0,15

-0,54

ns

ns

ns

personele lasten / totale lasten

Gemiddelde personele lasten per fte
aandeel direct personeel/ totaal personeel (fte)

Toelichting: de samenhang is uitgedrukt in een Pearsons correlatiescore. Deze score
varieert van -1 (er is een maximaal negatief verband tot +1(er is een maximaal positief verband). Alleen wanneer het betrouwbaarheidsniveau hoger is dan 95% is de
score vermeld. Wanneer dat niet het geval is staat er “ ns” = niet significant

De volgende samenhang tussen throughput en kapitalisatiefactor is aangetroffen:
 Er is een negatief verband tussen de gemiddelde personele lasten per
fte en de kapitalisatiefactor: Hoe hoger de personele lasten per fte
hoe lager de kapitalisatiefactor (alle sectoren). Voorts is er een negatief verband tussen de kapitalisatiefactor en het aandeel huisvestingslasten van de totale uitgaven (MBO), het aandeel overige lasten
van de totale uitgaven (WO) en het aantal studenten per fte personeel (HBO).
 Er is een positief verband met het aandeel personele lasten in de uitgaven (WO) en het aandeel overige lasten in de uitgaven (MBO). Hoe
hoger de instellingen scoren op deze indicatoren hoe hoger de kapitalisatiefactor.
De sterkte van het aangetroffen verband tussen throughputfactoren en
de kapitalisatiefactor is zwak tot matig in het MBO en HBO en matig tot
sterk in het WO. De richting van het verband is in alle onderwijssectoren overwegend negatief. Een en ander impliceert dat voor alle sectoren
geldt: hoe meer middelen de instelling inzet in het productieproces hoe
lager de kapitalisatiefactor is. Personele lasten zijn daarbij een productiefactor van cruciaal belang.

19

IOO bv

Determinanten op het terrein van de output.
Op het terrein van de output gaat het om de vraag wat de onderwijsinstelling hebben gepresteerd op het terrein van de maatschappelijke
taakuitoefening. Het gaat daarbij om behaalde diploma’s, gerealiseerde
promoties en wetenschappelijke publicaties. Voor het MBO gaat het mede om de gerealiseerde toegankelijkheid van de instelling (aandeel
deelnemers van opleidingen MBO niveau 1 en 2).
Tabel 2.7

Samenhang tussen determinanten op het terrein van de output en de
kapitalisatiefactor

Variabelen

MBO

HBO

ongediplomeerde uitstroom / totale uitstroom

ns

-

aantal diploma's / eerstejaars

ns

Ns

WO

ns

aantal promoties/promovendi

-0,27

aantal publicaties / direct WP

-0,31

percentage niveau 1 en 2

-0,22

-

Toelichting: de samenhang is uitgedrukt in een Pearsons correlatiescore. Deze score
varieert van -1 (er is een maximaal negatief verband tot +1(er is een maximaal positief verband). Alleen wanneer het betrouwbaarheidsniveau hoger is dan 95% is de
score vermeld. Wanneer dat niet het geval is staat er “ ns” = niet significant niet significant

De sterkte van het aangetroffen verband tussen ouputfactoren en de
kapitalisatiefactor is zwak in het MBO en matig in het WO. In het HBO is
er helemaal geen verband tussen de output van de instelling en de kapitalisatiefactor. In geen van de sectoren is een significant verband aangetroffen tussen het aantal gerealiseerde diploma’s en de kapitalisatiefactor. In het WO is de samenhang er alleen op het terrein van de onderzoeksfunctie van de instelling en in het MBO is de samenhang er alleen op het terrein van de toegankelijkheid van de instelling. De richting
van de samenhang is zowel voor MBO als voor WO overwegend negatief: hoe hoger de score op de outputfactor hoe lager de kapitalisatiefactor.

Determinanten op het terrein van financieel beheer
Op het terrein van het financiële beheer van de instelling gaat het om
factoren die verwijzen naar het vermogen van de instelling om op korten en middenlange termijn voldoende middelen vrij te spelen om het
voortbestaan van de instelling te garanderen en om de maatschappelijke taakuitoefening te continueren. De samenhang tussen indicatoren op
het financiële vlak en de kapitalisatiefactor is weergegeven in de tabel
2.8.

20

IOO bv

Tabel 2.8

Samenhang kapitalisatiefactor en financiële indicatoren

Financiële indicatoren

HBO

WO

MBO

Liquiditeit (current ratio)

0,53

0,15

0,27

Rentabiliteit

0,23

0,16

0,18

Solvabiliteit 1

0,52

0,23

0,18

Solvabiliteit 2

0,52

0,01

0,09

Algemene reserve / Totale baten

0,58

0,28

0,67

Beleggingen (t.o.v. EV)

0,25

0,31

0,19

Liquiditeit (quick ratio)

0,54

0,15

0,27

Weerstandsvermogen /totale baten

0,85

0,77

0,74

Werkkapitaal / Totale baten

0,58

0,22

0,23

De sterkte van het aangetroffen verband tussen financiële indicatoren
en de kapitalisatiefactor is zwak tot zeer sterk in alle sectoren. De
sterkste samenhang is er tussen de kapitalisatiefactor en het weerstandsvermogen, de algemene reserve, de solvabiliteit en de liquiditeit.
De sterke samenhang tussen de kapitalisatiefactor en het weerstandsvermogen is logisch omdat beide indicatoren een grote mate van overlap vertonen. Het weerstandsvermogen meet de omvang van het eigen
vermogen ten opzichte van de totale baten, terwijl de kapitalisatiefactor
het totale vermogen in beschouwing neemt (dus inclusief voorzieningen
en vreemd vermogen).
In het WO zijn de verbanden tussen de kapitalisatiefactor en de onderzochte financiële indicatoren het minst sterk en in het HBO het meest
sterk. De richting van het verband is in alle onderwijssectoren overwegend positief. Een en ander impliceert dat voor alle sectoren geldt: hoe
hoger de score is op elk van de financiële indicatoren hoe hoger de kapitalisatiefactor is van de instelling.

2.4

Uitkomsten regressieanalyse

In de voorgaande paragrafen hebben wij aandacht besteed aan allerlei
kenmerken van de instellingen die samen zouden kunnen hangen met
de gerealiseerde kapitalisatiefactor. De kenmerken hadden betrekking
op de input (beschikbare middelen), de throughput (inzet van de middelen), de output (gerealiseerde prestaties) en het financiële beheer
(klassieke financiële indicatoren). Bij een groot aantal van deze kenmerken is een samenhang geconstateerd met de gerealiseerde kapitalisatiefactor. Om nu te zien welke van al die onderzochte kenmerken nu
het meest van belang zijn voor de gerealiseerde kapitalisatiefactor is
voor elke sector afzonderlijk een regressieanalyse uitgevoerd. In de
analyse zijn alle factoren opgenomen die een matige tot sterke samen-

21

IOO bv

hang bleken te vertonen met de kapitalisatiefactor. De uitkomsten van
deze analyse staan in de onderstaande tabel opgesomd (tabel 2.9). In
de eerste kolom staat het type indicator dat in de regressieanalyse is
opgenomen: input, throughput, output of financieel. De tweede, derde
en vierde kolom vermelden in welke mate de indicatoren de gerealiseerde kapitalisatiefactor verklaren. De verklaarde variantie is uitgedrukt in percentages. Voor het MBO kan 72% van de aangetroffen verschillen in de gerealiseerde kapitalisatiefactor worden verklaard door de
opgenomen indicatoren, voor het HBO is dat 70% en voor het WO is dat
77%.
Tabel 2.9

Resultaten regressieanalyse 1

Type indicator

MBO

HBO

WO

Input

3%

28%

22%

Throughput

0%

2%

30%

Output

2%

3%

%

Financieel

67%

37%

25%

totaal verklaarde variantie

72%

70%

77%

Inputfactoren, zoals de bekostiging per student spelen een belangrijke
rol in de HBO sector (28% van de verschillen in de kapitalisatiefactor
wordt verklaard door inputfactoren), maar ook in het WO (22% verklaard). In de MBO sector zijn het vooral de financiële indicatoren die
een verklaringsgrond vormen voor de gerealiseerde kapitalisatiefactor.
In het WO levert een combinatie van input, throughput en financiële
factoren een goede voorspeller voor de hoogte van de gerealiseerde kapitalisatiefactor.
In de regressievergelijkingen wordt het belang van mate waarin al met
vreemd vermogen wordt gefinancierd duidelijk. Deze factor speelt een
rol van betekenis in alle onderwijssectoren. Het aandeel huisvestingslaten op de totale lasten speelt ook een rol van betekenis in de sectoren
MBO en HO. Daarbij speelt de gekozen huisvestingsmix een rol van betekenis in de MBO sector. Het negatieve teken voor de variabele ‘ratio
gem. huur/ huisvestingslasten’ laat zien dat naarmate het huuraandeel
in omvang toeneemt dit een neerwaarts effect tot gevolg heeft op de
hoogte van de kapitalisatiefactor. Om het belang en de onderlinge samenhang van de huisvesting enerzijds en de financieringsmix anderzijds
te verduidelijken, hebben we de volgende paragraaf gewijd aan zaken
die met huisvesting te maken hebben.

1

Uitgebreide resultaten van de regressieanalyses zijn opgenomen in Bijlage 3.

22

IOO bv

2.5

Huisvesting

In de eerste paragrafen van dit hoofdstuk is geconstateerd dat de gerealiseerde hoogte van de kapitalisatiefactor sterk uiteen kan lopen. Er
zijn grote verschillen tussen individuele instellingen. Deze verschillen
vormen de weerslag van de verschillende wijzen waarop de onderwijsinstellingen invulling geven aan hun maatschappelijke taak. Daarbij verschilt de situatie in het MBO en HO in de zin dat, in tegenstelling tot de
sectoren PO en VO, decentralisatie van de huisvestingstaak een extra
dimensie geeft aan de beoordeling van de gerealiseerde kapitalisatiefactor. Gezien de grote diversiteit tussen instellingen lijkt een algemene
norm onvoldoende recht te doen aan de specifieke omstandigheden die
het gevolg zijn van de individuele keuzes van onderwijsinstellingen. Wat
op sector niveau kan duiden op een te veel of tekort aan aangehouden
spaarliquiditeit kan op instellingsniveau tot een gedifferentieerd beeld
leiden. De verkenning van de determinanten van de kapitalisatiefactor
heeft inzichten opgeleverd over de specifieke omstandigheden waarin
instellingen verkeren en de consequenties die dit heeft voor de hoogte
van de kapitalisatiefactor. Een van de meest in het oog springende omstandigheden betreft de huisvestingsmix, en gemaakte keuzes over de
inzet van verschillende financieringsbronnen (financieringsmix).

Huisvestingsmix
Voor het merendeel van de instellingen in het MBO en HO geldt dat er
sprake is van een mix van onderwijshuisvesting in eigen bezit en huurpanden. De wijze waarop deze mix is samengesteld vloeit bijvoorbeeld
voort uit verwachtingen rondom toekomstige groei of krimp van studentaantallen. De mixverhouding tussen eigendom en huur wisselt voor iedere instelling en kan ook per instelling wijzigen in de tijd. De waarde
van gebouwen en terreinen vormt een belangrijk vermogensbestanddeel
en is van bepalende invloed voor de hoogte van de kapitalisatiefactor.
Instellingen met grotendeels gehuurde panden zullen, vergeleken met
instellingen waar alle panden in eigen beheer worden geëxploiteerd,
daarom gemiddeld een lagere balanswaarde laten zien.
Strategisch vastgoedmanagement richt zich op de optimale afstemming
van het vastgoed op de wensen en noden van het primaire proces.
Hierbij staat continuïteit van de bedrijfsvoering voorop. De doelstelling
van strategisch vastgoedmanagement is om - op basis van een strategisch vastgoedplan - een reële bijdrage te leveren aan het realiseren
van de instellingsdoelstellingen. Uit de interviews is gebleken dat de
meeste instellingen over een meerjarig huisvestings- en onderhoudsplan
beschikken. Echter, van strategisch vastgoedmanagement is nog niet of
nauwelijks sprake. Instellingen geven er in meer en mindere mate blijk
van grip te willen krijgen op de huisvestingssituatie. Daardoor ontstaat
ook meer oog voor de financiële baten en lasten verbonden aan de gerealiseerde huisvestingssituatie.

23

IOO bv

Verschillende fase van de vervangingscyclus
De financiële cijfers van een instelling die net heeft geïnvesteerd in
nieuwbouw zijn totaal verschillend van die van een instelling die net
voor de keuze staat om investeringen te plegen. Afhankelijk van het
moment van de fase van de vervangingscyclus waarin de panden van
een onderwijsinstelling verkeren, wijst de balans in het ene geval op
een groot aandeel overbruggingsleningen (in eerste helft van de cyclus)
dan wel op het aanhouden van spaarliquiditeit (in tweede helft cyclus).
Althans dat is een ideaaltypische theoretische benadering, zoals is afgebeeld in figuur 2.10.
Figuur 2.10

Schematische weergave vervangingscyclus regressieanalyse

100%

75%

50%

25%

0%

Vlak na vervanging

Halverwege cyclus

Vlak voor vervanging

Levensduur gebouwen

Idealiter worden de jaarlijkse afschrijvingen aangewend voor groot onderhoud en toekomstige investeringen in de vastgoedportefeuille. Tijdens de interviews is gebleken dat een deel van de onderwijsinstellingen in de periode na de OKF-operatie zich een tijd lang niet genoodzaakt zag, dan wel niet in staat bleek, grote onderhoudswerkzaamheden
uit te voeren. Er hebben in de loop der tijd wel investeringen en desinvesteringen plaatsgevonden. Vooral in de MBO en HBO sector zijn soms
forse investeringen in nieuwbouw gepleegd. Uit het verloop van de gemiddelde boekwaardes van gebouwen en terreinen gedurende de periode 2004-2008 leiden we af dat deze - uitgedrukt op basis van de historische aanschafwaarde- niet onder de 50 procent is gedaald (zie figuur
2.11).

24

IOO bv

Figuur 2.11

Schematische weergave verloop boekwaarde

100
%
75%

50%

25%

0%

Vlak na vervanging

Halverwege cyclus

Vlak voor vervanging

Levensduur gebouwen

Waar grote bureaucratische instellingen traag zijn met de aanpassingen
die nodig zijn om doelmatigheidsvoordelen van de nieuwe situatie te realiseren, bij de ondernemende instellingen is het risico het tegenovergestelde. In de periode na de decentralisatie van de onderhuisvesting
percipieerde men geen grote financiële risico’s en hebben sommige instellingen zelfs weten te profiteren van de sterke stijging van de waarde
van vastgoed gedurende de tweede helft van de jaren negentig. Ruim
tien jaar nadat de decentralisatie van de onderwijshuisvesting heeft
plaatsgevonden zien instellingen zich meer en meer geconfronteerd met
het plegen van noodzakelijke investeringen als gevolg van achterstallig
onderhoud. Omdat instellingen ook hebben moeten wennen aan de
nieuwe verantwoordelijkheden die gepaard gingen met de overdracht
van huisvesting geeft men ervan blijk niet altijd even goed te zijn omgegaan met het zorgvuldig beheer van de afschrijvingsgelden.
Bovendien ervaren bijvoorbeeld ‘campus’ universiteiten nu risico’s als
gevolg van het feit dat een belangrijk deel van de totale huisvesting
zich in dezelfde fase van de levenscyclus bevindt. Dergelijke instellingen
ondervinden problemen om tot een gebalanceerde huisvestingslast te
komen. Veel van deze instellingen zitten met een gebouwenvoorraad uit
de periode voor 1975 welke binnenkort aan grootschalige vervanging
toe is, en geven aan dat de kapitalisatiefactor alleen bruikbaar is in een
stabiele situatie. Dat is er één waarbij instellingen hun vastgoed beheren volgens een ideaaltypisch model. Door alleen naar de ontwikkeling
van de boekwaardes te kijken bestaat dus de kans dat mogelijke risico’s
aan het oog worden onttrokken.
Een ander probleem waarvoor instellingen zich geplaatst zien is dat er
geen evenwicht bestaat tussen de huisvestingskosten en de vergoeding
die daarvoor in de bekostiging is opgenomen. Op dat vlak is er, zeker in
reële termen, al scheefgroei opgetreden sinds de OKF-operatie. Prijs-

25

IOO bv

aanpassing is een inspanningsverplichting voor het departement, zo
werd afgesproken, en geen automatisme1.

Financieringsmix (EV versus VV)
Volgens de financieringsleer dient eigen vermogen te worden aangehouden ten einde:
 het tijdelijk opvangen van risico’s (de bufferfunctie),
 het financieren van activa (de financieringsfunctie).
Het eigen vermogen kan deze buffer- en financieringsfunctie in principe
gelijktijdig vervullen. Maar naarmate de bufferfunctie meer in de vorm
van liquide middelen wordt aangehouden is een organisatie feitelijk beter in staat om exploitatieverliezen tijdelijk te overbruggen zonder een
beroep te doen op overbruggingsfinanciering. Uit de interviews is gebleken dat financieel gezonde instellingen kunnen beschikken over een rekening courant bij een bancaire instelling. Schatkistbankieren biedt eenzelfde faciliteit. Met deze mogelijkheid heeft de bufferfunctie voor het
aanhouden van eigen vermogen voor een groot aantal instellingen aan
betekenis ingeboet.
Ten aanzien van de financieringsfunctie van het eigen vermogen stellen
we vast dat vooral instellingen in de MBO en HBO sector een groter
aandeel van hun financieringsbehoefte uit vreemd vermogen betrekken.
Lange tijd hebben universiteiten nog kans gezien om een belangrijk deel
van de investeringen met eigen vermogen te financieren, maar sinds
een groot aantal van deze instellingen aan de vooravond staat van
grootschalige vernieuwingen als gevolg van een verouderde huisvestingsportefeuille, neemt ook in deze sector het aandeel vreemd vermogen snel toe. Doordat de condities waaronder de OKF-operatie is doorgevoerd in de HBO sector wezenlijk verschilde van die in beide overige
sectoren, hebben HBO instellingen al geruime tijd kunnen wennen aan
kapitaalmarktfinanciering. Uit de regressieanalyse komt naar voren dat
naarmate het aandeel financiering met vreemd vermogen toeneemt, dit
een opwaarts effect heeft op de hoogte van de gerealiseerde kapitalisatiefactor. Er is dus sprake van een positief verband. Er zijn ook instellingen die aangeven er bewust voor gekozen te hebben zo veel mogelijk
met eigen vermogen te financieren. Deze instellingen geven om uiteenlopende redenen aan de voordelen die de financiering met vreemd ver-

1

Bron: F.van Wijk (2005), Huisvestingsautonomie in het beroepsonderwijs, RIGO,
Amsterdam.

26

IOO bv

mogen met zich meebrengt (fiscaal, hefboomwerking1) niet of onvoldoende te erkennen.

2.6

De bruikbaarheid volgens respondenten

Uit de gesprekken met vertegenwoordigers van de onderwijsinstellingen
blijkt weinig begrip te bestaan voor de introductie van een kapitalisatiefactor. De indruk bestaat dat de gangbare, en in het bedrijfsleven gebruikelijke financiële indicatoren zoals solvabiliteit, rentabiliteit en liquiditeit voldoende houvast bieden.2 Dit rechtvaardigt de vraag naar de
toegevoegde gebruikswaarde van de kapitalisatiefactor. Om dit te kunnen onderzoeken zijn, analoog aan de analyses rond de kapitalisatiefactor bezien hoe de instellingen scoren op de drie indicatoren solvabiliteit,
rentabiliteit en liquiditeit. Daarna is bezien in welke mate factoren op de
terreinen van input, throughput en output samenhangen met de huidige
financiële indicatoren.
In de volgende tabel 2.12 is per sector en voor verschillende jaren
weergegeven wat de gemiddelde score van de instellingen is geweest op
deze indicatoren. Voorts is de mediaan (meest voorkomende score) en
de standaarddeviatie aangegeven. De standaarddeviatie geeft aan hoe
sterk de verschillen tussen de instellingen zijn op de huidige financiële
indicatoren.
Op het terrein van de solvabiliteit zijn de verschillen tussen individuele
instellingen het kleinst (de standaarddeviatie is veel kleiner dan het
gemiddelde). Op het terrein van liquiditeit zijn er grote verschillen tussen instellingen (standaarddeviatie is bijna even hoog als het gemiddelde). Op het terrein van rentabiliteit zijn de verschillen tussen individuele instellingen het grootst.

1

Onderwijsinstellingen zijn niet vergelijkbaar met bedrijven, maar geven aan steeds
meer bedrijfsmatig te opereren, mede gestimuleerd door de eigen Raden van Toezicht
met leden die vaak afkomstig zijn uit het bedrijfsleven. Het realiseren van hoge rendementen op eigen vermogen is dus geen doel op zich, al neemt dit de vraag naar de
legitimiteit van hoge rendementen op het eigen vermogen in relatie tot de onderwijsprestaties niet weg.

2

In paragraaf 3.7 zullen we nader op ingaan op de visie van de onderwijsinstellingen op
de kapitalisatiefactor.

27

IOO bv

Tabel 2.12 Gemiddelde, mediaan en standaarddeviatie van huidige financiële indicatoren (2004-2008)

Gemiddelde

Mediaan

Std. Deviatie

1. solvabiliteit

0,48

0,46

0,16

2. rentabiliteit

1,61

1,50

5,42

3. liquiditeit

1,30

1,03

1,06

1. solvabiliteit

0,40

0,37

0,17

2. rentabiliteit

2,99

2,40

5,48

3. liquiditeit

1,26

0,90

1,18

1. solvabiliteit

0,55

0,53

0,09

2. rentabiliteit

2,79

2,50

3,53

3. liquiditeit

0,97

0,89

0,42

MBO

HBO

WO

In de gesprekken met vertegenwoordigers van instellingen is gebleken
dat van de drie indicatoren aan rentabiliteit weinig waarde wordt toegekend. Instellingen koersen soms bewust op een exploitatietekort om
voorzieningen en reserves te kunnen aanspreken. Een negatieve rentabiliteit hoeft geen alarmbellen te laten rinkelen, maar kan juist ook het
voorteken zijn om –bewust- in te teren op het eigen vermogen. Bovendien wijzen instellingsvertegenwoordigers uit het WO in dit verband op
het feit dat het bekostigingstelsel is gericht op de financiering van een
gemiddeld langduriger opleidingstermijn, waardoor de ontwikkeling van
financiële indicatoren in deze sector ook beter vanuit een meerjarig perspectief kunnen worden beoordeeld.
Ook voor de drie indicatoren solvabiliteit liquiditeit en rentabiliteit zijn
wij nagegaan in hoeverre de verschillen tussen de instellingen op deze
indicatoren kan worden verklaard door kenmerken van de instellingen
op de terreinen van input, throughput, output en financieel beheer. In
tabel 2.13 is aangegeven welk deel van de gerealiseerde solvabiliteit liquiditeit en rentabiliteit van de instellingen kan worden verklaard door
factoren op de terreinen van input throughput, output en financieel beheer.

28

IOO bv

Tabel 2.13 Totaal verklaarde variantie regressieanalyse

solvabiliteit

gem. rentabiliteit

liquiditeit

58%

46%

29%

Totaal verklaarde variantie

De verschillen tussen de instellingsscores kunnen slechts in beperkte
mate worden verklaard aan de hand van de variabelenset die ook is gebruikt voor de verklaring van de kapitalisatiefactor scores. Vooral de financiële indicatoren vormen een belangrijk element binnen het totaal
van de verklaarde variantie. Indicatoren die verband houden met het
onderwijs ‘productieproces’ (input, throughput en output) spelen nauwelijks een rol. Het feit dat de kapitalisatiefactor–in tegenstelling tot de
huidige financiële indicatoren- zich richt op de samenhang van de vermogenspositie en de exploitatie van de onderwijsinstellingen, is de reden waarom er bij de regressieanalyse op de kapitalisatiefactor een grotere verklaarde variantie is gebleken dan bij de regressieanalyse op de
huidige financiële indicatoren.1 Dit is een belangrijk verschil en duidt op
een in potentie toegevoegde waarde van de indicator “kapitalisatiefactor”.
Voor de gangbare financiële indicatoren geldt, dat ook al zijn de verschillen tussen instellingsscores minder goed te verklaren, er toch algemene, sectoroverstijgende signaleringsgrenzen gelden. De vraag die
voorligt, is of dergelijke signaleringsgrenzen ook bepaald kunnen worden voor de kapitalisatiefactor.

2.7

Vaststellen van signaleringsgrenzen via schatting

Omdat de kapitalisatiefactor zo sterk kan verschillen per instelling en er
gegronde redenen zijn aan te geven voor dergelijke verschillen, zullen
wij in deze paragraaf voor elke instelling afzonderlijk signaleringsgrenzen proberen vast te stellen. Dat doen wij door met behulp van de uitkomsten uit de regressieanalyse te schatten wat de hoogte van de kapitalisatiefactor zou mogen zijn – gegeven de instellingskenmerken op de
terreinen van input, throughput, output en financieel beheer. Deze geschatte kapitalisatiefactor2 dient als signaleringsgrens. Per instelling kan
nu worden bezien of de gerealiseerde kapitalisatiefactor al dan niet binnen het grensgebied van de geschatte kapitalisatiefactor blijft.

1

Solvabiliteit is gericht op de balanspositie, terwijl rentabiliteit is gericht op de exploitatie. Beide indicatoren worden daarom in onderlinge samenhang beoordeeld. Een hoge solvabiliteit welke gepaard gaat met een hoge rentabiliteit duidt mogelijk op onnodig spaargedrag.

2

Plus of min een halve standaarddeviatie.

29

IOO bv

Schatten van de grenzen per instelling
Omdat de grenzen van de kapitalisatiefactor per instelling worden geschat, kunnen de uitkomsten van die schatting ook per jaar en per instelling verschillen. In de volgende tabel 2.14 is per sector en jaar
weergegeven hoe hoog de geschatte kapitalisatiefactor gemiddeld is en
welke ondergrens en bovengrens is vastgesteld.
Tabel 2.14 Uitkomst geschatte grenzen kapitalisatiefactor per sector
Sector

jaar

Gemiddelde

Ondergrens

Bovengrens

Std. Deviatie

MBO

2004

1,12

0,98

1,27

0,29

2006

1,15

1,01

1,29

0,28

2008

1,13

0,99

1,28

0,29

2004

1,12

0,97

1,27

0,30

2006

1,16

1,01

1,31

0,30

2008

1,14

0,99

1,30

0,31

2004

0,80

0,69

0,91

0,22

2006

0,83

0,73

0,94

0,21

2008

0,73

0,62

0,84

0,22

HBO

WO

De schatting in tabel 2.14 is gebaseerd op een langere periode van
waarnemingen (5 jaar). Op gezette tijden zal de schattingsmethodiek
moeten worden herijkt, omdat er in de toekomst mogelijk andere determinanten op de terreinen van input, throughput enzovoorts een rol
kunnen gaan spelen.

Beoordeling van de gerealiseerde kapitalisatiefactor
In de vorige paragraaf is voor elke individuele instelling vastgesteld
binnen welke grenzen de kapitalisatiefactor zich zou moeten bevinden,
gegeven de diverse kenmerken van de instelling. In deze paragraaf
gaan wij na of de gerealiseerde kapitalisatiefactor van de instellingen
zich binnen de boven en ondergrens bevindt van de schatting. In tabel
2.15 is per sector weergegeven bij hoeveel instellingen de vastgestelde
grenzen zijn overschreden. Het betreft alleen gevallen waarin sprake is
geweest van een meerjarige overschrijding van de grenzen, dus minstens twee achtereenvolgende jaren moet er sprake zijn geweest van
een overschrijding.

30

IOO bv

Tabel 2.15 Overschrijdingen van de geschatte grenzen van de kapitalisatiefactor

MBO

HBO

WO

< ondergrenswaarde

4

4

0

> bovengrenswaarde

3

2

2

totaal aantal overschrijdingen

7

6

2

12%

15%

15%

overschrijdingen / totaal instellingen

Het aantal keer dat er sprake is van een overschrijding van de grenswaarden, uitgedrukt in percentages, verschilt niet veel per sector. Het
betekent dat op basis van een confrontatie tussen de gerealiseerde en
geschatte grenswaarden er in 85-88% van de meerjarige waarnemingen
geen aanleiding is om nader onderzoek te laten verrichten door de Inspectie. Op het totaal van overschrijdingen wordt de onderste signaleringsgrens het meest frequent overschreden. Dit geldt voor de sectoren
MBO en HBO. In het WO is er in het geheel geen sprake van overschrijding van de ondergrens.

2.8

Gebruikswaarde van de geschatte grenzen

De bruikbaarheid van de geschatte grenzen voor de kapitalisatiefactor
kan worden beoordeeld door te bezien welke instellingen worden gesignaleerd met behulp van de geschatte grenzen en deze te vergelijken
met de signaleringsmogelijkheden van de huidige indicatoren solvabiliteit, rentabiliteit, en liquiditeit. Een overzicht van overlappende signalering en blinde vlekken is in onderstaande tabel weergegeven (Tabel
2.12). 1
Tabel 2.16 Overlap en blinde vlekken oude en nieuwe indicatoren

1

MBO

HBO

WO

MBO

HBO

WO

overlap indicatoren (smal)

56

48

10

27%

35%

15%

overlap indicatoren (breed)

130

91

47

62%

67%

72%

blinde vlek: geschatte kapfactor

26

14

16

12%

10%

25%

blinde vlek: solv, rentabiliteit, liquiditeit

15

16

9

7%

12%

14%

Totaal

209

136

65

100%

100%

100%

Zie bijlage 2 voor een uitgebreide vergelijkingstabel van de onderzochte indicatoren.

31

IOO bv

In de eerste rij is het aantal waarnemingen geteld waarbij er zowel volgens de huidige indicatoren (solvabiliteit, rentabiliteit, liquiditeit1) als de
geschatte begrenzing van de kapitalisatiefactor geen sprake is van
overschrijding van signaleringsgrenzen. In de tweede rij is er een minder strikte overlap aangehouden, waarbij er vanuit is gegaan dat minstens twee van de drie huidige indicatoren niet wijzen op een overschrijding van de grenswaarden. Met andere woorden wordt hier verondersteld dat in de huidige situatie pas een belsignaal gaat rinkelen wanneer de signaleringsgrenzen van twee van de drie indicatoren zijn overschreden. Wanneer deze bredere norm wordt aangehouden zien we dat
afhankelijk van de sector er sprake is van 62-72% overlap tussen de
huidige signaleringsmogelijkheden en de signaleringsgrenzen van de
kapitalisatiefactor. Ten aanzien van al deze waarnemingen kunnen we
stellen dat er geen sprake is van een toegevoegde waarde van de nieuwe indicator kapitalisatiefactor. Immers het signaal zou met het huidig
instrumentarium ook al zijn gegeven.
Interessanter is het natuurlijk om te onderzoeken of er mogelijk sprake
is van een toegevoegde waarde van de geschatte kapitalisatiefactor.
Deze situaties doen zich voor wanneer er verschil van inzicht bestaat op
grond van het signaleringsvermogen van het huidige instrumentarium
enerzijds, en dat van de kapitalisatiefactor anderzijds. Het bijgesloten
signaleringoverzicht laat zien dat er zich zowel situaties voordoen waarbij de signaleringsgrenzen volgens de huidige indicatoren worden overschreden terwijl hier bij de nieuwe indicator geen sprake van is, en vice
versa. We noemen dit voor het gemak een blinde vlek. Het aantal maal
dat de signalen contrair zijn, en er dus sprake is van een blinde vlek is
in tabel 2.16 weergegeven voor zowel de nieuwe geschatte kapitalisatiefactor als de set van huidige indicatoren. Een blinde vlek van de geschatte kapitalisatiefactor doet zich voor in het geval er op grond van
de huidige indicatoren wel sprake is van overschrijding van de grenswaarden, terwijl de seinen volgens de geschatte kapitalisatiefactor op
groen staan. Andersom, een blinde vlek bij de huidige indicatoren doet
zich voor indien er op grond van de geschatte kapitalisatiefactor sprake
is van een overschrijding terwijl er bij de huidige indicatoren sprake is
van een normale gang van zaken. De balans opmakend constateren we
dat zowel in het MBO als het WO er vaker sprake is van een blinde vlek
aan de zijde van de geschatte kapitalisatiefactor, dan dat er sprake van
is van een blinde vlek bij de huidige indicatoren. Voor de waarnemingen
in de HBO sector houden de scores elkaar in evenwicht.

1

Voor liquiditeit zijn de gehanteerde grenswaarden > 0,5 en <1,5 ; voor solvabiliteit
>0,1 en < 0,5 ; voor rentabiliteit > -0,01 en < 0,05. Deze grenzen zijn gebaseerd op
het rapport Financieel beleid van onderwijsinstellingen en op onderdelen aangepast
aan het MBO en HO (lagere ondergrens bij solvabiliteit en negatieve rentabiliteit kan
incidenteel nodig zijn).

32

IOO bv

Uit de analyse van de blinde vlekken stellen blijkt dat met behulp van
de geschatte grenzen dezelfde instellingen worden gesignaleerd als met
het huidige instrumentarium. Het verschil tussen de signalering met de
geschatte grenzen en de signalering met het huidige instrumentarium
zit hem in het tijdstip waarop het signaal wordt afgegeven. Met de geschatte grenzen gebeurt dat iets eerder in de tijd. De toegevoegde
waarde van de geschatte grenzen lijkt vooral te schuilen in de het feit
dat ontwikkelingen eerder in de tijd worden gesignaleerd, in vergelijking
met de huidige indicatoren. Daarmee is de signaleringsfunctie van de
geschatte kapitalisatiefactor iets meer alert en ‘to the point’.

2.9

Samenvatting

In dit hoofdstuk hebben we vanuit een empirische invalshoek de gerealiseerde kapitalisatiefactor over de periode 2004-2008 onderzocht.
Naast financiële informatie zijn diverse kenmerken van de onderwijsinstellingen betrokken in de analyse: diverse productie- en outputkengetallen. Deze gegevens zijn toegevoegd om het functioneren van de instelling in zijn geheel zo veel mogelijk bij de analyse te betrekken.
De daling van de hoogte van de kapitalisatiefactor in het hoger onderwijs heeft te maken met een snellere stijging van de totale baten ten
opzichte van het toegenomen vermogensomvang in de periode van onderzoek. Deze toegenomen baten hebben te maken met veranderde begrotingsvoorschriften. De onderzoeksmiddelen voor onderzoek in de gezondheidssector werden namelijk eerst verantwoord op de rekeningen
van academische ziekenhuizen, maar in een later stadium moesten deze
verantwoord worden op de rekeningen van de universiteiten. In de MBO
sector speelde het tegenovergestelde, in deze sector was er sprake van
een snellere vermogensaanwas in vergelijking met de toename van de
totale baten. De kapitalisatiefactor scores wijzen op een grote mate van
spreiding. Het feit of de huisvestingscomponent integraal onderdeel
uitmaakt van de definitie of niet brengt geen grote veranderingen te
weeg in de spreidingsgraad van de kapitalisatiefactor scores. Alleen in
het MBO leidt een definitie die uitgaat van de huisvestingscomponent
tot grotere schommelingen tussen de instellingsscores.
De verkenning van de determinanten van de kapitaalsbehoefte heeft tot
het inzicht geleid dat een beoordeling van de gerealiseerde kapitalisatiefactor alleen in het licht kan worden gezien van de specifieke achtergrondkenmerken van de onderwijsinstelling. Hierbij moet bijvoorbeeld
worden gedacht aan de verhouding tussen onderwijshuisvesting dat wel
of niet in eigen beheer wordt geëxploiteerd, en de wijze waarop vreemd
vermogen al of niet voorziet in de totale financieringsbehoefte. Al deze
specifieke omstandigheden zijn bepalend voor de hoogte van de kapitalisatiefactor en dienen een rol te spelen bij de beoordeling ervan. Dit
betekent dat het hierdoor lastiger is om te komen tot een algemene

33

IOO bv

normstelling zoals nu wel het geval is bij de klassieke financiële indicatoren.
Met behulp van inzichten in de factoren die de kapitalisatiefactor op instellingsniveau kunnen voorspellen hebben wij per instelling signaleringsgrenzen voor de kapitalisatiefactor geraamd.
De toegevoegde waarde van de kapitalisatiefactor is erin gelegen dat
deze indicator – in tegenstelling tot de meeste gangbare financiële indicatoren- zich richt op de samenhang van de vermogenspositie en de exploitatie van de onderwijsinstellingen. Daarmee geeft de indicator een
completer en robuuster beeld van de werkelijkheid waarin de onderwijsinstelling verkeert.
Uit de analyse naar de toegevoegde waarde van de geschatte kapitalisatiefactor stellen we vast dat er niet zozeer sprake is van een substantieel aantal meer signaleringen, maar dat de snelheid en opmerkzaamheid van de indicator, gekoppeld aan het feit dat de indicator gevoelig is
voor andere signalen dan die opgevangen worden door de klassieke indicatoren, een toegevoegde waarde in het toezicht kan bieden.
Het onderzoek naar de mogelijke invoering van een geschatte kapitalisatiefactor is gestoeld op de gedachte dat een rationeler vermogensbeheer leidt tot een kleiner aandeel aan te houden eigen vermogen. Dit
eenmalig vrijvallende deel van het eigen vermogen zou vervolgens kunnen worden aangewend ten gunste van het primaire proces. Het veronderstelde verband tussen input, throughput, en output kan echter niet
empirisch worden aangetoond.

34

IOO bv

3

Normatieve indicatie kapitalisatiefactor

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk concentreren we ons op de vraag in hoeverre het mogelijk is om met behulp van een normatieve indicatie van de kapitaalsbehoefte tot een begrenzing van de kapitalisatiefactor kunnen komen.
Het begrip “normatief” duidt daarbij op het indicatieve financiële beheer
van de meest voorkomende risico’s in de sectoren MBO en HO. De eerst
volgende paragraaf 3.2 behandelt de belangrijkste risico’s die om een
adequaat beheer vragen. In paragraaf 3.3 wordt ingegaan op welke
manier de onderwijsinstellingen omgaan met het risicobeheer. In paragraaf 3.4 wordt weergegeven welke normen voor kapitaalsbehoefte er
bij de toenmalige decentralisatie van de huisvestingsmiddelen naar universiteiten en hogescholen zijn gehanteerd. In paragraaf 3.5 zijn twee
normatieve grootheden voor de kapitalisatiefactor berekend voor alle
onderwijsinstellingen. De gebruikswaarde van de genormeerde kapitalisatiefactor en de visie van de onderwijsinstellingen daarop staat centraal in de paragraven 3.6 en 3.7. Een afsluitende samenvatting is in
paragraaf 3.8 opgenomen.

3.2

Risico’s

3.2.1 Inleiding
Het financiële beleid is erop gericht de continuïteit van de organisatie te
waarborgen en optimale randvoorwaarden te creëren voor de missie en
doelstellingen van de onderwijsinstellingen. Op lange termijn moeten de
continuïteit van het onderwijs, de werkgelegenheid en de materiële
voorzieningen gewaarborgd worden op het niveau van de geprognosticeerde studentaantallen. Om de continuïteit te waarborgen is weerstandsvermogen (vrij besteedbare reserves) nodig. De financiële zelfstandigheid brengt immers met zich mee dat de onderwijsinstellingen
incidentele tegenvallers zelf kunnen opvangen. Om daar in te kunnen
voorzien moeten onderwijsinstellingen de beschikking hebben over een
algemene reserve op instellingsniveau.
De omvang van het benodigde weerstandvermogen is afhankelijk van
het risicoprofiel van de onderwijsinstelling. In deze paragraaf zijn de
meest voorkomende risico’s van de sectoren MBO en HO in beeld gebracht. Twee risico’s staan voor de gehele onderwijssector centraal:
 Fluctuaties in het studentaantallen en
 Instabiliteit in de bekostiging.

35

IOO bv

In onderstaande paragrafen worden deze beide risico’s toegelicht. Naast
deze sectorbrede risico’s zijn er risico’s die specifiek gelden voor een
individuele instelling. Deze blijven in deze studie buiten beeld, omdat
wij ons vooral richten op de sector in zijn geheel.

3.2.2 Fluctuaties in studentenaantallen
Personeel, huisvesting, en overige zaken moeten uiteindelijk gedekt
worden uit de inkomsten die voor het leeuwendeel van de overheid afkomstig zijn. Die overheidsbekostiging van het beroepsonderwijs is
sterk (HBO en MBO) of deels (WO en kunstonderwijs) gebaseerd op het
aantal studenten dat op de teldatum T-2 daadwerkelijk ingeschreven is
op de onderwijsinstelling. Het basisbedrag per ingeschreven student
wordt vermenigvuldigd met een factor die de zwaarte van de kosten van
de opleiding weergeeft (studieduur in HO en studierichting in MBO). Een
deel van de inkomsten ontvangt de instelling op basis van het aantal
met een diploma afgeronde studies. Als het aantal studenten of het studierendement op een onderwijsinstelling terugloopt, daalt de bijdrage
die de instelling ontvangt en daalt hiermee ook de dekking van de vaste
lasten. Daar schuilen dus risico’s, vooral bij het aantal studenten. De
ontwikkeling van de leeftijdsklassen waaruit de studenten voortkomen
is redelijk te voorspellen. De onzekerheid wordt echter een stuk groter
als men kijkt naar de toekomstige voorkeuren voor onderwijssoorten,
studierichtingen en plaats waar men wil studeren. Een grote instelling
met veel uiteenlopende studierichtingen kan dat soort veranderingen
ten dele opvangen. Dat wil zeggen ze kan verschuivingen tussen studierichtingen grotendeels opvangen, al kunnen die wel gevolgen hebben
voor de financiën omdat de kosten per studierichting uiteen kunnen lopen. Het zijn vooral de zogeheten monofunctionele instellingen die op
dit punt grote risico’s lopen. Er is één lichtpunt: veranderingen in de
leerlingenaantallen werken pas met twee jaar vertraging door in de bijdrage. Bij toename van het aantal studenten is dat een probleem: de
onderwijsinstelling moet immers al investeren in personeel en studentenvoorzieningen voordat de middelen volgen. Bij een daling van het
aantal leerlingen werkt de bekostiging in het voordeel van de onderwijsinstelling: de bekostiging daalt pas met vertraging mee.
Wanneer demografische ontwikkelingen in de regio of de concurrentiekracht van een alternatieve aanbieder zodanige vormen aanneemt dat
de onderwijsinstelling gedurende langere tijd met een terugloop van het
aantal leerlingen te maken krijgt, zal de onderwijsinstelling zijn personele formatie en zijn huisvestingscapaciteit aan moeten passen aan de
lagere inkomsten.

3.2.3 Instabiliteit in de bekostiging
Een van de meest genoemde risico’s tijdens de interviews met vertegenwoordigers uit het veld betreft de instabiele bekostiging van het onderwijs. Deze instabiliteit vormt een belemmering bij keuzes over grote

36

IOO bv

investeringen in de onderwijshuisvesting. Nieuwbouw en grote renovaties brengen immers op lange termijn kosten met zich mee (rente, aflossingen e.d.). De ervaren instabiliteit van de bekostiging heeft te maken met veranderingen in de verdeelsystematiek, kortingen op het macrobudget (bezuinigingen), achterblijvende prijsindexaties en het toenemende belang van incidentele middelen.

Veranderingen in de verdeelsystematiek
Groot of klein onderhoud van de verdeelsystematiek kan leiden tot veranderingen van de verdeelsystematiek. Het HBO en MBO staan op dit
moment aan de vooravond van een verandering van verdeelsystematiek. Bij een dergelijke verandering blijft het macrobudget in tact, maar
de wijze waarop de middelen worden verdeeld verandert, waardoor de
ene instelling meer en de andere juist minder middelen ontvangt. Zo
heeft de voorlaatste wijziging van de bekostigingssystematiek in het
HBO ertoe geleid dat de inkomsten van het kunstenonderwijs sterk werd
verhoogd wegens de instelling van een vaste voet voor deze onderwijsrichting. Instellingen met veel parttime leerlingen hadden ook baat bij
de laatst aangebrachte wijziging in de bekostiging van het HBO. Parttime studenten in het HBO worden – in tegenstelling tot parttime studenten in het MBO - fulltime bekostigd. Instellingen met een groot deel
parttimers ontvangen dan meer middelen dan zij redelijkerwijs nodig
hebben om in een adequaat onderwijsaanbod te voorzien. Gewijzigde
bekostigingsregels kunnen ook betrekking hebben op het type student
dat wel of niet voor bekostiging in aanmerking komt. Zo komen in het
WO in de nabije toekomst buitenlandse niet EU-studenten niet meer
voor

bekostiging

in

aanmerking.

De

recent

doorgevoerde

BAMA-

structuur in het hoger onderwijs schrijft voor wat de maximale studietijd is per opleidingsrichting. Een en ander houdt in dat de bekostiging
niet voorziet in studenten die langer dan de maximaal voorgeschreven
studietijd doorbrengen op de onderwijsinstelling. Wanneer de gewijzigde
verdeelsystematiek niet naadloos aansluit bij de kostenbepalende factoren op de werkvloer krijgen sommige instellingen systematisch een te
groot deel van het macrobudget en andere een te klein deel.
Ook wanneer de onderwijsinstelling nauwkeurig weet te voorspellen
hoeveel leerlingen de instelling de komende jaren zullen bezoeken dan
nog is niet met zekerheid te voorspellen hoeveel middelen de instelling
zal ontvangen. Het te ontvangen bedrag per student is namelijk mede
afhankelijk van het aantal gewogen studenten op alle andere instellingen samen. Jaarlijks wordt een macrobudget vastgesteld, dat verdeeld
wordt over de instellingen. Hoe meer gewogen studenten of behaalde
diploma;’s er zijn, hoe lager het bedrag per student of per diploma er
zal zijn.

Kortingen op het macrobudget
De omvang van het macrobudget voor het onderwijs wordt jaarlijks
vastgesteld door het Rijk. Bij de vaststelling van de omvang van dit
budget wordt rekening gehouden met te verwachten ontwikkelingen van

37

IOO bv

het aantal studenten. In het WO nam in de periode 1995-2007 het aantal studenten toe met 20%, terwijl het macrobudget voor het onderwijs
in dezelfde periode toenam met 10%1. De onderwijsbijdrage per student
is daarmee met 8% afgenomen. In dezelfde periode is een deel van het
onderzoeksbudget in de 1 e geldstroom overgeheveld naar de 2 e en 3 e
geldstroom. Een belangrijke randvoorwaarde voor het verkrijgen van
onderzoeksgelden uit de 2e en 3 e geldstroom is dat universiteiten een
deel

van

de

kosten

van

het

onderzoek

uit

eigen

middelen

co-

financieren. Een en ander impliceert dat ook de onderzoeksmiddelen
netto zijn achteruitgegaan in omvang. Aangezien de meeste onderwijsinstellingen wel wat reserves hebben opgebouwd om hun tegenvallers
mee op te vangen, kunnen de gevolgen van een jarenlange achteruitgang in bekostiging jaren later pijnlijk in beeld komen.

Onvolledige prijsindexatie in de lumpsum
Op de vastgoedmarkt is de afgelopen jaren sprake geweest van een explosieve stijging van de kosten. Strengere wettelijke eisen rond het binnenmilieu en brandveiligheid hebben bovendien voor hogere kosten van
de huisvesting geleid. De vele incidentele subsidies hebben de afgelopen jaren geleid toe een vertienvoudiging van de accountantskosten. In
de bekostiging is hier niet in voorzien. Inkopen mag alleen nog via een
Europese aanbestedingsprocedure. Elke inkoop kost de instelling aan
extern in te huren expertise € 10.000, die niet verdisconteerd zijn in de
lumpsum. Deze incidenten noemen de respondenten als voorbeeld van
een achterblijvende prijsindexatie.
De prijsindexaties in de lumpsumvergoeding worden bepaald door de
prijsindexaties die het ministerie van Financiën per ministerie vaststelt.
In veel gevallen staan deze indexaties niet in lineair verband met de
prijsontwikkelingen binnen de onderwijssector. Zo zijn er in de CAO’s
voor de afgelopen vijf jaren afspraken gemaakt over een stijging van de
lonen met 12%. De macrobudgetten voor het onderwijs zijn de afgelopen vijf jaar niet in hetzelfde tempo meegegroeid. Prijsindexaties die
achterblijven bij de reële prijsontwikkelingen dwingen de instelling tot
maatregelen om met minder productiemiddelen toch een kwalitatief
hoogwaardig onderwijsaanbod te realiseren.

3.2.4 Incidentele middelen.
De vernieuwing van het onderwijs in het MBO en het HO (invoering
competentiegericht onderwijs en invoering BaMa structuur) hebben er in
de afgelopen jaren toe geleid dat er veel incidentele middelen voor innovatie van het onderwijs naar de onderwijsinstellingen zijn gegaan.
Tijdens de interviews is gebleken dat incidentele middelen met gemengde gevoelden worden bekeken.

1

Bron: http://www.vsnu.nl/Beleidsterreinen/Bekostiging/Rijksbijdrage.htm

38

IOO bv

De volgende nadelen zijn genoemd:
 De administratieve lasten zijn erg hoog. De instelling heeft een aparte projectorganisatie op moeten zetten om aan de administratieve
verplichtingen van incidentele subsidies te kunnen voldoen.
 Veel incidentele subsidies bestrijken een periode van rond de drie
jaar. Het is evenwel niet mogelijk om voor een korte periode extra
personeel in dienst te krijgen. De flexwet schrijft bovendien voor dat
een tijdelijke kracht na drie jaar een vast dienstverband aangeboden
moet krijgen. Een en ander leidt ertoe dat de instelling vast personeel aan moet nemen om de tijdelijke projecten uit te kunnen voeren. Na afloop van het tijdelijke werk moet de instelling toch voor de
negatieve gevolgen van het ontslag opdraaien.
 Plotselinge incidentele baten kunnen leiden tot bestedingsdrang wat
niet altijd de doelmatigheid van de bestedingen ten goede komt.
De nadelen van de incidentele subsidiestroom zijn zo groot dat sommige
bestuurders ervoor hebben gekozen om in het vervolg geen incidentele
subsidiestromen meer aan te boren. Wanneer de onderwijsinstelling zich
focust op het primaire proces en de primaire taak lukt dat ook wel met
de reguliere middelen. Incidentele middelen worden veelal verstrekt om
incidentele doelen mee na te jagen. Het toevoegen van allerlei incidentele doelen aan de kerntaak van de onderwijsinstelling verstoort de
kwaliteit van het proces.

3.3

Risicobeheer

Instellingen kunnen op diverse manieren anticiperen of reageren op de
gevolgen van risico’s. Tijdens de interviews hebben wij de gesprekspartners gevraagd op welke wijze hun instellingen zich hebben voorbereid op voorziene risico’s. Zij hebben vier oplossingsrichtingen genoemd:
 Het flexibiliseren van de bedrijfsvoering
 Optimaliseren van de bedrijfsvoering
 Optimaliseren van de vrij besteedbare budgetruimte
 Waarderingsgrondslag van vastgoed wijzigen

Flexibiliseren van de bedrijfsvoering
Bij het flexibiliseren van de bedrijfsvoering richt de instelling zijn bedrijfsprocessen op een zodanige wijze in dat krimp en groei plaats kan
vinden zonder dat de continuïteit van de instelling daarmee in gevaar
komt. Op het terrein van het vastgoed wordt deze flexibiliteit vormgegeven door een deel van de ruimtebehoefte te huren en een ander deel
in eigendom te beheren. In de corporate real estate kan men praktisch
elke gewenste mate van flexibiliteit realiseren. Er is veel maatwerk mogelijk. Sommige instellingen zorgen voor een goede verhuurbaarheid
van een deel van het eigen bezit (op kantoorstramien bouwen, bereikbaarheid van locatie etc.). In elk geval zijn instellingen zich bijzonder
goed bewust van de onzekerheden rond de studentenaantallen en de

39

IOO bv

noodzaak om daar ook voor wat betreft de huisvesting voorzieningen
voor te treffen.
Op het terrein van de personeelsformatie streven instellingen naar een
specifieke verhouding tussen personeel in vaste dienst en een flexibele
schil daaromheen. Tijdens de interviews zijn verhoudingen van 80%20% en 70%-30% genoemd. Om te voorkomen dat de kosten voor het
flexibel ingehuurde personeel te hoog oplopen hebben sommige instelling een uitzendbureau in eigen beheer opgericht.

Optimaliseren van de bedrijfsvoering
De optimalisering van de bedrijfsvoering kan zijn gericht op het verminderen van de kosten voor de uitvoering van het bedrijfsproces of op het
maximaliseren van de beoogde eindresultaten (diploma’s, promoties).
Het optimaliseren van het ruimtegebruik vindt plaats via het actief monitoren van de bezettingsgraad van de gebouwen en het afstoten van
gebouwen indien nodig. Schaalvergroting is ook genoemd als hulpmiddel bij het optimaliseren van de bedrijfsvoering. Via samenwerking met
andere partijen (academisch ziekenhuizen met universiteiten, universiteiten onderling, hoge scholen met universiteiten, MBO met VO) probeert men gezamenlijk investeringen te bundelen of de exploitatie van
een gebouw te optimaliseren. Voorts hebben diverse instellingen het afstoten van onrendabele opleidingen of onrendabele locaties genoemd
als hulpmiddel voor het optimaliseren van de bedrijfsvoering.

Optimaliseren van de vrij besteedbare budgetruimte
Sommige onderwijsinstellingen houden voor onverwachte tegenvallers
in de loop van het jaar een risicobuffer aan van 5% van de totale inkomsten. Andere instellingen houden een dergelijke risicobuffer niet aan
maar maken daarvoor in de plaats gebruik van een rekening courant of
van schatkistbankieren. Het benodigde budget voor het beheren van het
risico is daarmee buiten de instelling geplaatst. De instelling vergroot
daarmee de vrij besteedbare budgetruimte.

Waarderingsgrondslag van gebouwen wijzigen
De waarde van gebouwen en terreinen vormt een belangrijk bestanddeel van het totale vermogen, en daarmee een belangrijke schakel in de
bepaling van de kapitalisatiefactor 1. Onderwijsinstellingen zijn vrij om
zelf te bepalen welke waarderingsgrondslag zijn hanteren bij het vermelden van de waarde van hun vastgoed op hun balans. Tijdens de interviews is gebleken dat het aanbrengen van wijzigingen in deze waarderingsgrondslag een belangrijke strategie is bij het reageren op risico’s,

die

zich

inmiddels

hebben

voorgedaan

of

voordoen.

MBO-

instellingen die gevestigd zijn in gebieden met een bevolkingsafname

1

Voor de bepaling van de hoogte van het eigen vermogen wordt het totale vermogen
gesaldeerd met de eventueel voor de financiering aangewende vreemde vermogensaandeel.

40

IOO bv

als gevolg van demografische ontwikkelingen (delen van Groningen,
Drenthe, Zeeland en Limburg) staan – wegens het regionale karakter
van MBO-onderwijs - voor een periode van langdurige afname van het
aantal leerlingen. Het afstoten van gebouwen is niet altijd mogelijk,
omdat ook andere onderwijsinstellingen in de regio krimpen. Sommige
van deze instellingen hebben hun gebouwen gewaardeerd op basis van
de economische waarde van het vastgoed (die is in deze regio’s erg
laag) en gaan over tot een verkorte afschrijvingstermijn van hun vastgoed. Andere onderwijsinstellingen hebben hun vastgoed recent laten
waarderen tegen de reële nieuwbouwprijs om meer kredietwaardig over
te komen bij bancaire instellingen.
Door de waarderingsgrondslag van het vastgoed te wijzigen kunnen de
onderwijsinstellingen de hoogte van de activa beïnvloeden. Elke instelling bepaalt hierbij zijn eigen keuze op basis van voor de instelling aannemelijke gronden. De waardering van de gebouwen vindt plaats op basis van de werkelijke waarde, de verzekerde waarde, de historische
aanschafwaarde, of de economische waarde.

3.4

Normeringen vermogenspositie in retrospectief

Er zijn in het verleden meerdere onderzoeken geweest naar de wenselijke vermogenspositie van onderwijsinstellingen, mede in relatie tot de
financiering van de materiële vaste activa. Dergelijke onderzoeken vonden veelal plaats in de periode dat de middelen voor huisvesting zijn
gedecentraliseerd naar de instellingen. Het eerste onderzoek, waarin
uitspraken zijn gedaan over het kapitaal dat nodig is om het vastgoed in
stand te houden is het advies van de commissie Koopmans. Dit advies
had betrekking op het wetenschappelijk onderwijs. Eén van de uitgangspunten in het advies van de commissie was dat materiële vaste
activa grotendeels gefinancierd dienen te worden met eigen vermogen.
In de uitwerking door de commissie betekende dit dat gemiddeld 50%
van de herbouwwaarde als eigen vermogen ter financiering beschikbaar
zou moeten zijn. De redenering daarbij is dat bij herinvestering in eerste instantie voor 50% geleend zou kunnen worden (overbruggingslening) welke uit de afschrijvingen afgelost wordt. In deze periode betaalt
de instelling uitsluitend rente. Nadat de lening geheel is afgelost leiden
de afschrijvingen tot overtollige liquiditeiten waarop de instelling rente
ontvangt. Per saldo vallen betaalde en ontvangen rente tegen elkaar
weg, aldus de commissie. Volgens de commissie is het benodigde normatieve eigen vermogen gelijk aan de som van:
 De helft van de herbouwwaarde van de gebouwen
 De boekwaarde van de terreinen
 De boekwaarde van de overige vaste activa
 Een liquiditeits-risicobuffer (vastgesteld op 5% van de totale baten),
onder aftrek van;
 De permanente voorzieningen (vaste kern).

41

IOO bv

In het advies van de commissie Koopmans is er dus van uitgegaan dat
alle vastgoed uit het eigen vermogen moet kunnen worden gefinancierd.
Deze aanname is in het kader van dit onderzoek verder niet inhoudelijk
onderzocht. Wij signaleren wel dat onderwijsinstellingen steeds vaker
de keuze maken voor een gecombineerde inzet van eigen vermogen en
vreemd vermogen.
De Rekenkamer rapporteerde in 2000 over de vermogensvorming bij 21
instellingen op diverse terreinen op afstand van het rijk. Daarin werd de
financieringsfunctie van het eigen vermogen wel geaccepteerd, maar de
noodzaak om investeringen uit het eigen vermogen te financieren als
één van de mogelijke keuzes beschouwd. In 2005 heeft de Minister van
OCW in een brief aan de Tweede Kamer de contouren geschetst van de
gewenste governance in het onderwijs. Daarbij is ook ingegaan op de
financiële positie van onderwijsinstellingen. In de brief is benadrukt dat
er geen noodzaak is om investeringen uit het eigen vermogen te financieren. Des te minder, nu er naast de garanties van de waarborgfondsen
ook nog eens de mogelijkheid is om te ‘schatkistbankieren’: instellingen
die hun liquide middelen bij de schatkist aanhouden, kunnen bij die
schatkist hypothecair krediet krijgen. De Koopmans-norm van 50% solvabiliteit voor de financieringsfunctie van het eigen vermogen wordt nu
door het departement als een maximum gezien; als een ‘signaleringsbovengrens’. Wanneer een instelling een hogere solvabiliteit heeft is het
bestuur een ‘nadere uitleg’ aan stakeholders verplicht. De minimumgrens voor de signalering is in de brief op een solvabiliteit (exclusief
voorzieningen) van 10% gesteld. Deze is dan niet bestemd voor de financieringsfunctie maar geldt als risicobuffer. Inmiddels wordt op grond
van de bevindingen van de commissie Don een solvabiliteitsnorm van
ten minste 20% gehanteerd.
De Stichting Vangnet, en van daaruit het onderzoek door de commissie
Smits, moet als reactie op het rapport van de commissie Koopmans
worden gezien. De HBO sector anticipeerde hiermee op het feit dat mogelijke budgettaire claims als gevolg van de uitkomsten van het rapport
van de commissie Koopmans tot negatieve herverdeeleffecten binnen
het hoger onderwijs zouden kunnen leiden, als gevolg waarvan mogelijk
in de toekomst minder middelen voor de HBO sector beschikbaar zouden blijven. Vandaar dat een onderzoek met gelijke strekking, maar nu
exclusief gericht op de problematiek in het HBO werd uitgevoerd. Dit
heeft tot een norm geleid die nog steeds wordt gehanteerd door de
HBO-raad en ook binnen diverse instellingen gangbaar is. Volgens de
commissie Smits is het benodigde normatieve eigen vermogen gelijk
aan de som van:
 De helft van de herbouwwaarde van de gebouwen
 De boekwaarde van de terreinen
 De boekwaarde van de overige vaste activa
 Een liquiditeits-risicobuffer (vastgesteld op 25% van de vlottende
passiva)

42

IOO bv

 Minus: de permanente voorzieningen (vaste kern)
 Minus: de maximale leencapaciteit.

3.5

Normeringen voor dit onderzoek

Aangezien dit onderzoek een verdieping is op het onderzoek van de
commissie Don, hebben wij bij de formulering van een norm voor de
kapitaalsbehoefte van de onderwijsinstellingen aansluiting gezocht bij
de norm die de commissie Don eerder formuleerde. De commissie Don
gaat uit van dezelfde normatieve kapitaalsbehoefte als de commissie
Koopmans, maar laat het huisvestingsdeel buiten beschouwing. De eerste norm die wij in dit onderzoek voor de onderwijsinstellingen zullen
berekenen betreft een genormeerd maximum van de kapitaalsbehoefte.

Normering volgens een maximum variant
Dit maximum is afgeleid van de zogenaamde Koopmans norm. De formule voor de kapitaalsbehoefte volgens de Koopmansnorm luidt:
 50% van de herbouwwaarde van de gebouwen, plus
 De boekwaarde van de terreinen, plus
 De boekwaarde van de overige vaste activa, plus
 Een liquiditeits-risicobuffer van 5% van de totale baten,
 Minus: 75% van de permanente voorzieningen.
Op basis van de vervangingscyclus moet 50% van de herbouwwaarde
minus de boekwaarde –als deze lager is- als liquide middelen worden
aangehouden (spaarliquiditeit). Waar het bij de bepaling van de vermogenspositie om gaat is of de instellingen aan boekwaarde en spaarliquiditeit samen tenminste circa 50% van de herbouwwaarde hebben klaarstaan. Als de boekwaarde lager is dan 50% van de herbouwwaarde, is
er dus spaarliquiditeit nodig.
In de onderstaande tabel 3.1 zijn de bovengenoemde verhoudingsgetallen voor de volgens Koopmans benodigde spaarliquiditeiten berekend op
basis van de realisaties uit de jaarrekeningen 2004-2008. In de tabel is
te zien dat gemiddelde boekwaarde en spaarliquiditeit samen ruim boven de norm van 50% van de herbouwwaarde uitkomt. Dit geldt zowel
voor het MBO, HBO als het WO.

43

IOO bv

Tabel 3.1

Vermogenspositie op basis van de verhouding tussen boekwaarde,
spaarliquiditeit en nieuwbouwwaarde, 5 jaargemiddelden voor de periode 2004-2008

Gemiddeld

Minimum

Maximum

Std. Dev

MBO

0,75

0,50

0,95

0,10

HBO

0,72

0,33

0,96

0,12

WO

0,56

0,38

0,76

0,11

MBO

1,48

0,79

5,60

0,63

HBO

1,45

0,85

5,36

0,81

WO

1,12

0,65

1,54

0,26

boekwaarde / herbouwwaarde

boekwaarde & spaarliquiditeit/ herbouwwaarde

In het MBO en HBO zijn hoge maximale waarden aangetroffen: spaarliquiditeiten van drie tot vijf maal de herbouwwaarde komen voor. Instellingen met dergelijke extreem gunstige liquiditeitsposities betreffen
veelal de kleinere vakinstellingen. Een deel van deze instelling boekt al
jaren achtereen bijzonder hoge rendementen. Bij de brede onderwijsinstellingen (MBO en HBO instellingen met een breed opleidingen aanbod)
en bij universiteiten is de vermogenspositie aanmerkelijk minder gunstig.

Normering volgens een minimale variant
De commissie Koopmans gaat uit van eigen bezit en eigen financiering.
De Algemene Rekenkamer, de commissie Vermogensbeheer onderwijsinstellingen (commissie Don), het ministerie van OCW en de commissie
Smits wijzen alle op de vrijheid die onderwijsinstellingen hebben om
meer vreemd vermogen in te zetten en minder te sparen. In de onderstaande norm is rekening gehouden met de mogelijkheid om vreemd
vermogen intensiever in te zetten bij de financiering van de vastgoedportefeuille. Voor het gemak noemen we deze formule hier “de minimum norm”. De formule voor kapitaalsbehoefte volgens de minimum
norm luidt:
 50% van de aanschafwaarde gebouwen (zowel gerealiseerde als in
aanbouw zijnde panden), plus
 20% van de jaarlijkse afschrijving van overige materiële vaste activa, plus
 Een risicobuffer van 5% van de totale baten. Om op instellingsniveau
voldoende ruimte te hebben om eventuele financiële tegenvallers af
te dekken stellen we in navolging van het rapport Don dat de algemene reserve minimaal 5% van de jaarlijkse inkomsten moet zijn. Op
instellingsniveau kan – afhankelijk van het aandeel personele lasten
in de exploitatie – een hogere buffer noodzakelijk zijn. Het aandeel
personele lasten in de exploitatie kan variëren van 53% tot 83% van

44

IOO bv

de lasten. Aan de andere kant zijn er ook mogelijkheden om de buffer van 5% te verlagen via het realiseren van een buffer via kort lopende leningen of kredietfaciliteiten,
 minus: 75% van de voorzieningen,
 minus: het totaal van de lang- en kortlopende schulden.

Normatieve signaleringsgrenzen per instelling
Op basis van de formule van de genormeerde maximale kapitaalsbehoefte en die van de minimum variant kunnen wij voor alle onderwijsinstellingen nu twee genormeerde grenzen voor de kapitalisatiefactor berekenen; een genormeerde bovengrens en een genormeerde ondergrens.
In tabel 3.2 zijn de uitkomsten van deze twee grenswaarden geplaatst
naast de gerealiseerde kapitalisatiefactor van de onderwijsinstellingen
in de periode 2004-2008. In de tabel is te zien dat de gemiddelde gerealiseerde kapitalisatiefactor in het MBO en HBO de bovengrens overschrijdt. De gerealiseerde kapitalisatiefactor in het WO is lager de bovengrens. De ondergrens voor de kapitalisatiefactor is 17% (WO) tot
40% (MBO) lager dan de gerealiseerde kapitalisatiefactor. Zowel bij de
gerealiseerde kapitalisatiefactor als bij de genormeerde onder- en bovengrenzen is er sprake van grote verschillen tussen de individuele instellingen (de standaard deviaties variëren van 0,15 tot 0,36). In het
HBO is deze spreiding het grootst bij de gerealiseerde kapitalisatiefactor, en in het MBO is de spreiding het grootst bij de genormeerde grenzen. De spreiding van de gerealiseerde kapitalisatiefactor en van de
grenswaarden is bij universiteiten lager dan in de beide andere onderwijssectoren.
Tabel 3.2

Gerealiseerde kapitalisatiefactor en genormeerde onder- en bovengrens per onderwijssector, 5 jaargemiddelden voor de periode 20042008.

MBO

HBO

WO

Kapitalisatiefactor

Minimum norm

Maximum norm

Realisatie

Ondergrens

Bovengrens

Gemiddeld

1,12

0,68

1,06

Std. Deviatie

0,29

0,24

0,36

Gemiddeld

1,13

0,75

1,09

Std. Deviatie

0,35

0,17

0,25

Gemiddeld

0,88

0,73

1,05

Std. Deviatie

0,23

0,15

0,18

Op het instellingenniveau kan de gerealiseerde kapitalisatiefactor boven
binnen of onder de genormeerde grenzen liggen. In tabel 3.3 is uitgebeeld voor welk percentage van de instellingen de gerealiseerde kapita-

45

IOO bv

lisatiefactor in de afgelopen vijf jaar hoger, lager of juist binnen de genormeerde boven en ondergrens valt.
Tabel 3.3

Percentage jaarrekeningen met een kapitalisatiefactor die hoger lager
of gelijk is aan de genormeerde grenswaarden (n = 557)

maximum norm
WO
HBO
BVE
minimum norm
WO
HBO
BVE
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

< norm

norm

> norm

70%

80%

90%

100%

Uit tabel 3.3 is af te lezen dat het merendeel van de gerealiseerde kapitalisatiefactor van instellingen in de BVE sector gelijk is aan (62%) of
hoger is dan (23%) de genormeerde bovengrens. Bij universiteiten is
juist het tegenovergestelde het geval. Het merendeel van de universitaire instellingen heeft een kapitalisatiefactor die lager is dan genormeerde bovengrens (62%).
De genormeerde ondergrens is ongeveer 30% lager dan de genormeerde bovengrens. Dat is het gevolg van de correctie voor leningen binnen
het balanstotaal. De gerealiseerde kapitalisatiefactor van vrijwel alle instellingen voor BVE en HBO (95%) is hoger dan genormeerde ondergrens. De gerealiseerde kapitalisatiefactor van de universiteiten is in
62% van de gevallen hoger dan de genormeerde ondergrens en bij de
andere instellingen is de realisatie gelijk aan of lager dan de genormeerde ondergrens.

3.6

Gebruikswaarde van genormeerde grenzen

Vereisten voor de gebruikswaarde van een signaleringsmaat
In de vorige paragraaf hebben wij op basis van normen voor het benodigde eigen vermogen voor elke instelling in het MBO, HBO en het WO
voor vijf opeenvolgende jaren twee genormeerde grenswaarden van de
kapitalisatiefactor uitgerekend. Een belangrijk element in de rekenformule voor beide normen is de aanschafwaarde van de gebouwen en de
afschrijvingen op de materiële vaste activa. Al eerder in dit rapport hebben wij duidelijk gemaakt dat het begrip “aanschafwaarde” en de waarde van de materiële vaste activa in de balansen van de instellingen niet
op een eenduidige manier is vastgesteld. Er zijn tussen instellingen en
tussen de jaren binnen één instelling verschillende definities met bijpas-

46

IOO bv

sende waarderingsgrondslagen gebruikt om de vaste en materiële activa
te verantwoorden op de balans. Een indicator die ingezet wordt als signaleringsinstrument voor het beoordelen van de gezondheidssituatie
van een sector of van instellingen daarbinnen veronderstelt een constante en stabiele betekeniswaarde. De indicator verliest zeggingskracht
wanneer ook veranderingen die het gevolg zijn van gewijzigde definities
de indicator kunnen beïnvloeden. In de 558 jaarrekeningen die wij voor
de periode 2004-2008 hebben bekeken, hebben wij in 69 jaarrekeningen (12,5% van alle jaarrekeningen) een verandering van de waardering en/of waarderingsgrondslag van het vastgoed aangetroffen. De
grootste verandering op het terrein van definitie wijziging in de waardering van het vastgoed vond plaats in de jaarrekeningen van 2008. In
dat jaar was in 61% van de jaarrekeningen sprake van een veranderde
waarderingsgrondslag. De veranderingen in het jaar 2008 hadden te
maken met gewijzigde OCW-voorschriften rond de financiële verslaglegging. Dergelijke definitieveranderingen brengen grote veranderingen in
de waarden van de gerealiseerde kapitalisatiefactor met zich mee.
Tijdens de uitvoering van dit onderzoek is het niet gelukt om een andere, meer eenduidige maat te vinden voor de potentiële behoefte aan kapitaalgoederen bij onderwijsinstellingen. Er is geen eenduidige maat of
norm in omloop over bijvoorbeeld de ruimtebehoefte van studenten
en/of van wetenschappelijk en onderwijzend personeel. Er is evenmin
inzicht in de noodzakelijke materiële hulpmiddelen bij de diverse onderwijsrichtingen (technisch/bèta, zorg, alpha, gamma).

Gebruikswaarde van de genormeerde grenzen
Om na te gaan welke potentiële gebruikswaarde er is voor de genormeerde grenzen van de kapitalisatiefactor, starten wij met de twee genormeerde grenswaarden:
 de bovengrens is gebaseerd op de maximale norm voor kapitaalbehoefte. In de afgelopen vijf jaar is deze bovengrens in 125 rekeningen overschreden: 63 maal door een MBO instelling, 39 maal door
een HBO instelling en 23 maal door een universiteit,
 de ondergrens is gebaseerd op de minimale norm voor kapitaalbehoefte. De afgelopen jaren is deze ondergrens twee maal overschreden. In beide gevallen betrof het de rekening van een universiteit.
Om na te gaan wat de gebruikswaarde is van de hierboven gestelde hypothetische grenzen, plaatsen wij de grensoverschrijdingen op de kapitalisatiefactor naast grensoverschrijdingen op de indicatoren liquiditeit,
solvabiliteit en rentabiliteit 1. In tabel 3.4 is te zien dat van de 125 jaarrekeningen, waarin de kapitalisatiefactor hoger is dan de koopmansnorm er in alle rekeningen ook al sprake is van het overschrijden van de
grenzen van één of meer van de andere indicatoren (liquiditeit, solvabi1

Voor liquiditeit zijn de gehanteerde grenswaarden > 0,5 en <1,5 ; voor solvabiliteit
>0,1 en < 0,5 ; voor rentabiliteit > -0,01 en < 0,05.

47

IOO bv

liteit of rentabiliteit). De kapitalisatiefactor voegt in deze gevallen niets
toe, omdat het overschrijden van één van de huidige signaleringsgrenzen ook al aanleiding is om nauwkeuriger te bezien wat er aan de hand
is met deze instelling.
In twee rekeningen was de genormeerde ondergrens van de kapitalisatiefactor overschreden. In deze twee rekeningen was ook al sprake van
het overschrijden van tenminste één van de huidige indicatoren.
Door het plaatsen van grensoverschrijdingen van een genormeerde kapitalisatiefactor naast grensoverschrijdingen van de klassieke indicatoren als rentabiliteit, liquiditeit en solvabiliteit wordt zichtbaar dat de potentiële signaleringsfunctie van een kapitalisatiefactor niets extra’s toevoegen aan de bestaande signaleringsindicatoren op basis van de
grenswaarden van liquiditeit, solvabiliteit en rentabiliteit.
Tabel 3.4

Grensoverschrijdende scores op de kapitalisatiefactor en op rentabiliteit, solvabiliteit en liquiditeit
MBO

HBO

WO

totaal

kapitalisatiefactor binnen grenswaarden

240

150

40

430

bovengrens overschreden en tevens:

63

39

23

125

- één andere indicator buiten grenswaarde

10

11

6

27

- twee andere indicatoren buiten grenswaarde

24

9

10

43

- alle andere indicatoren buiten grenswaarde

29

19

7

55

ondergrens overschreden en tevens

0

0

2

2

- één andere indicator buiten grenswaarde

0

0

2

2

303

189

65

557

Totaal jaarrekeningen

3.7

Visie van onderwijsinstellingen op de kapitalisatiefactor

Tijdens een interviewronde met een aantal onderwijsinstellingen hebben
wij geraagd of de instellingen de potentiële gebruikswaarde van de kapitalisatiefactor herkennen en – indien dat niet het geval is – welke indicatoren dan een betere signaleringsfunctie hebben.
Over het algemeen is de houding van het veld ten opzichte van de gebruikswaarde van een dergelijke indicator neutraal tot negatief. De belangrijkste oorzaak van het negatieve oordeel over de gebruikswaarde
van een indicator als de kapitalisatiefactor is de onzuiverheid van de
maat. Vanwege verschillen in waarderingsgrondslagen en vanwege de
mogelijkheden om via herwaardering de waarde van het vastgoed te
manipuleren is de kapitalisatiefactor een onbetrouwbare maat. Bovendien zou het introduceren van een dergelijke indicator als signaleringsmaat kunnen leiden tot het ongewenste neveneffect dat steeds vaker
gemanipuleerd zal gaan worden met de waardering van het vastgoed. In
de jaarrekeningen hebben is geconstateerd dat in 12,5% van de reke-

48

IOO bv

ningen sprake is geweest van een verandering van de waarderingsgrondslag van gebouwen.
Sommige respondenten menen dat de kapitalisatiefactor alleen bruikbaar is in een stabiele situatie. Dat is er één waarbij alle instellingen
hun vastgoed beheren volgens een ideaaltypisch model. In de onderwijssector is er meestal geen sprake van een stabiele situatie, zeker
niet op het terrein van huisvesting.
De meeste respondenten maken bij de monitoring en aansturing van
hun instelling gebruik gemaakt van de standaard bedrijfsindicatoren;
waarvan liquiditeit, solvabiliteit, en rentabiliteit de belangrijkste zijn.
Daarnaast zijn er de prestatieafspraken met de uitvoerende eenheden,
die elk kwartaal verantwoord worden.
Het beheersen van de financiële risico’s is goed te doen, zeker in vergelijking met de beheersing van de kwaliteit van de kerntaken. Onderwijsinstellingen zijn wat dat aangaat nauwelijks aan te sturen. Uiteindelijk
is de inhoud en de kwaliteit van het onderwijs en het onderzoek een
veel belangrijker factor voor het functioneren van de onderwijsinstelling
dan het financieel beheer, aldus een respondent.
Veel respondenten begrijpen de toegevoegde waarde van een kapitalisatiefactor niet. Als de minister wil dat daarover gerapporteerd gaat
worden vindt men dat prima. Er zou de afspraak kunnen zijn om – wanneer vooraf gestelde grenzen van zo’n factor worden overschreden worden – in de toelichting op de balans en /of exploitatierekening aan te
geven waarom deze grenzen zijn overschreden.
Een enkele respondent is van mening dat de gedachte achter de kapitalisatiefactor lovenswaardig is. Een goed inzicht in de noodzakelijke materiële randvoorwaarden van het onderwijs zou ertoe kunnen leiden dat
de financiering van het onderwijs beter kan worden afgestemd op behoeften, die samenhangen met verschillen in materiële randvoorwaarden per sector en onderwijsrichting. De balans biedt echter geen betrouwbare empirische basis om dergelijke verschillen in materiële randvoorwaarden te identificeren.

3.8

Samenvatting

In dit hoofdstuk hebben wij geprobeerd om voor elke instelling normatieve grenswaarden van de kapitalisatiefactor te bepalen. Tijdens de interviewronde is een inventarisatie gemaakt van de belangrijkste risico’s
die de instellingen ervaren en de wijze waarop de instellingen met deze
risico’s omgaan. In de paragraaf over het risicobeheer wordt duidelijk
dat er grote onderlinge verschillen zijn tussen de instellingen in de wijze
waarop zij hun beleid hebben aangepast aan deze risico’s.

49

IOO bv

Daarna is nagegaan wat het normatieve vermogen van instellingen zou
moeten zijn om te voorziene risico’s op de terreinen van huisvesting,
materieel en personeel te kunnen dragen. Wij zijn daarbij uitgegaan van
een maximale variant en een minimale variant. In de maximale variant
is uitgegaan van de vermogensbehoefte volgens de normen van de
toenmalige commissie Koopmans. In de minimale variant zijn bestaande
lang lopende leningen in mindering gebracht op deze vermogensbehoefte. Op basis van de maximale en minimale varianten in vermogensbehoefte zijn twee normatieve grenzen van de kapitalisatiefactor berekend
voor elke instelling: een ondergrens en een bovengrens. Van daadwerkelijk gerealiseerde kapitalisatiefactor is bezien of deze binnen dan wel
buiten deze grenzen valt.
Om de gebruikswaarde van de normatieve grenzen te beoordelen is
eerst vastgesteld hoe vaak de gerealiseerde kapitalisatiefactor in de afgelopen vijf jaar zich bevindt binnen dan wel buiten de grenzen. Van de
557 gerealiseerde kapitalisatiefactoren (volgens de jaarrekeningen voor
de periode 2004-2008) waren er 127 die de normatieve boven of ondergrens overschreden. In al deze 127 gevallen werd in datzelfde jaar ook
één van de huidige signaleringsgrenzen voor rentabiliteit, solvabiliteit of
liquiditeit overschreden. Op basis van de overlap tussen de signaleringsfunctie van de kapitalisatiefactor en de huidige financiële indicatoren is geconcludeerd dat het introduceren van een kapitalisatiefactor
met normatieve signaleringsgrenzen geen extra toegevoegde waarde
heeft.
Ten slotte is aan onderwijsinstellingen gevraagd welke gebruikswaarde
zij percipiëren bij een kapitalisatiefactor. Het meest gehoorde bezwaar
van onderwijsinstellingen was de geringe betrouwbaarheid van de wijze
waarop materiële activa op de balans zijn verantwoord. In de onderzochte jaarrekeningen is geconstateerd dat de instabiliteit van de vaste
activa zich niet alleen tussen instellingen voordoet, maar ook binnen
één instelling in de loop van de tijd: in 12,5% van de rekeningen zijn
wijzigingen in de waardering van de materiële activa aangetroffen.

50

IOO bv

4

Conclusies

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk besteden wij aandacht aan de conclusies van dit onderzoek. Deze zijn geformuleerd aan de hand van een antwoord op de twee
onderzoeksvragen:
 Bepaal in welke mate de kapitalisatiefactor, zoals gedefinieerd door
de Commissie Don bruikbaar is voor de sectoren MBO, HBO en WO of
voor vergelijkbare groepen instellingen binnen die sectoren,
 Geef aan welke elementen uit de jaarverantwoordingen van de instellingen in de sectoren MBO, HBO en WO gebruikt moeten worden voor
de bepaling van het Totaal Kapitaal en welke voor de Totale Baten.

4.2

De bruikbaarheid van de kapitalisatiefactor

4.2.1 Bruikbaarheid kapitalisatiefactor
De bruikbaarheid van de kapitalisatiefactor is getoetst aan de hand van
drie criteria:
 Meet de factor datgene wat ermee is beoogd? Met andere woorden:
leidt de definitie van Don tot een eenduidige, en betrouwbare maat?
 Wat is de toegevoegde waarde van het toepassen van de factor?
 Wat is de door de instellingen gepercipieerde bruikbaarheid?

Leidt de definitie van de commissie Don tot een betrouwbare en
eenduidige maat?
In hoofdstuk 2 is voor elk van de sectoren BVE, HBO en WO bezien tussen welke uitersten de waarden de kapitalisatiefactor zich in de periode
2005-2008 begeeft. Gebleken is dat er grote verschillen zijn tussen onderwijsinstellingen. De verschillen tussen individuele onderwijsinstellingen zijn groter dan de verschillen tussen de sectoren. Om na te gaan of
deze verschillen mogelijk samenhangen met verschillen in de huisvestingscycli, waarin de instelling zich bevindt, is ook de kapitalisatiefactor
exclusief huisvesting bezien. Dan nog blijven zich tussen de instellingen
grote verschillen voordoen.
Met behulp van correlaties en regressieanalyses hebben wij geprobeerd
om deze grote verschillen tussen de instellingen te verklaren. Gebleken
is dat deze verschillen vooral terug te voeren zijn tot in verschillen in de
materiële activa op de balans. Een groot deel van deze verschillen bleken verklaarbaar te zijn uit verschillen in de huisvestingsmix (huur of
koop, gespreide locaties van gespreide ouderdom of een gecentraliseerde locatie uit één bouwjaar), verschillen in de financiering van de investeringen (eigen middelen, vreemd kapitaal). Een klein deel van de ver-

51

IOO bv

schillen had te maken met verschillen in de inkomenspositie (bevoordeeld of juist benadeeld binnen de huidige bekostigingsregels, sterk
toenemend of sterk afnemend leerlingenaantal).
Een deel van de verschillen in de gerealiseerde kapitalisatiefactor is onverklaarbaar gebleken (28% voor het MBO, 30% voor het HBO en 23%
voor het WO). De onverklaarde verschillen in de verschijningsvorm van
de kapitalisatiefactor vindt ondermeer zijn oorsprong in de geringe betrouwbaarheid van de waardering van de vaste activa op de balans. Gedurende de onderzochte periode is in 12,5% van de rekeningen de
waarderingsgrondslag van de gebouwen gewijzigd. Soms had deze wijziging te maken met veranderde regelgeving op het terrein van de financiële verantwoording en soms is de wijziging ingegeven door instellingsbeleid.
De

RJ-voorschriften

staan

diverse

waarderingsgrondslagen

toe

of

schrijft deze in bepaalde gevallen zelfs voor. Mogelijke grondslagen zijn
onder meer:
 Verkrijgings- of vervaardigingprijs,
 Actuele waarde, waarbij de keus is uit: vervangingswaarde, bedrijfswaarde, opbrengstwaarde.
De OCW-richtlijn schreef tot nu toe voor dat als grondslag voor de
waardering van activa eigenlijk alleen de historische verkrijgings- of
vervaardigingsprijs in aanmerking kwam. Daar werden dan de afschrijvingen vanaf getrokken om de boekwaarde te verkrijgen. Door aansluiting bij de RJ-richtlijnen is het sinds 2008 mogelijk ook voor een andere
waarderingsgrondslag te kiezen.1
Onderwijsinstellingen waren ook gehouden om de vaste activa op basis
van de lineaire methode af te schrijven. Hoewel dit de meest gangbare
methode is, bieden de RJ-richtlijnen ook andere mogelijkheden. Onderwijsinstellingen zijn vrij om een andere afschrijvingsmethode toe te
passen, mits deze wel consequent en consistent is. De mogelijkheden
die de RJ biedt heeft de weg geopend voor onderwijsinstellingen om via
aanpassing van de waarderingsgrondslag van het vastgoed de hoogte
van de activa beïnvloeden.
Het wijzigen van de waarderingsgrondslag van gebouwen kan leiden tot
een enorme schommelingen in de kapitalisatiefactor. Deze schommelingen kunnen dan niet worden verklaard door gebeurtenissen aan de batenkant of aan de uitgavenkant van de exploitatierekening. De verstorende werking die uitgaat van het herwaarderen van de activa en het
feit dat de waarderingsmethode voor de activa bepalend is voor het balansbeeld hebben consequenties voor de kwaliteit van de kapitalisatiefactor. Deze is niet eenduidig, en robuust en betrouwbaar in de tijd.

1

Ministerie van OCW, Richtlijn Jaarverslag Onderwijs, toelichtende brochure.

52

IOO bv

Naast manipulaties die betrekking hebben op de teller (balanstotaal)
van de van de kapitalisatiefactor hebben er in de afgelopen jaren ook
manipulaties die betrekking hebben op de noemer (de totale baten) van
de kapitalisatiefactor. Zo zagen de universiteiten hun inkomsten de afgelopen jaren enorm toenemen als gevolg van de afspraak om de werkplaatsfunctie van academische ziekenhuizen voortaan op de begroting
van de universiteiten te verantwoorden. Inmiddels is men weer van deze regel afgestapt, en in plaats daarvan moeten de inkomsten voor medisch onderzoek van academische ziekenhuizen voortaan op de jaarrekening van universiteiten worden verantwoord. Dergelijke veranderingen in de regelgeving zorgen voor enorme schommelingen in de kapitalisatiefactor.
Als gevolg van administratieve regels, uitgevaardigd door de overheid of
door de instelling zelf kan de waarde van de kapitalisatiefactor tussen
instellingen en binnen één instelling tussen de verschillen de jaarrekeningen enorm fluctueren. Deze fluctuaties zijn niet het gevolg van verschillende meeteenheden maar van een veranderde betekenis van het
begrip “totale baten” of “totale activazijde van de balans”. De kapitalisatiefactor is onbruikbaar, omdat de maat onvoldoende valide en betrouwbaar is.

Wat is de toegevoegde waarde van kapitalisatiefactor
Met behulp van een op empirische basis gestoelde schatting van de kapitalisatiefactor en met behulp van het normeren van de vermogensbehoefte van instellingen hebben wij voor elke individuele instelling grenswaarden vastgesteld, waarbinnen de gerealiseerde kapitalisatiefactor
zich zou moeten bewegen. Van de jaarrekeningen, waarbij de gerealiseerde kapitalisatiefactoren de geschatte en/of de genormeerde grenswaarden overschreden zijn wij nagegaan of het huidige signaleringsinstrumentarium voor liquiditeit, rentabiliteit en solvabiliteit in dat zelfde
jaar ook is overschreden. Gebleken is dat de genormeerde grenzen uitsluitend jaarrekeningen signaleren die ook al door de huidige instrumenten zijn gesignaleerd. Bij overschrijdingen van de geschatte grenzen blijkt de kapitalisatiefactor een zeer beperkte toegevoegde waarde
te bieden. De toegevoegde waarde lijkt vooral te schuilen in de het feit
dat de geschatte grenswaarden deels andere ontwikkelingen signaleren,
en ontwikkelingen eerder in de tijd signaleert, in vergelijking met de
klassieke indicatoren. De geschatte grenzen signaleren plotselinge mutaties in de financiële indicatoren in relatie tot de ontwikkeling van het
vermogen iets beter. Daarmee is de signaleringsfunctie van de geschatte grenswaarden van de kapitalisatiefactor meer alert en ‘to the point’.

Wat is de gepercipieerde bruikbaarheid?
De door instellingen gepercipieerde bruikbaarheid van een kapitalisatiefactor is erg laag. De belangrijkste geuite bezwaren betreffen de geringe betrouwbaarheid van de balanswaarden van onderwijsinstellingen.
Een klein deel van de respondenten ziet nog wel de gebruikswaarde in
van een objectieve, eenduidige en betrouwbare maat voor het meten

53

IOO bv

van de kapitaalbehoefte van onderwijsinstellingen. Het betreft dan
vooral de kapitaalbehoefte die verband houdt met de materiële randvoorwaarden van het onderwijs (gebouwen en infrastructuur). Een groter deel van de respondenten is van mening dat de risico’s op het personele vlak groter zijn dan die op het materiële vlak. Instellingen die
aan de vooravond van grote en dwingende renovaties van hun vastgoedportefeuille staan menen juist dat de risico’s op het terrein van
vastgoed veel groter zijn, omdat de benodigde investeringen gedurende
lange tijd beslag zullen leggen op de exploitatierekening.
Ten aanzien van de bedrijfseconomische monitoring weten de onderwijsinstellingen zich goed bediend met de gangbare financieel economische indicatoren. De kwaliteit van het onderwijs en het onderzoek heeft
bij het aansturen van de instelling een hogere prioriteit. Daar waar de
bedrijfsprocessen (nog) niet helemaal op orde zijn staat men meer open
voor aanvullende indicatoren om zodoende beter grip te krijgen op de
bedrijfseconomische huishouding.

4.3

Welke elementen bepalen de totale baten en het
totaal kapitaal het best?

In dit onderzoek zijn vijf definities gehanteerd voor het bepalen van de
kapitalisatiefactor (KF):
 KF (incl. huisvesting) = Totaal Activa (TA)/ Totaal Baten (TB)
 KF (excl. huisvesting) = (TA – Gebouwen & Terreinen) / TB
 Geschatte kapitalisatiefactor = regressiecoëfficiënten MBO, HBO en
WO (zie bijlage 1)
 Normatieve KF maximum norm = (TA – eigen vermogen (EV) + normatief EV Koopmans) / TB
 Normatieve KF Minimum norm = (TA – EV + normatief EV vlgs. Minimum norm) / TB
Wij constateren in alle bovengenoemde gevallen dat er grote verschillen
blijven bestaan tussen de individuele instellingen. Aan de batenzijde
hebben wij uitsluitend de rekeningen van de universiteiten gemanipuleerd door de baten in verband met de werkplaatsfunctie buiten beschouwing te houden. Het gegeven dat er grote verschillen zijn tussen
de sectoren MBO en HBO enerzijds en WO anderzijds op het terrein van
baten uit de eerste, tweede of derde geldstroom, maakt dat voor de
bruikbaarheid van een kapitalisatiefactor weinig uit. Belangrijke randvoorwaarde voor het vaststellen van een definitie is dat de inhoud van
de elementen uit de jaarrekening door de jaren heen dezelfde betekenis
blijven behouden. Wij hebben geconstateerd dat onder andere door wijzigingen in de richtlijnen voor de jaarrekening de empirische betekenis
van zowel het begrip “totale baten”als het begrip “totale activa” verandert. De kapitalisatiefactor verandert dan mee. Wanneer de wijziging
betrekking heeft op alle instellingen binnen één sector, kan zo’n definitiewijziging

54

nog relatief goed ondervangen worden. Wanneer sommige

IOO bv

instellingen wel en andere niet worden begrepen onder de veranderde
voorschriften, verliest de indicator zijn betekenis.
Wegens de onbetrouwbaarheid van de waardering van het vastgoed
heeft de commissie DON voor het PO en VO voorgesteld om de kapitalisatiefactor te berekenen exclusief huisvesting. Naar onze mening levert
een dergelijke factor weinig meerwaarde op dan de huidige indicator
“weerstandsvermogen”.
Van alle onderwijsinstellingen zijn landelijk voldoende betrouwbare gegevens beschikbaar over indicatoren die verband houden met mogelijke
risico’s op het terrein van personeel: aantallen studenten, diploma’s ,
promoties, publicaties, omvang van de formatie, gemiddelde personele
lasten zijn op het niveau van de instelling en de opleiding binnen de instelling landelijk beschikbaar. Op basis van deze gegevens en de exploitatierekening is op afstand redelijk goed in te schatten welke risico’s er
op het personele vlak op de instellingen afkomen.
De toegevoegde waarde van een kapitalisatiefactor zit hem nu juist in
het (kunnen) signaleren van risico’s die op dit moment niet goed zichtbaar zijn in de jaarrekening of in landelijke kengetallen van het onderwijs: de adequaatheid en de kwaliteit van de materiële randvoorwaarden van het onderwijs (gebouwen en materialen).Als gebouwen en materialen buiten de definitie van de kapitalisatiefactor gehouden worden
dan heeft de factor geen toegevoegde waarde. De factor legt dan immers alleen het beheer rond personele risico’s bloot, maar die risico’s
zijn nu ook al waar te nemen.

Financieren met vreemd vermogen of met eigen vermogen?
Het onderzoek naar de mogelijke invoering van een genormeerde kapitalisatiefactor is gestoeld op de gedachte dat een rationeler vermogensbeheer leidt tot een kleiner aandeel aan te houden eigen vermogen. Het
eenmalig vrijvallende deel van het eigen vermogen zou dan kunnen
worden ingezet voor het primaire proces. Het empirisch gedeelte van dit
onderzoek toont aan dat er geen sprake is van een eenduidige relatie
tussen input en output. Naar aanleiding van de interviews concluderen
wij dat het effect van eventueel extra beschikbaar komende middelen
niet moet worden overschat. In de jaarrekeningen en tijdens de interviews is geconstateerd dat een steeds groter deel van de instellingen
investeringen financiert met vreemd vermogen. Instellingen die met
veel vreemd vermogen hu investeringen financieren kunnen in grote
problemen komen wanneer de kwetsbaarheid toeneemt, bijvoorbeeld als
gevolg van teruglopende leerlingaantallen. Sommige respondenten melden dat hun instelling al zo veel vreemd vermogen heeft aangewend dat
het de komende 30 jaar niet mogelijk zal zijn om af te gaan lossen.

55

IOO bv

56

IOO bv

BIJLAGE 1

Gehanteerde definities kapitalisatiefactor

A. Empirisch afgeleide kapitalisatiefactoren (hoofdstuk 2):
1 Kapitalistiefactor (incl. huisvesting) = Totaal Activa / Totaal Baten1
2 Kapitalistiefactor (excl. huisvesting) = (Totaal Activa – Gebouwen &
Terreinen) / (Totaal Baten – aandeel huisvesting lumpsum)
3 Geschatte kapitalisatiefactor MBO = 1,24 + 0,59 * (Langlopende
schulden / Totale baten) – 1,29 *(5jrs gemiddelde huur / huisvestingsuitgaven) + 0,01 * 5jrs gemiddelde Investering in huisvesting –
0,05 * (Langlopende schulden / EV) – 1,29 * (5jrs gemiddelde Ongediplomeerde uitstroom / Totale uitstroom) + 0,08 * AOC’s
4 Geschatte kapitalisatiefactor HBO = 0,01 + 0,27 (Vakinstelling) +
0,02 * 5jrs gemiddelde investering in huisvesting + 1,34 * (Langlopende schulden / Totale baten) – 0,22 * (Langlopende schulden / EV)
– 3,5 * (5jrs gemiddelde Huisvestingslast / totale lasten) + 0,95 *
gemiddelde Bekostigingsfactor + 0,09 * gemiddelde Personele last –
0,57 * (aantal Diploma's / aantal Eerstejaars studenten)
5 Geschatte kapitalisatiefactor WO = 1,53 - 0,32 (Vakinstelling) + 0,68
* (Langlopende schulden / EV) - 0,62 * Langlopende schulden / Algemene reserve) – 0,1 * gemiddelde Personele last – 0,22 * Liquiditeit (current ratio)

B. Normatieve kapitalisatiefactoren (hoofdstuk 3):
6 Kapitalisatiefactor Koopmans norm = (Totaal Activa – EV + normatief
EV vlgs. Koopmans norm) / Totaal Baten
7 Kapitalisatiefactor Minimum norm = (Totaal Activa – EV + normatief
EV vlgs. Minimum norm) / Totaal Baten

1

Ter bepaling van de Totale Baten van WO instellingen met een academische ziekenhuisfunctie, zijn deze verminderd met de baten die bestemd zijn voor de bekostiging
van de zogenaamde ‘Werkplaatsfunctie’ in het academisch ziekenhuis. Deze baten
werden tot voor kort door de universiteiten ontvangen, maar direct doorgegeven aan
de ziekenhuizen.

57

IOO bv

58

IOO bv

BIJLAGE 2

Indicatorenoverzicht productieproces

Type

Indicator

Omschrijving

input

baten

baten per student (fte)

input

lumpsum

aandeel lumpsum/ totale baten

input

prijsfactor

gemiddelde bekostigingsfactor

input

personeel

aandeel direct personeel/ totaal personeel (fte)

throughput

lasten1

totale lasten (ow)/ totaal aantal studenten (fte)

throughput

lasten2

totale lasten (oz) / totaal aantal studenten (fte)

throughput

personeel

personele lasten / totale lasten

throughput

huisvesting1

huisvesting / totale lasten
huisvesting (inc afschrijving en rentelasten) / totale

throughput

huisvesting2

lasten

throughput

materieel1

overige lasten / totaal lasten

throughput

materieel2

overige lasten (inc afschrijvingen) / totaal lasten

throughput

student/pers.

totaal aantal studenten (fte) / personeel (fte)

throughput

promov./hoogl.

aantal promovendi (fte) / aantal hoogleraren (fte)

throughput

studenten/opl.

aantal studenten / aantal opleidingen

throughput

gem. pers.last

personeelslast / totaal personeel (fte)

throughput

ongedipl uitstr.

ongediplomeerde uitstroom / totale uitstroom

output

diplomas

aantal diploma's / eerstejaars

output

promoties

aantal promoties/promovendi

output

publicaties

aantal publicaties / direct wetenschappelijk personeel

kwaliteit

toegang

percentage niveau 1 en 2

kwaliteit

innovatie

nieuwe opleidingen/ totaal opleidingen

kwaliteit

innovatie

leerlingen nieuwe opl./ tot leerlingen opl.

interveniërend

schaal instelling

schaalgrootte in kwartielen

interveniërend

schaal opleiding

gemiddelde omvang jaargroep

59

IOO bv

60

IOO bv

BIJLAGE 3

Tabellen

In tabellen B1 tot en met B3 zijn per onderwijssector zijn de scores gegeven voor:
 De gemiddelde score van de kapitalisatiefactor;
 De mediaan, ofwel de meest voorkomende score;
 het minimum ofwel de laagste score;
 het maximum ofwel de hoogste score ;
 de standaardafwijking, ofwel de gemiddelde afstand tot de gemiddelde scorer.
Tabel B1

Gemiddelde, mediaan, minimum, maximum en standaarddeviatie van
kapitalisatiefactor in de periode 2004-2008, inclusief huisvesting

Sector
MBO

HBO

WO

jaar

minimum

maximum

2004

gemiddeld
1,06

mediaan
0,97

0,43

2,26

stdev
0,38

2005

1,08

1,01

0,52

2,11

0,34

2006

1,13

1,07

0,55

2,45

0,33

2007

1,07

1,05

0,58

1,72

0,29

2008

1,06

1,04

0,27

2,08

0,30

2004

1,13

1,01

0,60

2,37

0,39

2005

1,12

1,01

0,63

2,46

0,41

2006

1,10

1,00

0,64

2,49

0,42

2007

1,07

1,02

0,54

2,30

0,40

2008

1,05

0,95

0,50

2,20

0,39

2004

0,92

0,95

0,55

1,46

0,26

2005

0,91

0,92

0,53

1,41

0,24

2006

0,92

0,94

0,53

1,31

0,22

2007

0,90

0,91

0,51

1,23

0,23

2008

0,75

0,78

0,47

1,00

0,17

Toelichting: Voor het WO zijn gegevens die verband houden met de werkplaatsfunctie buiten beschouwing gelaten

61

IOO bv

Tabel B2

Gemiddelde, mediaan, minimum, maximum en standaarddeviatie van
kapitalisatiefactor in de periode 2004-2008, exclusief huisvesting

Sector

jaar

gemiddeld

mediaan

minimum

maximum

MBO

2004

0,44

0,34

0,13

1,36

0,25

2005

0,45

0,36

0,14

1,38

0,27

2006

0,46

0,36

0,15

1,44

0,27

2007

0,42

0,36

0,15

1,32

0,24

2008

0,41

0,32

0,13

1,30

0,24

2004

0,56

0,47

0,26

1,70

0,32

2005

0,58

0,49

0,23

1,69

0,36

2006

0,54

0,44

0,23

1,73

0,32

2007

0,51

0,43

0,22

1,61

0,29

2008

0,47

0,39

0,17

1,35

0,27

HBO

WO

Tabel B3

stdev

2004

0,53

0,46

0,19

1,12

0,25

2005

0,50

0,51

0,19

1,06

0,24

2006

0,51

0,48

0,18

1,04

0,24

2007

0,54

0,47

0,17

1,09

0,26

2008

0,46

0,43

0,25

0,87

0,16

Gemiddelde, minimum, maximum en standaarddeviatie van kapitalisatiefactor (incl. huisvesting) naar sector en cluster

sector

cluster

gemiddeld

Minimum

Maximum

Std. Dev.

BVE

brede instelling

1,01

0,50

2,45

0,29

groen onderwijs

1,12

0,77

1,61

0,22

vakinstelling

1,29

0,27

2,26

0,44

kleinste 25%

1,17

0,43

2,26

0,32

middelklein

1,14

0,27

2,45

0,37

middelgroot

1,00

0,60

2,01

0,26

grootteklasse:

HBO

grootste 25%

0,99

0,54

2,08

0,31

brede instelling

0,94

0,50

1,65

0,23

groen onderwijs

1,30

1,00

1,70

0,27

vakinstelling

1,29

0,63

2,49

0,49

kleinste 25%

1,25

0,54

2,27

0,48

middelklein

1,13

0,50

2,49

0,46

middelgroot

1,05

0,65

1,65

0,27

grootteklasse:

wo

grootste 25%

0,91

0,70

1,35

0,16

brede instelling

1,05

0,71

1,35

0,17

groen onderwijs

1,01

0,88

1,09

0,08

vakinstelling

0,90

0,81

1,06

0,08

kleinste 25%

1,03

0,87

1,21

0,10

middelklein

1,10

0,81

1,35

0,21

middelgroot

0,94

0,71

1,31

0,19

grootste 25%

1,05

0,91

1,18

0,08

grootteklasse:

62

IOO bv

Tabel B4

Regressiefactoren kapitalisatiefactor naar sector

Regressiefactor

MBO

HBO

WO

vaste voet

1,24

0,01

1,53

AOC's (groen onderwijs)

0,08

Vakinstellingen

0,27

-0,32

gemiddelde bekostigingsfactor

0,95

liquiditeit (current ratio)
ratio gem. huur / huisvestingsuitgaven

-0,22
-1,29

ratio gem. huisvestingslasten / totale lasten

-3,50

gemiddelde investering in huisvesting

0,01

0,02

ratio langlopende schulden / eigen vermogen

-0,05

-0,22

ratio langlopende schulden / totale baten

0,59

1,34

ratio langlopende schulden / algemene reserve
ratio ongediplomeerde uitstroom / totale uitstroom

0,68

-0,62
-1,29

gemiddelde personele last

0,09

aantal diploma's / eerstejaars

-0,57

-0,01

63

IOO bv

Tabel B 5 Vergelijkingstabel indicatoren

norm

norm

norm

Sector

rentabiliteit

liquiditeit

solvabiliteit

MBO

Lager

lager

Lager

lager

gemiddeld

hoger

totaal

lager

-

1

-

1

lager

gemiddeld

-

12

-

12

Lager

lager

hoger

-

1

-

1

Lager

gemiddeld

gemiddeld

1

23

1

25

lager

gemiddeld

hoger

1

3

0

4

lager

hoger

gemiddeld

-

4

0

4

lager

hoger

hoger

-

2

1

3

gemiddeld

lager

gemiddeld

-

13

-

13

gemiddeld

gemiddeld

gemiddeld

3

56

4

63

gemiddeld

gemiddeld

hoger

3

12

0

15

gemiddeld

hoger

gemiddeld

0

12

0

12

gemiddeld

hoger

hoger

3

11

4

18

hoger

lager

gemiddeld

-

2

-

2

hoger

gemiddeld

gemiddeld

1

14

2

17

hoger

gemiddeld

hoger

0

2

0

2

hoger

hoger

gemiddeld

0

2

0

2

hoger

hoger

hoger

2

8

5

15

14

178

17

209

totaal
HBO

Vregressie

lager

lager

gemiddeld

1

2

-

3

lager

gemiddeld

gemiddeld

3

13

-

16

lager

gemiddeld

hoger

0

1

-

1

lager

hoger

gemiddeld

-

2

-

2

lager

hoger

hoger

-

1

-

1

gemiddeld

lager

gemiddeld

2

7

-

9

gemiddeld

gemiddeld

gemiddeld

5

48

1

54

gemiddeld

gemiddeld

hoger

0

3

1

4

gemiddeld

hoger

gemiddeld

-

5

0

5

gemiddeld

hoger

hoger

-

2

2

4

hoger

lager

gemiddeld

-

2

-

2

hoger

gemiddeld

gemiddeld

2

15

2

19

hoger

hoger

gemiddeld

1

4

0

5

hoger

hoger

hoger

0

8

3

11

14

113

9

136

totaal

64

IOO bv

WO

totaal

norm

norm

norm

Vregressie

lager

lager

gemiddeld

-

1

-

1

lager

gemiddeld

gemiddeld

-

1

1

2

lager

gemiddeld

hoger

-

5

1

6

gemiddeld

lager

gemiddeld

-

-

4

4

gemiddeld

gemiddeld

gemiddeld

-

10

3

13

gemiddeld

gemiddeld

hoger

-

17

1

18

gemiddeld

hoger

hoger

-

2

-

2

hoger

gemiddeld

gemiddeld

-

2

0

2

hoger

gemiddeld

hoger

-

9

1

10

hoger

hoger

hoger

-

6

1

7

0

53

12

65

65

IOO bv

66

IOO bv

BIJLAGE 4

Geïnterviewde personen

Middelbaar Beroeps Onderwijs
Mw. J.V. Christophe, dhr. V. Drese, resp. lid College van Bestuur en
hoofd financiën Citaverde College
Dhr. J.F.D. van Elzakker, Directeur ROC Eindhoven
Dhr. H.A.J. Kuppens, beleidsadviseur werkgeverszaken, bekostiging en
bedrijfsvoering, MBO Raad
Dhr. H. Laros, voorzitter College van Bestuur Edudelta Onderwijsgroep
Dhr. Louwerse, Concern Controller Albeda College
Dhr. F. Vermeent, hoofd financiële zaken Grafisch Lyceum Utrecht
Dhr. M. van Zelst, Concern Controller Zadkine
Dhr. E. E. Zimmerman, Unit directeur bedrijfsvoering en Control Wellant
College

Hoger Beroeps Onderwijs
Dhr. A. Jonkman, HBO-raad
Dhr. V.d. Kolk, hoofd financiën IPABO
Dhr. F. Kuipers, directeur Financiën Amsterdamse Hogeschool voor de
Kunsten
Dhr. J.G. Roelof, lid College van Bestuur Hogeschool Rotterdam
Dhr. A. Timmer, Directeur Control Saxion Hogescholen
Dhr. M. Wintels, voorzitter College van Bestuur Fontys Hogescholen

Wetenschappelijk Onderwijs
Dhr. H. Amman, lid College van Bestuur Universiteit Utrecht
Dhr. H.W. te Beest, Vice-voorzitter College van Bestuur Universiteit
Leiden
Mevr. J. Berger, Dhr. G.H. Werger, resp. directeur en plv. directeur concerndirectie Financiële en Economische Zaken Universiteit Twente
Dhr. R.F. Kok, manager planning en control, TU Delft

67