Richting een nieuw verdeelmodel voor
lwoo
Een verkenning van mogelijke aggregatieformules
Jaap Walhout
Hanneke Posthumus
Manon Joosten
Jochem Zweerink

CBS Den Haag
Henri Faasdreef 312
2492 JP Den Haag
Postbus 24500
2490 HA Den Haag
+31 70 337 38 00
www.cbs.nl

projectnummer

PR000831
2022

Inhoudsopgave
1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Inleiding

4

1.1
1.2
1.3
1.4

4
4
5
5

Aanleiding
Mogelijke verdeelsleutel lwoo
Onderzoek naar nog te maken keuzes
Rapportopzet

Data en methode

6

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

6
8
9
11
12

Berekening onderwijsscores
Data onderwijsscores
Instellingen aggregatieformule
Doorgerekende aggregatieformules
Selectiecriteria aggregatieformule

Leerlingkenmerken

14

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6

14
15
16
17
18
18

Opleidingsniveau van ouders
Herkomst van de ouders
Verblijfsduur van de moeder
Ouders in de schuldsanering
Asielleerlingen
Tussenconclusie

Stabiliteit

19

4.1
4.2

19
27

Jaar-op-jaar veranderingen achterstandsbudgetten
Tussenconclusie

Herverdeeleffecten

28

5.1
5.2
5.3

28
30
32

Herverdeeleffecten bij de keuze voor een doelgroep van 15 procent
Herverdeeleffecten bij de keuze voor een doelgroep van 20 procent
Tussenconclusie

Regionale verschillen

34

6.1
6.2
6.3
6.4

35
35
37
40

Regionale verschillen in de huidige regeling
Regionale verschillen bij de keuze voor een doelgroep van 15 procent
Regionale verschillen bij de keuze voor een doelgroep van 20 procent
Tussenconclusie

Samenvatting en conclusies

41

Bijlage 1: Begeleidingscommissie

43

Bijlage 2: Privacy

44

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 3

1. Inleiding
1.1 Aanleiding
Het bestaande verdeelmodel voor leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en praktijkonderwijs
(pro) is niet toekomstbestendig. Deze gaat namelijk uit van het aandeel pro- en lwoo-leerlingen in
samenwerkingsverbanden (swv)1 op 1 oktober 2012. Uit eerder onderzoek van KBA blijkt dat het niet
wenselijk is simpelweg over te stappen op een systematiek die uitgaat van het actuele aandeel proen lwoo-leerlingen. Lwoo-leerlingen worden sinds de ‘opting out’ regeling2 die in 2016 inging
namelijk niet altijd meer in alle samenwerkingsverbanden individueel gediagnostiseerd. Ook zijn er
regionale verschillen in de mate van diagnostisering en omgang met de niet-eenduidige
toelatingscriteria voor lwoo en pro.
Om tot een nieuwe verdeelsystematiek te komen, heeft het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW) het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gevraagd een verkennend
onderzoek uit te voeren naar mogelijke nieuwe verdeelsleutels3. Het bleek mogelijk voor het lwoo
een indicator te ontwikkelen die in de toekomst gebruikt zou kunnen worden als verdeelsleutel.
Voor het pro was dat niet het geval. Inmiddels verkent OCW middels een onderzoek van KBA of het
pro direct kan worden bekostigd. Dit rapport4 richt zich daarom enkel op het lwoo. Hoe kan de in het
verkennende onderzoek ontwikkelde indicator worden toegepast als verdeelsleutel? En wat zijn de
consequenties daarvan?

1.2 Mogelijke verdeelsleutel lwoo
Het lwoo kent twee doelgroepen: leerlingen met behoefte aan ondersteuning vanwege sociaalemotionele problematiek5, en vanwege een laag IQ in combinatie met leerachterstand 6. OCW wil het
budget voor lwoo over samenwerkingsverbanden verdelen op basis van de behoefte die daar is aan
beide typen ondersteuning. De omvang van de behoefte aan lwoo vanwege sociaalemotionele
problematiek kan vrij eenvoudig per samenwerkingsverband worden bepaald. Uit eerder onderzoek
van KBA blijkt namelijk dat de behoefte aan lwoo vanwege sociaalemotionele problematiek landelijk
evenredig is verdeeld en 23% van de totale lwoo-behoefte uitmaakt. Het budget dat ieder
samenwerkingsverband moet krijgen voor lwoo vanwege sociaalemotionele problematiek kan
daardoor simpelweg worden berekend door 23% van het lwoo budget te verdelen naar rato van het
aantal vmbo leerlingen in een samenwerkingsverband. Omdat voor leerlingen in brede brugklassen
1 Om alle leerlingen daadwerkelijk een goede onderwijsplek te kunnen bieden, vormen reguliere en speciale scholen in het

basis- en voortgezet onderwijs samen regionale samenwerkingsverbanden. Het samenwerkingsverband maakt afspraken over
welke begeleiding de reguliere scholen bieden, welke leerlingen een plek krijgen in het speciaal onderwijs en over de
verdeling van de ondersteuningsmiddelen.
2
Zie voor meer informatie: https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwijssectoren/toezicht-op-samenwerkingsverbandenpassend-onderwijs/opting-out/opting-out-en-lwoo-in-het-nieuwe-onderwijsresultatenmodel.
3 Dit is niet het eerste onderzoek dat OCW heeft laten uitvoeren om de verdeelsystematiek te herzien. Het KBA heeft een
eerste verkenning uitgevoerd en het CPB heeft een second opinion uitgevoerd n.a.v. het initiële beleidsvoornemen van OCW.
4
Van dit rapport is ook een webversie verschenen: https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/rapportages/2022/richting-een-nieuwverdeelmodel-voor-lwoo
5
De toelatingscriteria voor deze doelgroep zijn: IQ 91-120, én leerachterstand op tenminste twee van de vier domeinen,
waarbij ten minste één van deze twee domeinen inzichtelijk rekenen of begrijpend lezen betreft, én deze leerachterstand is
gelegen binnen de bandbreedte van 0,25 tot 0,5, waarbij er daarnaast sprake is van sociaal-emotionele problematiek.
Samenwerkingsverbanden kunnen van deze criteria afwijken door gebruik te maken van ‘opting-out’.
6

De toelatingscriteria voor deze doelgroep zijn: IQ 75-90 én leerachterstand op tenminste twee van de vier domeinen,

waarbij ten minste één van deze twee domeinen inzichtelijk rekenen of begrijpend lezen betreft, én deze leerachterstand is
gelegen binnen de bandbreedte van 0,25 tot 0,5. Samenwerkingsverbanden kunnen van deze criteria afwijken door gebruik te
maken van ‘opting-out’.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 4

niet eenduidig geregistreerd is welk niveau zij volgen, moet daarbij wel worden uitgegaan van het
aantal vmbo leerlingen in het derde en vierde leerjaar in een samenwerkingsverband.
Uit hetzelfde KBA onderzoek blijkt dat de andere doelgroep, leerlingen met een laag IQ en
leerachterstand, niet evenredig is verdeeld over samenwerkingsverbanden. Om de behoefte aan
lwoo voor deze doelgroep te kunnen schatten, heeft OCW het CBS een lwoo-indicator laten
ontwikkelen waarmee per vmbo-leerling de kans op onderwijsachterstand kan worden berekend aan
de hand van sociaaleconomische omgevingskenmerken7: het opleidingsniveau van beide ouders, de
herkomst van de ouders, de verblijfsduur van de moeder in Nederland en of ouders in de Wet
Schuldsanering Natuurlijke Personen zitten.
OCW bekostigt echter niet op het niveau van leerlingen, maar op het niveau van
samenwerkingsverbanden. De scores van leerlingen moeten dus per samenwerkingsverband (met
een zogenoemde aggregatieformule) worden opgeteld om tot een verdeelsleutel te komen. Dat kan
op verschillende manieren. Tellen leerlingen bijvoorbeeld mee bij het samenwerkingsverband waarin
zij wonen, of waarin de school staat waar zij naar toe gaan? En van welke leerlingen tellen de scores
mee (wie vormen de doelgroep): die van de leerlingen met de 30% grootste kans op onderpresteren,
of bijvoorbeeld alleen degenen met de 15% grootste kans? Dit soort keuzes heeft consequenties
voor bijvoorbeeld de kenmerken van leerlingen in de doelgroep, de regionale spreiding van
middelen, de stabiliteit van bedragen die samenwerkingsverbanden van jaar op jaar ontvangen en
herverdeeleffecten.

1.3 Onderzoek naar nog te maken keuzes
OCW heeft het CBS gevraagd een iteratief onderzoek uit te voeren waarin de consequenties van
verschillende aggregatieformules worden vergeleken. Op basis van een aantal door OCW vooraf
vastgestelde criteria, heeft het ministerie op basis van de tussenresultaten besloten welke twee
scenario’s het meest kansrijk zijn. De uitkomsten uit deze scenario’s worden in dit rapport
beschreven, net als de methode en data waarmee de cijfers zijn berekend. Het rapport gaat niet in
detail in op de uitkomsten per samenwerkingsverband. Die zijn wel opgenomen in een aparte
tabellenset. Om tot een gedragen en gedegen beleidskeuze te komen, heeft OCW een
begeleidingscommissie (zie bijlage 1) ingesteld die gedurende en na afloop van het onderzoek heeft
meegedacht over de analyses, resultaten en implicaties hiervan.

1.4 Rapportopzet
In het volgende hoofdstuk staat de methodiek centraal: hoe bereken je met de lwoo-indicator
zogenoemde onderwijsscores per leerling die de kans op onderpresteren uitdrukken? Welke keuzes
moet je maken bij het optellen van die scores per samenwerkingsverband? Met behulp van welke
criteria heeft OCW bepaald wat de twee meest kansrijke scenario’s zijn? In hoofdstuk 3 tot en met 6
staan de gevolgen van de geselecteerde scenario’s voor de kenmerken van leerlingen in de
doelgroep centraal en komen de stabiliteit van bedragen die samenwerkingsverbanden over de jaren
heen zouden ontvangen, de herverdeeleffecten en regionale verschillen aan bod. Het laatste
hoofdstuk vat de conclusies samen.

7 Er is ook verkend of het mogelijk is een indicator te ontwikkelen die niet de kans op onderpresteren van vmbo-leerlingen

voorspelt, maar de behoefte aan lwoo en pro. Dit bleek echter niet mogelijk vanwege het ontbreken van geschikte data.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 5

2. Data en methode
Dit hoofdstuk beschrijft hoe met de door het CBS ontwikkelde indicator voor het lwoo (voor
leerlingen met een laag IQ en leerachterstand) voor vmbo-leerlingen onderwijsscores kunnen
worden berekend die hun kansen op onderpresteren uitdrukken. Daarnaast gaat het in op wat voor
keuzes gemaakt moeten worden om die scores op te tellen tot een achterstandsscore per
samenwerkingsverband, en hoe die tijdens een iteratief proces zijn gemaakt door OCW. Wat de
gevolgen van de keuzes zijn, staat in de latere hoofdstukken centraal.

2.1 Berekening onderwijsscores
OCW beoogt met het lwoo-beleid (op basis van IQ en leerachterstand) leerlingen op het vmbo extra
te ondersteunen die onderpresteren als gevolg van ongunstige sociaaleconomische
omstandigheden. Oftewel, die minder goed presteren dan zij gezien hun intelligentie zouden
kunnen. Voor deze doelgroep overweegt OCW om gebruik te maken van, een aangepaste variant
van, de onderwijsachterstandenindicator die het CBS eerder voor het ministerie heeft ontwikkeld
voor de verdeling van onderwijsachterstandsmiddelen in het primair onderwijs (po). Hoe de poindicator is aangepast om hem geschikt te maken voor het lwoo is uitgebreid beschreven in het
rapport over de herijking die het CBS eerder op verzoek van OCW heeft uitgevoerd. Een aantal van
de belangrijkste bevindingen wordt in onderstaand kader eveneens kort toegelicht.
<START KADER>
Terugblik op de ontwikkelfase van de lwoo-indicator
Met de po-indicator kan per basisschoolleerling de kans op onderpresteren worden berekend op
basis van sociaaleconomische omgevingskenmerken, zoals het opleidingsniveau en de herkomst van
de ouders. Daarbij zijn de effecten van de omgevingskenmerken gecorrigeerd voor de invloed van
intelligentie.
Om de po-indicator beter te laten aansluiten op het doel van lwoo is het onderliggende
analysemodel van de po indicator opnieuw geschat (herijkt), maar dan alleen voor leerlingen met
een vmbo-toetsadvies. Het idee is dat een herijkte indicator de verwachte onderwijsachterstanden
voor leerlingen op het vmbo beter in beeld brengt dan de oorspronkelijke po-indicator, die ook van
toepassing is op leerlingen met een havo/vwo-toetsadvies. Het bleek inderdaad van toegevoegde
waarde deze herijking uit te voeren. Ten opzichte van de po-indicator bleek dat er één
omgevingskenmerk (het gemiddelde opleidingsniveau van moeders op de basisschool) kon worden
weggelaten uit de lwoo-indicator omdat deze niet van meerwaarde was. Daarnaast veranderde de
invloed van herkomst duidelijk8.
De lwoo-indicator biedt op individueel niveau een minder betrouwbare voorspelling bij welke
kinderen binnen het vmbo onderwijsachterstanden voorkomen dan bij de oorspronkelijke poindicator9. Enerzijds maakt dit de wetenschappelijke onderbouwing van deze lwoo-indicator minder
sterk. Anderzijds is het voor een goede verdeling van het lwoo-budget niet noodzakelijk dat de
indicator op individueel niveau kan voorspellen welke kinderen behoefte hebben aan lwoo, maar
8

Na herijken verschillen de meeste herkomstcategorieën niet meer significant van de referentiecategorie met herkomst
Nederland. Alleen bij de categorieën Noord-Afrika, Suriname/(voormalige) Nederlandse Antillen en Turkije wijzen de
geschatte coëfficiënten op een groter risico op onderwijsachterstanden binnen het vmbo.
9
Het is denkbaar dat de verklaringskracht van het model voor onderwijsachterstanden bij leerlingen met een vmbotoetsadvies nog enkele procentpunten kan worden verbeterd door andere omgevingskenmerken toe te voegen. Het zoeken
naar nieuwe kenmerken behoorde echter niet tot de scope van het onderzoek.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 6

alleen dat het model op samenwerkingsverband-niveau een betrouwbaar beeld geeft van de totale
behoefte aan lwoo. Verder blijken alle omgevingskenmerken in de herijkte indicator een significante
verklaring te geven voor onderwijsachterstanden in het vmbo. In die zin kan het opnemen van deze
kenmerken in de lwoo-indicator worden onderbouwd. Ook is het aannemelijk dat een aanpak op
basis van het herijkte model op samenwerkingsverband-niveau een betere indicatie geeft van de
behoefte aan ondersteuning tegen onderpresteren als gevolg van ongunstige sociaaleconomische
omstandigheden dan een ‘eenvoudige’ indicator die OCW eerder heeft overwogen (verdeel budget
op basis van aantal vmbo-leerlingen in leerjaar 3 en 4).
Uiteindelijk is het aan OCW om te bepalen of de herijkte po-indicator voldoende geschikt is om als
basis te dienen voor het verdelen van het lwoo-budget.
<EINDE KADER>
Met de ontwikkelde lwoo-indicator kan voor vmbo-leerlingen een onderwijsscore worden berekend
die hun kans op onderpresteren uitdrukt, en een indicatie vormt van hun behoefte aan lwoo. De
onderwijsscore wordt per leerling berekend door de coëfficiënten uit de indicator die horen bij de
achtergrondkenmerken van hun ouders op te tellen bij hun startwaarde (zie figuur 2.1). Negatieve
coëfficiënten duiden op kenmerken die de kans op onderwijsachterstand vergroten. Dus hoe lager
de onderwijsscore, hoe groter de kans op onderwijsachterstand. Voor leerlingen op de
basisberoepsgerichte leerweg en kaderberoepsgerichte leerweg van het vmbo (vmbo-bb/kb) is de
startwaarde lager dan voor leerlingen op de gemengde leerweg en theoretische leerweg van het
vmbo (vmbo gl/tl) zodat rekening wordt gehouden met de verschillende intelligentieniveaus in de
twee vmbo-groepen.
In de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs zitten leerlingen vaak in brede brugklassen
waardoor het niet duidelijk is welke leerlingen vmbo opleidingen volgen. Om de behoefte aan lwoo
op het vmbo vast te stellen, is daarom gekozen alleen uit te gaan van leerlingen in leerjaar 3 en 4.
Alleen voor vmbo-leerlingen in de bovenbouw wordt hun kans op onderwijsachterstand dus
vastgesteld door hun onderwijsscore te berekenen. Hoewel het lwoo-budget op basis van
(geaggregeerde) onderwijsscores van enkel vmbo-bovenbouwleerlingen over
samenwerkingsverbanden wordt verdeeld, is het budget ook bedoeld voor ondersteuning van vmboonderbouwleerlingen.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 7

Figuur 2.1 Berekening onderwijsscore

2.2 Data onderwijsscores
Voor dit onderzoek zijn de onderwijsscores berekend van leerlingen in leerjaar 3 of 4 op het
bekostigde vmbo op 1 oktober 2017, 2018, 2019 en 2020. Er is gekozen om scores voor meerdere
jaren te berekenen, om inzicht te kunnen gegeven in de stabiliteit van de uitkomsten over de tijd
heen.
Er is voor ieder peilmoment een bestand samengesteld waarin voor alle leerlingen die op dat
moment in de bovenbouw van het vmbo zitten informatie is toegevoegd over de
achtergrondkenmerken van hun ouders in de indicator. Zowel de data over onderwijsinschrijvingen
als achtergrondkenmerken zijn afkomstig uit het Stelsel van Sociaal-statistische Bestanden (SSB). Dit
is een stelsel van gepseudonimiseerde microdata uit sociaaleconomische en ruimtelijke statistieken
waar het CBS over beschikt.
Voor de meeste achtergrondkenmerken in de indicator zijn de registraties vrijwel compleet.
Uitzondering zijn de opleidingsniveaugegevens; die zijn incompleet voor een substantieel (zo’n 58
procent van de leerlingen heeft ten minste één ouder met een onbekend opleidingsniveau in 2020)
en selectief deel van de Nederlandse bevolking. Er is gekozen de ontbrekende gegevens aan te vullen
door ze te imputeren (zie kader) en vervolgens de onderwijsscores te berekenen.
Er zijn ook leerlingen van wie geen onderwijsscore kan worden berekend omdat zij zelf, of minimaal
één van hun ouders, niet bekend zijn in de bevolkingsregistratie. In totaal gaat dit om ongeveer 6
procent van alle leerlingen in leerjaar 3 of 4 van het vmbo in 2020. In ongeveer 74 procent van deze
gevallen is enkel de vader niet bekend in het BRP. Veelvoorkomende redenen waarom leerlingen zelf

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 8

niet in de bevolkingsregistratie voorkomen zijn dat zij (al dan niet als asielzoeker) recent in
Nederland zijn aangekomen, of in Duitsland of België wonen maar in Nederland naar school gaan.
Om voor deze leerlingen toch een onderwijsscore te bepalen, worden opnieuw imputatiemethoden
gebruikt. In dit geval worden niet de omgevingskenmerken geïmputeerd, maar de onderwijsscore
zelf (zie kader). Na uitvoering van deze imputaties is voor iedere leerling een onderwijsscore bekend.

START KADER
Imputatie opleidingsniveaugegevens
Voor de imputatie van ontbrekende opleidingsniveaugegevens wordt gebruik gemaakt van de
methode die is ontwikkeld ten behoeve van het onderwijsachterstanden verdeelmodel voor het po.
Daarin wordt op basis van een groot aantal kenmerken die wel bekend zijn uit SSB registraties, en die
samenhangen met het opleidingsniveau van een persoon (zoals zijn/haar inkomen en (indien
bekend) het opleidingsniveau van zijn/haar partner), een voorspelling gemaakt van de onbekende
opleidingsniveaus. Voor het primair onderwijs blijken de imputaties een valide en betrouwbaar
beeld te geven van de verwachte onderwijsachterstanden per school zolang het scholen betreft met
meer dan 40 leerlingen.
Imputatie onderwijsscores
Voor leerlingen die zelf en/of zijn/haar ouder(s) niet in de bevolkingsregistratie staan worden niet de
omgevingskenmerken geïmputeerd, maar de onderwijsscores zelf. Welke imputatiemethode precies
gebruikt wordt is afhankelijk van welke informatie wél beschikbaar is:
-

-

-

Als een kind zelf is ingeschreven in de bevolkingsadministratie, maar één of beide ouders
niet, is uit de registraties een aantal kenmerken van het kind bekend. Op basis van deze
kenmerken wordt gezocht naar een zo goed mogelijk vergelijkbare leerling voor wie een
onderwijsscore kon worden berekend op de gebruikelijke manier. De eerder berekende
score van deze leerling wordt overgenomen als score voor de te imputeren leerling. Indien
mogelijk wordt de score overgenomen van een andere leerling op dezelfde school.
Als een leerling zelf niet is ingeschreven in de bevolkingsadministratie, is in principe slechts
één kenmerk bekend: de school waarop het kind zit. Voor deze kinderen wordt de score
overgenomen van een willekeurig gekozen ander kind, indien mogelijk op dezelfde school.
Voor leerlingen die als asielzoeker naar Nederland zijn gekomen beschikt het CBS over een
apart bestand van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) en de Immigratie- en
Naturalisatiedienst (IND) met kinderen die sinds 2014 zijn geregistreerd als asielzoeker
en/of een verblijfsvergunning hebben gekregen. Voor al deze kinderen wordt een vaste
score geïmputeerd: namelijk het gemiddelde van alle scores die behoren tot de doelgroep
(zie paragraaf 2.3).

EINDE KADER

2.3 Instellingen aggregatieformule
Omdat OCW niet op leerling- maar samenwerkingsverband-niveau bekostigt, moeten de
onderwijsscores van individuele leerlingen worden opgeteld tot achterstandsscores per
samenwerkingsverband. Bij het opstellen van een aggregatieformule moeten keuzes over
verschillende instellingen worden gemaakt. Allereerst moet worden besloten welke leerlingen tot de
doelgroep behoren en dus van welke leerlingen de onderwijsscores worden meegeteld. Tellen
bijvoorbeeld alleen de leerlingen met de laagste 15 procent, of bijvoorbeeld de laagste 25 procent
onderwijsscores mee? Vervolgens moet worden bepaald met welk gewicht de scores van leerlingen

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 9

in de doelgroep meetellen. Wegen zij allemaal even zwaar mee, of wordt daarin gedifferentieerd?
Differentiëren kan bijvoorbeeld door uit te gaan van de afstand tussen de onderwijsscore van een
leerling in de doelgroep en de landelijk gemiddelde onderwijsscore van alle leerlingen. Een derde
keuze betreft de invoering van een drempel die een samenwerkingsverband moet halen om in
aanmerking te komen voor budget. Verder is het de vraag of de scores voor bepaalde regio’s, zoals
krimpregio’s of stedelijke gebieden, moeten worden verhoogd zodat zij extra budget ontvangen. En
als laatste moet worden besloten of de scores van leerlingen meetellen bij het
samenwerkingsverband waarin zij wonen of waarin zij naar school gaan.
Dit zijn alle vijf beleidskeuzes die OCW moet maken. Een aantal van deze keuzes kon OCW al
voorafgaand aan het onderzoek maken, terwijl de impact van een aantal andere keuzes juist tijdens
het onderzoek is geïnventariseerd. Hieronder geven we aan over welke instellingen OCW op
voorhand al besluiten heeft genomen, en voor welke keuzes verschillende instellingen zijn
onderzocht.
1.

2.

3.

4.

Omvang doelgroep:
- Toelichting: Door middel van de afbakening van de doelgroep kan bepaald worden welk
deel van de leerlingen met enige behoefte aan ondersteuning meetelt bij de verdeling
van de onderwijsachterstandsmiddelen. Tellen bijvoorbeeld de 10 procent, 20 procent
of 30 procent leerlingen met de laagste onderwijsscores, en dus de grootste kans op
onderwijsachterstand, mee.
- Afstelling: Tot aan de introductie van ‘opting-out’ had ca. 10 procent van de vo
populatie een lwoo-indicatie. Het ligt voor de hand om bij de afstelling van de
doelgroep scenario’s te kiezen die dicht bij het oorspronkelijke percentage (10, 15 en
20 procent) ligt. De doelgroep voor lwoo is een andere doelgroep (alleen vmbo) dan de
leerlingen die in aanmerking komen voor het leerplusarrangement (de hele vo
populatie; LPA). Vanuit die gedachte zal de afstelling van de doelgroep afgestemd
worden met de doelgroep voor het leerplusarrangement, zodat er geen overlap
ontstaat.
Gewicht doelgroepleerlingen:
- Toelichting: Hoe zwaar een individuele leerling die tot de doelgroep behoort meetelt
kan op verschillende manieren worden bepaald. Zo kan worden besloten iedere
doelgroepleerling even zwaar mee te nemen, of hun gewicht te laten differentiëren. Dit
laatste kan bijvoorbeeld door het verschil te nemen van de onderwijsscore van de
leerling ten opzichte van de gemiddelde onderwijsscore van alle leerlingen of ten
opzichte van de grenswaarde van de doelgroep (de onderwijsscore waar de doelgroep
begint). Een model op basis van het verschil ten opzichte van de grenswaarde is
stabieler. Echter, een grotere achterstandsscore telt wel aanzienlijk zwaarder mee in de
uitkomsten.
- Afstelling: Uiteindelijk is gekozen om aan te sluiten bij de huidige methodiek voor het
primair onderwijs waarin de onderwijsscore van een leerling ten opzichte van de
gemiddelde onderwijsscore wordt genomen.
Drempel samenwerkingsverbanden
- Toelichting: Het is mogelijk een drempel in te bouwen en een samenwerkingsverband
pas te bekostigen als zijn achterstandsscore boven een drempel uitkomt. Hiermee kan
versnippering van het budget worden voorkomen. Ook wordt voorkomen dat een
samenwerkingsverband maar een heel klein budget krijgt, waar praktisch gezien niets
mee gedaan kan worden.
- Afstelling: OCW kiest ervoor geen drempel in te bouwen. Alle
samenwerkingsverbanden hebben te maken met enige vorm van lichte ondersteuning.
Op dit moment geldt ook geen drempel. Naar verwachting zal door het beperkt aantal
samenwerkingsverbanden er ook geen versnippering optreden doordat sommige
samenwerkingsverbanden een heel klein budget krijgen.
Extra budget voor speciale regio’s:

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 10

-

5.

Toelichting: Er kan voor gekozen worden om specifieke regio’s extra budget te geven,
los van de verdeelsystematiek. Bijvoorbeeld G4-gemeenten of regio’s die met krimp te
maken hebben.
- Afstelling: OCW kiest ervoor om conform een drietal moties 10 het effect op
krimpregio’s in de analyses te beschrijven. Het model achter de lwoo-indicator is
wetenschappelijk onderbouwd en geeft op objectieve wijze de behoefte aan lwoo
weer. Het toekennen van extra middelen buiten het model doet afbreuk aan de
objectiviteit van de verdeling.
Schoolplaats- of woonplaatsbeginsel:
- Toelichting: Het toekennen van leerlingen aan samenwerkingsverbanden kan gebeuren
op basis van de woonplaats van een leerling of op basis van de school waar een leerling
naartoe gaat. Hoe dit werkt, wordt in onderstaand kader toegelicht.
- Afstelling: Beide varianten zijn op verzoek van OCW doorgerekend. Het is van belang
dat de gekozen variant aansluit op de wijze waarop wordt bepaald wie de
ondersteuningsbekostiging betaalt.

Samenvattend betekent dit dat op verzoek van OCW voor twee instellingen verschillende scenario’s
zijn doorgerekend (keuzes 1 en 5) en dat het vierde punt wel is gemonitord (hoe ziet de regionale
spreiding eruit – in het bijzonder voor krimpgebieden), maar daar geen verschillende instellingen zijn
verkend.
START KADER
Toewijzing leerlingen aan samenwerkingsverbanden
In dit onderzoek wordt uitgegaan van de samenwerkingsverband-indeling uit 2020. Voor het
toewijzen van leerlingen aan een samenwerkingsverband wordt gebruik gemaakt van de regioindeling samenwerkingsverbanden passend onderwijs po en vo11. Wanneer leerlingen worden
toegewezen op basis van het schoolplaatsbeginsel dan is de postcode van de schoolvestiging
bepalend. Wanneer op basis van het woonplaatsbeginsel wordt toegewezen dan is de postcode van
de leerling leidend. Als er geen postcode bekend is voor een leerling, dan wordt de postcode van de
schoolvestiging gebruikt. Leerlingen van scholen die deel uitmaken van het Reformatorisch
Samenwerkingsverband Voortgezet Onderwijs (RSVO) vormen hierop een uitzondering en vallen
onder samenwerkingsverband VO0001 ongeacht waar zij wonen of waar zij naar school gaan.
Het kan voorkomen dat leerlingen in 2017 t/m 2019 naar schoolvestigingen gingen die in 2020 niet
meer bestonden en dus niet voorkomen in de lijst met postcode-samenwerkingsverband
combinaties. Deze vestigingen zijn op aangeven van OCW aan het juiste samenwerkingsverband
toegewezen.
EINDE KADER

2.4 Doorgerekende aggregatieformules
Voor keuze 1 (omvang doelgroep) en 5 (school-/woonplaatsbeginsel) heeft het CBS op verzoek van
OCW verschillende instellingen/aggregatieformules verkend tijdens een iteratief onderzoeksproces.
Iedere iteratie zag er als volgt uit. Eerst specificeerde OCW de instellingen van de aggregatieformules
van een klein aantal scenario’s, daarna rekende het CBS deze scenario’s door, waarna OCW op basis
van de tussenresultaten besloot hoe zij de volgende iteratie wilde inrichten. Uiteindelijk heeft OCW
de twee meest kansrijke formules geselecteerd (zie volgende paragraaf voor selectiecriteria).
10
11

Kamerstuk 31289, nr. 381, 31293, nr. 400 en 3500-VII, nr. 26
Zie de regio-indeling.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 11

In totaal zijn 12 scenario’s doorgerekend. Er is naar zes doelgroepen gekeken. Deze bestonden
respectievelijk uit de leerlingen met de 5, 10, 15, 20, 25 en 30 procent laagste onderwijsscores. Voor
leerlingen in elk van deze doelgroepen is eerst hun individuele bijdrage bepaald, waarna deze is
opgeteld tot achterstandsscore per samenwerkingsverband. De bijdrage van iedere
doelgroepleerling is steeds bepaald door van de landelijk gemiddelde onderwijsscore steeds de
onderwijsscore van de doelgroepleerling af te trekken. Leerlingen met de grootste kans op
onderpresteren (en dus een lage onderwijsscore) tellen zo het zwaarste mee. De individuele
bijdrages zijn telkens op twee manieren opgeteld tot achterstandsscores per
samenwerkingsverband: in de ene variant zijn zij toegekend aan een samenwerkingsverband op
basis van hun woonplaats, en in de andere op basis van hun schoolplaats.
Samengevat, is in de iteraties dus gebruik gemaakt van de volgende aggregatieformule:
De som van A-B voor die (bekostigde) vmbo-leerlingen in leerjaar 3 en 4 die in een
samenwerkingsverband [X], die behoren tot de [Y%] van alle vmbo-bovenbouwleerlingen met de
laagste onderwijsscore, waarbij B de onderwijsscore van de leerling is en A de landelijk gemiddelde
onderwijsscore van alle (bekostigde) vmbo-bovenbouwleerlingen.
- Waarbij als x-waarden is gekeken naar ‘wonen’ en ‘naar school gaan’.
- En waarbij als y-waarden is gekeken naar 5, 10, 15, 20, 25 en 30%.

2.5 Selectiecriteria aggregatieformule
Om de geschiktheid van de twaalf scenario’s te kunnen beoordelen, heeft OCW voorafgaand aan het
onderzoeksproces een aantal criteria opgesteld waaraan een geschikt scenario zou moeten voldoen.
Dit waren de volgende criteria:










Betrouwbaarheid
o De indicator moet een adequate voorspeller zijn van de daadwerkelijke behoefte
aan lwoo, zodat de middelen de regionale behoefte volgen.
Stabiliteit
o Het toepassen van het model op een andere teldatum moet niet tot te grote
verschuivingen in de budgetten leiden.
o Verschuivingen in budgetten jaar-op-jaar moeten uitlegbaar zijn.
Verdeling over het land
o Krimpgebieden mogen niet onevenredig getroffen worden.
o Verdeling over kleine/grote samenwerkingsverbanden. Herverdeeleffecten zijn
niet leidend voor de uiteindelijke keuze, maar spelen wel een rol in het
vervolgtraject en moeten wel helder in beeld gebracht worden.
Uitlegbaarheid
o Samenhang met de po-indicator en de leerplus-indicator (LPA). Eventuele
verschillen moeten uitlegbaar zijn vanuit de gedachte dat zowel de po-indicator als
de lpa-indicator voor een andere doelgroep bestemd is dan de lwoo-indicator.
Toekomstbestendigheid
o De indicator moet demografische en sociaaleconomische veranderingen kunnen
verwerken.

OCW heeft de tussenresultaten op basis van deze criteria getoetst en is aan het einde van het proces
tot de conclusie gekomen dat de volgende twee scenario’s het meest kansrijk zijn voor
implementatie. Eén scenario met een doelgroep van 15 procent en een verdeling op basis van het
schoolplaatsbeginsel. En één scenario met een doelgroep van 20 procent en eveneens een verdeling
op basis van het schoolplaatsbeginsel. Er is gekozen voor het schoolplaatsbeginsel omdat dit beter

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 12

aansluit bij de wijze waarop wordt bepaald wie de ondersteuningsbekostiging betaalt. OCW heeft
om een aantal redenen voor deze twee scenario’s gekozen. Ten eerste komt met een doelgroep
kleiner dan 15 procent te veel de nadruk te liggen op asielleerlingen in de doelgroep. Ten tweede
heeft OCW gekeken naar de landelijke spreiding. Bij een doelgroep kleiner dan 15 procent treedt een
te hoge mate aan concentratie in de grote steden op. OCW is van mening dat lwoo bedoeld is voor
meer dan alleen die geconcentreerde doelgroepen. De uitkomsten uit deze scenario’s worden in dit
rapport uitgebreider toegelicht.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 13

3. Leerlingkenmerken
Dit hoofdstuk laat zien hoe de leerlingen die volgens de twee geselecteerde scenario’s tot de
doelgroep zouden behoren van elkaar verschillen. Precies gezegd, geeft het inzicht in de kenmerken
van leerlingen die in 202012 in leerjaar 3 of 4 van het vmbo zaten wiens onderwijsscores
respectievelijk tot de laagste 15 of 20 procent onderwijsscores behoren. Ter referentie worden ook
de kenmerken van alle vmbo leerlingen in leerjaar 3 en 4 gepresenteerd.

3.1 Opleidingsniveau van ouders
Het hoogst behaalde opleidingsniveau van ouders heeft een grote invloed op de kans op
onderpresteren (zie paragraaf 2.1). Ook de invloed op de onderwijsscores van leerlingen en
achterstandsscores van samenwerkingsverbanden is daardoor groot.
De figuren 3.1.1 en 3.1.2 laten zien dat het hoogste opleidingsniveau van zowel moeders als vaders
relatief minder vaak basisonderwijs is in het scenario met de bredere doelgroep (20 in plaats van 15
procent). Zij hebben juist wat vaker hogere opleidingsniveaus, zoals mbo 4. Van de leerlingen met de
20% laagste onderwijsscores, heeft bijvoorbeeld 39% een moeder met basisonderwijs als hoogste
opleidingsniveau. Dit percentage ligt voor moeders van leerlingen met de 15% laagste scores op
44%. Dit is een logische uitkomst. Je hebt namelijk een lagere onderwijsscore nodig om tot de 15 dan
tot de 20 procent doelgroep te worden gerekend. En hoe lager het opleidingsniveau van je ouders,
hoe lager je onderwijsscore (zie paragraaf 2.1). Het aandeel laagopgeleide ouders zal dus toenemen
naarmate de doelgroep smaller wordt.
De figuren laten verder zien dat zowel middelbaar als hoger opgeleide ouders duidelijk sterker
vertegenwoordigd zijn in de hele populatie dan in de doelgroeppopulaties. Ongeveer 22% van de
vaders en moeders van alle vmbo-bovenbouwleerlingen is hoogopgeleid, terwijl slechts 3% van de
vaders en moeders van leerlingen in de doelgroeppopulaties hoogopgeleid is.

12 Deze analyses zijn ook uitgevoerd voor leerlingen in 2018 en 2019. Omdat de resultaten op hoofdlijnen vergelijkbaar zijn

met die voor 2020, worden alleen de meest actuele cijfers getoond.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 14

3.2 Herkomst van de ouders
Figuur 3.2.1 laat zien dat 35% van de leerlingen in de 15 procent doelgroep minimaal één ouder met
een Nederlandse herkomst hebben. Voor leerlingen in de 20 procent doelgroep is dit percentage met
41% hoger. Voor alle vmbo-leerlingen in leerjaar 3 en 4 is dit percentage nog weer een stuk hoger:
66%. Dit is in lijn met de bevinding dat het hebben van ouders met een niet-Nederlandse herkomst in
het geval van de meeste herkomstlanden bijdraagt aan een lagere onderwijsscore en daarmee hogere
kans op een onderwijsachterstand (zie paragraaf 2.1). De scenario’s die hier niet zijn gepresenteerd,
maar wel zijn onderzocht, laten zien dat deze tendens ook breder geldt. Als je de doelgroep

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 15

bijvoorbeeld verkleint tot de 10% leerlingen met de grootste kans op een onderwijsachterstand, dan
is het aandeel ouders met een Nederlandse herkomst nog kleiner dan bij de leerlingen in de 15 procent
doelgroep.
De figuur laat verder zien dat het percentage leerlingen met ouders uit herkomstlanden waarvan
bekend is dat zij samenhangen met een grotere kans op onderwijsachterstand, sterker zijn
vertegenwoordigd naarmate de doelgroep smaller is. Zo komt 45% van de ouders van leerlingen in de
15 procent doelgroep uit Noord-Afrika, Turkije, Suriname of de Antillen. Dit percentage was 40% voor
ouders van leerlingen in de 20 procent doelgroep en 22% voor ouders van alle vmbo
bovenbouwleerlingen.

3.3 Verblijfsduur van de moeder
Het percentage leerlingen met een moeder met een verblijfsduur in Nederland van langer dan 10 jaar
is het laagst voor leerlingen in de 15 procent doelgroep (86%, zie figuur 3.3.1), iets hoger voor
leerlingen in de 20 procent doelgroep (88%) en het hoogst voor de hele populatie vmbo-leerlingen in
de leerjaren 3 en 4 (94%). Deze bevinding valt op het eerste oog lastig te rijmen met de bevinding dat
een korte verblijfsduur bijdraagt aan een hogere onderwijsscore, en dus met een kleinere kans om tot
de doelgroep te horen (zie paragraaf 2.1). De verklaring hiervoor is dat de overige kenmerken van
leerlingen met een moeder met een korte verblijfsduur de kans op onderwijsachterstand juist vaak
vergroten. Hierbij valt te denken aan het hebben van ouders met een niet-Europese herkomst en/of
ouder(s) met een laag opleidingsniveau.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 16

3.4 Ouders in de schuldsanering
Kinderen met ouders in de schuldsanering (wettelijke schuldsanering natuurlijke personen, wsnp)
hebben een grotere kans op onderwijsachterstand en dus lagere onderwijsscores (zie paragraaf 2.1).
Hoe smaller de doelgroep, hoe groter daardoor het aandeel leerlingen met ouders in de
schuldsanering. Van de leerlingen met de 15% respectievelijk 20% laagste onderwijsscores heeft
ongeveer 4% daarmee te maken, en van alle leerlingen in de bovenbouw het vmbo ruim 1% (zie figuur
3.4.1).

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 17

3.5 Asielleerlingen
Onderwijsscores van asielleerlingen worden geïmputeerd met de gemiddelde onderwijsscore van
leerlingen in de doelgroep (zie het kader in paragraaf 2.2). Figuur 3.5.1 geeft weer dat 10% van de
leerlingen in de 15 procent doelgroep en 8% van de leerlingen in de 20 procent doelgroep een
asielleerling is. Omdat asielleerlingen altijd tot de doelgroeppopulatie horen, is hun aandeel groter als
de doelgroep kleiner is. Enkel 2% van alle vmbo leerlingen in de leerjaren 3 en 4 is asielleerling.

3.6 Tussenconclusie
Op basis van de resultaten in dit hoofdstuk kunnen we concluderen dat hoe smaller de doelgroep is,
hoe groter het aandeel leerlingen is met laagopgeleide ouders, ouders met Noord-Afrika, Turkije,
Suriname en de Antillen als herkomst, moeders met een verblijfsduur in Nederland van korter dan 10
jaar, ouders in de schuldsanering, en een asielachtergrond. Oftewel, hoe groter het aandeel
leerlingen met kenmerken die de kans op onderwijsachterstand vergroten. Dit is een logische
uitkomst. Bij een kleinere doelgroep zou een leerling een lagere onderwijsscore moeten halen om
tot de doelgroep te behoren. En om zo’n lagere onderwijsscore te behalen moeten er meer en/of
sterkere ongunstige omgevingsfactoren spelen.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 18

4. Stabiliteit
De stabiliteit van achterstandsbudgetten over de jaren heen is één van de criteria waaraan een
geschikte verdeelsleutel voor OCW aan moet voldoen. Het gaat hierbij om de stabiliteit van het
totale budget aan lichte ondersteuning per samenwerkingsverband waarbij pro en regionale
ondersteuning ook meetellen. Hoe dit budget is vastgesteld, is in onderstaand kader toegelicht.
START KADER
Berekening budget lichte ondersteuning
Het budget dat samenwerkingsverbanden momenteel voor lichte ondersteuning ontvangen bestaat
uit drie onderdelen: regionale ondersteuning, lwoo en pro. Het budget voor lwoo bestaat weer uit
twee onderdelen: ondersteuning voor leerlingen met sociaalemotionele problematiek en
ondersteuning voor leerlingen met een laag IQ en leerachterstand. In dit onderzoek laten we voor
verschillende scenario’s zien hoe dit budget van jaar op jaar (én ten opzichte van de huidige situatie,
zie hoofdstuk 5) zou veranderen door:
- Voor ondersteuning van leerlingen met sociaalemotionele problematiek 23 procent van
het geldende lwoo budget te verdelen naar rato van het aantal vmbo leerlingen in
leerjaar 3 en 4 in het samenwerkingsverband. Uit eerder onderzoek van KBA is namelijk
gebleken dat de behoefte hieraan landelijk evenredig is verdeeld, en 23 procent van de
totale ondersteuningsbehoefte uitmaakt. Het bedrag voor lwoo voor sociaalemotionele
ondersteuning is per jaar stabiel in alle door te rekenen scenario’s.
- Voor ondersteuning van leerlingen met een laag IQ en leerachterstand 77 procent van
het geldende lwoo budget te verdelen naar rato van de achterstandsscore van het
samenwerkingsverband (berekent op basis van de onderwijsscores van de leerlingen in
leerjaar 3 en 4 van het vmbo in het samenwerkingsverband). De achterstandsscore, en
daarmee het bedrag, zal hierbij per scenario en jaar verschillen.
- Voor regionale ondersteuning en pro uit te gaan van de geldende budgetten. Deze
bedragen zijn per jaar in alle scenario’s stabiel.
EINDE KADER

4.1 Jaar-op-jaar veranderingen achterstandsbudgetten
De figuren 4.1.1 en 4.1.2 laten voor beide scenario’s hypothetische verschuivingen in de
achterstandsbudgetten tussen opvolgende jaren zien: hoe had het budget voor lichte ondersteuning
van jaar op jaar gefluctueerd als de nu overwogen nieuwe systematiek al was ingevoerd in de
periode 2017 tot en met 2020? De punten in de figuren geven de samenwerkingsverbanden weer.
Een punt op de diagonaal geeft aan dat het achterstandsbudget tussen twee jaren gelijk is gebleven.
Een punt boven de diagonaal duidt erop dat het budget hoger is in het nieuwe jaar dan in het oude
jaar. Een punt onder de diagonaal juist dat het budget in het nieuwe jaar lager is. De figuren voor
beide scenario’s laten zien dat nagenoeg alle punten op of tegen de diagonaal liggen. Dit betekent
dat de achterstandsbudgetten behoorlijk stabiel zijn over de jaren voor beide scenario’s en dat er
qua stabiliteit geen duidelijke verschillen tussen de scenario’s zijn.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 19

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 20

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 21

Dit beeld wordt bevestigd in de tabellen 4.1.3 en 4.1.4. Deze tabellen tonen per scenario hoeveel
samenwerkingsverbanden er van jaar op jaar in absolute en relatieve zin meer of minder op voor- of
achteruit zouden zijn gegaan. Bij de keuze voor een doelgroep van 15 procent, zou in de
verschillende jaren tussen de 3 en 5 procent van de samenwerkingsverbanden én een absolute
(positieve of negatieve) verandering van tenminste 500.000 euro én een percentuele (positieve of
negatieve) verandering van tenminste 5 procent hebben gehad. Bij de keuze voor een doelgroep van
20 procent ligt dit percentage tussen de 0 en 4 procent. Het aandeel verbanden dat met absoluut én
relatief grotere fluctuaties te maken krijgt is in beide scenario’s dus beperkt.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 22

De oorzaken voor de grootste fluctuaties verschillen van geval tot geval. Wel zijn er wat algemene
patronen zichtbaar. Voor grote dalingen is het veelal zo dat grote dalingen van het aantal leerlingen
een rol spelen. Aangezien 23 procent van het lwoo budget wordt verdeeld op basis van het aantal
vmbo leerlingen in de bovenbouw, heeft een daling van het aantal leerlingen een directe invloed op
het budget. De daling van het aantal leerlingen heeft dikwijls ook een negatief effect op het budget
via verlaagde achterstandsscores, omdat het aantal leerlingen met een Turkse, Surinaamse of NoordAfrikaanse herkomst dikwijls disproportioneel sterk krimpt. Betreffende herkomsten dragen positief
bij aan een onderwijsscore en dragen daarmee negatief bij aan de achterstandsscore en het budget.
Bij grote stijgingen van het budget speelt de 23 procent van het lwoo budget die wordt verdeeld op
basis van het aantal vmbo bovenbouwleerlingen een belangrijke rol. Naarmate er in totaal minder
vmbo bovenbouwleerlingen zijn en het totale lwoo budget gelijk blijft, stijgt het lwoo budget per
leerling. Vooral voor samenwerkingsverbanden met veel leerlingen zorgt dit voor een sterke stijging
van het budget. In deze samenwerkingsverbanden is doorgaans geen sprake van een sterke
verschuiving in de leerlingpopulatie, maar is toch sprake van een sterke verandering van het budget.
Naast deze hoofdfactoren dragen veranderingen in het opleidingsniveau van de ouders en het aantal
geïmputeerde onderwijsscores, deels gedreven door het aantal asielleerlingen, soms ook bij aan
zowel grote dalingen als stijgingen in budgetten.
Tabel 4.1.3 Vergelijking van het absolute en relatief verschil in budget van samenwerkingsverbanden
in 2020 ten opzichte van 2019 in een scenario met een doelgroep van 15 procent

-1
miljoen
of minder

-1
miljoen -500.000 -100.000
tot tot tot
500.000 100.000 100.000

100.000
tot
500.000

500.000
tot 1 1 miljoen
miljoen
of meer

Totaal

-7.5
procent
of minder

0

0

0

0

0

0

0

0

-7.5 tot 5 procent

0

0

1

0

0

0

0

1

-5 tot 2.5
procent

1

1

15

0

0

0

0

17

-2.5 tot
2.5
procent

0

0

6

24

10

1

0

41

2.5 tot 5
procent

0

0

0

0

8

1

0

9

5 tot 7.5
procent

0

0

0

0

3

1

0

4

7.5
procent
of meer

0

0

0

0

2

1

0

3

Totaal

1

1

22

24

23

4

0

75

Tabel 4.1.3 Vergelijking van het absolute en relatief verschil in budget van samenwerkingsverbanden
in 2019 ten opzichte van 2018 in een scenario met een doelgroep van 15 procent

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 23

-1
miljoen
of minder

-1
miljoen -500.000 -100.000
tot tot tot
500.000 100.000 100.000

100.000
tot
500.000

500.000
tot 1 1 miljoen
miljoen
of meer

Totaal

-7.5
procent
of minder

0

2

1

0

0

0

0

3

-7.5 tot 5 procent

0

0

6

0

0

0

0

6

-5 tot 2.5
procent

0

0

5

1

0

0

0

6

-2.5 tot
2.5
procent

0

1

13

23

9

0

0

46

2.5 tot 5
procent

0

0

0

2

8

0

1

11

5 tot 7.5
procent

0

0

0

0

1

1

1

3

7.5
procent
of meer

0

0

0

0

0

0

0

0

Totaal

0

3

25

26

18

1

2

75

500.000
tot 1 1 miljoen
miljoen
of meer

Totaal

Tabel 4.1.3 Vergelijking van het absolute en relatief verschil in budget van samenwerkingsverbanden
in 2018 ten opzichte van 2017 in een scenario met een doelgroep van 15 procent

-1
miljoen
of minder

-1
miljoen -500.000 -100.000
tot tot tot
500.000 100.000 100.000

100.000
tot
500.000

-7.5
procent
of minder

0

1

0

0

0

0

0

1

-7.5 tot 5 procent

0

1

2

0

0

0

0

3

-5 tot 2.5
procent

0

1

12

0

0

0

0

13

-2.5 tot
2.5
procent

0

1

8

24

12

0

0

45

2.5 tot 5
procent

0

0

0

1

6

2

1

10

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 24

5 tot 7.5
procent

0

0

0

0

2

0

0

2

7.5
procent
of meer

0

0

0

0

1

0

0

1

Totaal

0

4

22

25

21

2

1

75

500.000
tot 1 1 miljoen
miljoen
of meer

Totaal

Tabel 4.1.4 Vergelijking van het absolute en relatief verschil in budget van samenwerkingsverbanden
in 2020 ten opzichte van 2019 in een scenario met een doelgroep van 20 procent

-1
miljoen
of minder

-1
miljoen -500.000 -100.000
tot tot tot
500.000 100.000 100.000

100.000
tot
500.000

-7.5
procent
of minder

0

0

0

0

0

0

0

0

-7.5 tot 5 procent

0

0

0

0

0

0

0

0

-5 tot 2.5
procent

0

1

15

1

0

0

0

17

-2.5 tot
2.5
procent

1

0

11

18

9

1

0

40

2.5 tot 5
procent

0

0

0

1

13

1

0

15

5 tot 7.5
procent

0

0

0

0

1

1

0

2

7.5
procent
of meer

0

0

0

0

0

1

0

1

Totaal

1

1

26

20

23

4

0

75

500.000
tot 1 1 miljoen
miljoen
of meer

Totaal

Tabel 4.1.4 Vergelijking van het absolute en relatief verschil in budget van samenwerkingsverbanden
in 2019 ten opzichte van 2018 in een scenario met een doelgroep van 20 procent

-1
miljoen
of minder
-7.5
procent
of minder

0

-1
miljoen -500.000 -100.000
tot tot tot
500.000 100.000 100.000

2

2

0

100.000
tot
500.000

0

0

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 25

0

4

-7.5 tot 5 procent

0

0

5

0

0

0

0

5

-5 tot 2.5
procent

0

0

7

0

0

0

0

7

-2.5 tot
2.5
procent

0

0

14

23

10

0

0

47

2.5 tot 5
procent

0

0

0

1

8

1

1

11

5 tot 7.5
procent

0

0

0

0

0

0

0

0

7.5
procent
of meer

0

0

0

0

0

0

1

1

Totaal

0

2

28

24

18

1

2

75

500.000
tot 1 1 miljoen
miljoen
of meer

Totaal

Tabel 4.1.4 Vergelijking van het absolute en relatief verschil in budget van samenwerkingsverbanden
in 2018 ten opzichte van 2017 in een scenario met een doelgroep van 20 procent

-1
miljoen
of minder

-1
miljoen -500.000 -100.000
tot tot tot
500.000 100.000 100.000

100.000
tot
500.000

-7.5
procent
of minder

0

0

0

0

0

0

0

0

-7.5 tot 5 procent

0

0

3

0

0

0

0

3

-5 tot 2.5
procent

0

1

11

0

0

0

0

12

-2.5 tot
2.5
procent

0

0

6

28

12

0

1

47

2.5 tot 5
procent

0

0

0

2

9

0

0

11

5 tot 7.5
procent

0

0

0

0

2

0

0

2

7.5
procent
of meer

0

0

0

0

0

0

0

0

Totaal

0

1

20

30

23

0

1

75

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 26

4.2 Tussenconclusie
We kunnen op basis van de analyses in dit hoofdstuk concluderen dat jaarlijkse veranderingen in
achterstandsbudgetten over het algemeen klein zijn. Dit geldt voor beide scenario’s. Ook zijn de
verschillen in stabiliteit tussen de scenario’s zeer beperkt.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 27

5. Herverdeeleffecten
Dit hoofdstuk geeft een indicatie van de herverdeeleffecten die zouden ontstaan als OCW voor één
van de twee scenario’s kiest. Hierbij gaat het om hypothetische testberekeningen van de
herverdeeleffecten voor het totale budget voor lichte ondersteuning in 2020. Naast budget voor het
lwoo, bestaat dit ook uit budget voor regionale ondersteuning en pro. Die delen van het budget
worden gelijk gehouden in de oude situatie en nieuwe scenario’s. Van het lwoo budget wordt in de
alternatieve scenario’s verder 23 procent verdeeld op basis van het aantal vmbo leerlingen in de
bovenbouw (dit budget is bedoeld voor ondersteuning van sociaal emotionele problematiek), en 77
procent op basis van de achterstandsscore die is gebaseerd op de nieuwe indicator (dit budget is
bedoeld voor ondersteuning van leerlingen met een laag IQ en achterstand). Voor meer informatie
over de berekening van de omvang van het budget voor lichte ondersteuning, zie het kader in
hoofdstuk 4.

5.1 Herverdeeleffecten bij de keuze voor een doelgroep van 15 procent
In figuur 5.1.1 zijn de budgetten per samenwerkingsverband weergegeven wanneer in 2020 uit zou
zijn gegaan van een doelgroep van 15 procent (oftewel de 15% leerlingen met de grootste kans op
onderpresteren), en hoe die zich verhouden tot de budgetten die zij ontvangen vanuit de huidige
regeling. De punten in het figuur geven de samenwerkingsverbanden weer. Een punt op de
diagonaal geeft aan dat de budgetten gelijk zijn. Een punt boven de diagonaal duidt aan dat het
budget voor het samenwerkingsverband hoger is in de huidige regeling dan in het alternatieve
scenario. Een punt onder de diagonaal juist dat het budget in de huidige regeling lager is.
Er zijn zowel samenwerkingsverbanden die erop vooruit als erop achteruit gaan. De absolute
verschillen worden groter naarmate de bedragen toenemen. Verder valt op dat de drie
samenwerkingsverbanden die er in de eventuele nieuwe systematiek verreweg het meeste budget
zouden ontvangen (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag 13), er twee ook substantieel op vooruit
zouden gaan (Rotterdam en Den Haag). Ook volgens de huidige regeling, die uitgaat van het aandeel
pro- en lwoo-leerlingen op 1 oktober 2012, komen deze verbanden al op relatief hoge bedragen uit.
Het aandeel leerlingen met de 15% grootste kans op achterstand is echter nog sterker
geconcentreerd in Rotterdam en Den Haag waardoor hun budget toe zou nemen. Daarentegen is er
ook een aantal samenwerkingsverbanden die in de huidige regeling ook al veel budget kregen maar
in het alternatieve scenario minder. Het gaat hier bijvoorbeeld om de samenwerkingsverbanden in
de omgeving van Eindhoven, Nijmegen en Enschede 14. Het aandeel leerlingen in de doelgroep is daar
dus juist relatief kleiner dan het aandeel pro- en lwoo-leerlingen in 2012.

13 Het gaat hier om de samenwerkingsverbanden: Vereniging Samenwerkingsverband VO Amsterdam, Samenwerkingsverband

Koers VO (Rotterdam) en Stichting Regionaal Samenwerkingsverband Passend Voortgezet Onderwijs Den Haag
14 Samenwerkingsverbanden: Stichting Regionaal samenwerkingsverband v PO Eindhoven en Kempenland, Stichting
Samenwerkingsverband V(S)O 2507 Nijmegen e.o. en Stichting SWV VO Twente Oost.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 28

Tabel 5.1.2 laat behalve het absolute ook het relatieve verschil in budget per samenwerkingsverband
zien. Het gaat wederom om het verschil tussen het scenario waarin de doelgroep de 15 procent
leerlingen met de grootste kans op achterstand omvat en de huidige regeling. Voor bijna een derde
van de samenwerkingsverbanden blijven de budgetten zowel absoluut als relatief gezien redelijk
stabiel: zij gaan er maximaal 1 miljoen euro én maximaal 10 procent op voor- of achteruit. Het
aandeel samenwerkingsverbanden dat er meer dan 20% op achteruit gaat is even groot als het
aandeel dat er meer dan 20% op vooruit gaat: in beide gevallen gaat het om 19% van de
samenwerkingsverbanden. Van de samenwerkingsverbanden die er minstens 20% op achteruitgaan,
is er 1 waarvoor die afname ten minste 5 miljoen euro bedraagt. Dit samenwerkingsverband had
relatief veel pro- en lwooleerlingen maar scoort op de achtergrondkenmerken van de leerlingen
gunstig. Van de verbanden die er minstens 20% op vooruit gaan, zijn er 4 die ten minste 5 miljoen
euro meer zouden ontvangen. Hieronder vallen ook twee van de drie samenwerkingsverbanden met
de hoogste budgetten als uit wordt gegaan van een 15 procent doelgroep, Den Haag en Rotterdam.
Deze samenwerkingsverbanden gaan er vooral meer op vooruit door de lagere opleidingsniveau van
de ouders en in sommige gevallen ook door het hoge percentage asielleerlingen.
De herverdeeleffecten die in 2020 zouden zijn opgetreden verschillen dus sterk: er zijn
samenwerkingsverbanden waarvoor het verschil absoluut en relatief beperkt is, maar er zijn ook
behoorlijk wat verbanden waar de effecten in absolute en/of relatieve zin aanzienlijk zijn. Daar is de
achterstandsscore (die is gebaseerd op de vmbo-bovenbouwleerlingen met de 15% grootste kans op
onderpresteren in 2020), relatief beduidend hoger of lager dan het aandeel pro- en lwoo-leerlingen
in 2012.
Tabel 5.1.2 Vergelijking van het absolute en relatieve verschil in budget van
samenwerkingsverbanden in een scenario met een doelgroep van 15 procent en de huidige regeling,
2020

-5
miljoen
of minder

-5
miljoen

-2,5
miljoen

-1
miljoen

1 miljoen
tot 2,5
miljoen

2,5 5 miljoen
of meer
miljoen

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 29

Totaal

tot -2,5
miljoen

tot -1
miljoen

tot 1
miljoen

tot 5
miljoen

-20
procent
of minder

1

6

6

1

0

0

0

14

-20 tot 10
procent

0

2

9

3

0

0

0

14

-10 tot 10
procent

0

0

0

23

2

0

0

25

10 tot 20
procent

0

0

0

6

2

0

0

8

20
procent
of meer

0

0

0

2

7

1

4

14

Totaal

1

8

15

35

11

1

4

75

5.2 Herverdeeleffecten bij de keuze voor een doelgroep van 20 procent
Figuur 5.2.1 en tabel 5.2.2 laten dezelfde vergelijkingen zien als hierboven. De doelgroep is alleen
breder: deze bestaat nu uit de vmbo-bovenbouwleerlingen met de hoogste 20% kans op
onderpresteren in plaats van de hoogste 15%.
Uit figuur 5.2.1 blijkt dat de uitkomsten voor de 20 procent doelgroep lijken op die voor de 15
procent doelgroep. Zo worden de absolute herverdeeleffecten groter naarmate de bedragen
toenemen. Amsterdam, Den Haag en Rotterdam 15 zouden ook wederom de
samenwerkingsverbanden zijn die de hoogste budgetten ontvangen in de nieuwe systematiek. Wel
zouden deze budgetten iets lager zijn dan in het 15 procent scenario. Later in dit hoofdstuk (figuur
5.2.3) gaan we hier uitgebreider op in.

15 Het gaat hier om de samenwerkingsverbanden: Vereniging Samenwerkingsverband VO Amsterdam, Samenwerkingsverband

Koers VO (Rotterdam) en Stichting Regionaal Samenwerkingsverband Passend Voortgezet Onderwijs Den Haag

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 30

De uitkomsten in tabel 5.2.2 lijken eveneens sterk op de uitkomsten die we eerder zagen voor het
scenario waarin werd gewerkt met een 15 procent doelgroep. Wederom geldt voor ongeveer een
derde van de samenwerkingsverbanden dat de absolute en relatieve herverdeeleffecten beperkt
zijn: zij bedragen niet meer dan 1 miljoen euro en maximaal 10% van het budget. Er zijn iets minder
samenwerkingsverbanden die er ten minste 20% op achteruit gaan, maar het verschil is niet groot:
15% ten op zichtte van 19%. Het aandeel verbanden dat er ten minste 20% op vooruit zou gaan is
met 19% even groot. Verder zien we ook in het scenario met een 20 procent doelgroep dat er 1
samenwerkingsverband is die er ten minste 20% op achteruit gaat en te maken heeft met een
bedrag dat ten minste 5 miljoen euro daalt. Dit ligt met name aan het feit dat dit
samenwerkingsverband een hoog percentage pro- en lwooleerlingen heeft bij de huidige regeling.
Op de achtergrondkenmerken, behorende bij een lage onderwijsscore, scoren de leerlingen relatief
goed. Daarentegen zijn er 3 verbanden waar het bedrag ten minste 20% en 5 miljoen euro
toeneemt. Rotterdam en Den Haag16 maken hier weer onderdeel van uit. Net als bij het scenario van
15 procent is hiervan de verklaring te vinden bij de lagere opleidingsniveaus van de ouders en in het
geval van Den Haag door het aandeel asielleerlingen.
Tabel 5.2.2 Vergelijking van het absolute en relatief verschil in budget van samenwerkingsverbanden
in een scenario met een doelgroep van 20 procent en de huidige regeling, 2020

-20
procent
of minder

-5
miljoen
of minder

-5
miljoen
tot -2,5
miljoen

-2,5
miljoen
tot -1
miljoen

1

5

4

-1
1 miljoen
miljoen
tot 2,5
tot 1
miljoen
miljoen
1

0

2,5
miljoen 5 miljoen
tot 5
of meer
miljoen
0

16 Samenwerkingsverbanden: Samenwerkingsverband Koers VO (Rotterdam) en Stichting Regionaal Samenwerkingsverband

Passend Voortgezet Onderwijs Den Haag

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 31

0

Totaal

11

-20 tot 10
procent

0

3

7

7

0

0

0

17

-10 tot 10
procent

0

0

1

24

0

0

0

25

10 tot 20
procent

0

0

0

5

3

0

0

8

20
procent
of meer

0

0

0

2

7

2

3

14

Totaal

1

8

12

39

10

2

3

75

Om beter te kunnen zien in hoeverre het werken met een 15- of 20 procent doelgroep tot andere
bedragen zou leiden, zetten we in figuur 5.2.3 de budgetten die beide scenario’s voor
samenwerkingsverbanden zouden opleveren tegen elkaar af. Te zien is dat bij de lagere budgetten
de punten vrij dicht op de diagonaal zitten, wat betekent dat er weinig verschil in budget is bij een
doelgroep van 15 en 20 procent. Bij de samenwerkingsverbanden die de grootste budgetten zouden
ontvangen (Amsterdam, Rotterdam en Den Haag 17) zijn de grootste verschillen te zien. Bij de keuze
voor een kleinere doelgroep, in dit geval 15 procent, krijgen zij meer budget, omdat de focus dan
meer ligt op grotere achterstanden en die meer voorkomen in de grote steden. Anders gezegd
betekent dit dat in deze regio’s meer leerlingen naar school gaan die kenmerken hebben die in de
doelgroep zitten, zie voor die kenmerken hoofdstuk 3.

5.3 Tussenconclusie
17 Het gaat hier om de samenwerkingsverbanden: Vereniging Samenwerkingsverband VO Amsterdam, Samenwerkingsverband

Koers VO (Rotterdam) en Stichting Regionaal Samenwerkingsverband Passend Voortgezet Onderwijs Den Haag

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 32

Uit de analyses naar de herverdeeleffecten met betrekking tot de budgetten per
samenwerkingsverband komt naar voren dat de herverdeeleffecten die in 2020 zouden zijn
opgetreden sterk verschillen tussen samenwerkingsverbanden. Er zijn samenwerkingsverbanden
waarvoor het verschil in budget absoluut en relatief gezien beperkt is, maar er zijn ook behoorlijk
wat verbanden waar de effecten in absolute en/of relatieve zin aanzienlijk zijn. Dit geldt zowel voor
het scenario met een doelgroep van 15 als 20 procent.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 33

6. Regionale verschillen
Dit hoofdstuk gaat in op regionale verschillen. Hoe verschilt het bedrag dat
samenwerkingsverbanden in verschillende regio’s met de huidige regeling per leerling ontvangen?
Hoe zou dat patroon eruit zien in de overwogen alternatieven? En wat betekent dat voor de
herverdeeleffecten in verschillende regio’s? In navolging van een drietal moties18, hebben
krimpregio’s hebben hierbij in het bijzonder de aandacht. De krimpregio’s die de overheid
onderscheidt19, zijn in figuur 6.0.1 weergegeven.

Met een aantal kaarten20 wordt in dit hoofdstuk inzichtelijk gemaakt hoe het budget zich over de
samenwerkingsverbanden, waaronder de verbanden in krimpregios’s, zou verspreiden in de huidige

18
19

Kamerstuk 31289, nr. 381, 31293, nr. 400 en 3500-VII, nr. 26.
Zie ook: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/bevolkingsdaling/krimpgebieden-en-anticipeergebieden

20 Er is één landelijk samenwerkingsverband, namelijk Vereniging Reformatorisch Passend Onderwijs voor Voortgezet

Onderwijs. Omdat dit samenwerkingsverband niet gebied gebonden is, staat deze niet op de kaarten.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 34

en mogelijk toekomstige systematiek. De kaarten geven per samenwerkingsverband steeds het
gemiddelde budget voor lichte ondersteuning per vmbo-bovenbouwleerling in 2020 weer.

6.1 Regionale verschillen in de huidige regeling
Als referentie toont figuur 6.1.1 allereerst het gemiddelde budget per leerling voor de huidige
regeling. Dit bedrag wordt bepaald door het aandeel lwoo/pro leerlingen in 2012: hoe hoger dit was,
hoe hoger het budget. Te zien is dat de hoogste bedragen in Amsterdam voorkomen. Ook in de
noordelijke krimpregio’s en Achterhoek zijn bedragen relatief hoog. In de Zuid-Limburgse en
Zeeuwse krimpregio’s zijn deze juist wat lager.

6.2 Regionale verschillen bij de keuze voor een doelgroep van 15 procent
Figuur 6.2.1. laat de gemiddelde budgetten per leerling zien voor het scenario met een doelgroep
van 15 procent. Hierin is te zien dat de hogere budgetten met name in de grote steden in de
Randstad voorkomen. Dat komt met name doordat leerlingen daar beduidend vaker ouders met de

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 35

laagste opleidingsniveaus hebben en vaker ouders met een herkomst hebben die samenhangt met
een grotere kans op achterstand. In dit scenario zijn de bedragen in de landelijke gebieden duidelijk
lager. Ook in de noordelijke en oostelijke krimpregio’s zijn de bedragen relatief laag. In de krimpregio
in Zuid-Limburg is wel een iets hoger budget zichtbaar. Dit komt met name doordat Zuid-Limburg
vergeleken met de andere krimpregio’s een groter aandeel leerlingen zeer laag opgeleide ouders
heeft en meer asielleerlingen kent.

Om de regionale verschillen tussen de huidige regeling en mogelijke toekomstige regeling beter te
kunnen zien, geven we in figuur 6.2.2 per samenwerkingsverband het verschil in gemiddelde budget
per leerling weer tussen de doelgroep van 15 procent en de huidige regeling. Groen gekleurde
verbanden zouden bij een eventuele nieuwe systematiek een hoger gemiddeld budget krijgen dan
op dit moment, rode verbanden juist een lager budget. Uit de kaart blijkt dat de
samenwerkingsverbanden in de grote steden in de Randstad vaak een hoger gemiddeld budget per
leerling zouden krijgen. Deze samenwerkingsverbanden krijgen vaak een gemiddeld bedrag van rond
de 1500 euro meer voor een leerling. Aangezien het gemiddelde bedrag per leerling in de huidige
regeling tussen de 2390 en 6610 euro ligt, gaat het om een substantiële verhoging. Ook de ZuidLimburgse krimpregio zou erop vooruitgaan. Voor de Zeeuwse krimpregio zou er weinig veranderen.
De regio’s met krimp in het noorden en in de Achterhoek zouden juist minder geld krijgen. Deze
regio’s krijgen op basis van de huidige regeling relatief veel budget (figuur 6.1.1), maar met de
eventuele nieuwe regeling juist relatief weinig budget (figuur 6.2.1).

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 36

6.3 Regionale verschillen bij de keuze voor een doelgroep van 20 procent
Figuur 6.3.1 laat het gemiddelde budget per leerling zien wanneer uit wordt gegaan van het andere
scenario, waarin de doelgroep uit de 20 procent leerlingen met de laagste onderwijsscores bestaat.
Het beeld lijkt op hoofdlijnen op dat van het scenario met een doelgroep van 15 procent. De hoogste
gemiddelde budgetten liggen wederom in de grote steden in de Randstad. Ook liggen de bedragen in
de minder stedelijke gebieden in de regel weer duidelijk lager. Van de krimpregio’s, is Zuid-Limburg
opnieuw de regio waar de budgetten gemiddeld wat hoger liggen. Het grotere aandeel ouders met
hoogstens een mbo-1 opleiding en asielleerlingen in deze regio vormen hier weer de verklaring
voor.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 37

Figuur 6.3.2 laat per samenwerkingsverband zien hoe het gemiddelde budget per leerling verschuift
wanneer een overstap gemaakt zou worden van de huidige verdeelsystematiek naar het scenario
met een doelgroep van 20 procent. Net als bij de vergelijking met het scenario met een doelgroep
van 15 procent, laat deze figuur zien dat de gebieden in de Randstad en de krimpregio in ZuidLimburg erop vooruit zouden gaan. En ook hier hebben de krimpregio’s in het noorden en oosten
een hoger gemiddeld budget bij de huidige regeling en blijft het gemiddelde budget voor de
krimpregio in Zeeland nagenoeg gelijk.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 38

Wat het effect is van de keuze voor een doelgroep van 15 of 20 procent, wordt uit figuur 6.3.3
duidelijk. Groen betekent in dit kaartje dat het gemiddeld budget per leerling hoger is bij de
doelgroep van 15 procent, rood dat het lager is. De verschillen tussen deze twee scenario’s zijn
beduidend kleiner dan de verschillen ten opzichte van de huidige regeling. Om de verschillen die er
zijn te kunnen zien is ervoor gekozen de schaal aan te passen van -4000 tot +4000 euro, naar -400
euro tot +400 euro. Te zien is dat vooral in de Randstad een aantal samenwerkingsverbanden een
duidelijk hoger budget zou krijgen bij de keuze voor een smallere doelgroep. Dit komt omdat de
smalle doelgroep van 15 procent meer focust op grotere achterstanden en die komen relatief meer
voor in de grotere steden.
Het financiële voordeel dat de samenwerkingsverbanden in de grote steden in de Randstad zouden
hebben bij de keuze voor een doelgroep van 15 procent, is relatief gezien echter niet heel groot. Het
gemiddelde bedrag dat samenwerkingsverbanden per leerling zouden ontvangen ligt bij de
doelgroep van 15 procent tussen de 1970 en 6860 euro, en voor een doelgroep van 20 procent
tussen de 2030 euro en 6560 euro. Omdat de gemiddelde bedragen in de Randstad aan de
bovenkant van deze range liggen (zie figuur 6.2.1 en 6.3.1), is een toename van (ruim) 200 euro
relatief gezien niet heel groot zijn.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 39

De noordelijke provincies inclusief de krimpregio’s in Groningen, maar ook de krimpregio in Zeeland
zouden juist een lager budget krijgen in het scenario met een doelgroep van 15 procent. Leerlingen
vallen in die regio’s relatief gezien vaker in de brede (20 procent) dan in de smalle (15 procent)
doelgroep. Voor de krimpregio’s in de Achterhoek en Zuid-Limburg zit er weinig verschil tussen de
scenario’s.

6.4 Tussenconclusie
Het budget dat samenwerkingsverbanden in de huidige en mogelijk toekomstige verdeelsystematiek
per leerling zouden ontvangen verschilt regionaal. In beide overwogen toekomstige alternatieven,
liggen de samenwerkingsverbanden die er het sterkst op vooruit zouden gaan met name in de grote
steden in de Randstad. Het krimpgebied in Zuid-Limburg zou er ook in enige mate op vooruit gaan.
Voor het krimpgebied in Zeeland zou er niet veel veranderen. De krimpgebieden in het Noorden en
de Achterhoek zouden er in de twee scenario’s juist op achteruit gaan. Dit komt doordat
samenwerkingsverbanden in deze regio’s in 2012 relatief veel leerlingen hadden die naar het
lwoo/pro gingen, en er juist relatief weinig leerlingen op basis van hun omgevingskenmerken als
achterstandsleerling worden aangeduid.
Door te kiezen voor een smallere doelgroep (bestaande uit de leerlingen met de 15 i.p.v. 20 procent
grootste kans op onderwijsachterstand), zouden de Randstad en Zuid-Limburg er nog wat meer op
vooruit gaan. Voor samenwerkingsverbanden in de krimpregio’s in het Noorden en Zeeland zou de
keuze voor een bredere doelgroep juist voordeliger zijn. Voor de Achterhoek zijn de verschillen klein.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 40

7. Samenvatting en conclusies
In dit onderzoek heeft het CBS op verzoek van OCW verkend hoe de eerder ontwikkelde lwooindicator kan worden toegepast voor de verdeling van het budget over samenwerkingsverbanden. In
verschillende iteraties is een twaalftal scenario’s vergeleken: wat betekenen zij voor het type
leerlingen waar de focus van het beleid op ligt, de stabiliteit van de bedragen die verbanden van jaar
op jaar ontvangen, de herverdeeleffecten, en regionale verschillen? Op basis van vooraf opgestelde
criteria, heeft OCW aan de hand van de tussenresultaten de twee scenario’s geselecteerd die het
meest geschikt worden geacht voor het toekomstige beleid. OCW heeft om een aantal redenen voor
deze twee scenario’s gekozen. Daarbij heeft OCW vooral gekeken of er niet te grote concentraties
effecten optraden. Een te klein doelgroeppercentage leidde tot een te hoge mate aan concetratie in
de grote steden en van asielleerlingen in de doelgroep. OCW is van mening dat lwoo bedoeld is voor
meer dan alleen die geconcentreerde doelgroepen. Voor de twee geselecteerde scenario’s zijn de
uitkomsten in dit rapport beschreven.
De scenario’s verschillen in de manier waarop de onderwijsscores per leerling (die hun kans op
onderwijsachterstand uitdrukken) worden opgeteld tot achterstandsscore per
samenwerkingsverband. De onderwijsscores worden berekend door informatie uit de lwoo-indicator
over de mate waarin de achtergrondkenmerken van ouders (te weten: opleidingsniveau, herkomst,
verblijfsduur, wettelijke schuldsanering) de kans op achterstand vergroten, te combineren met
informatie uit registers over hoe die kenmerken van toepassing zijn op iedere vmbo-leerling21. OCW
bekostigt echter niet op leerling- maar op samenwerkingsverband-niveau. De scores per leerling
moeten dus worden opgeteld tot scores per samenwerkingsverband, en dat kan op verschillende
manieren.
In het eerste geselecteerde scenario gebeurt dit als volgt. De achterstandsscores zijn:
De som van A-B voor die (bekostigde) vmbo-leerlingen in leerjaar 3 en 422 die in een
samenwerkingsverband naar school gaan, die behoren tot de 15% van alle vmbobovenbouwleerlingen met de laagste onderwijsscore, waarbij B de onderwijsscore van de leerling is
en A de landelijk gemiddelde onderwijsscore van alle (bekostigde) vmbo-bovenbouwleerlingen.
Het andere scenario dat door OCW is geselecteerd, heeft veel overeenkomsten met dit scenario. De
enige afwijking is dat in plaats van de leerlingen met de 15%, de leerlingen met de 20% laagste
onderwijsscores worden geselecteerd. Daarmee is de doelgroep in het tweede scenario breder. Ook
leerlingen met iets minder grote kans op achterstanden tellen mee.
Als gekozen wordt voor een smallere (15 procent) in plaats van een bredere (20 procent) doelgroep,
zien we dat de leerlingen gemiddeld genomen vaker ouders hebben met de laagste
opleidingsniveaus, een niet Nederlandse achtergrond hebben, korte verblijfsduur, schulden
(wettelijke schuldsanering natuurlijke personen), of zelf een asielachtergrond hebben. Dit is in lijn
met de verwachting. Om tot de 15% leerlingen te worden gerekend met de grootste kans op
onderwijsachterstand, moeten je omgevingskenmerken immers minder gunstig zijn dan om tot de
20% leerlingen met de grootste kans op achterstand te worden gerekend.

21 Omdat lwoo voornamelijk wordt ingezet in het vmbo, is gekozen de indicator enkel te ontwikkelen voor en toe te passen op

vmbo-leerlingen.
22 Omdat het voor leerlingen in brede brugklassen onbekend is welk niveau zij volgen, is gekozen enkel uit te gaan van
leerlingen in de bovenbouw.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 41

De scenario’s verschillen weinig als wordt gekeken naar de stabiliteit van de bedragen die
samenwerkingsverbanden van jaar op jaar voor lichte ondersteuning zouden ontvangen. In beide
gevallen zie je van jaar op jaar enkel beperkte wijzigingen optreden.
Verder zal invoering van beide scenario’s leiden tot herverdeeleffecten. Uit een hypothetische
proefberekening voor 2020 blijkt dat er samenwerkingsverbanden zijn waarvoor de bedragen
behoorlijk gelijk blijven, maar dat er ook verbanden zijn waarvoor de verschillen in absolute en
relatieve zin substantieel zijn. De herverdeeleffecten zijn verder niet regionaal gelijk verdeeld. Met
name in grote steden in de Randstad, zou het budget in 2020 duidelijk zijn gestegen. Ook in ZuidLimburg zou het budget iets stijgen. In het Noorden en Oosten zou dit juist zijn gedaald. Dit heeft er
om te beginnen mee te maken dat in die gebieden in 2020 relatief minder leerlingen naar school
gingen met kenmerken op basis waarvan zij tot de 15 of 20% leerlingen met de grootste kans op
onderwijsachterstand worden gerekend. Daarnaast zijn dit gebieden die op basis van de huidige
indicator, die uitgaat van het aantal lwoo/pro leerlingen in 2012, juist relatief veel geld ontvingen.
Dit patroon zien we terug voor beide scenario’s. De regionale herverdeeleffecten zijn echter nog iets
groter wanneer wordt gekozen voor een doelgroep van 15 procent. Dat komt doordat in de
gebieden die er ook in het 20 procent scenario al op voor- of achteruit zouden gaan, in het 15
procent scenario relatief nog meer of minder leerlingen hebben die tot de doelgroep behoren.
De resultaten in dit onderzoek laten dus zien dat de scenario’s zowel overeenkomstige als
uiteenlopende gevolgen hebben. Om te beginnen betekent de keuze voor het scenario met een
doelgroep van 15 procent, een keuze voor een focus op grotere achterstanden en leerlingen met
meer ‘nadelige’ omgevingskenmerken. Voor de stabiliteit over de jaren heen, maakt het weinig
verschil welk scenario wordt gekozen. Herverdeeleffecten zullen ook in beide scenario’s optreden.
De regionale verschillen die hierbij ontstaan, kennen eveneens een soortgelijk patroon. Wel zijn de
verschillen iets geprononceerder in het eerste scenario (doelgroep 15 procent). Het is aan OCW om
op basis van deze resultaten af te wegen wat het meest gewenste beleidsalternatief is.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 42

Bijlage 1: Begeleidingscommissie
Eric Bouwens – Sectorraad Praktijkonderwijs
Ton Eimers – KBA Nijmegen
Jan Houwing – Sectorraad samenwerkingsverbanden VO
Jan van Nierop – Stichting Platforms VMBO
Riemer Poortstra – Sectorraad Samenwerkingsverbanden VO
Nicole Teeuwen – Sectorraad Praktijkonderwijs
Rien van Tilburg, vervangen door Edith Diepeveen – AOC Raad
Jessica Tissink – VO-raad
Paul Verstraten – CPB
Nico van Zuylen – VO-raad

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 43

Bijlage 2: Privacy
Privacy is een groot goed. Ook als je niks te verbergen hebt, heb je heel wat te beschermen. Het CBS
is het Statistisch Bureau van Nederland dat onafhankelijk onderzoek uitvoert. Het CBS werkt bij elk
onderzoek met strenge eisen om data op een veilige manier te verwerven, te verwerken en te
publiceren en is transparant over de manier van werken en de methodieken.
Het CBS verzamelt gegevens van natuurlijke personen, bedrijven en instellingen. Dit is wettelijk
vastgelegd in de CBS-wet en de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Identificerende
persoonskenmerken worden na ontvangst direct gepseudonimiseerd. Hierdoor kan het onderzoek
alleen worden uitgevoerd op gegevens met een pseudosleutel. Bij publicatie zorgt het CBS er
bovendien voor dat natuurlijke personen of bedrijven niet herkenbaar of herleidbaar zijn. Ook
hanteert het CBS diverse maatregelen tegen diefstal, verlies of misbruik van persoonsgegevens. Het
CBS levert geen herkenbare gegevens aan derden, ook niet aan andere overheidsinstellingen. Wel
kunnen sommige (wetenschappelijke) instellingen onder strenge voorwaarden toegang krijgen tot
gegevens met pseudosleutel op persoons- of bedrijfsniveau. Dit noemen we microdata.
Voor meer informatie, zie onze website: www.cbs.nl/privacy.

Richting een nieuw verdeelmodel voor lwoo 44