advies van de raad voor het openbaar bestuur

RUST-REINHEID-REGELMAAT

evenwicht in de
bestuurlijk-financiële
verhoudingen

de raad voor het openbaar bestuur
is een onafhankelijk adviesorgaan van de
regering en het parlement. De ROB
­adviseert – gevraagd of op eigen initiatief
– over de inrichting en het functioneren
van het openbaar bestuur en de beleids­
matige aspecten van financiële verhoudin­
gen ­tussen Rijk, gemeenten en provincies.
Extra aandacht gaat uit naar de beginselen
van democratie en rechtsstaat.
wettelijke verankering
De ROB is ingesteld bij Wet van
12 december 1996 (Wet op de raad voor het
openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623).
Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de
Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv)
overgedragen aan de Raad voor het
Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld
bij wet van 21 februari 1997.
De geschiedenis van de Raad voor het
Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot
in 1960. Toen werd de Raad voor de
­gemeentefinanciën (Rgf) opgericht.
In 1965 werd de Raad voor de Territoriale
Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn
voorlopers van de huidige Raad voor het
Openbaar Bestuur.

werkwijze
Adviesaanvragen kunnen van alle
minis­teries en van de beide Kamers der
Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB
baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis
en ­ervaring, state-of-the-art wetenschap­
pelijke inzichten en kennis­name van
opinies en inzichten uit de samenleving.
Ook via andere activiteiten (lezingen,
rondetafel­gesprekken, congressen,
inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan
het politiek-­bestuurlijke en maatschappe­
lijke debat over het functioneren van het
openbaar bestuur en de democratie.
samenstelling
De Raad bestaat uit een voorzitter en acht
leden die worden benoemd bij Koninklijk
Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van
hun deskundigheid en maatschappelijke
ervaring. Daarnaast kan de Raad voor
­projecten tijdelijke raadsleden aanstellen.
staf
Een compacte staf ondersteunt de ROB.
De secretaris en zijn medewerkers leggen
over hun werk verantwoording af aan de
Raad.
adresgegevens
Bezoekadres: Korte Voorhout 7
Postadres: Postbus 20011,
2500 EA Den Haag
T 070 426 7540
E info@raadopenbaarbestuur.nl
www.raadopenbaarbestuur.nl
@Raad_ROB

Vormgeving: Studio Tint, Den Haag
© maart 2021 Raad voor het Openbaar Bestuur
isbn/ean 978-90-5991-134-5
nur 823

Voorwoord

De aanleiding voor het advies dat voor u ligt, is de constatering van de Raad dat er
een groeiend gevoel van onbehagen en onzekerheid over de bestuurlijke en finan­
ciële verhoudingen is ontstaan. Die onvrede bestaat aan twee kanten, niet alleen
bij de decentrale overheden maar ook bij de rijksoverheid. Enige wrijving tussen
bestuurslagen is onvermijdelijk en zelfs nuttig, dat houdt het openbaar bestuur
scherp. Te veel spanning op de relatie ondermijnt echter het goed functioneren
van het openbaar bestuur vanwege verlies van tijd en energie aan inproductieve
discussies en kan bovendien leiden tot een afkalvend vertrouwen in de overheid
als geheel. In de optiek van de Raad dreigt ook een uitholling van de positie van
het decentraal bestuur binnen het openbaar bestuur.
De afgelopen jaren heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur en daarvoor de
Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) geadviseerd over tal van onderwerpen
betreffende de financiële verhoudingen. Vanuit de Raad bestond de behoefte om
de verschillende onderwerpen eens meer in samenhang te belichten. Dit advies
kwam dan ook in eerste aanleg onder de werktitel Breed Advies Financiële Ver­
houdingen tot stand. Met het oog op de nieuwe kabinetsperiode achtte de Raad
het ook van belang een overkoepelende samenhangende visie te geven op de
stand van zaken en de noodzakelijke strategische keuzes voor het herstellen van
het verstoorde evenwicht. De Raad acht dat noodzakelijk aan de vooravond van
een nieuwe kabinetsperiode met het oog op een effectieve, efficiënte en demo­
cratische uitvoering van de inhoudelijke opgaven waar onze gedecentraliseerde
eenheidsstaat in de komende tijd voor staat.
Het advies bevat niet de gestolde opvattingen van de Raad over de bestuurlijke
en financiële verhoudingen, maar het beoogt juist een opening te bieden om in te
kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen en opgaven. De financiële verhoudin­
gen maken immers onderdeel uit van een dynamisch evenwicht van bestuurlijke
en maatschappelijke ontwikkelingen tussen theorie en de werkelijkheid. Deze
publicatie is daarmee tevens een kapstok voor adviezen die de Raad de komende
kabinetsperiode hoopt uit te brengen. De gedachtevorming over de vormgeving
van de bestuurlijke en financiële verhoudingen staat met het verschijnen van
deze publicatie niet stil. Dit advies staat tevens centraal op de vierde Dag van de
Financiële verhoudingen op 15 april 2021 waarin de Raad anderen in de gelegen­
heid stelt te reflecteren op de richtinggevende uitspraken.

3

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Voor de totstandkoming van deze publicatie heeft de Raad met verschillende
wetenschappelijke experts en praktijkdeskundigen gesproken. Hun bereidwillig­
heid om met ons over de stand van de bestuurlijke en financiële verhoudingen te
spreken was onmisbaar voor dit advies (zie Bijlage I voor een overzicht van onze
gesprekspartners). De Raad is hen zeer erkentelijk voor de inspirerende gesprek­
ken en openheid. Uiteraard is uiteindelijk alleen de Raad verantwoordelijk voor
de inhoud van dit advies.
Dit advies is voorbereid door een werkgroep waar de Raadsleden Martiene
­Branderhorst, Peter Verheij en Peter Wilms deel van uitmaakten. Bart Leurs en
Gerber van Nijendaal waren vanuit de staf aan de werkgroep verbonden en zijn
de auteurs van dit advies.
De Raad voor het Openbaar Bestuur komt in dit advies tot de conclusie dat er veel
werk aan de winkel is voor het komende kabinet en de minister van Binnenlandse
Zaken in het bijzonder. De financiële verhoudingen zijn uit het lood geraakt en te
veel een onderdeel geworden van steeds terugkerende politieke onderhandelin­
gen tussen de decentrale overheden en de rijksoverheid. Het aantreden van een
nieuw kabinet is een uitgelezen moment om schoon schip te maken. Wij hopen
dat dit advies de functie vervult van een urgente agenda voor een nieuw kabinet
om de bestuurlijke verhoudingen met de mede-overheden op te klaren.

Han Polman
Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur

4

Rien Fraanje
Secretaris-directeur

Inhoud

Voorwoord

3

1

Het decentraal bestuur staat onder financiële druk

6

2

Financiën: stop de verrommeling en het winkelen met andermans
portemonnee

13

Bestuurlijke organisatie: bepaal rol en taak van decentrale overheid
en regio

17

4

Instituties en cultuur: borg de naleving van stelselafspraken

22

5

Instrumenten: zuiverder toepassing, meer innovatie

26

6

Opschonen, innoveren en borgen

34

3

Bijlage I

Geraadpleegde personen

39

Bijlage II

Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

40

5

1 Het decentraal bestuur staat onder financiële druk

De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) constateert dat het decentraal
bestuur onder grote financiële druk staat. Gemeenten en provincies zijn voor
hun inkomsten in grote mate afhankelijk van het Rijk. De omvang en de ont­
wikkeling van de algemene uitkering uit het gemeente- en provinciefonds is
daarbij van essentieel belang. Daar komt op dit moment de grote onzeker­
heid bij over hoe fundamenteel en verstrekkend de financiële gevolgen van
de coronacrisis zullen zijn. Tegelijkertijd hebben provincies, gemeenten en
waterschappen een cruciale rol in grote, langjarige opgaven zoals woning­
bouw, ­klimaatadaptatie en verduurzaming.
Steeds minder gemeenten krijgen hun begroting structureel rond, er zijn reke­
ningtekorten en afnemende reserves. Als belangrijkste oorzaak wordt gewe­
zen op de sterk groeiende kosten van het sociaal domein. Met name het tekort
op de gemeentelijke jeugdzorgtaken valt op: zonder grote politieke ingrepen
bedraagt dat ongeveer € 1,5 miljard per jaar.1 Voor gemeenten speelt ook de
onzekerheid over de gevolgen van de herverdeling van het gemeentefonds
een belangrijke rol.

‘Door deze stapeling van vraagstukken wordt de kracht
van het decentraal bestuur op de proef gesteld.’

De waarde van het decentraal openbaar bestuur
In de visie van de ROB vervult een krachtig decentraal bestuur een wezenlijke
waarde binnen een democratisch geordend openbaar bestuur, vanwege vijf
belangrijke redenen. Het brengt politiek dicht bij de burger; het is een laag­
drempelig overheidsloket; het kan door zijn lokale binding en kennis wend­
baar inspelen op de ontwikkelingen in de samenleving; decentrale overheden
zijn daarbij nodig voor het bereiken van landelijke doelen, maar vooral is het
decentraal bestuur een onmisbaar onderdeel van de checks and balances
(macht en tegenmacht).
Verdeling van macht en bevoegdheden tussen overheidslagen is een waar­
borg voor een lerend overheidssysteem, waarin lokale binding gekoppeld

1

Kamerbrief Ministerie van VWS, 18 december 2020. AEF, Stelsel in groei, 15 december 2020.

6

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

wordt aan landelijke regie. De mogelijkheid om op lokaal niveau verschillende
keuzes te kunnen maken versterkt het innoverend vermogen van de overheid
als geheel. Decentraal bestuur maakt maatwerk mogelijk. Door deze diversi­
teit kunnen overheden van elkaar leren welke aanpak in welke omstandig­
heden het meest effectief en doelmatig is. Overheden kunnen zo van elkaar
leren, elkaars tekortkomingen compenseren en elkaar versterken.
Een juiste balans tussen landelijke en decentrale bevoegdheden is hierbij van
belang. Als er te veel macht bij de landelijke overheid ligt, kunnen burgers
vermalen worden in een centralistisch en rigide systeem, maar als te veel
bevoegdheden bij decentrale overheden liggen, kan dat leiden tot een lap­
pendeken aan regels en gebrek aan rechtszekerheid. Tegelijkertijd is het van
belang dat er in de uitvoering ook ruimte is voor de menselijke maat.

‘Als de uitvoering erodeert, dan ook het draagvlak. Er moet
ruimte, tijd en geld zijn voor een goede uitvoering.’ 2

Een goed geordend openbaar bestuur is noodzakelijk: de juiste taak moet
op de juiste plaats belegd zijn, met de bijpassende verantwoordelijkheden
en bevoegdheden, maar ook met de juiste bekostigingswijze. Democrati­
sche legitimatie, schaal van de opgave, nabijheid en effectiviteit moeten
met elkaar in balans zijn,3 en op zijn beurt moet die balans aansluiten op de
bekostigingswijze.
De balans is echter zoek, de verhoudingen zijn uit het lood geslagen. Dit komt
mede tot uiting in de financiële problemen bij met name gemeenten. Maar
volgens de Raad is het geen kwestie van geld alléén: de werkelijke oorzaak
ligt in een disbalans tussen taken, organisatie, bevoegdheden en bekostiging.
Door deze disbalans is er te weinig ruimte voor decentrale overheden voor
eigen beleidskeuzes en wordt hun slagkracht beperkt. Daarmee komt het
lerend vermogen en de effectiviteit van de overheid als geheel in gevaar. Dit
heeft zijn weerslag op de aanpak van opgaven en op het bieden van passende
voorzieningen – en zekerheid – aan burgers en maatschappij.

2

3

Citaat van Rogier van der Sande op het Festival van het Bestuur, van 11 februari 2021
https://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/nieuws/laten-we-niet-vier-jaar-over-geldpraten.16048434.lynkx?tid=TIDP606458XAA7F7D609B36401681C621081480C65FYI5&utm_
campaign=BB_NB_Dagelijks&utm_medium=email&utm_source=SMG&utm_con­
tent=1289_12-02-2021.
Adviesaanvraag Minister van BZK aan de ROB over het organiseren van regionale opgaven,
28 augustus 2020.

7

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Meer geld alleen is niet de oplossing
De financiële problematiek is niet nieuw. Het voorgaande kabinet heeft
besluiten genomen die nadelige financiële gevolgen hadden voor met name
– maar niet alleen – gemeenten, zoals de opschalingskorting en de bekosti­
ging van bijstand voor statushouders. Bij het sluiten van het Interbestuurlijk
Programma (IBP) in 2018 tussen Rijk, Interprovinciaal Overleg (IPO), Vereni­
ging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en Unie van Waterschappen (UvW)
werd gesteld dat ‘er een streep wordt gezet’ onder deze geschillen. Er kwam
een breed samengesteld accres, waardoor gemeenten en provincies fors
meer inkomsten tegemoet konden zien. De onvrede verdween echter niet. Ze
werd eerder groter door de stijgende tekorten op het sociaal domein. Hoewel
de neerwaartse bijstellingen van het accres gedurende de begrotingsjaren
onderdeel waren van het afgesproken systeem, werden deze door decentrale
overheden als onredelijk ervaren. Daar kwamen de beleidsmatige ingrepen bij,
zoals het winkelen met andermans portemonnee.
Zo werd het abonnementstarief Wmo ingevoerd om de lasten voor burgers te
verlagen; maar die lastenverlaging moest voor een groot deel door gemeen­
ten zelf opgebracht worden,4 hoewel de Gemeentewet (Gw) vergoeding van
medebewindstaken voorschrijft. Het Rijk stimuleert het gebruik van elektri­
sche voertuigen door deze tot en met 2024 vrij te stellen van motorrijtuigen­
belasting (MRB). Provincies lopen door deze fiscale stimuleringsmaatregel van
het Rijk substantiële potentiële inkomsten mis. Volgens de Financiële-verhou­
dingswet (Fvw) moet het Rijk dan aangeven wat de kosten daarvan zijn en
hoe die kunnen worden gedekt. Daaraan is nog geen gevolg gegeven.

Artikel 2 Financiële Verhoudingswet en artikel 108 Gemeentewet
Het is een misverstand dat Artikel 2 Fvw stelt dat het Rijk de kosten van
elk beleidsvoornemen moet vergoeden. De Fvw stelt alleen maar dat het
Rijk moet aangeven hóe decentrale overheden financiële gevolgen moe­
ten dekken die voortvloeien uit beleidsvoornemens van het Rijk. De kos­
ten moeten kwantitatief onderbouwd worden. De uiteindelijke uitkomst
(hoe en hoeveel) is het resultaat van een politiek-bestuurlijke weging.
Artikel 108 lid 3 Gemeentewet5 is verstrekkender en dwingender dan
artikel 2 Fvw. Dit artikel stelt dat als er sprake is van medebewindstaken
(wat verder gaat dan ‘beleidsvoornemens’), het Rijk de kosten die ten
laste van gemeenten blijven aan hen dient te vergoeden.

4
5

Significant Public, Monitor abonnementstarief Wmo – tussenrapportage, 13 februari 2020.
Art 105 lid 3 Provinciewet kent een gelijkluidende inhoud.

8

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Mede ingegeven door deze perikelen gaven met name gemeenten blijk van
hun onvrede over de eerder gemaakte afspraken en werd er terug onderhan­
deld. Zo was de opschalingskorting6 in de onderhandelingen ‘weggestreept’
tegen de brede grondslag voor het accres, maar na verloop van tijd kwamen de
gemeenten en VNG terug op deze afspraak. Steeds vaker vroegen decentrale
overheden om onafhankelijke kostenonderzoeken en arbitrage. Er werd wei­
nig meer vernomen van het aanbod van de decentrale overheden om jaarlijks
28 miljard euro in te zetten voor de opgaven rond klimaat en energie. Ook
werd vergeten dat gemeenten in de periode 2010-2015 zelf hebben gevraagd
om taken in het sociaal domein naar hen over te hevelen7, omdat zij verwacht­
ten die taken goedkoper en effectiever te kunnen uitvoeren dan het Rijk. Dat
is achteraf een illusie gebleken.
Wrijving tussen bestuurslagen is onvermijdelijk en zelfs nuttig, dat houdt het
openbaar bestuur scherp. Tegelijkertijd is het wel van belang dat juist van­
wege de eigenstandige waarde van het decentraal bestuur binnen een gede­
centraliseerde eenheidsstaat er duidelijke financiële spelregels en kaders in
acht worden genomen. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) schreef
in 2017:

‘Zonder die regels verworden financiële verhoudingen tot louter
machtsverhoudingen, waardoor gemeenten en provincies hun
rol niet meer kunnen waarmaken.’ 8

De financiële verhoudingen zijn te vaak onderdeel van de dagelijkse politiek
De hiervoor beschreven ervaringen leren dat er fundamentelere problemen
spelen dan te weinig geld alléén: spelregels worden onvoldoende nagevolgd
en financiële kwesties worden voortdurend naar de onderhandelingstafel
gebracht – door alle partijen. Als het stelsel was nageleefd, zou er veel meer
rust zijn geweest. Dat is echter niet het geval, met grote gevolgen. De finan­
ciële verhoudingen zijn te veel een politieke kwestie geworden. Dat zorgt
voor instabiliteit, onvoldoende uitvoeringskracht bij decentrale overheden en
gespannen verhoudingen tussen de nationale en decentrale overheden.
6

7
8

In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II (2012-2017) stond het voornemen om provin­
cies en gemeenten op te schalen, wat op termijn zou leiden tot een besparing van ca. € 950
mln. Dit voornemen ging niet door, maar de besparing bleef staan. Bij het sluiten van het
IBP met het kabinet Rutte-III (2017-2021) werd met decentrale overheden afgesproken dat
de opschalingskorting zou blijven staan, maar dat er een breed samengesteld accres zou
komen. Per saldo zijn de inkomsten van decentrale overheden gestegen.
VNG, IPO, UvW: Naar een duurzaam Nederland – investeringsagenda voor kabinetsformatie
2017.
Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017.

9

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Ten eerste is dit een probleem van institutionele en culturele aard. Er wordt
veel gesproken over gelijkwaardigheid van overheidspartners. Maar feitelijk
moet geconstateerd worden dat de beschikkingsmacht over publieke midde­
len grotendeels bij het Rijk ligt, en dat de landelijke politiek het laatste woord
heeft. Dit is op zich niet bezwaarlijk, zolang de wetten, regels en codes9 nage­
leefd worden die de financiële verhoudingen tussen overheden goed laten
werken. Maar die naleving blijkt onvoldoende geborgd te zijn, waardoor het
stelsel steeds meer uit de rails loopt en een zich herhalend, onproductief
patroon ontstaat in discussies tussen overheden. Decentrale overheden vra­
gen steeds vaker om een onafhankelijke arbiter.10
Ten tweede wordt dit ‘uit de rails lopen’ zichtbaar in problemen van financiële
aard. De belangrijkste signalen zijn de (meerjarige) begrotings- en rekening­
tekorten van gemeenten en afnemende reserves. De oorzaak hiervan ligt in
de disbalans tussen taken, bevoegdheden en bekostiging. De bekostiging van
veel taken verloopt via het gemeentefonds, een instrument dat uit gaat van
lokale, integrale afwegingen met politieke beleidsvrijheid. Maar het gemeen­
tefonds wordt steeds meer een bekostigingsinstrument voor medebewind­
staken met weinig beleidsvrijheid en beleidsvoornemens vanuit het Rijk.

‘Het gemeentefonds wordt als duizend-dingen-doekje gebruikt.’

Ten derde dreigt de decentrale bestuurlijke organisatie vast te lopen, mede
door deze toename van medebewindstaken. Die beperkt de vrije ruimte van
gemeenten als politiek zelfstandige bestuurslaag steeds meer. Verder leidt
deze toename van (uitvoerings-)taken tot een steeds verdergaande opscha­
ling van gemeenten en het ontstaan van regionale verbanden waar gemeen­
teraden – laat staan burgers – steeds minder zicht en invloed op hebben.
De Raad constateert dat er geen leidend beginsel is wat de positie van ‘de
gemeente’, ‘de regio’, ‘de provincie’ in het bestuurlijk bestel moet zijn.11 Er is
geen eenduidig, wettelijk vastgelegd afwegingskader voor de taaktoedeling
aan decentrale overheden. En waar wel een onderbouwing wordt gehanteerd,
wordt er te vaak van afgeweken. Het dominante adagium is vooral dat decen­
tralisatie geboden is omdat daarmee de politiek-bestuurlijke keuzes dichter
bij de burger gemaakt kunnen worden, dat daardoor een integrale afweging
9

De ROB doelt met name op de Financiële-verhoudingswet, de Gemeente- en Provinciewet
en de Code Interbestuurlijke Verhoudingen.
10 Blog: Vals spel! Scheids, scheids!!; https://www.raadopenbaarbestuur.nl/actueel/weblogs/
weblog/2020/vals-spel-scheids-scheids
11 Zie Prof. dr. D.J. Elzinga: Proeve voor beter bestuur in VNG Magazine nummer 18, 20 novem­
ber 2020; https://vng.nl/nieuws/elzinga-licht-eerste-proeve-wet-decentraal-bestuur-toe

10

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

en meer maatwerk mogelijk zou zijn, en dat het beleid effectiever en doelma­
tiger zou kunnen worden uitgevoerd. Het besef dat voldoende beleidsvrijheid
en uitvoeringskracht van decentrale overheden hiervoor noodzakelijke voor­
waarden zijn, raakte gaandeweg steeds meer uit zicht. Kortom: het ontbre­
ken van concepten en kaders heeft geleid tot een mismatch tussen opgaven,
taken, schaal en bevoegdheden.
Het vierde aspect betreft het ontbreken van een instrumentarium voor de
organisatie, aanpak en bekostiging van taken waar Rijk en decentrale overhe­
den op elkaar zijn aangewezen. Zeker waar het langjarige opgaven van trans­
formatieve aard betreft die een gezamenlijke aanpak vergen, blijkt met name
het financiële instrumentarium tekort te schieten, zoals ook de studiegroep
Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen constateert.12

12

Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen, Als één overheid – Slagvaardig
de toekomst tegenmoet, 10 september 2020.

11

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De volgende figuur vat de vier aspecten van deze probleemanalyse samen.
Figuur 1

Probleemanalyse: disbalans

Financiële en bestuurlijke verhoudingen uit balans
• Onvoldoende consequente ­toepassing
regels rond bekosting
• Tekorten (m.n. sociaal domein)

• Geen concept van ‘de gemeente’,
‘de provincie’, ‘de regio’
• Geen afwegingskader voor ­taak­toedeling:
Wat willen we van de gemeente/provincie?

Y Gemeentefonds als duizend-dingen-doekje
Y Decentraal bestuur onder financiële druk

Y Mismatch opgaven, schaal en
bevoegdheden
Y Decentraal bestuur loopt vast

financiën

bestuurlijke organisatie

instrumenten

instituties en cultuur

• Instrumenten passen niet bij taken
• Robuust stelsel ongeschikt voor
transformatieve opgaven
• Onvoldoende instrumenten voor regionale
opgaven ‘van onderop’

• Rijk en gemeenten zijn niet gelijk
(maar doen wel alsof)
• Niet naleven stelselafspraken,
veel dagelijkse politiek
• Alles is onderhandelbaar

Y Verrommeling
Y Grote opgaven dreigen vast te lopen

Y Hybris en Calimero
Y Financiële verhoudingen als
machtsverhoudingen

De vier aspecten moeten in samenhang aangepakt worden.

In het vervolg van dit advies werkt de Raad deze vier aspecten uit en schetst
hij oplossingsrichtingen.

12

2 Financiën: stop de verrommeling en het winkelen
met andermans portemonnee

Schoonmaak in bekostigingswijzen
Als belangrijkste oorzaak van de precaire financiële situatie van gemeenten
wordt gewezen op de groeiende kosten in het sociaal domein. De bekostiging
verloopt via het gemeentefonds, een instrument dat uitgaat van lokale, inte­
grale afwegingen met politieke beleidsvrijheid. Maar de praktijk van de decen­
tralisaties zorg en welzijn laat zien dat de wensen van de landelijke politiek
en sectorale belangen dominant zijn, met ingrepen vanuit het Rijk tot gevolg.
Het Rijk legitimeert de ingrepen vanuit zijn stelselverantwoordelijkheid,
maar de consequenties voor de bekostigingswijze worden niet getrokken.
Soms wordt zelfs met de portemonnee van gemeenten gewinkeld, zoals in
het genoemde voorbeeld van het Wmo-abonnementstarief. Andere ingrepen
betreffen het vastleggen van een reëel tarief, het verplicht stellen van beschut
werk, en het voornemen om de inkoop en toegang tot specialistische jeugd­
zorg op het niveau van regio’s te beleggen.
Vanuit de sectorale beleidsinhoud zijn deze ingrepen te verdedigen. Maar dan
dient wel de consequentie voor de organisatie en bekostiging getrokken te
worden. Door het inperken van sturings- en organisatiemogelijkheden van
gemeenten vanwege sectorale belangen voelen gemeenten steeds minder
ruimte om de kosten te beheersen. De bekostigingswijze verandert echter niet
mee: die gaat nog uit van een integrale afweging tussen taken met dezelfde
mate van beleidsvrijheid.
De gemeentelijke zorgtaken ontpopten zich daarmee als een koekoeksjong
dat het budget voor de beleidsvrije(re) taken leegeet.
Deze voorbeelden laten zien dat de spelregels rondom bekostigingswijzen
onvoldoende consequent zijn toegepast. De Rfv drong er in 2017 op aan om
in de juiste volgorde de volgende politieke keuzes te maken en dan de bijpas­
sende bekostigingswijze te kiezen:13
-	 Op welke schaal moet een taak worden uitgevoerd: gemeente, regio,
­provincie of Rijk?
-	 Wat is de mate waarin voorzieningen tussen gemeenten mogen
­verschillen?
-	 Moeten gemeenten/provincies allemaal dezelfde financiële uitgangs­
positie krijgen? Hoe ver moet deze gelijkheid gaan?
13

Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017.

13

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

In het verleden zijn er veel inrichtingskeuzes geweest waarbij deze vragen
niet in samenhang zijn bekeken. Zo zijn de veiligheidsregio’s ingevoerd: de
schaal is die van de (verplicht gestelde) regio, met veel landelijke eisen. Het
gevolg had moeten zijn dat de bekostiging voor het grootste deel door het
Rijk plaatsvindt, maar er is gekozen voor bekostiging vanuit de eigen gemeen­
telijke middelen. Een ander voorbeeld is het verplicht stellen van beschut
werk; de schaal is inderdaad de gemeentelijke, maar er mag voor degenen
die aanspraak maken op een beschut-werken plaats geen verschil zijn tussen
gemeenten. De logische consequentie is dan een bekostiging via een speci­
fieke uitkering die de kosten van de gemeenten vergoedt. De wetgever heeft
echter gekozen voor bekostiging via het gemeentefonds. Tot slot de regio­
deals: dit zijn opgaven van onderop, op regionale schaal. Daar hoort een sub­
stantiële bijdrage bij van de decentrale overheden zelf. De rijksbijdragen zijn
echter bepalend in de bekostiging (mede door de lage financiële slagkracht
van gemeenten; voor een aantal provincies ligt dat anders).

Y Stop het winkelen met andermans portemonnee: de overheidslaag

die tot een hoger/ander voorzieningenniveau besluit, moet de kosten
daarvan zelf dragen.

Y Borg het gebruik van een gefundeerd afwegingskader waarmee taken
aan de juiste schaal met de juiste bekostiging toegedeeld kunnen
worden.

Meer stabiliteit in de normeringssystematiek
Gemeenten en provincies zijn voor hun inkomsten, via de respectievelijke
fondsen, in grote mate afhankelijk van het Rijk. De omvang van die fondsen
beweegt mee met de uitgaven van het Rijk: de normeringssystematiek. In de
huidige invulling ervan spelen evenredigheid (met de uitgaven van het Rijk)
en actualiteit een zware rol (trap-op-trap-af systematiek). Daardoor kunnen
met name gemeenten gedurende het begrotingsjaar geconfronteerd worden
met sterke fluctuaties in hun inkomsten. Gemeenten en hun toezichthouders
hebben de afgelopen jaren noodkreten en brandbrieven geschreven over de
schommelingen in het accres en de oplopende tekorten. De schommelingen
zijn echter een direct gevolg van de systematiek die Rijk en decentrale over­
heden hebben afgesproken.
De normeringssystematiek is recent geëvalueerd, waarbij de nadelen
benoemd zijn, en varianten zijn beschreven die meer stabiliteit bieden – maar
daardoor in meerdere of mindere mate ten koste gaan van evenredigheid en

14

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

actualiteit.14 De VNG heeft zijn standpunt bepaald en kiest vooral vanwege
de (ex ante) gunstige uitkomsten voor de huidige systematiek, ondanks de
genoemde nadelen. Het staat nog te bezien of klachten over fluctuaties en
mogelijk tegenvallende realisaties in de komende jaren achterwege zullen
blijven. Decentrale overheden zijn echter ook gebaat bij voorspelbare inkom­
sten. Dit om een evenwichtige afweging te kunnen maken.
In het licht van de komende, langjarige opgaven waar overheden voor staan,
zou volgens de Raad overwogen moeten worden om stabiliteit en zekerheid
zwaarder mee te laten wegen. Te meer daar de financiële gevolgen van de
coronacrisis groot en onzeker zullen zijn. Decentrale overheden zijn daarom
gebaat bij meerjarige budgettaire stabiliteit. Voor nu is dit probleem gepar­
keerd met het bevriezen van het accres, maar de onzekerheid voor de langere
termijn blijft. De ROB adviseert hier apart over.15

Y Kies een normeringssystematiek die meer zekerheid biedt en beoordeel
die niet alleen naar de (ex ante) cijfermatig gunstigste uitkomsten.

Monitor de financiële positie
Hoewel het aantal gemeenten dat onder preventief toezicht van de pro­
vincie staat relatief beperkt is, is de financiële positie van een groot aantal
gemeenten niet rooskleurig. Gemeenten hebben de afgelopen jaren flinke
bezuinigingen doorgevoerd en ingeteerd op hun reserves. Dat maakt hun
positie kwetsbaar. Daarbij valt op dat tot 2021 de lokale lasten relatief beperkt
zijn gestegen (vanaf 2021 is er mogelijk een trendbreuk). Dit duidt er op dat
gemeenten per saldo de voorkeur lijken te geven aan een verschraling van
het voorzieningenniveau boven het verhogen van de lokale lasten. Daarbij zij
aangetekend dat de belastinginkomsten maar een beperkt deel uitmaken van
de gemeentelijke inkomsten en gemeenten wellicht afgeschrikt worden door
de hoge procentuele stijging van de tarieven die nog steeds weinig oplevert.
Gemeenten heffen dus geen hogere belastingen, maar wenden zich in de eer­
ste plaats naar Den Haag voor extra middelen. Op zijn beurt wijst het Rijk op
eerder gemaakte afspraken, bijvoorbeeld in het IBP. Voor het Rijk, dat naar
de (toegenomen) inkomsten van decentrale overheden kijkt, is het glas half­
vol. Voor decentrale overheden, die vooral naar hun uitgaven kijken, is het
glas halfleeg. Zonder een onafhankelijke feitenbasis is deze discussie niet te
14
15

Eindrapport werkgroep zesde evaluatie van de normeringssystematiek Gemeentefonds en
Provinciefonds, Den Haag: september 2020.
Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Adviesaanvraag evaluatie norme­
ringssystematiek, 12 februari 2021.

15

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

beslechten. Het is daarom van belang vooraf een financieel beleidskader met
decentrale overheden af te spreken, waarin aan het begin van elke nieuwe
kabinetsperiode de overheden financiële afspraken vast leggen over de ont­
wikkelingen van de vrije bestedingsruimte van decentrale overheden. Op basis
hiervan kunnen decentrale overheden afspraken maken over hun bijdrage aan
maatschappelijke opgaven. Vervolgens kan een jaarlijkse monitor van een
onafhankelijk instituut beoordelen hoe de financiële positie van decentrale
overheden zich heeft ontwikkeld.

‘Met een deugdelijke monitor over de financiële positie van
decentrale overheden kan de discussie boven het niveau van
‘halfvol/halfleeg’ getild worden.’

Y Stel een jaarlijkse monitor financiële positie decentrale overheden in,
belegd bij een onafhankelijk instituut. Maak de resultaten van deze
monitor onderwerp van bestuurlijk overleg over de financiële positie
van decentrale overheden.

16

3 Bestuurlijke organisatie: bepaal rol en taak van
decentrale overheid en regio

Decentrale overheden: politiek orgaan of uitvoeringskantoor?
De ROB constateert dat er sprake is van een disbalans tussen taken, verant­
woordelijkheden en bevoegdheden. Veel taken zijn de afgelopen jaren naar
gemeenten gedecentraliseerd. De gedachte achter veel van deze decentrali­
saties was dat politiek-bestuurlijke keuzes dichtbij bewoners komen te liggen
en dat gemeenten beter in staat zijn om maatwerk te leveren en daarmee een
integrale afweging te maken.
In de praktijk bleken – zeker in het geval van decentralisaties zorg en welzijn
– de wensen van de landelijke politiek en sectorale belangen dominant. Ook
bleek de maatschappelijke acceptatie van verschillen in voorzieningen niet zo
groot te zijn als verondersteld en de ‘eigen kracht van de burger’ overschat.16
Het Rijk doet beleidsmatige ingrepen, verwijzend naar zijn stelselverant­
woordelijkheid, waarbij het voorkómen van mogelijke rechtsongelijkheid een
belangrijk motief is. Hierdoor wordt de integrale afweging met beleidsvrijheid
voor decentrale overheden verkleind.17 Maar gemeenten benutten de sturings­
mogelijkheden die ze wél hebben onvoldoende, omdat ze niet in staat (of niet
bereid) zijn lokaal politieke keuzes te maken.18 De bezuinigingsdoelstelling,
die bovenop de decentralisatie kwam, legde een hypotheek op de opgave de
zorg te transformeren.
Kortom: de decentralisaties werden ingegeven door de rol van gemeenten als
meest nabij besluitvormingsorgaan (‘van de burger’), maar uiteindelijk bleek
toch vooral de uitvoeringskracht van gemeenten als meest nabije overheids­
loket te prevaleren (‘voor de burger’).
De gemeente als het politiek lokaal bestuur is daarmee sluipenderwijs en
onbedoeld in de verdrukking geraakt: de gemeente van de burgers heeft
steeds minder financiële en beleidsmatige keuzeruimte voor de eigen lokale
gemeenschap.

16 SCP, Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid,
november 2020.
17 ROB, Beleidsvrijheid geduid, 2019.
18 ROB, Decentrale taak is politieke zaak, 2020.

17

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

‘Zo erodeert de gemeentelijke rol van het meest nabije bestuur
naar het meest nabije overheidsloket.’

Deze beweging, hoewel onbedoeld, moet gekeerd worden, omdat die de posi­
tie van het decentraal bestuur aantast. Daarom moet volgens de ROB bij elke
taaktoedeling of andere ingreep in het decentraal bestuur de expliciete keuze
worden gemaakt waaróm een taak toegedeeld wordt aan een bepaalde laag,
met welke beleidsruimte, vanuit welke rol, en met welke financiële mogelijk­
heden. Het is daarbij van belang dat ook de consequentie wordt getrokken uit
de mate van beleidsvrijheid die decentrale overheden bij het uitvoeren van de
taak hebben voor de bekostigingswijze.
Figuur 2

Typologie decentraal bestuur en bekostiging

decentrale overheid
als politiek orgaan
Politiek-bestuurlijk
• beleidsvrijheid
• afstemming op lokale voorkeur
• ruimte voor verschil
Financieel
• gelijke financiële uitgangspositie

decentrale overheid
als uitvoeringskantoor
Politiek-bestuurlijk
• landelijke kaders en regels
• lokaal toegangsloket
• landelijke uniformiteit
Financieel
• gelijk voorzieningenniveau

Deze fundamentele vragen vereisen wettelijke borging, evenals een uitwer­
king van wat ‘de gemeente’, ‘de provincie’ of ‘de regio’ karakteriseert, in termen
van taak, rol en democratische legitimatie.

Y Verhelder de rol van decentrale overheden in een formele wet.
Y Borg daarin een afwegingskader voor taaktoedeling.

18

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Wat en waartoe is ‘de regio’?
Ondanks diverse pogingen om regionale samenwerking te beperken, groeit
het aantal regionale samenwerkingsverbanden steeds meer, zowel door eigen
keuzes van gemeenten als door rijksbeleid – soms onbedoeld, soms bedoeld.
Belangrijkste oorzaak is de gestage decentralisatie van taken, waarmee de
uitvoeringskracht van veel gemeenten geen gelijke tred heeft kunnen hou­
den. Dit heeft geleid tot een voortschrijdende opschaling van gemeenten. Als
gemeenten moeten opschalen om een taak aan te kunnen, roept dat de vraag
op of die taak dan wel bij gemeenten thuishoort en of andere bestuurlijke
oplossingen dan niet meer in de rede hadden gelegen. De schaalvergroting
heeft niet kunnen voorkomen dat er tegelijkertijd sprake is van een verschui­
ving van taken en verantwoordlijkheden naar de regio, ook waar het beleids­
rijke taken betreft.19 De regio is in toenemende mate ook de schaal waar het
Rijk de oplossing voor tal van bestuurlijke en maatschappelijke opgaven zoekt.
Het gaat daarbij om uiteenlopende opgaven op het terrein van onderwijs,
welzijn, economie, cultuur, woningbouw, verduurzaming enz.
Regionale samenwerking vindt plaats op tal van terreinen, in uiteenlopende
vormen en vanuit verschillende motieven. Bijvoorbeeld veiligheidsregio’s (om
slagvaardiger op te kunnen treden bij crises), specialistische jeugdzorg (om
op de juiste schaal toegang en beschikbaarheid te kunnen borgen), maat­
schappelijke opvang (vanwege schaal en kosteneffectiviteit), regionale uit­
voeringsdiensten (idem). De aard is net zo divers: uitvoering of beleidsrijke
taken, vrijwillig of verplicht.
Al deze vormen leiden in meer of mindere mate tot een gebrekkige lokale
sturing, verantwoording en democratische legitimatie. De mogelijkheden
van individuele gemeenten om te sturen op de kosten van regionale samen­
werking zijn beperkt, maar gemeenten zijn wel financieel aansprakelijk voor
de gevolgen van de regionale besluitvorming. Daardoor frustreert de functi­
onele organisatie van een taak (op regionaal niveau) het principe van inte­
graal bestuur (op lokaal niveau). Zonder integraal bestuur wordt de inzet van
middelen aan verschillende maatregelen op verschillende terreinen niet meer
met elkaar vergeleken. Dit leidt tot een minder bewuste en democratische
beleidsafweging en een minder effectieve inzet van middelen.
Ondanks diverse pogingen is het niet mogelijk om een bestuurlijke indeling te
vinden waarbij de schaalniveaus voor alle taken tegelijk in precies één demo­
cratisch gelegitimeerde bestuurslaag georganiseerd kunnen worden. Er zal
altijd een spanningsveld zijn tussen de verschillende principes om een taak
te organiseren, namelijk: 1) democratische legitimatie, 2) schaal van de taak/
19 In een apart advies (april 2021) besteedt de Raad aandacht aan het organiseren van regio­
nale opgaven.

19

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

opgave, 3) nabijheid en ten slotte 4) doelmatigheid en effectiviteit. Bij taak­
overdrachten en reorganisatievoorstellen voor het openbaar bestuur is afwe­
ging tussen deze principes vaak impliciet gebleven. Vervolgens trachtte men
dat achteraf te repareren met diverse hulpconstructies. Maar dat is net zoiets
als de kwadratuur van de cirkel.

Y Expliciteer de organisatieprincipes achter het (al dan niet) regionaal
organiseren van een taak en benoem de uitruil daartussen.

Y Volg daarbij de ontwerpprincipes zoals de ROB die benoemt in zijn

binnenkort te verschijnen advies over het organiseren van regionale
opgaven.20

Y Borg dit afwegingskader bij opgelegde regionalisering in wetgeving.
Y Pas de bekostigingswijzen daarop aan, conform eerdere adviezen van
Rfv en ROB.21

Taakdifferentiatie en bekostiging
In de discussie over de organisatie van het decentraal bestuur wordt vaak
gepleit voor taakdifferentiatie: het toedelen van een bepaalde taak aan ver­
schillende lagen. Door een meer regiospecifieke taaktoedeling als uitgangs­
punt te nemen en niet steeds de uniformiteit van taaktoedeling strak te
hanteren voor heel het land, kan veel beter gebruikgemaakt worden van de
kracht van de verscheidenheid van de regio’s. De inhoud van de te realiseren
maatschappelijke opgaven staat daarbij voorop. Maar het is wel van belang
de bestuurlijke vormgeving, de democratische borging die daarbij hoort en
de benodigde financiën in samenhang te bezien. Bestuurlijke differentiatie
heeft namelijk ook gevolgen voor de bekostiging van de betreffende taken.
Het maakt daarbij een groot verschil of het gaat om taken met een overwe­
gend uitvoerend karakter waarbij het Rijk als opdrachtgever fungeert door
met de afzonderlijke regio’s (provincie en gemeenten, waterschappen) als
opdrachtnemer afspraken maakt, of dat het juist gaat om politieke taken die
een grote mate van beleidsmatige vrijheid en de mogelijkheid van integrale
afwegingen veronderstellen.22

20 Ministerie van BZK, Adviesaanvraag bestuurlijke organisatie van regionale opgaven,
28 augustus 2020.
21 Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017; ROB, Herijking uitkeringsstelsel, december 2019.
22 In het in april 2021 te verschijnen advies over de bestuurlijke organisatie van regionale
­opgaven zal de Raad dit verder uitwerken.

20

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Bij beleidsrijke taken die een integrale politiek bestuurlijke afweging vergen
heeft taakdifferentiatie gevolgen voor de bekostigingswijze. Als er voor wordt
gekozen een taak soms door een gemeente, dan door een centrumgemeente
en in het ander geval door de provincie op te dragen dan moet de verdeelwijze
daar wel op toegesneden worden om die differentiatie toe te laten, zodat de
aangewezen overheid voor die taak de middelen krijgt die bij die taak horen.
Een verdeling die gebaseerd is op persoonskenmerken of huishoudensken­
merken ligt dan meer voor de hand. Vanwege deze overwegingen ligt bekos­
tiging van dergelijke taken via de algemene uitkering van het gemeente- of
provinciefonds niet voor de hand, maar zal eerder voor een decentralisatie
uitkering of een specifieke uitkering moeten worden gekozen.

Y Als de bestuurlijke keuze voor taakdifferentiatie wordt gemaakt, dan

heeft dat gevolgen voor de financiële verhoudingen. Bij bekostiging
van een gedifferentieerd takenpakket bij verschillende overheden ligt
bekostiging via een decentralisatie uitkering of een specifieke uitkering
voor de hand.

21

4 Instituties en cultuur: borg de naleving van
stelselafspraken

De positie van het decentraal bestuur
In de afgelopen decennia zijn verschillende aanzetten gedaan om aanzien,
positie en slagkracht van het decentraal bestuur te versterken. Bestuurlijke
drukte probeerde men tegen te gaan met het principe ‘je gaat erover of niet’,
maar veel taken houden zich niet aan de bestuurlijke indelingen en grenzen.
Een opschaling van provincies werd voorgesteld met het oog op het vergro­
ten van slagkracht, maar liep onder andere vast omdat een uitbreiding van
taken en bevoegdheden niet aan de orde was. De decentralisaties in het soci­
aal domein werden door gemeenten verwelkomd omdat een zwaarder taken­
pakket hun positie zou versterken, maar door landelijke ingrepen en financiële
druk lijkt het tegendeel te gebeuren. Het IBP had als inzet de samenwerking
tussen het Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen te verbeteren. Het
IBP ging uit van samenwerking op basis van gelijkwaardigheid en wederkerig­
heid. Het werken als ‘één overheid’ is het nieuwe toverwoord.
Initiatieven om de regionale brede welvaart te versterken werden ontplooid.
Maar van echte gelijkwaardigheid is feitelijk geen sprake, en er is veel energie
verloren gegaan aan financiële discussies. Ondertussen schreed de regionale
samenwerking met gebrekkige democratische legitimatie voort, ondanks alle
pogingen om die een halt toe te roepen.

‘Kortom: de tendens lijkt dat de positie van het decentraal
bestuur zwakker is geworden.’

De decentrale overheden willen graag hun waarde voor het goed functioneren
van het openbaar bestuur tot uitdrukking brengen. Daarbij hebben zij zich
de afgelopen jaren laten verleiden – of uit eigener beweging voorgesteld –
om veel taken op zich te nemen. De gemeenten gaven daarbij aan dat zij als
lokaal bestuur door integrale afwegingen en maatwerk taken goedkoper en
effectiever konden uitvoeren. Het Rijk deed – en doet – in veel gevallen graag
een beroep op de uitvoeringskracht van decentrale overheden. Het motief
daarvoor was met name gelegen in de behoefte om de op rijksniveau ervaren
financiële of uitvoeringsproblemen op te lossen.

22

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Dit heeft geleid tot een afwenteling van financiële problemen en het in
gevaar brengen van de positie van decentrale overheden. Daarom is het cru­
ciaal dat het Rijk de geldende wetten en afspraken over het bieden van een
passende bekostiging met heldere criteria aan het begin van het proces toe
past en daarop vervolgens ook monitort. Het risico is anders dat de financiële
verhoudingen onderdeel blijven van de dagelijkse politiek met terugkerende
onderhandelingen.

Inburgeringswet
Een casus waar bij medebewindstaken een zakelijker houding zou heb­
ben geholpen, is de nieuwe Inburgeringswet. Deze geeft de inburge­
ringstaak in medebewind aan gemeenten, maar een Artikel 2 onderzoek
bleef lang achterwege. Nadat het onderzoek alsnog uitgevoerd was,
ontstond een moeizaam onderhandelingsproces om het voorzieningen­
niveau in overeenstemming te brengen met het beschikbare budget.23

Zakelijker houding bij medebewind
Naast toepassing van de geldende wetgeving en codes, helpt het als het Rijk
en decentrale overheden bij taakoverdrachten en medebewind een zakelijker
benadering kiezen waarbij aan het begin de klassieke drie W-vragen worden
beantwoord:
-	 Wat willen we bereiken? Welke doelen, maatschappelijke effecten ­willen
we bereiken?
-	 Wat gaan we daarvoor doen? Wat moet daarvoor door wie worden
­uitgevoerd?
-	 Wat gaat dat kosten? Wat hebben we er voor over, wie betaalt en wat
levert het op?
Als het gewenste voorzieningenniveau niet met het beschikbare budget ver­
wezenlijkt kan worden, dan zijn er twee mogelijkheden: óf het budget moet
omhoog, óf de eisen omlaag.

‘In het algemeen zouden Rijk en decentrale overheden elkaar bij
medebewind meer tegemoet moeten treden als opdrachtgever
en opdrachtnemer. ’

23 ROB, Advies wetsvoorstel Inburgering 2021, augustus 2019.

23

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De Raad wijst daarbij naar de uitvoering van het Klimaatakkoord. De ambities
zijn duidelijk en liggen vast. Er zijn afspraken gemaakt over wie wat doet. Nu
de kosten daarvan zichtbaar worden is het van belang de kosteneffectiviteit
van de verschillende maatregelen te wegen.

Y Bij afspraken over medebewindstaken of taken waarbij vooral een

beroep wordt gedaan op de uitvoeringskracht van decentrale overheden,
is een zakelijkere houding nodig. Het Rijk is de opdrachtgever, de
decentrale overheden zijn opdrachtnemer.

Y Als het ambitieniveau niet te bereiken is met het beschikbare budget,
moeten of de eisen omlaag, of het budget omhoog.

Borgen van stelselafspraken
Na het sluiten van het IBP waren er veel warme woorden over de positie van
decentrale overheden. De gezamenlijke verantwoordelijkheid en gelijkwaar­
digheid van overheidslagen stond voorop. Het adagium ‘je gaat erover of niet’
veranderde in ‘je draagt bij naar wat je kan.’
De praktijk wees echter uit dat de bestuurlijke en financiële positie van het
Rijk niet miskend kan worden. Door het voortslepen van financiële discussies,
beleidsmatige ingrepen en door terug onderhandelen vanuit decentrale over­
heden, werd het onderling wantrouwen gevoed.
Wrijving tussen bestuurslagen is onvermijdelijk en houdt het openbaar
bestuur scherp. Te veel spanning op de relatie echter ondermijnt het goed
functioneren van het openbaar bestuur, vanwege verlies van tijd en energie
aan onproductieve discussies en een afkalvend vertrouwen in elkaar. Boven­
dien heeft – zoals hierboven al aangegeven – het onvoldoende naleven van
stelselafspraken zijn effect gehad op de financiële positie van met name
gemeenten.
Naleving van het stelsel moet beter worden geborgd. Het lijkt te ontbreken
aan een kritische toets op beleidsvoornemens, aan waarborgen, aan controle­
mechanismes en checks and balances tussen overheden binnen de decentrale
eenheidsstaat. De positie van de minister van Binnenlandse Zaken als stelsel­
verantwoordelijke minister voor het decentraal bestuur blijkt hiertoe onvol­
doende toegerust. Daarom stelt de Raad voor dat de ondertekening door de
minister van BZK verplicht is bij elk wetsvoorstel dat decentrale overheden in
den brede raakt. Denk aan taakoverdrachten, medebewindstaken, regionale
indelingen en budgetoverdrachten. Bij die laatste is het denkbaar dat ook de
ondertekening door de minister van Financiën verplicht moet zijn.
24

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Y Stel de ondertekening van de minister van BZK verplicht bij elk

wetsvoorstel dat decentrale overheden raakt, met name waar het de
Gemeentewet, de Provinciewet en de Financiële-verhoudingswet betreft.

Als het goed is, zou er weinig arbitrage nodig moeten zijn tussen overhe­
den: stelselafspraken zouden veel geschillen moeten voorkomen, bestuur­
lijk-politieke oordelen zouden tot de hoofdlijnen beperkt moeten blijven en
niet tot een politieke kwestie moeten worden. De praktijk heeft anders uit­
gewezen, en ook bovenstaande adviezen zullen niet alles kunnen oplossen.
In voorkomende gevallen zal soms een vorm van arbitrage nodig zijn – met
inachtneming van het ultimaat van de politiek. Maar op dit moment ont­
breekt een gezaghebbend orgaan dat richtinggevende uitspraken kan doen
in (financiële) geschillen tussen overheden, zuiver optreden van overheden
kan bevorderen, winkelen met andermans portemonnee kan voorkomen, en
dat onproductieve discussies kan beëindigen die binnen het stelsel opgelost
zouden moeten worden. Het beleggen van deze taak heeft overigens pas zin
als er duidelijke kaders, normen en uitgangspunten zijn vastgelegd. Deze rol
hoort niet thuis bij een adviescollege als de ROB.

Y Stel een onafhankelijke arbiter in voor bestuurlijke en financiële

verschillen van inzicht tussen overheden, ter borging en bevordering
van het naleven van stelselafspraken. Dit met inachtneming van het
ultimaat van de politiek, en na het vooraf vastleggen van kaders,
normen en uitgangspunten.

25

5 Instrumenten: zuiverder toepassing, meer
innovatie

Hierboven is benoemd dat het onderscheid tussen de rol van de decentrale
overheid als volwaardig politiek bestuurlijk orgaan en die van bestuurlijk ver­
antwoordelijk uitvoeringsorgaan gaandeweg uit zicht is geraakt. Dit heeft zijn
weerslag op de toegepaste financieringsinstrumenten: de bekostiging is niet
afgestemd op de verschillende karakteristieken van verschillende taken. De
Raad doet aanbevelingen voor de bekostiging van drie typen taken: taken die
door gemeenten en provincies worden uitgevoerd; taken die door het Rijk op
regionaal niveau zijn belegd en tot slot taken met een meerschalig en inno­
vatief karakter.
Bekostiging provinciale en gemeentelijke taken
Eerder is al het verschijnsel ‘gemeentefonds als duizend-dingen-doekje’
benoemd.

‘De keuze voor bekostiging via het gemeentefonds wordt
gedomineerd door de idee dat dat als het budget vrij
besteedbaar is, de sturingsmogelijkheden ook automatisch
geborgd zijn.’

Dat is echter niet zo; als er sectorale regelgeving (vanuit het Rijk) komt, worden
de mogelijkheden om eigen afwegingen te maken over de meest effectieve
en doelmatige besteding van middelen beperkt. Het oorspronkelijke karakter
van het gemeentefonds als een herverdeling van de gezamenlijke belastingin­
komsten voor de bekostiging van autonome taken is gaandeweg steeds meer
geëvolueerd tot een bekostigingsvorm voor medebewindstaken. Daarmee wil
de Raad niet stellen dat lokale uitvoeringsvrijheid geen meerwaarde heeft,
maar wel dat dit andere eisen stelt aan het bekostigingsinstrument. Er ont­
breekt echter een goed instrumentarium voor medebewindstaken. De Raad
stelt daarom voor de huidige algemene uitkering voor gemeenten op te delen
in een basisuitkering en een medebewindsuitkering. In zijn advies over de
Herijking gemeentefonds opperde de Raad reeds het idee om het gemeente­
fonds te splitsen in een klassiek deel voor meer collectieve lokale voorzienin­
gen met relatief veel beleidsvrijheid en een brede sociaal domeinuitkering

26

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

met herkenbare onderdelen voor meer persoonlijke voorzieningen waarbij de
beleidsvrijheid van gemeenten beperkt is.24
De basisuitkering geldt daarbij als een vrij besteedbare inkomstenbron voor
taken met veel beleidsvrijheid. Het biedt de basis voor de bekostiging van
structurele taken en voorzieningen in alle gemeenten. Deze uitkering beoogt
gemeenten in dezelfde financiële uitgangspositie te plaatsen (het derde aspi­
ratieniveau). Dat wil zeggen: als gemeenten dezelfde belastingdruk zouden
hebben, zouden ze alle dezelfde uitgebreidheid van voorzieningen aan hun
inwoners kunnen bieden, waarbij de exacte mix en omvang nog steeds kan
verschillen. Een lager (hoger) voorzieningenniveau komt tot uitdrukking in
lagere (hogere) lokale belastingen. De verdeling van het fonds houdt reke­
ning met objectieve specifieke kostenverhogende factoren en de mogelijkheid
eigen inkomsten te kunnen genereren. De verdeling wordt gebaseerd op col­
lectieve voorkeuren van gemeenten en gemeentelijke kenmerken.
De medebewindsuitkering is voor taken waarbij gemeenten primair uitvoe­
ring geven aan rijksbeleid, zoals de Wmo of de jeugdzorg. Een medebewinds­
uitkering is een decentralisatie-uitkering voor taken waarbij het Rijk een
stelselverantwoordelijkheid heeft en op grond daarvan beleidsdoelen heeft
geformuleerd.25 Er gelden geen bestedingsvoorwaarden. Wel kan worden
vastgelegd dat bij decentrale overheden beleidsinformatie opgevraagd kan
worden. Dit om een oordeel over de effectiviteit van het beleid als geheel te
kunnen geven. Het biedt daarmee een basis voor een afgebakende bestuur­
lijke dialoog over de wederzijdse inspanningen en verantwoordelijkheden.

‘Voor voorzieningen waarvan de beschikbaarheid en
toegankelijkheid niet afhankelijk mag zijn van lokale politieke
voorkeuren is een medebewindsuitkering het meest geëigende
instrument.’

Bij deze taken heeft het Rijk stelselverantwoordelijkheid, zijn er landelijke
kaders en worden sectorale belangen meegewogen. Uitvoering dicht bij
de burger is wel van belang, maar er is minder ruimte voor lokale politieke
afwegingen. De medebewindsuitkering maakt wel deel uit van het gemeen­
tefonds, maar de vakdepartementen zijn voor dit onderdeel als het ware
medefondsbeheerder.

24 ROB, Herijking gemeentefonds, september 2019.
25 ROB, Herijking uitkeringsstelsel, december 2019.

27

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Dat de medebewindsuitkering onderdeel uitmaakt van het gemeentefonds
is van belang om de integrale afweging binnen gemeenten te bevorderen en
– voor het sociaal domein – de transformatie niet in de weg te staan. Maar
omdat het medebewindstaken zijn, is het Rijk volgens de Gemeentewet
gehouden aan een kostendekkende bijdrage aan alle gemeenten, afgezien
van eventuele eigen bijdragen van gebruikers. Deze kostendekkendheid geldt
op macroniveau, dat wil zeggen voor alle gemeenten samen. Het volume van
het beschikbare macrobudget voor de medebewindsuitkering zou de kosten­
ontwikkeling van de totaliteit van de gemeenten kunnen volgen.
Concreet zou dat inhouden dat de bekostiging van minder beleidsrijke taken
uit het sociaal domein op een andere wijze zou moeten worden vormgege­
ven. Voor persoonsgerichte voorzieningen en dienstverlening zou de verdeling
een hoger niveau van verevening moeten hebben (4e aspiratieniveau: gelijk
voorzieningenniveau). Dit met het oog op de maatschappelijke en politieke
behoefte aan een vorm van uniformiteit en rechtszekerheid. Om die uniformi­
teit te waarborgen ligt een verdeling gebaseerd op huishoudenskenmerken in
plaats van gemeentelijke kenmerken voor de hand. Als gemeenten ter verdere
dekking van de kosten eigen bijdragen kunnen innen (al dan niet inkomensaf­
hankelijk), dan is die gebonden aan landelijk uniforme regels om gemeentelijk
inkomensbeleid te voorkomen.
Deze wijze van het bepalen van omvang en verdeling sluit een prikkel voor
doelmatige uitvoering niet uit: elke afzonderlijke gemeente moet tekorten
immers in eerste aanleg uit eigen middelen opvangen. Als de tekorten op de
verschillende onderdelen voor een individuele gemeente een vooraf afgespro­
ken drempel overschrijden, zou beroep op een apart vangnet mogelijk moeten
zijn.
Het instellen van een dergelijke uitkering moet ertoe leiden dat overheden
(Rijk en decentraal) zich beter bewust worden van de balans tussen taak, ver­
antwoordelijkheid, bevoegdheid en bekostiging. Bij meer sturing vanuit het
Rijk past een andere manier van bekostiging.

Y Onderscheid twee typen uitkeringen binnen het gemeentefonds voor
de bekostiging van decentrale overheden.

Y De eerste is een basisuitkering voor taken met veel beleidsvrijheid,

die wordt verdeeld en geïndexeerd als de huidige algemene uitkering,
met als uitgangspunt een gelijke financiële uitgangspositie.

28

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Y Daarnaast een aparte medebewindsuitkering voor (medebewinds)taken

met ‘slechts’ uitvoeringsvrijheid en/of waarin weinig verschil toegelaten
is. Deze kent een eigen indexering en een verdeling met als uitgangspunt
een gelijk voorzieningenniveau.

Deze instrumenten laten zich één-op-één afbeelden op de typologieën van
het decentraal bestuur uit figuur 1.
Figuur 3

Basisuitkering en medebewindsuitkering

decentrale overheid als
politiek orgaan

decentrale overheid als
uitvoeringskantoor

Politiek-bestuurlijk

Politiek-bestuurlijk

• beleidsvrijheid
• afstemming op lokale voorkeur
• ruimte voor verschil
Financieel
• gelijke financiële uitgangspositie
Bekostiging
• basisuitkering

• landelijke kaders en regels
• lokaal toegangsloket
• landelijke uniformiteit
Financieel
• gelijk voorzieningenniveau
Bekostiging
• medebewindsuitkering

Bekostiging van decentrale taken door middel van een specifieke uitkering is
in een aantal gevallen echter het meest geëigende bekostigingsinstrument.
Ondanks de bezwaren die aan specifieke uitkeringen kleven, zoals de verant­
woordingslasten, kunnen er gelegitimeerde reden zijn om een specifieke uit­
kering te verkiezen boven andere uitkeringstypen. Specifieke uitkeringen zijn
geschikt voor de bekostiging van specifieke taken waarbij de afweging op
rijksniveau noodzakelijk is. Ze staan om die reden ook op de departementale
begroting. Specifieke uitkeringen passen dan ook als het Rijk zicht wil houden
op de besteding van de middelen en er slechts in beperkte mate sprake is van
afweging van lokale of regionale belangen. Het kan ook gaan om taken met
een grillige dynamiek of als inkomenspolitieke overwegingen een rol spelen.
Voorts kan het gaan om een taak met een tijdelijk karakter waarbij er nog

29

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

geen of onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van de kosten ervan. Voor
verplichte regionale samenwerkingsverbanden ligt rechtstreekse bekostiging
via een specifieke uitkering in de rede.
Een deel van deze overwegingen speelde bij het sluiten van de regiodeals: een
aantal daarvan kende bestedingsvoorwaarden. Dan is bekostiging via het pro­
vincie- of gemeentefonds niet toegestaan.

Y Stel heldere criteria vast in welke gevallen bekostiging door middel van

een specifieke uitkering geboden is. Zorg daarbij voor een beperking van
de verantwoordingslasten. Controle op basis van outcome en output
verdient de voorkeur.

Het decentraal belastinggebied dient primair voor de bekostiging van eigen
decentrale beleidskeuzes, maar ook als buffer voor tegenvallers en het opvan­
gen van verdeelstoornissen. Het gaat dan vooral om collectieve goederen met
lokale uitstraling, zoals parken, groen, sportvoorzieningen en dergelijke.26
Indien een gemeente of provincie een hoger voorzieningenniveau wenst, kan
zij daartoe de eigen belastingen verhogen.
Er zijn vele pleidooien voor het vergroten van het decentraal belastinggebied
geweest.27 Ook de Raad is in principe voorstander van een vergroting van het
eigen belastinggebied, met een gelijktijdige verlaging van de inkomsten­
belasting (een belastingschuif van de Rijksoverheid naar lokale overheden).
Dit vergroot de eigenstandige positie van het decentraal bestuur. Maar in de
optiek van de Raad kan pas sprake zijn van een vergroting van het lokale belas­
tinggebied, als de bekostigingssystematiek voor andere taken ook op orde is.
Anders dreigt het gevaar dat tekorten op de uitvoering van medebewindsta­
ken worden afgewenteld op de lokale belastingbetaler. Hoewel vanuit econo­
misch-theoretische overwegingen een zichtbare belasting de voorkeur heeft,
geeft de Raad in overweging bij een uitbreiding van het lokaal belastinggebied
niet alleen te kijken naar de herintroductie van de onroerendzaakbelasting op
huurwoningen en een ingezetenenbelasting maar ook de mogelijkheid te kij­
ken naar de optie van lokale opcenten op de loonbelasting. Dit laatste om de
gelijkwaardigheid van het type belasting zoals de zichtbaarheid en de grond­
slag waarop geheven wordt tot uitdrukking te brengen.

26 Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017. ROB, Beleidsvrijheid geduid, 2020.
27 Advies Commissie financiële ruimte voor gemeenten, Bepalen betekent betalen.
Rfv, briefadvies Uitbreiding lokaal belastinggebied. 2015.

30

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Y Maak werk van een uitbreiding van het lokaal belastinggebied om een

betere afweging van kosten en baten van lokale voorzieningen mogelijk
te maken. Uitbreiding van het lokaal belastinggebied kan pas aan de
orde zijn als de bekostigingssystematiek voor decentrale overheden op
orde is. Dat houdt in dat het Rijk voorziet in een adequate bekostiging
van medebewindstaken. Ook gemeenten zouden pas nieuwe taken op
zich moeten nemen als de bekostiging adequaat is.

Bekostiging regionale taken/opgaven
Het benoemen van een regionale opgave is één, de bestuurlijke en financiële
consequentie daaraan verbinden is twee. Duidelijk moet zijn waar het om gaat:
is het verlengd lokaal bestuur waarbij vrijwilligheid voorop staat, of is het een
door het Rijk opgelegde vorm van regionale samenwerking waarbij er meer
sprake is van gedeconcentreerd rijksbeleid? Nu wordt dat onderscheid niet
gemaakt: regionale samenwerking wordt voor het leeuwendeel van onderop
via gemeentelijke bijdragen bekostigd. Rechtstreekse bekostiging is de uit­
zondering, ook bij verplicht regionaal bestuur. Individuele gemeenten hebben
vaak weinig directe invloed op de kosten van regionale samenwerking. De
regio’s hebben geen rechtstreeks verkozen vertegenwoordigend orgaan, maar
kennen alleen een getrapte verantwoording. Gemeenten dragen dus hun geld
af aan een bestuurslaag terwijl zij slechts zeer beperkt kunnen controleren
hoe dat geld wordt uitgegeven. Waar het vrijwillige samenwerking betreft,
kan gebrek aan goede governance als hun eigen keuze beschouwd worden.28
Maar voor verplichte samenwerking waarbij het Rijk de kaders stelt, is de band
tussen bepalen en betalen verbroken. Daarom is voor verplichte regionale
samenwerking met veel landelijke kaders rechtstreekste bekostiging door het
Rijk aangewezen. Gemeentelijke bijdragen zouden beperkt moeten blijven tot
welomschreven eigen extra wensen van gemeenten of regio.

Y Voer voor verplichte regionale samenwerking waarbij het Rijk kaders
oplegt, rechtstreekse Rijksbekostiging in. Alleen voor vrijwillige
samenwerking binnen een regio is een gemeentelijke of provinciale
bijdrage geschikt.

28

ROB, Wisselwerking – naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de boven­
gemeentelijke samenwerking, 2015.

31

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Het Rijk ziet de regio als het meest geëigende schaalniveau voor de aanpak
van veel problemen. Daarbij wijst het op het belang van regionale samen­
werking, afstemming en bundeling van (financiële) slagkracht. Ook het
bevorderen van triple helix samenwerking vormt een belangrijke impuls voor
regionale samenwerking. De proeftuinen en de regio-enveloppes (Regiodeals)
zijn een uitvloeisel van deze filosofie.
Het financieel instrumentarium blijkt echter niet goed toegesneden op deze
vorm van taakgerichte regionale samenwerking met meerdere partijen. Het
ontbreekt aan een adequate uitkeringsvorm. De verantwoordingsmechanis­
mes die een rol spelen bij de verantwoording van rijksgeld zijn niet toege­
sneden op het verdelen van gelden aan regio’s zonder een formele wettelijke
structuur. De verdeling heeft daarbij veel weg van een soort schoonheidswed­
strijd waarbij het Rijk vooraf een selectie maakt waarbij naast urgentie regio­
nale spreiding een rol speelt. Met als gevolg dat door de inzet van Rijksgeld de
agenda onbedoeld top-down wordt bepaald: wie betaalt, bepaalt. Dus in feite
vindt de afweging eerder op rijks- dan regioniveau plaats.
Taken met meerschalig en transformatief karakter
Opgaven ‘van de lange adem’ die de inzet van vele (netwerk-)partners en om
een transformatie vragen (klimaat, verduurzaming, omgevingswet, brede
regionale welvaart, transformatie zorg, woningbouw), kennen een onzekere
dynamiek en uitkomst. Vanwege deze onzekerheden is een goede afweging
tussen kosten en baten niet mogelijk; men is het er alleen over eens dat een
opgave aangepakt moet worden. Bovendien is verantwoording in een net­
werksituatie lastig te organiseren, zullen de baten verspreid in de tijd en op
verschillende plaatsen neerslaan en normaal gesproken niet terechtkomen bij
de investerende partijen. Daarom zijn deze transformatieve opgaven niet aan
te pakken met het huidige ‘robuust’ financieel en bestuurlijk instrumenta­
rium. Voor deze opgaven zijn andere sturings-, verantwoordings- en financie­
ringsinstrumenten nodig. De gewone marktmechanismen voor financiering
schieten daartoe tekort.29
Dit moeten instrumenten zijn die experimenteerruimte toelaten, een (her)
verdeling van risico’s en baten en langjarige zekerheden bieden, met een
governance die vertrouwen tussen de vele partners bevordert. Voor langjarige,
transformatieve opgaven is fondsvorming is een belangrijk instrument. Fonds­
vorming is hiertoe een belangrijk instrument. Een voorbeeld is het Hoogwa­
terbeschermingsprogramma (HWBP). Kernelementen zijn: gezamenlijke
beschikkingsmacht over een gezamenlijk fonds, gevuld met eigen bijdragen
29 C. van den Berg en B.Leurs, Hoe bekostig je multi-level governance? Naar goede financiële
verhoudingen voor ‘de opgave centraal’. In: B.Leurs (red.), essaybundel, Samenwerken, samen
betalen? Over de bekostiging van opgaven in maatschappelijke netwerken, ROB: Den Haag,
juni 2020, pag. 13-23.

32

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

naar rato. Die bijdragen van elke partner moeten democratisch gelegitimeerd
zijn. Die democratische legitimatie en governance moeten gebalanceerd zijn:
de langjarige opgaven verhouden zich slecht met snel wisselende politieke
verhoudingen, tegelijkertijd moet er democratische bijsturing en een leerpro­
ces mogelijk zijn.

Y Ontwikkel instrumenten die experimenteerruimte toelaten, een (her)
verdeling van risico’s en baten organiseren en langjarige zekerheden
bieden. Cruciaal is een governance die vertrouwen tussen de vele
partners bevordert.

Y Ontwerp voor langjarige, transformatieve opgaven fondsen die

door overheden gezamenlijk beheerd worden. Ook hier is een goede
governance de sleutel.

33

6 Opschonen, innoveren en borgen

Figuur 4

Oplossingsrichtingen

Opschonen, innoveren en borgen
Y Stop verrommeling en winkel niet met
andermans portemonnee

Y Bepaal rol en taak van decentrale overheid
en regio

• Hanteer een afwegingskader ­bekostiging
i.c.m. beleidsvrijheid
• Stel een onafhankelijke monitor
financiële positie in
• Breid het lokaal belastinggebied pas
uit als het stelsel op orde is

• Veranker de concepten ‘gemeente’, ‘regio’
en ‘provincie’ in wetgeving
• Borg daarin een toetsingskader voor
taaktoedeling met heldere principes
• Maak de spanningen tussen de ­principes
expliciet

financiën

bestuurlijke organisatie

instrumenten

instituties en cultuur

Y Zuiverder toepassing, meer innovatie

Y Borg de naleving van stelselafspraken

• Aparte bekostiging en gemeente/
provinciefonds voor medebewind met
eigen verdeling en indexatie
• Rechtstreeekse bekostiging verplichte
regionale samenwerking
• Gezamenlijke fondsen voor
transformatieve opgaven

• Stel ondertekening en toets door BZK
verplicht bij voornemens Rijk die
decentrale overheden raken
• Arbiterfunctie als ultimum remedium
(niet de ROB)
• Zakelijker houding bij medebewind
(opdrachtgever/opdrachtnemer)

De belangrijkste opdracht op het terrein van de bestuurlijke en financiële ver­
houdingen voor het nieuwe kabinet is om de balans weer te herstellen, omdat
anders de financiële problemen bij decentrale overheden onbeheersbaar wor­
den en hun kracht verder erodeert. Daartoe moet het nieuwe kabinet de rol en
taak van decentrale overheden en regio definiëren en verankeren, de huidige
34

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

bekostigingswijzen opschonen, de naleving van stelselafspraken borgen en de
instrumenten zuiverder toepassen en innoveren.
Dit is noodzakelijk omdat de overheid voor grote opgaven staat op het terrein
van de woningbouw, de energietransitie, de klimaatadaptatie, het opvangen
van de gevolgen van de coronacrisis, het werken aan brede welvaart, regionale
economie, vitaal platteland e.d. Maar ook in het herstel van vertrouwen in een
overheid die werkt voor de burger.

‘Het is een illusie te denken dat een zak geld het structurele
probleem van de disbalans oplost. Als je alleen focust op het
geld, dan vergeet je de systeemfout: in bevoegdheden zijn
er dingen niet in evenwicht.’ 30

Y Er is bij de aanvang van de nieuwe kabinetsperiode een reset nodig.

Maak vooraf gezamenlijk de balans op. Het gaat dus niet (alleen) om
extra geld om de tekorten in te lopen. Dit is wel noodzakelijk, maar
gaat het onderliggende probleem niet oplossen.

De oplossing vergt ook een aantal fundamentele keuzes. Als die keuzes niet
worden gemaakt blijft het doormodderen, lopen we het risico dat over een
aantal jaar de tekorten weer oplopen en dreigt het gevaar van een verdere uit­
holling van de lokale democratie. De fundamentele keuzes dienen niet alleen
in samenhang maar ook in de goede volgorde worden aangepakt. Sommige
van die keuzes kunnen binnen het huidige stelsel worden gemaakt, andere
vergen een aanpassing van wet- en regelgeving. Het is niet reëel te verwach­
ten dat dit samenhangende pakket van maatregelen tijdens de kabinetsfor­
matie kan worden geregeld. Maar het is wel van het grootste belang dat er bij
de formatie een start wordt gemaakt.

30 Zie ook Maarten Schurink op het Festival van het Bestuur, van 11 februari 2021
https://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/nieuws/laten-we-niet-vier-jaar-over-geldpraten.16048434.lynkx?tid=TIDP606458XAA7F7D609B36401681C621081480C65FYI5&utm_
campaign=BB_NB_Dagelijks&utm_medium=email&utm_source=SMG&utm_con­
tent=1289_12-02-2021.

35

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Y Stel een speciale functionaris naar analogie van de deltacommissaris

aan die binnen een jaar komt met de uitwerking van een samenhangend
pakket van maatregelen om de balans in de bestuurlijke en financiële
verhoudingen te herstellen.

Het is daarbij van belang dat partijen zich binden aan de uitvoering van deze
veranderingsagenda voor het decentraal bestuur. Bestaande patronen moe­
ten worden doorbroken. Het begint met de erkenning van de verschillende
rollen die gemeenten en provincies binnen het openbaar bestuur vervullen.
Daarvoor is het van belang duidelijkheid te bieden over de aard van de taak en
wie de politieke afweging maakt over de omvang en kwaliteit van het voor­
zieningenniveau waar de burger op mag rekenen. Indien de gemeente of de
provincie verantwoordelijk is voor de uitvoering zijn er waarborgen nodig dat
zij over voldoende middelen beschikken om de taken goed en efficiënt uit te
voeren. Daar waar gemeenten en provincies zelf keuzes kunnen maken vol­
staat dat zij onderling in een gelijke uitgangspositie komen te verkeren.
Decentrale overheden hebben zelf ook een rol: ze moeten hun eigen rol en
positie in balans brengen met hun mogelijkheden, een zakelijker houding
richting medebewindstaken en taakoverdrachten hanteren, en niet alles aan
de onderhandelingstafel brengen om dan later weer terug te onderhandelen.
Agenda voor het volgende kabinet
De in de verschillende kwadranten genoemde aanbevelingen dienen als aan­
zet voor een samenhangend pakket aan maatregelen:
-

Een betere procedurele verankering van artikel 2 Fvw. Daarin wordt vast­
gelegd dat een onafhankelijke partij de financiële gevolgen van beleids­
wijzigingen in kaart brengt.

-

Idem voor Artikel 108 lid 3 Gemeentewet. Of wel: het uitgangspunt dat
bij mede­bewind de kosten daarvan door het rijk worden vergoed.

-

Borging stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK. De
minister BZK vervult de positie als hoeder van het decentraal bestuur;
mede-ondertekening bij medebewind en andere beleidsvoornemens die
decentrale overheden raken.

-

Een arbiter financiële en bestuurlijke verhoudingen waar partijen bij
­verschil van inzicht over de naleving van de afspraken en uitgangs­
punten uit financieel beleidskader zaken kunnen voorleggen voor
­bindende uitspraak. Het beleggen van deze taak heeft overigens pas

36

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

zin als er duidelijke kaders, normen en uitgangspunten zijn vastgelegd.
Een onafhankelijk orgaan is ook één van de voorwaarden voor een uit­
breiding van het lokaal belastinggebied.
-

Stel vast wat nodig is om de tekorten in het sociaal domein op te lossen
en te beheersen. Dit vergt een nadere afweging over wat de burger van
de overheid mag verwachten aan zorg en wat die eventueel zelf daar (al
dan niet via een inkomensafhankelijke bijdrage) aan kan bijdragen.

-

Stel een financieel beleidskader decentrale overheden op waarin de
financiële afspraken voor de komende kabinetsperiode worden vast­
gelegd over de ontwikkelingen van de vrije bestedingsruimte van
decentrale overheden. Verbind daaraan de consequentie van een moni­
torsysteem waarin de vrije bestedingsruimte van gemeenten wordt
gevolgd.

-

Maak werk van de herverdeling gemeentefonds en het provinciefonds.
Voor wat betreft het gemeentefonds: benut de beschikbare tijd tot
de invoering om de voorstellen beter inhoudelijk te onderbouwen en
zo nodig bij te stellen zodat ze aansluiten bij de objectieve kosten van
gemeenten.

-

Introduceer van een vrij besteedbare basisuitkering waarbij de beleidsen bestedingsvrijheid voorop staat. Een basisuitkering heeft een indexe­
ring op basis van een normeringssystematiek die meerjarige zekerheid
biedt over de ontwikkeling van de omvang dat kan door deze te koppe­
len aan het Rijksuitgavenkader. Voor de basisuitkering geldt voorts een
objectieve verdeling conform het huidige uitgangspunt dat gemeenten
bij eenzelfde belastingdruk zouden hebben, in staat moeten zijn het­
zelfde voorzieningenniveau aan hun inwoners te kunnen bieden, waarbij
de exacte mix en omvang nog steeds kan verschillen op basis van lokale
voorkeuren.

-

Stel een medebewindsuitkering binnen het gemeentefonds in voor
taken waarbij het Rijk primair stelselverantwoordelijkheid draagt en een
uniform voorzieningenniveau het uitgangspunt is, en decentrale over­
heden primair verantwoordelijk zijn voor een doelmatige en effectieve
uitvoering. Indexering kan plaats vinden op basis van de ontwikkeling
van de kostenontwikkeling bij decentrale overheden als geheel met
daarbij eventueel prikkels voor een doelmatige uitvoering. Om een oor­
deel over de effectiviteit van het beleid als geheel kan beleidsinformatie
worden opgevraagd. Het biedt daarmee een basis voor een afgebakende
bestuur­lijke dialoog over de wederzijdse inspanningen en verantwoorde­
lijkheden.

37

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

31

-

Draag zorg voor een helder afwegingskader onder welke voorwaarde
specifieke uitkeringen geoorloofd dan wel geboden zijn.

-

Uitbreiding van het lokaal belastinggebied kan pas aan de orde zijn als
de uitkeringssystematiek op orde is om te voorkomen dat rijksbezuini­
gingen worden afgewenteld op het gemeentelijk belastinggebied.

-

Draag zorg voor een duidelijke verankering van de rol van het Rijk bij
interbestuurlijke samenwerking zodat de financiële verhoudingen gelijk
oplopen met de veranderde wijze van interbestuurlijk werken.31

Zie ook het in maart of april 2021 te verschijnen advies ‘Rol nemen, ruimte geven. Advies
over de rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking’

38

bijlage i

Geraadpleegde personen

Maarten Allers
Tjerk Budding
Ferd Crone
Douwe Jan Elzinga
Bernard ter Haar
Martijn Groenleer
Mariska Kromhout
Solke Munneke
Tom Overmans
Klaartje Peters
Coen Teulings
Friso de Zeeuw
Richard van Zwol

39

bijlage ii Samenstelling Raad voor het Openbaar
Bestuur

Drs. J.M.M. (Han) Polman, voorzitter
Commissaris van de Koning, Provincie Zeeland
Prof. dr. ir. C.J.A.M. (Katrien) Termeer, vice-voorzitter
Hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen Universiteit
Prof. dr. C.F. (Caspar) van den Berg
Hoogleraar Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen, Campus Fryslân
Dr. E.M. (Martiene) Branderhorst
Algemeen directeur, Gemeente Den Haag
Prof. mr. dr. F.J. (Frank) van Ommeren
Hoogleraar Staats- en bestuursrecht, Vrije Universiteit te Amsterdam
H. (Huri) Sahin
Accountmanager Zuid-Holland bij het Nationaal Programma Regionale
Energiestrategie
Drs. P.J. (Peter) Verheij
Wethouder, Gemeente Alblasserdam
Drs. C.J.G.M. (Kees Jan) de Vet
Dijkgraaf, Waterschap Brabantse Delta
Dr. M.W.M. (Miranda) de Vries
Burgemeester, Gemeente Etten-Leur
Drs. P.J.M. (Peter) Wilms
Tijdelijk raadslid, Economisch consultant publieke sector

40