Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 166

Wijziging van de Uitvoeringswet grondkamers
(aanpassing in verband met Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen en in verband met
herziening benoemingsprocedure)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State wordt niet openbaar gemaakt,
omdat het zonder meer instemmend luidt/
uitsluitend opmerkingen van redactionele aard
bevat (artikel 26, vijfde lid, van de Wet op de
Raad van State).

1. Algemeen
Het onderhavige wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Uitvoeringswet
grondkamers (hierna: Uitvoeringswet). Allereerst wordt de Uitvoeringswet
gewijzigd in verband met aanpassing aan de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen (hierna: Kaderwet). Deze wijziging strekt ertoe de
grondkamers onder de werking van de Kaderwet te brengen (artikel I,
onderdeel A, van het wetsvoorstel). Op deze wijziging wordt nader
ingegaan in paragraaf 2 van deze memorie van toelichting. Op grond van
artikel 6 van de Kaderwet is de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties medeondertekenaar van dit wetsvoorstel. De
toelichting wordt dan ook mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties gegeven. Daarnaast wordt de formele
adviesrol voor gedeputeerde staten bij de benoemingsprocedure voor de
leden van de grondkamers geschrapt (artikel I, onderdeel B, van het
wetsvoorstel). Op die wijziging wordt nader ingegaan in paragraaf 3 van
deze memorie van toelichting. Ten slotte is van de gelegenheid gebruik
gemaakt enkele onjuiste verwijzingen te herstellen (artikel I, onderdelen C
tot en met E, van het wetsvoorstel).
Het wetsvoorstel betreft de organisatie en de werkwijze van de grondkamers. Het wetsvoorstel leidt niet tot administratieve lasten voor burgers
of bedrijven. Het wetsvoorstel heeft wel gevolgen voor de uitvoeringslasten. Hierop wordt ingegaan in paragraaf 4 van deze memorie van
toelichting.
Artikel II voorziet in inwerkingtreding van het wetsvoorstel bij koninklijk
besluit. Aangesloten zal worden bij het kabinetsbeleid inzake vaste
verandermomenten (Kamerstukken II 2009/10, 29 515, nr. 309).

kst-33166-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 166, nr. 3

1

2. Toepasselijkheid Kaderwet
2.1. Achtergrond
Per 1 februari 2007 is de Kaderwet in werking getreden. Deze wet heeft
onder meer ten doel de organisatie van zelfstandige bestuursorganen
(hierna: zbo’s) rijksbreed te uniformeren, de ministeriële verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuursorganen transparant te regelen en een
inzichtelijke financiële controle op de zbo’s vorm te geven.
Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Kaderwet is het noodzakelijk de
op 1 februari 2007 bestaande regelgeving met betrekking tot zbo’s aan te
passen. Overeenkomstig artikel 42 van de Kaderwet heeft de toenmalige
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de Tweede Kamer bij
brief van 21 januari 2008 bericht welke zbo’s die onder het toenmalige
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ressorteerden,
onder de werking van de Kaderwet zullen worden gebracht (Kamerstukken II 2007/08, 25 268, nr. 48). Dit betreft onder andere de grondkamers, wier positie is vastgelegd in de Uitvoeringswet. De grondkamers
zijn ingesteld in verband met het belang van onpartijdige en onafhankelijke beoordeling van pachtovereenkomsten (instellingsmotief als bedoeld
in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de Kaderwet). Het onderhavige
wetsvoorstel ziet op de wijziging van de Uitvoeringswet in verband met
de Kaderwet.
Op enkele punten wordt afgeweken van de Kaderwet. Dit hangt samen
met de semirechterlijke taken van de grondkamers zoals de toetsing van
pachtovereenkomsten. Als pachtovereenkomsten ter goedkeuring worden
voorgelegd aan de grondkamer, toetst de grondkamer de overeengekomen verplichtingen (waaronder de pachtprijs). De grondkamer geeft
daarmee een onafhankelijk, bindend oordeel over hetgeen de betrokken
partijen hebben vastgelegd in de pachtovereenkomst.
De Uitvoeringswet bevat tevens bepalingen over de positie van de
Centrale Grondkamer. Dit college is met rechtspraak belast en voldoet
daarmee niet aan de definitie van bestuursorgaan, aldus de Afdeling
Rechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 16 september
1988 (Agr.R, 4219). Anders dan de grondkamers zal dit college dus niet
onder de werking van de Kaderwet worden gebracht.
2.2. Wijzigingen in verband met toepasselijkheid Kaderwet
Ingevolge een nieuw artikel 1a van de Uitvoeringswet is – met uitzondering van vier artikelen – de Kaderwet van toepassing op de grondkamers. Daarmee werken de algemene bepalingen waaraan een
zelfstandig bestuursorgaan ingevolge de Kaderwet moet voldoen
rechtstreeks door voor de grondkamers. Op enkele punten verdragen de
eisen van de Kaderwet zich evenwel niet met het semirechterlijk karakter
van de grondkamers.
Dit geldt voor de bevoegdheden van de minister om beleidsregels te
stellen met betrekking tot de taakuitoefening en besluiten van het
zelfstandig bestuursorgaan te vernietigen (artikelen 21 en 22 van de
Kaderwet). De uitsluiting van de bevoegdheid van de minister om
besluiten van de grondkamer te vernietigen geldt voor alle besluiten die
de grondkamer neemt. Dit vloeit voort uit de volledig onafhankelijke
positie van de grondkamer. De grondkamer kan ook oordelen over
pachtovereenkomsten waarbij de Staat een van de partijen is. Ook om
deze reden past het niet als de minister vervolgens beleidsregels kan
stellen met betrekking tot de taakuitoefening of besluiten kan vernietigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 166, nr. 3

2

Verder past benoeming van de voorzitter, secretaris en leden van de
grondkamer door de minister slecht bij de aard van de taken van de
grondkamer. De grondkamer geeft net als een rechterlijk college een
onafhankelijk, bindend oordeel. Hiertegen is enkel beroep mogelijk bij de
Centrale Grondkamer in de in artikel 36 van de Uitvoeringswet bedoelde
gevallen en dus niet bij de civiele rechter. De pachtrechter neemt de
juistheid aan van de beslissing van de grondkamer ten aanzien van
onderwerpen die tot de competentie van de grondkamer behoren.
Daarnaast kan de minister op grond van artikel 40 van de Uitvoeringswet
zelfstandig (dus los van de partijen) beroep van een beschikking van de
grondkamer instellen in verband met een juiste uitleg en toepassing van
het pachtrecht. Ten slotte is ook hier van belang dat de grondkamer kan
oordelen over pachtovereenkomsten waarbij de Staat een van de partijen
is. Gelet op al deze aspecten ligt het in de rede voor de voorzitter,
secretaris en leden van de grondkamer dezelfde eis te hanteren ten
aanzien van de benoeming als voor de leden van een rechterlijk college.
Vastgehouden wordt dan ook aan de benoeming door de Kroon van de
voorzitter, secretaris en leden van de grondkamer. Hiermee wordt
afgeweken van artikel 12 van de Kaderwet.
In het verlengde van benoeming door de Kroon is ervoor gekozen de
regeling van de rechtspositie bij algemene maatregel van bestuur te
handhaven. Hiermee wordt afgeweken van artikel 14 van de Kaderwet.
3. Herziening benoemingsprocedure leden grondkamer
Voor de benoeming van een lid of van een plaatsvervangend lid maken
gedeputeerde staten een aanbeveling op (artikel 3, derde lid, van de
Uitvoeringswet). De betrokkenheid van gedeputeerde staten is destijds op
verzoek van de Tweede Kamer opgenomen in de Pachtwet 1958 (Kamerstukken II 1955/56, 3884, nrs. 4 en 5). Bij de herziening van het pachtrecht
in 2007 is de benoemingsprocedure van de Pachtwet 1958 ongewijzigd
overgenomen in de Uitvoeringswet.
Per 1 januari 1998 is het Besluit aanwijzing rechtsgebied grondkamers in
werking getreden. Toen is het aantal grondkamers teruggebracht van
twaalf provinciale naar vijf regionale in verband met een wijziging in de
werklast en een efficiëntere organisatie en werkwijze bij de grondkamers.
Sindsdien maken gedeputeerde staten van de betrokken provincies
gezamenlijk een aanbeveling op. Met de inwerkingtreding van het
Uitvoeringsbesluit pacht per 31 oktober 2007 is het Besluit aanwijzing
rechtsgebied grondkamers vervallen. De in dat besluit opgenomen
bepalingen over het rechtsgebied van de grondkamers zijn ongewijzigd
overgenomen in het Uitvoeringsbesluit pacht.
De leden van de grondkamer hebben in de praktijk veelal deskundigheid
op een specifiek deel van het rechtsgebied van de grondkamer. In het
kader van een representatieve vertegenwoordiging wordt hiermee bij de
benoeming van de leden rekening gehouden. Zo hebben gedeputeerde
staten van de provincie, op wier grondgebied een vacature betrekking
heeft, het voortouw bij het opmaken van de aanbeveling. In de praktijk
gaat de werving van kandidaten vooral in overleg met de grondkamer. De
betrokkenheid van gedeputeerde staten van de desbetreffende provincies
is geleidelijk aan verminderd.
In het Regeerakkoord Vrijheid en verantwoordelijkheid (Kamerstukken II
2010/11, 32 417, nr. 14) en het Bestuursakkoord 2011–2015 (Kamerstukken
II 2010/11, 32 749, nr. 1) wordt een krachtige, kleine en dienstverlenende
overheid uiteengezet, die zich tot haar kerntaken beperkt. Belangrijk
adagium daarbij is «je gaat erover of niet». In die context ligt de formele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 166, nr. 3

3

adviesrol van gedeputeerde staten bij de benoeming van leden en
plaatsvervangend leden van de grondkamer niet meer voor de hand. In de
praktijk blijken de grondkamers een grotere rol te spelen bij de benoemingsprocedure dan de provincies. Gelet hierop en gezien de met de
benoemingsprocedure gepaard gaande uitvoeringslasten voor de
provincies heeft de formele adviesrol van gedeputeerde staten feitelijk
geen meerwaarde. Daarom wordt thans artikel 3, derde lid, van de
Uitvoeringswet aangepast. Voorzien wordt in het opmaken van een
aanbeveling door de grondkamer. De voorgestelde wijziging sluit aan bij
de wens van de provincies om de formele adviesrol te herzien, zoals
uiteengezet door de directeur van het Interprovinciaal Overleg (IPO) in zijn
brief van 23 maart 2011 aan de Staatssecretaris van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie.
Gedeputeerde staten kunnen vooruitlopend op deze wijziging de
grondkamers belasten met de voorbereiding van de benoemingsprocedure. Overgangsrecht in de vorm van een voorziening voor lopende
benoemingsprocedures is daarmee niet nodig.
4. Uitvoeringslasten
De toepasselijkheid van de Kaderwet op de grondkamers betekent op
onderdelen een andere bedrijfsvoering. Zo zal voortaan in het jaarverslag
inzicht worden geboden in de kwaliteit van de dienstverlening. Verder zal
vijfjaarlijks een evaluatie plaatsvinden van de doelmatigheid en de
doeltreffendheid van het functioneren van de grondkamer. Ook de
voorschriften over de registratie van nevenactiviteiten en de informatiebeveiliging vergen wijzigingen in de bedrijfsvoering. Deze aanpassingen
vergen naar verwachting een tijdsbeslag van 700 uren. De totale kosten
van de aanpassingen bedragen naar verwachting ongeveer 63 000 euro.
Dit zal worden opgevangen binnen de begroting.
De voorgestelde wijziging van de benoemingsprocedure leidt naar
verwachting tot een daling van de uitvoeringslasten bij de provincies. De
uitvoeringslasten bij de grondkamers zullen naar verwachting per jaar
3000 euro hoger zijn; de geringe stijging hangt samen met het feit dat de
grondkamers in de praktijk al een belangrijke bijdrage leverden aan de
invulling van de benoemingsprocedure.
De staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
H. Bleker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 166, nr. 3

4