Advies ‘BES-pilot’
Commissie Deskundigen Meststoffenwet
22-12-2022. Kenmerk: 2221447/WOTN&M/YitV. www.cdm.wur.nl

Samenvatting
In het Nederlandse mestbeleid zijn gebruiksnormen ingevoerd om de uitspoeling van stikstof (N) en
fosfaat (P2O5) naar grond- en oppervlaktewater te beperken. In de pilot BedrijfsEigen Stikstofbemesting
(BES) wordt sinds 2015 op enkele melkveebedrijven nagegaan of een deel van de kunstmeststikstof kan
worden vervangen door dierlijke mest zonder fosfaatophoping in de bodem en zonder risico’s op extra
nitraatuitspoeling. De fosfaat- en stikstofbemesting wordt in deze pilot gerelateerd aan de fosfaat- en
stikstofonttrekking van het gewas, zoals bepaald met de KringloopWijzer.
De BES-pilot wordt door het ministerie van LNV geëvalueerd. In het kader van deze evaluatie heeft het
ministerie van LNV aan de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) vragen gesteld over de
effectiviteit van BES voor de verbetering van de waterkwaliteit, mogelijke neveneffecten op andere
thema's, mogelijke verbeteringen van BES en het waarborgen van tweezijdige toepassing. Met
tweezijdige toepassing wordt bedoeld dat de gemiddelde mestplaatsing of het gemiddelde
stikstofoverschot van alle bedrijven die deelnemen aan BES min of meer gelijk moeten blijven.
Op bedrijven op zandgrond nam het stikstofbodemoverschot in de pilot toe met gemiddeld 20 kg N per
ha ten opzichte van de generieke normen. Het stikstofbodemoverschot is een indicator voor
nitraatuitspoeling; het risico op nitraatuitspoeling bij BES nam dus toe op zandgronden. Het effect van
BES op nitraatuitspoeling voor bedrijven op veen- en kleigronden was verwaarloosbaar, omdat het
stikstofbodemoverschot slechts beperkt toenam (minder dan 5 kg N per ha) en omdat een kleiner deel
van het overschot als nitraat uitspoelt in klei- en veengronden in vergelijking tot zandgronden. Het
fosfaatbodemoverschot bij BES was vrijwel gelijk aan het overschot bij generieke gebruiksnormen. Bij
bemesting volgens BES nam het risico op ammoniakemissie toe, omdat er meer dierlijke mest
(gemiddeld + 78 kg N per ha) werd toegediend. Het risico op methaanemissie verandert niet door BES
(mesttoediening leidt niet tot productie van methaan in de bodem) en het risico op lachgasemissie neemt
af, doordat op grasland kunstmest wordt vervangen door dierlijke mest. Een hogere mestgift leidt tot
een hogere aanvoer van effectieve organische stof, dat op langere termijn tot een toename van het
gehalte aan organische stof in de bodem kan leiden.
Om negatieve effecten van BES te verminderen, zou in een vervolg op BES zowel op het
stikstofbodemoverschot (indicator voor nitraatuitspoeling) als op de mestgift (indicator voor
ammoniakemissie) moeten worden gestuurd. BES zou kunnen worden beperkt tot veen- en kleigronden
en tot alleen het graslanddeel van de bedrijven op zandgronnd (uitspoeling uit grasland is lager dan uit
maïsland). Daarnaast kunnen extra maatregelen bij maïs genomen worden om nitraatuitspoeling te
verminderen. De toename in ammoniakemissie door BES kan door additionele maatregelen worden
beperkt, ook in de stal en mestopslag en/of door minder eiwit in het rantsoen. Dat betekent dat de
ammoniakemissie uit de stallen en mestopslagen ook beschouwd zouden moeten worden in de
beoordeling van milieueffecten bij BES.
De Europese Commissie heeft aangegeven dat de derogatie in Nederland wordt afgebouwd en dat vanaf
2026 maximaal 170 kg N per ha als dierlijke mest mag worden toegediend. Als de mestgift niet hoger
mag zijn dan 170 kg N per ha, zou in een vervolg van BES een hogere gewasopbrengst alleen met extra
kunstmest gecompenseerd kunnen worden.
Een bedrijfsspecifieke benadering zoals BES is in theorie meer stimulerend dan een opgelegde generieke
aanpak. De maatregelen moeten dan wel minimaal een gelijkwaardige effectiviteit hebben om uitspoeling
te beperken dan de generieke maatregelen. BES vraagt om extra administratie en is lastig te verifiëren,
te borgen en te handhaven. De datakwaliteit van de Kringloopwijzer is tevens een aandachtpunt.

1

Inleiding
De pilot BedrijfsEigen Stikstofbemesting (BES-pilot) loopt sinds 2015 als initiatief vanuit het programma
Koeien & Kansen. De pilot heeft als doel om naast fosfaatevenwichtsbemesting (waarvoor eerder de BEPpilot is opgezet) ook stikstofevenwichtsbemesting te realiseren op melkveehouderijbedrijven. De aanvoer
van fosfaat (P2O5) en stikstof (N) uit dierlijke mest wordt in deze pilot gerelateerd aan de fosfaat- en
stikstofonttrekking van het gewas op basis van gegevens uit de KringloopWijzer, waarbij ook boven de
wettelijke gebruiksnorm voor dierlijke mag worden bemest.
De bevindingen in de BES-pilot zijn positief vanuit ondernemers die in deze pilot meer dierlijke mest
kunnen aanwenden dan volgens de generieke normen en hierdoor kunnen besparen op kosten voor
mestafzet en aankoop kunstmest. De bevindingen zijn echter negatief voor ondernemers die minder
dierlijke mest kunnen aanwenden dan volgens de generieke wettelijke gebruiksnormen.
Evenwichtsbemesting wordt door ondernemers gezien als een stimulans om efficiënter met nutriënten
om te gaan. Zo worden ze ook gestimuleerd om het beste uit de specifieke bedrijfsomstandigheden
(soort bodem, bodemkwaliteit, weersomstandigheden) te halen. Naast deze effecten voor ondernemers,
biedt de pilot de kans om ervaring op te doen met bedrijfsspecifieke gebruiksnormen in tegenstelling tot
de generieke gebruiksnormen die leidend zijn in het vigerende mestbeleid. Het ministerie van LNV geeft
aan dat deze inzichten waardevol zijn voor het uitwerken van toekomstig mestbeleid (Bijlage 1).
De BES-pilot wordt door het ministerie van LNV geëvalueerd. De evaluatievraag is hoe om te gaan met
de conclusies uit het rapport over de BES-pilot in de periode 2015 – 2020 van Verloop et al. (2022)1.
Daarnaast is gedurende de pilot de context veranderd door het besluit van de Europese Commissie om
de derogatie voor Nederland af te bouwen, zodat de generieke stikstofgebruiksnorm uit dierlijke mest
naar 170 kg per ha gaat in 2026. Dit weegt mee bij het mogelijk verlengen van de pilot. Deze evaluatie
dient als input voor een besluit van het ministerie van LNV over het al dan niet verlengen van de BESpilot, en over de gewenste vorm.
In kader van deze evaluatie heeft het ministerie van LNV aan de Commissie Deskundigen Meststoffenwet
(CDM) de volgende vragen gesteld:
•

Hoe verhoudt de BES-pilot zich tot de generieke gebruiksnormen wat betreft effectiviteit voor de
verbetering van de waterkwaliteit?

•

Worden er neveneffecten voorzien op andere thema's, zoals broeikasgassen, ammoniak of de
bodemvruchtbaarheid? Zo ja, welke?

•

Welke mogelijkheden zijn er tot verbetering van de BES-pilot, die kunnen leiden tot een verbetering
van de milieukwaliteit op de eerder genoemde thema's?

•

Tweezijdigheid2 wordt genoemd als randvoorwaarde. Op welke manier kan deze tweezijdigheid het
beste gerealiseerd worden?

Het advies is opgesteld door de leden van de CDM (Bijlage 2).

1

Verloop, J., Hilhorst, G. J., Oenema, J., Dekker, C., Hooijboer, A. & van Dijk, W. (2022) Bedrijfsspecifieke mesten kunstmestgiften op melkveebedrijven: Resultaten pilot Bedrijfs Eigen Stikstofbemesting (BES) 2015-2020.
Wageningen Livestock Research. Rapport Koeien en Kansen no. 91. 97 p.
2
Met tweezijdigheid wordt bedoeld: dat ofwel de gemiddelde plaatsingsruimte, ofwel het gemiddelde Nbodemoverschot min of meer gelijk zou moeten blijven, doordat er zowel plus- als minbedrijven in BES
deelnemen die elkaars effecten min of meer opheffen

2

De BES-pilot
Dit CDM-advies is gebaseerd op de resultaten van het rapport van Verloop et al. (2022) over de BESpilot in de periode 2015-2020. In deze paragraaf wordt een korte beschrijving gegeven van de BES-pilot
en de methoden die worden toegepast in deze pilot.
Voor landbouwbedrijven in Nederland gelden gebruiksnormen die grenzen stellen aan het gebruik van
stikstof in dierlijke mest (mest-N), het totale gebruik van N uit meststoffen (totaal N in kunstmest en
werkzame N in dierlijke mest en organische meststoffen) en het gebruik van fosfaat (P2O5). Deze
gebruiksnormen zijn ingevoerd om grond- en oppervlaktewater te beschermen tegen N- en P2O5belasting uit landbouwgronden.
De BES-pilot is opgezet om de landbouwkundige en milieukundige effecten te onderzoeken van een
bedrijfsspecifieke bemesting. De pilotbedrijven krijgen jaarlijks een bedrijfsspecifieke bemestingsruimte
gebaseerd op dezelfde rekensystematiek als de generieke gebruiksnormen, waarbij gebruik wordt
gemaakt van de gerealiseerde gewasopbrengsten in eerdere jaren in plaats van forfaitaire opbrengsten.
De gebruiksnormen voor N en P2O5 zijn gebaseerd op een toelaatbaar overschot op de bodembalans,
berekend als volgt: gebruiksnorm – gewasonttrekking = toelaatbaar overschot. De bedrijfsspecifieke
bepaling van de gewasopbrengst wordt bepaald uit resultaten van de KringloopWijzer van elk bedrijf.
Belangrijke uitgangspunten bij de afleiding van de BES-normen zijn fosfaatevenwichtsbemesting en geen
stijging van het N-bodemoverschot3 ten opzichte van de generieke situatie met generieke
gebruiksnormen en forfaitaire gewasopbrengsten. In het project Koeien & Kansen is een procedure voor
het bedrijfsspecifiek bepalen van de bemestingsruimte ontwikkeld en toegepast op pilot-bedrijven,
toenemend in aantal van drie in 2015 tot 24 bedrijven in 2020. In de BES-pilot zijn gegevens van de
bemesting, de gewasopbrengsten en overschotten verzameld met behulp van de KringloopWijzer.
Het N-bodemoverschot is een indicator voor het risico op nitraatuitspoeling. Daarnaast werd de
waterkwaliteit bepaald op 16 bemonsteringspunten van grondwater of drainwater per bedrijf. Aanvullend
werd op enkele bedrijven op een aantal graslandpercelen een strokenvergelijking aangelegd waarbij op
één strook de BES-bemestingsnorm en op de andere strook de generieke bemesting werd toegepast. In
het najaar werd op deze stroken het nitraatresidu in de bodem bepaald; de hoeveelheid nitraat die aan
het eind van het groeiseizoen in de bodem aanwezig is. Het nitraatresidu is een indicator voor
nitraatuitspoeling naar het grondwater. De ammoniakemissie werd bepaald met de KringloopWijzer.
Gegevens over de bodemvruchtbaarheid werden verkregen door bodembemonstering die over langere
periode op graslandpercelen werd uitgevoerd.

Beantwoording van de vragen
Waterkwaliteit
Vraag: Hoe verhoudt de BES-pilot zich tot de generieke gebruiksnormen wat betreft effectiviteit voor de
verbetering van de waterkwaliteit?
Gemiddeld over alle jaren (2015 - 2020) mocht in de BES-pilot meer dierlijke mest worden toegediend
dan wettelijk (gemiddeld +78 kg totaal N per ha) en minder kunstmest (gemiddeld -49 kg totaal N per
ha). De BES-gebruiksnorm voor werkzame N was gemiddeld over de BES-bedrijven 11 kg werkzame N
per ha lager dan de generieke gebruiksnormen uit het mestbeleid voor deze bedrijven. De gerealiseerde
bemesting met dierlijke mest in de BES-pilot was voor stikstof hoger (+34 kg totaal N per ha) en voor
fosfaat lager (-9 kg P2O5 per ha) dan de generieke gebruiksnormen. In de BES-pilot werd minder
kunstmeststikstof (-48 kg N per ha) gebruikt dan volgens generieke normen.

3

N-bodemoverschot = N-aanvoer (meststoffen + biologische N-binding + atmosferische depositie + Nmineralisatie van veen) – N-afvoer (geoogst gewas + ammoniakemissie uit bemesting)

3

Gemiddeld over alle bedrijfsjaren en grondsoorten was het N-bodemoverschot bij BES 8 kg N per ha
hoger dan het overschot bij bemesting volgens generieke gebruiksnormen en forfaitaire
gewasonttrekking. Op zandgrond, de meest uitspoelingsgevoelige grond, nam het N-bodemoverschot
met gemiddeld 20 kg N per ha toe. Op klei- en veengronden nam het N-bodemoverschot bij BES met
minder dan 5 kg N per ha toe (+1 en +4 kg N/ha, respectievelijk). Het fosfaatbodemoverschot was
vrijwel gelijk aan het overschot bij generieke gebruiksnormen (-4, + 4, +3 kg P2O5 per ha voor
respectievelijk klei, veen en zand; gemiddeld -1 kg P2O5 per ha).
Een deel van het N-bodemoverschot spoelt uit als nitraat en een deel wordt in de bodem afgebroken
door denitrificatie. Het deel van het N-overschot dat uitspoelt onder grasland (de uitspoelfractie) varieert
van minder dan 5% voor veengrond tot ongeveer 40% voor een droge zandgrond4. Voor mais varieert de
uitspoelfractie van ongeveer 30% voor kleigrond tot 100% voor een droge zandgrond. Het kleine BESeffect op het N-bodemoverschot op veen- en kleigrond en het relatief lage aandeel van het N-overschot
dat uitspoelt in deze grondsoorten duiden op een verwaarloosbaar effect van BES op nitraatuitspoeling
op bedrijven op veen- en kleigronden. Een N-bodemoverschot bij BES dat gemiddeld 20 kg N per ha
hoger is op zandgronden dan bij de generieke normen kan met name op de droge zandgronden wel
leiden tot een hogere nitraatuitspoeling.
In het rapport van Verloop et al. (2022) zijn ook resultaten opgenomen van metingen van het
nitraatresidu in de herfst en de nitraatconcentratie in grond- en drainwater. Bij beide metingen worden
door Verloop et al. (2022) kanttekeningen geplaatst en de resultaten zijn volgens Verloop et al. (2022)
beperkt bruikbaar om te beoordelen welk effect BES heeft op waterkwaliteit. Er waren op één
uitzondering na (één waarneming met een duidelijk hogere nitraatresidu op één bedrijf) geen verschillen
in het nitraatresidu tussen BES en generieke normen. Verloop et al. (2022) geven verder aan dat in de
BES-periode er sprake was van enkele hoge uitschieters (één op zand en één op klei) van de
nitraatconcentratie in het grondwater. Volgens Verloop et al. (2022) heeft het scheuren van grasland hier
mogelijk een rol gespeeld.
Naast uitspoeling van stikstof via de bodem, waarvoor het N-bodemoverschot een indicator is, is
oppervlakkige afspoeling van stikstof een andere route van N-belasting van het oppervlaktewater. Dit
proces treedt op onder (extreem) natte perioden in het jaar en kan gedurende het gehele jaar optreden.
Er zijn geen gegevens om te bepalen of er een verschil in risico op oppervlakkige afspoeling is tussen
emissiearm toegediende mest en oppervlakkig toegediende kunstmest. Het is niet te verwachten dat er
grote verschillen zijn. Het risico op afspoeling wordt met name bepaald door het tijdstip van bemesting in
relatie tot neerslag. Er wordt verwacht dat er geen duidelijke verschillen zijn in oppervlakkige Nafspoeling naar het oppervlaktewater bij BES.
Conclusies:
•

Het kleine effect van BES op het N-bodemoverschot op veen- en kleigrond en het relatief lage
aandeel van het N-bodemoverschot dat uitspoelt als nitraat in deze grondsoorten duiden op een
verwaarloosbaar effect van BES op de absolute nitraatuitspoeling voor bedrijven op veen- en
kleigronden in de BES-pilot 2015-2020.

•

Een hoger N-bodemoverschot bij BES dan de generieke normen kan met name op de droge
zandgronden wel leiden tot een hogere nitraatuitspoeling. Dit geldt met name als het Nbodemoverschot over meerdere jaren hoger is bij BES dan bij generiek (het meerjarig effect van
hogere N-bodemoverschotten).

•

Er worden geen duidelijke effecten van BES verwacht op de uitspoeling van fosfaat en oppervlakkige
N-afspoeling naar het oppervlaktewater.

•

Bij deze conclusies is uitgegaan van de omstandigheden in de periode 2015 – 2020 en de bedrijven
die deelnemen in de BES-pilot. Het effect op waterkwaliteit op een bedrijf kan anders uitvallen als de
gewasopbrengsten hoger of lager zijn, door bijvoorbeeld weersomstandigheden. Voor beoordeling op

4

CDM (2021) CDM-advies ‘Toetsing wetenschappelijke onderbouwing Nederlandse derogatie van de
Nitraatrichtlijn’

4

een hoger schaalniveau is het belangrijk welke bedrijven er deelnemen (zie ook de vraag over
tweezijdigheid).

Neveneffecten
Vraag: Worden er neveneffecten voorzien op andere thema's, zoals broeikasgassen, ammoniak of de
bodemvruchtbaarheid? Zo ja, welke?
Gemiddeld over alle bedrijfsjaren in de BES-pilot (2015 - 2020) nam de berekende ammoniakemissie uit
toegediende dierlijke mest en kunstmest en beweiding met 8 kg NH3 per ha toe; van gemiddeld 28 kg
NH3 bij generieke normen tot 37 kg NH3 per ha bij maximale bemesting volgens BES. Dit is een toename
van 29% van de veldemissies. Als de BES-pilot er toe leidt dat meer dierlijke mest wordt toegediend op
grasland in de melkveehouderij en minder op bouwland in de akkerbouw, zal de ammoniakemissie in
Nederland toenemen omdat de mesttoedieningstechnieken op grasland tot een hogere ammoniakemissie
(17% van ammoniakale N) leiden dan die op bouwland (2% voor bouwlandinjectie en 17% voor
zodenbemesting5).
Er wordt in de BES-pilot meer effectieve organische stof aangevoerd met mest dan bij de bemesting
volgens de gebruiksnormen (effectieve organische stof is de organische stof die één jaar na toediening
aan de bodem nog niet is afgebroken). De duur van de pilot is te kort om conclusies te trekken over het
effect van BES op het gehalte organische stof in de bodem en de fosfaattoestand op basis van
bodemanalyses. Op langere termijn leidt de extra aanvoer van organische stof mogelijk tot een hoger
gehalte aan organische stof in de bodem.
Er worden geen veranderingen verwacht door BES in de emissie van methaan (CH4), omdat
persfermentatie bij koeien en mestopslag de bronnen van methaan zijn. Toediening van mest en
kunstmest aan bodems leidt niet tot methaanvorming in de bodem.
De emissie van lachgas (N2O) zal afnemen bij BES ten opzichte van de generieke normen, omdat de
lachgasemissie uit dierlijke mest toegediend aan grasland lager is dan die toegediend aan bouwland6.
Daarnaast is de lachgasemissie uit kunstmest toegediend aan grasland hoger dan dierlijke mest en op
maïsland is de lachgasemissie uit kunstmest lager dan dierlijke mest6. Vervanging van kunstmest door
dierlijke mest op een melkveehouderij, zoals in de BES-pilot is opgetreden, leidt tot een lagere
lachgasemissie.
Conclusies:
Het management volgens BES leidt ten opzichte van regulier management tot
•

een hogere ammoniakemissie als er meer dierlijke mest wordt toegediend en als er een verschuiving
plaatsvindt van mestgebruik in de akkerbouw naar de melkveehouderij grasland;

•

een hogere aanvoer van effectieve organische stof met dierlijke mest, die op langere termijn tot een
toename van het gehalte aan organische stof in de bodem kan leiden;

•

geen veranderingen in methaanemissie; en

5

van Bruggen, C., Bannink, A., Bleeker, A., Bussink, D. W., Groenestein, C. M., Huijsmans, J. F. M., Kros, J.,
Lagerwerf, L. A., Luesink, H. H., Ros, M. B. H., van Schijndel, M. W., Velthof, G. L., & van der Zee, T. (2022).
Emissies naar lucht uit de landbouw berekend met NEMA voor 1990-2020. (WOt-technical report; No. 224).
Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu. https://doi.org/10.18174/570194
6

Velthof, G. L., & Mosquera Losada, J. (2011). Calculation of nitrous oxide emission from agriculture in the
Netherlands : update of emission factors and leaching fraction. Alterra-report; No. 2151. Alterra, Wageningen.
https://edepot.wur.nl/169366

5

•

een lagere lachgasemissie door een hoger gebruik van dierlijke mest en lager gebruik van kunstmest
op grasland.

Mogelijkheden om de BES-pilot te verbeteren
Vraag: Welke mogelijkheden zijn er tot verbetering van de BES-pilot, die kunnen leiden tot een
verbetering van de milieukwaliteit op de eerder genoemde thema's?
Het risico op extra nitraatuitspoeling in zandgronden door BES treedt met name op bij maïsland, omdat
er in maïsland een groter aandeel van het N-bodemoverschot als nitraat uitspoelt. Ook is het risico op
extra nitraatuitspoeling verwaarloosbaar voor zand- en kleigronden. BES zou zich kunnen beperken tot
veen- en kleigronden of tot alleen het graslanddeel van de bedrijven of er kunnen extra maatregelen bij
maïsland genomen worden om nitraatuitspoeling te beperken.
De toename in ammoniakemissie door BES kan door additionele maatregelen worden beperkt. Meer mest
toedienen aan bouwland ten opzichte van grasland zou tot minder ammoniakemissie kunnen leiden,
maar dit kan leiden tot meer nitraatuitspoeling. Meer beweiding leidt tot minder ammoniakemissie, maar
kan tot meer nitraatuitspoeling en lachgasemissie leiden. Extra maatregelen om de emissie uit
zodenbemesting of sleepvoet (met verdunde mest) bij toepassing op grasland te verlagen (bv.
verdunnen of aanzuren) zijn nog niet ontwikkeld/getest. Mogelijk kan de ammoniakemissie wel worden
verminderd door maatregelen in de stal en mestopslag en/of door minder eiwit in het rantsoen. Dat
betekent dat de ammoniakemissie uit de stallen en mestopslagen ook beschouwd zouden moeten worden
in de beoordeling van milieueffecten bij BES.

Tweezijdigheid
Vraag: Tweezijdigheid wordt genoemd als randvoorwaarde. Op welke manier kan deze tweezijdigheid het
beste gerealiseerd worden?
Een belangrijk uitgangspunt voor BES is dat er geen verslechtering qua emissies naar het milieu mogen
optreden ten opzichte van bemesting volgens generieke gebruiksnormen. Het ministerie van LNV heeft
aan de CDM aangegeven dat met tweezijdigheid wordt bedoeld dat in een vervolg van de pilot ofwel de
gemiddelde plaatsingsruimte voor mest ofwel het gemiddelde N-bodemoverschot van alle bedrijven die
deelnemen min of meer gelijk zou moeten blijven.
De N-bodemoverschot is een indicator voor nitraatuitspoeling en de mestplaatsing voor
ammoniakemissie. Dit betekent dat bij beoordeling van tweezijdigheid zowel het N-bodemoverschot als
de hoeveelheid mest die gebruikt kan worden moeten worden meegewogen. Als vrijwillig aan BES kan
worden deelgenomen, kan verwacht worden dat vooral bedrijven deelnemen die een voordeel kunnen
behalen met BES. In dat geval zullen er meer bedrijven zijn waarop meer mest kan worden geplaatst in
Nederland en kan niet worden voldaan aan tweezijdigheid met betrekking tot mestplaatsingsruimte.
Zonder additionele maatregelen zal dit leiden tot een hogere ammoniakemissie. Het N-bodemoverschot
is een indicator voor nitraatuitspoeling. Als de resultaten van de BES-pilot representatief zijn voor een
bredere toepassing van BES, dan zal het N-bodemoverschot op zandgrond toenemen, maar die van
veen- en kleigronden niet. Het risico op extra nitraatuitspoeling door BES in de zandgebieden neemt toe,
maar op veen- en kleigronden is dit risico verwaarloosbaar.
Verloop et al. (2022) geven aan dat tweezijdigheid binnen het bedrijf gewaarborgd kan worden door bij
de berekening van de BES-norm het gemiddelde N-bodemoverschot van het bedrijf dat gerealiseerd
wordt bij generieke normen als basis te nemen; het gemiddeld N-bodemoverschot bij BES moet op
bedrijfsniveau gelijk of lager zijn dan die bij de generieke norm. Verloop et al. (2022) geven ook aan dat
op hoger schaalniveau deze borging minder krachtig is dan op bedrijfsniveau, omdat het netto effect op
het N-bodemoverschot op een hoger schaalniveau afhangt van welke bedrijven er deelnemen. Om op
een hoger schaalniveau te voorkomen dat emissies toenemen zal de extra bemestingsruimte die aan het

6

ene bedrijf gegeven wordt, moeten worden gecompenseerd door minder bemestingsruimte op het
andere bedrijf.
Als tweezijdigheid een randvoorwaarde is van de BES-pilot, dan moet worden nagegaan of er
maatregelen zijn te nemen om te voorkomen dat het mestgebruik en het N-bodemoverschot op nationaal
niveau toenemen of dat er additionele maatregelen genomen moeten worden om het risico op toename
van nitraatuitspoeling en ammoniakemissie te beperken. Het aanscherpen van generieke
gebruiksnormen, verplichting tot additionele maatregelen om emissies te beperken bij BES, en een
maximum aantal deelnemers (eventueel per grondsoort regio) zijn mogelijke maatregelen. Aanvullende
maatregelen maakt deelname aan BES minder aantrekkelijk en bemoeilijkt de borging en handhaving.

Effect van geen derogatie
De Europese Commissie heeft aangegeven Nederland geen derogatie meer te verlenen vanaf 2026 voor
een hoger gebruik van dierlijke mest dan de norm uit de Nitraatrichtlijn van 170 kg N per ha. Dit
betekent dat de stikstofmanagement op melkveehouderij bedrijven sterk gaat veranderen. Er zal
waarschijnlijk meer kunstmest gebruikt worden en meer klaver worden geteeld. Mochten
kunstmestvervangers (RENURE-meststoffen) worden erkend door de Europese Commissie, dan kan
verwacht worden dat deze meststoffen gebruikt gaan worden. Daarnaast worden er in de
derogatiebeschikking allerlei extra eisen gesteld. Al deze veranderingen hebben waarschijnlijk een effect
op de gewasopbrengst, het N-bodemoverschot en emissies naar water en lucht. Dit betekent dat bij een
vervolg van BES de referentiesituatie van generieke normen en forfaits verandert.
Het lijkt niet waarschijnlijk dat de Europese Commissie een BES met hoger gebruik van dierlijke mest
dan 170 kg N per ha toestaat, aangezien de derogatie net is afgeschaft en er forse aanvullende eisen zijn
gesteld in de derogatiebeschikking (zoals de aanwijzing van met nutriënten verontreinigde gebieden,
waarin vanaf 2025 een korting van de gebruiksnormen plaats zal vinden). Als de mestgift niet hoger mag
zijn dan 170 kg N per ha, zou in een vervolg van BES een hogere gewasopbrengst alleen met kunstmest
gecompenseerd kunnen worden (bij gelijkblijvend N-bodemoverschot). De vraag is of BES op basis van
alleen kunstmest interessant is voor melkveehouders.

Raakvlakken met het CDM-advies over maatwerkaanpak
De CDM heeft eerder in 2022 een advies gegeven over maatwerkaanpak van het 7e Actieprogramma
nitraarichtlijn (CDM-advies ‘Maatwerkaanpak van het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn’, 8 september
2022). Een deel van de conclusies en aanbevelingen uit dit advies zijn ook van toepassing op BES.
In het 7e AP is aangegeven dat wordt uitgewerkt óf en hóe tot een handhaafbare, uitvoerbare en
betaalbare ‘maatwerkaanpak’ gekomen kan worden. In de maatwerkaanpak krijgt een ondernemer in de
landbouw de mogelijkheid om bedrijfsspecifieke maatregelen toe te passen als alternatief voor vier
generieke maatregelen van het 7e AP. De CDM concludeerde dat een bedrijfsspecifieke benadering,
waarin de boer de vrijheid krijgt om zelfstandig maatregelen te kiezen en uit te voeren om aan de
milieudoelstellingen te voldoen, in theorie meer stimulerend en effectief is dan een opgelegde generieke
aanpak. De maatregelen van zo’n maatwerkaanpak moeten dan wel minimaal een gelijkwaardige
effectiviteit hebben op verbetering van de grond- en oppervlaktewaterkwaliteit dan de generieke
maatregelen. Een maatwerkaanpak moet globaal ook aan dezelfde criteria voldoen als een generieke
aanpak, wat betreft wetenschappelijk onderbouwde effectiviteit, transparantie en robuustheid, beperkte
complexiteit, weinig administratieve lasten en mogelijkheden tot borging, verificatie en handhaving. Deze
conclusie is ook van toepassing op BES.
In de voorgestelde maatwerkaanpak wordt net zoals bij BES gestuurd op het N-bodemoverschot om
nitraatuitspoeling naar grondwater te beperken, waarbij ook de Kringloopwijzer wordt gebruikt. De CDM
concludeerde dat het onzeker is of de methode en gebruikte data robuust en nauwkeurig genoeg zijn om

7

de effecten van de vele verschillende mogelijke maatregelen van de maatwerkaanpak nauwkeurig te
bepalen. Ook werd geconcludeerd dat in de voorgestelde maatwerkaanpak er een risico op afwenteling
naar ammoniakemissie bestaat, omdat ammoniakverliezen als een afvoerpost worden beschouwd in de
berekening van het N-bodemoverschot. Dit betekent dat in een vervolg van BES niet alleen op het Nbodemoverschot moet worden gestuurd, maar ook op de mestgift en daarmee gepaarde
ammoniakemissie.
Verder concludeerde de CDM dat de voorgestelde maatwerkaanpak om veel administratie vraagt, en
lastig te verifiëren, te borgen en te handhaven is. Daardoor is er een risico dat er discussies ontstaan
over de uitvoering van de maatregelen, en over de onzekerheden in de cijfers die gebruikt worden. Dit
geldt ook voor de BES.
In het CDM-advies over maatwerkaanpak is ook een analyse gemaakt van het gebruik van de
Kringloopwijzer. De conclusies hierover zijn deels ook van toepassing op BES. Hieronder staat een citatie
over KLW uit het CDM-advies over maatwerkaanpak.
“De maatwerkaanpak maakt voor de melkveehouderij gebruik van de KringloopWijzer (KLW). Uit eerdere
reviews van de CDM in 2016 en 2017 bleek destijds dat de KLW voor een deel van de sector minder
bruikbaar is. Ook werd geconcludeerd dat de KLW onvoldoende is getest om de bruikbaarheid en
betrouwbaarheid voor beleidsdoeleinden aan te kunnen geven (CDM, 2016; 20177). Voor berekening van
het stikstofoverschot worden gegevens gebruikt over de aanvoer van N via meststoffen, depositie en Nbinding, en over de afvoer via geoogst gras en mais en de hoeveelheid gras die wordt afgevoerd via
beweiding.8 Op veenbedrijven wordt ook rekening gehouden met N-mineralisatie. Net zoals bij de
akkerbouw, zitten er grote onzekerheden in deze aanvoer en -afvoerposten van de N-balans in de
melkveehouderij. Vellinga en De Haan (20219) concludeerden dat er technisch en inhoudelijk goede
mogelijkheden zijn om overschotten van N en P op bedrijfsniveau en bodemniveau te berekenen met de
KLW. Zij concludeerden ook dat de datakwaliteit in een aantal gevallen nog een probleem is bij
toepassing in een reguleringsinstrument. De knelpunten met data zijn volgens Vellinga en De Haan
(2021) wel oplosbaar, in een samenwerking tussen overheid en private sector.”
“De KLW is een managementinstrument van de sector. ZuivelNL beheert de KLW. Voor gebruik van de
data uit de KLW is toestemming nodig van ZuivelNL en de sectorenpartijen die betrokken zijn bij de KLW.
Recentelijk heeft ZuivelNL besloten om data uit de KLW niet meer beschikbaar te stellen aan CBS10. CBS
gebruikte data uit de KLW voor berekening van mestproductie en ammoniakemissie. De pilot
bedrijfsspecifieke fosfaatexcretie, zoals beschreven in een advies van de CDM (CDM, 201911), is niet
opgestart in 2019, omdat KLW-data niet beschikbaar werden gesteld aan de CDM. Deze voorbeelden
geven aan dat er heel goed geborgd moet worden dat KLW-data van bedrijven die mee doen in de
maatwerkaanpak ook daadwerkelijk beschikbaar zijn, ook in situaties waarin deze negatief uitpakken
voor een bedrijf.
Zoals aangegeven zitten er behoorlijke onzekerheden in de berekeningen van het N-overschot, terwijl de
bedrijfsgemiddelde reductie van N-overschot vaak klein zal zijn. Het mag niet worden uitgesloten dat
bedrijven door toeval, weersinvloeden of andere externe factoren kunnen voldoen aan de benodigde
reductie en dat er tussen jaren grote verschillen optreden. Het is onduidelijk in de maatwerkaanpak
welke bandbreedte wordt getolereerd.”

CDM (2016) CDM-advies Wetenschappelijke toetsing KringloopWijzer
CDM (2017) Tweede CDM-advies Wetenschappelijke toetsing KringloopWijzer
8
https://mijnkringloopwijzer.nl/media/rryhavlo/2021-493 kringloopwijzerfactsheet stikstof.pdf
9
Vellinga, T., & de Haan, M. (2021). Onderzoek naar de mogelijkheden van een Afrekenbare Stoffen
Balans voor de melkveehouderij : een analyse van datakwaliteit en handhaving. Rapport Wageningen
Livestock Research; No. 1349). https://doi.org/10.18174/558537
10
https://www.zuivelnl.org/nieuws/levering-kringloopwijzer-data-aan-cbs-opgeschort
11
CDM (2019) CDM-advies "Bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten"
7

8

Bijlage 2. Commissie Deskundigen Meststoffenwet
Samenstelling van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet
Leden

Plantaardige productiesystemen
Diervoeding
Governance of agrobiodiversity
Bedrijfseconomie
Watersystemen en Global Change

Wageningen Universiteit
Dr.ir. J. Dijkstra
Wageningen Universiteit
Prof.dr. H.A.C. Runhaar
Universiteit Utrecht
Prof.dr.ir. A.G.J.M. Oude Lansink
Wageningen Universiteit
Prof.dr.ir. C. Kroeze
Wageningen Universiteit

Beleidstransformaties voor duurzame

Dr. M.A. Wiering

samenleving

Radboud Universiteit Nijmegen

Milieutechnologie en Resource use
Precisielandbouw/Smart Farming
Voorzitter

Prof.dr.ir. M.K. van Ittersum

Bodem en nutriëntenmanagement

Secretaris

Prof. dr.ir. E. Meers
Universiteit Gent
Dr.ir. C.G. Kocks,
AERES Hogeschool
Dr.ir. G.L. Velthof
Wageningen Environmental Research
Ir. E.M.P.M. van Boekel
Wageningen Environmental Research

Adviseur

Planbureau voor de Leefomgeving

Dr.ir. J.J.M. van Grinsven
PBL, Bilthoven

9