Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

33 529

Gaswinning

Nr. 903

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 september 2021
In het Commissiedebat Mijnbouw/Groningen van 15 september 2021
(Kamerstuk 33 529, nr. 901) heb ik toegezegd om uw Kamer nader te
informeren over de mogelijkheden om het verlenen van vergunningen die
zien op nieuwe gasboringen onder de Waddenzee te weigeren op basis
van de Mijnbouwwet, de Wet natuurbescherming en de Europese Vogelen Habitatrichtlijn. Dit in relatie tot de lopende vergunningsprocedure ten
behoeve van de voorgenomen gaswinning Ternaard door de Nederlandse
Aardoliemaatschappij (NAM). Door middel van deze brief doe ik mijn
toezegging gestand. In aanvulling hierop ga ik in op de stappen die mijn
ambtsvoorgangers en ik hebben gezet om in deze vergunningsprocedure
te komen tot een zorgvuldige en integrale afweging van belangen.
Daarnaast schetst ik hoe deze gaswinning zich verhoudt tot het beleid met
betrekking tot gaswinning uit kleine velden in de context van de energietransitie en het klimaatakkoord.
Vooropgesteld moet worden dat gaswinning onder de Waddenzee alleen
wordt vergund wanneer er zekerheid is dat dit veilig kan en de
bescherming van de unieke en kwetsbare natuur van het UNESCO
Werelderfgoed Waddenzee is geborgd.
NAM heeft sinds 1969 een winningsvergunning, de winningsvergunning
Noord-Friesland, op basis waarvan zij gas kan winnen en opsporen in het
gebied waarvoor de winningsvergunning geldt, waaronder het gasvoorkomen Ternaard. Deze winningsvergunning ziet op marktordening en
geeft NAM het alleenrecht om binnen een specifiek gebied gas te winnen.
Daarmee heeft NAM nog geen toestemming om op een specifieke locatie
een productieboring te doen, een installatie voor de winning op te richten
en in werking te hebben of te starten met winnen. Hiervoor is onder meer
een omgevingsvergunning en een goedgekeurd winningsplan nodig en in
het geval van de gaswinning Ternaard ook een vergunning op basis van
de Wet natuurbescherming. De lopende procedure ten aanzien van de
voorgenomen gaswinning Ternaard ziet op het vergunnen van de

kst-33529-903
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 33 529, nr. 903

1

productieboring en de winning vanuit het Ternaard-gasveld op basis van
de bestaande winningsvergunning. Omdat dit gasveld grotendeels onder
het Natura 2000-gebied Waddenzee ligt, is de Rijkscoördinatieregeling
(RCR) van toepassing.
Omgevingsproces gaswinning Ternaard
Zoals ik ook heb aangegeven in de recente beantwoording van schriftelijke vragen van de leden Bromet en Thijssen (Aanhangsel Handelingen II
2020/21, nr. 3995), is mijn besluit om de ontwerpbesluiten voor de
gaswinning Ternaard ter inzage te leggen gebaseerd op een intensief en
langlopend omgevingsproces waarbij de afgelopen vijf jaar is geluisterd
naar de zorgen en wensen van omwonenden, regionale overheden en
maatschappelijke organisaties. Deze zorgen en wensen heb ik ook serieus
genomen door extra onderzoeken te doen, door het voorzorgbeleid op
basis van het «hand aan de kraan»-principe nog eens uitgebreid tegen het
licht te houden en door beperkende voorwaarden op te nemen in het
ontwerpinstemmingsbesluit met het winningsplan. Op basis hiervan
betracht ik uiterste zorgvuldigheid waar het gaat om de borging van de
veiligheid voor mens en milieu en de bescherming van de unieke
Waddennatuur van UNESCO Werelderfgoed Waddenzee.
Uit de recente wetenschappelijke evaluatie van het «hand aan de
kraan»-principe, die ik mede namens de Minister van LNV op 28 juni 2021
per brief (Kamerstukken 29 684 en 33 529, nr. 218) aan uw Kamer heb
aangeboden, is gebleken dat de natuur op basis van de huidige invulling
adequaat wordt beschermd. De verwachte bodemdaling door de
gaswinning is beperkt, waardoor de Waddenzee in staat is deze op
natuurlijke wijze te compenseren. Deze natuurlijke sedimentatie kan naar
verwachting tot zeker 2050 de bodemdaling compenseren. Op een zeker
moment kan de zeespiegel zo hard gaan stijgen dat de natuurlijke
sedimentatie dit niet meer kan compenseren. Uit de evaluatie blijkt echter
dat dit mogelijke kritische zeespiegelstijgingsniveau als gevolg van
klimaatverandering, ook bij extreme scenario’s, ver buiten de tijdshorizon
ligt van de gaswinning onder de oostelijke Waddenzee (waaronder ook de
gaswinning Ternaard). Hierbij is ook rekening gehouden met effecten door
na-ijling van de bodemdaling. Dit betekent dat de gaswinning onder de
Waddenzee in het voorziene tijdvak, volgend uit de evaluatie, dus geen
extra risico vormt in combinatie met zeespiegelstijging. Op grond hiervan
stel ik vast dat de vaak gehoorde bewering dat de Waddenzee op langere
termijn zal verdrinken als gevolg van de gaswinning onjuist is.
Wettelijk kader voor winningsvergunningen en winningsplannen
De kaders voor mijnbouwactiviteiten onder de Waddenzee zijn onder
meer vastgelegd in de Mijnbouwwet, de Wet natuurbescherming, de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht en de Structuurvisie Waddenzee.
Daarnaast is ook de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Hierna
ga ik in op de wettelijke toetsingsgronden voor de vergunningverlening
op basis van de Mijnbouwwet en de Wet natuurbescherming en mijn
beoordeling hiervan in relatie tot de gaswinning Ternaard. De toelichting
op een aantal specifieke artikelen, zoals gevraagd door de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken en Klimaat per brief van
24 september 2021, maakt hiervan onderdeel uit.
Reeds verleende winningsvergunning
De Mijnbouwwet biedt de mogelijkheid om een reeds verleende winningsvergunning te wijzigen of in te trekken. Het uitgangspunt is echter dat, als
een vergunning eenmaal is verleend, degene die over die vergunning

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 33 529, nr. 903

2

beschikt, erop mag vertrouwen dat deze vergunning in stand blijft op
grond van het rechtzekerheidsbeginsel. Het geheel of gedeeltelijk
intrekken van een winningsvergunning is een inmenging in het eigendomsrecht van een mijnbouwonderneming, te weten de uitoefening van
zijn bedrijf en de daarmee gepaard gaande economische belangen,
aangezien dit gebruik door intrekking wordt beperkt. Daarmee is er
derhalve sprake van regulering van gebruik van eigendom. Regulering of
ontneming van eigendom druist in tegen artikel 1 van het Eerste Protocol
van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (artikel 1 EP
EVRM), waar de bescherming van eigendom is vastgelegd. Voor een
inmenging in het eigendomsrecht moet een dwingende reden van
algemeen belang bestaan waarmee een legitiem doel wordt gediend.
Deze inmenging is voorts alleen toegestaan, indien het een geschikt en
noodzakelijk middel is om dat legitieme doel te bereiken, waarbij het
individuele belang moet worden afgewogen tegen het algemeen belang.
Een beperking van het eigendomsrecht door een wijziging of intrekking
zou kunnen leiden tot een recht op compensatie of schadevergoeding
voor de vergunninghouder. In de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang mijnbouw en regie opsporings-, winnings- en opslagvergunningen) uit 2015 (Kamerstuk 34 348, nr. 3)1, waarbij de mogelijkheden voor
het wijzigen of intrekken van winningsvergunningen werden verruimd,
staat ook uitdrukkelijk vermeld dat sprake moet zijn van een dwingende
reden om het wijzigen of intrekken van de vergunning te rechtvaardigen.
Artikel 18 van de Mijnbouwwet bepaalt wanneer de Minister van EZK een
winningsvergunning zou mogen wijzigen. De gronden in dit artikel
leveren echter geen verplichting tot wijziging op, wat aansluit bij het feit
dat wijzigen slechts bij uitzondering is toegestaan. Wijziging door middel
van verkleining van het gebied waarvoor de vergunning geldt, wordt
beperkt door de artikelen 32b en 32c. Gebiedsverkleining is niet toegestaan, als in de twee voorafgaande jaren nog significante activiteiten met
betrekking tot het opsporen of winnen van koolwaterstoffen hebben
plaatsgevonden. NAM heeft in het gehele gebied waarvoor de winningsvergunning geldt de afgelopen twee jaar activiteiten met betrekking tot
gaswinning uitgevoerd (betreft andere winningen dan de gaswinning
Ternaard). Wijziging van de winningsvergunning door middel van
gebiedsverkleining vanwege het feit dat de Waddenzee (met een beroep
op het eerste lid onderdeel g, h of i) onderdeel uitmaakt van het vergunde
gebied staat de wet in dit geval dus niet toe.
Artikel 21 van de Mijnbouwwet bepaalt wanneer de Minister van EZK een
winningsvergunning zou mogen intrekken. Ook hier geldt dat het gaat om
een mogelijkheid die de wet biedt en is de Minister in die gevallen niet
verplicht om de vergunning in te trekken. Zoals eerder vermeld, moet
voor het intrekken sprake zijn van een dwingende reden. Het feit dat de
winningsvergunning van NAM geldt voor een gebied waaronder ook de
Waddenzee valt (met beroep op het eerste lid onderdeel k, l of m) is op
zichzelf staand geen dwingende reden voor intrekking. Voor gaswinning
uit het Ternaard-veld vanaf land geldt de Structuurvisie Waddenzee en het
«hand aan de kraan»-principe. Zoals hiervoor gememoreerd, wordt de
Waddenzee op basis hiervan adequaat beschermd en er is geen sprake
van schade aan de natuur door de gaswinning. Derhalve ontbreekt een
dwingende reden die een beperking van het eigendomsrecht van NAM en
een schending van het rechtzekerheidsbeginsel rechtvaardigt.

1

In 2016 zijn de wettelijke kaders voor het vergunnen van mijnbouwactiviteiten, waaronder die
onder de Waddenzee, op basis van dit wetsvoorstel uitvoerig in de Eerste en Tweede Kamer
besproken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 33 529, nr. 903

3

Artikel 49, eerste lid, onderdeel h, van de Mijnbouwwet geeft de
mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur een
gebied geheel of gedeeltelijk uit te sluiten van de opsporing of winning
van delfstoffen of aardwarmte of het opslaan van stoffen. Indien een
gebied op die manier is uitgesloten, geeft de Mijnbouwwet de
mogelijkheid om op grond daarvan een vergunning te weigeren,
beperkingen of voorschriften aan een vergunning te verbinden of een
vergunning te wijzigen of in te trekken. Uitsluiting van een gebied op
grond van artikel 49 brengt een beperking van het eigendomsrecht van de
huidige vergunninghouders in dat gebied met zich mee. Zoals hierboven
ook is toegelicht, moet daarvoor een dwingende reden van algemeen
belang met een legitiem doel bestaan en moet die beperking een
evenredig middel zijn. De beperking van het eigendomsrecht zou derhalve
kunnen leiden tot een recht op compensatie of schadevergoeding voor
alle vergunninghouders in dat gebied. Voor de uitsluiting van de
Waddenzee bestaat geen dwingende reden van algemeen belang, omdat
de uitgevoerde onderzoeken laten zien dat het gebied adequaat wordt
beschermd en er geen sprake is van schade aan de natuur als gevolg van
diepe delfstoffenwinning. Bovendien zou uitsluiting van dat gebied niet
evenredig zijn ten opzichte van de huidige vergunninghouders.
Instemming met het winningsplan
Een houder van een winningsvergunning heeft de instemming van de
Minister van EZK met een winningsplan nodig. Het uitgangspunt hierbij is
dat wordt getoetst of kan worden ingestemd met het winningsplan. Artikel
34 van de Mijnbouwwet geeft hiervoor de grondslag waarin eveneens het
proces rondom de beoordeling van het winningsplan wordt voorgeschreven. Artikel 35 van de Mijnbouwwet juncto artikel 24 van het
Mijnbouwbesluit bepaalt waaraan een winningsplan moet voldoen. In
artikel 36 van de Mijnbouwwet is vastgelegd wanneer de Minister van EZK
instemming met een winningsplan geheel of gedeeltelijk kan weigeren.
Enkel als sprake is van één of meer van de gronden uit artikel 36, eerste
lid, kan de Minister instemming weigeren. Kortgezegd kan de Minister
instemming weigeren in verband met het belang van de veiligheid voor
omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken, in het belang van planmatig gebruik of beheer van stoffen
of in verband met nadelige gevolgen voor het milieu of de natuur. Voor de
besluitvorming rondom de instemming met het winningsplan Ternaard
betekent dit dat onder andere de gevolgen voor de Waddenzee zijn
getoetst. Voor deze weigeringsgronden zijn de risico’s op en de gevolgen
van bodemtrilling en bodemdaling als gevolg van de winning van belang.
Deze aspecten kunnen namelijk invloed hebben op de veiligheid van
omwonenden, op gebouwen en infrastructurele werken en op de natuur
en het milieu. De wijze van winning, het productievolume en de productieduur spelen onder andere een rol bij de beoordeling van de planmatigheid van de winning.
Onder meer TNO, Staatstoezicht op de Mijnen (SodM), de Technische
commissie bodembeweging (Tcbb) en de Mijnraad adviseren over de
instemming met het winningsplan. Zij adviseren ten aanzien van de
toetsingsgronden van het winningsplan en van de weigeringsgronden
waarbij de voornoemde aspecten aan bod komen en controleren daarbij
of de berekeningen van de vergunninghouder in het winningsplan
kloppen. Deze adviezen worden door de Minister meegewogen bij de
besluitvorming. Het kan zijn dat door deze partijen of door regionale
overheden wordt geadviseerd om aan de instemming voorschriften of
beperkingen te verbinden. De Minister bepaalt of deze adviezen worden
overgenomen. Indien de Minister van een advies afwijkt, moet hij dit in
het instemmingsbesluit motiveren. Ten aanzien van het winningsplan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 33 529, nr. 903

4

Ternaard hebben TNO, SodM, de Tcbb en de Mijnraad geadviseerd aan de
instemming voorwaarden en beperkingen te verbinden. Op basis hiervan
heb ik in het ontwerpinstemmingsbesluit met het winningsplan Ternaard
bijvoorbeeld een tijdelijke jaarlijkse productiebeperking voorgeschreven.
De adviezen ten aanzien van het winningsplan Ternaard geven echter
geen aanleiding om instemming met het winningsplan op basis van de
gronden in artikel 36 te weigeren.2
Weigeren winningsvergunning
Artikel 9, eerste lid, onderdeel f, van de Mijnbouwwet geeft de
mogelijkheid een winningsvergunning te weigeren op dezelfde gronden
als waarop de instemming met een winningsplan kan worden geweigerd.
De informatie uit de aanvraag van de winningsvergunning is ten aanzien
van deze weigeringsgronden beperkter dan de informatie hierover in het
winningsplan. Deze gronden kunnen in het kader van de verlening van de
winningsvergunning dan meestal ook nog niet uitvoerig worden getoetst.
Zoals eerder is benadrukt, is de winningsvergunning slechts een
marktordeningsvergunning waarmee nog geen gas mag worden
gewonnen zonder instemming met een winningsplan en zonder de andere
benodigde vergunningen. De aspecten uit deze weigeringsgronden
worden bij de beoordeling van het winningsplan uitvoerig getoetst. In het
geval het gaat om een Natura 2000-gebied, worden de gevolgen voor de
natuur ook nog beoordeeld in het kader van de vergunning op basis van
de Wet natuurbescherming. In het geval van de gaswinning Ternaard is dit
artikel echter niet van toepassing.
Omgevingsvergunning
In artikel 7a van de Mijnbouwwet is opgenomen dat geen omgevingsvergunning wordt verleend voor nieuwe gaswinningsinstallaties (mijnbouwwerken) op de Waddeneilanden of in de Waddenzee. Nieuwe gaswinning
onder de Waddenzee kan derhalve alleen vanuit een bestaande gaswinningslocatie in de Waddenzee of op de Waddeneilanden plaatsvinden of
vanuit een nieuwe of bestaande locatie op land. Ternaard is een productielocatie op land. Voor Ternaard kan daarom niet op grond van artikel 7a
een omgevingsvergunning worden geweigerd.
Wet natuurbescherming en Europese Vogel- en Habitatrichtlijn
De Europese Vogel- en Habitatrichtlijn is door Nederland geïmplementeerd middels de Wet natuurbescherming. In de artikelen 2.7 en 2.8 van
deze wet wordt onder meer geregeld op welke wijze projecten die
significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben,
getoetst moeten worden. Bij deze toetsing geldt als uitgangspunt dat uit
een zogeheten «passende beoordeling», die moet worden opgesteld door
de aanvrager van een vergunning, zekerheid moet zijn verkregen dat het
project de natuurlijke kenmerken van betrokken Natura 2000-gebieden
niet zal aantasten. De passende beoordeling moet zijn gebaseerd op de
beste beschikbare wetenschappelijke kennis. Wanneer de zekerheid dat
geen aantasting van de natuurlijk kenmerken zal plaatsvinden niet kan
worden verkregen op basis van de passende beoordeling, moet de
vergunning – behoudens in de specifieke situatie die is geregeld in artikel
2.8, vierde lid, van de Wet natuurbescherming, waarop in het onderhavige
geval geen beroep wordt gedaan – worden geweigerd.

2

Zie voor de volledige inhoudelijke beoordeling het ontwerpinstemmingsbesluit met het
winningsplan Ternaard https://www.rvo.nl/onderwerpen/bureau-energieprojecten/lopendeprojecten/gaswinning/gaswinning-ternaard

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 33 529, nr. 903

5

Voor het project gaswinning Ternaard heeft NAM een vergunning op
grond van de Wet natuurbescherming aangevraagd en heeft de Minister
van LNV als bevoegd gezag, in het ontwerpbesluit, geconcludeerd dat met
de passende beoordeling, de daarbij behorende rapportages en
documenten, de vergunningvoorschriften en mitigerende maatregelen en
dat wordt voldaan aan de wettelijke vereisten.3
Belang van gaswinning uit Nederlandse kleine velden
Om de Nederlandse klimaatdoelen van 2030 en 2050 te halen, zet het
kabinet conform het Klimaatakkoord in op het decarboniseren van het
gassysteem door middel van energiebesparing en het vervangen van
aardgas door elektriciteit, groen gas, duurzame waterstof en duurzame
warmte. Aardgas zal echter de komende decennia nog noodzakelijk
blijven voor levering van warmte aan de industrie en de gebouwde
omgeving, voor de productie van elektriciteit en als grondstof in bijvoorbeeld de chemie. Ook de mondiale scenario’s die de opwarming van de
aarde beogen te beperken, laten zien dat aardgas nog nodig blijft. Hierbij
gaan als eerste kolen en olie, die het meest belastend voor het klimaat
zijn, uit de energiemix en als laatste aardgas. Daarbij verdient in
Nederland geproduceerd aardgas de voorkeur boven geïmporteerd gas
aangezien bij de productie van Nederlands gas beduidend minder CO2 en
andere broeikasgassen vrijkomen dan bij importgas. De winning van gas
uit kleine velden levert een wezenlijke bijdrage aan het in stand houden
van de nationale gasproductie en het beperken van de noodzaak tot
import van gas. Dit betekent dat gaswinning in Nederland bijdraagt aan
het beperken van de CO2-uitstoot in het mondiale energiesysteem. Vanuit
klimaatoogpunt, ook gezien de stijging van de zeespiegel op lange termijn
de grootste bedreiging voor de natuur van de Waddenzee vormt, is dit een
logisch keuze.4
Het gasveld Ternaard maakt onderdeel uit van een groter productiesysteem van omliggende gasvelden. De afnemende productie uit
bestaande gasvelden maakt het noodzakelijk om nieuwe putten te boren,
om via het aanvoeren van nieuw gas het totale systeem rendabel te
houden. Dit betekent dat de infrastructuur voor kleine velden onderlinge
afhankelijkheden kent en dat door het niet toevoegen van nieuwe
productie die infrastructuur snel kan verdwijnen. Dit leidt niet alleen tot
een toename van de uitstoot van broeikasgassen door een versnelde
toename van de import van gas, maar zorgt ook voor verlies van kennis
en kapitaal en cruciale infrastructuur die nodig is voor versnelling van de
verduurzaming van onze energievoorziening, bijvoorbeeld als het gaat om
de productie van groene waterstof op het opslaan van CO2. Bovendien
draagt de gaswinning in eigen land bij aan de leveringszekerheid.
Tot slot
Graag wil ik nogmaals benadrukken dat gaswinning onder de Waddenzee
alleen wordt toegestaan wanneer dit veilig kan voor mens en milieu en
gewaarborgd is dat er geen schade ontstaat aan de natuur. Op basis van
de uitgevoerde onderzoeken en adviezen die ik heb ontvangen als
onderdeel van de lopende RCR-procedure kom ik tot de conclusie dat de
aanvraag van NAM voldoet aan de wettelijke vereisten, er sprake is van
aanvaardbare risico’s en er geen schade ontstaat aan de natuur. Op basis
daarvan is er geen aanleiding om de gevraagde vergunningen te
3

Zie voor de volledige inhoudelijke beoordeling het ontwerpbesluit vergunning Wet natuurbescherming Ternaard https://www.rvo.nl/onderwerpen/bureau-energieprojecten/lopendeprojecten/gaswinning/gaswinning-ternaard
4
Zie ook Kamerstuk 33 529, nr. 469 en Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 486

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 33 529, nr. 903

6

weigeren. Juist omdat ik de Waddenzee koester, heb ik alles in het werk
gesteld om er voor te zorgen dat gaswinning veilig en op een verantwoorde manier kan plaatsvinden. Ik ben ervan overtuigd dat dit op basis
van de gestelde voorwaarden het geval is. Er kunnen echter nog zienswijzen worden ingediend die aanleiding kunnen geven tot het aanpassen
van de ontwerpbesluiten. In het geval de vergunningen ook bij de
definitieve besluitvorming in stand blijven, dan is er voor belanghebbenden nog beroep mogelijk bij de Raad van State.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 33 529, nr. 903

7