Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 129

Voorstel van wet van het lid Van Raak houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet, strekkende tot opneming van
bepalingen inzake het correctief referendum

Nr. 4

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 18 september 2019, no. W01.19.0027/I, en de reactie
van de initiatiefnemer d.d. 28 oktober 2019, aangeboden aan de Voorzitter
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
29 januari 2019 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
van het lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een
voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum,
met memorie van toelichting.
Het voorstel strekt ertoe om een bindend correctief referendum mogelijk
te maken op initiatief van de burger. De Afdeling advisering van de Raad
van State merkt allereerst op dat er geen staatsrechtelijke belemmeringen
zijn tegen de invoering van het correctief referendum. Het betreft echter
wel een principiële en ingrijpende wijziging van het staatsbestel die een
grondwetswijziging vergt. Een dergelijke ingrijpende wijziging vereist een
grondige motivering, waarbij niet alleen de voordelen van het voorgestelde instrument, maar ook de eventuele nadelen zorgvuldig dienen te
worden besproken en afgewogen. De toelichting schiet in dat opzicht te
kort. Daarnaast maakt de Afdeling opmerkingen over wezenlijke onderdelen van het voorstel zoals de lijst met uitzonderingen en de
voorwaarden voor het houden van het referendum. Zij adviseert in het
licht daarvan om het wetsvoorstel op een aantal punten aan te passen.
Ten slotte heeft de Afdeling opmerkingen over de keuze om het bindende
referendum ook in te voeren voor decentrale overheden en over de
vormgeving van dergelijke referenda.
Het advies bestaat uit vijf onderdelen, de onderdelen A, B, C, D en E. Deel
A is inleidend en feitelijk van karakter. Hierin wordt na de weergave van
de kern van het wetsvoorstel ingegaan op de aard van het voorgestelde

kst-35129-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

1

referendum op landelijk niveau en de voorgeschiedenis ervan. In deel B
wordt met het oog op een goed begrip van het wetsvoorstel een korte
algemene beschouwing gewijd aan de historische, maatschappelijke en
staatkundige context van het voorstel. In dat deel komen de ontwikkeling
van onze representatieve democratie en de oorzaken van de mogelijk
daarmee verband houdende maatschappelijke gevoelens van onvrede aan
de orde.
In de delen C, D en E volgt de beoordeling van het wetsvoorstel. In deel C
wordt ingegaan op de algemene motivering van het wetsvoorstel. In het
bijzonder wordt stilgestaan bij de noodzaak van een nadere weging van
de voorgestelde grondwetswijziging in het licht van de voor- en tegenargumenten. Dit deel is toegespitst op het landelijk referendum maar heeft
ook betekenis voor het referendum op het decentrale niveau. Deel D bevat
een aantal opmerkingen over de wijze waarop het voorgestelde
referendum op landelijk niveau in het wetsvoorstel is uitgewerkt. Daarbij
gaat het zowel om de vraag wat in de Grondwet zelf moet worden
geregeld en wat aan de gewone wetgever kan worden overgelaten als om
de inhoudelijke uitwerking van het referendum. Deel E ten slotte gaat in
op het onderdeel van het voorstel dat betrekking heeft op de invoering
van het bindende, correctieve referendum in provincies en gemeenten.
Voor dit referendum gelden in beginsel dezelfde gezichtspunten maar
tegelijkertijd zijn ook enkele specifieke omstandigheden en overwegingen
van belang.
DEEL A. INLEIDING
1. Kern wetsvoorstel
Het wetsvoorstel strekt ertoe een bindend correctief referendum op
initiatief van de bevolking mogelijk te maken. Een dergelijk referendum
vindt plaats na afloop van het wetgevingsproces; te weten nadat beide
Kamers der Staten-Generaal met een wetsvoorstel hebben ingestemd.
Indien een bij de wet vast te stellen aantal kiesgerechtigden aangeeft over
dit wetsvoorstel een referendum te willen houden, wordt een dergelijk
referendum georganiseerd. Indien vervolgens een meerderheid zich tegen
het voorstel van wet uitspreekt en deze meerderheid een bij de wet te
bepalen deel omvat van hen die gerechtigd waren aan het referendum
deel te nemen, vervalt het voorstel van rechtswege.
De inhoud en de motivering van het wetsvoorstel zijn blijkens de
toelichting in sterke mate gebaseerd op het rapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel (hierna: de Staatscommissie).1 Onder
verwijzing naar dat rapport wordt gewezen op tekortkomingen in het
vertegenwoordigende stelsel. In het bijzonder de inhoudelijke representatie is volgens de toelichting gebrekkig. Daarmee wordt bedoeld dat de
opvattingen van met name laagopgeleide kiezers over thema’s als
integratie, immigratie en Europa niet goed in de Tweede Kamer worden
gerepresenteerd.2 Schiet de inhoudelijke representatie tekort, zo wordt in
de toelichting in navolging van de Staatscommissie vermeld, «dan kan dat
bij burgers leiden tot onvrede en zelfs vervreemding van het parlementair
stelsel». Hierdoor zouden overheidsbesluiten door burgers minder snel
worden geaccepteerd en zou het maatschappelijk draagvlak voor politieke
besluitvorming en het functioneren van de democratische rechtsstaat
schade kunnen oplopen.3
1

Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel (Staatscommissie-Remkes), Boom-Amsterdam 2018.
2
Eindrapport Staatscommissie, p. 58 en p. 138.
3
Toelichting p. 5 en Eindrapport Staatscommissie, p. 136.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

2

In het licht van het voorgaande stelt de initiatiefnemer voor om de
Grondwet te wijzigen. Het voorstel houdt in dat het mogelijk wordt om
nadat een wetsvoorstel door Tweede en Eerste Kamer is aangenomen,
een bindend referendum te houden. De initiatiefnemer ziet dit evenals de
Staatscommissie als een noodzakelijke aanvulling op de representatieve
democratie. Er dienen echter wel, zo citeert de toelichting de Staatscommissie, specifieke waarborgen te gelden die verzwakking van de representatieve democratie moeten voorkomen.4 In de visie van de Staatscommissie geldt het voorgestelde correctief referendum als een mogelijkheid
voor incidentele correctie op en niet als vervanging van de parlementaire
besluitvorming. De vertegenwoordigende democratie is voor de Staatscommissie onomstreden en leidend geweest bij haar beschouwingen en
bij de nadere uitwerking van haar voorstellen.5
Het wetsvoorstel biedt naast een regeling van het referendum op landelijk
niveau ook een grondslag voor een bindend correctief referendum in
provincies en gemeenten. De voorgestelde regeling gaat deels uit van
dezelfde gezichtspunten en voorwaarden, maar er zijn ook verschillen. Het
belangrijkste verschil is dat de regeling voor provinciale en gemeentelijke
referenda globaler van aard is en meer overlaat aan de gewone wetgever.
Dit onderdeel van het wetsvoorstel is niet gebaseerd op het eindrapport
van de Staatscommissie.6
In zijn reactie op het rapport van de Staatscommissie heeft het kabinet
nog geen definitief standpunt over de aanbeveling van de Staatscommissie op dit punt ingenomen.7 Het bindend correctief referendum is niet
zonder meer inpasbaar in de vertegenwoordigende democratie, zoals zij
in Nederland de afgelopen anderhalve eeuw vorm heeft gekregen. In de
wetenschap dat hierover zeer verschillend wordt gedacht, wil het kabinet
hier uiterst zorgvuldig opereren. In een later stadium zal een nadere
afweging plaatsvinden die moet leiden tot een inhoudelijke standpuntbepaling, aldus het kabinet.8
De initiatiefnemer dankt de Afdeling advisering van de Raad van State
voor het afgewogen advies. Evenals de Staatscommissie Parlementair
Stelsel ziet de Afdeling advisering blijkens haar inleidende opmerkingen
geen staatsrechtelijke belemmeringen voor invoering van een bindend
correctief referendum. De Afdeling advisering noemt dit middel in deel B,
onder punt 7, een maatregel «die zou kunnen bijdragen aan vermindering
van de bij bepaalde burgers bestaande gevoelens van isolement,
vervreemding en uitsluiting». De initiatiefnemer deelt deze analyse van
harte. De Afdeling heeft echter ook een aantal vragen die initiatiefnemer
graag wil beantwoorden.
2. Typen referenda
Alvorens dieper in te gaan op de context en de inhoud van het
wetsvoorstel merkt de Afdeling op dat het bindende correctieve wetgevingsreferendum dat de initiatiefnemer voorstelt, verschilt van andere
typen referenda. Referenda kunnen worden onderscheiden op twee
hoofdkenmerken. Daarbij gaat het ten eerste om de vraag op wiens
initiatief het referendum plaatsvindt. Indien het initiatief uitgaat van de
wetgever (dan wel het parlement of de regering) wordt gesproken van een
4

Toelichting p. 8 en Eindrapport Staatscommissie, p. 144–145.
Eindrapport Staatscommissie, p. 143.
6
Het was wel opgenomen in eerdere voorstellen tot invoering van een bindend referendum.
7
Kamerstukken I 2018/19, 34 430, F, p. 21.
8
Daarbij verwijst het kabinet onder meer naar het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State over het initiatiefvoorstel dat nu voorligt.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

3

raadplegend referendum. Indien het initiatief uitgaat van (een deel van) de
kiesgerechtigden wordt gesproken van een raadgevend referendum.
Daarnaast kunnen referenda worden onderscheiden naar hun juridische
binding; is de uitslag van een referendum bindend of niet bindend voor de
wetgever?
Dit leidt tot 4 (hoofd)typen referenda:
– Een raadplegend bindend referendum. Een dergelijk referendum
hebben we in Nederland nog niet gehad. In andere landen die een
dergelijk referendum wel kennen, gaat het meestal om het voorschrift
dat een wijziging van de Grondwet aan de bevolking moet worden
voorgelegd. De Nederlandse Grondwet kent een dergelijke bepaling
niet, maar het Statuut voor het Koninkrijk bevat wel zo’n bepaling.9
– Een raadplegend niet bindend referendum. Een voorbeeld uit de
Nederlandse geschiedenis is het referendum over de Europese
Grondwet. Dit referendum geschiedde op verzoek van de wetgever.10
Een buitenlands voorbeeld van een raadplegend niet bindend
referendum is het Brexit-referendum in het Verenigd Koninkrijk in
2016; dat referendum is gehouden op initiatief van de toenmalige
Britse regering.
– Een raadgevend niet bindend referendum. In Nederland is dit type
referendum gedurende korte periodes mogelijk geweest op grond van
de Tijdelijke referendumwet (van 2002 tot 2005)11 en de Wet raadgevend referendum (van 2015 tot 2018).12 De referenda die onder
laatstgenoemde wet gehouden zijn die over het EU-associatieverdrag
met Oekraïne en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Met de intrekking van de Wet raadgevend referendum in 2018 zijn
dergelijke referenda in Nederland thans niet meer mogelijk.13
– Een raadgevend bindend referendum. Een dergelijk referendum
hebben we in Nederland nog niet gehad omdat de Grondwet dat niet
toestaat. Het voorliggende wetsvoorstel strekt ertoe de daarvoor
benodigde grondwetswijziging tot stand te brengen. Een drietal
wetsvoorstellen die hetzelfde beoogden hebben eerder de eindstreep
niet gehaald (zie punt 3).
Het lastige van de termen «raadgevend» en «raadplegend» is dat deze in
het spraakgebruik snel de betekenis van niet-bindend oproepen. In het
bijzonder de combinatie van een raadgevend bindend referendum kan in
dat licht gemakkelijk misverstanden wekken. Daarom wordt in het vervolg
van dit advies gesproken over een bindend referendum op initiatief van
de burger. Daarnaast wordt vaak nog een onderscheid14 gemaakt tussen
enerzijds een referendum dat een thema of voorstel op de agenda van de
wetgever plaatst en dus plaatsvindt voorafgaand aan politieke besluit9

Zie artikel 59 Statuut. Dit artikel regelt dat de landsverordening die regelt dat Aruba uittreedt uit
het Koninkrijk der Nederlanden aan de bevolking van Aruba moet worden voorgelegd in een
referendum en dat deze landsverordening alleen kan worden vastgesteld als een meerderheid
van de bevolking in dat referendum vóór heeft gestemd. Het gaat niet om een facultatief maar
om een verplicht (in dit geval door het Statuut) voorgeschreven referendum.
10
Wet van 27 januari 2005, Stb. 2005, 44. Daarnaast kan gewezen worden op initiatiefvoorstellen
tot het houden van een referendum over het Europees Hervormingsverdrag (Kamerstukken II
2007/08, 31 259, nrs. 1–3), de toetreding van Turkije tot de EU (Kamerstukken II 2005/06, 30 309,
nrs. 1–3), een verbod op de bouw van minaretten (Kamerstukken II 2011/12, 33 010, nrs. 1–3)
en het Nederlandse lidmaatschap van de EU (Kamerstukken II 2015/16, 34 423, nrs. 1–3).
11
Wet van 16 juli 2001, Stb. 2001, 388.
12
Wet van 30 september 2014, Stb. 2015, 122.
13
Wet van 10 juli 2018, Stb. 2018, 214. Zie verder Kamerstukken II en I 2017/18, 34 854.
14
Voor een nog meeromvattend overzicht inzake onderscheid en vormen van referenda J.L.W.
Broeksteeg, K.H.J van der Krieken, RM Themis 2017 afl. 4, p. 163 en Frank Hendriks, Koen van
der Krieken en Charlotte Wagenaar, Democratische zegen of vloek? Aantekeningen bij het
referendum, Amsterdam University Press 2017, p. 103–111. Laatstgenoemde auteurs plaatsen
hun typering ook in internationaal perspectief.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

4

vorming (een initiërend referendum)15 en anderzijds een referendum dat
gehouden wordt na afloop van de besluitvorming door de wetgever (een
correctief referendum). Tot nu toe wordt in Nederland vooral gesproken
over de tweede variant. Alle vormen van referenda die in Nederland
gehouden zijn of in procedure zijn gebracht betroffen (al dan niet
bindende) correctieve referenda waarbij een parlementair goedgekeurde
wet of een vastgesteld verdrag aan de kiesgerechtigden ter beoordeling
werd voorgelegd. Het voorgestelde referendum is daarmee een bindend
correctief referendum op initiatief van de burger.
De initiatiefnemer is gelukkig met de systematische analyse die de
Afdeling advisering maakt van de soorten referenda. Het bindend
correctief referendum is een aanvulling op het parlementaire stelsel, in die
zin dat het volk haar volksvertegenwoordigers zou kunnen corrigeren.
Deze correctiemogelijkheid betreft alle wetten die door het parlement
worden aangenomen, behoudens de uitzonderingen die in dit voorstel zijn
opgenomen. Het advies van de Afdeling sluit aan op analyses van de
Staatscommissie. De initiatiefnemer acht deze consensus van groot
belang, ook omdat het kabinet het middel van referendum onverenigbaar
achtte met het parlementaire stelsel. De Afdeling advisering geeft ook
nadrukkelijk aan dat het bindend correctief referendum niet te vergelijken
is met het Brexit-referendum in Groot-Brittannië.
3. Voorgeschiedenis bindend correctief referendum
De discussie over het referendum kent een lange voorgeschiedenis. Dit
heeft in deze eeuw in sommige gevallen geleid tot het daadwerkelijk
houden van een referendum. In veel gevallen ging het om een
referendum op lokaal niveau;16 in een enkel geval om een landelijk
referendum (zie punt 2). In alle gevallen was het referendum niet bindend.
De Grondwet laat tot dusverre bindende referenda zowel op landelijk als
op provinciaal en gemeentelijk niveau niet toe.17 De hierna volgende
bespreking van de voorgeschiedenis beperkt zich tot eerdere voorstellen
om via grondwetswijziging te komen tot invoering van het bindende
correctief referendum.18
Het eerste voorstel tot invoering van een referendum werd gedaan in 1903
door de SDAP onder leiding van Troelstra.19 Volgens het voorstel zou een
(nader bij wet te regelen) referendum kunnen worden gehouden over een
wetsvoorstel na aanvaarding door de Staten-Generaal als dit door ten
minste 50.000 kiezers werd gewenst. Voor geldigheid van het referendum
zou zijn vereist dat het aantal stemmers dat door de meerderheid was
uitgebracht ten minste een derde van alle stemgerechtigden zou
bedragen. Het voorstel werd later bij het ontbreken van voldoende steun
ingetrokken.20
In de tweede helft van de 20e eeuw is het referendum op diverse
momenten geagendeerd. In de aanloop naar de grondwetsherziening van
1983 werd door de Staatscommissie Cals-Donner onderzoek gedaan naar
de wenselijkheid van de invoering van referenda. Een meerderheid wees
15

Zie over het volksinitiatief het Eindrapport van de Staatscommissie-Biesheuvel, p. 63–80.
Voor een overzicht J.L.W. Broeksteeg, K.H.J van der Krieken, a.w., p. 162 e.v.
17
Over de grondslag van deze ongrondwettigheid is verschil van mening mogelijk. Zie voor een
bespreking R.J.B. Schutgens en J.J.J. Sillen, De grondwettigheid van wetgevingsreferenda,
RM Themis 2017, p. 190–198.
18
Uitgebreider Frank Hendriks e.a., a.w. p. 60 e.v.
19
Dit voorstel hing samen met het eveneens van de SDAP afkomstig voorstel om de Eerste
Kamer af te schaffen.
20
Eerste rapport van de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming,
’s-Gravenhage 1984 (hierna: interim-rapport Staatscommissie Biesheuvel), p. 137.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

5

een bindend corrigerend wetgevingsreferendum af.21 De regering nam dit
advies over. Tijdens de grondwetsherziening van 1983 is het referendum
nog wel ter sprake gebracht maar tot een wetsvoorstel kwam het toen
niet.22
Het referendum kwam kort na de grondwetsherziening van 1983 opnieuw
aan de orde. De Staatscommissie van advies inzake de relatie kiezersbeleidsvorming (Staatscommissie-Biesheuvel) kwam met een uitgewerkt
voorstel om een correctief wetgevingsreferendum in te voeren.23 Deze
commissie achtte bij de beschouwing van het referendum twee gezichtspunten van fundamenteel belang: de noodzaak van voldoende betrokkenheid van de burger bij het overheidsbeleid en het primaat van het
vertegenwoordigend stelsel. Naar het oordeel van de commissie destijds
is het vertegenwoordigend stelsel een onomstreden bezit maar vertoont
het ook onvolkomenheden. Haar voorstel voor een correctief wetgevingsreferendum beoogt daarom enerzijds de participatie van burgers in de
beleidsvorming te versterken en anderzijds recht te doen aan het
uitgangspunt dat het parlement niet mag worden gepasseerd.24 In een
later stadium hebben de commissie-De Koning25 en de Nationale
Conventie26 aanbevelingen gedaan in dezelfde lijn.
Mede op basis van deze rapporten zijn tussen 1996 en 2017 drie mislukte
pogingen gedaan om met het oog op invoering van een bindend
correctief wetgevingsreferendum wetgeving tot stand te brengen.
– Een door de regering in 1996 ingediend wetsvoorstel27 werd in eerste
lezing aanvaard28 maar in tweede lezing29 in 1999 door de Eerste
Kamer verworpen.
– Een door de regering in 2000 ingediend wetsvoorstel30 werd in eerste
lezing aanvaard31 maar in tweede lezing32 in 2004 door de Tweede
Kamer verworpen.
– Een in 2005 ingediend initiatiefvoorstel33 werd in eerste lezing
aanvaard34 maar in tweede lezing35 in 2017 door de Tweede Kamer
verworpen.
Het thans aanhangig gemaakte initiatiefwetsvoorstel is een hernieuwde
poging om een bindend correctief wetgevingsreferendum via een
grondwetswijziging tot stand te brengen. Het komt op belangrijke
onderdelen inhoudelijk overeen met de drie eerdere wetsvoorstellen.

21

Eindrapport Staatscommissie Cals-Donner 1971, p. 157–161.
Zie over de behandeling van de grondwetsherziening 1983 interim-rapport StaatscommissieBiesheuvel, p. 139–146.
23
Eindrapport van de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezer-beleidsvorming
(hierna: Eindrapport Staatscommissie-Biesheuvel), ’s-Gravenhage 1985.
24
Eindrapport Staatscommissie-Biesheuvel p. 14. Zie ook het interim-rapport p. 123 e.v.
25
Tweede externe commissie vraagpunten staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke
vernieuwing (Commissie De Koning), Rapport. Het correctief referendum. Den Haag 1993 te
vinden onder Kamerstukken II 1993/94, 21 427, nr. 65. Zie ook de kabinetsreactie, Kamerstukken II 1995/96, 21 427, nr. 113.
26
Nationale Conventie, Hart voor de publieke zaak. Aanbevelingen van de Nationale Conventie
voor de 21e eeuw. Den Haag 2006, p. 19–20.
27
Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nrs. 1–3.
28
Stb. 1998, 137.
29
Kamerstukken II 1997/98, 26 156, nrs. 1–3.
30
Kamerstukken II 1999/2000, 27 033, nrs. 1–3.
31
Stb. 2001, 585.
32
Kamerstukken II 2001/02, 28 515, nrs. 1–3.
33
Kamerstukken II 2004/05, 30 174, nrs. 1–3.
34
Stb. 2014, 355.
35
Kamerstukken II 2016/17, 34 724, nrs. 1–3.
22

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

6

Deze voorgeschiedenis overziend ontstaat een grillig beeld. Het is nog
maar kort geleden dat het politieke klimaat rond referenda zich
overwegend negatief leek te ontwikkelen. Na afloop van het Oekraïnereferendum in 2016 ontstond diepe verdeeldheid over de interpretatie van de
uitslag. Vervolgens is in het najaar van 2017 (nog geen twee jaar geleden)
het hiervoor genoemde initiatiefvoorstel tot invoering van het bindende,
correctief referendum in tweede lezing door de Tweede Kamer afgewezen
en is in 2018 de Wet raadgevend referendum ingetrokken, zonder dat de
geplande evaluatie daarvan werd afgewacht. Hiermee heeft de wetgever
de mogelijkheid weggenomen om in Nederland eerst nog enkele jaren
meer ervaring op te doen met referenda alvorens te overwegen of met
een grondwetswijziging een verstrekkender referendumvorm zou moeten
worden ingevoerd.36
Naar aanleiding van het eindrapport van de Staatscommissie en de
reacties daarop is het onderwerp weer terug op de politieke agenda. Deze
ontwikkeling bevestigt het beeld van een langere periode waarin
duurzame wetgeving niet tot stand komt terwijl de discussie zich blijft
voortslepen. Daarmee lijkt het referendum symbool te staan voor
toenemende maatschappelijke en politieke tegenstellingen die steeds
moeilijker overbrugbaar lijken.37 Tegen die achtergrond gaat de Afdeling
uitgebreider dan bij voorgaande gelegenheden in op de achtergronden,
gezichtspunten en factoren die bij een nieuwe afweging een rol zouden
dienen te spelen.
De initiatiefnemer dankt de Afdeling advisering voor de historische
uiteenzetting van de parlementaire discussie over het bindend correctief
referendum, die teruggaat tot 1903. De wijze van representatie van de
bevolking in onze parlementaire democratie is altijd onderwerp geweest
van discussie. In de negentiende eeuw ziet de initiatiefnemer grofweg drie
hoofdstromen. Dat zijn de «constitutionele» politiek van Thorbecke, de
«confessionele» politiek van Groen van Prinsterer en de «activistische»
politiek van Domela Nieuwenhuis. In elk van deze, maar natuurlijk ook in
andere politieke stromingen, zijn door de jaren heen telkens andere
opvattingen over representatie terug te vinden.
DEEL B. ALGEMENE BESCHOUWING
4. Algemeen
Het wetsvoorstel is een grondwetswijziging die een belangrijke en
principiële wijziging van het staatsbestel meebrengt. Blijkens de
toelichting beoogt het voorstel de representatie van het parlementaire
stelsel te verbeteren en daarmee het risico op maatschappelijke onvrede
over de politieke besluitvorming tegen te gaan. Om het voorstel in het
licht van deze doelstelling in het juiste perspectief te plaatsen en
vervolgens van een afgewogen oordeel te voorzien, wordt hieronder kort
ingegaan op de historische, maatschappelijke en staatkundige context van
het voorstel.
De onderstaande beschouwing spitst zich toe op enkele elementen die
blijkens de toelichting een belangrijke rol spelen in de motivering van het
wetsvoorstel. Ingegaan wordt op de ontwikkeling van de representatieve
democratie in Nederland en, ook in verband daarmee, de oorzaken van
maatschappelijke onvrede. Vooraf wordt opgemerkt dat daarbij uiteraard
36

Frank Hendriks e.a., a.w., p. 164–165. Deze auteurs relativeren sterk het verschil tussen
bindende en niet-bindende referenda (p. 183).
37
A.W. Heringa, J. van der Velde, L.F.M. Verhey, W. van der Woude, Staatsrecht, Wolters Kluwer
Deventer 2018 (13e druk), p. 278.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

7

geen volledigheid of uitputtendheid is beoogd. Over deze onderwerpen is
al veel gezegd en geschreven. Verwezen kan worden naar de vele
publicaties en artikelen die daarover zijn verschenen. De Afdeling acht
echter een korte beschouwing hierover in dit advies nodig omdat zij van
betekenis is voor de analyse en een goed begrip van de aannames en
veronderstellingen die aan het wetsvoorstel ten grondslag liggen en
daarmee ook voor de noodzakelijke nadere weging van het voorstel.
In mei 1999 strandde het tweede lezingsvoorstel van het kabinet-Kok II tot
wijziging van de Grondwet voor een bindend correctief referendum in de
Eerste Kamer, tijdens wat later de «Nacht van Wiegel» werd genoemd. Het
overwegingsvoorstel was in 1996 ingediend. Het kabinet-Kok I had dit
voorstel in eerste lezing met een gewone meerderheid door de Tweede en
de Eerste Kamer gekregen. Na nieuwe verkiezingen kreeg het kabinet-Kok
II de in de tweede lezing vereiste tweederdemeerderheid in de Tweede
Kamer, maar senator Wiegel blokkeerde deze grondwetswijziging in de
Eerste Kamer.
Een tweede voorstel tot wijziging van de Grondwet voor invoering van
een bindend referendum sneuvelde omdat behandeling van de grondwetswijziging in tweede lezing niet op tijd kon plaatsvinden als gevolg van
de vroegtijdige val van het kabinet-Balkenende I in januari 2003. Na het
referendum over de Europese Grondwet in 2005 dienden Kamerleden van
GroenLinks, PvdA en D66 een initiatiefwetsvoorstel tot wijziging van de
Grondwet in voor invoering van een bindend correctief referendum. Dit
overwegingsvoorstel kon tijdens de eerste lezing in 2014 rekenen op een
meerderheid in de Eerste en Tweede Kamer.
Na de Tweede Kamerverkiezingen van maart 2017 weigerden Kamerleden
van GroenLinks, PvdA en D66 het in eerste lezing aangenomen voorstel
tot wijziging van de Grondwet voor invoering van een bindend correctief
referendum in tweede lezing aanhangig te maken. Daarop heeft initiatiefnemer het tweede lezingsvoorstel aanhangig gemaakt en in september
2017 in de Tweede Kamer verdedigd. Het voorstel kon toen niet rekenen
op voldoende steun. In december 2018 presenteerde de Staatscommissie
Parlementair Stelsel het eindrapport Lage drempels, hoge dijken, waarin
het advies wordt geven om alsnog een bindend correctief referendum in
te voeren.
5. Representatieve democratie
De toelichting stelt dat de inhoudelijke representatie in ons democratisch
bestel tekort schiet. In deze constatering liggen bepaalde opvattingen over
democratie en representativiteit besloten. In de huidige Grondwet komen
de begrippen «democratie»38 en «representatie» niet voor. Wel bepaalt
artikel 50 van de Grondwet dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen. Ook bevat de Grondwet meerdere
bepalingen die voor het functioneren van de democratie van wezenlijk
belang zijn zoals het actief en passief kiesrecht,39 de vrijheid van drukpers,
vereniging en betoging en openbaarheid van bestuur.

38

Buiten beschouwing blijft hier het voorstel tot grondwetswijzing dat in 2018 in eerste lezing is
aanvaard, inhoudende opneming van een algemene bepaling in de Grondwet. Deze bepaling
luidt: De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat. Zie de Wet
van 9 maart 2018, Stb. 2018, 86.
39
Artikel 4 van de Grondwet. Buiten beschouwing blijven voorstellen om de parlementaire
democratie op andere leest te schoeien dan op verkiezingen door de bevolking. Zie David Van
Reybrouck, Tegen verkiezingen, De Bezige Bij Amsterdam 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

8

Artikel 50 (voorheen artikel 79) stamt in zijn huidige formulering uit de
Grondwet van 1814. In die tijd beoogde de bepaling de losmaking van de
Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden te markeren. De leden van
de Staten-Generaal vertegenwoordigden niet de provincies waaruit zij
afkomstig waren, maar het gehele Nederlandse volk. In een later stadium
is hier de betekenis aan toegekend dat de leden van het parlement het
algemeen belang moeten behartigen en op grond hiervan zelfstandig tot
besluitvorming moeten komen op grond van een eigen oordeel over wat
voor de bevolking als geheel noodzakelijk is.40 Het aldus uitgelegde artikel
50 van de Grondwet hangt nauw samen met artikel 67, derde lid, van de
Grondwet dat bepaalt dat de leden van de Staten-Generaal «zonder last
stemmen». Dit brengt tot uitdrukking dat parlementsleden geen
instructies kan worden gegeven. Zij hebben een vrij mandaat en zijn
daarmee zelfstandig in het bepalen van hun stem.
Deze grondwetsbepalingen hebben in de huidige tijd nog steeds
betekenis. Maar hoe precies de vertegenwoordigende functie moet
worden ingevuld laat de Grondwet open. Vaststaat dat burgers via
periodieke verkiezingen de samenstelling van de Staten-Generaal
bepalen. Dit moet waarborgen dat «grosso modo» overeenstemming blijft
bestaan tussen het parlement en de burgers die het parlement vertegenwoordigt. Het parlement kan vervolgens op grond van het gegeven
mandaat zelfstandig besluiten nemen. Het grondwettelijk lastverbod
verhindert dat zij gedwongen kunnen worden een bepaald standpunt in te
nemen. Dat neemt niet weg dat Kamerleden hun oordeelsvorming mede
moeten laten afhangen van de opvattingen van hun partij of van wat
onder de kiezers of hun achterban leeft.41 De Grondwet laat Kamerleden
echter vrij hierin hun eigen koers te bepalen.
Zoals gezegd wordt in de toelichting op het thans voorliggende
wetsvoorstel sterk de nadruk gelegd op de gebrekkige inhoudelijke
representatie. De inhoudelijke opvattingen van Kamerleden sluiten op
belangrijke thema’s als integratie, immigratie en Europa niet goed aan op
die van (met name) laagopgeleide kiezers.42 Hiermee geeft de toelichting
een eigentijdse invulling van artikel 50 van de Grondwet. De letterlijke
tekst van deze bepaling laat dat ook toe. Deze uitleg wijkt echter wel af
van de uitleg die doorgaans daaraan tot nog toe is gegeven. In reactie op
het rapport van de Staatscommissie is hierover dan ook gesteld dat deze
uitleg getuigt van een drastische verandering in het denken over het
fundamentele principe van parlementaire vertegenwoordiging waaraan
artikel 50 van de Grondwet uitdrukking geeft.43
De afweging van het voorstel tot invoering van het correctief referendum
zal mede afhangen van hoe in de context van artikel 50 van de Grondwet
aangekeken wordt tegen het concept van vertegenwoordiging. De
toelichting wijst er terecht op dat het niet te voorkomen is dat door
coalitievorming bij specifieke vraagstukken politieke meerderheden

40

J.R. Thorbecke, Aantekening op de Grondwet, Eerste deel, Leiden 1841, p. 206. Hierover G.
Boogaard, De Grondwet waarborgt de «gemengde democratie», RM Themis 2018, p. 242–243.
P.P.T. Bovend’Eert, H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlands parlement, Wolters Kluwer Deventer
2017, p. 0–11.
42
Toelichting, onder I ALGEMEEN, paragraaf 1 Inleiding. Zie Eindrapport Staatscommissie p. 58
en 138. Zie ook E.Y. van Vugt, Versterking van de democratie: parlementaire vertegenwoordiging volgens de Staatscommissie, TvCR 2019, nr. 2, p. 116. In haar visie beschouwt de
Staatscommissie het parlement vooral als spreekbuis van de samenleving. In deze taakopvatting past niet dat volksvertegenwoordigers zelfstandig een eigen visie op het algemeen
belang articuleren: zij dienen de kiezer te volgen en de publieke opinie tot richtsnoer te nemen
bij de uitoefening van hun bevoegdheden.
43
E.Y. van Vugt, Versterking van de democratie: parlementaire vertegenwoordiging volgens de
Staatscommissie, TvCR 2019, nr. 2, p. 116.
41

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

9

worden gevormd die niet altijd overeenstemmen met meerderheden
onder de bevolking (ook wel aangeduid als de zogeheten Ostrogorskiparadox).44 Als de inhoudelijke representatie voorop wordt geplaatst, kan
dat een majeur probleem zijn. In deze visie schiet de parlementaire
democratie tekort als besluiten tot stand komen die niet stroken met de
opvattingen van een meerderheid van de bevolking. Dat is echter niet of
minder problematisch als ervan wordt uitgegaan dat een vertegenwoordiger op basis van zijn mandaat naar bevind van zaken kan handelen en
op grond van wat hij in het algemeen belang noodzakelijk acht kan
onderhandelen en compromissen kan sluiten.45 De beoordeling van de
wenselijkheid van een bindend referendum hangt in dat licht gezien mede
af van de visie op vertegenwoordiging en hoe in de invulling daarvan een
goed evenwicht kan worden bereikt.
De Afdeling advisering constateert terecht dat de Grondwet de inrichting
vastlegt van ons politieke bestel, maar niet de wijze waarop politici
invulling moeten geven aan de wijze waarop zij de bevolking representeren. De Afdeling vraagt terecht aandacht voor de manier waarop de
opvattingen en belangen van minderheden hun plaats moeten krijgen in
ons representatieve stelsel en stelt terecht dat wij niet alleen een
«meerderheidsdemocratie» zijn, waar slechts de macht zou gelden van
het getal, maar vooral een «consensusdemocratie», waarin ook altijd de
belangen van minderheden moeten worden meegewogen.
6. Meerderheids- en consensusdemocratie
Het voorgaande hangt nauw samen met achterliggende opvattingen over
welk soort democratie idealiter moet worden nagestreefd. Er wordt vaak
gerefereerd aan twee verschillende typen democratie: een «consensusdemocratie» versus een «meerderheidsdemocratie».46 In de praktijk wordt
nooit een absolute keuze gemaakt tussen een van beide. Maar er zijn in de
loop van de tijd in Nederland wel accentverschuivingen zichtbaar die ook
voor de discussie over het referendum wezenlijk zijn.
In de Nederlandse democratie speelde van oudsher de verzuiling een
belangrijke rol. De samenleving was georganiseerd langs verschillende
zuilen die ieder voor zich geen meerderheid van de bevolking uitmaakten.
Die situatie werkte door in de politiek. De zuilen werden via de politieke
partijen afgespiegeld in politieke machtsverhoudingen.47 Dat effect werd
nog versterkt in 1917 na invoering van het stelsel van evenredige
vertegenwoordiging. Het algemeen geaccepteerde gevolg hiervan was dat
er werd samengewerkt en compromissen werden gesloten. Minderheden
werden in dat systeem gehoord en beschermd. Hierdoor was Nederland
lange tijd eerst en vooral een consensusdemocratie: politieke besluiten
44

Toelichting, paragraaf 1. Zie ook het eindrapport Staatscommissie p. 136. In dat kader zijn
vraagtekens te plaatsen bij haar stelling dat dit los staat van de rolopvatting van de gekozen
vertegenwoordiger. Beschouwt de vertegenwoordiger zich meer als «delegate» dan is een
gebrekkige inhoudelijke representatie in een specifiek geval moeilijker te rechtvaardigen dan
wanneer hij «trustee» is en hij een vrij mandaat heeft om (mede) in het belang van zijn kiezers
eigen afwegingen te maken. Over deze aan Edmund Burke ontleende modellen René Kleijkers,
Stemmen zonder last. De functie van het vrije mandaat in het hedendaagse staatsrecht (diss.),
Universitaire Pers Maastricht 1993, p. 42–50. Zie verder H.F. Pitkin, The concept of representation, Berkely 1967.
45
H.F. Pitkin, The concept of representation, in: H.F. Pitkin (ed.), Representation, Atherthon Press
New York 1969, p. 20–21.
46
Als het gaat om democratieopvattingen zijn meerdere indelingen mogelijk. Boogaard betoogt
bijvoorbeeld dat de Grondwet een «gemengde democratie» van drie gelijkwaardige democratische idealen waarborgt: een combinatie van parlementaire democratie, partijendemocratie
en plebiscitaire identiteitsdemocratie. Zie G. Boogaard, a.w., p. 240–250.
47
A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, Becht Haarlem 1992
(9e druk), p. 27 e.v.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

10

waren compromisgericht en werden genomen op basis van een zo breed
mogelijk gedragen consensus.
De samenleving is in de tweede helft van de 20e eeuw ingrijpend
veranderd. De zuilen zijn geleidelijk afgebrokkeld. Er was sprake van een
steeds sterkere individualisering, burgers raakten «ontzuild». Deze
ontwikkeling kreeg haar vertaling in het politieke systeem. De intermediaire rol van politieke partijen tussen kiezers en gekozenen is verzwakt.48
De ledenaantallen namen sterk af. Kiezers begonnen steeds vaker van
partij te wisselen. De aanhang van de traditionele politieke partijen nam
geleidelijk af. De klacht dat deze partijen onvoldoende rekening hielden
met de opvattingen van bepaalde groepen kiezers over onder meer
integratie en immigratie en op deze belangrijke thema’s niet met elkaar
concurreerden, is in de loop van de tijd sterker geworden. Verschillen van
opvatting werden door de traditionele politieke partijen gedepolitiseerd;
zij verschilden op belangrijke thema’s niet fundamenteel met elkaar van
mening.49 Dat verklaart voor een groot deel de sterke opkomst van de
doorgaans als populistisch aangeduide partijen; hun succes wordt
gekenschetst als een opstand tegen de gevestigde politieke orde.50
Deze ontwikkeling heeft pleidooien voor staatkundige hervormingen
opnieuw gestimuleerd. De geschiedenis van de discussie over democratische vernieuwing is wel getypeerd als een poging belangrijke aspecten
van de vigerende consensusdemocratie in te ruilen voor die van een
meerderheidsdemocratie.51 Daarmee wordt gedoeld op een noodzakelijk
geachte accentverschuiving in de opvatting van democratie van het
beschermen en bij het beleid betrekken van alle minderheden naar een
grotere doorzettingsmacht voor de wil van de meerderheid.52 Het streven
naar invoering van een bindend referendum is daarvan bij uitstek een
exponent.
Vanuit dit perspectief beschouwd is het referendum een instrument
waardoor de eerder beschreven onvrede bij bepaalde groepen kiezers op
een directe manier door middel van een stemming in het democratisch
bestel tot uiting kan worden gebracht.53 Hierdoor kan de betrokkenheid
van kiezers bij de politieke besluitvorming worden vergroot. Bij een
bindend referendum geeft de wil van de meerderheid van de bevolking in
het concrete geval de doorslag. Tegelijkertijd ontstaat daardoor onvermijdelijk een zekere spanning met de representatieve democratie. Bij de
keuze voor een meerderheidsdemocratie zullen de belangen van
minderheden in bepaalde gevallen minder worden beschermd terwijl
brede politieke en maatschappelijke consensus soms moeilijker kan
48

Eindrapport Staatscommissie p. 48 e.v.
B.H. van den Braak, J.Th.J. van den Berg, Zeventig jaar zoeken naar het compromis. Parlementaire geschiedenis in Nederland, Deel II 1946–2016, Uitgeverij Bert Bakker Amsterdam 2017,
p. 918. Zij spreken over het vervagen van oude ideologische tegenstellingen mede als gevolg
van ideologische «hegemonie» van het economisch liberalisme na 1980.
50
Rudy Andeweg & Jacques Thomassen. Van afspiegelen naar afrekenen? De toekomst van de
Nederlandse democratie, Leiden University Press 2011, p. 102 en 108. Zij noemen ook de
toenemende onvoorspelbaarheid van de politieke agenda als een belangrijke factor die het
beïnvloeden van toekomstig beleid minder relevant maakt (p. 113–115).
51
Rudy Andeweg & Jacques Thomassen, a.w., p. 107. Zie ook Frank Hendriks, Iedereen bemoeit
zich met alles: over effectiviteit en geloofwaardigheid van de Nederlandse democratie, in:
Rudy Andeweg & Jacques Thomassen (red.), Democratie doorgelicht. Het functioneren van de
Nederlandse democratie, Leiden University Press 2011, p. 431.
52
Rudy Andeweg & Jacques Thomassen., a.w., p. 115.
53
In dat verband wordt ook wel gesproken over een «stemmingendemocratie» in de betekenis
van emoties. Zie Frank Hendriks e.a., a.w., p. 92. Zij stellen: «De huidige cultuur is steeds
bevattelijker voor zulke stemmingen en de moderne technologie maakt het steeds eenvoudiger ze te mobiliseren. Door internet en moderne ICT is het organiseren van de volksstem
radicaal gedemocratiseerd».
49

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

11

worden bereikt. De mogelijkheden om op effectieve wijze te komen tot
compromisvorming, afweging tussen verschillende alternatieven en
samenhang van beleid en wetgeving lijken daardoor af te nemen.54
Bij de afweging van het voorstel tot invoering van het referendum zal het
voorgaande in overweging moeten worden genomen. Daarbij is er een
brede overeenstemming dat de representatieve democratie als zodanig
niet ter discussie staat. Ook de toelichting legt daarop sterk de nadruk: de
representatieve democratie is onomstreden.55 Daarvan uitgaande is de
vraag of en zo ja, in welke vorm het referendum, gelet op de relevante
democratie-opvattingen en het gewenste evenwicht daartussen, in het
representatieve stelsel kan worden ingepast.
De initiatiefnemer deelt niet de angst dat met invoering van het bindend
correctief referendum een verschuiving van accent zal plaatsvinden van
een meer consensus-gerichte naar een meerderheids-gerichte democratie.
Dit wetsvoorstel verandert niets aan het proces van onze representatieve
democratie, waarin kiezers hun vertegenwoordigers kiezen in de Eerste en
Tweede Kamer, het kabinet en de Tweede Kamer wetten maken en de
Eerste en Tweede Kamer die moeten goedkeuren. Ook het politieke proces
van sluiten van compromissen in een regeerakkoord of tijdens het
dagelijkse werk in de Tweede Kamer blijft hetzelfde.
Wat verandert is dat de bevolking de mogelijkheid krijgt om zich uit te
spreken over een wet die door de Eerste en Tweede Kamer is aangenomen, behoudens de uitzonderingen die in de wet zijn opgenomen. Dit is
niet in strijd met de representatieve democratie, maar daarop een
welkome aanvulling. Het fungeert als correctiemechanisme op het
moment dat de volksvertegenwoordiging naar de opvatting van het volk
een zodanige wet aanneemt, dat volgens diezelfde bevolking de representatieve functie van het parlement op een onaanvaardbare wijze heeft
gefaald. Dit middel van correctie is omgeven met voorwaarden voor het
aanvragen en voor de geldigheid van het referendum.
Consensusdemocratie betekent ook dat besluiten door zo veel mogelijk
mensen worden gedragen. Dat is goed voor het draagvlak en voor de
uitvoerbaarheid van wetten. Als de volksvertegenwoordiging in een
referendum door het volk wordt gecorrigeerd, laat dat volgens de
initiatiefnemer zien dat het gezochte compromis in het parlement niet
voldoende draagvlak had onder de bevolking en daarmee niet goed
uitvoerbaar was. De initiatiefnemer deelt de opmerking van de Afdeling
advisering in noot 54: «In Zwitserland bestaat een traditie waarin politieke
samenwerking en consensusvorming samengaat met een duurzame
referendumpraktijk.»
7. Maatschappelijke onvrede
De Staatscommissie heeft in haar eindrapport benadrukt dat niet alle
problemen in politiek-bestuurlijk Nederland zich laten oplossen met
aanpassingen van het parlementaire stelsel. Het bieden van oplossingen
voor onvrede over concrete resultaten van beleid of de dieperliggende
oorzaken van maatschappelijke onvrede viel buiten haar opdracht.56
Tegelijkertijd stelt de commissie vast dat de parlementaire democratie op
54

Kamerstukken II 1987/88, 18 807, nr. 9, p. 7–8. Overigens is dat niet onder alle omstandigheden
een wet van meden en perzen. In Zwitserland bestaat een traditie waarin politieke samenwerking en consensusvorming samengaat met een duurzame referendapraktijk. Zie Frank
Hendriks e.a., a.w., p. 108, 111–116 en 165.
55
Toelichting, paragraaf 3, zie ook het Eindrapport Staatscommissie p. 143.
56
Eindrapport Staatscommissie p. 24 en 86.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

12

dit moment niet voor iedereen even goed werkt. Een gebrekkige inhoudelijke representatie kan leiden tot «onvrede en zelfs vervreemding van het
parlementair stelsel». De veronderstelling is dat het correctief bindend
referendum zou moeten bijdragen aan de oplossing van dat probleem.57
Uit recent onderzoek komt naar voren dat maatschappelijk onbehagen
veel verschillende oorzaken heeft.58 Ondanks de economische voorspoed
is er bij een deel van de bevolking pessimisme over de toekomst en een
gevoel van machteloosheid. Dat niet iedereen tevreden is wordt steeds
zichtbaarder in de samenleving en in de politiek. De onderzoekers wijzen
onder meer op de opkomst van protestpartijen in het parlement (in
Nederland inmiddels ongeveer tussen de 20 en 30% van de stemmen) en
van spontane maatschappelijke bewegingen («de gele hesjes»).59 Zij
bieden voor het onbehagen twee hoofdverklaringen: enerzijds zijn burgers
door verschillende maatschappelijke ontwikkelingen sociaal minder goed
ingebed, anderzijds hebben burgers het gevoel geen grip te hebben op
hun leven en hun leefomgeving.
In de eerste plaats constateren de onderzoekers dat door de nadruk op
individuele vrijheid, toenemende diversiteit en meritocratisch denken60 de
verbindingen in de samenleving steeds zwakker worden. Deze ontwikkelingen leiden tot meer individuele verantwoordelijkheid, minder homogeniteit en een opdeling op basis van sociale klasse. Het gevolg is dat de
inbedding van burgers in de samenleving structureel afneemt. Het sociaal
vangnet wordt kleiner terwijl de kwaliteit van sociale netwerken sterk
uiteenloopt. Daarnaast leiden meer complexiteit in de samenleving
(gewezen wordt onder meer op de gevolgen van digitalisering61), een
toenemende afstand tot het besluitvormingsproces van de overheid en
toenemende vaste lasten tot een verminderd gevoel van grip op de
omgeving. Dit verlies van controle is sterker in de groepen burgers met
lagere inkomens en een lager opleidingsniveau die voornamelijk buiten
de steden wonen. De conclusie van het onderzoek is dat een combinatie
van deze factoren tezamen tot veel onbehagen leidt.
Het onderzoek is een duidelijke bevestiging dat maatschappelijke onvrede
veel bredere en dieperliggende oorzaken heeft dan een tekortschietend
parlementair stelsel. Het illustreert dat als het gaat om het vertrouwen van
burgers in de overheid niet alleen de «inputlegitimiteit» (het kiezersmandaat) van belang is maar ook de «outputlegitimiteit» (de effecten van
de door de overheid geboekte resultaten).62 Niettemin stellen de
57

Toelichting, onder I ALGEMEEN, paragraaf 1 Inleiding. Zie Eindrapport Staatscommissie
p. 136.
58
Denkwerk, Onrust in voorspoed. Hoe een stabiele samenleving vraagt om grip en inbedding,
Juli 2019. Zie www.denkwerk.online. Het onderstaande is hoofdzakelijk ontleend aan de
samenvatting van het rapport (p. 7). Over de oorzaken van maatschappelijke onvrede is veel
meer gepubliceerd. Zie bijvoorbeeld Bas Heijne, Onbehagen. Nieuw licht op de beschaafde
mens, Ambo/Anthos Amsterdam 2016 en Kim Putters, Veenbrand. Smeulende kwesties in de
welvarende samenleving, Prometheus Amsterdam 2019.
59
Denkwerk, a.w., p. 9. Daarnaast ligt het percentage burgers dat zegt ontevreden te zijn over
«de politiek in Den Haag« de laatste jaren tussen de 40 en 55%, SCP, De sociale staat van
Nederland 2019, p. 58–59 en 241.
60
Daarmee doelen de onderzoekers op het streven dat niet herkomst of netwerk maar wat
iemand kan bijdragen («merit») bepalend is voor de positie op de arbeidsmarkt. Met studeren,
werken, sporten en andere bezigheden kunnen mensen zichzelf op de maatschappelijke ladder
omhoogwerken en een betere toekomst creëren. In de praktijk leidt dit echter tot grote
verschillen: kinderen van hoogopgeleide ouders bereiken vaker een hoger onderwijsniveau
dan kinderen van lager opgeleide ouders. Zie Denkwerk, a.w., p. 19.
61
Denkwerk, a.w., p. 23.
62
Het onderscheid tussen «inputlegitimiteit» en «outputlegitimiteit» is afkomstig van F.W.
Scharpf, Governing in Europe: effective and democratic? Oxford University Press, New York
1999. Zie hierover Meike Bokhorst, Bronnen van legitimiteit. Over de zoektocht van de
wetgever naar zeggenschap en gezag, Boom Juridische uitgevers Den Haag 2014, p. 58 e.v.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

13

onderzoekers vast dat het structureel harmoniseren van regelgeving op
een steeds hoger bestuurs- en of complexiteitsniveau één van de
oorzaken van onvrede is en dat als gevolg daarvan bepaalde groepen
burgers afhaken. In die context wijzen zij erop dat de afschaffing van het
raadgevend referendum door sommige Nederlanders wordt gezien als
bewijs dat zij worden buitengesloten.63
In zoverre lijkt dit onderzoek te bevestigen dat de mogelijkheid om een
referendum te houden, één van de maatregelen is die zou kunnen
bijdragen aan vermindering van de bij bepaalde burgers bestaande
gevoelens van isolement, vervreemding en uitsluiting. Tegelijkertijd zal in
de afweging of en zo ja, in welke vorm moet worden overgegaan tot een
correctief referendum, oog moeten bestaan voor de mogelijke nadelige
effecten daarvan.
De initiatiefnemer deelt – zoals gezegd – de analyse van de Afdeling
advisering dat het bindend correctief referendum «zou kunnen bijdragen
aan vermindering van de bij bepaalde burgers bestaande gevoelens van
isolement, vervreemding en uitsluiting». Ook deelt hij de opmerking dat
maatschappelijke onvrede voor een deel te verklaren is uit het verlies van
controle van mensen en dat dit verlies sterker wordt gevoeld «in de
groepen burgers met lagere inkomens en een lager opleidingsniveau die
voornamelijk buiten de steden wonen». De initiatiefnemer deelt ook de
analyse dat dit referendum maar één van de maatregelen is die kan
helpen bij herstel van vertrouwen in onze democratie. Het bindende en
correctieve karakter maakt dat het voorgestelde referendum wel het meest
aangewezen middel is.
DEEL C. MOTIVERING WETGEVINGSREFERENDUM
8. Primaat vertegenwoordigend stelsel
Zoals uit het voorgaande blijkt kent de invoering van een bindend
correctief referendum een lange voorgeschiedenis. Daarbij zijn steeds
opnieuw principiële verschillen van opvatting over de voor- en nadelen
daarvan aan het licht getreden.64 Verschillende commissies hebben zich er
in het verleden over gebogen. Een aantal commissies kwam tot de
aanbeveling om door middel van een grondwetswijziging een correctief
wetgevingsreferendum mogelijk te maken. Niettemin hebben in het
verleden, zoals hiervoor reeds vermeld, drie daartoe strekkende wetsvoorstellen (tweemaal in de Tweede Kamer, eenmaal in de Eerste Kamer) niet
de daarvoor vereiste parlementaire meerderheid behaald.
In de langlopende discussie over het referendum is er steeds brede
consensus geweest over het primaat van het vertegenwoordigend stelsel.
Buiten twijfel staat dat dit stelsel als een onomstreden bezit is te
beschouwen. Volgens de Staatscommissie Biesheuvel in 1984 vindt dit
zijn rechtvaardiging in de kwaliteit van de democratische besluitvorming.
Het grote aantal burgers, de noodzaak van een open beraadslaging, de eis
van inzichtelijke en effectieve procedures, de complexiteit van de politieke
vraagstukken: al deze factoren wijzen in de richting van een representatief
stelsel. Voorstellen die wezenlijk afbreuk doen aan het functioneren van
de gekozen volksvertegenwoordiging dienen te worden afgewezen, aldus

63
64

Denkwerk, a.w., p. 25–26.
Een inventarisatie van de voor- en nadelen op grond van vergelijkend onderzoek is reeds te
vinden bij P.C. Gilhuis, Het referendum. Een rechtsvergelijkende studie, Samsom Uitgeverij
Alphen a/d Rijn 1981. Voor een recent beknopt overzicht Frank Hendriks e.a., a.w, p. 14–18.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

14

de commissie.65 De Staatscommissie66 – en in haar voetspoor het thans
voorliggende initiatiefvoorstel67 – sluit zich hierbij nadrukkelijk aan.
Het initiatiefwetsvoorstel gaat er terecht van uit dat het referendum niet
per definitie met de representatieve democratie onverenigbaar is. De
omstandigheid dat veel Europese landen binnen hun parlementaire stelsel
de mogelijkheid kennen om in enigerlei vorm een referendum te houden,
illustreert dat. Invoering van een bindend correctief referendum is echter
wel een principiële en ingrijpende wijziging van het staatsbestel die een
grondwetswijziging vergt. Een grondige motivering van het daartoe
strekkende wetsvoorstel is daarom noodzakelijk. In dat kader zal beoordeeld moeten worden of door het referendum, zoals het in het
wetsvoorstel is vormgegeven, de goede werking van het vertegenwoordigend stelsel niet wordt aangetast en of het inderdaad, zoals de
initiatiefnemer blijkens de toelichting beoogt, als een positief te
waarderen aanvulling en correctie op de werking van dat stelsel kan
worden beschouwd.68
Tegen deze achtergrond beschouwt de Staatscommissie het bindend
correctief referendum als «ultimum remedium».69 Het is een laatste,
incidenteel toe te passen correctiemogelijkheid voor situaties waarin een
politieke meerderheid een wet dreigt te aanvaarden die niet strookt met
de opvatting van een meerderheid onder de bevolking. In deze typering
van het correctief referendum ligt meteen ook de beperking daarvan
besloten. Het is een aanvullende correctiemogelijkheid die reëel
gesproken slechts in incidentele gevallen soelaas zou kunnen bieden70 en
die ook niet zal leiden tot een algemene vergroting van de directe invloed
van de kiezer.71
Het voorgaande kan daarom niets afdoen aan de noodzaak om aandacht
te blijven besteden aan een goede werking van het representatieve stelsel
in de dagelijkse politieke en parlementaire praktijk.72 Dit geldt te meer
gelet op de sterk veranderde omgeving waarin de Tweede Kamer moet
functioneren. Daarbij kan onder meer worden gewezen op de verzelfstandiging van overheidstaken, de grote decentralisaties en de sterkere
invloed van Europese regelgeving en internationale afspraken. Deze
ontwikkelingen hebben een grote betekenis voor de taak en rol van de
Tweede Kamer. Dit noopt tot een nadere doordenking en bezinning over
hoe de Kamer haar positie als «een voor de burgers herkenbare en
invloedrijke volksvertegenwoordiging» wezenlijk kan versterken.73

65

Interim-rapport Staatscommissie Biesheuvel, a.w., p. 123–124.
Eindrapport Staatscommissie p. 143–144.
67
Toelichting, onder I ALGEMEEN, paragraaf 3 Het advies van de Staatscommissie.
68
Interim-rapport Staatscommissie Biesheuvel p. 126.
69
Eindrapport Staatscommissie p. 139.
70
Van der Meer typeerde in deze zin het correctief referendum – mits goed vormgegeven en de
politieke cultuur een kwalitatief goede campagne toelaat – «niet de bijl aan de wortel van de
representatieve democratie, noch de redding ervan, maar gewoon een onder omstandigheden
nuttige aanvulling». Zie Tom van der Meer, Niet de kiezer is gek, Spectrum Houten 2017,
p. 102.
71
Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 16.
72
Tegen die achtergrond moeten ook de voorstellen worden gezien van de Staatscommissie om,
naast de invoering van het correctief wetgevingsreferendum, de werking van het parlementaire stelsel te verbeteren zoals een wijziging van het kiesstelsel, een gekozen kabinetsformateur en een wijziging van de verhouding tussen Tweede en Eerste Kamer. Zie Eindrapport
Staatscommissie p. 103 e.v., p. 170 e.v. en p. 261 e.v. Deze voorstellen blijven hier verder
buiten beschouwing.
73
Eindrapport Staatscommissie, p. 262–264.
66

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

15

De initiatiefnemer heeft er voor gekozen om in de memorie van
toelichting bij dit wetsvoorstel nauwe aansluiting te zoeken bij het advies
van de Staatscommissie. Mede omdat in dit advies ook nadrukkelijk wordt
ingegaan op de vraag hoe het referendum zich verhoudt tot de vertegenwoordigende democratie. De Staatscommissie Parlementair Stelsel noemt
het bindend correctief referendum in haar eindrapport «een aanvulling op
de representatieve democratie». De Staatscommissie sluit daarbij aan op
de analyses van de Staatscommissie-Biesheuvel (1985), van de
commissie-De Koning (1993) en van de Nationale Conventie (2006). Van
groot belang vindt de initiatiefnemer de opmerking van de Staatscommissie Parlementair Stelsel dat het referendum «zou kunnen helpen de
kloof tussen kiezer en gekozene te dichten en de betrokkenheid van
burgers bij de representatieve democratie te versterken.» De Afdeling
advisering van de Raad van State noemt bovendien zélf in dit advies het
bindend correctief referendum «een sluitstuk van het representatieve
stelsel.» Zie in dit verband ook het gestelde bij punt 6.
9. Voordelen correctief wetgevingsreferendum
Zoals hiervoor aangegeven is het voorgestelde bindend correctief
referendum een van de denkbare manieren waarop een referendum kan
worden vormgegeven. De Afdeling is van oordeel dat deze vorm zich het
meest van alle denkbare typen referenda met het representatieve stelsel
laat verenigen. Een correctief wetgevingsreferendum beperkt zich tot
wetsvoorstellen die door Tweede en Eerste Kamer zijn aanvaard. Zoals de
toelichting – met verwijzing naar de Staatscommissie Biesheuvel –74 stelt
is dit een consistente uitwerking van het uitgangspunt dat het parlement
niet gepasseerd mag worden.75 In geval van een geldige uitkomst waarbij
een wetsvoorstel door een meerderheid van de opgekomen kiezers wordt
afgewezen, is daarna ook de wetgever weer aan zet. regering en
parlement zullen in die situatie moeten bepalen of en zo ja, welk
aangepast wetsvoorstel moet worden ingediend. Ook in zoverre past dit
type referendum in een representatief stelsel.
Van belang is verder dat in de voorgestelde vorm het niet de wetgever zelf
(of een deel daarvan) is die besluit of er een referendum gehouden moet
worden, maar een nog nader te bepalen aantal kiesgerechtigden. Dit
vermindert de kans op misbruik en manipulatie van het referenduminstrument door een politieke meerderheid; een bezwaar dat eerder naar
aanleiding van buitenlandse ervaringen tegen het referendum is
ingebracht. De Staatscommissie heeft er verder terecht op gewezen dat
«top-down» referenda, zeker als zij een bindend karakter hebben, de
representatieve democratie op termijn kunnen verzwakken. Een regering
of een parlementaire meerderheid zouden daardoor de mogelijkheid
krijgen om hun verantwoordelijkheid voor het oplossen van problemen af
te schuiven.76 Het gezag van de wetgever kan daardoor afnemen. Het
voorgestelde referendum heeft derhalve ook het voordeel dat daarin
minder risico is op een onheldere of suggestieve vraagstelling.
Deze factoren tezamen – dat wil zeggen: een beperking tot door het
parlement aanvaarde wetsvoorstellen en het initiatief uitsluitend laten bij
een bepaald aantal kiesgerechtigden – brengen met zich dat een situatie
zoals in het Verenigd Koninkrijk na het Brexitreferendum, zich bij een
correctief wetgevingsreferendum niet in deze vorm zal kunnen voordoen.
Bij het Brexitreferendum immers was de beslissing tot het houden van
een referendum genomen door de toenmalige Britse regering en werd bij
74

Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 14.
Eindrapport Staatscommissie p. 144.
76
Eindrapport Staatscommissie p. 140.
75

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

16

dat referendum niet een door het Britse parlement aangenomen wet aan
de bevolking voorgelegd. In dat voorbeeld zou bij een correctief wetgevingsreferendum geen open vraag («Bent u voor of tegen uittreding uit de
Europese Unie?») aan de bevolking kunnen worden voorgelegd maar
alleen een referendum kunnen worden gehouden nadat het parlement zélf
zich duidelijk had uitgesproken door een wet aan te nemen die ertoe strekt
uit de Europese Unie te treden.
De toelichting wijst er voorts terecht op dat een bindend, correctief
referendum de politici en politieke partijen77 scherp houdt. De wetenschap
dat nadat wetgeving is aanvaard er nog een referendum kan volgen,
stimuleert regering en parlement om nadrukkelijk rekening te houden met
de opvattingen en belangen van burgers. Het is een extra prikkel voor
politici om ook gedurende hun mandaat politieke keuzes overtuigend te
verantwoorden en zich ontvankelijk te tonen voor veranderende
voorkeuren en meningen onder de bevolking.78 Dit geldt te meer omdat
de voorspelbaarheid van de politieke agenda is afgenomen. De zich
steeds sneller voltrekkende maatschappelijke veranderingen en onvoorziene gebeurtenissen in Nederland en daarbuiten79 vergen voortdurende
aanpassingen van politiek en bestuur.80 Verkiezingsprogramma’s en
regeerakkoorden raken in sneller tempo verouderd. Aannemelijk is dat
daardoor ook de behoefte vanuit de bevolking toeneemt om zich
tussentijds over de oplossing van opkomende vraagstukken uit te
spreken. De mogelijkheid van een correctief referendum past daarin.
Vanuit dit perspectief is een belangrijk voordeel van het referendum dat
de eerder beschreven onvrede bij bepaalde groepen kiezers op een directe
manier door middel van een stemming over een concreet thema of
voorstel in het democratisch bestel tot uiting kan worden gebracht.
Hierdoor kan de betrokkenheid van kiezers bij de politieke besluitvorming
in incidentele situaties worden vergroot. Het stelsel krijgt daarmee een
ventiel of veiligheidsklep81 waarmee onvrede bij kiezers in bepaalde
gevallen wordt gekanaliseerd. Ook het enkele feit dat er binnen het
parlementaire stelsel, wanneer het gaat om wezenlijke kwesties die onder
de bevolking grote beroering veroorzaken, de mogelijkheid bestaat om
daaraan een referendum te wijden, kan de aanvaarding van dit stelsel
bevorderen. Daardoor vermindert het risico dat die onvrede een bron

77

Toelichting, paragraaf 3. Zie ook het Eindrapport Staatscommissie waarin de Staatscommissie
stelt dat referenda de positie van politieke partijen in algemene zin versterken omdat zij zich
tijdens referendumcampagnes nadrukkelijker kunnen profileren en nauwer in contact kunnen
komen met hun kiezers (Eindrapport p. 142). Anderzijds wordt wel gesteld dat kiezersraadpleging de centrale rol van de politieke partij in het representatieve proces kan verzwakken en
referenda ook niet per definitie leidt tot hogere ledenaantallen. Zie in kritische zin over de
opvatting van de Staatscommissie Gerrit Voerman, Tekortschietende representatie? Over
politieke partijen, in: Aalt Willem Heringa & Jan Schinkelshoek, a.w., p. 77.
78
Eindrapport Staatscommissie p. 142. In gelijke zin Frank Hendriks e.a., a.w, p. 168 e.v. Uit
internationaal onderzoek zou ook kunnen worden afgeleid dat door invoering van vormen van
directe democratie (waaronder het referendum burgers het idee hebben dat hun regering
meer responsief is geworden. Zie Bowler, S., & Donovan, T. (2002). Democracy, Institutions
and Attitudes about Citizen influence on Government. British Journal of Political Science,
32(2), p. 371–390 en Hero, R., & Tolbert, C. (2004). Minority Voices and Citizen Attitudes about
Government Responsiveness in the American States: Do Social and Institutional Context
Matter? British Journal of Political Science, 34(1), p. 109–21.
79
Als het gaat om gebeurtenissen elders wordt primair (maar niet uitsluitend) gedoeld op het
steeds verdergaand proces van Europese integratie. Daarbij gaat het ook op Europees niveau
steeds vaker om gebeurtenissen die zich snel en vaak onvoorzien ontwikkelen. Zie Luuk van
Middelaar, De nieuwe politiek van Europa, Historische Uitgeverij Groningen 2017.
80
Rudy Andeweg & Jacques Thomassen, a.w., p. 112–114.
81
Eindrapport Staatscommissie, p. 141.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

17

wordt van politieke instabiliteit.82 Het pleidooi voor een referendum als
sluitstuk van het representatieve stelsel kan worden gebaseerd op het
algemenere inzicht dat voor een stabiele democratie meer nodig is dan
handhaving van de status quo: problemen, spanningen en conflicten
moeten worden opgelost en moeten niet worden genegeerd tot ze zich
met elkaar tot nog grotere problemen opstapelen.83
Op deze analyse sluit aan dat een relatief grote meerderheid van de
Nederlanders voorstander is van een bindend referendum. Uit recent
onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau blijkt dat 70% van de
Nederlanders daarvoor is.84 Dit wijst erop dat, zoals ook gememoreerd
door de Staatscommissie,85 veel Nederlanders behoefte hebben aan meer
directe zeggenschap in de politieke besluitvorming. Deze maatschappelijke realiteit vormt, in samenhang met de bij bepaalde groepen burgers
bestaande gevoelens van onvrede, een sterke indicatie om staatkundige
hervormingen door te voeren en in dat kader groter gewicht toe te kennen
aan het referendum als noodzakelijke correctiemogelijkheid dan aan de
mogelijk aan het referendum klevende bezwaren.
De Staatscommissie spreekt ten slotte, indien gekozen zou worden voor
een referendum, een terechte voorkeur uit voor een bindende variant. Op
het eerste gezicht lijkt een niet-bindend referendum meer in overeenstemming met de representatieve democratie omdat de wetgever niet per
se gebonden is aan de uitkomst en daarvan dus kan afwijken. In theorie
blijft de mogelijkheid voor de wetgever om in vrijheid te handelen
daarmee in tact. In de praktijk echter kunnen gemakkelijk fricties ontstaan
door discussie over de morele plicht van regering en parlement om al dan
niet de uitkomst te volgen. Die fricties kunnen aan hun gezag afbreuk
doen. In een dergelijke situatie brengt een referendum met een bindende
karakter het voordeel van duidelijkheid en dwingendheid.86
De initiatiefnemer dankt de Afdeling advisering voor de analyse van de
voordelen van dit voorstel voor een bindend correctief referendum. Dit
referendum is goed te combineren met de representatieve democratie en
kan er ook toe leiden dat in de besluitvorming meer rekening wordt
gehouden met het draagvlak voor bepaalde politieke besluiten onder de
bevolking en kan daarmee bijdragen aan een zorgvuldiger besluitvorming.
Ook de opmerking dat deze vorm van referendum politici «scherp houdt»
is de initiatiefnemer welkom. Het genoemde voordeel dat dit referendum
een uitweg geeft aan breed gedragen onvrede in de samenleving en de
opmerking dat voor een stabiele democratie «meer nodig is dan
handhaving van de status quo» zijn de initiatiefnemer uit het hart
gegrepen. De Afdeling noemt dit referendum volgens de initiatiefnemer
dan ook terecht «een sluitstuk van het representatieve stelsel.»
82

Lijphart wees op het gevaar van instabiliteit van de karteldemocratie. Door de ontzuiling is er
een homogenere politieke cultuur ontstaan en minder politieke strijdpunten maar is tegelijkertijd de samenwerking tussen de politieke elites gebleven. Door een gebrek aan oppositie en
openbaarheid enerzijds en een verminderde aansluiting van groepen burgers door de
ontzuiling anderzijds wordt het risico op maatschappelijke onvrede en politieke instabiliteit
groter. A. Lijphart, a.w., p. 206–207.
83
A. Lijphart, a.w. p. 79. Specifiek in relatie tot referenda Frank Hendriks e.a., a.w., p. 102.
84
SCP, De sociale staat van Nederland 2018, digitaal.scp.nl/ssn2018, p. 66–69. Uitgebreider Paul
Dekker, Corrigerende tik voor de diplomademocratie. Over het referendum, in: Aalt Willem
Heringa & Jan Schinkelshoek, Groot onderhoud of kruimelwerk. Ongevraagd commentaar op
de aanbevelingen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel, Montesquieu Instituut, Boom
Juridisch Den Haag 2019, p. 89–100. Op p. 95 noemt Dekker het percentage van 68%. Zie ook
Frank Hendriks e.a., a.w., p. 75–80.
85
Eindrapport Staatscommissie p. 140.
86
Eindrapport Staatscommissie p. 142–143. De Raad van State heeft eerder eveneens zijn
voorkeur aangesproken voor een bindende variant: Kamerstukken II 2005/06, 30 174, nr. 5,
p. 1–2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

18

10. Noodzaak tot nadere afweging
De toelichting merkt op dat de positieve waardering van het bindend
correctief referendum niet wegneemt dat er ook potentiële bezwaren zijn
tegen het referendum. Die bezwaren worden echter niet besproken en
gewogen. Ook het rapport van de Staatscommissie is in dit opzicht
beperkt; zij verwijst alleen naar een beknopt overzicht van de argumenten
voor en tegen het referendum in onder meer het eindrapport van de
Staatscommissie Biesheuvel uit 1985.87 Ook de toelichting op het
wetsvoorstel bevat geen bespreking van de tegenargumenten en
mogelijke bezwaren en hoe die moeten worden afgewogen tegen de
voordelen.
De Afdeling merkt op dat vanwege het fundamentele karakter van de
voorgestelde grondwetswijziging en de invloed die deze kan hebben op
het functioneren van de representatieve democratie, een nadere afweging
van voor- en tegenargumenten noodzakelijk is. Daarvoor is alleen een
verwijzing naar het eindrapport van de Staatscommissie Biesheuvel niet
toereikend. Deze commissie ging in haar tijd uit van een gunstige
democratische ambiance die zij voor verregaande vormen van participatie
zoals het referendum, noodzakelijk achtte. Een ambiance, aldus de
Staatscommissie, «waarin de bereidheid bestaat om naar elkaar te
luisteren en om de positie van minderheden te eerbiedigen».88 Gemeten
naar deze maatstaf meende de Staatscommissie in 1985 dat het politieke
klimaat aan de eventuele introductie van referendum of volksinitiatief niet
in de weg stond.
In het licht van de nu geldende omstandigheden, bijna 35 jaar later, kan
een nieuwe weging van de destijds besproken en eventueel daarna
gerezen bezwaren tegen het referendum niet achterwege blijven. Deze
weging dient plaats te vinden in de context van de hiervoor in deel B
geschetste staatkundige en maatschappelijke ontwikkelingen. In de kern
gaat het daarbij om de vraag of voldoende overtuigend kan worden
gemotiveerd dat het bindende correctieve referendum een nuttige en
noodzakelijke aanvulling is op het democratische bestel. Voor het
antwoord op die vraag zijn ook van belang de huidige stand van onze
democratie en het huidige politieke klimaat enerzijds en de redelijkerwijs
voorzienbare effecten van de voorgestelde grondwetswijziging op
democratie, politiek en samenleving anderzijds, Het gaat daarbij blijkens
de toelichting «grosso modo» om twee hoofdpunten: de gebrekkige
representatie en de daarmee samenhangende maatschappelijk onvrede.
In de motivering van het wetsvoorstel speelt de Ostrogorsky-paradox een
belangrijke rol: de gebrekkige inhoudelijke representatie als gevolg van
discrepantie tussen de standpunten van de politieke meerderheid en die
van de meerderheid onder de bevolking.89 Het referendum biedt in die
visie een nuttige correctiemogelijkheid. Representatie betekent echter ook
dat volksvertegenwoordigers en politieke partijen vrijheid van handelen
moeten hebben om in het onontkoombare proces van coalitievorming en
het daarop volgende wetgevingsproces te overleggen, te onderhandelen
en compromissen te sluiten. Er is voor gekozen politici in een bestel met
weinig grote partijen en veel minderheden geen andere weg om voor hun
kiezers en voor de samenleving in brede zin concrete resultaten te
bereiken. Het is in die omstandigheden onvermijdelijk dat in de
vertaalslag van verkiezingsuitslag naar coalitie- en compromisvorming in
afzonderlijke gevallen besluiten worden genomen die, geïsoleerd
87

Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 15–21.
Interim-rapport Staatscommissie Biesheuvel 1984, p. 126.
89
Eindrapport Staatscommissie p. 58 en 136–138.
88

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

19

bekeken, niet overeenstemmen met de opvatting van de meerderheid
onder de bevolking. Daarbij dient in de besluitvorming gewicht toe te
komen aan de in een democratie noodzakelijke bescherming van de
positie van minderheden.
Met de initiatiefnemer kan worden aangenomen dat een bindend
correctief referendum in incidentele gevallen de geschetste discrepantie in
eerste instantie zal kunnen corrigeren en in zoverre de beoogde ventielfunctie zou kunnen vervullen.90 Bij fundamentele vraagstukken die sterk
leven onder de bevolking kan een referendum een bijdrage leveren aan de
aanvaarding van belangrijke besluiten en daarom legitimiteitsverhogend
werken. Hiertegenover staat dat de uitkomst van een dergelijk referendum
nieuwe problemen creëert uit een oogpunt van democratische legitimatie.
Op verschillende manieren zal de ontevredenheid bij kiezers kunnen
toenemen. In de eerste plaats zal er teleurstelling zijn bij een relatief grote
minderheid die na het referendum zal menen dat met zijn of haar
belangen geen of onvoldoende rekening is gehouden.91 Niet ondenkbaar
is dat maatschappelijke tegenstellingen daardoor scherper zullen
worden.92 De ervaringen met het Oekraïnereferendum in Nederland en
het Brexitreferendum in het Verenigd Koninkrijk93 illustreren dat. Van
belang daarbij is dat polarisatie door burgers als een probleem wordt
gezien. Uit recent onderzoek blijkt dat veel Nederlanders zich zorgen
maken over de toenemende en steeds moeilijker te overbruggen
maatschappelijke verdeeldheid en polarisatie.94
Daarbij komt dat na een negatieve referendumuitslag de verwachting
reëel is dat ook bij degenen die tegen hebben gestemd de onvrede niet
altijd zal worden weggenomen. Ondanks het bindende karakter kan ook
na een correctief referendum, gemakkelijk politieke en maatschappelijke
controverse ontstaan over het meest wenselijke vervolg. Ook al zouden
veel opinieonderzoeken worden gedaan, dan nog zal niet volledig
duidelijk worden welke motieven kiezers hadden om het wetsvoorstel af
te wijzen, laat staan aan welke alternatieve oplossing zij de voorkeur
zouden geven. Wanneer na het referendum een aangepast wetsvoorstel
wordt ingediend zullen burgers die tegen hebben gestemd gemakkelijk
het gevoel kunnen krijgen dat de referendumuitslag niet wordt gerespecteerd. Per saldo kan de maatschappelijke onvrede hierdoor niet afnemen
maar toenemen. Veel zal daarbij afhangen van de kwaliteit van het
politieke en maatschappelijke debat op dat moment. Die kwaliteit lijkt niet

90

Daarbij is de vraag of referenda de bestaande ongelijkheden in politieke participatie daadwerkelijk vermindert; bij verkiezingen waarbij de opkomst laag is, zoals bij referenda niet zelden
het geval is, haken de minst geïnteresseerde kiezers het eerst af. Zie W. van der Brug en
T.W.M. van der Meer, Referenda in de praktijk, RM Themis 2017, p. 149–150 en vanuit een
breder Europees perspectief Arndt Leininger, Direct Democracy in Europe. Potentials and
Pittfalls, Global Policy 2015 2015, p. 17–57. Overigens lag dit voor de recente referenda in
Nederland verschillend. Uit onderzoek komt naar voren dat de bevinding dat populisten en
wantrouwende burgers minder vaak gaan stemmen wel geldt voor het referendum over de
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten maar niet voor het Oekraïnereferendum. Zie
Matthijs Rooduijn, De populisme-referendum-paradox, stukroodvlees.nl/de-populismereferendum-paradox (geraadpleegd op 22 juli 2019)
91
Dat effect zal zich ook kunnen voordoen in het geval een (wellicht grote) meerderheid van de
opgekomen kiesgerechtigden zich tegen het voorstel uitspreekt, maar de totale opkomst
benden de uitkomstdrempel blijft waardoor de uitslag van het referendum niet geldig is.
92
Marcel ten Hooven, De ontmanteling van de democratie. Hoe de kunst van het samenleven
verstoord raakt – en wat eraan te doen, Arbeiderspers Amsterdam – Antwerpen 2018, p. 36–37.
93
Frank Hendriks e.a., a.w., p. 51.
94
Sociaal en Cultureel Planbureau, Burgerperspectieven 2019/1, p. 30–47.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

20

zonder meer verzekerd; op de politieke cultuur tijdens campagnes voor
recent gehouden referenda is immers serieuze kritiek geuit.95
Tegen deze achtergrond is voorts aannemelijk dat een referendum in
concrete gevallen van invloed zal zijn op de slagkracht van de overheid. In
een toenemend verdeelde samenleving is wetgeving vaak een compromis
dat tot stand komt na een langdurig onderhandelingsproces met alle
betrokkenen. Een recent voorbeeld is het breed gedragen pensioenakkoord waarin na lange onderhandelingen geprobeerd is een zorgvuldige
balans te vinden tussen de uiteenlopende belangen van de verschillende
generaties. Indien het in dat voorbeeld zo zou zijn dat de daarvoor
noodzakelijke wetgeving na parlementaire goedkeuring in een referendum
– in het bijzonder door een grote opkomst onder de oudere generaties –
zou worden afgewezen, is een toenemende spanning en verdeeldheid
tussen verschillende bevolkingsgroepen het niet onwaarschijnlijke gevolg.
Maar het zal ook leiden tot een verminderd prestatievermogen van de
overheid omdat dan niet duidelijk is hoe het verder moet en in de
tussentijd het urgente pensioenvraagstuk voor een waarschijnlijk langere
periode onopgelost blijft. In een dergelijk geval kan een referendum
conserverend werken in de zin dat het de oplossing van het bestaande
maatschappelijke problemen mogelijk bemoeilijkt. Dat is ook uit democratisch oogpunt problematisch; burgers verwachten van hun overheid en
van de door hen gekozen vertegenwoordigers en bestuurders dat zij
veranderingen doorvoeren en concrete resultaten boeken («outputlegitimiteit»).
De initiatiefnemer is gelukkig met de overwegingen die de Afdeling
advisering hem geeft. De belangrijkste is de vraag hoe dit bindend
correctief referendum zich verhoudt tot de grondwettelijke vrijheid van de
leden van de Eerste en Tweede Kamer om tot besluiten te komen. De
Afdeling advisering van de Raad van State stelt dat dit wetsvoorstel niet
stuit op grondwettelijke bezwaren en het bindend correctief referendum
niet in strijd is met de representatieve democratie, maar – zoals gezegd –
kan worden gezien als «een sluitstuk».
Terecht merkt de Afdeling advisering op dat een bindend correctief
referendum de bevolking de mogelijkheid geeft om zich uit te spreken
over een wet, maar dat daarbij nog geen alternatief wordt geleverd. Ook is
de initiatiefnemer het eens met de Afdeling dat lang niet altijd geheel
duidelijk zal zijn welke motieven de kiezers hadden voor hun keuze. De
initiatiefnemer deelt echter ook de analyse van de Afdeling advisering dat
deze vorm van bindend correctief referendum goed past bij onze
representatieve democratie. Voor bijvoorbeeld een raadplegend bindend
referendum zou dat volgens de Afdeling minder het geval zijn. Het
formuleren van een alternatief blijft dan ook een taak van de gekozen
volksvertegenwoordigers, die opnieuw zullen moeten gaan zoeken naar
een breder gedragen consensus.
11. Conclusie
De Afdeling is met de initiatiefnemer van oordeel dat het referendum niet
per definitie met de representatieve democratie onverenigbaar is. De in
het wetsvoorstel gekozen vorm – een bindend correctief wetgevingsreferendum – sluit van alle referendumvormen het meest bij het representatieve stelsel aan. Dat neemt niet weg dat een nadere afweging van de
95

Tom van der Meer, a.w., p. 100–102. Hij wijst daarbij onder meer op de campagne voorafgaand
aan alsook het debat na het Oekraïnereferendum. Zie ook W. van der Brug en T.W.M. van der
Meer, a.w. p. 150–151 en 153 en P. Boele van Hensbroek e.a., Goede raad is duur. Aan welke
voorwaarden zou een raadgevend referendum moeten voldoen? RM Themis 2017-4, p. 158.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

21

voor- en nadelen van de daartoe strekkende grondwetswijziging noodzakelijk is. In de toelichting op het wetvoorstel ontbreekt deze.
De Afdeling is zich ervan bewust dat de noodzakelijke nadere weging
slechts zeer ten dele gebaseerd kan zijn op empirisch vastgestelde
bewijsvoering. Wat de effecten zullen zijn van het voorgestelde
referendum in de specifieke Nederlandse situatie weten we pas echt als
een langere periode nadat het referendum zou zijn ingevoerd, zou zijn
verstreken. Zonder die kennis gaat het op dit moment vooral om een
weging van de argumenten pro en contra en een zo goed mogelijke
inschatting van de mogelijke voor- en nadelen. Die acht de Afdeling
noodzakelijk: het sleutelen aan het staatkundig bestel en aan het daarin
verankerde representatieve stelsel is gelet op de mogelijk verstrekkende
gevolgen daarvan niet vrijblijvend.
De Afdeling adviseert de invoering van een bindend correctief referendum
in het licht van de hiervoor in B en C geschetste argumenten en voor- en
nadelen dragend te motiveren.
De initiatiefnemer deelt de constatering van de Afdeling advisering dat de
weging van dit wetsvoorstel «slechts zeer ten dele gebaseerd kan zijn op
empirisch vastgestelde bewijsvoering.» Het is in dit verband jammer dat
het kabinet de wet voor een raadgevend correctief referendum heeft
ingetrokken. Met deze wet hadden we immers meer ervaring kunnen
opdoen met het middel referendum. De initiatiefnemer is graag bereid om
deze zorgen aan het kabinet over te brengen.
DEEL D. UITWERKING WETGEVINGSREFERENDUM
12. Belang uitwerking
Onverminderd het voorgaande gaat de Afdeling hieronder in op de
inhoud van het wetsvoorstel en de wijze waarop het bindend correctief
referendum blijkens het voorstel in de Grondwet zou worden uitgewerkt.
Deze uitwerking is niet alleen van belang voor de concrete toepassing van
het instrument maar ook voor de inpassing daarvan in het representatieve
stelsel. In die zin kan de uitwerking ook medebepalend worden geacht
voor de vraag of het referendum zoals beoogd ook daadwerkelijk gaat
fungeren als een aanvaardbare aanvulling en correctie op de werking van
de representatieve democratie.
In dat kader is een essentiële vraag wat in de Grondwet zou moeten
worden geregeld en wat aan de gewone wetgever kan worden overgelaten. Van groot belang is dat als tot invoering van een bindend correctief
referendum zou worden besloten (zie hiervoor deel B en C) in elk geval
ook brede overeenstemming bestaat over de belangrijkste waarborgen
die met betrekking tot het referendum behoren te gelden. Deze vereisen,
vanwege het cruciale belang ervan voor een goede inpassing van het
referendum in het representatieve stelsel, constitutionele verankering.
Tegen deze achtergrond besteedt de Afdeling hierna aandacht aan de
regeling in het wetsvoorstel van:
– de drempels voor het houden van een referendum;
– de uitkomstdrempel met het oog op de uitslag van het referendum;
– de uitzonderingsgevallen waarin geen referendum kan worden
gehouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

22

In deel E van dit advies gaat de Afdeling, ook als het gaat om dit soort
aspecten, afzonderlijk in op de door het wetsvoorstel gecreëerde
mogelijkheid om een referendum te houden op provinciaal en gemeentelijk niveau.
De initiatiefnemer verbaast zich enigszins over het verzoek van de
Afdeling advisering om de waarborgen voor het referendum, waaronder
de drempels voor het houden van een referendum en de uitkomstdrempel
met het oog op de uitslag van het referendum, in de Grondwet op te
nemen. De initiatiefnemer acht dit niet in overeenstemming met de aard
van de Grondwet, waarin de fundamenten worden vastgelegd van de
rechtsstaat. De Grondwet is vooral bedoeld om «het leiderschaps- en
rechtssysteem» van een samenleving te organiseren, zoals Wim Voerman
schreef in Het verhaal van de Grondwet. Zoeken naar wij (2019). Het
aantal benodigde handtekeningen voor een inleidend en een definitief
verzoek en de praktische uitwerking van de uitkomstdrempel zijn volgens
de initiatiefnemer niet van constitutionele aard en horen niet in de
Grondwet.
13. Grondwettelijke verankering drempels
De Staatscommissie heeft in haar eindrapport het voorstel tot invoering
van een bindend correctief referendum nader uitgewerkt.96 In aansluiting
op eerdere voorstellen verloopt de verzoekprocedure tot het houden van
een referendum in de visie van de Staatscommissie in twee stappen: een
inleidend en een definitief verzoek. Een inleidend verzoek is nodig om
onnodige vertraging bij de inwerkingtreding van wetsvoorstellen te
voorkomen en – volgens de commissie wellicht nog belangrijker – een
drempel op te werpen tegen een te lichtvaardige inzet van het referenduminstrument.97 Het vereiste aantal handtekeningen voor het definitieve
verzoek geeft uitdrukking aan de noodzakelijkheid van voldoende
draagvlak onder de bevolking voor het te houden referendum, aldus de
commissie.
Voor het referendum zelf hoort volgens de Staatscommissie een uitkomstdrempel te gelden. Dat wil zeggen dat een wetsvoorstel bij referendum is
verworpen indien een meerderheid van het aantal opgekomen kiezers
tegen het voorstel stemt en deze meerderheid ten minste een bepaald
percentage omvat van hen die gerechtigd waren om aan de stemming
deel te nemen. De commissie komt vervolgens tot een afgewogen oordeel
over de hoogte van alle drie de drempels: de drempels voor het inleidend
en het definitieve verzoek voor de procedure voorafgaand aan het
referendum alsook voor de uitkomstdrempel die van toepassing is op de
uitslag van het referendum.98
De initiatiefnemer onderschrijft de noodzaak van de door de Staatscommissie voorgestelde procedure in twee stappen en het principe van de
uitkomstdrempel. Deze zijn als zodanig in het wetsvoorstel vastgelegd.99
De initiatiefnemer stelt echter niet voor ook de hoogte van deze drempels
in de Grondwet vast te leggen. Deze moeten krachtens het wetsvoorstel
bij wet worden bepaald. Volgens de toelichting zijn de genoemde
96

Eindrapport Staatscommissie p. 147–153.
Eindrapport Staatscommissie p. 147. Onnodige vertraging wordt voorkomen omdat voor het
inleidend verzoek een relatief korte termijn geldt. Wordt voor het inleidend verzoek niet het
vereiste aantal handtekeningen gehaald dan is de langere voorbereidingstijd die nodig is om
het veel hogere aantal handtekeningen te halen voor het definitieve verzoek en om eventueel
daarna het referendum te houden, niet meer aan de orde.
98
De Staatscommissie laat zich niet uit over de vraag of en zo ja, op welke wijze deze drempels
in de Grondwet moeten worden geregeld.
99
Zie het voorgestelde artikel 89a, eerste lid en 89d, eerste lid, Grondwet.
97

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

23

drempels zaken die voorwerp kunnen zijn van politieke discussie.
Dergelijke voorwaarden horen volgens de initiatiefnemer naar de aard
niet in de Grondwet. Zij dienen verder uitgewerkt te worden in een wet in
formele zin.100 Regeling in de Grondwet zou betekenen dat voor eventuele
aanpassing van deze drempels, bijvoorbeeld wanneer een evaluatie van
gehouden referenda daartoe aanleiding zou geven, opnieuw de zware
grondwetsherzieningsprocedure met twee lezingen doorlopen zou
moeten worden. Dit acht de initiatiefnemer ongewenst. Anderzijds moet
voorkomen worden dat de wetgever al te eenvoudig de drempels kan
wijzigen.101 Daarom stelt de initiatiefnemer voor dat de wet die de hoogte
van de drempels regelt alleen door Tweede en Eerste Kamer mag worden
aangenomen met tenminste twee derden van het aantal uitgebrachte
stemmen.102
De Staatscommissie Biesheuvel heeft eerder in haar eindrapport
aanbevolen om, in aansluiting op andere landen, de bedoelde drempels
wel in de Grondwet op te nemen.103 In de op dat rapport gebaseerde
regeringsvoorstellen is dat overgenomen. De drempels werden van
cruciaal belang geacht voor de feitelijke werking van het correctief
wetgevingsreferendum. Waar het gaat om een mogelijke correctie van de
wetgever in een volksstemming, kan de Grondwet de wetgever niet vrij
laten ten aanzien van de bepaling van wezenlijke onderdelen van dit
correctiemechanisme, aldus de toenmalige regering.104 Ook uit de
uitvoerige wijze waarop de hoogte van de drempels in het rapport van de
Staatscommissie Remkes wordt gemotiveerd, komt naar voren dat het
hier om essentiële elementen gaat.105
De Afdeling onderschrijft het standpunt dat de hoogte van de genoemde
drempels cruciaal is voor de feitelijke werking van het correctief wetgevingsreferendum en voor een evenwichtige inpassing daarvan in het
parlementaire stelsel. Vanwege de wezenlijke aard ervan horen deze
elementen in de Grondwet thuis.106 Met het oog daarop is de in het
wetsvoorstel opgenomen eis dat de hoogte van de drempels moet
worden geregeld in een twee derde meerderheidswet,107 niet toereikend.
Het belang om na een evaluatie van gehouden referenda de drempels
snel te kunnen aanpassen weegt niet op tegen het belang dat cruciale
elementen van het referendum alleen na het doorlopen van de in de
Grondwet neergelegde procedure (met inbegrip van de eis van twee
lezingen) kunnen worden gewijzigd.108 De voorgestelde delegatie aan de
100

Toelichting, onder I ALGEMEEN, paragraaf 3 Het advies van de staatscommissie.
Toelichting, onder I ALGEMEEN, paragraaf 4 Inhoud van dit wetsvoorstel. Zie eerder de
toelichting bij het (in tweede lezing afgewezen) initiatiefvoorstel Fokke, Voortman en Schouw
(later: het initiatiefvoorstel Van Raak), Kamerstukken II 2004/05, 30 174, nr. 3, p. 4.
102
Het voorgestelde artikel 89a, eerste lid en artikel 89d, derde lid.
103
Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 118 en 120.
104
Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nr. 3, p. 7.
105
Eindrapport Staatscommissie p. 148–153.
106
In een eerder advies nam de Raad een andere standpunt in. Zie het advies van de Raad van
State van 17 oktober 2005 over het voorstel van wet van de leden Duyvendak en Dubbelboer
houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief
referendum, Kamerstukken II 2005/2006, 30 174, nr. 5.
107
Het verschijnsel twee derde meerderheidswet komt meer voor in de Grondwet maar de nu
voorgestelde wet wijkt daarvan af. Tot nog toe betreft het wetten die of afwijking of verandering van de inhoud van de Grondwet bewerkstelligen of bijzondere beslissingen betreft
met betrekking tot de (rechts)positie van de Koning en de (gewezen) leden van de StatenGeneraal. De voorgestelde twee derde meerderheidswet valt niet in een van beide categorieën. Zie Kamerstukken II 2005/06, 30 174, nr. 3, p. 3.
108
Voor zover de drempels na verloop van tijd aanpassing behoeven als gevolg van de toename
van het aantal kiesgerechtigden zou gekozen kunnen worden voor een percentage van het
totale aantal kiesgerechtigden in plaats van een absoluut aantal. Zie in deze zin Frank
Hendriks e.a., a.w., p. 180.
101

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

24

wetgever zorgt er bovendien voor dat voor wezenlijke elementen van het
correctieve referendum die voor een afgewogen eindoordeel van het
instrument onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, gescheiden
procedures van verschillende zwaarte gaan gelden. De Afdeling acht dat
ongewenst.
Voor de vaststelling van de drempels voor de verzoekprocedure is voorts
essentieel dat de zorgvuldigheid van de wijze van verzameling en
indiening van handtekeningen van kiesgerechtigden voldoende is
gewaarborgd. Een dergelijke drempel heeft immers geen betekenis als
niet binnen redelijke grenzen zeker kan worden gesteld dat kiesgerechtigden vrijwillig en op grond van de juiste informatie hun handtekening
zetten. Tegen die achtergrond adviseert de Afdeling als algemeen beginsel
in het wetsvoorstel vast te leggen dat bij de procedures voor het inleidend
en het definitief verzoek de handtekeningen op een tot de persoon
herleidbare en verifieerbare wijze bij een bij de wet aan te wijzen
overheidsinstantie worden ingediend. Dit impliceert dat indiening niet
alleen, zoals de Staatscommissie voor het inleidend verzoek voorstelt, in
persoon op het gemeentehuis kan plaatsvinden maar ook langs digitale
weg via een betrouwbare individueel herleidbare toegangscode. Verdere
uitwerking van de procedure van indiening kan vervolgens bij gewone
wet plaatsvinden.
De Afdeling adviseert de hoogte van de drempels voor zowel het
inleidende en het definitieve verzoek als van de uitkomstdrempel in het
wetsvoorstel zelf op te nemen. Zij adviseert tevens voor de twee eerstgenoemde drempels in het wetsvoorstel vast te leggen dat de vereiste
handtekeningen op een tot de persoon herleidbare en verifieerbare wijze
bij een in de wet aan te wijzen overheidsinstantie moeten worden
ingediend.
De initiatiefnemer is wel gevoelig voor het argument dat een referendum
niet omgeven mag worden met zulke lage drempels dat een groep
mensen al te gemakkelijk een referendum kan uitroepen dat in de praktijk
niet kan rekenen op een substantiële steun van de bevolking. De initiatiefnemer is eveneens gevoelig voor de gedachte dat drempels niet zo hoog
moeten worden gemaakt dat een beroep op dit middel door de bevolking
feitelijk onmogelijk wordt. Daarom is ook in dit wetsvoorstel opgenomen
dat het vaststellen en veranderen van de drempels weliswaar plaatsvindt
bij gewone wet, maar dat daarvoor een tweederdemeerderheid nodig is.
Graag verwijst de initiatiefnemer verder naar het hiervoor gestelde bij de
punten 11 en 12.
14. Hoogte drempels verzoekprocedure
Indien de hoogte van de hiervoor genoemde drempels in de Grondwet
zou worden opgenomen, rijst de vraag wat dan de hoogte van de te
onderscheiden drempels zou moeten zijn. De Staatscommissie is hier
uitvoerig op ingegaan. De initiatiefnemer verwijst daarnaar en citeert
bepaalde passages uit het rapport maar neemt geen standpunt in.109
Bij de vaststelling van de drempels in de verzoekprocedure voor zowel het
inleidend als definitief verzoek heeft de Staatscommissie als uitgangspunt
genomen dat het succesvol aanvragen van een referendum weliswaar niet
te eenvoudig moet zijn maar door te hoge drempels niet op voorhand
praktisch onmogelijk zou moeten zijn.110 Indien wordt besloten tot
invoering van een correctief wetgevingsreferendum is dit uitgangspunt in
109
110

Toelichting, onder I ALGEMEEN, paragraaf 3 Het advies van de staatscommissie.
Eindrapport Staatscommissie p. 147.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

25

algemene zin juist. Vervolgens blijkt verschil van mening mogelijk over de
concretisering van dat uitgangspunt en over de vertaling daarvan in
concrete aantallen. Zoals de Staatscommissie aangeeft, zijn in eerder
gedane voorstellen en wettelijke regelingen hieromtrent verschillende
keuzes gemaakt.
Voor het inleidend verzoek stelt de Staatscommissie voor dat binnen vier
weken na publicatie in de Staatscourant 5.000 handtekeningen moeten
worden verzameld die persoonlijk op het gemeentehuis gezet moeten
worden. Hogere aantallen die in eerdere voorstellen voor invoering van
een correctief referendum zijn gedaan (inhoudende 20.000111 en 40.000112
handtekeningen) waren mede ingegeven door nieuwe marketingstechnieken en communicatiestrategieën die de kans groter maken dat eerder
(onder meer door de Staatscommissie Biesheuvel) voorgestelde drempels
worden overschreden.113 De Staatscommissie beoordeelt dergelijk hoge
eisen echter als te defensief.114
Voor het definitieve verzoek komt de Staatscommissie uit op een drempel
van 400.000 handtekeningen. Vanwege de toename van de bevolking en
de forse verruiming van mogelijkheden om ondersteuningen te verzamelen (vooral door digitalisering) acht zij een verhoging ten opzichte van
het door de Staatscommissie Biesheuvel genoemde en het destijds in de
Wet raadgevend referendum (Wrr) geregelde aantal (300.000) verdedigbaar. De verzameling van ondersteuningen mag volgens de commissie
in dat geval digitaal maar de feitelijke indiening van de ondersteuningen
dient «op papier» te gebeuren. Ook hier realiseert de commissie zich dat
in een eerder stadium om dezelfde redenen als hiervoor genoemd hogere
getalseisen zijn voorgesteld (bijvoorbeeld 600.000115) maar zij vindt dat
dergelijke eisen «niet nodig zijn om te laten blijken dat er voldoende
draagvlak is voor het houden van een referendum».116
De Afdeling onderschrijft de criteria die de Staatscommissie gehanteerd
heeft bij het bepalen van de genoemde drempels: de omvang van de
bevolking en de feitelijke mogelijkheden om ondersteuningen te verzamelen. Inderdaad maken deze criteria een substantiële verhoging
noodzakelijk, gelet op de maatschappelijke en technologische ontwikkelingen die zich de afgelopen decennia hebben voorgedaan, in het
bijzonder sinds het eindrapport van de Staatscommissie Biesheuvel. De
Afdeling wijst met name op de sterk toegenomen mogelijkheden om
langs digitale weg steun te verwerven. In dat verband dient een heroverweging plaats te vinden van de hoogte van de drempels ten opzichte van
eerdere voorstellen hierover. In dat verband is niet geheel duidelijk hoe de
Staatscommissie deze criteria bij de vaststelling van de onderscheidene
drempels heeft gewogen. In het bijzonder is niet duidelijk waarom de
commissie gelet op deze criteria tot een verlaging komt voor de drempel
voor het inleidend verzoek en tot een verhoging voor de drempel voor het
definitieve verzoek ten opzichte van de drempel uit de Wrr, maar niet ten
opzichte van de eerder genoemde drempel van 600.000.117
Zoals hiervoor aangegeven (punt 13) acht de Afdeling bij de verzameling
en indiening van handtekeningen essentieel dat binnen redelijke grenzen
zeker kan worden gesteld dat kiesgerechtigden vrijwillig en op grond van

111

Kamerstukken II 1993/94, 21 427, nr. 65 (commissie De Koning), p. 2.
Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nr. 1–3 (art. 89 a Gw.). Zie nr. 3, p. 6–7.
113
Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nr. 3, p. 6.
114
Eindrapport Staatscommissie p. 148.
115
Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nr. 1–3 (art. 89 a Gw.). Zie nr. 3, p. 6–7.
116
Eindrapport Staatscommissie p. 149.
117
Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nr. 1–3 (art. 89 a Gw.). Zie nr. 3, p. 6–7.
112

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

26

de juiste informatie hun handtekening zetten. Bij zowel het inleidend als
het definitief verzoek moet worden gewaarborgd dat de handtekeningen
op een tot de persoon herleidbare en verifieerbare wijze bij een bij de wet
aan te wijzen overheidsinstantie worden ingediend. De mate waarin aan
deze belangrijke randvoorwaarden kan worden voldaan is vervolgens
mede van invloed op de vaststelling van de hoogte van de drempels; deze
kunnen lager zijn indien de procedure van verzameling en indiening in
zichzelf drempels opwerpt tegen mogelijke lichtzinnige deelname doordat
voldaan wordt aan de noodzakelijk te stellen kwaliteitsstandaarden.
In dat licht bezien schieten het wetsvoorstel en de toelichting tekort. Meer
in het bijzonder stelt de Afdeling vast dat de Staatscommissie noch de
toelichting ingaat op de uitvoerbaarheid van de voorgestelde wijze van
verzameling van de handtekeningen voor het definitieve verzoek
(verzamelen langs digitale weg, maar indiening op papier). Met name de
vraag op welke wijze en binnen welke termijn de ingediende handtekeningen gecontroleerd moeten kunnen worden is relevant voor de te kiezen
wijze van verzameling.118
De Afdeling adviseert om, in aanvulling op de conclusie onder punt 13, de
hoogte van de in de Grondwet op te nemen drempels voor het inleidende
en definitieve verzoek dragend te motiveren. Daarbij dient in aanmerking
te worden genomen dat mede gelet op de technologische ontwikkelingen,
deze drempels zodanig hoog moeten zijn dat het correctief referendum,
zoals de initiatiefnemer stelt daadwerkelijk als «ultimum remedium» gaat
functioneren. Voorts adviseert de Afdeling om in de toelichting in te gaan
op de te kiezen wijze van verzameling van handtekeningen en de
uitvoerbaarheid van de noodzakelijke controle daarvan.
Dit voorstel om in de Grondwet de mogelijkheid van een bindend
correctief referendum vast te leggen moet eerst door de Eerste en Tweede
Kamer in eerste lezing met een gewone meerderheid worden aangenomen en vervolgens, na verkiezingen, in tweede lezing met tweederdemeerderheid worden goedgekeurd. In de eerste lezing spreken de Eerste
en Tweede Kamer zich uit over de wenselijkheid van een voorstel tot
wijziging van de Grondwet voor invoering van dit referendum. De
initiatiefnemer kan zich voorstellen dat parallel aan de behandeling van
het voorstel voor wijziging van de Grondwet in tweede lezing, ook een
wetsvoorstel wordt ingediend met de uitwerking van deze vorm van
referendum, waaronder de vereiste drempels.
15. Hoogte uitkomstdrempel
In afwijking van de tot 2018 geldende Wet raadgevend referendum119 kiest
de initiatiefnemer niet voor een opkomst- maar voor een uitkomstdrempel.120 Dat betekent dat de uitslag van het referendum niet
uitsluitend wordt bepaald door de meerderheid van het op dat moment
opgekomen aantal kiezers maar dat de (winnende) meerderheid ook een
vooraf bepaald aantal of percentage stemmen moet weten te behalen van
hen die gerechtigd waren aan de stemming deel te nemen.121 Op grond

118

Zie de brief van de Kiesraad van 24 mei 2016 inzake de evaluatie raadgevend referendum
6 april 2016.
119
Wet van 30 september 2014, Stb. 2015, 122 (met terugwerkende kracht vervallen op 10 juli
2018), art. 3. Op grond hiervan gold een opkomstdrempel van 30%.
120
Het voorgestelde artikel 89d, eerste lid.
121
Eindrapport Staatscommissie p. 149.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

27

van verschillende overwegingen komt de Staatscommissie op een
uitkomstdrempel van een derde (33 1/3%) van de kiesgerechtigden.122
In het wetsvoorstel is terecht gekozen voor een uitkomstdrempel in plaats
van een opkomstdrempel. De argumenten daarvoor acht de Afdeling
overtuigend. Gegeven het uitgangspunt dat het bindend correctief
referendum een aanvulling is op representatieve democratie is het
corrigeren van een parlementaire meerderheidsbeslissing alleen te
aanvaarden als een substantieel deel van de burgers die mogen stemmen
zich tegen die beslissing uitspreekt. Dat kan het beste gewaarborgd
worden met een uitkomstdrempel. Bovendien bestaat niet zoals bij een
opkomstdrempel het risico van ongewenst strategisch stemgedrag. De
ervaringen met de opkomstdrempel bij de Wet raadgevend referendum
hebben geleerd dat dat gevaar reëel is.
Indien ook de hoogte van de uitkomstdrempel in de Grondwet zou
worden opgenomen (zie punt 13), rijst de vraag wat dan de hoogte van
deze drempel zou moeten zijn. De initiatiefnemer neemt hierover geen
standpunt in; hij verwijst alleen naar de opvatting van de Staatscommissie. Het wetsvoorstel regelt echter wel dat het voorgestelde
referendum wordt voorgelegd aan de in artikel 54 van de Grondwet
bedoelde kiesgerechtigden.123 Artikel 54 regelt wie mag deelnemen aan
de verkiezingen voor de Tweede Kamer. Uitgaande van de meerderheid
van het aantal kiezers dat gemiddeld bij die verkiezingen opkomt – dat ligt
al geruime tijd op of tegen 80% – zou in de systematiek van het
wetsvoorstel een uitkomstdrempel van 40% van de kiesgerechtigden
passend zijn. Dat is een hoger percentage dan het percentage dat de
Staatscommissie in haar eindrapport heeft voorgesteld.
De Staatscommissie heeft er terecht op gewezen dat hoe hoger een
uitkomstdrempel wordt gesteld, hoe hoger de opkomst moet zijn om die
drempel te kunnen behalen.124 Een hoge opkomst is echter nodig omdat,
zoals hiervoor aangegeven, alleen dan te rechtvaardigen is dat een
beslissing van een parlementaire meerderheid door een negatieve
referendumuitslag wordt gecorrigeerd. Dat geldt te meer omdat bij
verkiezingen waarbij de opkomst laag is, doorgaans de minst geïnteresseerde kiezers het eerst afhaken terwijl de politiek sterk geïnteresseerden
en de hoog opgeleiden daaraan wel in hoge mate deelnemen.125
Voorkomen moet worden dat invoering van het referendum door het
stellen van een te lage uitkomstdrempel de bestaande ongelijkheid in
politieke participatie («diplomademocratie») en daarmee ook de
maatschappelijke onvrede bij bepaalde groepen burgers verder versterkt.
Van belang is dan wel om de referendumopkomst door gerichte maatregelen te bevorderen door bijvoorbeeld een referendum zoveel mogelijk te
combineren met een andere stembusgang. De Staatscommissie heeft
daar terecht voor gepleit.
De Afdeling adviseert om, in aanvulling op de conclusie onder punt 13, de
hoogte van de in de Grondwet op te nemen uitkomstdrempel dragend te
motiveren.

122

Eindrapport Staatscommissie p. 151–153. Binnen de commissie bestonden verschillende
opvattingen. Sommige leden gaven de voorkeur aan een lagere, andere leden aan een
hogere drempel. Zie p. 152 (noot 105).
123
Het voorgestelde artikel 89a, eerste lid.
124
Eindrapport Staatscommissie p. 150–151.
125
W. van der Brug en T.W.M. van der Meer, a.w., p. 149–150 en vanuit een breder Europees
perspectief Arndt Leininger, Direct Democracy in Europe. Potentials and Pittfalls, Global
Policy 2015 2015, p. 17–57.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

28

De initiatiefnemer meent dat het dienstbaar is als over de drempels voor
het houden van een referendum en de uitkomst van het referendum een
zo breed mogelijke consensus ontstaat. Hij constateert daarbij ook dat de
Staatscommissie in haar rapport een aantal suggesties doet die volgens
hem een goed begin kunnen zijn voor een brede discussie waarin de
leden van de Eerste en Tweede Kamer hun afweging kunnen maken.
Initiatiefnemer is als één van deze volksvertegenwoordigers graag bereid
daaraan te zijner tijd een bijdrage te leveren.
16. Uitzonderingen
a. Algemene motivering
In het voorgestelde artikel 89b van de Grondwet is een lijst van wetsvoorstellen opgenomen die niet aan een referendum kunnen worden
onderworpen. Daarbij verwijst de initiatiefnemer naar de Staatscommissie126 en naar het eerdere (in 2017 door de Tweede Kamer verworpen)
initiatiefvoorstel Van Raak.127 De uitzonderingen worden in de toelichting
niet afzonderlijk en zelfstandig gemotiveerd.128
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de initiatiefnemer er terecht voor
gekozen de wetsvoorstellen waarvoor geen referendum mogelijk is, in de
Grondwet op te nemen. Dit biedt de belangrijke waarborg dat de wetgever
geen rechter in eigen zaak is bij de uitsluiting van wetsvoorstellen van de
mogelijkheid van een correctief referendum. Dit sluit aan bij eerdere
voorstellen van onder meer de Staatscommissie Biesheuvel.129 Vanwege
het belang ervan mag echter een nadere motivering van elk van de
uitzonderingen in de toelichting niet ontbreken.
De Afdeling adviseert de in artikel 89b voorgestelde uitzonderingen, met
inachtneming van het navolgende, elk afzonderlijk nader te motiveren.
De initiatiefnemer is gelukkig met de opmerking van de Afdeling
advisering dat hij er terecht voor heeft gekozen om de wetsvoorstellen
waarover geen referendum mogelijk is in de Grondwet op te nemen. Hij
heeft gekozen voor dezelfde uitzonderingen zoals die in een eerder
wetsvoorstel zijn gedaan en dat destijds kon rekenen op een meerderheid
in de Eerste en Tweede Kamer. De initiatiefnemer meent dat deze
uitzonderingen zouden moeten kunnen rekenen op breed draagvlak in
beide Kamers. De initiatiefnemer heeft daarnaast één uitzondering
toegevoegd, op basis van het rapport van de Staatscommissie. Die heeft
betrekking op belastingwetsvoorstellen, omdat de initiatiefnemer het eens
is met de overwegingen van de Staatscommissie, zoals opgenomen in
haar rapport.
b. Grondwetswijzigingen
Op grond van het voorgestelde artikel 89b, onderdeel c, kunnen wetsvoorstellen tot wijziging van de Grondwet niet aan een referendum worden
onderworpen. Dit is in overeenstemming met het standpunt van de
126

Eindrapport Staatscommissie p. 145–146.
Kamerstukken II 2016/17, 34 724, nr. 2 (art. 89b). Zie de aanvaarde wet in eerste lezing
Stb. 2014, 355.
128
De toelichting vermeldt alleen dat het voorstel van de Staatscommissie om één uitzondering
toe te voegen, namelijk belastingwetsvoorstellen, over te nemen. Zie Toelichting, onder
I ALGEMEEN, paragraaf 3 Het advies van de staatscommissie.
129
Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel, a.w., p. 43. Zie in lijn daarmee Kamerstukken II
1996/97, 25 153, nr. 3, p. 8 en Raad van State in zijn advies over het initiatiefvoorstel
Duyvendak, Dubbelboer en Van der Ham, Kamerstukken II 2005/06, 30 174, nr. 5, p. 4. Dit
advies is door de initiatiefnemers overgenomen.
127

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

29

Staatscommissie. Deze wees op de geldende zware en zorgvuldige
herzieningsprocedure. In het kader daarvan kunnen kiezers zich uitspreken
via verkiezingen na de eerste lezing. Daaraan de mogelijkheid tot het
houden van een referendum toevoegen, acht de Staatscommissie
onwenselijk.130
De Afdeling acht deze argumentatie te summier. Buiten beschouwing blijft
daarin de bestaande praktijk dat de door artikel 137, derde lid, van de
Grondwet voorgeschreven ontbinding na de eerste lezing samenvalt met
de periodieke verkiezingen van de Tweede Kamer. Tijdens de daaraan
voorafgaande campagne staan algemene beleidsthema’s en -voornemens
centraal, niet de grondwetswijzigingen die in eerste lezing zijn
aanvaard.131 In de praktijk spreekt de kiezer zich daardoor niet over deze
voorstellen uit.132 Tegen die achtergrond heeft de Staatscommissie
Biesheuvel voorgesteld om na de aanvaarding van het wetsvoorstel tot
wijziging van de Grondwet in tweede lezing wel de mogelijkheid te
openen een correctief referendum te houden.133 Indien zou worden
besloten tot invoering van een correctief referendum (zie deel B) dan
verdient dit voorstel gelet op het belang van bepaalde grondwetswijzigingen serieuze overweging.134 Het eerder ingenomen standpunt dat een
referendum na behandeling van een grondwetswijziging in twee lezingen
een grotere inbreuk op het representatieve stelsel maakt dan wanneer het
referendum een gewone wet betreft, acht de Afdeling in dat licht bezien
minder zwaarwegend.135
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de voorgestelde
uitzondering voor grondwetswijzigingen nader te motiveren en het
voorstel zo nodig aan te passen.
De Afdeling advisering van de Raad van State lijkt het niet eens te zijn met
de analyse van de Staatscommissie dat grondwetswijzigingen geen
onderwerp kunnen zijn van een referendum. De initiatiefnemer ziet dat er
ruimte is voor kritiek op de huidige procedure voor herziening van de
Grondwet, maar denkt niet dat dit onderwerp moet zijn van dit initiatiefwetsvoorstel. Bepalingen in de Grondwet raken echter wel het fundament

130

Eindrapport Staatscommissie p. 146.
Zie ook de voorlichting van de Afdeling advisering van 29 september 2017 naar aanleiding
van het voorstel van wet van het lid Van Tongeren tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen
van de Grondwet door de rechter, W04.17.0216/I, Kamerstukken II 2017/18, 32 334, nr. 11.
132
Kritisch in deze zin over het standpunt van de Staatscommissie R.J.B. Schutgens, J.J.J. Sillen,
Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Een bespreking van de
belangrijkste aanbevelingen uit het rapport van de Staatscommissie parlementair stelsel, RM
Themis 2017, p. 123.
133
Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 50. Een ander voorstel is om de mogelijkheid om
op initiatief van de kiesgerechtigden een referendum te houden, in te voeren na de eerste
lezing. Vindt een referendum plaats dan vervalt de tweede lezing. Het nadeel van dat voorstel
is echter dat als er een referendum wordt gehouden de Tweede Kamer het wetsvoorstel
slechts in één lezing en met een gewone meerderheid goedkeurt. Zie R.J.B. Schutgens en
J.J.J. Sillen, Grondwetsreferenda, in: B.J. van Ettekoven e.a. (red.), Rechtsorde en bestuur,
Liber Amicorum aangeboden aan Piet Hein Donner, BJu Den Haag 2018, p. 77 e.v. m.n.
p. 92–93. Zie voorts over deze materie H. Kummeling, T. Zwart, Een kleine beurt voor de
Grondwet, AA 1998, p. 259–260, J.L.W. Broeksteeg, Het plebiscitaire element in de procedure
van grondwetsherziening, in: C.W. Noorlander e.a. (red.), Het volk regeert. Beschouwingen
over de (Nederlandse) democratie in de 21e eeuw, Wolf Legal Publishers Nijmegen 2009,
p. 315 e.v.
134
Daarbij is nog de vraag of een referendum mogelijk wordt gemaakt voor alle grondwetswijzigingen of dat daarop uitzonderingen moeten gelden, bijvoorbeeld als het gaat om het
Koninklijk Huis. Zie Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 49 en het daarop gebaseerde
regeringsvoorstel, Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nrs. 1–3, in het bijzonder nr. 3, p. 15.
135
Gewijzigd amendement Anker en Schinkelshoek, Kamerstukken II 2008/09, 30 174, nr. 20, door
de Tweede Kamer aanvaard op 20 maart 2013, Handelingen II 2013/14, 75-26-37.
131

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

30

van onze rechtsstaat. Wijzigingen van de Grondwet zijn daarom ook in
eerdere voorstellen voor een correctief bindend referendum uitgesloten.
De Afdeling advisering lijkt hierbij te hinken op twee gedachten. Enerzijds
leest de initiatiefnemer dat de Afdeling het goed vindt dat gekozen is voor
het bindend correctief referendum, mede omdat dit referendum het
minste inbreuk maakt op het stelsel van representatieve democratie.
Tegelijk stelt de Afdeling dat wijzigingen van de Grondwet als onderwerp
van een referendum serieus zouden moeten worden overwogen. De
initiatiefnemer wil daarbij de overweging meegeven dat referenda over de
Grondwet per definitie een grotere inbreuk zullen vormen op onze
representatieve democratie, doordat het de bevolking de mogelijkheid zou
geven zich direct en bindend uit te spreken over de Grondwet.
c. Verdragen
In het voorgestelde artikel 89b, onderdeel f, zijn wetsvoorstellen die
uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten van
volkenrechtelijke organisaties terecht uitgezonderd. Bij deze voorstellen
heeft de wetgever geen of weinig beleidsvrijheid meer omdat Nederland
gehouden is om door middel van de noodzakelijke uitvoeringswetgeving
zijn internationale verplichtingen na te komen. Een referendum kan in die
gevallen geen effect sorteren.136 Overigens betekent het begrip
«uitsluitend» dat «gemengde» uitvoeringswetgeving (wetsvoorstellen die
naast uitvoering van internationale verplichtingen ook andere elementen
bevatten) niet zijn uitgezonderd.137
Verdragen die bij rijkswet worden goedgekeurd en die binnen het
Koninkrijk niet alleen voor Nederland maar ook voor de andere landen
van het Koninkrijk gelden zijn op grond van artikel 89b, onderdeel g, niet
referendabel. Verdragen die bij rijkswet worden goedgekeurd en die
binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden en verdragen die bij
gewone wet worden goedgekeurd zijn daarmee wel referendabel. De
Afdeling acht dit terecht voor zover het gaat verdragen waarbij Nederland
als verdragspartij autonome zeggenschap heeft. De Staatscommissie wijst
er echter op dat dit op EU-niveau anders kan zijn. Bijvoorbeeld bij
gemengde verdragen waarbij zowel de EU als de afzonderlijke lidstaten
van de EU bevoegd zijn, heeft Nederland niet de volledige beslissingsmacht. In die gevallen zou een referendum over het betreffende
wetsvoorstel tot goedkeuring Nederland internationaal in een bijna
onmogelijke positie brengen. De Afdeling acht het daarom gewenst om –
in overeenstemming met het voorstel van de Staatscommissie op dit
punt –138 voor deze specifieke categorie EU-verdragen een uitzonderingsgrond aan het voorgestelde artikel 89b toe te voegen.
De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande het wetsvoorstel
aan te passen.
Wat betreft de uitzondering van verdragen sluit dit voorstel aan bij het
advies van de Staatscommissie.

136

Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 44 en Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nr. 3, p. 9.
Deze beperking is reeds toegevoegd in het eerste regeringsvoorstel in 1996. Zie Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nr. 3, p. 9. Over het begrip «gemengde» uitvoeringswetten en de
mogelijke afbakeningsproblemen daarbij T.C. Borman, Niet-referendabele onderwerpen in de
Wet raadgevend referendum, RM Themis 2017–4, p. 178–180. Zie voorts het eerdere advies
van de Raad van State, Kamerstukken II 1996/97, 25 153, A, p. 6–7.
138
Eindrapport Staatscommissie p. 146–147. De Staatscommissie pleit voor een globale
grondslag voor uitzondering waarbij nadere uitwerking bij gewone wet kan plaatsvinden (p.
147).
137

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

31

d. Belastingwetten
In het voorgestelde artikel 89b, onderdeel d, worden voorstellen van wet
inzake de belastingen als bedoeld in artikel 104 van de Grondwet
uitgezonderd. Deze uitzondering is blijkens de toelichting139 gebaseerd op
het eindrapport van de Staatscommissie. Deze is van mening dat
dergelijke wetgeving zich niet goed verhoudt met een geïsoleerde (en
bindende) kiezersuitspraak. Het referendum is volgens de commissie geen
geschikt middel om bij een ingreep ten aanzien van uitgaven en
inkomsten van de overheid ook aan te geven hoe en welke alternatieven
daarvoor in de plaats zouden kunnen komen. De kans op ernstige
ontregeling van de staatsfinanciën zou dan een reëel risico kunnen
worden, aldus de commissie.140
Indien wordt gekozen voor een referendum vindt de Afdeling deze
argumenten niet overtuigend. Zij gaan in belangrijke mate ook op voor
andere wetsvoorstellen die op grond van het wetsvoorstel wel aan een
referendum kunnen worden onderworpen. Ook daarvoor zal vaak als
nadeel kunnen gelden dat het referendum een geïsoleerde beoordeling
van een bepaald vraagstuk is waarbij de kiezers niet zullen kunnen
aangeven aan welk alternatief zij de voorkeur zouden willen geven.141 Het
genoemde argument van vergaande financiële gevolgen gaat daarbij niet
alleen op voor belastingwetten, maar ook voor andere wetten, zoals
bepaalde klimaatwetten of wetten op het terrein van de sociale zekerheid
of pensioenen. Als besloten wordt tot invoering van een correctief
referendum, valt moeilijk in te zien waarom op grond van deze
argumenten alleen belastingwetten zouden moeten worden uitgezonderd.
De Staatscommissie Biesheuvel heeft in een eerder stadium de
mogelijkheid om belasting- en sociale zekerheidswetten uit te zonderen,
uitdrukkelijk overwogen en afgewezen. Zij was van oordeel dat de
aangevoerde argumenten om deze wetgeving uit te zonderen niet
opwegen tegen het feit dat juist in deze onderwerpen het grootste belang
van een referendum kan zijn gelegen.142 De Afdeling deelt dit oordeel.
De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 89b, onderdeel d, te
schrappen.
Wat hierboven door de initiatiefnemer is aangevoerd ten aanzien van
verdragen geldt ook voor de uitzondering van wetten over belastingen. De
Staatscommissie geeft een aantal redenen waarom belastingwetten niet
geschikt zijn voor een bindend correctief referendum, mede omdat de
kans op ernstige ontregeling van de staatsfinanciën een reëel risico zou
zijn. De Afdeling advisering merkt terecht op dat ook het verwerpen van
andere wetten grote financiële gevolgen kan hebben. Toch ziet de indiener
met de Staatscommissie in dit verband een verschil tussen de financiële
gevolgen van beleid zoals dat is vastgelegd in wetten en het voeren van
financieel beleid via bindende correctieve referenda.

139

Toelichting, onder I ALGEMEEN, paragraaf 3 Het advies van de staatscommissie.
Eindrapport Staatscommissie p. 146.
141
Zie hiervoor paragraaf 10.
142
Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 49. In dezelfde zin de regering destijds, Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nr. 3, p. 9. Zij wijst er nog op dat na een bij een referendum
verworpen wetsvoorstel, er een nieuw, aangepast wetsvoorstel door de wetgever kan worden
behandeld en dat er een bijzondere voorziening kan worden getroffen voor spoedeisende
gevallen. Ook het nu voorliggende initiatiefvoorstel bevat zo’n voorziening (art. 89 e).
140

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

32

17. Overige opmerkingen referendabiliteit
a. Amvb’s en andere belangrijke besluiten
In aansluiting op eerdere voorstellen en op de aanbeveling van de
Staatscommissie beperkt het wetsvoorstel de referendabiliteit tot
wetsvoorstellen die door de Tweede en Eerste Kamer zijn aangenomen.143
De Afdeling acht dat goed verdedigbaar, gelet op de bedoeling van het
wetsvoorstel in de context van het representatieve stelsel. Het voorgestelde referendum is immers bedoeld als aanvulling op de representatieve
democratie en creëert in die context de mogelijkheid om onder omstandigheden de formele wetgever te corrigeren. Het ligt dan voor de hand
om de mogelijkheid van een referendum te beperken tot door die
wetgever genomen besluiten.
De beperking tot door de beide kamers aangenomen wetsvoorstellen
heeft echter wel tot gevolg dat andere algemeen verbindende
voorschriften en belangrijke beleidsbeslissingen van de overheid niet
referendabel zullen zijn. Die beperking is zowel kwantitatief als inhoudelijk
aanzienlijk.144 Hoewel de algemeen aanvaarde regel is dat op grond van
het «primaat van de wetgever» wezenlijke onderwerpen in een wet in
formele zin moeten worden geregeld,145 is dat in de dagelijkse wetgevingspraktijk vaak anders. In toenemende mate wordt de vaststelling van
algemene regels gedelegeerd aan lagere regelgevers (regering, individuele Ministers). Dat betreft ook onderwerpen waar burgers in hun
dagelijks leven veel belang aan hechten. In de literatuur wordt er bij wijze
van voorbeeld op gewezen dat de maximumsnelheid op amvb-niveau is
geregeld. Ook belangrijke, soms maatschappelijk omstreden infrastructurele besluiten zoals de ministeriële instemming met een gaswinningsplan van de NAM voor Groningen zullen onder de wet niet referendabel zijn.146
Het voorgaande betekent dat indien besloten zou worden tot invoering
van een correctief referendum, de betekenis van het primaat van de
wetgever verder aan kracht wint. Voorkomen moet worden dat de
afweging om een overheidsbesluit in een wet in formele zin of in een
lagere regeling vast te leggen, beïnvloed wordt door de mogelijke
referendabiliteit van die beslissing. De Commissie-De Koning heeft in dat
verband daarom terecht erop gewezen dat belangrijke beleidsbeslissingen
zoveel mogelijk in wetsvorm zouden moeten worden gegoten.147
Afdwingbaar is dat niet: het is aan de wetgever om hier tot een
zorgvuldige en transparante afweging te komen.
De Afdeling adviseert naar aanleiding van het bovenstaande de
toelichting aan te vullen.
De waarschuwing van de Afdeling advisering over het gebruik van amvb’s
en andere belangrijke besluiten is volgens de initiatiefnemer terecht.
Referenda zijn alleen mogelijk over wetten en niet over lagere regelgeving. De Afdeling meent dat dit een terechte keuze is, maar ziet ook het
gevaar dat belangrijke besluiten niet bij wet, maar via lagere regelgeving
worden genomen. De Afdeling advisering constateert dat ook nu al zaken
vaker aan lagere regelgevers worden gedelegeerd. Dit is een algemeen
probleem van bestuur dat echter buiten het kader valt van dit
143

Het voorgestelde artikel 89a, eerste lid.
T.C. Borman, a.w., p. 174.
Ar 2.19 en 2.21. Zie ook Jaarverslag Raad van State 2018, p. 11 e.v.
146
T.C. Borman, a.w., p. 174–175.
147
Kamerstukken II 1993/94, 21 427, nr. 65, p. 8.
144
145

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

33

wetsvoorstel. Het is aan de Eerste en Tweede Kamer om bij wetgeving te
voorkomen dat al te overvloedig gebruik wordt gemaakt van delegatiebepalingen.
b. Onderdelen van wetsvoorstellen
Uit het wetsvoorstel vloeit voort dat een referendum alleen gehouden zal
kunnen worden over een geheel wetsvoorstel en niet over een of meer
onderdelen daarvan. Daarmee wijkt de initiatiefnemer af van de Staatscommissie. Deze is wel voorstander van de mogelijkheid van een
referendum op onderdelen van wetgeving. Dat zou het referenduminstrument preciezer en daarmee geschikter maken voor een weloverwogen
beslissing. Dat is volgens de commissie in overeenstemming met het
kernpunt van het voorgestelde bindend correctief referendum: de
mogelijkheid van correctie van een specifiek inhoudelijk punt van politieke
besluitvorming.148
De Afdeling onderschrijft de lijn van het initiatiefvoorstel. Van belang is
dat de wetgever zorgt voor de interne samenhang van een wetsvoorstel.
Invoering van de mogelijkheid om ook over een of meer delen van een
wetsvoorstel een referendum te houden, doet aan deze functie van de
wetgever afbreuk.149 Wordt een wetsvoorstel bij referendum afgewezen
dan zal nader moeten worden bezien of en zo ja, welk nieuw, aangepast
wetsvoorstel moet worden ingediend. Daarbij kan ervoor worden gekozen
om een of meer onderdelen die blijkens het referendum controversieel
zijn gebleken, in het nieuwe wetsvoorstel achterwege te laten of in een
aangepaste vorm daarin op te nemen.
De Afdeling adviseert de toelichting in bovenbedoelde zin aan te vullen.
De initiatiefnemer is ook gelukkig met de steun van de Afdeling advisering
voor het voorstel dat alleen over wetten een referendum kan worden
gehouden en niet over de onderdelen van een wet. De initiatiefnemer
deelt ook de overwegingen die de Afdeling hiervoor geeft.
18. Delegatie
Het voorgestelde artikel 89g bevat een delegatiebepaling die stelt dat alles
wat verder het referendum betreft bij wet wordt geregeld.150 De tekst van
dit artikel is zo ruim, dat elk aspect van elk type referendum – dus ook het
raadplegend – daaronder valt. De Afdeling neemt aan dat dit niet de
bedoeling is en geeft in overweging de regelingsopdracht te beperken tot
het referendum, zoals geregeld in de voorgestelde paragraaf 1a.
De Afdeling acht verder van belang dat in de toelichting op het voorgestelde artikel 89g, onverminderd hetgeen onder punt 13, 14 en 15 is
opgemerkt, op hoofdlijnen wordt aangegeven welke onderwerpen in elk
geval bij wet moeten worden geregeld. Daarbij gaat het in het bijzonder
om essentiële elementen van de te volgen procedure. Te denken valt aan
de beoordeling van de referendabiliteit van het wetsvoorstel, de nadere
voorwaarden waaraan het inleidend en het definitief verzoek moeten

148

Eindrapport Staatscommissie p. 147.
In deze zin terecht Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 42.
150
De term «geregeld» impliceert in de grondwettelijke delegatieterminologie dat delegatie is
toegestaan.
149

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

34

voldoen, de beoordeling of deze verzoeken aan die voorwaarden voldoen
en de gang van zaken rond en na afloop van de stemming.151
In het kader van de nadere uitwerking heeft de Staatscommissie een
aantal van de genoemde procedurele aspecten nader beschreven. Met
betrekking tot verzameling en indiening van ondersteuningen voor het
inleidend en definitief verzoek heeft zij gewezen op het belang van de
veiligheid en controleerbaarheid van dat proces.152 De Afdeling onderschrijft dat belang. In het bijzonder omtrent de wijze waarop steunverklaringen worden verkregen en de authenticiteit ervan, dienen toereikende
wettelijke waarborgen te gelden (zie ook de punten 13 en 14).
De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande het wetsvoorstel
aan te passen en de toelichting aan te vullen.
De initiatiefnemer constateert dat de formulering van de delegatiebepaling in artikel 89g tot verwarring kan leiden en is graag bereid om op dit
punt een wetstechnische aanpassing te doen, zoals voorgesteld door de
Afdeling.
DEEL E. REFERENDA OP LOKAAL NIVEAU
19. Inleiding
Het initiatiefwetsvoorstel bevat naast de invoering van het correctief
referendum op landelijk niveau, een vergelijkbaar voorstel voor
gemeenten en provincies. Dit onderdeel van het wetsvoorstel is niet
gebaseerd op het eindrapport van de Staatscommissie. De gemeentelijke
en provinciale democratie vielen buiten de reikwijdte van de opdracht van
de commissie.153 Het voorstel komt op dit punt overeen met het eerder (in
2017 door de Tweede Kamer in tweede lezing verworpen) initiatiefvoorstel.154
Het voorgestelde artikel 128a bevat een beperkte regeling. Het maakt het
behoudens bij of krachtens de wet te stellen uitzonderingen mogelijk om
door provinciale staten of de gemeenteraad vastgestelde algemeen
verbindende voorschriften aan een referendum te onderwerpen.
Daarnaast kunnen bij of krachtens de wet andere besluiten van provinciale
staten of de gemeenteraad als referendabel worden aangewezen, Een
referendum kan worden gehouden op initiatief van een bij de wet te
bepalen aantal kiesgerechtigden. Aan een referendum mag worden
deelgenomen door de in de artikelen 129 en 130 van de Grondwet
bedoelde kiesgerechtigden. Voor het bepalen van de uitslag geldt dezelfde
regel als voor het landelijk referendum: als bij het referendum een
meerderheid zich tegen het betreffende besluit uitspreekt en deze
meerderheid een bij wet te bepalen deel omvat van hen die aan het
referendum mogen deelnemen, vervalt het besluit van rechtswege.
De voorgestelde regeling voor lokale referenda is globaler dan het
hiervoor besproken voorstel voor een wetgevingsreferendum op landelijk
niveau. Er wordt meer aan de gewone wetgever en aan de provincies en
gemeenten zelf overgelaten. De aandacht voor een eventuele landelijke

151

Zie eerder Staatscommissie Biesheuvel p. 122–124 en de Proeve van wetgeving ter uitvoering
van grondwetsbepalingen inzake een beslissend wetgevingsreferendum, Kamerstukken II
1999/2000, 27 033, nr. 4.
152
Eindrapport Staatscommissie p. 148–149.
153
Eindrapport Staatscommissie p. 24.
154
Kamerstukken II 2016/17, 34 724, nr. 2 (art. 128a).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

35

regeling van lokale referenda was tot voor kort beperkt; de parlementaire
discussie richtte zich hoofdzakelijk op nationale referenda.155
Het klopt dat de Staatscommissie is gevraagd advies uit te brengen over
het parlementaire stelsel en niet over de provinciale en gemeentelijke
democratie. De initiatiefnemer ziet in de analyses van de Staatscommissie
echter geen aanleiding om referenda op provinciaal en gemeentelijk
niveau uit te sluiten. Daarin vindt hij ook steun in het onderzoek van Koen
van Krieken, Winst of verlies? Het lokale referendum in Nederland,
1906–2018 (2019). Referenda op het niveau van deze bestuurslagen waren
ook onderdeel van eerdere voorstellen voor een bindend correctief
referendum. De argumenten van de initiatiefnemer voor het mogelijk
maken van referenda op lokaal en provinciaal niveau verschillen niet
principieel van die op het nationale niveau, zoals ook de Afdeling terecht
stelt.
20. Motivering provinciale en gemeentelijke referenda
De Afdeling merkt op dat het voorgestelde artikel 128a geen zelfstandig
motivering bevat. De initiatiefnemer volstaat met een toelichting van
specifieke onderdelen en begrippen van dit artikel. Een motivering van dit
onderdeel van de voorgestelde grondwetswijziging en in het bijzonder
van de wenselijkheid van invoering van het bindende correctief
referendum op lokaal niveau mag in de toelichting echter niet ontbreken.
Net als voor de centrale overheid betekent invoering van een bindend,
correctief referendum ook voor provincies en gemeenten een belangrijke
en principiële wijziging. Anders dan nu het geval is kunnen volgens het
voorstel besluiten van provinciale staten en gemeenteraden in incidentele
gevallen bij referendum op bindende wijze worden gecorrigeerd door de
bevolking. In de kern gaat het daarbij om de vraag of voldoende
overtuigend kan worden gemotiveerd dat het bindende correctieve
referendum een nuttige en noodzakelijke aanvulling is op het provinciale
en gemeentelijke bestel. Daarbij dient te worden gelet op de huidige stand
van de provinciale en gemeentelijke democratie enerzijds en de redelijkerwijs voorzienbare effecten van de voorgestelde grondwetswijziging op
de lokale democratie en samenleving anderzijds.
Voor de beantwoording van deze vraag zijn in beginsel dezelfde aspecten
en invalshoeken relevant als voor het referendum op landelijk niveau. Dat
betekent dat invoering van het referendum zorgvuldig op zijn gevolgen
voor de representatieve democratie en voor de lokale samenleving in
bredere zin, moet worden doordacht.156 Verwezen zij naar de beschouwingen, opmerkingen en aanbevelingen van de Afdeling in de delen B en
C. Deze dienen ook bij de beoordeling van het voorgestelde artikel 128a te
worden betrokken. Voor de precieze weging van de genoemde aspecten is
echter wel een vertaling noodzakelijk naar de specifieke omstandigheden
in provincies en gemeenten.

155

Zie in deze zin de in 2015 in opdracht van het Ministerie van BZK gehouden evaluatie door
K.H.J. van der Krieken, Het lokale referendum in Nederland. Een verkenning van de lokale
referendumpraktijk in Nederland en scenario’s voor de toekomst, p. 19 (te vinden op
www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/11/19/het-lokale-referendum-inNederland,).
156
Ook op lokaal niveau is de spanning tussen representatieve en directe democratie duidelijk
zichtbaar. Zie in algemene zin hierover Hans Engels & Gerrit Voerman, Lokale rechtsstaat,
democratie en politiek, in: M. Duchateau & A. Tollenaar (red.), Vertrouwen in de lokale
rechtsstaat. Decentralisatie als governance-vraagstuk, Boom juridisch Den Haag 2018,
p. 157–170. Hun betoog is toegespitst op gemeenten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

36

Met het oog op het referendum heeft de Staatscommissie Biesheuvel
eerder op enkele politiek en bestuurlijk relevante verschillen gewezen
tussen het landelijke en het lokale niveau.157 Zij merkte onder meer op
dat:
– de gemeenteraad een hoger toezicht boven zich heeft als waker van
het algemeen belang.
– lokale vraagstukken in de ogen van burgers in de regel minder
gecompliceerd zijn en meer concreet.
Met het oog op de periode die sinds de Staatscommissie Biesheuvel is
verstreken kan daaraan nog worden toegevoegd dat op gemeentelijk
niveau intussen met (niet-bindende) referenda de nodige ervaring is
opgedaan.158
De Afdeling merkt op dat bij de afweging van de wenselijkheid van een
bindend, correctief referendum de genoemde verschillen tussen
overheidsniveaus niet zonder meer in dezelfde richting wijzen. Wat vóór
de mogelijkheid van lokale referenda pleit is dat lokale vraagstukken en
daarop afgestemde regelingen dichter bij de burger staan en daardoor in
de regel overzichtelijker en concreter zullen zijn. Er is in bepaalde gevallen
wellicht ook meer behoefte aan betrokkenheid bij de burger omdat het
relatief vaak om vraagstukken gaat die raken aan zijn directe leefomgeving. Het referendum kan dan eerder in een duidelijke behoefte bij
burgers voorzien.
Daar tegenover staat dat in de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidsstaat provincies en gemeenten onderworpen zijn aan hoger toezicht en
daardoor provinciale staten en gemeenteraden niet volledig autonoom
zijn. Lokale besluiten die onder het regime van het wetsvoorstel door een
referendum zijn gesanctioneerd, kunnen door de regering worden
vernietigd of door de rechter onverbindend worden verklaard of buiten
toepassing worden gelaten. Indien die situatie zich zou voordoen, zou
daarvoor mogelijk weinig begrip bestaan bij de lokale bevolking.159
Ook zal voor zover het gemeenten betreft rekening moeten worden
gehouden met het feit dat de bewegingsruimte van gemeenteraden in
geval van de uitvoering van medebewindstaken,160 in situaties waarin
bevoegdheden namens gemeenten geheel of gedeeltelijk worden
uitgeoefend binnen gemeenschappelijke regelingen en in andere gevallen
waarin de beslissingsbevoegdheid elders ligt, beperkt kan zijn. Als gevolg
daarvan zal ook een referendum over een verordening of besluit van de
gemeenteraad onder omstandigheden slechts van beperkte betekenis
kunnen zijn. Een voorbeeld betreft de besluiten inzake gemeentelijke
herindeling waarover in veel gevallen lokale referenda zijn gehouden
maar waarover het besluit genomen wordt door de regering.161 Aannemelijk is dat een dergelijke situatie, waarin een juridisch bindend
referendum «de facto» niet beslissend is, niet zonder meer zal bijdragen

157

Interimrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 145 alsook haar eindrapport, p.100–101.
Voor een kort overzicht J.L.W. Broeksteeg en K.H.J. van Krieken, Lokale referenda in
Nederland: gemeenten als leerschool voor staatkundige vernieuwing, RM Themis 2017–4,
p. 162 e.v.
159
In deze zin destijds de regering Kamerstukken II 1987/88, 18 807, nr. 9, p. 24. Dit was een
reactie op het Eindrapport van de Staatscommissie Biesheuvel, p. 94.
160
Hierover Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 93.
161
Tot 2015 ging bijna de helft (49,2%) van alle gehouden referenda in Nederland over herindelingskwesties of grensaanpassingen. Zie K.H.J. van der Krieken, a.w., p. 32 en 35.
158

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

37

aan de effectiviteit en geloofwaardigheid van het referenduminstrument.162
Op gemeentelijk niveau is met referenda reeds de nodige ervaring
opgedaan. Sinds het begin van de 20e eeuw zijn meer dan 200 lokale
referenda gehouden.163 Uit een in 2015 gehouden evaluatie blijkt dat de
praktijk per gemeente zeer kan verschillen. Er gelden uiteenlopende
referendumverordeningen waarin zaken als welke onderwerpen referendabel zijn, het soort referendum (raadgevend of raadplegend), wie het
initiatief neemt en aard en hoogte van geldigheidsdrempels heel
verschillend worden geregeld.164 De vraag is wat het wetsvoorstel
betekent voor deze lokale referendumpraktijk en voor de gemeentelijke
autonomie en of in dat licht gezien de mogelijkheid van een bindend,
correctief referendum zoals voorgesteld, een nuttige en noodzakelijke
aanvulling is of juist is te beschouwen als een onnodige complicatie of
doorkruising van de bestaande lokale praktijk.
De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 128a in het licht van het
voorgaande dragend te motiveren.
De initiatiefnemer heeft oog voor de verschillen tussen de onderscheiden
bestuursniveaus en erkent ook dat de gemeenteraad «hoger toezicht»
boven zich heeft en niet volledig autonoom is. Het is aan de wetgever om
aan te geven of de uitslag van een bindend referendum door de regering
of de rechter ongedaan kan worden gemaakt en onder welke
voorwaarden dat zou kunnen. De Afdeling advisering constateert dat op
lokaal niveau meer ervaring is opgedaan met referenda en in gemeenten
verschillende referendabepalingen zijn. Dit voorstel heeft tot doel
bindende correctieve referenda in elke gemeente mogelijk te maken en
hiervoor ook een vorm te kiezen die voor elke gemeente gelijk is.
21. Positie openbare lichamen en waterschappen
In het voorstel wordt uitsluitend geregeld dat bindende referenda kunnen
worden gehouden over besluiten van gemeenten en provincies. De
toelichting gaat niet in op de vraag waarom dit niet ook van toepassing
zou moeten zijn op besluiten van de andere decentrale overheden, te
weten de openbare lichamen BES en de waterschappen. Indien het
bindend referendum wordt gezien als een noodzakelijke aanvulling op de
representatieve democratie (zie punt 20) is niet op voorhand duidelijk
waarom dit niet het geval zou zijn voor deze decentrale overheden.
De Afdeling adviseert dragend te motiveren waarom het voorstel zich
beperkt tot gemeenten en provincies en zo nodig het voorstel aan te
passen.
Dit voorstel maakt een bindend correctief referendum mogelijk op
nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau. De waterschappen zijn niet
opgenomen in dit voorstel. Hiervoor is gekozen vanwege het bijzondere
karakter van de waterschappen die veelal een meer uitvoerende taak
hebben. Ook heeft de initiatiefnemer geen signalen ontvangen van een
grote behoefte aan een bindend correctief referendum voor de water-

162

P. Boele van Hensbroek e.a., a.w., p. 156. Zij wijzen erop dat een referendum alleen dient te
gaan over onderwerpen waar het bestuur ook de ruimte heeft om elke uitslag na te volgen.
Als dat niet het geval is, «is een referendum een fopspeen die averechts kan uitpakken en het
wantrouwen van burgers richting politici groter maakt.»
163
J.L.W. Broeksteeg en K.H.J. van der Krieken, a.w., p. 162. Hierin wordt gerapporteerd dat tot
2017 het aantal 206 bedroeg.
164
K.H.J. van Krieken, a.w., p. 39–41.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

38

schappen. Mocht blijken dat die behoefte wel bestaat, dan staat de
initiatiefnemer hier voor open. Voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt
dat de Tweede Kamer terughoudend moet zijn met wetgeving voor deze
bijzondere openbare lichamen. Maar ook hier geldt dat de initiatiefnemer
zeker geen principiële bezwaren heeft.
22. Uitwerking lokaal referendum
a. Grondwetswijziging
Onverminderd het voorgaande is de vraag hoe een eventuele regeling van
het correctief referendum op lokaal niveau eruit zou moeten zien, Niet in
discussie is dat regeling van een bindend referendum grondwetswijziging
vereist. De Staatscommissie Biesheuvel heeft eerder terecht betoogd dat
een bindend referendum een inbreuk is op het primaat van provinciale
staten en de gemeenteraad zoals neergelegd in artikel 124, 127 en
artikel 128 Grondwet.165 In algemene zin gaat hoofdstuk 7 van de
Grondwet uit van het bestaan van een vertegenwoordigend stelsel op
provinciaal en gemeentelijk niveau. De mogelijkheid van een beslissend
referendum vormt een principiële wijzing van dat stelsel. Ook om die
reden is grondwetswijziging noodzakelijk.166
Indien zou worden overgegaan tot invoering van een correctief
referendum op decentraal niveau kan worden volstaan met een relatief
sobere grondwetsbepaling zoals voorgesteld. Een wezenlijk uitgangspunt
is dat het orgaan wiens besluiten in het geding zijn niet zelf de reikwijdte,
grenzen en essentiële randvoorwaarden (te denken valt aan de drempels)
van de referendabilteit van zijn eigen besluiten bepaalt.167 Op dit punt is
er een verschil met landelijke referenda. Daar waar bij een correctief
wetgevingsreferendum om die reden regeling van de essentialia in de
Grondwet vereist is (zie punt 13 van dit advies) kunnen bij lokale
referenda de hoofdlijnen door de formele wetgever worden geregeld.168
De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande de toelichting aan
te vullen.
De initiatiefnemer heeft met veel interesse kennisgenomen van de
opmerkingen van de Afdeling advisering over de uitwerking van het lokale
referendum. Hij deelt de opmerking van de Afdeling dat ook het bindend
correctief referendum op provinciaal en gemeentelijk niveau om een
grondwetswijziging vraagt. Ook deelt de initiatiefnemer dat hier «kan
worden volstaan met een relatief sobere grondwetsbepaling». In nadere
wetgeving moet helder worden aangeven welke zaken landelijk moeten
worden geregeld en welke zaken beter door provincies en gemeenten
kunnen worden gedaan. De initiatiefnemer kan zich voorstellen dat de
behandeling van een daartoe strekkend wetsvoorstel plaatsvindt parallel
aan de behandeling van het voorstel tot wijziging van de Grondwet in
tweede lezing.

165

Interim-rapport Staatscommissie Biesheuvel p. 156.
Uitgebreid Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 101–103. De commissie achtte een
beslissend referendum bij de uitoefening van medebewindstaken zonder grondwetswijziging
wellicht wel mogelijk (p. 101) maar niet als het gaat om autonome taken.
167
Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 100.
168
In dezelfde zin Kamerstukken II 2005/06, 30 174, nr. 7, p. 11.
166

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

39

b. Hoogte drempels
In de toelichting wordt summier ingegaan op wat de wetgever moet
regelen en wat aan gemeenten en provincies moet worden overgelaten.169 De Afdeling is met de initiatiefnemer van oordeel dat een goed
evenwicht moet worden bereikt tussen twee gezichtspunten. Enerzijds is
het uit een oogpunt van rechtsgelijkheid van belang dat de wetgever
enkele hoofdlijnen regelt om te waarborgen dat het voorgestelde
referenduminstrument op lokaal niveau voor alle burgers in Nederland
ook daadwerkelijk ter beschikking staat. Anderzijds dient er de nodige
ruimte over te blijven voor provincies en gemeenten om recht te doen aan
hun eigen opvattingen en situatie.170
Op grond van deze benadering regelt het voorgestelde artikel 128a dat de
wet het minimale aantal kiesgerechtigden dient te bepalen dat de wens
om een referendum te houden moet hebben kenbaar gemaakt (eerste
lid),171 alsmede de hoogte van de uitkomstdrempel (tweede lid). Blijkens
de in het artikel gebruikte terminologie is op deze twee punten geen
delegatie mogelijk. De Afdeling onderschrijft dit. De toelichting geeft
echter geen indicatie omtrent de hoogte van deze drempels en hoe deze
zich zullen verhouden tot de drempels voor het landelijke referendum. De
Afdeling acht een nadere toelichting hierop wenselijk omdat deze
drempels van grote invloed zijn op de feitelijke werking van het
(bindende) lokale referendum.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
De initiatiefnemer is gelukkig dat de Afdeling advisering onderschrijft dat
voor besluiten over het minimaal aantal kiesgerechtigden en over de
hoogte van de uitkomstdrempel voor het bindende correctieve
referendum op provinciaal en gemeentelijk niveau geen delegatie
mogelijk is en dat dit wettelijk zal moeten worden vastgelegd. Dit is echter
geen onderwerp voor vastlegging in de Grondwet. De initiatiefnemer kan
zich voorstellen dat de behandeling van een daartoe strekkend
wetsvoorstel plaatsvindt parallel aan de behandeling van het voorstel tot
wijziging van de Grondwet in tweede lezing.
c. Voorwerp referendum
De initiatiefnemer heeft er terecht voor gekozen de referendabiliteit op
decentraal niveau in beginsel te beperken tot die besluiten die inhoudelijk
zijn aan te merken als algemeen verbindend voorschrift. Het zijn
inderdaad in de eerste plaats algemeen verbindende voorschriften
waardoor de belangen van in beginsel alle burgers worden geraakt.172
Met deze beperking wordt tevens consistentie bereikt met de voorgestelde
regeling voor het referendum op landelijk niveau; deze is beperkt tot
wetsvoorstellen.

169

Toelichting, II ARTIKELSGEWIJS, onderdeel C, artikel 128a.
Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nr. 3, p. 14. Zie ook de uitvoerige beschouwing van de
Staatscommissie Biesheuvel over de rol van de nationale wetgever, Eindrapport p. 98–100.
171
De toelichting vermeldt conform de voorstellen van de Staatscommissie Biesheuvel dat zal
worden onderscheiden tussen een inleidend verzoek en de daarop volgende fase van
steunverwerving bij een grotere groep kiesgerechtigden. Dat betekent dat bij wet voor beide
fases het aantal kiesgerechtigden vastgelegd moet worden. Zie Toelichting, II ARTIKELSGEWIJS, onderdeel C, artikel 128a.
172
Toelichting, II ARTIKELSGEWIJS, onderdeel C, artikel 128a. Anders destijds Eindrapport
Staatscommissie Biesheuvel, p. 104.
170

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

40

Het voorgestelde artikel 128a, eerste lid, maakt het echter daarnaast
mogelijk om bij of krachtens de wet andere besluiten van provinciale
staten of de gemeenteraad als referendabel aan te wijzen. Daarbij is
vanwege de terminologie «bij of krachtens» delegatie aan provinciale
staten en gemeenteraden mogelijk. De Afdeling acht dat ongewenst.173
Het is in strijd met het hiervoor geformuleerde uitgangspunt dat het
orgaan om wiens besluiten het gaat niet zelf behoort te bepalen welke
besluiten referendabel zijn. Voorts zou de toelichting – indien deze
mogelijkheid tot uitbreiding wordt gehandhaafd – een indicatie moeten
geven van het type besluiten dat naast algemeen verbindende
voorschriften aan een bindend correctief referendum zou kunnen worden
onderworpen.
De Afdeling adviseert op grond van het bovenstaande in artikel 128a,
eerste lid, te regelen dat andere referendabele besluiten van provinciale
staten of de gemeenteraad bij wet worden aangewezen en de toelichting
aan te passen.
De initiatiefnemer is ook blij dat de Afdeling advisering meent dat
referendabiliteit op decentraal niveau in beginsel beperkt dient te worden
tot besluiten die inhoudelijk zijn aan te merken als algemeen verbindend
voorschrift. Hij deelt de kritiek van de Afdeling dat de terminologie in het
voorgestelde artikel 128a, eerste lid, kan leiden tot verwarring, of minder
goed aansluit bij de beoogde consistentie. Hij is graag bereid dit in
voorgestelde zin aan te passen.
d. Uitzonderingen
Het voorgestelde artikel 128a, eerste lid, regelt dat bij of krachtens de wet
de gevallen worden bepaald waarin algemeen verbindende voorschriften
en andere aangewezen besluiten van provinciale staten of de gemeenteraad niet aan een referendum mogen worden onderworpen. Daarbij is
vanwege de terminologie «bij of krachtens» delegatie aan provinciale
staten en gemeenteraden mogelijk. In de toelichting wordt aan dit
onderdeel van de regeling geen aandacht besteed.
De Afdeling acht ook op dit punt de mogelijkheid van delegatie
ongewenst. Hier geldt eveneens het hiervoor geformuleerde uitgangspunt
dat het orgaan om wiens besluiten het gaat niet zelf behoort te bepalen
welke besluiten wel of niet referendabel zijn. De voorgestelde regeling is
daarmee niet in overeenstemming.174 Voorts zou de toelichting een
indicatie moeten geven van de uitzonderingen die niet voor een
referendum in aanmerking zouden komen. In dat kader zal de wetgever
onder meer dienen te overwegen of daaronder de besluiten moeten vallen
waarvan de inhoud volledig of vrijwel volledig vastligt, bijvoorbeeld
besluiten ter uitvoering van (wellicht nader te specificeren) medebewindswetten of besluiten die anderszins feitelijk door anderen dan provinciale
staten of de gemeenteraad worden genomen.175
De Afdeling adviseert op grond van het bovenstaande in artikel 128a,
eerste lid, te regelen dat bij wet de uitzonderingen op de referendabiliteit
worden bepaald en de toelichting aan te passen.

173

Dit in afwijking van het eerdere advies: Kamerstukken II 2005/06, 30 174, nr. 5, p. 6.
Kamerstukken II 2005/06, 30 174, nr. 5, p. 6.
175
Kamerstukken II 1996/97, 25 153, nr. 3, p. 14.
174

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

41

De indiener initiatiefnemer deelt ook hier de kritiek van de Afdeling
advisering over de gehanteerde terminologie en de mogelijkheid van
delegatie en is graag bereid dit artikel in de voorgestelde zin aan te
passen.
e. Overige onderwerpen
In het voorgestelde artikel 128a, eerste lid, wordt bepaald dat hetgeen in
die bepaling is geregeld plaatsvindt «volgens bij of krachtens de wet te
stellen regels». Terecht is hier gekozen voor een delegatiemogelijkheid.
Aan provincies en gemeenten moet ruimte worden gelaten om de voor de
procedure relevante elementen nader uit te werken. De initiatiefnemer
noemt in aansluiting op zijn eerdere voorstel de bepaling van het tijdstip,
organisatie en faciliteiten en regels omtrent campagnes.176
De Afdeling acht de toelichting op dit punt te summier. Behoudens de
onderscheiden drempels die bij wet worden bepaald (zie hiervoor) is niet
duidelijk welke onderwerpen in de wet zelf geregeld moeten worden en
waarvoor verdere delegatie toelaatbaar is. Te denken valt aan de
beoordeling van de referendabiliteit van het besluit, de nadere
voorwaarden waaraan het inleidend en het definitief verzoek moeten
voldoen, de beoordeling of deze verzoeken aan die voorwaarden voldoen
en de gang van zaken rond en na afloop van de stemming.177 Ook blijkt uit
de toelichting niet hoe in dat verband zal worden afgewogen wat precies
wel en niet ter regeling aan provincies en gemeenten zal worden
overgelaten.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorstel een onderscheid te
maken tussen die onderwerpen waarvoor regeling bij formele wet
aangewezen is en die onderwerpen waar delegatie toelaatbaar is.
De initiatiefnemer deelt de opvatting van de Afdeling over de overige
onderwerpen met betrekking tot het bindend correctief referendum op
provinciaal en gemeentelijk niveau die wettelijk moeten worden
vastgelegd. Dit is echter geen onderwerp voor vastlegging in de
Grondwet. De initiatiefnemer kan zich voorstellen dat de behandeling van
een daartoe strekkend wetsvoorstel plaatsvindt parallel aan de behandeling van de wijziging van de Grondwet in tweede lezing.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het initiatiefvoorstel en adviseert het voorstel niet in behandeling te
nemen, tenzij het is aangepast.
De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor haar advies en verwijst voor de
aanpassingen die naar aanleiding van dit advies zijn doorgevoerd naar het
overwegingsvoorstel zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
De initiatiefnemer,
Van Raak

176
177

Toelichting, II ARTIKELSGEWIJS, onderdeel C, artikel 128a
De Staatscommissie Biesheuvel noemde een groot aantal elementen voor een wettelijke
regeling van het beslissend referendum op decentraal niveau. Zie Eindrapport Staatscommissie Biesheuvel p. 134–136.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 129, nr. 4

42