Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 300 XVII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2016

Nr. 11 HERDRUK1

BRIEF VAN DE ALGEMENE COMMISSIE VOOR BUITENLANDSE
HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 november 2015
Het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) heeft ten behoeve van het
Wetgevingsoverleg over het onderdeel Ontwikkelingssamenwerking van
de begroting Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking voor
het jaar 2016 bijgevoegde notitie gemaakt.
De algemene commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking heeft per emailprocedure van 23 november besloten deze
notitie openbaar te maken.
Hierbij bied ik u deze notitie aan.
De voorzitter van de commissie,
De Roon
De adjunct-griffier van de commissie,
Wiskerke

1

kst-34300-XVII-11-n1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

i.v.m. enkele tekstuele correcties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

1

Notitie over de begroting BuHa-OS 2016 (onderdeel OS)
I. Aanleiding, doel en opzet notitie
In de procedurevergadering (PV) van 24 september 2015 heeft de
algemene commissie Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking besloten tot een rapporteurschap voor de begroting BuHa-OS
2016. In de PV van 1 oktober 2015 is vervolgens besloten tot het houden
van een wetgevingsoverleg (WGO) waarbij de leden Taverne (VVD) en
Smaling (SP) gezamenlijk het rapporteurschap op zich nemen. Besloten is
dat het BOR ter ondersteuning van de rapporteurs een notitie zal
opstellen. Deze treft u bijgaand aan.
In de PV van 1 oktober jl. is ook besloten dat de rapporteurs namens de
commissie zullen rapporteren over het onderdeel ontwikkelingssamenwerking (OS) van de begroting BuHa-OS. Dit aan de hand van de zes
vragen uit de «handreiking controle begroting en verantwoording».2 Deze
notitie beperkt zich daarom tot OS en volgt de structuur en opbouw van
de zes vragen van de handreiking.
Deze notitie is, in afstemming met de beide rapporteurs, opgesteld ten
behoeve van het WGO op 23 november a.s. Suggesties voor mogelijke
vragen zijn cursief in boxteksten opgenomen3. In de PV van 29 oktober jl.
is besloten dat de rapporteurs, mede op basis van deze notitie, hun
inbreng aan de commissie zullen presenteren.
II. Kernpunten
Toetsing van de begroting BuHa-OS langs de lat van de vragen uit de
«Handreiking» laat zien dat de begroting in een aantal opzichten een
bijzonder karakter heeft. Dit hangt ten dele samen met de bijzondere aard
van het OS-terrein en met keuzes die in het verleden gemaakt zijn ten
aanzien van de inrichting van de begroting. Vanuit het perspectief van
informatievoorziening komt het BOR tot een relatief groot aantal
potentiële mogelijkheden tot verbetering van begroting (en jaarverslag) in
de toekomst.
Onderstaand de bevindingen, conclusies en aanbevelingen op basis van
de toetsing aan de zes vragen uit de «Handreiking».
A. Bevindingen
1. De begroting BuHa-OS zelf geeft geen inzicht in welke budgetten
beschouwd worden als ontwikkelingssamenwerking (ODA). Ook de
HGIS-nota die hiervoor geraadpleegd zal moeten worden, geeft niet op
het niveau van programma’s en instrumenten inzicht in wat ODA en
wat non-ODA is.
2. De begroting BuHa-OS geeft ook geen inzicht in de totale omvang van
de ODA en/of de gerealiseerde en voorziene ontwikkelingen daar in.
3. Doelen in de begroting zijn vaak abstract en niet «SMART» geformuleerd; streefwaarden ontbreken in de begroting.
4. Er is relatief veel aandacht voor de «rol en verantwoordelijkheid van de
Minister» (meer dan 20% van de tekst van de toelichting per artikel),
2

Deze handreiking is opgesteld voor de Tweede Kamer op basis van de ervaringen van
rapporteurs in de commissie OCW. De handreiking biedt alle commissies een kader dat
gebruikt kan worden voor de beoordeling van zowel de begroting als het jaarverslag. Op
www.tweedekamer.nl is tevens een verkorte versie te vinden, de controlekaart, waarin de 6
vragen zijn opgenomen: http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/
detail?id=2014D16468&did=2014D16468.
3
Antwoorden op de schriftelijke vragen over de begroting zijn bij het uitgaan van deze notitie
nog niet ontvangen. Wel is in deze in de notitie bij sommige onderwerpen verwezen naar de
nummers van de vragen die er over gesteld zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

2

maar dit zijn vooral lange opsommingen zonder dat de directe relatie
met programma’s of instrumenten wordt gelegd.
5. In tegenstelling tot andere begrotingen bevat de begroting BuHa-OS
geen prestatiegegevens. Behalve cijferstaatjes, zijn nergens prestatieof effectindicatoren opgenomen; zelfs geen toelichtende tabellen,
grafieken of diagrammen.
6. Artikelen en (sub)artikelen zijn, conform de rijksbrede begrotingsvoorschriften, meerjarig (2015–2020) opgenomen, maar van de onderliggende instrumenten en programma’s wordt in de begroting niet
aangegeven hoe het zit met het budget voor de jaren 2017–2020. Dit
beperkt de uitoefening van het budgetrecht en roept de vraag op hoe
de begrotingsbedragen na 2016 dan zijn onderbouwd.
7. De begrotingstechnische toerekening van kosten van eerstejaars
asielopvang aan OS is complex en niet duidelijk in de begroting
opgenomen. In hoeverre deze geraamde kosten en eventuele mutaties
daarin de omvang en invulling van de ODA-uitgaven in 2016 kunnen
beïnvloeden is niet helder.
8. Subartikel 5.2 is een beleidsartikel (voor armoedebeleid) dat gebruikt
wordt als een niet-beleidsartikel, namelijk voor het parkeren van
budgetten in het kader van de verrekening van de BNI-mutaties. Dit
vermindert het zicht van de Kamer op de feitelijke uitgaven voor
armoedebeleid.
9. In de begroting is wel aandacht voor effecten van beleid, maar
effectindicatoren zijn niet opgenomen in de begroting. Het vele
effectonderzoek dat op het terrein van ontwikkelingssamenwerking
gedaan wordt staat weliswaar in een bijlage opgesomd, maar wat de
resultaten zijn en of evaluaties en effectstudies gevolgen hebben
gehad voor de begroting 2016 wordt amper vermeld.
10. Resultaten van eerdere beleidsdoorlichtingen zijn niet herkenbaar in de
begroting terug te vinden en aangekondigde beleidsdoorlichtingen
worden nogal eens uitgesteld.
B. Conclusies
1. De begroting BuHa-OS is wat betreft de grote lijnen van beleid en
beleidsprioriteiten helder (= beleidsagenda). In de verdere concrete
uitwerking (= begrotingstoelichting) is de begroting BuHa-OS echter,
ook in vergelijking met andere begrotingen, weinig informatief en kent
enkele beperkingen (geen inzicht in omvang/ontwikkeling van de ODA;
geen inzicht in meerjarige budgetten op instrumentniveau, tijdelijk
«parkeren» van geld op een beleidsartikel).
2. De begroting BuHa-OS is weinig toegespitst en afrekenbaar en
daarmee geen goede basis voor het jaarverslag over 2016 waarbij de
Tweede Kamer kan beoordelen of beloofde prestaties zijn geleverd,
doelen zijn gerealiseerd, streefwaarden zijn gehaald en veronderstelde
effecten zijn bereikt.
3. In de begroting ligt sterk de nadruk op de omvang en verdeling van
geldstromen, niet op te leveren prestatie en te bereiken effecten.
Resultaten van uitgevoerde effectstudies of lessen uit evaluaties zijn
beperkt terug te vinden in de begroting.
C. Aanbevelingen
1. De commissie BuHa-OS zou kunnen overwegen om – in navolging van
de vaste commissies OCW, IenM, SZW en VWS – een traject te starten
om met gebruikmaking van een roulerend rapporteurschap de
komende jaren de kwaliteit en bruikbaarheid van de begroting en het
jaarverslag op een hoger plan te krijgen en beter te laten aansluiten bij
de informatiewensen van de commissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

3

2. De Minister zou gevraagd kunnen worden de volgende verbeteringen
voortaan in de begroting door te voeren:
a) een meerjarig overzicht van alle in de begroting opgenomen
budgetten (dus ook voor de instrumenten binnen de subartikelen
ramingen opnemen t/m 2020 i.p.v. t/m 2016).
b) de «rol en verantwoordelijkheid van de Minister» kort en kernachtig
in de begroting uiteenzetten en bij de toelichting op de artikelen
meer aandacht besteden aan SMART geformuleerde doelen,
streefwaarden, prestatiegegevens en effectindicatoren.
c) opnemen van een afzonderlijk begrotingsartikel «nominaal en
onvoorzien» waarop de geparkeerde gelden voor BNI-mutaties
worden verantwoord.4
d) opstellen (met betrokken collega-ministers) van een rijksbrede
meerjarige overzichtsconstructie voor alle kosten van asiel en
migratie, waarin ook duidelijk wordt welk deel van deze uitgaven
tot ODA worden gerekend.
3. De Minister zou gevraagd kunnen worden om in de begroting en het
jaarverslag meer aandacht te besteden aan de resultaten van uitgevoerd effectonderzoek en de gevolgen die dat heeft voor het beleid.
4. Als startpunt kan de Minister gevraagd worden in een brief uiteen te
zetten welke evaluaties en effectstudies er de afgelopen twee jaar zijn
verschenen, of en hoe deze aan de Kamer zijn aangeboden, in welke
concrete gevallen dit tot beleidsbijstellingen geleid heeft en -meer in
het algemeen- wat de rode draden en lessen zijn uit recent uitgevoerde
evaluaties.
5. Daarnaast kan de bestaande website, waar nu al de activiteiten en
budgetten van de begroting BuHa-OS inzichtelijk worden gemaakt,
wellicht ook uitgebreid worden met informatie over gepland en
verricht effectonderzoek op het niveau van de genoemde activiteiten
en programma’s. Mogelijk kunnen daarbij ook effectindicatoren per
activiteit worden weergegeven. De Kamer krijgt op deze manier beter
inzicht in de effecten van verschillende activiteiten en het is voor de
Kamer makkelijker om bij het jaarverslag vast te stellen of beoogde
effecten zijn gehaald.
Nadere toelichting
De «Handreiking controle begroting en verantwoording» vormt het
uitgangspunt voor deze notitie. Het onderwerp van deze notitie, ontwikkelingssamenwerking, is getoetst aan de hand van de hoofdvragen van de
handreiking5:
1) Wat is het beeld van het beleidsterrein op hoofdlijnen?
2) Welke doelen zijn gepland?
3) Welke prestaties zijn gepland?
4) Wat gaat het kosten?
5) Wat wordt gezegd over doeltreffendheid en doelmatigheid van
geraamde uitgaven?
Deze vragen vormen ook de paragraafindeling van deze notitie. Ten
aanzien van vraag 5 is niet gekeken naar rechtmatigheid. Dat is een aspect
dat vooral centraal staat (en door accountants en AR getoetst wordt) bij

4

Deze aanbeveling kan de Kamer zelf ook per direct en rechtstreeks effectueren met een
begrotingsamendement dat voorziet in een nieuw begrotingsartikel op de begroting BuHa-OS
2016 onder gelijktijdige overheveling van de BNI-middelen van het artikel armoedebeleid naar
dit nieuwe niet-beleidsartikel.
5
De Handreiking kent 6 vragen, waarvan de laatste luidt: welke conclusies kunnen worden
getrokken? Antwoord op deze zesde vraag is opgenomen aan het begin van de notitie onder de
kernpunten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

4

het jaarverslag. Op verzoek van de rapporteurs is vooral aandacht besteed
aan het aspect doeltreffendheid.
In de notitie staat steeds informatievoorziening aan de Tweede Kamer
centraal.
1. Beeld van het beleidsterrein op hoofdlijnen
1.1 Afbakening OS in begroting niet gegeven
Het BOR is door de commissie gevraagd de notitie specifiek te richten op
Ontwikkelingssamenwerking (OS). Hier doet zich een eerste probleem
voor: de begroting BuHa-OS geeft geen exact inzicht in welke budgetten
onder OS vallen. Aangenomen is dat onder OS de uitgaven voor «Official
Development Assistance», officiële ontwikkelingshulp, ofwel ODA wordt
verstaan. De Begroting BuHa-OS maakt echter geen onderscheid in ODA
en non-ODA: niet op het niveau van instrumenten, noch op het niveau van
(sub)beleidsartikelen.
Voor een overzicht over welke artikelen en subartikelen op de begroting
BuHa-OS (en de rest van de Rijksbegroting) als ODA aangemerkt worden,
is de Kamer aangewezen op een ander document: de HGIS-nota.6 Op p. 33
van de HGIS-nota is de BuHa-OS-begroting uitgesplist naar ODA en
non-ODA.
Op basis van dat overzicht kan vastgesteld worden dat op alle artikelen
van de BuHa-OS begroting 2016 ODA uitgaven voorkomen, maar tevens
dat geen enkel artikel volledig ODA is. Sommige subartikelen zijn wel
volledig ODA. Omdat het budgetrecht van de Tweede Kamer zich echter
richt op artikelniveau (en niet op subartikelen) autoriseert de Tweede
Kamer met het aannemen van de begroting OS in feite ODA en non-ODA
door elkaar heen, zonder exact te weten hoe de verdeling binnen de
artikelen over de instrumenten is.
–

–

Waarom wordt in de begroting van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking geen inzicht gegeven in welke
budgetten voor Ontwikkelingssamenwerking worden besteed?
Kan de Minister volgend jaar in de begroting zelf, voor zowel
artikelen en subartikelen (zoals nu afzonderlijk gebeurt in de
HGIS-nota) maar óók voor de onderliggende budgetten op de
subartikelen, aangeven of ze ODA (Official Development
Assistance) of non-ODA zijn?

1.2 Beeld op hoofdlijnen: de ODA-uitgaven
De «Handreiking controle begroting en jaarverslag» begint met de vraag
naar de hoofdlijnen van het beleidsterrein, waaronder de vraag naar
ontwikkelingen in nationaal en internationaal verband en ontwikkelingen
door de tijd.
Een beeld op hoofdlijnen voor OS zou kunnen beginnen met een
eenvoudig meerjarig overzicht van de omvang van de OS, zowel in relatie
tot de ODA-norm als in relatie tot voorgaande jaren. De begroting
BuHa-OS biedt echter geen inzicht in de omvang en ontwikkeling van de
OS. Ook hiervoor is de Kamer aangewezen op de HGIS-nota. De
Algemene Rekenkamer begint haar «aandachtspunten bij de begroting
BuHa-OS» met deze constatering en heeft zelf, op basis van de cijfers op
p. 35 van de HGIS-nota, een inzichtelijk grafisch overzicht opgesteld7:

6
7

Kamerstuk 34 301, nr. 2
Kamerstuk 34 300-XVII, nr. 5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

5

–

Kan de Minister voortaan in de begroting OS – net als in de
aandachtspuntenbrief van de Algemene Rekenkamer – een
overzicht van de ODA opnemen met ontwikkelingen in de tijd?

–

Kan de Minister daarbij ook cijfers presenteren hoe Nederland het
in vergelijking met andere (EU-)landen doet?

2. Geplande doelen
2.1 Doelen algemeen, streefwaarden ontbreken
Per beleidsartikel wordt in de begroting de algemene doelstelling en de
rol en verantwoordelijkheid die de Minister heeft voor het bereiken van de
betreffende doelstellingen gegeven. De algemene doelstelling die per
beleidsartikel wordt gegeven is echter behoorlijk globaal. Ter illustratie
wordt bij artikel 2. Duurzame ontwikkeling, voedselzekerheid en water de
volgende doelstelling gegeven:
«Een toename van voedselzekerheid; verbeterd waterbeheer, drinkwater
en sanitatie; en duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen, het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

6

tegengaan van klimaatverandering en een vergrote weerbaarheid van de
bevolking tegen onafwendbare klimaatverandering.»»8
In de verdere toelichting op deze doelstelling in de begroting wordt niet
aangegeven voor welk gebied, op welke termijn, voor welke termijn, voor
hoeveel mensen, met welke middelen en via welke kanalen deze
doelstellingen bereikt dienen te worden. De doelstellingen in de BuHa-OS
begroting zijn niet afrekenbaar geformuleerd en streefwaarden ontbreken
in de begroting. Het is daarmee lastig voor de Kamer om straks in het
jaarverslag vast te stellen of doelen zijn bereikt.
–
–

Waarom bevat de begroting BuHa-OS geen doelen voorzien van
streefwaarden?
Ziet de Minister mogelijkheden om in de begroting doelen
voortaan meer SMART9 te formuleren en waar mogelijk ze te
voorzien van streefwaarden, zodat beleid controleerbaar en in het
jaarverslag afrekenbaar wordt?

2.3 Beschrijving verantwoordelijkheid Minister: weinig inzicht,
veel papier
Naast de algemene doelstelling bevat ieder beleidsartikel een toelichting
op de «rol en verantwoordelijkheid van de Minister». Waar dit in de
meeste begrotingen vaak een korte uiteenzetting betreft van de directe
betrokkenheid van de Minister bij een bepaald beleidsterrein, zijn het in de
begroting BuHa-OS veelal paginalange opsommingen met algemeen
geformuleerde activiteiten. Meer dan 20% van alle pagina’s die toelichting
moeten geven op de artikelen zijn gewijd aan lange opsommingen over
de verantwoordelijkheid en rol van de Minister. Niettemin wordt per
beleidsartikel niet duidelijk wat er precies gaat gebeuren (prestatiegegevens), wat bereikt moet worden (streefwaarden) en welke effecten
beoogd worden (indicatoren).
Box 1. Voorbeelden «rol en verantwoordelijkheid» Minister in
begroting BuHa/OS
Voorbeeld artikel 1. Duurzame handel en investeringen:
Onder het kopje stimuleren staat o.a. de volgende globale
omschrijving van de rol van en verantwoordelijkheid van de
Minister: «Het bevorderen van clustergewijze samenwerking van
bedrijven op buitenlandse markten» (p.29) en «Het stimuleren van
goede fysieke infrastructuur en logistiek» (p.30).
Voorbeeld artikel 2. Duurzame ontwikkeling, voedselzekerheid:
Onder zowel het kopje stimuleren als regisseren wordt dezelfde
abstracte doelstelling genoemd: «Inzet van Nederlandse deskundigheid en technologie bij het realiseren van de ontwikkelingsdoelstellingen» (p.39).
Voorbeeld artikel 3. Sociale vooruitgang:
Bij beleidsartikel 3 heeft de Minister enkel een financierende en
stimulerende rol. Ook bij deze rollen is de doelstelling niet operationeel: «Het bijdragen aan structurele armoedebestrijding en
bevorderen van inclusieve groei en ontwikkeling door de mogelijkheden en kansen te vergroten van mannen en vrouwen in ontwikkelingslanden» (p.45).

8
9

Kamerstuk 34 000-XVII, nr. 2, p.39
Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdsgebonden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

7

Voorbeeld artikel 4. Vrede en veiligheid voor ontwikkeling:
Onder het kopje stimuleren: «Verbeterde opvang van vluchtelingen
in de regio en vergroten van paraatheid voor tijdige en effectieve
rampenrespons» (p.51).
Voorbeeld artikel 5. Versterkte kaders voor ontwikkeling:
Onder het kopje stimuleren: «Internationaal en nationaal een
bijdrage leveren aan de implementatie en monitoring van de nieuwe
Duurzame Ontwikkelingsagenda en de Financing for Development
agenda, onder andere door multilaterale organisaties te stimuleren
de uitvoering gezamenlijk op te pakken» (p.56).
In de toelichting op de financiële instrumenten worden de subartikelen
nader toegelicht. De subartikelen hebben in hun naamgeving vaak iets
van een concrete doelstelling, zoals bijvoorbeeld: «2.1 Toename van
voedselzekerheid», «2.2 Verbeterd waterbeheer, drinkwater en sanitatie»,
«3.1 Seksuele en reproductieve gezondheid en rechten voor iedereen en
een halt aan de verspreiding van HIV/aids» en «4.3 Rechtstaatontwikkeling, wederopbouw, vredesopbouw, versterkte legitimiteit van democratische structuren en tegengaan van corruptie».
Samenwerkingsverbanden met verschillende organisaties en landen
worden hier nader toegelicht. Concrete indicatoren hoe vast te stellen of
de doelstellingen bereikt zijn ontbreken ook hier. Daarmee ontbreekt ook
de koppeling tussen de rol en verantwoordelijkheid van de Minister en de
toelichting op de subartikelen.
–
–

Wat is de reden dat in de begroting zo uitvoerig en in algemene
zin wordt stilgestaan bij «rol en verantwoordelijkheid Minister»?
Is het mogelijk om de mogelijke rollen en verantwoordelijkheden
van de Minister eenmalig uiteen te zetten, maar dan juist per
subartikel en instrument steeds aan te geven (met verwijzing) wat
in dat specifieke geval de rol en verantwoordelijkheid van de
Minister is en welke bijbehorende indicatoren moeten vaststellen
of de doelstellingen bereikt zijn?

2.3 Internetsite ter ondersteuning van begroting en verantwoording
In de beleidsagenda van de begroting BuHa-OS gaat de Minister in op de
prioriteiten voor het begrotingsjaar 2016. Op pagina 3 van de beleidsagenda wordt verwezen naar een webpagina waarmee inzicht wordt
gegeven in de budgetten en activiteiten voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking.10 Op deze site kunnen overheden, hulporganisaties en burgers zien hoeveel Nederland aan hulp besteedt in een land
of aan een project. Voor 2016 wordt enkel het budget per subartikel
gegeven.
Deze site is erg informatief en geeft de mogelijkheid om op artikelniveau,
subartikelniveau en zelfs programmaniveau te zien hoeveel was geraamd
en hoeveel daadwerkelijk is uitgegeven. In een aantal gevallen wordt ook
op een wereldkaart geprojecteerd in welke landen OS-middelen vooral
zijn besteed.
Voor terugblikken is de site een uitkomst en bruikbare aanvulling op het
jaarverslag. Zeker als er op termijn – naast informatie over budgetten –
ook informatie over resultaten en bereikte effecten aan wordt gekoppeld.

10

http://public.tableau.com/profile/ministerie.van.buitenlandse.zaken#!/vizhome/
RijksbegrotingHoofdstukXVII/HoofdstukXVII

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

8

Voor het lopende jaar 2015 daarentegen staan soms verwarrende
bedragen in de kolom «voorgenomen uitgaven».
Voor het begrotingsjaar 2016 heeft de site vooralsnog weinig meerwaarde
omdat in de toelichting staat dat er alleen budgetten worden getoond die
door de Kamer zijn geautoriseerd. Het zou handig zijn als op de site ook
de voorgenomen uitgaven voor 2016 en 2017 staan, of in ieder geval die
programma’s die al vastgelegd zijn. Dat geeft de Kamer inzicht in de
budgetflexibiliteit van de begroting. De site zou dus een hulpmiddel
kunnen zijn om inzicht te bieden wat er in de toekomst al aan uitgaven is
verplicht.
De bruikbaarheid van de site zou nog kunnen toenemen indien behalve
budgetgegevens er per subartikel of programma ook prestatiegegevens,
effectindicatoren en uitgevoerde effectstudies gelinkt zouden worden.
–

–

Is het denkbaar dat de website waar de Minister in de beleidsagenda naar verwijst (public.tableau.com) in de toekomst niet
alleen wordt voorzien van budgetinformatie, maar ook van de
voor dat programma beschikbare prestatiegegevens en effectinformatie (indicatoren, evaluaties)?
Zou via deze website ook voortaan inzicht geboden kunnen
worden in welke programma’s al zijn geaccordeerd (m.a.w. welke
juridische verplichtingen al zijn aangegaan en wat dus de
budgetflexibiliteit van de nieuwe begroting per artikelonderdeel
is)?

3. Geplande prestaties
3.1 Begroting bevat geen prestatiegegevens
In voorgaande paragraaf is al uiteengezet dat de doelstellingen weinig
operationeel zijn en streefwaarden ontbreken. Hetzelfde geldt voor
prestatiegegevens. De begroting BuHa-OS is de enige begroting binnen
de Rijksbegroting waarin geen enkele grafiek, tabel of diagram is
opgenomen die iets zegt over beleidsprestaties of -effecten.
Wel worden beleidsvoornemens en beleidsdoelen in woorden enigszins
operationeel gemaakt.
Box 2. Voorbeeld artikel 3
Onder artikel 3. Sociale vooruitgang valt «Seksuele en reproductieve
gezondheid en rechten voor iedereen en een halt aan de
verspreiding van HIV/Aids» (artikel 3.1). De tweede doelstelling die
onder dit subartikel wordt beoogd is:
«Een groeiend aantal mensen krijgt toegang tot aidsremmers,
voorbehoedmiddelen en andere levensreddende middelen voor een
goede seksuele gezondheid: een ruimere keuze en beter aanbod van
voorbehoedmiddelen, een verbeterd aanbod van medische middelen
om moedersterfte en problemen op het gebied van seksuele
gezondheid te voorkomen en het wegnemen van cultureel bepaalde
en kennis gerelateerde obstakels die vrouwen verhinderen voorbehoedmiddelen te gebruiken. Daarnaast stelt Nederland een
verhoogde bijdrage van EUR 50 mln ter beschikking aan GAVI, het
internationale initiatief dat de toegang tot vaccins verbetert voor
kinderen in de armste landen.»11

11

Kamerstuk 34 000-XVII, nr. 2, p.48–49

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

9

Uit de doelstelling blijkt globaal wat de Minister wil doen («een
groeiend aantal mensen»; «een ruimere keuze»; «een beter
aanbod»). Maar het ontbreekt aan kengetallen en streefwaarden om
te meten of deze doelstelling wordt gehaald. Uit deze doelstelling
blijkt bijvoorbeeld niet hoeveel mensen en welke mensen toegang
krijgen tot aidsremmers, voorbehoedmiddelen en andere levensreddende middelen, waar en hoe deze mensen toegang krijgen en welke
uiteindelijke absolute afname van aids en moedersterfte beoogd
wordt. Prestatiegegevens, die zicht geven op wat er concreet met
bijvoorbeeld de extra € 50 miljoen wordt gedaan, ontbreken.
3.2 Sturing vooral op verdeling van middelen
De beleidsinformatie op het terrein van OS is (in de begroting) vooral
sterk gericht op allocaties van middelen (de kanalen): welke budget is er
voor welk programma, voor welk land, voor welke (hulp)organisatie.
Prestatiegegevens zijn daarmee vooral budgettaire overzichten.
Een voorbeeld is te vinden in bijlage 7 van de HGIS-nota, waar de
beleidsdoelstelling inzake klimaatbeleid (ook ODA) louter financieel is
geformuleerd als: «internationale klimaatfinanciering». De omvang van
het budget lijkt een doel op zich: «Nederland streeft er naar om in 2016
EUR 350 miljoen aan publieke klimaatrelevante uitgaven voor ontwikkelingslanden te realiseren en 200 miljoen private klimaatfinanciering te
mobiliseren.»12 De beleidsinformatie die vervolgens wordt gegeven is een
tabel met verdeling van middelen over de verschillende artikelen.
Daarbij dient overigens wel bedacht te worden dat de verhouding tussen
financiering uit publieke en private middelen ook een doel op zich is en
past in het licht van het politieke vraagstuk hoe internationale klimaatfinanciering te realiseren. Dit neemt niet weg dat informatie inzake
beleidsinhoudelijke doelstellingen ontbreekt. De beleidsprestatie is in de
HGIS-nota geformuleerd in termen van het verdelen van geld. Beleidsprestaties in de vorm van te ondernemen acties of te behalen effecten,
zoals tonnen te reduceren CO2-uitstoot of hectaren te sparen oerwoud,
worden niet gegeven.
4. Kosten en dekking
4.1 Meerjarig inzicht in budgetten ontbreekt
De begroting BuHa-OS bevat geen informatie over de toedeling van
beschikbare budgetten binnen de verschillende subartikelen. Of en hoe
het budget in 2017 en verder doorloopt binnen de programma’s en
instrumenten op een subartikel vermeldt de begroting niet.
Box 3. Artikel 4 als voorbeeld
Op p. 52 en 53 van de begroting BuHa-OS 2016 is de tabel met de
budgetverdeling van artikel 4 «Vrede en veiligheid voor ontwikkeling» gegeven. Dit artikel kent 4 subartikelen: 4.1 humanitaire hulp,
4.2 internationale veiligheid, 4.3 rechtsontwikkeling, wederopbouw,
etc. en 4.4 noodhulpfonds. Onderstaand is weergegeven wat in de
begroting (niet) te vinden is over de budgetten 2017 e.v. voor
bijvoorbeeld subartikel 4.1. Of Nederland bijvoorbeeld ook in 2017
opnieuw € 33 miljoen bijdraagt aan het UNHCR Wereldvoedselprogramma (of meer of minder) vermeldt de begroting niet. Wel dat in
2017 in totaal € 205,0 miljoen geraamd wordt voor subartikel 4.1.

12

Kamerstuk 34 301, nr. 2, p. 45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

10

Een ander voorbeeld: voor subartikel 4.3 (op p. 53) geldt dat in 2017
€ 189,6 mln.; in 2018 € 199,5 mln. en daarna € 209,6 mln. geraamd.
Waar deze budgetten aan uitgegeven worden is niet weergegeven.

Zo laat de begroting wel zien dat bijvoorbeeld de bijdrage «Landenprogamma’s functionerende rechtsorde» in 2016 wordt verhoogd. In
2015 is de geraamde bijdrage voor dit landenprogramma € 92
miljoen en in 2016 loopt dit op naar € 98,4 miljoen. Relevante
informatie zou dus zijn hoe de doorloop in 2017 en verdere jaren is:
Is hier sprake is van een structurele stijging? Of loopt het budget in
2017 weer terug? Loopt het ook in 2018 en 2019 nog door?
De gekozen presentatiewijze in de begroting BuHa-OS van instrumenten
(dus de onderverdeling binnen subartikelen) beperkt het budgetrecht van
de Tweede Kamer. De autorisatiefunctie van de begroting is weliswaar
gericht op het begrotingsjaar 2016, maar de allocatiefunctie en informatiefunctie van de begroting zijn ermee gediend als de Kamer ook kan zien of
programma’s ook in 2017 doorlopen en hoe de in de begroting
opgenomen € 2,4 miljard in 2018 en 2019 is verdeeld over de verschillende subartikelen.
Ramingen op subartikelniveau verschaffen veel informatie over de
looptijden en kosten van bepaalde projecten. Het is voor de Kamer nu niet
inzichtelijk hoe budgetten na 2016 die zijn toegedeeld aan instrumenten
en programma’s – vooralsnog – neerslaan. Ook andersom geredeneerd
kan de Kamer dus niet nagaan hoe het begrotingsbedrag in 2017 t/m 2019
(van zo’n € 2,6 miljard in 2017 en € 2,4 miljard in 2018 en 2019 – zie p. 19)
is onderbouwd.
De vraag rijst hoe de totale begroting onderbouwd is, zolang de Minister
nog niet weet wat er aan onderliggende programma’s wordt besteed. Dit
doet vermoeden dat de begroting vooral tot stand komt door het jaarlijks
verdelen en toedelen van het beschikbare budget en niet op het vooraf
onderbouwen van het in de toekomst nodig geachte budget. Dit blijkt ook
uit antwoorden op vragen die eerder over deze thematiek zijn gesteld (zie
box 4).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

11

Box 4. Vragen van de commissie over meerjarencijfers op
instrumentniveau
Bij de feitelijke vragen over de ontwerpbegroting 2015 van BuHa-OS
heeft de Kamer al eens aan de Minister gevraagd waarom de
budgettaire gegevens voor 2016 tot en met 2019 niet inzichtelijk zijn
gemaakt in de tabellen omtrent budgettaire gevolgen van beleid. Het
antwoord van de Minister was het volgende:
«De budgettaire gevolgen van beleid worden sinds de MvT 2013 in
een aangepaste tabelvorm gepresenteerd. De Tweede Kamer is
hierover op 1 juni 2012 middels Kamerstuk 33 000, nr. 149 geïnformeerd. Het aantal activiteiten en het aantal financiële instrumenten
binnen de BHOS-begroting is aanzienlijk. Daarnaast zijn in sommige
gevallen de instrumenten nog niet bekend omdat de programma’s
pas na het verschijnen van de begroting worden gestart. Gezien deze
complexiteit kunnen de instrumenten alleen voor het voorliggende
begrotingsjaar en het lopende jaar worden gepresenteerd.»13
Dat het complex is dat ten tijde van het opstellen van een begroting nog
niet bekend is of bepaalde toekomstige uitgaven doorgaan, lijkt een
«probleem» waar alle ministers en begrotingen mee te maken hebben.
Financiële informatie die in ieder geval altijd gegeven zou kunnen worden
bij de instrumenten, is het meerjarige bedrag waarvan al wel zeker is dat
het besteed gaat worden. Dat geeft de Kamer namelijk inzicht of bepaalde
programma’s structureel zijn en het geeft de Kamer inzicht in de budgetflexibiliteit (zie ook hierna: paragraaf 4.2).
–
–
–

Kunt u toelichten waarop de raming van de meerjarige budgetten
(dus voor de jaren 2017 en verder) is gebaseerd?
Hoe wordt de hoogte van deze bedragen berekend als nog niet
bekend is of de onderliggende programma’s doorgaan?
Is het mogelijk om in de begroting voortaan niet alleen te laten
zien wat in totaal per subartikel meerjarig beschikbaar is (hetgeen
nu al gebeurt) maar dan tenminste bij de onderliggende
instrumenten aan te geven welke bedrag daarvan al is ingevuld
(dus uitgaven waarvan al bekend is dat ze doorlopen in latere
jaren)?

4.2 Budgetflexibiliteit
Voor de Kamer is het relevant om kennis te hebben in welke mate de
budgetten in de begroting bij aanvang van het begrotingsjaar 2016 al
juridisch vastliggen. Dit bepaalt de zogenaamde budgetflexibiliteit.
Volgens de rijksbegrotingsvoorschriften moet per artikel in een
percentage worden aangegeven hoeveel procent van het artikel al
juridisch verplicht is en moet daarbij een toelichting worden gegeven. De
toelichting zou inzicht moeten bieden waarom bepaalde budgetten niet
meer alternatief aanwendbaar zijn en al op voorhand belegd zijn. Voor de
Kamer is dat inzicht van belang in het kader van de allocatiefunctie: is er
nog te herschikken en te herprioriteren en is er nog ruimte voor begrotingsamendementen?
Juist omdat bij de begroting BuHa-OS het zwaartepunt ligt op vele
programma’s en activiteiten met uiteenlopende tijdshorizonnen en juist
omdat de begroting (nog) geen meerjarig inzicht daarin biedt, zou de
Kamer om een aanvullend en gedetailleerder inzicht in de budgetflexibiliteit kunnen vragen voor deze begroting. Dit is vorig jaar ook gedaan en
gebeurd. Bij de ontwerpbegroting 2015 is namelijk de feitelijke vraag
13

Kamerstuk 34 000-XVII, nr. 5, p. 46

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

12

gesteld om in tabelvorm van alle beleidsartikelen én uitgesplitst per
artikelonderdeel (subartikel) aan te geven welk percentage juridisch
verplicht is en welk percentage niet juridisch verplicht is.14 De Minister
heeft vervolgens een overzicht van de juridische verplichtingen per
artikelonderdeel aan de Kamer gestuurd. Dit overzicht is niet opgenomen
in de BuHa-OS begroting 2016. Het voortaan standaard opnemen van dit
overzicht in de begroting zou de informatiewaarde van de begroting voor
de Kamer vergroten.
Ook voor de begroting 2016 zijn vragen over budgetflexibiliteit gesteld
(i.c. de vragen 121 en 189).
–

Is het mogelijk om voortaan, net als bij de begroting 2015, de
budgetflexibiliteit ook per subartikel weer te geven, dan wel in de
toelichting op het totale artikel te vermelden?

4.3 Gevolgen asielopvang voor begroting en ODA niet duidelijk
In de al eerdere genoemde «aandachtpuntenbrief» van de Algemene
Rekenkamer is het tweede punt van aandacht de kosten van asielopvang
en de invloed daarvan op de ODA-omvang. Eerstejaarsopvang van
asielzoekers uit zogenaamde DAC-landen wordt namelijk gefinancierd uit
ODA-middelen. Op dit beleidsterrein is het voor de Kamer lastig om een
helder beeld te krijgen van waar de budgetten zitten, waar het naar toe
gaat en hoe optredende tegenvallers in de raming van dekking worden
voorzien. Dit komt doordat uitgaven op dit beleidsterrein over meerdere
begrotingen is verdeeld (VenJ-begroting, BuHa-OS, asielreserve),
ramingen gedurende het jaar sterk kunnen wijzigen en er daardoor
gedurende het jaar geschoven wordt met budget via vaak ingewikkelde
technische constructies als kasschuiven en het inzetten van een eindejaarsmarge (zie tabel 1). Jaarlijks leidt dit bij budgettaire nota’s en de
betreffende (suppletoire) begrotingen tot veel schriftelijke vragen.
Box 5. Algemene Rekenkamer: kosten eerstejaars asielopvang
De Algemene Rekenkamer constateert dat ondanks de voorgenomen
bezuinigingen in de jaren 2014 en 2015 het ODA-budget toeneemt.
Dit is mede een gevolg van de huidige migratieproblematiek: de
toerekening aan ODA van kosten voor de eerstejaarsopvang van
asielzoekers uit de DAC-landen. De begroting 2016 biedt geen inzicht
in de uitgaven aan eerstejaarsasielopvang in meerjarig perspectief.
De Algemene Rekenkamer heeft wel een overzichtstabel gemaakt:

14

Kamerstuk 34 000-XVII, nr. 5, p. 7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

13

Figuur 1. Uitgaven aan asiel1

1

Kamerstuk 34 300-XVII, nr. 5

Op basis van deze figuur kunnen vraagtekens geplaatst worden bij
de raming voor 2016. De Rekenkamer stelt: «In de HGIS-nota is voor
2016 € 347 miljoen begroot voor de eerstejaarsopvang van
asielzoekers. Dit is gezien de huidige migratieproblematiek een
opvallende daling ten opzichte van de uitgaven in 2014 (€ 697
miljoen) en verwachte uitgaven 2015 (€ 836 miljoen).»
De meest actuele cijfers die aan de Tweede Kamer zijn gemeld over
de ODA-gerelateerde kosten voor asiel staan voor het jaar 2015 in de
1e suppletoire begroting 2015 BuHa-OS (Voorjaarsnota 2015) en voor
het jaar 2016 in bijlage 8 van de HGIS-nota. Op basis daarvan heeft
het BOR onderstaande tabel opgesteld, waarbij de gegevens voor
2015 afkomstig zijn uit een antwoord van de Minister op feitelijke
vragen bij de 1e suppletoire begroting BuHa-OS 2015.
Tabel 1. Dekking uitgaven asiel (x EUR mln.)
Dekking
Oorspronkelijke reservering voor asielopvang 2015
Kasschuif BNP-macromeevallers 2016–2020
Kasschuif niet verplichte ODA-middelen 2020
Restant 375 miljoen eenmalig extra middelen 2014
EJM 2014 BuHa-OS, non-ODA
Asieltoerekening
Migratie en ontwikkeling
Bijdrage UNHCR
Bijdrage UNRWA
Bijdrage WFP
Totaal
1
2

20151

20162

297
345
30
35
24

731

347
9
33
7
27
423

Kamerstuk 34 210-XVII, nr. 3, p.4 (antwoord op vraag 9)
Kamerstuk 34 301, nr. 2, p. 47–49

De HGIS-nota bevat een aparte bijlage: Bijlage 8. Internationale inspanningen op asiel en immigratie 2016. Deze geeft echter geen samenhangend inzicht in de totale kosten van asiel en migratie, respectievelijk in
de – vaak complexe – dekking van deze kosten indien er budgetverhogingen nodig zijn.
Voor de Tweede Kamer zou het behulpzaam zijn indien er een vaste
overzichtsconstructie wordt opgesteld, die inzicht biedt in het geheel van
asieluitgaven op verschillende begrotingen en binnen de zogenaamde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

14

«asielreserve» én die dan ook inzicht biedt in de ODA-toerekening
daarbinnen. Hier is al eerder naar gevraagd (zie box 6).
Box 6. Overzichtsconstructie van alle uitgaven asiel/migratie
Bij de feitelijke vragen over de Miljoenennota 2016 zijn vragen
gesteld over de ODA-toerekening en een overzichtsconstructie voor
alle asieluitgaven.15 Ten aanzien van de kosten van noodhulp en
opvang in de regio werd het volgende overzicht gegeven:

Het antwoord op een groot aantal andere vragen over de kosten(toerekening) van asiel/migratie begint als volgt en illustreert de
complexiteit:

Het antwoord laat zien dat «kan worden» toegerekend en dat het
verschil tussen de toerekening en de werkelijke uitgaven dan
«onderdeel uitmaakt van de asielreserve».

15

Kamerstuk 34 300, nr. 45, p. 17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

15

Tot slot is ook de vraag gesteld om voortaan in een overzichtsconstructie alle uitgaven asiel-gerelateerde uitgaven (asiel/noodhulp/
opvang in de regio) te presenteren. In het antwoord wordt daar niet
op ingegaan maar verwezen naar de twee afzonderlijke bronnen
waar de Kamer deze informatie uit moet halen:

Een overzichtsconstructie geeft niet alleen bij iedere (suppletoire)
begrotingsronde een overzicht van alle kosten en dekking ten opzichte van
de vorige (suppletoire) begroting, maar in het geval van OS ook inzicht in
de vraag of budgetverhogingen ten laste of ten gunste van ODA worden
gefinancierd. In het eerste geval zou sprake zijn van verdringing van
andere ODA-uitgaven omdat asieluitgaven gedekt moeten worden binnen
de beschikbare ODA-middelen. In tweede geval zou sprake zijn van
vergroting van de ODA omdat extra geld voor asiel ook leidt tot grote
ODA-toerekening en daarmee stijging van het BBP-percentage ODA.
–

–

–

Kan de Minister uitleggen wat er is veranderd in de ODAtoerekening van de kosten van eerstejaars asielopvang en wat het
precies betekent dat het verschil tussen de toerekening en de
werkelijke uitgaven onderdeel uitmaakt van de asielreserve?
Hoe kan de Kamer zien en volgen in welke mate kosten voor asiel
en migratie worden bekostigd e/o toegerekend aan de BuHa-OSbegroting en welke gevolgen dat heeft voor de omvang van de
ODA en de daarbinnen voorziene uitgaven?
Is het mogelijk om de Kamer standaard bij iedere (suppletoire)
begroting ook te informeren door middel van een afzonderlijke
overzichtsconstructie waarin (de wijzigingen in) alle rijksuitgaven
voor asiel en migratie in samenhang worden gepresenteerd en
toegelicht?

4.4 BNI-mutaties: armoedebudget is een «parkeerartikel»
In de begroting 2016 van BuHa-OS is op het artikelonderdeel overig
armoedebeleid (5.2) een negatief bedrag opgenomen waar wijzigingen
van het totale ODA-budget als gevolg van BNI-mutaties worden verwerkt
evenals aanpassingen in de toerekeningen (eerste-jaarsopvang van
asielzoekers uit DAC-landen). Doordat deze reeks op dit artikelonderdeel is
geboekt kan de Kamer niet meer zien wat er feitelijk naar armoedebeleid
gaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

16

Figuur 2. Artikelonderdeel 5.2 in de begroting 2016 van BuHa-OS1

1

Kamerstuk 34 300-XVII, nr. 2, p. 57–58

Bij de begrotingsbehandeling 2015 heeft de Minister aangegeven dat «de
resterende BNP-korting conform gebruikelijke systematiek geparkeerd
staat op artikel 5.2 en in de loop van het jaar wordt ingevuld.»16 Het
parkeren van een resterende korting is kennelijk «gebruikelijke systematiek». De vraag is of dit ook de meest transparante en geëigende
systematiek is.

Wat betreft de transparantie van deze oplossing valt op dat de budgettaire
standen van het artikel een vertekend beeld geven: voor armoedebeleid is
in 2016 een bedrag van minus € 93 miljoen beschikbaar. En in 2017 minus
€ 218,5 miljoen, maar in 2018 weer plus € 50,2 miljoen. Kortom, wat de
Minister daadwerkelijk gaat uitgeven voor armoedebeleid wordt
vertroebeld door de minreeksen die ook op dit beleidsartikel staan
geparkeerd. Dit staat nog los van de vraag wat de gevolgen voor de
begroting 2016 zijn nu er nog een tekort van € 163,5 miljoen staat
geparkeerd op artikel 5.
Wat betreft de geëigendheid van deze oplossing valt op dat andere
hoofdstukken binnen de Rijksbegroting die met dit type uitgaven te maken
hebben hiervoor een apart niet-beleidsartikel benutten. De vraag rijst
waarom de begroting BuHa-Os, net als vrijwel alle andere begrotingen,
niet simpelweg een artikel «Nominaal en onvoorzien» bevat. Op het
niet-beleidsartikel «nominaal en onvoorzien» worden technische reeksen,
taakstellingen en geparkeerde middelen geboekt (zie box 7). Dat voorkomt
dat het zicht op de reguliere beleidsuitgaven wordt vertroebeld.
Box 7. Voorbeelden van artikelen «Nominaal en onvoorzien» op
andere begrotingen
De begroting BuHa-OS 2016 kent de uitzonderlijke figuur dat één van
de artikelen een negatieve in plaats van positieve stand heeft. In feite
kent de begroting 2016 dus bij aanvang nog een te dekken tekort, in
afwachting van een nog in te vullen oplossing voor een geparkeerde
minreeks.
Helemaal uitzonderlijk is dit niet, ook de begroting VWS 2016 kent
een negatief artikel als gevolg van het parkeren van een interne
taakstelling (een zogenaamde taakstellende onderuitputting). Echter,
deze is wel op het daarvoor bestemde artikel nominaal en
onvoorzien geplaatst (Kamerstuk 34 300-XVI, nr. 2, p. 114):

16

Kamerstuk 34 000-XVII, nr. 5, p.7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

17

Bij BuHa-OS is ook denkbaar dat de te parkeren BNI-middelen in de
toekomst per saldo positief zijn en ook dan dus eerst nog geparkeerd
worden in afwachting van definitieve verdeling. Ook deze figuur is
terug te vinden in de begroting 2016 van Defensie, wederom op het
artikel nominaal en onvoorzien (Kamerstuk 34 300-X, nr. 2, p. 82):

–

–
–

Waarom worden «nog te verdelen middelen» op de BuHa-OS
begroting geparkeerd op beleidsartikel 5 en niet – zoals bij andere
begrotingen – op een niet-beleidsartikel «nominaal en onvoorzien»?
Kan de Minister dat in de toekomst aanpassen?17
Kan gesteld worden dat de door de Kamer te autoriseren
begroting BuHa-OS 2016 in feite nog «een gat» van € 163,5
miljoen kent zo lang niet duidelijk is hoe en waar de op artikel 5
geparkeerde minreeks wordt ingevuld binnen de begroting?

5. Doeltreffendheid en doelmatigheid
5.1 Wel aandacht voor effecten, maar weinig informatie in
begroting
In eerdere paragrafen 2 en 3 is al gesteld dat de begroting weinig
meetbare doelen, streefwaarden en prestatiegegevens bevat. De
doelstellingen van de verschillende beleidsartikelen zijn weliswaar veelal
geformuleerd in termen van effecten, maar effect-indicatoren zijn
17

In beginsel kan de Kamer dit zelf ook per direct en rechtstreeks effectueren met een begrotingsamendement dat voorziet in een nieuw begrotingsartikel op de begroting BuHa-OS 2016
onder gelijktijdige overheveling van de BNI-middelen van het artikel armoedebeleid naar dit
nieuwe niet-beleidsartikel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

18

vervolgens niet afzonderlijk in de begroting opgenomen. De focus in de
begroting is sterk gericht op geldstromen en verdeling van budget.
Niettemin ziet de Minister het bereiken van bepaalde effecten wel degelijk
als haar rol en verantwoordelijkheid, zo blijkt ook uit de begroting. In box
8 worden enkele voorbeelden gegeven.
Box 8. Voorbeelden rol van verantwoordelijkheid Minister
bereiken effecten
Op pagina 31 onder het kopje: «rol van verantwoordelijkheid
Minister»:
Het invulling geven aan beleidscoherentie voor buitenlandse handel
en ontwikkelingssamenwerking door bij beleid vooraf en achteraf te
letten op de effecten op ontwikkelingslanden.
Op pagina 52 onder het kopje: «rol van verantwoordelijkheid
Minister»:
Innovatie bij noodhulporganisaties om efficiënter en effectiever te
werken en om de onderlinge coördinatie te versterken.
Ook de Kamer heeft aantoonbaar interesse in de resultaten en effecten
van OS-beleid. Dit blijkt uit het feit dat beleidsdoorlichtingen en andere
rapporten/evaluaties van het IOB soms een actieve schriftelijke e/o
mondelinge behandeling krijgen. Maar ook over de begroting 2016 zijn
vragen gesteld over de effectiviteit van beleid (zie box 9 voor enkele
voorbeelden).
Box 9. Belangstelling voor effecten van beleid
Vraag 94 (p.7):
Kan een overzicht worden gegeven van welke bedrijven een beroep
op het DGGF hebben gedaan en van de resultaten die dit heeft
opgeleverd?
Vraag 100 (p.9):
Wat wordt er concreet met de uitkomsten van de ex-ante en ex-post
screenings gedaan, wanneer deze uitwijzen dat Europees of
Nederlands beleid schadelijk uitpakt voor lage- en middeninkomenslanden? Zijn er voorbeelden te noemen van dergelijk ex-post
screenings? Aan de hand van welke indicatoren zal het ministerie
vooraf en achteraf de effecten van beleid op ontwikkelingslanden
meten?
Vraag 155 (p.11):
Welke bijdrage levert Nederland concreet aan het terugdringen van
ontbossing en duurzaam landschapsbeheer, welke resultaten
worden daarvan verwacht en op welke wijze worden deze
gemonitord?
Vraag 221 (p. 15):
Waaraan zijn de middelen uit het Noodhulpfonds in 2015 besteed?
Wat is het effect van deze bijdragen geweest? Graag een toelichting.
Hoewel er veel evaluatieonderzoek (en i.h.b. effectonderzoek) gedaan
wordt, met name door het IOB, is de relatie van de uitkomsten daarvan
met de begrotingsstukken nog beperkt. Als bijvoorbeeld effectindicatoren
worden opgenomen in de begroting is achteraf makkelijker te toetsen of
de vooraf-geformuleerde doelstellingen bereikt zijn.
Een andere mogelijkheid is om ook de programmering en uitkomsten van
effectonderzoek nadrukkelijker te ontsluiten en te koppelen aan begroting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

19

en jaarverslag. Op hoofdlijnen in de begroting en jaarverslag en wellicht
op meer detailniveau op de website.
Uitbreiding op dit punt van de reeds bestaande website is een goede
mogelijkheid voor verdere verdieping om twee redenen:
1) Op de website kan op projectniveau de effectindicatoren worden
gegeven aangezien de site al op projectniveau het budget en het
uitgegeven bedrag inzichtelijk maakt.
2) Als in de begroting ook op projectniveau alle effectindicatoren
gegeven zouden worden, wordt de begroting omvangrijk en minder
goed leesbaar. Dit maakt de website een bruikbaar instrument voor
verdere verdieping op de informatie die op hoofdlijnen al in de
begroting is opgenomen.
–

–

Is de Minister bereid om in de toekomst in begroting en jaarverslag ook effectindicatoren met bijbehorende streefwaarden op te
nemen, opdat de Kamer óók in de begrotingscyclus een relatie
kan leggen tussen te autoriseren budgetten en te bereiken
effecten?
Ziet de Minister mogelijkheden om de bestaande website die
inzicht geeft in budgetten, in de toekomst ook uit te breiden met
informatie over effectonderzoek (zoals voorgenomen en
uitgevoerd effect-onderzoek; effectindicatoren per programma)?

5.2 Programmeren en leren van effect-onderzoek
Effecten worden dus wel gemeten. Er is zelfs een vrij omvangrijk en
gedegen systeem van evaluaties, veelal uitgevoerd door de onder het
ministerie ressorterende IOB. Bijlage 4 van de begroting geeft een mooi
overzicht per artikel van het uitgevoerde evaluatie-onderzoek (zie p.
79–82). Dit overzicht is overigens niet te vinden op de website van het IOB.
Echter, dit is alleen een opsomming van welke studies er zijn. De
belangrijkste bevindingen en resultaten van deze evaluaties en beleidsdoorlichtingen zijn niet in de begroting opgenomen. Evenmin is in de
begroting herkenbaar terug te vinden of resultaten van evaluaties of
effectonderzoek ook gebruikt zijn bij de opstelling van de begroting 2016
of aanleiding hebben gegeven tot beleidswijzigingen.
In de begroting wordt enkel over evaluaties en beleidsdoorlichtingen
gesproken in termen van programmering. Nog uit te voeren en afgeronde
evaluaties en beleidsdoorlichtingen worden benoemd in de begroting. Per
beleidsartikel wordt echter niet aangegeven in hoeverre conclusies van
afgeronde evaluaties en beleidsdoorlichtingen tot eventuele aanpassingen
van het beleid hebben geleid.
Bij de planning en programmering van beleidsdoorlichtingen zijn voor de
Kamer ook nog verbetermogelijkheden. Geplande beleidsdoorlichtingen
lijken nogal eens in de tijd door te schuiven. Bij de schriftelijke vragen
over de begroting is hiervoor ook aandacht gevraagd. Vraag 78 richt zich
op een toelichting van de Minister op de vertraging van de doorlichting
van de artikelen 2.3 en 3.2. Vraag 79 richt zich op nog niet geplande
beleidsdoorlichtingen. De essentie van het rijksbrede systeem van
beleidsdoorlichtingen is immers dat ieder beleidsartikel maximaal eens in
de 7 jaar integraal wordt doorgelicht op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitgaven die op het artikel worden gedaan.
–

Ziet de Minister mogelijkheden om in de begroting niet alleen
uitgevoerde evaluatie op te sommen, maar – indien relevant en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

20

–

–
–

van toepassing – ook kort weer te geven wat er met onderzoeksresultaten en aanbevelingen is gedaan in het beleid?
Kan in bijlage 4 van de begroting BuHa-OS, het overzicht van
evaluatie per artikel, voortaan ook melding worden gemaakt van
de evaluaties die zijn vertraagd of niet doorgaan en wat daarvan
de reden is?
Wie bepaalt op basis waarvan de planning en prioriteitsstelling in
onderzoeken naar effecten van ontwikkelingssamenwerking?
Kan de Tweede Kamer daar ook invloed op uitoefenen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XVII, nr. 11

21