Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 882

Wijziging van het Wetboek van Strafvordering,
het Wetboek van Strafrecht, de Penitentiaire
beginselenwet en de Beginselenwet justitiële
jeugdinrichtingen in verband met het opheffen
van de samenloop van regelingen inzake het
tijdelijk verlaten van de inrichting tijdens de
voorlopige hechtenis en enige wijzigingen van
het Wetboek van Strafvordering in verband met
de schorsing en de beëindiging van de
voorlopige hechtenis van een ongewenst
verklaarde vreemdeling uit te sluiten en een
wijziging van het Wetboek van Strafvordering
met betrekking tot de beëindiging van de
voorlopige hechtenis

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Het onderhavige wetsvoorstel strekt tot opheffing van een onwenselijke
samenloop van toepasselijke wettelijke regelingen voor het tijdelijk
verlaten van een inrichting vanwege persoonlijke omstandigheden tijdens
de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis. Voorts wordt voorzien
in een regeling met betrekking tot de beëindiging van de voorlopige
hechtenis met ingang van het tijdstip van de voorwaardelijke invrijheidsstelling.
Opheffen samenloop
De samenloop heeft betrekking op de volgende twee regelingen: de
strafvorderlijke schorsingsbevoegdheid van de voorlopige hechtenis
(artikelen 80 en 493 van het Wetboek van Strafvordering (Sv)) en de
penitentiaire verlofregeling (krachtens artikel 26 van de Penitentiaire
beginselenwet (Pbw) en artikel 30 van de Beginselenwet justitiële
jeugdinrichtingen (Bjj)). Als gevolg van deze samenloop is niet uitgesloten
dat de voorlopig gehechte gedetineerde via de schorsingsregeling
mogelijkheden heeft (en benut) om de inrichting te verlaten, terwijl de
penitentiaire regelgever die mogelijkheden met het oog op een goede en
consequente tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende maatregel
heeft uitgesloten.

kst-32882-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

1

Gelet op de aard van de aan de orde zijnde beslissing (het tijdelijk verlaten
van de inrichting vanwege persoonlijke omstandigheden tijdens de
tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis) en de taakverdeling
tussen de rechter en de administratie bij de tenuitvoerlegging van
rechterlijke beslissingen tot vrijheidsbeneming, behoort de bevoegdheid
in het penitentiaire recht thuis. Het betreft immers de wijze van de
tenuitvoerlegging van een door de rechter opgelegde vrijheidsbenemende
maatregel. De schorsingsbevoegdheid daarentegen is een strafvorderlijk
middel, dat de rechter ten dienste staat om zijn taak in het strafproces bij
de waarheidsvinding en de strafoplegging uit te oefenen, in overeenstemming met de geldende rechtsbeginselen, zoals onder meer
neergelegd in artikel 5, derde lid, van het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM). De schorsing van de tenuitvoerlegging van de voorlopige
hechtenis is er uit de aard van de bevoegdheid op gericht om de
tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis niet te laten plaatsvinden,
als betrokkene zich aan de voorwaarden houdt, en is als zodanig niet
bedoeld om de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis te
reguleren.
Door in artikelen 80 en 493 Sv te bepalen dat de schorsingbevoegdheid
niet kan worden toegepast voor het tijdelijk verlaten van de inrichting,
waar de voorlopige hechtenis ten uitvoer wordt gelegd, worden de
onderscheiden bevoegdheden van strafrechter en de administratie in de
gevallen, waarin voorlopige hechtenis is opgelegd, ten opzichte van elkaar
verhelderd en de samenloop van regelingen opgeheven.
Tevens wordt in het wetsvoorstel geëxpliciteerd dat de rechtsfiguur van
de schorsing van de voorlopige hechtenis en de status van ongewenst
verklaarde vreemdeling zich niet met elkaar verdragen, door te bepalen
dat de schorsing van de voorlopige hechtenis niet mogelijk is bij
ongewenst verklaarde vreemdelingen. Ook hier gaat het om een verheldering van de schorsingsfiguur.
Dit wetsvoorstel is aangekondigd tijdens de interpellatie-Teeven, inzake
het op vrije voeten komen van Saban B, d.d. 23 september 2009 (Handelingen II 2009/2010, blz. 276 ) en bij brief van 29 oktober 2009 (Kamerstukken II, 32 143, nr.6 ).
Het conceptwetsvoorstel is ter consultatie voorgelegd aan de Raad voor
Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ), het College van
Procureurs-Generaal (OM), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA),
de Raad voor de rechtspraak (RvdR) en de Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak (NVvR).1

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

De RSJ ondersteunt het wetsvoorstel en noemt de bestaande situatie
ongewenst, aangezien het tijdelijk verlaten van de inrichting tijdens de
voorlopige hechtenis mogelijk is op grond van twee procedures. Met dit
wetsvoorstel wordt gekozen voor een principiële en inhoudelijk juiste
benadering, aldus de RSJ. Ik ben erg verheugd over de steun van de RSJ
voor dit voorstel.
Ook het College van procureurs-generaal is het eens met de doelstelling
van het wetsvoorstel. Niettemin heeft het College opmerking over de
wijze waarop onderdelen van het wetsvoorstel zijn geformuleerd.
De NOvA is erg kritisch over het wetsvoorstel en beschouwt het als
incidentenwetgeving.
De RvdR betreurt het dat een wetsvoorstel is ingediend dat beoogt de
rechterlijke bevoegdheid op het terrein van schorsing van de voorlopige
hechtenis te beperken en vindt het onduidelijk hoe dit wetsvoorstel
incidenten in de toekomst kan voorkomen. De De NVvR is van mening dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

2

het afschaffen van de mogelijkheid om aan de strafrechter het verzoek
voor te leggen tot tijdelijke schorsing van de voorlopige hechtenis voor
drie of meer dagen, geen aanbeveling verdient.
Het OM en de NOvA suggereren in hun adviezen naar aanleiding van de
conceptversie van dit wetsvoorstel dat dit wetsvoorstel moet worden
gekenschetst als incidentenwetgeving. In reactie hierop verwijs ik naar de
brief van de toenmalige Minister van Justitie van 29 januari 2010
(Kamerstukken II, 2009–2010, 32 123 VI, nr. 84). In deze brief wordt het
beleid ter vergroting van de slagvaardigheid van het strafrecht uiteengezet. Criminaliteit en overlast in de openbare ruimte moeten blijvend
worden verminderd en de recidive door zowel preventieve en repressieve
maatregelen moet omlaag worden gebracht. Diverse wetgevingsinitiatieven dragen hieraan bij, zoals onder meer de versterking van de
voorwaardelijke veroordeling en voorwaardelijke invrijheidsstelling en de
uitbreiding van de voorlopige hechtenis bij feiten die een ernstige
bedreiging vormen voor de openbare orde. Ook het onderhavige
wetsvoorstel plaats ik in de context van de verbetering en versterking van
het strafrecht. Juist in het huidige tijdsgewricht acht ik het van cruciaal
belang om het strafrecht zo optimaal mogelijk te laten functioneren, ter
verbetering van de veiligheid van de samenleving en de handhaving van
de rechtsorde. Deze doelstelling hebben de Minister van Veiligheid en
Justitie en ik met kracht opgepakt. Dit wordt niet gerealiseerd door
incidentenwetgeving maar door wetgeving die voortvarend ter hand
wordt genomen en een bestendige rol in de samenleving kan vervullen.
De adviezen van de geconsulteerde adviesinstanties worden in de hierna
volgende paragrafen van deze toelichting per onderwerp besproken.
Toepassing van de voorwaardelijke invrijheidsstelling na het eindigen van
de voorlopige hechtenis
In dit wetsvoorstel is voorts een regeling opgenomen voor de gevallen
waarin op de datum van de voorwaardelijke invrijheidsstelling de
voorlopige hechtenis op grond van de artikelen 72 en 75 Sv eindigt of
wordt opgeheven, op de invrijheidstelling van de verdachte is de regeling
van voorwaardelijke invrijheidstelling van overeenkomstige toepassing.
Dit brengt mee dat als gevolg van het indienen van hoger beroep of
beroep in cassatie niet meer de onverkorte toepassing van de v.i.-regeling
kan worden ontlopen.
Dit onderdeel van het wetsvoorstel wordt besproken vanaf hoofdstuk 4
van deze toelichting.
2. Opheffen van de samenloop
2.1. Huidige wettelijke kader
Hierna wordt eerst in algemene zin ingegaan op de rechtsfiguur van de
schorsing (en de opschorting) van de voorlopige hechtenis en het recht
dat van toepassing is bij het, tijdens de tenuitvoerlegging van een
vrijheidsbenemende straf of maatregel, tijdelijk verlaten van een
inrichting. Vervolgens wordt ingegaan op de samenloop van regelingen.
2.1.1. Schorsing en opschorting van de voorlopige hechtenis
Artikel 80 Sv geeft de rechter de bevoegdheid ambtshalve, op vordering
van de officier van justitie of op verzoek van de verdachte, de schorsing
van de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis te bevelen. Een
dergelijk bevel kan uitsluitend worden gegeven, indien ook de voorlopige
hechtenis is bevolen en derhalve de voorwaarden en gronden voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

3

toepassing van voorlopige hechtenis zijn vervuld. Schorsing kan worden
bevolen, als de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis loopt, maar
ook direct bij het bevel tot voorlopige hechtenis. In zaken voor jeugdigen
bepaalt artikel 493 Sv dat de rechter altijd ter gelegenheid van het bevelen
van de voorlopige hechtenis ambtshalve dient te onderzoeken of voor
schorsing aanleiding bestaat. Nu de wetgever bij de formulering van de
gronden voor de voorlopige hechtenis ervan uitgaat dat vrijheidsbeneming strikt noodzakelijk is, lijkt het bij eerste lezing vreemd dat de
tenuitvoerlegging van die vrijheidsbeneming (direct) kan worden
geschorst of opgeschort. Dit valt evenwel te verklaren uit het aan de
regeling ten grondslag liggende uitgangspunt dat voorlopige hechtenis
alleen in gevallen van uiterste noodzakelijkheid dient te worden toegepast
en te worden beëindigd, zodra dat mogelijk is en waar mogelijk ook door
alternatieven dient te worden vervangen. De rechtsfiguur van de
schorsing moet worden gezien als een alternatief voor de vrijheidsbeneming. Soms kan het met (voortduren van de) voorlopige hechtenis
beoogde effect ook worden bereikt door slechts met (het hervatten van
de) voorlopige hechtenis te dreigen. De schorsing biedt de rechter de
mogelijkheid betrokkene bepaalde voorwaarden te stellen, bij vervulling
waarvan de voorlopige hechtenis niet (verder) ten uitvoer wordt gelegd.
Met het oog daarop is het noodzakelijk vast te stellen dat in het concrete
geval voorlopige hechtenis passend is, omdat bij overtreding van de
voorwaarden het bevel tot voorlopige hechtenis moet komen te herleven.
De rechter kan de voorlopige hechtenis opheffen (indien de gronden en/of
ernstige bezwaren niet langer aanwezig zijn) en schorsen (artikel 80 Sv) of
opschorten (artikel 88 Sv).
Schorsing kan plaatsvinden, nadat de voorlopig gehechte zich bereid
heeft verklaard tot nakoming van de aan de schorsing te verbinden
voorwaarden. Het tweede lid van artikel 80 noemt twee voorwaarden die
bij elke schorsing gelden: betrokkene zal zich niet ontrekken aan de
tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis, indien de opheffing van
de schorsing wordt bevolen, en hij zal zich niet onttrekken aan de
tenuitvoerlegging van een eventueel opgelegde vrijheidsstraf.
Naast deze voorwaarden kunnen nog andere voorwaarden worden
opgelegd. Artikel 80 Sv laat de rechter vrij in het formuleren van die
voorwaarden. Uit de jurisprudentie blijkt dat voorwaarden van verschillende aard worden opgelegd. De meest voorkomende voorwaarden zijn
voorwaarden die de bewegingsvrijheid van de verdachte rechtstreeks
beperken (bv. locatieverboden en -geboden, inleveren paspoort),
voorwaarden die het gedrag van de verdachte raken (bv. reclasseringstoezicht, verbod op het nuttigen van alcohol of drugs, opname in een
psychiatrisch ziekenhuis) of voorwaarden die dienen om toezicht te
houden op de naleving van de beperkingen in de bewegingsvrijheid of
andere voorwaarden (bv. elektronisch toezicht, de politie op de hoogte
houden van verplaatsingen). Voor de jeugdigen bepaalt artikel 493, zesde
lid, dat bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald welke
bijzondere voorwaarden die het gedrag van de veroordeelde betreffen,
aan de schorsing kunnen worden verbonden. Deze voorwaarden zijn
uitgewerkt in artikel 2 van het Besluit gedragsbeïnvloeding
jeugdigen.http://wetten.overheid.nl/BWBR0023386/Opschrift/
geldigheidsdatum_30-11-2009/opslaan
Van oudsher is de schorsingsbevoegdheid ook gebruikt voor een tijdelijke
onderbreking van de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis,
teneinde voorlopig gehechten tegemoet te komen die slechts een korte
onderbreking van hun detentie verlangden voor persoonlijke omstandigheden, veelal van dringende humanitaire aard.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

4

2.1.2. Het tijdelijk verlaten van de inrichting tijdens de tenuitvoerlegging
van een vrijheidsbenemende straf of maatregel, vanwege persoonlijke
omstandigheden
De bepalingen die betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van
vrijheidsbenemende straffen en maatregelen, die onder verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie plaatsvindt, zijn te vinden in de drie
penitentiaire beginselenwetten, het Vijfde boek van het Wetboek van
Strafvordering en het Eerste boek van het Wetboek van Strafrecht. Voor
wat betreft het tijdelijk verlaten van de inrichting tijdens de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende straffen en maatregelen is het
toepasselijke recht te vinden in de beginselenwetten, artikel 570b Sv en
artikel 77j van het Wetboek van Strafrecht (Sr)(de tijdelijke strafonderbreking). De beginselenwetten regelen het regime en de rechtspositie van
gedetineerden, waaronder begrepen de mogelijkheden om de inrichting
tijdelijk te verlaten. Daarvoor kunnen verschillende redenen zijn, zoals het
bijwonen van gerechtelijke procedures, het ondergaan van een behandeling die niet in de inrichting kan plaatsvinden, of verlof al dan niet
vanwege persoonlijke omstandigheden. Voor de voorlopig gehechten
geldt het regime van de Pbw (zie artikel 26, lid 2) en voor jeugdigen in
voorlopige hechtenis de Bjj.
Het penitentiaire recht biedt in artikelen 26 Pbw en 30 Bjj de mogelijkheid
voor het tijdelijk verlaten van de inrichting voor persoonlijke omstandigheden, tijdens de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis.
Artikel 26 Pbw bepaalt dat het een gedetineerde kan worden toegestaan
de inrichting tijdelijk te verlaten bij wijze van verlof, zoals uitgewerkt bij
ministeriële regeling. Dit is de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting
(de Regeling), gebaseerd op artikel 26 Pbw en artikel 570b Sv. Deze
regeling bevat een nadere normering van de situaties waarin het kan
worden toegestaan om tijdens de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming (inclusief de voorlopige hechtenis) de inrichting tijdelijk te
verlaten vanwege persoonlijke omstandigheden. Voor de voorlopig
gehechten is daarvoor alleen incidenteel verlof van een dag mogelijk,
tenzij zich een weigeringsgrond voordoet. De weigeringsgronden voor
verlof zijn te vinden in artikel 4 van de Regeling. Vluchtgevaar, het risico
van ongewenste confrontaties met slachtoffers, maatschappelijke onrust,
de status van ongewenst verklaarde vreemdeling, het ontbreken van een
aanvaardbaar verlofadres zijn onder meer weigeringsgronden voor verlof.
Afgestraften kunnen vanwege persoonlijke omstandigen, in uitzonderlijke
situaties, voor langere tijd de inrichting verlaten.
De directeur van de inrichting, bij wie alle verzoeken binnenkomen, is
namens de minister bevoegd incidenteel verlof vanwege persoonlijke
omstandigheden te verlenen, tenzij zich een geval voordoet als bedoeld in
artikel 32 van de Regeling. Deze bepaling regelt dat de Minister van
Justitie de beslissing neemt als het advies van het openbaar ministerie
omtrent de verlofverlening afwijkt van dat van de directeur en indien
betrokkene behoort tot één van de in dat artikel genoemde bijzondere
categorieën van gedetineerden. Artikel 3 van de Regeling verplicht de
directeur het openbaar ministerie om advies te vragen, indien de
verlofbeslissing betrekking heeft op een voorlopig gehechte en indien het
openbaar ministerie een executie-indicator heeft geplaatst. Dit advies is
zwaarwegend bij de beslissing.
Artikel 30 Bjj kent een iets andere opzet. Het vijfde lid bepaalt dat bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld.
Hoofdstuk 6 van het Reglement justitiële jeugdinrichtingen reguleert het
verlof, waaronder het incidentele verlof. In grote lijnen komen de
regelingen inzake het incidentele verlof overeen, voor wat betreft de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

5

gronden voor incidenteel verlof en de contra-indicaties voor het verlenen
van verlof. Het incidentele verlof voor een jeugdige kan evenwel voor ten
hoogste 3 dagen worden verleend.
2.2. Samenloop van regelingen
In legislatief opzicht wordt de kern van het probleem gevormd door het
gegeven dat er voor het tijdelijk verlaten van de inrichting vanwege
persoonlijke omstandigheden, tijdens de tenuitvoerlegging van de
voorlopige hechtenis, waarbij vooraf vaststaat dat betrokkene dient terug
te keren in de inrichting voor de verdere tenuitvoerlegging van de
voorlopige hechtenis, een samenloop bestaat van twee naast elkaar
toepasselijke wettelijke regelingen, namelijk:
– de mogelijkheid van het tijdelijk schorsen van de voorlopige hechtenis
op grond van de artikelen 80 en 493 Sv, en
– de mogelijkheid de inrichting tijdelijk te verlaten op grond van
artikelen 26 Pbw en 30 Bjj.
De samenloop van regelingen is te verklaren vanuit de ontwikkeling die de
wetgeving inzake de tenuitvoerleggging van rechterlijke beslissingen
sinds de invoering van het Wetboek van Strafvordering in 1926 heeft
doorgemaakt. De tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen maakte
deel uit van een zeer beperkt aantal artikelen van het Wetboek van
Strafvordering. De wetgeving inzake de tenuitvoerlegging heeft zich in
loop van de vorige eeuw ontwikkeld vanuit de behoefte van de praktijk en
een voortschrijdend denken over een passende tenuitvoerlegging van
rechterlijke beslissingen. Daarbij heeft de wetgever bij de totstandkoming
van een nieuwe regeling niet altijd even consequent het oog gehad op de
meest geschikte plaats van regeling, dan wel bezien of nieuwe bevoegdheden of bevoegdheidsverdelingen afgebakend dienden te worden van
bestaande. Het gevolg daarvan is onder meer dat de bepalingen inzake de
tenuitvoerlegging, ook die ten aanzien van de tenuitvoerlegging van
vrijheidsbenemende straffen en maatregelen, zowel in het Wetboek van
Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht, in de beginselenwetten en in
lagere regelingen versnipperd te vinden zijn en de afbakening of
bevoegdheids- en taakverdeling niet altijd direct duidelijk is.
De hiervoor aangegeven samenloop van regelingen is eerder aanleiding
geweest van aanpassing van de wetgeving. In 2005 is aan artikel 80 Sv1
een zesde lid toegevoegd, teneinde de afbakening met het verlof
krachtens de Pbw tot stand te brengen. In de wetsgeschiedenis wordt
daarover het volgende gezegd «Om te voorkomen dat een gedetineerde,
waarvan de minister van Justitie op grond van de hiervoor genoemde
ministeriële regeling verlof heeft afgewezen, een inhoudelijk gelijk verzoek
doet om schorsing wordt in het voorgestelde zesde lid aangegeven dat
het bepaalde bij en krachtens de Pbw voorgaat op de schorsing. In de
praktijk zal dat betekenen dat verloven van voorlopige gehechten
gedetineerden van één of twee dagen volgens de regels van de Pbw
geschieden en voor langere tijd verlaten van de inrichting van een
voorlopig gehechte gedetineerde bij wijze van schorsing kan plaatsvinden» (Kamerstukken II, 2003/04, 29 413, nr. 3, blz. 13). De achterliggende motivering van dit onderscheid wordt uit de wetsgeschiedenis niet
duidelijk. Voor veroordeelden bestaat een dergelijk onderscheid in
besluitvorming door de administratie en de rechter niet. Daar beslist de
administratie over zowel het voor korte tijd (verlof) als voor langere tijd
(strafonderbreking) verlaten van de inrichting. In elk geval komt de
benadering die de wetgever destijds heeft gekozen niet overeen met de
functie van de schorsingsbevoegdheid zoals deze hiervoor is uiteen gezet.
1
Artikel 493, vijfde lid, kent een gelijke
bepaling ten aanzien van de Bjj.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

6

De regering acht het onwenselijk dat er twee regelingen naast elkaar
bestaan als het gaat om het tijdelijk verlaten van de inrichting vanwege
persoonlijke omstandigheden tijdens de tenuitvoerlegging van een
vrijheidsbenemende maatregel. Op grond van de bestaande wetgeving is
niet uitgesloten, dat de voorlopig gehechte gedetineerde via de schorsingsregeling mogelijkheden heeft, terwijl de penitentiaire regelgever die
mogelijkheden met het oog op een goede en consequente tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende maatregel heeft uitgesloten. Dit is
bijvoorbeeld het geval indien het penitentiaire recht de persoonlijke
omstandigheid waarvoor de gedetineerde de inrichting tijdelijk wil
verlaten, niet erkent als een grond voor incidenteel verlof. Het penitentiaire recht kent weigeringsgronden voor het verlenen van incidenteel
verlof. Het is mogelijk dat een voorlopig gehechte al dan niet na een
weigering van het incidenteel verlof, een schorsingsverzoek indient, om
vanwege (materieel) dezelfde persoonlijke omstandigheid voor een
langere periode dan de in het penitentiaire recht toegestane periode, de
inrichting tijdelijk te verlaten.
2.3. Voorstel met betrekking tot het opheffen van de samenloop
Het onderhavige wetsvoorstel beoogt de hiervoor geschetste samenloop
op te heffen. De vraag die daarbij beantwoord dient te worden, is de
volgende. Aan wie komt de bevoegdheid toe te beslissen over de vraag of
het de voorlopig gehechte gedetineerde tijdens de tenuitvoerlegging van
de voorlopige hechtenis kan worden toegestaan de inrichting tijdelijk te
verlaten, vanwege persoonlijke omstandigheden, in het geval dat vooraf
vaststaat, dat betrokkene dient terug te keren in de inrichting voor een
verdere tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis? En daarop volgt
de vraag: door welk recht wordt deze bevoegdheid genormeerd?
De bevoegdheid heeft betrekking op de wijze van tenuitvoerlegging van
een door de rechter bevolen vrijheidsbenemende maatregel. In de
Nederlandse strafrechtspleging is de taakverdeling tussen de rechter en
de administratie (in casu de Minister van Veiligheid en Justitie en het
onder hem ressorterende openbaar ministerie) zodanig dat laatstgenoemde belast is met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissingen. Artikel 553 Sv bepaalt dat het openbaar ministerie belast is met de
tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Dit betekent dat met de
tenuitvoerlegging van door de rechter opgelegde vrijheidsbenemende
straffen of maatregelen, de Minister van Veiligheid en Justitie is belast. In
deze taakverdeling tussen rechter en administratie dient de bevoegdheid
geattribueerd te worden aan de administratie, in casu de Minister van
Veiligheid en Justitie. De tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende
maatregelen wordt gereguleerd door het penitentiaire recht. De
(materiële) wetgever dient de bevoegdheid derhalve binnen het penitentiaire recht te normeren voor wat betreft de toegestane duur, welke
persoonlijke omstandigheden in aanmerking komen voor het tijdelijk
verlaten van de inrichting, de weigeringsgronden en de mogelijkheid
toezichts- en beveiligingsmaatregelen te treffen. Zowel bij de normering,
als bij de uitoefening van de bevoegdheid is leidend: een in beginsel
ongestoorde en consequente tenuitvoerlegging van de door de rechter
bevolen vrijheidsbeneming met inachtneming van het penitentiaire recht,
dat die tenuitvoerlegging normeert.
Ook los hiervan ligt aansluiting bij de rechtsfiguur van de schorsing van
de voorlopige hechtenis niet voor de hand. De schorsing van de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis is er uit de aard van de
bevoegdheid op gericht om tenuitvoerlegging van de voorlopige
hechtenis niet te laten plaatsvinden en de verdachte in vrijheid zijn
berechting af te laten wachten, mits hij zich aan de gestelde voorwaarden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

7

houdt. Dat is een ander geval dan dat waarin voortduring van de
tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis aan de orde is.
Bij de uitwerking van het bovenstaande is gekeken naar de regeling bij de
vrijheidsstraf. Tevens is daarbij in ogenschouw genomen dat de
normering van de bevoegdheid op het niveau van een algemene
maatregel van bestuur dient plaats te vinden.
Dit betekent dat de volgende wettelijke bepalingen worden gewijzigd:
– Artikelen 80 en 493 Sv worden zodanig gewijzigd dat de schorsingsbepaling niet van toepassing is op het tijdens de tenuitvoerlegging van
de voorlopige hechtenis tijdelijk verlaten van de inrichting vanwege
persoonlijke omstandigheden.
– De normering van de bevoegdheid vindt plaats bij algemene maatregel van bestuur, waartoe artikel 26 Pbw zal worden aangepast. Daarin
zal worden meegenomen dat beveiligings- en toezichtsmaatregelen
kunnen worden getroffen. Artikel 30 kent reeds een grondslag voor
een algemene maatregel van bestuur. Dit artikel zal zodanig worden
aangepast opdat eisen voor beveiliging en het toezicht kunnen worden
gesteld.
– Teneinde te bereiken dat het verblijf buiten de inrichting langer dan
één dag niet meetelt als detentietijd, wordt artikel 570b Sv dienovereenkomstig aangepast. Artikel 77j Sr wordt in gelijke zin aangepast.
Voor wat betreft de inhoud van de regeling die in de algemene maatregel
van bestuur krachtens artikel 26 wordt opgenomen, staat mij het volgende
voor ogen.
– De Minister van Justitie heeft de bevoegdheid de gedetineerden toe te
staan de inrichting tijdelijk te verlaten vanwege persoonlijke omstandigheden. De directeur van een penitentiaire inrichting kan deze
bevoegdheid namens de Minister van Justitie uitoefenen. De bevoegdheid van de directeur, die hij namens de minister kan uitoefenen,
wijzigt materieel niet.
– De directeur neemt het verzoek van de gedetineerden in ontvangst en
vraagt alle benodigde adviezen en inlichtingen op, waaronder het
advies van het openbaar ministerie. In de gevallen de directeur niet
bevoegd is de beslissing te nemen, geleidt hij de stukken door naar de
Minister van Veiligheid en Justitie.
– Voorlopig gehechten kunnen in beginsel slechts voor één dag de
inrichting verlaten vanwege persoonlijke omstandigheden, met dien
verstande dat indien de benodigde reistijd dat niet toelaat, het
incidenteel verlof in ieder geval de daarop volgende dag eindigt. In
zeer uitzonderlijke en humanitair dringende omstandigheden kan deze
periode langer duren, tenzij sprake is van een weigeringsgrond, zoals
geformuleerd in de regeling én het openbaar ministerie heeft
aangegeven dat er geen strafvorderlijke belangen zijn die zich
daartegen verzetten. Deze bevoegdheid komt de Minister van Justitie
(in de praktijk: de selectiefunctionarissen van de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI)) toe. Voor het verlaten van de inrichting langer dan
een dag telt de tijd die betrokkene buiten de inrichting doorbrengt niet
als detentietijd.
– Het verlaten van de inrichting is slechts mogelijk, indien er geen
vluchtgevaar is, de voorlopig gehechte zelfstandig kan reizen, dan wel
passende beveiligings- en toezichtsmaatregelen zijn genomen.
Aangezien voor de jeugdigen reeds een normering bij algemene
maatregel aanwezig is, zullen de aanpassingen in het Reglement justitiële
jeugdinrichtingen minimaal zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

8

Naar aanleiding van de consultatieversie van dit wetsvoorstel laat de
NVvR weten het niet eens te zijn met de keuze om de onafhankelijke en
onpartijdige strafrechter niet langer bevoegd te laten zijn om te beslissen
op verzoeken tot tijdelijke schorsing van de voorlopige hechtenis. Verder
vindt de NVvR dat principieel een onderscheid dient te worden gemaakt
tussen de rechtspositie van de voorlopig gehechte, voor wie de onschuldpresumptie geldt, en de rechtspositie van de afgestrafte. Anders dan de
NVvR ben ik van mening dat beslissing over het tijdelijk verlaten van de
inrichting (tenuitvoerlegging) wel bij de administratie thuis hoort,
aangezien het een beslissing betreft die betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van een door de rechter opgelegde vrijheidsbenemende
maatregel. Gelet op de taakverdeling tussen de rechter en de administratie in de Nederlandse strafrechtspleging, is de administratie verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Op
grond van artikel 553 Sv is het openbaar ministerie belast met de
tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. De Minister van Veiligheid
en Justitie is belast met de tenuitvoerlegging van door de rechter
opgelegde vrijheidsbenemende straffen of maatregelen.
De Rvdr is van mening dat – mede gelet op artikel 5 EVRM – beslissingen
over de voorlopige hechtenis behoren tot het domein van de rechter. In
reactie hierop wijs ik op het strafvorderlijke karakter van de schorsingsbevoegdheid, dat de rechter kan aanwenden om zijn taak in het strafproces
bij de waarheidsvinding en de strafoplegging uit te oefenen. Dit zal hij
moeten doen in overeenstemming met de rechtsbeginselen, zoals
neergelegd in artikel 5, derde lid, van het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM). Artikel 5 EVRM bevat het recht van persoonlijke vrijheid en
spreekt over vrijheidsbeneming. Vrijheidsbeneming kan alleen plaatsvinden in de opgesomde gevallen en voor zover dit gebaseerd is op een
door de wet gegeven procedure. De schorsing van de tenuitvoerlegging
van de voorlopige hechtenis is niet bedoeld om de tenuitvoerlegging van
de voorlopige hechtenis te reguleren, maar is gericht op het niet laten
plaatsvinden van de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis als de
betrokkene zich aan de voorwaarden houdt. Dit betekent dat er geen
sprake is van een bevoegdheid waarbij de Minister van Veiligheid en
Justitie rechtstreeks zou kunnen ingrijpen in het beleid en een beslissing
van de rechter in een lopende strafzaak, zoals door de Rvdr wordt gesteld
in zijn advies.
Naar aanleiding van voorgaande opmerkingen inzake artikel 5 EVRM,
benadruk ik voorts dat de rechter bevoegd blijft om over te gaan tot
opheffing van de voorlopige hechtenis, als de gronden die aanwezig
waren voor het opleggen van de voorlopige hechtenis, zijn vervallen.
Daarnaast wordt periodiek door de raadkamer van de rechtbank beoordeeld of het bevel tot gevangenhouding moet worden verlengd. De
beperking die dit wetsvoorstel aanbrengt in de schorsingsbevoegdheid is
gelegen in het tijdelijk verlaten van de inrichting, waar de voorlopige
hechtenis ten uitvoer wordt gelegd. In dat geval is de directeur van de
inrichting bevoegd en staat vervolgens rechtsbescherming open die
voldoet aan de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid die op
grond van internationale verdragen, zoals het EVRM, worden gesteld.
Voorts wordt op grond van dit wetsvoorstel geen schorsing van de
voorlopige hechtenis bevolen, indien de verdachte tot ongewenst
vreemdeling is verklaard, dan wel ten aanzien van hem een procedure tot
ongewenstverklaring loopt, tenzij hieraan schorsende werking is verleend
of indien vaststaat dat de verdachte na detentie wordt overgeleverd of
uitgeleverd, dan wel ten aanzien van hem een procedure inzake de
overlevering of uitlevering loopt, tenzij hieraan schorsende werking is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

9

verleend. De verhouding van deze bepalingen tot artikel 5 EVRM,
bespreek ik in hoofdstuk 3.
De RSJ merkt op dat het wetsvoorstel de wet zodanig beoogt te wijziging
dat bij de straftoemeting en de aftrek van het voorarrest rekening kan
worden gehouden met de tijdelijke onderbreking van de voorlopige
hechtenis. De RSJ stelt echter voor om de artikelen 570b Sv en 77j Sr
ongewijzigd te laten en in de algemene maatregel van bestuur behorende
bij artikel 26 Pbw, op te nemen dat gedurende het incidenteel verlof dat
langer duurt dan een dag, de tenuitvoerlegging wordt geschorst. Ik neem
dit voorstel van de RSJ niet over. Gelet op de wetssystematiek die ik in de
voorgaande paragrafen heb beschreven, acht ik aanpassing van de wet de
aangewezen weg om de samenloop van regelingen op te heffen.
Het OM heeft de indruk dat het wetsvoorstel te veel is opgesteld voor die
zware gevallen, waarin het tijdelijk schorsen van de voorlopige hechtenis
als onwenselijk wordt ervaren. Het vraagt zich af of daardoor het
bestaande schorsingsbeleid, waarbij het OM instemt met verzoeken tot
schorsing van de voorlopige hechtenis teneinde een begin mogelijk te
maken van resocialiserende maatregelen, niet in de knel komt. Ik deel de
opvatting van het OM dat het schorsen van de voorlopige hechtenis voor
de resocialisatie wenselijk kan zijn, teneinde de verdachte in een zo vroeg
mogelijk stadium voor te bereiden op de terugkeer in de samenleving.
Naar aanleiding hiervan merk ik op dat onder de nieuwe regeling
schorsing van de voorlopige hechtenis op grond van resocialisatie
mogelijk blijft. Dit wetsvoorstel regelt het opheffen van de samenloop van
regelingen ten aanzien van de tijdelijke onderbreking van de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis wegens persoonlijke omstandigheden en maakt een tijdelijke schorsing van de voorlopige hechtenis voor
dat doel niet langer mogelijk. Na de opheffing van deze samenloop kan
echter het vorderingsbeleid van het OM bij schorsing van de voorlopige
hechtenis bij resocialisatie onverminderd worden voortgezet. Geenszins is
beoogd om met deze regeling een eind te maken aan dit beleid dat
voorziet in een behoefte uit de praktijk.
Het OM vraagt de aandacht voor jeugdigen en verwijst in dit verband naar
artikel 37, onderdeel b, van het Verdrag inzake de rechten van het kind. Op
grond van dit verdrag mag de voorlopige hechtenis slechts als uiterste
noodzaak worden toegepast en voor de kortst mogelijke passende duur.
Het OM meent dat het een verkeerde ontwikkeling is indien in de
toekomst de directeur van de inrichting en niet meer de kinderrechter
daarover kan beslissen. Ook de Rvdr vraagt om uitleg ten aanzien van de
schorsing van de voorlopige hechtenis bij minderjarigen. De strafrechter
kan thans deze schorsing bevelen in verband met het volgen van een
opleiding of het afleggen van examens. In hoofdstuk 1 van deze
toelichting ben ik ingegaan op mijn keuze om de samenloop van
regelingen op te heffen, waarbij de te onderscheiden bevoegdheden van
de strafrechter en de administratie ten opzichte van elkaar zijn verhelderd.
Ik zie geen bijzondere redenen om hierop ten aanzien van minderjarigen
een uitzondering te maken. Voor het overige verwijs ik naar mijn, hiervoor
opgenomen, reactie op de adviezen van de RvdR, NVvR en NOvA, naar
aanleiding van hun betoog dat de schorsingsbevoegdheden behoren tot
het domein van de rechter. Ook wijs ik in dit verband op de wet waarin de
aanpassing van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende jeugdsancties wordt geregeld (Stb. 2010, 818), waarin een wettelijke basis voor
nachtdetentie is opgenomen. Bij nachtdetentie verblijven de jeugdigen ’s
avonds, ’s nachts en in het weekeinde in een justitiële jeugdinrichting en
gaan zij overdag naar school, werk, stage of dagbehandeling. Door
toepassing van nachtdetentie leidt de voorlopige hechtenis bij jongeren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

10

niet tot onderbrekingen van hun reguliere dagbesteding of schoolloopbaan.
Het OM ziet een onvolkomenheid in artikel 80 Sv, ten aanzien van het
zesde en zevende lid. Ook de Rvdr maakt een opmerking van vergelijkbare
strekking. Deze onvolkomenheid zal niet optreden, vanwege de vernummering van het zesde tot zevende lid (Stb. 2009, 317). Deze wijziging is op
1 oktober 2010 in werking getreden. Verder acht de Rvdr het noodzakelijk
dat wordt gewaarborgd dat het Openbaar Ministerie op de hoogte is of
tijdens de zitting alsnog op de hoogte kan komen van de status van een
verdachte. Ik zal het OM vragen dit op te nemen in haar beleidsregels.
Het OM stelt twee verschillende, los van elkaar staande regelingen voor,
die naast elkaar kunnen bestaan. Dat betekent dat voor de schorsing van
de voorlopige hechtenis door de rechter bepaald moet worden met welk
doel deze schorsing kan worden uitgesproken. Het OM stelt voor om het
eerste lid van artikel 80 Sv in zodanig te wijzigen dat de rechter ten
behoeve van een te nemen beslissing op de terechtzitting aangaande de
persoon van de verdachte, ambtshalve op vordering van het openbaar
ministerie of op verzoek van de verdachte kan bevelen dat de voorlopige
hechtenis zal worden geschorst. Dit voorstel neem ik niet over, aangezien
dit nieuwe afbakeningsproblemen oplevert. Ik streef naar een systeem
waarin de voorlopige hechtenis naast andere maatregelen, zelfstandig van
de voorlopige invrijheidsstelling, kan worden uitgesproken.
Het OM dringt er op aan dat goede procedures omtrent het uitbrengen
van het advies van het openbaar ministerie in te stellen. Naar aanleiding
hiervan wijs ik op de aangescherpte regeling voor het plaatsen van een
executie-indicator die op 1 januari 2010 in werking is getreden. Deze
regeling zie op de executie van vonnissen.
2.4. Rechtsbescherming
De Pbw (hoofdstuk XIII) en de Bjj (hoofdstuk XV) voorzien in rechtsbescherming bij de onafhankelijke rechter in geval van weigering van het
(incidenteel) verlof of de detentieonderbreking. De gedetineerde kan tegen
een beslissing van de directeur om het verlof te weigeren zijn beklag doen
bij de beklagcommissie van de aan iedere inrichting verbonden
Commissie van Toezicht. Tegen de uitspraak van de beklagcommissie kan
de gedetineerde vervolgens beroep instellen bij de beroepscommissie van
de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ), een
onafhankelijk rechterlijk college. Tegen de weigering van de Minister van
Justitie om incidenteel verlof te verlenen, of indien de inrichting voor
langere tijd wordt verlaten, in geval van weigering van detentieonderbreking, kan de gedetineerde rechtstreeks in beroep bij de RSJ. Deze
rechtsgang voldoet aan de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid
die op grond van internationale verdragen, zoals het EVRM, worden
gesteld.
Gelet op het vorenstaande, wordt ten aanzien van de rechtsbescherming
aangesloten bij de bestaande systematiek van de wet.
Naar aanleiding van de consultatie van de conceptversie van dit
wetsvoorstel, benadrukt de RSJ terecht dat de procedure voor de
aanvraag van het tijdelijk verlaten van de inrichting op zo’n wijze moet
worden ingericht dat binnen één dag, maar maximaal binnen twee dagen,
een beslissing kan worden genomen. Het OM heeft zich in gelijke zin
uitgelaten. De Rvdr vraagt naar de rechtsbescherming in het penitentiaire
recht en is bevreesd dat die minder effectief is dan bij de voorlopigehechtenis-rechter. Ook de NVvR spreekt zorg uit over de rechtspositie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

11

een persoon die een onherroepelijk geworden vrijheidsstraf ondergaat. De
NOvA haalt artikel 5, lid 4, van het EVRM aan in verband met zodanig
dringende (humanitaire) omstandigheden die opwegen tegen het
(maatschappelijk belang bij het) voortduren van de voorlopige hechtenis
en dat het onder die omstandigheden laten voortduren van de detentie in
plaats van het tijdelijk in vrijheid stellen onrechtmatig is. Het moet daarom
mogelijk blijven om in dergelijke gevallen een rechtstreeks beroep op de
rechter te doen, aldus de NOvA.
Naar aanleiding van vorenstaande adviezen heb ik voorzien in een
spoedprocedure bij de RSJ. Een beslissing omtrent een verzoek om
humanitair verlof van korte duur van een directeur (daartoe gemandateerd door de Minister van Veiligheid en Justitie) kan, via rechtstreeks
beroep bij de RSJ, binnen enkele dagen worden getoetst. In een nieuw
derde lid van artikel 72 Pbw en een nieuw derde lid van artikel 77 Bjj is
opgenomen dat de voorlopig gehechte tegen een besluit van een door of
namens de directeur genomen beslissing betreffende het tijdelijk verlaten
van de inrichting, rechtstreeks beroep kan instellen bij de RSJ indien
onverwijlde spoed dit vereist. In geval van onverwijlde spoed beslist de
RSJ binnen 48 uur op het rechtstreeks beroep.
3. Schorsing en de ongewenst verklaarde vreemdeling.
Het onderhavige wetsvoorstel regelt in het nieuwe zevende lid van artikel
80 Sv dat de schorsing niet wordt gelast ten aanzien van een voorlopig
gehechte die een ongewenst verklaarde vreemdeling is, dan wel een
vreemdeling van wie vaststaat dat hij na detentie zal worden uitgeleverd.
Mijn overwegingen daartoe zijn de volgende.
Voor de ongewenst verklaarde vreemdeling geldt het volgende. De
consequentie van de schorsing van de voorlopige hechtenis is, dat de
ongewenst verklaarde vreemdeling kan terugkeren in de Nederlandse
samenleving en daarmee per definitie het strafbare feit pleegt van artikel
197 van het Wetboek van Strafrecht, tenzij de betrokkene in vreemdelingenbewaring wordt genomen. De vreemdelingenbewaring is gericht op
de uitzetting van betrokkene. Dit brengt met zich mee dat betrokkene niet
in aanmerking kan komen voor schorsing, omdat hij niet in staat is zich
bereid te verklaren te voldoen aan de voorwaarden genoemd in artikel 80,
tweede lid Sv. Immers, zijn uitzetting dreigt. Kortom: ofwel de schorsing
leidt direct tot het plegen van een strafbaar feit (waarvoor wederom
voorlopige hechtenis kan worden bevolen indien betrokkene geen vaste
woon- of verblijfplaats heeft), ofwel, indien betrokkene in vreemdelingenbewaring wordt genomen, is hij niet in staat zich bereid te verklaren met
de schorsingsvoorwaarden, omdat hij weet dat hem uitzetting dreigt. Dit
leidt tot de conclusie dat de status van de ongewenst verklaarde vreemdeling en de aard van de schorsingsfiguur zich per definitie niet met
elkaar verdragen. Reden waarom de rechter, zou hij op de hoogte zijn van
de status van ongewenst verklaarde vreemdeling, de schorsing van de
voorlopige hechtenis niet kan gelasten. Door in artikel 80 Sv te bepalen
dat de schorsingsbepalingen niet van toepassing zijn ten aanzien van een
ongewenst verklaarde vreemdeling, wordt de bestaande discongruentie
geëxpliciteerd en zal ter gelegenheid van een schorsingsbeslissing altijd
onderzoek moeten worden gedaan naar de status van betrokkene.
Hiermee geef ik tevens uitvoering aan tweede motie Teeven cs. (Kamerstukken II 2009/10, 32 143, nr. 2).
Naast de ongewenst verklaarde vreemdeling regelt het voorgestelde
zevende lid dat schorsing niet bevolen kan worden ten aanzien van een
vreemdeling van wie vaststaat dat hij na detentie zal worden over- of
uitgeleverd, of ten aanzien van wie een over- of uitleveringsprocedure

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

12

loopt. Ook voor deze vreemdeling geldt dat hij niet in aanmerking kan
komen voor schorsing, omdat hij niet in staat is zich bereid te verklaren te
voldoen aan de voorwaarden genoemd in artikel 80, tweede lid Sv.
Immers, zijn over- of uitlevering dreigt.
Vooralsnog wordt blijft de afbakening van de schorsingsbevoegdheid
beperkt tot deze twee categorieën van vreemdelingen. Mogelijk dat naar
aanleiding de bevindingen van de taskforce, die zich zal gaan buigen over
de «ontkokering» van de strafrechtsketen en vreemdelingenketen en de
samenwerking tussen deze ketens, categorieën vreemdelingen zijn aan te
wijzen die gelet op het karakter van de schorsingsfiguur en de algemene
voorwaarden verbonden aan de schorsing, evenmin voor schorsing van
de voorlopige hechtenis in aanmerking dienen te komen. Deze taskforce
gaat zich ook bezig houden met de uitvoering van het uitvoeringsprotocol
Vreemdelingen in de strafrechtketen (VRIS).
De NOvA acht het uitsluiten van schorsing van de voorlopige hechtenis bij
ongewenstverklaarden en het uitsluiten van schorsing van de voorlopige
hechtenis bij samenloop met een uit- of overleveringsprocedure in strijd
met artikel 5 EVRM. Onder verwijzing naar mijn opmerkingen in paragraaf
2.3, wijs ik er op dat deze uitsluiting van de schorsing van de voorlopige
hechtenis, de bevoegdheid van de rechter om over te gaan tot opheffing
van de voorlopige hechtenis onverlet laat, indien de gronden die
aanwezig waren voor het opleggen van de voorlopige hechtenis, zijn
vervallen. Daarnaast wordt periodiek door de raadkamer van de rechtbank
beoordeeld of het bevel tot gevangenhouding moet worden verlengd.
De RSJ is van mening dat de mogelijkheid van incidenteel verlof voor
ongewenst verklaarde vreemdelingen open moet blijven. Voor deze
categorie van gedetineerden kunnen dringende persoonlijke redenen
bestaan die tot het feitelijk verlaten van de inrichting moeten kunnen
leiden, aldus de RSJ. Ik meen dat de RSJ hier terecht op wijst. Om die
reden zal ik artikel 4, sub 1 van de Regeling tijdelijk verlaten van de
inrichting bij wijze van verlof of strafonderbreking, aanpassen. Hierdoor
blijft de mogelijkheid open dat ongewenst verklaarde vreemdelingen of
personen ten aanzien van wie een procedure tot ongewenstverklaring
loopt, bij zeer dringende persoonlijke redenen de inrichting verlaten.Het
verlaten van de inrichting zal dan slechts onder begeleiding of bewaking
kunnen plaatsvinden. In de algemene maatregel van bestuur behorende
bij artikel 26 Pbw zullen ter voorkoming van ontvluchting en bevordering
van terugkeer naar de inrichting regels worden gegeven over de
begeleiding of bewaking.
Het OM bepleit om aan de weigeringsgronden van de ongewenstverklaring en de uit- en overlevering toe te voegen dat de schorsing niet
wordt bevolen indien één van de gronden waarop het bevel voorlopige
hechtenis is verleend «vluchtgevaar» is. Dit voorstel neem ik over. Dit
betekent dat ook de omstandigheid dat er sprake is van vluchtgevaar een
reden is om de schorsing van de voorlopige hechtenis niet te bevelen.
4. Toepassing van de voorwaardelijke invrijheidsstelling na het
eindigen van de voorlopige hechtenis
Dit wetsvoorstel voorziet voorts in een regeling betreffende de toepassing
van de voorwaardelijke invrijheidstelling na het eindigen van de
voorlopige hechtenis. Daartoe wordt een aanvulling van de artikelen 72 en
75 van het Wetboek van Strafvordering (Sv) voorgesteld. Deze artikelen
bevatten een aantal regelingen met betrekking tot het al dan niet
voortduren van de voorlopige hechtenis na de veroordeling in eerste
aanleg. Uit het derde en vierde lid van artikel 72 en het vierde en zesde lid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

13

van artikel 75 volgt (behoudens enkele uitzonderingen) dat de voorlopige
hechtenis eindigt op het moment dat de duur van de door de verdachte
reeds ondergane voorlopige hechtenis gelijk wordt aan de duur van de
tenuitvoerlegging van de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf die in eerste
aanleg of in hoger beroep is opgelegd. De rechter kan de voorlopige
hechtenis slechts verlengen tot dat moment (artikel 75, lid 4) of moet de
voorlopige hechtenis vanaf dat moment opheffen (artikel 72, lid 3 en 4 en
artikel 75, lid 6). Bij de toepassing van deze bepalingen wordt uitgegaan
van de datum van vrijlating als gevolg van de regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.), indien een vrijheidsstraf is opgelegd die onder
het toepassingsbereik van die regeling valt. Dit betekent dat de voorlopige
hechtenis eindigt op het moment dat tweederde gedeelte van de
opgelegde straf is ondergaan. Er is op dat moment echter geen sprake
van voorwaardelijke invrijheidstelling van de verdachte. Dit vloeit voort uit
artikel 557 van het Wetboek van Strafvordering, waarin is neergelegd dat
zolang een veroordeling niet onherroepelijk is, niet met de tenuitvoerlegging van de opgelegde straf wordt begonnen. Omdat geen sprake is
van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, is de regeling van
voorwaardelijke invrijheidstelling (artikel 15 e.v. van het Wetboek van
Strafrecht) niet van toepassing. Aan de invrijheidstelling van de verdachte
zijn in deze gevallen dus geen voorwaarden verbonden.
Hiermee ontstaat de situatie dat aan de ene kant een opgelegde vrijheidsstraf feitelijk wordt ondergaan tijdens de periode van voorlopige
hechtenis en de invrijheidstelling plaatsvindt op de datum van voorwaardelijke invrijheidstelling, terwijl aan de andere kant de regeling van
voorwaardelijke invrijheidstelling verder niet van toepassing is. Aan de
invrijheidstelling kunnen dus geen voorwaarden worden verbonden,
waaraan betrokkene zich gedurende een proeftijd moet houden en
evenmin wordt door de reclassering op de naleving van die voorwaarden
toezicht gehouden. Het kabinet acht dit een onwenselijke situatie, omdat
dergelijke voorwaarden en dat toezicht wel degelijk aangewezen kunnen
zijn. Betrokkene is immers geruime tijd gedetineerd geweest en is
veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf.
Ik stel daarom voor te regelen dat in de gevallen waarin op de v.i.-datum
de voorlopige hechtenis op grond van de voornoemde artikelen 72 en 75
Sv eindigt of wordt opgeheven, op de invrijheidstelling van de verdachte
de regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling van overeenkomstige
toepassing is. Dit brengt mee dat als gevolg van het indienen van hoger
beroep of beroep in cassatie niet meer de onverkorte toepassing van de
v.i.-regeling kan worden ontlopen. Het instellen van hoger beroep of
cassatieberoep kan er evenwel ook toe leiden dat de verdachte wordt
vrijgesproken of ontslagen van rechtsvervolging of dat geen vrijheidsstraf
meer wordt opgelegd. In dergelijke gevallen is op de invrijheidstelling van
de verdachte, na de opheffing van de voorlopige hechtenis door de
rechter, de regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling uiteraard niet
van toepassing.
De hiervoor geschetste situatie kan zich slechts voordoen in gevallen
waarin een vrijheidsstraf is opgelegd van tenminste één jaar. Vrijheidsstraffen van minder dan één jaar vallen niet onder het toepassingsbereik
van de v.i.-regeling (artikel 15, lid 1, Sr). Voorts geldt dat de vrijheidsstraf
geheel onvoorwaardelijk moet zijn opgelegd. Deels voorwaardelijk
opgelegde vrijheidsstraffen vallen namelijk evenmin onder het toepassingsbereik van de regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling (artikel
15, lid 3, Sr). Wat betreft deels voorwaardelijke vrijheidsstraffen schept het
bij koninklijke boodschap van 13 februari 2010 ingediende voorstel van
wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met wijzigingen van de regeling van de voorwaardelijke veroordeling en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

14

regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling (Kamerstukken 32 319)
de mogelijkheid voor de rechter om bijzondere voorwaarden en reclasseringstoezicht dadelijk uitvoerbaar te verklaren. Dit betekent dat de
veroordeelde de door de rechter opgelegde bijzondere voorwaarden
onmiddellijk moet naleven, ook als hij tegen de uitspraak beroep heeft
aangetekend.
De voorgestelde regeling vloeit voort uit het belang dat het kabinet hecht
aan het verder terugdringen van de recidive om op die manier de
veiligheid in Nederland te vergroten. Een goede voorbereiding van
gedetineerden op hun terugkeer in de samenleving is daarbij onontkoombaar. Zoals ik in mijn brief van 4 juni 2011 betreffende de modernisering van het gevangeniswezen heb aangegeven, vraagt een succesvolle
terugkeer in de samenleving allereerst de inzet van de gedetineerde zelf
(Kamerstukken II 2010–2011, 29 270, nr. 52). Meer nadruk wordt daarom
gelegd op de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde, zijn gedrag
en motivatie. In de visie van het kabinet is de voorwaardelijke invrijheidstelling een fase in de uitvoering van straffen die aansluit bij de voorafgaande detentie. Er wordt naar gestreefd om gedetineerden die daarvoor
door hun inzet, gedrag en motivatie in aanmerking komen in een traject
van detentiefasering te leiden, waarbij naarmate de datum van voorwaardelijke invrijheidstelling nadert, meer vrijheden kunnen worden verdiend.
De tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf wordt afgesloten met
voorwaardelijke invrijheidstelling, waaraan op de aard van het delict en de
persoon van de dader afgestemde bijzondere voorwaarden kunnen
worden verbonden. Dat kan onder meer betekenen dat activiteiten en
interventies die tijdens detentie of tijdens de deelname aan een penitentiair programma zijn gestart, maar op het moment van voorwaardelijke
invrijheidstelling nog niet zijn afgerond, kunnen doorlopen in de fase van
de voorwaardelijke invrijheidstelling. Op deze wijze vormt de voorwaardelijke invrijheidstelling een passende afsluiting van de tenuitvoerlegging
van vrijheidsstraffen die gepaard kan gaan met een toename van
vrijheden en die verbonden is aan de bereidheid van de gedetineerde om
verantwoordelijkheid te dragen voor de eigen toekomst.
Met het voorgaande is niet te verenigen dat een verdachte die in
voorlopige hechtenis zit op het tijdstip van de voorwaardelijke invrijheidstelling in vrijheid wordt gesteld, zonder dat de regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling verder van toepassing is. Voorlopig gehechte
gedetineerden worden immers – sinds de inwerkingtreding van de wet
van 26 mei 2005 tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in
verband met de tenuitvoerlegging van voorlopige hechtenis na veroordeling in eerste aanleg (Stb. 280) per 1 januari 2006 – na de veroordeling
in eerste aanleg overgeplaatst van een huis van bewaring naar de
gevangenis en kunnen vervolgens in aanmerking komen voor detentiefasering en activiteiten gericht op de voorbereiding van de terugkeer in de
samenleving.
De doelstelling van de voorgestelde regeling is vergelijkbaar met de in het
voornoemde wetsvoorstel voorziene mogelijkheid voor de rechter om
bijzondere voorwaarden en reclasseringstoezicht dadelijk uitvoerbaar te
verklaren. Er is echter een belangrijk verschil. In het voornoemde
wetsvoorstel wordt een uitzondering gemaakt op artikel 557 van het
Wetboek van Strafvordering, waarin is neergelegd dat zolang een
veroordeling niet onherroepelijk is, niet met de tenuitvoerlegging van de
opgelegde straf wordt begonnen. In het onderhavige voorstel wordt
aangesloten bij een reeds bestaande dadelijke uitvoerbaarheid. Op grond
van artikel 73 Sv zijn bevelen inzake de voorlopige hechtenis dadelijk
uitvoerbaar. Omdat de tijd die in voorlopige hechtenis is doorgebracht, bij
de tenuitvoerlegging van de straf geheel in mindering wordt gebracht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

15

(artikel 27 van het Wetboek van Strafrecht), wordt in veel gevallen, zoals
hiervoor al aangegeven, een opgelegde vrijheidsstraf feitelijk ondergaan
tijdens de periode van voorlopige hechtenis. Gelet op hetgeen met de
herinvoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling in 2008 en met de
doorplaatsing van in eerste aanleg veroordeelden in 2006 is beoogd, is de
toepassing van de regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling na de
beëindiging van de voorlopige hechtenis in de hier aan de orde zijnde
gevallen wenselijk en geboden.
Het is uiteraard wel zo dat indien de veroordeling tot vrijheidsstraf niet in
stand blijft in hoger beroep of cassatieberoep, de verdachte schadevergoeding kan vragen voor de ondergane voorlopige hechtenis. Artikel 89
Sv e.v. geeft daarvoor al een regeling. Schadevergoeding kan door de
rechter worden toegekend voor zover daartoe, alle omstandigheden in
aanmerking genomen, gronden van billijkheid aanwezig zijn.
5. Consequenties voor de uitvoering
Het wetsvoorstel heeft beperkte consequenties voor de uitvoering. Nu het
takenpakket van de directeur van een penitentiaire inrichting niet wordt
gewijzigd, kan redelijkerwijs worden verwacht dat er geen toename van
de werklast zal zijn.
Dit is anders voor het bureau selectiefunctionarissen van de DJI.
Verzoeken tot opheffing van de voorlopige hechtenis voor langere duur
zullen voortaan aan het bureau selectiefunctionarissen worden
voorgelegd. Deze functionarissen beslissen, namens de Minister van
Veiligheid en Justitie, op grond van de vigerende regelgeving over de
verlofverzoeken waartoe de directeur niet bevoegd is en over de
verzoeken tot strafonderbreking. Het ligt in de lijn der verwachting dat de
werklast bij dit bureau daardoor zal toenemen; voorts zal de werklast van
de vestigingsdirecteuren op dit punt eveneens toenemen, omdat in al
deze zaken de nodige informatie en adviezen moeten worden opgevraagd
en verzameld en de verzoeken voorzien van een advies en achtergrondinformatie aan de Minister van Veiligheid en Justitie ter verdere behandeling moeten worden doorgeleid. Ook ten aanzien van het onderdeel dat
ziet op het beëindigen van de voorlopige hechtenis zijn slechts beperkte
uitvoeringsconsequenties te verwachten. Het betreft een beperkte groep
van personen, die als gevolg van het indienen van hoger beroep of
beroep in cassatie niet meer de onverkorte toepassing van de v.i.-regeling
kunnen ontlopen. Dit kan leiden tot een (zeer) beperkte toename van
toepassing van de v.i.-regeling.
6. Financiële en organisatorische gevolgen
De opheffing van de samenloop betreft een systeemverandering, teneinde
te voorkomen dat de voorlopig gehechte gedetineerde via de schorsingsregeling mogelijkheden heeft (en benut) om de inrichting te verlaten,
terwijl de penitentiaire regelgever die mogelijkheden met het oog op een
goede en consequente tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende
maatregel heeft uitgesloten. De wijzigingen in dit wetsvoorstel zijn niet
van dien aard, dat er substantiële financiële gevolgen te verwachten zijn.
Mogelijk zullen de directeuren van de inrichtingen vaker beslissingen
moeten nemen, die voorheen door de rechter werden genomen. Een
eventuele toename van de werklast is, gelet op de beperkte schaal waarin
zich dit zal voordoen, op te vangen binnen de bestaande organisatiestructuur.
Een eventuele toename van de toepassing van de v.i.-regeling kan worden
ondervangen in de gebruikelijke toe- en afname van de aantallen
gevanggestraften.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

16

ARTIKELSGEWIJS
ARTIKEL I
A en B
De wijzigingen van de artikelen 72 en 75 Sv voorzien in de in het
algemeen deel toegelichte regeling betreffende de toepassing van de
voorwaardelijke invrijheidstelling na het eindigen van de voorlopige
hechtenis. Aan deze artikelen wordt een lid toegevoegd dat de regeling
van voorwaardelijke invrijheidstelling van overeenkomstige toepassing
verklaard in geval van de beëindiging van de voorlopige hechtenis op
grond van artikel 72, derde of vierde lid, dan wel artikel 75, vierde of zesde
lid.
C en D
Onder inrichting als bedoeld in onderdeel c, wordt niet alleen verstaan de
justitiële inrichting, alwaar de betrokkene verblijft, zoals het huis van
bewaring, de gevangenis, de tbs-kliniek of de justitiële jeugdinrichting,
maar ook de inrichting (bijvoorbeeld het psychiatrische ziekenhuis of
verslavingskliniek) waar betrokkene verblijft op basis van een
overplaatsing krachtens de beginselenwetten (bijvoorbeeld op grond van
artikel 15, vijfde lid, van de Pbw).
ARTIKEL I, onderdeel E, ARTIKEL II
In zeer uitzonderlijke gevallen van dringende humanitaire aard zal het de
voorlopig gehechte gedetineerde worden toegestaan de inrichting voor
een langere periode dan een dag te verlaten. De Minister van Veiligheid
en Justitie is bevoegd daarover te besluiten. Om te bereiken dat het
verblijf buiten de inrichting langer dan een dag niet meetelt als detentietijd, wordt in navolging van de strafonderbreking, in artikel 570b Sv
bepaalt dat de Minister van Veiligheid en Justitie de bevoegdheid krijgt de
voorlopige hechtenis tijdelijk te onderbreken. Nu ook de voorlopige
hechtenis tijdelijk kan worden onderbroken is het beter te spreken van
«detentieonderbreking» dan van «strafonderbreking». In artikel 77j Sr is
gelijke bevoegdheid opgenomen voor jeugdigen.
Ook bij de detentieonderbreking vindt de normering plaats op het niveau
van een algemene maatregel van bestuur. Nu detentieonderbreking en
verlof beide betrekking hebben op het tijdelijk verlaten van de inrichting
ligt het voor de hand de normering van de bevoegdheid op hetzelfde
niveau van regelgeving neer te leggen. Daarbij geldt dat het bij de
algemene materiële normstelling van het verlof en van de detentieonderbreking niet gaat om algemeen verbindende voorschriften van administratieve aard, uitwerking van details van een regeling, voorschriften die
dikwijls wijziging behoeven of om voorschriften die met grote spoed
moeten worden vastgesteld. In welk geval het volgens de Aanwijzingen
voor de regelgeving de voorkeur verdient delegatie van regelgevende
bevoegdheid bij algemene maatregel van bestuur toe te kennen. De
voorschriften van administratieve aard en de nadere uitwerking van
details van de regeling kunnen bij ministeriële regeling worden vastgesteld.
In de nog op te stellen algemene maatregel van bestuur zal een regeling
worden opgenomen met betrekking tot de detentieonderbreking van
strafrechtelijke illegale vreemdelingen. Deze regeling is aangekondigd in
de tweede nota van wijziging bij het wetsvoorstel tot wijziging van het
Wetboek van Strafrecht in verband met wijzigingen van de regeling van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

17

de voorwaardelijke veroordeling en de regeling van de voorwaardelijke
invrijheidstelling (Kamerstukken II 2010–2011, 32 319, nr. 8). Deze regeling
behelst, kort gezegd, het creëren van de mogelijkheid om de tenuitvoerlegging van een aan een illegale vreemdeling opgelegde vrijheidsstraf
voortijdig te beëindigen onder de voorwaarde dat de vreemdeling uit
Nederland kan worden verwijderd en niet in Nederland terugkeert. Met de
mogelijkheid van voortijdige beëindiging van de tenuitvoerlegging van de
gevangenisstraf kan een extra prikkel worden gecreëerd voor de illegale
vreemdeling om mee te werken aan zijn uitzetting uit Nederland. In de
nog op te stellen regeling zullen de criteria worden opgenomen waaraan
de vreemdeling moet voldoen om voor detentieonderbreking in
aanmerking te komen en de voorwaarden waaronder de detentieonderbreking wordt verleend. Het gaat hierbij dan om detentieonderbreking
voor onbepaalde tijd, waarbij de eventuele hervatting van de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf afhankelijk is van het wegblijven van de
vreemdeling uit Nederland.
ARTIKELEN III en IV,
Met betrekking tot het verlofbeleid verwijs ik naar mijn aankondiging dat
ik een nieuwe visie zal ontwikkelen op de detentiefasering, zoals het
plaatsen in een minder beveiligde inrichting, het toekennen van verlof of
deelname aan een zogenaamd penitentiair programma, in relatie tot de
voorwaardelijke invrijheidsstelling (Kamerstukken II 2010–2011, 29 270,
nr. 52, p. 2). Ook tijdens de behandeling van de justitiebegroting heb ik
aangekondigd het verlofbeleid te herijken. De resultaten van deze
herijking van het verlofbeleid zullen eveneens worden meegenomen in
deze algemene maatregel van bestuur, die wordt genoemd in het eerste
lid van het nieuwe artikel 26 van de Pbw.
In de regeling van het verlof zullen regels worden opgenomen over
toezichtsmaatregelen. Daaronder kunnen verschillende maatregelen
worden getroffen. Daarbij kan worden gedacht aan maatregelen met
betrekking tot de verblijfplaats waar het verlof wordt doorgebracht,
maatregelen die betrekking hebben op de persoon van de voorlopig
gehechten of maatregelen die betrekking hebben op anderen dan de
voorlopig gehechten. Ten behoeve van de nadere regelgeving zullen de
diverse toezichtsmaatregelen in kaart worden gebracht. Thans kunnen
toezichtsmaatregelen worden opgelegd in het kader van de voorwaarden
die aan het verlof worden gesteld. Ook de advisering van het OM komt
aan bod.
Het spreekt voor zich dat bij het verlenen van verlof, de belangen van
slachtoffers, de veiligheid van de samenleving, het voorkomen van
recidive en de terugkeer naar de inrichting nadrukkelijk worden meegewogen. Indien nodig, moeten de vereiste maatregelen worden getroffen.
In de verlofprocedure wordt hierin voorzien.
De directeur krijgt naast de mogelijkheid opdracht te geven voor vervoer
van de gedetineerde ook de mogelijkheid om opdracht te geven tot
begeleiding van de gedetineerde. In de algemene maatregel van bestuur
zal dit nader worden uitgewerkt, waarbij tevens samenhangende
maatregelen van beveiliging kunnen worden betrokken.
ARTIKEL V
Het wetsvoorstel is voorzien van een overgangsrechtelijke bepaling, die
voorziet in het respecteren van de verzoeken van personen wier verzoek
tot het tijdelijk verlaten van de inrichting op het moment van inwerkingtreding van deze wet zijn voorgelegd aan de rechter. Voor deze categorie
heeft het wetsvoorstel geen gevolgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

18

ARTIKEL VI
Het wetsvoorstel treedt in werking op een KB te bepalen tijdstip. Dit maakt
het mogelijk om het wetsvoorstel zo snel mogelijk na aanvaarding door
de Staten-Generaal in werking te laten treden.
De minister van Veiligheid en Justitie,
I. W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 882, nr. 3

19