Invulling tijdelijke taken, experimenten en activiteiten onder
VET
1 Inleiding en samenvatting
Het wetsvoorstel voortgang energietransitie (hierna: VET) beoogt bij te dragen aan een wettelijk
om innovaties, die nieuwe activiteiten en nieuwe rollen in de energiemarkt meebrengen. Dit leidt tot
vragen over de rol van de netbeheerder (die gereguleerde netbeheertaken uitvoert) en het
commerciële netwerkbedrijf dat beperkt actief is op de vrij markt. VET biedt op dit punt duidelijkheid,
maar ook de nodige ruimte. Voor netbeheerders maakt VET het mogelijk om naast hun gereguleerde
netbeheertaken te experimenteren en tijdelijk nieuwe taken uit te voeren. Netwerkbedrijven kunnen
ook meedoen aan experimenten en daarnaast kan hun werkveld worden uitgebreid.

Pagina
1/8

kader dat de energietransitie faciliteert. De transitie naar een duurzame energievoorziening vraagt

Naar aanleiding van Kamervragen over de ruimte die VET netbeheerders en netwerkbedrijven biedt

aankijkt.
De ACM vindt dat de rol van de netbeheerder en het netwerkbedrijf alleen moet worden verruimd
wanneer daartoe concreet aanleiding is. Tijdens het rondetafelgesprek van 17 januari 2017 over VET
heeft de ACM dit onderwerp kort aangestipt.1 De ACM werkt haar standpunten hierna verder uit. Het
afwegingskader (hoofdstuk 2) en de voorbeelden waarop de ACM het kader toepast (hoofdstuk 3),
geven handvatten om te bepalen wanneer verruiming wenselijk is. Toepassing van dit kader zorgt
ervoor dat korte en lange termijneffecten van verruiming van de rol van de netbeheerder en het
netwerkbedrijf zorgvuldig worden afgewogen.
Uit het afwegingskader volgt dat er alleen reden is om de rol van de netbeheerder uit te breiden met
een nieuwe taak of activiteit als:
1.

het publieke belang van goed netbeheer rechtvaardigt dat de netbeheerder de gewenste taak of
activiteit uitvoert, of

2.

betrokkenheid van de netbeheerder bij die taak of activiteit tijdelijk gewenst is, omdat
a.

de markt de activiteit onvoldoende oppakt, gelet op het publieke belang van de
energietransitie, en dit probleem niet op andere wijze kan worden opgelost, en

b.

een gestructureerde afweging van maatschappelijke kosten en baten, voor korte en
lange termijn, uitwijst dat dit verstandig is.

Voor netwerkbedrijven volgt uit het afwegingskader dat verruiming van hun werkveld niet snel voor
1

De schriftelijke inbreng en spreektekst voor de rondetafel zijn samen met een nieuwsbericht over het belang van
goede marktwerking in de energietransitie beschikbaar op de website van de ACM.

Muzenstraat 41 | 2511 WB Den Haag
Postbus 16326 | 2500 BH Den Haag

Minister) gevraagd hoe de ACM hier op basis van haar ervaringen in de toezichtspraktijk tegen

T 070 722 20 00 | F 070 722 23 55
info@acm.nl | www.acm.nl | www.consuwijzer.nl

om nieuwe taken en activiteiten op te pakken, heeft de Minister van Economische Zaken (hierna: de

de hand ligt, omdat netwerkbedrijven geen wettelijke taken hebben en op basis waarvan zij publieke
belangen behartigen. Wanneer een netwerkbedrijf op een markt actief wordt, kan dit leiden tot
concurrentieverstoring. Bovendien kunnen de commerciële risico’s van de activiteiten van het
netwerkbedrijf negatieve effecten hebben op het netbeheer.

2 Afwegingskader nieuwe activiteiten in energietransitie
De Council of European Energy Regulators (CEER) heeft een economisch afwegingskader
ontwikkeld voor de toekomstige rol van regionale netbeheerders.2 De ACM heeft dit kader toegepast
op de Nederlandse situatie, waarin ook netwerkbedrijven op de energiemarkt actief zijn:

2/8
Het uitgangspunt van dit kader is dat een goed werkende markt zorgt voor innovatie en scherpe
prijzen. Netbeheerders faciliteren de markt, door zich te richten op hun kerntaak: partijen toegang
geven tot het net en energie transporteren tegen efficiënte kosten. Marktpartijen moeten optimaal
gebruik kunnen maken van het net, juist in de energietransitie.
Een grotere rol voor netbeheerders of netwerkbedrijven kan op korte termijn gunstig lijken, maar op
2

CEER 2015, The Future Role of DSOs.

langere termijn nadelige gevolgen hebben. Goede marktwerking kan door die keuze namelijk worden
geremd, waardoor scherpe prijzen en innovaties niet of onvoldoende tot stand komen. Het risico op
inefficiënte investeringen – en dus maatschappelijk hogere kosten voor de energietransitie – neemt
dan toe. In een goed werkende markt, leggen inefficiënte bedrijven het af tegen efficiënte bedrijven.
Bij gebrekkige marktwerking, bijvoorbeeld door een ongelijk speelveld of marktfalen, gebeurt dit niet.
Daarnaast kunnen commerciële activiteiten binnen het netwerkbedrijf ten koste gaan van de publieke
taak van goed netbeheer. Dit soort effecten wordt pas later zichtbaar, maar dat betekent niet dat ze
niet bestaan. Bovendien kan de ACM schadelijke lange termijneffecten niet ongedaan maken met
handhaving achteraf. De markt is namelijk al verstoord of de publieke taak geschaad.
Aan de keuze om de rol van de netbeheerder of het netwerkbedrijf uit te breiden, moet volgens de
ACM daarom een zorgvuldige afweging ten grondslag liggen. Goed inzicht in de langetermijneffecten
is daarbij belangrijk. De afweging kan bijvoorbeeld worden gemaakt met een maatschappelijke
kostenbatenanalyse (hierna: MKBA). Een MKBA zorgt namelijk voor een gestructureerde afweging
van korte en langetermijneffecten. Hieronder licht de ACM de toepassing van dit kader eerst toe op
de afbakening van de taken en activiteiten van de netbeheerder, en daarna op de activiteiten van het

Taken en activiteiten netbeheerders
De netbeheerder voert wettelijk gereguleerde taken uit, die bijdragen aan een duurzame, betaalbare
en betrouwbare energievoorziening. Als sprake is van een goed werkende markt, is er volgens de
ACM geen ruimte voor de netbeheerder. Maar de markt kan ook (tijdelijk) tekortschieten.
Bijvoorbeeld omdat de markt onvoldoende rekening houdt met een publiek belang, zoals een
duurzame, betaalbare en betrouwbare energievoorziening. Verder is het mogelijk dat ontwikkelingen
die voor de energietransitie gewenst zijn, niet (snel genoeg) van de grond komen. Dat betekent
echter niet dat de netbeheerder meer ruimte moet krijgen.
Als de markt tekortschiet, is het goed om eerst te bekijken of de oorzaak daarvan kan worden
aangepakt. Netbeheerders hebben bijvoorbeeld een schat aan belangrijke informatie die niet altijd
openbaar is. Zo ontstaat informatieongelijkheid, die kan leiden tot maatschappelijk ongewenste
keuzes door marktpartijen. De overheid kan ervoor zorgen dat netbeheerders deze informatie
openbaar maken zodat marktpartijen maatschappelijk gewenste keuzes maken. Uit eigen beweging
of, als dat nodig is, met prikkels in wet- en regelgeving. Daarnaast kan de overheid bijspringen met
subsidies, wanneer nieuwe en innovatieve business cases nog niet rendabel zijn.
Kan de oorzaak van het tekortschieten van de markt niet voldoende worden weggenomen, dan kan
er reden zijn om de netbeheerder een (tijdelijke) rol te geven als sprake is van een publiek belang
dat raakt aan netbeheer. De ACM ziet twee mogelijkheden:
1.

De activiteit houdt direct verband met de kerntaak van de netbeheerder. Het ligt dan voor de
hand dat de netbeheerder de taak wettelijk en exclusief verricht. Het publieke belang van goed
netbeheer rechtvaardigt dat de netbeheerder de enige is die deze gereguleerde taak verricht.

2.

Betrokkenheid van de netbeheerder bij de activiteit tijdelijk wenselijk is. Dit is het geval als er

3/8

netwerkbedrijf.

raakvlak is met de kerntaak van de netbeheerder – en dus het publieke belang dat daarbij is
betrokken – en duidelijk is dat de markt de activiteit nog onvoldoende oppakt. Omdat de
netbeheerder deze tijdelijke activiteit niet exclusief en dus in concurrentie met de markt verricht,
is het belangrijk dat de voorwaarden waaronder de activiteit wordt verricht, helder zijn. Voor de
netbeheerder en de markt. Alleen dan kan marktverstoring worden voorkomen. De ACM is van
mening dat steeds kritisch en met het oog op de relevante publieke belangen moet worden
beoordeeld of betrokkenheid van de netbeheerder wenselijk is, zeker gelet op de mogelijk
negatieve langetermijneffecten.
Activiteiten netwerkbedrijf
Het netwerkbedrijf bestaat uit commerciële zusterbedrijven van de gereguleerde netbeheerder. Het
netwerkbedrijf heeft geen wettelijke taken op basis waarvan het bedrijf publieke belangen behartigt.
Het netwerkbedrijf verricht commerciële activiteiten op de vrije markt. Het netwerkbedrijf
onderscheidt zich van andere marktpartijen door zijn band met de netbeheerder. Het netwerkbedrijf
kan bijvoorbeeld onder heel gunstige voorwaarden lenen, door aanwezigheid van de netbeheerder in
de groep. Daarnaast krijgt het netwerkbedrijf inkomsten uit het dividend van de netbeheerder, wat
met een netbeheerder hebben dit soort voordelen niet. Als (potentiële) concurrenten hierdoor worden
afgeschrikt, komt de marktwerking niet of onvoldoende van de grond. Belangrijke innovaties en
scherpe prijzen blijven dan uit. Consumenten zijn hier uiteindelijk de dupe van.
Daarnaast brengt de band met de netbeheerder mee dat de commerciële risico’s van het
netwerkbedrijf kunnen terugslaan op de netbeheerder en daarmee het publieke belang van goed
netbeheer. Om de markt optimaal te laten werken en risico’s voor het netbeheer uit te sluiten, vindt
de ACM het verstandig de activiteiten van netwerkbedrijven te beperken en aan de toegestane
activiteiten strikte voorwaarden te verbinden die marktverstoring voorkomen. De ACM pleit ervoor
bijzonder terughoudend om te gaan met de mogelijkheid het werkveld van het netwerkbedrijf uit te
breiden. De ACM ziet deze ruimte alleen als sprake is van een activiteit op het gebied van
infrastructuur, er duidelijk synergie is met netbeheer en uitbreiding van het werkveld per saldo
duidelijk positieve welvaartseffecten heeft.

3 Voorbeelden
Toepassing op vier concrete voorbeelden illustreert de werking van het afwegingskader. In het licht
van de energietransitie heeft de ACM gekozen voor elektriciteitsopslag, laadpalen, aggregators en
energiebesparing. Deze voorbeelden geven goed weer hoe het afwegingskader werkt.3

3.1

Elektriciteitsopslag bij de regionale netbeheerder?

Vanuit de politiek (en ook door de ACM) is in het verleden gesuggereerd om opslag als tijdelijke taak
aan regionale netbeheerders toe te wijzen, mede omdat opslagdiensten dure netverzwaringen
3

Voor de volledigheid wijst de ACM erop dat zij geen MKBA’s heeft uitgevoerd.

4/8

gebruikt kan worden om commerciële activiteiten te financieren. Partijen die niet in een groep zitten

zouden kunnen voorkomen. Het is de vraag of dat voldoende reden is om opslag als (tijdelijke) taak
bij de regionale netbeheerders te leggen.
De markt voor elektriciteitsopslag is nog een prille markt. Er wordt volop geïnvesteerd en
geïnnoveerd in opslagtechnieken. Veel technieken zijn nog niet economisch rendabel. De
ontwikkelingen rond opslag zorgen er al wel voor dat er een vraag naar opslagdiensten ontstaat,
bijvoorbeeld bij regionale netbeheerders. Elektriciteitsopslag door regionale netbeheerders kan
ervoor zorgen dat op lokaal niveau netverzwaring niet nodig is. Dat kan positief zijn als investeren in
opslag goedkoper is dan het verzwaren van netten. Tegelijkertijd ziet de ACM een duidelijke rol voor
de markt. Die komt namelijk met innovatieve oplossingen, die een aantal jaar geleden nog nauwelijks
denkbaar waren. Denk aan de thuisbatterijen van Tesla, de batterijen van Nuon bij het windpark
Prinses Alexia en de diensten die AES met haar energieopslag in Vlissingen aanbiedt, onder meer
aan netbeheerder TenneT.
De ACM meent dat deze marktdynamiek bij opslagdiensten niet in de kiem gesmoord moet worden.
Dat risico bestaat volgens de ACM wel, wanneer het takenpakket van regionale netbeheerders
netbeheerders niet nodig is en zelfs remmend kan werken doordat een ongelijk speelveld ontstaat op
de markt.4 De netbeheerder krijgt namelijk zijn investeringen in opslag terug via gereguleerde
tarieven. Commerciële partijen krijgen dat niet, waardoor investeren in opslag voor marktpartijen
duurder en riskanter wordt. Mogelijke gevolgen hiervan zijn dat commerciële investeringen in opslag
achterblijven, belangrijke opslaginnovaties uitblijven en goede marktwerking niet van de grond komt.
Dat acht de ACM onwenselijk.
Ook op Europees niveau wordt kritisch naar opslag gekeken. De Europese Commissie geeft in het
Clean Energy Package (hierna: het winterpakket) aan dat opslag bij regionale netbeheerders pas
denkbaar is wanneer (1) blijkt dat de markt na een open en transparante aanbestedingsprocedure,
geen passend antwoord heeft op de opslagvraag van de netbeheerders en (2) opslag nodig is voor
efficiënt, betrouwbaar en veilig netbeheer.5
Volgens de ACM ligt deze weg ook in Nederland het meest voor de hand. Pas wanneer blijkt dat de
markt niet kan voldoen aan de opslagvraag van de regionale netbeheerders, kan er een tijdelijke rol
zijn voor de netbeheerders. In de afweging of opslag wenselijk is, moet ook rekening worden
gehouden met de lange termijn gevolgen. Denk hierbij niet alleen aan de gevolgen voor innovatie
waar ECN op wijst, maar ook aan de nadelige gevolgen van het uitblijven van netverzwaring voor
andere regio’s. Het uitblijven van netverzwaring kan er namelijk voor zorgen dat overschotten in de
ene regio, niet als goedkope stroom beschikbaar komen voor afnemers in een andere regio. De
vraag is dan of het niet verzwaren van een net, bezien vanuit dit bredere maatschappelijke
4

ECN 2014, Tijdelijke taken voor netbeheerders en overdracht aan commerciële partijen: onder welke condities? Een
beoordelingskader met toepassing op energieopslag.
5
Zie artikel 36 van het richtlijnvoorstel inzake gemeenschappelijke regels voor de intere elektriciteitsmarkt
(COM(2016)864).

5/8

tijdelijk wordt uitgebreid. Uit de welvaartanalyse van ECN blijkt dat een tijdelijke opslagrol voor

perspectief, wel de beste beslissing is.6

3.2

Laadpalen bij het netwerkbedrijf?

Elektrisch vervoer wordt gezien als een belangrijke oplossing voor de verduurzaming van de
energievraag vanuit de transportsector. Elektrisch vervoer zal daardoor toenemen. Dat geldt dus ook
voor de vraag naar laadpalen. De markt voor het plaatsen van laadpalen is een competitieve markt,
maar tegelijkertijd ook een markt in ontwikkeling waar innovaties belangrijk zijn. Op de markt voor
laadpalen zijn commerciële partijen zoals Nuon en Fastned actief, maar ook netwerkbedrijven zoals
Allego en Enpuls. De netwerkbedrijven zijn actief, omdat de laadpalenmarkt raakvlak heeft met
infrastructurele activiteiten. VET staat het netwerkbedrijven toe op deze markt actief te zijn.
Bij de laadpalen is de afweging tussen korte en langetermijneffecten belangrijk. Het plaatsen van
laadpalen is relatief duur. Netwerkbedrijven zijn kapitaalkrachtig en kunnen daardoor makkelijker
investeren in laadpalen. Op korte termijn komen er dus snel laadpalen. Daarnaast pleit voor
netwerkbedrijven dat zij rekening houden met het netbeheerdersperspectief: waar kunnen de
sprake zijn van synergie met netbeheer en kan bijvoorbeeld netverzwaring worden uitgesteld of
voorkomen. Op korte termijn kan het uitrollen van laadpalen door netwerkbedrijven gunstig zijn voor
de energietransitie, maar het is de vraag of dat ook op de lange termijn zo is.
Netwerkbedrijven hebben aangevoerd dat synergie met netbeheer een argument is voor het plaatsen
van laadpalen. De ACM betwist dat niet, maar vermeende synergievoordelen moeten niet worden
overdreven. Synergie speelt namelijk alleen een rol bij de ‘eigen’ netbeheerder. Netwerkbedrijven
hebben geen duidelijke prikkel om rekening te houden met de belangen van ‘vreemde’
netbeheerders. Daarnaast zouden marktpartijen ook kunnen worden gestimuleerd om rekening te
houden met de belangen van netbeheerders. Het non-discriminatoir delen van informatie over
netbelasting is hierbij nodig. Daarnaast is van belang dat marktpartijen deze informatie meewegen in
hun beslissingen zodat maatschappelijk gewenste keuzes worden gemaakt. Dat kan uit eigen
beweging, maar als dat nodig is ook met prikkels. Verder is het op de lange termijn de vraag of deze
activiteit van netwerkbedrijven wenselijk is. Wanneer marktpartijen inderdaad afgeschrikt worden
door de aanwezigheid van kapitaalkrachtige netwerkbedrijven, schieten we ons dan niet in de voet
omdat de innovaties die een competitieve markt met zich brengt niet of beperkter van de grond
komen? Dit vergt een zorgvuldige afweging van korte en langetermijneffecten, bijvoorbeeld met een
MKBA. Die afweging is voor zover de ACM weet voor laadpalen nooit gemaakt.

3.3

Aggregator binnen het netwerkbedrijf?

Binnen de energiemarkt is steeds meer behoefte aan flexibiliteitsdiensten. Dit soort dienstverlening

6

ACM 2016, Energietoezicht en de energietransitie en de ACM 2017, Standpunten ACM over rolverdeling in de
energietransitie.

6/8

laadpalen bezien vanuit netbeheer zo efficiënt mogelijk worden geplaatst? Op die manier kan er

speelt in op de bereidheid van producenten en afnemers om hun energieaanbod en/of -afname op
bepaalde momenten en tegen betaling aan te passen. Aggregators verzamelen flexibiliteit in het
aanbod van energieproducenten en de vraag van grote groepen afnemers en verhandelen deze
flexibiliteit op de energiemarkt. Verschillende partijen hebben interesse in flexibiliteitsdiensten van
aggregators, waaronder netbeheerders. Deze diensten zorgen er namelijk voor dat vraag en aanbod
beter op elkaar wordt afgestemd en incidentele pieken kunnen worden afgevangen. Netverzwaring
kan zo worden voorkomen. Flexibiliteitsdiensten werken echter alleen als producenten en afnemers
flexibiliteit hebben en zolang er ruimte is om te spelen met vraag en aanbod binnen de netcapaciteit.
Als er structureel onvoldoende netcapaciteit is, bieden flexibiliteitsdiensten onvoldoende uitkomst,
omdat de netbelasting te hoog is. Het net is dan de bottleneck en moet worden verzwaard.
Ook de politiek ziet het nut van de flexibiliteitsdiensten van aggregators. Het kabinet onderzoekt
daarom op dit moment of de bestaande wet- en regelgeving voldoende basis biedt voor
aggregators.7 Zonder vooruit te lopen op deze analyse, kijkt de ACM of er op dit vlak een rol zou
kunnen zijn voor netbeheerders of netwerkbedrijven.

energiewetgeving hier aan in de weg. De flexibiliteitsdiensten die een aggregator aanbiedt, zijn
volgens de ACM namelijk een vorm van handel. Een aggregator verkoopt immers de flexibiliteit in het
energieaanbod en/of de energievraag op de markt. Energiehandel binnen de groep van de
netbeheerder is verboden. Op basis van het afwegingskader komt de ACM tot eenzelfde uitkomst.
Ook als de markt nog niet voldoende is ontwikkeld, is er geen reden voor betrokkenheid van de
netbeheerder of het netwerkbedrijf. Handel binnen het netwerkbedrijf kan de netbeheerder een
prikkel kan geven om de ‘eigen’ aggregator voor te trekken. Dat is in strijd met het publieke belang
van onafhankelijk netbeheer. De neutraliteit van de netbeheerder komt dan in het geding.
De ACM ziet uiteraard in dat flexibiliteitsdiensten belangrijk kunnen zijn voor netbeheerders,
bijvoorbeeld als daarmee incidentele pieken die zorgen voor congestie worden afgevangen of
wanneer netverzwaring niet op tijd mogelijk is of leidt tot aantoonbaar hogere maatschappelijke
kosten. In dat laatste geval moet dan net als bij opslag, ook rekening worden gehouden met de
maatschappelijke kosten van het uitblijven van netverzwaring. Bijvoorbeeld omdat overschotten in de
ene regio daardoor niet kunnen worden gebruikt in de andere regio. Als dat efficiënt is, moedigt de
ACM de netbeheerders aan hun vraag naar flexibiliteitsdiensten in te kopen op de markt. Wanneer
netbeheerders hun flexibiliteitsvraag inkopen, geeft dat de markt voor flexibiliteitsdiensten een
belangrijke impuls. Dit is ook de lijn die de Europese Commissie volgt in haar winterpakket.8

3.4

Energiebesparingsdiensten bij het netwerkbedrijf?

Consumenten worden zich steeds bewuster van hun energieverbruik. Ze wekken thuis energie op en
7

EZ 2016, Energieagenda.
Zie vergelijkbaar artikel 32 van het richtlijnvoorstel inzake gemeenschappelijke regels voor de intere elektriciteitsmarkt
(COM(2016)864).
8

7/8

Die rol is er volgens de ACM niet. In de eerste plaats staat het groepsverbod binnen de

zijn bezig met verduurzaming en besparing van energie. Er zijn verschillende vormen van
energiebesparing en -verduurzaming: bijvoorbeeld het plaatsen van zonnepanelen, betere isolatie
van vloeren, muren en daken en zuinigere CV-ketels. De markt voor energiebesparingsdiensten is
afgelopen jaren enorm opgebloeid en competitief. Op deze markt zijn ook netwerkbedrijven actief.
Dat is onder VET niet meer toegestaan.
Wanneer de ACM het afwegingskader toepast, wordt duidelijk waarom. Het gaat hier om activiteiten
die achter de meter van de verbruiker plaatsvinden. Er is dus volgens de ACM geen direct raakvlak
met infrastructuur, waardoor energiebesparing volgens de ACM terecht niet (meer) binnen het
werkgebied van de netwerkbedrijven valt. Netwerkbedrijven stelden in het verleden dat sprake was
van synergie met netbeheer, doordat met energiebesparing netverzwaring kan worden voorkomen.
Die link is volgens de ACM echter te indirect en bestaat evengoed wanneer een commerciële partij
dezelfde diensten aanbiedt. Energiebesparing gaat in de eerste plaats om de belangen van de
consument zelf: besparen en verduurzamen. Dat dit ook gevolgen kan hebben voor de netbelasting,
is slechts een neveneffect. Volgens de ACM is dat onvoldoende om de activiteit daarom aan
netwerkbedrijven toe te staan. Ook hier geldt dat concurrentie van netwerkbedrijven marktpartijen
prijzen mogelijk uitblijven. Dat acht de ACM onwenselijk.

8/8

kan afschrikken, waardoor belangrijke innovaties op het gebied van energiebesparing en scherpere