Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 464

Voorstel van wet van het lid Koşer Kaya tot
intrekking van de Zondagswet

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 2 november 2016
Inhoudsopgave
I.

ALGEMEEN

1

1.
2.
3.
4.
5.

Aanleiding
Motivering
«Zondagsrust» en «openbare rust»
Juridische randvoorwaarden
Gemeentelijke bevoegdheden na intrekking van de
Zondagswet

1
6
15
17
19

II.

ARTIKELSGEWIJS

22

I. ALGEMEEN
1. Aanleiding
De initiatiefneemster is de leden van de fracties die een inbreng hebben
geleverd in het verslag erkentelijk voor de aan het wetsvoorstel
geschonken aandacht. Zij zal hierna de vragen van deze leden naar beste
vermogen beantwoorden. Zij heeft bij deze nota naar aanleiding van het
verslag ook een nota van wijziging gevoegd.
De initiatiefneemster begrijpt de zorgen van de fracties die aandacht
gevraagd hebben voor de toegankelijkheid van kerkgebouwen en het
voorkomen van verstoring van kerkdiensten door geluidsoverlast. In de
nota van wijzigingen zijn daarvoor waarborgen opgenomen. Zij ziet
evenwel geen aanleiding voor het opnemen van regels om vanuit sociale
doelstellingen in een wekelijkse rustdag te voorzien. Daarvoor is geen
noodzaak, nu dat al is geregeld in de Arbeidstijdenwet en dit evenmin het
doel van de huidige Zondagswet is.

kst-34464-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

1

Die initiatiefneemster ziet geen aanleiding om het initiatiefwetsvoorstel in
te trekken ten gunste van het wetsvoorstel van de regering (Kamerstukken
34 529). Dat wetsvoorstel voorziet slechts in een radicale decentralisatie,
ongeacht de consequenties daarvan. De belangrijkste daarvan is, dat bij
gemeentelijke verordening tal van alledaagse, min of meer openbare
gedragingen van burgers verboden kunnen worden, waaronder ook
arbeid van zzp-ers en andere ondernemers waarvan de activiteiten niet
vallen onder de Winkeltijdenwet. Voorts is onvoldoende aandacht
gegeven aan de mogelijkheid van verstoringen door betogingen, niet
alleen van Christelijke erediensten, maar ook van gebedsdiensten van
andere godsdiensten, op andere dagen dan de zondag.
In het initiatiefwetsvoorstel wordt aan gemeentebesturen wel de
bevoegdheid gelaten om de openbare rust te bevorderen, maar deze
wordt in de nota van wijziging beperkt tot maatregelen met betrekking tot
openbare vermakelijkheden en samenkomsten en gedragingen van
personen die naar hun aard gepaard plegen te gaan met aanmerkelijke
geluids- of verkeersoverlast.
Aldus bestaan er aanzienlijke verschillen tussen het voorliggende
wetsvoorstel en het wetsvoorstel dat door de regering is ingediend. In de
onderstaande tabel zijn die verschillen schematisch weergegeven.

a.

b.

c.

d.

e.

f.

Beperking regelingsbevoegdheid
gemeente
m.b.t. sport en ontspanning
Beperking regelingsbevoegdheid
gemeente
m.b.t. culturele vermakelijkheden
Beperking regelingsbevoegdheid
gemeente
tot geluids- en verkeersoverlast
Overigens onbeperkte regelingsbevoegdheid gemeente (voor zover
huishouding van gemeente)
Mogelijkheid voor beperking
betogingen ter voorkoming verstoring kerkdiensten
Waarborg voor toegang kerkgebouwen

Initiatiefwetsvoorstel
43464

Regeringswetsvoorstel
34529

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Nee

Ja
(met beperkingen a,
b, c)
Ja

Ja
(met beperkingen a en
b)
Nee

Ja

Nee

In paragraaf 2 wordt op deze verschillen nader ingegaan.
De leden van de ChristenUnie-fractie begrepen niet waarin de noodzaak is
gelegen om de Zondagswet in te trekken en menen dat een dragende
motivering daarvoor ontbreekt.
In de kern komt de motivering van het wetsvoorstel erop neer dat het niet
tot de taken van de overheid behoort om maatregelen te nemen met
betrekking tot godsdienstige aangelegenheden als de «viering van de
zondag» en de verzekering van de «zondagsrust». Anders dan de hier aan
het woord zijnde leden het voorstellen, gaat het in de Zondagswet niet om
een medicijn tegen de 24/7-economie. Dat blijkt ook uit de memorie van
toelichting op de Zondagswet van 1953, waarin wordt gezegd dat die wet
niet tot doel heeft om vanuit sociale doelstellingen in een wekelijkse
rustdag te voorzien (Kamerstukken II 1950/51, 2176, nr. 3, blz. 1).
De Zondagswet gaat over de viering van de zondag en over de
zondagsrust. Dat zijn godsdienstige begrippen. Aan het wetsvoorstel ligt
de gedachte ten grondslag dat het niet tot de taken van de overheid
behoort om daaromtrent regels vast te stellen. En dat – zo dat al het geval

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

2

was toen de Zondagswet tot stand kwam – er in de huidige tijd geen
beletselen zijn – in ieder geval niet van overheidswege – voor de viering
van de zondag door hen die dat zien als een godsdienstige plicht. Daarom
is de initiatiefneemster van mening dat de Zondagswet niet meer nodig is.
Dat neemt niet weg dat gemeentebesturen ervoor kunnen kiezen om in
hun gemeente op zondagen een bepaald niveau van openbare rust te
bevorderen, en daartoe maatregelen kunnen nemen. Het wetsvoorstel laat
aan gemeenten de ruimte daarvoor, binnen de door de wet gestelde
grenzen. Ook daardoor is de Zondagswet niet meer nodig.
De initiatiefneemster acht de Zondagswet overigens ook niet nodig – net
als de wetgever in de jaren vijftig – ter voorkoming van sociaaleconomische druk op werknemers om 24/7 beschikbaar te zijn. Dat wordt
afdoende gewaarborgd door artikel 5:6 van de Arbeidstijdenwet. Zou dat
anders zijn, dan ligt het in de rede hiertoe de arbeidswetgeving aan te
passen, eerder dan strafrechtelijk te handhaven verboden uit te vaardigen
met betrekking tot het gedrag van degenen die juist beschermd moeten
worden.
De Zondagswet gaat ook niet over de vrijheid ongehinderd kerkdiensten
te kunnen beleggen. Die wordt reeds gewaarborgd door artikel 6 van de
Grondwet. Als het gaat om bescherming tegen opzettelijke verstoring van
kerkdiensten wordt dat gewaarborgd door de artikelen 145 en 146 van het
Wetboek van Strafrecht. In de nota van wijziging heeft de initiatiefneemster ter tegemoetkoming aan bij sommige leden levende zorgen
aanvullende waarborgen opgenomen voor de toegankelijkheid van
kerkgebouwen en het voorkomen van verstoring van kerkdiensten door
geluidsoverlast als gevolg van betogingen en vergaderingen op openbare
plaatsen. Ter voorkoming van geluidsoverlast als gevolg van andere
evenementen kunnen, afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden, bij
gemeentelijke verordening voorschriften worden vastgesteld.
Op de vraag van de leden van de fractie van de ChristenUnie of de
initiatiefneemster overwogen heeft om haar wetsvoorstel in consultatie te
geven luidt het antwoord dat zij dat wel heeft overwogen, maar niet heeft
gedaan. Daarbij was voor haar beslissend dat het hier niet gaat om een
nieuw onderwerp, waarover nog weinig maatschappelijke discussie is
gevoerd en waaromtrent consultatie nieuwe inzichten zou kunnen
opleveren. De initiatiefneemster is uiteraard wel bereid om, zoals door de
hier aan het woord zijnde leden gevraagd, in te gaan op de reacties die uit
de consultatie over het regeringsvoorstel voortkwamen.
De bezwaren waarin verwezen wordt naar de norm uit de Bijbel, waarin
de zondag door God als rustdag is ingesteld, en waarin wordt verwezen
naar de christelijke traditie van Nederland, waren aan de initiatiefneemster uiteraard al bekend. Zij stelt daar tegenover dat in het huidige
tijdsgewricht anders gedacht kan worden over de vraag of de overheid op
dit punt een taak heeft dan voorheen gebruikelijk was. En dat dat kan en
mag leiden tot intrekking van een wet als de Zondagswet, mits redelijke
belangen van degenen die hechten aan godsdienstige verplichtingen en
tradities – zowel als het gaat om een meerderheid van de bevolking als
wanneer het een minderheid betreft – voldoende zijn geborgd. Dat kan het
geval zijn ingevolge bestaande wetten, het voorliggende wetsvoorstel of,
afhankelijk van de plaatselijke behoeften, door nog vast te stellen
gemeentelijke verordeningen.
Ook het belang dat gehecht moet worden aan het (op zondag) ongestoord
kunnen samenkomen in een eredienst is de initiatiefneemster uiteraard
bekend. In de nota van wijzigingen heeft zij hieromtrent nog enkele
aanvullende waarborgen opgenomen. Zoals reeds hiervoor is opgemerkt,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

3

sluit dat niet uit dat zo nodig bij gemeentelijke verordening voorschriften
vastgesteld kunnen worden ter voorkoming van geluidsoverlast door
evenementen. Dat daarmee, meer dan thans, op plaatselijk niveau
maatwerk geboden kan worden, ziet de initiatiefneemster als een voordeel
van het wetsvoorstel.
Dat er niettemin bezwaren zouden zijn tegen het intrekken van de
uniforme landelijke regeling die de Zondagswet is, was te voorzien.
Daarbij wordt echter over het hoofd gezien, dat er, als gezegd, al een veel
belangrijkere landelijke regeling voor rustdagen bestaat en blijft bestaan:
de Arbeidstijdenwet, in het bijzonder artikel 5:6. Die waarborgt overigens,
anders dan de Zondagswet, óók de belangen van de godsdienstige
minderheden voor wie niet de zondag, maar een andere dag als
wekelijkse rustdag geldt (artikel 5:1).
Het is dan ook een misvatting dat er, als de Zondagswet wordt
ingetrokken, geen vast (collectief) moment van rust meer zal zijn. De vrees
om na intrekking van de Zondagswet geen zondagsrust meer te mógen
houden berust op een misverstand; en kan onmogelijk zijn grond vinden
in het voorliggende wetsvoorstel. De initiatiefneemster is het op dit punt
dan ook niet met de respondenten eens.
De initiatiefneemster deelt wel de opvatting dat de maatschappij vraagt
om een moment om tot rust te komen, dat er politiek-maatschappelijke
consensus nodig is over de daarvoor te kiezen dag en dat de zondag
daarvoor praktisch en cultuur-historisch de meest aangewezen dag is. Dat
is namelijk al sinds jaren de keuze die in de Arbeidstijdenwet is gemaakt.
Een bezwaar dat de initiatiefneemster niet had verwacht zijn de gevreesde
economische en arbeidsrelationele consequenties. Die lijken namelijk
geen betrekking te hebben op het voorliggende wetsvoorstel, maar op het
voorstel tot wijziging van de Winkeltijdenwet dat in 2013 tot wet is
verheven.
De initiatiefneemster deelt dan ook niet de analyse dat met dit
wetsvoorstel concurrentie tussen gemeenten dreigt, en dat kleinere,
armere gemeenten uit angst voor vertrek van investeerders als winkelketens en supermarkten geen gebruik zullen maken van de mogelijkheden
die ze straks decentraal krijgen, uit angst hun investeringsklimaat aan te
tasten. Dit gaat over de Winkeltijdenwet, en die is nu niet aan de orde.
Wat bij het gebruik maken van de mogelijkheid om decentraal de
openbare rust te reguleren wèl aan de orde kan zijn is, dat het gemeenten
de mogelijkheid biedt om zich te profileren als een rustige gemeente,
waarin het goed wonen en recreëren is. Of althans als een gemeente
waarin veel verkeers- en geluidsoverlast veroorzakende evenementen als
motorcrosses en kermissen niet zijn toegestaan, in ieder geval niet op
zondag, en misschien ook wel nooit. Daarmee kan de gemeente bewoners
die zij graag binnen haar grenzen haalt proberen te werven, en toeristen
die zij liever niet ziet komen ontmoedigen.
De opvatting dat de Zondagswet een goed evenwicht biedt tussen de
diverse wensen en belangen in de Nederlandse samenleving, deelt de
initiatiefneemster niet. Het belangrijkste belang dat uit de consultatie naar
voren komt – en overigens ook vanzelf spreekt – is dat zij die de zondag
willen vieren overeenkomstig de normen van de Bijbel, dat ongehinderd
kunnen doen. Daarop ziet slechts één artikel van de Zondagswet: artikel 2.
Dat artikel is niet langer nodig gelet op de artikelen 145 en 146 van het
Wetboek van Strafrecht, de in de nota van wijziging aan de Wet openbare
manifestaties toegevoegde bepalingen en het feit dat zo nodig bij
gemeentelijke verordening aanvullende voorschriften vastgesteld kunnen
worden. De vrees voor aantasting van andere belangen is – zoals
hierboven is uiteengezet – ongegrond.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

4

Anderzijds zijn er wèl belangen in het geding van burgers die de zondag
willen benutten om tot rust te komen en zich te ontspannen op een door
hen zelf te bepalen wijze, of die, bijvoorbeeld omdat zij zelfstandig
ondernemer zijn, in een positie zijn om daarvoor een andere dag uit te
kiezen. Zij kunnen door de Zondagswet worden belemmerd om die keuze
vrijelijk te maken. Daarbij komt dat een bepaling als artikel 6 – «Het is
verboden op Zondag zonder genoegzame reden de openbare rust door
arbeid in beroep of bedrijf te verstoren» – zeer onduidelijk is en daardoor
grote rechtsonzekerheid geeft.
Concluderend merkt de initiatiefneemster op dat de internetconsultatie
van het regeringsvoorstel geen nieuwe inzichten heeft opgeleverd.
Overigens kennelijk ook niet voor de regering, die haar wetsvoorstel
ongewijzigd bij de Afdeling advisering van de Raad van State aanhangig
heeft gemaakt.
Wat – achteraf bezien – wel nuttig zou zijn geweest, is het aan respondenten vooraf verschaffen van informatie, niet alleen over het
wetsvoorstel, maar ook over de inhoud van relevante bestaande wetten
als de Arbeidstijdenwet en de Winkeltijdenwet en over de inhoud van de
bestaande Zondagswet. Daardoor had duidelijker kunnen worden wèlke
(straf)bepalingen worden ingetrokken. Dat is geen verwijt aan de Minister
van BZK. Hoe hieraan vorm gegeven had kunnen worden staat ook aan de
initiatiefneemster niet duidelijk voor ogen. Het is wel een aandachtspunt
voor toekomstige consultaties.
De vraag van de leden van de SGP-fractie of het handhaven van een
collectief rustmoment niet ten goede zou kunnen komen aan mensen
persoonlijk en aan de samenleving als geheel beantwoordt de initiatiefneemster in die zin bevestigend, dat daaraan voor de samenleving zeker
voordelen zijn verbonden. Met name het maken van afspraken in de
sociale sfeer wordt erdoor vergemakkelijkt. Dat wordt overigens niet door
de Zondagswet bewerkstelligd, maar door de Arbeidstijdenwet. Daaraan
moet echter worden toegevoegd dat mensen persoonlijk en de samenleving als geheel ook baat kunnen hebben bij enige flexibiliteit. Zo is er
niets tegen als een zzp-er ervoor kiest om zijn tennisafspraken op
maandag te maken – omdat het dan op zijn tennisbaan veel rustiger is dan
op zondag – en in verband daarmee zijn werk op zondag doet. Of dat een
mantelzorger, wetende dat familieleden de zorg op zondag op zich nemen,
ervoor kiest om op zondag te werken teneinde op een doordeweekse dag
als mantelzorger te kunnen fungeren.
Ook de vraag van de hier aan het woord zijnde leden of het wel gewenst is
en praktisch nut heeft om de wet te schrappen, antwoordt de initiatiefneemster bevestigend. De overwegingen van de initiatiefneemster daarbij
zijn al hierboven, in antwoord op vragen van de leden van de fractie van
de ChristenUnie, vermeld.
Dat de wet, zoals de leden van de SGP-fractie veronderstellen, door velen
in de samenleving en door een behoorlijk aantal gemeenten op prijs
wordt gesteld en dat er in de uitvoering geen grote problemen zijn
geconstateerd, maakt dit niet anders. Het neemt immers niet weg dat de
Zondagswet – als voor alle gemeenten geldende uniforme regeling –
gepaard gaat met veel administratieve lasten, die grotendeels kunnen
worden vermeden als de bevoegdheid om regelend op te treden wordt
gedecentraliseerd naar de gemeenten. Daarna zullen alleen de gemeenten
die daaraan behoefte hebben specifieke regels met betrekking tot de
zondag vaststellen, en kunnen zij dat doen op een wijze de past bij hun
plaatselijke omstandigheden. Het is immers maar een klein deel van de
gemeenten die de verbodsbepalingen van de Zondagswet actief toepast: 7
gemeenten handhaven op maateregelen ter voorkoming van onnodig
gerucht door verkeer in de nabijheid van kerken, 2 gemeenten tegen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

5

optochten of bijeenkomsten op zondag voor 13 uur en 2 tegen het zonder
genoegzame reden verstoren van de zondagsrust door arbeid.1
Dat de initiatiefneemster geen bevoegdheid voor gemeenten zou willen
om maatregelen te treffen voor het wegnemen van beletselen voor de
openbare rust op zondagen, is een misverstand. Daar is niets tegen – en
het past ook goed bij de beleidskeuze voor decentralisatie op veel
terreinen – mits die bevoegdheid niet te ver gaat. Gemeentebesturen
moeten volgens de initiatiefneemster in beginsel goed in staat worden
geacht om een eigen afweging te maken, gezien de wensen en belangen
die in hun gemeente spelen. Dat het wetsvoorstel niettemin de vrijheid
van gemeenten enigszins inperkt, komt voort uit de opvatting van de
initiatiefneemster dat het in strijd zou zijn met de scheiding van kerk en
staat als aan àlle burgers van een gemeente, ongeacht hun godsdienstige
en levensbeschouwelijke opvattingen, door gemeentelijke verordeningen
beperkingen worden opgelegd aan hun vrijheid om zelf te bepalen op
welke wijze zij zich op zondag wensen te ontspannen, die in wezen
ontleend zijn aan godsdienstige leefregels. Bij een godsdienstig neutrale
benadering van het bevorderen van «openbare rust» valt niet in te zien
waarom ook gedragingen en activiteiten die geen noemenswaardige
geluids- of verkeersoverlast met zich mee brengen, beperkt zouden
moeten worden.
2. Motivering
De leden van de fracties van de VVD, de PvdA en de SP stelden vragen
over de verhouding tussen het voorliggende wetsvoorstel en het voorstel
dat de regering heeft ingediend (TK 34529). Beide wetsvoorstellen beogen
uitvoering te geven aan de motie-Schouw/Taverne uit 2012, zij het dat de
regering daaraan aanvankelijk geen prioriteit wilde toekennen. Er zijn
echter verschillen op het punt van de eraan ten grondslag liggende
overwegingen, bij de uitwerking daarvan in de voorgestelde wetstekst en
bij de gevolgen in de praktijk.
Het voorliggende wetsvoorstel gaat uit van de gedachte, dat het niet tot
de taken van de overheid behoort om maatregelen te nemen met
betrekking tot godsdienstige aangelegenheden als de «viering van de
zondag» en de verzekering van de «zondagsrust». Daarmee neemt de
initiatiefneemster afstand van de beweegredenen van de huidige, uit 1953
stammende, Zondagswet.
In het regeringsvoorstel gebeurt dat niet. De regering wil de gemeentebesturen bevoegd maken op het terrein dat thans door de Zondagswet
gereguleerd wordt: het wegnemen van de beletselen voor de viering van
de zondag en ter verzekering van de openbare rust op zondag en op enige
Christelijke feestdagen.
De initiatiefneemster meent dat er voor hen die de zondag willen vieren
en op die dag rust in acht willen nemen overeenkomstig de godsdienstige
normen waarnaar zij willen leven, geen beletselen van overheidswege
bestaan die weggenomen behoeven te worden. Dat neemt niet weg dat
voor een beperkt aspect van het vieren van de zondag, het bijwonen van
kerkdiensten, wel beletselen kunnen ontstaan, door een gebrekkige
toegankelijkheid van kerken of door geluidsoverlast, in het bijzonder door
betogingen en vergaderingen op openbare plaatsen. Bij nota van
wijziging zijn daarvoor voorzieningen in het wetsvoorstel opgenomen. In
het regeringsvoorstel ontbreken die.

1

Onderzoek naar de feitelijke werking van de Zondagswet, Den Haag 2015, blz. 10 (bijlage bij
Kamerstukken II 2015/16, 34 300 VII, nr. 10).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

6

Het wetsvoorstel houdt er rekening mee, dat gemeentebesturen ervoor
kunnen kiezen om, ook afgezien van het voorkomen van geluidshinder
voor kerkdiensten, in hun gemeente op zondagen een bepaald niveau van
openbare rust te bevorderen.
Het wetsvoorstel laat hen daarvoor de bevoegdheid. Daarmee kan zo
nodig ook worden voorkomen dat kerkdiensten verstoord worden door
geluidsoverlast welke veroorzaakt wordt door andere evenementen dan
betogingen en vergaderingen op openbare plaatsen. Wel is met de nota
van wijziging het wetsvoorstel zodanig gewijzigd, dat buiten twijfel wordt
gesteld dat een gemeentebestuur, op de grond dat zij plaats vinden op
een godsdienstige rustdag of feestdag, geen beperkingen mag stellen aan
evenementen en gedragingen van personen op zondag, die naar hun aard
nìet gepaard plegen te gaan met aanmerkelijke geluids- of verkeersoverlast.
Het regeringsvoorstel stelt deze beperking niet. Dat kan tot gevolg hebben
dat gemeentebesturen op zondag tal van alledaagse menselijke gedragingen – zoals tuinieren, onderhoud aan huizen en aan vervoermiddelen,
en voor kinderen spelen op straat – die velen in hun vrije weekend willen
verrichten, gaan verbieden op grond van de overweging dat deze
activiteiten niet overeenkomen met het in acht nemen van zondagsrust,
zoals dat in de Bijbel is voorgeschreven; ook als die gedragingen geen
substantiële geluidsoverlast met zich mee brengen.
Op dezelfde grond zullen gemeentebesturen ook het verrichten van arbeid
kunnen verbieden door zelfstandige ondernemers waarvan de activiteiten
niet vallen onder de Winkeltijdenwet. Te denken valt aan de verhuur van
fietsen en het bezorgen van brieven, drukwerk en pakjes; en meer in het
algemeen aan alle zzp-ers. Hun werktijden worden immers niet door de
Arbeidstijdenwet gereguleerd.
Hierbij geldt alleen de beperking dat de gemeentelijke regels betrekking
moeten hebben op het belang van de huishouding van de gemeente. Dat
is echter een niet erg duidelijk begrip. De grenzen ervan kunnen uiteindelijk in een concreet geval alleen door de rechter worden bepaald.
Voordat het zover is, moet rekening gehouden worden met een – wellicht
lange – periode van onzekerheid.
De leden van de VVD-fractie vroegen zich af wat wordt bedoeld met de
zinsnede «kan ook een schending van het recht op gelijke behandeling
van verschillende godsdiensten en levensovertuigingen opleveren». Het
in deze zinsnede bedoelde recht wordt geacht onderdeel uit te maken van
de scheiding van kerk en staat. Een absoluut recht is het niet, omdat in
wetgeving soms een keuze gemaakt moet worden, zoals wanneer het gaat
om de wekelijkse rustdag. Het is dan wel goed gebruik om zo veel
mogelijk rekening te houden met de belangen van hen die een godsdienst
belijden die andere rust- en feestdagen kent dan de Christelijke
godsdienst. De Arbeidstijdenwet en de Winkeltijdenwet doen dat, maar de
Zondagswet doet dat niet. Die is uitdrukkelijk beperkt tot Christelijke rusten feestdagen.
Met de zinsnede «niet zonder meer» doelt de initiatiefneemster op het feit
dat in het wetsvoorstel een beperking is gesteld aan de bevoegdheden
van de gemeentebesturen, vergeleken met de ruimte die zij krijgen
ingevolge het wetsvoorstel van de regering. Daarop is hiervoor reeds
ingegaan.
De leden van de PvdA-fractie vroegen waarom de initiatiefneemster het
wetsvoorstel van de regering niet heeft afgewacht alvorens zij zelf haar
wetsvoorstel indiende. De initiatiefneemster heeft dat gedaan: de
motie-Schouw/Taverne – die opriep tot een regeringsvoorstel – is ruim
drie jaar niet uitgevoerd. Daarna concludeerde de Minister van BZK dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

7

aan intrekking van de Zondagswet «geen prioriteit moet worden
toegekend». Daarop heeft de initiatiefneemster het voorbereiden van een
initiatiefwetsvoorstel ter hand genomen.
Vervolgens heeft óók de Minister van BZK dat gedaan. Op het moment dat
het wetsvoorstel van de regering in consultatie werd gegeven, was het
initiatiefwetsvoorstel gereed voor indiening. Gegeven de wisselende
opvattingen van de Minister van BZK omtrent de prioriteit die aan hij aan
een wetsvoorstel toekende, en gelet op de inhoud van het regeringsvoorstel – de regering koos voor een andere aanpak dan die welke de
initiatiefneemster had gekozen – zag de initiatiefneemster geen aanleiding
om nog langer te wachten met indiening van het gereed liggende
wetsvoorstel. Daarnaast speelde een rol dat zij niet verwachtte dat uit de
consultatie inzichten voort zouden komen die de regering zouden brengen
tot een andere aanpak dan die welke zij reeds had gekozen met het
wetsvoorstel dat in consultatie werd gegeven. Dat bleek ook het geval.
Voor de gevraagde verduidelijking van essentiële verschillen tussen het
wetsvoorstel en het voorstel van de regering verwijst de initiatiefneemster
naar het voorgaande.
Het verschil in formulering van artikel 146 Gemeentewet ten aanzien van
het begrip «openbare vermakelijkheden», mede in het licht van lid 3 bij
dat artikel in het regeringswetsvoorstel, is meer een detail. In de nota van
wijziging is een soortgelijke bepaling opgenomen, om op dat punt niet
afhankelijk te zijn van de aan het initiatiefwetsvoorstel ten grondslag
liggende considerans en motivering. De bepaling in het regeringsvoorstel
is nogal archaïsch geformuleerd, vergeleken met het initiatiefwetsvoorstel. Daardoor lijkt de strekking ervan beperkter en kan discussie
ontstaan over de vraag welke voorstellingen en bijeenkomsten «de
geestelijke, zedelijke of culturele verheffing of ontwikkeling van het
publiek ten doel hebben» en welke niet. De initiatiefneemster heeft die
discussie willen vermijden.
Voorts vroegen de leden van de PvdA-fractie of het regeringsvoorstel
ruimte biedt om op andere dagen dan zondagen wel beletselen op te
werpen. Aannemend dat het hier gaat om beperkingen aan sportbeoefening of andere vormen van ontspanning, komt het de initiatiefneemster
voor dat die ruimte er wel is, zij het niet met als doel het wegnemen van
beletselen voor de viering van en ter verzekering van de openbare rust op
zondag. Dat doel is immers per definitie beperkt tot de zondag. Maar als
een gemeentebestuur beperkingen zou willen stellen aan sportbeoefening
ter verzekering van de openbare rust op zaterdag, staat het regeringsvoorstel daaraan niet in de weg. Het initiatiefwetsvoorstel wèl. Dat spreekt
immers in het algemeen over «een godsdienstige rustdag of feestdag», en
het is van algemene bekendheid dat de zaterdag (sjabbat) de joodse
rustdag is.
Gelet op het vorenstaande deelt de indienster niet de mening van de hier
aan het woord zijnde leden dat het feit dat er twee wetsvoorstellen over
hetzelfde onderwerp voorliggen niet door de inhoud van die wetten wordt
gerechtvaardigd. De verschillen zijn aanzienlijk. Ook zijn de verschillende
aan beide wetsvoorstellen ten grondslag liggende overwegingen van
belang voor de toepassing van de wet die uiteindelijk tot stand komt. Dat
maakt het moeilijk beide wetsvoorstellen ineen te vlechten.
Het enkele feit dat er uiteindelijk besloten moet worden over twee
wetsvoorstellen met betrekking tot hetzelfde onderwerp ziet de initiatiefneemster niet als bezwaarlijk. Het zijn twee weinig omvangrijke en – zeker
na de nota van wijzigingen op het initiatiefwetsvoorstel – goed vergelijkbare wetsvoorstellen.
Besluitvorming is overigens nog niet aan de orde; ook over de vraag of en
de wijze waarop tot één wetsvoorstel gekomen zou kunnen worden. Eerst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

8

zal er duidelijkheid moeten zijn over de verschillen tussen beide
voorstellen. Die kan er pas zijn nadat de regering een nota naar aanleiding
van het verslag over haar wetsvoorstel heeft ingediend. Vervolgens zal
moeten worden beraadslaagd over de waardering die aan de verschillen
tussen beide wetsvoorstellen moet worden gehecht.
Indien dat niet leidt tot de intrekking van een van beide wetsvoorstellen, is
de initiatiefneemster van mening dat de leden van de PvdA-fractie op
inhoudelijke gronden voor het initiatiefwetsvoorstel zouden moeten
stemmen; en niet voor dat van de regering. De redenen daarvoor zijn
hierboven reeds uiteengezet. Daarbij gaat het niet alleen om het beginsel
van de scheiding van kerk en staat, maar ook om de te ruime bevoegdheid
die gemeenten ingevolge het regeringsvoorstel zouden krijgen om aan
burgers beperkingen op te leggen van hun vrijheid om zelf te bepalen op
welke wijze zij zich op zondag wensen te ontspannen, ook als de desbetreffende activiteiten geen noemenswaardige geluids- of verkeersoverlast
met zich mee brengen.
De initiatiefneemster heeft haar wetsvoorstel niet in internet- of andere
consultatie gebracht, op grond van overwegingen die reeds in paragraaf 1
uiteen zijn gezet. Op grond van diezelfde overwegingen heeft de initiatiefneemster ook niet aan organisaties als het Interkerkelijk Contact in
Overheidszaken en het Breed beraad van protestantse kerken om een
reactie op haar wetsvoorstel gevraagd.
Met betrekking tot de bestuurlijke aspecten van de Zondagswet en het
eventueel intrekken daarvan alsmede de opvattingen van bestuurders
daarover ging de initiatiefneemster ervan uit, dat deze voldoende in beeld
waren gebracht door het in opdracht van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties uitgebrachte rapport «Onderzoek naar de
feitelijke werking van de Zondagswet». Dat neemt niet weg dat de
zienswijzen van de VNG en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, zoals die zijn uitgebracht met betrekking tot het regeringsvoorstel, ook relevant kunnen zijn voor het voorliggende wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie vroegen om een toelichting op de keuze om de
beide wetsvoorstellen te handhaven, omdat de overwegingen om de wet
in te trekken in beide voorstellen verschillen. De initiatiefneemster kan
bevestigen dat deze gelegen zijn in de scheiding van kerk en staat en dat
dit principe noodzaakt tot een beperking van de bevoegdheid voor
gemeentebesturen om maatregelen te treffen met betrekking tot de
zondagsrust. Voor een nadere toelichting hierop verwijst de initiatiefneemster de leden van de SP-fractie naar het vorenstaande, in het
bijzonder naar haar antwoordt op een soortgelijke vraag van de leden van
de PvdA-fractie.
De leden van de CDA-fractie vroegen de initiatiefneemster nader toe te
lichten hoe het voorliggende wetsvoorstel zich verhoudt tot de motieSchouw/Taverne, en daarbij met name in te gaan op de in de motie
neergelegde mening «dat het niet nodig is, de zondagsrust wettelijk te
regelen, maar dat het aan gemeenten is om in hun algemene plaatselijke
verordeningen al dan niet bepalingen inzake de zondagsrust op te
nemen».
Het voorliggende wetsvoorstel strekt tot uitvoering van de motie-Schouw/
Taverne en gaat ook uit van de door de hier aan het woord zijnde leden
geciteerde mening. Bij de uitwerking daarvan in het wetsvoorstel – een
motie pleegt niet de precisie te hebben van een wetstekst – heeft de
initiatiefneemster wel onderscheid moeten maken tussen «zondagsrust»
in godsdienstige zin en «openbare rust» in de zin van afwezigheid van
geluids- en verkeersoverlast. Plaatselijke verordeningen kunnen in de
opzet van het wetsvoorstel betrekking hebben op de laatstbedoelde
«openbare rust»; niet op de «zondagsrust».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

9

De leden van de CDA-fractie vroegen ook om aan te geven waarom aan
de intrekking van de Zondagswet, anders dan de Minister van BZK
concludeerde, prioriteit moet worden toegekend. Wat de Minister van BZK
bedoelde, toen hij schreef dat aan intrekking van de Zondagswet «geen
prioriteit» moet worden toegekend, is de initiatiefneemster niet helemaal
duidelijk. Wat daarvan ook zij, inmiddels is de Minister van standpunt
veranderd en heeft de regering een wetsvoorstel ingediend. Welke
prioriteit de Minister toekent aan de behandeling van het regeringsvoorstel is de initiatiefneemster niet bekend.
Voor de redenen waarom de initiatiefneemster een wetsvoorstel heeft
ingediend verwijst zij naar de memorie van toelichting. Zij vraagt niet om
een bijzondere prioriteit bij de behandeling van het wetsvoorstel, maar
verwacht wel dat het in de gebruikelijke planning van de Kamer zal
worden meegenomen; en dat, als de regering opnieuw geen prioriteit
geeft aan de behandeling van haar wetsvoorstel, de behandeling van het
voorliggende wetsvoorstel daarvan geen vertraging ondervindt.
De leden van de CDA-fractie vroegen de initiatiefneemster haar opvatting
over de scheiding van kerk en staat nader toe te lichten. Als hun mening
gaven deze leden, dat scheiding van kerk en staat betekent dat de
overheid ruimte biedt aan pluriformiteit. Verderop in het verslag leken
deze leden de scheiding van kerk en staat letterlijker te nemen en een
inbreuk op die scheiding pas aan te nemen als kerken invloed uitoefenen
op de toepassing van een wet, in casu de Zondagswet.
Deze leden vroegen de initiatiefneemster ook haar stelling te onderbouwen dat de scheiding van kerk en staat en het beginsel van gelijke
behandeling met de Zondagswet en de daarop gebaseerde praktijk niet in
acht zouden worden genomen en om haar opvatting over de scheiding
van kerk en staat te onderbouwen in het licht van de jurisprudentie op dit
gebied.
Deze leden stelden het voor alsof de opvattingen van de initiatiefneemster
over de scheiding van kerk en staat met zich meebrengen dat religie en
haar uitingen uitsluitend thuis horen in het privédomein en daarom uit het
publieke domein zouden moeten worden geweerd.
Voor de initiatiefneemster is de vrijheid van godsdienst het uitgangspunt.
Dat is in eerste instantie een privéaangelegenheid maar heeft, wanneer
gelovigen zich verenigen in kerkgenootschappen, ook een institutionele
component. Daarom spreekt artikel 6 van de Grondwet over het recht van
een ieder om zijn godsdienst vrij te mogen belijden, «individueel of in
gemeenschap met anderen.» Ingevolge artikel 9 van het Europees verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens omvat dit ook het recht om
zowel in het openbaar als privé zijn godsdienst tot uitdrukking te brengen
in erediensten, in onderricht, in praktische toepassing ervan en in het
onderhouden van geboden en voorschriften. Deze ruime omschrijving
maakt reeds duidelijk dat het onmogelijk is om godsdienst uit het publieke
domein te weren. Scheiding van kerk en staat betekent in de opvatting
van de initiatiefneemster dan ook niet dat de overheid dat zou moeten
doen.
Het betekent wel dat de overheid zich niet meer dan strikt nodig is bezig
houdt met de interne aangelegenheden van kerkgenootschappen. Dat
uitgangspunt kan bij verschillende onderwerpen tot verschillende
uitkomsten leiden. Zo geeft artikel 3 van de Algemene wet gelijke
behandeling ervan blijk dat de overheid aan kerkgenootschappen een
grote vrijheid laat, terwijl in artikel 68 van Boek 1 van het Burgerlijk
Wetboek duidelijk de belangen van de overheid voorop staan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

10

Er bestaat dan ook niet een algemene omschrijving of definitie van de
scheiding van kerk en staat. Het is niet een beginsel dat in de Grondwet is
vastgelegd. Er pleegt op verschillende terreinen een verschillende
toepassing aan gegeven te worden. Daarbij kunnen ook verschillende
politieke opvattingen aan de orde zijn, met name met betrekking tot de
vraag of de overheid wel een taak heeft.
Er is wel een algemeen gedeelde opvatting over een aspect van de
scheiding van kerk en staat, die inhoudt dat de overheid de verschillende
godsdienstige stromingen en levensbeschouwingen gelijk behandelt,
tenzij dat niet mogelijk is.
Een geval waarin dat niet mogelijk is doet zich voor bij het vastleggen van
het recht op een wekelijkse rustdag. Dat daarbij is gekozen voor de
christelijke rustdag, de zondag, is historisch verklaarbaar en gerechtvaardigd. Dat vindt ook steun in de jurisprudentie: Hoge Raad 30 maart
1984, NJ 1985, 350.
Daarbij had de wetgever het kunnen laten. In de Zondagswet zijn echter
verbodsbepalingen opgenomen die onmiskenbaar zijn ontleend aan de
verplichtingen omtrent het in acht nemen van zondagsrust, welke voor
lidmaten van orthodox-protestantse kerken gelden ingevolge hun uitleg
van de Bijbel. Die verbodsbepalingen leveren voor de lidmaten van die
kerken geen last op – integendeel, zij gaan hen niet ver genoeg – maar zij
leggen aan burgers die geen lidmaat van die kerken zijn wel beperkingen
op om zelf te bepalen op welke wijze zij op zondag hun tijd kunnen
besteden.
Die beperkingen zijn niet nodig om de leden van de bedoelde kerken
ongehinderd hun geloof te laten belijden en tot uitdrukking te brengen in
het onderhouden van geboden en voorschriften. Daarom is de initiatiefneemster van mening dat de scheiding van kerk en staat en het beginsel
van gelijke behandeling van godsdiensten en levensovertuigingen met de
Zondagswet en de daarop gebaseerde praktijk niet in acht worden
genomen.
Wanneer gesproken wordt over de scheiding van kerk en staat pleegt
onder «kerk» overigens niet louter «kerkgenootschap» te worden
verstaan; het gaat om de verhouding tussen godsdienst en overheid. De
initiatiefneemster begrijpt daaronder niet alleen het zo veel mogelijk gelijk
behandelen van godsdiensten en levensbeschouwingen, maar ook het
zich onthouden van bemoeienis met of een oordeel geven over godsdienstige opvattingen.
Daarvan is sprake als de wetgever meent een balans te kunnen vinden
tussen uiteenlopende godsdienstige opvattingen. De wetgever is vrijwel
voortdurend bezig met het vinden van een balans tussen uiteenlopende
opvattingen in de samenleving op elk gebied van overheidsbeleid. Maar
godsdienstige opvattingen vormen daarop een uitzondering. Die zijn
gebaseerd op geloof; en geen voorwerp van regeringsbeleid. Een balans
of een compromis vinden tussen twee geloofsovertuigingen is, zo het al
mogelijk is, werk voor theologen. De overheid wordt heden ten dage in
democratische rechtsstaten – anders dan in theocratieën – niet geacht op
dat gebied competent te zijn.
Het vinden van een balans tussen een geloofsovertuiging en een
levensbeschouwing waarin geloof géén rol speelt komt de initiatiefneemster voor nòg moeilijker te zijn. Het is echter niet nodig en, als het
vaststellen van de balans gepaard gaat met strafrechtelijk te handhaven
verboden, ook ongewenst. Waar het hier om gaat is niet het vinden van
een balans, maar om tolerantie en, zoals de hier aan het woord zijnde
leden het noemen, ruimte bieden aan pluriformiteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

11

Wat de Zondagswet doet is iets anders. De Zondagswet legt een deel van
de verplichtingen die voor een deel van de bevolking gelden ingevolge
hun interpretatie van de Bijbel, in de vorm van verbodsbepalingen op aan
de hele bevolking; ook aan hen die de Bijbel niet zien als richtsnoer voor
hun handelen of er een andere interpretatie aan geven. Dat is naar de
mening van de initiatiefneemster geen taak voor de overheid.
De leden van de CDA-fractie gaan er kennelijk vanuit, dat de wetgever pas
in actie mag komen als sprake is van daadwerkelijke en grote maatschappelijke problemen of spanningen die opgelost moeten worden. De
initiatiefneemster deelt die opvatting niet. Zij meent dat de motivering die
zij aan het wetsvoorstel ten grondslag heeft gelegd voldoende redenen
oplevert om tot wetgeving over te gaan; in dit geval teneinde een
verouderde wet, de Zondagswet, in te trekken.
De leden van de CDA-fractie vroegen of de initiatiefneemster, waar zij
uitdrukkelijk afstand neemt van de beweegredenen van de huidige
Zondagswet, doelt op het wegnemen van beletselen die aan viering van
de zondag en een aantal christelijke feestdagen in de weg kunnen staan,
en het verzekeren van de openbare rust op die dagen. Dat is inderdaad het
geval.
De hier aan het woord zijnde leden verbinden daaraan de vraag of als
beweegreden van het voorliggende wetsvoorstel moet worden begrepen:
het opwerpen van beletselen die aan de viering van de zondag en een
aantal christelijke feestdagen in de weg kunnen staan. Dat is uiteraard nìet
het geval. De afwezigheid van de eerstbedoelde beweegreden leidt er
logischerwijs niet toe dat de door deze leden genoemde tweede beweegreden aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt. De inhoud van het
wetsvoorstel geeft ook geen enkele grond voor deze suggestie.
Zo nodig zal de ruimte die het wetsvoorstel aan gemeentebesturen biedt
om regels vast te stellen ter voorkoming van geluids- en verkeersoverlast,
ook gebruikt kunnen worden om te voorkomen dat de kerkgang wordt
gehinderd of geluid van buiten in onaanvaardbare mate doordringt tot in
een kerkgebouw en daardoor de godsdienstoefening wordt gehinderd.
Daartoe kunnen evenementen als braderieën, wielerkoersen en kermissen
worden verboden. Dat is overigens niet alleen mogelijk voor zondagen en
voor de directe nabijheid van kerkgebouwen, maar ook voor andere
dagen van de week en voor de gehele gemeente.
Verder vroegen de hier aan het woord zijnde leden op welke wijze het
voorliggende wetsvoorstel waarborgt dat aan het onderhouden van
religieuze verplichtingen op zondag ook in de toekomst niets in de weg zal
worden gelegd, met name ook niet van overheidswege. Die waarborg
biedt het wetsvoorstel niet; en de huidige Zondagswet óók niet. Die
waarborg is gelegen in artikel 6 van de Grondwet en artikel 9 van het
Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.
In haar reactie op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State heeft de initiatiefneemster opgemerkt dat, nu de scheiding van kerk
en staat niet in de Grondwet is vastgelegd, slechts politieke opvattingen
met betrekking tot de taken van de overheid bepalend zijn voor de vraag
of de overheid op terreinen van godsdienst of levensbeschouwing,
waarbij het beginsel van de scheiding van kerk en staat aan de orde kan
zijn, regulerend mag optreden. De leden van de fractie van het CDA
verbonden hieraan de vraag of de overheid naar haar opvatting wel
«openbare rust» zou mogen bevorderen, als de zondag niet een christelijke feestdag was.
Het antwoord van de initiatiefneemster op die vraag is, dat de overheid
met betrekking tot alle dagen van de week, en ongeacht of het een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

12

godsdienstige feest- of rustdag is, de openbare rust in de zin van de
afwezigheid van geluids- en verkeersoverlast mag bevorderen. Wat in
haar opvatting over de scheiding van kerk en staat niet passend is, is het
door de overheid met betrekking tot godsdienstige feest- of rustdagen
strafbaar te stellen van gedragingen van burgers, die geen substantiële
geluids- of verkeersoverlast met zich meebrengen, maar hun grond louter
vinden in de overweging dat die gedragingen niet voldoen aan godsdienstige leefregels met betrekking tot die feest- en rustdagen.
De leden van de CDA-fractie vroegen waarom de initiatiefneemster in de
bepaling, die bedoelt buiten twijfel te stellen dat gemeentebesturen niet
de bevoegdheid hebben om sportbeoefening of andere vormen van
ontspanning op zondagen te beperken, zelf een onderscheid tussen de
zondag en andere dagen van de week invoert. Met de kanttekening dat in
het wetsvoorstel niet gesproken wordt over de zondag, maar over een
godsdienstige rustdag of feestdag, luidt het antwoord op deze vraag dat
de scheiding van kerk en staat alleen in het geding is als de overheid een
activiteit beperkt op de grond dat deze plaats vindt op een godsdienstige
rustdag of feestdag. Als de overheid een activiteit wil beperken op grond
van andere overwegingen kan dat; al ziet de initiatiefneemster vooralsnog
niet welke overwegingen dat met betrekking tot sportbeoefening op
andere dagen dan een godsdienstige rustdag of feestdag zouden kunnen
zijn.
De leden van de CDA-fractie vroegen de initiatiefneemster waarom zij na
de publicatie van het voorstel van de regering om de Zondagswet in te
trekken, een eigen initiatiefwetsvoorstel heeft ingediend. De initiatiefneemster herinnert eraan dat de regering aanvankelijk geen prioriteit aan
het indienen van een wetsvoorstel wilde geven. Daarop heeft zij een
initiatiefwetsvoorstel voorbereid. Dat was gereed voor indiening toen het
regeringswetsvoorstel in consultatie werd gegeven. Daaruit bleek dat het
regeringsvoorstel in belangrijke mate een andere strekking had dan het
onderhavige wetsvoorstel. Dat was voor haar aanleiding om het initiatiefwetsvoorstel in te dienen.
Op de zorgen die blijken uit de consultaties die zijn ingebracht op het
kabinetsvoorstel is de initiatiefneemster reeds ingegaan in paragraaf 1,
naar aanleiding van vragen van de leden van de fractie van de
ChristenUnie.
De vraag van de leden van de CDA-fractie met betrekking tot de bestuurlijke overwegingen en de opvattingen van degenen die belast zijn met de
handhaving van de Zondagswet, is hiervoor reeds beantwoord, naar
aanleiding van een soortgelijke vraag van de leden van de fractie van de
PvdA.
Voor een antwoord op de vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie
om te reageren op het wetsvoorstel van de regering, aan te geven met
welke elementen zij moeite heeft en waarom deze een apart wetsvoorstel
blijven rechtvaardigen, verwijst de initiatiefneemster naar het begin van
deze paragraaf, waar zij antwoord heeft gegeven op soortgelijke vragen
van de leden van de fracties van de VVD, de PvdA en de SP. Daaruit moge
duidelijk worden dat de verschillen tussen het initiatiefwetsvoorstel en
wetsvoorstel 34529 van de regering zo groot zijn, dat de initiatiefneemster
geen aanleiding zag om haar wetsvoorstel in te trekken. Amendementen
zijn nog niet aan de orde.
De leden van de fractie van de ChristenUnie maken uit de memorie van
toelichting en uit de reactie van de initiatiefneemster op het advies van de
Raad van State ten onrechte op, dat zij van mening zou zijn dat de
overheid geen enkele bemoeienis zou mogen hebben met zaken die aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

13

godsdienstige aangelegenheden raken. Uit die hierboven, naar aanleiding
van vragen van de leden van de fractie van het CDA gegeven uiteenzetting
over de opvattingen van initiatiefneemster met betrekking tot de
scheiding van kerk en staat, moge blijken dat de initiatiefneemster van
mening is dat de scheiding van kerk en staat met zich mee brengt dat de
overheid, als dat mogelijk is, de verschillende godsdienstige stromingen
en levensbeschouwingen gelijk behandelt, zich niet meer dan nodig is
bezig houdt met de interne aangelegenheden van kerkgenootschappen en
zich onthoudt van bemoeienis met of een oordeel over godsdienstige
opvattingen.
Daaruit kan ook blijken dat de initiatiefnemer er geen enkele moeite mee
heeft dat de overheid bij de regeling van de arbeidstijden een Christelijke
rustdag heeft aangewezen als de wettelijk verplichte rustdag, en dat zij het
een goed gebruik acht om in gevallen waarin het niet mogelijk is om alle
godsdiensten gelijk te behandelen zo veel mogelijk rekening te houden
met de belangen van hen die een andere godsdienst belijden dan de
Christelijke (zoals de Arbeidstijdenwet en de Winkeltijdenwet dat doen,
maar de Zondagswet niet.)
De initiatiefneemster is dan ook van mening dat een vast moment van
rust, dat collectief geborgd is, niet alleen een zaak van religieuze aard is.
Hieraan liggen ook politiek-maatschappelijke opvattingen ten grondslag.
Het borgen van een vast moment van rust is echter niet het doel en ook
niet het resultaat van de Zondagswet, maar van de Arbeidstijdenwet. Die
wet geeft aan werknemers een recht op een vrije dag; in beginsel de
zondag. Wat de Zondagswet doet is iets anders: aan burgers verbieden op
zondag bepaalde activiteiten uit te oefenen. Dat beperkt hen in hun
vrijheid om zelf te bepalen hoe zij tot rust willen komen, zonder dat dit
noodzakelijk is om hun godsdienstige medeburgers voldoende ruimte te
geven om hun godsdienst te belijden.
De initiatiefneemster erkent dat het een overheidstaak en zelfs een plicht
kan zijn om te borgen dat burgers hun vrijheid van godsdienst kunnen
uitoefenen. Daarbij gaat het om de toegankelijkheid van kerkgebouwen en
bescherming tegen verstoring van erediensten. Daartoe worden met de
nota van wijziging enige voorzieningen in de Wet openbare manifestaties
toegevoegd en blijven de artikelen 145 en 146 van het Wetboek van
Strafrecht gehandhaafd. Voorts kunnen bij gemeentelijke verordening
regels worden vastgesteld ter voorkoming van geluids- en verkeersoverlast. Die kunnen er mede voor zorgen dat verstoring van erediensten
door geluid van andere evenementen dan die welke onder de Wet
openbare manifestaties vallen wordt voorkomen. Als gevolg hiervan kan
artikel 2 van de Zondagswet worden gemist.
Naar aanleiding van het verzoek van de leden van de SGP-fractie om een
nadere toelichting op haar opvatting over de scheiding van kerk en staat
verwijst de initiatiefneemster naar het betoog daarover dat zij hierboven
heeft opgenomen in antwoord op vragen van de leden van de fractie van
het CDA, en naar haar antwoord op vragen van de leden van de fractie
van de ChristenUnie over dit onderwerp. De veronderstelling van deze
leden dat in deze opvatting de Zondagswet altijd al in strijd zou zijn
geweest met de scheiding van kerk en staat is in beginsel juist. Die
opvatting was echter toentertijd kennelijk niet de heersende politieke
opvatting. De Zondagswet is inmiddels 63 jaar oud. In de loop van zo’n
lange periode kunnen de politieke opvattingen over de taken van de
overheid veranderen.
In het debat daarover zijn godsdienstige argumenten zeker niet buitengesloten. Het is ook volstrekt legitiem om de politieke overtuiging te
koesteren dat er géén scheiding van kerk en staat dient te zijn, en dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

14

wetten van de overheid zo veel mogelijk overeen moeten komen met
Gods Wet. Alleen is dat niet de opvatting van de initiatiefneemster.
Het is juist dat bij de totstandkoming van de Zondagswet in 1953 is
betoogd dat het niet de bedoeling was om godsdienstige verplichtingen
op te leggen. Dat neemt echter niet weg, dat de meeste artikelen van de
Zondagswet betrekking hebben op gedragingen, die ook verboden zijn
ingevolge orthodox-protestantse opvattingen over de in acht te nemen
zondagsrust. Alleen artikel 7 vormt daarop een uitzondering. Ook in de
wet zelf, in artikel 5a, tweede lid, wordt een verbinding gelegd tussen
bepaalde gedragingen en de in de gemeente overheersende godsdienstige overtuigingen, die zich tegen die gedragingen verzetten. Daarbij gaat
het om de in de artikelen 3 en 4 verboden gedragingen: het zonder strikte
noodzaak verwekken van gerucht en het houden, gelegenheid geven voor
of deelnemen aan openbare vermakelijkheden. Dat die overtuigingen zich
ook verzetten tegen arbeid op zondag, waarover artikel 6 een verbod
bevat, is van algemene bekendheid.
De initiatiefneemster vindt de gedachte van een gemeenschappelijke
rustdag van waarde voor de samenleving. Maar daarnaast kunnen, zoals
zij reeds in paragraaf 1 in antwoord op een eerdere vraag van de hier aan
het woord zijnde leden opmerkte, mensen persoonlijk en de samenleving
als geheel ook baat hebben bij enige flexibiliteit.
In ieder geval vindt zij de uitvoering die aan deze gedachte is gegeven in
de Arbeidstijdenwet toereikend. Voor het overige kan het aan ieder
individu overgelaten worden om zelf te bepalen hoe hij de wekelijkse
rustdag wil gebruiken. Het welbevinden van de Nederlandse samenleving
wordt niet bevorderd door het strafrechtelijk verbieden van bepaalde
activiteiten op zondag. Wel kan op plaatselijk niveau tot het oordeel
gekomen worden dat het welbevinden van de lokale gemeenschap
bevorderd kan worden door een bepaald niveau van openbare rust, in de
zin van de afwezigheid van geluids- en verkeersoverlast. Daartoe kunnen
dan bij gemeentelijke verordening regels worden vastgesteld.
3. «Zondagsrust» en «openbare rust»
De leden van de CDA-fractie vroegen of elke inperking van de vrijheid die
burgers toekomt om zelf invulling te geven aan hun tijdbesteding op
zondagen in de ogen van de initiatiefneemster onaanvaardbaar is. Haar
antwoord hierop is ontkennend. Soms botst de vrijheid van de ene burger
met de rechten van de ander. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als de
uitoefening van het recht tot betoging botst met de uitoefening van de
vrijheid van godsdienst. Daarbij kan gedacht worden aan zó grote
geluidsoverlast, dat een kerkdienst daardoor wordt verstoord. In de nota
van wijziging is hieromtrent een aanvulling van de Wet openbare
manifestaties opgenomen. Die geeft in dit soort gevallen voorrang aan de
vrijheid van godsdienst. Ook bij gemeentelijke verordening vast te stellen
beperkingen ter voorkoming van geluidsoverlast kunnen aanvaardbaar
zijn. Maar als geluids- of verkeersoverlast niet aan de orde is, acht de
initiatiefneemster beperkingen van de vrijheid van burgers om zelf
invulling te geven aan hun tijdbesteding op zondagen inderdaad
onaanvaardbaar. Zij ziet ook niet hoe gedragingen van burgers die geen
geluids- en verkeersoverlast met zich mee brengen in conflict zouden
kunnen komen met de vrijheid van godsdienst van anderen.
De leden van de CDA-fractie vroegen ook of bevordering van «openbare
rust» op andere dagen van de week dan de zondag geen vergaande
inperking betekenen van de vrijheid die burgers toekomt om zelf invulling
te geven aan hun tijdbesteding. De initiatiefneemster wijst erop dat een
gemeentebestuur ervoor kan kiezen om op welke dag van de week ook, of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

15

op alle dagen van de week, in de gemeente een bepaald niveau van
openbare rust te bevorderen in de zin van de afwezigheid van geluids- en
verkeersoverlast, zo lang dat niet in strijd is met hogere wetten en het
geacht kan worden het belang van de huishouding van de gemeente te
dienen. Dat zal dan ongetwijfeld een inperking met zich mee brengen van
de vrijheid van burgers om zelf invulling te geven aan hun tijdsbesteding,
maar die zal veel minder ver gaan dan wanneer het gaat om gedragingen
die nìet gepaard gaan met geluids- of verkeersoverlast. De economische
consequenties van zo’n keuze zullen overigens waarschijnlijk veel
ingrijpender zijn.
Wat deze leden in dit verband verstaan onder het economische begrip
«collectief goed», is aan de initiatiefneemster niet duidelijk. Op de vraag
of «openbare rust» een collectief goed is, en welke consequenties daaraan
kunnen worden verbonden, kan de initiatiefneemster dan ook geen
antwoord geven.
De leden van de D66-fractie begrepen goed, dat de initiatiefneemster het
niet nodig vond om in het wetsvoorstel vast te leggen dat gemeenten
geen regels mogen stellen om de «zondagsrust» in godsdienstige zin te
verzekeren, maar wel om de «openbare rust» in de zin van de afwezigheid
van geluids- en verkeersoverlast te bevorderen. Dat is inderdaad reeds de
consequentie van de considerans van het wetsvoorstel en van de in de
memorie van toelichting opgenomen motivering. Bij nadere overweging
acht de initiatiefneemster het echter beter om hiertoe het wetsvoorstel
aan te passen. Dat is gebeurd in de bij deze nota naar aanleiding van het
verslag behorende nota van wijziging. Daarin is uitdrukkelijk opgenomen
dat gemeentebesturen geen beperkingen mogen stellen aan openbare
vermakelijkheden en samenkomsten en gedragingen van personen die
naar hun aard niet gepaard plegen te gaan met aanmerkelijke geluids- of
verkeersoverlast, op de grond dat zij plaats vinden op een godsdienstige
rustdag of feestdag.
De constatering van de leden van de fractie van de ChristenUnie dat de
initiatiefneemster heeft aangegeven dat een collectief moment van rust
geen overheidstaak is maar een individuele keuze is onjuist. De initiatiefneemster heeft duidelijk als haar mening gegeven dat behoefte bestaat
aan het verzekeren van vaste dagen in de week voor rust en ontspanning,
dat zij de Arbeidstijdenwet hiervoor van groot belang acht en dat zij
daaraan niet wil tornen. Dat impliceert dat zij van mening is dat het
handhaven van de Arbeidstijdenwet een overheidstaak is.
Het is de initiatiefneemster niet bekend dat het individuele recht dat de
Arbeidstijdenwet aan werknemers toekent onder druk staat. Ook valt niet
in te zien waarom het onder druk zou komen te staan als de Zondagswet
wordt ingetrokken. De enige bepaling van de Zondagswet die een
waarborg geeft voor de rechten van individuen is artikel 7, met betrekking
tot sportbeoefening en andere vormen van ontspanning. In het
wetsvoorstel wordt die bepaling, in een iets andere redactie en in een
andere wet, de Gemeentewet, gehandhaafd.
Daaraan zijn met de nota van wijziging nog twee andere soortgelijke
bepalingen toegevoegd.
Bovendien is met de nota van wijziging de Wet openbare manifestaties
aangevuld met waarborgen voor de toegankelijkheid van kerkgebouwen
en het voorkomen van geluidshinder voor kerkdiensten.
Daarmee zijn naar het oordeel van de initiatiefneemster voldoende
beschermende maatregelen genomen voor het recht van burgers om zelf
te bepalen welke invulling zij wensen te geven aan de zondag: hetzij door
kerkbezoek, het in acht nemen van rust en het naleven van eventuele
andere godsdienstige leefregels, hetzij door andere activiteiten naar eigen
keuze, zowel op het gebied van werk als van recreatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

16

De vraag van de hier van het woord zijnde leden welke taken de overheid
heeft als het gaat om het ordenen van het economische verkeer, kan de
initiatiefneemster niet plaatsen. Als deze leden bedoelen dat de overheid
net zo goed een taak heeft bij het ordenen van het godsdienstige en
recreatieve leven op zondag als zij een taak heeft bij het ordenen van het
economische leven, is het antwoord van de initiatiefneemster dat de
scheiding van kerk en staat naar haar oordeel met betrekking tot
godsdienstige aangelegenheden een veel grotere terughoudendheid vergt
dan met betrekking tot economische aangelegenheden. De in de vorige
alinea genoemde wetten en wetsbepalingen zijn voldoende. De
Zondagswet kan worden ingetrokken.
De leden van de SGP-fractie vroegen wat het precieze gevolg is van het
gemaakte onderscheid tussen zondagsrust en openbare rust.
De initiatiefneemster ziet «zondagsrust» als een godsdienstig gebod dat
zich richt tot gelovigen. Zij moeten daadwerkelijk en persoonlijk op
zondag rust in acht nemen. Openbare rust is een toestand van de publieke
ruimte die kan worden waargenomen; bijvoorbeeld ’s nachts, als de
bevolking van haar nachtrust geniet; en in sommige gemeenten ook op
zondag, indien een (grote) meerderheid van de bevolking zondagsrust in
acht neemt. «Openbare rust op zondag» is dan een toestand waarin nog
nauwelijks menselijke activiteiten in de publieke ruimte kunnen worden
waargenomen.
Na intrekking van de Zondagswet kunnen gemeentebesturen, als zij dat
gewenst achten, regels stellen ter verzekering van de openbare rust op
zondag. Dat zouden zij kunnen doen vanuit de gedachte dat als de
godsdienstige verboden met betrekking tot de zondagsrust worden
opgenomen in een gemeentelijke verordening, de openbare rust op
zondag vanzelf ontstaat.
Vanuit haar opvattingen over de scheiding van kerk en staat vindt de
initiatiefneemster dat onwenselijk. Dan zouden door de overheid aan
burgers verboden worden opgelegd, die in wezen godsdienstige
leefregels zijn, zoals het verbod om op zondag arbeid te verrichten.
Daarom heeft de initiatiefneemster het wetsvoorstel zodanig aangevuld,
dat ter bevordering van de openbare rust op zondag nog slechts gedragingen van burgers kunnen worden beperkt, die naar hun aard gepaard
plegen te gaan met aanmerkelijke geluids- of verkeersoverlast.
Een gemeentebestuur dat ervoor kiest om op die wijze op zondag een
bepaald niveau van openbare rust in de gemeente te bevorderen, kan dat
zowel doen op grond van godsdienstige als op andere argumenten.
Daarbij is wel van belang dat gemeentelijke verordeningen het belang van
de huishouding van de gemeente moeten dienen. Een religieuze
argumentatie kan er een aanwijzing voor zijn dat het in wezen niet gaat
om de huishouding van de gemeente, maar om het voldoen aan Gods
Wil.
4. Juridische randvoorwaarden
De leden van de CDA-fractie citeerden uit het onderzoeksrapport
Juridische en grondrechtelijke aspecten van de Zondagswet, dat
intrekking van de Zondagswet tot gevolg zou hebben dat aan de daarin
neergelegde bescherming van de godsdienstvrijheid, in ieder geval op het
niveau van de wet in formele zin, een einde komt. Zij vroegen de
initiatiefneemster nader in te gaan op de positieve verplichtingen voor de
overheid die voortvloeien uit artikel 9 EVRM.
De initiatiefneemster erkent dat sommige klassieke grondrechten zo
geïnterpreteerd kunnen worden, dat zij niet slechts een aanspraak geven
op overheidsonthouding, maar ook op «hulp» van de overheid. In
Constitutioneel recht van C.A.J.M. Kortmann c.s. wordt er echter op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

17

gewezen dat deze materie niet nader in wettelijke maatstaven is uitgewerkt, dat de rechtspraak op dit punt onvast is, en dat ook het gevaar
dreigt dat men met een dergelijke interpretatie juist doet wat de klassieke
grondrechten beogen tegen te gaan: het binnenhalen van de overheid.
Dat gevaar dreigt in het bijzonder wanneer in de klassieke vrijheidsrechten
positieve verplichtingen tot (strafrechtelijk) overheidsoptreden worden
gelezen.
In deze benadering past de opvatting van de initiatiefneemster, dat in
ieder geval de artikelen 3 tot en met 6 van de Zondagswet dienen te
vervallen. Niet valt in te zien waarom deze strafbepalingen nodig zouden
zijn om de godsdienstvrijheid te beschermen.
Uit hetgeen de opstellers van het genoemde onderzoeksrapport opmerken
over de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de
mens, trekt de initiatiefneemster de conclusie dat verstoringen van de
zondagsrust, in de vorm van onder meer lawaai, optochten en openbare
vermakelijkheden, wel als beperkingen van de godsdienstvrijheid kunnen
worden aangemerkt, en dat dientengevolge artikel 2 van de Zondagswet
beschouwd kan worden als een bescherming van de godsdienstvrijheid.
De onderzoekers van de VU merken daarover echter op, dat met de
artikelen 145 en 146 van het Wetboek van Strafrecht zeer waarschijnlijk
een voldoende wettelijk kader is geschapen ter bescherming van de
godsdienstuitoefening tegen inbreuken door derden.
Dat vergt enige nadere nuancering. Artikel 146 Sr. ziet alleen op een
opzettelijke verstoring van een godsdienstige samenkomst. Verstoring is
ook mogelijk door geluidsoverlast die afkomstig is van betogingen of
andere evenementen. Het voorkomen daarvan door een beperking van
het recht tot betoging vergt echter een wettelijke grondslag. Daarom is in
de nota van wijziging een aanvulling op de Wet openbare manifestaties
opgenomen. Daaraan is een waarborgen voor de toegankelijkheid van
kerkgebouwen toegevoegd. In gemeentelijke verordeningen kunnen zo
nodig waarborgen opgenomen ter voorkoming van geluidsoverlast door
andere evenementen dan die welke vallen onder de Wet openbare
manifestaties.
Daarbij is wel een aandachtspunt of het redelijk het is om ook
niet-opzettelijke verstoring van een samenkomst tot het belijden van
godsdienst of levensovertuiging door een burger strafbaar te stellen. Het
ligt eerder in de rede om een bestuurlijke waarborg te realiseren door een
vergunningenstel voor het organiseren van evenementen in het leven te
roepen. Overigens mag ook van de beheerder van een kerkgebouw
worden verwacht, dat hij maatregelen neemt om het binnendringen van
geluid van buiten te beperken, hetzij reeds bij de bouw, hetzij later door
geluidsisolatie.
In het licht van het vorenstaande meent de initiatiefneemster dat artikel 2
van de Zondagswet kan worden gemist, en dat niet volgehouden kan
worden dat de overheid door het laten vervallen ervan haar rechtsplicht
tot het beschermen van de vrijheid van godsdienst niet zou naleven.
Andere eventuele beperkingen voor de godsdienstvrijheid en mogelijke
positieve verplichtingen van de overheid ter bescherming van de
godsdienstvrijheid dan die welke te maken hebben met verstoringen van
erediensten, komen in de Zondagswet niet aan de orde. Daarbij zou
gedacht kunnen worden aan waarborgen voor het kunnen onderhouden
van geboden en voorschriften als het kunnen het dragen van bepaalde
kledingstukken en mogelijkheden tot gebed. Waarborgen daarvoor
moeten niet in de Zondagswet en ook niet in het initiatiefwetsvoorstel
worden gezocht, maar – tot op zekere hoogte – in de Algemene wet gelijke
behandeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

18

De initiatiefneemster gaat ervan uit dat met het vorenstaande ook de
vragen van leden van de fractie van de ChristenUnie over de borging van
godsdienstvrijheid en de betekenis van het Europeesrechtelijke en
grondwettelijke kader in relatie tot haar wetsvoorstel zijn beantwoord.
Ook in paragraaf 4 van de memorie van toelichting is zij daarop ingegaan.
De leden van de SGP-fractie wezen erop, dat de vrijheid van godsdienst
ertoe noodzaakt dat mensen ongehinderd samen kunnen komen in hun
kerkgebouw. Zij vroegen hoe op grond van dit wetsvoorstel is gegarandeerd dat gemeenten geen inbreuk maken op deze vrijheid door bijvoorbeeld sportevenementen op straat toe te staan, waardoor het kerkgebouw
onbereikbaar is.
De initiatiefneemster heeft hiervoor in de nota van wijziging een
zorgplicht voor het gemeentebestuur opgenomen. Daarnaast wordt een
ongestoorde kerkgang door artikel 6 van de Grondwet beschermd. Tegen
handelingen van een gemeente die daarmee in strijd zijn kan bij de
rechter rechtsbescherming worden verkregen.
5. Gemeentelijke bevoegdheden na intrekking van de
Zondagswet
De leden van de VVD-fractie vroegen om een nadere duiding te geven van
datgene wat in het nieuwe artikel 146 Gemeentewet wordt voorgesteld, en
daarbij de vraag te beantwoorden wat en in welke situaties een gemeente
nu wel of niet mag regelen c.q. verbieden.
In het nieuwe artikel 146 Gemeentewet wordt bepaald dat een gemeentebestuur geen beperkingen mag stellen aan sportbeoefening of andere
vormen van ontspanning die niet als in overwegende mate openbare
vermakelijkheden zijn te beschouwen, op de grond dat zij plaatsvinden op
een godsdienstige rustdag of feestdag. Dit impliceert dat het gemeentebestuur slechts in twee gevallen wèl beperkingen mag stellen.
Ten eerste: de sportbeoefening wordt beperkt op een andere grond dan
dat hij plaats vindt op een godsdienstige rust- of feestdag. Dat is de eerste
plaats het geval indien het sportbeoefening of andere vormen van
ontspanning betreft op andere dagen dan godsdienstige rust- of feestdagen. In de tweede plaats is denkbaar dat sportbeoefening of
ontspanning op godsdienstige rust- of feestdagen wordt beperkt op
gronden die nìet zijn gelegen in de hoedanigheid van die dagen als
godsdienstige rust- of feestdag. Dat zal moeten blijken uit de motivering
die aan het besluit ten grondslag is gelegd.
Ten tweede: het gaat in overwegende mate om een openbare vermakelijkheid. Dat is in de Gemeentewet een bekend begrip. Ingevolge artikel
174 is de burgemeester belast met het toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden. Voorbeelden zijn kermissen, braderieën,
festivals, wandeltochten en sportwedstrijden. Bij sportwedstrijden gaat
het per definitie om sportbeoefening, maar niet iedere sportbeoefening is
een openbare vermakelijkheid, ook al zijn er wat toeschouwers bij. De
vraag is of de wedstrijd in overwegende mate als een openbare vermakelijkheid is te beschouwen.
Dat is bij een wedstrijd in het betaald voetbal onmiskenbaar het geval. Dat
heeft zowel onder de huidige Zondagswet als na het wet worden van het
voorliggende wetsvoorstel tot gevolg dat plaatselijke verordeningen er
voorschriften over kunnen bevatten en de burgemeester er bevelen over
mag geven. Die kunnen ook betrekking hebben op de vraag of een
wedstrijd wel of niet op zondagochtend om 11.00 uur mag worden
gespeeld.
Voor een religieuze bijeenkomst die niet in een kerkgebouw plaats vindt,
maar op een openbaar (festival-)terrein, geldt de Wet openbare manifestaties. Dat brengt met zich mee dat er bij gemeentelijke verordening

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

19

bepaalde regels over vastgesteld moeten worden en dat de burgemeester
voorschriften en beperkingen kan stellen of een verbod kan geven. Deze
bevoegdheden mogen echter slechts worden aangewend ter bescherming
van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of
voorkoming van wanordelijkheden.
Godsdiensten kennen vaak rust- en/of feestdagen. In de Christelijke
godsdienst is de zondag de rustdag en zijn bijvoorbeeld Hemelvaartsdag,
de eerste en de tweede Paasdag en de eerste en de tweede Kerstdag
feestdagen. In dit verband moet ook de Goede Vrijdag als een Christelijke
feestdag worden beschouwd. In de Joodse godsdienst is de sjabbat
(zaterdag) de wekelijkse rustdag. In sommige islamitische landen ligt op
vrijdag het openbare leven stil. Daaruit blijkt dat een godsdienstige
rustdag ook een andere dag dan de zondag kan zijn.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de SP-fractie of het
wetsvoorstel niet onnodig treedt in lokale bevoegdheden merkt de
initiatiefneemster op dat voor haar het uitgangspunt is dat gemeenten het
meest geschikt zijn om in hun verordeningen al dan niet bepalingen
inzake de openbare rust op te nemen, op zondagen of welke dagen van de
week dan ook. Hoe dit in de praktijk zal uitpakken zal afhangen van de
plaatselijke omstandigheden en van de politieke opvattingen binnen de
gemeente.
Van de beperkingen op de lokale bevoegdheden die na de nota van
wijziging in het wetsvoorstel zijn opgenomen, zijn de eerste twee niet
nieuw. Zij zijn ontleend aan de huidige Zondagswet. De derde beperking –
met betrekking tot openbare vermakelijkheden en samenkomsten en
gedragingen van personen die naar hun aard niet gepaard plegen te gaan
met aanmerkelijke geluids- of verkeersoverlast – is naar de mening van de
initiatiefneemster nodig omdat gemeentebesturen na het intrekken van de
Zondagswet de ruimte krijgen om ook andere gedragingen dan die welke
thans in de Zondagswet worden gereguleerd aan beperkingen te
onderwerpen. Daar heeft de initiatiefneemster geen bezwaar tegen, tenzij
het gaat om gedragingen die naar hun aard niet gepaard plegen te gaan
met aanmerkelijke geluids- of verkeersoverlast. Indien de bevoegdheden
van de gemeenten zich mede daartoe zouden uitstrekken, zou de vrijheid
van burgers om zelf invulling te geven aan hun tijdsbesteding op
godsdienstige rust- en feestdagen te ver kunnen worden ingeperkt.
Op de verschillen tussen het voorliggende wetsvoorstel en het
wetsvoorstel van de regering (TK 34529) is de initiatiefneemster al aan het
begin van paragraaf 2 ingegaan, in antwoord op vragen van de leden van
de fracties van de VVD, de PvdA en de SP. In antwoord op de vraag van de
leden van de D66-fractie met betrekking tot de verschillen tussen beide
wetsvoorstellen op het punt van de regelgevende bevoegdheid van
gemeentebesturen, merkt de initiatiefneemster op dat deze bevoegdheid
als gevolg van beide wetsvoorstellen groter wordt dan thans het geval is,
zij het als gevolg van het regeringsvoorstel groter dan als gevolg van het
initiatiefwetsvoorstel. Het verschil zit in de eerste plaats in de aan beide
wetsvoorstellen ten grondslag liggende overwegingen en in de tweede
plaats in de tekst van het wetsvoorstel.
De scheiding tussen kerk en staat speelt in de overwegingen van de
regering geen rol. De regering biedt aan gemeentebesturen ruime
beleidsvrijheid om ter verzekering van de openbare rust op zondag regels
vast te stellen, ook als het gaat om verzekering van de zondagsrust in
godsdienstige zin. Dat impliceert dat de godsdienstig-politieke opvattingen in de gemeente aangaande de zondagsrust bepalend kunnen zijn
voor de wijze waarop deze beleidsvrijheid wordt ingevuld. Dat kan leiden
tot het verbieden van gedragingen van burgers die veel verder gaan dan
de verboden van de huidige Zondagswet. Het initiatiefwetsvoorstel bevat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

20

op dit punt een inperking van de beleidsvrijheid van gemeenten:
gemeentebesturen mogen openbare vermakelijkheden en samenkomsten
en gedragingen van personen niet beperken als die naar hun aard niet
gepaard plegen te gaan met aanmerkelijke geluids- of verkeersoverlast.
Anders dan de leden van de ChristenUnie-fractie gelezen menen te
hebben heeft de initiatiefneemster zich niet uitgesproken over de mate
waarin gemeenten gebruik maken van de Zondagswet. In de zienswijze
van de initiatiefneemster kan hieraan ook geen argument voor behoud
van de Zondagswet gelegen zijn.
Overigens pleegt in het algemeen, als er geen problemen zijn doordat
burgers, maatschappelijke organisaties en bestuurders voldoende met
elkaars belangen rekening houden, niet tot wetgeving te worden
overgegaan. Is dat in het verleden wèl gebeurd, maar doen er zich nog
maar weinig situaties voor waarin ingrijpen op grond van de wet
noodzakelijk is, dan kan dat een goede reden zijn om tot deregulering over
te gaan en een wet in te trekken.
Ook is mogelijk dat er nog wel situaties kunnen zijn waarin ingrijpen
nodig is, maar regulering op gemeentelijk niveau passender wordt geacht
dan op het niveau van de wet. Ook dan kan de desbetreffende wet
ingetrokken worden.
Aan het initiatiefwetsvoorstel ligt de gedachte ten grondslag dat als het,
ondanks de wijze waarop verschillende bevolkingsgroepen ook zonder
wettelijke voorschriften al met elkaar om horen te gaan en rekening horen
te houden met elkaars belangen en wensen – en dus ook van hen die op
zondag ter kerke willen gaan – in de lokale omstandigheden toch nog
voorkomt dat bijvoorbeeld de godsdienstuitoefening wordt gehinderd of
dreigt te worden gehinderd, dat een reden kan zijn om naast de mogelijkheden tot ingrijpen op grond van de artikelen 145 of 146 Sr. en de Wet
openbare manifestaties, een gemeentelijke verordening tot stand te
brengen die zich richt tegen geluids- of verkeersoverlast door openbare
vermakelijkheden en samenkomsten, in het bijzonder in de nabijheid van
kerken en gedurende de tijd dat daarin erediensten worden gehouden.
Als het gaat om de praktijk die door de hier aan het woord zijnde leden
aan de orde wordt gesteld, is de Zondagswet naar de mening van de
initiatiefneemster niet zozeer een probleem of een hinderpaal voor het
bereiken van een lokale balans, als wel niet het juiste instrument daartoe.
Er bestaat zo nodig een beter middel: de gemeentelijke verordening. Met
die gedecentraliseerde bevoegdheid kan een gemeentebestuur inderdaad
vanuit grondwettelijke en Europeesrechtelijke kaders bescherming bieden
waar dat nodig is en waar dat geacht kan worden tot de taken van de
overheid te behoren. Daarom kan de Zondagswet vervallen.
Haar opvatting hieromtrent baseert de initiatiefneemster in de eerste
plaats op de inhoud van de Zondagswet. Slechts één artikel daarvan –
artikel 2 – is uitdrukkelijk gericht op de bescherming van erediensten. De
vijf daarop volgende artikelen hebben een veel ruimere strekking en
verbieden gedragingen die in strijd zijn met het godsdienstige gebod van
het onderhouden van zondagsrust, zonder dat dit noodzakelijk is om hen
die vanuit hun geloofsovertuiging ook al zonder wettelijk voorschrift dat
gebod wensen na te leven, daartoe in staat te stellen.
De leden van de SGP-fractie merkten op dat de initiatiefneemster betoogt
dat een bepaling over arbeid op zondag in een gemeentelijke verordening
niet in overeenstemming zou zijn met de Arbeidstijdenwet, omdat die
regeling uitputtend zou zijn. Zij vroegen hoe zij dan verklaart dat de
Zondagswet ook een dergelijke bepaling kent. De initiatiefneemster
verklaart dit uit het feit dat de Arbeidstijdenwet later tot stand is gekomen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

21

dan de Zondagswet. Dat doet echter niets af aan het uitputtende karakter
van de Arbeidstijdenwet.
Daarbij past wel de kanttekening dat de Arbeidstijdenwet beperkt is tot de
arbeidsverhouding tussen werknemers en werkgevers. Hij heeft geen
betrekking op arbeid die wordt verricht door zzp-ers en andere ondernemers. Dat brengt met zich mee dat gemeentelijke verordeningen wel
betrekking zouden kunnen hebben op arbeid door ondernemers, als dat in
het belang is van de huishouding van de gemeente. In het wetsvoorstel is
echter een bepaling opgenomen waardoor het gemeentebestuur ook aan
arbeid door ondernemers geen beperkingen mag stellen op de grond dat
hij plaats vindt op een godsdienstige rustdag of feestdag, als hij naar zijn
aard niet gepaard pleegt te gaan met aanmerkelijke geluids- of verkeersoverlast. Daarmee is bedoeld een belemmering op te werpen voor het in
gemeentelijke verordeningen in het algemeen verbieden van arbeid op
zondag of op een andere godsdienstige rustdag of feestdag, in het
bijzonder door ondernemers.
Met betrekking tot het op zondag werken van overheidspersoneel merkt
de initiatiefneemster op dat de Arbeidstijdenwet ook betrekking heeft op
personeel met een ambtelijke aanstelling. Overigens blijkt uit de memorie
van toelichting op de Zondagswet dat die wet niet tot doel heeft om de
rechtspositie van ambtenaren met betrekking tot het werken op zondag te
regelen (Kamerstukken II 1950/51, 2176, nr. 3, blz. 1).
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Artikel 2 Zondagswet
De leden van de fractie van de ChristenUnie verzochten de initiatiefneemster om in te gaan op de verhouding van artikel 2 Zondagswet tot de
strafbaarheid van verstoring van godsdienstige bijeenkomsten uit het
Wetboek van strafrecht. Daarbij constateerden zij terecht dat onopzettelijk
veroorzaakte verstoring van kerkdiensten ingevolge artikel 146 Sr. niet
strafbaar is. Het is echter de vraag hoe redelijk het is om ook
niet-opzettelijke verstoring van een samenkomst tot het belijden van
godsdienst of levensovertuiging strafbaar te stellen, zoals in het eerste lid
van artikel 2 gebeurt. Ook van de beheerder van de plaats van samenkomst mag toch worden verwacht dat hij maatregelen neemt om het
binnendringen van geluid van buiten te beperken, hetzij reeds bij de
bouw, hetzij later door geluidsisolatie. Daarbij zijn kerken niet in een
bijzondere positie. Ook de beheerders van schouwburgen en concertzalen
zullen het primair als hun eigen verantwoordelijkheid zien om het
binnendringen van geluid te beperken.
Daarbij komt dat degene die gerucht verwekt niet hoeft te weten hoe
gehorig een bepaald kerkgebouw is. Het voor strafbaarheid louter
bepalend laten zijn van het antwoord op de vraag of de godsdienstoefening daadwerkelijk wordt gehinderd levert dan ook rechtsonzekerheid
op.
Redelijker acht de initiatiefneemster het dat er, als er problemen op dit
gebied bestaan of dreigen de ontstaan, bestuurlijke maatregelen worden
genomen om deze hindering tegen te gaan. Dat is de benadering van het
tweede lid van artikel 2 Zondagswet. Daarover stelden de leden van de
fractie van de ChristenUnie – abusievelijk onder de kop «artikel 3» – de
vraag hoe deze bepaling in de praktijk tot nu toe wordt toegepast en wat
de gevolgen voor toekomstige toepassing zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

22

Uit het Onderzoek naar de feitelijke werking van de Zondagswet blijkt, dat
in de periode 2011–2014 gemiddeld jaarlijks 46 maatregelen zijn genomen
tegen gerucht door verkeer in de nabijheid van een kerk die voor de
eredienst in gebruik is, in 17 gemeenten. Daarbij gaat het om maatregelen
als het wijzigen van het gemeentelijke verkeersplan (51% van de gevallen)
en het ontsluiten van alternatieve wegen om gerucht door verkeer tegen
te gaan (31%).
Voor deze maatregelen is op zich geen wettelijke grondslag vereist. Met
het intrekken van de Zondagswet vervalt alleen de opdracht aan de
burgemeester om de nodige maatregelen te treffen. Na intrekking van de
Zondagswet kan het initiatief tot het treffen van deze maatregelen ook
uitgaan van de gemeenteraad.
Aan het vastleggen van een uitdrukkelijk (zorg)plicht voor het gemeentebestuur op dit punt kan het bezwaar verbonden zijn dat hieraan ook een
aanspraak op financiële middelen jegens de gemeente ontleend zou
kunnen worden; bijvoorbeeld voor de geluidsisolatie van kerkgebouwen.
Artikel 3 Zondagswet
De leden van de fractie van de ChristenUnie stelden een vraag over dit
artikel, waarvan de initiatiefneemster aanneemt dat die betrekking had op
artikel 2, en die zij reeds hiervoor heeft beantwoord. Voor de volledigheid
merkt zij niettemin over artikel 3 het volgende op.
Waar artikel 2 specifiek betrekking heeft op het verwekken van gerucht
waardoor de godsdienstoefening wordt gehinderd, heeft artikel 3, eerste
lid, betrekking op het verwekken van gerucht in het algemeen, dat op en
afstand van 200 meter hoorbaar is, tenzij dat gebeurt in het kader van een
vergadering of betoging op een openbare plaats. Met betrekking daartoe
zijn in het tweede lid specifieke bepalingen opgenomen.
Uit het Onderzoek naar de feitelijke werking van de Zondagswet blijkt, dat
in de periode 2011–2014 gemiddeld jaarlijks 844 ontheffingen zij verleend
om gerucht te verwekken dat op meer dan 200 meter hoorbaar is, door 86
gemeenten. Bij 5% van de aangevraagde ontheffingen is geen ontheffing
verleend. Ontheffingen worden overigens vaker verleend dan dat ze
worden aangevraagd, omdat ze ook ambtshalve worden verleend. Er zijn
geen gegevens bekend over (strafrechtelijke) maatregelen tegen
overtreding van dit verbod zonder ontheffing.
Het vervallen van artikel 3 Zondagswet heeft uiteraard tot gevolg dat het
niet meer kan worden toegepast. De initiatiefneemster acht dat ook in het
belang voor de rechtszekerheid. Wie enig gerucht verwekt kan zelf
moeilijk beoordelen op welke afstand dat hoorbaar is. Dat is ook afhankelijk van plaatselijke omstandigheden die kunnen wisselen, zoals de
weerkaatsing door gebouwen, de kracht van de wind en de richting
waaruit die komt.
Als een gemeente een bepaald niveau van openbare rust wil handhaven
en dat wil doen door middel van een strafrechtelijk te handhaven
verordening, verdient het de voorkeur dat daarin concrete gedragingen
strafbaar worden gesteld, waarvan bekend is dat zij gepaard gaan met
aanmerkelijke geluidsoverlast. Daarbij zal gemotiveerd moeten worden
dat de verordening in het belang is van de huishouding van de gemeente.
Artikelen 4 en 5 Zondagswet
In antwoord op de vraag van leden van de fractie van de ChristenUnie hoe
de artikelen 4 en 5 van de Zondagswet tot nu toe worden toegepast wijst
de initiatiefneemster erop dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

23

uit het Onderzoek naar de feitelijke werking van de Zondagswet blijkt, dat
in de periode 2011–2014 gemiddeld jaarlijks 765 ontheffingen zijn
verleend voor openbare vermakelijkheden vóór 13 uur (artikel 4), door 95
gemeenten. Ook hier geldt dat ontheffingen vaker worden verleend dan
dat ze worden aangevraagd, omdat ze ook ambtshalve worden verleend.
Bij 1% van de aangevraagde ontheffingen werd deze ontheffing niet
verleend.
In 5 gemeenten is gemiddeld jaarlijks 2,3 keer handhavend opgetreden
tegen optochten of bijeenkomsten op zondag voor 13 uur (artikel 5).
Het vervallen van de artikelen 4 en 5 van de Zondagswet heeft uiteraard
tot gevolg dat zij niet meer kunnen worden toegepast. De initiatiefneemster acht dat in zoverre ook in het belang voor de rechtszekerheid,
dat hierdoor niet langer aan deelnemers aan openbare vermakelijkheden
of andere samenkomsten waarvoor niet de juiste ontheffing is verleend,
straffen kunnen worden opgelegd, terwijl voor het verkrijgen van een
ontheffing toch primair de organisatoren verantwoordelijk zijn. De VNG
noemt dat in haar reactie op het regeringswetsvoorstel «enigszins
draconisch».
Door het intrekken van de Zondagswet worden openbare vermakelijkheden en optochten en bijeenkomsten op zondag ook vóór 13 uur
mogelijk. Gemeenten hebben meestal in hun Algemene plaatselijke
verordening al een vergunningenstelsel voor dergelijke evenementen.
Daarin wordt nu rekening gehouden met de Zondagswet. Na intrekking
van de Zondagswet zullen gemeentebesturen moeten nagaan of zij hun
verordening op dit punt willen aanpassen. Het wetsvoorstel geeft hen
daarbij de ruimte om specifieke voorschriften vast te stellen met
betrekking tot evenementen op een godsdienstige rustdag of feestdag,
mits het gaat om evenementen waarvan bekend is dat zij gepaard gaan
met aanmerkelijke geluidsoverlast. Dat kan verbonden worden aan
bepaalde dagen en tijdstippen – zoals de hele zondag, een deel daarvan of
de tijden waarop kerkdiensten plaats vinden – en aan bepaalde plaatsen,
zoals de hele gemeente, een deel daarvan of de onmiddellijke omgeving
van kerkgebouwen. Daarbij zal gemotiveerd moeten worden dat de
verordening in het belang is van de huishouding van de gemeente.
Voor openbare vergaderingen en betogingen gelden de regels van de Wet
openbare manifestaties. Ingevolge die wet moeten gemeenteraden bij
verordening regels vaststellen met betrekking tot de gevallen waarin voor
vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande
kennisgeving is vereist en kan de burgemeester naar aanleiding van een
kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.
Voorschriften, beperkingen en verboden kunnen slechts worden gegeven
indien de bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer of
de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert.
Ingevolge artikel 3 van de Zondagswet voegt de burgemeester, voor zover
dat vereist is ter voorkoming van gerucht dat de viering van de Zondag en
de openbare rust op de Zondag ernstig verstoort, voorschriften en
beperkingen toe met betrekking tot het geluidsniveau en met betrekking
tot het gebruik van geluidsapparaten, of worden door hem aanwijzingen
ter zake gegeven. Deze mogelijkheid vervalt als de Zondagswet wordt
ingetrokken.
Als gevolg daarvan vervalt ook de in artikel 5 van de Zondagswet
opgenomen bevoegdheid van de burgemeester om naar aanleiding van
een kennisgeving met betrekking tot een samenkomst tot het belijden van
godsdienst of levensovertuiging, voor zover dat vereist is ter voorkoming
van onnodige verstoring van de openbare rust op de Zondag,
voorschriften en beperkingen toe te voegen met betrekking tot tijd, plaats

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

24

en duur van zodanige samenkomsten, of worden door hem aanwijzingen
ter zake gegeven.
Ingevolge de nota van wijzing op het voorliggende wetsvoorstel worden
de bevoegdheden tot het beperken van het recht tot vergadering en
betoging op openbare plaatsen, voor zover dat vereist is ter voorkoming
van verstoring van samenkomsten tot het belijden van godsdienst of
levensovertuiging, opgenomen in de Wet openbare manifestaties.
Artikel 6 Zondagswet
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen hoe artikel 6 van de
Zondagswet in de praktijk tot nu toe wordt toegepast. Uit het Onderzoek
naar de feitelijke werking van de Zondagswet blijkt, dat dit artikel in de
periode 2011–2014 gemiddeld 2,3 keer per jaar is toegepast, door 4
gemeenten.
Het gevolg van het vervallen van dit artikel zal zijn, dat het niet meer kan
worden toegepast.
Artikel II
De leden van de SGP-fractie zijn van mening dat de redactie van het in het
wetsvoorstel voorgestelde artikel 146 Gemeentewet in strijd is met de
neutraliteit die door de initiatiefneemster beoogd zou zijn. Daarmee
doelen zij, naar de initiatiefneemster aanneemt, op de in wetgeving
gebruikelijke gelijkstelling van godsdienstige en levensbeschouwelijke
overtuigingen. In de redactie van het wetsvoorstel is die gelijkstelling
inderdaad achterwege gebleven, omdat aan de initiatiefneemster geen
aan een bepaalde levensovertuiging verbonden rust- of feestdagen
bekend zijn. Dat is typisch iets voor godsdiensten.
Voor zover deze leden met «neutrale feestdagen» doelen op nationale
feestdagen, merkt de initiatiefneemster op dat dat wat anders is dan
«levensbeschouwelijke feestdagen»; en dat haar niet bekend is dat
nationale feestdagen door de instanties die daarover gaan gekenmerkt
zouden moeten worden door het in acht nemen van rust, in het bijzonder
door af te zien van sportbeoefening of andere vormen van ontspanning.
Integendeel. Enigerlei vermelding van levensbeschouwelijke of nationale
feestdagen in artikel 146 Gemeentewet zou dan ook neerkomen op het
oplossen van een probleem dat niet bestaat, en met aan zekerheid
grenzende waarschijnlijkheid ook nooit zal ontstaan.
Koşer Kaya

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 464, nr. 6

25