Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2016–2017

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

767
Vragen van de leden Van Raak en Van Nispen (beiden SP) aan de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over beperkingen van het
demonstratierecht (ingezonden 28 november 2016).
Antwoord van Minister Plasterk (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)
(ontvangen 14 december 2016).
Vraag 1
Mag een burgemeester eisen dat tijdens een demonstratie alleen «positieve
boodschappen» worden meegevoerd, zoals de burgemeester van Geleen
deed?1
Antwoord 1
Op grond van artikel 9 van de Grondwet en artikel 2 van de Wet openbare
manifestaties (Wom) mag het betogingsrecht slechts worden beperkt ter
bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter
bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Bovendien bepaalt de Wom
dat de kennisgeving van een betoging of het stellen van een voorschrift, het
opleggen van een beperking of verbod geen betrekking mogen hebben op de
inhoud van de gedachten of gevoelens die worden geopenbaard. Overigens
kan het karakter van de gedachten of gevoelens voor de burgemeester van
belang zijn om te weten welke maatregelen hij moet nemen om de betoging
in goede banen te leiden. In dat verband is het nuttig om te weten of de
betoging mogelijk tot een tegendemonstratie kan leiden of vijandige reacties
uit het publiek kan oproepen. Alsdan zal hij aanvullende maatregelen moeten
nemen ter voorkoming van wanordelijkheden. Ook dat is zijn taak: het
handhaven van de openbare orde. Of de burgemeester van Geleen met deze
beperking op een onjuiste manier gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheden op grond van de Wom kan worden vastgesteld bij de verantwoording
aan de gemeenteraad en eventueel door de rechter wanneer daarover een
procedure wordt aangespannen.
Vraag 2
Hoe verhoudt deze beperking zich tot de grondwettelijke rechten van betogen
en meningsuiting?

1

ah-tk-20162017-767
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2016

https://www.nrc.nl/nieuws/2016/11/24/de-burgemeester-zet-het-recht-op-betogen-naar-zijnhand-5457491-a1533495

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, Aanhangsel

1

Antwoord 2
Dat niet vooraf eisen mogen worden gesteld aan de inhoud is als zodanig
niet vastgelegd in het grondwettelijke bepaling over het recht op vrijheid van
betogen, maar wordt gezien als een belangrijk onderdeel van de vrijheid van
meningsuiting, zoals omschreven in artikel 7 van de Grondwet: zonder
voorafgaand verlof. Omdat bij manifestaties zoals geregeld in de Wom het
belijden dan wel het openbaren van gedachten en gevoelens het uitgangspunt is, is dit «censuurverbod» een onderdeel geworden van het recht op
vrijheid van betoging. Voor het overige geldt hier het antwoord op vraag 1.
Vraag 3
Wanneer en door wie is de eis van het louter voeren van «positieve boodschappen» in Geleen getoetst aan de grondwettelijke rechten?
Antwoord 3
Op grond van de Algemene plaatselijke verordening (APV) van de gemeente
Sittard-Geleen is voor een betoging een kennisgeving vereist. Op grond van
die kennisgeving beoordeelt de burgemeester of de kennisgeving aanleiding
is om aan de betoging beperkingen of voorwaarden te stellen of aanwijzingen
te geven in het belang van de bescherming van de gezondheid, in het belang
van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Voorts bepaalt de APV dat degene die voornemens is om een betoging te
houden in de kennisgeving vermeldt welke maatregelen hij neemt om een
regelmatig verloop van de betoging te bevorderen.2
Voor de inschatting van de plaatselijke omstandigheden en de uitoefening
van de bevoegdheden op grond van de Wom en de Gemeentewet is het
lokaal gezag verantwoordelijk en moet het daarvoor ook op lokaal niveau
verantwoording afleggen.
Vraag 4
In welke omstandigheden kan een burgemeester een noodbevel geven of een
noodverordening uitschrijven om een demonstratie te voorkomen, of om
inhoudelijke eisen te stellen aan de leuzen die worden gevoerd? Waarom was
daar in Geleen aanleiding toe?
Antwoord 4
Wanneer een aangekondigde of een reeds gaande betoging voldoende
aanleiding geeft om te vrezen voor (het ontstaan van) oproerige beweging of
andere ernstige wanordelijkheden is de burgemeester op grond van artikel
175 of artikel 176 van de Gemeentewet bevoegd een noodbevel te geven of
een noodverordening af te kondigen. Omdat het gemeentelijk noodrecht
betreft, kan hij slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden van deze
bevoegdheid gebruik maken en in het geval van betogingen alleen dan
wanneer de bevoegdheden die hij heeft op grond van de Wom (een betoging
verbieden en eventueel te beëindigen) niet toereikend zijn. Voor de inhoudelijke eisen verwijs ik naar het antwoord op vraag 1. Ook hier geldt dat voor de
inschatting van de plaatselijke omstandigheden en de uitoefening van de
bevoegdheden op grond van de Wom en de Gemeentewet het lokaal gezag
verantwoordelijk is en het daarvoor ook op lokaal niveau verantwoording
moet afleggen.
Vraag 5
Hoe wordt vooraf gecontroleerd of zo’n noodmaatregel proportioneel is? Hoe
heeft die controle in Geleen plaatsgevonden?
Antwoord 5
Voor de inschatting van de plaatselijke omstandigheden en de uitoefening
van de bevoegdheden op grond van de Wom en de Gemeentewet is het
lokaal gezag verantwoordelijk en moet daarvoor ook op lokaal niveau
verantwoording afleggen. Of de noodmaatregel proportioneel is geweest, kan
slechts achteraf worden vastgesteld in het licht van de inschatting die de

2

Artikel 2.3 van de APV van de gemeente Sittard-Geleen, versie 2015.1, gepubliceerd in het
Gemeenteblad van 1 juni 2015, nr. 47295. Deze bepaling is overigens ontleend aan de
model-APV van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, Aanhangsel

2

burgemeester heeft moeten maken op grond van de omstandigheden zoals
die toen bekend waren of hadden moeten zijn. Demonstranten die menen dat
een noodmaatregel niet proportioneel is geweest kunnen daarover een
oordeel van de rechter vragen. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat de
Kroon gebruik maakt van haar vernietigingrecht in het kader van repressief
bestuurlijk toezicht, wanneer zij van oordeel is dat het genomen besluit in
strijd is met het recht. Van deze mogelijkheid wordt zeer spaarzaam gebruik
gemaakt.
Vraag 6
Komt het vaker voor dat burgemeesters zich meer ruimte toe-eigenen dan de
Wet openbare manifestaties hen biedt?
Antwoord 6
De Wom laat de burgemeester een beoordelingsruimte om aan de hand van
lokale omstandigheden een inschatting te maken van hetgeen is vereist om
een betoging in goede banen te leiden met het oog op het belang van de
bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter
bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Ter zake heeft de Minister
van BZK geen aanwijzingsbevoegdheid of en hoe de burgemeester gebruik
dient te maken van de bevoegdheden die de Wom en de Gemeentewet hem
toekennen om de openbare orde te handhaven. Voor de inschatting van de
plaatselijke omstandigheden en de uitoefening van deze bevoegdheden is het
lokaal gezag verantwoordelijk en moet het daarvoor ook op lokaal niveau
verantwoording afleggen. Daarbij kan worden vastgesteld dat de burgemeester de bevoegdheden die de Wom en de Gemeentewet hem toekennen te
ruim heeft geïnterpreteerd. Dat kan ook het geval zijn wanneer de rechter om
een oordeel ter zake is gevraagd.
Vraag 7
Hoe vaak is het de afgelopen tien jaar voorgekomen dat burgemeesters in het
ongelijk zijn gesteld door de rechter, omdat zij vooraf eisen stelden aan
demonstraties?
Antwoord 7
Het vooraf eisen stellen aan een demonstratie is binnen de grenzen van de
Wom niet verboden: zo kan de gemeenteraad in de APV bepalen dat voor
betogingen een voorafgaande kennisgeving is vereist. Op grond van die
kennisgeving kan de burgemeester voorschriften of beperkingen opleggen of
bij gaande betogingen aanwijzingen geven. Het opleggen van een demonstratieverbod op grond van de inhoud van de te openbaren gedachten of
gevoelens is niet toegestaan. Hoe vaak in de afgelopen tien jaar burgemeesters op dit punt door de rechter achteraf in het ongelijk zijn gesteld, wordt
niet als zodanig geregistreerd. In de Evaluatie van de Wom, die de onderzoekers Roorda, Brouwer en Schilder in 2015 hebben verricht in opdracht van het
Ministerie van BZK, worden enkele voorbeelden genoemd van rechterlijke
oordelen waarin burgemeesters in het ongelijk zijn gesteld in verband met de
eisen die zij vooraf stelden aan een demonstratie. Het onderzoek heb ik u
aangeboden per brief van 16 oktober 2015; ik streef ernaar de kabinetsreactie
daarop nog dit jaar uit te brengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, Aanhangsel

3