Privaatrechtelijke samenwerking
door decentrale overheden
Handreiking voor decentrale volksvertegenwoordigers

Inhoud
Introductie4
Inleiding4
Aanleiding4
Leeswijzer5

Deel A: Keuze samenwerkingsvorm

7

1.

De taak en de opgave

8

1.1

8
8
8
8
9
9
9

1.2

2.

Aard van de taak
1.1.1 Doe-taken
1.1.2 Publieke taken (aanwending van publieke bevoegdheden)
1.1.3 Autonome taken of medebewindstaken
De opgave van de taak
1.2.1 Maatschappelijke opgaven
1.2.2 Operationele opgaven

Het motief

10

2.1
2.2
2.3

10
10
11

(Bedrijfs)Economische of financiële motieven
Bestuurlijke motieven
Participatieve motieven

3.

Het publiek belang

12

4.

Samenwerkingspartner(s)

13

4.1
4.2
4.3

13
13
13

5.

Horizontale samenwerking
Verticale samenwerking
Diagonale samenwerking: horizontaal en diagonaal

De vorm

14

5.1

14
15
15
15
15
16

5.2

Organisatie van een opgave: verschillende opties
5.1.1 Samenwerken door middel van overeenkomst
5.1.2 Verzelfstandigen
Vormgeving van een samenwerking
5.2.1 Eenzijdige verzelfstandiging
5.2.2 Meervoudige verzelfstandiging (samenwerking)

Deel B: Instrumenten voor volksvertegenwoordigers

17

6.

Overzicht instrumenten

18

7.

Bestuurlijke instrumenten

19

7.1

19
20
20

Stemrecht
7.1.1 Afspraken over bij welke besluiten de raad of staten moeten worden betrokken
7.1.2 Moties

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

2

7.2

8.

9.

7.1.3 Schriftelijke en mondelinge vragen
7.1.4 Interpellatie
7.1.5 Agenderingsverzoek
7.1.6 Amendement
7.1.7 Voorwaarde voor het goed kunnen gebruiken van deze instrumenten
Vertegenwoordiging
7.2.1 Vertegenwoordiging in het bestuur
7.2.2 Eigen vertegenwoordiging in RvT/RvC
7.2.3 Vertegenwoordiging van raadsleden of statenleden in bestuur of RvT/RvC

21
21
21
21
21
21
21
22
22

Financiële instrumenten

23

8.1
8.2
8.3
8.4

23
23
24
24

Begrotingsfinanciering
Subsidie
Overeenkomst van opdracht
Mix van financieringsinstrumenten

Andere sturingsmogelijkheden

25

9.1
9.2
9.3
9.4
9.5
9.6
9.7

25
25
27
27
28
28
29

Inleiding
Informatievoorziening
Gesprek openbaar belang
Contact tussen de raad of de staten en het bestuur of RvT/RvC
Gebruik van de nota / paragraaf verbonden partijen
De adviescommissie
Rapporteurs

10. Onderzoeksinstrumenten

30

10.1 Rekenkamer
10.2 Enquêterecht
10.3 Raads- of statenonderzoek

30
31
31

Deel C: Praktische toepassing instrumenten

32

11. Vennootschap (BV/NV)

33

11.1 Oprichtingsfase
11.2 Regulier

33
36

12. Stichting
12.1 Oprichtingsfase
12.2 Regulier
12.3 Beëindiging

13. Beleids- en bevoegdhedenovereenkomst
13.1 Voorbereidingsfase
13.2 Regulier
13.3 Beëindiging

39
39
42
44

45
46
49
52

Bijlage 1: Samenwerkingsvormen53

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

3

Introductie
Inleiding
Voor u ligt de handreiking Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden.1 Als het gaat om privaatrechtelijke
samenwerkingen kan het voor decentrale volksvertegenwoordigers (hierna: raads- en statenleden) lastig zijn om hun
kaderstellende en controlerende taken uit te voeren. Met deze handreiking biedt het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties een praktisch toepasbaar kader zodat raads- en statenleden de beschikbare instrumenten adequaat
kunnen inzetten. Het doel hiervan is dat raads- en statenleden meer grip krijgen en weten te houden op uiteenlopende
vormen van privaatrechtelijke samenwerkingen door decentrale overheden.
Deze handreiking richt zich in de eerste plaats tot raads- en statenleden en griffies.2 De handreiking is daarnaast
bruikbaar voor beleidsmedewerkers, juristen, leidinggevenden en andere geïnteresseerden. Indien u na kennisname van
deze handreiking vragen, opmerkingen of suggesties heeft, kunt u per e-mail contact opnemen met het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties via info@openbaarbestuur@minbzk.nl.
Onderdeel A van deze handreiking is mede gebaseerd op de handreiking Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale
overheden: afwegingskader voor de keuze tussen publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving3.

Aanleiding
In mei 2021 nam de Tweede Kamer een motie aan van het lid Bromet. Daarin wordt de regering gevraagd ‘in overleg met
de decentrale overheden een kader op te stellen voor democratische controle op privaatrechtelijke samenwerkingen’.
In toenemende mate worden door decentrale overheden informele samenwerkingen en zelfstandige organisaties op basis
van het privaatrecht ingericht.4 Deze ontwikkeling brengt echter ook een keerzijde met zich mee: bij deelname aan dergelijke samenwerkingen zijn de bevoegdheden voor volksvertegenwoordigers beperkt in vergelijking tot publiekrechtelijke
samenwerkingen. Volksvertegenwoordigers zoeken naar mogelijkheden om hun kaderstellende en controlerende taken
uit te voeren. Deze handreiking wil die mogelijkheden op een laagdrempelige wijze onder de aandacht brengen.
Alle decentrale overheden nemen deel aan verschillende publieke en private vormen van samenwerking. Deze handreiking
heeft betrekking op privaatrechtelijke samenwerkingen en in het verlengde hiervan op publiekrechtelijke samenwerkingen
anders dan op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Deze handreiking gaat uit van de duidelijke voor­
keur die de wetgever geeft aan publiekrechtelijke samenwerking. Zowel in de Gemeentewet als de Provinciewet gaat voor
de behartiging van publieke belangen namelijk de voorkeur uit naar publiekrechtelijke rechtsvormen op basis van de Wgr.
Deze voorkeur heeft de wetgever vanwege de waarborgen voor het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren,

1

2
3

4

De handreiking is in samenwerking met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Griffiers,
de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, de Nederlandse vereniging voor Statenleden (Statenlidnu), de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers
& Rekenkamercommissies en het ministerie van Financiën (in de vorm van een begeleidingscommissie) tot stand gekomen.
Dat laat onverlet dat deze handreiking ook bruikbaar is voor het algemeen bestuur van het waterschap.
R.J.M.H. de Greef, S.E. Zijlstra & F.K.H. Theissen, F.H.K. Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden: afwegingskader voor de keuze tussen
publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2015.
Staat van het Bestuur 2020, p. 133-134

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

4

beïnvloedingsmogelijkheden, toezicht, democratische controle en openbaarheid. Als gemeenten of provincies gebruik
willen maken van een privaatrechtelijke rechtsvorm, dan is dat alleen toegestaan “indien dat in het bijzonder aangewezen
moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang”.5 Dat betekent dus dat deze
handreiking ervan uit gaat dat de afweging tussen een publieke en private samenwerkingsvorm is gemaakt en dat de
privaatrechtelijke variant ‘in het bijzonder aangewezen’ is.
Privaatrechtelijke rechtsvormen zijn er in veel verschillende varianten. In deze handreiking worden zowel de handelings­
mogelijkheden van raads- en statenleden als die van bestuurders behandeld. De praktische toepassing van deze
instrumenten wordt geïllustreerd aan de hand van concrete voorbeelden van privaatrechtelijke samenwerkingsvormen:
de vennootschap (NV/BV), de stichting en de beleids- en bevoegdhedenovereenkomst. Het gaat in deze handreiking
over de wijze waarop volksvertegenwoordigers grip kunnen houden op deze privaatrechtelijk samenwerkingsvormen.
Onderwerpen als mededingingsrecht en fiscaliteit maken geen onderdeel uit van deze handreiking.

Leeswijzer
Voorliggende handreiking bestaat uit drie hoofddelen:
Deel A beschrijft de vragen die ondersteunen bij de keuze voor een samenwerkingsvorm. Dit begint met enkele vragen
over de taak: of de taak zelfstandig kan worden uitgevoerd, of er motieven zijn om dat met anderen te doen en welke
partners daarvoor dan in aanmerking komen.
Deel B is een theoretische uitwerking van instrumenten. Uitgangspunt is telkens een uitwerking van instrumenten die
raads- en statenleden bij verschillende vormen van privaatrechtelijke samenwerking voorhanden hebben.
Deel C is een praktische toepassing op privaatrechtelijke casuïstiek aan de hand van de vennootschap, de stichting, de
beleids- en de bevoegdhedenovereenkomst (zoals een Regio Deal of een gebiedsovereenkomst). De casussen zijn aan de
hand van de zeven belangrijkste vragen van raads- of statenleden uitgewerkt. Per vorm is een onderscheid naar drie fasen
gemaakt: de oprichtingsfase (of voorbereidingsfase), de fase van deelname en de beëindigingsfase van een samenwerking.
Tot slot een opmerking over de gebruikte terminologie. Als het gaat over ‘de raad(sleden)’ of ‘staten(leden)’ slaat dat op
de gemeenteraad of Provinciale Staten. Bij het gebruik van het woord ‘college’ gaat het – tenzij anders aangegeven – om
zowel het college van burgemeester en wethouders als het college van Gedeputeerde Staten.

5

Artikel 160, tweede lid, Gemeentewet en artikel 158, tweede lid, Provinciewet.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

5

Deel A
Samenwerkingsvraag
De taak (H1)

Wat is de taak? Welke opgave kent deze taak?
En kan de gemeente deze taak nu en in de
toekomst zelfstandig blijven uitvoeren?

Het motief (H2)

Welke motieven heeft de gemeente om
op deze taak samen te werken?

Het publiek belang (H3)

Wat is het publiek belang dat de
samenwerking moet realiseren?

Samenwerkingspartners (H4)

Wie zijn de logische samenwerkingspartners?
Zijn deze bereid om samen te werken?

Vorm (H5)

Welke samenwerkingsvorm is passend?

Privaatrechtelijke samenwerking

Verzelfstandiging en
samenwerking bij
decentrale overheden
Afwegingskader voor de keuze tussen
publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving
mr. R.J.M.H. de Greef, prof. mr. S.E. Zijlstra en mr. F.H.K. Theissen

Voorkeur
wetgever

Publiekrechtelijke samenwerking

Deel C
Deel B

NV/BV (H11)

Stichting (H12)

Convenant (H13)

Overzicht
instrumenten (H6)
Bestuurlijke
instrumenten (H7)

Stemrecht
Vertegenwoordiging

Nee

Regulier

Financiële
instrumenten (H8)

Begrotingsfinanciering
Subsidie
Overeenkomst van opdracht
Mix van financieringsinstrumenten

Ja

Regulier

Ja

Ja

Andere sturingsmogelijkheden (H9)

Ja

Informatievoorziening
Gesprek openbaar belang
Contact tussen raden of staten en
privaatrechtelijke samenwerking
Gebruik nota / paragraaf verbonden partijen
De adviescommissie / Rapporteurs

Onderzoeksinstrumenten (H10)

Beperkt tot
rol college

Rekenkamer
Enquêterecht
Raads- en statenonderzoek

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

Reguliere instrumenten
volksvertegenwoordigers:
• Afspraken betrokkenheid raad of staten
• Moties
• Schriftelijke en mondelinge vragen
• Interpellatie
• Agenderingsverzoek
• Amendement

Aanvullende afspraken nodig
op initiatief raden of staten

6

Deel A: Keuze samenwerkingsvorm
Deel A beschrijft voor raads- en statenleden de logische stappen die gezet worden voorafgaand aan de keuze voor
de uiteindelijke privaatrechtelijke samenwerkingsvorm. Dit om voorstellen voor nieuwe samenwerkingen te
beoordelen, maar ook om bestaande te evalueren. De volgende stappen worden onderscheiden:

Deel A
Samenwerkingsvraag
De taak (H1)

Wat is de taak? Welke opgave kent deze taak?
En kan de gemeente deze taak nu en in de
toekomst zelfstandig blijven uitvoeren?

Het motief (H2)

Welke motieven heeft de gemeente om
op deze taak samen te werken?

Het publiek belang (H3)

Wat is het publiek belang dat de
samenwerking moet realiseren?

Samenwerkingspartners (H4)

Wie zijn de logische samenwerkingspartners?
Zijn deze bereid om samen te werken?

Vorm (H5)

Welke samenwerkingsvorm is passend?

Privaatrechtelijke samenwerking

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

Verzelfstandiging en
samenwerking bij
decentrale overheden
Afwegingskader voor de keuze tussen
publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving
mr. R.J.M.H. de Greef, prof. mr. S.E. Zijlstra en mr. F.H.K. Theissen

Voorkeur
wetgever

Publiekrechtelijke samenwerking

7

1. De taak en de opgave
1.1

Aard van de taak

Het takenpakket van gemeenten en provincies is in Nederland divers. Dit geldt vooral voor gemeenten die taken uitvoeren
op het gebied van zowel het sociaal domein als de fysieke leefomgeving en veiligheid. Een groot deel van de taken
voeren gemeenten en provincies uit, omdat dit is opgedragen door de wetgever. Voor gemeenten is dit bijvoorbeeld de
zorgplicht voor het inzamelen van afval. Een veel kleiner deel van de taken betreft een eigen keuze, zoals het beheren van
recreatiegebieden. Dit doet een gemeente of provincie, omdat de politiek de betreffende taak belangrijk vindt voor haar
inwoners.
Het in beeld krijgen van de aard van de uit te voeren taak is de eerste stap richting het kiezen van de samenwerkingsvorm.
Er zijn bij sommige taken namelijk wettelijke bepalingen die bepaalde juridische vormen van samenwerking uitsluiten.
Onderscheid kan worden gemaakt tussen zogenoemde: doe-taken, publieke taken en autonome of medebewindstaken.

1.1.1 Doe-taken
Bij doe-taken gaat het met name om allerlei taken die een gemeente of provincie verricht, omdat een gemeente of
provincie een eigenstandige organisatie is. Het gaat bij doe-taken vooral om de eigen bedrijfsvoeringstaken: personeel,
informatievoorziening, organisatie, financiën, automatisering, communicatie en huisvesting (ook wel PIOFACH-taken
genoemd).

1.1.2 Publieke taken (aanwending van publieke bevoegdheden)
Een gemeente of provincie heeft ook publieke taken. Dat zijn taken waarbij een gemeente of provincie haar specifieke
overheidsbevoegdheden inzet met rechtsgevolgen voor een inwoner of een bedrijf. Bijvoorbeeld het verstrekken van een
vergunning, het opleggen van een belasting of het verstrekken van een uitkering. Samenwerken voor het uitvoeren van
deze publieke taken vindt plaats in een samenwerking op grond van de Wgr.

1.1.3 Autonome taken of medebewindstaken
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen autonome taken en medebewindstaken. Met autonome taken worden taken
bedoeld waarvoor de gemeente of provincie zelf beslist of zij deze wil uitvoeren. Bijvoorbeeld omdat de gemeente of
provincie vindt dat er sprake is van een openbaar belang.
Met medebewindstaken heeft de overheid deze keuze niet, denk bijvoorbeeld aan milieuvergunningverlening.
Dat is een medebewindstaak die de gemeente of provincie van het Rijk moet uitvoeren. Voor deze taken zijn er veel
publiekrechtelijke samenwerkingen.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

8

1.2 De opgave van de taak
Elke taak van een gemeente of provincie kent zijn eigen opgave: groot of klein. Een grote gemeentelijke opgave is
bijvoorbeeld het zorgen voor de bouw van betaalbare woningen. Als de opgave voor een gemeente te groot wordt of
de uitvoering te complex of te duur dreigt te worden, dan kan de vraag zijn of die taak nu of in de toekomst nog wel
zelfstandig uitgevoerd kan worden. In deze handreiking worden de hierna volgende voorbeelden van opgaven genoemd.

1.2.1 Maatschappelijke opgaven
Grote maatschappelijke opgaven kan een gemeente of provincie vaak niet alleen oplossen. Voor het oplossen is
samenwerking nodig, of een gemeente of provincie kan slechts een bijdrage leveren. Voorbeelden hiervan zijn:

• Landelijke opgaven, bijvoorbeeld de woningbouwopgave waarbij afstemming tussen Rijk, provincies, gemeenten,
inwoners en initiatiefnemers nodig is;
• Regionale maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld de regionale energie-opgave waarbij overheden, bedrijven en
inwoners samenwerken om te komen tot een programma;
• Lokale maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld veiligheidsopgaven waarbij samenwerking in de veiligheidsketen
noodzakelijk is om te komen tot een aanpak;
• ‘Wicked problems’, bijvoorbeeld armoede waarbij samenwerking tussen gemeenten, maatschappelijke
instellingen, bedrijven en onderwijs nodig is om te komen tot een deeloplossing.

1.2.2 Operationele opgaven
Een operationele opgave ontstaat als een taak lastig zelfstandig uit te voeren is, omdat:

•
•
•
•
•

De taak in de uitvoering nu of in de toekomst te complex is;
Het adequaat uitvoeren van de taak relatief meer capaciteit of geld vraagt dan uitvoering op een grotere schaal;
Het uitvoeren van de taak te veel afhankelijk is van andere (private) partijen en daardoor inefficiënt wordt;
Het uitvoeren op een grotere schaal efficiëntie of betere kwaliteit oplevert;
Het uitvoeren van de taak capaciteit vraagt die er niet of onvoldoende is.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

9

2. Het motief
Als de opgave te groot is om zelfstandig uit te voeren, dan liggen daar vaak verschillende motieven aan ten grondslag:
(bedrijfs)economische of financiële motieven, bestuurlijke motieven en participatieve motieven.

2.1 (Bedrijfs)Economische of financiële motieven
Motieven voor privaatrechtelijke samenwerking op basis van een overeenkomst of verzelfstandiging kunnen een
bedrijfseconomische of financiële reden hebben. Bijvoorbeeld:

• De overtuiging dat de taak bedrijfsmatiger en – verondersteld – efficiënter kan worden uitgevoerd;
• De overtuiging dat het wenselijk is om de taak in concurrentie uit te voeren of als bedrijf herkenbaar te zijn in de
markt;
• De overtuiging dat marktwerking passender is (bijvoorbeeld bedrijventerreinen, vervoer, recreatie);
• De overtuiging dat het uitvoeren van de taak op niet-meetbare prestaties betrekking heeft of een onduidelijke
‘ontwikkelhorizon’ kent, en daarom beter in een gecontroleerde entiteit kan worden ondergebracht (bijvoorbeeld
grootschalige gebiedsontwikkeling of binnenstedelijke herontwikkeling);
• De wens vermogen te kunnen afscheiden om zo aansprakelijkheden te beperken, maar ook om bijvoorbeeld
andere financiële geldstromen aan te trekken dan alleen van de overheid zelf.

2.2 Bestuurlijke motieven
Bestuurlijke motieven om voor privaatrechtelijke samenwerking of verzelfstandiging van een taak te kiezen kunnen zijn dat:

• De gemeente of provincie slagvaardiger kan opereren bij andere taken;
• De taak als onvoldoende belangrijk wordt aangemerkt om binnen het publieke domein uit te voeren, er is dus
geen (publieke) kerntaak;
• De politieke overtuiging is dat de overheid minder invloed zou moeten uitoefenen op de taak;
• Bij een publiek-private samenwerking door het vormgeven van een taak buiten de directe overheidssfeer meer
gelijkheid tussen de partijen zou komen te bestaan;
• De taak gereed gemaakt wordt om deze te zijner tijd naar de markt te kunnen afstoten;
• De noodzaak van interne taakuitvoering die eerder aanwezig was, inmiddels is verdwenen en dus op afstand kan
worden gezet (bijvoorbeeld een gemeentelijk ingenieursbureau);
• Het voornemen is de sturing op de taak op afstand te zetten, zodat directe politieke verantwoordelijkheid
vermindert en politieke systeemverantwoordelijkheid overblijft en zelfs gedeeld kan worden met andere
overheden;
• Het intensiveren en professionaliseren van de sturing op een taak beoogd wordt.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

10

2.3 Participatieve motieven
Motieven voor privaatrechtelijke samenwerking of verzelfstandiging kunnen ook voortkomen uit de gedachte dat
participatie van inwoners, maatschappelijke instellingen of bedrijven bij de taak in kwestie wenselijk is. Voorbeelden
hiervan zijn:

• De wens om de maatschappij beter te kunnen betrekken (bijvoorbeeld bij de energietransitie) door inwoners en
maatschappelijke instellingen te laten deelnemen in een samenwerkingsverband;
• De overtuiging dat de taak in kwestie eigenlijk een taak van meerdere partijen (publiek of privaat) is (bijvoorbeeld
de Metropoolregio Amsterdam).

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

11

3. Het publiek belang
In hoofdstuk 2 zijn de motieven genoemd voor het verzelfstandigen of samenwerken op basis van een overeenkomst.
Vervolgens moeten het college en de gemeenteraad of Provinciale Staten duidelijk maken of er een openbaar belang
wordt gediend met het uitvoeren van de taak in een privaatrechtelijke rechtsvorm. Voor veel privaatrechtelijke
rechtsvormen is de aanwezigheid van een openbaar belang namelijk een belangrijke voorwaarde om tot oprichting of
deelname over te kunnen gaan.6 Als er inderdaad een openbaar belang is, moeten het college en de gemeenteraad of
Provinciale Staten dit vervolgens helder definiëren en concreet beschrijven.7
Wat wel en niet valt onder het openbaar belang is niet in regelgeving vastgelegd: het gemeentelijk of provinciaal bestuur
(lees: raads-of statenleden en het college) hebben de vrijheid om zelf te bepalen wat onder het openbaar belang valt.8
Het openbaar belang kan dus worden omschreven als een belang waarvan het gemeentelijk of provinciaal bestuur heeft
besloten deze te behartigen, bijvoorbeeld omdat zij denken dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt.

6
7

8

Artikel 160, tweede lid, Gemeentewet en artikel 158, tweede lid, Provinciewet.
De termen openbaar belang en publiek belang liggen in elkaars verlengde. De definitie die de wetgever geeft van het openbaar belang sluit aan op hoe
de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid het publieke belang duidt: “Er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de
behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt.”
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 12.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

12

4. Samenwerkingspartner(s)
Als er duidelijkheid is over de taak, er motieven zijn om uit te besteden of te verzelfstandigen en het openbaar belang is
geformuleerd, dan kan ook worden gekeken of er logische samenwerkingspartners voor het uitvoeren van de taak zijn.
Er kunnen drie vormen van samenwerking worden onderscheiden: horizontale, verticale en diagonale samenwerking.

4.1 Horizontale samenwerking
Soms kunnen partijen worden onderscheiden met dezelfde of soortgelijke publieke taken en eenzelfde ‘openbaar belang’.
Dit zijn voor gemeenten of provincies de medeoverheden: ‘gelijkwaardige’, horizontale partners.
Samenwerking stelt hen in staat om:
• De taak met meer robuustheid te organiseren, doordat de schaal van de organisatie wordt vergroot;
• Invloed uit te oefenen op de taakuitvoering buiten het eerdere invloedsgebied (gebiedsafbakening van een
gemeente of provincie).

4.2 Verticale samenwerking
Soms kan de taak in kwestie worden opgeknipt in onderdelen. Specifieke doe-taken kunnen bij een (publieke of private)
opdrachtnemer worden uitgevoerd. Omdat hier afhankelijkheid ontstaat door een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie,
spreken we hier over verticale samenwerking.
Samenwerking kan interessant zijn omdat:
•
•
•
•

Een partij (een deel van) de uitvoering effectiever en/of efficiënter kan uitvoeren;
Een partij ervaring en/of kennis heeft;
Een partij toegang tot de markt kan verschaffen;
Een partij toegang tot een kapitaal geeft.

4.3 Diagonale samenwerking: horizontaal en diagonaal
Vaak worden in een samenwerking zowel horizontale als verticale partners betrokken. We spreken dan over een diagonale
samenwerking.
Een medeoverheid ( dat wil zeggen gemeente of provincie) kan bovendien tegelijk een horizontale als verticale partner zijn:
zowel medebewind voeren als (een deel van) de uitvoering doen. Er moet in dergelijke gevallen voor worden gewaakt dat
deze twee rollen niet met elkaar worden vermengd. Ook moet er een duidelijke scheiding van rollen worden aangebracht
binnen de desbetreffende partij. Als dit in de praktijk niet goed gebeurt, kan dit problemen geven. Bijvoorbeeld:
medebewindvoerders die hun opdrachtgeversrol onvoldoende kritisch uitvoeren of een uitvoeringsorganisatie die te zeer
in het belang van de eigen gemeente opereert.
Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

13

5. De vorm
Als een gemeente of provincie tot de conclusie is gekomen een taak niet meer zelfstandig uit te voeren, moet zij kijken
hoe zij de opgave wil organiseren. Hiervoor heeft de gemeente of provincie twee opties, namelijk door middel van een
overeenkomst of door middel van verzelfstandiging. Beide kunnen vervolgens uitgesplitst worden in meerdere sub-opties.
Afhankelijk van wat de gemeente of provincie met de verzelfstandiging of overeenkomst wil bereiken, kan een keuze
tussen publiek- en privaatrechtelijke samenwerking worden gemaakt. Daarbij is, zoals al eerder is aangegeven,
de voorkeur van de wetgever om het publiekrechtelijk te organiseren. In deze handreiking wordt ingegaan op de
privaatrechtelijke vormen die dus niet de voorkeur van de wetgever hebben. Dit wordt in onderstaande paragrafen verder
toegelicht.

5.1 Organisatie van een opgave: verschillende opties
Als een gemeente of provincie een taak niet zelf wil of kan uitvoeren, kan zij ervoor kiezen om deze taak samen met
anderen te organiseren door middel van overeenkomst of door de taak te verzelfstandigen. Het tot stand brengen van een
overeenkomst of van een verzelfstandiging kan vervolgens in verschillende vormen.
Legenda

Taak

Afweging: in eigen
organisatie of erbuiten
Afweging: alleen of samen

Zelf
uitvoeren

Overeenkomst

Verzelfstandigen
Alleen

Eenzijdige
verzelfstandiging
Alleen overheden

Bestuurlijke
samenwerking

Afweging: alleen overheden
of ook private partijen

Overheden en private partijen

Publiek private
samenwerking

Samen

Meervoudige
verzelfstandiging
Alleen overheden

Bestuurlijke
samenwerking

Overheden en private partijen

Publiek private
samenwerking

In de bijlage 1 staat een compleet schema opgenomen.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

14

5.1.1 Samenwerken door middel van overeenkomst
Als de gemeente of provincie er voor kiest een taak niet zelf uit te voeren, is er de optie samen te werken door middel van
een overeenkomst. De meest traditionele vorm is daarbij samenwerking met een marktpartij. Voor raads- en statenleden
is het relevant te weten dat het college bij deze vorm van samenwerking volledig politiek verantwoordelijk blijft voor het
uitvoeren van de taak.
Omdat de uitvoering buiten de directe invloedssfeer van het college plaatsvindt, zijn er wel beperkingen. Het college zal
heldere contractuele afspraken moeten maken zodat hij volledig aan zijn verantwoordelijkheid naar raden of staten kan
blijven voldoen. Raads- en statenleden kunnen dan volledig hun kaderstellende en controlerende rol blijven uitvoeren.9

5.1.2 Verzelfstandigen
Een andere manier om als gemeente of provincie een taak niet zelf uit te voeren is de verzelfstandiging. Het verzelf­
standigen kan op twee manieren plaatsvinden. Voor raads- en statenleden is het relevant te weten dat het college
politiek verantwoordelijk blijft voor het uitvoeren van de taak. Omdat de uitvoering buiten de directe invloedssfeer
van het college plaatsvindt, zijn er wel beperkingen. Het college zal heldere afspraken moeten maken zodat hij aan
zijn verantwoordelijkheid naar de raad of de staten kan blijven voldoen.10 De raads- of statenleden kunnen dan hun
kaderstellende en controlerende rol blijven uitvoeren.

5.2 Vormgeving van een samenwerking
Zodra de taak, de opgave, het motief, het belang, de samenwerkingspartners zijn geïnventariseerd en duidelijk wordt dat
voor verzelfstandiging wordt gekozen, is de vraag welke organisatie- en rechtsvorm het meest voor de hand ligt. Voordat
deze keuze gemaakt kan worden zal nog de wijze van de verzelfstandiging worden gekozen. Daarbij bestaan grofweg twee
varianten:

5.2.1 Eenzijdige verzelfstandiging
Van eenzijdige verzelfstandiging is sprake als één gemeente of provincie overgaat tot verzelfstandiging. Er zijn dus geen
andere publieke of private partijen betrokken bij de verzelfstandiging. Te denken valt aan het gemeentelijk zwembad of
het gemeentelijk sportcentrum, die overigens vaak in een stichting zijn ondergebracht.
Eenzijdige
verzelfstandiging
Publiek

Gemeentewet/
Provinciewet

Privaat

Burgerlijk
Wetboek

Deze alinea is afkomstig uit: De Greef, R.J.M.H., Zijlstra, S.E, & Theissen, F.H.K. (2015) Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden: afwegingskader
voor de keuze tussen publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2015.
10
Er kan wel sprake van een verschuiving van de (volledige) politieke verantwoordelijkheid naar een politieke systeemverantwoordelijkheid.
Een individuele handeling van het verzelfstandigde bedrijf wordt minder snel aan het college toegerekend indien het college kan aantonen dat goede
afspraken zijn gemaakt met het verzelfstandigde bedrijf over de uitvoering van de handeling. Het college is dan bijvoorbeeld niet verantwoordelijk voor
het vroeger sluiten van het zwembad op hete zomerdag, maar wel voor het (gebrekkige) afsprakenkader over de openingstijden van het zwembad.
9

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

15

5.2.2 Meervoudige verzelfstandiging (samenwerking)
Naast de enkelzijdige verzelfstandiging, bestaat ook de meervoudige verzelfstandiging: de samenwerking. In dat geval
gaat niet een partij over tot verzelfstandiging, maar gaan meerdere partijen samenwerken. Daarbij bestaan twee
submodellen: de bestuurlijke samenwerking en de publiek-private samenwerking.
Meervoudige
verzelfstandiging

Wgr

Alleen overheden

Overheden en private partijen

Bestuurlijke
samenwerking

Publiek private
samenwerking

Publiek

Publiek

Privaat

Burgerlijk
Wetboek

Wgr

Privaat

Burgerlijk
Wetboek

Bestuurlijke samenwerking
Bij bestuurlijke samenwerking gaan uitsluitend overheidslichamen (veelal gemeenten en provincies) met elkaar
samenwerken. Zij richten samen een nieuwe organisatie op, waarop zij gezamenlijk toezicht uitoefenen. Hierbij valt
aan een veelvoud van publiekrechtelijke vormen te denken, zoals veiligheidsregio’s, regionale gezondheidsdiensten,
omgevingsdiensten, belastingsamenwerkingen en sociale diensten. Een enkele keer wordt een private vorm gekozen,
bijvoorbeeld een ICT-coöperatie.
Publiek-private samenwerking
Naast de bestuurlijke samenwerking staat de publiek-private samenwerking. Binnen deze samenwerking zijn naast
overheidslichamen ook private (particuliere) partijen betrokken. Dergelijke samenwerkingsvormen komen nog wel eens
voor bij de exploitatie van bedrijventerreinen, stedelijke ontwikkeling, maar soms ook in het sociale domein (denk aan een
‘social impact bond’11).

11

Zie: https://data.rvo.nl/initiatieven/financieringsvoorbeelden/social-impact-bonds-sib.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

16

Deel B: Instrumenten voor volksvertegenwoordigers
Deel A
Samenwerkingsvraag
De taak (H1)

Wat is de taak? Welke opgave kent deze taak?
En kan de gemeente deze taak nu en in de
toekomst zelfstandig blijven uitvoeren?

Het motief (H2)

Welke motieven heeft de gemeente om
op deze taak samen te werken?

Het publiek belang (H3)

Wat is het publiek belang dat de
samenwerking moet realiseren?

Samenwerkingspartners (H4)

Wie zijn de logische samenwerkingspartners?
Zijn deze bereid om samen te werken?

Vorm (H5)

Welke samenwerkingsvorm is passend?

Privaatrechtelijke samenwerking

Verzelfstandiging en
samenwerking bij
decentrale overheden
Afwegingskader voor de keuze tussen
publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving
mr. R.J.M.H. de Greef, prof. mr. S.E. Zijlstra en mr. F.H.K. Theissen

Voorkeur
wetgever

Publiekrechtelijke samenwerking

Deel B
Overzicht instrumenten (H6)
Bestuurlijke instrumenten (H7)
Financiële instrumenten (H8)
Andere sturingsmogelijkheden (H9)

Reguliere instrumenten
volksvertegenwoordigers:
• Afspraken betrokkenheid raad of staten
• Moties
• Schriftelijke en mondelinge vragen
• Interpellatie
• Agenderingsverzoek
• Amendement

Onderzoeksinstrumenten (H10)

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

17

6. Overzicht instrumenten
Bij privaatrechtelijke samenwerking is de positie van raads- en statenleden niet op dezelfde manier geborgd als bij
publiekrechtelijke samenwerking. Om als raads- en statenleden toch grip te hebben en democratische controle uit te
oefenen op privaatrechtelijke samenwerking, kunnen verschillende soorten instrumenten worden gebruikt.
We onderscheiden de volgende vier soorten instrumenten:
• Bestuurlijke instrumenten: instrumenten om sturing of controle uit te oefenen door de vertegenwoordiging in
organen, zoals de algemene vergadering van aandeelhouders;
• Financiële instrumenten: instrumenten om sturing of controle uit te oefenen door verstrekking van financiële
bijdragen;
• Andere sturingsmogelijkheden: informele instrumenten, die veelal niet door middel van wet- of regelgeving zijn
geregeld;
• Onderzoeksinstrumenten: instrumenten om onderzoek te doen naar gevoerd beleid.

Stemrecht
Vertegenwoordiging

Bestuurlijke
instrumenten
(hfd. 7)

Rekenkamer
Enquêterecht
Raads- en statenonderzoek

Onderzoeksinstrumenten
(hfd. 10)

Privaatrechtelijke
samenwerking

Reguliere instrumenten
volksvertegenwoordigers:
• Afspraken betrokkenheid raad of staten
• Moties
• Schriftelijke en mondelinge vragen
• Interpellatie
• Agenderingsverzoek
• Amendement

Financiële
instrumenten
(hfd. 8)

Begrotingsfinanciering
Subsidie
Overeenkomst van opdracht
Mix van financieringsinstrumenten

Andere sturingsmogelijkheden
(hfd. 9)
Informatievoorziening
Gesprek openbaar belang
Contact tussen raden of staten en privaatrechtelijke samenwerking
Gebruik nota / paragraaf verbonden partijen
De adviescommissie
Rapporteurs

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

18

7. Bestuurlijke instrumenten
We onderscheiden in deze handreiking twee bestuurlijke instrumenten om zeggenschap uit te oefenen binnen een
privaatrechtelijke partij of samenwerking. Dit zijn:
• Stemrecht: het uitoefenen van stemrecht binnen de eigenaarsvergadering van een private partij;
• Vertegenwoordiging: het als gemeente of provincie direct deelnemen in het bestuur, de RvC of RvT van een
private partij.

Deze twee instrumenten zijn voorbehouden aan het college. Directe deelname als gemeente of provincie aan het bestuur
of een Raad van Commissarissen/Raad van Toezicht (RvC/RvT) van een private partij geeft geen extra mogelijkheden
om het gemeentelijke of provinciale belang te vertegenwoordigen. In het bestuur zullen alle leden zich namelijk moeten
richten op het belang van de rechtspersoon (dat niet altijd hetzelfde belang is als dat van de deelnemende gemeente of
provincie).

7.1 Stemrecht
Raden en staten hebben een ‘getrapte’ invloed op het stemrecht. Als we spreken over stemrecht als bestuurlijk instrument,
hebben we het over stemrecht van de colleges in een ‘vertegenwoordigend orgaan’ van de privaatrechtelijke partij. Hierbij
kan worden gedacht aan een algemene vergadering van aandeelhouders bij een NV/BV. Binnen dit vertegenwoordigende
orgaan hebben leden stemrecht om hun ‘eigen belangen’ te dienen. Met uitzondering van de stichting hebben alle
privaatrechtelijke organisatievormen een ‘vertegenwoordigend orgaan’, een eigenaarsvergadering.

Wie heeft er stemrecht?
Het is niet zo dat raden en staten zelf stemrecht hebben in de eigenaarsvergadering van een privaatrechtelijke partij.
Er is getrapte invloed op de vertegenwoordigers van de gemeente of provincie: een lid of een aantal leden uit het
college. In de praktijk vaardigen gemeenten en provincies namelijk collegeleden af om deel te nemen in de
eigenaarsvergadering. Denk bijvoorbeeld aan een wethouder die de gemeente vertegenwoordigt in een algemene
vergadering van aandeelhouders bij een BV. Het afgevaardigde collegelid stemt namens de gemeente of provincie in
deze vergaderingen.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

19

Hoe kan de raad hier invloed op uitoefenen?
Bovenstaande betekent niet dat raads- of statenleden geen invloed kunnen uitoefenen op de privaatrechtelijke
samenwerking. Invloed op hoe er gestemd wordt in de eigenaarsvergadering vindt ‘getrapt’ plaats, via het
afgevaardigde collegelid. Hierbij moeten raden en staten beseffen dat, anders dan bij publiekrechtelijke
samenwerking, de invloed van de raad of staten op de privaatrechtelijke samenwerking niet wettelijk is vastgelegd.12
De raden en staten moeten dus, als zij invloed wensen op het stemgedrag in de eigenaarsvergadering, in
samenspraak met het college en ondersteund door de griffie hun eigen invloed organiseren. Het meest uitgelezen
moment om dit te organiseren is bij de aanvang: het moment dat er wordt besloten deel te nemen in een
privaatrechtelijke samenwerking of een privaatrechtelijke rechtspersoon op te richten. Later in het proces is dit
lastiger te organiseren, maar zijn er altijd mogelijkheden om dat alsnog te doen. Bijvoorbeeld naar aanleiding van
een evaluatie. Raden en staten hebben verschillende instrumenten voor beïnvloeding ter beschikking staan, zoals het
maken van afspraken met het college, de motie, het vragenrecht en de interpellatie.

Om invloed op het stemrecht van het collegelid uit te oefenen kunnen raden of staten hun reguliere instrumentarium
inzetten. De verschillende instrumenten worden hieronder uiteengezet.

7.1.1 Afspraken over bij welke besluiten de raad of staten moeten worden betrokken
Een voor de hand liggende sturingsmogelijkheid is dat raden of staten met het college afspreken in welke gevallen zij
betrokken worden bij stemmingen in de eigenaarsvergadering. Een dergelijke afspraak kan worden vastgelegd in een
raads- of statenbesluit.
Om daadwerkelijk invloed te kunnen uitoefenen moet dan wel in de statuten ten minste worden vastgelegd dat de
colleges ook betrokken worden bij de besluitvorming.
Denkbaar is dat raden of staten in staat worden gesteld om, net als bij een gemeenschappelijke regeling, wensen en
bedenkingen kenbaar te maken bij besluiten binnen de eigenaarsvergadering. Dit kan bijvoorbeeld bij investeringen
die een bepaald bedrag te boven gaan, als er gestemd wordt over het aangaan van leningen of deelnemingen met een
bepaald risico of bij het vaststellen van de langetermijnvisie of het strategisch plan in de eigenaarsvergadering.13 Door
dergelijke besluiten te agenderen worden de raad of de staten in de gelegenheid gesteld het afgevaardigde collegelid een
opdracht mee te geven om op een bepaalde manier te stemmen.

7.1.2 Moties
De motie is een bekend kaderstellend instrument van raden en staten. Via een motie kan aan het college een opdracht
worden meegegeven. Dit instrument kan ook in de context van privaatrechtelijke samenwerking worden gebruikt: als
raden of staten wensen om het afgevaardigde collegelid een kader mee te geven, bijvoorbeeld om een bepaald belang na
te streven binnen de privaatrechtelijke samenwerking, kan de motie hierbij als instrument worden gebruikt.

Dit is bijvoorbeeld wel het geval in wettelijk verplichte zienswijzenprocedures bij de begroting en jaarrekening, die publiekrechtelijke
samenwerkingsvormen op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen wel kennen.
13
Zie bijvoorbeeld: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/4216578/1.
12

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

20

7.1.3 Schriftelijke en mondelinge vragen
Elk individueel raads- of statenlid heeft het recht om het college mondeling of schriftelijk vragen te stellen.14 Het college
of een afzonderlijk collegelid moet deze vervolgens beantwoorden, tenzij dit in strijd is met het openbaar belang.15 Deze
vragen kunnen ook gaan over het functioneren van de privaatrechtelijke samenwerking waar de gemeente of provincie
aan deelneemt of over het stemgedrag van het afgevaardigde collegelid.

7.1.4 Interpellatie
In het verlengde van het vragenrecht ligt de interpellatie. Meer dan het vragenrecht is de interpellatie gericht op het (vaak
achteraf) ter verantwoording roepen van het college. Raden en staten kunnen dit recht ook aanwenden om het college ter
verantwoording te roepen over het stemgedrag binnen de privaatrechtelijke samenwerking, of over het functioneren van
de samenwerking als zodanig.

7.1.5 Agenderingsverzoek
Raden en staten kunnen ook bepalen dat zij een bepaald onderwerp over een privaatrechtelijke samenwerking ter
bespreking willen agenderen. In het reglement van orde kunnen hier nadere afspraken over worden gemaakt.16

7.1.6 Amendement
Een ander kaderstellend instrument voor raden en staten is het indienen van amendementen. Een amendement is
bedoeld om wijzigingen aan te brengen in voorgenomen besluiten. Als het college een voorstel doet met betrekking tot
een privaatrechtelijke samenwerking of een verzelfstandiging, kunnen raden en staten amendementen indienen om het
betreffende voorstel te wijzigen.

7.1.7 Voorwaarde voor het goed kunnen gebruiken van deze instrumenten
Om als raads- of statenlid bovengenoemde instrumenten op een goede manier te kunnen gebruiken, is het nodig dat
raden of staten voldoende geïnformeerd zijn over wat er speelt binnen de privaatrechtelijke partij. Bij privaatrechtelijke
samenwerkingsvormen moeten raden en staten in hoge mate hun eigen informatievoorziening organiseren. Hier wordt
verder op ingegaan onder de paragraaf andere sturingsmogelijkheden. Voor het gebruik van bovengenoemde instrumenten
kan de griffie worden benaderd voor ondersteuning.

7.2 Vertegenwoordiging
7.2.1 Vertegenwoordiging in het bestuur
Naast een ‘eigenaarsvergadering’ hebben privaatrechtelijke rechtspersonen altijd een bestuur, ook de stichting. Dit bestuur
is belast met het besturen en vertegenwoordigen van de rechtspersoon. Hierbij moeten de leden van het bestuur zich
richten naar het belang van de rechtspersoon.17

Artikel 155, eerste lid, Gemeentewet en artikel 151, eerste lid, Gemeentewet.
Artikel 169, derde lid, Gemeentewet.
16
Zie bijvoorbeeld: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR73990/8.
17
Artikel 2:129, vijfde lid en artikel 2:239, vijfde lid, Burgerlijk Wetboek bepalen dit voor de naamloze en besloten vennootschap. Voor verenigingen,
coöperaties en stichtingen geldt een dergelijke wettelijke norm vooralsnog niet, al wordt in de doctrine aangenomen dat bestuurders zich naar het
belang van de rechtspersoon hebben te richten.
14
15

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

21

In principe wordt afgeraden om colleges te laten deelnemen in besturen van privaatrechtelijke samenwerkingsvormen.
Er is namelijk geen ruimte om de eigen, gemeentelijke of provinciale belangen leidend te laten zijn. Bij privaatrechtelijke
rechtspersonen moet het bestuur het belang van de rechtspersoon leidend laten zijn.18 Als een college ervoor kiest om een
collegelid te laten deelnemen in het bestuur, leidt dat er dus niet toe dat gemeentelijke belangen beter worden behartigd.
Sterker nog: bij tegenstrijdige belangen (“dubbele petten”) moet de bestuurder zich van stemming onthouden. In dat geval
kan het collegelid (in de rol van bestuurder) dus überhaupt geen invloed uitoefenen. Dat is dan ook een reden om het af
te raden.

7.2.2 Eigen vertegenwoordiging in RvT/RvC
Naast de algemene vergadering en een bestuur kennen privaatrechtelijke rechtsvormen vaak ook toezichthouders in de
vorm van een raad van toezicht (RvT) of raad van commissarissen (RvC). Hoewel vaak wordt gedacht dat men via het
benoemen van een commissaris in de raad van commissarissen zijn ‘eigen’ (gemeentelijk of provinciaal) belang kan dienen
binnen de verbonden partij, is dit niet het geval. Leden van de RvT en de RvC moeten zich richten naar het belang van de
rechtspersoon.19 Net zo als bij vertegenwoordiging in het bestuur, verdient het daarom geen aanbeveling om een collegelid
in de RvT of RvC te benoemen.

7.2.3 Vertegenwoordiging van raadsleden of statenleden in bestuur of RvT/RvC
Leden van een bestuur, raad van toezicht of raad van commissarissen hebben zich te richten naar het belang van de
rechtspersoon en de daarmee verbonden onderneming.20 Directe deelname van raads- of statenleden in het bestuur leidt
er dus niet toe dat de gemeentelijke of provinciale belangen per definitie beter worden vertegenwoordigd. Daarnaast
wordt veelal in de statuten van een privaatrechtelijke partij opgenomen dat raads- en statenleden geen lid kunnen zijn van
het bestuur, de RvT of de RvC.

Dit is dus anders dan in het geval van publiekrechtelijke samenwerkingsvormen.
Art. 2:44 lid 3 Burgerlijk Wetboek, 2:47 lid 2, 2:129 lid 5, 2:140 lid 2, 2:239 lid 5, 2:250 lid 2, 2:29 lid 3, 2:292a lid 2 Burgerlijk Wetboek.
20
Art. 2:44 lid 3 Burgerlijk Wetboek, 2:47 lid 2, 2:129 lid 5, 2:140 lid 2, 2:239 lid 5, 2:250 lid 2, 2:29 lid 3, 2:292a lid 2 Burgerlijk Wetboek.
18
19

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

22

8. Financiële instrumenten
Aan raads- en statenleden komt het budgetrecht toe.21 Dat betekent dat zij jaarlijks voor alle taken en activiteiten de
begroting vaststellen. Soms is het mogelijk om het budgetrecht aan te wenden om invloed uit te oefenen op privaat­
rechtelijke samenwerkingsvormen (zoals de vennootschap, de stichting en de beleids- en bevoegdhedenovereenkomst).
Daar is sprake van als een gemeente of provincie bijvoorbeeld zorgt voor de financiering van een privaatrechtelijke partij.
In de praktijk betekent dit dat raden of staten expliciet over de financiering van een privaatrechtelijke samenwerking
kunnen besluiten en daarmee ook eisen kunnen stellen aan resultaten en informatieverstrekking.
Als het gaat om de financieringsinstrumenten wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende drie vormen:
begrotingsfinanciering, subsidie en overeenkomst van opdracht.

8.1 Begrotingsfinanciering
Begrotingsfinanciering betekent dat in de begroting van de gemeente of provincie geld is gereserveerd voor de bekostiging
van de activiteiten van de privaatrechtelijke samenwerking. Kenmerkend is dat alleen het vaststellen van de begroting al
voldoende is om het geld vrij te maken.
De raad en of de staten moeten de gemeentelijke en provinciale begroting goedkeuren en kunnen dit budgetrecht
gebruiken om voorwaarden te verbinden aan het vaststellen van de begroting. Dit budgetrecht kunnen zij dus gebruiken
om, desgewenst, te sturen op het moment van het vaststellen van de begroting.

8.2 Subsidie
Een andere manier van financiering is door middel van subsidie. Hierbij worden, met het oog op een bepaalde activiteit,
financiële middelen verstrekt aan een aanvrager.
De bevoegdheid om subsidies te verstrekken is in de regel gedelegeerd aan het college.22 Raads- en statenleden kunnen
hier op verschillende manieren invloed op uitoefenen. Bijvoorbeeld door kaders te stellen over waar subsidies aan worden
besteed. In de praktijk gebeurt dit door het vaststellen van de subsidieverordening, het vaststellen van een subsidiebeleid
en door gebruik te maken van het budgetrecht in het kader van de begrotingsbehandeling.23

Artikel 189 en 213 Gemeentewet en artikel 193 en 217 Provinciewet.
Zie hiervoor Model Algemene Subsidieverordening 2013: https://vng.nl/brieven/wijziging-model-algemene-subsidieverordening-2013.
23
Dit is het geval indien het subsidiebedrag als begrotingspost wordt opgenomen, zie artikel 4:23, derde lid onder c van de Algemene wet bestuursrecht.
De begunstigde plus het maximale subsidiebedrag moeten in dat geval duidelijk worden vermeld in de begroting (of in de toelichting) ten behoeve van
publieke controle.
21

22

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

23

8.3 Overeenkomst van opdracht
Een andere vorm van financiering is de overeenkomst van opdracht. In dat geval is er sprake van een overeenkomst tussen
twee partijen. In de praktijk wordt de overeenkomst van opdracht vaak aangeduid als dienstverleningsovereenkomst
of, als het een overeenkomst is met meerdere partners, als samenwerkingsovereenkomst of samenwerkingsconvenant.
Omdat dit privaatrechtelijke overeenkomsten zijn, is het college bevoegd deze te sluiten.24
Dit betekent niet dat raads- of statenleden hier vervolgens geen invloed op hebben. Het college is bevoegd, maar de
raads- en statenleden beschikken over de nodige bevoegdheden om het college op zijn bevoegdheden te bevragen, te
controleren en eventueel bij te sturen. Hiertoe beschikken raden en staten over de eerder in 7.1.1 tot 7.1.6. beschreven
reguliere instrumenten.

8.4 Mix van financieringsinstrumenten
Soms is er sprake van bekostiging van verschillende activiteiten en daarom ook van een mix van financieringsinstrumenten.
Zo kan het in stand houden van een bepaalde organisatie zo belangrijk worden gevonden, dat daarvoor afzonderlijk
wordt betaald ten opzichte van de activiteiten die door de organisatie worden uitgevoerd. Als voor de instandhouding
apart wordt betaald, wordt gekozen voor de begrotingsfinanciering of de subsidie. Als voor de activiteiten los van de
instandhouding wordt betaald, wordt gekozen voor een subsidie of een overeenkomst van opdracht.

24

Artikel 160, eerste lid onder d, Gemeentewet.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

24

9. Andere sturingsmogelijkheden
9.1 Inleiding
Andere sturingsmogelijkheden (ook wel ‘soft controls’ genoemd) zijn instrumenten, die veelal niet door middel van
wet- of regelgeving zijn geregeld. Maar raden en staten kunnen ze wel gebruiken om grip te houden op privaatrechtelijke
samenwerkingen. Dit zijn:
• Informatievoorziening: (optimaal) gebruik maken van bestaande informatievoorziening, of deze waar nodig
organiseren;
• Gesprek openbaar belang: het organiseren van het gesprek over het openbaar belang wat met de
privaatrechtelijke samenwerking wordt gediend;
• Contact: het organiseren van contact tussen raden of de staten en het bestuur van de privaatrechtelijke samenwerking;
• Gebruik nota verbonden partijen: het optimaal gebruik maken van de paragraaf / nota verbonden partijen.
• De adviescommissie: het in het leven roepen van een adviescommissie van raads- of statenleden die
specifieke bevoegdheden heeft ten opzichte van de samenwerking of waaraan de samenwerking specifieke
verplichtingen heeft.

9.2 Informatievoorziening
Bij privaatrechtelijke samenwerking moeten raden en staten zelf hun eigen informatievoorziening realiseren. Hiertoe
hebben raden en staten verschillende mogelijkheden.
Als een gemeente of provincie publiekrechtelijk samenwerkt, zijn er diverse wettelijke bepalingen die zorgen dat de raad of
de staten met regelmaat worden geïnformeerd. Bij privaatrechtelijke samenwerking is de informatievoorziening aan de
raad of de staten beperkter. Het is echter niet zo dat de raad of de staten bij privaatrechtelijke samenwerking geen recht
hebben op informatie. Wettelijk zijn er een aantal verplichte vormen van informatievoorziening richting de raad of de
staten. In onderstaand kader worden deze wettelijk verplichte vormen van informatievoorziening beschreven.

• De actieve informatieplicht van het college richting de raad of de staten. Het college moet de raad of de staten
actief informeren, zodat de raad of de staten hun taak naar behoren kunnen uitvoeren. Deze bepaling is ook in de
context van een privaatrechtelijke samenwerking van toepassing.25
• De passieve informatieplicht van het college richting de raad of de staten. Het college moet de raad of de staten
informatie geven over de privaatrechtelijke samenwerking als de raad of de staten hierom vraagt of vragen.26
• Het college moet de raad of de staten informeren als er besluiten worden genomen binnen de privaatrechtelijke
samenwerking die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente of provincie.27 De raad of de staten
moet of moeten er dus op kunnen rekenen dat op de momenten dat het er echt toe doet, het college de raad of de
staten informeert.

Artikel 169 Gemeentewet en artikel 167 Provinciewet.
Artikel 169 Gemeentewet en artikel 167 Provinciewet.
27
Artikel 169, vierde lid, Gemeentewet en artikel 167, vierde lid, Provinciewet.
25

26

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

25

• In de begroting en de jaarstukken van de gemeente en provincie is een verplichte paragraaf verbonden partijen
opgenomen. Daarin zijn privaatrechtelijke samenwerkingen opgenomen als er sprake is van een verbonden
partij.28 In deze paragraaf moet wettelijk verplicht het openbaar belang worden omschreven. Ook geeft de
paragraaf inzicht in het (verwachte) financiële resultaat van de privaatrechtelijke samenwerking en de eventuele
risico’s van de privaatrechtelijke samenwerking voor de financiële positie van de gemeente / provincie.29

Desalniettemin is de informatievoorziening aan raden en staten bij privaatrechtelijke samenwerking beperkter dan
wanneer op basis van het publiekrecht wordt samengewerkt.
Als de raad en de staten meer informatie van een privaatrechtelijke samenwerking willen, dan zijn er extra inspanningen
nodig om de eigen informatievoorziening organiseren. Raden en staten hebben namelijk niet langer automatisch recht
op allerlei informatie over de privaatrechtelijke samenwerking zoals dat wel voor publiekrechtelijke samenwerkingen
beschikbaar is.30
Zo kan de raad of kunnen de staten ervoor kiezen om:
• Van het college te eisen dat zij de begroting, het jaarplan en/of het jaarverslag van de private partij ontvangen;
• Van het college te eisen dat raden en staten (al dan niet vertrouwelijk) worden geïnformeerd over de beoogde
doelstellingen van de private partij en over de voortgang van het realiseren van die doelstellingen;
• De begroting of jaarverslag van de private partij zelf te agenderen in de raad of staten, om op die manier wensen
en bedenkingen richting de private partij of richting het afgevaardigde collegelid (al dan niet vertrouwelijk)
kenbaar te maken;
• In de begroting en de jaarstukken van de gemeente en provincie is een verplichte paragraaf verbonden partijen
opgenomen, waarin ook privaatrechtelijke samenwerkingen kunnen worden opgenomen die niet gedefinieerd
worden als verbonden partij.31

Kortom: bij privaatrechtelijke samenwerking moeten raden en staten zelf meer doen om de eigen informatievoorziening te
realiseren. Hiertoe hebben raden en staten diverse mogelijkheden. Zij kunnen hierbij de griffie om ondersteuning vragen.

Dit gaat dan specifiek om de BV/NV. Bij een vennootschap waarin een gemeente of provincie aandelen houdt is in beginsel altijd sprake van een
verbonden partij. (R.J.M.H. de Greef, S.E. Zijlstra & F.K.H. Theissen, F.H.K. Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden: afwegingskader voor de
keuze tussen publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2015.)
29
Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten verbindt specifieke voorwaarden aan wanneer een verbonden partij opgenomen
dient te worden in de paragraaf verbonden partij. Er dient dan sprake te zijn van zowel een bestuurlijk als een financieel belang.
30
Zo kan het bestuur van een BV weigeren bepaalde informatie te verschaffen omdat het delen ervan het belang van de BV zou kunnen schaden. Het
bestuur is dan niet gehouden om de informatie te delen, tenzij bijvoorbeeld de raden of staten iets anders bepalen of als er andere afspraken zijn
gemaakt.
31
Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten verbindt specifieke voorwaarden aan wanneer een verbonden partij opgenomen
dient te worden in de paragraaf verbonden partij. Er dient dan sprake te zijn van zowel een bestuurlijk als een financieel belang.
28

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

26

9.3 Gesprek openbaar belang
Een mogelijkheid om grip te krijgen op een privaatrechtelijke samenwerking (NV/BV, stichting, beleids- of bevoegd­
hedenovereenkomst) is om een gesprek te organiseren tussen de raad of de staten en het college over het openbaar
belang wat met de privaatrechtelijke samenwerking wordt gediend. Hierbij kunnen vragen worden behandeld als:
•
•
•
•
•

Wat is het beoogde openbaar belang met de deelname aan de privaatrechtelijke samenwerking?
Is dit belang nog steeds hetzelfde als tijdens de oprichting van de privaatrechtelijke samenwerking beoogd was?
Welke concrete resultaten horen hier dan bij?
Wordt dit openbaar belang voldoende gediend op basis van de informatie die wordt ontvangen?
Voldoet de ontvangen informatie om te beoordelen of het openbaar belang wordt gediend?

Het is niet vanzelfsprekend dat dit gesprek periodiek wordt gevoerd. Er is geen wettelijk vereiste dat er met regelmaat
een gesprek over het openbaar belang in de raad of de staten over privaatrechtelijke samenwerking plaatsvindt. Dit
betekent dat als raden en staten dit gesprek wel willen voeren, zij dit zelf moeten organiseren. De griffie kan hierbij een
ondersteunende rol vervullen.

9.4 Contact tussen de raad of de staten en het bestuur of RvT/RvC
De vertegenwoordiging van de gemeente of provincie in een privaatrechtelijke samenwerking vindt plaats via het college.
Dit betekent niet dat er geen gesprek kan worden georganiseerd tussen de raad of de staten en het bestuur of de RvT/RvC
van de privaatrechtelijke samenwerking.
De raad of de staten kunnen ervoor kiezen om periodiek (bijvoorbeeld een keer per jaar) een gesprek te organiseren met
het bestuur van de privaatrechtelijke samenwerking van een BV/NV of stichting, om bijvoorbeeld:
• Het bestuur ruimte te geven om een toelichting te geven op de werkzaamheden van de privaatrechtelijke
samenwerking;
• Als raad of staten vragen te stellen over de privaatrechtelijke samenwerking;
• Als raad of staten een werkbezoek af te leggen aan de privaatrechtelijke samenwerking.

Het is niet verstandig om dit moment te gebruiken om inhoudelijke documenten als een begroting of jaarrekening met
bijvoorbeeld het bestuur te bespreken. Dit brengt immers het risico met zich mee dat het gesprek zich richt op zaken waar
de raden of de staten in beginsel geen zeggenschap over hebben, zoals de bezoldiging van bestuurders.
Niet ongebruikelijk is dat raads- of statenleden direct contact leggen met een bij de samenwerking betrokken ambtenaar
om informatie in te winnen.32
In het organiseren van het contact tussen de raad of de staten en de privaatrechtelijke samenwerking kan de griffie een
belangrijke, ondersteunende rol spelen.

32

Regels over het directe contact tussen raads- of statenleden met bij de gemeente of provincie werkzame ambtenaren worden veelal vastgelegd in een
verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning. Zie bijvoorbeeld: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR636579/1.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

27

9.5 Gebruik van de nota / paragraaf verbonden partijen
In de paragraaf (of nota) verbonden partijen33 worden de verbonden partijen van de gemeente of provincie genoemd.
Dit zijn veelal de publiekrechtelijke samenwerkingen waarin de gemeente of de provincie een bestuurlijk en financieel
belang heeft. In de paragraaf verbonden partijen wordt een beschrijving gegeven van:
• Het openbaar belang wat met de verbonden partij wordt gediend;
• De risico’s van de verbonden partij voor de financiële positie van de gemeente of provincie;
• Het financiële belang wat de gemeente of provincie heeft in de verbonden partij;

Privaatrechtelijke samenwerkingen zijn echter niet altijd in deze paragraaf opgenomen. Wettelijk is het verplicht een partij
op te nemen in de nota verbonden partijen als er sprake is van zowel een bestuurlijk als een financieel belang.34 Er is niet
bij alle privaatrechtelijke samenwerkingen sprake van zowel een financieel als een bestuurlijk belang.35
Raads-of statenleden kunnen echter het college opdragen deze privaatrechtelijke samenwerkingen (ook beleidsovereenkomsten en bevoegdhedenovereenkomsten) wel op te nemen in de paragraaf verbonden partijen. Dat kan bijvoorbeeld
door in de nota verbonden partijen afzonderlijk aandacht te vragen voor financieel omvangrijke of risicovolle overeenkomsten. Op die manier kunnen raads- en statenleden inzicht in en grip op deze privaatrechtelijke samenwerkingen
(overeenkomsten) houden.36

9.6 De adviescommissie
Een ander instrument om als raad of staten democratische sturing en controle uit te oefenen op een privaatrechtelijke
samenwerking (BV/NV, stichting, beleids- of bevoegdhedenovereenkomst) is door een adviescommissie in het leven te
roepen.37
Het idee hierbij is dat enkele leden vanuit de raad of staten worden aangewezen om een commissie te vormen. Om invloed
te kunnen uitoefenen is het nodig om de bevoegdheden van de commissie in de statuten van de privaatrechtelijke
samenwerking op te nemen.
In de statuten kan worden vastgelegd dat het bestuur van de privaatrechtelijke samenwerking deze commissie periodiek
informeert, waarbij de commissie vervolgens richting de eigen raden en staten communiceert.
Daarnaast kan ervoor worden gekozen om in de statuten van een privaatrechtelijke partij enkele bevoegdheden, plichten
of rechten aan deze commissie te geven. Voorbeelden zijn: de bevoegdheid om gevraagd en ongevraagd advies uit te
brengen aan het bestuur van de samenwerking, de verplichting dat het bestuur van de samenwerking de adviescommissie
minimaal een aantal keer per jaar informeert en bijvoorbeeld het recht op informatie als hier om wordt gevraagd.

Afhankelijk van de keuze die een gemeente of provincie maakt. Er kan gekozen worden voor rapportage over verbonden partijen in de verplichte
paragraaf verbonden partijen in de jaarstukken en/of begroting of er kan een nota verbonden partijen opgesteld worden.
34
Artikel 1b, Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten.
35
Bijvoorbeeld in het geval van beleids- of bevoegdhedenovereenkomsten of bij bepaalde stichtingen.
36
Niet ongebruikelijk is dat de auditcommissie (mits raden en staten deze hebben) de nota verbonden partijen voorbereidt, en deze nota voorafgaand
aan de agendering nader bespreekt.
37
Zie bijvoorbeeld de raadsadviescommissie GEM Crailo BV, via: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR611639.
33

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

28

9.7 Rapporteurs
Een andere mogelijkheid is dat de raad of de staten een aantal leden onder hen aanwijzen als rapporteur. Dit zijn
dan raads- of statenleden die namens de gehele raad of staten extra toezicht houden op het functioneren van de
privaatrechtelijke samenwerking (BV/NV, stichting, beleids- en bevoegdhedenovereenkomst). Periodiek kunnen deze
rapporteurs verslag doen van het functioneren van de samenwerking richting de gehele raad of staten.38
Anders dan bij de adviescommissie is het niet noodzakelijk om voor het inzetten van rapporteurs een passage op te nemen
in de statuten. Raden en staten kunnen simpelweg onderling afspreken dat enkele raads- of statenleden aangewezen
worden om namens hen de privaatrechtelijke samenwerking te volgen en te controleren.

38

Hoe deze rol precies ingevuld wordt, kan verschillen. Zie bijvoorbeeld: https://vng.nl/artikelen/methode-duisenberg-raadsrapporteurs-hetexperimenteren-waard en https://stateninformatie.flevoland.nl/Vergaderingen/Provinciale-Staten/2018/19-september/15:30/DOCUVITP-2212725-v4Rapporteurschap-van-Provinciale-Staten.pdf.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

29

10. Onderzoeksinstrumenten
Raden en staten hebben naast bovengenoemde instrumenten, ook de reguliere onderzoeksinstrumenten voor
privaatrechtelijk samenwerkingsvormen tot hun beschikking. Het betreft het gebruik van de rekenkamer, raads- of
statenonderzoek en het zwaarste instrument: het enquêterecht.

10.1 Rekenkamer
De rekenkamer doet onderzoek naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gemeentelijk of
provinciaal beleid. In het kader van grip op privaatrechtelijke samenwerking is de rekenkamer een belangrijk instrument
voor raads- en statenleden. Met de Wet versterking decentrale rekenkamers zijn diverse onderzoeksbevoegdheden van de
rekenkamer uitgebreid, ook in relatie tot privaatrechtelijke samenwerkingsvormen.
De rekenkamer heeft de bevoegdheid om:
• Alle documenten die het gemeente- of provinciebestuur heeft te onderzoeken39;
• Bij college informatie op te vragen en inlichtingen in te winnen. Het bestuur is verplicht inlichtingen aan de
rekenkamer verstrekken als daar om wordt gevraagd40;
• Over (onder andere) privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden (NV/BV en andere rechtspersonen waar een
subsidie, lening of garantie aan wordt verstrekt) inlichtingen in te winnen over jaarrekeningen, daarop betrekking
hebbende rapporten en overige documenten41;
• Met de inwerkingtreding van de Wet versterking decentrale rekenkamers heeft de rekenkamer extra
bevoegdheden. Zo kan dan (onder andere) in beginsel onderzoek plaatsvinden naar de inkoop en contractrelaties
van gemeenten, alle subsidies en naar dochter- en kleindochterondernemingen van deelnemingen waar een
overheidsbelang van meer dan 50% in is.42

De rekenkamer is onafhankelijk, dat houdt in dat de rekenkamer de eigen onderzoeksagenda bepaalt. Wel kunnen raden
en staten de rekenkamer verzoeken een onderzoek in te stellen.43 Raden en staten kunnen, als zij de rekenkamer verzoeken
om een onderzoek in te stellen, bijvoorbeeld de volgende vragen aan de rekenkamer meegeven:
• In hoeverre zijn de doelstellingen die destijds met de oprichting / deelname in samenwerking X beoogd werden
gehaald?44

Artikel 183, eerste lid, Gemeentewet en artikel 184, eerste lid, Provinciewet.
Artikel 183, tweede lid, Gemeentewet en artikel 184, tweede lid, Gemeentewet.
41
Artikel 184 Gemeentewet en artikel 185 Provinciewet.
42
Zie voor een uitgebreide toelichting op de uitgebreide onderzoeksbevoegdheden Kamerstukken II 2019/20, 35 298, nr.
43
Artikel 182, tweede lid, Gemeentewet.
44
Zie bijvoorbeeld: https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwj6yfv7jo_6AhWzQEEAHYoqDJkQFnoECCgQA
Q&url=https%3A%2F%2Fapi1.ibabs.eu%2Fpublicdownload.aspx%3Fsite%3Dzevenaar%26id%3D100107567&usg=AOvVaw3cAIANX-OA8Zicf6baEYnc.
39

40

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

30

• Heeft de gemeente of provincie het bestuurlijk toezicht op verbonden stichting X adequaat vormgegeven en
ingevuld?45
• Worden de met de samenwerking beoogde doelstellingen bereikt?
• Is de gekozen samenwerkingsvorm nog steeds de meest logische om de beoogde doelstellingen te bereiken?

10.2 Enquêterecht
Raden en staten hebben de mogelijkheid onderzoek te doen naar het door het college gevoerde bestuur: het
enquêterecht.46 Hiertoe besluiten raden en staten zelf. Hierbij wordt een onderzoekscommissie van raads- of statenleden
samengesteld, vaak ondersteund door een extern onderzoeksbureau. Het enquêterecht kan daarbij worden gebruikt
om onderzoek te doen naar het door het college gevoerde beleid binnen een privaatrechtelijke samenwerking of
privaatrechtelijke partij waar de gemeente of provincie in deelneemt.47
Het enquêterecht wordt vaak gebruikt bij zwaarwegende dossiers die al langere tijd in een gemeente of provincie
spelen. Het idee is dat de raad of de staten met het enquêterecht ‘de onderste steen boven te krijgen’. In de praktijk
wordt het instrument niet vaak ingezet. De belangrijkste reden hiervoor is waarschijnlijk dat een dergelijk onderzoek erg
arbeidsintensief is voor raads- en statenleden. Zij moeten immers, met behulp van externe ondersteuning, zelf onderzoek
doen.48 In het kader van privaatrechtelijke samenwerking is het belangrijk op te merken dat vertegenwoordigers van de
privaatrechtelijke samenwerking – zoals de bestuurders of leden van de RvC/RvT – niet verplicht zijn om mee te werken
aan een lokale of provinciale enquête.

10.3 Raads- of statenonderzoek
Een ander instrument is het raads- of statenonderzoek. Dit is een onderzoek in opdracht van de raad of de staten. Anders
dan bij de enquête wordt dit onderzoek niet door raads- of statenleden zelf gedaan.49
Het onderzoek wordt in dit geval ook niet uitgevoerd door de rekenkamer, maar door een partij die de raad of de staten
aanwijst. Een voorkomende werkwijze is dat de raad of staten een onderzoeksvraag formuleren en dat vervolgens externe
expertise wordt ingeschakeld om het onderzoek uit te voeren.50
In de praktijk wordt beperkt van dit instrument gebruik gemaakt en wordt vaak gekozen voor een rekenkameronderzoek.

Zie bijvoorbeeld: https://www.nvrr.nl/rekenkamerrapport/9577/verbinden-is-vooruitzien-onderzoek-naar-bestuurlijke-relaties-met-verbonden-stichtingen/.
Artikel 155a Gemeentewet en artikel 151a Provinciewet. De Gemeentewet en de Provinciewet spreken niet letterlijk van een enquêterecht, maar van
een bevoegdheid tot het doen van onderzoek. In de praktijk wordt dit recht echter naar analogie van de parlementaire enquête een raadsenquête of
statenenquête genoemd.
47
Zie bijvoorbeeld de raadsenquête naar het Afval Energiebedrijf Amsterdam (AEB) via https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/gemeenteraad/
instrumenten-raad/raadsonderzoek/enquetecommissie-afval-energie-bedrijf/.
48
Peters, K. & Castenmiller, P. (2019) Om de controle door de raad, Decentraal bestuur.nl.
49
Deze onderzoeken vallen dus niet onder de werking van artikel 155a van de Gemeentewet of artikel 151a van de Provinciewet, welke immers expliciet
voorschrijven dat het om onderzoek door raads- en statenleden gaat.
50
Zie bijvoorbeeld https://amsterdam.raadsinformatie.nl/modules/5/Overige%20dagelijkse%20berichten/674085.
45

46

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

31

Deel C: Praktische toepassing instrumenten
Deel A
Samenwerkingsvraag
De taak (H1)

Wat is de taak? Welke opgave kent deze taak?
En kan de gemeente deze taak nu en in de
toekomst zelfstandig blijven uitvoeren?

Het motief (H2)

Welke motieven heeft de gemeente om
op deze taak samen te werken?

Het publiek belang (H3)

Wat is het publiek belang dat de
samenwerking moet realiseren?

Samenwerkingspartners (H4)

Wie zijn de logische samenwerkingspartners?
Zijn deze bereid om samen te werken?

Vorm (H5)

Welke samenwerkingsvorm is passend?

Privaatrechtelijke samenwerking

Verzelfstandiging en
samenwerking bij
decentrale overheden
Afwegingskader voor de keuze tussen
publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving
mr. R.J.M.H. de Greef, prof. mr. S.E. Zijlstra en mr. F.H.K. Theissen

Voorkeur
wetgever

Publiekrechtelijke samenwerking

Deel C
Deel B

NV/BV (H11)

Stichting (H12)

Convenant (H13)

Overzicht
instrumenten (H6)
Bestuurlijke
instrumenten (H7)

Stemrecht
Vertegenwoordiging

Nee

Regulier

Financiële
instrumenten (H8)

Begrotingsfinanciering
Subsidie
Overeenkomst van opdracht
Mix van financieringsinstrumenten

Ja

Regulier

Ja

Ja

Andere sturingsmogelijkheden (H9)

Ja

Informatievoorziening
Gesprek openbaar belang
Contact tussen raden of staten en
privaatrechtelijke samenwerking
Gebruik nota / paragraaf verbonden partijen
De adviescommissie / Rapporteurs

Onderzoeksinstrumenten (H10)

Beperkt tot
rol college

Rekenkamer
Enquêterecht
Raads- en statenonderzoek

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

Reguliere instrumenten
volksvertegenwoordigers:
• Afspraken betrokkenheid raad of staten
• Moties
• Schriftelijke en mondelinge vragen
• Interpellatie
• Agenderingsverzoek
• Amendement

Aanvullende afspraken nodig
op initiatief raden of staten

32

11. Vennootschap (BV/NV)
De vennootschap is een privaatrechtelijke rechtspersoon. De vennootschap komt in twee vormen voor: de besloten
vennootschap (BV) en de naamloze vennootschap (NV). Anders dan bij de stichting is er bij de vennootschap wel sprake
van een winstoogmerk.
Het eigenaarschap van de vennootschap ligt bij de aandeelhouders. Deze aandeelhouders nemen deel aan
de eigenaarsvergadering van een vennootschap: de algemene vergadering van aandeelhouders. Binnen deze
eigenaarsvergadering stemmen de aandeelhouders over besluiten binnen de BV/NV.
Als een gemeente of provincie deelneemt in een BV/NV, vaardigt zij in de praktijk een bestuurder – een wethouder
of gedeputeerde – af. Hij of zij neemt dan namens de gemeente of provincie deel aan de algemene vergadering van
aandeelhouders en stemt daar namens de gemeente of provincie.

11.1 Oprichtingsfase
Waarom kiest een gemeente of provincie voor het oprichten van of deelnemen aan een BV/NV?
Een gemeente of provincie kan verschillende redenen hebben om zelfstandig of samen met andere gemeenten of
provincies een BV/NV op te richten of er aan deel te nemen. Dat kan zijn om de volgende redenen:
• Bedrijfsmatiger en efficiënter uitvoeren van een taak door creatie van een marktsituatie (met concurrentie);
• Om een samenwerking met private partijen (zoals bedrijven) mogelijk te maken (door middel van gedeeld
aandeelhouderschap);
• Als tussenstap om op een later moment aandelen aan de markt over te dragen.

Hoe ziet het proces van oprichting er op hoofdlijnen uit?
Het proces van oprichting ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:

Initiatief bij college

Raden en staten geven
wensen en bedenkingen
procedure

Definitieve besluitvorming
college

Initiatief bij het college
Wettelijk is bepaald dat het college mag besluiten een BV of NV op te richten of daaraan deel te nemen.51 Het college kan
dit ook doen op verzoek van de raad of van de staten.
Voordat het college mag overgaan tot definitieve besluitvorming, moeten de raad of de staten het ontwerpbesluit
toegezonden krijgen en de gelegenheid krijgen om wensen en bedenkingen kenbaar te maken.

51

Artikel 158, tweede lid, Provinciewet en artikel 160, tweede lid, Gemeentewet.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

33

Wensen- en bedenkingenprocedure
De raad of de staten krijgen de gelegenheid wensen en bedenkingen kenbaar te maken voordat het college kan
overgaan tot oprichting van of deelname aan een BV/NV.52 Dat is dus een zeer belangrijk kaderstellend moment voor
de raad of de staten.
Om als raads- of statenlid wensen en bedenkingen te kunnen uiten, moet ten minste voor de raden en staten duidelijk
te zijn:
• De taak: om welke taak van de gemeente of provincie het eigenlijk gaat. Waarom kan de gemeente of provincie
dat beter niet meer zelf doen?
• De motivatie: welke steekhoudende motieven draagt het college aan voor het uitbesteden of samenwerken?
• Het publiek belang: wat is het overtuigende publieke belang dat volgens het college door de samenwerking moet
worden gerealiseerd?
• De samenwerkingspartners: wie zijn de logische samenwerkingspartners? Is de onderbouwing voor deze
samenwerkingspartners stevig genoeg en zijn alternatieven verkend?
• De samenwerkingsvorm: waarom wordt niet voor een publiekrechtelijke samenwerking gekozen? Is voldoende
onderbouwd dat een privaatrechtelijke samenwerking een logische keuze is op basis van de taak, motivatie en het
publiek belang?
• Instrumenten: welke (aanvullende) instrumenten hebben raden en staten nodig om voldoende ‘grip’ maar ook
voldoende ‘afstand’ te houden?

Het is aan te raden om in het presidium af te spreken hoe raads- of statenleden worden betrokken bij een wensenen bedenkingenprocedure. Hier zijn geen nadere regels aan verbonden. Denkbaar is dat wordt gekozen om het
ontwerpbesluit ter bespreking te agenderen in de raad of de staten. Raads- en statenleden kunnen daarbij hun wensen en
bedenkingen mondeling uiten, maar het is ook denkbaar om de wensen en bedenkingen te formuleren in een motie.53
Definitieve besluitvorming college
Pas na bovengenoemde procedure kan het college overgaan tot definitieve besluitvorming. Daarbij kan het college de
door de raad of de staten naar voren gebrachte wensen en bedenkingen meewegen in het uiteindelijke besluit.

Wat is van belang om in ieder geval goed te regelen?
Omschrijving van het openbaar belang
Om als gemeente of provincie een NV/BV op te mogen richten, of er aan deel te mogen nemen, moet er volgens de
Gemeente- en Provinciewet sprake zijn van een openbaar belang wat met een vennootschap wordt gediend.
Het openbaar belang moet daarbij worden gezien als het gemeentelijk of provinciaal belang. Wanneer iets precies een
openbaar belang is en wanneer niet, is niet vastgelegd in regelgeving: het is aan de raad of de staten om te bepalen wat
een openbaar belang is.54 Met het aanwijzen van een taak als openbaar belang mogen eventuele andere belangen niet
onevenredig worden geschaad.55

Artikel 160, tweede lid, Gemeentewet en artikel 158, tweede lid, Provinciewet.
Zie bijvoorbeeld: https://raad.ridderkerk.nl/Vergaderingen/Gemeenteraad-RK/2019/21-november/20:01/Memo-Wensen-en-bedenkingen.pdf.
54
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 12.
55
Artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht.
52
53

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

34

In de oprichtingsfase is het voor raden en staten belangrijk dat het openbaar belang voor deelname aan de BV/NV duidelijk
is. Het moet namelijk de essentie van de deelname van de gemeente of provincie benoemen. Voor raden en staten is het
belangrijk dit te toetsen.
Nu is openbaar belang een relatief breed begrip.56 Er is een zekere politiek-bestuurlijke ruimte om te bepalen wat een
openbaar belang is. Daarom is het belangrijk om het openbaar belang in ieder geval helder te beschrijven. Voor nu en in de
toekomst. Dit geeft met name naar de toekomst toe voordelen. Zie het onderstaande schema.
Zorgt voor een gemeenschappelijk beeld tussen college
en de raad of de staten over het belang van deelname
aan de vennootschap.

Omschrijven
openbaar belang

Maakt het mogelijk om te bepalen of na verloop van tijd het
geformuleerde openbare belang van de raad of de staten
nog steeds van toepassing is.

Geeft de raad of de staten de mogelijkheid om op enig
moment te toetsen of de vennootschap wel voldoende
het gestelde openbare belang dient.

Inhoud van de statuten
In de statuten van een BV/NV staan de regels vastgelegd die het bestuur en de aandeelhouders van de BV/NV moeten
naleven. Raden en staten hebben daar echter getrapt invloed op. Het is uiteindelijk de aandeelhouder die de statuten van
de BV/NV vaststelt.
In de oprichtingsfase kunnen raden en staten wel eisen stellen aan de onderwerpen die in de statuten moeten worden
opgenomen. Meest geëigende weg daarvoor is om dit bij de procedure van wensen en bedenkingen bij meerderheid van
de raad of de staten aan het college aan te geven.
Enkele voorbeelden zijn hieronder weergegeven.

• In de statuten kan worden opgenomen dat de algemene vergadering van aandeelhouders (hierna: AVA) besluiten
die het bestuur van de NV/BV neemt, moet goedkeuren. Hierbij valt te denken aan het goedkeuren van
samenwerkingen door de vennootschap, het vaststellen van het meerjarig strategisch bedrijfsplan, het vaststellen
van de jaarrekening en het doen van investeringen, het aangaan of verstrekken van leningen of het aangaan van
deelnemingen als deze een bepaald bedrag te boven gaan.

56

De definitie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid laat dat goed zien: ‘Er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid
zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt’.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

35

• Met goedkeuringsbevoegdheden kan de zeggenschap van de gemeente of provincie worden vergroot.
De bestuurder die in de AVA de gemeente of provincie vertegenwoordigt, kan vanuit het gemeentelijk of
provinciaal belang stemmen wanneer dit aan de orde is. Ook geeft het ruimte aan de bestuurder om de raad of
de staten te betrekken bij zulke beslissingen. In de oprichtingsfase is het dan wel nodig dat in de statuten wordt
vastgelegd dat de AVA belangrijke en strategische beslissingen neemt of in elk geval goedkeurt.
• In de oprichtingsfase kunnen raad en staten naast de wettelijke vereisten ook zelf extra eisen stellen aan de
informatievoorziening over de BV/NV. Raden en staten kunnen bijvoorbeeld eisen dat zij het jaarverslag, het
jaarplan en/of de begroting van de BV/NV willen ontvangen, dat er periodiek een gesprek plaatsvindt tussen de
raad of de staten en het bestuur van de BV/NV of dat zij periodiek worden geïnformeerd over het realiseren van
de doelstellingen van de BV/NV. De wensen- en bedenkingenprocedure kan een geschikt moment zijn om hier
(verdere) eisen aan te stellen.
• Een andere mogelijkheid voor de raad of de staten is om in de statuten vast te leggen dat er sprake is van een
bestuurlijke adviescommissie.57 Het idee hierbij is dat de raad of de staten een commissie instellen waarin enkele
leden van de raad of staten vertegenwoordigd zijn. In de statuten van de BV/NV worden vervolgens de
bevoegdheden van de adviescommissie en de verplichtingen van de BV/NV richting de adviescommissie
geformuleerd. Verdere toelichting hierop volgt in de volgende paragrafen. Van belang in de oprichtingsfase is dat
als de raad of de staten zo’n commissie in het leven willen roepen, zij dit in de wensen- en bedenkingenprocedure
met een meerderheid van stemmen kenbaar maken.

11.2 Regulier
Welke instrumenten hebben raden en staten om sturing en controle op de BV/NV uit te oefenen? Raden en staten hebben
grofweg vier typen instrumenten tot hun beschikking:
• Bestuurlijke instrumenten: invloed via het stemrecht in de algemene vergadering van aandeelhouders;
• Financiële instrumenten: instrumenten om sturing of controle uit te oefenen door verstrekking van financiële
bijdragen;
• Andere sturingsmogelijkheden (ook wel soft controles genoemd): informele instrumenten, die veelal niet in wetof regelgeving zijn geregeld;
• Onderzoeksinstrumenten: instrumenten om onderzoek te doen naar het door het college gevoerd beleid.

Bestuurlijke instrumenten
Voor raden en staten is het belangrijkste bestuurlijke instrument om sturing en controle op de BV/NV uit te oefenen de
‘getrapte’ invloed op het stemrecht in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Zie voor meer informatie over dit
instrument 7.1.

57

Zie paragraaf 8.6.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

36

Financiële instrumenten
Het komt voor dat de gemeente of provincie zorgt voor het financieren van bepaalde activiteiten van de BV/NV.
Zie 8.1 e.v. voor informatie over financiële instrumenten als sturings- en controle-instrument voor raden en staten.
Andere sturingsmogelijkheden
Andere sturingsmogelijkheden (ook wel ‘soft controls’ genoemd) zijn instrumenten die meestal niet door middel van
wet- of regelgeving zijn geregeld, maar die raden en staten wel kunnen gebruiken om grip te houden op privaatrechtelijke
samenwerkingen. Denk hierbij aan afspraken over informatievoorziening of het leggen van direct contact tussen raden en
staten en de BV/NV. Zie 9.1 e.v. voor informatie over andere sturingsmogelijkheden voor raden en staten.
Onderzoeksinstrumenten
Raden en staten beschikken, naast bovengenoemde instrumenten, ook over bepaalde onderzoeksinstrumenten.
Zie 10.1 (de rekenkamer), 10.2 (het enquêterecht) en 10.3 (het raads- of statenonderzoek).

Hoe de instrumenten van raden en staten optimaal in te zetten?
Er is geen blauwdruk die aangeeft hoe raden en staten hun instrumenten optimaal kunnen inzetten. Het is aan de raad
of de staten zelf om in samenspraak met het college te verkennen welke instrumenten gewenst zijn om in te zetten.
Dit begint bij het inzichtelijk krijgen van de mogelijkheden die raden en staten hebben voor sturing en controle.
De griffie speelt een belangrijke rol om ervoor te zorgen dat:
• Raads- en statenleden worden geïnformeerd over de rol, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de raad of
de staten, het college en de portefeuillehouder in het kader van de BV/NV;
• Raads- en statenleden worden geïnformeerd over mogelijkheden tot beïnvloeding van en informatievergaring
over de BV/NV;
• Raads- en statenleden geïnformeerd worden over de beschikbare instrumenten voor het uitvoeren van de
controlerende taak ten opzichte van de BV/NV, en de rol van het college binnen de BV/NV;
• Eens per bestuursperiode wordt nagegaan of geleverde informatie over de BV/NV aansluit bij de
informatiebehoefte van de raad of de staten.

Wat zijn risico’s bij het gebruik van instrumenten?
Als raden of staten ervoor kiezen om in hoge mate goedkeuringsbevoegdheden te eisen ten opzichte van besluiten
die binnen de BV/NV genomen worden, bestaat het risico dat dit tot vertraging leidt, bijvoorbeeld als het gaat om de
uitvoering van de taken van de privaatrechtelijke samenwerking.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

37

11.3 Beëindiging
Hoe ziet het proces van de beëindiging eruit?
Het is gebruikelijk dat in de statuten van de vennootschap wordt vastgelegd hoe wordt omgegaan met uittreding van een
van de aandeelhouders of met een besluit de BV/NV als geheel te beëindigen. In het geval van uittreding wordt doorgaans
vastgelegd dat de uittredende partij haar aandelen eerst aan de zittende aandeelhouders moet aanbieden voordat andere
partijen hiervoor in aanmerking komen.
Beëindiging van de BV/NV
Bij beëindiging van de BV/NV neemt de algemene vergadering van aandeelhouders allereerst een besluit tot ontbinding.
Na ontbinding houdt de BV/NV niet direct op te bestaan. Er moet eerst vereffening plaatsvinden.

Besluit tot ontbinding
door de AVA

Vereffening

Beëindiging BV/NV

Besluit tot ontbinding
Een eerste stap is dat de algemene aandeelhoudersvergadering besluit de BV/NV te beëindigen: het besluit tot ontbinding.
Afhankelijk van wat in de statuten opgenomen is, kan het voorkomen dat voor dit besluit goedkeuring van het college, van
de raad of van de staten nodig is.
Vereffening
Vereffening houdt in dat de bestuurders van de BV/NV het vermogen (en/of de schulden) vereffenen. Als alle schulden
worden afgelost en er blijft vervolgens nog vermogen over, dan keert de vereffenaar dit uit aan eventuele aandeelhouders
of gerechtigden (tenzij de statuten anders bepalen). Als er schulden of tekorten zijn, moet de gemeente of provincie
deze voor haar rekening nemen bij het beëindigen van de BV/NV. Ook moet worden nagedacht over lopende
arbeidsovereenkomsten: waar gaat het personeel naar toe?
Pas nadat vereffening heeft plaatsgevonden kan overgegaan worden tot het definitief beëindigen van de BV/NV.
De rol van raden en staten bij beëindiging
De verkoop van aandelen en het beëindigen van een BV/NV is in beginsel een collegebevoegdheid. Een beslissing tot
verkoop van aandelen wordt in de praktijk meestal voorgelegd aan de raad of aan de staten voor een wensen- en
bedenkingenprocedure.58
Daarnaast heeft het college een actieve informatieplicht richting de raad of de staten. Daardoor moeten raden en staten in
ieder geval op de hoogte worden gesteld als het college van plan is een besluit tot verkoop of beëindiging te nemen.
Verder kan beëindiging gepaard gaan met budgettaire consequenties voor de gemeente of provincie (bijvoorbeeld bij
resterende schulden na beëindiging van de BV/NV). In dat geval raakt beëindiging aan het budgetrecht van de raad of van
de staten, waardoor betrokkenheid noodzakelijk is.

58

Hierbij wordt veelal dan een beroep gedaan op artikel 169, vierde lid, Gemeentewet en artikel 167, vierde lid, Provinciewet.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

38

12. Stichting
De stichting is een privaatrechtelijke rechtspersoon. Een stichting kan eenvoudig bij notariële akte worden opgericht,
zowel door één als meerdere gemeente(n) of provincie(s).
In de statuten van de stichting worden het doel van de stichting en de manier waarop het bestuur van de stichting is
ingericht vastgelegd. In de statuten kan bijvoorbeeld ook worden bepaald dat er een Raad van Toezicht of Raad van
Commissarissen is waaraan het bestuur verantwoording moet afleggen.

12.1 Oprichtingsfase
Waarom kiest een gemeente of provincie voor het oprichten van of deelnemen aan een stichting?
Een gemeente of provincie kan verschillende redenen hebben om een stichting op te richten. Te denken valt aan de
volgende motieven:
• Om geld met een bepaalde bestemming goed te besteden onder leiding van een zelfstandig bestuur;
• Om het mogelijk te maken het bestuur te professionaliseren, en deze op afstand te plaatsen van directe
politieke sturing;
• Als manier om publiek-private samenwerking mogelijk te maken.59

Voorbeelden zijn bibliotheken of schouwburgen die in een stichting worden geplaatst.60 Bij een stichting is er geen sprake
van een winstoogmerk.61

Hoe ziet het proces van oprichting er op hoofdlijnen uit?
Het proces van oprichting ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:

Initiatief bij het college

Wensen en bedenkingen
procedure met de raad of
met de staten

Definitieve besluitvorming
van het college

Zie bijvoorbeeld: https://gemeenteraad.dinkelland.nl/Vergaderingen/Commissie-Sociaal-Domein-Bestuur/2021/09-februari/19:30/StichtingTwenteboard-raadsvoorstel-concept-raadsbesluit.pdf of https://gemeenteraad.woerden.nl/stukken/Stukken-van-college-aan-raad/D21006079Raadsvoorstel-Oprichting-Stichting-Cheese-Valley.pdf.
60
https://vng.nl/artikelen/stichting.
61
Artikel 2:285, derde lid, Burgerlijk Wetboek.
59

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

39

Initiatief bij het college
Wettelijk is bepaald dat het college bevoegd is om een stichting op te richten of daaraan deel te nemen.62 Het is ook
mogelijk dat het college dit doet op verzoek van de raad of de staten.
Voordat het college een definitieve beslissing neemt, moeten raden of staten het ontwerpbesluit toegezonden krijgen en
de gelegenheid krijgen om wensen en bedenkingen kenbaar te maken.
Wensen- en bedenkingenprocedure
Raden en staten krijgen de gelegenheid wensen en bedenkingen kenbaar te maken, voordat het college kan overgaan
tot oprichting van of deelname aan een stichting.63 Dit is dus een belangrijk moment voor raads- en statenleden. Pas na
een wensen- en bedenkingenprocedure kan het college overgaan tot definitieve besluitvorming over deelname aan of
oprichting van de stichting.

• Om als raads- of statenlid wensen en bedenkingen te kunnen uiten, moet ten minste voor de raden en staten
duidelijk te zijn:
• De taak: om welke taak van de gemeente of provincie gaat het eigenlijk? Waarom kan de gemeente of provincie
dat beter niet meer zelf doen?
• De motivatie: welke steekhoudende motieven draagt het college voor uitbesteden of samenwerken aan?
• Het publiek belang: wat is het overtuigende publieke belang dat volgens het college door de samenwerking moet
worden gerealiseerd?
• De samenwerkingspartners: wie zijn de logische samenwerkingspartners? Is de onderbouwing voor deze
samenwerkingspartners stevig genoeg en zijn alternatieven verkend?
• De samenwerkingsvorm: waarom wordt niet voor een publiekrechtelijke samenwerking gekozen? Is voldoende
onderbouwd dat een privaatrechtelijke samenwerking een logische keuze is op basis van de taak, motivatie en het
publiek belang?
• Instrumenten: welke (aanvullende) instrumenten hebben raden en staten nodig om voldoende ‘grip’ maar ook
voldoende ‘afstand’ te houden?

Het is aan te raden om in het presidium afspraken te maken over hoe raads- of statenleden willen worden betrokken bij
een wensen- en bedenkingenprocedure. Hier zijn geen regels aan verbonden.
Denkbaar is dat er wordt gekozen om het ontwerpbesluit ter bespreking te agenderen in de raad of de staten. Raads- en
statenleden kunnen daarbij hun wensen en bedenkingen mondeling uiten, maar het is ook denkbaar om de wensen en
bedenkingen te formuleren in een motie.64
Definitieve besluitvorming college
Na bovengenoemde procedure kan het college pas overgaan tot definitieve besluitvorming. Daarbij kan het college de
door de raad of staten naar voren gebrachte wensen en bedenkingen meewegen of overnemen in het uiteindelijke besluit.

Artikel 158, tweede lid, Provinciewet en artikel 160, tweede lid, Gemeentewet.
Artikel 158 tweede lid, Provinciewet, artikel 160 tweede lid, Gemeentewet.
64
Zie bijvoorbeeld: https://raad.ridderkerk.nl/Vergaderingen/Gemeenteraad-RK/2019/21-november/20:01/Memo-Wensen-en-bedenkingen.pdf.
62
63

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

40

Wat is van belang om in ieder geval goed te regelen?
Omschrijving van het openbaar belang
Om als gemeente of provincie een stichting op te mogen richten, of er aan deel te nemen, moet er volgens de Gemeenteen Provinciewet sprake zijn van een openbaar belang dat met de oprichting of deelname wordt gediend.65
Het openbaar belang moet daarbij worden gezien als het gemeentelijk of provinciaal belang. Wanneer iets precies een
openbaar belang is en wanneer niet, is niet vastgelegd in regelgeving. Het is aan het gemeente- of provinciebestuur om te
bepalen wat een openbaar belang is.66
In de oprichtingsfase is het voor raden en staten belangrijk dat het openbaar belang voor deelname aan de stichting
duidelijk is. Het moet namelijk de essentie van de deelname van de gemeente of provincie benoemen. Voor raden en
staten is het belangrijk dit te toetsen.
Nu is openbaar belang een relatief breed begrip. Er is een bepaalde politiek-bestuurlijke ruimte om te bepalen wat een
openbaar belang is. Daarom is het belangrijk om het publiek belang in ieder geval helder te beschrijven. Voor nu en in de
toekomst. Dit geeft met name naar de toekomst toe voordelen. Zie daarvoor bijgaand schema.
Zorgt voor een gemeenschappelijk beeld tussen college
en de raad of de staten over het belang van deelname
in de stichting.

Omschrijven
openbaar belang

Maakt het mogelijk om te bepalen of na verloop van tijd het
geformuleerde openbare belang van de raad of de staten
nog steeds van toepassing is.

Geeft de raad of de staten de mogelijkheid om op enig
moment te toetsen of de stichting wel voldoende
het gestelde openbare belang dient.

Inhoud van de statuten
In de statuten van een stichting worden de regels vastgelegd die het bestuur van de stichting moet naleven. Raden en
staten kunnen invloed uitoefenen op deze statuten.
Voor raads- en statenleden is het belangrijk om in de oprichtingsfase, in samenspraak met het college, na te denken welke
zaken in de statuten moeten wordt opgenomen.
Meest geëigende weg voor raads- en statenleden is om hun wensen in de wensen- en bedenkingenprocedure in te
brengen. Hierna volgen daarvan enkele voorbeelden.

65
66

Artikel 160, tweede lid, Gemeentewet en artikel 158, tweede lid, Provinciewet.
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 12.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

41

• In de statuten kan worden vastgesteld welke besluiten het bestuur van de stichting zelfstandig mag nemen en
voor welke besluiten de goedkeuring van het college nodig is. Als bijvoorbeeld het bestuur van het gemeentelijk
zwembad wordt verzelfstandigd in de vorm van een stichting, dan is het mogelijk dat de statuten bepalen dat het
college nhet vaststellen of wijzigen van de openingstijden moet goedkeuren.
• In de oprichtingsfase kunnen raad en staten naast de wettelijke vereisten ook zelf extra eisen stellen aan de
informatievoorziening ten aanzien van de stichting. Raden en staten kunnen bijvoorbeeld eisen dat zij het
jaarverslag, het jaarplan en/of de begroting van de stichting willen ontvangen, dat periodiek een gesprek
plaatsvindt tussen de raad of de staten en het bestuur van de stichting of dat zij periodiek worden geïnformeerd
over het realiseren van de doelstellingen van de stichting.

12.2 Regulier
Welke instrumenten hebben raden en staten om sturing en controle op de stichting uit te oefenen?
Met het onderbrengen van taken in een stichting worden taken (bewust) op afstand van de gemeente of provincie gezet.
De sturingsmogelijkheden van raden en staten zijn dus beperkt. De mate waarin kan worden gestuurd, is sterk afhankelijk
van welke afspraken worden gemaakt in de statuten van de stichting of in een overeenkomst of subsidierelatie.
Om sturing en controle uit te oefenen op de stichting hebben raden en staten verschillende instrumenten tot hun
beschikking:
• Mogelijkheid tot goedkeuringsvereisten van het college of de raad of de staten;
• Financiële instrumenten: instrumenten om sturing of controle uit te oefenen door verstrekking van financiële
bijdragen (zoals subsidies);
• Benoemingsrechten: het recht om mensen te benoemen in bepaalde functies binnen de stichting;
• Andere sturingsmogelijkheden: informele instrumenten, die meestal niet via wet- of regelgeving zijn geregeld;
• Onderzoeksinstrumenten: instrumenten om onderzoek te doen naar gevoerd beleid.

Mogelijkheid tot goedkeuringsvereisten van het college of de raad
Een mogelijkheid is dat in de statuten goedkeuringsbevoegdheden voor het college worden opgenomen. Zo kan worden
opgenomen dat:
• De begroting van de stichting ter goedkeuring wordt voorgelegd aan het college;
• Het college de bevoegdheid heeft om aanwijzingen te geven over het door de stichting te voeren financieel
beheer;
• Het college of raad/staten voorafgaande goedkeuringsbevoegdheden heeft over besluiten als het aangaan van
leningen, het oprichten van andere rechtspersonen of het uitlenen van gelden;
• Voorafgaande goedkeuring van het college nodig is voor het wijzigen van de statuten.

Door zulke bepalingen op te nemen in de statuten wordt de rol van de gemeente of provincie bij de stichting vergroot.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

42

Dit heeft ook invloed op de sturingsmogelijkheden van raads- en statenleden. Als het college deze bevoegdheden heeft,
kunnen raden en staten het college aanspreken op deze bevoegdheden en desgewenst bijsturen. Hiervoor hebben raden
en staten de verschillende reguliere instrumenten. Deze zijn weergegeven in 7.1.1 tot 7.1.6.
Het is voor raads- en statenleden belangrijk om te weten dat instrumenten als moties en interpellaties in de praktijk maar
beperkt worden gebruikt. De logica achter het onderbrengen van activiteiten of taken in een stichting is immers juist dat
activiteiten of taken op afstand worden gezet en dat een (deskundig) bestuur de ruimte krijgt om zelfstandig besluiten te
nemen over de strategie van de stichting. Het is dus niet logisch om als raad of staten (of als college) in hoge mate mee te
(be)sturen.
Financiële instrumenten
In het geval van de stichting is er vaak sprake van een subsidierelatie tussen de stichting en de gemeente of provincie.
Een alternatief is dat er sprake is van een overeenkomst van opdracht.
Zie 8.1 e.v. voor informatie over financiële instrumenten als sturings- en controle-instrument voor raden en staten.
Benoemingsrechten
Zowel het college als de raad kunnen benoemingsrechten voor bepaalde functies binnen de stichting hebben. Voorbeelden
hiervan zijn:
• Het college kan bevoegd zijn om leden van het bestuur te benoemen en te ontslaan;
• Het college kan het profiel voor de te werven bestuurders opstellen;
• De raad of de staten kan/kunnen de bevoegdheid hebben om leden van de raad van toezicht te benoemen of te
ontslaan.

Door benoemingsrechten op te nemen in de statuten kan de gemeente of provincie invloed uitoefenen op de stichting.
Als het college benoemingsrechten heeft, kunnen raad en staten via het college hier invloed op uitoefenen. Dit door
middel van de eerder genoemde instrumenten beschreven in 7.1.1 tot 7.1.6.
Andere sturingsmogelijkheden
Andere sturingsmogelijkheden (ook wel ‘soft controls’ genoemd) zijn instrumenten, die veelal niet door middel van
wet- of regelgeving zijn geregeld. Maar raden en staten kunnen ze wel gebruiken om grip te houden op privaatrechtelijke
samenwerkingen. Denk hierbij aan afspraken over informatievoorziening of het leggen van direct contact tussen raden en
staten en de stichting.
Zie 9.1 e.v. voor informatie over andere sturingsmogelijkheden voor raden en staten.
Onderzoeksinstrumenten
Raden en staten hebben naast bovengenoemde instrumenten, ook bepaalde onderzoeksinstrumenten tot hun
beschikking. Zie 10.1 (de rekenkamer), 10.2 (het enquêterecht) en 10.3 (het raads- of statenonderzoek).

Hoe de instrumenten van raden optimaal inzetten?
Er is geen blauwdruk die aangeeft hoe raden en staten hun instrumenten optimaal kunnen inzetten. Het is aan raden en
staten zelf om in samenspraak met het college te verkennen welke instrumenten gewenst zijn om in te zetten. Dit begint
bij het inzichtelijk krijgen van de mogelijkheden die raden en staten hebben voor sturing en controle.
Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

43

De griffie speelt een belangrijke rol om ervoor te zorgen dat:
• Raads- en statenleden worden geïnformeerd over de rol, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de raad of
de staten, het college en de portefeuillehouder in het kader van de stichting;
• Raads- en statenleden worden geïnformeerd over mogelijkheden tot het beïnvloeden van en vergaren van
informatie over de stichting;
• Raads- en statenleden worden geïnformeerd over de beschikbare instrumenten voor het uitvoeren van de
controlerende taak ten opzichte van de stichting en de rol van het college binnen de stichting;
• Eens per bestuursperiode wordt nagegaan of geleverde informatie over de stichting aansluit bij de
informatiebehoefte van de raad of staten.

Wat zijn risico’s bij het gebruik van instrumenten?
Het risico bestaat dat raden of staten ervoor kiezen in hoge mate goedkeuringsbevoegdheden te eisen ten opzichte van
besluiten die binnen de stichting genomen worden, dit een sterk vertragende werking heeft op het functioneren van de
stichting.

12.3 Beëindiging
Hoe ziet het proces van de beëindiging eruit?
Het is gebruikelijk dat in de statuten van de stichting wordt vastgelegd hoe wordt omgegaan met de ontbinding van de
stichting.

Besluit tot ontbinding
door het bestuur

Vereffening

Beëindiging stichting

Besluit tot ontbinding
Een eerste stap is dat het bestuur besluit de stichting te beëindigen: het besluit tot ontbinding. Afhankelijk van wat in de
statuten is opgenomen, kan het voorkomen dat het college, de raad of de staten dit besluit moeten goedkeuren.
Vereffening
Vereffening houdt in dat de bestuurders van de stichting het vermogen (en/of de schulden) vereffenen. Als alle schulden
worden afgelost en er blijft vervolgens nog vermogen over, dan staat doorgaans in de statuten aan wie dit vermogen
toekomt.
De rol van de raad of de staten bij beëindiging
De rol van de raad of van de staten is sterk afhankelijk van welke afspraken hierover zijn gemaakt in de statuten. Zo kan
het zijn dat de raad of de staten goedkeuring moet(en) geven voor het beëindigen van de stichting. Als het college dit
moet goedkeuren, kunnen raden of staten uitgaan van de actieve informatieplicht van het college. Waardoor de raad of de
staten in ieder geval op de hoogte gesteld dienen te worden als het college van plan is de stichting op te heffen.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

44

13. Beleids- en bevoegdhedenovereenkomst
De beleidsovereenkomst en de bevoegdhedenovereenkomst zijn overeenkomsten, waarvan het aangaan een
‘privaatrechtelijke rechtshandeling’ is.67 De overeenkomst wordt gesloten tussen overheden onderling of tussen
overheden en private partijen. In de praktijk wordt ook de term ‘convenant’ of ‘samenwerkingsovereenkomst’ gebruikt
om een overeenkomst aan te duiden.
Als een gemeente of provincie, als rechtspersoon, deelneemt aan een overeenkomst, dan vaardigt zij in de praktijk vanuit
het college een wethouder of gedeputeerde af naar overleggen. Soms doen ambtenaren dit namens het college. Zij nemen
dan namens de gemeente of provincie deel en stemmen af met de andere partij of partijen.
Bij een overeenkomst worden taken niet op afstand gezet: het college blijft volledig verantwoordelijk voor het uitvoeren
van taken en het uitvoeren van de overeenkomst.

Beleidsovereenkomst (zoals de Regio Deal)
Een beleidsovereenkomst is een overeenkomst die enkel afspraken bevat over hoe partijen bepaalde beleidsdoelen willen
bereiken, zoals armoedebestrijding, afvalbeleid, vervoersbeleid of het tegengaan van geluidsoverlast. Een voorbeeld van
een samenwerking die is gebaseerd op een beleidsovereenkomst is de Regio Deal.68

De Regio Deal
Bij een Regio Deal stellen gemeenten, provincies, semipublieke en/of private partijen een integrale aanpak op voor
het behalen van specifieke regionale beleidsdoelen. Denk aan het versterken van de welvaart, het versterken van het
vestigingsklimaat of het verbeteren van het klimaat. Het Rijk stelt voor de uitvoering geld op basis van cofinanciering
beschikbaar. In een beleidsovereenkomst worden de afspraken hierover geregeld. Regio Deal Zwolle is daarvan een
voorbeeld.69

Bevoegdhedenovereenkomst (zoals het Gebiedsakkoord)
Anders dan in de beleidsovereenkomst bevat de bevoegdhedenovereenkomst (ook) afspraken over het toepassen
van publiekrechtelijke bevoegdheden door één (of meer) van de deelnemende overheidspartijen. Hierdoor is de
bevoegdhedenovereenkomst – in tegenstelling tot de beleidsovereenkomst – geen ‘zuivere’ privaatrechtelijke
overeenkomst70: De bevoegdhedenovereenkomst komt op grond van het privaatrecht tot stand (door middel van een
tweezijdige rechtshandeling). Afspraken die gaan over het gebruik van een overheidsbevoegdheid kunnen daarentegen
door middel van het publiekrecht worden afgedwongen (via de bestuursrechter).71

Artikel 158, tweede lid, Provinciewet en artikel 160, tweede lid, Gemeentewet.
Een Regio Deal is doorgaans een beleidsovereenkomst. In theorie kan de Regio Deal ook een bevoegdhedenovereenkomst zijn, namelijk als er in de
Regio Deal ook afspraken zijn opgenomen over gebruikmaking van specifieke overheidsbevoegdheden door een deelnemende overheidspartij.
69
Zie bijvoorbeeld: https://regiozwolle.info/regiodeal/.
70
Duijkersloot, A.P.W., De Gier, A.A.J., Jurgens, G.T.J.M. & Schueler, B.J. (2018) De doorkruisingsleer in perspectief, Den Haag: VNG.
71
De gang naar de bestuursrechter staat alleen open als sprake is van een voor beroep vatbaar besluit zoals bedoeld in artikel 1:3 en 8:1 van de Algemene
wet bestuursrecht (in de regel zal ook eerst de bezwaarprocedure moeten zijn doorlopen).
67

68

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

45

Denk bij een bevoegdhedenovereenkomst aan een overeenkomst die een projectontwikkelaar sluit met een gemeente
of provincie over een investering in de ruimtelijke kwaliteit (bijvoorbeeld in de vorm van woningen of windmolens). Deze
bevat vaak de afspraak dat de gemeente of provincie zich inspant om de raad of de staten een gewijzigd bestemmingsof inpassingsplan te laten vaststellen. Het college kan echter niet in een contract vastleggen dat de raad of de staten
daadwerkelijk een gewijzigd bestemmings- of inpassingsplan vaststellen. Dit blijft immers een bevoegdheid van de raad
of de staten. Daarom kan in de bevoegdhedenovereenkomst slechts een inspanningsverplichting van het college worden
opgenomen.
Een voorbeeld van een samenwerking die gebaseerd kan zijn op een bevoegdhedenovereenkomst is het Gebiedsakkoord.

Het Gebiedsakkoord
Bij een Gebiedsakkoord stellen gemeenten, provincies, semi-publieke en/of private partijen een aanpak op voor het
behalen van specifieke gedeelde doelstellingen voor een specifiek gebied. Om deze doelstelling te behalen, komt het
voor dat het nodig is dat een deelnemende overheidspartij (zoals een gemeente) zijn overheidsbevoegdheden inzet.
Deze afspraak wordt dan verwerkt in het gebiedsakkoord – zoals een verplichting voor de gemeente in kwestie om
zich in te spannen om het bestemmingsplan te wijzigen. Het Gebiedsakkoord Oostelijke Vechtplassen is hiervan een
goed voorbeeld.72

13.1 Voorbereidingsfase
Waarom kiest een gemeente of provincie voor het aangaan van een overeenkomst?
Een gemeente of provincie kiest voor het aangaan van of deelnemen aan een overeenkomst om samen met andere
overheden of private partijen een specifieke beleidsopgave beter uit te voeren. Dit motief geldt voor zowel de beleidsals bevoegdhedenovereenkomst. Daarbij gaan deelnemers ervan uit dat met een overeenkomst afspraken ook juridisch
afdwingbaar zijn.73
Andere motieven kunnen zijn:
• Schaal: opgave is te groot of eigen organisatie te klein om zelfstandig te kunnen oppakken of uitvoeren;
• Expertise: bundeling van expertise is nodig om beleidsopgaven te kunnen oppakken;
• Financiering / cofinanciering: aanspraak maken op aanvullende middelen (Private middelen, Rijksmiddelen of
Europese gelden);
• Samenwerkingstermijn: het kunnen bepalen van een vastomlijnde looptijd van de samenwerking.

Verder is een motief voor het aangaan van een bevoegdhedenovereenkomst dat het samenwerkingspartijen ook
vertrouwen geeft. Zo kan het partijen vertrouwen geven dat (bestaande) regelsgeving in de toekomst geen belemmering
zal vormen in een specifiek afgesproken situatie. Daardoor kan bijvoorbeeld worden begonnen met het voorbereiden van
bouwplannen.

72
73

Zie bijvoorbeeld: https://vechtplassen.nl/wp-content/uploads/2021/11/Gebiedsakkoord-Oostelijke-Vechtplassen.pdf.
Een voorbeeld hiervan is de uitgifte van erfpachtgronden.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

46

Hoe ziet het proces van aangaan van de overeenkomst er op hoofdlijnen uit?
Het proces van aangaan van een overeenkomst ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:

Initiatief bij het college

Slechts optioneel:
wensen en bedenkingen
procedure met de raad
of met de staten

Besluit tot overeenkomst
door het college, en
ondertekening

Initiatief bij college
Wettelijk is bepaald dat het college bevoegd is tot privaatrechtelijke rechtshandelingen.74 Hieronder valt ook het sluiten
van een overeenkomst (beleidsovereenkomst of bevoegdhedenovereenkomst).
Inspraak van raden of staten is daarvoor in principe niet nodig.
Het college kan dit dus zelfstandig doen, tenzij (het besluit tot) het aangaan van de overeenkomst ingrijpende
beleidsmatige, juridische, financiële of organisatorische gevolgen kan hebben voor de gemeente of provincie.75 In dit
laatste geval moet het college de raad of staten vooraf in de gelegenheid stellen om wensen en bedenkingen te uiten.
Optioneel: wensen- en bedenkingenprocedure
Dit betekent niet dat er in andere gevallen geen wensen en bedenkingen kunnen worden geuit. Als de raad of de staten
hierom vragen, is het college verplicht om hen vooraf te informeren over het aangaan van een bepaalde overeenkomst.
Daarnaast bestaan er de volgende opties:
• De raad of de staten kunnen met het college afspraken maken over in welke gevallen een procedure van wensenen bedenkingen voorafgaand aan het sluiten van overeenkomsten gevolgd moet worden;76
• De raads- en statenleden kunnen vragen om een wensen- en bedenkingenprocedure, als zij vernemen dat het
college van plan is een overeenkomst aan te gaan;
• Het college kan ervoor kiezen om de raad of de staten specifiek in de gelegenheid te stellen om wensen en
bedenkingen kenbaar te maken, voordat zij overgaat tot een definitief besluit over het aangaan van een
overeenkomst.77

Om als raads- of statenlid wensen en bedenkingen te kunnen uiten, moet ten minste voor de raden en staten duidelijk te zijn:
• De taak/ of doel: om welke taak van de gemeente of provincie gaat het eigenlijk? Waarom kan de gemeente of
provincie dat beter niet meer zelf doen?
• De motivatie: welke steekhoudende motieven draagt het college voor samenwerken aan?
• Het publiek belang: wat is het overtuigende publieke belang dat volgens het college door de samenwerking moet
worden gerealiseerd?
• De samenwerkingspartners: wie zijn de logische samenwerkingspartners? Is de onderbouwing voor deze
samenwerkingspartners stevig genoeg en zijn alternatieven verkend?

Artikel 160, tweede lid, Gemeentewet en artikel 158, tweede lid, Provinciewet.
Artikel 169, tweede lid, Gemeentewet en artikel 167, tweede lid, Provinciewet.
76
Bijvoorbeeld in het reglement van orde.
77
Zie bijvoorbeeld: https://zaken.alblasserdam.nl/pls/idad/mozEgemDocument?F_DOCNR=5558946.
74
75

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

47

• De samenwerkingsvorm: is voldoende onderbouwd dat een privaatrechtelijke samenwerking een logische keuze is
op basis van de taak, motivatie en het publiek belang?
• Contractuele verplichtingen van de gemeente en de samenwerkingspartners: zijn de verantwoordelijkheden van
medepartijen duidelijk en afdwingbaar vastgelegd? Zijn de eigen verantwoordelijkheden realistisch omschreven?
Onder welke voorwaarden is vroegtijdige beëindiging van de overeenkomst mogelijk?
• Instrumenten: welke (aanvullende) instrumenten hebben raden en staten nodig om voldoende ‘grip’ maar ook
voldoende ‘afstand’ te houden?

Het is aan te raden om in het presidium afspraken te maken over hoe raads- of statenleden willen worden betrokken bij
een wensen- en bedenkingenprocedure. Hierover zijn geen regels vastgelegd in de Gemeente- of Provinciewet. Denkbaar
is dat er gekozen wordt om het ontwerpbesluit voor het aangaan van een overeenkomst ter bespreking te agenderen in
de raad of de staten. Raads- en statenleden kunnen daarbij hun wensen en bedenkingen mondeling uiten, maar het is ook
denkbaar om de wensen en bedenkingen te formuleren in een motie.78
Definitieve besluitvorming college
Als gebruik wordt gemaakt van een wensen- en bedenkingenprocedure, kan het college pas na bovengenoemde
procedure een definitief besluit nemen. Hierbij weegt het college de door de raad of staten naar voren gebrachte wensen
en bedenkingen mee in het uiteindelijke besluit.
Verder is het mogelijk dat bij het aangaan van een overeenkomst een voorbehoud wordt opgenomen dat deze pas in
werking treedt nadat de raden of staten hebben ingestemd.

Wat is van belang om in ieder geval goed te regelen?
Omschrijving van het openbaar belang
In de voorbereidingsfase is het voor raden en staten belangrijk dat het openbaar belang voor het sluiten van een
overeenkomst duidelijk is.
Dit geeft met name naar de toekomst toe voordelen. Zie bijgaand schema.
Zorgt voor een gemeenschappelijk beeld tussen college
en de raad of de staten over het belang van deelname
aan een overeenkomst.

Omschrijven
openbaar belang

Maakt het mogelijk om te bepalen of na verloop van tijd het
geformuleerde openbare belang van de raad of de staten
nog steeds van toepassing is.

Geeft de raad of de staten de mogelijkheid om op enig
moment te toetsen of de betreffende overeenkomst wel
voldoende het gestelde openbare belang dient.
78

Zie bijvoorbeeld: https://raad.ridderkerk.nl/Vergaderingen/Gemeenteraad-RK/2019/21-november/20:01/Memo-Wensen-en-bedenkingen.pdf.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

48

Vaststellen van de informatievoorziening
In de voorbereidingsfase kunnen raad en staten naast de wettelijke eisen ook zelf extra eisen stellen aan de informatie­
voorziening over overeenkomsten. Raden en staten kunnen bijvoorbeeld eisen dat er periodiek een gesprek plaatsvindt
tussen de raad of de staten en het college over de overeenkomst. Ook kunnen zij eisen dat zij periodiek worden
geïnformeerd over het realiseren van de doelstellingen uit de overeenkomst. De wensen- en bedenkingenprocedure kan
een geschikt moment zijn om hier (verdere) eisen aan te stellen.

13.2 Regulier
Welke instrumenten hebben raden en staten om sturing en controle op de overeenkomst uit te oefenen?
De uitvoering van de overeenkomst valt onder directe verantwoordelijkheid van het college. De taak die met de
overeenkomst wordt uitgevoerd, wordt niet op afstand gezet, zoals bij bijvoorbeeld een NV/BV of een stichting.
Voor de raad of de staten is dus belangrijk te weten dat de wethouder of gedeputeerde volledig politiek verantwoordelijk
blijft voor het uitvoeren van de taak en de overeenkomst. Hij of zij moet zich dan ook houden aan de kaders die de raad of
de staten eerder hebben meegegeven.

Gemeente
A

Raad
gemeente B

Sturing
Verantwoording

Portefeuillehouder
gemeente B

Vertegenwoordiging

Gemeente
B

Overeenkomst
(complexe variant)

Gemeente
C

Private
partij X

Rijksoverheid

Onderwijspartij X

De raad of de staten hebben om grip te houden op de overeenkomst acht typen instrumenten tot hun beschikking:
• Bestuurlijke instrumenten: instrumenten die raden en staten tot hun beschikking hebben om ‘getrapte’ invloed uit
te oefenen op de afgevaardigde portefeuillehouder;
• Financiële instrumenten: instrumenten om sturing of controle uit te oefenen door het verstrekken van financiële
bijdragen;
• Andere sturingsmogelijkheden: informele instrumenten, die meestal niet door middel van wet- of regelgeving
zijn geregeld;
• Onderzoeksinstrumenten: instrumenten van raden en staten om onderzoek te doen naar gevoerd beleid;
• Afgesproken instrumenten: instrumenten die zijn afgesproken in de beleidsovereenkomst;
• Bepalingen in de overeenkomst over verplichte betrokkenheid raden en staten;
• Vaste overlegstructuren waarin raads- en statenleden zijn vertegenwoordigd;
• Verzoek om vordering tot naleving van afspraken.
Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

49

Bestuurlijke instrumenten
Het aangaan en het uitvoeren van de overeenkomst valt onder directe verantwoordelijkheid van het college. Voor de raad
of de staten is het dus belangrijk te weten dat de wethouder of gedeputeerde volledig politiek verantwoordelijk blijft voor
het uitvoeren van de taak en de overeenkomst.
Het college is dus voor raden en staten het aanspreekpunt als bijvoorbeeld het uitvoeren van de overeenkomst leidt
tot onwenselijke resultaten of als raden en staten behoefte hebben aan informatie. Raden en staten kunnen dus via
het college ‘getrapte’ invloed uitoefenen (zie de figuur onder 13.2). De instrumenten die raden en staten daarbij tot hun
beschikking hebben zijn weergegeven in 7.1.1 tot 7.1.6.
Financiële instrumenten
Het komt voor dat de gemeente of provincie zorgt voor het (co)financieren van het uitvoeren van de overeenkomst.
Denk hierbij bijvoorbeeld aan cofinanciering door gemeenten en provincies in het kader van een Regio Deal.79
Zie 8.1 e.v. voor informatie over financiële instrumenten als sturings- en controle-instrument voor raden en staten.
Andere sturingsmogelijkheden
Andere sturingsmogelijkheden (ook wel ‘soft controls’ genoemd) zijn instrumenten, die meestal niet door middel van
wet- of regelgeving zijn geregeld, maar die raden en staten wel kunnen gebruiken om grip te houden op privaatrechtelijke
samenwerkingen. Denk hierbij aan afspraken over informatievoorziening of het organiseren van het gesprek met het
college over het uitvoeren van de overeenkomst.
Gespreksonderwerpen die aan de orde kunnen komen zijn:
• Hoe draagt de overeenkomst bij aan het bereiken van de lokale doelen?
• Hoe staat het met de voortgang van de, bij het aangaan van de overeenkomst, geformuleerde doelstellingen?
• Wordt de overeenkomst voldoende uitgevoerd door het eigen college, op basis van de informatie die raad of
staten ontvangen?
• Ontvangen raad of staten voldoende informatie om te beoordelen of de overeenkomst naar behoren wordt
uitgevoerd?

Zie verder 9.1 e.v. voor informatie over andere sturingsmogelijkheden voor raden en staten.
Onderzoeksinstrumenten
Raden en staten hebben naast bovengenoemde instrumenten, ook bepaalde onderzoeksinstrumenten tot hun
beschikking. Zie 10.1 (de rekenkamer), 10.2 (het enquêterecht) en 10.3 (het raads- of statenonderzoek).
Afgesproken instrumenten
In de overeenkomst kunnen specifieke afspraken zijn opgenomen over de manier waarop raden en staten moeten worden
betrokken in specifieke situaties. Voorbeelden zijn bepalingen in de overeenkomst over verplichte betrokkenheid van de
raad of staten en vaste overlegstructuren waarin raads- en statenleden zijn vertegenwoordigd.

79

Zie bijvoorbeeld: https://gemeenteraad.denhelder.nl/Documenten/voorstel/Voorstel-Voorstel-met-betrekking-tot-cofinanciering-voor-Regio-DealMaritiem-cluster-Kop-van-Noord-Holland.pdf.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

50

In sommige gevallen is instemming door de raad of staten verplicht voordat het college gebruik kan maken van een
specifieke bevoegdheid. Zo kan een gemeente bijvoorbeeld pas overgaan tot het wijzigen van een bestemmingsplan nadat
de raad hiermee heeft ingestemd. Betreft de overeenkomst een bevoegdhedenovereenkomst, dan wordt hier sowieso een
afspraak (dat wil zeggen een voorbehoud) over opgenomen.
Bepalingen in de overeenkomst over verplichte betrokkenheid raden en staten
Bij omvangrijke overeenkomsten kan de samenwerking zo worden ingericht dat een specifieke rol voor raden en staten
is weggelegd. In de overeenkomst kan zijn opgenomen dat de raden of staten bij bijvoorbeeld grote budgetwijzigingen
verplicht worden betrokken (bijvoorbeeld met een zienswijzeprocedure).80
Vaste overlegstructuren waarin raads- en statenleden zijn vertegenwoordigd
Het is mogelijk dat er bij overeenkomsten van grote omvang en/of lange looptijd speciale overlegstructuren met raadsof statenleden in het leven worden geroepen. Dit om bijvoorbeeld informatie uit te wisselen of tot wederzijds begrip en
afstemming van standpunten te komen. Dit hoeft niet in de overeenkomst te zijn geregeld, maar kan ook los (informeel)
worden geregeld. Een voorbeeld hiervan is de zogenoemde ‘raadtafel’.81
Verzoek om vordering tot naleving van afspraken
Als raden of staten vinden dat een samenwerkingspartner zich niet houdt aan de overeenkomst, kunnen zij aan het college
vragen om actie te ondernemen om te zorgen dat de samenwerkingspartner de afspraken nakomt. Het college kan, als
hiervoor genoeg aanleiding bestaat, overgaan tot vordering tot het nakomen van afspraken. In het uiterste geval kan het
college zelfs overgaan tot het opzeggen of ontbinden van de overeenkomst. Zie hiervoor 13.3.
Let wel: ook een wederpartij kan een deelnemende gemeente of provincie vorderen tot het naleven van afspraken. In het
uiterste geval doet de wederpartij dit via de rechter. De civiele rechter is hier in principe voor aangewezen. Echter, waar het
afspraken over het aanwenden van bevoegdheden betreft (dat wil zeggen een bevoegdhedenovereenkomst) moet een
wederpartij het nakomen van deze afspraken eventueel afdwingen via de bestuursrechter. 82

Hoe de instrumenten van raden en staten optimaal inzetten?
Er is geen blauwdruk voor de manier waarop raden en staten hun instrumenten optimaal kunnen inzetten.
Het is aan de raad of de staten zelf om in samenspraak met het college te verkennen welke instrumenten gewenst zijn
om in te zetten. Dit begint bij het inzichtelijk krijgen van de mogelijkheden die raden en staten hebben voor sturing en
controle.
De griffie speelt een belangrijke rol om ervoor te zorgen dat:
• Raads- en statenleden worden geïnformeerd over de rol, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de raad of
de staten, het college en de portefeuillehouder in het kader van de overeenkomst;
• Raads- en statenleden worden geïnformeerd over mogelijkheden tot het beïnvloeden van en vergaren van
informatie over de overeenkomst;

Zie bijvoorbeeld: https://www.metropoolregioamsterdam.nl/wp-content/uploads/2019/11/MRA-Convenant.pdf, artikel 7.
Zie voor een voorbeeld van een raadtafel, de raadtafel van de Metropoolregio Amsterdam: https://www.metropoolregioamsterdam.nl/raadtafel/.
82
De gang naar de bestuursrechter staat alleen open als sprake is van een voor beroep vatbaar besluit zoals bedoeld in artikel 1:3 en 8:1 van de Algemene
wet bestuursrecht (in de regel zal ook eerst de bezwaarprocedure moeten zijn doorlopen).
80
81

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

51

• Raads- en statenleden worden geïnformeerd over de beschikbare instrumenten voor het uitvoeren van de
controlerende taak ten opzichte van de overeenkomst en de rol van het college binnen de overeenkomst;
• Eens per bestuursperiode wordt nagegaan of de geleverde informatie over de overeenkomst aansluit bij de
informatiebehoefte van de raad of staten.

Wat zijn risico’s bij het gebruik van instrumenten?
Als raden of staten invloed eisen op het handelen van de portefeuillehouder in het kader van de overeenkomst, bestaat
het risico dat dit de besluitvorming binnen de samenwerking sterk vertraagt.

13.3 Beëindiging
De overeenkomst eindigt wanneer de in de overeenkomst genoemde looptijd is verstreken en rechtsgeldig is opgezegd.

Hoe ziet het proces van voortijdige ontbinding van de overeenkomst eruit?
Een deelnemer kan om specifieke redenen (tekortschieten van het naleven door andere partij) de overeenkomst
(voortijdig) wilen ontbinden. De deelnemer gaat hiertoe pas over na zeer zorgvuldige afweging, om het onrechtmatig
ontbinden te voorkomen.
Het college kan, met inachtneming van het bovenstaande, de ontbinding in gang zetten. Een schriftelijke mededeling van
het college, als vertegenwoordiger van de gemeente of provincie, aan de deelnemers van de overeenkomst volstaat, maar
de overeenkomst kan ook via de rechter worden ontbonden.

Besluit tot ontbinding
door het college
(eventueel na verzoek van
de raad of staten)

College gaat over tot
ontbinding van de
overeenkomst door
schriftelijke mededeling,
of ontbinding via rechter

De rol van raden en staten bij ontbinding van de overeenkomst
Raden en staten kunnen het college verzoeken de overeenkomst (gedeeltelijk) te ontbinden. Hiervoor kunnen zij kiezen
als zij gebruik hebben gemaakt van de in 7.1.1 tot 7.1.6 genoemde instrumenten en hebben geconcludeerd dat de
overeenkomst niet naar behoren wordt nageleefd.

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

52

Bijlage 1: Samenwerkingsvormen
Legenda

Taak

Afweging: in eigen organisatie of erbuiten
Afweging: alleen of samen
Afweging: alleen overheden of ook
private partijen
Verbonden partij (BBV)
Formeel geen verbonden partij (BBV)

Zelf
uitvoeren

Overeenkomst

Verzelfstandigen
Alleen

Niet in de handreiking behandeld

Samen

Eenzijdige
verzelfstandiging
Alleen overheden

Overheden en private partijen

Bestuurlijke
samenwerking

Publiek private
samenwerking

Publiek

Publiek

Privaat

Privaat

Publiek

Wgr

Publieke wet
(variabel)

Burgerlijk
Wetboek

Publieke wet
(variabel)

Burgerlijk
Wetboek

Gemeentewet/
Provinciewet

Regeling
zonder meer

Bestuurlijke
afspraken

Beleidsovereenkomst

Bevoegdhedenovereenkomst

Beleidsovereenkomst

Bestuurscommissie

Privaat

Burgerlijk
Wetboek
BV
NV
Stichting

Meervoudige
verzelfstandiging
Alleen overheden

Overheden en private partijen

Bestuurlijke
samenwerking

Publiek private
samenwerking

Publiek

Publiek

Wgr
Openbaar
lichaam
Bedrijfsvoeringsorganisatie
Gemeenschappelijk
orgaan

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden

Privaat

Burgerlijk
Wetboek
BV
NV
Stichting
Coöperatie
Vereniging

Wgr
Openbaar
lichaam
Bedrijfsvoeringsorganisatie
Gemeenschappelijk
orgaan

Privaat

Burgerlijk
Wetboek
BV
NV
Stichting
Coöperatie
Vereniging

53

Deze handreiking is een uitgave van:
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(in samenwerking met KokxDeVoogd)
Postbus 20011 | 2500 EA Den Haag
t 0800 646 39 51 (ma t/m vrij 9.00 – 21.00 uur)

Februari 2023 | Publicatienr. 23400869