Aan de Koning
Kenmerk
3252847-1014991-WJZ
Den Haag

Nader rapport inzake het ontwerp van een
algemene maatregel van bestuur, houdende
wijziging van het Tijdelijk besluit veilige afstand
in verband met het vaststellen van de veilige
afstand op nul meter
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 16 juli 2021, no.
2021001491, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van
State haar advies inzake het bovenvermelde ontwerp van een algemene
maatregel van bestuur rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 12 augustus 2021, No.W13.21.0221/III, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 16 juli 2021, no.2021001491, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens
de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het
Tijdelijk besluit veilige afstand in verband met het vaststellen van de veilige
afstand op nul meter, met nota van toelichting.
Met het ontwerpbesluit wordt de veilige afstand van anderhalve meter op nul
gezet. De veilige afstand moet op grond van het tijdelijke hoofdstuk Va van de
Wet publieke gezondheid (Wpg) bij amvb worden vastgesteld.1 De regering heeft
besloten het ontwerpbesluit tot wijziging van het Tijdelijke besluit veilige afstand
tijdig voor te bereiden, zodat zij tot het loslaten van de anderhalve meter kan
overgaan zodra dat gelet op de epidemiologische situatie verantwoord is.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het
wetsvoorstel opmerkingen over de motivering van de opportuniteit van het
ontwerpbesluit en over de gevolgde procedure. In verband met deze opmerkingen
kan over het ontwerpbesluit niet positief worden geadviseerd.
1.

Inleiding

De regering beoogt met het ontwerpbesluit de veilige afstand aan te passen op
het moment waarop de epidemiologische situatie zodanig is dat het verantwoord
is om de veilige afstand los te laten, en om daartoe over te kunnen gaan zodra het
kan.2 De regering is voornemens daar half augustus over te besluiten en is om die
reden begonnen met de voorbereiding van het besluit. Voorafgaand aan het
1
2

Artikel 58f Wpg.
Nota van toelichting, paragraaf 1.

1

voorleggen van het ontwerpbesluit aan de Afdeling advisering, is het
ontwerpbesluit overgelegd aan beide Kamers der Staten-Generaal.
Bij het bepalen van het exacte moment waarop de veilige afstand naar nul meter
kan worden afgeschaald, wordt de regering geadviseerd door het Outbreak
Management Team (OMT). Het OMT heeft op 5 juli 2021 het 118e OMT-advies
uitgebracht, waarin het ook ingaat op het loslaten van de anderhalve meter.3 Het
OMT heeft in dat advies aangegeven dat het nog geen uitspraak kon doen over de
te verwachten epidemiologische situatie in het najaar. Het loslaten van de 1,5meter-maatregel zou in ieder geval bezien moeten worden in het kader van de
volgende kwetsbaarheden:
-

de afhankelijkheid van de daadwerkelijke vaccinatiegraad;
de opkomst van de deltavariant of eventueel andere varianten;
de import van infecties door reizigers;
de mate waarin vaccinatie ook de transmissie van het virus afremt;
gebieden met een lage vaccinatiegraad;
de afnemende immuniteit;
het risico van ‘crowding’ tijdens grote evenementen en in ‘binnenlocaties’;
een eventuele extra belasting van de IC en ziekenhuizen door het RS-virus
en influenza.4

Het OMT kon door alle onzekerheden over de te verwachten epidemiologische
situatie op dat moment niet tot een positief advies komen.
Daarnaast heeft het RIVM opgemerkt dat er geen reden is om nu af te wijken van
de huidige maatregelen.5 Het OMT heeft op 11 augustus 2021 opnieuw een advies
uitgebracht.6 Dat zeer recente advies geeft geen aanleiding om nu al te besluiten
dat de 1,5 meter, zoals geregeld in het Tijdelijk besluit veilige afstand, kan worden
losgelaten. Dat zal pas op zijn vroegst later in september aan de orde kunnen zijn.
Aan de hand van dat advies zal de regering bepalen of half augustus de 1,5meter-maatregel kan worden losgelaten, aldus de toelichting bij het voorgelegde
ontwerpbesluit.7
2.

Motivering van de opportuniteit

Volgens de toelichting is het noodzakelijk de veilige afstand op nihil te zetten. De
toelichting noemt onder meer dat het loslaten van de veiligeafstandsnorm een
positief effect heeft op het welbevinden van mensen, een beperking van
grondrechten wordt weggenomen, en dat daarmee aan een aantal maatregelen
die op grond van het tijdelijke hoofdstuk Va van de Wet publieke gezondheid
(Wpg) zijn vastgesteld de ratio komt te ontvallen.
De Afdeling onderschrijft dat de door de regering genoemde factoren van groot
belang zijn voor de te maken afweging. Zij merkt echter op dat de toelichting niet
ingaat op de door het OMT genoemde kwetsbaarheden, waarbinnen het loslaten
3

4

5
6
7

Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 25295, 1356, p. 7 (advies n.a.v. 118 e OMT van 5
juli 2021).
Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 25295, 1356, p. 7 (advies n.a.v. 118 e OMT van 5
juli 2021).
Nota van toelichting, paragraaf 2.2.
Advies n.a.v. 123e en 124e OMT van 11 augustus 2021.
Nota van toelichting, paragraaf 2.2.

2

van de 1,5-meter-maatregel mede moet worden bezien. De toelichting gaat in
verband met deze factoren ook niet in op de recente epidemiologische situatie. Zij
is geschreven voorafgaand aan de stijging van de besmettingscijfers na het
loslaten van maatregelen op 26 juni jl. Bepaalde versoepelingen zijn vanwege die
cijfers daarna deels teruggedraaid. Uit het meest recente OMT-advies blijkt
intussen dat het geheel loslaten van de 1,5 meter in alle sectoren wat het OMT
betreft op dit moment niet aan de orde is.8
De ontwikkelingen sinds eind juni laten zien dat door het op- en afschalen van
maatregelen de besmettingscijfers zeer snel kunnen fluctueren. 9 Dat noopt tot
enige voorzichtigheid. De Afdeling wijst er daarbij op dat indien de veilige afstand
op nul meter wordt gezet, het naar verwachting praktisch gezien problematisch zal
zijn om daarna, als de epidemiologische situatie daartoe zou nopen, deze afstand
opnieuw te verhogen. Zo blijkt uit het advies van de RIVM Corona Gedragsunit dat
de 1,5-meter-maatregel de hoeksteen van het maatregelenpakket is. Reductie van
de veilige afstand tot nul meter kan gemakkelijk worden gezien als het signaal dat
de pandemie voorbij is.
Tegen die achtergrond stelt de Corona Gedragsunit dat voortijdig versoepelen van
de veilige afstand mogelijk een negatief effect heeft op de nalevingsbereidheid van
wettelijke maatregelen als deze door een nieuwe besmettingsgolf onverhoopt toch
weer noodzakelijk zouden blijken.10 In het advies wordt daarom gepleit voor enige
traagheid in versoepeling om jojo-effecten te voorkomen.11 Daarbij merkt de
Afdeling op dat een proces van meer geleidelijke versoepeling ertoe kan leiden dat
de maatregelen (met de 1,5 meter als sluitstuk) uiteindelijk eerder kunnen
worden losgelaten. In dat licht bezien mist de Afdeling ook een toelichting op de
verhouding tussen de voorgestelde reductie van de veilige afstand tot nul meter
en de andere thans nog geldende wettelijke maatregelen.
Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat de toelichting bij het
ontwerpbesluit het voorstel niet kan dragen. Vooralsnog staat onvoldoende vast
dat het verantwoord is om de veilige afstand op dit moment al op nul meter vast
te stellen.
3.

Procedure

De wetgever heeft ervoor gekozen om de veilige afstand bij algemene maatregel
van bestuur (amvb) te regelen. Dit betekent dat het wijzigen hiervan enige tijd in

Het OMT gaat onder meer in op het loslaten van de 1,5 meter binnen een bepaalde
setting, namelijk het onderwijs (ná 19 september). Als voor een dergelijke aanpak wordt
gekozen, kan dit bij ministeriële regeling worden geregeld op grond van artikel 58f, vierde
of vijfde lid, Wpg. Aanpassen van het Tijdelijk besluit veilige afstand is dan niet aan de
orde.
9
Versoepelingen leidden onder meer tot een stijging van het reproductiegetal tot 3,00 (2
juli), om vervolgens te stabiliseren rondom de 0,70, en een snelle stijging in
besmettingen met een piek van 11.269 positieve testen op 16 juli. De ziekenhuisopnames
stegen daarop tot gemiddeld 85,3 (29 juli) en lijken inmiddels de piek te hebben bereikt.
(Cijfers via coronadashboard.rijksoverheid.nl.)
10
Onlangs is besloten dat de wettelijke basis voor de maatregelen ná 1 september wordt
verlengd. Zie de derde verlenging van de Tijdelijke wet maatregelen waarover de Afdeling
op 27 juli 2021 heeft geadviseerd.
11
Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 25295, 1297, p. 2-3 (11e gedragstoets van de RIVM
Corona Gedragsunit van 18 juni 2021).
8

3

beslag neemt. Hierbij moet het ontwerpbesluit één week worden voorgehangen.
Daarnaast heeft de Afdeling enkele dagen nodig voor haar advies. 12
De keuze van de wetgever impliceert dat deze procedure zorgvuldig dient te
worden doorlopen. Dat hangt samen met het feit dat als de anderhalve meter
effectief wordt afgeschaft, ook andere maatregelen die hierop zijn gestoeld hun
(feitelijke) werking13 dan wel ratio14 verliezen. Dat geldt in het bijzonder voor de
maatregelen die geregeld zijn in het tijdelijke hoofdstuk Va van de Wpg. Ook met
het oog op de publieke acceptatie van de maatregel is het van belang dat op het
relevante moment het parlement betrokken is en de Afdeling kan adviseren.
Daarom zou deze procedure pas moeten worden gestart op het moment dat het
zeer waarschijnlijk is dat het besluit op korte termijn op verantwoorde wijze kan
worden genomen.
De Afdeling stelt vast dat er desondanks voor gekozen is om het ontwerpbesluit al
zes weken voordat het besluit tot versoepeling wellicht door de regering zal
worden genomen, voor te hangen bij het parlement en ter advisering voor te
leggen aan de Afdeling.15 Dat het besluit op het in de toelichting genoemde
tijdstip genomen wordt, is niet zeker. De amvb maakt het mogelijk dat het
koninklijk besluit dat nodig is voor de inwerkingtreding vanwege opnieuw
oplopende coronacijfers, pas (veel) later door de regering wordt vastgesteld. Deze
procedure leidt ertoe dat op het moment dat het besluit daadwerkelijk genomen
wordt, de beide Kamers niet daadwerkelijk betrokken zijn en dat de Afdeling
hierover slechts kan adviseren op grond van een reeds geruime tijd achterhaalde
toelichting. Dat maakt de door de wetgever beoogde betrokkenheid van het
parlement en de advisering van de Afdeling nagenoeg zinledig.
4.

Conclusie

De Afdeling komt tot de conclusie dat het voorgestelde besluit tot het vaststellen
van de veilige afstand op nul meter nog niet moet worden genomen. De
opportuniteit daarvan op dit moment is onvoldoende gemotiveerd in het licht van
de huidige epidemiologische situatie, mede gelet op de onzekere factoren die het
OMT in zijn adviezen (ook zeer recent nog) heeft genoemd.16 In verband met de
grote fluctuaties in de besmettingscijfers door het op- en afschalen is enige
traagheid met deze specifieke versoepeling, mede gelet op het effect hiervan op
de andere maatregelen, aangewezen. De keuze daarnaast om al zes weken voor
het voorziene besluitvormingsmoment van de regering te starten met de
procedure van voorhang en advisering leidt er toe dat het parlement onvoldoende
betrokken is en dat de Afdeling niet kan adviseren op grond van een enigszins
actuele toelichting.

De Afdeling heeft eerder met grote spoed geadviseerd ten aanzien van
coronagerelateerde wet- en regelgeving. De procedure neemt daarmee maximaal twee
weken in beslag.
13
Zie ook de nota van toelichting, paragraaf 3.
14
Hier kan bijvoorbeeld gedacht worden aan situaties waarin mondkapjes verplicht zijn
gesteld, zoals in het openbaar vervoer, als de veilige afstand van anderhalve meter niet
kan worden aangehouden. Vergelijk de bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 25295,
1297, p. 10-11 (11e gedragstoets van de RIVM Corona Gedragsunit van 18 juni 2021).
15
Volgens de toelichting zal dit besluit worden genomen in de tweede helft van augustus,
nota van toelichting, paragraaf 1.
16
Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 25295, 1356, (advies n.a.v. 118e OMT van 5 juli
2021) en advies n.a.v. 123e en 124e OMT van 11 augustus 2021.
12

4

De Afdeling benadrukt dat de coronamaatregelen, waaronder de veilige afstand,
moeten worden versoepeld zodra deze niet meer noodzakelijk en evenredig zijn. 17
Desalniettemin zijn voor een dergelijk besluit en het beoordelen daarvan de
(epidemiologische) omstandigheden van dat moment van belang. Daarom dient de
procedure pas gestart te worden op het moment dat de daadwerkelijke afschaffing
van de maatregel aan de orde is. Zoals de Afdeling in punt 3 heeft opgemerkt,
staat de duur van de te volgen procedure hieraan ook niet in de weg.
De Afdeling adviseert de veilige afstand nu nog niet te wijzigen en af te zien van
dit besluit op dit moment.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft bezwaar tegen het
ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen.
De vice-president van de Raad van State,
De regering onderschrijft de opmerkingen die de Afdeling maakt. Op het moment
van het in procedure brengen van het ontwerpbesluit was de epidemiologische
situatie nog niet dusdanig dat de veilige afstand gewijzigd kon worden. Derhalve
kon de destijds geldende epidemiologische situatie het besluit nog onvoldoende
dragen. Om die reden is besloten dat eerder voorgedragen ontwerp niet voor
bekrachtiging aan te bieden. Op dit moment lijkt het wel voorzienbaar dat de
epidemiologische situatie het toelaat te overwegen dat de veilige afstand op korte
termijn op nul meter kan worden vastgesteld. In de rede ligt daarom dat
binnenkort opnieuw een daartoe strekkend ontwerpbesluit in procedure zal worden
gebracht, waarover advies zal worden gevraagd aan het RIVM, en dat vervolgens
zal worden voorgehangen bij beide Kamers der Staten-Generaal en zal worden
voorgedragen om ter advisering aan de Afdeling te worden gezonden.
Daartoe gemachtigd door de ministerraad geef ik U, mede namens de Minister van
Justitie en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, in overweging het hierbij gevoegde ontwerpbesluit
overeenkomstig het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State niet
te bekrachtigen.

De Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport,

Hugo de Jonge

17

Artikel 58b, tweede lid, Wpg.

5