1

Bijlage V – juridische implicaties van de hervormingsopties
In deze bijlage worden de juridische implicaties beschreven van de hiervóór in bijlage IV
geschetste hervormingsopties. Hierna, in onderdeel B, zullen eerst de hervormingsopties
ten aanzien van de begrotingsnormen worden belicht en daarna in onderdeel C, de
hervormingsopties die zien op de handhaving. Daarbij zal per optie eerst worden vastgesteld
op welk onderdeel van het SGP-raamwerk de voorgestelde hervormingsoptie betrekking
heeft (en eventueel hoe de huidige regeling luidt) en met welke rechtsgrondslag en
wetgevingsprocedure de toepasselijke regeling moet worden vastgesteld of aangepast.
Verder zal worden belicht welke randvoorwaarden bij de (juridische) vormgeving van de
verschillende hervormingsoptie in acht moeten worden genomen. Daarom zal voor een goed
begrip eerst, in onderdeel A, het institutionele rechtskader worden toegelicht, dat bij
wijziging van het Unierecht in acht moet worden genomen.
Ten algemene zij opgemerkt dat de juridische implicaties sterk afhangen van de precieze
vormgeving van de betreffende hervormingsoptie, waarbij ook de (vormgeving van) andere
hervormingsopties relevant is. In deze bijlage wordt uitgegaan van de hervormingsopties
zoals die in bijlage IV zijn beschreven en hier verkort zijn weergegeven.
Ten behoeve van het overzicht, is hieronder een schema opgenomen, waarin de
belangrijkste gevolgen van de verschillende wijzigingen kort worden benoemd, met
verwijzing naar de paragraaf, waarin de betreffende hervormingsoptie in meer detail wordt
besproken.

Hervormingsoptie

Te wijzigen regeling

Wijze van wijziging
(procedure en
meerderheid)

Belangrijkste
aandachtspunten

Hervormingsopties t.a.v. de begrotingsnormen
Correctieve arm:
afschaffing tekortnorm
(par. 4a)

Artikel 126, tweede lid,
Verdrag betreffende
werking Europese
Unie (VWEU)

Verdragswijziging
volgens artikel 48 VEU
(bij unanimiteit van de
lidstaten)

Algehele afschaffing
strookt staat op
gespannen voet met
doelstellingen van het
SGP en grondslagen van
de EMU.

Correctieve arm:
schuldnorm als anker
of harde norm (par.
4b).

Indien keuze voor
harde norm: artikel
126, tweede lid,
VWEU.

Verdragswijziging
volgens artikel 48 VEU
(bij unanimiteit van de
lidstaten)

Huidige schuldnorm
artikel 126 VWEU lijkt
reeds een anker; voor
harde norm is wijziging
Verdragsbepaling nodig.

Voor nadere
vormgeving huidige
norm: bij verordening.

Verordening: speciale
wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende
lid (tweede alinea),
VWEU (bij unanimiteit)
Speciale
wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende
lid (tweede alinea),
VWEU (bij unanimiteit).

Correctieve arm:
schuldnorm behouden
op 60% of verhogen
(par. 4b).

Protocol 12 bij VWEU

Hoogte schuldnorm, ook
afhankelijk van
economische
argumentatie in licht van
doelstellingen van het
SGP.

2
Wijziging schuldnorm:
referentiewaarde
differentiëren (par. 4b).

Protocol 12 bij VWEU

Speciale
wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende
lid (tweede alinea),
VWEU (bij unanimiteit).

Van belang dat criteria
voor differentiatie van
referentiewaarden
transparant en objectief
zijn.

Wijziging schuldnorm:
minimumschuldnorm
(par. 4b).

Nieuwe bepaling in
VWEU of als
aanbeveling in globale
richtsnoeren voor
economisch beleid
(artikel 121 VWEU).

Verdragswijziging
volgens artikel 48 VEU
(bij unanimiteit van de
lidstaten).

Minimum past niet in
artikel 126 VWEU.
Daarom nieuwe bepaling
in VWEU nodig.
Alternatief is
minimumschuldniveau
niet als norm vorm te
geven, maar als
aanbeveling in globale
richtsnoeren.

Schuldafbouwpad (par.
4c).

In verordening
(huidige regeling in
Vo. 1467/97).

Speciale
wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende
lid (tweede alinea),
VWEU (bij unanimiteit).

Complicatie is dat regels
inzake schuldafbouwpad
ook zijn geregeld in een
intergouvernementeel
verdrag (VSCB), dat van
kracht blijft. Dit noopt tot
herziening van VSCB.

Invoering uitgavenregel
(par. 5)

Afhankelijk van
vormgeving, in
verordening (huidige
regeling inz.
structureel saldo in
Vo. 1466/97 en
VSCB).

Gewone
wetgevingsprocedure
(met gekwalificeerde
meerderheid van de
lidstaten).

Uitgavenregel zal
verenigbaar moeten zijn
met tekort- en
schuldnormen;
vervanging regels
structureel saldo noopt
tot herziening VSCB.

Uitzondering voor
investeringen (par. 6)

In preventieve arm:
indien vormgegeven
als uitzondering op de
MTO of uitgavenregel,
herziening huidige
regeling Vo. 1466/97)
of richtsnoeren.

Preventieve arm:
gewone wetgevingsprocedure (met
gekwalificeerde
meerderheid van de
lidstaten).

Uitzondering voor
investeringen is mogelijk,
maar zonder
verdragswijziging blijft de
tekortnorm van artikel
126 VWEU als algemeen
uitgavenplafond gelden.
Van belang is dat wordt
voorzien in goede
randvoorwaarden en
heldere definities van
uitgavencategorieën.

In correctieve arm:
indien uitzondering op
tekortnorm of
schuldafbouwpad,
resp. artikel 126
VWEU en/of Protocol
12, of Vo. 1467/97.

Correctieve arm:
speciale
wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende
lid (tweede alinea),
VWEU of
herzieningsprocedure
artikel 48 VEU (bij
unanimiteit van de
lidstaten).

Hervormingsopties t.a.v. handhaving
Ontvlechting taken
Europese Commissie
(par. 7a).

Afhankelijk van de
precieze taken,
wijziging bij
verordening (Vo.
1466/97 of 1467/97),
dan wel verdrag

Voor wijziging van
verordeningen: gewone,
resp. speciale
wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende
lid, VWEU, (met

Delegatie kan alleen bij
gebonden nauwkeurig
omschreven
bevoegdheden. Binnen
de huidige (secundaire)
Unieregelgeving lijkt

3
(artikelen 121 of 126
VWEU).

gekwalificeerde
meerderheid, resp. bij
unanimiteit).
Voor wijzigingen van
verdragsbepalingen:
verdragswijziging
volgens artikel 48 VEU.

Versterkt decentraal
toezicht en rol van de
IFI’s (par. 7b).

Afhankelijk van de
precieze taakinvulling,
ligt wijziging bij
verordening meest
voor de hand (Vo.
1466/97 of 1467/97).

Herziening aantal
ontsnappingsclausules
(par. 8).

Afhankelijk van
vormgeving, wijziging
bij verordening (Vo.
1466/97 of 1467/97).

Herziening
beoordelingsruimte
preventieve arm (par.
9).

Gebruik positieve
prikkels i.p.v. sancties
(par. 10)

ruimte om feitelijke
voorbereidende
werkzaamheden van
Commissietaken bij
andere instanties te
beleggen. Bepaalde
taken zijn echter in het
verdrag geregeld,
waarvoor herziening van
de verdragsbepalingen
nodig zou zijn.

Afhankelijk van de
verordening: gewone,
resp. speciale
wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende
lid (tweede of derde
alinea), VWEU,
(afhankelijk van
procedure met
gekwalificeerde
meerderheid of bij
unanimiteit).
Afhankelijk van de
verordening: gewone,
resp. speciale
wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende
lid (tweede alinea),
VWEU, (met
gekwalificeerde
meerderheid, resp. bij
unanimiteit).

Zelfde aandachtspunten
als hierboven. Voorts is
er ruimte om rol van de
IFI’s te vergroten, maar
huidige
verdragsbepalingen gaan
uit van Europees
systeem en beperken die
ruimte. Minimumeisen
IFI’s vormen
aandachtspunt.

In verordening
(huidige regeling inz.
structureel saldo in
Vo. 1466/97).

Gewone
wetgevingsprocedure
(met gekwalificeerde
meerderheid van de
lidstaten).

Uniewetgever heeft
bewust gekozen voor
systeem met flexibiliteit
en ruimte om in
beoordeling rekening te
houden met landspecifieke
omstandigheden. Te ver
gaande inperking
verhoudt zich daar niet
mee.

Afhankelijk van de
precieze taakinvulling,
wijziging van
secundair Unierecht,
zoals verordeningen
of richtlijnen.

Afhankelijk van de
rechtsgrondslag,
gewone, dan wel
speciale
wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende
lid (tweede alinea),
VWEU, (met
gekwalificeerde
meerderheid, resp. bij
unanimiteit).

Van belang is dat ook bij
een systeem met
positieve prikkels
effectieve naleving van
de regels is
gewaarborgd. Aan
toepassing van prikkels
moeten transparante en
objectieve criteria ten
grondslag liggen.

De vormgeving van de
ontsnappingsclausules is
belangrijk, opdat
objectiviteit en
schuldhoudbaarheid
gewaarborgd zijn.

4
Wijze handhaving op
naleving normen
(kwantitatief of
kwalitatief) (par. 11).

Afhankelijk van de
precieze vormgeving,
wijziging bij
verordening (Vo.
1466/97 of 1467/97),
dan wel verdrag
(artikel 126 VWEU).

Voor wijziging van
verordeningen: gewone,
resp. speciale
wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende
lid (tweede alinea),
VWEU, (met
gekwalificeerde
meerderheid, resp. bij
unanimiteit).
Voor wijzigingen van
artikel 126 VWEU:
verdragswijziging
volgens artikel 48 VEU.

Een (volledig) numerieke
wijze van handhaving
verhoudt zich niet goed
met artikel 126 VWEU en
het dialoogkarakter van
multilateraal toezicht en
beoordelingsruimte van
de Europese Commissie.
Bij systeem op basis van
onderhandelingen
verdienen beginselen van
transparantie, gelijke
behandeling en
rechtszekerheid
aandacht.

A.

INSTITUTIONELE KADERS BIJ WIJZIGING VAN HET UNIERECHT

1.

Algemene opmerkingen

a.

De aard van de verschillende niveaus van Unierecht

Voor het doorvoeren van het grootste deel van de in bijlage IV genoemde hervormingsopties
van het SGP zal wijziging van de regelgeving noodzakelijk zijn. Zoals in bijlage II toegelicht,
zijn de regels van het SGP neergelegd op verschillende niveaus van regelgeving. De basis
en principes van het SGP zijn neergelegd in het VWEU, dat onderdeel is van het primaire
Unierecht. Het VWEU bakent de beleidsgebieden van de Unie af en regelt de voorwaarden
waaronder zij haar bevoegdheden uitoefent. Het VWEU bevat verder rechtsgrondslagen voor
het vaststellen van secundaire Unieregelgeving, die ingevolge artikel 288 VWEU zijn onder
te verdelen in bindende rechtshandelingen, zijnde verordeningen, richtlijnen en besluiten en
niet-bindende rechtshandelingen, bestaande uit aanbevelingen en adviezen. Daarnaast
kunnen EU-instellingen, via het uitvaardigen van richtsnoeren en mededelingen beleidslijnen
en -kaders uiteenzetten en interpretaties geven van bepalingen en begrippen uit secundaire
regelgeving.
De regels van het SGP zijn grotendeels uitgewerkt in verordeningen.1 Een verordening heeft
een algemene strekking en is verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk
in elke lidstaat, hetgeen betekent dat het niet nodig (en zelfs verboden) is verordeningen in
nationaal recht om te zetten.2 Het is vanwege hun rechtstreeks werkende aard, dat op
terreinen met een hoge regeldichtheid en waarbij van bijzonder belang is dat geen
verschillen tussen lidstaten ontstaan, zoals het SGP, gebruik wordt gemaakt van het
instrument van de verordening.3
b.

Algemene kaders bij wijziging van de regels van het SGP

1 En voorts in één richtlijn en één intergouvernementeel verdrag (vgl. paragraaf 2 hiervóór).
2 Een richtlijn is alleen verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat, waarbij het aan de

lidstaten is vorm en middelen te kiezen. Een richtlijn werkt niet uit zichzelf, maar moet door de
lidstaten worden ‘omgezet’ in hun nationale wetgeving.
3 Vgl. ook Handleiding Wetgeving en Europa van de Interdepartementale Commissie Europees Recht
– Implementatie (ICER-I), 2018.

5
Bij de hervorming van het SGP zullen vooral wijzigingen op het niveau van verordeningen
(en eventueel richtlijnen) noodzakelijk zijn. Omdat een niet onbelangrijk deel van het SGP,
waaronder de tekort- en schuldnormen en de stappen van de buitensporig-tekortprocedure
(excessive deficit procedure, ofwel ‘EDP’), in de Verdragen zelf zijn neergelegd, is
verdragswijziging echter niet uit te sluiten. Derhalve zullen hierna zowel de procedurele
bepalingen rondom verdragswijziging worden besproken (paragraaf 2), als de procedures
voor het vaststellen (en wijzigen) van secundaire Unieregelgeving (paragraaf 3). Alvorens
op deze procedurele aspecten in te gaan, volgen eerst nog enkele algemene opmerkingen
over de ruimte die de Uniewetgever heeft bij het vaststellen van secundaire wetgeving.
Als algemene regel stelt artikel 5, tweede lid van het Verdrag betreffende de Europese Unie
(VEU) het beginsel van bevoegdheidstoedeling. Dit houdt in dat de Unie alleen handelt
binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld, teneinde
de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken. Het optreden van de Unie moet ook
geschikt zijn om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken en mag ingevolge artikel 5,
vierde lid, VEU ook niet verder gaan dan daarvoor nodig is.4 De precieze omvang en de
voorwaarden voor de uitoefening van deze bevoegdheden worden ingevolge artikel 2, zesde
lid, VWEU geregeld door de betreffende Verdragsbepalingen dienaangaande. Het
voorgaande betekent dus, ten eerste, dat (lagere) secundaire Unieregelgeving moet passen
binnen de reikwijdte van de rechtsgrondslag die in de (hogere) EU-Verdragen is neergelegd.
Ten tweede, moeten de bepalingen van deze secundaire Unieregelgeving bijdragen aan en
stroken met de in de verdragen neergelegde doelstellingen op dat beleidsterrein.
Eerbiediging van deze beginselen is onderworpen aan het rechterlijk toezicht van het Hof
van Justitie van de EU, als hoogste Unierechter. Het Hof toetst in deze terughoudend.
Volgens vaste rechtspraak beschikt de Uniewetgever bij de uitoefening van zijn
bevoegdheden over een ruime discretionaire bevoegdheid op gebieden waarop van hem
politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarop hij ingewikkelde
beoordelingen en afwegingen moet maken. Dat geldt in het bijzonder op terreinen waarbij
technische keuzes moeten worden gemaakt op basis van complexe prognoses en
afwegingen.5 Deze beoordelingsvrijheid impliceert dat de lat voor een geslaagde
nietigheidsactie relatief hoog ligt. Het Hof gaat bij een rechtmatigheidstoets bijvoorbeeld niet
na of de gekozen maatregel de enige of de best mogelijke maatregel was, maar grijpt alleen
in indien een maatregel kennelijk ongeschikt is om de beoogde doelstellingen te realiseren.6
Dit laat onverlet dat de Uniewetgever voor het Hof van Justitie EU moeten kunnen aantonen
dat hij zijn beoordelingsbevoegdheid terdege heeft uitgeoefend. Hij zal aan zijn keuzes een
deugdelijke op objectieve feiten gestoelde argumentatie ten grondslag moeten leggen en hij
behoort de gevolgen van de maatregel te onderzoeken en rekening te houden met alle
relevante feiten en omstandigheden waarop de regeling betrekking heeft.7 Hij zal ten minste
de basisgegevens die hij bij zijn afwegingen heeft betrokken moeten kunnen overleggen en
richting het Hof zijn afwegingen duidelijk en ondubbelzinnig kunnen uiteenzetten.8
Bij de vraag of de Verdragen ruimte laten voor een wijziging van secundair Unierecht, is dus
niet alleen de formele ruimte die een rechtsgrondslag in het VWEU daartoe biedt van belang,
maar moeten evenzeer de doelstellingen van het SGP in het oog worden gehouden. De
4 HvJ 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, ECLI:EU:C:2015:400, punt 67 en HvJ 8 juni 2010,

Vodafone e.a., C‑58/08, ECLI:EU:C:2010:321, punt 51.
5 HvJ 11 december 2018, Heinrich Weiss e.a., C-493/17, ECLI:EU:C:2018:1000, punt 73.
6 HvJ 3 december 2019, Tsjechische Republiek/Parlement e.a., C-482/17, ECLI:EU:C:2019:1035,
punt 77 en HvJ 8 juni 2010, Vodafone e.a., C‑58/08, ECLI:EU:C:2010:321, punt 52.
7 HvJ 3 december 2019, Tsjechische Republiek/Parlement e.a., C-482/17, ECLI:EU:C:2019:1035,
punt 79.
8 HvJ 3 december 2019, Tsjechische Republiek/Parlement e.a., C-482/17, ECLI:EU:C:2019:1035,
punt 81.

6
doelstelling van het SGP is uiteindelijk gelegen in het in artikel 3, derde lid, VEU neergelegde
streven van de Unie naar een duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een
evenwichtige economische groei en prijsstabiliteit.9 Ook de instelling van de EMU, met de
euro als munt, wordt in deze bepaling als doelstelling omschreven. Teneinde deze
doelstellingen te bereiken, wordt een economisch beleid gevoerd, waar het SGP onderdeel
van is (zie daarvoor nader bijlage II). In artikel 119 VWEU wordt een aantal grondbeginselen
genoemd, waaronder dat van gezonde overheidsfinanciën, die de Unie bij haar optreden
moet naleven. Dit vindt vervolgens, in artikelen 121 en 126 VWEU, vertaling in een systeem
van multilateraal toezicht dat tot doel heeft begrotingstekorten te voorkomen en correctief
toezicht in geval van buitensporige overschrijding van deze normen.
Een versoepeling van de regels van het SGP zou niet zover mogen gaan, dat daarmee het
nuttig effect van deze regels en de doelstellingen van het SGP in gevaar komt.10 Gelet op het
voorgaande zal de Uniewetgever binnen de huidige doelstellingen van de Verdragen echter
wel de nodige ruimte hebben om hervormingen op het niveau van secundaire regelgeving
vorm te geven. De economische rationale zal daarbij ook een rol spelen. Een versoepeling
van een bepaalde regel, zoals het verhogen van de schuldnorm, hoeft niet op gespannen
voet te staan met de doelstelling van houdbare overheidsfinanciën, indien door gewijzigde
economische omstandigheden deze hogere schuld als houdbaar kan worden gezien. Daarbij
moeten maatregelen ook niet op zichzelf worden bezien, maar in samenhang met elkaar.
Een versoepelde norm, met verscherpte toezichtregels zou, bijvoorbeeld, beter tegemoet
kunnen komen aan de doelstellingen dan het handhaven van onrealistische
begrotingsnormen.

2.

Wijziging van de normen in Verdragsbepalingen

De Verdragen van de EU kunnen worden gewijzigd conform de procedure van artikel 48 van
het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Artikel 48 VEU kent twee zgn.
herzieningsprocedures: de gewone en de vereenvoudigde herzieningsprocedure.
Daarnaast kennen de Verdragen nog enkele andere mogelijkheden verdragsbepalingen te
wijzigen.
a.

De gewone herzieningsprocedures van artikel 48 VEU

De gewone herzieningsprocedure schrijft voor dat iedere lidstaat, alsmede het Europees
Parlement en de Commissie voorstellen (‘ontwerpen’) voor herziening van de Verdragen
kunnen doen aan de Raad. Deze wijzigingen kunnen zowel zien op de uitbreiding als op
inperking van bevoegdheden van de Unie (artikel 48, tweede lid, VEU). Indien de Raad
(met gewone meerderheid) besluit dat de wijzigingen worden besproken, roept de voorzitter
van de Europese Raad een Conventie bijeen,11 bestaande uit vertegenwoordigers van
nationale parlementen, staatshoofden of regeringsleiders, Europees Parlement en de
Commissie. De Conventie neemt vervolgens bij consensus een aanbeveling aan ten
behoeve van een Conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen. Een Conferentie
dient in onderlinge overeenstemming de in de Verdragen aan te brengen wijzigingen vast te
9 HvJ EU 13 juli 2004, C-27/04, Commissie/Raad, ECLI:EU:C:2004:436, punt 68.
10 Dit kan worden afgeleid uit de rechtsoverweging van het Hof van Justitie in punt 74 van zijn arrest

van 13 juli 2004 (zaakC-27/04, Commissie/Raad, ECLI:EU:C:2004:436) waarin het Hof overweegt dat
vanwege het belang dat de opstellers van het Verdrag hechten aan inachtneming van de
begrotingsdiscipline en door het doel van de regels om aan deze discipline de hand te houden, aan
deze regels een uitlegging moet worden gegeven die hun nuttig effect volledig waarborgt.
11 De Europese Raad kan (bij gewone meerderheid) besluiten dat het bijeenroepen van een Conventie
vanwege de (beperkte) reikwijdte van de wijzigingen niet is gerechtvaardigd, in welk geval direct een
mandaat voor een Conferentie wordt vastgesteld (artikel 48, derde lid, VEU).

7
stellen. Deze wijzigingen treden in werking nadat zij door alle lidstaten overeenkomstig hun
onderscheiden grondwettelijke bepalingen zijn bekrachtigd (artikel 48, vierde lid, VEU).12
b.

De vereenvoudigde herzieningsprocedures van artikel 48 VEU

Artikel 48 VEU voorziet ook in een vereenvoudigde herzieningsprocedure, specifiek voor het
derde deel van het VWEU. Dit deel regelt het beleid en het intern optreden van de Unie en
omvat ook de regels betreffende het economisch en monetair beleid, waartoe de regels van
het SGP behoren.
Iedere lidstaat, alsmede het Europees Parlement en de Commissie kunnen
herzieningsontwerpen aan de Europese Raad voorleggen. Na consultatie,13 kan de
Europese Raad – met eenparigheid van stemmen, dus bij unanimiteit – een besluit nemen
tot gehele of gedeeltelijke wijziging van de vorenbedoelde Verdragsbepalingen. Met deze
wijzigingen mogen de bevoegdheden van de Unie niet worden uitgebreid. Bij deze procedure
wordt dus geen Conventie of Conferentie ingesteld. Wel treedt het besluit pas in werking
nadat het door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen is
goedgekeurd (artikel 48, zesde lid, VEU).
Daarnaast voorziet artikel 48, zevende lid, VEU in de mogelijkheid om een in
Verdragsbepalingen vastgelegde stemverhoudingen en -procedures te wijzigen (de
algemene passerelle-bepaling). Zo kan de vereiste stemverhouding in de Raad worden
gewijzigd van unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid en kan voor gevallen waarin een
bijzondere wetgevingsprocedure is voorgeschreven worden bepaald dat voortaan de gewone
wetgevingsprocedure zal gelden. De Europese Raad besluit met eenparigheid van stemmen,
na goedkeuring door het Europees Parlement, dat zich uitspreekt bij meerderheid van zijn
leden. Een dergelijk initiatief van de Europese Raad wordt aan de nationale parlementen
toegezonden, waarna een bezwaartermijn van zes maanden gaat lopen. Als één parlement
bezwaar aantekent, is het besluit niet vastgesteld.
Daarnaast zijn in de EU-Verdragen ook specifieke passerellebepalingen opgenomen die
inhoudelijke wijzigingen van bepaalde verdragsbepalingen mogelijk maken.
c.

Regeling wijziging protocol nr. 12

In artikel 126, veertiende lid, tweede alinea, VWEU is een bijzondere wetgevingsprocedure
opgenomen, op grond waarvan de Raad bij unanimiteit vervangende bepalingen voor het
protocol kan aannemen. Deze bepaling vormt feitelijk een speciale vereenvoudigde
herzieningsprocedure, waarbij de herziening niet, althans niet op grond van het VWEU, door
de lidstaten conform hun grondwettelijke bepalingen behoeft te worden goedgekeurd. Op
grond hiervan kunnen bepalingen worden aangenomen die “in de plaats komen” van het
protocol. Deze bepaling biedt dus een grondslag om het protocol te wijzigen, met inbegrip
van de referentiewaarden voor de tekort- en schuldnormen van artikel 126, tweede lid,
VWEU.

3.

Wijziging van secundaire Unieregelgeving

12 Indien na twee jaren na ondertekening vier vijfde van de lidstaten het wijzigingsverdrag heeft

bekrachtigd en een of meer lidstaten moeilijkheden bij de bekrachtiging hebben ondervonden, wordt
de kwestie in de Europese Raad besproken (artikel 48, vijfde lid, VEU).
13 Bij het Europees Parlement en de Commissie, alsmede de Europese Centrale Bank, in geval van
institutionele wijzigingen op monetair gebied.

8
a.

Rechtsgrondslagen

Voor de vaststelling (en dus ook wijziging) van secundaire Unieregelgeving moet een
rechtsgrondslag in het VWEU bestaan. Deze rechtsgrondslag bepaalt de grenzen
waarbinnen op niveau van secundaire Unieregelgeving nadere regels kunnen worden
gesteld en bepaalt de procedure die daarbij moet worden gevolgd. De keuze voor een
rechtsgrondslag moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar
zijn, waarbij bovenal het doel en de inhoud van de handeling relevant zijn.14
Voor wat betreft de preventieve arm, is in artikel 121, zesde lid, VWEU een rechtsgrondslag
opgenomen om nadere regels te stellen voor het multilaterale begrotingstoezicht. Daarbij
wordt de gewone wetgevingsprocedure gevolgd.
Voornoemd artikel 126, veertiende lid, VWEU bevat twee grondslagen voor het vaststellen
van regelgeving onder de correctieve arm. De eerste is de hiervóór genoemde grondslag in
de tweede alinea om bepalingen vast te stellen die in de plaats komen van het protocol nr.
12. Deze bepaling kan ook als grondslag worden gebruikt om (bij verordening) aanvullende
bepalingen vast te stellen, die gelden bovenop de verdragsrechtelijke bepalingen inzake de
EDP. Op deze grondslag is Verordening 1467/97 geënt. Bijzonder in deze is dat door gebruik
van deze grondslag de bepalingen van deze verordening één geïntegreerd geheel aan
regels vormen met de bepalingen uit het protocol.15 In deze procedure stemmen de lidstaten
bij unanimiteit. De tweede grondslag kan worden gevonden in de derde alinea van artikel
126, veertiende lid, VWEU, die een grondslag vormt om (slechts) nadere voorschriften te
stellen voor de toepassing van de bepalingen van dit protocol. Voor deze grondslag geldt
een raadplegingsprocedure, waarbij het Europees Parlement wordt geraadpleegd en de
Raad bij gekwalificeerde meerderheid stemt.
In artikel 136 VWEU is een bijzondere grondslag opgenomen om specifieke regelgeving voor
de eurozone-lidstaten aan te nemen, overeenkomstig voornoemde procedures van artikel
121 en 126 VWEU.
b.

Wetgevingsprocedures

In het VWEU wordt onderscheid gemaakt tussen de gewone wetgevingsprocedure en
bijzondere wetgevingsprocedures. De gewone wetgevingsprocedure is standaard van
toepassing op besluitvorming, tenzij in een Verdragsbepaling specifiek is voorgeschreven dat
een andere, bijzondere, wetgevingsprocedure geldt. In het VWEU zijn verschillende
bijzondere wetgevingsprocedures opgenomen, waarbij per procedure is voorgeschreven
welke Europese instelling (of lidstaat) het initiatiefrecht heeft, wie
medebeslissingsbevoegdheid hebben en de wijze waarop over voorstellen wordt gestemd
(waaronder de meerderheidsverhouding).
De gewone wetgevingsprocedure leidt ingevolge artikel 289 VWEU tot de vaststelling van
een verordening, richtlijn of besluit door het Europees Parlement en de Raad tezamen.16 In
artikel 294 VWEU is de procedure neergelegd, die verloopt in meerdere fasen, bestaande uit
twee lezingen (rondes), en eventueel een fase van bemiddeling, al dan niet gevolgd door
14 HvJ 12 mei 2005, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, C-347/03, ECLI:EU:C:2005:285, punt

72.
15 Vgl. punt 1 van de considerans bij en Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997
over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige
tekorten (PB 1997, L 209, blz. 6).
16 Artikel 289, eerste lid, VWEU. In specifieke gevallen kan het ingevolge artikel 289, tweede lid,
VWEU ook resulteren in de vaststelling van een verordening, richtlijn of besluit van het Europees
Parlement “met deelname van de Raad” (of vice versa).

9
een derde lezing. In het kort: de Commissie doet een voorstel,17 waarna het Europees
Parlement en de Raad het voorstel kunnen goedkeuren of aanpassen. Bij goedkeuring door
beide instellingen, is het voorstel (in eerste lezing) vastgesteld. Als het Europees Parlement
en de Raad het niet eens worden over de voorgestelde aanpassingen, dan volgt een tweede
lezing waar het Parlement op basis van het standpunt van de Raad in eerste lezing, het
standpunt goedkeurt (waarmee de handeling is vastgesteld), verwerpt (waarmee de
handeling wordt geacht niet te zijn vastgesteld) of amendementen voorstelt. Als de Raad, bij
gekwalificeerde meerderheid18 of unanimiteit19, alle amendementen goedkeurt, is de
handeling vastgesteld. Zo niet, dan volgt een bemiddelingsronde met een
bemiddelingscomité, met vertegenwoordigers van Raad en Europees Parlement. Als dit
comité binnen zes weken het eens wordt over een gemeenschappelijke ontwerptekst,
moeten de Raad (bij gekwalificeerde meerderheid) en het Europees Parlement (bij gewone
meerderheid) deze binnen zes weken goedkeuren, bij gebreke waaraan het voorstel wordt
geacht niet te zijn goedgekeurd.
B.

HERVORMINGSOPTIES T.A.V. DE BEGROTINGSNORMEN

De verschillende economische hervormingsopties zijn onder te verdelen in aanpassingen
van de normen in de correctieve arm, de preventieve arm en de herziening van de
uitzonderingsmogelijkheden. De verschillende hervormingsopties worden hierna, per
categorie, in resp. paragrafen 4, 5 en 6 besproken.
4.

Aanpassing normen uit de correctieve arm

Bij de aanpassing van de normen van de correctieve arm zijn de volgende maatregelen te
onderscheiden:
a) Al dan niet afschaffing van de tekortnorm;
b) Het wijzigen van de schuldnorm;
c) Het herzien van het schuldafbouwpad.
De tekort- en schuldnormen zijn in artikel 126, tweede lid en protocol nr. 12 van het VWEU
opgenomen. Voor de hierna onder a. en b. te bespreken hervormingsopties geldt dus dat om
deze normen aan te passen, het Verdrag zelf zal moeten worden gewijzigd. Voor wijziging
van het protocol kan dat op basis van artikel 126, veertiende lid (tweede alinea), VWEU dat
bepaalt dat de Raad bij unanimiteit bepalingen aannemen die in de plaats van het protocol
komen.
Hierna volgen nog enkele meer specifieke juridische aandachtspunten.
a.

Tekortnorm al dan niet afschaffen

Het is binnen de huidige bewoordingen van artikel 126 VWEU niet mogelijk de tekortnorm
(en de schuldnorm) geheel af te schaffen. In deze bepaling worden namelijk de
referentiewaarden als toetsingscriteria genoemd om te beoordelen of het beginsel van
begrotingsdiscipline wordt nageleefd. Dit betekent dat artikel 126 VWEU moet worden

17 In specifieke in de Verdragen bepaalde gevallen kan ook een groep van lidstaten of het Europees

Parlement op aanbeveling van de ECB of op verzoek van het Hof van Justitie initiatieven nemen tot
het vaststellen van wetgevingshandelingen.
18 Artikel 238 derde lid VWEU regelt de stemverhoudingen bij gekwalificeerde meerderheid.
19 Unanimiteit is ingevolge artikel 294, negende lid, VWEU vereist voor wat betreft de amendementen
waarover de Commissie negatief heeft geadviseerd.

10
gewijzigd met gebruikmaking van de (vereenvoudigde) herzieningsprocedure van artikel 48
VEU.
Daarbij merkt de Afdeling op dat een algehele afschaffing van de tekort- en/of schuldnormen,
zijnde de twee centrale criteria van begrotingsdiscipline, op gespannen voet staat met de
doelstellingen van gezonde overheidsfinanciën, zoals neergelegd in artikel 119 VWEU en
met de onderliggende grondslagen van de economische en monetaire unie. Om deze reden
is deze hervormingsoptie, ook als men bereid zou zijn de verdragen aan te passen, buiten de
orde.
b.

Wijziging van de schuldnorm

Bij deze hervormingsoptie, zijn verschillende wijzigingen denkbaar:
i.
Het vormgeven als anker, dan wel als harde norm;
ii.
De referentiewaarde behouden op 60% of verhogen;
iii.
De referentiewaarde differentiëren per lidstaat;
iv.
De introductie van een minimumschuld.
Ad. i. anker of harde norm
Onder een anker wordt verstaan een verplichting van een lidstaat om naar een bepaalde
schuldnorm te bewegen, op het moment dat de overheidsschuld een referentiewaarde heeft
overschreden. De schuldnorm blijft in dit geval bestaan en functioneert als een ‘trigger’,
waarbij een mechanisme van schuldreductie wordt geactiveerd. Bij een harde norm,
daarentegen, komt een lidstaat automatisch in een buitensporig-tekortprocedure terecht.
De huidige schuldnorm is één van de twee criteria, op basis waarvan de Commissie nagaat
of de hand wordt gehouden aan de verplichting tot begrotingsdiscipline. Daarbij is, blijkens
de bewoordingen van artikel 126, tweede lid, VWEU, bepalend of de verhouding tussen de
overheidsschuld en het bbp een bepaalde referentiewaarde overschrijdt, tenzij de
verhouding in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo
benadert. Gelet op deze bewoordingen, lijkt de huidige schuldnorm van het verdrag reeds te
kunnen worden uitgelegd als een norm in de vorm van een anker. Dit anker zou op het
niveau van secundaire regelgeving (verordening) inhoudelijk nader kunnen worden
vormgegeven, zoals momenteel met het schuldafbouwpad in Verordening 1467/97. Alsdan
zou de procedure van artikel 126, veertiende lid (tweede alinea), VWEU, van toepassing zijn,
met besluitvorming in de Raad op basis van unanimiteit.
De schuldnorm als een harde norm strookt mogelijk niet met de huidige Verdragsbepalingen.
Een harde norm betekent immers dat zodra de overheidsschuld de referentiewaarde heeft
overschreden, er sprake is van een normovertreding. De huidige Verdragsbepalingen
verbinden echter geen automatische consequentie aan een overschrijding van de
referentiewaarde, omdat eerst moet worden vastgesteld of sprake is van een bevredigende
schuldreductie. Bovendien stelt de Commissie een verslag op, waarbij zij volgens artikel 126,
derde lid, VWEU ook rekening moet houden met andere factoren. Een harde norm lijkt
daarom niet mogelijk zonder Verdragswijziging.
Ad. ii. referentiewaarde behouden op 60% of verhogen
De referentiewaarde voor de schuldnorm wordt niet in artikel 126, tweede lid, VWEU
genoemd, maar staat in protocol nr. 12 gespecificeerd. Als gezegd, kan dit protocol door
middel van de speciale wijzigingsprocedure van artikel 126, veertiende lid (tweede alinea)
VWEU met unanimiteit in de Raad worden gewijzigd of zelfs geheel vervangen. Niet alleen
uit economisch perspectief, maar ook uit juridisch perspectief is de vraag relevant welke
referentiewaarde passend is gelet op de doelstelling van houdbare overheidsfinanciën (zie
hiervóór in onderdeel A). Hoewel een te hoog schuldplafond hiermee moeilijk te rijmen lijkt,

11
geniet de Uniewetgever in deze de nodige beoordelingsruimte. Hier gelden geen harde
‘wiskundige’ grenzen, maar is vooral van belang dat een deugdelijke argumentatie bestaat
voor een hogere schuldnorm. Deze zou in de besluitvorming maatgevend behoren te zijn.
Ad. iii. referentiewaarde schuldnorm differentiëren per lidstaat
Een differentiatie van de schuldnorm per lidstaat betekent dat voor verschillende (groepen
van) lidstaten, verschillende referentiewaarden gelden. Artikel 126, tweede lid, VWEU
spreekt weliswaar van ‘een bepaalde referentiewaarde’, maar de bewoordingen van dit
artikellid lijken ruimte te laten om in het protocol meerdere, verschillende, referentiewaarden
vast te stellen. Formeel is differentiatie dus mogelijk door wijziging van het protocol door
middel van de speciale wijzigingsprocedure van artikel 126, veertiende lid (tweede alinea)
VWEU, met besluitvorming in de Raad bij unanimiteit.
Het voornaamste punt van aandacht, vanuit juridisch perspectief, is de vraag op basis van
welke criteria de verschillende referentiewaarden worden vastgesteld (bijvoorbeeld op basis
van schuldhistorie, verwachte bbp-groei, uitgaven, investeringen, overheidstekort, etc.). Dit is
van belang omdat de Unie ingevolge artikel 4, tweede lid, VEU is gehouden de gelijkheid van
de lidstaten voor de Verdragen te eerbiedigen. Hieraan is inherent dat het SGP een door alle
lidstaten gedeeld en toegepast kader vormt, waarin voor alle lidstaten in beginsel dezelfde
verplichtingen gelden.20 Niettemin lijkt een zekere differentiatie mogelijk. Zo bestaan in de
huidige regels ook landspecifieke normen, c.q. doelstellingen, zoals de MTO’s voor het
structureel saldo. Belangrijk is dat de referentiewaarden niet op willekeurige basis worden
bepaald of vormgegeven en zijn gebaseerd op transparante en objectieve criteria.
Ad. iv. Introductie minimumschuldnorm
Een minimumschuldnorm houdt in dat er, naast een schuldplafond, ook een schuldbodem
wordt ingevoerd, met de gedachte dat dat dit enerzijds verdere divergentie van
schuldniveaus tussen lidstaten voorkomt en anderzijds meer veilige
overheidsschuldpapieren met een hoge kredietwaardigheid op de markt komen, waarmee
kan voldaan aan de hoge vraag daarnaar. Hier spelen twee juridische aandachtspunten.
Meest fundamenteel, is de vraag of de invoering van een minimumschuldnorm past binnen
de doelstellingen van de Verdragen en daarmee verenigbaar is. Gezonde overheidsfinanciën
vormen immers een grondbeginsel van het economisch beleid van de Unie. Om die reden
stelt artikel 126 VWEU een schuldplafond. Het voorschrijven van een schuldbodem lijkt
daarmee niet te stroken. Anderzijds, moet worden bedacht dat het achterliggende doel van
het economisch beleid is gelegen in het realiseren van een evenwichtige economische groei.
Daaraan zijn houdbare overheidsfinanciën instrumenteel, maar dit betekent niet dat lidstaten
schulden zo veel mogelijk moeten vermijden. Mits ook schuldhoudbaarheidsmaatregelen,
zoals een schuldplafond, worden gehandhaafd, hoeft een minimumschuldnorm niet op
gespannen voet te staan met de doelstellingen van het economisch beleid van de Unie. Een
deugdelijke economische argumentatie daarvoor zal dan ook nodig zijn.
In het verlengde hiervan rijst, als tweede juridische aandachtspunt, de vraag of binnen de
huidige (Verdrags)regels van het SGP een dergelijke minimumschuld is in te passen. De
bepalingen van artikel 126 VWEU strekken ertoe dat de lidstaten buitensporige
overheidstekorten vermijden, waarbij de Commissie als criterium de overschrijding van
maximumnormen hanteert. Een minimumschuldnorm lijkt dan ook niet goed te passen
binnen het huidige artikel 126 VWEU, ook niet door wijziging van het protocol. Evenmin lijkt
artikel 126 VWEU een grondslag te bieden een dergelijke norm in secundaire regelgeving op
te nemen. Een geschikte rechtsgrondslag lijkt ook artikel 121, zesde lid, VWEU niet te
bieden, omdat die nadrukkelijk is gericht op het stellen van nadere bepalingen voor de in
20 Mededeling van de Commissie van 13 januari 2015, “Optimaal benutten van de flexibiliteit binnen

de bestaande regels van het Stabiliteits- en Groeipact”, COM(2015) 12 final, p. 4.

12
leden 3 en 4 van artikel 121 VWEU bedoelde multilaterale toezichtprocedure (en niet om
nadere normen ten aanzien van de overheidsfinanciën te stellen). Uit voorgaande volgt
daarom, dat voor de invoering van een minimumschuld in de vorm van een norm
verdragswijziging noodzakelijk is.21
Een alternatief kan zijn in de globale richtsnoeren als bedoeld in artikel 121, tweede lid,
VWEU, die de Raad op aanbeveling van de Commissie kan vaststellen bepalingen over het
minimumschuldniveau op te nemen. Dit betreft een aanbeveling aan de lidstaten om bij de
vormgeving van hun economische beleid rekening te houden met bepaalde richtsnoeren. In
dit geval zou de minimumschuld geen bindende norm zijn, maar een aanbeveling waarop
lidstaten zich kunnen richten.
c.

Schuldafbouwpad

Ingevolge de bewoordingen van artikel 126, tweede lid, onder b, VWEU wordt aan de
schuldnorm voldaan indien een lidstaat weliswaar de referentiewaarde (thans 60% van het
bbp) overschrijdt, maar deze overschrijding in voldoende mate afneemt. In artikel 2 lid 1bis
van Verordening 1467/97, is daartoe een zogenoemd ‘schuldafbouwpad’ gespecificeerd. Dit
schuldafbouwpad houdt in dat deze overschrijding wordt geacht in een bevredigend tempo te
dalen, indien het verschil met de referentiewaarde gemiddeld over drie jaar met ten minste
een twintigste deel per jaar afneemt.22 Ook in artikel 4 van het Verdrag inzake Stabiliteit,
Coördinatie en Bestuur (VSCB) hebben de eurozone-lidstaten zich aan deze mate van
schuldafbouw gecommitteerd, indien zij het schuldplafond van 60% overschrijden.
De bewoordingen van artikel 126 VWEU laten ruimte om in secundaire Unieregelgeving, bij
verordening, de mate van schuldafbouw nader te concretiseren, zoals dat nu ook is
geregeld. Een versoepeling van het schuldafbouwpad, in de zin dat het tempo waarin de
overschrijding van de schuldnorm daalt verlaagd wordt, is dus formeel mogelijk met gebruik
van de speciale wijzigingsprocedure van artikel 126, veertiende lid (tweede alinea), VWEU,
waarbij unanimiteit is vereist. Bij de beoordeling welke mate van versoepeling van het
schuldafbouwpad juridisch mogelijk is, geldt ook hier dat de Verdragsrechtelijke doelstelling
van houdbare overheidsfinanciën in het oog moet worden gehouden. Met een versoepeling
van het schuldafbouwpad krijgen lidstaten meer tijd om hun schulden af te bouwen. Dit hoeft
niet met deze doelstellingen op gespannen voet te staan, indien de Uniewetgever zijn
keuzes van een deugdelijke economische argumentatie voorziet, waarbij ook de vormgeving
van andere maatregelen van belang is (zoals het schuldplafond en de uitgavenregel, zie
hierna).
Ook lijkt het mogelijk om bij verordening te voorzien in een differentiatie van het
schuldafbouwpad per lidstaat. De hiervóór onder b), ad. iii. genoemde aandachtspunten
gelden ook hier.
Een juridische complicatie is dat de norm ook in artikel 4 VSCB is neergelegd. Dit betekent
dat ook na wijziging van de betreffende Unieregeling op de lidstaten de verdragsrechtelijke
verplichting blijft rusten om de overschrijding met een twintigste per jaar terug te brengen.
Gevolg zou zijn dat er twee andersluidende regels van hoger recht ontstaan. Zoals in artikel
2 van het VSCB nadrukkelijk opgenomen, moet het VSCB worden toegepast en uitgelegd
overeenkomstig de EU-Verdragen, met name het beginsel van loyale samenwerking (artikel
21 Daarbij rijst vervolgens de vraag of een dergelijke wijziging met gebruik van de vereenvoudigde

herzieningsprocedure mogelijk is. Met een minimumschuldnorm worden immers de bevoegdheden
van de Unie uitgebreid.
22 Het schuldcriterium wordt ingevolge voornoemde bepaling van Verordening 1467/97 ook geacht te
zijn vervuld indien de prognoses van de Commissie erop wijzen dat binnen drie jaar de vereiste
vermindering van het verschil ten opzichte van de referentiewaarde zich zal voordoen.

13
4, derde lid VEU) alsmede het Unierecht en is het alleen van toepassing voor zover het
daarmee verenigbaar is.
De vraag is of een versoepeling van het Unierechtelijke schuldafbouwpad tot gevolg heeft
dat de schuldafbouwregel in het VSCB in strijd komt met deze nieuwe Unierechtelijke regel.
Dat is niet het geval, voor zover het Unierecht ruimte laat aan lidstaten zich te committeren
aan verdergaande, strengere, regels. Zoals de Unierechtelijke regeling inzake schuldafbouw
thans is vormgegeven, zou die ruimte blijven bestaan en zou artikel 4 van het VSCB
daarmee in principe niet op gespannen voet staan. Dit zou impliceren dat deze strengere
norm van het VSCB van toepassing blijft. Hoewel het niet voor de hand ligt dat deze
strengere norm in de praktijk zal worden gehandhaafd, is het niet wenselijk dat deze twee
andersluidende normen naast elkaar bestaan. Om die reden is het aangewezen het VSCB,
in ieder geval op dit punt, te herzien.
Het voorgaande betekent dat een verdragswijziging nodig is, die door de verdragsluitende
partijen moet worden bekrachtigd en goedgekeurd, in Nederland volgens de
goedkeuringsprocedure van artikel 91 van de Grondwet.

5.

Invoering uitgavenregel (preventieve arm)

De voornaamste economische hervormingsoptie onder de preventieve arm betreft de
invoering van een uitgavenregel. Deze houdt in dat de groei van de overheidsgaven gelijk is
aan of lager is dan de potentiële groei van het bbp van een lidstaat. Momenteel kent het
SGP reeds een uitgavenregel, om te beoordelen of met betrekking tot middellangetermijndoelstelling (‘MTO’) voor het structureel saldo voldoende vooruitgang is geboekt.23 In
deze hervormingsvariant zou bij de uitgavenregel worden gewerkt met een schuldvariabele,
waardoor met de beperking van de overheidsuitgaven gestuurd wordt op schuldreductie. De
vormgeving kan verschillend worden uitgewerkt, maar feitelijk fungeert de regel dan als een
schuldafbouwpad. Deze uitgavenregel zou in de plaats komen van de huidige regels
betreffende het structureel overheidssaldo, neergelegd in artikelen 3 en 5 van Verordening
1466/97, alsmede in artikel 3 VSCB. Als MTO voor het structureel saldo geldt een marge van
-1% van het bbp tot evenwicht, dan wel overschot (zie daarover nader, bijlage II).24
Net als de huidige bepalingen inzake de MTO voor het structureel saldo en de huidige
uitgavenregel, lijkt ook een herziene uitgavenregel in opzet goed te stroken met de
doelstellingen van het SGP van gezonde overheidsfinanciën. Dit is evenwel afhankelijk van
de precieze vormgeving. Daarbij is onder meer relevant wat de reikwijdte is van de
maatregel: welke uitgaven worden meegerekend bij toepassing van de uitgavenregel? En
ziet de uitgavenregel op alle lidstaten of alleen op lidstaten met een schuldpositie boven de
schuldnorm? Een uitgavenregel zal in ieder geval verenigbaar moeten zijn met de tekort- en
schuldnormen van artikel 126, tweede lid, VWEU (indien ongewijzigd).
Een uitgavenregel zou op niveau van secundaire Unieregelgeving, in een verordening,
kunnen worden neergelegd. De rechtsgrondslag daarvoor kan worden gevonden in artikel
121, zesde lid, VWEU, waarop ook de huidige bepalingen van Verordening 1466/97 ten
aanzien van het structureel saldo zijn gebaseerd. Dit betekent dat de gewone
wetgevingsprocedure wordt gevolgd, waarbij de Raad met gekwalificeerde meerderheid
besluit.
Ook hier speelt als aandachtspunt mee dat de huidige regels van het SGP inzake de MTO
voor het structureel saldo ook in het VSCB zijn neergelegd. Het VSCB voorziet ook in de
23 Artikel 5, eerste lid (derde alinea) Verordening 1466/97.
24 Artikel 3, eerste lid, onder b van het VSCB.

14
verplichting deze regels binnen een jaar na inwerkingtreding van het VSCB in het nationale
recht om te zetten. Indien invoering van een uitgavenregel de huidige Unierechtelijke regels
vervangt, roept dat ook vragen op van internationaalrechtelijke aard, zoals de Afdeling
hiervóór in paragraaf 4, onder c heeft benoemd.

6.

Uitzonderingsmogelijkheden voor uitgaven

Deze hervormingsoptie houdt in de kern in dat een uitzondering wordt gemaakt voor
bepaalde uitgaven ten behoeve van overheidsinvesteringen en -hervormingen. Deze
uitgaven worden alsdan niet meegenomen bij de berekeningen die worden gedaan in het
kader van de toepassing van de begrotingsregels. Bij de vormgeving van een zogenoemde
“golden rule” zijn verschillende invullingen denkbaar. Uit juridisch oogpunt is daarbij niet
alleen relevant voor welk type investeringen (zoals ten behoeve van de arbeidsmarkt of
klimaat) een uitzondering wordt gemaakt, maar in het bijzonder ook op welke regels van het
SGP die uitzondering dan specifiek betrekking heeft. Dit laatste is van belang omdat
dergelijke investerings- en hervormingsuitgaven in uitgangspunt moeten worden
meegenomen bij de berekening van het tekort in het kader van de toepassing van de
tekortnorm van artikel 126, tweede lid, VWEU. Ook dergelijke uitgaven kunnen immers
bijdragen aan het ontstaan van een buitensporig tekort. Voor een regel die bepaalde
uitgaven bij de berekening van het tekortsaldo uitzondert, lijkt wijziging van de tekortnorm
van artikel 126 VWEU en/of het protocol dan ook nodig (met gebruik van de
herzieningsprocedure van artikel 48 VEU, dan wel de speciale wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende lid (tweede alinea) VWEU, beide met unanimiteit van de lidstaten).
Dit betekent niet dat er binnen de Verdragsregels geen ruimte is bepaalde uitzonderingen te
creëren voor investerings- en hervormingsuitgaven. In de huidige regels worden eenmalige
en tijdelijke maatregelen die nodig zijn om de MTO voor de begroting te bereiken,
bijvoorbeeld niet meegerekend bij beoordeling van de landspecifieke MTO’s voor het
structureel saldo.25 Bij de berekening van de totale uitgaven wordt voorts geen rekening
gehouden met rente-uitgaven, uitgaven in het kader van programma's van de Unie die
volledig met inkomsten uit fondsen van de Unie worden gefinancierd en niet-discretionaire
veranderingen in de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen.26
Verder bestaan binnen de preventie arm zogenoemde investerings- en
hervormingsclausules.27 De hervormingsclausule houdt in dat onder bepaalde voorwaarden
een tijdelijke afwijking van de MTO of het aanpassingstraject naar de MTO is toegestaan om
grote structurele hervormingen door te voeren. Het gaat daarbij om grote hervormingen, die
direct langdurige positieve begrotingseffecten hebben. De lidstaat zal een middellangetermijnplan moeten indienen, waarin de maatregelen worden omschreven, een en ander met
documenten onderbouwd. De Commissie heeft in richtsnoeren de tijdelijke afwijking verder
gemaximeerd tot 0,5% van het bbp en als voorwaarde gesteld dat doorlopend een passende
veiligheidsmarge ten opzichte van de referentiewaarde van de tekortnorm wordt
aangehouden.28 Ook bepaalde investeringen worden geacht ‘evenwaardig’ te zijn aan
hervormingen en kunnen tijdelijke afwijking van (het aanpassingstraject richting) de MTO
rechtvaardigen. Deze uitgaven dienen potentiële duurzame groei te verhogen en aldus een
25 Artikel 5, eerste lid (tweede alinea) Verordening 1466/97. Zie in deze ook artikel 3, vierde lid van

Verordening 1467/97, ten aanzien van de aanbeveling van de Raad in het kader van de EDP om het
buitensporige tekort te corrigeren.
26 Artikel 5, eerste lid (vierde alinea) Verordening 1466/97.
27 In de correctieve arm worden structurele hervormingen wel meegenomen in de beslissingen die in
de verschillende fasen van de EDP worden genomen. Zo behoort de uitvoering van hervormingen tot
de “relevante factoren” die de Commissie meeneemt bij de beoordeling of een EDP moet worden
ingeleid.
28 Mededeling van de Commissie, COM(2015) 12 final, p. 13-14.

15
verifieerbare invloed op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te
hebben.29 Ook het gebruik van deze investeringsclausule is aan voorwaarden gebonden,
waaronder de veiligheidsmarge ten opzichte van de tekortnorm.30
Deze bestaande ‘clausules’ geven goed weer dat het, in ieder geval binnen de preventieve
arm van het SGP, mogelijk is om rekening te houden met investeringsuitgaven door de
invoering van een nieuwe “golden rule”. Dat kan door de voornoemde
afwijkingsmogelijkheden op de MTO van toepassing te laten zijn op andere categorieën
investeringen, dan hervormingen. Ook is denkbaar dat een uitzonderingsbepaling wordt
uitgebreid naar andere regels van het SGP, zoals de (herziene) uitgavenregel of het
(herziene) schuldafbouwpad. In deze gevallen zal wijziging van Verordening 1466/97,
respectievelijk Verordening 1467/97 noodzakelijk zijn. Het lijkt echter ook mogelijk binnen de
huidige bepalingen van de Verordeningen de voorwaarden te wijzigen of bepaalde uitgaven
als ‘structurele hervormingen’ aan te merken. In dat geval zou de Commissie ervoor kunnen
kiezen haar richtsnoeren te wijzigen.
Deze wijzigingsmogelijkheden zijn echter niet onbegrensd.
Om redenen die in de eerste alinea zijn genoemd, zal, ten eerste, zonder Verdragswijziging,
de huidige tekortnorm van 3% als algemeen uitgavenplafond blijven gelden, ook ten aanzien
van uitgezonderde investeringsuitgaven. Verder is van belang dat, gelet op de doelstellingen
van houdbare overheidsfinanciën, wordt voorzien in goede waarborgen, c.q.
randvoorwaarden waaronder de investeringsuitgaven worden uitgezonderd, opdat
buitensporige tekorten worden vermeden. Daarbij kan worden gedacht aan heldere definities
van de uitgavencategorieën die onder de uitzondering vallen, alsmede aan voorwaarden ten
aanzien van schuldreductie en/of bbp-groei.
C.

HERVORMINGSOPTIES T.A.V. HANDHAVING

7.

Herziening van het toezicht

a.

Ontvlechten van de verschillende petten van de Europese Commissie

Zoals in bijlage IV toegelicht, is de Commissie, naast haar constitutionele rol in de
beleidsvoorbereiding van wetgeving, deels in het VWEU en deels in het secundair Unierecht
belast met:
 de raming van macro-economische en begrotingsgegevens,
 de toetsing van deze gegevens aan de regels,
 het formuleren van oordelen en het doen van aanbevelingen aan de Raad, waarbij zij
onder meer kan aanbevelen sancties op te leggen.
In deze hervormingsoptie zou een deel van deze taken bij een of meerdere andere, volledig
onafhankelijke, instanties of onafhankelijke dienstonderdelen van de Commissie worden
belegd. Verschillende invullingen zijn denkbaar, maar vaak wordt in deze een versterkte rol
voorzien voor het Europees Begrotingscomité (European Fiscal Board, EFB), een

29 Artikel 5, eerste lid (zevende alinea) Verordening 1466/97.
30 Mededeling van de Commissie, COM(2015) 12 final, p. 9-10. Daarbij moet onder meer sprake zijn

van een negatieve bbp-groei of een bbp dat ruim onder het potentieel van de lidstaat ligt, het
investeringsniveau daadwerkelijk stijgen en moet de afwijking binnen de looptijd van het stabiliteits- of
convergentieprogramma worden gecorrigeerd. Onder passende investeringen worden verstaan
nationale uitgaven voor projecten die de EU cofinanciert.

16
onafhankelijk dienstonderdeel van de Commissie.31 Een mogelijkheid is de EFB de ramingen
en toetsingen te laten verrichten, waarmee zij een ‘planbureaufunctie’ krijgt, dan wel
getoetste gegevens aan een second-opinion onderwerpt. In verdergaande voorstellen wordt
zij belast met het formuleren van oordelen en aanbevelingen, die ook kunnen zien op
sancties, al dan niet met een comply-or-explain-regel.32
De juridische implicaties hangen af van de precieze uitwerking van deze hervormingsoptie
en op welke concrete taken en bevoegdheden van de Commissie deze ziet. In algemene zin,
merkt de Afdeling het volgende op.
Het Unierecht stelt kaders aan de mogelijkheden om taken en bevoegdheden van de
Commissie te heralloceren en aan aparte instanties toe te wijzen. Volgens het Meroni-arrest
van het Hof van Justitie EU kan een dergelijke ‘delegatie’ alleen betrekking hebben op een
gebonden, nauwkeurig omschreven uitvoerende bevoegdheid, en niet op een discretionaire
bevoegdheid, waarbij de gedelegeerde een grote waarderings- en beoordelingsvrijheid zou
krijgen.33 Deze zogeheten ‘non-delegatie-criteria’ vormen een belangrijke beperking bij het
heralloceren van bevoegdheden, onder meer omdat het in de praktijk lastig kan zijn vast te
stellen of sprake is van een discretionaire beoordelingsruimte.
Van een dergelijke beoordelingsruimte is geen sprake indien het alleen gaat om de feitelijke,
voorbereidende werkzaamheden die vooraf gaan aan de uitoefening van een bevoegdheid.
Deze werkzaamheden kunnen dus worden belegd bij derden, zolang de verantwoordelijkheid
niet alleen formeel-juridisch, maar ook feitelijk bij de Commissie blijft. Zo bestaan binnen de
EU verschillende zogeheten (gedecentraliseerde) agentschappen, waaraan bepaalde taken
zijn toebedeeld, ter voorbereiding of ondersteuning van de EU-instellingen bij uitvoering van
beleid. Gelet hierop lijkt het dan ook mogelijk een ‘planbureaufunctie’, zoals hiervóór
omschreven, elders te beleggen, bijvoorbeeld bij de EFB.
Problematischer wordt het wanneer bijvoorbeeld de EFB de bevoegdheid zou krijgen om
semi-bindende aanbevelingen aan de Commissie en Raad te doen, bijvoorbeeld voor het
opleggen van sancties of voor het uitzonderen van bepaalde investeringsuitgaven. De
Commissie of de Raad behouden strikt genomen weliswaar de mogelijkheid af te wijken,
maar het comply-or-explain-karakter perkt hun beoordelingsruimte wel in en deze verschuift
in zekere mate naar de EFB. Of het past binnen de ‘non-delegatie-criteria’, hangt sterk af van
de concrete bevoegdheid waarop de rol van de EFB betrekking heeft en van de wijze waarop
de taakuitoefening is ingekaderd.34
Naast deze algemene aandachtspunten, die bij de precieze vormgeving van deze
hervormingsoptie in ogenschouw moeten worden genomen, moeten voorts de grenzen van
het VWEU in acht worden genomen. De herallocatie van (in secundair Unierecht)
toebedeelde taken en bevoegdheden mag, ook indien zij voldoet aan de ‘non-delegatiecriteria’, niet leiden tot een uitholling van de bevoegdheden van de Commissie die zij
ingevolge het VWEU concreet met betrekking tot het economisch beleid toebedeeld heeft
gekregen.
De taken die de Commissie in de preventieve arm uitvoert – zoals de toetsing van
gegevens en het maken van ramingen – zijn namelijk zowel in artikel 121 VWEU, als in
31 Zie Besluit 2015/1937, tot oprichting van een onafhankelijk adviserend Europees Begrotingscomité,

PbEU 2015, L 282, p. 37, vgl. artikel 3, zevende lid.
32 Zie bijlage IV, onderdeel D, paragraaf 1, onder a, bij deze voorlichting.
33 HvJ 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit, 9/56, ECLI:EU:C:1958:7 en HvJ 22 januari 2014,
VK/Europees Parlement e.a, C-270/12, ECLI:EU:C:2014:18, punten 42 en 43.
34 HvJ 22 januari 2014, VK/Europees Parlement e.a, C-270/12, ECLI:EU:C:2014:18, punten 44 t/m en
53.

17
verordeningen neergelegd. Deze verordeningen kunnen op de voet van artikel 121, zesde
lid, VWEU worden gewijzigd met gebruik van de gewone wetgevingsprocedure, waarbij de
Raad met gekwalificeerde meerderheid besluit. De taken van de Commissie die in het
VWEU zijn neergelegd, kunnen niet zonder meer zonder verdragswijziging worden
uitbesteed. Het lijkt bijvoorbeeld niet mogelijk om de in het vierde lid van artikel 121 VWEU
omschreven taak om waarschuwingen aan lidstaten te richten of aanbevelingen aan de
Raad te doen geheel bij de Commissie weg te halen zonder artikel 121 VWEU te wijzigen.
Voor wat betreft de landspecifieke rapporten lijkt die ruimte er bijvoorbeeld wél te zijn. Het
derde lid van artikel 121 VWEU schrijft alleen voor dat de Commissie deze bij de Raad
indient, maar laat ruimte om deze te laten opstellen door een andere instantie, zolang de
verantwoordelijkheid voor het rapport bij de Commissie blijft.
Deze aandachtspunten spelen ook ten aanzien van de taken in het kader van de
correctieve arm, in het bijzonder binnen de EDP van artikel 126 VWEU. Zo is de Commissie
belast met het toezicht op de naleving van de tekort- en schuldnormen van artikel 126,
tweede lid, VWEU, in welk kader zij in een verslag beoordeelt of sprake is van een
buitensporig tekort en waarbij zij aanbevelingen kan doen aan de Raad. Deze bepalingen
lijken bijvoorbeeld wel ruimte te laten voor de Commissie om beoordelingen van instanties
zoals de EFB mee te nemen bij het opstellen van deze rapporten. De bewoordingen van
artikel 126 VWEU lijken evenwel geen ruimte te bieden om de EFB de bevoegdheid te geven
semi-bindende aanbevelingen aan de Europese Commissie of Raad te doen voor
sanctieoplegging.

b.

Decentraal toezicht/grotere rol voor de Independent Fiscal Institutions

Ter versterking van het decentrale toezicht worden voorstellen gedaan om de rol van de IFI’s
te versterken. Deze zien bovenal op de preventieve arm en het Europees Semester.
Vooropgesteld, de hiervóór gemaakte opmerkingen over de beperkingen die uit de Meronirechtspraak en Verdragsteksten voortvloeien, gelden ook hier. Waar taken expliciet in de
Verdragsbepalingen aan EU-instellingen zijn toebedeeld, kunnen deze niet (zonder meer)
zonder Verdragswijziging worden belegd bij de IFI’s. Dit aandachtspunt speelt hier te meer,
daar het Verdrag nadrukkelijk voorziet in een systeem van preventief toezicht op Europees
niveau. Een vergaande decentralisering van dat systeem lijkt zonder Verdragswijziging niet
goed voorstelbaar.
Niettemin zou de rol van de IFI’s in het begrotingstoezicht kunnen worden uitgebreid. Zo kan
de Commissie de analyses, c.q. oordelen van de IFI’s over landspecifieke omstandigheden
in een lidstaat in haar beoordeling betrekken. Het lijkt ook mogelijk te voorzien in een
verplichting voor de Commissie deze analyses in haar beoordeling te betrekken of voor te
schrijven dat analyses van IFI’s openbaar worden gemaakt. Dit zou dan op het niveau van
secundaire Unieregelgeving nader moeten worden geregeld. Afhankelijk of de wijziging de
preventieve of correctieve arm betreft, zouden daartoe de rechtsgrondslagen van artikel 121,
zesde lid, VWEU of artikel 126, veertiende lid (tweede of derde alinea), VWEU moeten
worden gebruikt. Lastiger zijn voorstellen die voorzien in een bevoegdheid van de IFI’s om
semi-bindende adviezen te geven aan de Commissie of de Raad. De in de vorige
subparagraaf gemaakte kanttekeningen bij de toepassing van een comply-or-explain-regel
zijn ook in dit verband relevant.
Een grotere rol voor de IFI’s, heeft gevolgen voor de eisen die aan de IFI’s zelf moeten
worden gesteld. In dat verband wijst de Afdeling er op dat de verschillende Europese IFI’s
momenteel nog te verschillend zijn voor wat betreft hun mandaat, middelen en slagkracht om
een grotere rol te vervullen in het begrotingstoezicht. Derhalve is van belang dat aan de IFI’s
minimumstandaarden worden gesteld, ten aanzien van hun mandaat ten opzichte van
regering en parlement, de mogelijkheden om rapporten te publiceren, de toegang tot

18
informatie, de middelen en hun governance. Dergelijke nadere standaarden zouden in een
Europese richtlijn bij wijze van minimumharmonisatie kunnen worden gesteld.
Bij deze hervormingsoptie zou mogelijk ook gekeken kunnen worden naar een systeem van
decentraal toezicht, zoals dat is ingesteld voor het toezicht bij het gedeeld beheer van
Europese fondsen.35 Daarbij zijn de lidstaten gehouden adequate systemen op te richten en
te controleren, terwijl op de Commissie veeleer een ‘stelselverantwoordelijkheid’ rust.36
8.

Herziening van het aantal ontsnappingsclausules

Bij deze optie wordt het aantal ontsnappingsclausules teruggebracht tot één enkele
algemene clausule. Deze zou in de plaats komen van de huidige zogeheten unusual events
clause en general escape clause, die van toepassing zijn in het geval van een buitengewone
gebeurtenis die buiten de macht van de betrokken lidstaat valt, resp. in perioden van ernstige
economische neergang in het eurogebied of in de Unie. In sommige voorstellen zou de
nieuwe algemene ontsnappingsclausule ook de investerings- en structurele
hervormingsclausules in de preventieve arm vervangen, die hiervóór in paragraaf 6 zijn
beschreven.
De herziening van de ontsnappingsclausules kan op verschillende manieren worden
vormgegeven. Ten eerste kan ervoor worden gekozen het aantal clausules terug te brengen,
bijvoorbeeld door alleen in geval van een economische neergang de regels van het SGP
buiten toepassing te laten. Daarbij kan men, ten tweede, kiezen voor één
ontsnappingsclausule met een EU-breed toepassingsgebied, dan wel voor een clausule die
vanwege landspecifieke omstandigheden door afzonderlijke lidstaten kan worden
ingeroepen. Ten derde kan ervoor worden gekozen de reikwijdte van de
ontsnappingsclausule te wijzigen, bijvoorbeeld door deze slechts op een aantal bepaalde
begrotingsregels van toepassing te laten zijn (bijvoorbeeld wel op de schuldnorm, maar niet
op de uitgavenregel of door alleen de sanctiemogelijkheid op te schorten).
Uit juridisch oogpunt, bestaan weinig beletselen om het aantal uitzonderingsclausules in de
secundaire Unieregelgeving terug te brengen (met gebruik van de gewone, dan wel
bijzondere wetgevingsprocedure). Dit maakt de regels transparanter en minder complex, wat
de naleefbaarheid van de regels ook ten goede komt. Het strookt ook met de doelstelling van
houdbare overheidsfinanciën. Een beperking van de reikwijdte van de
ontsnappingsclausules tot een aantal bepaalde regels van het SGP lijkt evenzeer mogelijk.
De huidige ontsnappingsclausules zijn ook als zodanig vormgegeven. Deze voorzien
namelijk niet in een algehele ontheffing van alle begrotingsregels, maar houden, voor wat
betreft de preventieve arm, een mogelijkheid in tijdelijk af te wijken van het
aanpassingstraject richting de MTO.37 Onder de correctieve arm houden deze clausules in
dat de Raad zijn aanbevelingen of aanmaningen kan herzien.38 In de praktijk riskeren
lidstaten daardoor geen handhaving, maar formeel zijn de (overige) begrotingsregels
onverminderd van toepassing.
Voornaamste aandachtspunten zijn de voorwaarden voor activering van de
ontsnappingsclausules. Deze moeten objectief zijn en voldoende waarborgen bevatten dat
de doelstellingen van de Verdragen – die niet alleen zijn gelegen in houdbare
overheidsfinanciën, maar ook economische groei – niet teniet worden gedaan. Deze
35 Verordening (EU) 2021/1060, houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake diverse Europees

fondsen, PbEU 2021, L 231, p. 159.
36 Vgl. resp. artikelen 69 en 103, 70 en 104 van de verordening.
37 Artikel 5, eerste lid, artikel 6, derde lid, artikel 9, eerste lid en artikel 10, derde lid van Verordening
1466/97.
38 Artikel 3, vijfde lid, resp. artikel 5, tweede lid van Verordening 1467/97.

19
aandachtspunten gelden in het bijzonder ten aanzien van land-specifieke
ontsnappingsclausules.
9.

Herziening beoordelingsruimte in de preventieve arm

Deze hervormingsoptie houdt in dat in de preventieve arm de huidige afwegings- en
beoordelingsruimte bij de toepassing van de regels inzake de MTO voor het structureel saldo
wordt ingeperkt. Op dit moment kan (en moet) de Commissie bij de beoordeling of sprake is
van een passende jaarlijkse verbetering de economische omstandigheden meewegen en
heeft zij, ook bij grotere afwijkingen van het (aanpassingstraject naar het) MTO, ruimte te
concluderen dat geen sprake is van niet-naleving. Inperking van deze ruimte zou betekenen
dat eerder wordt vastgesteld dat de regels zijn overtreden (zie meer specifiek bijlage IV,
onderdeel D, paragraaf 3).
De huidige regels inzake de MTO voor het structureel saldo zijn neergelegd in Verordening
1466/97, die is gebaseerd op de rechtsgrondslag van artikel 121, zesde lid, VWEU. Een
wijziging van deze regels op het niveau van een verordening zou ook op deze
rechtsgrondslag kunnen worden gebaseerd. Dit betekent dat de gewone
wetgevingsprocedure van toepassing is, waarbij de Raad met gekwalificeerde meerderheid
besluit.
Hoewel een aanscherping als hier aan de orde op zichzelf niet op gespannen voet staat met
de doelstellingen van begrotingsevenwicht, rijst wel de vraag hoe ver een inperking van de
beoordelingsruimte voor de Commissie kan gaan. De Uniewetgever heeft bewust een
systeem van begrotingstoezicht ingericht, dat ruimte biedt voor flexibiliteit bij de toepassing
van de regels. Het SGP is, in de woorden van de Commissie, “geen eenvormig keurslijf”,
maar moet gepaard gaan met een economische beoordeling van de specifieke situatie.
Teneinde de beste aanpak te kunnen aanbevelen, hebben de Commissie en de Raad
bewust enige beleidsruimte om de gezondheid van de overheidsfinanciën in het licht van de
specifieke omstandigheden van de landen te beoordelen.39 Enige aanscherping van de
beoordelingsruimte zal weliswaar niet direct spanning met deze uitgangspunten oproepen,
maar deze punten verdienen bij de herziening van het toezicht wel aandacht.

10.

Het gebruik van positieve prikkels in plaats van sancties

Uit juridisch oogpunt lijken geen principiële beletselen te bestaan om in de handhaving
positieve prikkels te gebruiken, mits daarmee een effectieve naleving van de
begrotingsregels kan worden gewaarborgd. Een effectieve handhaving hoeft namelijk niet
per definitie te worden vormgegeven via een (punitief) sanctie-instrumentarium. Positieve
prikkels kunnen worden geïntroduceerd door middel van wijziging van het secundaire
Unierecht, zoals Verordeningen 1466/97 en 1467/97. Bij de precieze vormgeving van een
dergelijke prikkel is bovenal van belang dat de criteria voor toepassing daarvan op
transparante en objectieve wijze worden vastgesteld.
De huidige bepalingen van artikel 126 VWEU voorzien in een bevoegdheid van de Raad om
maatregelen, met inbegrip van boetes, te nemen, maar staat niet aan de invoering van
positieve prikkels in de weg. Daarbij kan er eventueel ook voor worden gekozen in nietbindende handelingen, zoals een mededeling of richtsnoeren, te specificeren hoe gebruik
wordt gemaakt van het maatregeleninstrumentarium van artikel 126 VWEU.

39 Mededeling van de Commissie, COM(2015) 12 final, p. 4. Zie voorts HvJ EU 13 juli 2004, C-27/04,

Commissie/Raad, ECLI:EU:C:2004:436, punt 80.

20
Een andere optie is een relatie te leggen met de financiële instrumenten van de Unie, zoals
de Recovery and Resilience Facility (RRF) of de toegang tot Europese fondsen. In de
hiervóór aangehaalde Verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake de
Europese fondsen wordt een koppeling gelegd met de begrotingsregels. De Commissie kan
de Raad voorstellen de uitvoering van Europese programma’s op te schorten als een lidstaat
niet voldoet aan de begrotingsregels, en bijvoorbeeld onvoldoende maatregelen heeft
getroffen om het buitensporige tekort terug te brengen.40 Een dergelijke koppeling kan ook
positief worden geformuleerd, bijvoorbeeld door de toegang tot Europese programma’s te
vereenvoudigen indien adequaat uitvoering is gegeven aan de begrotingsregels.
11.

Handhaving op de naleving van de normen en regels

Wat betreft de wijze van handhaving zijn er twee denkrichtingen: kwantitatieve handhaving,
dus op basis van numerieke regels, dan wel kwalitatief, dus via een dialoog, c.q.
onderhandelingen. Binnen beide varianten zijn variaties mogelijk. Bij de kwantitatieve
handhaving kan ervoor worden gekozen om zowel de analyse als de handhaving op
‘numerieke basis’ vorm te geven. Dat betekent dat een overschrijding of afwijking van een
bepaalde referentiewaarde (zoals de tekort- en schuldnormen van 3%, resp. 60% of de
MTO) automatisch betekent dat sprake is van een overtreding van de norm én leidt tot een
bepaald gevolg (het opstarten van een EDP of het opleggen van een bepaalde sanctie). Een
alternatief kan zijn de wijze van handhaving en de keuze om al dan niet bepaalde sancties
op te leggen wel voorwerp te laten van ‘politieke’ besluitvorming, waarbij de uitkomst niet
vooraf vaststaat.
Met een volledig kwantitatieve handhavingsmethode zou zowel voor wat betreft de
preventieve, als de correctieve arm worden afgeweken van de huidige wijze van handhaving.
In de preventieve arm is het systeem van multilateraal toezicht sterkt geënt op dialoog
tussen de Commissie en de lidstaten, wat verder is versterkt met de invoering van het
Europees Semester (zie bijlage II). Het dialoogkarakter komt ook tot uitdrukking in de
bewoordingen van artikel 121 VWEU, dat aan de Commissie en de Raad laat of zij een
waarschuwing, respectievelijk aanbevelingen aan een lidstaat richt. De MTO voor het
structureel overheidssaldo is wel een norm met een numeriek karakter, maar ook daarbij
heeft de Commissie, zoals hiervóór in paragraaf 9 toegelicht, (bewust) de nodige
beoordelingsruimte. Hoewel de Uniewetgever enige ruimte heeft om in een verordening
nadere invulling te geven aan bevoegdheden van de Commissie, zou een volledig numerieke
op automatismen gebaseerde handhaving zich niet goed verhouden met de
Verdragsbepaling van artikel 121 VWEU (en de ratio daarachter). Er lijkt echter wel ruimte
om een kwantitatieve analyse tot uitgangspunt te nemen bij de beoordeling van het
economisch beleid.
Ook voor de tekort- en schuldnormen en de EDP van artikel 126 VWEU geldt dat deze niet
(louter) op basis van een kwantitatieve analyse worden gehandhaafd. Een overschrijding van
de referentiewaarden voor de tekort- en schuldnormen betekent niet dat daarmee
automatisch sprake is van een buitensporig tekort. Dat is voorwerp van een besluit van de
Raad, die daaraan ingevolge artikel 126, zesde lid, VWEU een ‘algehele evaluatie’ ten
grondslag legt. Een volledig kwantitatieve wijze van handhaving zou, in ieder geval wat
betreft de vaststelling of sprake is van een buitensporig tekort en of een EDP moet worden
gestart, nopen tot wijziging van de verdragsbepalingen.
Andersom, zijn ook kanttekeningen te plaatsen bij een kwalitatieve wijze van handhaving, die
is gebaseerd op onderhandelingen.41 Een systeem waarbij de Commissie in een dialoog met
40 Artikel 19 van Verordening 2021/1060.
41 Zie voorts de door de Afdeling hiervóór in paragraaf 4, onder a beschreven bezwaren tegen het

algeheel afschaffen van de tekort- en/of schuldnormen.

21
een lidstaat vaststelt of het economische beleid strookt met de globale richtsnoeren die de
Raad daarvoor heeft uitgevaardigd is weinig transparant en kan ook knellen met de principes
van gelijke behandeling en rechtszekerheid. Waar in de handhaving nog wel enige ruimte
voor dialoog kan worden geboden (zoals thans ook al het geval), zou in de analyse van de
economische en begrotingscijfers een meer objectieve, ‘meer kwantitatieve ’ benadering te
verkiezen zijn.