Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 775 VI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Justitie en Veiligheid (VI) voor het
jaar 2018

Nr. 114

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 juni 2018
Onze samenleving is voortdurend aan verandering onderhevig en dat
vraagt om wetgeving die houvast geeft aan mensen en tegelijkertijd
ruimte biedt voor nieuwe ontwikkelingen. Het kabinet probeert hierin bij
het opstellen van nieuwe regels in samenspraak met partijen in de
samenleving telkens weer een goede balans te vinden.
Soms blijkt dat bestaande wetgeving geen ruimte biedt voor nieuwe
ideeën en initiatieven, bijvoorbeeld omdat een nieuwe ontwikkeling niet te
voorzien was. Ook kan het zijn dat de bestaande regels juist teveel ruimte
bieden zodat nieuwe, minder wenselijke ontwikkelingen niet kunnen
worden tegengegaan of in goede banen kunnen worden geleid. In
sommige gevallen is het ook lastig om te bepalen welke nieuwe regels
moeten worden vastgesteld omdat een nieuwe (technologische) ontwikkeling nog niet in volle omvang te duiden is. Dan kan het nodig zijn om
eerst op beperkte schaal te kijken naar de effecten van de verandering van
de regels, zonder dat direct onomkeerbare stappen worden gezet. In al
deze gevallen kan het experimenteren met wetgeving een nuttige stap zijn
om te kijken in hoeverre een bepaalde aanpak wenselijk is en wat de
effecten hiervan zijn. Daarom vindt het kabinet het belangrijk om bij de
ontwikkeling van nieuwe wet- en regelgeving steeds goed te bezien in
hoeverre het opnemen van wettelijke ruimte voor experimenteren
wenselijk is.
Met deze brief geef ik invulling aan de afspraak in het Regeerakkoord om,
vanuit mijn verantwoordelijkheid voor het wetgevingskwaliteitsbeleid, te
verkennen in hoeverre in algemene zin meer wettelijke experimenteerruimte nodig en mogelijk is gelet op de huidige kaders voor experimentele regelgeving. Tevens voldoe ik hiermee aan de toezegging over dit
onderwerp van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat bij
de behandeling van de begroting 2018 van het Ministerie van EZK
(Handelingen II 2017/18, nr. 34, item 13 en Handelingen II 2017/18, nr. 35,

kst-34775-VI-114
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VI, nr. 114

1

item 7). De brief noemt eerst een aantal aandachtspunten die van belang
zijn bij het verkennen van de mogelijkheden voor wettelijke experimenteerruimte. Daarna volgt het resultaat van de verkenning en worden
voorstellen gedaan om te komen tot meer ruimte voor effectieve,
bruikbare en kwalitatief goede experimenteerregelingen.
1. Ruimte voor experimenteren
Vaak blijkt dat de bestaande wet- en regelgeving meer ruimte biedt dan
men denkt, zodat experimenteren zonder aanpassing van wet- en
regelgeving mogelijk is.1 Deze ruimte kan te vinden zijn door een
verandering in interpretatie, in de wijze van uitvoering of het toezicht,
maar ook door bestaande afwijkingsmogelijkheden in wetgeving te
benutten zoals experimenteerbepalingen of ontheffings- en vrijstellingsmogelijkheden.
Als een experiment alleen te realiseren is met behulp van nieuwe
experimentele regelgeving, is het van belang om eerst zicht te krijgen op
het doel van het experiment, de publieke belangen die hierbij in het
geding zijn en de partijen die mogelijk door het experiment worden
geraakt. Dit helpt om de meest geschikte vorm van experimentele
regelgeving te kiezen. Het voorkomt ook dat te snel en onnodig wordt
gekozen voor het opstellen van een nieuwe ingrijpende experimentenwet
die een rechtsgrondslag biedt om bij algemene maatregel van bestuur
(amvb) af te wijken van de wet. Dergelijke regelgeving kost bovendien tijd,
waardoor – niet onbelangrijk – de realisatie van een experiment vertraging
kan oplopen.
Beoogde doelen
Uit de praktijk blijkt dat met experimenten verschillende doelen, al dan
niet in combinatie, worden nagestreefd. Denk aan het testen van regels,
het bieden van ruimte aan maatschappelijke initiatieven, het stimuleren
van innovatie of het leren en vergaren van (meer) informatie.
Publieke belangen
Als duidelijk is welk doel het experiment heeft, moet worden bezien welke
publieke belangen in het geding zijn bij het uitvoeren van een experiment.
Deze publieke belangen kunnen conflicteren en dat vraagt om een
afweging. Daarnaast kunnen vragen bestaan over de wijze waarop de
publieke belangen het beste geborgd kunnen worden.
Partijen
Het is van belang om alle partijen die geraakt kunnen worden door het
experiment in beeld te krijgen. Het gaat dan niet alleen om de initiatiefnemer(s) van het experiment, maar ook om anderen die door het
experiment geraakt kunnen worden.
Waarborgen
Vanuit de verantwoordelijkheid van de overheid voor de behartiging van
het publieke belang moet worden bezien welke waarborgen en compensatiemaatregelen nodig zijn, mede gelet op de partijen die geraakt kunnen
worden door een experiment. Bovendien dient de overheid in de
regelgeving voor het experiment afdoende rekening te houden met de
grenzen in internationale en Europeesrechtelijke verplichtingen, de
1

Kamerstuk 33 009, nr. 42, blz. 10.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VI, nr. 114

2

grondwettelijke regels en de algemene rechtsbeginselen, zoals het
legaliteitsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
2. Knelpunten voor wettelijke experimenteerruimte
Het huidige beleidskader voor wettelijke experimenteerruimte2 bevat
criteria waarop de aanwijzingen over experimentele regelgeving in de
huidige Aanwijzingen voor de regelgeving (aanwijzing 2.41 en 2.42) zijn
gebaseerd. De Afdeling advisering van de Raad van State toetst experimenteerregelgeving aan deze criteria. Hoewel deze criteria nuttig zijn
gebleken, signaleert het kabinet dat deze criteria op een aantal punten te
zeer knellen en onnodig de mogelijkheden beperken om te zorgen voor
wettelijke experimenteerruimte in wet- en regelgeving.
Knelpunt 1: verschillende vormen
Het huidige beleidskader en de Aanwijzingen gaan er vanuit dat er bij
experimentele regelgeving altijd sprake is van een delegatiegrondslag,
waarbij door middel van een amvb kan worden afgeweken van een aantal
artikelen van de wet. Ze gaan echter voorbij aan het feit dat er andere,
minder ingrijpende vormen van het bieden van ruimte in regelgeving zijn.
Deze vormen kunnen effectiever en sneller realiseerbaar zijn en ook
worden ingezet voor de ontwikkeling van experimenten.3
Knelpunt 2: Doelen
De huidige Aanwijzingen bevatten een beperkte doelomschrijving voor
experimentele regelgeving. Deze kan alleen ingezet worden als het niet
gewenst is «een regeling met een ongewis effect direct landelijk uniform
te laten werken en het daarom aangewezen kan zijn om een, in tijd en
bereik beperkte, van de wet afwijkende regeling vast te stellen».
Deze doelomschrijving gaat uit van een wetenschappelijk opgezet
experiment waarbij wordt nagegaan of hetgeen in theorie wordt
verwacht, ook in de praktijk gebeurt. Maar een wetenschappelijk
experiment is niet altijd wat beoogd wordt met een vraag om experimenteerruimte, of is niet altijd nodig om aan zo’n vraag te voldoen. Zoals
hiervoor al aan de orde kwam kunnen er verschillende doelen zijn die met
een experiment worden nagestreefd.
Knelpunt 3: Andere waarborgen bij afwijken van hogere regelgeving
De huidige Aanwijzingen bevat één model voor experimentele regelgeving met vaste waarborgen die hierin moeten worden opgenomen. Zo
kan alleen van de wet worden afgeweken bij amvb, moet de grondslag zo
concreet en nauwkeurig worden afgebakend en moet worden aangegeven
van welke wetsartikelen kan worden afgeweken. Deze waarborgen bieden
met name te weinig ruimte voor onvoorziene experimenten die ruimte
geven aan initiatieven vanuit de samenleving. Ook belemmeren ze het
snel kunnen realiseren van experimenten.

2

Eindrapport van het Interdepartementaal wetgevingsberaad inzake experimenteerbepalingen
van 4 augustus 2000 (https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-enregelgeving/verplichte-kwaliteitseisen).
3
Kamerstuk 33 009, nr. 10.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VI, nr. 114

3

3. Werken aan meer experimenteerruimte
De verkenning laat zien dat er minder wettelijke belemmeringen zijn voor
experimenten dan vaak wordt gedacht. Ook moet niet te snel worden
gekozen voor de specifieke en ingrijpende vorm van het afwijken van
hogere regelgeving door middel van lagere regelgeving, zoals thans
opgenomen in de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Om betere benutting van de bestaande mogelijkheden voor wettelijke
experimenteerruimte te bevorderen en deze mogelijkheden te vergroten
zal het kabinet de volgende acties uitvoeren:
1. Informatieverbetering:
In het Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK,
www.naarhetiak.nl) zal een stappenplan worden opgenomen waarin de
voornoemde aandachtspunten bij een vraag naar wettelijke experimenteerruimte verder worden uitgewerkt. Daarbij zullen zowel de experimentele regelgeving, zoals opgenomen in de huidige Aanwijzingen, aan
bod komen, als ook de mogelijkheden die ontheffingen/vrijstellingen, een
right-to-challenge regeling of doelvoorschriften kunnen bieden. Dit
stappenplan helpt beleidsmakers en wetgevingsjuristen om bij wensen
voor experimenten sneller de meest geschikte aanpak te kiezen.
2. Vergroten wettelijke experimenteerruimte:
Om de mogelijkheden voor wettelijke experimenteerruimte te vergroten
zal het kabinet de Aanwijzingen voor de regelgeving aanpassen. Hierin
zullen de volgende wijzigingen plaatsvinden:
• Opnemen van een algemene aanwijzing dat het raadzaam is om bij
nieuwe regelgeving te overwegen of het wenselijk is een experimenteerbepaling op te nemen.
• Opnemen van een bredere doelomschrijving voor experimentele
regelgeving, zodat hierin verschillende doelen kunnen worden
opgenomen voor een experiment dat wettelijke regeling behoeft.
• Naast het bestaande model voor experimentele regelgeving in de
Aanwijzingen ook andere juridische mogelijkheden opnemen, zoals:
– Het opstellen van wettelijke voorschriften, die alleen iets regelen
over het te realiseren doel (zorgplichten of doelvoorschriften) en
niets over de wijze waarop dit doel gerealiseerd moet worden
(middelvoorschriften). Een voorbeeld hiervan is de zorgplicht voor
de fysieke leefomgeving in artikel 1.6 Omgevingswet.4 Hierin staat
dat een ieder voldoende zorg moet dragen voor de fysieke
leefomgeving, maar overheden en burgers kunnen zelf bepalen hoe
zij dit in de praktijk invullen. Deze zorgplicht bevordert zo het
bewust maken van de eigen verantwoordelijkheid van overheden
en burgers voor bepaalde belangen, maar geeft wel een leidraad
voor het gedrag.
– Het mogelijk maken van een «right to challenge», waarbij burgers,
bedrijven en maatschappelijke initiatiefnemers de wettelijke
mogelijkheid krijgen om op eigen wijze de verplichtingen van een
wettelijke regeling te realiseren. Een concreet voorbeeld is artikel
1:3 van het Bouwbesluit5, waarin is bepaald dat aan de technische
voorschriften in het besluit voor bouwwerken en gebruik van deze
gebouwen ook op andere – gelijkwaardige – wijze mag worden
voldaan. Een dergelijke bepaling geeft ruimte en bevordert
innovatie omdat ook andere invullingen van de technische eisen
4
5

Kamerstuk 33 962, nr. 2.
http://wetten.overheid.nl/BWBR0030461.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VI, nr. 114

4

•

mogelijk zijn, mits deze dezelfde bescherming bieden als het gaat
om veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en
milieu.
– Het creëren van een wettelijke grondslag voor de afgifte van een
vergunning, vrijstelling of ontheffing. Denk aan het voorstel tot
wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met het
mogelijk maken van experimenten met geautomatiseerde
systemen in motorrijtuigen (zelfrijdende auto).6 Hierin wordt
geregeld dat een vergunning kan worden verleend voor het testen
van geautomatiseerde systemen in motorrijtuigen waarin zich geen
bestuurder bevindt. Met een vergunning kunnen voorschriften en
beperkingen worden bepaald om het experiment op een verantwoorde wijze uit te voeren. Hierdoor kan het benodigde maatwerk
worden verleend.
Naast de reeds opgenomen waarborgen ook andere wijzen aangeven
om te voorzien in adequate waarborgen voor de bescherming van
publieke belangen. Zo kunnen bijvoorbeeld waarborgen van meer
procedurele aard worden opgenomen. Te denken valt aan vroegtijdige
publicatie en consultatie van een voornemen om wettelijk te experimenteren (bijvoorbeeld via de website internetconsutatie.nl), vroegtijdige en intensieve betrokkenheid van de Staten-Generaal en het
instellen van een onafhankelijke toetsingscommissie die experimenten
beoordeelt. Ook kan worden omschreven welke beginselen en rechten
in acht moeten worden genomen bij experimenten. Uiteraard dient
hierbij rekening te worden gehouden met de eerder genoemde
aspecten, zoals internationale en Europeesrechtelijke verplichtingen,
grondwettelijke regels en de algemene rechtsbeginselen.

Begin 2019 wil het kabinet de 11e wijziging van de Aanwijzingen in
werking laten treden. Zoals gebruikelijk zal de Afdeling advisering van de
Raad van State worden gevraagd te adviseren over deze 11e wijziging.
In het kader van de rijksbrede wetgevingstoetsing zal ik onder de
aandacht brengen dat bij nieuwe regelgeving bezien moet worden of
experimenteerruimte nodig of wenselijk is en kijken of de meest geschikte
variant van wettelijke experimenteerruimte is gekozen. Ook zal ik goed
volgen in hoeverre gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden voor
wettelijke experimenteerruimte. Zo nodig zal ik de kaders voor wettelijke
experimenteerruimte verder verbeteren.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

6

Kamerstuk 34 838, nrs. 1–6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VI, nr. 114

5