Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 322

Wijziging van de Meststoffenwet (invoering
stelsel verantwoorde mestafzet)

Nr. 15

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 20 juni 2013 en het nader rapport d.d. 5 juli 2013 bij de
nota van wijziging (Kamerstuk 33 322 nr. 14), aangeboden aan de Koning
door de staatssecretaris van Economische Zaken. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 6 mei 2013, no. 13.000938, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, mede
namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een
Nota van wijziging bij het voorstel van wet tot wijziging van de Meststoffenwet (invoering stelsel verantwoorde mestafzet), met toelichting.
In de nota van wijziging is de regeling in het wetsvoorstel, volgens welke
vooraf mestplaatsingsovereenkomsten voor de afzet van overschotmest
moeten worden gesloten, geschrapt. Daartoe is overgegaan omdat
inmiddels twijfel is gerezen over de meerwaarde van die regeling naast de
invoering van mestverwerkingsplichten en het voorlopig nog voortbestaan van het stelsel van dierrechten voor varkens en pluimvee en de
melkquotering voor rundvee.
Ook is de verplichting geschrapt om de overeenkomsten waarmee aan de
mestverwerkingsplicht moet worden voldaan voorafgaande aan het
kalenderjaar waarop het betrekking heeft, te sluiten. Verder wordt het
mogelijk gemaakt dat een mestverwerkingsovereenkomst wordt gesloten
tussen de mestproducent, een intermediaire onderneming en de
verwerker. De mogelijkheid om de mestverwerkingsplicht bij vervangende
verwerkingsovereenkomst over te dragen aan een andere landbouwer zal
in het wetsvoorstel zelf worden geregeld. In het oorspronkelijke voorstel
werd dit nog overgelaten aan de besluitgever (bij amvb).

kst-33322-15
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

1

De regeling van de bestaande registratieplicht voor intermediairs
(tussenpersonen die mest al dan niet door hen bewerkt verhandelen)
wordt versterkt.1
Omdat de behandeling van het wetsvoorstel langer duurt dan oorspronkelijk was voorzien, is de streefdatum van inwerkingtreding aangepast:
van 1 januari 2013 naar 1 januari 2014.
De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de redenen die
voor de nota van wijziging worden aangevoerd. Zij wijst er evenwel op
dat met het schrappen van de verplichting tot het sluiten van mestplaatsingsovereenkomsten en de versoepeling van het regime van verplichte
mestverwerking risico’s worden gelopen bij de uitvoering van de
Nitraatrichtlijn.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 6 mei 2013,
nr. 13.000938, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde ontwerp rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 20 juni 2013,
nr. W15.13.0126/IV, bied ik U hierbij aan.
1. Borging uitvoering van de Nitraatrichtlijn
De Nitraatrichtlijn2 verplicht de lidstaten in het kader van de actieprogramma’s ter uitvoering van deze richtlijn de aanvullende of verscherpte
maatregelen te treffen die zij noodzakelijk achten om de doelstellingen
van die richtlijn te verwezenlijken. Bij het selecteren van die maatregelen
houden de lidstaten rekening met de doeltreffendheid en kosten ervan ten
opzichte van die van eventuele andere preventieve maatregelen.3
Op dit moment wordt hieraan nationaal invulling gegeven met de thans
nog geldende dierrechten voor het houden van varkens en pluimvee en –
indirect – met de op Europees niveau geregelde melkquotering. Met het
wetsvoorstel is beoogd te voorkomen dat na de geplande, maar voorlopig
nog uitgestelde, afschaffing van dierrechten voor varkens en pluimvee en
beëindiging van de melkquotering in april 2015, een stijging van de
mestproductie zal optreden die niet overeenkomstig de gebruiksnormen
voor dierlijke mest in Nederland kan worden geplaatst. Daarom was in het
oorspronkelijke wetsvoorstel voorzien in een stelsel van overeenkomsten
voor de plaatsing van mest bij een andere ondernemer en verplichte
mestverwerking tot een bij ministeriële regeling vast te stellen percentage
van het mestoverschot. Beide overeenkomsten zouden vooraf moeten
worden gesloten.4 In de nota van wijziging wordt het eerder voorziene
instrumentarium voor verantwoorde mestafzet teruggebracht tot de
mestverwerkingsplicht voor overschotbedrijven. Daarvoor hoeven niet
meer voorafgaande aan een mestproductiejaar overeenkomsten te
worden gesloten. De controle op de naleving van de mestverwerkingsplicht zal aan de hand van nu reeds voorgeschreven documenten voor
vervoer en afzet van mest plaatsvinden. De Afdeling wijst op de volgende
gevolgen van deze wijzigingen.
a. Beperking van het instrumentarium.
Als gevolg van de nota van wijziging zal de mestverwerkingsplicht als
enige maatregel overblijven waarmee de naleving van de gebruiksnormen
en daarmee de uitvoering van de Nitraatrichtlijn zal moeten worden
1

Aanvulling artikel 15 Meststoffenwet (onderdeel 3, artikel I, onderdeel C) en aanvulling van de
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (onderdeel 5, artikel IIa).
2
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water
tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG 1991, L 375).
3
Artikel 5, vijfde lid.
4
Voor de daadwerkelijke mestproductie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

2

geborgd. De afzet van het deel van het mestoverschot dat niet onder de
mestverwerkingsplicht valt, zal een mestproducent moeten verantwoorden met de naleving van de al bestaande gebruiksregels op grond
van de Meststoffenwet. Met deze beperking van het instrumentarium ten
behoeve van de uitvoering van de Nitraatrichtlijn wordt die uitvoering
kwetsbaarder.
b. Naleving van de mestverwerkingsplicht
Doordat voortaan het vervoerbewijs ook als bewijs van een gesloten
mestverwerkingsovereenkomst kan gelden, bestaat het gevaar dat de
mestverwerkingsplicht vanwege de fraudegevoeligheid van dat document
minder effect zal hebben als instrument voor de borging van de naleving
van de uit de Nitraatrichtlijn voortvloeiende gebruiksnormen.
Voorts kan de mestverwerkingsplicht worden geregeld in een driepartijenovereenkomst of vervangende verwerkingsovereenkomst. Aldus worden
schakels aan de mestverwerkingsketen toegevoegd, met even zovele
kansen op frauduleus gedrag. Weliswaar voorziet de nota van wijziging in
een aanscherping van de registratieplicht van intermediairs en een
uitbreiding van de werkingssfeer van de Wet Bibob, maar het effect
daarvan is thans moeilijk in te schatten.
c. Economische voorwaarden mestverwerking
Verder geldt nog steeds dat de effectiviteit van de mestverwerkingsplicht
afhankelijk zal zijn van de aanwezige verwerkingscapaciteit. De invoering
van de mestverwerkingsplicht in het wetsvoorstel was mede ingegeven
door de noodzaak de mestverwerkingssector economisch op gang te
helpen met een verzekerde aanvoer. Dat wijst op economische kwetsbaarheid. Omdat nu volledig wordt gefocust op de mestverwerkingsplicht
als aanvullend instrument tegen overbelaste situaties op de mestmarkt, is
des te belangrijker dat duidelijkheid bestaat over de economische
haalbaarheid van de mestverwerking. Daarvoor is ook van belang dat er
voldoende vraag naar mestverwerkingsproducten is en zal zijn.5
In de toelichting op de nota van wijziging wordt medegedeeld dat de
staatssecretarissen van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu
voor 1 januari 2014 op basis van een ex-ante beleidsevaluatie zullen
beoordelen of de mestverwerkingsplicht ook na het vervallen van de
dierrechten en melkquota, een voldoende sturend instrument is om aan
de verplichtingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen, mede in het licht van
de effecten op de realisatie van de overige milieudoelen voor de veehouderij. Als hieruit blijkt dat maximering van de mestproductie noodzakelijk
is, zullen daartoe aanvullende instrumenten worden ingezet. Daarbij
wordt primair gedacht aan de continuering van dierrechten voor varkens
en pluimvee en de introductie van dierrechten voor rund- en melkvee.
Daarvoor benodigde wet- en regelgeving zal tijdig worden voorbereid,
aldus de toelichting.
Naar de mening van de Afdeling zullen in de aangekondigde evaluatie de
hierboven onder a en b genoemde gevolgen van de nota van wijziging
moeten worden meegenomen. Gelet op de voorziene afschaffing van de
melkquotering in april 2015 is zij voorts van oordeel dat in ieder geval
voor 1 januari 2014 duidelijkheid moet bestaan over de vraag welke extra
maatregelen zouden moeten en kunnen worden ingevoerd en welk effect
daarvan mag worden verwacht.
Die maatregelen zullen als aanvullende of verscherpte maatregel in de zin
van artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn noodzakelijk en proportio5

Op die laatste noodzaak heeft de Afdeling reeds gewezen in haar advies over het wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

3

neel dienen te zijn.6 Verder moet rekening worden gehouden met
vertragende werking van overgangsrecht.
De nu in de nota van wijziging voorgestelde aanpak houdt in dat eerder
voorgestelde instrumenten worden geschrapt, waarna na 1 januari 2014
het wetgevingsproces weer opnieuw moet worden begonnen wanneer bij
de ex ante evaluatie tot de – niet onwaarschijnlijke – conclusie wordt
gekomen dat extra maatregelen nodig zijn. Die aanpak houdt het risico in
dat vervolgens bij het afschaffen van dierrechten en melkquota niet
voldaan kan worden aan de eisen van de Nitraatrichtlijn. De Afdeling
adviseert daarom nu niet alleen de mogelijkheid van volume maatregelen
achter de hand te houden, maar vooralsnog tevens de nu nog in het
wetsvoorstel voorziene verplichting van het vooraf sluiten van mestplaatsingsovereenkomsten. Ten aanzien van die verplichting zou dan bepaald
kunnen worden dat de hierop betrekking hebbende artikelen op een apart
te bepalen tijdstip in werking treden wanneer na 1 januari 2014 zou blijken
dat als gevolg van een te verwachten toename van het mestvolume de ter
uitvoering van de Nitraatrichtlijn gesteld grenzen dreigen te worden
overschreden en niet tijdig andere maatregelen gerealiseerd zijn. Op deze
wijze houdt dit tegelijk een aanmoediging in voor de sector om het
mestvolume verantwoord te laten zijn. Teneinde de lasten die te zijner tijd
aan een eventuele verplichtstelling om vooraf mestplaatsingsovereenkomsten te sluiten zijn verbonden, zo beperkt mogelijk te houden,
adviseert de Afdeling voorts op basis van een nadere risicoanalyse te
onderzoeken of die binnen de overschotbedrijven tot bepaalde categorieën bedrijven kan worden beperkt.
De Afdeling adviseert gezien het bovenstaande de nota van wijziging
nader te bezien.
1. Borging uitvoering van de Nitraatrichtlijn
a. Beperking van het instrumentarium
Volgens de Afdeling advisering van de Raad wordt de uitvoering van de
Nitraatrichtlijn kwetsbaarder door de beperking van het nieuwe instrumentarium tot uitsluitend de mestverwerkingsplicht voor een percentage
van het overschot en voor de verantwoording van de afzet van het deel
van het bedrijfsoverschot dat niet onder deze verwerkingsplicht valt
gebruik te maken van de bestaande gebruiksregels op grond van de
Meststoffenwet. Deze conclusie wordt door het kabinet niet gedeeld. De
verplichte mestverwerking heeft tot doel de druk op het stelsel van
gebruiksnormen te verminderen door regulering van de afzet van een deel
van het mestoverschot op veehouderijbedrijven, waarbij het verwerkingspercentage gedifferentieerd zal worden afhankelijk van de mestdruk in
een gebied. Voor veehouderijbedrijven in een gebied waar de mestdruk
hoog is (zogenaamde concentratiegebieden) is het percentage van het
mestoverschot dat moet worden verwerkt hoger dan in gebieden met een
lagere mestdruk (niet-concentratiegebieden). De minister van Economische Zaken kan het verwerkingspercentage jaarlijks bijstellen, om zo
adequaat bij te sturen als omstandigheden – zoals een krimpende
nationale mestplaatsingsruimte of groeiende mestproductie – veranderen.
Om tot een adequaat verwerkingspercentage te komen, is in artikel 33c,
tweede lid, bepaald dat de minister bij het vaststellen van het verwerkingspercentage rekening houdt met de verwachte productie van dierlijke
6

In het kader van deze adviesaanvraag treedt de Afdeling niet in de vraag of om een andere
reden volumebeheersing van de melkveehouderij moet worden overwogen, bijvoorbeeld de
mate waarin de rundveesector na uitbreiding meer zou bijdragen aan de ammoniak- en
methaanproblematiek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

4

meststoffen en de beschikbare landbouwgrond. Daarmee wordt bewerkstelligd dat de hoeveelheid dierlijke meststoffen die niet in Nederland
plaatsbaar is, buiten de Nederlandse landbouw blijft.
De constatering van de Afdeling dat de afzet van het deel van het
overschot op veehouderijbedrijven dat niet onder de verwerkingsplicht
valt, door een mestproducent moet worden verantwoord op basis van de
al bestaande gebruiksnormen, is juist. Naast verantwoording op basis van
de gebruiksnormen gelden verplichtingen die zien op de verantwoording
van de af- en aanvoer van dierlijke mest. Gezien het feit dat het bij dit deel
gaat om een in Nederland plaatsbare hoeveelheid dierlijke meststoffen, is
voor dit deel de druk op deze gebruiksnormen in belangrijke mate
afgenomen.
De verantwoording van de afzet van het deel van het mestoverschot dat
niet onder de verwerkingsplicht valt, is naar het oordeel van het kabinet
dan ook voldoende geborgd met de regelgeving over de bestaande
gebruiksnormen op grond van de Meststoffenwet.
b. Naleving van de mestverwerkingsplicht
Het vervoersbewijs dierlijke meststoffen (hierna: vervoersbewijs) dient als
bewijs voor de af- en aanvoer van dierlijke meststoffen onder het stelsel
van gebruiksnormen. Bij de afzet van dierlijke mest hebben de leverancier
en afnemer van de dierlijke mest er beiden belang bij dat de werkelijke
situatie goed wordt weergegeven op het vervoersbewijs, waarvoor zij
beiden verantwoordelijk zijn. Beiden moeten in het kader van de verantwoording van de mineralenboekhouding onder het stelsel van gebruiksnormen aantonen dat genoeg respectievelijk niet teveel fosfaat en stikstof
zijn af- of aangevoerd. Het kabinet deelt dan ook niet de stelling van de
Afdeling dat het vervoersbewijs een fraudegevoelig document is.
In situaties waarbij sprake is van fraude bij de afzet en/of afname van
dierlijke mest, gebeurt dit met het doel mineralen buiten de boekhouding
af en aan te voeren. In die gevallen is er veelal sprake van aan- en afvoer
van dierlijke mest, zonder dat daarvoor een vervoersbewijs wordt
opgesteld en ingediend bij Dienst Regelingen. Deze praktijken zijn niet te
ondervangen door ondernemers te verplichten vooraf hun mestafzet te
verantwoorden door overeenkomsten voor mestverwerking of
mestplaatsing af te sluiten.
Het vervoersbewijs wordt binnen het kader van het wetsvoorstel
beschouwd als een mestverwerkingsovereenkomst. Dit betekent
geenszins dat de controle op de naleving van de verwerkingsplicht
uitsluitend zal worden gebaseerd op de ingediende vervoersbewijzen. De
verantwoording van de aan- en afvoer van dierlijke mest is onder het
stelsel van gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften- naast het vervoersbewijs – ingevuld met verplichte Automatische Gegevensregistratie (AGR)
en GPS. Met AGR/GPS worden essentiële transportgegevens, zoals de
locatie van laden en lossen en de bemonstering van de vracht, zonder
tussenkomst van menselijk handelen, vastgelegd en verzonden aan de
Dienst Regelingen van mijn ministerie. De verplichtingen die verbonden
zijn aan de aan- en afvoer van dierlijke mest waarborgen dat ook de
mestverwerkingsplicht op adequate wijze gehandhaafd kan worden. Door
aan te sluiten bij bestaande verplichtingen wordt daarnaast de regeldruk
beperkt.
De driepartijenovereenkomst is nodig om het mestverwerkingssysteem
beter aan te laten sluiten op de praktijk. Voor het verwerken van dierlijke
mest kan het noodzakelijk zijn de dierlijke mest eerst een bewerking te
laten ondergaan. Als voorbeeld kan gewezen worden op de verplichting
die volgt uit de Europese verordening dierlijke bijproducten dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

5

varkensmest, alvorens deze mest geëxporteerd mag worden, gehygiëniseerd moet worden. Een verplichting waarbij veehouders een percentage
van hun mestoverschot rechtstreeks naar een verwerker dienen af te
voeren zou betekenen dat deze hygiënisatie uitsluitend uitgevoerd zou
kunnen worden door de onderneming die ook de feitelijke export uitvoert.
Gespecialiseerde ondernemingen die zich toegelegd hebben op het
hygiëniseren van dierlijke mest – of elke andere vorm van bewerken die
gericht is op het exportwaardig maken van dierlijke mest – zouden
hiermee feitelijk buitenspel gezet worden. Dit is onwenselijk en draagt niet
bij aan het doel van de mestverwerkingsplicht. Om die reden heeft het
kabinet ervoor gekozen de mogelijkheid te creëren van een driepartijenovereenkomst, waarbij de bewerker van de dierlijke mest onderdeel kan
uitmaken van de keten die de dierlijke mest verwerkt. Op basis van artikel
33a, vierde lid, is de bewerker gehouden de hoeveelheid dierlijke
meststoffen waarvoor hij driepartijenovereenkomsten heeft gesloten, aan
te bieden aan de verwerker. Hiermee wordt voorkomen dat met het
toestaan van een derde partij de verwerkingsplicht wordt uitgehold.
Ook de vervangende verwerkingsovereenkomst heeft tot doel het systeem
beter aan te laten sluiten op de praktijk. Op basis van artikel 33a, vijfde lid,
is de landbouwer die de verwerkingsplicht overneemt gehouden de
overgenomen verwerkingsplicht daadwerkelijk uit te voeren. Ook hiervoor
geldt dat zo wordt voorkomen dat met het toestaan van deze overdracht
de verwerkingsplicht wordt uitgehold. Het kabinet wil het mogelijk maken
dat veehouders die om bedrijfseconomische redenen meer mest laten
verwerken dan waartoe zij wettelijk verplicht zijn, (een deel van) de
verwerkingsplicht van een andere veehouder overnemen. Daarbij kan
gedacht worden aan veehouders die gevestigd zijn in regio’s waar (nog)
geen of beperkt mestverwerkingscapaciteit beschikbaar is of veehouders
die dierlijke mest produceren waarvoor (nog) geen of beperkt mestverwerkingstechnieken beschikbaar zijn. De afgesloten vervangende verwerkingsovereenkomsten dienen door alle bij de overeenkomst betrokken
partijen, uiterlijk in het kalenderjaar waarop de overeenkomst ziet, aan de
Dienst Regelingen verzonden te worden. Deze verantwoordingsplicht
vormt, tezamen met de verplichtingen die verbonden zijn aan de aan- en
afvoer van dierlijke mest, de basis voor Dienst Regelingen en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit voor de controle op de naleving van
de verwerkingsplicht.
c. Economische voorwaarden mestverwerking
Het primaire doel van de mestverwerkingsplicht is het leveren van een
bijdrage aan de effectiviteit van het stelsel van gebruiksnormen en
gebruiksvoorschriften en daarmee de realisatie van milieudoelen. Ik heb
dit nogmaals benadrukt tijdens het algemeen overleg met de vaste
commissie voor Economische Zaken op 6 maart 2013, waarbij ik sprak
over de mestverwerkingsplicht als kans: «Het is een kans om op een
verantwoorde en duurzame wijze groei te realiseren» (Kamerstuk 33 322,
nr. 11, pag. 17). Met de mestverwerkingsplicht wordt de veehouderijsector
de mogelijkheid geboden op verantwoorde wijze te groeien, onder de
voorwaarde dat de mestverwerkingscapaciteit ook afdoende groeit. De
mestverwerkingsplicht vormt daarmee een stimulans om verwerkingscapaciteit te realiseren. Ook mestbewerking krijgt een extra stimulans
doordat het voor een effectieve verwerking, bijvoorbeeld in geval van
export, noodzakelijk kan blijken dierlijke mest allereerst een bewerkingsslag te laten ondergaan. Tegen die achtergrond is een brede definitie
van het begrip mestverwerking gehanteerd, waaronder niet alleen
industriële verwerking, maar ook export, zo nodig voorafgegaan door
bewerking van de dierlijke meststoffen, wordt verstaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

6

Het was mede de wens van de veehouderijsector om door middel van een
verplichte mestverwerking de verantwoordelijkheid daar neer te leggen
waar het probleem ontstaat: bij veehouders met onvoldoende eigen
grond om de eigen mestproductie op te plaatsen. Het is nu aan de
veehouderijsector om aan te tonen dat het deze verantwoordelijkheid kan
dragen en dat voldoende mestverwerkingscapaciteit gerealiseerd kan
worden om de druk op de mestmarkt op effectieve wijze te verlichten. De
sector heeft recent haar sectorplan mestverwerking aan mij aangeboden.
Dit plan moet inzicht bieden in de wijze waarop de veehouderijsector
voldoende mestverwerkingscapaciteit denkt te realiseren en in de
maatregelen waarmee de overige aan de veehouderij verbonden
milieudoelen gerealiseerd kunnen worden. De plannen van de sector
zullen in een ex-ante beleidsevaluatie beoordeeld worden door het
Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), het Landbouw Economisch
Instituut (LEI) en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).
Voor de afloop van dit jaar zal het kabinet een besluit nemen over het te
voeren beleid voor de periode vanaf 2015. Voor het geval de plannen van
de sector onvoldoende waarborgen bieden dat met de mestverwerkingsplicht het stelsel van gebruiksnormen effectief ondersteund kan worden,
is als «stok achter de deur» een continuering van het stelsel van
productierechten voor varkens en pluimvee en een introductie van
productierechten voor melkvee in het vooruitzicht gesteld. Om tijdig
gereed te zijn voor dit mogelijke beleid vanaf 2015 wordt thans een
wetsvoorstel ter introductie van productierechten voor melkvee
voorbereid.
De Afdeling acht de kans «niet onwaarschijnlijk» dat uit de ex-ante
evaluatie zal blijken dat extra maatregelen noodzakelijk zullen blijken
vanaf 2015 en acht het risicovol om te vertrouwen op een tijdige
afronding van het wetgevingsproces ter introductie van productierechten
voor melkvee per 2015. Het kabinet deelt deze vrees niet. Ik heb, bij
meerdere gelegenheden, duidelijk gemaakt dat het de inzet is om met
mestverwerking een bijdrage te leveren aan de realisatie van de doelen
van het mestbeleid en dat productierechten voor varkens, pluimvee en
melkvee hierbij de stok achter de deur vormen: «We zetten in op
mestverwerking, maar ik heb wel een stok achter de deur nodig. [...] De
sturing door middel van dierrechten is die stok achter de deur. [...] Als de
mestverwerking niet of in onvoldoende mate het gebruiksnormenstelsel
ontlast, zijn we in verband met de Nitraatrichtlijn genoodzaakt om terug te
grijpen op wat ik maar noem «plan B»» (Kamerstuk 33 322, nr. 11,
pag. 17). Hiermee wordt duidelijkheid geschapen voor de veehouderijsector over het proces dat moet leiden tot een effectieve sturing op
mestproductie en mestafzet voor de periode na 2015.
Overigens zou, anders dan de Afdeling suggereert, gedifferentieerde
inwerkingtreding van het oorspronkelijke wetsvoorstel in de door de
Afdeling bedoelde zin niet mogelijk zijn. In het oorspronkelijke
wetsvoorstel is de berekening van verwerkingsplicht in een kalenderjaar
namelijk gebaseerd op de afgesloten mestverwerkingsovereenkomsten
(mvo’s) en mestplaatsingsovereenkomsten (mpo’s) van het jaar daarvoor.
Zonder mpo’s kan de verwerkingsplicht dus niet worden berekend. Het
niet in werking laten treden van de bepalingen inzake mpo’s leidt er dus
toe dat de omvang van de verwerkingsplicht ook niet kan worden
berekend. Deze verwevenheid tussen de mvo’s en de mpo’s komt in het
hele wetsvoorstel terug en houdt verband met het oorspronkelijke idee
dat de verwerkingsplicht onderdeel uitmaakt van een stelsel waarin de
veehouder vooraf zijn hele mestafzet regelt (door middel van de in het
wetsvoorstel gedefinieerde mestplaatsingsruimte).
Om deze redenen heb ik aan het advies van de Afdeling geen gevolg
gegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

7

2. Registratie intermediairs
De nota van wijziging voorziet in een versterking van de bestaande
registratieverplichting van intermediairs. Zij vormen de tussenschakel
tussen mestproducenten en andere landbouwers die mest gebruiken dan
wel mestverwerkers. Daartoe wordt in artikel 15, tweede lid, een
grondslag gelegd voor het regelen bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur van een verbod intermediaire activiteiten te verrichten zonder
voorafgaande registratie bij de minister. Verder bevat het voorgestelde
vijfde lid een grondslag voor het regelen bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur van weigering, schorsing of schrapping van een
registratie. Die regels kunnen ook inhouden dat een registratie kan
worden geweigerd of geschrapt in het geval en onder de voorwaarden,
bedoeld in artikel 3 van de Wet Bibob. Daarbij kan tevens worden
geregeld dat het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het
openbaar bestuur om advies kan worden gevraagd.
Gelet op het vergunningskarakter van de registratie is de Afdeling van
mening dat het verplicht stellen daarvan dient te geschieden bij algemene
maatregel van bestuur.7
Voorts zal gelet op de aard van de in de Wet Bibob opgenomen
weigerings-, schorsings-, intrekkings- en schrappingsgronden in de
mogelijke toepassing daarvan jegens intermediairs als bedoeld in de
Meststoffenwet moeten worden voorzien bij algemene maatregel van
bestuur. Ter vergelijking kan worden verwezen naar artikel 5.13b van het
Besluit omgevingsrecht dat is gebaseerd op artikel 2.17 van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht.
De Afdeling adviseert artikel 15, tweede en vijfde lid, in bovenbedoelde zin
aan te passen.
2. Registratie intermediairs
Aan het advies van de Afdeling om de delegatiegrondslag in artikel 15,
tweede en vijfde lid, te beperken tot het niveau van een algemene
maatregel van bestuur, is gevolg gegeven.
3. Wijziging artikelen 59 en 62 (regeling tarief en maximum bestuurlijke
boete)
De nota van wijziging voorziet in een aanvulling van artikel 51, waarin de
bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete is geregeld. De
boete kan ook worden opgelegd bij overtreding van het bepaalde bij of
krachtens artikel 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, en 33d. De
voorgestelde regeling van de tarieven in artikel 59 sluit hierop aan.
Eveneens wordt artikel 62, tweede lid, aangepast. Dat artikellid schrijft
voor dat ter zake van de daarin genoemde overtredingen bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de hoogte
van de bestuurlijke boete die ten hoogste kan worden opgelegd.
Daaronder worden nu ook overtredingen van het bepaalde bij of
krachtens artikel 33a, vierde, vijfde en zevende lid gebracht. Hierover
merkt de Afdeling het volgende op.
Voor zover in deze nota van wijziging wordt gekozen voor tariefstelling
van een bestuurlijke boete bij wet, voorziet het voorgestelde artikel 62,
eerste lid, Meststoffenwet door de verwijzing naar artikel 59, reeds in een
regeling van maximering van de op te leggen boete. Opneming van de
artikel 33a, vierde en vijfde lid in het tweede lid is dan niet op haar plaats.

7

Verwezen zij naar aanwijzing 24, eerste lid, onderdeel a, met daarop gegeven toelichting, en 26
van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

8

Voor het opleggen van een bestuurlijke boete ter zake van overtredingen
van regels gesteld krachtens artikel 33a, zevende lid, wordt geen tarief
geregeld in artikel 59. De Afdeling adviseert dat alsnog te doen dan wel
toe te lichten waarom daartoe niet is besloten. Bij opneming van dit
artikellid in artikel 59 zal het om de hiervoor genoemde reden uit artikel
62, tweede lid, moeten worden geschrapt.
3. Wijziging artikelen 59 en 62 (regeling tarief en maximum bestuurlijke
boete)
Aan het advies van de Afdeling om de boetebepalingen in de artikelen 59
en 62 aan te passen, is gevolg gegeven.
4. Redactionele kanttekeningen
Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.
4. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekening van de Afdeling is in het wetsvoorstel
verwerkt.
5. Aanpassingen
Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om de nota van wijziging
en de toelichting op enkele punten aan te passen. Het betreft technische
aanpassingen en verbeteringen.
1. In artikel I, onderdeel a, wordt de definitie van het begrip «verwerken
van dierlijke meststoffen» aangepast. Deze aanpassing beoogt geen
materiële wijziging; nog steeds zullen verbranding, vergassing en
export passen binnen de reikwijdte van de aangepaste definitie.
Slechts de wijze waarop deze reikwijdte wordt bepaald, is aangepast;
binnen de aangepaste definitie zal, naast de mogelijkheid mest te
exporteren, Onze Minister specificaties vaststellen van behandelde
eindproducten. Deze aanpassing houdt verband met het volgende. De
Europese Commissie heeft in het licht van de in de Nitraatrichtlijn
opgenomen definitie van dierlijke mest en meststof bedenkingen
geuit bij de in het voorstel van wet opgenomen definitie van
verwerken van dierlijke meststoffen. De Commissie staat op het
standpunt dat behandeling van dierlijke meststoffen niet kan leiden
tot een eindproduct dat geen dierlijke meststof meer is; zelfs de as die
na verbranding of vergassing resteert, zou nog moeten worden
beschouwd als dierlijke meststof. Niet is gebleken dat de Europese
Commissie inhoudelijke bezwaren heeft tegen het verwerken van
dierlijke meststoffen. Door in de definitie niet langer het begrip
dierlijke meststof te gebruiken wordt tegemoet gekomen aan de door
de Commissie opgebrachte bedenkingen. Door de in deze nota van
wijziging gekozen formulering wordt tevens bewerkstelligd dat de
verwerkingsplicht materieel ongewijzigd kan blijven.
Opgemerkt zij dat de bezwaren die de Commissie heeft geuit, los
staan van de inmiddels doorlopen notificatieprocedure, waarvan de
stand-still-periode van drie maanden ruimschoots is verstreken.
2. Abusievelijk was voor biologische landbouwers geen aparte
uitzondering opgenomen. Ingevolge artikel 16 in samenhang met
artikel 3, derde lid, van Verordening (EG) nr. 889/2008 van de
Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter
uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de
biologische productie en de etikettering van biologische producten,
wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

9

3.

4.

5.

(PbEU 2008, L 250) bestaat voor een biologische veehouder de
verplichting de op zijn bedrijf geproduceerde mest die hij niet op
grond in eigen gebruik kan gebruiken, aan andere biologische
landbouwers (met name akkerbouwers) over te dragen. Door deze
verplichting bestaat voor biologische veehouders geen mogelijkheid
een deel van het bedrijfsoverschot te laten verwerken, zoals het
wetsvoorstel vereist. In verband hiermee wordt in artikel 33a, tweede
lid, opgenomen dat ook een categorie landbouwers kan worden
aangewezen voor wie de verwerkingsplicht niet geldt.
In het regime dat geldt voor grensboeren wordt een technische
aanpassing doorgevoerd. In de definitie van bedrijfsoverschot (artikel
I, onderdeel A, artikel 1, eerste lid, onderdeel dd) was bepaald dat de
dierlijke mest die de veehouder op zijn landbouwgrond in Duitsland
of België zou gebruiken, niet meetelt voor het bepalen van de
omvang van het bedrijfsoverschot. Omdat het bij de berekening van
het bedrijfsoverschot zou moeten gaan om de jaarlijkse mestproductie ten opzichte van de potentiële plaatsingsruimte binnen een bedrijf
en niet om daadwerkelijke meststromen, is het regime voor de
grensboeren verplaatst. Het regime is nu opgenomen in artikel I,
onderdeel E (artikel 33a, tweede lid). Op deze manier wordt de mest
die conform de daarvoor geldende regels naar de landbouwgrond in
Duitsland of België is vervoerd, uitgezonderd van het productieverbod.
In artikel I, onderdelen E en H, worden ten aanzien van de systematiek en de beboeting van de artikelen 33a en 33b enkele aanpassingen
doorgevoerd. De wijziging in artikel 33b heeft tot gevolg dat het niet
melden van de gegevens uit de mestverwerkingsovereenkomst of de
vervangende verwerkingsovereenkomst separaat beboetbaar wordt
gesteld. Deze boete zal worden bepaald bij ministeriële regeling,
overeenkomstig de boetes die nu reeds zijn bepaald voor overtreding
van administratieve verplichtingen in de Meststoffenwet. Zo wordt
voorkomen dat voor deze overtredingen een boete van € 11,– per
kilogram waarmee de bepaling wordt overtreden, wordt opgelegd,
aangezien dit kan leiden tot zeer hoge – in veel gevallen disproportionele – boetes. De eis dat de overeenkomst moet worden gemeld bij
de Dienst Regelingen van het Ministerie van Economische Zaken, is
vernummerd tot het vijfde lid van artikel 33b. In de beboeting van dat
lid is voorzien in artikel I, onderdeel J, onder 2. De eis dat de
overeenkomsten in de administratie moet zijn opgenomen, vervalt in
artikel 33b en zal worden gesteld krachtens artikel 34 van de
Meststoffenwet. Ook voor deze eis zal een boete bij ministeriële
regeling worden bepaald.
De beboeting voor overtreding van artikel 33a is neergelegd in artikel
I, onderdeel H (artikel 59). Abusievelijk is in dit artikel de beboeting
gekoppeld aan de totale mestproductie. Aangezien echter de kern van
artikel 33a de verwerkingsplicht is, zal de beboeting voor het niet
laten verwerken van dierlijke meststoffen moeten zijn gerelateerd aan
de hoeveelheid dierlijke mest, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die
ten onrechte niet is verwerkt.
Aan artikel 33d is een derde lid toegevoegd. Dit lid dient als basis om
op te kunnen treden indien de verwerkingsplicht in de praktijk wordt
uitgehold. Indien dierlijke meststoffen die overeenkomstig artikel 33a,
tweede lid, onderdeel b, onder 2°, zijn afgevoerd naar door de
minister aangewezen afnemers, vallen deze daarmee buiten het laten
verwerken van dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 33a, derde lid,
onderdeel b, onder 1°. Deze dierlijke meststoffen kunnen echter wel
via de aangewezen afnemer bij een verwerkende onderneming
uitkomen. Zou de verwerkingsplicht van die verwerker betrekking
kunnen hebben op die dierlijke meststoffen, dan zou de verwerker
door de export hiervan aan zijn verwerkingsplicht kunnen voldoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

10

6.

7.

Hiermee zou een gevaar kunnen ontstaan dat uiteindelijk te weinig
dierlijke mest wordt verwerkt. In een dergelijk geval zou het wenselijk
kunnen zijn deze stroom mest niet mee te laten tellen voor het
voldoen aan de verwerkingsplicht.
Van de gelegenheid wordt tevens gebruik gemaakt om twee
technische wijzigingen in de Meststoffenwet aan te brengen, die geen
rechtstreeks verband houden met het wetsvoorstel. Deze wijzigingen
zijn opgenomen in artikel I, onderdelen B en C, en hebben betrekking
op de gebruiksnormen en de werkingscoëfficiënt voor dierlijke mest.
Vanwege het technische karakter van de wijzigingen wordt op deze
plek ter toelichting volstaan met een verwijzing naar onderdeel II van
de toelichting.
Ten slotte zijn nog enkele kleine correcties en tekstwijzigingen van
ondergeschikte aard aangebracht.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging goed
te vinden dat de nota van wijziging niet wordt gezonden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal
zijn gehouden.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verzoeken in te stemmen met toezending van de gewijzigde nota van
wijziging en de gewijzigde toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.
De Staatssecretaris van Economische Zaken,
S.A.M. Dijksma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

11

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no. W15.13.0126/IV met redactionele kanttekening die de Afdeling in overweging geeft.
–

In de definitie van mestverwerkingsovereenkomst wordt in het aan
artikel 1 toe te voegen onderdeel ee, onder 1°, daaronder het vervoersbewijs verstaan voor de overdracht van dierlijke meststoffen aan een
mestverwerker dat voldoet aan de krachtens artikel 34, onderdeel b,
vastgestelde voorschriften en dat overeenkomstig die voorschriften bij
de minister is ingediend. Gelet op deze vereenzelviging van mestverwerkingsovereenkomst met het bewijs daarvan in een vervoersbewijs
dat aan de krachtens de Meststoffenwet gestelde eisen voldoet, kan in
artikel 33a, derde lid, onderdeel a niet worden gesproken van een
overdracht «op basis van een in het desbetreffende kalenderjaar
gesloten mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste
lid, onderdeel ee, onder 1°». Er kan beter staan: overeenkomstig een
op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee,
onder 1°.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 15

12