Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

31 066

Belastingdienst

31 322

Kinderopvang

Nr. 434

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 oktober 2018
Uw Kamer heeft in Kamervragen en debatten op verschillende momenten
aandacht gevraagd voor het project «CAF 11 Hawaii» (hierna: CAF 11) van
Belastingdienst/Toeslagen (hierna: Toeslagen) waarnaar ook de Nationale
ombudsman onderzoek heeft gedaan. Het lid Omtzigt heeft in de regeling
van werkzaamheden van 19 september gevraagd hoe de problematiek kan
worden opgelost (Handelingen II 2018/19, nr. 2, item 4). In deze brief ga ik
hierop in. Verder bied ik u hierbij de antwoorden aan op de vragen van het
lid Omtzigt over het bericht «Fiscus blijft informatie achterhouden in
rechtszaken om kinderopvangtoeslag» (Aanhangsel Handelingen II
2018/19, nr. 251).
De casus
In de Kamervragen wordt verwezen naar de individuele zaak die op
10 september jl. voor de rechtbank van Amsterdam diende en waarvan op
25 september een uitspraak was. De beschikking om de kinderopvangtoeslag stop te zetten was onvoldoende gemotiveerd. Hierdoor was het
voor de ouder onduidelijk welke bewijsstukken nog moesten worden
aangeleverd. Ook na het stopzetten van de kinderopvangtoeslag heeft
Toeslagen de ouder niet goed geïnformeerd over het aanleveren van
bewijsstukken. Vanzelfsprekend heeft een belanghebbende recht op
tijdige en volledige kennisneming van alle op de zaak betrekking
hebbende stukken. De ouder heeft bovendien gedurende de procedure
om bepaalde stukken gevraagd. Zeker als een belanghebbende om
bepaalde stukken vraagt, moeten deze naar mijn mening ruimhartig
worden verstrekt. Dat gaat bijvoorbeeld over gespreksnotities en
verslagen van bevindingen. Daarnaast volgt uit de uitspraak in deze
rechtszaak dat het recht op de toeslag eerder vastgesteld had kunnen en
moeten worden. De behandeling heeft dus te lang geduurd. De geconstateerde tekortkomingen in deze casus staan niet op zichzelf en zeggen iets
over de wijze waarop in het project CAF 11 is gehandeld. De Nationale
ombudsman bracht dit in zijn rapport «Geen powerplay maar fair play» uit
2017 aan het licht. Ik bied voor zowel de tekortkoming in deze casus, als

kst-31066-434
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 066, nr. 434

1

voor het gehele procesverloop in het project CAF 11, aan de desbetreffende ouders en uw Kamer, mijn excuses aan.
Project CAF 11
De zaak is onderdeel van het project CAF 11; een project van Toeslagen
dat zich richt op een specifiek gastouderbureau en de daarbij aangesloten
gastouders. Dit project werd uitgevoerd door het Combiteam Aanpak
Facilitators (CAF) van de Belastingdienst, dat tot doel heeft fraude,
gepleegd door facilitators, gestructureerd en zichtbaar in kaart brengen,
aan te pakken en te voorkomen.
Het project startte in 2013 na signalen van de GGD. Het CAF 11-team deed
naar aanleiding van deze signalen onderzoek. De bevindingen uit dit
onderzoek waren reden voor verdere controle. Begin 2014 vonden er
daarom controlebezoeken plaats bij ongeveer 20 gastouders en bij het
gastouderbureau. Geconstateerd werd dat de administratie van de
onderzochte gastouders en het gastouderbureau op veel punten
inderdaad niet klopte.
Toeslagen besloot de toeslag van 235 ouders per 1 september 2014 stop
te zetten. Deze ouders maakten gebruik van opvang door een gastouder
die werd bemiddeld door het bureau in kwestie. Ouders zijn destijds
uitgenodigd op het belastingkantoor om de bewijstukken voor het recht
op toeslag te overleggen. Bij de beoordeling daarvan heeft Toeslagen
geconstateerd dat de meeste ouders geen recht hadden op kinderopvangtoeslag over 2013 en 2014. Een groot aantal ouders heeft bezwaar
gemaakt tegen het stopzetten van de toeslag. De afhandeling van die
bezwaren heeft vervolgens erg lang geduurd.
Drie problemen
Als ik terugkijk naar het project CAF 11 spelen er drie problemen.
Een eerste probleem is de te hoge snelheid waarmee de kinderopvangtoeslag van de ouders in dit project is stopgezet en het vervolgens trage
proces van beoordeling van het recht op toeslag. Dit hangt samen met het
tweede probleem, dat van de informatievoorziening. Zowel intern binnen
Toeslagen als extern naar ouders en uw Kamer is niet voldaan aan de
standaard die daarvoor staat. Wat betreft de interne communicatie bleek
de structuur en sturing in het project CAF 11 onvoldoende op orde. Dit
vraagt om een verbetering van interne communicatie en werkprocessen
binnen Toeslagen. Ook de informatievoorziening naar de ouders en uw
Kamer schoot tekort. Tot slot is het zelflerend vermogen van Toeslagen op
dit vlak te beperkt geweest. Het is niet gelukt om gaandeweg het proces
voor een betere afhandeling voor ouders te zorgen.
Het onderkennen van de tekortkomingen in het project CAF 11 is niet goed
verlopen. Ingegeven door de tijdgeest, gericht op het voorkomen en
aanpakken van fraude, heeft de focus gelegen op de bestrijding van
fraude en is de menselijke maat uit het oog verloren. Dit heeft vervelende
consequenties gehad voor goedwillende ouders van wie de toeslag is
stopgezet, terwijl later bleek dat zij wel recht hierop hadden. De werkwijze
is medio 2016 aangepast, kinderopvangtoeslag mag niet direct worden
stopgezet. Ouders moeten op de diensten van Toeslagen kunnen rekenen.
Dat konden zij in dit project niet.
Maatregelen
Ik neem de problemen in dit project zeer serieus. Naar aanleiding van de
geconstateerde problemen kondig ik vier maatregelen aan:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 066, nr. 434

2

1.
2.
3.
4.

Intern onderzoek naar het informatiebeheer bij Toeslagen;
Herbeoordeling van de lopende CAF 11-beroepszaken;
Schadevergoeding vanwege schending van de redelijke termijn bij
bezwaarafhandeling;
Verbeteren vaktechnische inbedding van Toeslagen in de
Belastingdienst.

Maatregel 1. Intern onderzoek naar het informatiebeheer bij Toeslagen
Naar aanleiding van de beroepszaak van 10 september jl. heb ik de
opdracht gegeven om de systemen bij Toeslagen te doorzoeken op
stukken die niet eerder in de dossiers van belanghebbenden in het CAF
11-project gevoegd zijn. In alle nog lopende beroepszaken zijn aanvullende stukken aangetroffen (zie maatregel 2).
In mijn brief van 11 september heb ik gemeld dat er twee stukken ten
onrechte niet ter vertrouwelijke inzage aan de Kamer zijn gegeven
(Kamerstukken 31 066 en 31 322, nr. 428). Naar aanleiding hiervan is aan
de directeur Toeslagen de opdracht gegeven om de procedures voor het
vaststellen, opslaan, beheren en opleveren van werkinstructies en andere
voor de sturing en verantwoording relevante documenten op te stellen en
na te leven. Daarmee moet het beter mogelijk worden om bij bezwaarschriften en rechtszaken tijdig de juiste stukken aan de betrokken burger
te verstrekken en vervolgens verantwoording af te leggen aan mij en aan
uw Kamer.
Ook heb ik opdracht gegeven de systemen van Toeslagen te doorzoeken
op stukken over het CAF 11-project die niet eerder aan het licht gekomen
zijn. Daarvoor zijn onder meer twee auditors van de directie Grote
Ondernemingen, die ICT-processen controleren, aan de slag gegaan. De
auditors hebben eerst de relevante processen rondom het project CAF 11,
de informatiesystemen en vastleggingen en de mogelijke vindplaatsen
van mogelijk relevante gegevens geïnventariseerd.
Zij hebben geconcludeerd dat de gemeenschappelijke netwerkschijven en
de persoonlijke netwerkschijf van de toenmalige projectleider van CAF 11
relevante stukken zouden kunnen bevatten. Vervolgens hebben zij de
gemeenschappelijke schijven in kaart gebracht. Daarbij zijn miljoenen
bestanden geïdentificeerd die aan de hand van trefwoorden doorzocht
worden. Dit heeft een lange doorlooptijd.
Bij deze brief leg ik u ter vertrouwelijke inzage reeds twee stukken voor die
de EDP auditors gevonden hebben1. Het eerste stuk betreft kladaantekeningen van een bezoek aan de directeur van het gastouderbureau. Het zijn
persoonlijke impressies van een medewerker van Toeslagen. Deze
kladaantekeningen hebben vervolgens gediend als basis voor het eerder
aan u ter vertrouwelijke inzage verstrekte interne bevindingenrapport. Dit
rapport is geobjectiveerd weergegeven in de Kamerbrief van
11 september.2 Het tweede stuk is een formulier opgemaakt voor de
overdracht van het CAF 11 project aan het behandelteam. Dit stuk bevat
geen nieuwe informatie ten opzichte van het interne overdrachtsdocument.
Ook dit document is eerder ter vertrouwelijke inzage verstrekt en
geobjectiveerd weergegeven in de Kamerbrief van 11 september
(Kamerstukken 31 066 en 31 322, nr. 428). Als uit de zoekopdracht van de
1

Ter vertrouwelijke inzage gelegd, alleen voor de leden, bij het Centraal Informatiepunt Tweede
Kamer.
2
Kamerstukken 31 066 en 31 322, nr. 428.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 066, nr. 434

3

auditors naast deze twee stukken nog andere relevante documenten naar
boven komen, worden deze later met uw Kamer gedeeld.
Maatregel 2. Herbeoordeling van de lopende CAF 11-beroepszaken
De dossiers en de aangetroffen aanvullende stukken in de lopende CAF
11-beroepszaken zijn aan de Landsadvocaat verstrekt met het verzoek te
beoordelen of de aanvullende stukken kwalificeren als op de zaak
betrekking hebbende stukken. De Landsadvocaat heeft dit onderzoek
inmiddels afgerond. Hij is van oordeel dat de verslagen van bevindingen
waarin een beoordeling van de overgelegde bewijsstukken is opgenomen
en de excuusbrief in het algemeen als op de zaak betrekking hebbende
stukken aan te merken zijn en de werkaantekeningen (notities van
verrichte werkzaamheden, zoals de aantekening dat een brief is verstuurd
en telefoonnotities, tenzij deze betrekking hebben op contactmomenten)
niet. In de CAF 11 zaken worden ook deze werkaantekeningen ruimhartig
en proactief verstrekt.
Tegelijkertijd geeft de Landsadvocaat aan dat van geen enkel stuk bij
voorbaat gezegd kan worden of dit wel of niet op de (individuele) zaak
betrekking heeft. Dit vergt altijd een beoordeling van het dossier en van
de stellingen van de desbetreffende belanghebbende in het licht van de
resterende geschilpunten en tegen de achtergrond van de geldende
rechtspraak. Om een voorbeeld te geven, in een aantal zaken is het
verslag van bevindingen volgens de Landsadvocaat geen op de zaak
betrekking hebbend stuk, in de andere zaken wel.
Ik heb de Landsadvocaat gevraagd om alle op de zaak betrekking
hebbende stukken, ruimhartig bezien, in te brengen in de lopende
beroepsprocedures. Daarnaast heb ik hem verzocht om tot het moment
dat de eerdergenoemde maatregel op het vlak van procesvertegenwoordiging is geëffectueerd, zorg te dragen voor de procesvertegenwoordiging
in deze zaken. In het licht van mijn toezegging om ruimhartig stukken te
verstrekken, heb ik hem ook gevraagd om in alle lopende beroepsprocedures het verslag van bevindingen in te brengen, ook als dat naar zijn
oordeel in die zaak niet op de zaak betrekking heeft. Dit geldt ook voor de
werkaantekeningen.
Als de EDP-auditors nog relevante stukken aantreffen, zullen deze
wederom worden voorgelegd aan de Landsadvocaat ter beoordeling om
te worden ingebracht in de lopende beroepsprocedures. Door de drie
eerder beschreven problemen die zich specifiek voordeden in het project
CAF 11 is er sprake van bijzondere omstandigheden in dit project. Ik vind
het daarom logisch om de stukken ruimhartiger te verstrekken dan strikt
juridisch noodzakelijk is. Ook stukken die evident op geen enkele manier
als op de zaak betrekking hebbend kwalificeren worden overigens wel
meegenomen naar de beroepszaken. Als de burger deze desgevraagd in
wil zien is dit mogelijk. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om een automatisch
gegenereerd sms-bericht of een administratieve verwerking.
Maatregel 3. Schadevergoeding schending redelijke termijn
Ik heb Toeslagen de opdracht gegeven om in zaken waarin de behandeling van het bezwaarschrift, met inbegrip van een eventuele afgeronde
beroepsfase, langer heeft geduurd dan twee jaar immateriële schadevergoeding toe te kennen vanwege schending van de redelijke termijn, ook
als door de ouders daar niet om is verzocht en voor zover dat nog niet
reeds is gebeurd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 066, nr. 434

4

In lopende procedures zal Toeslagen de ouders actief wijzen op de
mogelijkheid om de rechter (alsnog) om een schadevergoeding te
verzoeken.
Voor ieder (deel van een) half jaar dat de behandeling langer heeft
geduurd dan twee jaar wordt een vergoeding van € 500,– toegekend. Deze
schadevergoeding vanwege schending van de redelijke termijn in de
bezwaarfase is ruimhartiger dan volgt uit de vaste jurisprudentie van de
bestuursrechter. Gezien de eerder beschreven bijzondere omstandigheden
in dit dossier geldt deze vorm van compensatie exclusief voor het project
CAF 11.
Maatregel 4. Verbeteren vaktechnische inbedding van Toeslagen
In deze kwestie is duidelijk geworden dat de instructies en werkwijze van
Toeslagen niet transparant zijn. Ik heb verbetermaatregelen in gang gezet.
Er is een beleidsbesluit Bestuursrecht Toeslagen opgesteld, bestaande uit
twee onderdelen.
Ten eerste waarborgt het beleidsbesluit dat medewerkers bij Toeslagen
rechtsvragen op het terrein van het formele recht voorleggen aan
specialisten formeel recht. Het betreft vragen die in het uitvoerings- en
toezichtsproces van Toeslagen opkomen en waarop de wet, jurisprudentie
en vastgelegd uitvoeringsbeleid nog geen duidelijk en eenduidig
antwoord geven.
Ten tweede bevat het beleidsbesluit regels omtrent de procesvertegenwoordiging van Toeslagen. Daarin staat onder andere dat de procesvertegenwoordiging bij rechtszaken in beginsel bestaat uit twee medewerkers.
Als uitzondering op deze regel kan bij eenvoudige zaken, met instemming
van de vaktechnisch coördinator Toeslagen, de procesvertegenwoordiging
door één medewerker worden gedaan. Daarbij moet wel worden bedacht
dat het inregelen van deze procesvertegenwoordiging tijd nodig heeft. De
werkwijze bij Toeslagen wordt in lijn gebracht met het besluit. Ik verwacht
het beleidsbesluit binnen een week in de Staatscourant te publiceren. De
bestaande regels voor procesvertegenwoordiging voor de dienstonderdelen zullen op termijn worden geharmoniseerd, waarbij kwaliteitsborging voorop staat.
Daarnaast stel ik een landelijk coördinator aan die de vaktechnische
kennis binnen Toeslagen waarborgt en zich bezighoudt met advisering,
standpuntbepaling en implementatie. Dit moet de informatievoorziening
over bijvoorbeeld nieuwe regelgeving verbeteren.
Tot slot is van het belang dat de toezichtsstrategie in het CAF 11-project en
in toekomstige zaken conform andere dienstonderdelen van de Belastingdienst plaatsvindt. Dit is in aanvulling op de aanbevelingen van de
Nationale ombudsman die in 2017 zijn geïmplementeerd.3
Rapportage over maatregelen
Het optreden van Toeslagen in het dossier CAF 11 is tot mijn spijt niet
altijd goed en zorgvuldig geweest. Ouders hebben niet op Toeslagen
kunnen rekenen. Mede ingegeven door de tijdgeest is de menselijke maat
soms uit het oog verloren.
Daarnaast is gebleken dat de informatiehuishouding niet op orde was,
waardoor de informatievoorziening aan de burger, mij en uw Kamer tekort
is geschoten. In de toekomst willen we dit beter doen. Met de hiervoor
beschreven maatregelen heb ik hiertoe een aanzet gegeven. Ik informeer
3

Kamerstukken 31 066 en 31 322, nr. 387.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 066, nr. 434

5

u over de voortgang van deze maatregelen in de halfjaarsrapportage
Belastingdienst, die in het voorjaar van 2019 naar de Kamer wordt
verzonden.
De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 066, nr. 434

6