4’
ONDERWIJS

Aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Mevrouw iM. van Bijsterveldt-Vliegenthart
Posthus 16375
2500 Bi DEN HAAG

iaad

Nassaulaan 6
2514JS Den Haag
Telefoen:070 3100000
Fax: 0703561474
secretariaat@oderwijsraad.nl
www.on derw ijs raa d .n I

Ons kenmerk

Contactpernoon

Plaats/datum

201 201 721103 1

Drs. A. van der Rest

Den Haag, 29 juni 2012
3,dewe’p

Uw kere,k

Advies Wets voc rste! Stichting en opheffinq van scholen
Mevrouw de Minister,
Met genoegen adviseert de Onderwijsraad u hierbij over het concept-wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op
het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet primair cnderwijs BES n verband met de stichting
en opheffing van openbare scholen respectievelijk beeindiging van de bekostiging van bijzondere scholen in het
primair onderwijs.

Inleiding
Het wetsvoorstel heeft in hoofdlijnen betrekking op drie zaken:
•
stichting en opheffing van openbare scholen met een verzelfstandigd bestuur;
•
initiatiefrecht ouders voor stichten openbare school voor basisonderwijs; en
verlenging van de termijn waarin basisscholen onder de opheffingsnorm kunnen zitten veer ze gesloten
•
worden van drie naar vijfjaar.
Aanleiding voor de raad cm hierover te adviseren is tweeërlei:
•
de stichting en ophefflng van scholen vormt een belangrijk aspect van de vrijheid van onderwijs; en
•
instandhouding van kleine scholen kan risico’s met zich meebrengen veer de kwaliteit van het onderwijs.
In dat verband raakt dit wetsvoorstel aan het eerdere advies van de raad over artikel 23 en het komende advies
over krimp en groei.
De raad bespreekt hierna allereerst de voornaamste onderdelen van het wetsvoorstel. Daarna gaat de raad in op
zijn overwegingen ten aanzien van het wetsvoorstel om vervolgens te komen tot enkele punten van
commentaar.

ONDERWLJS

On kenmerk

Pagna

20120172/1031

2/5

2

FaINI

Kort overzicht van het concept-wetsvoorstel

Het wetsvoarstel is erop gericht de stichtings- en ophefflngssystematiek in het primair onclerwijs op een aantal
punten te versoepelen,
2.1
Stichting en opheffing
Het wetsvoorstel maakt het voor verzelfstandigde besturen mogelijk am een openbare school te stichten en op
te heffen. Dit geldt oak voor besturen die zowel openbare als bijzondere scholen in stand houden
(samenwerkingsbestuur). In het geval van opheffing van een openbare school rnoet het bestuur de gemeente
daar tijdig van op de hoogte stellen, zodat de gemeente de mogelijkheid heeft am de openbare school over te

nemen.
Het wetsvoorstel beoogt de bestaande wetgeving voor het primair onderwijs meer in lijn te brengen met de
bestaande bestuurhjke praktijk, waarbij bet overgrote deel van bet openbaar onderwijs is verzelfstandigd. In de
huidige situatie hebben deze verzelfstandigde besturen echter geen mogelijkheid am een openbare school te
stichten of te sluiten, zoals besturen van bet bijzonder onderwijs die wel hebben.
lnitiatiefrecht ouders
2.2
Het wetsvoorstel maakt het voor ouders mogelijk am een openbare basisschool te stichten (initiatiefrecht
ouders). Concreet houdt dit in dat de gemeente verplicht is cm een haalbaarheidsonderzoek te doen indien
cuders ten minste vijftig schriftelijke verklaringen van individuele ouders (van kinderen tot twaalfjaar) kunnen
overleggen.
Dit wetsvoorstel beoogt de positie van ouders van kinderen in bet basisanderwijs te versterken en hen hetzelfde
initiatiefrecht te geven voor bet stichten van een school als ouders van kinderen in het voortgezet onderwijs en
het speciaal (voortgezet) onderwijs.
Verlenging opheffingstermijn
2.3
Het wetsvoorstel verlengt de opheffingstermijn van basisscholen van due naar vijf jaar. In de huidige situatie
warden scholen gesloten indien zij drie jaar onder de opheffingsnorm zitten. Tegelijkertijd worth de
opheffingsnorm am de vijfjaar herzien (op grand van de lokale bevolkingsdichtheid). Daardoor bestaat het risico
dat scholen na drie jaar warden gesloten, terwijl zij bij een herziene opheffingsnorm wel open zouden mogen
blijven (in een situatie van continue krimp). Bovendien zijn de CBS-gegevens voor het bepalen van de
opheffingsnorm tweeenhalfjaar cud.
Het wetsvoorstel beoogt te voorkomen dat scholen moeten sluiten doordat de opheffingsnorm onvoldoende
rekening houdt met de demografIsche ontwikkelingen. Daarnaast heeft bet wetsvoorstel tot doel am scholen
meer tijd te geven cm zich aan te passen aan deze demografische ontwikkelingen.

I____
ONDERWLJS

Ons knmerk

Pagina

20120172/1031

3/5

3

raad

Overweqingen en commentaar van de raad

3.1
Procedure voor stichting en opheffing van openbare scholen op enkel punt aanpassen
Ret voorstel om verzelfstandigde besturen de stichtings- en opheffingsmogelijkheid te geven, is een volgende
stap in de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. De raad vraagt zich echter af of met name de overdracht
van de ophefflngsmogelijkheid naar verzelfstandigde besturen wenselijk is in het licht van de bijzondere
verantwoordelijkheid van een gemeente ten aanzien van het openbaar onderwijs.
In artikel 23 van de Grondwet is vastgelegd dat in elke gemeente van overheidswege voldoende gelegenheid
moet zijn tot het volgen van openbaar onderwijs. De overheid kan deze verantwoordelijkheid ook waarmaken in
een situatie van verzelfstandigd openbaar onderwijs, maar dit vraagt wel om een goede regeling van de invloed
van de overheid. In het voorliggende wetsvoorstel wordt het gemeentebestuur echter in een positie geplaatst die
(in het geval van voorgenomen opheffing van een school) weinig ruimte laat voor een principiele afweging van
de wenselijkheid van voldoende aanbod van openbaar onderwijs.
Een consequentie van hot wetsvoorstel zou zijn dat, wanneer een verzelfstandigd openbaar schoolbestuur een
school wil sluiten, een gemeente alleen nog do mogelijkheid heeft om eon school over te nemen. Dit leidt echter
tot vergaande financiële en bestuurlijke cornplicaties. Het zou verder betekenen dat binnen een gemeente twee
soorten openbaar onderwijs naast elkaar bestaan: eon of meerdere scholen onder eon verzelfstandigd openbaar
schoolbestuur naast een school die onder de gemeente valt (na overname van hot verzelfstandigde school
bestuur dat doze school wilde afstoten). Daarmee zou do gemeente opnieuw in do rol van schoolbestuurder
terechtkomen, naast de rol op afstand ten aanzien van de rest van hot (verzelfstandigde) openbaar onderwijs.
Handhaving van de bestaande situatie verdient daarom in de visie van do raad de voorkeur. Indien het
schoolbestuur do gemeente niot kan overtuigen van do noodzaak van ophoffing van een school, dan dient deze
school ondordeel te blijvon uitmaken van hot verzolfstandigdo schoolbestuur.
Een mogelijk risico hiervan is dat een verzelfstandigd schoolbestuur verantwoordelijk blijft voor een school die zi)
zeif niet levensvatbaar acht. Dit risico wordt ochter ingeperkt door het bestaan van een landelijke opheffings
norm: wanneer eon school minder leerlingen hoeft dan de opheWingsnorm, kan ook de gemeente sluiting niet
tegenhouden.
Als hot gaat om de stichting van openbare scholen kan de raad zich wel vocirstellen dat ook het verzelfstandigdo
openbaar bestuur do mogolijkheid krijgt om een verzoek in te dienen voor stichting van een school. Bovendien
worth in het wotsvoorstel aangegoven dat die mogelijkheid reeds bestaat als het gaat om het stichten van een
openbare school voor spociaal ondorwijs. Wel vindt de raad dat daar vervolgens instemming van de gemeonte bij
vereist is, omdat de gemeente in een directe toezichthoudonde positie ten aanzien van de te stichten school
wordt gebracht.
3.2
Zoeken naar praktische invulling van initiatiefrecht ouders
Ret initiatiefrecht van ouders sluit in boginsel aan bij het advies van do raad Artikel 23 Grondwet in maatschap
peIijk perspectief. Daarin heeft de raad gepleit voor het initiatiefrecht van ouders om een openbare school te
stichton. Wel laat het voorliggende wetsvoorstol nog enkele vragen open rond de consequenties van het
initiatiefrecht. Goldt hot initiatiofrecht bijvoorbeeld feitekjk alleen voor plattelandsgebieden met vooral
bijzondero scholon, of zijn deze aanvragen ook kansrijk in stodelijke gebieden waar al andere openbare scholon

4,1

ONDERWLJS

raad

On kererk

20120172/1031

4/5

in de buurt bestaan? De raad is er, in Iijn met de aanbevelingen uit het raadsadvies Artikel 23 Grondwet in
maatschappe/ijk perspectief, voorstander van het initiatiefrecht in alle situaties te doen gelden.
De genoemde drempel van vijftig ouderverklaringen geeft daarbij een indicatie van de levensvatbaarheid van de
school, maar uiteindelijk zal een nieuwe school oak moeten voldoen aan de lokale stichtingsnorm. Cm die reden
zal moeten worden bijgehouden hoe de drempel van de ouderverklaringen zich verhoudt tot de stichtingsnorm.
In dat verband valt het ook te overwegen om het aantal ouderverklaringen deels te laten athangen van het
benodigde aantal leerlingen gegeven de lokale stichtingsnorm.
Verlenging opheftingstermijn is ongewenst
3.3
Het ligt in de rede dat scholen niet zouden moeten worden gesloten op grond van onjuiste en verouderde
gegevens. De voorgestelde verlenging van de opheffingstermijn is daarvoor een mogelijkheid. Het wetsvoorstel
beoogt echter tegelijkertijd om scholen die krirnpen meer tijd te geven om zich aan te passen.
One iaan is op zich al een lange periode. In de visie van de raad geeft venlenging van de opheffingstermiin naar vijf

jaar een verkeerde incentive. 5cholen die zich niet tijdig hebben voorbereid op daling van de leerhngenaantallen,
warden beloond. In situaties waar het leerlingenaantal knimpt, zal dit echter hooguit leiden tot uitstel en niet tot
afstel van sluiting. Scholen met sterk dalende leerlingenaantallen open bovendien risico’s op het gebied van de
onderwijskwaliteit. Uit onderzoek van de Inspectie blijkt bijvoorbeeld dat scholen die in de afgelopen vijf jaar
sterk zijn gekrompen, vaker zwak of zeer zwak zUn. Het blijkt in die gevallen lastig om de onderwijskwaliteit op
peil te houden.’
Verlenging van de opheffingstermijn brengt daarnaast extra kosten met zich mee ten gevolge van de component
kleine scholentoeslag in de Iumpsum. Deze toeslaq is amankelijk van de schoolgrootte en komt vooral terecht bij
scholen met minder dan 100 leerlingen. Naast de basisbekostiging van circa 2.800 euro per leerling die alle
scholen ontvangen, ontvangen bijvoorbeeld scholen met 23 leerlingen een kleinescholentoeslag van ruim 4.400
euro per leenling.
2
Bovendien is de ophefflngsnorm in de meeste gevallen fors lager dan de stichtingsnorm. Dit betekent dat
scholen die in de buurt van de ophefflngsnorm komen, dit meestal lang van tevoren hebben kunnen zien aan
komen. Z zijn vaak al velejaren eerder onder de stichtingsnorm terechtgekomen.
De raad vindt dat verlenging van de opheffingstermijn om bovengenoemde redenen ongewenst is. Als het gaat
am het afstemmen van de opheffingsnorm op de opheffingstermijn, Iigt het eerder in de rede om de opheffings
norm een keer in drie jaar aan te passen aan de bevolkingsdichtheid. Een nadeel hiervan is echter dat dit kan
leiden tot ongewenste schommelingen in de opheffingsnorm (bijvoorbeeld in het geval dat de bevolkings

dichtheid in een gemeente dichtbij een grenswaarde van een andere ophefflngsnorm ligt).

Inspectie van het Dnderwijs (201 2) Desroat von lien onderwljs, Urrecht: lnspect:e van het Onderwijs.
‘Centrale Financien nstellingen 2009), Regeling bekosriging personeel pnimoironderwijs 2009-2010.

ONDERWLJS

3’s kenmek

Pagina

20120172/1031

5/5

4

raad

Samenvattend

De raad kan zich vinden in de wens om de stichtingsmogelijkheden te verruimen, met name als het gaat om het
initiatiefrecht van ouders. Ook verzelfstandigde besturen van openbare scholen zouden die mogelijkheid kunnen
krijgen, zij het dat gemeenten daarbij wel instemmingsrecht moeten houden. De raad vindt het echter te ver
gaan cm openbare scholen de mogelijkheid te geven om scholen op te heffen zonder toestemming van de
gemeente.
Tot slot ziet de raad geen aanleiding voor het verlengen van de opheffingstermijn van drie naar vijf jaar. Dit zal
vooral leiden tot het anger openhouden van scholen die uiteindelijk toch moeten sluiten en houdt risico’s in
voor de onderwijskwaliteit. Als het gaat cm het bestrijden van de problemen die bij krimp komen kijken, is het

volgens de raad beter om eventuele belemmeringen voor samenwerking tussen scholen weg te nemen. In het
komende advies over krimp en groei gaat de raad hier verder op in.
Met beleefde groet,

Prof. dr G.T.M. ten Dam
Voorzitter

Drs. A. van der Rest
Secretaris