SAMENVATTING EVALUATIE SOCIAL RETURN RIJKSOVERHEID
Aanleiding
Social return wordt door het Rijk sinds 1 juli 2011 als voorwaarde opgenomen in
aanbestedingen met het doel om extra werk(ervarings)plaatsen te creëren voor mensen
met een grote(re) afstand tot de arbeidsmarkt die zonder re-integratieondersteuning niet
aan het werk kunnen. Gestart is met een twee jaar durende implementatieperiode, waarin
social return kan worden toegepast bij aanbestedingen van ‘werken‘ en ‘diensten’ boven
een drempelbedrag van 250.000 euro (minimale loonsom exclusief btw). Voor wat betreft
de grote werken van Rijkswaterstaat en Rijksgebouwendienst, die worden gekenmerkt
door grote financiële omvang, complexiteit en meerjarigheid, is afgesproken dat gestart
wordt met ieder twee pilotprojecten.
Aan de Tweede Kamer is toegezegd dat de implementatiefase zal worden afgesloten met
een evaluatieonderzoek. Het onderzoek dient inzicht te geven in de toepassing van social
return bij het inkoop- en aanbestedingsproces en in de opbrengsten in termen van reintegratie. Ook is een aantal ontwikkelingsvragen geformuleerd. De twee hoofdvragen van
het onderzoek luiden:
1. Is toepassing van social return door de rijksoverheid kwantitatief en kwalitatief
succesvol? Wordt dit instrument efficiënt uitgevoerd door het Rijk en wegen de lasten
(in tijd en geld) op tegen de baten?
2. Op welke wijze kan het beleid en de uitvoering van social return worden verbeterd?
Kanttekeningen bij de evaluatie
De evaluatie heeft veel informatie opgeleverd over de toepassing van social return bij het
inkoopproces en de ervaringen van betrokkenen. Als het gaat om het succes van social
return bij het Rijk in termen van re-integratie geeft deze evaluatie vooral een eerste indruk.
Daarvoor zijn drie oorzaken te noemen:

Gegevens over aantallen en kenmerken van uitgevoerde aanbestedingen waren niet
voor de volledige implementatieperiode beschikbaar.

Een groot deel van de aanbestede opdrachten was ten tijde van de evaluatie nog niet
afgerond (de gemiddelde looptijd van de opdrachten is 40 maanden).

Van een groot deel van de aanbestede opdrachten was - om diverse redenen - (nog)
geen of onvoldoende verantwoordingsinformatie beschikbaar.
Toepassing social return door het Rijk
Social return wordt toegepast bij opdrachten bij werken en diensten met een loonsom van
ten minste 250.000 euro en een minimale looptijd van 6 maanden. Toepassing volgt na
beoordeling van passendheid door de opdrachtgever (toetsing aan vier
uitsluitingsgronden). In de periode juli 2011 tot en met december 2012 zijn volgens
opgave van de verschillende departementen 209 aanbestedingen uitgeschreven die
voldeden aan de criteria voor toepassing van social return. Bij 84 van deze
aanbestedingen (40%) is social return ook daadwerkelijk uitgevraagd. Het niet toepassen
van social return heeft meestal (in twee derde van de gevallen) te maken met de
1

complexiteit van de opdracht. Uitsluitingsgronden zijn dan de beschikbaarheid van
geschikte kandidaten en/of de (disproportionele) inspanning of kosten om social return toe
te passen.
Gekozen toepassingsvorm
Social return wordt in bijna 80% van de gevallen uitgevraagd als uitvoeringsvoorwaarde
of eis. Bij ongeveer een op de zeven aanbestedingen is gekozen voor een uitvraag in de
vorm van een inspanningsverplichting. De berekening van social return vindt meestal
plaats als percentage over de loonsom of aanneemsom. Over het algemeen is dat 5%,
maar soms wordt een lager of hoger percentage (tot maximaal 10%) gevraagd. In een klein
aantal gevallen is gekozen voor inzet in tijd (percentage van het totaal aantal uren). De
geïnterviewde inschrijvers hebben geen (grote) bezwaren tegen de wijze waarop social
return is uitgevraagd en vinden de gestelde eis over het algemeen niet disproportioneel.
Effect van social return op inschrijvingen
In deze evaluatie zijn geen effecten waargenomen van de toepassing van social return op
de samenstelling van de groep inschrijvers, en de prijs en kwaliteit van de inschrijvingen.
Een belangrijke verklaring voor het uitblijven van dergelijke effecten is dat social return in
de aanbestedingsfase geen grote rol blijkt te spelen. Opdrachtnemers richten zich op het
verkrijgen van de opdracht en nemen uitvoeringsvoorwaarden (waar social return er één
van is), veelal voor kennisgeving aan.
Effect social return op werkwijze opdrachtgevers
Voor opdrachtgevers bij het Rijk heeft toepassing van social return geen grote gevolgen.
Bij de aanbesteding betekent het met name dat een extra stap wordt toegevoegd aan de
procedure. Deze bestaat uit dermate veel onderdelen en stappen dat een extra onderdeel
nauwelijks invloed heeft op de totale investering in tijd. Het opnemen van een paragraaf
over social return in een bestek roept geen of nauwelijks vragen op bij inschrijvende
partijen, zodat social return ook geen extra tijd vraagt bij het opstellen van de Nota van
Inlichtingen. Verderop in het proces betekent de toepassing van social return dat de
opdrachtgever moet toezien op de voortgang en bereikte resultaten. Ook hier geldt dat de
inspanning meestal beperkt is (verzamelen verantwoordingsformulieren en agenderen
social return als één van de gespreksonderwerpen bij voortgangsbijeenkomsten).
Kosten en inspanning social return opdrachtnemer
De evaluatie heeft geen duidelijk beeld opgeleverd van de kosten die social return met
zich meebrengt voor opdrachtnemers. De kosten en inspanningen voor de toepassing van
social return zijn afhankelijk van diverse factoren, zoals het soort werk of opdracht
waarbij social return wordt toegepast, de eisen die worden gesteld aan potentiële
kandidaten en de strategieën die worden gevolgd om deze te vinden. Loonkosten zijn
moeilijk te specificeren omdat niet altijd een duidelijk onderscheid gemaakt kan worden
tussen social-returnkandidaten en reguliere (tijdelijke) medewerkers, en omdat
opdrachtnemers niet precies kunnen of willen aangeven in hoeverre loonkostensubsidies
worden gebruikt. Kosten voor begeleiding van kandidaten lijken beperkt, enerzijds omdat

2

dit veelal ‘on the job’ gebeurt, anderzijds omdat opdrachtnemers een voorkeur hebben
voor kandidaten met een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt.
Bij het in kaart brengen van de kosten van social return lijken ook de opvattingen van
betrokkenen een rol spelen. Opdrachtnemers die intrinsiek gemotiveerd zijn om social
return toe te passen zullen de kosten voor begeleiding en dergelijke wat meer
bagatelliseren; opdrachtnemers die vinden dat social return aan hen wordt opgelegd
zullen de uitvoeringskosten wat nadrukkelijker benoemen.
Vinden en plaatsen van kandidaten
De beschikbaarheid van potentiële kandidaten vormt op dit moment geen belemmering
voor de toepassing van social return door het Rijk, in ieder geval niet voor laaggeschoold
werk. De beschikbaarheid kan een belemmering zijn als gezocht wordt naar medewerkers
die tot de social-returndoelgroep behoren en tegelijkertijd specifieke competenties moeten
hebben, en/of bij opdrachten waarbij vooral hoogopgeleid personeel moet worden
ingezet. Op basis van de resultaten zijn geen nieuwe uitsluitingsgronden voor toepassing
van social return te benoemen. Veel geïnterviewden zijn het er over eens dat het zinvoller
is om per opdracht te bekijken wat de mogelijkheden zijn om social return toe te passen,
dan om te proberen algemeen geldende regels of criteria op te stellen.
Opdrachtnemers maken vaak gebruik van eerder toegepaste strategieën en van hun eigen
netwerk om kandidaten te zoeken. Een aantal bedrijven maakt gebruik van commerciële
bemiddelaars en re-integratiebureaus. UWV en gemeenten worden niet vaak genoemd.
Factoren die een rol spelen in de keuze om intermediairs in te schakelen zijn eerdere
ervaringen met social return bij andere opdrachtgevers, en ook de ervaring die men heeft
met werven van reguliere medewerkers. In het algemeen kiezen veel opdrachtgevers voor
een ‘pragmatische’ aanpak bij het zoeken naar kandidaten, waarbij soms ook gebruik
wordt gemaakt van eigen medewerkers of leerlingen die al ervaring opdeden bij de
organisatie voordat de social-returneis van toepassing was. Daarbij kan niet zonder meer
worden gesproken van ’kwade opzet’, gebleken is dat opdrachtnemers niet altijd
voldoende op de hoogte zijn van de eis dat het bij social-returnkandidaten moet gaan om
nieuwe medewerkers.
Resultaten in termen geplaatste kandidaten
De evaluatie heeft inzicht gegeven in de resultaten van ongeveer de helft van de
aanbestedingen uit de (verkorte) implementatieperiode. Bij die aanbestedingen zijn
volgens opgave van de opdrachtnemers 195 kandidaten ingezet (125 bij reguliere
aanbestedingen en 70 bij de pilots van Rijkswaterstaat). Dit aantal is te zien als ondergrens
maar kan niet gebruikt worden om een betrouwbare schatting te maken van de inzet bij
andere aanbestedingen. Van de overige aanbestedingen zijn geen gegevens bekend over
de inzet van kandidaten. De groep ingezette kandidaten bestaat (voor zover bekend)
vooral uit mensen met een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt (WW’ers en
leerlingen van praktijkscholen).

3

Optreden van verdringing
Verdringing wordt vaak genoemd als belangrijk nadeel van het toepassen van social
return. In de evaluatie van social return bij het Rijk is veel gesproken over verdringing,
maar niet duidelijk is geworden in hoeverre dit effect daadwerkelijk optreedt.
Opdrachtnemers hebben moeite om het te onderbouwen of hard te maken. Het risico lijkt
zich op dit moment (bij de huidige wijze van uitvraag) te beperken tot concurrentie tussen
doelgroepen met een afstand tot de arbeidsmarkt.
Mogelijkheden om prestatie-instrumenten te gebruiken
Het projectmatige karakter van social return werkt volgens diverse betrokkenen (zowel
vertegenwoordigers van bedrijfsleven als maatschappelijke organisaties) tijdelijke
oplossingen in de hand en zou kunnen leiden tot verdringing. Om die reden wordt gepleit
voor het belonen van bestaande inzet van bedrijven. Dit zou volgens voorstanders kunnen
bijdragen aan meer structurele oplossingen met betrekking tot de inzet van socialreturnkandidaten. Deze zouden dan breder in de organisatie kunnen worden ingezet en
bijvoorbeeld op opeenvolgende opdrachten mogen ‘meetellen’. Het belonen van
inspanningen impliceert dat bestaande inspanningen op het gebied van sociaal
ondernemen zichtbaar worden gemaakt. In de evaluatie is ingegaan op de toepasbaarheid
van twee certificaten die gezien kunnen worden als prestatie-instrumenten social return (of
in de praktijk daarvoor gebruikt worden). Het gaat om PSO en PSO Bouw (die nog in
ontwikkeling is). De doelstelling van de beide instrumenten sluit deels aan op de beoogde
effecten van het social-returnbeleid van de Rijksoverheid. De aanbestedingsrechtelijke
toepassing ervan in dat kader is echter gecompliceerd. In theorie zijn er ten minste zes
verschillende toepassingsvormen voor de beschikbare prestatie-instrumenten in een
aanbestedingsprocedure. De juridische haalbaarheid van deze mogelijkheden is echter
zeer beperkt. Een instrument (het daaraan verbonden certificaat) kan in zijn geheel niet
worden toegepast als selectiecriterium, gunningscriterium of uitvoeringsvoorwaarde.
Elementen van de instrumenten (prestatievelden die worden gebruikt om tot de
certificering te komen) kunnen worden uitgevraagd in aanbestedingen onder een aantal
strikte voorwaarden:de social-returneis moet direct verband houden met de opdracht, en
de opdrachtnemer moet in de gelegenheid worden gesteld om een andere bewijsvorm te
kunnen gebruiken.
Mogelijkheden om social return breder toe te passen
Verbreding van de toepassing van social return is op verschillende manieren mogelijk,
zoals door het aanpassen van de drempelwaarden of toepassing bij leveringen. De vraag is
echter of dit past bij de insteek die het Rijk heeft gekozen. De huidige objectieve criteria
voor toepassing van social return komen voort uit een bewuste beleidskeuze. De
resultaten geven daarnaast aanleiding om eerst na te denken over ‘betere’ toepassing in
plaats van ‘bredere’ toepassing. Op praktisch niveau dient vooral aandacht uit te gaan naar
zaken als informatievoorziening (intern en extern) en monitoring van de resultaten.
Verbreding door social return ook toe te passen bij grote werken (zoals in de pilots) biedt
kansen om een relatief grote groep social-returnkandidaten in te zetten, maar de
proportionaliteit van de social-returneis is dan een punt van aandacht.

4