Impact van verevening
Mate waarin en wijze waarop de verevening
zware ondersteuning het beleid van
samenwerkingsverbanden passend
onderwijs en scholen beïnvloedt

Rita Kennis
Ton Eimers
Mariska Roelofs
Miriam Walraven
Pauline van Eck
Rianne Exalto
M.m.v. Pjotr Koopman

Kennis, R., Eimers, T., Roelofs, M., Walraven, M., Van Eck, P., & Exalto, R. m.m.v. Koopman, P.
Impact van verevening. Mate waarin en wijze waarop de verevening zware ondersteuning het beleid
van samenwerkingsverbanden passend onderwijs en scholen beïnvloedt.
Nijmegen: KBA Nijmegen / Utrecht: Oberon
Dit is publicatie nr.66 in de reeks Evaluatie Passend Onderwijs.

ISBN: 978-94-92743-27-5
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd, opgeslagen in een
geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
All rights reserved. No parts of this publication may be reproduced or transmitted in any form or by any
means without prior written permission of the author and the publisher holding the copyrights of the
published articles.

Uitgave en verspreiding:
KBA Nijmegen
Toernooiveld 9, postbus 1422, 6501BK Nijmegen
Tel. 024 382 32 00
www.kbanijmegen.nl
© Copyright KBA Nijmegen, 2020
Deze publicatie maakt deel uit van het door het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek gefinancierde
onderzoeksprogramma Evaluatie Passend Onderwijs (2014-2020).
NRO-projectnummer: 405-15-750

Samenvatting

1

1.

Inleiding

5

1.1
1.2
1.3
1.4

Onderzoeksdoel en onderzoeksvragen
Onderzoeksopzet
Definities
Leeswijzer

6
7
10
11

2.

Omvang van verevening, oorzaken en financiële impact

12

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

Oorzaak van verevening
Mate van verevening
Verevening afgezet tegen het totale budget van samenwerkingsverbanden
Financiële impact van andere externe factoren
Conclusie

12
13
14
16
19

3.

Strategieën van samenwerkingsverbanden in de omgang met verevening

20

3.1
3.2

Doelstelling en keuzes in de aanpak van grote negatieve verevening
Strategieën van samenwerkingsverbanden in aanpak negatieve verevening

20
22

3.2.1 Versterken van de ondersteuning binnen het regulier onderwijs
3.2.2 Sturing middels procedure en beleid voor toelating (v)so
3.2.3 Bezuinigen
3.2.4 Inzet van reserves
3.3 Doelstelling en keuzes in de situatie van grote positieve verevening
3.4 Keuzes in de aanpak bij samenwerkingsverbanden met positieve verevening

22
26
28
28
29
30

3.4.1 Extra middelen voor de scholen
3.4.2 Uitbreiding ondersteuningsaanbod
3.4.3 Innovatie van passend onderwijs
3.4.4 Bekostiging groei (v)so
3.4.5 Opbouw van reserves
3.5 Samenwerkingsverbanden met negatieve en positieve verevening vergeleken

30
31
32
32
32
33

4.

Ingezette strategieën en de deelname (v)so

36

4.1
4.2

Resultaten meten
Ontwikkeling in de deelname (v)so 2011-2019

36
37

4.2.1 Relatie tussen verevening en ontwikkeling deelname (v)so
4.2.2 Ontwikkeling in doorbetaling van ondersteuningsbekostiging (v)so
4.3 Veranderingen in de categoriebekostiging (v)so
4.4 Deelname (v)so in relatie tot de strategieën van samenwerkingsverbanden

38
41
42
44

5.

Impact van verevening op scholen en leerlingen

47

5.1

Verevening in context

47

5.1.1
5.1.2

Financiële context
Externe factoren

48
49

5.1.3 Interne factoren
5.2 Ervaren impact in samenwerkingsverbanden met negatieve verevening

52
53

5.2.1 Impact op niveau van het samenwerkingsverband
5.2.2 Impact op het niveau van de scholen en het personeel
5.2.3 Impact op het niveau van de leerling
5.3 Ervaren impact in samenwerkingsverbanden met positieve verevening

54
55
58
60

5.3.1 Impact op het niveau van het samenwerkingsverband en de scholen
5.3.2 Impact op het niveau van de leerling
5.4 Impact van negatieve en positieve verevening vergeleken

61
63
64

6.

Samenvattende conclusies

68

6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6

Sturing op verevening
Doelstelling
Strategieën
Ontwikkeling in de deelname (v)so
Impact
Gevolgen van verevening in de toekomst

68
69
69
71
72
75

Bijlage 1 – Onderzoeksopzet

77

Bijlage 2 – Overzicht interviews voorbereidende gespreksronde

83

Bijlage 3 – Gespreksleidraden groepsgesprekken

85

Bijlage 4 – Overzicht aanwezigen reflectiebijeenkomst

110

Samenvatting
In dit onderzoek is gekeken naar de mate waarin en wijze waarop de verevening van de
zware ondersteuning van invloed is op het beleid van samenwerkingsverbanden po en vo
en de scholen in deze samenwerkingsverbanden.

Opzet van het onderzoek
Het onderzoek is uitgevoerd binnen zes samenwerkingsverbanden vo en zes
samenwerkingsverbanden po, waarvan de helft te maken heeft met een grote negatieve
verevening en de andere helft met een grote positieve verevening. Ook zijn
sleutelpersonen geïnterviewd en is een beknopte beschrijvende data-analyse uitgevoerd.
De uitkomsten van het onderzoek zijn besproken en bediscussieerd in een
reflectiebijeenkomst.

Omvang en oorzaken van verevening
Negatieve of positieve verevening ontstaat als een samenwerkingsverband in 2011 een
naar verhouding hoog of juist laag percentage rugzakleerlingen, (v)so-leerlingen of beide
had. Negatieve verevening treft maar een klein deel van de samenwerkingsverbanden
echt. Bij het grootste deel van de samenwerkingsverbanden zijn de financiële effecten als
gevolg van verevening bescheiden (kleine positieve of negatieve verevening) of fors
positief.
Verevening heeft betrekking op een deel van het budget van samenwerkingsverbanden.
Naast de middelen voor zware ondersteuning – waar op verevend wordt – ontvangen
samenwerkingsverbanden van het Rijk ook een bedrag voor lichte ondersteuning. Dit
betekent dat samenwerkingsverbanden – ook die met (grote) negatieve verevening –
ruimte hebben en houden om uitvoering te geven aan (beleid) passend onderwijs. Die
ruimte wordt beperkter als samenwerkingsverbanden een groot aantal leerlingen tot het
(v)so toelaten, omdat de ondersteuningsbekostiging voor het (v)so rechtstreeks door DUO
aan de scholen voor speciaal onderwijs worden doorbetaald.

Strategieën in de omgang met verevening
Samenwerkingsverbanden met negatieve verevening sturen daarop: zij hebben beleid
aangepast en aanpakken ontwikkeld. De manier waarop zij dat doen verschilt. Er is
variatie in hoeverre er sprake is van een onderliggende visie en beleidsrijke aanpak. Ook
samenwerkingsverbanden met positieve verevening sturen op hun groeiende budget. Zij
geven op diverse manieren invulling aan passend onderwijs en benutten hierbij hun
financiële mogelijkheden.
Ongeacht of het samenwerkingsverband met positieve of negatieve verevening te maken
heeft, wordt in elk van de onderzochte samenwerkingsverbanden ingezet op het
versterken van de ondersteuning in het regulier onderwijs. Het doel is om zo veel mogelijk
leerlingen in een reguliere setting te bedienen. In de financiële uitwerking daarvan zijn wel
1

verschillen tussen samenwerkingsverbanden met positieve en negatieve verevening. De
financiële ruimte van samenwerkingsverbanden met positieve verevening is groter en
biedt ruimte om hier meer middelen voor in te zetten in vergelijking met
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening. In samenwerkingsverbanden met
negatieve verevening wordt evenveel belang gehecht aan het versterken van de
(basis)ondersteuning en het bedienen van bepaalde doelgroepen, maar is de financiële
ruimte om daar uitgebreid in te investeren beperkter.
Daarnaast zijn er ook verschillen in strategieën om met verevening om te gaan. Een deel
van de samenwerkingsverbanden met negatieve verevening heeft het beleid of de
procedures voor toelating tot het (v)so aangepast, heeft gekozen voor een compacte
ondersteuningsorganisatie van het samenwerkingsverband om kosten te drukken of kiest
ervoor reserves in te zetten om de gevolgen van negatieve verevening te verzachten. Dat is
in samenwerkingsverbanden met positieve verevening niet zichtbaar.

Ontwikkeling deelname (v)so
Vanuit het perspectief van kostenbeheersing hebben de meeste
samenwerkingsverbanden met grote negatieve verevening het doel om de deelname (v)so
te laten dalen. In samenwerkingsverbanden met positieve verevening wordt dat doel
meestal niet zo gesteld. De landelijke ontwikkeling in de deelname (v)so laat echter een
toename van het aantal leerlingen in het (v)so zien en de relatie met verevening is zwak
(po) of middelmatig (vo). In het vo is dus wel in enige mate sprake van nivellering, maar
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening hebben gemiddeld genomen nog
altijd een hogere deelname (v)so dan samenwerkingsverbanden met positieve verevening.
In een aantal samenwerkingsverbanden met negatieve verevening betrokken in het
onderzoek is een verschuiving in het relatieve aandeel van de verschillende
bekostigingscategorieën in het (v)so zichtbaar. Landelijk echter is een verband met
verevening voor het vo niet aanwezig en voor het po zwak.

Impact van verevening, invloed van interne en externe factoren
Het vaststellen van de impact die verevening heeft is complex omdat naast verevening
andere externe, maar ook interne factoren een rol spelen in hoe betrokkenen passend
onderwijs ervaren.
Externe factoren die financieel van invloed zijn op het samenwerkingsverband zijn onder
andere demografische krimp, de (aankomende) herverdeling van de middelen voor lwoo
en pro voor het vo, de vereenvoudiging van de bekostiging van schoolbesturen in po en vo
en de herverdeling van de achterstandsmiddelen in het po. Andere externe factoren die
van invloed zijn, zijn onder meer het functioneren van en de samenwerking met
jeugdhulp, de problematiek en verzwaring daarvan in de regio en het lerarentekort. De
impact van deze factoren wisselt per samenwerkingsverband en per schoolbestuur. De

2

ervaren impact van verevening kan als gevolg van deze factoren groter of juist kleiner
worden: positieve verevening kan ‘gedempt’ worden door andere factoren die negatief
(financieel) van invloed zijn en de impact van negatieve verevening kan verder vergroot of
juist beperkt worden door externe factoren die een negatieve respectievelijk positieve
invloed hebben voor het samenwerkingsverband en de aangesloten schoolbesturen.
Hetzelfde geldt voor interne factoren, zoals de rolneming en het profiel van de directeur
van het samenwerkingsverband (mandaat), de bestuurlijke verhoudingen, en de
(bestuurlijke) samenwerking.

Impact van verevening
Door de samenloop van verevening met andere factoren is de precieze invloed en impact
van verevening moeilijk vast te stellen. Veel van de door betrokkenen genoemde gevolgen
van verevening kunnen in ieder geval niet volledig of exclusief aan verevening
toegeschreven worden. Verschillende contextfactoren spelen een rol in zowel
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening als met positieve verevening, maar
wel in een andere mate en op andere wijze.
- Impact op bestuurlijke samenwerking: verevening lijkt geen verband te houden
met de ontwikkeling in de bestuurlijke samenwerking. Vanuit verschillende
redeneringen benoemt zowel een deel van de samenwerkingsverbanden met
negatieve als met positieve verevening dat de verevening een impuls aan de
samenwerking heeft gegeven.
- Impact op het ondersteuningsaanbod: ongeacht positieve of negatieve verevening
is en wordt in alle samenwerkingsverbanden ingezet op het vergroten van het
ondersteuningsaanbod. De beperkte financiële ruimte maakt het voor
samenwerkingsverbanden met grote negatieve verevening wel lastiger hierin te
investeren dan voor samenwerkingsverbanden met positieve verevening.
- Impact op niveau basisondersteuning: verevening lijkt niet direct van invloed te
zijn op het niveau van de basisondersteuning. In veel samenwerkingsverbanden,
ongeacht verevening, is het niveau van de basisondersteuning gestegen maar nog
niet op het gewenste niveau. Naast externe factoren (lerarentekort, krimp), lijken
met name interne factoren (sturing, monitoring, verantwoording) hier een rol in te
spelen.
- Impact op scholen voor (v)so: (v)so-scholen in samenwerkingsverbanden met
grote negatieve verevening hebben vaak het gevoel dat verevening tot financieel
gedreven keuzes van het samenwerkingsverband leidt die een negatieve
uitwerking hebben op het (v)so, zoals kortdurende tlv’s en lagere
categoriebekostiging. Deze signalen zijn niet naar voren gekomen bij de
samenwerkingsverbanden met grote positieve verevening. Landelijk is een
verband tussen verevening en een verschuiving naar lagere
bekostigingscategorieën zwak (so) of helemaal niet (vso) zichtbaar.
- Impact op docenten en het ondersteuningsteam: betrokkenen vanuit de scholen
in samenwerkingsverbanden met negatieve verevening geven aan dat verevening
3

-

(extra) werkdrukverhogend werkt. Externe factoren (functioneren jeugdhulp,
verzwaring van problematiek) en interne keuzes van het samenwerkingsverband
lijken echter meer bepalend te zijn dan de verevening zelf.
Impact op leerlingen: op dit moment lijkt verevening niet van invloed te zijn op de
ontwikkeling van leerlingen. Betrokkenen in samenwerkingsverbanden met
negatieve verevening wijzen op risico’s op de langere termijn voor de ontwikkeling
van leerlingen, maar die zijn nog niet zichtbaar of toetsbaar. Verevening zal,
mochten deze effecten optreden, nooit de enige factor zijn. De externe context
(lerarentekort, functioneren jeugdhulp) is ook van belang.

Conclusie
De algemene conclusie is dat in samenwerkingsverbanden met positieve verevening de
extra middelen in potentie de ruimte bieden om nieuwe vormen van ondersteuning op te
zetten en het niveau van de ondersteuning te verhogen. De mate waarin dit feitelijk ook
lukt is afhankelijk van andere (interne en externe) factoren. Soms kunnen die andere
factoren de ervaren impact van positieve verevening minder voelbaar maken. Negatieve
verevening werkt vaak als een (extra) ‘bezuiniging’ in een context die ook ‘lastig’ is. De
keuzes zijn onder meer afhankelijk van het verdeelmodel, van gemaakte keuzes en de
inzet van reserves. De gevoelde ‘pijn’ is groter als de context ook lastig is. Negatieve
verevening is één van de factoren die het realiseren van kwalitatief goed passend
onderwijs en passende ondersteuning moeilijker maakt. Moeilijker, maar zeker niet
onmogelijk, vanwege de invloed van de keuzes die samenwerkingsverbanden zelf hebben
gemaakt of kunnen maken en vanwege de mate waarin eerder genoemde interne factoren
positief bijdragen.

4

1. Inleiding
Met de invoering van passend onderwijs in 2014 is ook de bekostiging van de
ondersteuning voor leerlingen in het primair onderwijs (po) en voortgezet onderwijs (vo)
ingrijpend veranderd. Eén van de belangrijkste aanpassingen betrof de bekostiging van de
zogenoemde zware ondersteuning. Omdat met de invoering van passend onderwijs voor
een deel van de bekostiging van de zware ondersteuning het principe van individuele
indicering als bekostigingsgrondslag werd losgelaten, moest gekeken worden naar een
ander model om de middelen voor zware ondersteuning over de
samenwerkingsverbanden te verdelen. Het tot dan toe geldende principe dat alle
leerlingen met zware ondersteuning door een onafhankelijke commissie waren
geïndiceerd en scholen per geïndiceerde leerling extra bekostigd werden
(openeindefinanciering), werd vervangen door een systematiek waarin de
samenwerkingsverbanden het totale budget voor zware ondersteuning kregen met de
vrijheid het zelf in te zetten (budgetfinanciering). In 2010 adviseerde de ECPO om voor de
verdeling over samenwerkingsverbanden het principe van verevening te hanteren: het
landelijk beschikbare budget (gebaseerd op het peiljaar 2011) moest worden verdeeld
naar rato van het aantal leerlingen binnen het samenwerkingsverband, ongeacht de
bestaande verdeling wat betreft deelname aan speciaal onderwijs of het aantal rugzakjes
op reguliere scholen.1 Eén van de argumenten was de vaststelling dat ‘de behoefte aan
speciale onderwijszorg evenwichtig over het land is gespreid’.2 De enige factor die
eventuele ongelijke verdeling van de behoefte kon verklaren was, aldus de ECPO, de
sociaaleconomische positie van de ouders. De redenering die de ECPO volgde, is dat
onderwijsachterstanden bestreden worden met het onderwijsachterstandenbeleid en dat
de speciale onderwijszorg zich richt op andere typen problematiek. Omdat de ongelijke
verdeling als gevolg van sociaaleconomische factoren al ‘gecompenseerd’ wordt met
onderwijsachterstandenbeleid, kon beargumenteerd worden dat voor de zware
ondersteuning kon worden verevend.3
Om samenwerkingsverbanden naar hun nieuwe budget toe te laten werken en de
ondersteuning in te richten op een manier die aansluit bij de omvang van de middelen, is
gekozen voor een overgangsregeling van vijf jaar (van 2015-2016 tot en met 2019-2020). In
deze periode wordt trapsgewijs toegewerkt naar het nieuwe ondersteuningsbudget dat

1

2
3

5

Voor de invoering van passend onderwijs bestond de zware ondersteuning uit deze deelname aan
(voortgezet) speciaal onderwijs en de ondersteuning van rugzakleerlingen in het regulier onderwijs. In alle
gevallen was sprake van landelijke indicatiestelling.
Evaluatie- en adviescommissie passend onderwijs (2010). Advies: verevening als verdeelmodel bij de
bekostiging van speciale onderwijszorg. Aanbiedingsbrief bij het rapport. Den Haag: E.D.C.M. Lambrechts.
Eimers, T., Kennis, R., & Voncken, E. (2016). Naar een nieuwe bekostigingssystematiek voor lwoo en
praktijkonderwijs. Nijmegen: KBA Nijmegen.

een samenwerkingsverband ontvangt. Het schooljaar 2020-2021 is het eerste schooljaar
met volledige verevening.

1.1 Onderzoeksdoel en onderzoeksvragen
Omdat de verevening tot aanzienlijke herverdelingseffecten leidt
(samenwerkingsverbanden met positieve en negatieve verevening) is de vraag of de
verevening van invloed is op het beleid van samenwerkingsverbanden en scholen en op
hun mogelijkheden om ondersteuning te realiseren voor al hun leerlingen met extra
ondersteuningsbehoeften.
Eerder uitgevoerd onderzoek op dit thema laat nog geen eenduidig beeld zien. In de eerste
jaren van passend onderwijs was er wel een relatie tussen de mate van verevening en het
aandeel leerlingen in het speciaal onderwijs, maar het ging om een zwak verband en het
patroon was niet in alle samenwerkingsverbanden aanwezig.4 In ander onderzoek wordt
geconstateerd dat de verevening deels ingrijpt op de (ervaren) invloed op kwaliteit en op
aangeboden diensten en budgettaire keuzes die door een samenwerkingsverband worden
gemaakt ten aanzien van speciale voorzieningen. Maar op andere aspecten, zoals kwaliteit
van de ondersteuning, zorgplicht of onderling vertrouwen zijn geen verbanden zichtbaar
met positieve en negatieve verevening.5
Het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) en het ministerie van Onderwijs,
Cultuur & Wetenschap (OCW) hebben het consortium Evaluatie Passend Onderwijs
daarom verzocht onderzoek te doen naar de vraag óf, in welke mate en op welke wijze de
verevening van invloed is op samenwerkingsverbanden en scholen.
De onderzoeksvragen luiden als volgt:
• Heeft de verevening (positief of negatief) impact op het beleid en de werkwijze van
samenwerkingsverbanden? Daarbij gaat het onder meer om:
- Proces van bestuurlijke en sturingsafspraken over financiële en andere gevolgen van
de verevening. Rol van besturen voor speciaal onderwijs in dat proces.
- Beleid en model van verdeling van financiële middelen over de scholen.
- Keuze voor meer of minder centrale taken en capaciteit op niveau van het
samenwerkingsverband.
- Beleid en procedure voor toelating tot het speciaal onderwijs of andere vormen van
zware ondersteuning.
- Inhoudelijke beleidskeuze met betrekking tot (de verhouding tussen) basis-, extra
en zware ondersteuning.

4
5

Koopman, P., & Ledoux, G. (2018). Trends in verwijzingen speciaal onderwijs 2011-2017. Amsterdam:
Kohnstamm Instituut.
Van Aarsen, E. van, Suijkerbuijk, A., Van Eck, P., Weijers, S., & Walraven, M. (2019). Monitor

samenwerkingsverbanden 2018. De voortgang van passend onderwijs in 2018 volgens leidinggevenden.
Utrecht: Oberon.

6

• Heeft de verevening (of het door het samenwerkingsverband gekozen beleid als gevolg
van de verevening) impact op schoolniveau? Daarbij gaat het onder meer om:
- Financiële ruimte/beperking die scholen ervaren, verandering van procedures,
verandering in het inhoudelijke beleid.
- Specifiek de procedure voor verwijzing naar speciaal onderwijs (vanuit regulier):
veranderingen, aspect van bureaucratie.
- Impact voor scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs: verwijzingen,
leerlingenaantallen, samenwerking met regulier onderwijs.
- Directe of indirecte invloed op het ondersteuningsaanbod (dekking, kwaliteit)?
- Impact voor leerkrachten/docenten en ouders en leerlingen?

1.2 Onderzoeksopzet
Een uitgebreide beschrijving van de onderzoeksopzet is opgenomen in bijlage 1. Hier
wordt volstaan met een korte samenvatting. Het onderzoek is uitgevoerd in de volgende
stappen:
- selectie van samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onderwijs
- voorbereidende ronde van gesprekken met sleutelpersonen
- data-analyse
- groepsgesprekken bij samenwerkingsverbanden
- reflectiebijeenkomst
- analyse en rapportage

Selectie van samenwerkingsverbanden po en vo
Het onderzoek is uitgevoerd bij zes samenwerkingsverbanden po en zes
samenwerkingsverbanden vo. Het maken van een selectie is in drie stappen verlopen.
Eerst is een grotere selectie gemaakt van in totaal 24 samenwerkingsverbanden,
evenredig verdeeld over po en vo en met positieve en negatieve verevening. Er is gekozen
om te kijken naar samenwerkingsverbanden met een grote positieve of negatieve
verevening (en niet met een kleine(re) verevening), omdat de verwachting is dat in deze
samenwerkingsverbanden duidelijker zichtbaar is wat verevening doet. Op basis van een
telefonische belronde met de directeuren van deze samenwerkingsverbanden is een
definitieve selectie van 12 cases gemaakt: evenredig verdeeld over
samenwerkingsverbanden po en vo en met positieve en negatieve verevening (4 x 3 cases).
De definitieve selectie is gemaakt op basis van een inhoudelijke selectie in de omgang van
het samenwerkingsverband met verevening, een aantal spreidingscriteria (grootte
samenwerkingsverband, deelnamepercentage (v)so en rugzakleerlingen, regio en
stedelijkheid) en de bereidheid tot medewerking aan het onderzoek.
Bij samenwerkingsverbanden die te maken hebben met een grote positieve verevening
was er niet altijd de bereidheid om mee te werken aan het onderzoek. In het po zijn om die
reden extra samenwerkingsverbanden benaderd om tot drie samenwerkingsverbanden te
7

komen die wilden meewerken. In het vo zijn de drie samenwerkingsverbanden
geselecteerd die aangaven te willen participeren in het onderzoek.6
Bij samenwerkingsverbanden met een grote negatieve verevening was er juist een zeer
grote bereidheid om aan het onderzoek mee te werken.
In tabel 1.1 is een overzicht gegeven van kenmerken van de 12 geselecteerde
samenwerkingsverbanden.
Tabel 1-1

Kenmerken geselecteerde samenwerkingsverbanden

Sector Verevening

Omvang swv 7

% (v)so in
20117

% rugzakken7

Regio

Verdeelmodel8

A

po

Negatief

Groot

Zeer hoog

Gemiddeld

Zuid

Schoolmodel

B

po

Negatief

Gemiddeld

Zeer hoog

Gemiddeld

Noord

Hybride (focus op
schoolmodel)

C

po

Negatief

Groot

Hoog

Gemiddeld

Oost

Schoolmodel
(elementen van
expertisemodel)

D

po

Positief

Zeer groot

Gemiddeld

Laag

West

Hybride

E

po

Positief

Gemiddeld

Gemiddeld

Gemiddeld

West

Hybride

F

po

Positief

Gemiddeld

Laag

Gemiddeld

West

Hybride

G

vo

Negatief

Groot

Hoog

Groot

Oost

Schoolmodel

H

vo

Negatief

Gemiddeld

Zeer hoog

Gemiddeld

Midden

Hybride

I

vo

Negatief

Gemiddeld

Hoog

Gemiddeld

Zuid

Hybride

J

vo

Positief

Gemiddeld

Laag

Gemiddeld

Midden

Hybride

K

vo

Positief

Gemiddeld

Laag

Gemiddeld

West

Schoolmodel

L

vo

Positief

Gemiddeld

Laag

Gemiddeld

Midden

Hybride

6

Bij de selectie van samenwerkingsverbanden met positieve verevening hebben de aanvullende
spreidingscriteria (grootte, deelname (v)so versus rugzakken, regio, stedelijkheid) dus geen rol meer
gespeeld in de definitieve selectie van samenwerkingsverbanden (maar wel in de eerste, bredere, selectie
van 6 samenwerkingsverbanden met positieve verevening).
Zeer laag/klein = standaardafwijking ≥ -2; Laag/klein = standaardafwijking tussen -1 en -2; Gemiddeld =
standaardafwijking tussen -1 en +1; Hoog/groot = standaardafwijking tussen +1 en +2; Zeer hoog/groot =
standaardafwijking ≥ +2.
In het referentiekader passend onderwijs wordt een onderscheid gemaakt naar drie type modellen waarop
samenwerkingsverbanden de financiële middelen verdelen. In een schoolmodel worden de middelen
onder schoolbesturen /scholen verdeeld op basis van het leerlingenaantal. In een expertisemodel richt het
samenwerkingsverband een netwerk in van (tussen)voorzieningen en regelt de aard, omvang en
bekostiging van die voorzieningen. In een leerlingmodel komen ondersteuningsmiddelen beschikbaar op
basis van individuele ‘diagnoses’ en de aanpak die op basis hiervan nodig is. De meeste
samenwerkingsverbanden werken met een combinatie van deze modellen.

7

8

8

Voorbereidende ronde van gesprekken met sleutelpersonen
Ter voorbereiding op de instrumentontwikkeling voor de groepsgesprekken bij de
geselecteerde samenwerkingsverbanden is een ronde van gesprekken gehouden met
deskundigen van verschillende organisaties. Het doel van deze gesprekken was ook om
een eerste overzichtsbeeld te krijgen van de impact die de verevening heeft. Een lijst van
geïnterviewde sleutelpersonen is opgenomen in bijlage 2.

Data-analyse
Er is een beknopte beschrijvende data-analyse uitgevoerd op onderwijsdata van DUO met
het doel om:
- relevante ontwikkelingen in de deelname (v)so bij samenwerkingsverbanden in kaart te
brengen en te relateren aan de (omvang van) verevening9;
- de financiële impact van de verevening te relateren aan het totale budget van
samenwerkingsverbanden

Groepsgesprekken bij samenwerkingsverbanden po en vo
Bij elk van de twaalf geselecteerde samenwerkingsverbanden zijn twee groepsgesprekken
gevoerd: één groepsgesprek op bovenschools niveau en één groepsgesprek op
schoolniveau. Bijlage 3 bevat de gespreksleidraden die zijn gebruikt.
Ter voorbereiding op beide gesprekken is relevante documentatie van het
samenwerkingsverband (o.a. ondersteuningsplan en jaarverslag) bestudeerd. Vragen die
op basis van deze documentatie al konden beantwoord, zijn in de gesprekken slechts kort
aan de orde gekomen.

Reflectiebijeenkomst
Om in breder verband te kunnen reflecteren op de uitkomsten van de groepsgesprekken is
een reflectiebijeenkomst georganiseerd. In de bijeenkomst zijn de (voorlopige) uitkomsten
van het onderzoek gepresenteerd en is aan de aanwezigen gevraagd deze te helpen
interpreteren.

Analyse en rapportage
Alle gespreksverslagen zijn thematisch geanalyseerd. Samen met de analyses op de
databestanden en de reacties uit de reflectiebijeenkomst wordt hierover in deze
rapportage verslag gedaan.

9

9

Hiertoe zijn de analyses die gedaan zijn in hoofdstuk 2 van het rapport Trends in verwijzingen speciaal
onderwijs 2011-2017 (Koopman, P., & Ledoux, G., 2018) herhaald op de meest recent beschikbare data
(peiljaar 2019).

1.3 Definities
In deze rapportage wordt gesproken over verschillende vormen van ondersteuning en de
bekostiging daarvan. Voor een duidelijk onderscheid worden daar hier de definities van
gegeven.

Definitie basis- en extra ondersteuning
Basisondersteuning is het door het samenwerkingsverband afgesproken geheel van
preventieve en lichte curatieve interventies die binnen de
onderwijsondersteuningsstructuur van de school planmatig en op een overeengekomen
kwaliteitsniveau, eventueel in samenwerking met ketenpartners, worden uitgevoerd.10
Basisondersteuning is dus in principe ondersteuning die op iedere school in het
samenwerkingsverband geboden kan worden.
Ondersteuning die specialistischer is dan de basisondersteuning wordt extra
ondersteuning genoemd. Deze extra onderwijsondersteuning omvat alle vormen en
combinaties van onderwijs, ondersteuning en/of zorg die de basisondersteuning
overstijgen.11
De grens tussen basisondersteuning en extra ondersteuning wordt door het
samenwerkingsverband bepaald en er zijn verschillen tussen scholen in welke extra
ondersteuning ze kunnen bieden.

Definitie lichte en zware ondersteuning
Samenwerkingsverbanden po en vo ontvangen van het Rijk ondersteuningsmiddelen.
Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen lichte ondersteuning en zware ondersteuning.
De lichte ondersteuning is de ondersteuning die bovenop de basisondersteuning gegeven
kan worden met behulp van de middelen lichte ondersteuning.
In het po valt de plaatsing in het speciaal basisonderwijs (SBO) ook onder de noemer
lichte ondersteuning. In het vo valt de ondersteuning van leerlingen in het lwoo en het
praktijkonderwijs ook onder de lichte ondersteuning.
De zware ondersteuning is de ondersteuning die geboden kan worden, bovenop de basisen lichte ondersteuning met middelen zware ondersteuning vanuit het
samenwerkingsverband. Enerzijds is het bedoeld voor de extra ondersteuning van
leerlingen op reguliere scholen en anderzijds valt ook plaatsing in het (v)so in cluster 3 en
4 onder de zware ondersteuning.

10 Referentiekader passend onderwijs, p.11.
11 Referentiekader passend onderwijs, p.13.

10

1.4 Leeswijzer
In de volgende hoofdstukken wordt verslag gedaan van de uitkomsten van het onderzoek.
In hoofdstuk 2 wordt een achtergrond geschetst van de oorzaken van positieve of
negatieve verevening bij samenwerkingsverbanden en plaatsen we de financiële impact
die verevening heeft op samenwerkingsverbanden in een groter financieel kader.
Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de ingezette strategieën in de omgang met verevening
door samenwerkingsverbanden beschreven. Dat doen we apart voor de
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening en die met positieve verevening. In
hoofdstuk 4 staan de resultaten van de inzet in termen van de ontwikkeling in het
deelnamepercentage (v)so centraal. De impact die verevening heeft op het
samenwerkingsverband en op scholen en leerlingen is het thema van hoofdstuk 5.
Hoofdstuk 6 sluit af met de belangrijkste conclusies en een beschouwing op de
onderzoeksuitkomsten.
Op diverse plekken door de hoofdstukken heen wordt in korte kaders een toelichting
gegeven op de tekst. Soms betreft het een voorbeeld van een samenwerkingsverband ter
illustratie, soms een kader met extra informatie, bijvoorbeeld hoe
samenwerkingsverbanden po en vo van elkaar verschillen in de aanpak en soms gaat het
om een kleine zijsprong.

11

2. Omvang van verevening, oorzaken en
financiële impact
In dit hoofdstuk wordt de verevening van samenwerkingsverbanden in een breder
financieel kader geplaatst. Eerst wordt ingezoomd op de oorzaak van verevening bij
samenwerkingsverbanden. Daarna wordt gekeken naar de omvang van verevening bij
samenwerkingsverbanden po en vo. Welk deel van de samenwerkingsverbanden heeft te
maken met een (grote) negatieve verevening en welke samenwerkingsverbanden krijgen
er juist (veel) geld bij? Vervolgens wordt de financiële impact die verevening heeft afgezet
tegen het totale budget dat samenwerkingsverbanden ontvangen voor lichte en zware
ondersteuning. Tot slot besteden we aandacht aan een aantal externe factoren die van
invloed zijn op de financiële positie van samenwerkingsverbanden.
Voor dit hoofdstuk is gebruik gemaakt van databestanden12 die zijn verkregen via DUO. De
laatste paragraaf (externe factoren) is gebaseerd op de gesprekken met de
sleutelpersonen en documentatie.

2.1 Oorzaak van verevening
Negatieve of positieve verevening ontstaat als een samenwerkingsverband in 2011 (de
teldatum voor het bepalen van verevening) een naar verhouding hoog of juist laag
percentage rugzakleerlingen, (v)so-leerlingen, of beide had.
In het voortgezet onderwijs is een grote negatieve verevening vrijwel altijd het gevolg van
een hoog deelnamepercentage van leerlingen in het vso. Slechts bij een enkel
samenwerkingsverband is een grote negatieve verevening voor een belangrijk deel
veroorzaakt door een groot aantal leerlingen met een rugzakje in 2011.
Elk van de samenwerkingsverbanden vo die als gevolg van de verevening meer dan 20 procent van het
budget voor zware ondersteuning verliezen (N = 13) had in 2011 een bovengemiddeld aantal leerlingen in
het vso, waarvan elf samenwerkingsverbanden ver13 bovengemiddeld (minimaal 4,76% vso-leerlingen; het
landelijk gemiddelde was 3,51%). Slechts vier van de dertien samenwerkingsverbanden hadden ook een ver
bovengemiddeld aantal rugzakleerlingen (minimaal 2,50%; het landelijk gemiddelde was 1,87%).

12 Databestanden over: (1) de omvang van de verevening per samenwerkingsverband, (2) de ontwikkeling in
het aantal leerlingen per onderwijstype per samenwerkingsverband over een reeks van jaren en (3) de
budgetten voor lichte en zware ondersteuning per samenwerkingsverband over een reeks van jaren.
13 Meer dan 1 standaarddeviatie afwijking van het gemiddelde.

12

In het primair onderwijs is hoge negatieve verevening iets minder eenduidig toe te wijzen
aan het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs. De oorzaak ligt daar vaker (ook) aan
een bovengemiddeld aantal rugzakleerlingen.
Van de vijftien samenwerkingsverbanden po die meer dan 20 procent van het budget voor zware
ondersteuning verliezen, hadden twee samenwerkingsverbanden in 2011 juist een beneden gemiddeld
aantal leerlingen in het so (en dus een ver bovengemiddeld percentage rugzakleerlingen, in hun geval de
oorzaak van de negatieve verevening).

Verondersteld kan worden dat het voor het bepalen van de strategie van belang is wat de
oorzaak van verevening is voor een samenwerkingsverband. Daarover meer in het
volgende hoofdstuk.

2.2 Mate van verevening
Verevening van de zware ondersteuning is een herverdeling van het landelijke budget voor
zware ondersteuning over de samenwerkingsverbanden. Tegenover
samenwerkingsverbanden met een grote negatieve verevening staan dus ook
samenwerkingsverbanden met positieve verevening.
Het aantal samenwerkingsverbanden dat er op vooruit of op achteruit gaat is in het
primair onderwijs in evenwicht: 38 samenwerkingsverbanden hebben te maken met
positieve verevening, 39 met negatieve verevening. In het voortgezet onderwijs is die
verdeling schever: 40 samenwerkingsverbanden met positieve verevening en 35
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening. In het vo worden de ‘lasten’ dus
door een kleinere groep samenwerkingsverbanden opgevangen. De oorzaak daarvan ligt
in het feit dat in het vo de spreiding in het deelnamepercentage vso per
samenwerkingsverband in 2011 groter was, met een kleinere groep
samenwerkingsverbanden waar (heel) veel leerlingen naar het vso gingen.
Die spreiding is ook zichtbaar als gekeken wordt naar de relatieve omvang van de
verevening, uitgedrukt in het percentage van het totale budget dat een
samenwerkingsverband er op vooruit of achteruit gaat. In het primair onderwijs loopt dat
uiteen van -37 procent tot +88 procent. In het voortgezet onderwijs van -48 procent tot +98
procent. Of, uitgedrukt in bedragen per leerling:
- po: van -172 euro per leerling tot +137 euro per leerling;
- vo: van -398 euro per leerling tot +247 euro per leerling.14

14 Veeneman, A., & De Wit, R. (2018). Verevening zware ondersteuning, een tussenbalans. Infinite Financieel,
in opdracht van de PO-Raad en VO-Raad.

13

In Tabel 2.1 wordt een overzicht gegeven van de spreiding en de omvang van de
verevening voor de samenwerkingsverbanden po en vo.
Tabel 2-1 Spreiding van verevening over samenwerkingsverbanden po en vo.
% verevening

samenwerkingsverband po

samenwerkingsverband vo

Aantal

%

Aantal

%

-20 procent of meer

15

20

13

17

-20 procent tot 0 procent

24

31

22

29

0 procent tot +20 procent

17

22

21

28

+20 procent of meer

21

27

19

25

Totaal

77

100

75

100

Toelichting: bewerking van gegevens DUO

Geconcludeerd kan worden dat bij ruim de helft van de samenwerkingsverbanden de
financiële effecten als gevolg van verevening relatief bescheiden zijn. Toch heeft ook een
beperkt aantal samenwerkingsverbanden te maken met een grote verevening (zie de
aantallen bij-20%, +20%): in circa een kwart van alle samenwerkingsverbanden (in po en in
vo) neemt het budget voor zware ondersteuning met meer dan 20 procent toe (grote
positieve verevening) en in ongeveer een vijfde van de samenwerkingsverbanden neemt
het budget voor zware ondersteuning met minimaal 20 procent af.

2.3 Verevening afgezet tegen het totale budget van
samenwerkingsverbanden
In de vorige paragraaf is geconstateerd dat een (relatief klein) deel van de
samenwerkingsverbanden po en vo te maken heeft met een grote negatieve verevening.
Deze samenwerkingsverbanden krijgen stapsgewijs tot bijna 200 euro (po) of 400 euro per
leerling (vo) minder. Tegelijkertijd hebben samenwerkingsverbanden meer middelen tot
hun beschikking. Zij ontvangen van het Rijk namelijk zowel een bedrag per leerling voor
lichte ondersteuning als een bedrag per leerling voor zware ondersteuning.15 De
verevening heeft enkel betrekking op het budget dat samenwerkingsverbanden
ontvangen voor zware ondersteuning.
In 2019 maakt het budget voor zware ondersteuning (voor doorbetaling van de
ondersteuningsbekostiging aan de (v)so-scholen16) in het po gemiddeld 70 procent uit van

15 Bij deze toekenningen wordt ook nog onderscheid gemaakt in personele bekostiging per schooljaar en
materiële bekostiging per kalenderjaar.
16 De ondersteuningskosten voor leerlingen in het (v)so wordt door DUO rechtstreeks aan de scholen voor
(v)so uitbetaald. Het maakt echter wel onderdeel uit van het totale budget voor zware ondersteuning van
een samenwerkingsverband.

14

het totale budget van het samenwerkingsverband. In het vo is dat gemiddeld 48 procent.
In het vo ligt dat percentage lager, omdat het budget voor lichte ondersteuning voor
samenwerkingsverbanden vo veel groter is; alleen al het budget voor lwoo en
praktijkonderwijs17 overstijgt landelijk de 600 miljoen euro. In de meeste
samenwerkingsverbanden vo vormt budget voor lwoo en praktijkonderwijs meer dan 40
procent van het totale budget van het samenwerkingsverband.
Als gevolg van de grote verschillen tussen samenwerkingsverbanden in het
deelnamepercentage (v)so en het percentage rugzakleerlingen was er vóór de start van de
verevening in 2015-2016 een vrij grote variatie tussen samenwerkingsverbanden in welk
deel van het totale budget van het samenwerkingsverband bestond uit het budget voor
zware ondersteuning. Een samenwerkingsverband met een groot aantal leerlingen in het
(v)so ontving daar immers veel middelen voor, waardoor het budget zware ondersteuning
al snel een groot deel van het totale budget vormde. Tegelijkertijd werd de verhouding
ook bepaald door de verschillen tussen samenwerkingsverbanden in het percentage sboleerlingen (po) en lwoo- en pro-leerlingen (vo)18, omdat die percentages voor een groot
deel de hoogte van het budget voor lichte ondersteuning bepalen.
In de volgende figuren is zichtbaar dat als gevolg van de verevening de verschillen tussen
samenwerkingsverbanden in de verhouding van het budget voor lichte en zware
ondersteuning in de afgelopen jaren steeds kleiner zijn geworden. Het budget voor zware
ondersteuning is bij samenwerkingsverbanden met een grote negatieve verevening een
steeds kleiner deel van het totale budget gaan vormen, en bij samenwerkingsverbanden
met positieve verevening juist een groter deel van het budget (ongeacht de werkelijke
deelname van leerlingen in het (v)so).

17 Daarnaast bestaat het budget voor lichte ondersteuning in het vo uit een budget regionale ondersteuning.
18 Deelname aan lichte ondersteuning in het peiljaar 2012.

15

Figuur 2-1 Ontwikkeling in het percentage budget zware ondersteuning op het totale budget van
het samenwerkingsverband, naar omvang van verevening.

Samenwerkingsverbanden po

Samenwerkingsverbanden vo

Toelichting: bewerking van gegevens DUO. Voor het vo is de vergelijking pas vanaf 2016 te maken, omdat
samenwerkingsverbanden vo pas sinds 1 januari 2016 verantwoordelijk zijn voor de (toewijzing en) bekostiging van lwoo en
pro.

Een belangrijke kanttekening is dat de ondersteuningsbekostiging voor leerlingen in het
(v)so rechtstreeks door DUO aan de (v)so-scholen wordt uitgekeerd.
Samenwerkingsverbanden die een groot aantal leerlingen tot het (v)so toelaten, houden
minder budget over voor andere vormen van ondersteuning. Bij een aantal
samenwerkingsverbanden is de vrije bestedingsruimte in het budget voor zware
ondersteuning daardoor beperkt. Door de stapsgewijze doorvoering van de verevening
wordt die ruimte bovendien steeds kleiner als het samenwerkingsverband er niet in slaagt
om het deelnamepercentage in het (v)so te laten dalen. Daarover meer in hoofdstuk 4.

2.4 Financiële impact van andere externe factoren
Samenwerkingsverbanden opereren niet in een vacuüm. Naast de verevening van de
zware ondersteuning zijn er andere, externe factoren die financiële gevolgen voor een
samenwerkingsverband kunnen hebben. Hieronder worden de belangrijkste factoren
benoemd. In hoofdstuk 5, waar de impact van verevening op samenwerkingsverbanden en
scholen het centrale thema is, komt de invloed die deze factoren hebben binnen de
onderzochte cases opnieuw aan de orde. Daar worden ook enkele externe factoren
genoemd die niet direct financieel gevolgen hebben, maar wel van invloed zijn op de mate
waarin het samenwerkingsverband erin slaagt om de verevening succesvol op te vangen.

Demografische krimp
In bepaalde regio’s is het aantal leerlingen als gevolg van demografische krimp in de
afgelopen jaren gedaald. In het primair onderwijs heeft die daling voor een groot deel al
plaatsgevonden. Tussen 2008 en 2015 is het aantal leerlingen gedaald met 110.000
leerlingen en tot 2021 zullen er nog eens 60.000 leerlingen minder zijn. In het voortgezet

16

onderwijs neemt het aantal leerlingen vooral de komende jaren nog af. Prognoses geven
aan dat de daling tot ongeveer 2030 zal aanhouden. Het aantal leerlingen zal dan
ongeveer 12 procent lager liggen dan nu.19 De daling doet zich niet overal even sterk voor;
er is sprake van grote regionale verschillen. Met name in Noord-Nederland (Groningen,
Friesland, Drenthe, Kop van Noord-Holland), de Achterhoek, Zeeuws-Vlaanderen en delen
van Limburg is sprake van krimp. In andere gebieden, waaronder grote delen van de
Randstad is juist sprake van groei.
Omdat samenwerkingsverbanden worden bekostigd per leerling woonachtig in het
samenwerkingsverband, leidt een leerlingendaling tot minder inkomsten voor het
samenwerkingsverband. Datzelfde principe geldt ook voor scholen.

Herverdeling bekostiging lwoo en praktijkonderwijs (vo)
Vanaf 1 januari 2016 zijn de samenwerkingsverbanden vo verantwoordelijk voor de
toewijzing en bekostiging van lwoo en praktijkonderwijs. In 2016 is onderzoek gedaan
naar een nieuw financieel verdeelmodel voor lwoo en praktijkonderwijs. De behoefte aan
een nieuw model volgde logisch uit het besluit om lwoo en praktijkonderwijs te integreren
in passend onderwijs. Het onderzoek20 kwam met het advies om niet te verevenen, maar te
kiezen voor een gewogen verdeling, omdat de verwachte behoefte aan lwoo en
praktijkonderwijs ongelijk verdeeld is over het land. Een definitieve regeling is door het
ministerie van OCW aangekondigd, maar nog niet afgerond.
Ondanks dat nog niet bekend is hoe de middelen verdeeld zullen gaan worden, leidt een
nieuw verdeelmodel mogelijk tot grote herverdelingseffecten tussen
samenwerkingsverbanden vo en daarmee tot grote financiële consequenties voor
bepaalde vmbo-scholen. Niet alleen omdat er – net als voor de verevening zware
ondersteuning – grote verschillen zijn tussen samenwerkingsverbanden in het percentage
leerlingen met lwoo (en pro), maar ook omdat er veel middelen naar de bekostiging van
lwoo en pro gaan; landelijk 608 miljoen euro voor lwoo en praktijkonderwijs.21 Zoals
eerder al genoemd vormt het lwoo- en pro-budget niet zelden meer dan 40 procent van
het totale budget van het samenwerkingsverband.

Vereenvoudiging van de bekostiging (besturen po en vo)
Zowel in het po als in het vo wordt toegewerkt naar een eenvoudigere bekostiging. Die
veranderingen hebben financiële gevolgen op het niveau van individuele schoolbesturen.

19 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/leerlingendaling
https://www.vo-raad.nl/themas/dekkend-onderwijsaanbod/onderwerpen/krimp-vo
20 Eimers, T., Kennis, R., & Voncken, E. (2016). Naar een nieuwe bekostigingssystematiek voor lwoo en
praktijkonderwijs. Nijmegen: KBA Nijmegen.
21 Daarnaast is er ook nog 98 miljoen euro voor regionale ondersteuning; in totaal dus 706 miljoen euro.
Bron: Rijksbegroting 2020, geraadpleegd via:
https://www.rijksbegroting.nl/2020/voorbereiding/begroting,kst264847_12.html

17

In het po is de kern van het plan:
- Eén basisbedrag per school en per leerling. De huidige verschillen in bekostiging tussen
onderbouw en bovenbouw worden afgeschaft, er wordt geen rekening meer gehouden
met de gemiddelde leeftijd van leerkrachten en de personele en materiele bedragen in
de bekostiging worden samengevoegd.
- De bekostiging wordt per kalenderjaar vastgesteld en uitgekeerd. Hierdoor zullen de
bedragen slechts twee, in plaats van drie keer worden vastgesteld.
Het plan wordt de komende tijd verder uitgewerkt. De verwachting is dat de systematiek
in 2023 gebruikt zal gaan worden. Daarbij komt er een overgangsregeling. De precieze
kenmerken van die overgangsregeling zijn nog niet bekend.22
In het vo krijgen schoolleiders en schoolbesturen vanaf 2021 te maken met de volgende
veranderingen:
- Scholen krijgen voortaan gelijke bijdragen voor gelijke leerlingen (van hetzelfde
onderwijsniveau). Het maakt niet meer uit welke onderwijssoorten/ onderwijsniveaus
de school aanbiedt.
- Voor alle hoofdvestigingen en voor alle permanente nevenvestigingen is een vast
bedrag beschikbaar. Het maakt niet uit welk onderwijs de vestigingen aanbieden.
Er komt een algemene overgangsregeling van 4 jaar, waarin de toe- of afname van de
bekostiging ieder jaar met 20 procent op of af wordt gebouwd. Als een schoolbestuur een
negatief herverdeeleffect heeft dat groter is dan 3 procent, dan krijgt de school een
specifieke overgangsregeling (bovenop de algemene overgangsregeling). Tegelijk met de
ingang van de nieuwe basisbekostiging komen er extra bijdragen voor leerlingen in de
gemengde leerweg van het vmbo en voor geïsoleerde scholen.23

Herverdeling achterstandsmiddelen (besturen en scholen po)
Vanaf 2019-2020 wordt in een overgangstermijn van drie jaar overgestapt naar een nieuwe
verdeelsleutel voor de onderwijsachterstandsmiddelen. De wijze waarop de
onderwijsachterstanden eerder werden geïdentificeerd was aan herziening toe; het
gemiddelde opleidingsniveau van ouders stijgt en in het oude model waren er
administratieve lasten voor scholen. Op verzoek van de Tweede Kamer ontwikkelde het
CBS een nieuwe indicator als basis voor de (her)verdeling van middelen. Hierdoor kan op
basis van objectieve, actuele en centraal beschikbaar data het risico op
onderwijsachterstand bij een leerling worden berekend.
Het budget wordt hierdoor evenrediger verdeeld, maar komt nog steeds voornamelijk
terecht bij scholen die eerder ook veel middelen ontvingen. Op (individueel) schoolniveau

22 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financiering-onderwijs/financiering-primaironderwijs/vereenvoudiging-bekostiging-primair-onderwijs
23 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financiering-onderwijs/financiering-voortgezetonderwijs/vereenvoudiging-bekostiging-vo

18

leidt de herverdeling in sommige gevallen echter toch tot grote verschillen met het oude
budget.24

2.5 Conclusie
Ten aanzien van verevening zijn twee belangrijke punten te maken. Allereerst treft
negatieve verevening maar een klein deel van de samenwerkingsverbanden (circa één op
de vijf) echt. Bij het grootste deel van de samenwerkingsverbanden zijn de financiële
effecten als gevolg van verevening bescheiden (kleine positieve of negatieve verevening)
of fors positief. Ten tweede heeft verevening betrekking op maar een deel van het budget
van samenwerkingsverbanden. Naast de middelen voor zware ondersteuning – waar de
verevening betrekking op heeft – ontvangen samenwerkingsverbanden van het Rijk ook
een bedrag voor lichte ondersteuning. Dit betekent dat samenwerkingsverbanden – ook
die met (grote) negatieve verevening – ruimte hebben en houden om uitvoering te geven
aan (beleid) passend onderwijs. Die ruimte wordt beperkter als samenwerkingsverbanden
een groot aantal leerlingen tot het (v)so toelaten, omdat de ondersteuningsbekostiging
voor het (v)so rechtstreeks door DUO aan de scholen voor speciaal onderwijs worden
doorbetaald.
Naast de verevening van de zware ondersteuning – positief of negatief – zijn er andere,
externe factoren die financiële gevolgen voor een samenwerkingsverband kunnen
hebben. Het betreft onder andere demografische krimp, de (aankomende) herverdeling
van de middelen voor lwoo en pro voor het vo, de vereenvoudiging van de bekostiging van
schoolbesturen in po en vo en de herverdeling van de achterstandsmiddelen in het po. De
impact van deze factoren wisselt per samenwerkingsverband en per schoolbestuur. De
ervaren impact van verevening kan als gevolg van deze factoren groter of juist kleiner
worden: positieve verevening kan ‘gedempt’ worden door andere factoren die negatief
financieel van invloed zijn en de impact van negatieve verevening kan verder vergroot of
juist beperkt worden door externe factoren die een negatieve respectievelijk positieve
invloed hebben voor het samenwerkingsverband en de aangesloten schoolbesturen.

24 Kamerbrief Nieuwe verdeling middelen onderwijskansenbeleid scholen en gemeenten, 26 april 2018.

19

3. Strategieën van samenwerkingsverbanden
in de omgang met verevening
In dit hoofdstuk komen de strategieën van samenwerkingsverbanden aan de orde in hoe
zij met verevening omgaan. Hierin wordt onderscheid gemaakt naar
samenwerkingsverbanden die te maken hebben met negatieve verevening en
samenwerkingsverbanden met positieve verevening. Samenwerkingsverbanden met
negatieve verevening krijgen te maken met een nieuw, lager budget zware ondersteuning.
Die situatie is voor samenwerkingsverbanden met positieve verevening anders. Voor deze
samenwerkingsverbanden is de vraag niet of en op welke manier zij verevening willen
opvangen, maar eerder of en hoe zij de groeiende financiële mogelijkheden benutten en
welk beleid zij daarin voeren. Om die reden wordt in de volgende twee paragrafen eerst
ingegaan op de samenwerkingsverbanden met een grote negatieve verevening en volgen
in de daarop volgende paragrafen de samenwerkingsverbanden met positieve verevening.
In paragraaf 3.5 wordt afsluitend de vergelijking gemaakt tussen de strategieën van
samenwerkingsverbanden met negatieve en samenwerkingsverbanden met positieve
verevening. In die paragraaf wordt beschreven in hoeverre de inhoudelijke keuzes van
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening verschillen van de
samenwerkingsverbanden die met positieve verevening te maken hebben.

3.1 Doelstelling en keuzes in de aanpak van grote negatieve verevening
Samenwerkingsverbanden verschillen in de manieren waarop zij met negatieve
verevening zijn omgegaan. De keuzes die zij maken en gemaakt hebben, hangen onder
andere af van het verdeelmodel25 en de mate waarin een samenwerkingsverband
beleidsrijk of juist meer beleidsarm werkt. Afhankelijk van die keuzes wordt het realiseren
van de verevening in meer of mindere mate bij de individuele schoolbesturen neergelegd.

Doelstelling
De samenwerkingsverbanden po en vo betrokken in het onderzoek hadden in 2011 en ook
bij de start van de verevening in 2016 een (ver) bovengemiddeld aantal leerlingen in het
(v)so. Bijna allemaal hebben zij bij de start van de verevening zich tot doel gesteld om het

25 In het referentiekader passend onderwijs wordt een onderscheid gemaakt naar drie type modellen waarop
samenwerkingsverbanden de financiële middelen verdelen. In een schoolmodel worden de middelen
onder schoolbesturen /scholen verdeeld op basis van het leerlingenaantal. In een expertisemodel richt het
samenwerkingsverband een netwerk in van (tussen)voorzieningen en regelt de aard, omvang en
bekostiging van die voorzieningen. In een leerlingmodel komen ondersteuningsmiddelen beschikbaar op
basis van individuele ‘diagnoses’ en de aanpak die op basis hiervan nodig is. De meeste
samenwerkingsverbanden werken met een combinatie van deze modellen.

20

deelnamepercentage (v)so te laten dalen. Soms met de toevoeging te streven naar het
landelijk gemiddelde, soms ook zonder dit expliciet zo te formuleren.
Meerdere sleutelfiguren die in een voorbereidende ronde zijn geïnterviewd, geven aan dat landelijk maar
een beperkt aantal samenwerkingsverbanden kiest om te sturen op deelname (v)so richting het landelijk
gemiddelde. De meeste samenwerkingsverbanden zouden geen kwantitatieve doelstellingen geformuleerd
hebben. Mogelijk hebben samenwerkingsverbanden die te maken hebben met grote negatieve verevening
vaker doelstellingen op dit punt geformuleerd dan samenwerkingsverbanden waar de negatieve
verevening minder groot is.

Binnen één samenwerkingsverband in het po (casus A) is er expliciet voor gekozen om niet
te sturen op een daling van het aantal leerlingen in het so of sbo, maar ligt de focus wel op
het versterken van de basisondersteuning. In een ander samenwerkingsverband po (casus
C) is gaandeweg de jaren afgestapt van een sturing op deelnamecijfer en is een switch
gemaakt naar een meer beleidsrijke aanpak waarin de inhoud meer centraal staat en een
eventuele daling van het aantal so-leerlingen een (welkom en) positief gevolg is.

Beleidsrijk of beleidsarm
Ondanks dat bijna alle samenwerkingsverbanden als gevolg van negatieve verevening
streven naar een lager percentage leerlingen in het (v)so, zijn er grote verschillen in de
manieren waarop zij dit doel willen bereiken. In grote lijnen zijn er
samenwerkingsverbanden die een meer beleidsrijke aanpak hebben en
samenwerkingsverbanden die beleidsarm(er) werken. Bij een meer beleidsarme aanpak
ligt de verantwoordelijkheid voor de ondersteuning voor een groter deel direct bij de bij
het samenwerkingsverband aangesloten schoolbesturen. Negatieve verevening wordt dan
op samenwerkingsverbandniveau meer als een puur financiële opgave benaderd. Bijna
altijd is er in deze samenwerkingsverbanden sprake van een schoolmodel. Het bedrag per
leerling dat reguliere schoolbesturen ontvangen daalt dan zolang de deelname (v)so niet
zakt richting het landelijk gemiddelde. Andersom betekent een schoolmodel echter niet
dat de aanpak ook automatisch beleidsarm is. In de cases zijn voorbeelden van
samenwerkingsverbanden met een ver doorgevoerd schoolmodel, die toch heel
beleidsrijk werken (bijvoorbeeld casus K – met positieve verevening).
Bij een meer beleidsrijke aanpak staat vaak ook het realiseren van een daling van het
aantal leerlingen in het (v)so centraal, maar wordt ook gekeken wat daar dan in het
regulier onderwijs aan (alternatief) beleid voor nodig is en hoe dat bereikt kan worden:
een concrete visie die is doorvertaald in een concrete aanpak en duidelijke, meetbare
doelstellingen.

Sub- of bovenregionale aanpak
Naast de keuze voor een meer of minder beleidsrijke aanpak zijn er verschillen tussen
samenwerkingsverbanden in de manier waarop zij met negatieve verevening in de regio
omgaan. Twee samenwerkingsverbanden (C, G) hebben gekozen om de regio in meerdere

21

deelregio’s in te delen. De keuze voor een (decentrale) subregionale aanpak is om recht te
doen aan subregionale verschillen. Bijvoorbeeld wat betreft verschillen in leerlingstromen
richting het (v)so in de subregio, maar ook verschillen in de organisatie van de jeugdhulp
en de samenwerking onderwijs-jeugdhulp. De gedachte in de betreffende
samenwerkingsverbanden is dat zij met een subregionale aanpak sneller en beter kunnen
inspelen op de situatie in de subregio en dat zij daarmee beter in staat zijn om het aantal
leerlingen in het (v)so terug te dringen. Elke subregio maakt daarom een eigen plan om
met de negatieve verevening om te gaan.
In casus G, waar het aantal leerlingen in het vso niet hard genoeg daalt om de verevening op te kunnen
vangen, is om die reden besloten om vanaf 2018 de aanpak toe te spitsen op de specifieke situatie binnen
drie subregio’s (als één van de onderdelen in een vernieuwd plan van aanpak verevening).

Andersom is er ook één regio (A) waarin enkele samenwerkingsverbanden hun krachten
hebben gebundeld en samenwerken binnen één gemeenschappelijke aanpak. In deze
regio speelt naast verevening ook krimp een grote rol. Om met deze (financiële)
uitdagingen om te gaan is in deze regio gekozen om de samenwerking te zoeken, zowel
binnen het onderwijs als met gemeenten en ketenpartners.

3.2 Strategieën van samenwerkingsverbanden in aanpak negatieve
verevening
Er zijn in grote lijnen vier soorten strategieën die worden ingezet om de verevening aan te
gaan:
- Versterken van de ondersteuning in het regulier onderwijs
- Sturen op de procedure of het beleid voor toelating tot het (v)so
- Bezuinigen
- Inzetten van reserves
In de meeste samenwerkingsverbanden worden meerdere strategieën naast elkaar
ingezet. Hieronder worden de verschillende strategieën uitgewerkt en komt aan de orde
welk deel van de samenwerkingsverbanden in po en vo daarvoor heeft gekozen.

3.2.1 Versterken van de ondersteuning binnen het regulier onderwijs
In alle samenwerkingsverbanden met grote negatieve verevening die betrokken zijn in het
onderzoek wordt geprobeerd om het aantal leerlingen in het (v)so te laten dalen door het
reguliere onderwijs te versterken. Dat gebeurt op verschillende manieren.

Verhogen van het niveau van de (basis)ondersteuning op de scholen
Bij vrijwel alle samenwerkingsverbanden in het onderzoek wordt ingezet op het verhogen
van het niveau van de basisondersteuning of de extra ondersteuning op de scholen binnen
22

het samenwerkingsverband. De manier waarop samenwerkingsverbanden dit willen
realiseren verschilt en is in het ene samenwerkingsverband meer beleidsrijk uitgewerkt
dan in het andere samenwerkingsverband.
Verschillen tussen het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs
Basisscholen zijn meestal kleinschalig, en de inzet is vooral gericht op leerkrachten en ib’ers. In het vo
hebben veel scholen een vrij groot zorg- of ondersteuningsteam. Daar richt men zich vaak op het versterken
van deze teams, om meer leerlingen in een reguliere setting te kunnen bedienen.

Vaak wordt ingezet op professionalisering. In het po richt professionalisering zich vooral
op leerkrachten en ib’ers. In het vo is naast de professionalisering van docenten (met
name inzet op mentoren, minder op vakdocenten) ook veel aandacht voor
professionalisering van medewerkers uit het zorg- of ondersteuningsteam. Voorbeelden
zijn het volgen van een Master SEN26, het organiseren van themabijeenkomsten of
studiedagen.
Binnen het vo zie je ook dat samenwerkingsverbanden investeren in
ondersteuningsteams, door de formatie en/of het type medewerkers (specialisten) uit te
breiden (casus G, H). In het po zijn voorbeelden genoemd waarin basisscholen gebruik
kunnen maken van interne of externe specialisten uit een eigen of een ander
schoolbestuur (casus A, B) om een ‘plus’ op de basisondersteuning te realiseren.
Tot slot is bij de meeste samenwerkingsverbanden sprake van ontmoeting,
netwerkvorming en kennisdeling. Binnen diverse samenwerkingsverbanden (C, G, H) is de
ambulante begeleiding (sterk) afgebouwd en is geprobeerd om hun expertise naar het
regulier onderwijs te brengen. Veel scholen hebben ambulant begeleiders in dienst
genomen of zij zijn bij hen gedetacheerd. Deze voormalig ambulant begeleiders hebben
meestal de opdracht om leerkrachten/docenten te versterken en niet (alleen) om
leerlingen te ondersteunen. Daarnaast is in een aantal samenwerkingsverbanden vo
sprake van een sterk en goed georganiseerd ondersteuningscoördinatorenoverleg. Deze
netwerken vervullen niet alleen een adviserende functie richting het
samenwerkingsverband, maar hebben expliciet ook tot doel om ervaringen en expertise te
delen en van elkaar te leren, met het doel om de ondersteuning binnen het regulier
onderwijs te versterken.

Opzetten van nieuwe vormen van ondersteuning
Een tweede manier waarop samenwerkingsverbanden proberen de ondersteuning binnen
het regulier onderwijs naar een hoger plan te tillen, is door nieuwe ondersteuningsvormen
– een ander aanbod van voorzieningen – binnen het regulier onderwijs te creëren én door
adequate toegang tot deze voorzieningen. Daarvoor zijn, afhankelijk van het verdeelmodel

26 SEN = Special Educational Needs

23

van het samenwerkingsverband, tussenvoorzieningen opgezet, arrangementen
ontwikkeld of is bovenschoolse expertise beschikbaar.
Verschillen in aanpakken tussen het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs
Binnen het vo worden, door de schaalgrootte van de meeste vo-scholen – meer groepsgerichte aanpakken
ontwikkeld. De setting is meer uniform dan in het po; het gaat om diverse vormen van speciale groepen in
een reguliere setting, zoals een time-out voorziening of een reboundklas.
In het po is vaak een meer individuele aanpak in de vorm van maatwerkarrangementen zichtbaar. Door een
aantal sleutelpersonen wordt daaraan toegevoegd dat in het po, als gevolg van de kleinschaligheid van
scholen, meerdere varianten zijn in hoe het ondersteuningsaanbod door het samenwerkingsverband wordt
ingericht. Dat loopt uiteen van het versterken van het sbo om het so kleiner te maken, op het inzetten op
regulier en speciaal onderwijs waardoor het sbo op termijn kan verdwijnen of juist op het integreren van so
en sbo.

Binnen samenwerkingsverbanden in het vo zijn vaak tussenvoorzieningen (op
bovenschools niveau of op schoolniveau) opgezet om leerlingen met een zware
ondersteuningsvraag tijdelijk op te vangen. Zo zijn in casus H alle scholen voor regulier
onderwijs gestart met een vorm van een plusklas/interne time-out, in enkele gevallen
breder opgezet in samenwerking met expertise van vso en jeugdhulp. In casus I hebben
(individuele) scholen schakelklassen, syntheseklassen en integratieklassen voor leerlingen
met een zwaardere of specifieke ondersteuningsvraag opgezet. Leerlingen kunnen via een
arrangement (zie ook hierna) toegang krijgen tot een dergelijke klas. Het gaat om
leerlingen die anders aangewezen zouden zijn op het vso. In casus G – waar bijna alle
middelen naar de schoolbesturen gaan – hebben een aantal schoolbesturen intern een
tussenvoorziening of tussenklas (bovenschoolse zorgvoorziening, interne time-out,
plusklas, supportgroep) opgezet om meer leerlingen in het regulier onderwijs te kunnen
bedienen.
Een deel van deze tussenvoorzieningen is bedoeld voor leerlingen die daar toegang tot
krijgen via een arrangement dat wordt afgegeven op het niveau van het
samenwerkingsverband. Daarnaast wordt in diverse andere samenwerkingsverbanden, in
po en in vo, ook gewerkt met andere vormen van arrangementen om maatwerk voor de
leerling te organiseren. Die arrangementen komen in velen vormen en maten: individuele
arrangementen en groepsarrangementen (bijvoorbeeld in casus C), arrangementen
bedoeld ter ondersteuning van de leerling en arrangementen waar ook het vergroten van
de deskundigheid van de docent het doel is, en arrangementen op het niveau van het
samenwerkingsverband versus arrangementen die door een schoolbestuur zelf zijn
opgezet (bijvoorbeeld voorheen in casus B). Het werken met arrangementen is niet uniek
voor samenwerkingsverbanden met negatieve verevening; de betreffende
samenwerkingsverbanden benoemen het echter wel als één van meerdere manieren om
leerlingen ondersteuning te bieden tegen lagere kosten en daarmee als een strategie om
met negatieve verevening om te gaan.

24

De meerwaarde van arrangementen
De houding ten aanzien van arrangementen wisselt. In het ene samenwerkingsverband (bv. in casus H)
worden arrangementen als goede keuze gezien omdat de middelen dan ook zeker aan ondersteuning
besteed worden. In casus B is de wens om meer gezamenlijk te zoeken naar passende arrangementen om
de collectieve verantwoordelijkheid te stimuleren. In casus C, waar middelen via het schoolmodel naar de
schoolbesturen gaan, wordt door een van de respondenten verteld dat men (binnen het schoolbestuur zelf)
is gestopt met arrangeren, omdat bepaalde scholen er teveel gebruik van maakten en dit leidde tot
ongelijkheid tussen scholen binnen het bestuur. Ook in casus H is binnen het bestuur van het
samenwerkingsverband de discussie gevoerd over de wenselijkheid van arrangeren. De bestuurders
hadden de wens om meer middelen zelf in te kunnen zetten (schoolmodel), maar op advies van de
ondersteuningscoördinatoren is besloten het huidige model niet aan te passen.

Tot slot is in een deel van de samenwerkingsverbanden – met een gemixt model – ook
bovenschoolse expertise aanwezig om meer leerlingen in het regulier onderwijs op te
kunnen vangen. In casus C gaat het om ambulant begeleiders die per deelregio
beschikbaar zijn voor ondersteuning, in casus H om expertise die vanuit het vso
beschikbaar is voor reguliere scholen of om een tijdelijke plaatsing in het
onderwijszorgcentrum (OZC). In casus B kunnen scholen middels een
strippenkaartsysteem extra ondersteuning vragen bij specialisten van het
samenwerkingsverband.
Een ideaal verdeelmodel?
Ook wat betreft de inzet van bovenschoolse expertise is discussie in bepaalde samenwerkingsverbanden. In
de meeste samenwerkingsverbanden in het onderzoek is bewust gekozen om het grootste deel van de
middelen (of zelfs vrijwel het totale budget) via het schoolmodel te verdelen aan de schoolbesturen. De
gedachte is dat schoolbesturen verantwoordelijk zijn om passend onderwijs te bieden en dat daar dan ook
zeggenschap over de middelen bij hoort. Bovendien zouden arrangementen, maar ook bovenschoolse
voorzieningen volgens voorstanders van het schoolmodel leiden tot verkeerde prikkels. Tegelijkertijd geeft
het in een aantal samenwerkingsverbanden ook discussie over het (onvoldoende) oppakken of tot stand
komen van de collectieve verantwoordelijkheid (met daarbij de vraag of je dit oplost met een ander
verdeelmodel).

Versterken van de samenwerking
Naast het verhogen van het niveau van de (basis)ondersteuning en het opzetten van
nieuwe vormen van ondersteuning die een alternatief kunnen zijn voor een (v)soplaatsing, proberen samenwerkingsverbanden po en vo ook de ondersteuning in het
regulier onderwijs te versterken door in te zetten op samenwerking. Samenwerking tussen
reguliere scholen, tussen regulier en (voortgezet) speciaal onderwijs, tussen po en vo en
tussen onderwijs en zorg.
Binnen het regulier onderwijs is door samenwerkingsverbanden ingezet op het delen van
en benutten van elkaars kennis en expertise, bijvoorbeeld in de vorm van een
ondersteuningscoördinatorenoverleg (zie eerder, verhogen niveau basisondersteuning) en
door het opzetten van tussenvoorzieningen op scholen die niet alleen toegankelijk zijn

25

voor leerlingen van de eigen school (zie eerder, opzet van nieuwe voorzieningen). Er zijn
verschillen in de mate waarin ook feitelijk de samenwerking wordt gezocht en in hoeverre
ook op bestuurlijk niveau overleg wordt gevoerd en gedacht vanuit het
gemeenschappelijke belang. Dit komt terug in hoofdstuk 5.
Daarnaast wordt in de meeste samenwerkingsverbanden ingezet op samenwerking tussen
het regulier en (voortgezet) speciaal onderwijs. Er zijn wel grote verschillen in de mate
waarin deze samenwerking ook feitelijk vorm en inhoud krijgt en in de mate waarin het
(v)so zich ook echt een betrokken partner voelt. In de samenwerkingsverbanden vo in het
onderzoek is het (v)so betrokken in de ontwikkeling en uitvoering van arrangementen
en/of in de uitwisseling van kennis en expertise (bijvoorbeeld door de inzet van ambulant
begeleiders vanuit het vso in het vo). Daarnaast zijn in sommige
samenwerkingsverbanden afspraken gemaakt over een actief opnamebeleid van
leerlingen uit het vso door vo-scholen (casus H). In een aantal samenwerkingsverbanden is
er ook sprake van samenwerking tussen regulier onderwijs en vso of s(b)o. Bijvoorbeeld
door symbiosetrajecten of structuurgroepen (bijvoorbeeld casus C) of in de vorm van een
vso-arrangement bedoeld voor leerlingen die een tijdelijke verklaring voor het vso krijgen
met als perspectief terugkeer naar regulier onderwijs zodra dat verantwoord is (casus H).
Bij samenwerkingsverbanden in het vo wordt binnen een aantal casussen door middel van
samenwerking tussen po en vo geprobeerd om het aantal leerlingen in het vso te
verminderen. Zo is in casus I in samenwerking met het samenwerkingsverband po een
raamwerk ontwikkeld om (latere) zij-instroom in het vso tegen te gaan. Ook in casus H
wordt ingezet op vroegtijdige afstemming met het po en so. In casus G is deze
samenwerking en afstemming meer recentelijk een belangrijk punt van aandacht
geworden.
Tot slot is de (integrale) samenwerking of verbinding tussen onderwijs en zorg een
belangrijk speerpunt in de omgang met verevening bij steeds meer
samenwerkingsverbanden. In casus A wordt de verbinding en aansluiting met zorg
gezocht om zorg in de school te ontsluiten voor een meer preventieve en integrale aanpak.
In dit samenwerkingsverband zijn de visie op samenwerking tussen onderwijs en
gemeenten (zorg) en de uitwerking daarvan in een officiële notitie vastgelegd. In andere
samenwerkingsverbanden is deze samenwerking nog minder intensief, maar wordt aan de
verdere ontwikkeling daarvan wel veel waarde gehecht (o.a. casus B, G).

3.2.2 Sturing middels procedure en beleid voor toelating (v)so
De belangrijkste strategie om het deelnamepercentage (v)so omlaag te brengen is door
meer leerlingen in het regulier onderwijs op te kunnen vangen. Dat is in de vorige
paragraaf uitgebreid naar voren gekomen. In een aantal samenwerkingsverbanden wordt
gelijktijdig met het verhogen van het ondersteuningsniveau in het regulier onderwijs
gestuurd op het beleid of de procedure om tot het (v)so toegelaten te worden. In de
geselecteerde casussen uit zich dat op drie manieren:

26

- ‘Verwijzer betaalt’ principe
Binnen enkele samenwerkingsverbanden zijn schoolbesturen zelf verantwoordelijk
voor de bekostiging van de leerlingen die vanuit hun scholen naar het (v)so gaan (casus
B27, C, G). Voor een beperkt aantal leerlingen (waar geen verwijzer kan worden
aangewezen, of met zware beperkingen) geldt een solidariteitsprincipe. Het is volgens
één van de geïnterviewde sleutelpersonen een manier om beweging te krijgen bij
scholen. Het principe van ‘verwijzer betaalt’ geeft een directe bekostigingsprikkel en
vooral scholen die veel verwijzen houden minder middelen over.
- Kort(er) lopende toelaatbaarheidsverklaringen
Bij enkele samenwerkingsverbanden is de duur waarvoor een
toelaatbaarheidsverklaring (tlv) wordt afgegeven ingekort. Bijvoorbeeld standaard
voor één jaar (casus H) of voor maximaal twee jaar bij categorie 2 en 3 bekostiging
(casus I). De samenwerkingsverbanden geven zelf aan dat de belangrijkste reden
hiervoor ligt in het willen vermijden van ‘permanent beleid’ en het bieden van
maatwerk, maar tegelijkertijd erkent men dat ook de financiële situatie – verevening –
een rol in dit besluit heeft gespeeld.
- Verblijfsduur in het (v)so beperken
Samenwerkingsverbanden kunnen afspraken maken over de maximale verblijfsduur in
het vso. In één van de samenwerkingsverbanden in het onderzoek (casus I) komt dat
terug. In dat samenwerkingsverband is het uitgangspunt dat leerlingen niet voordat zij
13 jaar zijn de overstap van so naar vso kunnen maken. Daarnaast is de maximale
verblijfsduur gekoppeld aan de reguliere duur van het onderwijs (vmbo = 4 jaar, havo =
5 jaar, vwo = 6 jaar) en geldt in het algemeen dat het jaar waarin leerlingen 18 jaar
worden het laatste jaar vso is. Geïnterviewde sleutelfiguren geven aan dat vergelijkbare
afspraken ook in andere samenwerkingsverbanden met negatieve verevening zijn
gemaakt.
Over de achterliggende reden van een samenwerkingsverband om aanpassingen te doen
in de procedure van verwijzing variëren de geïnterviewde sleutelfiguren van mening. Zo
benoemt één geïnterviewde dat deze afspraken vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid
zijn gemaakt en geeft een andere sleutelpersoon aan dat deze afspraken vooral financieel
gedreven zouden zijn.
Eén van de gesproken sleutelpersonen benoemt het belang van het hebben van alternatief beleid. Het
aanpassen van de procedure voor toelating tot het (v)so heeft op zichzelf geen effect. ‘Zonder innovatie en

zonder beleid om de ondersteuning in het regulier onderwijs te laten toenemen, zal de slagboom naar het
(v)so even vaak open gaan’.

27 In samenwerkingsverband B betalen scholen mee aan de kosten van een tlv

27

3.2.3 Bezuinigen
Een derde strategie waarmee samenwerkingsverbanden proberen toe te werken naar een
lager ondersteuningsbudget is door bepaalde kosten omlaag te brengen. Deze strategie is
omgekeerd aan de investeringen die samenwerkingsverbanden ook doen in het
versterken van de ondersteuning en de ontwikkeling van nieuwe tussenvormen in de
ondersteuning van leerlingen (maar kan wel gelijktijdig voorkomen). Bezuinigen op de
kosten is op verschillende plekken zichtbaar.

Lagere kosten op niveau van het samenwerkingsverband
Veel van de onderzochte samenwerkingsverbanden werken met een schoolmodel. Een
groot deel van de middelen wordt direct over de schoolbesturen verdeeld. In sommige
samenwerkingsverbanden (o.a. casus B, G, I) is expliciet benoemd dat men bewust voor
een compacte ondersteuningsorganisatie heeft gekozen, met weinig centrale taken of
capaciteit op het niveau van het samenwerkingsverband en dus ook met een lage
overhead.
Daarnaast is bij diverse samenwerkingsverbanden bezuinigd op de ambulante
begeleiding. Die is sterk of zelfs volledig afgebouwd. Deels zijn deze ambulant begeleiders
elders in dienst genomen, deels ook niet. Geïnterviewde sleutelpersonen wijzen ook op de
afbouw van bovenschoolse voorzieningen waar in diverse (andere)
samenwerkingsverbanden sprake van zou zijn.

Lagere budgetten op niveau van de scholen
Op het niveau van de scholen springt vooral de categoriebekostiging in (v)so in het oog.
In een aantal samenwerkingsverbanden wordt vanuit het (v)so aangegeven dat de hoogte
van de categoriebekostiging (te) financieel gedreven zou zijn (casus A, C, G, I). Ondanks dat
op samenwerkingsverband-niveau geen concrete afspraken hierover zijn gemaakt, is in
deze samenwerkingsverbanden een verschuiving zichtbaar in de bekostigingscategorieën:
steeds vaker de goedkoopste categorie 1. Het volgende hoofdstuk gaat hier verder op in.
Daarnaast daalt het bedrag per leerling dat reguliere schoolbesturen ontvangen op het
moment dat het percentage leerlingen in het (v)so niet voldoende mee daalt met het
(trapsgewijs) lagere budget voor zware ondersteuning. Dat is op het niveau van het
samenwerkingsverband niet zozeer een bezuiniging, maar wordt door de scholen wel zo
ervaren. In diverse samenwerkingsverbanden daalt het bedrag per leerling dat de
schoolbesturen ontvangen, maar wordt – zoals hiervoor beschreven – wel ingezet op een
verdere versterking van de basisondersteuning.

3.2.4 Inzet van reserves
Tot slot zet een deel van de samenwerkingsverbanden ook reserves in. Het inzetten van
reserves is geen duurzame oplossing in het toewerken naar een nieuw budget voor zware
28

ondersteuning, maar het kan de gevolgen van de verevening wel tijdelijk opvangen of
verzachten. Er is aangegeven dat het verkleinen van het aantal leerlingen in het (v)so deels
ook een cultuurverandering is en dat een dergelijke verandering niet in vijf jaar te
realiseren is. De inzet van reserves kan samenwerkingsverbanden helpen om dit proces te
verlengen.
In casus A is jaarlijks een beperkt budget beschikbaar voor het opvangen van fricties (onvoorziene
omstandigheden en fricties in dekkend aanbod). In casus C worden reserves ingezet voor hogere
afdrachten aan de aangesloten schoolbesturen, terwijl in casus I juist een (bestemmings)reserve wordt
ingezet om de bekostiging van het vso ook in de toekomst te blijven financieren. In casus H ontvangen
besturen tien jaar lang een (kleiner) vast bedrag om verevening te verzachten. Dit wordt gefinancierd vanuit
reserves die deels ook zijn opgebouwd vanuit opgebouwde vereveningsbijdragen (snellere daling van vso
dan daling van het budget).

3.3 Doelstelling en keuzes in de situatie van grote positieve verevening
Voor samenwerkingsverbanden met positieve verevening is de vraag niet wat er nodig is
om toe te werken naar een nieuw budget; er is immers sprake van een verruiming van het
budget als gevolg van positieve verevening. Om die reden is in het onderzoek gekeken
naar of en hóe de samenwerkingsverbanden daarmee omgaan en welk beleid zij daarin
voeren.

Verdeelmodel en aanpak
Net als bij samenwerkingsverbanden die met een (grote) negatieve verevening te maken
hebben, verschillen ook samenwerkingsverbanden met (grote) positieve verevening van
elkaar in hoe zij de extra middelen inzetten. Die keuzes hangen voor een belangrijk deel
samen met de manier waarop de middelen worden verdeeld en hun visie op de rol van het
samenwerkingsverband in termen van het in gezamenlijkheid oppakken van passend
onderwijs (wel/geen bovenschoolse voorzieningen en diensten, beleidsrijk/beleidsarm
werken). Ook tussen samenwerkingsverbanden met positieve verevening zijn verschillen
in hoe beleidsrijk of juist beleidsarm zij werken en die verschillen zijn van invloed op de
keuzes die zij maken ten aanzien van de inzet van middelen en de beleidsvrijheid van de
individuele schoolbesturen.
Zo wordt in samenwerkingsverband E gewerkt met een hybride model, om regie vanuit
het samenwerkingsverband mogelijk te maken. In casus K is de visie juist om de middelen
zo veel mogelijk toe te kennen aan de schoolbesturen, als verantwoordelijken voor het
realiseren van ondersteuning binnen het regulier onderwijs. Ondanks dat de middelen
bijna volledig aan de scholen worden toegekend, heeft dit samenwerkingsverband wel
een beleidsrijke aanpak waar via verschillende programma’s aan dit doel wordt gewerkt.

29

Doelstelling
De oorzaak van positieve verevening is in de meeste gevallen een (ver) beneden
gemiddelde deelname van leerlingen in het (v)so, al dan niet in combinatie met een laag
percentage rugzakleerlingen, in 2011. Alle samenwerkingsverbanden die in het onderzoek
zijn betrokken, hadden zowel een beneden gemiddeld percentage leerlingen in het (v)so
als een beneden gemiddeld aandeel rugzakleerlingen.
De positieve verevening heeft bij deze samenwerkingsverbanden niet geleid tot het
stimuleren van een groei van het (v)so. De meeste samenwerkingsverbanden met
positieve verevening hebben tot doel om het onderwijs zo thuisnabij mogelijk te laten zijn.
Toch streven zij over het algemeen ook niet naar een daling van het percentage leerlingen
in het (v)so. In een aantal samenwerkingsverbanden is de inzet gericht op stabilisatie; het
voorkomen van groei (casus J, K). De meeste samenwerkingsverbanden met positieve
verevening hebben echter helemaal geen expliciete doelstelling ten aanzien van de
ontwikkeling van de deelname (v)so.

3.4 Keuzes in de aanpak bij samenwerkingsverbanden met positieve
verevening
Uit de gesprekken bij de samenwerkingsverbanden komt naar voren dat de extra
middelen die volgen uit de positieve verevening – afhankelijk van de keuzes van het
samenwerkingsverband – in grote lijnen besteed worden aan:
- Een stijging van het bedrag per leerling dat aan scholen wordt toegekend
- Uitbreiding van het aanbod van voorzieningen of bovenschoolse expertise
- Innovatie
- Bekostiging van een groeiend aantal leerlingen in het (v)so
- Opbouw van reserves

3.4.1 Extra middelen voor de scholen
Alle samenwerkingsverbanden met positieve verevening die in het onderzoek zijn
betrokken laten vooral de reguliere scholen profiteren van de extra middelen, door het
bedrag per leerling te verhogen. In een aantal samenwerkingsverbanden gaat het om een
verdrievoudiging van het bedrag (in jaarlijkse stappen). De extra middelen zijn bedoeld om
het niveau van de (basis)ondersteuning (trapsgewijs) te vergroten. In casus F zijn ook extra
middelen beschikbaar voor scholen die veel leerlingen met een extra
ondersteuningsbehoefte hebben (solidariteit). Dit is volgens een van de geïnterviewde
sleutelpersonen alleen mogelijk in een samenwerkingsverband waar een directeur met
mandaat zit en scholen een sterk gedeelde verantwoordelijkheid voelen.

30

Scholen hebben over het algemeen veel vrijheid in hóe zij de basisondersteuning
vormgeven en het niveau verhogen. Er wordt onder meer ingezet op:
- Professionalisering / het versterken van de leerkracht, docent, mentor of medewerkers
uit ondersteuning (o.a. casus D, F, K)
- Uitbreiding van de formatie en/of expertise binnen de school met bijvoorbeeld extra
ib’ers, remedial teachers, onderwijsassistenten of vakspecialisten, of door uitbreiding
van het mentoraat (casus D, E, F, J, K, L)
- Het kleiner maken van klassen (casus F)
- De ontwikkeling van trajectvoorzieningen of andere vormen van
maatwerkondersteuning (casus K, L)

3.4.2 Uitbreiding ondersteuningsaanbod
Bij de meeste samenwerkingsverbanden met positieve verevening wordt een deel van de
middelen die voortvloeien uit de positieve verevening ook ingezet voor een uitbreiding
van het ondersteuningsaanbod op niveau van het samenwerkingsverband. Het gaat onder
meer om:
- Verhoging van het budget voor (nieuwe) arrangementen (casus D, K, J, L);
- Ontwikkeling van bovenschools aanbod of financiering van tussenvoorzieningen
(casus D, F);
- Vergroten van de formatie op samenwerkingsverband-niveau voor bovenschoolse
expertise/ ondersteuning (casus E, J);
- Ontwikkeling van een bovenschools professionaliseringsaanbod (casus E, F).
Bijvoorbeeld workshops en trainingen om de uitwisseling en expertise tussen s(b)o en
regulier onderwijs te versterken.
In verschillende samenwerkingsverbanden met positieve verevening wordt aanbod
ontwikkeld voor bepaalde doelgroepen. Positieve verevening maakt het makkelijker om
bepaalde voorzieningen op te zetten of arrangementen voor bepaalde doelgroepen te
ontwikkelen, omdat de financiën dat toelaten. Zo zijn of worden in verschillende
samenwerkingsverbanden voorzieningen (arrangementen, tussenvoorzieningen of
bovenschools aanbod) opgezet voor hoogbegaafde leerlingen en voor thuiszitters28
(bijvoorbeeld in casus D, F, J en L). Andere doelgroepen die in de casussen naar voren zijn
gekomen zijn leerlingen met het syndroom van Down (F) of nieuwkomers (J).

28 Eén van de geïnterviewde sleutelpersonen geeft aan dat de discussie rondom ‘leerrecht’ heeft geleid tot
druk en toenemende urgentie bij samenwerkingsverbanden om ook voor leerlingen die geen onderwijs
volgen wel ‘iets’ te doen. Voor deze leerlingen krijgt het samenwerkingsverband geen vergoeding, maar er
worden wel in toenemende mate aandacht en middelen aan besteed.

31

3.4.3 Innovatie van passend onderwijs
Naast het versterken van de ondersteuning in het regulier onderwijs wordt in een deel van
de samenwerkingsverbanden (o.a. D, E, F, J) een deel van het budget gereserveerd voor
innovatieve projecten in het realiseren van passend onderwijs. In samenwerkingsverband
J zijn er projecten gericht op nieuwkomers, thuiszitters en hoogbegaafdheid. In
samenwerkingsverband E betaalt het samenwerkingsverband mee aan initiatieven waarin
ook de jeugdhulp betrokken is en wordt een aanbod voor ernstig meervoudig beperkte
(EMB) leerlingen ontwikkeld.

3.4.4 Bekostiging groei (v)so
Ondanks dat het streven van samenwerkingsverbanden is om zoveel mogelijk leerlingen
binnen het regulier onderwijs op te vangen, is in een aantal samenwerkingsverbanden
toch sprake van een (lichte) groei van het s(b)o of vso. Door betrokkenen uit
samenwerkingsverband D en L is aangegeven dat als gevolg van deze stijging er extra
middelen vanuit de positieve verevening naar het speciaal onderwijs gaan. In
samenwerkingsverband L is zelfs de helft extra budget nodig voor de bekostiging van de
groei in het vso (mede als gevolg van nieuw aanbod in het vso). Door betrokkenen van
samenwerkingsverband D wordt dit een lastige keuze gevonden, omdat het budget voor
de reguliere scholen en het budget voor arrangementen daalt en er daarmee minder
ruimte voor preventie is.

3.4.5 Opbouw van reserves
De voorgaande alinea’s maken duidelijk dat de samenwerkingsverbanden de extra
middelen voor diverse doeleinden inzetten. Het onderzoek geeft geen signalen dat
samenwerkingsverbanden met positieve verevening de extra middelen ondoelmatig
besteden en van oneigenlijk gebruik is dan ook geen sprake. ‘Er zijn geen misstanden met

gouden kranen en de middelen worden ook niet aan bijvoorbeeld huisvesting besteed’.
Wel is er bij een aantal samenwerkingsverbanden sprake van oplopende reserves. De
samenwerkingsverbanden hebben echter concrete plannen voor de inzet van die reserves;
er ligt een bestedingsplaatje onder om passend onderwijs door te ontwikkelen. Door
samenwerkingsverband E wordt wel aangegeven dat deze beleidsvoornemens feitelijk nog
ontwikkeld moeten worden, om grote overschotten op de exploitatie te voorkomen.
Datzelfde beeld komt ook naar voren in recent uitgevoerd onderzoek naar het aanhouden
van reserves in het onderwijs.29 Dat onderzoek komt ook tot de conclusie dat
samenwerkingsverbanden met een grote positieve verevening zich juist nadrukkelijk bezig
houden met de vraag waaraan het geld goed besteed kan worden. Een aantal

29 Oomens, M., & Keppels, E. (2019). Het verhaal achter de financiële cijfers. Wijze van begroten en
aanhouden van reserves in het onderwijs. Utrecht/Nijmegen: Oberon/KBA Nijmegen.

32

geïnterviewde sleutelpersonen benoemen juist dat er ook samenwerkingsverbanden met
positieve verevening zijn die nog geen bestemming hebben voor de opgebouwde reserves.
‘Er zijn samenwerkingsverbanden die het budget niet besteed krijgen en het geld ook niet

willen verspillen. Het overkomt ze’.
Naast samenwerkingsverbanden waar reserves toenemen, is ook het omgekeerde
zichtbaar. In enkele samenwerkingsverbanden worden (eerder opgebouwde) reserves
ingezet om nog een extra investering te doen in de ondersteuning. Zo is in casus K sprake
van een meerjarenbegroting met een fors negatief resultaat, omdat grote bedragen
worden geïnvesteerd in de basisondersteuning. Ook in casus E en J is sprake van een
negatief resultaat of een negatieve meerjarenbegroting als gevolg van extra investeringen.

3.5 Samenwerkingsverbanden met negatieve en positieve verevening
vergeleken
In de voorgaande paragrafen zijn eerst de strategieën van samenwerkingsverbanden met
negatieve verevening beschreven en vervolgens ook de keuzes en manieren waarop
samenwerkingsverbanden met positieve verevening de extra middelen inzetten. In deze
paragraaf worden deze samenwerkingsverbanden vergeleken.

Doelstelling
In termen van de doelstellingen die de samenwerkingsverbanden geformuleerd hebben
ten aanzien van de ontwikkeling van het (v)so kan geconcludeerd worden dat er geen
verschil is tussen samenwerkingsverbanden met positieve of negatieve verevening. In
vrijwel alle samenwerkingsverbanden is dat het streven naar thuisnabij onderwijs (regulier
als het kan, speciaal als het moet) en onderwijsnabije ondersteuning.
Er is één groot verschil en dat is dat de meeste samenwerkingsverbanden met negatieve
verevening zich tot doel hebben gesteld om het deelnamepercentage (v)so te laten dalen,
terwijl samenwerkingsverbanden met positieve verevening over het algemeen niet streven
naar een daling van het percentage leerlingen in het (v)so. De meeste
samenwerkingsverbanden met positieve verevening hebben helemaal geen expliciete
doelstelling ten aanzien van de ontwikkeling van de deelname (v)so.

Strategieën
De inhoudelijke strategieën van samenwerkingsverbanden met negatieve verevening,
verschillen voor een gedeelte niet sterk van die van samenwerkingsverbanden met
positieve verevening. Juist vanwege het streven naar zo thuisnabij mogelijk onderwijs,
wordt door alle samenwerkingsverbanden – ongeacht positieve of negatieve verevening –
ingezet op het versterken van de ondersteuning binnen het regulier onderwijs. Dat
betekent dat samenwerkingsverbanden tot doel hebben om het van het niveau van de
(basis)ondersteuning op de scholen te verhogen (onder andere door middel van
professionalisering, door te investeren in ondersteuningsteams, door kennisdeling), zij
nieuwe vormen van ondersteuning opzetten (tussenvoorzieningen, arrangementen,
33

bovenschoolse expertise) en inzetten op het versterken van de samenwerking (binnen het
regulier onderwijs, met het speciaal onderwijs, met zorg, tussen po en vo). De verevening
speelt geen grote rol in die inhoudelijke keuze van samenwerkingsverbanden.
Financieel echter zijn er (natuurlijk) wel verschillen en in de uitwerking van de gemaakte
beleidskeuzes is dat terug te zien. Samenwerkingsverbanden met positieve verevening
hebben de financiële ruimte om extra budget (of in ieder geval grotere bedragen) in te
zetten om de ondersteuning binnen het regulier onderwijs te versterken. In
samenwerkingsverbanden met positieve verevening wordt bijvoorbeeld vaker aanbod
ontwikkeld voor bepaalde doelgroepen, zoals hoogbegaafde leerlingen of thuiszitters. In
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening worden deze doelgroepen ook
belangrijk gevonden, maar is er minder of geen financiële ruimte om daar een apart of
uitgebreid aanbod voor te creëren betaald door het samenwerkingsverband. Positieve
verevening maakt het makkelijker om bepaalde voorzieningen op te zetten of
arrangementen voor bepaalde doelgroepen te ontwikkelen, omdat de financiën dat
toelaten.
Daarnaast zijn er strategieën die specifiek worden ingezet door samenwerkingsverbanden
die met grote negatieve verevening te maken hebben. Die hebben te maken met:
- Sturen op de toestroom naar het (v)so
In een aantal samenwerkingsverbanden met negatieve verevening wordt ook gestuurd
op het beleid of de procedure voor toelating tot het (v)so. Dat is in de onderzochte
samenwerkingsverbanden met positieve verevening niet zichtbaar.
- Financieel sturen door bezuinigen of de inzet van reserves
In samenwerkingsverbanden met negatieve verevening heeft een aantal
samenwerkingsverbanden bewust gekozen voor een compacte
ondersteuningsorganisatie als manier om kosten te besparen. Ook in sommige
samenwerkingsverbanden met positieve verevening is er sprake van weinig centrale
capaciteit/taken op centraal niveau, maar die keuze hangt niet samen met verevening
(maar met de visie van de schoolbesturen op de taak/rol van het
samenwerkingsverband). Ook de inzet van reserves om de gevolgen van negatieve
verevening te verzachten is niet zichtbaar bij samenwerkingsverbanden met positieve
verevening. In een deel van de samenwerkingsverbanden met positieve verevening
lopen de reserves op, of worden reserves ingezet om extra investeringen te doen; extra
impulsen te geven. Deze inzet van reserves is daarom niet vergelijkbaar met de inzet
door samenwerkingsverbanden met negatieve verevening.

Externe factoren
Tot slot is het belangrijk om te benoemen dat de keuzes die samenwerkingsverbanden
maken niet hoofdzakelijk door verevening – positief of negatief – bepaald worden. Ook de

34

grotere (financiële) context speelt een rol.30 In een samenwerkingsverband waar na 2012
sprake was van een flinke stijging in de lwoo-deelname (casus J), of in een
samenwerkingsverband waar scholen door de herverdeling van achterstandsmiddelen
veel minder geld ontvangen (casus D) speelt positieve verevening een andere rol dan is
samenwerkingsverbanden waar die context anders is. Datzelfde geldt ook voor negatieve
verevening; afhankelijk van andere factoren die negatief opstapelen danwel de gevolgen
van negatieve verevening verlichten, kunnen door het samenwerkingsverband andere
keuzes worden gemaakt.

30 Daarnaast spelen natuurlijk ook de visie van de schoolbesturen op de rol van het samenwerkingsverband
en het gekozen verdeelmodel een rol op de manieren waarop precies inhoud wordt gegeven aan bepaalde
keuzes. Vergelijk de manieren waarop samenwerkingsverbanden inzetten op het verhogen van het niveau
van de ondersteuning op reguliere scholen, met de inzet van meer of minder expertise op centraal niveau.

35

4. Ingezette strategieën en de deelname (v)so
In het vorige hoofdstuk zijn de strategieën van samenwerkingsverbanden po en vo met
grote negatieve verevening in de omgang met die negatieve verevening aan bod gekomen.
Ook is aangegeven hoe samenwerkingsverbanden met grote positieve verevening de extra
middelen inzetten. Het hoofdstuk heeft laten zien dat samenwerkingsverbanden
meerdere strategieën inzetten – onder andere afhankelijk van het verdeelmodel dat zij
hanteren – die bovendien vaak in combinatie worden ingezet. De strategieën van
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening wijken maar ten dele af van de
keuzes die samenwerkingsverbanden met positieve verevening gemaakt hebben. Wel is de
financiële context waarbinnen zij uitvoering moeten geven aan de strategieën anders. In
dit hoofdstuk wordt ingezoomd op de ontwikkeling in de deelname (v)so.

4.1 Resultaten meten
In het vorige hoofdstuk is naar voren gekomen dat in vrijwel alle
samenwerkingsverbanden het doel is om zo veel mogelijk leerlingen thuisnabij onderwijs
te kunnen bieden in een reguliere setting. Specifiek voor samenwerkingsverbanden met
negatieve verevening geldt dat de meesten, vanuit een perspectief van kostenbeheersing,
tot doel hebben om de deelname (v)so te laten dalen. Wel zijn er verschillen tussen de
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening in de mate waarin expliciet op deze
daling wordt gestuurd (zie ook hoofdstuk 3).
Is een hoog deelnamepercentage (v)so problematisch?
Een daling van het aandeel leerlingen in het (v)so is geen landelijke doelstelling of opdracht van passend
onderwijs. Samenwerkingsverbanden gaan daar immers zelf over. De middelen die de
samenwerkingsverbanden ontvangen vanuit het Rijk zijn echter gemaximeerd.
De uitgaven door het samenwerkingsverband voor (v)so zijn in de wet beveiligd door de zogenaamde
uitputtingsregeling. Wanneer de kosten voor het (v)so uitstijgen boven het aan het samenwerkingsverband
verstrekte budget voor zware ondersteuning, vindt korting plaats op de lumpsum van de deelnemende
schoolbesturen in het samenwerkingsverband.
Op zichzelf zijn hoge doorverwijzingspercentages geen probleem, als er in het samenwerkingsverband een
gezamenlijke visie is dat er naar de beste plek voor het kind wordt gekeken en (alle) besturen daar dus
eventueel aan bijdragen als die beste plek vaak het (v)so blijkt te zijn. Geïnterviewde sleutelfiguren geven
aan dat dit in praktijk echter zeer onwenselijk gevonden wordt door schoolbesturen, omdat er forse
bedragen bij de reguliere scholen weggehaald kunnen worden door de uitputtingsregeling. ‘Aan deze
ideologische denkwijze wordt getornd zodra het de portemonnee van de besturen raakt’.
In kosten hoeft een hoog verwijspercentage overigens niet per se veel te verschillen met de kosten voor de
ondersteuning van leerlingen binnen het regulier onderwijs. Om minder te kunnen verwijzen naar (v)so is
vaak een extra investering in ondersteuning binnen het regulier onderwijs nodig. De besparing door minder
verwijzingen naar het (v)so gaat voor een deel dus weer op aan inspanningen die nodig zijn binnen het
reguliere onderwijs. Lagere kosten voor (v)so staan dan bijvoorbeeld tegenover stijgende kosten voor
arrangementen.

36

Om meer leerlingen in een reguliere setting te kunnen onderwijzen en ondersteunen
wordt door de samenwerkingsverbanden – ongeacht positieve of negatieve verevening –
ingezet op het versterken van de (basis)ondersteuning in het regulier onderwijs. Het is
echter heel moeilijk om te beoordelen of en in welke mate samenwerkingsverbanden
daarin slagen. Wèl kan cijfermatig in beeld worden gebracht in hoeverre het lukt om meer
leerlingen in het regulier onderwijs te ondersteunen door naar de ontwikkeling in de
deelname van het (v)so te kijken.
Voor het vaststellen van resultaten wordt daarom gekeken naar de ontwikkeling in de
deelname (v)so. Die maat sluit bovendien aan op de redenering achter het besluit om te
gaan verevenen. De belangrijkste conclusie en gedachtegang in het onderzoek van de
ECPO was immers de vaststelling dat ‘de behoefte aan speciale onderwijszorg evenwichtig
over het land is gespreid’.31 Als gevolg van die redenering zou de verwachting zijn dat de
deelname (v)so in elk samenwerkingsverband naar het landelijk gemiddelde zal bewegen.
Een tweede manier waarop samenwerkingsverbanden op negatieve verevening kunnen
sturen is door de categoriebekostiging aan te passen, zoals ook in het vorige hoofdstuk al
kort aan de orde is gekomen. De kosten die een samenwerkingsverband dan kwijt is voor
leerlingen in het (v)so worden daarmee lager, ook als het deelnamepercentage niet daalt.
Daarom wordt in dit hoofdstuk ook gekeken of en in welke mate er sprake is van
verschuiving in de categoriebekostiging binnen samenwerkingsverbanden en of daar een
verband is met verevening.
Voor dit hoofdstuk is gebruik gemaakt van analyses die zijn uitgevoerd op data die voor dit
onderzoek zijn ontvangen van DUO en van analyses die door het Kohnstamm Instituut zijn
gedaan op de meest recente cijfers over de (v)so-deelname landelijk en per
samenwerkingsverband. Het betreft een update van de uitkomsten uit het rapport Trends
in verwijzingen speciaal onderwijs 2011-2017.32

4.2 Ontwikkeling in de deelname (v)so 2011-2019
Tussen 2011 – de peildatum waarop de verevening is gebaseerd en het macrobudget is
bepaald – en 2019 is het absolute aantal en het percentage leerlingen in zowel het so als
het vso gestegen. De ontwikkeling laat voor het so echter een ander beeld zien dan voor
het vso.

31 Evaluatie- en adviescommissie passend onderwijs (2010). Advies: verevening als verdeelmodel bij de
bekostiging van speciale onderwijszorg. Aanbiedingsbrief bij het rapport. Den Haag: E.D.C.M. Lambrechts.
32 Koopman, P., & Ledoux, G. (2018). Trends in verwijzingen speciaal onderwijs 2011-2017. Amsterdam:
Kohnstamm Instituut.

37

In het so nam het percentage leerlingen tussen 2011 en 2015 nog af. Het
deelnamepercentage daalde in die jaren van 1,63 procent naar 1,57 procent. Na een jaar
van stabilisatie is het percentage vanaf 2017 weer aan het stijgen. In 2018 lag het
percentage leerlingen in het so op hetzelfde niveau als in 2011. Door een verdere groei ligt
dat percentage in 2019 met 1,76 procent boven het niveau in 2011.
In het vso is het aantal en het percentage leerlingen sinds 2011 nooit onder de landelijke
‘vereveningsnorm’ van 3,46 procent gekomen. Het percentage leerlingen in het vso nam
tot 2014 toe, daalde vervolgens tot 2016 en vertoont sindsdien weer een stijgende lijn. In
2019 lag het landelijke deelnamepercentage vso op 3,73 procent, vrijwel gelijk als in 2014.
Figuur 4.1 geeft een beeld.
Figuur 4-1 Ontwikkeling in de deelname (v)so landelijk, 2011-2019.
Ontwikkeling deelname SO landelijk 2011-2019

Ontwikkeling deelname VSO landelijk 2011-2019

Bron: gegevensbestand DUO, bewerking door Kohnstamm Instituut

4.2.1 Relatie tussen verevening en ontwikkeling deelname (v)so
Landelijk is het aantal en het percentage leerlingen in het (v)so gestegen ten opzichte van
2011 (hoewel verschillend voor po en voor vo). De vraag is of er op het niveau van de
samenwerkingsverbanden een relatie is tussen deze ontwikkeling en de verevening van
samenwerkingsverbanden.

Relatie tussen verevening en ontwikkeling (v)so in de onderzochte casussen
Op het niveau van de individuele samenwerkingsverbanden zijn grote verschillen in hoe
het percentage leerlingen in het (v)so zich ontwikkeld heeft. Voor de in dit onderzoek
betrokken samenwerkingsverbanden is dit in figuur 4.2 weergegeven voor de periode
2014-2018.33

33 Cijfers van voor 2014 en na 2018 waren niet beschikbaar.

38

Figuur 4-2 Ontwikkeling in de deelname (v)so binnen de geselecteerde
samenwerkingsverbanden, 2014-2018.
Ontwikkeling deelname SO 2014-2018

Ontwikkeling deelname VSO 2014-2018

Bron: gegevensbestand DUO, bewerking door KBA Nijmegen

Figuur 4.2 laat zien dat alle samenwerkingsverbanden met negatieve verevening in het po
er in 2018 in zijn geslaagd om een (kleine) daling in de deelname so te realiseren. Geen van
de drie samenwerkingsverbanden met negatieve verevening is het gelukt om het
percentage te laten dalen tot de vereveningsnorm van 2011, noch tot het landelijke
gemiddelde. Bij samenwerkingsverbanden met negatieve verevening in het vo is een meer
gedifferentieerd beeld zichtbaar. Eén samenwerkingsverband (casus H) heeft een sterke
daling van het aantal leerlingen in het vso weten te realiseren, tot onder de
vereveningsnorm van 2011. De andere twee samenwerkingsverbanden is het ook gelukt
om meer leerlingen in het regulier onderwijs op te vangen, maar de daling in het vso is
(nog) niet voldoende mee gedaald met het lagere budget.
In vier van de zes samenwerkingsverbanden met positieve verevening is sprake van een
lichte stijging van het aantal (v)so-leerlingen over de periode 2014-2018. In twee
samenwerkingsverbanden (beide in het po) is het aandeel so-leerlingen gelijk gebleven
(casus E) of zelfs licht gedaald (casus F).

Relatie tussen verevening en ontwikkeling (v)so op landelijk niveau
Op individueel niveau zijn er dus grote verschillen tussen samenwerkingsverbanden.
Omdat de gedachte achter verevening was dat het percentage (v)so-leerlingen in elk
samenwerkingsverband naar het landelijk gemiddelde toe zou bewegen, zou op landelijk
niveau de spreiding kleiner moeten worden.
In het primair onderwijs is daarvan nauwelijks sprake. Een vergelijking tussen 2011 en
2019 (zie tabel 4.1) maakt duidelijk dat de spreiding tussen samenwerkingsverbanden in
deelnamepercentage so in 2019 niet kleiner is geworden; en er dus geen beweging naar
het landelijk gemiddelde heeft plaatsgevonden. Bovendien zijn ook de uitersten tussen
samenwerkingsverbanden toegenomen. Voor zover het aantal leerlingen in het so in
samenwerkingsverbanden richting het landelijk gemiddelde gaat, hangt dit maar in
geringe mate samen met de verevening van de samenwerkingsverbanden. Het verband is
39

significant, maar zeer zwak.34 Het verband is bovendien afgenomen (zwakker geworden) in
de loop der jaren (niet in tabel 4.1 gepresenteerd).
Tabel 4-1 Verdelingskarakteristieken van het percentage speciaal onderwijs in de
samenwerkingsverbanden po en vo in 2011 en 2019
Samenwerkingsverbanden po

Samenwerkingsverbanden vo

2011

2019

2011

2019

aantal samenwerkingsverbanden

77

76

75

76

gemiddelde % (v)so (ongewogen)

1,66

1,74

3,51

3,75

Standaardafwijking

0,57

0,56

1,25

0,99

minimum %(v)so

0,81

0,70

1,29

1,36

maximum %(v)so

3,03

3,12

7,47

7,90

Bron: gegevensbestand DUO, bewerking door Kohnstamm Instituut

In het voortgezet onderwijs is de spreiding wèl afgenomen. Er is sprake van een lichte
beweging van samenwerkingsverbanden naar het landelijke gemiddelde; van nivellering.
Het verband tussen de verevening en de verandering in het percentage vso-leerlingen is
middelmatig35, maar significant36. Tegelijkertijd zijn de uiterste waarden – het
samenwerkingsverband met het laagste en met het hoogste aandeel vso-leerlingen – wel
verder uit elkaar komen te liggen. Op individueel niveau blijven grote verschillen aanwezig
en zijn er samenwerkingsverbanden waar de ontwikkeling in de deelname vso
tegengesteld is aan de verwachting.37
De bovenstaande ontwikkeling in spreiding tussen po en vo is ook zichtbaar in de
volgende figuur, waar de ontwikkeling in de deelname (v)so naar zwaarte van de
verevening (in vier categorieën) is weergegeven.

34 Toe- of afname van so in 2019 ten opzichte van 2011, r = 0,277 (significant).
Ook DUO constateerde eerder een zwak verband tussen verevening en ontwikkeling in de deelname so
over de periode 2014-2018. Zie daarvoor: Borggreve, S., & De Lange, B. (2019). Trends in passend onderwijs
2011-2018. DUO Informatieproducten.
35 Toe- of afname van vso in 2019 ten opzichte van 2011, r = 0,556 (significant).
36 Dit werd in 2019 ook gerapporteerd door DUO over de periode 2014-2018. Zie daarvoor: Borggreve, S., & De
Lange, B. (2019). Trends in passend onderwijs 2011-2018. DUO Informatieproducten.
37 Uit het rapport Trends in verwijzingen passend onderwijs 2011-2017 komt naar voren dat 14
samenwerkingsverbanden vo met negatieve verevening tussen 2011 en 2017 een toename van het aandeel
vso-leerlingen zien en 7 samenwerkingsverbanden vo met positieve verevening een daling van het aandeel
vso-leerlingen.

40

Figuur 4-3 Ontwikkeling in de deelname (v)so naar sterkte verevening, 2014-2018.
Ontwikkeling deelname SO 2014-2018

Ontwikkeling deelname VSO 2014-2018

Bron: bewerking gegevensbestand DUO.

In het vo is duidelijk een trend richting het gemiddelde zichtbaar, die ontwikkeling is in het
po nauwelijks waarneembaar. Toch zijn ook in het vo de verschillen tussen
samenwerkingsverbanden met positieve en negatieve verevening nog goed zichtbaar.
Samenwerkingsverbanden met negatieve verevening hebben gemiddeld genomen nog
altijd een bovengemiddeld hoge deelname van (v)so-leerlingen en omgekeerd.

4.2.2 Ontwikkeling in doorbetaling van ondersteuningsbekostiging (v)so
Het schooljaar 2020-2021 is het eerste schooljaar dat het budget voor de zware
ondersteuning volledig verevend is. In de alinea’s hierboven is duidelijk geworden dat
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening, met name de
samenwerkingsverbanden met de grootste negatieve verevening – gemiddeld gezien nog
steeds een bovengemiddelde deelname van leerlingen in het (v)so hebben. Dit betekent
dat in veel samenwerkingsverbanden met negatieve verevening een steeds groter deel van
hun budget voor zware ondersteuning rechtstreeks aan het (v)so wordt doorbetaald en de
beleidsruimte van het samenwerkingsverband voor andere doeleinden kleiner wordt. De
volgende figuur geeft dat duidelijk weer.

41

Figuur 4-4 Ontwikkeling in de doorbetaling van het budget zware ondersteuning aan het (v)so
(als percentage van het totale budget voor zware ondersteuning), 2015-2016 (po) / 2016-2017
(vo) – 2019-202038.
Samenwerkingsverbanden po

Samenwerkingsverbanden vo

Bron: bewerking gegevensbestand DUO.

Samenwerkingsverbanden in het vo besteden – ook al bij de start van de verevening – een
groter deel van hun budget voor zware ondersteuning aan de ondersteuningsbekostiging
van het vso in vergelijking met samenwerkingsverbanden po (voor het so). Dat komt
omdat in het po verhoudingsgewijs meer leerlingen met extra ondersteuning binnen het
regulier onderwijs worden ondersteund, zoals ook in hoofdstuk 2 al is benoemd (de
voormalige rugzakjes). Door de verevening zijn de verschillen tussen
samenwerkingsverbanden met positieve en met negatieve verevening groter geworden,
met name in het vo. In het primair onderwijs valt op dat de groep
samenwerkingsverbanden met een kleine negatieve verevening (-20 tot 0%) een groter
deel van hun totale budget voor zware ondersteuning voor de doorbetaling aan het so
gebruiken dan de groep samenwerkingsverbanden met een grote negatieve verevening.
Dit lijkt het gevolg van het feit dat de groep met de grootste negatieve verevening in de
afgelopen jaren gemiddeld genomen een grotere daling van het percentage leerlingen in
het so heeft weten te realiseren dan samenwerkingsverbanden met een kleine negatieve
verevening.

4.3 Veranderingen in de categoriebekostiging (v)so
In het vorige hoofdstuk over de strategieën die samenwerkingsverbanden inzetten om
naar het nieuwe budget toe te werken, kwam aan de orde dat in een deel van de
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening de categoriebekostiging voor
leerlingen in het (v)so zou worden gebruikt als middel om te besparen op de kosten voor
zware ondersteuning. Hier zijn in de onderzochte samenwerkingsverbanden geen formele
besluiten over genomen of afspraken over gemaakt. Volgens de (v)so-scholen is het echter
wel een resultaat; zij geven aan steeds meer leerlingen met lagere bekostigingscategorie

38 Cijfers over 2019-2020 betreffen voorlopige cijfers.

42

binnen te krijgen (categorie 1 in plaats van 2, categorie 2 in plaats van 3). Dat geeft volgens
hen grote problemen in het bieden van passende ondersteuning binnen het vso. Dit komt
terug in het volgende hoofdstuk.
Een analyse van de ontwikkeling in de verhouding tussen de bekostigingscategorieën39
laat zien dat binnen het primair onderwijs (so) tussen 2011 en 2014 en tussen 2014 en
2019 er overall een afname is van het aandeel leerlingen in de hoogste categorie 3 en een
toename van leerlingen met bekostigingscategorie 2. Het aandeel van categorie 1 is
nauwelijks veranderd (cijfers in tabel 4-2).
Op het niveau van de samenwerkingsverbanden is er (alleen) voor de periode 2014-2019
een significante, maar zwakke samenhang40 tussen verevening en ontwikkelingen in het
relatieve aandeel leerlingen in categorie 3. Tegelijkertijd zijn ook hier, net als in de
ontwikkeling van het percentage (v)so-leerlingen, grote verschillen tussen
samenwerkingsverbanden en zijn er ook samenwerkingsverbanden die een tegengestelde
ontwikkeling laten zien (dus bijvoorbeeld negatieve verevening en relatieve toename van
categorie 3). Gemiddeld genomen is de daling van het relatieve aandeel categorie 3 in
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening echter groter dan bij
samenwerkingsverbanden met positieve verevening.
Tabel 4-2 Relatieve aandelen van (v)so-leerlingen naar zwaarte bekostigingscategorie, voor de
schooljaren 2011, 2014 en 2019.
Primair onderwijs

Voortgezet onderwijs

% cat. 1

% cat. 2

% cat. 3

% cat. 1

% cat. 2

% cat. 3

2011

81,6

5,5

13,0

87,4

3,3

9,3

2014

82,6

6,3

11,1

88,0

3,3

8,8

2019

81,9

9,1

9,0

88,6

5,1

6,3

Bron: gegevensbestand DUO, bewerking door Kohnstamm Instituut

Landelijk is in het voortgezet onderwijs (vso) de ontwikkeling in het relatieve aandeel van
de verschillende bekostigingscategorieën en de relatie met verevening van
samenwerkingsverbanden niet significant. De door betrokkenen in de onderzochte
samenwerkingsverbanden A, C (beide po), G en I (beide vo) ervaren bezuinigingen op de
categoriebekostiging zijn echter wel (zeer) duidelijk in de cijfers zichtbaar. In casus G is een
verschuiving van categorie 3 naar categorie 2 gaande, in casus C en I van categorie 3 naar
categorie 1 en in casus A van categorie 2 en 3 naar categorie 1. Dit is gepresenteerd in tabel
4.3.

39 De analyse kijkt naar de relatieve percentages van leerlingen in categorie 1, 2 en 3, berekend binnen de
groep leerlingen in het (v)so. De relatieve percentages zijn daarmee onafhankelijk van de ontwikkelingen
in het aantal leerlingen in een samenwerkingsverband dat naar het (v)so gaat.
40 r = 0,336 (significant)

43

Tabel 4-3 Relatieve aandelen van (v)so-leerlingen naar zwaarte bekostigingscategorie, voor de
schooljaren 2011, 2014 en 2019 binnen vier samenwerkingsverbanden.
% cat. 1

% cat. 2

% cat. 3

2011

2014

2019

2011

2014

2019

2011

2014

2019

SWV A (po)

86,2

86,0

95,1

5,3

6,9

2,0

8,5

7,2

2,8

SWV C (po)

79,4

78,7

85,2

3,8

5,2

5,1

16,8

16,1

9,8

SWV G (vo)

91,7

90,4

91,1

2,1

2,6

5,1

6,2

7,0

3,8

SWV I (vo)

90,2

90,1

94,0

2,8

3,4

2,8

7,0

6,5

3,2

Bron: gegevensbestand DUO, bewerking door KBA Nijmegen

Binnen individuele samenwerkingsverbanden kan dus wel degelijk sprake zijn van een
ontwikkeling naar lagere bekostigingscategorieën waar (v)so-scholen last van hebben.
Landelijk is een verband met verevening echter zwak (in het po) of afwezig (in het vo).

4.4 Deelname (v)so in relatie tot de strategieën van
samenwerkingsverbanden
In de voorgaande paragrafen is geconcludeerd dat op het niveau van alle
samenwerkingsverbanden:
- een verband tussen verevening en de ontwikkeling in de deelname so in het primair
onderwijs nauwelijks aanwezig is;
- dit verband in het voortgezet onderwijs middelmatig sterk is, en er in enige mate
sprake is van nivellering;
- er tegelijkertijd grote verschillen tussen individuele samenwerkingsverbanden zijn,
zowel in po als vo. Dit betekent dat er samenwerkingsverbanden zijn waar de deelname
(v)so zich in de omgekeerde richting ontwikkelt dan de verwachting:
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening met een stijgende deelname (v)so
en omgekeerd.
De vraag is of en hoe deze conclusies te relateren zijn aan de strategieën die de
onderzochte samenwerkingsverbanden hadden en hebben in de omgang met verevening.
Op basis van de gesprekken bij de samenwerkingsverbanden die betrokken zijn in dit
onderzoek wordt geconcludeerd dat een verband tussen strategieën en resultaten in
termen van daling van de deelname (v)so niet is te leggen. Strategieën zijn niet één-op-één
te koppelen aan resultaten in termen van leerlingstromen. Voor samenwerkingsverbanden
met negatieve verevening, die vanuit het oogpunt van kostenbeheersing vaak streven naar
een daling van het aantal (v)so-leerlingen, is er dus ook geen blauwdruk of succesformule
om als samenwerkingsverband met verevening om te gaan. Enerzijds kunnen
verschillende strategieën leiden tot hetzelfde resultaat en anderzijds kan dezelfde
strategie uitgevoerd binnen verschillende samenwerkingsverbanden leiden tot een ander
resultaat. Daar zijn drie belangrijke oorzaken voor aan te wijzen.

44

Strategieën in combinatie
Allereerst worden strategieën door samenwerkingsverbanden in combinatie ingezet. Zoals
ook in hoofdstuk 3 is beschreven, wordt door samenwerkingsverbanden met negatieve
verevening ingezet op het versterken van de basisondersteuning en wordt tegelijkertijd
ook op bepaalde posten bezuinigd of worden reserves ingezet, of worden – afhankelijk van
het verdeelmodel van het samenwerkingsverband – arrangementen of bovenschoolse
voorzieningen opgezet, of wordt door middel van al deze manieren gestuurd op het
beheersbaar houden van de kosten voor zware ondersteuning. Het is onzeker wat precies
de effecten van de strategieën zijn, omdat deze interveniëren met andere
strategieën/keuzes. Dat maakt het moeilijk – ook voor partijen zelf – om eenduidig te
sturen op resultaten of doelen.

Kwaliteit van de uitvoering
Ten tweede is de kwaliteit van de uitvoering – los van positieve of negatieve verevening –
bepalend voor de uitkomst. Strategieën die samenwerkingsverbanden hebben, zijn niet
altijd even goed van de grond gekomen. Initiatieven worden breed of juist minder breed
uitgevoerd binnen het samenwerkingsverband, meer of minder beleidsrijk uitgevoerd en
beter of minder goed gemonitord. Niet altijd is een even duidelijk beeld van de kwaliteit te
vormen.
Zicht op besteding van de middelen
Een knelpunt in het bepalen van de kwaliteit van de uitvoering vormt het ontbreken van een goed zicht op
de besteding van de middelen. Schoolbesturen kunnen bovendien schuiven met middelen om (toch)
bepaalde ondersteuning te realiseren.
Uit onderzoek van de Inspectie (2018)41 blijkt dat het vaak onduidelijk is welke resultaten gehaald worden
met de gelden voor passend onderwijs. Een belangrijke oorzaak daarvan is dat er op het niveau van het
samenwerkingsverband niet concreet genoeg geformuleerd wordt welke collectieve doelen bereikt moeten
worden. Daarnaast ‘verwateren’ deze doelen naarmate men lager in de keten komt.
Doordat veel samenwerkingsverbanden werken met een schoolmodel verdwijnt bovendien duidelijk zicht
in de keten op wat aan welk programma besteed is.

De kwaliteit van de uitvoering van strategieën is bovendien ook afhankelijk van andere
interne en externe factoren. Zo hebben scholen door het lerarentekort niet altijd meer de
ruimte om te selecteren op de kwalitatief beste leerkrachten of docenten, belemmert
werkdruk een goede uitvoering van een strategie of wordt de uitvoering van een bepaalde
strategie niet als een gedeelde verantwoordelijkheid ervaren. De invloed van deze interne
en externe factoren komt meer uitgebreid aan bod in het volgende hoofdstuk, waar de
impact die verevening heeft op het samenwerkingsverband, de scholen en de leerling
centraal staat.

41 Inspectie van het onderwijs (2018). Zicht op de besteding van de middelen voor passend Onderwijs. Een

verkennend onderzoek bij samenwerkingsverbanden, schoolbesturen en scholen voor primair onderwijs.

45

Snelheid in handelen
Ten derde zijn er verschillen tussen samenwerkingsverbanden in de snelheid waarin zij
direct bij de start van verevening aan de slag gegaan zijn. Voor negatieve verevening geven
sleutelpersonen die gesproken zijn aan dat er samenwerkingsverbanden zijn die direct en
voortvarend aan de slag zijn gegaan en waar de urgentie van verevening direct gevoeld
werd als gezamenlijke ‘opdracht’. Andere samenwerkingsverbanden waren meer
afwachtend, een deel dacht ‘dat het wel los zou lopen’ en/of heeft zich actief verzet tegen
de verevening. Deze samenwerkingsverbanden moeten nu een inhaalslag maken. Een deel
daarvan lukt dat wel, anderen niet tot nauwelijks. De sleutelpersonen verschillen in hun
beeld van hoe groot deze groep is, maar duidelijk gaat het om een beperkt aantal
samenwerkingsverbanden. Overigens geven de sleutelpersonen aan dat iets
vergelijkbaars ook van toepassing is op samenwerkingsverbanden met positieve
verevening. Ook daar zijn er samenwerkingsverbanden waar het niet goed lukt om in
gezamenlijkheid invulling te geven aan passend onderwijs. De financiële consequenties
zijn voor deze samenwerkingsverbanden echter veel minder groot.
In de cases met negatieve verevening is bovenstaande goed terug te zien. Zo wordt binnen
samenwerkingsverband A benoemd dat het vormgeven van het samenwerkingsverband te
lang heeft geduurd en dat de werkvloer eerder betrokken had moeten worden. Op
schoolniveau is bijvoorbeeld aangegeven dat ‘de verbinding met zorg nu pas wordt
gezocht. Dat is mosterd na de maaltijd’. Bij samenwerkingsverband B wordt door een
bestuurder aangegeven dat de bestuurders destijds een negatieve houding hadden ten
opzichte van de verevening en dat de bestuurlijke samenwerking moeizaam verliep.
‘Schoolleiders en intern begeleiders zijn pas vrij laat bij besluiten betrokken’. Bovendien
was er sprake van eilandjes; regulier versus speciaal (basis)onderwijs en de ene subregio
versus de andere. ‘Er is hierdoor te weinig gesproken over de mogelijkheden die er wel
waren, vooral omdat er de eerste jaren nog best wat budget was’. In
samenwerkingsverband G is men aan de slag gegaan binnen de schoolbesturen, maar
ervaart men dat er meer nodig is om passende ondersteuning te bieden met een lager
budget. Er is begin 2019 een (nieuw) plan van aanpak verevening ontstaan. Tegenover
samenwerkingsverbanden die relatief laat zijn gestart staan ook
samenwerkingsverbanden die juist heel voortvarend zijn gestart. Zo wordt door
bestuurders in samenwerkingsverband H benadrukt dat de urgentie ten aanzien van de
negatieve verevening al heel vroeg is neergelegd bij de besturen en scholen, en dat alle
partijen direct aan de slag zijn gegaan. De zeer sterke daling van het aantal vso-leerlingen
is daar volgens de betrokkenen het directe gevolg van.

46

5. Impact van verevening op scholen en
leerlingen
Dit hoofdstuk gaat in op de impact van de verevening die betrokkenen binnen de
samenwerkingsverbanden ervaren: de directeur van het samenwerkingsverband,
schoolbestuurders en ondersteuningscoördinatoren/ib’ers. Hen is gevraagd naar de
impact die de verevening heeft op niveau van het samenwerkingsverband (bijvoorbeeld in
de samenwerking), binnen de school en voor de leerling (bijvoorbeeld in passend aanbod
en in kwaliteit van de ondersteuning). Ook hier wordt een onderscheid gemaakt naar
samenwerkingsverbanden met negatieve en samenwerkingsverbanden met positieve
verevening.

Het bepalen van impact
Het bepalen van de impact van verevening (positief of negatief) is niet eenvoudig, omdat
naast verevening diverse interne en externe factoren ook een rol spelen in hoe
betrokkenen passend onderwijs ervaren. Deze bredere context is mede bepalend. In de
volgende paragraaf wordt daarom eerst een toelichting gegeven en een algemeen beeld
geschetst van de externe en interne factoren die ook van invloed zijn.
In de daarop volgende paragrafen wordt de ervaren impact van verevening beschreven.
Eerst wordt voor de verschillende samenwerkingsverbanden met grote negatieve
verevening die in het onderzoek betrokken zijn – en hun specifieke context – een beeld
geschetst van de impact die verevening volgens hen heeft op de verschillende niveaus
(samenwerkingsverband, school, leerling). In de paragraaf daarna wordt datzelfde ook
gedaan voor de samenwerkingsverbanden met grote positieve verevening. Nadrukkelijk
gaat het om de ervaren impact. De feitelijke impact van verevening is heel moeilijk aan te
geven, juist door de grote invloed van contextfactoren. Betrokkenen kunnen die
verschillende factoren niet altijd goed van elkaar scheiden.
In de vierde paragraaf wordt op basis van de voorgaande paragrafen een vergelijking
gemaakt tussen samenwerkingsverbanden met positieve en negatieve verevening.

5.1 Verevening in context
De verevening is ‘slechts’ één factor die van invloed is op het beleid van het
samenwerkingsverband. Er zijn andere interne en externe factoren die een rol spelen en
bovendien vormt de verevening van de zware ondersteuning ook maar een deel van het
budget van het samenwerkingsverband, zoals in hoofdstuk 2 is beschreven. Deze worden
hieronder in algemene zin (dus nog niet specifiek voor de samenwerkingsverbanden in het
onderzoek) besproken.

47

5.1.1 Financiële context
De precieze impact van verevening op schoolniveau en op niveau van het
samenwerkingsverband is heel moeilijk te bepalen. Dat heeft allereerst te maken met de
trapsgewijze manier waarop de verevening wordt doorgevoerd. De volle impact van
verevening wordt daardoor pas nu of in de komende jaren echt zichtbaar. Omdat diverse
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening ook reserves inzetten om de
gevolgen te verzachten (zie hoofdstuk 3), maakt dat de gevolgen van specifiek negatieve
verevening nog lastiger te interpreteren.
Ten tweede is het budget van samenwerkingsverbanden, zoals in hoofdstuk 2 al
uitgebreid aan de orde is gekomen, groter dan alleen het budget voor zware
ondersteuning. In principe benaderen samenwerkingsverbanden het budget voor lichte en
voor zware ondersteuning als één totaal integraal budget, dat door verevening kleiner of
groter wordt. De beleidsruimte van een samenwerkingsverband is dus niet alleen
afhankelijk van het budget voor zware ondersteuning. Op het niveau van de
schoolbesturen speelt hetzelfde. Het budget dat schoolbesturen vanuit het
samenwerkingsverband krijgen, vormt maar een klein deel van de totale rijksmiddelen die
schoolbesturen ontvangen en het is niet per se zo dat alleen de middelen die het
samenwerkingsverband verdeelt het ondersteuningsbudget van schoolbesturen vormen.42
Tegelijkertijd speelt in een aantal samenwerkingsverbanden ook het omgekeerde. In het
voortgezet onderwijs vrezen samenwerkingsverbanden vo met een bovengemiddeld
percentage leerlingen in het lwoo of pro (gebaseerd op het peiljaar 2012) de eventuele
gevolgen van de herverdeling van de middelen voor lwoo en praktijkonderwijs die eraan
komt. Volgens een van de sleutelpersonen is een deel van de samenwerkingsverbanden
die in verband hiermee eventueel zou moeten inleveren op het budget hiervoor al reserves
aan het opbouwen. In sommige samenwerkingsverbanden is het percentage leerlingen
met lwoo na 2012 bovendien gestegen, waardoor zij (ook) nu al een lwoo-budget
ontvangen dat niet aansluit op het werkelijke aantal leerlingen met lwoo (hetzelfde geldt
voor praktijkonderwijs).
In samenwerkingsverband J – een samenwerkingsverband met positieve verevening – is het bedrag dat de
scholen ontvingen per lwoo-leerling behoorlijk gedaald als gevolg van een stijgende lwoo-deelname na
2012.

In het primair onderwijs geldt dat op vergelijkbare wijze met de deelname sbo;
samenwerkingsverbanden po worden bekostigd voor 2 procent sbo-leerlingen. Een hoger

42 Zie hiervoor onder andere: Van Aarsen, E., Suijkerbuijk, A., & Heijsters, L. (2020, nog te verschijnen).

Schoolbesturen en passend onderwijs. De rol van schoolbesturen in en hun visie op passend onderwijs.
Utrecht: Oberon.

48

percentage komt ten laste van de overige middelen van het samenwerkingsverband (en
omgekeerd geeft een lager percentage juist meer ruimte in het budget).
Ten derde zijn andere factoren financieel van invloed op het budget van
samenwerkingsverbanden en scholen. Dit zijn de factoren die ook al in hoofdstuk 2 aan de
orde zijn gekomen, waaronder demografische krimp (impact op niveau
samenwerkingsverband en op scholen/besturen), de vereenvoudiging van de bekostiging
(voor besturen po en vo) en de herverdeling van de achterstandsmiddelen (voor besturen
en scholen in het po). De impact die positieve of negatieve verevening heeft, wordt op die
manier versterkt of verzwakt door andere factoren die de financiële context van het
samenwerkingsverband vormen, dan wel de context van specifieke scholen in het
samenwerkingsverband.

5.1.2 Externe factoren
Naast externe factoren die een directe financiële impact hebben op het
samenwerkingsverband en de schoolbesturen, zijn er ook andere externe factoren die een
rol spelen in het realiseren van passend onderwijs door het samenwerkingsverband. De
gesproken sleutelpersonen hebben een aantal factoren benoemd. Hieronder worden die
kort beschreven.

Problematiek in de regio en verzwaring van de problematiek
Breed tussen en binnen de samenwerkingsverbanden – met positieve én met negatieve
verevening – wordt een verzwaring van de problematiek van leerlingen ervaren.
Betrokkenen ervaren een toename in het aantal leerlingen met problemen, en een
toename in de zwaarte en complexiteit, zowel in het speciaal als in het regulier onderwijs .
De ontwikkelingen worden door de betrokkenen deels toegeschreven aan
maatschappelijke ontwikkelingen (waaronder prestatiedruk) en deels aan kenmerken van
de regio (bijvoorbeeld een toename in het aantal arbeidsmigranten).
Los van een ervaren toename in de problematiek, spelen bepaalde problematieken in
meer of mindere mate een rol in verschillende regio’s. Er zijn regionale verschillen in de
demografische samenstelling van de bevolking en sociaaleconomische status. Die
verschillen zijn van invloed op het aantal leerlingen met een ondersteuningsbehoefte, de
aard van die ondersteuningsbehoefte en de complexiteit van de ondersteuningsvragen
van leerlingen in het samenwerkingsverband.

Functioneren van en samenwerking met jeugdhulp
De transitie van de jeugdhulp is nog volop gaande. Door de sleutelpersonen wordt
aangegeven dat het beleid en de aanpak in veel gemeenten nog sterk in ontwikkeling is.
Veel gemeenten hebben bovendien te maken met tekorten in de jeugdhulp en er zijn soms
lange wachtlijsten. Passende ondersteuning vanuit de jeugdhulp laat daarom soms lang
op zich wachten.
49

De samenwerking tussen onderwijs en gemeenten komt in veel samenwerkingsverbanden
pas recentelijk op gang. Het opzetten en ontwikkelen van samenwerking is een langdurig
proces, onder meer doordat regio’s (samenwerkingsverband-gemeenten) vaak niet
overlappen, door andere aanbesteding, etc.

Lerarentekort
Scholen in met name het primair onderwijs hebben last van het lerarentekort. Het
probleem speelt vooral in de grote steden en speelt het sterkst in het so en vso. In het vso
hangt dat samen met het feit dat het vso onder de cao van het primair onderwijs valt. Dat
maakt het voor vso-scholen extra lastig om voldoende geschikt personeel te vinden.
Voorzieningen op eerstegraads niveau (vso met havo-vwo) kampen met structurele
bezettingsproblemen.
In het regulier voortgezet onderwijs vormt het lerarentekort een iets minder groot risico
dan in het primair onderwijs, omdat de ondersteuning van leerlingen minder afhankelijk is
van individuele vakdocenten en veel meer van mentoren, ondersteuningscoördinatoren
en andere betrokkenen uit het ondersteuningsteam.
De precieze invloed die het lerarentekort heeft is nog niet helemaal duidelijk, maar
betrokkenen geven aan dat het een risico vormt voor de kwaliteit van passend onderwijs:
door problemen in de invulling van posities en het niet kunnen selecteren op kwaliteit.

Krimp
In hoofdstuk 2 is de financiële impact die krimp heeft in bepaalde regio’s in Nederland al
beschreven. Meerdere sleutelpersonen geven aan dat het aantal leerlingen in het (v)so niet
altijd in dezelfde mate meebeweegt (daalt) met de procentuele daling van het totale
aantal leerlingen. Op het niveau van het samenwerkingsverband en de scholen betekent
dit dat de krimp naast de directe financiële impact van de verevening, ook indirect de
financiële problematiek vergroot; via een stijgend deelnamepercentage (v)so.
Op het niveau van de scholen speelt bovendien mee dat voorzieningen (waaronder de
scholen zelf) onder druk komen te staan als er minder leerlingen gebruik van maken,
omdat de vaste kosten over een kleinere groep verdeeld moeten worden. De druk op
scholen neemt daardoor toe: het aanhouden van personeel of van een gebouw wordt op
den duur niet meer betaalbaar. Dit heeft met name voor het po (en dan vooral het sbo en
so) negatieve gevolgen (daling van het aantal leerlingen per school); in het vo blijft de
omvang meestal wel voldoende op peil om voorzieningen in stand te houden.

Kleine scholen
Naast de bovengenoemde factoren speelt op schoolniveau ook het leerlingenaantal een
rol. De omvorming van individuele leerlingbekostiging (LGF) naar middelen die via het
samenwerkingsverband worden verdeeld heeft voor kleine scholen of kleine
schoolbesturen soms grote gevolgen. Zo komt het voor dat de optelsom van een klein
bedrag per leerling nu, niet altijd optelt tot hetzelfde bedrag als voor de rugzakjes in de
oude situatie. Kleine scholen hebben hierdoor weinig armslag en kunnen bijvoorbeeld
50

geen eigen voorziening (plusklas, reboundklas, etc.) opzetten. Voor deze scholen is de
meerwaarde van het werk dat door het samenwerkingsverband wordt ‘verzet’ in termen
van een bovenschools aanbod of in het overleg met partners zoals de gemeente extra
groot in vergelijking met grote schoolbesturen.

Stapeling van effecten
Een deel van de samenwerkingsverbanden – met positieve en met negatieve verevening –
heeft met meerdere van bovenstaande en eerder genoemde (hoofdstuk 2, vorige
paragraaf) negatieve ontwikkelingen tegelijkertijd te maken. De invloed van deze externe
factoren verschilt over tijd (sommige factoren spelen nu al een rol, andere factoren pas
met name in de (nabije) toekomst). Specifiek voor samenwerkingsverbanden met
negatieve verevening geldt dat de negatieve verevening dan slechts één van de factoren is
die van invloed is op de ervaringen van het samenwerkingsverband en van scholen in het
kunnen realiseren van passend onderwijs voor de leerlingen.
Twee voorbeelden:
In samenwerkingsverband A speelt naast negatieve verevening ook krimp een grote rol. Bovendien wonen
er in de regio veel laagopgeleiden en is er sprake van veel armoede en achterstanden bij leerlingen. De
middelen in het sociaal domein staan onder druk, waardoor op leerlingniveau discussies (blijven) ontstaan
over wie – zorg of onderwijs – verantwoordelijk is voor het oppakken van de ondersteuning. Daarnaast
begint ook het lerarentekort een rol te spelen.
In swv I wordt de nieuwe bekostiging van lwoo en praktijkonderwijs als een grote bedreiging gezien, omdat
het samenwerkingsverband tekorten vanuit de verevening nu aanvult met lwoo-middelen. Daarnaast is de
jeugdhulp ontoereikend en is er sprake van krimp. De regio heeft bovendien net als samenwerkingsverband
A te maken met veel laagopgeleiden, armoede en achterstanden (lage SES).

Door een stapeling van effecten komen de randvoorwaarden voor passend onderwijs
onder druk te staan. Het vraagt om een bovenliggende visie van de besturen binnen het
samenwerkingsverband op de organisatie van (passend) onderwijs, een doelmatige
verdeling van de middelen, samenwerking of afstemming met jeugdhulp en
samenwerking of netwerkvorming tussen de besturen in het samenwerkingsverband.
Belangrijk is dat samenwerkingsverbanden een met data onderbouwde analyse (kunnen)
maken van de effecten die hen het meeste raken en een goede sterkte-zwakte analyse
maken van de terreinen waarop zij zouden moeten acteren (organisatie van het onderwijs,
samenwerking met jeugdhulp, verdeelmodel en beleidsrijke aanpak, regierol van de
directeur van het samenwerkingsverband). Pas daarna kunnen concrete maatregelen en
acties op deze terreinen genomen worden.43
Het maakt duidelijk dat diverse interne factoren ook erg bepalend zijn voor de impact die
betrokkenen ervaren. Die komen in de volgende paragraaf aan de orde.

43 Dit komt naar voren uit verschillende sessies die door het Steunpunt Passend Onderwijs zijn georganiseerd
over de stapeling van (financiële) effecten. Zie ook: https://www.steunpuntpassendonderwijspovo.nl/knowledge-item/kennispagina-ontwikkelgroep-stapeling-effecten/

51

5.1.3 Interne factoren
Uit de gesprekken bij de samenwerkingsverbanden binnen dit onderzoek, maar ook uit
netwerkbijeenkomsten bij het Steunpunt Passend Onderwijs44, komt naar voren dat met
name ‘zachte’, aan het samenwerkingsverband verbonden interne factoren een grote rol
spelen in het succesvol het hoofd bieden aan negatieve verevening. De cases in het
onderzoek maken duidelijk dat ook in samenwerkingsverbanden met positieve verevening
deze interne factoren bepalend zijn in het voeren van succesvol beleid van
samenwerkingsverbanden. Op basis van de gesprekken met de sleutelpersonen worden
hieronder enkele van de belangrijkste factoren toegelicht. In de volgende paragraaf
komen deze factoren terug bij de impact die betrokkenen uit de
samenwerkingsverbanden ervaren van verevening.

Mandaat van de directeur van het samenwerkingsverband
Vrijwel alle sleutelpersonen noemen het belang van de rolneming en het profiel van de
directeur van het samenwerkingsverband. Een directeur met visie, die daaraan inhoud wil
(en durft te) geven met alle betrokkenen. In samenwerkingsverbanden met een directeur
zonder mandaat is het bijna onmogelijk om beleidsmatig te werken. Ontwikkelingen gaan
dan veel langzamer volgens de geïnterviewden. Vanuit LECSO wordt bovendien
aangegeven dat in samenwerkingsverbanden met een directeur zonder mandaat de
reguliere schoolbesturen hun stempel drukken op het beleid en het (v)so nauwelijks een
rol heeft.
Het kunnen verbinden van mensen wordt bovendien steeds belangrijker nu
samenwerkingsverbanden steeds vaker een rol (willen) nemen in het opzetten van
samenwerking met gemeenten. De keuze voor een directeur met mandaat ligt bij de
bestuurders zelf; ‘elk samenwerkingsverband heeft een directeur die het verdient.

Bestuurders stellen een directeur aan die past bij de rol die zij van het
samenwerkingsverband voor ogen hebben’.
Bestuurlijke verhoudingen
Goede bestuurlijke verhoudingen vormen ook een belangrijke succesfactor. Het hebben
van vertrouwen in elkaar, loyaliteit aan de gezamenlijke opdracht van het
samenwerkingsverband en ‘elkaar wat gunnen’ zijn hierin belangrijke elementen. Volgens
de sleutelpersonen zijn bestuurders in een klein aantal samenwerkingsverbanden minder
geneigd hun verantwoordelijkheid te nemen. ‘Bestuurders die elkaar niet verdragen

44 https://www.steunpuntpassendonderwijs-povo.nl/wp-content/uploads/2018/04/Verslag-8-maartverevening-definitief.pdf
https://www.steunpuntpassendonderwijs-povo.nl/wp-content/uploads/2018/07/Lijst-10-succesfactorenversie-juli-2018.pdf

52

vormen een groot risico voor het samenwerkingsverband’. Dat geldt zowel voor
samenwerkingsverbanden met positieve als met negatieve verevening.
Een ander element in de bestuurlijke verhoudingen is de rol die (v)so-besturen hebben in
het samenwerkingsverband. Enerzijds zijn er samenwerkingsverbanden45 waar (v)sobesturen zeer dominant zijn en waar beleid ‘gunstig is voor de werkgelegenheid van het
(v)so’ maar minder voor het realiseren van passend onderwijs. Anderzijds zijn er
samenwerkingsverbanden waar de rol van het (v)so heel beperkt is, omdat het
getalsmatig klein is en omdat voor 2014 het regulier en speciaal onderwijs nog twee
aparte werelden waren die vaak weinig met elkaar te maken hadden. Dat maakt het
innemen van een positie voor het (v)so lastiger. Zeker in samenwerkingsverbanden waar
de stemverhouding niet ‘1 man 1 vote’ is, hebben (v)so-besturen vaak weinig inbreng.

(Bestuurlijke) samenwerking
Een verleden van bestuurlijke samenwerking vóór de invoering van passend onderwijs
vergroot de kans dat ook sindsdien (of sinds de vorming van de huidige
samenwerkingsverbanden) de samenwerking verder is verbeterd. Voor de omgang met
negatieve verevening is bestuurlijke samenwerking volgens de sleutelpersonen extra
belangrijk, omdat vooral negatieve verevening om goede afspraken vraagt. Er is volgens
de sleutelpersonen echter geen verband tussen verevening en samenwerking. In
samenwerkingsverbanden waar voor de verevening al niet goed werd samengewerkt, of
waar de verhoudingen tussen bestuurders niet goed waren, kan negatieve verevening het
nog lastiger maken. Tegelijkertijd roept negatieve verevening in andere
samenwerkingsverbanden ook een gevoel van urgentie op en geeft het juist een impuls
aan de samenwerking.
Vanuit de netwerkbijeenkomsten binnen het Steunpunt Passend Onderwijs wordt daaraan
toegevoegd dat samenwerking op alle niveaus belangrijk is: elkaar goed kennen, de goede
dingen doen, oprecht van elkaar leren en elkaar dingen gunnen.

5.2 Ervaren impact in samenwerkingsverbanden met negatieve verevening
Als gevolg van de interne en externe factoren die hierboven zijn beschreven, en de
complexe samenhang waarin de verevening plaatsvindt in elk samenwerkingsverband,
wisselt de impact die betrokkenen ervaren van de negatieve verevening. Dat is zowel het
geval tussen samenwerkingsverbanden (als gevolg van de unieke context), als binnen
samenwerkingsverbanden. Verschillende typen betrokkenen (bestuurders versus
betrokkenen binnen de scholen, regulier onderwijs versus speciaal onderwijs) ervaren op
verschillende manieren en op verschillende vlakken positieve of negatieve gevolgen van
de verevening. En over de impact daarvan klinken soms tegengestelde geluiden, ook
binnen één samenwerkingsverband.

45 dit is een landelijk beeld en heeft niet specifiek betrekking op de onderzochte cases.

53

Het maakt duidelijk dat de ervaren impact van negatieve verevening niet altijd ook feitelijk
aan verevening te koppelen is; voor een belangrijk deel is het ook de beleving. Hier speelt
de grotere context waarin verevening zich afspeelt een belangrijke rol in. Zoals eerder in
dit hoofdstuk al is genoemd kunnen betrokkenen de invloed of impact van die
verschillende factoren niet altijd goed van elkaar scheiden.
In de volgende subparagrafen wordt de ervaren impact op verschillende niveaus
(samenwerkingsverband-school-leerling) besproken. Waar mogelijk is de interactie met
relevante interne en externe factoren genoemd.

5.2.1 Impact op niveau van het samenwerkingsverband
Impact op de bestuurlijke samenwerking
In de meeste samenwerkingsverbanden wordt aangegeven dat de bestuurlijke
samenwerking goed is. Zo wordt door bestuurders binnen samenwerkingsverband H
aangegeven dat ‘negatieve verevening drie reacties kan oproepen: vluchten, vechten of
samenwerken. Wij hebben overtuigend gekozen voor het laatste’. Bestuurders van
samenwerkingsverband G – waar de middelen via het schoolmodel worden verdeeld –
noemen goede samenwerking daarentegen géén voorwaarde om succesvol met
verevening om te gaan. ‘Wel is het belangrijk om te weten waar men mee bezig is en
daarover het gesprek te voeren’. De ondersteuningscoördinatoren binnen dit
samenwerkingsverband geven echter aan dat er maar beperkt sprake is van
expertisedeling en dat dit onvoldoende door het samenwerkingsverband wordt
geïnitieerd. ‘Er zit geen mankracht en geen slagkracht en je laat het over aan de
bestuurders en daarmee ook aan persoonlijke relaties’. Bij een deel van de
ondersteuningscoördinatoren in dit samenwerkingsverband leeft het gevoel dat te weinig
wordt nagedacht over de gezamenlijke opdracht. Iets vergelijkbaars is terug te zien bij
samenwerkingsverband B. Daar wordt door respondenten op bestuursniveau aangegeven
dat de bestuurlijke samenwerking moeizaam verliep en nog steeds verloopt in de aanpak
en de besluitvorming rondom negatieve verevening. ‘Er is sprake van eilandjes tussen

regulier en speciaal en tussen twee deelregio’s’.
In de samenwerking met het (v)so heeft negatieve verevening soms een positieve invloed
gehad, soms ook niet. In samenwerkingsverband H heeft de samenwerking tussen regulier
onderwijs en vso een impuls gekregen. Er zijn samen ondersteuningsarrangementen
ontwikkeld, er is sprake van kennisuitwisseling en er zijn goede afspraken gemaakt over
de overname van ambulant begeleiders. Ook in samenwerkingsverband I is men positief
over de samenwerking tussen vo en vso. In samenwerkingsverband G wordt door het vso
juist de wens uitgesproken om negatieve verevening en de rol van het vso hierin meer als
een gezamenlijke bestuurlijke verantwoordelijkheid te zien. Datzelfde is in
samenwerkingsverband B aan de orde: samenwerking en kennisdeling tussen het regulier
onderwijs en so komt niet van de grond en het lukt ook niet daar op te sturen.

54

- Invloed van externe factoren: externe factoren hebben geen/weinig invloed op de
bestuurlijke samenwerking (in relatie tot verevening)
- Invloed van interne factoren: mandaat en gedeelde visie, gekozen verdeelmodel
(vergelijk samenwerkingsverband G en H zoals hierboven omschreven).

5.2.2 Impact op het niveau van de scholen en het personeel
Impact op mindset
Negatieve verevening heeft in de samenwerkingsverbanden geleid tot bewustwording en
een breed gedeeld urgentiegevoel, in ieder geval op bestuurlijk niveau46 en meestal ook
binnen de scholen zelf. Dat ervaren de betrokkenen als positief. Tegelijkertijd ervaren
betrokkenen als gevolg van negatieve verevening ook het gebrek aan mogelijkheden
(financiële ruimte) om ook feitelijk goed uitvoering te geven aan negatieve verevening. Het
versterken van de ondersteuning in het regulier onderwijs vraagt volgens betrokkenen om
innovatie; de ontwikkeling van nieuwe vormen van ondersteuning en het opzetten van
goede samenwerking. De middelen om hieraan een impuls te geven ontbreken hiervoor
echter volgens hen.

Impact op de zorgstructuur en professionalisering
In hoofdstuk 3 is al benoemd dat binnen de samenwerkingsverbanden met negatieve
verevening47 vaak diverse arrangementen of (tussen)voorzieningen zijn ontwikkeld om
meer leerlingen in het regulier onderwijs te kunnen ondersteunen. Er is geïnvesteerd in de
omvang en de expertise van ondersteuningsteams (in vo) en er is ingezet op
professionalisering (in po en vo). Het niveau van de basisondersteuning is hierdoor hoger
geworden. Door betrokkenen van met name samenwerkingsverband B, C, G en H wordt
deze ontwikkeling op een positieve manier gekoppeld aan de verevening. Negatieve
verevening heeft als een ‘katalysator’ gewerkt in de ontwikkeling van deze initiatieven.
Bestuurders van samenwerkingsverband C en H geven aan dat het regulier onderwijs
hierdoor steeds inclusiever is geworden; dat is volgens hen een positieve ontwikkeling.
Tegelijkertijd wordt door betrokkenen ook aangegeven dat het beoogde niveau van de
(basis)ondersteuning nog niet voldoende op orde is (in het vo met name op het niveau van
de docenten) en dat negatieve verevening extra investeringen in het verhogen van het
niveau van de basisondersteuning onmogelijk maakt.
- Invloed van externe factoren: het lerarentekort (m.n. samenwerkingsverband B, ook
door andere samenwerkingsverbanden po genoemd) vormt een bedreiging voor het
niveau van de basisondersteuning. Daarnaast spelen externe factoren een rol die
financieel van invloed zijn, met name krimp (speelt sterk bij samenwerkingsverband A).

46 Dat gevoel van urgentie is in sommige samenwerkingsverbanden sneller omgezet in handelen dan in
andere samenwerkingsverbanden.
47 En overigens ook in samenwerkingsverbanden met positieve verevening.

55

- Invloed van interne factoren: verdeelmodel en sturing/monitoring. Niet altijd blijken
scholen voldoende te investeren in het versterken van de basisondersteuning (bv.
samenwerkingsverband B). Het wisselt in hoeverre daar strak op gemonitord wordt en
in hoeverre schoolbesturen zich moeten verantwoorden.

Impact op het ondersteuningsaanbod
In samenwerkingsverband A en I benoemen betrokkenen dat negatieve verevening een
negatieve impact heeft op het ondersteuningsaanbod binnen het samenwerkingsverband
en de scholen. In het po wordt door ib’ers uit samenwerkingsverband A een gebrek aan
‘extra handen in de klas’ benoemd en worden tekorten aan faciliteiten en fysieke ruimte
voor hulpverlening in de scholen ervaren. In het vo wordt binnen samenwerkingsverband I
onvoldoende ruimte voor maatwerkoplossingen en bovenschoolse voorzieningen ervaren;
witte vlekken in het aanbod waar door negatieve verevening geen geld voor is. In
samenwerkingsverband G, met een schoolmodel, lopen kleine scholen steeds verder
achter op grote scholen, omdat ze de middelen niet hebben om eigen voorzieningen of
grote ondersteuningsteams op te tuigen.
Op de langere termijn zou negatieve verevening ertoe kunnen leiden dat meer
samenwerkingsverbanden keuzes moeten maken die een risico vormen voor het in stand
houden van een goede zorgstructuur (een breed en kwalitatief goed aanbod van
ondersteuning) en de klassengrootte (samenwerkingsverband A, B, C, I), omdat de daling
van het deelnamepercentage (v)so niet hard genoeg gaat. De redenering van de
respondenten is dat als gevolg van een bovengemiddelde deelname (v)so de middelen
voor zware ondersteuning beschikbaar voor het regulier onderwijs afnemen. De keuze is
dan om ofwel om te snijden in het ondersteuningsaanbod (de zorgstructuur), ofwel om
andere middelen (uit de lumpsum) in te zetten. Die middelen zullen ergens vandaan
gehaald moeten worden, en volgens de respondenten zal dat gebeuren door de klassen
groter te maken. Dat speelt met name in het po, maar is ook genoemd bij het
samenwerkingsverband vo I. In dat samenwerkingsverband worden nu al lwoo-middelen
ingezet om tekorten van verevening op te vangen. Oplopende tekorten (door het niet
dalen van het aantal vso-leerlingen) maken dit steeds moelijker vol te houden, waardoor
het risico op grotere klassen (met name vmbo) ontstaat.
- Invloed van externe factoren: krimp, functioneren van en samenwerking met
jeugdhulp.
Krimp maakt het moeilijker om bepaalde voorzieningen in stand te houden en om
kwalitatief goede ondersteuning te blijven bieden (genoemd in samenwerkingsverband
A en I). Het functioneren van de jeugdhulp en eventuele tekorten daar zijn van invloed
op discussies tussen welk type ondersteuningsvragen door onderwijs opgepakt
moeten worden en welke door zorg (A). Er is druk om minder leerlingen naar zware zorg
van de gemeente te krijgen (G, I). Met volgens betrokkenen het risico dat de
problematiek complexer wordt en het (v)so verder groeit (I). Ook wordt benoemd dat
voor sommige problematieken geen goed aanbod is in de jeugdhulp, waar scholen last
van hebben (A). Wachtlijsten voor leerlingen met bepaalde zorgbehoeften leiden in
56

samenwerkingsverband B, C en G tot druk op het (v)so en sbo. Andersom leidt goede
samenwerking met jeugdhulp en jeugdhulp binnen de scholen juist tot verlichting (B, in
een subregio).
- Invloed van interne factoren: verdeelmodel. Is er sprake van bovenschools
ondersteuningsaanbod of van arrangementen, of hebben de schoolbesturen zelf de
verantwoordelijkheid voor de ondersteuning aan leerlingen.

Impact op ervaren (werk)druk
Betrokkenen uit alle zes de samenwerkingsverbanden met negatieve verevening in het
onderzoek geven aan dat negatieve verevening volgens hen leidt tot een grotere druk om
leerlingen binnen het regulier onderwijs te houden. Deels is dat inherent aan de gedachte
achter passend onderwijs, maar negatieve verevening vergroot die druk verder volgens de
betrokkenen. Als gevolg daarvan wordt de druk op leerkrachten/docenten/mentoren en
op ondersteunend personeel (waaronder ib’ers, ondersteuningscoördinatoren) groter
(alle cases). In het vo geven betrokkenen aan dat het mentoraat zwaarder wordt (casus G),
in het po wordt gewezen op afnemende vitaliteit en uitval van leerkrachten (casus A, B).
Dat speelt minder in het vo, omdat daar de ‘schil’ om de docenten heen – de
ondersteuningsteams – meer doet in de begeleiding van leerlingen. Betrokkenen spreken
over ‘grenzen die in zicht zijn’ en ‘elastiek dat op knappen staat’.
- Invloed van externe factoren: Binnen alle cases ervaren betrokkenen knelpunten in de
samenwerking met jeugdzorg. Tekorten en druk om minder leerlingen naar de zware
zorg van gemeenten te krijgen (A, G), tekorten bij jeugdzorg die leiden tot verergering
van problemen (I), wachtlijsten (A, C, G, I). Dit leidt volgens hen, samen met andere
ontwikkelingen, tot een verzwaring van de problematiek bij leerlingen. Het versterkt de
impact die negatieve verevening heeft op de ervaren werkdruk van
leerkrachten/docenten.
- Invloed van interne factoren: keuzes in de strategie. Waar de verwijzer betaalt voor een
(v)so-plaatsing is de druk bijvoorbeeld (nog) groter om leerlingen regulier te
ondersteunen, omdat de middelen door de besturen regulier onderwijs al zijn
uitgegeven.

Impact op scholen voor (v)so
De impact voor het vso is voor een deel op andere manieren zichtbaar dan voor het
regulier onderwijs. Negatieve verevening heeft volgens betrokkenen vanuit het (v)so de
volgende impact:
1. Twijfels over het bestaansrecht van of houding ten aanzien van het (v)so. Dat uit zich
op verschillende manieren. Op leerlingniveau wordt door betrokkenen uit het vso van
verschillende samenwerkingsverbanden aangegeven dat men gefrustreerd raakt van
de continue discussies over de categoriebekostiging op leerlingniveau. De (v)soscholen geven aan geen passend onderwijs te kunnen bieden als de vergoeding niet in
lijn is met de zwaarte van de ondersteuningsbehoefte en dat het kind eronder lijdt als
de bekostiging niet aansluit op de ondersteuningsvraag (A, C, I). Op bestuurlijk niveau
57

zijn soms twijfels over de mate waarin het (v)so een gelijkwaardige gesprekspartner is.
In samenwerkingsverband G is de wens om meer vanuit een gezamenlijke opdracht
naar de rol en positie van het vso te kijken. Eén van de sleutelpersonen geeft aan dat
dit in meerdere samenwerkingsverbanden speelt. In samenwerkingsverband H is juist
direct vanaf de start van de verevening veel oog geweest voor de vso-besturen.
2. Gevoel van ‘money-driven’ beleid.
In een aantal samenwerkingsverbanden worden, naar idee van de (v)so-besturen,
beleidskeuzes gemaakt in de omgang met verevening die enkel financieel gestuurd
zijn (en dus niet gebaseerd op inhoud). Onder andere rondom afgiftes van
toelaatbaarheidsverklaringen en het principe van ‘verwijzer betaalt’. Dit leidt tot te
late verwijzingen volgens respondenten uit het (v)so (A, G, H, I). Daarnaast wordt
vanuit het (v)so aangegeven dat de ondersteuning aan leerlingen onder druk komt te
staan (categoriebekostiging die niet aansluit op de ondersteuningsbehoefte van het
kind) (samenwerkingsverband A, C, G, I) en klassen daardoor groter worden
(samenwerkingsverband I).
- Invloed van externe factoren: verzwaring van de problematiek, functioneren van de
jeugdhulp.
De impact van negatieve verevening voor het vso wordt verder vergroot door een
ervaren verzwaring van de problematiek, ook in het vso. In
samenwerkingsverbanden waar volgens betrokkenen sprake is van druk om
minder leerlingen naar zware zorg van de gemeente te krijgen (G, I) of van
wachtlijsten (B, C, G), neemt de druk op het (v)so en sbo toe.
- Invloed van interne factoren: keuzes in strategie (t.a.v. procedure (v)so) en de rol en
betrokkenheid van (v)so in strategie en beleid.

5.2.3 Impact op het niveau van de leerling
Op dit moment zijn er geen signalen dat leerlingen geen ondersteuning krijgen terwijl dat
wel nodig is. Wel zou de ondersteuning die wordt ingezet niet altijd het meest passend
zijn. Bovendien zijn er zorgen van betrokkenen over de ondersteuning in de toekomst.
Op andere terreinen ervaren betrokkenen nu al nadelige gevolgen van negatieve
verevening. De vraag is in hoeverre deze gevolgen (volledig) aan negatieve verevening
moeten worden toegeschreven. Een en ander lijkt soms meer van de context af te hangen
– het beleid van het samenwerkingsverband en een succesvolle uitvoering daarvan,
regionale kenmerken, etc.48 – dan van de verevening alleen. Toch worden hieronder de
ervaringen van de betrokkenen genoemd.

48 Mogelijk spelen hierin ook houdingen en verwachtingen van betrokkenen ten aanzien van passend
onderwijs een rol. Bijvoorbeeld ideeën over het niet meer mogen verwijzen van leerlingen naar het (v)so,
het idee dat alle leerlingen in een reguliere setting opgevangen moeten worden of een gevoel van
grenzeloosheid. Op basis van het onderzoek kunnen daar echter geen (harde) uitspraken over worden
gedaan.

58

Ten eerste leidt negatieve verevening er volgens betrokkenen toe dat leerlingen te laat
naar het (v)so worden verwezen. Er is een grote druk om leerlingen binnen het regulier
onderwijs te ondersteunen (zie eerder, hierin speelt bijvoorbeeld ook de keuze voor
‘verwijzer betaalt’ een rol) en diverse betrokkenen geven aan dat veel leerlingen hierdoor
uiteindelijk ‘meer beschadigd’ in het (v)so aankomen (samenwerkingsverband A, B, C, G).
Daarnaast wordt aangegeven dat er nauwelijks sprake is van terugstroom naar het regulier
onderwijs (samenwerkingsverband A, C, G); dit wordt door betrokkenen gekoppeld aan de
late instroom. Onderzoek van DUO laat echter zien dat landelijk geen sprake is van een
hogere instroomleeftijd in het (v)so.49 Meer preventief handelen zou beter zijn voor het
kind, maar dat staat door negatieve verevening en de daaraan gekoppelde strategieën
volgens betrokkenen steeds meer onder druk (samenwerkingsverband A, B, C, G, I).
Een ander gevolg dat genoemd is van de druk om leerlingen vaker en langer binnen het
regulier onderwijs te ondersteunen, is een negatieve ontwikkeling van het kind met een
ondersteuningsbehoefte (A, B, H, G). Dat uit zich bijvoorbeeld door afstroom op basis van
gedrag (samenwerkingsverband H) en geen bestendiging na uitstroom
(samenwerkingsverband G): ‘We hebben al de eerste leerlingen met een vmbo-b diploma
in het doelgroepregister50’ en ‘binnen cluster 3 zien we de groep die met diploma

uitstroomt groeien, maar ze kunnen nauwelijks iets. Cognitief redden ze zich, maar op het
mbo en hbo vallen ze meteen uit’. In samenwerkingsverband A is vooral de angst dat
onderwijsresultaten op de lange(re) termijn zullen dalen. ‘Straks zullen kinderen uit deze
regio op een lager niveau scoren ten opzichte van het landelijke niveau. Je doet de
kinderen tekort. Zonder verevening hadden we de doelen hoger kunnen stellen’.
Tegelijkertijd wijzen betrokkenen óók op het omgekeerde: leerlingen die nu regulier
onderwijs volgen die eerder waarschijnlijk naar het (v)so zouden zijn gegaan.
Ten tweede werkt negatieve verevening volgens betrokkenen (samenwerkingsverband A,
G, I) belemmerend voor leerlingen die op een andere manier leren of in de specifieke
ondersteuning van bepaalde doelgroepen (zoals thuiszitters). Door afnemende middelen
is er geen financiële ruimte voor innovatie of experimenten (zie eerder).
- Invloed van externe factoren: functioneren van de jeugdhulp. Het niet goed
functioneren van jeugdhulp (wachtlijsten, het ontbreken van bepaald aanbod en
discussies of druk om meer ondersteuningsvragen in het onderwijs op te pakken), leidt
volgens betrokkenen in samenwerkingsverband A, B, C, G en I ook tot een negatieve
ontwikkeling van de leerling.
- Invloed van interne factoren: keuzes in de strategie (bv. keuze voor verwijzer betaalt)

49 Borggreve, S., & De Lange, B. (2019). Trends in passend onderwijs 2011-2018. DUO Informatieproducten.
50 Het doelgroepregister is een landelijk register, waarin alle mensen staan die vallen onder de
banenafspraak (banen bedoeld voor mensen met een ziekte of handicap).

59

5.3 Ervaren impact in samenwerkingsverbanden met positieve verevening
De impact die samenwerkingsverbanden met positieve verevening ervaren is deels anders,
maar deels ook vergelijkbaar met samenwerkingsverbanden die met negatieve verevening
te maken hebben. Dat komt omdat de context – van interne en externe – factoren
gedeeltelijk vergelijkbaar is. Knelpunten in het functioneren van de jeugdhulp, het
lerarentekort, de verzwaring van problematiek en demografische ontwikkelingen (krimp)
zijn allemaal externe factoren die op vergelijkbare wijze ook spelen in individuele
samenwerkingsverbanden met positieve verevening. Hetzelfde geldt voor de mate waarin
de interne organisatie, werkwijze en samenwerking goed functioneert. De ervaren impact
van positieve verevening hangt af van deze factoren. Daarin verschillen
samenwerkingsverbanden met positieve verevening niet van samenwerkingsverbanden
met negatieve verevening.
Er zijn echter ook signalen dat samenwerkingsverbanden met positieve verevening deels
wel verschillen van samenwerkingsverbanden met negatieve verevening. Sleutelpersonen
die in de voorbereidende ronde van gesprekken zijn geïnterviewd benoemen verschillende
factoren. Het zijn factoren die deels ook een oorzaak lijken te zijn voor het feit dat het
samenwerkingsverband met positieve verevening te maken heeft, maar het betreft deels
ook factoren die ook nu nog een positieve bijdrage leveren aan de context waarin het
samenwerkingsverband opereert. De sleutelpersonen noemen onder andere:
- de ‘historische context’. In samenwerkingsverbanden die nu te maken hebben met een
grote negatieve verevening, is vanuit de historie vaak een groot aanbod in (v)so in de
regio aanwezig; een concentratie van voorzieningen. Omdat aanbod vaak ook vraag
schept, kan beperkt aanbod aan bepaalde voorzieningen ook de vraag ernaar kleiner
maken.
In samenwerkingsverband E is het aanbod so en sbo klein en het sbo is bovendien gevestigd aan de
rand van het samenwerkingsverband. Als gevolg hiervan worden van oudsher, maar ook nu nog, meer
leerlingen in regulier onderwijs opgevangen.

- de houding ten aanzien van speciale onderwijsvoorzieningen varieerde. Betrokkenen
spreken over de ‘tolerantie voor afwijkend gedrag’.
- gemeentelijke inzet op achterstandsgroepen heeft mogelijk een dempend effect op
verwijzingen naar het (v)so (gehad).
- regionale verschillen in de demografische samenstelling van de bevolking en
sociaaleconomische status. Er zijn concentratiegebieden waar veel inwoners met lage

60

SES woonachtig zijn.51 De vraag is in hoeverre die leiden tot een verschillende behoefte
aan speciaal onderwijs. In de redenering van de ECPO werd voor deze verschillen reeds
gecompenseerd in het onderwijsachterstandenbeleid en vormde deze verschillen om
die reden geen argument om niet tot verevening over te gaan.
Regionale verschillen in de onderzochte samenwerkingsverbanden
In de regio’s van samenwerkingsverbanden A, B, C en I wonen veel laagopgeleiden. Bij casus A heeft dat
zijn oorsprong onder meer in de komst van gastarbeiders in het verleden, en zijn er nu veel OostEuropeaanse migranten. Ook in de regio van casus C zijn in het verleden veel gastarbeiders komen wonen.
Het gevolg daarvan is dat veel leerlingen in de samenwerkingsverbanden (A, B, C, I) te maken hebben met
armoede, er sprake is van veel gezinsproblematiek, laaggeletterdheid en achterstanden. In de andere
samenwerkingsverbanden (met positieve verevening en de andere samenwerkingsverbanden met
negatieve verevening) spelen deze factoren geen grote rol. Door betrokkenen van samenwerkingsverband
L (met grote positieve verevening) wordt aangegeven dat er juist minder sprake is van problematiek. Er is
een grote toestroom van welgestelde gezinnen uit de naburige grote stad.

5.3.1 Impact op het niveau van het samenwerkingsverband en de scholen
Impact op ervaren mogelijkheden
Het algemene beeld bij samenwerkingsverbanden met positieve verevening is dat de extra
middelen ‘het makkelijker maken’. Het samenwerkingsverband en de deelnemende
schoolbesturen hebben de financiële ruimte om een impuls te geven aan de uitvoering van
passend onderwijs. Zeker in samenwerkingsverbanden met een grote positieve
verevening (zoals die in dit onderzoek) kan de inhoud volledig leidend zijn, omdat er over
het algemeen weinig financiële beperkingen zijn. Er is ruimte om innovatieprojecten op te
pakken of nieuwe doelgroepen te bedienen (zie hoofdstuk 3).
Die ruimte wordt op de scholen ook ervaren, hoewel dat niet altijd direct aan positieve
verevening wordt gekoppeld. De manieren waarop die ruimte wordt ervaren verschillen en
hangen af van de keuzes die door het samenwerkingsverband zijn gemaakt in het
ondersteuningsplan:
- Ruimte voor professionalisering en het verhogen van het niveau van de
basisondersteuning, omdat het bedrag per leerling is gestegen
(samenwerkingsverband F, K, J).
- Ervaren steun vanuit het samenwerkingsverband dat financieel kan bijspringen voor
bepaalde scholen (kleine scholen, scholen met veel leerlingen met een extra
ondersteuningsbehoefte) (samenwerkingsverband F, J).
- Extra keuzes kunnen maken met betrekking tot de inrichting van de zorgstructuur
(meer formatie en/of bredere expertise), in de aanvraag van arrangementen en/of de
inhuur van expertise vanwege de extra middelen (samenwerkingsverband D, K, J) of

51 Eimers, T., Kennis, R., & Voncken, E. (2016). Naar een nieuwe bekostigingssystematiek voor lwoo en
praktijkonderwijs. Nijmegen: KBA Nijmegen.

61

ruimte voor nieuwe ideeën (samenwerkingsverband L). Hierdoor is het mogelijk om
meer maatwerk te creëren.
Hoe groot de ervaren extra ruimte is verschilt en hangt af van verschillende interne en
externe factoren:
- De omvang van de school of het bestuur. Kleine scholen kost het meer moeite om een
goed ondersteuningsaanbod neer te zetten (F, J, L);
- De verdeling van de extra middelen over de besturen. Dit hangt samen met de
vertegenwoordiging van besturen in het samenwerkingsverband (zie eerder). Door
ondersteuningscoördinatoren van samenwerkingsverband L wordt aangegeven dat zij
het idee hebben dat de grote schoolbesturen een deel van de middelen ‘handig

onderling heeft verdeeld’. ‘Twee grote schoolbesturen zitten dicht bij het vuur en zijn
met allerlei initiatieven gekomen. Daardoor zijn grote verschillen ontstaan in de
ondersteuning tussen de schoolbesturen en scholen’.
- De mate waarin de extra middelen vanuit de positieve verevening rechtstreeks naar de
scholen worden doorgezet, of ook worden ingezet voor bovenschools aanbod,
bovenschoolse expertise of de organisatie van het samenwerkingsverband. Zo geven
betrokkenen van samenwerkingsverband L aan dat slechts een kwart van de extra
middelen wordt ingezet voor een hoger bedrag per leerling. Betrokkenen geven aan dat
zij als gevolg daarvan binnen de scholen zelf beperkt effect merken van de positieve
verevening.
- De invloed van andere financiële factoren. Zo heeft in samenwerkingsverband J een
‘bezuiniging’ plaatsgevonden op de groei van de deelname lwoo na 2012. De scholen
merkten daardoor in de beginjaren niks van de positieve verevening. ‘Maar we komen
ook niks tekort’. In samenwerkingsverband D is het bedrag aan achterstandsmiddelen
flink gedaald. De positieve verevening is daardoor minder goed voelbaar op de scholen.
In samenwerkingsverband E lag de deelname aan het sbo altijd al onder de 2 procent.
De scholen in dit samenwerkingsverband kregen al extra middelen om ib’ers en
remedial teachers aan te stellen. Positieve verevening is daardoor minder duidelijk
merkbaar.
- De groei van het vso of s(b)o. Dat is bijvoorbeeld in samenwerkingsverband D aan de
orde, waardoor er minder middelen beschikbaar zijn voor de scholen voor het
versterken van de basisondersteuning.
- In samenwerkingsverband J en K wordt aangegeven dat de extra middelen nodig zijn
vanwege groei van het aantal leerlingen met problematiek.
- Het lerarentekort (samenwerkingsverband D, F) zet de kwaliteit van onderwijs en
ondersteuning onder druk, omdat er geen tijd is om nieuwe docenten in te werken, er
veel wisselingen zijn tussen teams en men niet goed kan selecteren op kwaliteit. De
zorgstructuur op scholen komt hierdoor onder druk te staan, of men uit zorgen over
dat investeringen in de zorgstructuur soms geen duurzame effecten hebben.
- Knelpunten in de jeugdhulp werken belemmerd in de ondersteuning. Hoewel zorg
soms voorliggend is, zetten sommige scholen eigen middelen in (F), omdat de positieve
62

verevening dat toelaat. Dit verkleint wel de positieve impact die de verevening heeft.
De scheiding van onderwijs- en zorggelden wordt belemmerend ervaren
(samenwerkingsverband D, F).

Impact op de (bestuurlijke) samenwerking
De bestuurders van de betrokken samenwerkingsverbanden noemen de bestuurlijke
samenwerking goed. Positieve verevening lijkt positief te kunnen bijdragen aan de
samenwerking, in de zin dat er minder sprake hoeft te zijn van concurrentie
(samenwerkingsverband L). Het samen dragen van de verantwoordelijkheid gaat
makkelijker als er voldoende middelen zijn (samenwerkingsverband K). In
samenwerkingsverband L wordt aangegeven dat er door positieve verevening sprake is
van constructief overleg tussen de besturen en dat dat bij negatieve verevening anders
had kunnen zijn.

5.3.2 Impact op het niveau van de leerling
Positieve verevening leidt niet per definitie tot een hoger ondersteuningsniveau. Daarvoor
is het bereiken van dat doel te sterk afhankelijk van andere factoren.
In de meeste samenwerkingsverbanden met positieve verevening wordt – net als in de
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening – aangegeven dat het niveau van de
(basis)ondersteuning is verhoogd (o.a. D, F, J, K) en dat meer leerlingen dan voorheen in
een reguliere setting bediend kunnen worden (samenwerkingsverband D, J). Toch ligt de
lat in een aantal samenwerkingsverbanden hoger dan het niveau zoals dat nu gerealiseerd
wordt. Zo wordt door betrokkenen binnen samenwerkingsverband D aangegeven dat ‘er
op scholen nog een verandering in de mindset nodig is’. In verschillende
samenwerkingsverbanden zijn er ook nog (grote) verschillen tussen scholen in de mate
waarin de basisondersteuning gerealiseerd wordt (o.a. K, J). Bovendien geven
betrokkenen aan dat kinderen te laat doorstromen naar het s(b)o en daar ‘beschadigd’
aankomen (o.a. samenwerkingsverband F). Het maakt duidelijk dat positieve verevening
in potentie de ruimte biedt om nieuwe vormen van ondersteuning op te zetten en het
niveau van de ondersteuning te verhogen, maar dat de mate waarin dit lukt afhankelijk is
van andere (interne en externe) factoren.
- Invloed van externe factoren: Lerarentekort (belemmert o.a. in samenwerkingsverband
D en F), functioneren van de jeugdhulp (belemmert in samenwerkingsverband D en F),
verzwaring van de problematiek (D, E).
- Invloed van interne factoren: mate waarin concrete doelstellingen zijn geformuleerd
om het niveau van de basisondersteuning te verhogen, mate waarin dat gemonitord en
bijgestuurd wordt, verantwoordingscultuur.
Een aantal samenwerkingsverbanden benoemt ook een risico van positieve verevening in
het realiseren van passende ondersteuning. Het gevaar is dat het samenwerkingsverband

63

juist door de financiële situatie financieel inspringt voor zaken waar eigenlijk de gemeente
voor verantwoordelijk is (samenwerkingsverband E, F).

5.4 Impact van negatieve en positieve verevening vergeleken
In de voorgaande twee paragrafen is de impact beschreven die verevening volgens
betrokkenen uit de onderzochte samenwerkingsverbanden heeft op het
samenwerkingsverband, de scholen en de leerlingen. De belangrijkste uitkomst is dat het
heel moeilijk is om te spreken over ‘DE’ impact die verevening – positief of negatief – heeft.
Daarvoor is de invloed van verschillende andere interne en externe contextfactoren te
groot. Die verschillende contextfactoren spelen zowel in samenwerkingsverbanden met
negatieve verevening als in samenwerkingsverbanden met positieve verevening, maar niet
in dezelfde mate en op dezelfde manieren.
Een vergelijking tussen samenwerkingsverbanden met negatieve en positieve verevening
laat het volgende zien.

Op niveau van het samenwerkingsverband
- Een overeenkomst is dat zowel in een aantal samenwerkingsverbanden met negatieve
verevening als in een aantal samenwerkingsverbanden met positieve verevening door
bestuurders is aangegeven dat verevening de samenwerking heeft bevorderd. Bij
negatieve verevening vanuit een gedeeld urgentiegevoel en bij positieve verevening
door weinig concurrentie als gevolg van de financiële ruimte bij de schoolbesturen. De
redenering gaat dus twee kanten op. Andere factoren, zoals de bestuurlijke
verhoudingen, de historische samenwerkingsrelaties en de rol en het mandaat van de
directeur van het samenwerkingsverband lijken daarom ook een grote rol te spelen.
- Een overeenkomst is dat beide groepen het ondersteuningsaanbod in het regulier
onderwijs proberen te vergroten, bijvoorbeeld door de ontwikkeling van nieuwe
tussenvoorzieningen en arrangementen. Negatieve verevening was volgens
betrokkenen een belangrijke oorzaak, omdat men de noodzaak voelde om meer
leerlingen in een reguliere setting op te vangen. Bij positieve verevening is het doel ook
vaak om zo veel mogelijk leerlingen in een reguliere school te ondersteunen en is
vanuit die visie geïnvesteerd in nieuwe voorzieningen of arrangementen. Door deze
samenwerkingsverbanden worden innovatieprojecten opgepakt of wordt
ondersteuningsaanbod voor nieuwe doelgroepen ontwikkeld met de extra middelen.
Het verschil is dat samenwerkingsverbanden met negatieve verevening aangeven geen
extra investeringen kunnen doen in het opzetten of ontwikkelingen van bepaalde
voorzieningen. Aanbod voor bepaalde doelgroepen (zoals thuiszitters) wordt even
belangrijk gevonden, maar er is minder of geen financiële ruimte om daar een apart of
uitgebreid aanbod voor te creëren betaald door het samenwerkingsverband. Bij
samenwerkingsverbanden met positieve verevening kan juist een financiële impuls
worden gegeven aan passend onderwijs.

64

Op schoolniveau
- Een overeenkomst is dat beide groepen een stijging in het niveau van de
(basis)ondersteuning ervaren. Negatieve verevening heeft volgens de betrokkenen
vaak als een ‘katalysator’ gewerkt in de ontwikkeling van initiatieven, bij positieve
verevening is er de financiële ruimte om te investeren in de (basis)ondersteuning. In
beide groepen is het niveau van de basisondersteuning vaak nog niet op het gewenste
niveau. De sleutelpersonen benoemen hierin de rol die het samenwerkingsverband
heeft/neemt in het formuleren van concrete doelstellingen, het monitoren en
verantwoorden (interne contextfactor).
Het verschil is dat samenwerkingsverbanden met negatieve verevening aangeven geen
extra investeringen te kunnen doen in het verhogen van de (basis)ondersteuning. Bij
samenwerkingsverbanden met positieve verevening kan juist een financiële impuls
worden gegeven aan passend onderwijs. Daarnaast benoemen
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening het risico voor het in stand
houden van de zorgstructuur op de langere termijn, omdat de deelname aan het (v)so
niet in dezelfde mate mee daalt met het lagere budget. Hier lijken externe factoren –
een stapeling daarvan – en interne factoren echter een grotere rol in te spelen dan de
verevening alleen.
- Een (andere) overeenkomst is dat zowel in samenwerkingsverbanden met negatieve
verevening als in samenwerkingsverbanden met positieve verevening is aangegeven
dat het kleine scholen meer moeite kost om een goed ondersteuningsaanbod neer te
zetten en dat deze scholen (gaan) achterlopen op grotere scholen in het
samenwerkingsverband. Verevening lijkt hier dus geen rol in te spelen. Mogelijk speelt
wel een rol dat sinds de invoering van passend onderwijs de middelen anders worden
verdeeld (geen landelijke indicatiestelling, maar verdeling door het
samenwerkingsverband) en spelen de keuzes in het verdeelmodel van het
samenwerkingsverband een rol. Een verschil is dat in een aantal
samenwerkingsverbanden met positieve verevening is aangegeven dat het
samenwerkingsverband financieel kan bijspringen voor bepaalde scholen, waaronder
kleine scholen.
- Werkdruk is een breed ervaren probleem in het onderwijs. Een verschil is dat
betrokkenen in samenwerkingsverbanden met negatieve verevening dit ook koppelen
aan de negatieve verevening; die vergroot de werkdruk nog verder volgens hen. Deels
lijken hier keuzes van het samenwerkingsverband in de omgang met verevening een rol
in te spelen, zoals de keuze voor ‘verwijzer betaalt’, en kan een dalend bedrag per
leerling van invloed zijn. Tegelijkertijd vormen de middelen vanuit het
samenwerkingsverband voor de scholen maar een klein deel van het totale budget en
ervaren ook betrokkenen vanuit samenwerkingsverbanden met positieve verevening
een toename in de werkdruk. Daarom lijken externe factoren, zoals knelpunten in de
samenwerking met jeugdhulp en een ervaren toename in de problematiek van
leerlingen – die breed gevoeld worden – een grotere rol te spelen dan negatieve
verevening alleen.
65

- Een verschil is het gevoel van een aantal betrokkenen in samenwerkingsverbanden met
negatieve verevening dat het beleid in meer of mindere mate financieel gedreven is. Dit
leeft (ook) sterk bij de vso-besturen in deze samenwerkingsverbanden. Keuzes zoals
het beperken van de duur van een tlv, de keuze om de verwijzende school voor een tlv
te laten betalen en de afgifte van lagere categoriebekostiging zouden volgens hen
vooral money-driven zijn en de inhoud secundair (hoewel verschillende betrokkenen
binnen een samenwerkingsverband hierover ook wel van mening verschillen). In
samenwerkingsverbanden met positieve verevening komen deze geluiden niet terug en
spreken betrokkenen eerder over de financiële ruimte die positieve verevening biedt
om de inhoud leidend te laten zijn.
- Een verschil is de negatieve impact die lagere categoriebekostiging heeft op de
mogelijkheden om passend onderwijs te bieden door (v)so-scholen in
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening. Dat is in de onderzochte
samenwerkingsverbanden met positieve verevening niet genoemd. In bepaalde
samenwerkingsverbanden is inderdaad sprake van een verschuiving naar de lagere
bekostigingscategorieën. Landelijk is er echter geen (vso) of alleen een zwak (so)
verband tussen verevening en verschuivingen in de categoriebekostiging.

Op leerlingniveau
- Een overeenkomst tussen samenwerkingsverbanden is de positieve impact die
verevening (positief of negatief) zou hebben op het aantal leerlingen dat in een
reguliere setting onderwijs volgt en ondersteuning krijgt. Omdat het in beide groepen is
genoemd lijkt verevening hier geen rol in te spelen. Eerder is het de (in bijna elk
samenwerkingsverband geformuleerde) visie van ‘regulier, tenzij’ en het als gevolg
daarvan grotere bewustzijn van betrokkenen binnen de scholen om ondersteuning in
een reguliere setting te bieden. Overigens neemt het aantal leerlingen in het so en vso
weer toe (zie hoofdstuk 4). Of er daadwerkelijk meer leerlingen in een reguliere setting
ondersteund kunnen worden is daarom de vraag. Het hangt af van de vraag in hoeverre
echt sprake is van (de breed ervaren) verzwaring van de problematiek bij leerlingen.
- Tegenovergesteld aan het voorgaande punt noemen betrokkenen uit het (v)so in
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening de impact van negatieve
verevening op te late verwijzingen naar het (v)so. Leerlingen zouden als gevolg daarvan
meer beschadigd aankomen in het (v)so dan als eerder was gehandeld. Dit koppelen
betrokkenen weer aan een zeer beperkte terugstroom vanuit het (v)so naar het regulier
onderwijs. De overeenkomst is dat dit ook in een van de samenwerkingsverbanden met
positieve verevening is genoemd als knelpunt. De invloed van verevening hierop is dus
twijfelachtig. Dit wordt nog versterkt door het feit dat landelijk geen stijging in de
instroomleeftijd in het so en vso zichtbaar is.
- Tot slot hebben betrokkenen uit samenwerkingsverbanden met negatieve verevening
het over de risico’s van verevening voor de (negatieve) ontwikkeling van leerlingen op
de lange termijn. Dit is in de samenwerkingsverbanden met positieve verevening niet
genoemd. Het is zeer onwaarschijnlijk dat, áls dit gevolg al optreedt (daar is nu in ieder
66

geval nog geen sprake van), negatieve verevening de enige of grootste oorzaak hiervan
is. Ook andere factoren, zoals het niet goed functioneren van de jeugdhulp en het
lerarentekort zijn hierop van invloed.
Bovenstaande vergelijking maakt duidelijk dat veel van de ervaren gevolgen in
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening, niet aan negatieve verevening
(alleen) zijn toe te wijzen. Hetzelfde geldt voor positieve verevening. De ervaren impact in
is ook daar afhankelijk van andere (interne en externe) factoren.
Negatieve verevening is een belemmerende factor in een context waar vaak ook andere
knelpunten worden ervaren. Dat kan het lastiger maken om passend onderwijs te
realiseren. Tegelijkertijd kunnen eerder genoemde interne factoren een groot verschil
maken in hoe met negatieve verevening wordt omgegaan.

67

6. Samenvattende conclusies
In de vorige hoofdstukken is uitgebreid ingegaan op de manieren waarop
samenwerkingsverbanden met grote negatieve en met grote positieve verevening omgaan
met verevening, of en hoe deze keuzes verband houden met de ontwikkeling in de
deelname van leerlingen in het (v)so en de impact die verevening – negatief of positief –
heeft op het samenwerkingsverband, (medewerkers in de) scholen en leerlingen. In het
beantwoorden van deze vragen is ook de grotere context meegenomen: interne en externe
factoren die (ook) van invloed zijn op de keuzes en het handelen van
samenwerkingsverbanden en scholen. Dit hoofdstuk sluit af met de belangrijkste
conclusies.

Focus in het onderzoek
Voor de meeste samenwerkingsverbanden zijn de gevolgen van verevening beperkt; het
zijn samenwerkingsverbanden waar het budget voor zware ondersteuning in beperkte
mate stijgt of daalt. In een kleinere groep samenwerkingsverbanden zijn de financiële
gevolgen groter; zij hebben met grote negatieve of grote positieve verevening te maken.
Naar die samenwerkingsverbanden is in dit onderzoek gekeken.

6.1 Sturing op verevening
De eerste onderzoeksvraag was of verevening – positief of negatief – impact heeft op het
beleid en de werkwijze van samenwerkingsverbanden. Voor samenwerkingsverbanden
met negatieve verevening laat het onderzoek duidelijk zien dat zij sturen op negatieve
verevening. Ze hebben beleid aangepast en aanpakken ontwikkeld. Het onderzoek geeft
geen signalen dat er samenwerkingsverbanden zijn die passief of zeer afwachtend zijn
omgegaan met negatieve verevening. Wel is er variatie in hoeverre er sprake is van een
onderliggende visie en een beleidsrijke aanpak. Ook verschillen samenwerkingsverbanden
in de mate waarin partijen (bestuur-schooldirecties-ondersteuningscoördinatoren/ib’ers)
daarin betrokken zijn en de snelheid waarin samenwerkingsverbanden (voortvarend) aan
de slag zijn gegaan.
Óók samenwerkingsverbanden met positieve verevening sturen op het groeiende budget.
Op diverse manieren wordt door hen inhoud gegeven aan de invulling van passend
onderwijs en de groeiende financiële mogelijkheden worden daarin benut. Er zijn geen
signalen dat middelen ondoelmatig worden besteed. Wel zijn er net als tussen
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening verschillen in de mate waarin in
gezamenlijkheid op een beleidsrijke manier inhoud wordt gegeven aan het beleid en de
aanpakken. De samenwerkingsverbanden met positieve verevening in het onderzoek

68

hebben allemaal een vrij beleidsrijke aanpak. Mogelijk speelt de selectie van
samenwerkingsverbanden met positieve verevening hierin een rol.52

6.2 Doelstelling
De manieren waarop de samenwerkingsverbanden met negatieve verevening sturen op
het krimpende budget en de samenwerkingsverbanden met positieve verevening omgaan
met het verruimde budget zijn gedeeltelijk overlappend en deels ook verschillend.
De belangrijkste doelstelling / onderliggende visie is bij alle samenwerkingsverbanden
vergelijkbaar. Allen streven naar zo thuisnabij onderwijs als mogelijk. Het verschil is dat
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening over het algemeen streven naar een
daling in de deelname (v)so – meer of minder expliciet geformuleerd. Dat is niet zichtbaar
bij de samenwerkingsverbanden met positieve verevening.

6.3 Strategieën
Zoals gezegd handelen samenwerkingsverbanden naar de verevening (positief of
negatief). De inhoudelijke keuzes die samenwerkingsverbanden maken in de omgang met
verevening, verschillen deels niet en deels wel tussen zij die met negatieve verevening en
zij die met positieve verevening te maken hebben. Hieronder worden de belangrijkste
manieren genoemd waarop samenwerkingsverbanden sturen op/omgaan met verevening.

Visie en verdeelmodel
De keuzes van samenwerkingsverbanden in de aanpak van verevening wisselen en zijn
afhankelijk van de visie en het verdeelmodel van het samenwerkingsverband. Er zijn
samenwerkingsverbanden waar bijna alle middelen naar de scholen gaan en
samenwerkingsverbanden waarin meer ruimte is voor arrangementen en de inzet van
bovenschoolse expertise. Het verdeelmodel bepaalt dus de aanpak en niet andersom.

Inhoudelijke beleidskeuzes met betrekking tot basis- extra en zware ondersteuning
Beide groepen zetten in op het versterken van de ondersteuning binnen het regulier
onderwijs. Dat sluit aan op de gedeelde doelstelling om zoveel mogelijk leerlingen in het
regulier onderwijs te willen bedienen. In de inhoudelijke uitwerking ligt de focus in het vo
meer dan in het po op het groepsgewijs ondersteunen van leerlingen in een reguliere
setting (in speciale klassen), naast ondersteuning door middel van arrangementen. In het
po wordt meer met individuele arrangementen en bovenschoolse expertise gewerkt. De
rol van het so en het sbo verschilt.

52 Zoals in de inleiding is aangegeven, kostte het moeite om voldoende samenwerkingsverbanden met
positieve verevening in het onderzoek te betrekken. Er kon niet geselecteerd worden op de
spreidingscriteria. Het is niet ondenkbaar dat vooral samenwerkingsverbanden waar sprake is van een
gezamenlijke en beleidsrijke aanpak bereid waren om mee te werken aan het onderzoek (en dat er geen
bereidheid was bij samenwerkingsverbanden waar de onderlinge verhoudingen minder goed zijn).

69

In de manier waarop financieel uitwerking wordt gegeven aan het versterken van de
ondersteuning in het regulier onderwijs zijn verschillen53: in samenwerkingsverbanden
met positieve verevening is vaak sprake van een stijging van het bedrag per leerling voor
het versterken van de basisondersteuning. Ook wordt vaker nieuw aanbod
(arrangementen, bovenschools aanbod, tussenvoorziening) ontwikkeld voor bepaalde
doelgroepen of zijn middelen beschikbaar voor de innovatie van passend onderwijs. De
financiële ruimte van samenwerkingsverbanden met positieve verevening is groter en
biedt ruimte om hier meer middelen voor in te zetten in vergelijking met
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening, waar evenveel belang wordt
gehecht aan het versterken van de (basis)ondersteuning en het bedienen van bepaalde
doelgroepen zoals thuiszitters, maar waar de financiële ruimte om daar uitgebreid in te
investeren beperkter is (en met name ook wordt, omdat de middelen in de eerste jaren
nog niet zo sterk daalden).

Beleid en procedure voor toelating tot het (v)so
Op andere vlakken zijn er wel verschillen. Zo zijn in een deel van de
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening (en niet in samenwerkingsverbanden
met positieve verevening) de procedures voor toelating tot (v)so of afgifte van tlv’s
aangepast. De financiële context – die van negatieve verevening – speelde hier een rol in,
hoewel op samenwerkingsverbandniveau wordt aangegeven dat deze keuzes ook vanuit
het oogpunt van zorgvuldigheid zijn gemaakt. Daar wordt door betrokkenen van het (v)so
vaak anders over gedacht. Zij spreken over ‘money-driven’ in plaats van inhoud gestuurd
beleid. In een aantal samenwerkingsverbanden zijn ook veranderingen in de
categoriebekostiging van het (v)so, maar landelijk is er geen verband met verevening.

Meer of minder centrale taken en capaciteit op niveau van het samenwerkingsverband
Een tweede verschil is de bewuste keuze voor een compacte ondersteuningsorganisatie in
een aantal samenwerkingsverbanden met negatieve verevening als middel om de kosten
te drukken. Deels hangen deze keuzes ook samen met de visie van de schoolbesturen op
de rol van het samenwerkingsverband en het verdeelmodel. Ook in een aantal
samenwerkingsverbanden met positieve verevening is er weinig centrale capaciteit op
samenwerkingsverbandniveau. Deels echter wordt het benoemd als keuze die voortvloeit
uit negatieve verevening.

Opbouwen versus inzetten van reserves
Een derde verschil tussen samenwerkingsverbanden met negatieve en positieve
verevening betreft de opbouw en inzet van reserves. In diverse samenwerkingsverbanden
met negatieve verevening worden reserves ingezet om de gevolgen van negatieve
verevening te verzachten. In een aantal samenwerkingsverbanden met positieve

53 los van keuzes die afhankelijk zijn van het verdeelmodel en de visie van het samenwerkingsverband

70

verevening is sprake van oplopende reserves. Die worden deels ook ingezet om extra
investeringen te doen in passend onderwijs.

Strategieën in samenhang
Samenwerkingsverbanden zetten de hierboven genoemde strategieën gecombineerd in.
Dat betekent voor samenwerkingsverbanden met negatieve verevening dat inhoudelijke,
procedurele en financiële (bezuinigen, inzet reserves) keuzes in samenhang worden
ingezet. In samenwerkingsverbanden met positieve verevening ligt de focus vaker volledig
op de inhoud, omdat het financiële kader minder belemmert.
De combinatie van strategieën maakt het heel moeilijk om de effecten van strategieën te
beoordelen, ook voor de partijen zelf. De resultaten zijn bovendien sterk afhankelijk van
de snelheid in en kwaliteit van de uitvoering.

6.4 Ontwikkeling in de deelname (v)so
Het is lastig om te beoordelen of en in welke mate samenwerkingsverbanden slagen in het
versterken van de (basis)ondersteuning in het regulier onderwijs. Wèl kan de ontwikkeling
in de deelname van het (v)so daar een indicatie voor geven. De meeste
samenwerkingsverbanden met grote negatieve verevening in het onderzoek hebben ook
tot doel om de deelname (v)so te laten dalen, vanuit het perspectief van
kostenbeheersing. Het realiseren van minder verwijzingen naar het (v)so is echter geen
landelijke doelstelling of opdracht van passend onderwijs.

Relatie tussen verevening en deelname (v)so
In zowel het so als in het vso is sprake van een toename van het aantal leerlingen. Hoewel
de ontwikkeling voor so en vso verschilt, ligt het deelnamepercentage in beide gevallen
boven het niveau van 2011 (het jaar waarop de verevening gebaseerd is en de middelen
gemaximeerd zijn).
De gedachte achter verevening was dat op landelijk niveau de spreiding tussen
samenwerkingsverbanden in de deelname (v)so kleiner zou moeten worden;
samenwerkingsverbanden zouden naar het landelijk gemiddelde toe bewegen. In het
primair onderwijs is daarvan nauwelijks sprake. Het verband met de mate van verevening
is zwak. In het voortgezet onderwijs is de spreiding wèl afgenomen (middelmatig sterk
verband). Desondanks blijven de verschillen tussen samenwerkingsverbanden met
positieve en negatieve verevening nog goed zichtbaar. Samenwerkingsverbanden met
negatieve verevening hebben gemiddeld genomen nog altijd een bovengemiddeld hogere
deelname van (v)so-leerlingen en omgekeerd. Dit betekent dat de lagere kosten voor het
(v)so als gevolg van een daling in het aandeel (v)so-leerlingen (nog) niet opwegen tegen
het lagere budget als gevolg van verevening. Op individueel niveau zijn overigens grote
verschillen aanwezig en zijn er samenwerkingsverbanden waar de ontwikkeling in de
deelname (v)so tegengesteld is aan de verwachting.

71

Veranderingen in de categoriebekostiging (v)so
Binnen het primair onderwijs (so) is tussen 2011 en 2014 en tussen 2014 en 2019 overall
een afname van het aandeel leerlingen in de hoogste categorie 3 en een toename van
leerlingen met bekostigingscategorie 2. Op het niveau van de samenwerkingsverbanden is
er (alleen) voor de periode 2014-2019 een significante, maar zwakke samenhang tussen
verevening en ontwikkelingen in het relatieve aandeel leerlingen in categorie 3. In het
voortgezet onderwijs (vso) is geen significant verband tussen verevening en de
ontwikkeling in het relatieve aandeel van de verschillende bekostigingscategorieën.

6.5 Impact
Vaststellen van impact van verevening
De tweede onderzoeksvraag is of de verevening (of het door het samenwerkingsverband
gekozen beleid als gevolg van de verevening) impact heeft op schoolniveau.
Het vaststellen van de impact van positieve of negatieve verevening is complex, omdat
naast verevening diverse interne en externe factoren een rol spelen in hoe betrokkenen
passend onderwijs ervaren. De bredere context is zeer bepalend. Die verschillende
contextfactoren spelen zowel een rol in samenwerkingsverbanden met negatieve
verevening als in samenwerkingsverbanden met positieve verevening, maar wel in andere
mate en op andere wijze.
Betrokkenen uit samenwerkingsverbanden met negatieve verevening ervaren meer
negatieve gevolgen van verevening dan positieve gevolgen. Dat geldt met name bij de
impact die verevening heeft op schoolniveau. Door de samenloop van verevening met
andere factoren (zoals krimp, een ervaren verzwaring van de problematiek, knelpunten in
het functioneren van de jeugdhulp) blijkt de precieze invloed van verevening vaak moeilijk
vast te stellen; veel van de genoemde gevolgen kunnen in ieder geval niet volledig aan
negatieve verevening worden toegeschreven. Betrokkenen kunnen deze invloed van
verschillende factoren echter niet altijd goed van elkaar scheiden.

Impact op de bestuurlijke samenwerking
Verevening lijkt geen verband te houden met de ontwikkeling in de bestuurlijke
samenwerking. Zowel in een aantal samenwerkingsverbanden met positieve verevening
als met negatieve verevening is benoemd dat verevening een impuls aan de
samenwerking heeft gegeven, vanuit verschillende redeneringen (weinig concurrentie
versus urgentiegevoel). Andere, met name interne factoren, lijken een grotere rol te
spelen.

Impact op het ondersteuningsaanbod
Zowel samenwerkingsverbanden met negatieve verevening als met positieve verevening
hebben, vanuit de visie om zo veel mogelijk leerlingen in het regulier onderwijs te
ondersteunen, ingezet op het vergroten van het ondersteuningsaanbod. In dat opzicht
72

speelt verevening geen rol. In de financiële uitwerking is verevening echter wel van
invloed. De extra investeringen die volgens betrokkenen nodig zijn in de ontwikkeling van
nieuwe vormen van ondersteuning/nieuwe voorzieningen zijn in
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening veel moeilijker te maken omdat de
financiële ruimte daarvoor ontbreekt. In de samenwerkingsverbanden met positieve
verevening vormen de financiën geen belemmering.

Impact op niveau van de basisondersteuning
Verevening lijkt geen grote directe rol te spelen in de ontwikkeling van het niveau van de
basisondersteuning. In beide groepen samenwerkingsverbanden geven betrokkenen aan
dat het niveau van de (basis)ondersteuning in de loop van de jaren is toegenomen.
Respondenten uit scholen met negatieve verevening benoemen de impact van negatieve
verevening als motor voor het in gang zetten van verandering, betrokkenen uit scholen
met positieve verevening noemen de financiële ruimte om investeringen te doen. In beide
groepen ligt het gerealiseerde niveau vaak nog niet op het gewenste niveau (grote
verschillen tussen en binnen scholen). Hierin lijken interne factoren (monitoring en
verantwoording) van belang te zijn. Op de langere termijn benoemen betrokkenen uit
samenwerkingsverbanden met negatieve verevening risico’s voor het in stand houden van
de zorgstructuur. Deze zorgen zijn niet toetsbaar en in ieder geval spelen hier naast
verevening ook andere interne en externe factoren een rol in.

Impact voor scholen voor (v)so
Betrokkenen uit (v)so-scholen in samenwerkingsverbanden met negatieve verevening
hebben het gevoel dat negatieve verevening tot financieel gedreven keuzes op
samenwerkingsverbandniveau leiden die nadelig zijn voor het (v)so: kortdurende tlv’s, te
lage bekostigingscategorieën en leerlingen die te laat naar het (v)so worden
doorverwezen. Veel van die signalen zijn niet in de samenwerkingsverbanden met
positieve verevening naar voren gekomen (behalve leerlingen die te laat naar het (v)so
worden doorverwezen). In de samenwerkingsverbanden waar betrokkenen dit hebben
benoemd, is inderdaad vaak sprake van een verschuiving naar lagere
bekostigingscategorieën. Landelijk is echter geen (vso) of alleen een zwak (so) verband
met verevening. Ook is landelijk geen sprake van een stijging in de instroomleeftijd in het
so en vso.

Impact op docenten en het ondersteuningsteam
Negatieve verevening wordt door betrokkenen uit deze samenwerkingsverbanden
gekoppeld aan een toename van de werkdruk – als een extra werkdruk verhogende factor
bovenop de al bestaande werkdruk. De middelen die scholen vanuit het
samenwerkingsverband ontvangen vormen echter maar een klein deel van het totale
budget. Externe factoren (jeugdhulp die nog niet goed functioneert, verzwaring van
problematiek) lijken om die reden een grotere rol te spelen. Daarnaast lijken ook

73

strategieën van het samenwerkingsverband in de omgang met verevening van invloed te
zijn (zoals de keuze voor ‘verwijzer betaalt’). Dat zijn echter keuzes die
samenwerkingsverbanden maken (interne factoren) en is dus niet een gevolg van
verevening zelf.

Impact voor leerlingen
Een positief effect van verevening is volgens betrokkenen dat meer leerlingen in een
reguliere setting worden ondersteund. Het is echter zowel door betrokkenen in
samenwerkingsverbanden met negatieve als met positieve verevening genoemd.
Belangrijker dan verevening lijkt daarom de visie van het samenwerkingsverband te zijn
en de invoering van passend onderwijs zelf. Sinds enige jaren neemt het aantal leerlingen
in het so/vso weer toe. Dit roept de vraag op in hoeverre überhaupt meer leerlingen
regulier ondersteund kunnen worden.
Een negatief effect is volgens betrokkenen uit samenwerkingsverbanden met negatieve
verevening het risico voor de ontwikkeling van leerlingen op de lange termijn. Deze
voorspelling is echter niet toetsbaar en op dit moment zijn er geen signalen dat leerlingen
in samenwerkingsverbanden met negatieve verevening zich anders ontwikkelen. In ieder
geval zal negatieve verevening hier nooit alleen een factor in zijn. De externe context
(functioneren van de jeugdhulp, lerarentekort, etc.) speelt hier ook een rol in.

Samenvattend
Veel van de ervaren gevolgen in samenwerkingsverbanden met negatieve verevening zijn
niet aan negatieve verevening (alleen) toe te wijzen. Ze worden in bepaalde mate of in
bepaalde manieren ook ervaren in samenwerkingsverbanden met positieve verevening
en/of er spelen andere interne en externe factoren mee. Hetzelfde geldt voor positieve
verevening. De ervaren impact in die samenwerkingsverbanden is dat positieve
verevening in potentie de ruimte biedt om nieuwe vormen van ondersteuning op te zetten
en het niveau van de ondersteuning te verhogen, maar dat de mate waarin dit lukt
afhankelijk is van andere (interne en externe) factoren. Die andere factoren kunnen de
ervaren impact van positieve verevening minder voelbaar maken.
De algemene conclusie die op basis van de gesprekken bij de samenwerkingsverbanden
en de interviews met de sleutelpersonen kan worden getrokken is dat negatieve
verevening vaak werkt als een (extra) ‘bezuiniging’54 in een context die ook ‘lastig’ is. De
keuzes zijn onder meer afhankelijk van het verdeelmodel, van gemaakte keuzes en de
inzet van reserves. De gevoelde ‘pijn’ is groter als de context ook lastig is. Negatieve
verevening is één van de factoren die het realiseren van kwalitatief goed passend
onderwijs en passende ondersteuning moeilijker maakt. Moeilijker, maar zeker niet
onmogelijk, vanwege de invloed van de keuzes die samenwerkingsverbanden zelf hebben

54 Over de rechtmatigheid van het woord bezuiniging wisselen de meningen. Strikt genomen is verevening
geen bezuiniging maar een herverdeling. Op het niveau van de individuele samenwerkingsverbanden
wordt negatieve verevening echter wel degelijk als een bezuiniging ervaren.

74

gemaakt of kunnen maken en vanwege de mate waarin eerder genoemde interne factoren
positief bijdragen.

6.6 Gevolgen van verevening in de toekomst
In de voorgaande paragrafen zijn diverse gevolgen die betrokkenen ervaren van
verevening aan de orde gekomen. Positieve effecten worden vooral ervaren in het ‘denken
over’ passend onderwijs en wat er nodig is om zo veel mogelijk leerlingen in een reguliere
setting te ondersteunen. Ook in de uitvoering is een positieve ontwikkeling zichtbaar,
maar veel samenwerkingsverbanden met negatieve verevening (en een aantal
samenwerkingsverbanden met positieve verevening) ervaren hierin ook grote knelpunten.
De gewenste ontwikkeling gaat niet snel genoeg en de druk op leerkrachten/docenten en
medewerkers uit de ondersteuningsteams is groot. Negatieve verevening belemmert
hierin, maar de ervaren knelpunten worden niet veroorzaakt door verevening sec. Een
goed functionerend samenwerkingsverband, waar betrokkenen er samen voor gaan,
waarin met visie wordt gewerkt, waarin alternatief beleid is ontwikkeld om meer
leerlingen in het regulier onderwijs te ondersteunen én waarin dit ook wordt gemonitord
en bijgestuurd, kan veel van de negatieve gevolgen verkleinen of verzachten. In een
context waar ook andere ontwikkelingen een bedreiging vormen – krimp, lerarentekort,
een regio met veel problematiek, tekorten in de jeugdhulp – blijven echter ook met een
goed functionerend samenwerkingsverband de uitdagingen groot.
Zoals gezegd geeft het onderzoek geen signalen dat samenwerkingsverbanden nu al in de
problemen zijn of leerlingen niet de ondersteuning krijgen die nodig is. Maar nu de
verevening vanaf komend schooljaar volledig zal zijn doorgevoerd, nemen de risico’s wel
toe. Op basis van dit onderzoek lijken voor het grootste deel van de
samenwerkingsverbanden (bv. samenwerkingsverband C, G), de knelpunten voor een
groot deel oplosbaar door te sturen op interne, beïnvloedbare zaken, waaronder
samenwerking. Omdat landelijk de financiële gevolgen van negatieve verevening in de
meeste samenwerkingsverbanden beperkt zijn (er is maar een kleine groep met grote
negatieve verevening), zal dit ook het geval zijn in de meeste andere
samenwerkingsverbanden die niet betrokken zijn in dit onderzoek.
Een klein aantal samenwerkingsverbanden zal echter drastisch moeten bijsturen om
financieel gezond te blijven. Zonder die bijsturing ontstaan grote risico’s voor het in stand
houden van een goede zorgstructuur in het regulier onderwijs, voor de klassengrootte en
daarmee voor het bieden van passend onderwijs en passende ondersteuning aan elke
leerling. In enkele samenwerkingsverbanden met een grote negatieve verevening
(samenwerkingsverband A, B, I) die met een stapeling van andere factoren te maken
hebben, is dit geen onwaarschijnlijk scenario. Het betreft een klein aantal specifieke
samenwerkingsverbanden waar verschillende factoren cumuleren, de eerder in deze
rapportage al genoemde ‘stapeling van effecten’. Ook als in deze
samenwerkingsverbanden stevig wordt ingezet op een gezamenlijke visie; betrokkenheid,
75

samenwerking en kennisdeling op alle niveaus; monitoring, etc. blijft dit risico aanwezig,
hoewel kleiner.

76

Bijlage 1 – Onderzoeksopzet
Het onderzoek is uitgevoerd in de volgende stappen:
- selectie van samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onderwijs (po en vo)
- voorbereidende ronde van gesprekken met sleutelpersonen
- data-analyse
- groepsgesprekken bij samenwerkingsverbanden
- reflectiebijeenkomst
- analyse en rapportage

Selectie van samenwerkingsverbanden po en vo
Het onderzoek is uitgevoerd bij zes samenwerkingsverbanden po en zes
samenwerkingsverbanden vo. Het maken van een selectie is in drie stappen verlopen.
Voorselectie van 24 samenwerkingsverbanden
Allereerst is er een grotere selectie gemaakt van in totaal 24 samenwerkingsverbanden:
zes samenwerkingsverbanden po en zes samenwerkingsverbanden vo met sterk negatieve
verevening en zes samenwerkingsverbanden po en zes samenwerkingsverbanden vo met
sterk positieve verevening. Er is gekozen om te kijken naar samenwerkingsverbanden met
een grote positieve of negatieve verevening (en niet met een kleine(re) verevening), omdat
de verwachting is dat in deze samenwerkingsverbanden duidelijker zichtbaar is wat
verevening doet.
De selectie van deze samenwerkingsverbanden is als volgt gemaakt:
- het samenwerkingsverband heeft te maken met een bovengemiddeld grote positieve
dan wel negatieve verevening55
- het samenwerkingsverband participeert niet als casus die langlopend gevolgd wordt
binnen de evaluatie passend onderwijs (om onderzoeksbelasting te beperken)

55 Als maat is gekozen dat het bedrag dat een samenwerkingsverband er procentueel op vooruit of achteruit
gaat als gevolg van de verevening minstens 1 standaarddeviatie afwijkt van het gemiddelde bedrag dat
samenwerkingsverbanden er op vooruit/achteruit gaan.

77

Vervolgens zijn er binnen de groep samenwerkingsverbanden met positieve verevening en
de groep met negatieve verevening voor po en vo apart zes samenwerkingsverbanden
(dus in totaal 24 samenwerkingsverbanden) geselecteerd met spreiding naar:
- grootte van het samenwerkingsverband
- deelnamepercentage rugzakleerlingen en (v)so in het jaar 2011 (basisjaar waarop de
verevening is gebaseerd)56
- regio
- stedelijkheid
Telefonische benadering van geselecteerde samenwerkingsverbanden
De directeuren van de geselecteerde 24 samenwerkingsverbanden zijn telefonisch
benaderd. Het doel van deze benadering was om een definitieve selectie van cases te
maken waar aan de hand van groepsgesprekken duidelijkheid kon worden verkregen over
in welke mate en op welke wijze de verevening van invloed is. Daarnaast had de belronde
ook tot doel om een toelichting te geven op het onderzoek en de bereidheid tot
medewerking aan het onderzoek na te gaan.
In de gesprekken is de directeuren gevraagd kort antwoord te geven op de volgende
vragen:
- Is in uw samenwerkingsverband sprake van effecten van de verevening? Welke?
- Hoe groot is de impact van de verevening voor het beleid en de werkwijze van het
samenwerkingsverband en de scholen? Op welke punten is dat het meest zichtbaar?
- In hoeverre slaagt het samenwerkingsverband er in goed om te gaan met de
verevening?
Daarnaast is de directeuren gevraagd of zij – indien zij zouden worden geselecteerd – ook
feitelijk aan het onderzoek wilden meewerken.
Definitieve selectie van 12 samenwerkingsverbanden
Op basis van de informatie van de directeuren van de samenwerkingsverbanden over de
ervaren effecten van verevening én hun bereidheid tot medewerking aan het onderzoek is
een definitieve selectie van 12 cases gemaakt: evenredig verdeeld over
samenwerkingsverbanden po en vo en met positieve en negatieve verevening (4 x 3 cases).
Bij samenwerkingsverbanden die te maken hebben met een grote positieve verevening
was er niet altijd de bereidheid om mee te werken aan het onderzoek. In het po zijn om die
reden extra samenwerkingsverbanden benaderd om tot drie samenwerkingsverbanden te

56 De zware ondersteuning bestond in 2011 uit de ondersteuning van leerlingen in het (v)so en de
ondersteuning van leerlingen met een rugzakje in het regulier onderwijs. Er is zowel naar het
deelnamepercentage (v)so gekeken als naar rugzakjes, omdat de achterliggende oorzaak van verevening
bij sommige samenwerkingsverbanden ligt in de hoge/lage deelname (v)so en in andere
samenwerkingsverbanden aan een hoog/laag percentage rugzakjes (of beide). Meer hierover in hoofdstuk
2.

78

komen die wilden meewerken. In het vo zijn de drie samenwerkingsverbanden
geselecteerd die aangaven te willen participeren in het onderzoek.57
Bij samenwerkingsverbanden met een grote negatieve verevening was er juist een zeer
grote bereidheid om aan het onderzoek mee te werken. De definitieve selectie van in
totaal zes samenwerkingsverbanden (3x po en 3x vo) heeft plaatsgevonden op basis van
een inhoudelijke selectie op basis van omgang met verevening (op basis van de
telefonische gesprekken) en de eerder genoemde spreidingscriteria.
In tabel B.1 is een overzicht gegeven van kenmerken van de 12 geselecteerde
samenwerkingsverbanden.

Tabel B-1

Kenmerken geselecteerde samenwerkingsverbanden

Sector

Verevening

Omvang
swv58

% (v)so in
20117

% LGF7

Regio

Verdeelmodel

A

po

Negatief

Groot

Zeer hoog

Gemiddeld

Zuid

Schoolmodel

B

po

Negatief

Gemiddeld

Zeer hoog

Gemiddeld

Noord

Hybride (focus op
schoolmodel)

C

po

Negatief

Groot

Hoog

Gemiddeld

Oost

Schoolmodel
(elementen van
expertisemodel)

D

po

Positief

Zeer groot

Gemiddeld

Laag

West

Hybride

E

po

Positief

Gemiddeld

Gemiddeld

Gemiddeld

West

Hybride

F

po

Positief

Gemiddeld

Laag

Gemiddeld

West

Hybride

G

vo

Negatief

Groot

Hoog

Groot

Oost

Schoolmodel

H

vo

Negatief

Gemiddeld

Zeer hoog

Gemiddeld

Midden

Hybride

I

vo

Negatief

Gemiddeld

Hoog

Gemiddeld

Zuid

Hybride

J

vo

Positief

Gemiddeld

Laag

Gemiddeld

Midden

Hybride

K

vo

Positief

Gemiddeld

Laag

Gemiddeld

West

Schoolmodel

L

vo

Positief

Gemiddeld

Laag

Gemiddeld

Midden

Hybride

57 Bij de selectie van samenwerkingsverbanden met positieve verevening hebben de aanvullende
spreidingscriteria (grootte, deelname (v)so versus rugzakken, regio, stedelijkheid) dus geen rol meer
gespeeld in de definitieve selectie van samenwerkingsverbanden (maar wel in de eerste, bredere, selectie
van 6 samenwerkingsverbanden met positieve verevening).
58 Zeer laag/klein = standaardafwijking ≥ -2; Laag/klein = standaardafwijking tussen -1 en -2; Gemiddeld =
standaardafwijking tussen -1 en +1; Hoog/groot = standaardafwijking tussen +1 en +2; Zeer hoog/groot =
standaardafwijking ≥ +2.

79

Voorbereidende ronde van gesprekken met sleutelpersonen
Ter voorbereiding op de instrumentontwikkeling voor de groepsgesprekken bij de
geselecteerde samenwerkingsverbanden is een ronde van gesprekken gehouden met
deskundigen van verschillende organisaties. Het doel van deze gesprekken was ook om
een eerste overzichtsbeeld te krijgen van de impact die verevening heeft op
samenwerkingsverbanden, de diversiteit in keuzes van samenwerkingsverbanden ten
aanzien van ingezet beleid om met verevening om te gaan en de invloed van interne en
externe factoren op de omgang met verevening. Een lijst van geïnterviewde
sleutelpersonen is opgenomen in bijlage 2.
Parallel aan de voorbereidende ronde van gesprekken zijn relevante andere onderzoeken
en documenten bestudeerd. Dit vormde samen met de informatie die uit de ronde van
gesprekken is gekomen de basis voor de ontwikkeling van de gespreksleidraden voor de
groepsgesprekken bij de samenwerkingsverbanden.

Data-analyse
Er is een beknopte beschrijvende data-analyse uitgevoerd op onderwijsdata van DUO om:
- relevante ontwikkelingen in de deelname (v)so bij samenwerkingsverbanden in kaart te
brengen en te relateren aan de (omvang van) verevening59;
- de financiële impact van de verevening te relateren aan het totale budget van
samenwerkingsverbanden (voor en na doorbetaling van de
ondersteuningsbekostiging)
Ook is getracht de verevening te relateren aan de ontwikkeling van het eigen vermogen en
de reserves van samenwerkingsverbanden. Dit bleek echter niet mogelijk, omdat de cijfers
over reserves vanaf 2017 niet goed vergelijkbaar bleken te zijn met eerdere jaren. Hierover
zijn dus geen uitkomsten opgenomen.

Groepsgesprekken bij samenwerkingsverbanden po en vo
Bij elk van de twaalf geselecteerde samenwerkingsverbanden zijn twee groepsgesprekken
gevoerd: één groepsgesprek op bovenschools niveau en één groepsgesprek op
schoolniveau. Beide gesprekken duurden circa twee uur.
- In het groepsgesprek op bovenschools niveau is met de directeur van het
samenwerkingsverband en circa 5-6 schoolbestuurders gesproken. Bij een aantal
samenwerkingsverbanden sloot ook een beleidsmedewerker of lid van de
toelatingscommissie aan en in twee samenwerkingsverbanden ook schoolleiders.
- In het groepsgesprek op schoolniveau is gesproken met 5-10 ib’ers (in
samenwerkingsverbanden po) of ondersteuningscoördinatoren

59 Hiertoe zijn de analyses die gedaan zijn in hoofdstuk 2 van het rapport Trends in verwijzingen speciaal
onderwijs 2011-2017 (Koopman, P., & Ledoux, G., 2018) herhaald op de meest recent beschikbare data
(peiljaar 2019).

80

(samenwerkingsverbanden vo). In een aantal gesprekken sloot ook de directeur van
het samenwerkingsverband aan bij dit gesprek.
Er is getracht om de samenstelling van vertegenwoordigers in beide gesprekken een
afspiegeling te laten zijn van het samenwerkingsverband: van grote en kleine
schoolbesturen/scholen, van regulier en (voortgezet) speciaal onderwijs en voor het vo
ook van scholen met verschillende onderwijsniveaus en waar relevant spreiding naar
‘(sub)regio’ binnen het samenwerkingsverband.
Ter voorbereiding op beide gesprekken is relevante documentatie van het
samenwerkingsverband bestudeerd, waaronder het ondersteuningsplan en het
jaarverslag. Vragen die op basis van deze documentatie al konden beantwoord, zijn in de
gesprekken slechts kort aan de orde gekomen.
In de gesprekken is aandacht besteed aan vijf hoofdthema’s: (1) de strategie van het
samenwerkingsverband/ de besturen in de omgang met verevening, (2) het
besluitvormingsproces ten aanzien van het opvangen/omgaan met verevening, (3) de
mate waarin het samenwerkingsverband erin slaagt om uitvoering te geven aan de
gekozen strategie, (4) de merkbare effecten van verevening en de impact op scholen,
ouders en leerlingen en (5) de context waarin de verevening afspeelt. Bijlage 3 bevat de
gespreksleidraden die zijn gebruikt.
Thema’s 1 (strategie) en 4 (impact scholen) vormen de basis voor de beantwoording van
de onderzoeksvragen. Tegelijkertijd is het belangrijk om ook de bredere context achter de
gemaakte keuzes mee te nemen. Om die reden is in de gesprekken ook ingegaan op thema
2 (besluitvormingsproces) en 5 (context). Thema 3 (uitvoering aan strategie) is
meegenomen in de gesprekken om iets te kunnen zeggen over het succes van de ingezette
strategie.
Na afloop van de gesprekken is van elk gesprek een gespreksverslag opgesteld.60

Reflectiebijeenkomst
Om in breder verband te kunnen reflecteren op de uitkomsten van de groepsgesprekken is
een reflectiebijeenkomst georganiseerd waarvoor betrokkenen van de geselecteerde
samenwerkingsverbanden, betrokkenen vanuit andere samenwerkingsverbanden met
grote positieve of negatieve verevening, en vertegenwoordigers vanuit landelijke
organisaties zijn uitgenodigd. In de bijeenkomst zijn de (voorlopige) uitkomsten van het
onderzoek gepresenteerd en is aan de aanwezigen gevraagd deze te helpen interpreteren.
Zo zijn onder andere de uitkomsten gepresenteerd en is met de aanwezigen
gediscussieerd over de strategieën van samenwerkingsverbanden in de omgang met
negatieve verevening, de gemaakte keuzes van samenwerkingsverbanden met positieve
verevening, ontwikkelingen in de deelname (v)so en de relatie met verevening en de

60 Deze gespreksverslagen zijn in de meeste gevallen teruggekoppeld bij ten minste één van de aanwezigen.

81

diverse interne en externe factoren die de impact van verevening op het
samenwerkingsverband en de scholen beïnvloeden.
Een overzicht van de aanwezigen is opgenomen in bijlage 4.

Analyse en rapportage
Alle gespreksverslagen zijn thematisch geanalyseerd. Samen met de analyses op de
databestanden en de reacties uit de reflectiebijeenkomst wordt hierover in deze
rapportage verslag gedaan.

82

Bijlage 2 – Overzicht interviews
voorbereidende gespreksronde
Organisatie

Functie sleutelpersoon

PO-Raad

Beleidsadviseur financiën

VO-raad

Adviseur onderwijs

Landelijk expertisecentrum speciaal
onderwijs (LECSO)

Voorzitter

Sectorraad samenwerkingsverbanden vo

Secretaris

Netwerk Leidinggevenden Passend
Onderwijs (Netwerk LPO)

Ondersteuner/adviseur

Inspectie van het Onderwijs

Inspecteur

Infinite Financieel

Directeur

Ministerie van OCW

Beleidsmedewerker

83

84

Bijlage 3 – Gespreksleidraden
groepsgesprekken
Topiclijst verevening swv-en
Leidt het gesprek in met wat de verevening (landelijk) inhoudt (een herverdeling van de middelen
voor zware ondersteuning over de swv-en) en wat dat betekent voor het betreffende swv (ook: om
welke reden (lgf en/of hoge deelname (v)so) heeft swv te maken met positieve/negatieve
verevening). Geef ook aan dat de verevening een trapsgewijze invoering kent tussen 2015-2020. Dat
dit jaar voor 80% verevend wordt en vanaf volgend jaar volledig.
Benadruk dat de focus van het gesprek ligt op wat de gevolgen en impact zijn van de verevening (=
de financiële maatregel) voor het swv en de scholen binnen het swv. Heeft de financiële maatregel
verevening geleid tot veranderingen? Benadruk dat we daarbij ook oog hebben voor andere interne
en externe factoren die hierbij een rol spelen, maar dat het gesprek niet moet gaan over
veranderingen die binnen het swv/de scholen zijn opgetreden als gevolg van andere oorzaken.
Elk blok van vragen bestaat uit één of enkele hoofdvragen met daaronder een aantal
aandachtspunten. Niet alle aandachtspunten moeten per se aan de orde komen, maar deze lijst
geeft wel aanknopingspunten om het gesprek te voeren en/of door te vragen.
Sommige vragen zijn misschien al te beantwoorden uit documenten van het swv (zoals
ondersteuningsplan of jaarverslag). Dan kunnen deze vragen natuurlijk veel korter aan de orde
komen.
Versie 1: Bovenschools en negatieve verevening
BLOK 1 – Verevening en context
Hoofdvraag: zijn er naast de verevening nog andere financiële ontwikkelingen/effecten die een
rol spelen of hebben gespeeld? In hoeverre treden de genoemde ontwikkelingen/effecten
gelijktijdig op?

Aandachtspunten
-

85

Heeft het swv te maken met andere ontwikkelingen met financiële effecten als gevolg, die
optreden naast de vereveningsopdracht? Betreft het positieve of negatieve financiële
effecten?
o Krimp / groei
o Bezuinigingen of juist financiële bijdragen van gemeente(n). Bijvoorbeeld rondom
jeugdhulp / oza’s, toeleiding naar arbeid vanuit vso.
o PO: budget achterstandsmiddelen en ontwikkeling/verandering hierin
o Andere factoren?

-

-

Op welke manier en in welke mate spelen de genoemde effecten een rol in het totale budget
van het swv?
o Gaat het om grote of minder grote financiële gevolgen?
o Op welke momenten in verleden-heden-toekomst treden deze gevolgen op?
o In hoeverre zijn de financiële gevolgen zeker/onzeker
Hoe speelt hierin de trapsgewijze invoering van de verevening?

BLOK 2 – Gekozen strategie; wat is het doel, hoe doe je het, en waarom zo
Hoofdvraag: voor welke strategie heeft het swv gekozen in de omgang met de negatieve
verevening en waarom?
Doelen opvangen verevening en ambitie
Strategie en visie: behalen van de doelen, waarborging kwaliteit
Verdeelmodel en inzet van middelen

-

Aandachtspunten
Doelstelling
- Op welke manieren wil het swv de vereveningsopdracht aanpakken/doorvoeren? Bv.
o Terugdringen deelname (v)so
o Snijden in ambulante begeleiding / bovenschoolse expertise
o ‘Kaasschaaf-methode’
o Anders, namelijk
- Heeft het swv daarbij ook concrete doelstellingen / bepaalde ambitie voor ogen? Welke?
Strategie en waarborging kwaliteit
- Is (bij de start van de verevening) er door het swv een strategie ontwikkeld om de
vereveningsopdracht op te kunnen vangen? Op welke manieren wordt getracht de
doelstellingen te behalen?

Bv. strenger maken procedure tot (v)so, professionalisering docenten, samenwerking
regulier-speciaal (so/sbo/vso)
-

Welke inhoudelijke beleidskeuzes zijn gemaakt met betrekking tot de (verhouding tussen)
basis- extra en zware ondersteuning?
Hoe wordt geborgd dat de kwaliteit gewaarborgd blijft (passend onderwijs voor elk kind)?

Verdeelmodel en inzet van middelen
- Welk verdeelmodel heeft het swv?
o Zijn er ontwikkelingen in het gekozen verdeelmodel (geweest) om de
vereveningsopdracht op te vangen (bv. afbouw van stuk expertisemodel)?

Hierbij ook vragen naar de uitgangssituatie aan het begin; was het aanbod heel uitgebreid
of juist niet? Zonder de start positie te weten, kunnen we weinig zeggen over het
veranderende ondersteuningsaanbod.
-

86

o Speelden daar ook nog andere redenen een rol in?
Worden de middelen voor lichte en zware ondersteuning integraal ingezet? Is/was dat ook de
opzet/bedoeling?

BLOK 3 – Besluitvormingsproces
Hoofdvraag: Hoe is het besluitvormingsproces verlopen t.a.v. de manier waarop het swv de
vereveningsopdracht probeert op te vangen?
- Houding t.a.v. verevening
- Snelheid van handelen
- Betrokkenheid van alle niveaus
In deze vraag speelt mogelijk de kwaliteit van de samenwerking een rol. Het gaat dan om
elementen zoals:
- Vanuit welke situatie startte het swv rond 2012?
o Kwaliteit van de samenwerking toen
o Aansluiting van meerdere swv-en (WSNS) of meerdere nieuwe besturen (havo-vwo/vso)
- Wat is in het algemeen de kwaliteit van de samenwerking tussen de besturen/scholen / binnen
het swv?
- Welke rol en welk mandaat heeft de directeur van het swv?
- Hoe is de relatie tussen het (v)so en het regulier onderwijs?
Laat deze vragen terug komen waar nodig

Aandachtspunten
Houding t.a.v. verevening
- Wat was de houding van het swv / de besturen ten aanzien van de verevening bij de start in
2015? Hoe is dat nu?
- In relatie tot BLOK 1: eventueel opvangen van andere financiële factoren en houding t.a.v.
verevening
Snelheid van handelen
- Hoe actief (snel/anticiperend) is men aan de slag gegaan met beleid en activiteiten om de
vereveningsopdracht op te vangen?
o Wat waren hierin succesfactoren?
o Wat waren belemmerende factoren?
Betrokkenheid van alle niveaus in verevening
- In hoeverre en op welke manier worden alle betrokkenen / alle ‘lagen’ betrokken in de
vormgeving van het beleid en de keuzes hierin om de vereveningsopdracht te behalen?
Wordt dat door alle betrokkenen ook zo ervaren?
o Besturen – directeuren – ondersteuning – docenten
o Regulier en (v)so/sbo
o Voor VO: vmbo-havo/vwo

87

BLOK 4 – Implementatie en uitvoering
Hoofdvraag: In welke mate slaagt het swv erin om uitvoering te geven aan de strategie m.b.t. de
negatieve verevening?
- Planning
- Breed binnen het swv
- Uitvoering volgens plan
- Aanpak gedragen
- Toekomst en meerjarenbegroting

Aandachtspunten
Planning
- In hoeverre slaagt het swv erin om binnen de beoogde tijdsplanning/fasering uitvoering te
geven aan de strategie m.b.t de negatieve verevening en de daarbij horende beoogde
aanpak/maatregelen te implementeren?
Uitvoering breed binnen het swv
- Slaagt het swv erin om breed binnen het swv uitvoering te geven aan de strategie m.b.t de
negatieve verevening en de daarbij horende beoogde aanpak/maatregelen te
implementeren?
o Binnen alle besturen / scholen
o Regulier en speciaal
o Voor vo: vmbo en havo-vwo
Uitvoering volgens plan
- In hoeverre loopt de gekozen strategie (zie BLOK 2) volgens plan?
Zo niet/ten dele: waarom niet; welke factoren maken dat het anders loopt?
o Interne factoren
o Externe factoren (benader kritisch/vraag door)
- In hoeverre zijn (staande) werkwijzen (mede) financieel gedreven? (Bv. t.a.v.
verwijsprocedure of bekostigingscategorie (v)so: strenger door zorgvuldigheid of deels ook
financieel gedreven?)
Aanpak gedragen
- In hoeverre wordt de gekozen/ingezette aanpak breed binnen het swv gedragen?
o Binnen alle scholen/besturen (voor VO: vmbo -havo/vwo)
o Door (v)so en regulier
o Door alle lagen (bestuurders – schoolleiders – ondersteuning – docenten)
Toekomst en meerjarenbegroting
- Is er een sluitende meerjarenbegroting?
o Zo niet, waar zitten de knelpunten?
o Op welke manier wil het swv de meerjarenbegroting sluitend gaan krijgen?
- Hoe financieel gezond is het swv nu en (naar verwachting) in de toekomst
(weerstandsvermogen)?

88

BLOK 5 – Effecten
Hoofdvraag: wat is concreet / merkbaar veranderd als gevolg van de negatieve verevening?
- Concrete gevolgen in inhoud en proces
- Ontwikkeling in kwaliteit van de samenwerking binnen het swv
- Welke gevolgen doen zich op welk niveau voor?
Hoofdvraag: In hoeverre wordt de vereveningsopdracht gerealiseerd (beoogde effecten
gehaald)? Is dat ook het gevolg van de ingezette koers?
- Gebeurt wat bedoeld is
- Gebeurt wat niet bedoeld is, handelt men anders
- Gerealiseerde kwaliteit
- Structurele / duurzame verandering

Aandachtspunten
Concreet merkbare gevolgen a.g.v. verevening
- Wat zijn concreet merkbare gevolgen a.g.v. de negatieve verevening

Bv. Inhoud /proces (deelname/verwijzingen (v)so, omvang/type ondersteuningsaanbod,
handen in de klas, staf swv, etc.)
-

-

Welke gevolgen heeft de verevening (gehad) op de kwaliteit van de samenwerking tussen de
besturen/scholen binnen het swv? Waaruit blijkt dat (concrete voorbeelden)? Hoe goed is de
samenwerking in het algemeen?
Welke gevolgen heeft de verevening (gehad) op de relatie tussen het (v)so en het regulier
onderwijs?
o Op welke punten is er sprake van een goede relatie / samenwerking?
o Op welke punten knelt het?
o Welke ontwikkeling is zichtbaar?

Gebeurt wat bedoeld is, gebeurt wat niet bedoeld is
- In welke mate slaagt het swv erin om de vereveningsopdracht te realiseren?
Bij (deels) behalen vereveningsopdracht:
o Is het (deels) behalen van de vereveningsopdracht ook het gevolg van het behalen van de
doelstellingen (gebeurt wat bedoeld is)?
o In hoeverre wordt de opdracht ook (deels) gehaald als gevolg van andere factoren
(gebeurt wat niet bedoeld is, handelt men anders)? Hoe komt dat?
(bv. grotere inzet van reserves, meer ontvangen middelen, aanvulling met andere
middelen, gunstige ontwikkeling als gevolg van andere factoren)
o In hoeverre zijn de behaalde resultaten ook structureel? Wat is de verwachting ten
aanzien van de toekomst?
Bij niet behalen vereveningsopdracht:
o Waarom wordt de vereveningsopdracht niet gehaald? Waar ligt dat aan (kritisch
doorvragen, in hoeverre wel/niet beïnvloedbaar)? Wat gebeurt er wat niet bedoeld is?

89

o In hoeverre had het niet behalen van de vereveningsopdracht voorkomen kunnen
worden? Handelt men anders dan bedoeld was? Hoe komt dat?
o Hoe wordt – in relatie tot de verevening – naar de toekomst gekeken? Wat wordt gedaan
om naar een structurele ‘oplossing’ toe te werken?
Gerealiseerde kwaliteit
- Is er sprake van afnemende/gelijkblijvende/toegenomen kwaliteit van passend onderwijs
sinds 2014? In hoeverre speelt de verevening hier een rol in?
- Zo ja, waar blijkt dit uit?
Structurele / duurzame verandering
- In hoeverre speelt de verevening een rol in de ondersteuning van leerlingen? Blijft de
ondersteuning van leerlingen op peil (of groeit/daalt die)? In hoeverre vallen er nu
meer/minder leerlingen tussen wal en schip dan bij de start van passend onderwijs in 2014?
o Hoe groot is dat verschil?
o Breed zichtbaar binnen de scholen in het swv of bij bepaalde scholen?
o Bij (v)so en regulier? Voor VO: bij vmbo en havo/vwo?

BLOK 6 – Terugkijken
Hoofdvraag: wat vindt men – terugkijkend – van de gemaakte keuzes in het swv? Zou men met de
kennis van nu dingen anders oppakken/bekijken? Zo ja, wat en waarom en op welke niveaus?
Versie 2: Bovenschools en positieve verevening
BLOK 1 – Verevening en context
Hoofdvraag: zijn er naast de verevening nog andere financiële ontwikkelingen/effecten die een
rol spelen of hebben gespeeld? In hoeverre treden de genoemde ontwikkelingen/effecten
gelijktijdig op?

Aandachtspunten
-

Heeft het swv te maken met andere ontwikkelingen met financiële effecten als gevolg, die
optreden naast de vereveningsopdracht? Betreft het positieve of negatieve financiële
effecten?
o Krimp / groei
o Bezuinigingen of juist financiële bijdragen van gemeente(n). Bijvoorbeeld rondom
jeugdhulp / oza’s, toeleiding naar arbeid vanuit vso.
o PO: budget achterstandsmiddelen en ontwikkeling/verandering hierin
o Andere factoren?

-

Op welke manier en in welke mate spelen de genoemde effecten een rol in het totale budget
van het swv?

90

-

o Gaat het om grote of minder grote financiële gevolgen?
o Op welke momenten in verleden-heden-toekomst treden deze gevolgen op?
o In hoeverre zijn de financiële gevolgen zeker/onzeker
Hoe speelt hierin de trapsgewijze invoering van de verevening?

BLOK 2 – Gekozen strategie; wat is het doel, hoe doe je het, en waarom zo
Hoofdvraag: voor welke strategie heeft het swv gekozen in de omgang met de positieve
verevening en waarom?
- Verdeelmodel en inzet van middelen
- Strategie bij inzet van extra middelen (doelmatigheid)
- Visie en ambitie, behoud of groei kwaliteit

Aandachtspunten
Verdeelmodel en inzet van middelen
- Welk verdeelmodel heeft het swv?
o Zijn er ontwikkelingen in het gekozen verdeelmodel (geweest) om de extra middelen
doelmatig in te zetten (bv. opbouw van stuk expertisemodel)?

Hierbij ook vragen naar de uitgangssituatie aan het begin; was het aanbod heel uitgebreid
of juist niet? Zonder de start positie te weten, kunnen we weinig zeggen over het
veranderende ondersteuningsaanbod.
-

o Speelden daar ook nog andere redenen een rol in?
Worden de middelen voor lichte en zware ondersteuning integraal ingezet? Is/was dat ook de
opzet/bedoeling?

Strategie inzet extra middelen
- Welke strategie heeft het swv bij het inzetten van de middelen voortvloeiend uit de positieve
verevening? Bv.
o Extra middelen naar de scholen
o Opzetten of uitbreiden bovenschoolse ondersteuning / expertise
o Soepelere verwijzing naar (v)so/sbo
o Ruimere bekostiging (v)so (hogere categoriebekostiging)
o Vergroten van de reserve
o Anders, namelijk
- Heeft het swv daarbij ook concrete doelstellingen voor ogen? Welke?
Visie en waarborging kwaliteit
- Is (bij de start van de verevening) er door het swv een visie ontwikkeld om de extra middelen
voortvloeiend uit de verevening in te zetten? Heeft het swv een bepaalde ambitie voor ogen?
Welke?

Bv. integraler kijken naar ondersteuningsbehoefte van het kind, professionalisering docenten,
samenwerking regulier-speciaal (so/sbo/vso)
-

91

Welke inhoudelijke beleidskeuzes zijn gemaakt met betrekking tot de (verhouding tussen)
basis- extra en zware ondersteuning?

-

In hoeverre wordt ingezet op het laten toenemen van de kwaliteit van passend onderwijs
binnen het swv (passend onderwijs voor elk kind)? Waaruit blijkt dat?

BLOK 3 – Besluitvormingsproces
Hoofdvraag: Hoe is het besluitvormingsproces verlopen t.a.v.de manier waarop het swv de
positieve verevening / extra middelen invult?
- Houding t.a.v. verevening (‘leuk’ of terecht)
- Snelheid van handelen
- Betrokkenheid van alle niveaus
In deze vraag speelt mogelijk de kwaliteit van de samenwerking een rol. Het gaat dan om
elementen zoals:
- Vanuit welke situatie startte het swv rond 2012?
o Kwaliteit van de samenwerking toen
o Aansluiting van meerdere swv-en (WSNS) of meerdere nieuwe besturen (havo-vwo/vso)
- Wat is in het algemeen de kwaliteit van de samenwerking tussen de besturen/scholen /
binnen het swv?
- Welke rol en welk mandaat heeft de directeur van het swv?
- Hoe is de relatie tussen het (v)so en het regulier onderwijs?
Laat deze vragen terug komen waar nodig

Aandachtspunten
Houding t.a.v. verevening
- Wat was de houding van het swv / de besturen ten aanzien van de verevening bij de start in
2015? Hoe is dat nu?
(‘leuk’ of ook terecht in relatie tot swv-en negatieve verevening).
- In relatie tot BLOK 1: eventueel opvangen van andere financiële factoren en houding t.a.v.
verevening
Snelheid van handelen
- Hoe actief (snel/anticiperend) is men aan de slag gegaan met beleid en activiteiten om de extra
middelen uit de verevening in te zetten?
o Wat waren hierin succesfactoren?
o Wat waren belemmerende factoren?
Betrokkenheid van alle niveaus in verevening
- In hoeverre en op welke manier worden alle betrokkenen / alle ‘lagen’ betrokken in de
vormgeving van het beleid en de keuzes hierin (ook voor doelmatige inzet van de extra
middelen uit de positieve verevening)? Wordt dat door alle betrokkenen ook zo ervaren?
o Besturen – directeuren – ondersteuning – docenten
o Regulier en (v)so/sbo
o Voor VO: vmbo-havo/vwo
BLOK 4 – Implementatie en uitvoering

92

Hoofdvraag: In welke mate slaagt het swv erin om uitvoering te geven aan de strategie m.b.t. de
positieve verevening?
-

Planning
Breed binnen het swv
Uitvoering volgens plan
Aanpak gedragen
Toekomst, meerjarenbegroting en reserves

Aandachtspunten
Planning
- In hoeverre slaagt het swv erin om binnen de beoogde tijdsplanning/fasering uitvoering te
geven aan de strategie m.b.t. de positieve verevening en de daarbij horende beoogde
aanpak/maatregelen te implementeren?
Uitvoering breed binnen het swv
- Slaagt het swv erin om breed binnen het swv uitvoering te geven aan de strategie m.b.t. de
positieve verevening en de daarbij horende beoogde aanpak/maatregelen te
implementeren?
o Binnen alle besturen / scholen
o Regulier en speciaal
o Voor vo: vmbo en havo-vwo
Uitvoering volgens plan
- In hoeverre loopt de gekozen strategie (zie BLOK 2) volgens plan?
Zo niet/ten dele: waarom niet; welke factoren maken dat het anders loopt?
o Interne factoren
o Externe factoren (benader kritisch/vraag door)
- In hoeverre zijn (staande) werkwijzen (mede) financieel gedreven? (Bv. t.a.v.
verwijsprocedure of bekostigingscategorie (v)so: soepeler door ruimere financiën of ook
vanuit ondersteuningsbehoefte van het kind?)
Aanpak gedragen
- In hoeverre wordt de gekozen/ingezette aanpak breed binnen het swv gedragen?
o Binnen alle scholen/besturen (voor VO: vmbo -havo/vwo)
o Door (v)so en regulier
o Door alle lagen (bestuurders – schoolleiders – ondersteuning – docenten)
Toekomst, meerjarenbegroting en reserves
- Is er een sluitende meerjarenbegroting?
- In welke mate is er sprake van toenemende reserves? Zo ja, hoe wordt hier tegenaan
gekeken?
- Hoe financieel gezond is het swv nu en (naar verwachting) in de toekomst
(weerstandsvermogen)?

93

BLOK 5 – Effecten
Hoofdvraag: wat is concreet / merkbaar veranderd als gevolg van de positieve verevening?
- Concrete gevolgen in inhoud en proces
- Ontwikkeling in kwaliteit van de samenwerking binnen het swv
- Welke gevolgen doen zich op welk niveau voor?
Hoofdvraag: In hoeverre wordt de beoogde effecten van de ingezette koers gerealiseerd
(beoogde effecten gehaald)? Is dat ook het gevolg van de ingezette koers?
- Gebeurt wat bedoeld is / doelmatigheid
- Gebeurt wat niet bedoeld is, handelt men anders
- Gerealiseerde kwaliteit
- Structurele / duurzame verandering

Aandachtspunten
Concreet merkbare gevolgen a.g.v. verevening
-

Wat zijn concreet merkbare gevolgen a.g.v. de positieve verevening

Bv. Inhoud /proces (deelname/verwijzingen (v)so, omvang/type ondersteuningsaanbod,
handen in de klas, staf swv, etc.)
-

-

Welke gevolgen heeft de verevening (gehad) op de kwaliteit van de samenwerking tussen
de besturen/scholen binnen het swv? Waaruit blijkt dat (concrete voorbeelden)? Hoe goed
is de samenwerking in het algemeen?
Welke gevolgen heeft de verevening (gehad) op de relatie tussen het (v)so en het regulier
onderwijs?
o Op welke punten is er sprake van een goede relatie / samenwerking?
o Op welke punten knelt het?
o Welke ontwikkeling is zichtbaar?

Gebeurt wat bedoeld is, gebeurt wat niet bedoeld is
- In welke mate slaagt het swv erin om de extra middelen uit de verevening volgens bedoeling
en doelmatig in te zetten?
Bij beoogde effecten:
o Zijn de gerealiseerde effecten ook het gevolg van de ingezette strategie (gebeurt wat
bedoeld is)?
o In hoeverre zijn de effecten ook opgetreden als gevolg van andere factoren (gebeurt wat
niet bedoeld is, handelt men anders)? Hoe komt dat?
(bv. grotere inzet van reserves, meer ontvangen middelen, aanvulling met andere
middelen, gunstige ontwikkeling als gevolg van andere factoren)
o In hoeverre zijn de behaalde resultaten ook structureel? Wat is de verwachting ten aanzien
van de toekomst?
Bij niet/deels behalen van beoogde doelen / niet-beoogde effecten:
o Waarom zijn de effecten anders dan beoogd? Waar ligt dat aan (kritisch doorvragen, in
hoeverre wel/niet beïnvloedbaar)? Wat gebeurt er wat niet bedoeld is?

94

o In hoeverre had dit voorkomen kunnen worden? Handelt men anders dan bedoeld was?
Hoe komt dat?
o Hoe wordt – in relatie tot de verevening – naar de toekomst gekeken? Wat wordt gedaan
om alsnog de beoogde effecten te realiseren?
Gerealiseerde kwaliteit
- Is er sprake van afnemende/gelijkblijvende/toegenomen kwaliteit van passend onderwijs
sinds 2014? In hoeverre speelt de verevening hier een rol in?
- Zo ja, waar blijkt dit uit?
Structurele / duurzame verandering
- In hoeverre speelt de verevening een rol in de ondersteuning van leerlingen? Blijft de
ondersteuning van leerlingen op peil (of groeit/daalt die)? In hoeverre vallen er nu
meer/minder leerlingen tussen wal en schip dan bij de start van passend onderwijs in 2014?
o Hoe groot is dat verschil?
o Breed zichtbaar binnen de scholen in het swv of bij bepaalde scholen?
o Bij (v)so en regulier? Voor VO: bij vmbo en havo/vwo?
BLOK 6 – Terugkijken
Hoofdvraag: wat vindt men – terugkijkend – van de gemaakte keuzes in het swv? Zou men met de
kennis van nu dingen anders oppakken/bekijken? Zo ja, wat en waarom en op welke niveaus?
Versie 3: Schoolniveau en negatieve verevening
BLOK 1 – Effecten en impact
Hoofdvraag: Wat is de impact die de verevening heeft op leerkrachten, ouders en leerlingen? Wat
merkt men van de verevening en waar blijkt dat uit?
- Impact op leerlingen (en ouders)
- Impact op schoolniveau
o Impact op schoolniveau
o Impact op leerkrachten en ondersteuningsteam
- Ontwikkeling in de kwaliteit van de samenwerking binnen het swv
Hoofdvraag: In hoeverre worden de doelen voortvloeiend uit de vereveningsopdracht
gerealiseerd (beoogde effecten gehaald)? Is dat ook het gevolg van de ingezette koers?
- Gebeurt wat bedoeld is
- Gebeurt wat niet bedoeld is, handelt men anders
- Gerealiseerde kwaliteit

95

Aandachtspunten
Impact verevening
Impact op leerlingen (en ouders)
- Blijft de kwaliteit van de ondersteuning van leerlingen als gevolg van de negatieve verevening
op peil (of groeit/daalt die)? Krijgen leerlingen de ondersteuning die zij nodig hebben? Zo
niet: waaruit blijkt dat en wie krijgt de ondersteuning niet (bepaalde groepen, alle
leerlingen)?
o Bij (v)so en regulier? Voor VO: bij vmbo en havo/vwo?
- Slaagt de school erin om passend onderwijs te realiseren? In welke is de negatieve
verevening hier (positief / negatief) op van invloed?
Impact op schoolniveau
- Welke gevolgen hebben de ingezette maatregelen om de vereveningsopdracht op te vangen
op het niveau van de school. (Vraag naar concrete gevolgen en vraag door in hoeverre die
echt (mede) gevolg zijn van de verevening).
• Impact/invloed op ondersteuningsaanbod (dekking, kwaliteit) of proces
• Ervaren financiële ruimte

Bv. Inhoud /proces (deelname/verwijzingen (v)so, omvang/type ondersteuningsaanbod, handen
in de klas, etc.)
-

-

Welke gevolgen hebben de ingezette maatregelen om de vereveningsopdracht op te vangen
voor docenten en het ondersteuningsteam (IB-ers / zoco’s / gedragsdeskundigen / …). (Vraag
naar concrete gevolgen en vraag door in hoeverre die echt (mede) gevolg zijn van de
verevening).
• Impact van veranderende procedures/werkwijzen (binnen swv of school), bijvoorbeeld in
termen van bureaucratie
• Impact van veranderingen in het inhoudelijk beleid (binnen swv of school), bijvoorbeeld in
de samenwerking, in verwachte kennis en expertise
• Impact op werkklimaat, sfeer
Hoe wordt de negatieve vereveningsopdracht ervaren? Bv. moeilijk / makkelijk, zwaar/licht,
onredelijk/redelijk, etc.

Kwaliteit van de samenwerking
- Welke gevolgen heeft de verevening (gehad) op de kwaliteit van de samenwerking tussen de
scholen in het swv? Waaruit blijkt dat (concrete voorbeelden)? Hoe goed is de samenwerking
in het algemeen?
- Welke gevolgen heeft de verevening (gehad) op de relatie tussen het (v)so en het regulier
onderwijs?
o Op welke punten is er sprake van een goede relatie / samenwerking?
o Op welke punten knelt het?
o Welke ontwikkeling is zichtbaar?
Realisatie beoogde effecten
Gebeurt wat bedoeld is, gebeurt wat niet bedoeld is
- In welke mate slaagt de school erin om de doelen die voortvloeiend uit de
vereveningsopdracht te realiseren?

96

Bij (deels) behalen van doelen volgend uit vereveningsopdracht:
o Is het (deels) behalen van de doelen volgend uit de vereveningsopdracht ook het gevolg
van het behalen van de doelstellingen (gebeurt wat bedoeld is)?
In hoeverre worden de doelen volgend uit de vereveningsopdracht ook (deels) gehaald als
gevolg van andere factoren (gebeurt wat niet bedoeld is, handelt men anders)? Hoe komt
dat? (bv. grotere inzet van reserves, meer ontvangen middelen, aanvulling met andere
middelen, gunstige ontwikkeling als gevolg van andere factoren)
o In hoeverre zijn de behaalde resultaten ook structureel? Wat is de verwachting ten
aanzien van de toekomst?
Bij niet behalen van doelen volgend uit vereveningsopdracht:
o Waarom worden de doelen volgend uit de vereveningsopdracht niet gehaald? Waarom
worden doelen niet gehaald (kritisch doorvragen, in hoeverre wel/niet beïnvloedbaar)?
Wat gebeurt er wat niet bedoeld is?
o In hoeverre had het niet behalen van de doelen volgend uit de vereveningsopdracht
voorkomen kunnen worden? Handelt men anders dan bedoeld was? Hoe komt dat?
o Hoe wordt – in relatie tot de verevening – naar de toekomst gekeken? Wat wordt gedaan
om naar een structurele ‘oplossing’ toe te werken?

BLOK 2 – Gekozen strategie; wat is het doel, hoe doe je het, en waarom zo
Hoofdvraag: voor welke strategie heeft het swv gekozen in de omgang met de negatieve
verevening en wat betekent dit voor de school? Wat vindt men daarvan?
- Niveau swv
o Strategie en inzet middelen
o Visie en ambitie
- Niveau school (bestuur en schoolleiding)
o Strategie en inzet middelen
o Visie en ambitie
- Verdeelmodel en inzet van middelen
Belangrijk: probeer bij deze vraag inzicht te krijgen in wat keuzes zijn van het swv, wat van het
schoolbestuur en wat van de school(leiding) zelf.

Belangrijk: probeer bij deze vraag het onderscheid te maken tussen de doelstelling en de
strategie/visie om dat doel te bereiken.
Voorbeeld: doelstelling is minder formatie voor extra ondersteuning. Strategie om dat te kunnen
bereiken: meer groepsgewijs ondersteunen of leerkrachten professionaliseren.

97

Aandachtspunten
Niveau swv
Strategie a.g.v. negatieve verevening
- Op welke manieren wil het swv de vereveningsopdracht aanpakken/doorvoeren? (=
doelen) Bv.
o Terugdringen deelname (v)so
o Snijden in ambulante begeleiding / bovenschoolse expertise
o ‘Kaasschaaf-methode’
o Anders, namelijk
- Heeft het swv daarbij ook concrete doelstellingen voor ogen? Welke?
- Wat vind je van deze gemaakte keuzes door het swv? Zijn het logische en goede keuzes
of niet? Zo niet, wat had dan anders gemoeten (concreet alternatief)?
(Let op: het gaat hier over de keuzes zelf, nog niet over de manier waarop (het proces)
deze keuzes zijn gemaakt)
- Wat heeft deze strategie voor gevolgen voor de school (of bepaalde medewerkers
binnen de school)? Vraag om zowel positieve als negatieve gevolgen.
Belangrijk: vraag mensen zo concreet mogelijk te zijn en vraag door of dit echt (mede)
door de verevening komt. Dus niet alleen: ‘minder geld’, maar ook hoe zich dat dan
vertaald naar mensen/aanbod/etc.
Belangrijk: onderscheid voor (v)so en reguliere scholen
Visie en ambitie
- Is (bij de start van de verevening) er door het swv een visie en strategie ontwikkeld om
de vereveningsopdracht op te kunnen vangen? Op welke manieren wordt getracht de
doelstellingen te behalen?
Vraag naar procedures/werkwijzen en naar inhoudelijk beleid.

Bv. strenger maken procedure tot (v)so, professionalisering docenten, samenwerking
regulier-speciaal (so/sbo/vso)
-

Wat vind je van deze visie en strategie? Is het een goede visie en haalbare strategie of
niet? Zo niet, wat had dan anders gemoeten (concreet alternatief)?

Niveau school
Strategie van de school (bestuur/schoolleiding)
- Wat doet de school om de negatieve vereveningsopdracht aan te pakken/door te
voeren?
Belangrijk: vraag mensen zo concreet mogelijk te zijn en vraag door of dit echt (mede)
door de verevening komt.
Belangrijk: onderscheid voor (v)so en reguliere scholen
o Keuzes van het schoolbestuur
o Keuzes van de school(leiding)
- Wat vind je van de door de school (bestuur/leiding) gemaakte keuzes om met de
verevening om te gaan? Zijn het logische en goede keuzes of niet? Zo niet, wat had dan
anders gemoeten (concreet alternatief)?
(Let op: het gaat hier over de keuzes zelf, nog niet over de manier waarop (het proces)
keuzes zijn gemaakt).

98

Visie en ambitie
- Is (bij de start van de verevening) er door het de school een visie ontwikkeld om de
vereveningsopdracht op te kunnen vangen? Op welke manieren wordt getracht de
doelstellingen te behalen?
Vraag naar procedures/werkwijzen en naar inhoudelijk beleid.

Bv. professionalisering docenten, samenwerking regulier-speciaal (so/sbo/vso)
-

Wat vind je van deze visie? Is het een goede visie en haalbare strategie of niet? Zo niet,
wat had dan anders gemoeten (concreet alternatief)?
Hoe kijk je aan tegen de (beleids)keuzes die door de school zijn gemaakt met betrekking
tot de (verhouding tussen) basis- extra en zware ondersteuning? Is dit voor de school
een haalbare situatie? Zo niet, waarom niet?

Verdeelmodel en inzet van middelen
- Welk verdeelmodel heeft het swv?
o Zijn er ontwikkelingen in het gekozen verdeelmodel (geweest) om de
vereveningsopdracht op te vangen (bv. afbouw van stuk expertisemodel)?

Hierbij ook vragen naar de uitgangssituatie aan het begin; was het aanbod heel
uitgebreid of juist niet? Zonder de start positie te weten, kunnen we weinig
zeggen over het veranderende ondersteuningsaanbod.
-

99

Bij gewijzigd verdeelmodel: welke impact en welke gevolgen heeft het gewijzigd
verdeelmodel voor de scholen? Hoe is dat concreet merkbaar?

BLOK 3 – Besluitvormingsproces
Hoofdvraag: Hoe is het besluitvormingsproces verlopen t.a.v. de manier waarop de school de
vereveningsopdracht probeert op te vangen?
- Betrokkenheid van alle niveaus (meest belangrijke onderdeel van dit blok)
- Snelheid van handelen
- Houding t.a.v. verevening

Aandachtspunten
Betrokkenheid van alle niveaus in verevening
- In hoeverre zijn zoco / IB-er betrokken bij de vormgeving van de vereveningsopdracht binnen
de school?
• Financieel: inzicht van IB-er/zoco hoe verevening financieel in meerjarenbegroting
is/wordt ingepast?
• Werkplanning: inzicht in hoe verevening uitpakt voor werk(planning) (bv. formatie)?
• Inhoudelijk: betrokken bij vormgeving/strategie om financiële gevolgen op te vangen?
Vanuit een meerjarenperspectief?
- In hoeverre en op welke manier worden zoco’s / IB-ers betrokken in de vormgeving van het
beleid van het swv en de keuzes hierin om de vereveningsopdracht te behalen? Is men hier
tevreden over? Waarom wel/niet?
Snelheid van handelen
- Hoe actief (snel/anticiperend) is men binnen de school aan de slag gegaan met beleid en
activiteiten om de vereveningsopdracht op te vangen?
o Wat waren hierin succesfactoren?
o Wat waren belemmerende factoren?
Houding t.a.v. verevening
- Wat was de houding van medewerkers binnen de school ten aanzien van de verevening bij de
start in 2015? Hoe is dat nu?
- Verschilt dit voor verschillende ‘niveaus’ binnen de school (leerkrachten – ondersteuning –
directie)?

100

BLOK 4 – Implementatie en uitvoering
Hoofdvraag: In welke mate slagen de scholen erin om uitvoering te geven aan de strategie m.b.t
de negatieve verevening?
- Planning
- Voor VO: breed binnen de school
- Uitvoering volgens plan
- Aanpak gedragen
- Toekomst

1. Maak bij de vragen (aandachtspunten) onderscheid tussen de strategie van het swv en de strategie
van de school (bestuur en schoolleiding)

Aandachtspunten
Planning
- In hoeverre slagen de scholen erin om binnen de beoogde tijdsplanning/fasering uitvoering
te geven aan de strategie om met de verevening om te gaan en de daarbij horende beoogde
maatregelen te implementeren?
- Waar loopt men tegenaan?
Voor VO: uitvoering breed binnen de school
- Slaagt de school erin om breed binnen de school, op alle onderwijsniveaus uitvoering te
geven aan de strategie om met de verevening om te gaan en de daarbij horende beoogde
maatregelen te implementeren?
Uitvoering volgens plan
- In hoeverre loopt de gekozen strategie (zie BLOK 2) volgens plan?
Zo niet/ten dele: waarom niet; welke factoren maken dat het anders loopt?
o Interne factoren
o Externe factoren (benader kritisch/vraag door)
Aanpak gedragen
- In hoeverre wordt de gekozen/ingezette aanpak breed binnen de school gedragen?
o Door alle lagen (bestuurders – schoolleiders – ondersteuning – docenten)
o voor VO: vmbo -havo/vwo
o Voor (v)so en regulier
Toekomst
- Hoe kijken respondenten naar de toekomst. Wat is hun verwachting ten aanzien van de
implementatie van maatregelen in de komende jaren?
o Wat zijn hierin succesfactoren?
o Wat zijn knelpunten?

101

BLOK 5 – Verevening en context
Hoofdvraag: zijn er naast de verevening nog andere financiële ontwikkelingen/effecten die een
rol spelen of hebben gespeeld? In hoeverre treden de genoemde ontwikkelingen/effecten
gelijktijdig op?

Aandachtspunten
-

-

-

Heeft de school te maken met andere ontwikkelingen met financiële effecten als gevolg, die
optreden naast de vereveningsopdracht? Betreft het positieve of negatieve financiële
effecten?
o Krimp / groei (demografisch, als gevolg van andere factoren → welke?)
o Bezuinigingen of juist financiële bijdragen van gemeente(n). Bijvoorbeeld rondom
jeugdhulp / oza’s, toeleiding naar arbeid vanuit vso.
o PO: budget achterstandsmiddelen en ontwikkeling/verandering hierin
o PO: werkdrukmiddelen
o Andere factoren?
Op welke manier en in welke mate spelen de genoemde effecten een rol in het totale budget
van de school?
o Gaat het om grote of minder grote financiële gevolgen?
o Op welke momenten in verleden-heden-toekomst treden deze gevolgen op?
o In hoeverre zijn de financiële gevolgen zeker/onzeker?
Hoe speelt hierin de trapsgewijze invoering van de verevening?

BLOK 6 – Terugkijken
Hoofdvraag: wat vindt men – terugkijkend – van de gemaakte keuzes binnen de school? Zou men
met de kennis van nu dingen anders oppakken/bekijken? Zo ja, wat en waarom en op welke
niveaus?

Versie 4: Schoolniveau en positieve verevening
BLOK 1 – Effecten en impact
Hoofdvraag: Wat is de impact die de verevening heeft op leerkrachten, ouders en leerlingen? Wat
merkt men van de verevening en waar blijkt dat uit?
- Impact op leerlingen (en ouders)
- Impact op schoolniveau
o Impact op schoolniveau
o Impact op leerkrachten en ondersteuningsteam
- Ontwikkeling in de kwaliteit van de samenwerking binnen het swv

102

Hoofdvraag: In hoeverre worden de beoogde effecten van de ingezette koers gerealiseerd
(beoogde effecten gehaald)? Is dat ook het gevolg van de ingezette koers?
- Gebeurt wat bedoeld is / doelmatigheid
- Gebeurt wat niet bedoeld is, handelt men anders
- Gerealiseerde kwaliteit

Aandachtspunten
Impact verevening
Impact op leerlingen (en ouders)
-

-

In hoeverre is – als gevolg van de positieve verevening – sprake van toegenomen kwaliteit van
de ondersteuning van leerlingen (of blijft die gelijk/daalt die)? Krijgen leerlingen de
ondersteuning die zij nodig hebben? Zo niet: waaruit blijkt dat en wie krijgt de ondersteuning
niet (bepaalde groepen, alle leerlingen)?
o Bij (v)so en regulier? Voor VO: bij vmbo en havo/vwo?
Slaagt de school erin om passend onderwijs te realiseren? In welke mate dragen de extra
middelen uit de verevening daar aan bij (of zou het ook lukken zonder die middelen)?

Impact op schoolniveau
- Welke gevolgen hebben de ingezette maatregelen a.g.v. de positieve verevening op het niveau
van de school. (Vraag naar concrete gevolgen en vraag door in hoeverre die echt (mede) gevolg
zijn van de positieve verevening).
• Impact/invloed op ondersteuningsaanbod (dekking, kwaliteit) of proces
• Ervaren financiële ruimte

Bv. Inhoud /proces (deelname/verwijzingen (v)so, omvang/type ondersteuningsaanbod,
handen in de klas, etc.)
-

-

Welke gevolgen hebben de ingezette maatregelen a.g.v. de positieve verevening voor
docenten en het ondersteuningsteam (IB-ers / zoco’s / gedragsdeskundigen / …). (Vraag naar
concrete gevolgen en vraag door in hoeverre die echt (mede) gevolg zijn van de verevening).
• Impact van veranderende procedures/werkwijzen (binnen swv of school), bijvoorbeeld in
termen van bureaucratie
• Impact van veranderingen in het inhoudelijk beleid (binnen swv of school), bijvoorbeeld in
de samenwerking, in verwachte kennis en expertise
• Impact op werkklimaat, sfeer
Hoe wordt de positieve vereveningsopdracht ervaren? Bv. moeilijk / makkelijk, zwaar/licht,
onredelijk/redelijk, etc.

Kwaliteit van de samenwerking
- Welke gevolgen heeft de verevening (gehad) op de kwaliteit van de samenwerking tussen de
scholen in het swv? Waaruit blijkt dat (concrete voorbeelden)? Hoe goed is de samenwerking
in het algemeen?
- Welke gevolgen heeft de verevening (gehad) op de relatie tussen het (v)so en het regulier
onderwijs?
o Op welke punten is er sprake van een goede relatie / samenwerking?
o Op welke punten knelt het?
o Welke ontwikkeling is zichtbaar?

103

Realisatie beoogde effecten
Gebeurt wat bedoeld is, gebeurt wat niet bedoeld is
-

In welke mate slaagt de school erin om de extra middelen uit de positieve verevening volgens
de bedoeling en doelmatig in te zetten?
Bij beoogde effecten:
o Zijn de gerealiseerde effecten ook het gevolg van de ingezette acties (gebeurt wat bedoeld
is)?
o In hoeverre zijn de effecten ook opgetreden als gevolg van andere factoren (gebeurt wat
niet bedoeld is, handelt men anders)? Hoe komt dat?
(bv. grotere inzet van reserves, meer ontvangen middelen, aanvulling met andere
middelen, gunstige ontwikkeling als gevolg van andere factoren)
o In hoeverre zijn de behaalde resultaten ook structureel? Wat is de verwachting ten aanzien
van de toekomst?
Bij niet/deels behalen van beoogde doelen / niet-beoogde effecten:
o Waarom zijn de effecten anders dan beoogd? Waar ligt dat aan (kritisch doorvragen, in
hoeverre wel/niet beïnvloedbaar)? Wat gebeurt er wat niet bedoeld is?
o In hoeverre had dit voorkomen kunnen worden? Handelt men anders dan bedoeld was?
Hoe komt dat?
o Hoe wordt – in relatie tot de verevening – naar de toekomst gekeken? Wat wordt gedaan
om alsnog de beoogde effecten te realiseren?

BLOK 2 – Gekozen strategie; wat is het doel, hoe doe je het, en waarom zo
Hoofdvraag: voor welke strategie heeft het swv gekozen in de omgang met de positieve
verevening en wat betekent dit voor de school? Wat vindt men daarvan?
- Niveau swv
o Strategie en inzet middelen
o Visie en ambitie
- Niveau school (bestuur en schoolleiding)
o Strategie en inzet middelen
o Visie en ambitie
- Verdeelmodel en inzet van middelen
Belangrijk: probeer bij deze vraag inzicht te krijgen in wat keuzes zijn van het swv, wat van het
schoolbestuur en wat van de school(leiding) zelf.

Belangrijk: probeer bij deze vraag het onderscheid te maken tussen de inzet van de middelen
(strategie) en de visie/ambitie daarachter.
Voorbeeld: inzet/strategie is verhoging van het bedrag per leerling. Visie daarachter is bv. om
basisondersteuning te versterken. Soms gaan strategie en visie samen, bijvoorbeeld bij opzetten
van een bovenschoolse voorziening..

104

Aandachtspunten
Niveau swv
Strategie inzet extra middelen a.g.v. positieve verevening
Welke strategie heeft het swv bij het inzetten van de middelen voortvloeiend uit de positieve
verevening ? Bv.
o Extra middelen naar de scholen
o Opzetten of uitbreiden bovenschoolse ondersteuning / expertise
o Soepelere verwijzing naar (v)so/sbo
o Ruimere bekostiging (v)so (hogere categoriebekostiging)
o Vergroten van de reserve
- Heeft het swv daarbij ook concrete doelstellingen voor ogen? Welke?
- Wat vind je van deze gemaakte keuzes door het swv? Zijn het logische en goede keuzes of
niet? Zo niet, wat had dan anders gemoeten (concreet alternatief)?
(Let op: het gaat hier over de keuzes zelf, nog niet over de manier waarop (het proces) deze
keuzes zijn gemaakt)
- Wat heeft deze strategie voor gevolgen voor de school (of bepaalde medewerkers binnen de
school)? Vraag om zowel positieve als negatieve gevolgen.
Belangrijk: vraag mensen zo concreet mogelijk te zijn en vraag door of dit echt (mede) door
de verevening komt. Dus niet alleen: ‘minder geld’, maar ook hoe zich dat dan vertaald naar
mensen/aanbod/etc.
Belangrijk: onderscheid voor (v)so en reguliere scholen
-

Visie en ambitie
- Is (bij de start van de verevening) er door het swv een visie ontwikkeld om de extra middelen
voortvloeiend uit de verevening in te zetten? Heeft het een bepaalde ambitie voor ogen?
Welke?
Vraag naar procedures/werkwijzen en naar inhoudelijk beleid.

Bv. integraler kijken naar ondersteuningsbehoefte van het kind, verhogen niveau
basisondersteuning, versterken samenwerking regulier-speciaal, bedienen van bepaalde
groep leerlingen met ondersteuningsbehoefte
-

Wat vind je van deze visie en strategie? Is het een goede visie en haalbare strategie of niet? Zo
niet, wat had dan anders gemoeten (concreet alternatief)?

Niveau school
Strategie van de school (bestuur/schoolleiding)
- Hoe zet de school de extra middelen a.g.v. de verevening (doelmatig) in?
Belangrijk: vraag mensen zo concreet mogelijk te zijn en vraag door of dit echt (mede) door
de verevening komt.
Belangrijk: onderscheid voor (v)so en reguliere scholen
o Keuzes van het schoolbestuur
o Keuzes van de school(leiding)
- Wat vind je van de door de school (bestuur/leiding) gemaakte keuzes om met de extra
middelen a.g.v. de verevening in te zetten? Zijn het logische en goede keuzes of niet? Zo niet,
wat had dan anders gemoeten (concreet alternatief)?
(Let op: het gaat hier over de keuzes zelf, nog niet over de manier waarop (het proces) keuzes
zijn gemaakt).

105

Visie en ambitie
- Is (bij de start van de verevening) er door de school een visie ontwikkeld om de extra
middelen voortvloeiend uit de verevening in te zetten? Heeft de school een bepaalde ambitie
voor ogen? Welke?
Vraag naar procedures/werkwijzen en naar inhoudelijk beleid.

Bv. integraler kijken naar ondersteuningsbehoefte van het kind, verhogen niveau
basisondersteuning, versterken samenwerking regulier-speciaal, bedienen van bepaalde
groep leerlingen met ondersteuningsbehoefte
-

In hoeverre wordt ingezet op het laten toenemen van de kwaliteit van passend onderwijs
binnen de school? Waaruit blijkt dat?
Wat vind je van deze visie? Is het een goede visie en haalbare strategie of niet? Zo niet, wat
had dan anders gemoeten (concreet alternatief)?
Hoe kijk je aan tegen de (beleids)keuzes die zijn gemaakt met betrekking tot de (verhouding
tussen) basis- extra en zware ondersteuning? Is dit voor de school een haalbare situatie? Zo
niet, waarom niet?

Verdeelmodel en inzet van middelen
-

Welk verdeelmodel heeft het swv?
o Zijn er ontwikkelingen in het gekozen verdeelmodel (geweest) om de extra middelen
doelmatig in te zetten (bv. opbouw van stuk expertisemodel)?

Hierbij ook vragen naar de uitgangssituatie aan het begin; was het aanbod heel uitgebreid
of juist niet? Zonder de start positie te weten, kunnen we weinig zeggen over het
veranderende ondersteuningsaanbod.
-

106

Bij gewijzigd verdeelmodel: welke impact en welke gevolgen heeft het gewijzigd
verdeelmodel voor de scholen? Hoe is dat concreet merkbaar?

BLOK 3 – Besluitvormingsproces
Hoofdvraag: Hoe is het besluitvormingsproces verlopen t.a.v. de manier waarop de school de
positieve verevening / extra middelen invult?
- Betrokkenheid van alle niveaus (meest belangrijke onderdeel van dit blok)
- Snelheid van handelen
- Houding t.a.v. verevening (‘leuk’/ onwetend / terecht / …)

Aandachtspunten
Betrokkenheid van alle niveaus in verevening
- In hoeverre zijn zoco / IB-er betrokken bij de vormgeving van/keuzes voor de (doelmatige) inzet
van de extra middelen a.g.v. de positieve verevening binnen de school?
• Financieel: inzicht van IB-er/zoco hoe verevening financieel in meerjarenbegroting is/wordt
ingepast?
• Werkplanning: inzicht in hoe verevening uitpakt voor werk(planning) (bv. formatie)?
• Inhoudelijk: betrokken bij vormgeving/strategie om extra middelen in te zetten? Vanuit een
meerjarenperspectief?
- In hoeverre en op welke manier worden zoco’s / IB-ers betrokken in de vormgeving van het
beleid van het swv en de keuzes hierin om de extra middelen in te zetten? Is men hier tevreden
over? Waarom wel/niet?
Snelheid van handelen
- Hoe actief (snel/anticiperend) is men binnen de school aan de slag gegaan met beleid en
activiteiten om de extra middelen uit de verevening in te zetten?
o Wat waren hierin succesfactoren?
o Wat waren belemmerende factoren?
Houding t.a.v. verevening
- In welke mate zijn medewerkers binnen de school bekend met de verevening en wat dit
betekent voor de school?
Verschilt dit voor verschillende ‘niveaus’ binnen de school (leerkrachten – ondersteuning –
directie)?
- Wat was de houding van medewerkers binnen de school ten aanzien van de verevening bij de
start in 2015? Hoe is dat nu? Verschilt dit voor verschillende ‘niveaus’ binnen de school
(leerkrachten – ondersteuning – directie)?

107

BLOK 4 – Implementatie en uitvoering
Hoofdvraag: In welke mate slagen de scholen erin om uitvoering te geven aan de strategie m.b.t.
de positieve verevening?
- Planning
- Voor VO: breed binnen de school
- Uitvoering volgens plan
- Aanpak gedragen
- Toekomst

2. Maak bij de vragen (aandachtspunten) onderscheid tussen de strategie van het swv en de strategie
van de school (bestuur en schoolleiding)

Aandachtspunten
Planning
- In hoeverre slagen de scholen erin om binnen de beoogde tijdsplanning/fasering uitvoering te
geven aan de strategie om met de extra middelen in te zetten en de daarbij horende beoogde
maatregelen te implementeren?
- Waar loopt men tegenaan?
Voor VO: uitvoering breed binnen de school
- Slaagt de school erin om breed binnen de school, op alle onderwijsniveaus uitvoering te geven
aan de strategie om de extra middelen in te zetten en de daarbij horende beoogde maatregelen
te implementeren?
Uitvoering volgens plan
- In hoeverre loopt de gekozen strategie (zie BLOK 2) volgens plan?
Zo niet/ten dele: waarom niet; welke factoren maken dat het anders loopt?
o Interne factoren
o Externe factoren (benader kritisch/vraag door)
Aanpak gedragen
- In hoeverre wordt de gekozen/ingezette aanpak breed binnen de school gedragen?
o Door alle lagen (bestuurders – schoolleiders – ondersteuning – docenten)
o voor VO: vmbo -havo/vwo
o Voor (v)so en regulier
Toekomst
- Hoe kijken respondenten naar de toekomst? Wat is hun verwachting ten aanzien van de
implementatie van maatregelen in de komende jaren?
o Wat zijn hierin succesfactoren?
o Wat zijn knelpunten?

108

BLOK 5 – Verevening en context
Hoofdvraag: zijn er naast de verevening nog andere financiële ontwikkelingen/effecten die een
rol spelen of hebben gespeeld? In hoeverre treden de genoemde ontwikkelingen/effecten
gelijktijdig op?

Aandachtspunten
-

Heeft de school te maken met andere ontwikkelingen met financiële effecten als gevolg, die
optreden naast de vereveningsopdracht? Betreft het positieve of negatieve financiële
effecten?
o Krimp / groei (demografisch, als gevolg van andere factoren → welke?)
o Bezuinigingen of juist financiële bijdragen van gemeente(n). Bijvoorbeeld rondom
jeugdhulp / oza’s, toeleiding naar arbeid vanuit vso.
o PO: budget achterstandsmiddelen en ontwikkeling/verandering hierin
o PO: werkdrukmiddelen
o Andere factoren?

-

Op welke manier en in welke mate spelen de genoemde effecten een rol in het totale budget
van de school?
o Gaat het om grote of minder grote financiële gevolgen?
o Op welke momenten in verleden-heden-toekomst treden deze gevolgen op?
o In hoeverre zijn de financiële gevolgen zeker/onzeker?

-

Hoe speelt hierin de trapsgewijze invoering van de verevening?

BLOK 6 – Terugkijken
Hoofdvraag: wat vindt men – terugkijkend – van de gemaakte keuzes binnen de school? Zou men
met de kennis van nu dingen anders oppakken/bekijken? Zo ja, wat en waarom en op welke
niveaus?

109

Bijlage 4 – Overzicht aanwezigen
reflectiebijeenkomst
Organisatie
CNV Onderwijs
Infinite Financieel
Infinite Financieel
Inspectie van het Onderwijs
Landelijk expertisecentrum speciaal
onderwijs (LECSO)
Ministerie van OCW
Ouders & onderwijs
PO-Raad
Sectorraad samenwerkingsverbanden vo
VO-raad
Samenwerkingsverband vo Stichting
Leerlingenzorg Noordwest-Veluwe
Samenwerkingsverband vo IJssel-Vecht
Samenwerkingsverband vo Deventer
Samenwerkingsverband vo 2505
Apeldoorn e.o.
Samenwerkingsverband vo Qinas Gooi en
Vechtstreek
Samenwerkingsverband po 23-02
Enschede e.o.
Samenwerkingsverband po Stichting
Passend Primair Onderwijs Haaglanden
(SPPOH)
Samenwerkingsverband po Twente Noord
KBA Nijmegen
KBA Nijmegen
Oberon

110

Functie van de aanwezige
Bestuurder regio Noord-Oost
Directeur
Adviseur
Inspecteur
Voorzitter
Beleidsmedewerker
Adviseur beleid en communicatie
Beleidsadviseur financiën
Secretaris
Adviseur onderwijs
Directeur
Coördinator
Directeur
Manager
Directeur-bestuurder
Coördinerend directeur
Directeur

Directeur
Onderzoeker
Onderzoeker
Onderzoeker